RELAZIONE SPECIALE N. 3/97 sul sistema decentrato di realizzazione del programma PHARE (periodo 1990 1995), accompagnata dalle risposte della Commissione (presentata in virtù dell'articolo 188 C, paragrafo 4, secondo comma del trattato CE) (97/C 175/02)

INDICE

Paragrafi Pagina

1. INTRODUZIONE . 1.1 - 1.6 5

2. IL FUNZIONAMENTO DEL SISTEMA DI GESTIONE DECENTRATO . 2.1 - 2.22 7

L'analisi dei tassi di esecuzione del bilancio PHARE . 2.1 - 2.3 7

L'entità degli impegni di bilancio . 2.1 - 2.3 7

I ritardi nella realizzazione dei programmi . 2.4 - 2.12 7

I ritardi che incidono sul programma PHARE nel suo complesso . 2.5 - 2.7 7

I ritardi registrati a livello delle procedure DIS . 2.8 - 2.12 9

L'organizzazione dei servizi della Commissione . 2.13 - 2.22 9

Il ruolo delle delegazioni . 2.13 - 2.18 9

Il ruolo dei servizi centrali della Commissione . 2.19 - 2.22 10

3. LE UNITÀ DI GESTIONE DEI PROGRAMMI (PMU) . 3.1 - 3.34 11

La creazione delle unità di gestione . 3.1 - 3.4 11

Il ruolo dell'ordinatore del programma . 3.1 - 3.3 11

Lo sviluppo delle unità di gestione . 3.4 11

Il ruolo delle unità di gestione . 3.5 - 3.18 12

Le caratteristiche principali delle unità di gestione . 3.5 - 3.9 12

Il ruolo dell'assistenza tecnica fornita alle unità di gestione . 3.10 - 3.15 13

Il manuale di procedure del DIS . 3.16 - 3.18 14

Il costo delle unità di gestione . 3.19 - 3.34 14

I costi di funzionamento delle unità di gestione . 3.20 - 3.30 14

Il costo dell'assistenza tecnica straniera a sostegno delle unità di gestione . 3.31 - 3.34 16

4. LA CHIAREZZA DEL SISTEMA DI GESTIONE DECENTRATO . 4.1 - 4.35 17

La stipulazione dei contratti . 4.2 - 4.10 17

Le spese . 4.11 - 4.18 20

Le entrate . 4.19 - 4.21 21

Le relazioni contabili e finanziarie . 4.22 - 4.28 21

Le relazioni sull'efficacia delle azioni . 4.29 - 4.35 22

5. CONCLUSIONE . 5.1 - 5.24 23

Il funzionamento del sistema di gestione decentrato (DIS) . 5.2 - 5.6 23

Le unità di gestione dei programmi . 5.7 - 5.15 24

La chiarezza del sistema di gestione decentrato . 5.16 - 5.23 25

Riepilogo . 5.24 26

ALLEGATI 1-3 . 27-29

Risposte della Commissione . 30

1. INTRODUZIONE

1.1. Il programma PHARE è stato creato nel dicembre 1989, nell'ambito del regolamento (CEE) n. 3906/89 del Consiglio (GU L 375 del 23. 12. 1989), per sostenere la Polonia e l'Ungheria nel loro processo di riforma, in specie finanziando progetti di ristrutturazione economica (1). Successivamente il programma PHARE è stato esteso alla Bulgaria, alla Cecoslovacchia ed alla Romania (2), quindi all'Albania, all'Estonia, alla Lettonia, alla Lituania (3) nonché alla Slovenia (4) e più recentemente alla Croazia (5), alla Bosnia-Erzegovina (6) ed all'ex Repubblica iugoslava di Macedonia (7). Dopo il vertice di Essen nel dicembre 1994 il ruolo del programma PHARE ha acquistato maggiore importanza diventando il principale strumento finanziario di sostegno alla strategia di preadesione degli Stati dell'Europa centrale ed orientale all'Unione europea. Ad esempio, al 30 giugno 1996 l'importo impegnato dal 1990 ammontava a 5 757 Mio ECU. In ciascun paese l'aiuto è stato ripartito su un'ampia gamma di settori economici, come illustrato all'allegato 1.

1.2. Gli Stati beneficiari degli aiuti esterni della Comunità partecipano generalmente alla gestione dei fondi che ricevono, ma il grado di decentramento e le relative procedure variano notevolmente a seconda dei programmi. Per PHARE è stato quindi creato un dispositivo particolare chiamato «Sistema decentrato di realizzazione» (8).

1.3. Una quota crescente dell'aiuto PHARE è inoltrata in base a questo sistema di procedure decentrate. Ad esempio, nel 1990, mentre 38 Mio ECU, cioè il 22 % di un totale di pagamenti pari a 171 Mio ECU, avevano seguito delle procedure decentrate, nel 1995 l'importo corrispondente ammontava a 415 Mio ECU, cioè al 54 % dei pagamenti. Alla fine del 1995 il principale canale di esecuzione del programma PHARE in Bulgaria, nella Repubblica ceca, in Romania, in Slovacchia, in Ungheria e in Polonia era costituito dal sistema decentrato di realizzazione (cfr. la tabella n. 1). Negli altri paesi PHARE la sua instaurazione era prevista per il 1996 (9). Ad esempio, la parte più consistente dei 6 700 Mio ECU concessi al programma PHARE dal Consiglio europeo, in occasione del vertice di Cannes nel giugno 1995, per il periodo 1996 1999, sarà attuata tramite il DIS (10). Nell'introduzione del manuale sulle procedure decentrate, la Commissione sottolinea che il decentramento deve consentire una realizzazione più scorrevole dei programmi ed una mobilitazione accelerata delle risorse finanziarie. Questa opinione, secondo cui il decentramento delle procedure sarebbe un fattore di accrescimento del tasso di esecuzione degli stanziamenti di bilancio, è condivisa ampiamente ma non è confermata dalla pratica (cfr. i paragrafi 2.2 e 2.3). Di fatto, la debolezza delle amministrazioni degli Stati beneficiari frena ancora in misura considerevole la realizzazione dei programmi (cfr. il paragrafo 3.2).

>SPAZIO PER TABELLA>

1.4. È a causa dell'importanza crescente del sistema decentrato nella realizzazione del programma PHARE che la Corte ne ha esaminato il funzionamento. Pertanto, la presente relazione verte sul DIS nel corso del periodo 1990 1995. Essa si basa sia su missioni in loco, sia su controlli presso la Commissione. Giova osservare che la relazione non intende essere in alcun modo un tentativo di valutazione degli effetti e dell'impatto dei programmi settoriali nei diversi Stati beneficiari.

1.5. L'allegato 2 illustra sinteticamente le caratteristiche principali del DIS e la sua collocazione nella gestione globale dei fondi PHARE. Il DIS si articola in due livelli di decentramento:

a) in seno alla Commissione il suo ruolo di supervisione è parzialmente svolto dalle sue delegazioni (11);

b) negli Stati beneficiari, dove le funzioni di stipulazione dei contratti e di pagamento sono affidate a unità di gestione settoriali (12).

1.6. Nel porre in essere un sistema decentrato di gestione, la Commissione persegue due grandi obiettivi: tradurre in concreto, in primo luogo, la volontà di trattare i paesi beneficiari come partner e preparare la loro candidatura all'Unione europea facendo partecipare le loro amministrazioni alla gestione dei fondi PHARE; in secondo luogo, accrescere l'efficacia dell'esecuzione del programma, il che non sarebbe stato possibile con una gestione centralizzata, date le risorse limitate di personale della Commissione. In questo contesto la Commissione deve tener presenti le disposizioni del regolamento finanziario che prescrive un limite al decentramento, esigendo che i programmi di aiuto siano attuati in stretta collaborazione fra il beneficiario e la Commissione, laddove quest'ultima conserva la responsabilità dell'utilizzo degli stanziamenti (13).

2. IL FUNZIONAMENTO DEL SISTEMA DI GESTIONE DECENTRATO

L'analisi dei tassi di esecuzione del bilancio PHARE

L'entità degli impegni di bilancio

2.1. La tabella n. 2 riepiloga la situazione degli stanziamenti PHARE per il periodo 1990 1995.

>SPAZIO PER TABELLA>

Dalla tabella si evince che la «performance» finanziaria del programma non può essere giudicata in base al solo tasso di esecuzione degli stanziamenti d'impegno. In effetti, per via delle procedure di attuazione del programma PHARE, per una data azione, intercorrono di norma da 2 a 4 anni tra l'impegno iniziale e la conclusione dell'azione.

2.2. Il tasso dei contratti conclusi nei paesi che applicano principalmente il DIS era del 59 %, mentre il tasso corrispondente nei paesi che applicano ampiamente delle procedure centralizzate era più elevato (70 %). Al 31 dicembre 1995 sui conti bancari delle PMU permanevano in attesa di utilizzo 497 Mio ECU, cifra corrispondente al 38 % circa dei fondi inoltrati tramite procedure decentrate (1 294 Mio ECU per il periodo 1990 1995).

2.3. I dati contabili attinenti ai pagamenti non riflettono così la realtà dell'esecuzione dei programmi PHARE, in quanto i fondi versati dalla Commissione alle PMU a titolo di anticipi sono trattati come pagamenti di spese definitive. Un fenomeno simile caratterizza la gestione contabile dei fondi strutturali dell'UE. Anche in questo caso i pagamenti relativi ai contratti sono leggermente inferiori nell'ambito del DIS rispetto a quelli della procedura centralizzata (68 % in confronto al 73 %).

I ritardi nella realizzazione dei programmi

2.4. I fattori che hanno rallentato la realizzazione dei programmi non sono tutti imputabili al DIS. Di fatto, poiché si tratta di un programma che si fonda su una stretta collaborazione fra la Commissione e gli Stati beneficiari, molto spesso entrambe le parti sono responsabili dei ritardi.

I ritardi che incidono sul programma PHARE nel suo complesso

2.5. Quando il programma PHARE è stato definito e ne sono stati fissati i bilanci di previsione annuali, non si è tenuto conto della capacità dei servizi della Commissione a gestirli. Il programma PHARE è stato così iscritto nella parte B del bilancio della Commissione (spese operative) senza tener conto del fabbisogno di personale necessario per una buona gestione a livello degli stanziamenti destinati alle spese di funzionamento. Analogamente, il programma PHARE non è stato definito in funzione della capacità di assorbimento dei paesi beneficiari. Si constata in effetti che, dopo l'impegno degli stanziamenti di bilancio annuali, spesso questi Stati tardano a tradurre i programmi quadro settoriali in progetti concreti, laddove, in virtù del principio «risposta alla domanda», su cui si fonda PHARE, essi sono i primi responsabili del contenuto dei programmi. Infine, le amministrazioni nazionali non hanno sempre adottato una strategia settoriale oppure non hanno portato a buon fine le riforme legislative, presupposto della realizzazione dei programmi, nonostante l'assistenza tecnica posta a loro disposizione.

2.6. L'efficacia apparente dell'impegno nel corso dell'esercizio degli stanziamenti iscritti in bilancio ha rallentato, alquanto paradossalmente, successivamente la realizzazione di certi programmi. In effetti, le proposte di finanziamento (cfr. l'allegato 2, punto A.2) sono state elaborate secondo calendari troppo serrati (cfr. il paragrafo 2.2) che hanno avuto come conseguenza programmi la cui imprecisione ha ritardato l'attuazione di progetti. È quanto è accaduto con il programma indicativo 1994 della Polonia, approvato solo verso la metà dell'ottobre 1994, cosicché restavano appena tre mesi per elaborare le quindici proposte di finanziamento necessarie per l'impegno dei 174 Mio ECU del programma. In tale situazione occorrono ancora tempi notevoli dopo l'impegno dei fondi per precisare i programmi, oppure l'avanzamento delle operazioni è ostacolato dalla preparazione affrettata delle stesse.

2.7. Nella realizzazione del programma PHARE la Commissione non ha cercato in misura sufficiente di limitare il numero dei programmi, dei progetti e dei contratti (14). Inoltre, la suddivisione dei fondi PHARE fra troppi ministeri ha comportato in ogni Stato una dispersione dei finanziamenti. Occorrerebbe concentrare maggiormente i fondi su un numero ristretto di programmi corrispondenti a priorità ed obiettivi definiti chiaramente. Spesso i vari programmi sono realizzati mediante numerosi piccoli progetti, la cui esecuzione richiede una molteplicità di contratti. La stipulazione di piccoli contratti consente di creare una migliore concorrenza fra i grandi e piccoli studi di consulenza, ma ciò non deve servire da pretesto al fenomeno della dispersione constatato attualmente. Infine, la soglia alquanto bassa (50 000 ECU) (15) a partire dalla quale si deve bandire una gara per i contratti aumenta il lavoro amministrativo delle PMU e della Commissione. Di conseguenza rallenta il ritmo di esecuzione. La tabella n. 3 illustra, per anno, il numero dei programmi nei paesi in cui il DIS costituiva il principale canale di esecuzione di PHARE (cfr. il paragrafo 1.3).

>SPAZIO PER TABELLA>

I ritardi registrati a livello delle procedure DIS

2.8. Prima che siano stipulati contratti nel contesto di un programma settoriale, deve essere nominato un ordinatore del programma (16), occorre creare una PMU e stabilire un programma di lavoro. Il programma di lavoro, predisposto dalla PMU ed approvato dai servizi centrali della Commissione, di fatto, obbliga le PMU a indicare in precedenza e senza ambiguità le modalità di utilizzo dei fondi durante il periodo di esecuzione, che dura in genere sei mesi. Questa procedura, che costituisce una garanzia importante ai fini di una sana gestione finanziaria del DIS, in pratica ha comportato ritardi sia nella presentazione dei programmi di lavoro da parte delle PMU, sia all'atto della loro successiva approvazione da parte dei servizi della Commissione.

2.9. Dall'esame svolto è risultato che il periodo che intercorre fra l'inizio del programma (data della decisione di finanziamento della Commissione, che consente l'impegno degli stanziamenti) e l'approvazione del primo anticipo da parte della Commissione era di circa un anno (tabella n. 4).

>SPAZIO PER TABELLA>

2.10. Nel corso del primo semestre 1994 l'ordinatore nazionale ha presentato la versione definitiva del programma di lavoro solo 34 giorni, in media, dopo l'inizio del periodo della sua esecuzione. Per il primo semestre del 1995 la situazione è migliorata nella misura in cui i programmi di lavoro sono stati presentati in media sette giorni prima dell'inizio del loro periodo di esecuzione. Tuttavia, i ritardi continuano ad essere gravi, se si considera che la Commissione impone alle PMU di presentare i loro programmi di lavoro 90 giorni prima dell'inizio del periodo in questione. Infatti, questo lasso di tempo è riservato all'esame ed all'approvazione del programma da parte della Commissione.

2.11. La Commissione richiede questo periodo ai fini dell'approvazione del programma di lavoro a causa della macchinosità dell'iter di approvazione stesso (passaggio davanti alla delegazione della Commissione, ai servizi centrali operativi e finanziari, nonché davanti al controllore finanziario). Nel corso del primo semestre 1994 questo iter ha richiesto in media 106 giorni. Durante il primo semestre 1995 il tempo medio è stato ridotto a 87 giorni, periodo sempre troppo lungo. Per questa ragione i programmi di lavoro, in media, sono stati approvati solo nel corso della seconda metà del loro periodo di esecuzione.

2.12. Un'altra fonte importante di ritardi è rappresentata dall'obbligo di sottoporre i contratti per un importo superiore a 500 000 ECU all'avallo dei servizi centrali della Commissione; si tratta di una procedura che si articola in tre fasi: in primo luogo si esamina il fascicolo del bando di gara accompagnato dall'elenco degli offerenti presi in considerazione, quindi la relazione di valutazione delle offerte ricevute e, infine, il contratto stesso. Dal canto suo, la procedura di avallo definitivo da parte della Commissione richiede in media sette settimane dalla firma del contratto da parte dell'ordinatore del programma. In diverse occasioni, onde evitare l'approvazione dei servizi centrali della Commissione, le PMU hanno perfino scisso i rispettivi contratti in modo che il relativo importo fosse inferiore a 500 000 ECU.

L'organizzazione dei servizi della Commissione (17)

Il ruolo delle delegazioni

2.13. I ritardi nell'approvazione dei programmi di lavoro e dei contratti sono dovuti in ampia misura all'intervento dei servizi centrali della Commissione nel funzionamento corrente del DIS, nonostante le disposizioni degli accordi quadro conclusi fra la Commissione e gli Stati beneficiari, le quali sottolineano il ruolo delle delegazioni della Commissione:

Nel caso delle questioni riguardanti le misure finanziate nel quadro del presente accordo, la Commissione è rappresentata . . . dalla sua delegazione . . . che garantisce, per conto della Commissione, che la misura sia attuata nel rispetto delle buone prassi finanziarie e tecniche (18).

2.14. Il ruolo assegnato alla delegazione è stato confermato in una nota interna della Commissione, dell'aprile 1991, che le attribuisce «l'intera responsabilità della realizzazione dei progetti e dei programmi nello Stato interessato».

2.15. In diversi Stati le lungaggini nel porre in essere le delegazioni della Commissione hanno complicato l'introduzione delle procedure decentrate (cfr. la tabella n. 5).

>SPAZIO PER TABELLA>

2.16. Inoltre, una volta installate, le delegazioni hanno risentito in particolare della scarsità delle risorse di personale che potevano destinare al programma PHARE. Ad esempio, la nuova delegazione aperta in Slovacchia (nel marzo 1995) disponeva di due soli impieghi permanenti riservati ad espatriati: il capo della delegazione ed un consulente economico. In Romania gli agenti espatriati della delegazione erano solo tre dalla metà del 1994. In Polonia un posto di consulente agricolo è stato attribuito alla delegazione, peraltro aperta nel 1990, solo nel 1994 e ciò malgrado l'importanza dell'agricoltura polacca, cui erano stati concessi, fra il 1990 ed il 1993, 100 Mio ECU. Per far fronte a questa situazione la Commissione è ricorsa in larga misura ad agenti locali, come risulta dalla (tabella n. 6).

>SPAZIO PER TABELLA>

2.17. Anche quando gli impieghi esistono nella tabella dell'organico delle delegazioni, succede che vengano occupati con ritardi notevoli. In Polonia, ad esempio, il posto di consulente agricolo, infine creato nel luglio 1994 sopprimendo quello di addetto stampa della delegazione, non era ancora stato coperto alla fine del 1995 (cfr. il paragrafo 2.16). Il posto di capo della delegazione è rimasto vacante, sempre in Polonia, per dieci mesi, dal luglio 1994 all'aprile 1995, quello di consulente economico dal maggio al settembre 1994 e quello di addetto amministrativo dal luglio al novembre 1994. In Romania, alla delegazione, aperta nell'ottobre 1993, sono stati messi a disposizione due consulenti solo a metà del 1994.

2.18. Le delegazioni hanno ben applicato le procedure del DIS come l'approvazione delle attribuzioni dei contratti, quella degli elenchi degli offerenti, quella dei programmi di lavoro o delle clausole contrattuali, ma hanno trascurato altri aspetti essenziali del proprio ruolo. Ad esempio, hanno dedicato solo poco tempo a sorvegliare l'esecuzione dei progetti, che si trattasse di visite in loco presso i beneficiari o dell'esame di relazioni presentate dai consulenti. Questi contatti limitati con i beneficiari finali riducono notevolmente l'efficacia delle delegazioni negli Stati PHARE.

Il ruolo dei servizi centrali della Commissione

2.19. Nell'aprile 1995 la Commissione ha chiesto ai servizi centrali di definire gli orientamenti in merito alla programmazione dei fondi, quindi di aiutare le delegazioni nella selezione e sorveglianza dei diversi programmi (cfr. il paragrafo 2.14). In pratica, i servizi centrali della Commissione svolgono un ruolo molto più ampio. Nel caso dei programmi di lavoro il loro intervento costituisce un doppione di quello delle delegazioni per quanto concerne il controllo degli aspetti tecnici. I servizi centrali della Commissione, inoltre, impegnano ancora secondo procedure centralizzate una parte dei fondi attribuiti a taluni paesi dotati del DIS (tabella n. 1).

2.20. Nel dicembre del 1995 la Commissione ha pubblicato una serie di nuove istruzioni attinenti ai ruoli rispettivi dei servizi centrali e delle delegazioni. Certamente questi documenti rappresentano un progresso, ma il loro valore è diminuito tuttora dalla mancanza di descrizione dei posti nei servizi centrali della Commissione. Inoltre, si devono ancora chiarire le responsabilità operative. I capi delle delegazioni, ad esempio, rispondono, in merito alle questioni relative a PHARE, al direttore del programma in seno alla Direzione generale (DG) I A e non ai capi delle unità geografiche della stessa DG, mentre sarebbe logico che riferissero a questi ultimi. Nel caso dei consulenti in seno alle delegazioni, non è precisato se, per le operazioni PHARE rendano conto al capo della delegazione oppure ai servizi centrali della Commissione. Inoltre, la Commissione non esige che le delegazioni rendano conto della realizzazione complessiva dei programmi settoriali.

2.21. La posizione importante occupata dagli agenti in servizio presso la sede della Commissione nella realizzazione corrente dei programmi è confermata dalla ripartizione dei posti fra i servizi centrali e le delegazioni (19). Per PHARE, 70 agenti delle categorie A e B sono assegnati alle tre unità geografiche dei servizi centrali, mentre solo 23 agenti statutari operano nelle delegazioni. Inoltre, i servizi centrali della Commissione comprendono 19 agenti assegnati ad un'unità di appoggio settoriale, nonché altri 15 destinati ad un'unità responsabile delle questioni di carattere generale e del coordinamento con il G-24 (cfr. l'allegato 3). Dato che i servizi centrali della Commissione devono ormai dedicarsi maggiormente agli accordi europei ed alla strategia di preadesione, la riduzione del loro intervento nella sorveglianza quotidiana del programma PHARE diviene inevitabile.

2.22. L'assegnazione ai servizi centrali dell'insieme del personale specializzato nelle questioni di ordine contrattuale e finanziario, pregiudica il buon funzionamento delle delegazioni. La creazione di posti riservati a specialisti in questioni finanziarie in seno alle delegazioni, almeno in parte mediante trasferimento di posti provenienti dai servizi centrali, aumenterebbe le possibilità reali di decentramento.

3. LE UNITÀ DI GESTIONE DEI PROGRAMMI (PMU)

La creazione delle unità di gestione

Il ruolo dell'ordinatore del programma

3.1. In conformità delle disposizioni degli articoli 107 e 109 del regolamento finanziario, la Commissione ha attribuito ampie responsabilità agli ordinatori dei programmi (PAO) nominati dagli Stati beneficiari. Le prime linee direttrici operative pubblicate dalla Commissione nel 1990 affidano ai PAO la gestione dei conti bancari dei progetti, quella degli anticipi, la procedura per indire i bandi di gara e la stipulazione dei contratti. In generale, gli ordinatori dei programmi devono:

garantire la buona esecuzione in tempo debito del progetto e, in specie, dell'utilizzo dei fondi erogati dalla Comunità nel rispetto delle disposizioni della convenzione di finanziamento e dei principi della sana gestione finanziaria, compresi quelli di economia e di efficacia in termini di costi (20).

3.2. La Commissione non ha tenuto conto a sufficienza delle capacità delle amministrazioni locali, che sono in generale incapaci di assolvere in modo soddisfacente funzioni di tale vastità, in particolare in quanto gli Stati PHARE disponevano di una scarsa tradizione in materia di trasparenza in ordine alle procedure contabili ed ai contratti pubblici. Inoltre, il decentramento è stato portato avanti senza che la Commissione avesse una conoscenza sufficiente delle procedure che, nelle amministrazioni nazionali, devono garantire la sana gestione finanziaria. A questo riguardo, il decentramento avrebbe dovuto essere preceduto in maggior misura da azioni di formazione destinate alle amministrazioni locali.

3.3. In pratica, la funzione del PAO è stata spesso assolta da alti funzionari che, a causa delle loro funzioni, non possono intervenire nella gestione corrente dei programmi. Infatti, uno studio svolto dalla Commissione nel 1995 ha mostrato che, di norma, un ordinatore dei programmi poteva dedicare solo poco del suo tempo al programma PHARE. Per questo motivo la pianificazione dettagliata dei programmi e la loro realizzazione sono state delegate alle PMU, peraltro senza che ne fosse fatta menzione nelle linee direttrici operative del 1990.

Lo sviluppo delle unità di gestione

3.4. L'assegnazione di fondi ad un'ampia gamma di settori ha avuto l'effetto di aumentare il numero delle PMU in quanto ogni volta che un programma veniva lanciato in un nuovo settore d'intervento, quasi sempre è stata creata una nuova unità di gestione del programma. Come illustra la tabella n. 7, il periodo 1990 95 è stato caratterizzato da un aumento costante del numero delle PMU, a tal punto che alla fine del 1995 erano diventate 138. Dal canto suo, a tale data, la Commissione non aveva adottato alcuna strategia finalizzata a tenerne sotto controllo la moltiplicazione.

>RIFERIMENTO A UN FILM>

Il ruolo delle unità di gestione

Le caratteristiche principali delle unità di gestione

3.5. Il principio del decentramento presenta il vantaggio di far partecipare i paesi beneficiari alla gestione dei fondi PHARE. Tuttavia, in pratica le prestazioni fornite dalle PMU sono state di qualità molto variabile. In tutti i casi è stato iniziato un processo di apprendimento delle procedure PHARE e, in senso più lato, dei metodi di gestione dei fondi pubblici. Spesso questo processo di apprendimento ha avuto ripercussioni sui programmi, che in specie sono consistite in ritardi nella realizzazione (cfr. i paragrafi 2.8 2.10), difficoltà nella stipulazione dei contratti (cfr. i paragrafi 4.6 4.9) o nella gestione finanziaria (cfr. i paragrafi 4.14 4.21), come pure nei meccanismi relativi alle relazioni di esecuzione (cfr. il paragrafo 4.27).

3.6. Il numero elevato di PMU avrebbe potuto avere un effetto positivo nella misura in cui si sono moltiplicate le occasioni di trasferimento di know-how. Lo sviluppo delle competenze di gestione però, in realtà, è spesso risultato delicato. In effetti, se è vero che nel corso dei primi anni le PMU hanno svolto un ruolo importante di collegamento fra la Commissione ed i ministeri interessati, esse spesso non sono state ben integrate in tali ministeri. La mancanza d'integrazione ha diminuito il trasferimento di know-how e favorito un certo stacco delle unità di gestione del programma dalle politiche e priorità nazionali.

3.7. È vero che le unità di gestione dei programmi sono subentrate alle amministrazioni nazionali, ma sarebbe stato preferibile considerarle una soluzione temporanea, aspettando che la riforma delle amministrazioni pubbliche e l'esperienza acquisita dalla Commissione consentissero l'inserimento completo del programma PHARE nelle attività dei ministeri nazionali. Non solo la Commissione non ha seguito una strategia d'inserimento progressivo dei compiti delle PMU nelle amministrazioni nazionali, ma anche i paesi beneficiari, all'inizio del programma PHARE, non hanno dato una priorità sufficiente alla riforma dell'amministrazione pubblica.

3.8. Lo sviluppo delle competenze di gestione nelle amministrazioni pubbliche degli Stati PHARE è stato parimenti frenato dalle limitazioni di bilancio nazionali e dalle considerevoli differenze dei salari fra le retribuzioni del settore privato e quelle del settore pubblico. In altri termini, le autorità nazionali non hanno potuto dotare le PMU degli impieghi idonei, né remunerarli in misura sufficiente per conservare durevolmente un personale di alto livello. Il funzionamento globale del DIS ne ha risentito e la rotazione del personale in seno alle unità di gestione dei programmi è stata intensa. Gli agenti che hanno usufruito di una formazione nel contesto del programma PHARE spesso hanno lasciato l'impiego per un altro meglio remunerato nel settore privato. Questo salasso continuo subìto dalle PMU ha rallentato il trasferimento di know-how alle amministrazioni.

3.9. In Polonia le PMU hanno spesso assunto la forma di «fondazioni», cosicché hanno potuto evitare le difficoltà nell'assunzione dovute al basso livello degli stipendi del settore pubblico. Infatti, questi organismi di diritto privato non sono vincolati dalle tabelle delle retribuzioni della funzione pubblica e possono pagare stipendi che possono arrivare al doppio di quelli dell'amministrazione, senza tuttavia raggiungere le tariffe del settore privato. La rotazione del personale si è attenuata, ma non è stata eliminata.

Il ruolo dell'assistenza tecnica fornita alle unità di gestione

3.10. Nei paesi PHARE l'assistenza tecnica fornita alle PMU ha per lo più un duplice ruolo. Da un lato, deve apportare un sostegno amministrativo alla gestione dei programmi settoriali e, dall'altro, offrire un supporto operativo alle autorità nazionali per la formulazione delle loro politiche settoriali e per la realizzazione delle azioni finanziate con il programma PHARE. L'assistenza tecnica ha così rappresentato per le PMU lo strumento principale di sostegno allo sviluppo delle loro competenze di gestione. Essa è finanziata da PHARE e fornita da consulenti solitamente occidentali.

3.11. Per le ragioni illustrate nei paragrafi precedenti, il trasferimento del know-how di assistenza tecnica al personale delle PMU richiede generalmente diversi anni. In tal modo, a metà del 1995, quasi i due terzi delle PMU operative da più di tre anni e i cui programmi erano ancora in corso di esecuzione continuavano a beneficiare di assistenza tecnica estera. Pur avendo come ragion d'essere il supporto al personale locale, l'assistenza tecnica ha spesso costituito il principale elemento di continuità nella gestione decentrata dei programmi PHARE, rendendosi in tal modo indispensabile.

3.12. La maggior parte dei contratti relativi alle prestazioni di assistenza tecnica vengono conclusi secondo procedure centralizzate. Nonostante le analogie che caratterizzano gli interventi di assistenza tecnica, non esistono in detti contratti incarichi tipo. Quindi, in alcuni casi, i termini del contratto ponevano l'accento sull'importanza del trasferimento di know-how mentre in altri tale questione veniva affrontata brevemente o perfino tralasciata. Su 30 contratti concernenti l'assistenza tecnica alle PMU in Romania, soltanto in quattro di essi le clausole comprendevano un'indicazione chiara sul trasferimento di know-how. Oltretutto, non soltanto i responsabili dell'assistenza tecnica non hanno ricevuto alcuna formazione specifica sulle procedure del DIS prima di entrare in servizio nei paesi beneficiari, ma i risultati ottenuti non sono stati oggetto di alcun sistema particolare di valutazione a posteriori da parte della Commissione. Tuttavia, l'assistenza tecnica ha un ruolo importante nell'ambito del DIS.

3.13. Non è stata istituita alcuna procedura precisa per esaminare i casi di contratti che giungono a scadenza. Il loro rinnovo veniva semplicemente approvato dalla Commissione sulla base di richieste di mantenimento dell'assistenza tecnica presentate dagli ordinatori del programma. Le ragioni invocate dagli ordinatori si limitavano in generale alla constatazione secondo cui il trasferimento di know-how non era stato completato entro i termini inizialmente previsti. In tali condizioni, sussiste il rischio che le PMU cerchino di prorogare i contratti, non perché i consulenti dispongano di competenze tecniche di cui le PMU sono carenti, bensì per disporre di personale di sostegno. Da parte loro, gli studi di consulenza hanno un evidente interesse ad ottenere una proroga dei loro contratti (21).

3.14. Il compito dei consulenti di assistenza tecnica alle PMU è stato complicato da una mancanza di chiarezza nella definizione del loro ruolo e nelle modalità di rendimento dei conti. Bisognerebbe in particolare precisare se l'assistenza tecnica debba esercitare una funzione di controllo delle unità di gestione dei programmi per conto della Commissione e in quale misura essa abbia come compito di assistere le PMU nella gestione dei programmi. Il fatto che l'incarico degli assistenti tecnici sia generalmente elaborato dalla Commissione, che conclude infine i relativi contratti, crea confusione poiché le PMU, in quanto esse stesse consulenti, ritengono sovente che l'assistenza tecnica sia innanzitutto posta a servizio della Commissione anziché delle PMU. Ciò è spesso confermato dai contratti in cui il consulente deve rendere conto ai servizi centrali della Commissione.

3.15. Spesso le PMU traggono scarso profitto dalle possibilità di formazione offerte dall'assistenza tecnica. In realtà, esse non spronano abbastanza i loro agenti a collaborare strettamente con i loro omologhi dell'assistenza tecnica. Per molti agenti delle PMU, PHARE ha rappresentato la prima occasione di lavorare con consulenti occidentali. L'assenza di esperienze precedenti ha tuttavia limitato l'efficacia di tale collaborazione. Inoltre, le notevoli differenze di remunerazione tra gli esperti stranieri e il personale nazionale delle PMU hanno comunque compromesso tale collaborazione.

Il manuale di procedure del DIS

3.16. La Commissione non ha dato sufficiente sostegno diretto di formazione e di assistenza a tali unità. Inoltre, soltanto nel 1994 è stato pubblicato un manuale che illustra le procedure decentrate, mentre era da considerare fin dall'inizio un mezzo essenziale per migliorare la gestione PHARE da parte delle amministrazioni nazionali. In tale data, la parte V-A del manuale concernente i contratti non era stata terminata e i capitoli mancanti, in particolare il capitolo sui contratti di lavoro, non erano ancora stati pubblicati alla fine del 1995. Inoltre, nonostante l'importanza del manuale per le amministrazioni nazionali, la Commissione non l'aveva fatto tradurre nelle lingue dei paesi PHARE. La pubblicazione di un'edizione riveduta del manuale era prevista per gli inizi del 1997, tuttavia non sarà probabilmente distribuita prima della fine del 1997, dopo che la Commissione avrà ridefinito gli orientamenti prioritari di PHARE.

3.17. Gran parte del lavoro di elaborazione del manuale, distribuito nel 1994, è stata affidata ad uno studio di consulenza il cui contratto è stato stipulato nel gennaio 1993 per trattativa privata, sebbene il relativo importo (59 581 ECU) avesse superato la soglia dei 50 000 ECU autorizzati per tali contratti. Mentre i lavori dovevano iniziare nell'ottobre 1992 e il manuale doveva essere terminato nel marzo 1993, i consulenti hanno proseguito i lavori fino al marzo 1994 e le rispettive remunerazioni sono state portate a 212 634 ECU.

3.18. Al momento della pubblicazione della versione incompiuta del manuale nei paesi PHARE a metà del 1994, la Commissione ha organizzato una settimana di formazione sul DIS in ciascuno di questi paesi. Ad eccezione di tale azione di portata limitata, la Commissione ha avviato poche iniziative di formazione complementare sulle procedure DIS, infatti nessun agente dei servizi centrali della Commissione è stato incaricato di organizzare corsi di formazione concernenti il DIS nell'ambito delle PMU e dal canto loro, le delegazioni non disponevano di tempo sufficiente per assicurare «sul lavoro» l'aggiornamento degli agenti delle PMU.

Il costo delle unità di gestione

3.19. I costi delle PMU sono ripartiti tra il programma PHARE e i paesi beneficiari. Non è tuttavia possibile conoscere con precisione i costi a carico dei paesi PHARE, poiché gli accordi di finanziamento non li obbligano a dichiarare l'importo del loro contributo finanziario ad ogni programma. È inoltre impossibile stabilire l'ammontare dei costi delle PMU imputati al programma PHARE, poiché la Commissione non ha istituito un quadro contabile sufficientemente preciso da consentirne il rilevamento. In effetti, i conti della Commissione non permettono di identificare singolarmente i costi di funzionamento delle PMU, dell'assistenza tecnica di sostegno amministrativo e dell'assistenza tecnica di sostegno operativo (cfr. il paragrafo 3.10). Quanto alla nomenclatura utilizzata, essa varia da un programma settoriale all'altro.

I costi di funzionamento delle unità di gestione

3.20. Le limitazioni di bilancio a cui sono soggetti i paesi PHARE (cfr. il paragrafo 3.8), insieme al moltiplicarsi delle PMU (cfr. il paragrafo 3.4), hanno esercitato sulla Commissione una pressione tale che essa ha contribuito al finanziamento delle spese di funzionamento delle PMU, laddove il regolamento PHARE (articolo 6) ne limitava il contributo:

«Possono essere coperte le spese di manutenzione e di funzionamento per i programmi di formazione e di ricerca nonché per gli altri progetti, fermo restando che, per questi ultimi, tale contributo è limitato alla fase iniziale ed è di natura decrescente.»

3.21. In tale settore sono state constatate diverse insufficienze da parte della Commissione, che non ha ancora dato una definizione univoca di «spese di funzionamento», né precisato la durata della «fase iniziale» e tanto meno adottato norme per l'applicazione della modalità decrescente (22).

3.22. L'assenza di una politica d'insieme e di linee direttrici applicabili al finanziamento delle spese di funzionamento del programma PHARE ha favorito l'adozione da parte della Commissione di linee di condotta decise caso per caso. Soltanto a metà del 1995 la Commissione ha avviato uno studio sull'organizzazione delle PMU. Lo studio, che tiene in considerazione un centinaio di PMU, ha rivelato che queste ultime contavano in media 9 10 agenti, di cui il 57 % erano a carico di PHARE. Tale personale finanziato da PHARE era esso stesso composto di 1,2 esperti stranieri e di 4,2 agenti locali. La tabella n. 8 presenta un'analisi dettagliata della situazione a metà del 1995.

>SPAZIO PER TABELLA>

3.23. In Polonia, principale paese beneficiario di PHARE, le PMU sono sia numerose sia di grandi dimensioni. Esse impiegano un totale di 430 agenti (di cui l'87 % sono a carico di PHARE), compresi gli esperti stranieri. Inoltre, nel 60 % di esse, i costi degli stipendi sono interamente sostenuti da PHARE. In ragione della loro dipendenza dal finanziamento PHARE, la continuità di queste PMU, la cui metà è costituita da fondazioni (cfr. il paragrafo 3.9), non è garantita. In questo paese le due PMU che beneficiavano in misura maggiore degli aiuti PHARE per le relative spese di remunerazione del personale erano:

a) l'Agenzia polacca per lo sviluppo regionale (PARD), incaricata del programma STRUDER (23) (76,7 Mio ECU), di grande importanza, i cui 90 agenti locali venivano retribuiti dal programma PHARE, ovvero per un importo di 625 000 ECU nel 1995;

b) la Fondazione per l'assistenza ai programmi agricoli (FAPA), in cui 49 agenti locali su 53 venivano remunerati dal programma PHARE, ossia per un importo di 600 000 ECU nel 1995.

3.24. Negli altri paesi, la parte delle spese per il personale delle PMU finanziate da PHARE, sebbene meno consistente, si attestava nell'ordine del 35 55 %. I casi seguenti rappresentano esempi di PMU con un finanziamento PHARE particolarmente elevato:

a) la Fondazione per la gestione internazionale (FIMAN) e l'unità di gestione dei programmi incaricata della formazione in Romania dove su un totale di 33 agenti locali 32 venivano retribuiti da PHARE nel 1995 (350 000 ECU);

b) l'unità di gestione dei programmi del Ministero dell'industria della Bulgaria, i cui sette agenti locali venivano remunerati a carico del programma PHARE (35 000 ECU nel 1995).

3.25. L'assenza di chiarezza delle norme concernenti le spese di funzionamento può altresì ostacolare la realizzazione dei programmi individuali. In Polonia, l'approvazione dei programmi di lavoro relativi al programma di privatizzazione per il 1991 (50 Mio ECU) è stata ritardata nel 1994 mentre la Commissione esaminava il principio e la portata del finanziamento delle retribuzioni del personale della PMU e del ministero interessati. In questo paese l'incertezza sui finanziamenti PHARE futuri ha anche contribuito ad una forte rotazione del personale.

3.26. La Commissione ha proposto di porre rimedio al problema dei livelli di remunerazione (cfr. il paragrafo 3.8) dando l'autorizzazione affinché PHARE integrasse gli stipendi del personale delle PMU, con riserva dell'accordo ufficiale delle amministrazioni nazionali. Tale metodo non è stato adottato a causa delle tensioni che grandi disparità tra gli stipendi possono provocare in seno alle amministrazioni nazionali. Tuttavia, numerose PMU hanno fatto ricorso ad integrazioni retributive indirette sotto forma, ad esempio, di indennità giornaliere versate agli agenti in trasferta. Tali indennità, calcolate sulla base delle tariffe delle Nazioni Unite, sono particolarmente elevate rispetto agli stipendi medi mensili. In Romania, ad esempio, dove lo stipendio mensile dei direttori delle PMU era dell'ordine di 90 ECU nel 1995, l'indennità giornaliera ammontava a 224 ECU.

3.27. Oltre al finanziamento delle spese per il personale delle PMU, sono stati spesso imputati a PHARE gli acquisti di autoveicoli e di attrezzature da ufficio, nonché le spese di funzionamento (telecomunicazioni, carburante e manutenzione degli autoveicoli, affitti, spese di riscaldamento e di elettricità). L'importanza del finanziamento PHARE in tali settori è difficile da circoscrivere a causa dell'assenza di una presentazione contabile chiara; infatti lo studio delle PMU realizzato dalla Commissione nel 1995 non può in realtà essere ritenuto affidabile, nella misura in cui questo si fondava soltanto sulle affermazioni delle unità di gestione. È tuttavia evidente che, per quanto concerne alcune unità di gestione, le spese d'investimento e le spese di funzionamento non legate agli stipendi sono state considerevoli. Ad esempio, i costi di finanziamento non salariali annuali delle PMU responsabili dei tre principali interventi PHARE in Polonia (privatizzazione, agricoltura e sviluppo regionale) erano stimati a circa 1,1 Mio ECU nel 1995 dall'esperto incaricato dalla Commissione di elaborare lo studio.

3.28. Le spese di funzionamento sono state finanziate in due modi: con gli anticipi versati alle PMU dopo l'approvazione dei programmi di lavoro, oppure con l'imputazione ai contratti di assistenza tecnica a sostegno delle PMU. Ora, tali finanziamenti indiretti rendono difficile la sorveglianza e il controllo dei costi. Il controllore finanziario della Commissione ha quindi cercato di imporre il rispetto delle disposizioni dell'articolo 6 del regolamento PHARE al momento dell'approvazione delle richieste di pagamento di anticipi. Non partecipando tuttavia alle procedure di approvazione dei contratti, questi non ha potuto sempre impedire tale tipo di spese di funzionamento.

3.29. Il fatto che nel sistema attuale, le PMU siano sempre responsabili non soltanto della gestione tecnica dei programmi (identificazione dei progetti e determinazione degli incarichi dei contratti), bensì anche della relativa gestione finanziaria (pagamenti a favore dei subappaltatori, gestione dei conti bancari) ha incrementato considerevolmente il loro fabbisogno di personale.

3.30. Un altro modo di concepire il decentramento avrebbe potuto consistere nell'affidare la gestione tecnica alle PMU, ma nel riservare la gestione finanziaria ad un solo ministero o ad una sola agenzia in ciascun paese. Tale metodo è accolto in una versione modificata del DIS applicabile nel 1997 negli Stati baltici in cui sono state aperte «Unità centrali di finanziamento e di stipulazione dei contratti» (CFCU) (24). In questa nuova organizzazione è possibile ridurre il numero degli agenti specializzati in questioni finanziarie, il cui costo è spesso elevato e la cui assunzione è difficile. Tale sistema presenta anche il vantaggio di semplificare la gestione finanziaria della Commissione, poiché i fondi sono amministrati da un solo interlocutore per paese.

Il costo dell'assistenza tecnica straniera a sostegno delle unità di gestione

3.31. L'assistenza tecnica a sostegno delle unità di gestione dei programmi (cfr. il paragrafo 3.10) è costosa. L'esame delle prestazioni di assistenza tecnica fornite alle PMU rivela che, pur variando in funzione dei servizi richiesti, il costo medio dei contratti è stato dell'ordine di 700 000 ECU (25). Si trattava per lo più di un'équipe di due esperti comandati per circa due anni presso un'unità di gestione ed assistiti da altri esperti che fornivano per periodi brevi servizi specialistici. Gli onorari medi di un esperto straniero comandato presso un'unità di gestione sono ammontati a circa 12 000 ECU al mese; raramente si attestavano al di sotto dei 10 000 ECU, mentre a volte toccavano i 17 000 ECU.

3.32. Dall'analisi di circa trenta contratti finanziati da PHARE e stipulati con singoli consulenti assunti dall'AEC (26), risulta il versamento di onorari mensili medi di 8 000 ECU; nessun consulente percepiva più di 10 000 ECU. In un caso in cui le prestazioni di un consulente comandato per brevi missioni presso l'unità di gestione incaricata della privatizzazione in Slovacchia, erano state fatturate dal suo studio per un importo mensile di 20 000 ECU, la Commissione, alla scadenza del contratto, ha assunto lo stesso esperto nel quadro di un contratto AEC a lungo termine per un onorario mensile di 9 000 ECU. Oltre alla remunerazione degli esperti comandati, gli onorari chiesti dagli studi di consulenza coprono l'assistenza che forniscono durante il contratto nonché un contributo per le spese generali e al loro profitto. Tuttavia, il sostegno reale dato dallo studio è spesso limitato e in molti casi le prestazioni complementari di assistenza sono fatturate separatamente. Il maggior servizio reso dagli studi di consulenza consiste quindi generalmente, in pratica, nell'assumere gli esperti e nel sostituirli durante il periodo contrattuale se abbandonano il progetto anzitempo.

3.33. Sebbene i contratti di assistenza tecnica alle PMU siano stipulati a seguito di licitazione, la concorrenza tra le imprese non conduce necessariamente ad una riduzione delle spese. Al momento della valutazione delle offerte, la Commissione pone in un primo tempo l'accento sulla qualità tecnica delle offerte ricevute. La valutazione finanziaria conta poi soltanto per il 30 % dell'insieme della valutazione e vengono esaminate soltanto le offerte finanziarie delle imprese la cui valutazione tecnica si colloca al di sopra di una certa soglia (27). In ragione del ricorso al sistema delle liste ristrette, tale metodo riduce la concorrenza al livello dei prezzi. D'altronde la concorrenza misurata in termini di numero delle offerte ricevute è in generale debole rispetto all'importanza dei contratti in questione. Su un campione di 35 offerte riguardanti l'assistenza tecnica alle PMU, ad esempio, il numero medio delle offerte ricevute era soltanto di 4,4 per 7,6 imprese invitate a concorrere. La ragione invocata più frequentemente per spiegare la differenza tra il numero delle offerte sollecitate e quello delle offerte ricevute è che le imprese figuranti nell'elenco degli offerenti selezionati si raggruppano per presentare un'offerta comune. Tale pratica è incoraggiata dalla Commissione che comunica l'elenco di tutte le imprese ammesse a presentare offerte al momento della pubblicazione del bando di gara. L'esiguo numero di offerte ricevute si ripercuote a sua volta su quello delle offerte la cui proposta finanziaria viene esaminata (in media, sono state esaminate per contratto solo 2,1 proposte finanziarie). Per il 29 % dei bandi di gara è stata valutata una sola proposta finanziaria. In questi casi non vi è alcuna concorrenza sul piano dei prezzi.

3.34. Il 90 % circa dei contratti di assistenza tecnica a sostegno delle PMU ha dato luogo ad una o a più proroghe oltre la durata iniziale. L'aumento medio del valore dei contratti risultante da tali proroghe si attestava al 67 %. I casi seguenti illustrano questo fenomeno:

a) per l'unità di gestione incaricata dell'agricoltura in Ungheria, il contratto iniziale (ottobre 1990) di 0,6 Mio ECU, per un periodo di 15 mesi, è stato esteso a tre riprese fino al luglio 1995 e l'importo delle clausole aggiuntive ha raggiunto i 2,3 Mio ECU. Soltanto in tale data è stato pubblicato un nuovo bando di gara per un ulteriore contratto di 1 Mio ECU;

b) per l'unità di gestione responsabile della privatizzazione e della ristrutturazione in Ungheria, il contratto iniziale di 2,6 Mio ECU copriva i programmi 1990 e 1991 e scadeva nel giugno 1994. Esso è stato rinnovato due volte fino alla fine del 1996 con clausole aggiuntive di 1,7 Mio ECU;

c) per l'assistenza tecnica relativa all'ambiente in Cecoslovacchia, il contratto iniziale di 1 Mio ECU, per un periodo di 18 mesi con decorrenza dal maggio 1991, è stato rinnovato tre volte fino alla fine del 1994 ed il suo importo globale è stato portato a 2,6 Mio ECU;

d) per il contratto di assistenza all'unità di gestione dei programmi del Ministero dell'industria della Bulgaria, il contratto iniziale di 1,6 Mio ECU del giugno 1991, di una durata di 30 mesi, è stato prorogato di 12 mesi con un costo supplementare di 1 Mio ECU. Tenuto conto delle altre clausole aggiuntive concernenti il pagamento di agenti locali e di esperti assunti per brevi periodi, il costo totale del contratto ha raggiunto i 2,9 Mio ECU.

4. LA CHIAREZZA DEL SISTEMA DI GESTIONE DECENTRATO

4.1. Se un sistema di gestione manca di chiarezza si può rivelare difficile, se non impossibile, determinare la legittimità e la regolarità delle operazioni. Per questo motivo, nel presente capitolo, vengono esaminate in primo luogo la chiarezza delle procedure e le operazioni da esse autorizzate. In secondo luogo, vengono valutati i sistemi destinati a rendere conto dell'utilizzazione dei fondi. Infine, sono studiati i sistemi di valutazione dei risultati.

La stipulazione dei contratti

4.2. Circa l'80 % dei fondi PHARE gestiti con un sistema decentrato è destinato a contratti di servizi (assistenza tecnica), di forniture o di lavori. I contratti di servizi sono predominanti. La loro stipulazione è disciplinata dall'articolo 118 del regolamento finanziario e dall'articolo 7 del regolamento PHARE. Il regolamento finanziario prevede che tali contratti siano stipulati, salvo eccezione, «previa licitazione ristretta». L'articolo 7 del regolamento PHARE stipula d'altro canto che:

«per gli interventi superiori a 50 000 ECU, la partecipazione alle gare, aggiudicazioni e appalti è aperta, a parità di condizioni, a tutte le persone fisiche e giuridiche degli Stati membri [e dei paesi PHARE]».

La Commissione ha privilegiato l'articolo 118 del regolamento finanziario decidendo che i contratti di servizi il cui importo è superiore a 50 000 ECU siano sottoposti ad una licitazione ristretta cosicché la «partecipazione a parità di condizioni» richiesta dall'articolo 7 del regolamento PHARE non è stata sempre rispettata.

4.3. Nonostante l'importanza attribuita al rispetto del principio di messa in concorrenza, a livello dei servizi centrali della Commissione non esiste alcun sistema destinato a verificarne globalmente l'applicazione da parte delle delegazioni. L'esame effettuato dalla Corte delle liste ristrette relative a 320 gare dal 1993 al 1994 ha evidenziato che, a seconda dei paesi PHARE, le imprese originarie di taluni Stati membri figuravano nelle liste con maggiore frequenza rispetto a quelle di altri paesi. In taluni paesi PHARE, la tendenza a soprassedere all'obbligo di un ragionevole equilibrio geografico (28) è particolarmente pronunciata. Così, in Polonia e in Ungheria le imprese che hanno uffici in tali paesi sono di gran lunga quelle maggiormente consultate in questi stessi paesi (cfr. la tabella n. 9).

>SPAZIO PER TABELLA>

4.4. La frequenza con cui le imprese vengono inserite nelle liste inoltre non è equilibrata. Su 1 102 imprese invitate a presentare un'offerta per i 320 contratti esaminati, 818, ovvero circa i >NUM>3/

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, sono state consultate una sola volta. In compenso, un piccolo gruppo di 24 imprese, ovvero il 3 % del totale, è stato consultato da 10 a 31 volte (cfr. la tabella n. 10).

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4.5. La questione principale legata alle licitazioni ristrette è quella della costituzione delle liste delle imprese invitate a presentare un'offerta (cfr. il paragrafo 3.34). Nel quadro del sistema decentrato le PMU sono incaricate dell'elaborazione delle liste che in seguito sono sottoposte alla delegazione della Commissione. Le linee direttrici iniziali del 1990 erano particolarmente vaghe per quanto riguarda le modalità di stesura delle liste poiché indicavano soltanto che l'ordinatore dei programmi avrebbe fatto in modo che sarebbero state prese delle misure appropriate per favorire un'ampia partecipazione alle gare d'appalto e ai contratti. Il manuale del 1994 sui contratti pubblici nel quadro del sistema decentrato ha confermato la necessità di assicurare un ragionevole equilibrio geografico, indicando allo stesso tempo taluni criteri di cui tener conto (29).

4.6. Se le dimensioni degli studi di consulenza influenzano il numero di contratti che possono essere accettati contemporaneamente, esse tuttavia non possono costituire la sola giustificazione per gli squilibri constatati. Questi ultimi derivano in parte dal fatto che le PMU non hanno avuto direttamente accesso al registro centrale dei consulenti gestito dalla Commissione, registro che contiene tutti i dati sulle imprese che desiderano partecipare a contratti PHARE. In condizioni simili, le unità di gestione hanno avuto tendenza a consultare grandi società internazionali che godevano di una buona reputazione e i cui nomi risultavano loro familiari.

4.7. Non si deve inoltre ignorare il ruolo importante svolto dai consulenti di assistenza tecnica presso le PMU nell'elaborazione delle liste ristrette, segnatamente quando queste stesse unità dispongono solamente di poche informazioni relative alle imprese suscettibili di poter fornire i servizi richiesti. In tali condizioni, esiste un rischio reale che lo studio da cui proviene l'assistenza tecnica raccomandi di inserire nella lista ristretta altri studi con i quali è in buoni rapporti (30). Si tratta di una pratica la cui portata è difficilmente misurabile.

4.8. La valutazione stessa delle offerte pecca di scarsa trasparenza. Così, i verbali dei comitati di valutazione dei contratti PHARE che dovrebbero fornire spiegazioni sulle modalità di scelta del contraente, sono generalmente succinti e poco espliciti per quanto riguarda i meriti e i punti deboli delle varie offerte, o i motivi per cui le valutazioni dei membri del comitato variano sensibilmente.

4.9. Il problema è dovuto in parte al fatto che i comitati di valutazione sono essenzialmente o interamente composti di cittadini dei paesi PHARE la cui esperienza in materia di valutazione di offerte è spesso limitata. Le procedure DIS, inoltre, non consentono di assicurarsi che i membri dei comitati siano sufficientemente indipendenti o che dispongano effettivamente delle conoscenze (linguistiche e tecniche) necessarie per valutare i meriti rispettivi delle offerte.

4.10. Il manuale del sistema decentrato prevede che, dopo la fase di valutazione, ma prima della finalizzazione del contratto, siano intavolati dei negoziati con lo studio che presenta l'offerta più vantaggiosa se il tasso degli onorari supera l'ordine di grandezza normale fissato per le prestazioni di servizi. La Commissione tuttavia non ha fornito alcuna precisazione in merito a quest'ordine di grandezza.

Le spese

4.11. Nel DIS, i pagamenti sono effettuati dalle PMU senza previo controllo da parte dei servizi della Commissione (31). Questa misura molto importante di decentramento è stata presa dalla Commissione senza che quest'ultima disponesse di sufficienti informazioni sulle procedure di controllo in vigore a livello governativo nei paesi beneficiari, né sulle procedure stabilite dalle PMU. Ora, da un lato le norme di gestione e di controllo finanziario variano notevolmente da un'unità di gestione all'altra, dall'altro, in molti casi, mancano i controlli amministrativi di base come la separazione delle funzioni, la doppia firma degli ordini di pagamento e i riscontri bancari. La Commissione, inoltre, non ha fornito alle PMU istruzioni chiare a questo proposito e anche il manuale del 1994 affronta solo parzialmente il tema delle procedure di controllo amministrativo e finanziario.

4.12. Nel sistema decentrato, la verifica delle spese da parte della Commissione è consistita in:

a) un esame dei programmi di lavoro prima della loro adozione;

b) un controllo degli obblighi del contraente e dei fascicoli di gare d'appalto;

c) una verifica dell'attribuzione dei contratti e dei relativi fascicoli, comprese le condizioni applicabili ai pagamenti; dopo la firma per i contratti inferiori a 150 000 ECU e prima della firma per gli importi superiori a 150 000 ECU;

d) un controllo contabile a posteriori di vari programmi, la cui esecuzione è stata affidata a professionisti indipendenti.

4.13. Per quanto le linee direttrici definite nel 1990 dalla Commissione abbiano previsto dei controlli semestrali dei programmi, questi ultimi sono stati effettuati soltanto in modo puntuale e limitato tra il 1990 e la fine del 1994. Così, prima del 1995, soltanto 34 dei 108 programmi PHARE finanziati dal 1990 al 1992 erano stati controllati. Questa è una grave lacuna del sistema di controllo della Commissione. Un sensibile miglioramento è stato invece constatato dall'inizio del 1995 e adesso vengono eseguiti dei controlli regolari a metà programma, alla scadenza convenzionale e alla chiusura. A metà del 1996, i risultati di tali controlli rimanevano tuttavia poco sfruttati.

4.14. Sussiste tuttavia una lacuna importante per quanto concerne le procedure di pagamento ai consulenti. Le PMU, infatti, non hanno verificato sistematicamente se il consulente avesse effettivamente lavorato il numero di giorni riportato nel contratto. Anche in questo caso si tratta di un settore che fa prova, se non altro, di scarsa chiarezza e rigore.

4.15. Benché la maggior parte dei pagamenti PHARE coprano delle spese legate a contratti determinati, essi possono riguardare anche altre operazioni come ad esempio le spese generali dei programmi. Si tratta di operazioni a rischio, poiché questi pagamenti sono effettuati dall'unità di gestione a proprio favore. In linea di massima, la Commissione controlla queste spese chiedendo che ogni azione sia iscritta nei programmi di lavoro sottoposti alla propria approvazione e che vi sia descritta con l'indicazione del calendario e dei costi. Tale controllo non è sufficiente per le spese generali. Un controllo potrebbe essere effettuato raffrontando le spese alle previsioni di bilancio, ma non esiste alcuna presentazione chiara per le spese generali e per taluni programmi non è nemmeno possibile determinare l'importo proveniente dal bilancio. Inoltre, anche quando un bilancio è stato previsto per le spese generali, succede che le unità di gestione lo superino imputando i pagamenti ad altri programmi senza che la Commissione se ne accorga poiché essa non esamina le imputazioni contabili, ma si limita a verificare che i vari bilanci dei progetti non vengano superati.

4.16. Il programma 1990 di privatizzazioni in Polonia rappresentava un caso inequivocabile di imputazione di spese di funzionamento a bilanci operativi. A questo titolo, il bilancio del programma prevedeva un importo di 1,22 Mio ECU su un totale di 9 Mio ECU, ma un controllo effettuato dalla Corte ha evidenziato che, per il periodo 1991 1994, erano state effettuate delle spese complessive di 3,08 Mio ECU, essenzialmente per stipendi (1,35 Mio ECU), attrezzature (0,8 Mio ECU) e affitti (0,6 Mio ECU). Questi pagamenti erano stati imputati, per la maggior parte, a linee di bilancio diverse da quella delle spese di funzionamento.

4.17. L'assenza di un controllo dei pagamenti fuori contratto ha inoltre consentito che si verificassero delle situazioni in cui l'assistenza tecnica ad una PMU si fa rimborsare delle spese già coperte dal contratto principale. È stato così per l'assistenza tecnica alla Fondazione ungherese per la promozione delle imprese che ha ricevuto dei pagamenti dall'unità di gestione del programma per voci quali la manutenzione e l'assicurazione di veicoli, per spese di segretariato e di traduzione, di telecomunicazione e di stampa, per le quali essa riceveva già delle indennità nel quadro del contratto. Problemi simili sono stati constatati per il programma 1992 a favore delle piccole e medie imprese in Romania.

4.18. Anche in Polonia si sono verificati a due riprese dei casi di dérapage per via dell'inadeguatezza della sorveglianza interna in talune PMU. Nel primo caso, l'ex presidente della Fondazione polacca per la privatizzazione si è fatto indebitamente versare, nel 1992, 27 174 ECU. I pagamenti in questione sono stati registrati come oneri finanziari nella contabilità della PMU senza che la Commissione prendesse alcuna disposizione perché i fondi fossero effettivamente recuperati. L'importo è stato in seguito rimborsato dalla PMU dirottando degli interessi percepiti su altri depositi di fondi. Nel secondo caso, vi è stato un trasferimento non autorizzato di 127 338 ECU nel dicembre 1994 dal conto dell'unità di gestione dell'agenzia per lo sviluppo industriale in Polonia su un conto bancario estero. L'importo è stato successivamente rimborsato all'unità di gestione dalla banca, dopo che era stato dimostrato che la frode era stata commessa da un impiegato della banca.

Le entrate

4.19. I programmi PHARE incassano delle entrate provenienti dagli interessi bancari generati dai fondi depositati sui conti bancari delle PMU. I saldi molto elevati dei suddetti conti si spiegano per il periodo che intercorre tra il trasferimento dei fondi da parte della Commissione e la loro effettiva utilizzazione, fenomeno di cui la Commissione non tiene sufficientemente conto. Tra l'inizio del programma PHARE ed il 31 dicembre 1995, questi conti erano stati all'origine di entrate pari a 34,7 Mio ECU. Nei servizi della Commissione, il controllo di questi interessi rimane decisamente insufficiente, sebbene essi rappresentino un aumento importante delle risorse del programma PHARE (32). Il fatto che la Commissione non deve rendere conto degli interessi maturati dai programmi può spiegare in parte la scarsa attenzione in merito.

4.20. L'importo di 34,7 Mio ECU è certamente elevato, ma è stato ottenuto incaricando le PMU della scelta della banca e della trattativa dei tassi d'interesse. Così, i fondi PHARE sono spesso stati investiti su conti non abbastanza remunerati.

4.21. L'articolo 5 del regolamento PHARE prevede che le entrate generate dagli aiuti siano utilizzate per il finanziamento di progetti. Spesso tuttavia succede che tali entrate servano a coprire ulteriormente le spese generali delle unità di gestione. Così, in Ungheria, gli interessi prodotti dai fondi del programma 1990 relativo alle PMI sono stati utilizzati nella fase finale del programma (dicembre 1994) dall'unità di gestione per acquistare 26 nuove automobili per un costo totale di 198 430 ECU. In Polonia, tutti gli interessi ottenuti nel quadro del programma di privatizzazione PHARE del 1991, che ammontavano a 1,6 Mio ECU alla fine del 1995, sono stati assegnati a spese di funzionamento compresi gli stipendi degli agenti della PMU. In questo modo, i responsabili dell'unità di gestione, quando hanno chiesto una nuova assegnazione dei fondi tra le componenti del programma al comitato di gestione PHARE nel luglio 1993, hanno dichiarato una riduzione di 0,4 Mio ECU del bilancio delle spese di funzionamento, mentre in realtà queste spese erano aumentate di 1,2 Mio ECU.

Le relazioni contabili e finanziarie

4.22. È essenziale che le PMU tengano una contabilità che mostri chiaramente come sono stati utilizzati i fondi ricevuti. Allo stesso modo, un sistema efficace e rapido di presentazione di relazioni finanziarie che consentano ai servizi centrali della Commissione di sovrintendere e di rendere conto dell'utilizzo dei fondi è un elemento chiave di un sistema trasparente di gestione decentrata che deve ancora essere istituito.

4.23. Conformemente alle disposizioni dell'articolo 16 delle «condizioni generali delle convenzioni di finanziamento» dei programmi PHARE, i beneficiari devono «tenere dei registri e una contabilità che consentano di identificare i lavori, le forniture o i servizi finanziati nel quadro della convenzione di finanziamento, nel rispetto delle procedure contabili generalmente ammesse». La tenuta di una contabilità probatoria è essenziale nella prospettiva di un controllo a posteriori. Nei paesi PHARE, le PMU hanno avuto difficoltà a tenere una contabilità per via non solo di una conoscenza inadeguata delle tecniche di gestione finanziaria, ma anche dell'insufficienza degli orientamenti pratici e della formazione forniti dalla Commissione. Dal momento che ognuno dei fornitori di assistenza tecnica alle unità di gestione ha elaborato il proprio sistema contabile, nei paesi PHARE è scaturita una valanga di duplicazioni. Inoltre, i sistemi posti in essere si sono basati solo rare volte sul principio contabile fondamentale della partita doppia. Considerata la diversità delle procedure giuridiche e contabili, è difficile applicare esattamente lo stesso sistema di contabilità informatizzata in ciascun paese. Sarebbe stato tuttavia possibile pervenire a un minimo di coerenza a livello nazionale in collaborazione con i coordinatori nazionali e fondandosi su una base comune all'insieme dei programmi PHARE.

4.24. Nel corso dei primi anni di attuazione del programma PHARE, la Commissione non ha prestato sufficiente attenzione alla presentazione di relazioni finanziarie e all'istituzione di contabilità probatorie, cosa che ancora oggi ha effetti negativi sul DIS. È stato soltanto a partire dal 1992 che nelle unità di gestione ha iniziato ad emergere un sistema informatico comune (PHACSY). Il manuale DIS del 1994 stipula che, per quanto attiene alla contabilità, le unità di gestione di programmi devono essere responsabili e tenere una contabilità dettagliata dell'insieme delle operazioni effettuate nel corso del programma; esse si avvalgono di PHACSY, il sistema di stesura di relazioni, elaborato a tal fine dalla Commissione. In pratica, questo sistema serve soltanto alla presentazione di relazioni finanziarie, essendosi rivelato inadatto ai lavori contabili.

4.25. Il sistema PHACSY è inutilmente complesso considerata la relativa semplicità del suo scopo, vale a dire rendere conto mensilmente alla Commissione dei contratti conclusi e dei fondi sborsati localmente. Esso ha inoltre un'utilità limitata per quanto riguarda la trasmissione di informazioni dettagliate di gestione. Non essendo stato elaborato di concerto con le unità di gestione dei programmi, esso non risponde adeguatamente ai loro bisogni e genera doppio lavoro. Infatti, i dati devono essere registrati separatamente nel sistema contabile delle PMU e nel sistema PHACSY.

4.26. Nel 1994, la Commissione ha fatto ricorso a consulenti (costo dell'operazione: 614 200 ECU) per risolvere questi problemi di funzionamento del sistema; nel 1995, tuttavia, in seguito ai risultati poco soddisfacenti dei primi lavori, è stato concluso un nuovo contratto con altri consulenti per un importo di 188 770 ECU. In totale, sono così stati spesi più di 900 000 ECU in contratti di consulenza per cercare di migliorare il sistema PHACSY. Le lacune fondamentali del sistema sono tuttavia rimaste esattamente come erano alla fine del 1995, per cui la Commissione ha preso in considerazione la possibilità di sostituire PHACSY con un nuovo sistema. A questo riguardo, è il caso di segnalare che altri servizi della Commissione (in particolare la DG VIII) dispongono già di sistemi contabili che consentono loro di seguire l'esecuzione di ciascun accordo di finanziamento contratto per contratto e pagamento per pagamento e che alcuni di questi sistemi sono già decentrati presso le delegazioni.

4.27. La scarsa affidabilità dei dati registrati nel sistema PHACSY ha pregiudicato il controllo interno del sistema di gestione decentrata. Infatti, i dati del sistema PHACSY sono incompleti, dal momento che diverse unità di gestione non hanno effettuato regolari raffronti dei propri dati con quelli degli estratti bancari. I ritardi con cui la Commissione ha ricevuto le relazioni PHACSY hanno costituito una fonte supplementare di difficoltà. Nel giugno 1995, il 38 % delle PMU non aveva trasmesso alcuna relazione nel corso dell'ultimo mese, mentre il 15 % non l'aveva più fatto da tre mesi. In Slovacchia, le percentuali erano addirittura del 57 % e del 29 % rispettivamente. Nel secondo semestre del 1995, i termini di presentazione delle relazioni sono stati considerevolmente ridotti.

4.28. Le lacune legate all'affidabilità e all'aggiornamento del sistema PHACSY hanno una notevole incidenza sull'elaborazione delle relazioni attinenti al programma PHARE destinate ai terzi. Le suddette lacune riguardano segnatamente le relazioni trimestrali sull'esecuzione finanziaria del programma rivolte al Parlamento europeo. Prima della riduzione recente dei termini di presentazione delle relazioni, il valore dei contratti locali era ampiamente sottovalutato. In queste relazioni, l'analisi dei contratti viene effettuata per anno. Tale pratica può generare confusione poiché i dati non corrispondono all'anno nel corso del quale i contratti vengono conclusi, ma all'anno in cui gli stessi sono contabilizzati. Dal momento che l'istituzione del sistema PHACSY è iniziata solo nel 1992 e che la sua effettiva istallazione nelle PMU ha incontrato notevoli ritardi, gli arretrati di registrazione delle informazioni hanno potuto alla fin fine essere annullati solo nel 1995.

Le relazioni sull'efficacia delle azioni

4.29. La necessità di valutare il modo in cui i fondi PHARE sono utilizzati rappresenta un altro aspetto della chiarezza della gestione. Nel quadro di procedure decentrate sulle quali la Commissione non può esercitare un controllo quotidiano, è importante valutare i risultati dei programmi. In mancanza di elementi probanti sulla realizzazione degli obiettivi dei programmi, non vi è alcuna garanzia di un corretto utilizzo dei fondi; spetta alla Commissione istituire le procedure volte a garantire la sana gestione degli stanziamenti di bilancio (33).

PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO: 397Y0609(01).1

4.30. La valutazione del programma PHARE è difficile per vari aspetti, nella misura in cui esso riguarda un trasferimento di conoscenze piuttosto che, ad esempio, di infrastrutture, la cui realizzazione è più facilmente verificabile e quantificabile. Inoltre, il carattere poco tangibile delle realizzazioni del programma PHARE rende ancora più necessario verificare che i fondi siano utilizzati correttamente. Alla fine del 1995, ovvero sei anni dopo l'inizio del programma PHARE, la Commissione era ancora ferma alla fase di elaborazione di un sistema di valutazione che potesse rendere conto della corretta utilizzazione dei fondi (34).

4.31. È sorprendente che la funzione di valutazione sia stata trascurata dalla DG IA mentre la DG VIII, incaricata dei Fondi europei di sviluppo, vi aveva rivolto particolare attenzione sin dalla fine degli anni Ottanta. Essa aveva rafforzato considerevolmente l'unità responsabile della valutazione adottando la metodologia del «quadro logico» (35) e procedendo sistematicamente a valutazioni intermedie e a posteriori per l'insieme dei nuovi programmi. Questo è un altro caso in cui il programma PHARE avrebbe potuto beneficiare delle competenze e delle tecniche già messe a punto da altri servizi della Commissione in settori connessi.

4.32. A partire dal 1991, le convenzioni di finanziamento sono state corredate di un allegato in cui viene riportato il metodo del «quadro logico», destinato ad agevolare le operazioni di valutazione; vengono previste tre fasi, di pianificazione, di supervisione e di valutazione, che costituiscono il ciclo dei progetti. Conformemente alle disposizioni del manuale, le PMU erano tenute, a partire dai programmi del 1993, ad elaborare un piano strategico all'inizio del programma, una parte importante del quale era costituito dalla matrice dettagliata del quadro logico. A questo proposito, il manuale impone anche che le unità di gestione elaborino delle relazioni dette «di sorveglianza e di valutazione» (36) destinate a fornire annualmente una visione d'insieme dell'esecuzione e dei risultati di ciascun programma, nonché una base per la revisione annuale del piano strategico.

4.33. Il manuale DIS fornisce alcuni orientamenti pratici riguardanti l'elaborazione delle matrici del quadro logico; le unità di gestione dei programmi hanno peraltro beneficiato di una formazione in questo settore al momento della prima distribuzione del manuale. Cionostante, la qualità delle tabelle rimane molto variabile per via della complessità del sistema e dell'inadeguatezza delle statistiche dei paesi PHARE. Così, l'identificazione di indicatori di risultato attendibili si è spesso rivelata difficile.

4.34. Se i piani strategici sono stati elaborati in modo pressocché sistematico, non è andata allo stesso modo per quanto riguarda le relazioni di sorveglianza e di valutazione che avrebbero dovuto seguire. Alla fine del 1995, era stato presentato soltanto il 30 % delle relazioni.

4.35. Al momento della riorganizzazione dei servizi centrali PHARE a metà del 1995, è stata compiuta una tappa importante per rimediare a questa situazione con la creazione di un'unità di supervisione e di valutazione. Nel corso del secondo semestre del 1995, l'unità di cui sopra ha tuttavia avuto come principale attività la preparazione di una gara d'appalto per assumere consulenti in grado di realizzare le valutazioni per la DG IA. Inoltre, considerata la necessità di dare maggiore enfasi al processo di valutazione a tutti i livelli della Commissione nel contesto dell'iniziativa SEM 2000 (37), il ruolo dell'unità deve essere ancora precisato rispetto all'unità di valutazione creata presso la nuova direzione delle finanze della DG IA.

5. CONCLUSIONE

5.1. Il programma PHARE è stato attuato in circostanze particolarmente difficili per via di un contesto in costante evoluzione. Il numero di paesi e di settori coperti, nonché il volume di aiuti sono aumentati rapidamente (cfr. il paragrafo 1.1). Allo stesso tempo, la Commissione è stata portata a impegnare la totalità del bilancio annuale del programma PHARE benché la sua esperienza dei PECO fosse limitata e le sue risorse umane poco consistenti. In tale contesto, essa non ha tratto profitto dalla sua esperienza con gli aiuti esterni per le valutazioni ex post (cfr. il paragrafo 4.31) e per la sorveglianza contabile dei progetti (cfr. il paragrafo 4.26).

Il funzionamento del sistema di gestione decentrato (DIS)

5.2. Una delle priorità della Commissione è stato l'impegno totale del bilancio PHARE ed è quanto è avvenuto (cfr. il paragrafo 2.2). Tuttavia, l'aggiudicazione dei contratti e l'esborso dei fondi non sono avvenuti allo stesso ritmo. Le procedure decentrate piuttosto che accelerare hanno rallentato la stipulazione dei contratti (cfr. il paragrafo 2.2). La relazione della Commissione sui tassi di esborso non riflette la realtà delle spese, poiché, al 31 dicembre 1995, un saldo di 497 Mio ECU, ovvero il 38 % dei fondi inoltrati dal DIS, restava in attesa di utilizzo sui conti bancari delle PMU (cfr. il paragrafo 2.3).

5.3. Diverse caratteristiche generali del programma PHARE, nonché alcuni aspetti inerenti al DIS hanno ostacolato il corretto avanzamento delle azioni e precisamente:

a) il fatto che la Commissione non abbia messo a disposizione del programma PHARE personale sufficiente al momento del suo avvio, nel 1990 (cfr. il paragrafo 2.5);

b) la scarsa capacità di assorbimento dei paesi beneficiari (cfr. il paragrafo 2.5);

c) l'enfasi eccessiva posta sull'impegno totale del bilancio annuale (cfr. il paragrafo 2.6), che ha mobilitato risorse a detrimento della preparazione dei singoli progetti;

d) l'insufficiente limitazione del numero dei programmi, progetti e contratti che non ha tenuto conto delle risorse umane ridotte dei servizi della Commissione (cfr. il paragrafo 2.7);

Per quanto riguarda il DIS propriamente detto, forti ritardi hanno caratterizzato la presentazione e l'approvazione dei programmi di lavoro nonché dei contratti da parte dei servizi centrali della Commissione (cfr. i paragrafi 2.10 2.12).

5.4. Le difficoltà incontrate sono rivelatrici di carenze nella gestione del DIS da parte della Commissione. Il decentramento a vantaggio delle delegazioni della Commissione è rimasto troppo limitato, in quanto i servizi centrali hanno conservato un ruolo eccessivo nella gestione quotidiana (cfr. i paragrafi 2.19 2.22). Le delegazioni hanno sofferto di carenza di personale e di ritardi nella copertura dei posti (cfr. i paragrafi 2.15 2.17).

5.5. La sorveglianza corrente delle azioni del programma PHARE dovrebbe essere interamente affidata alle delegazioni, come in teoria previsto. Tuttavia, per mettere le delegazioni in condizioni di approvare tutti i programmi di lavoro e i contratti, il loro personale dovrebbe comprendere in specie degli specialisti in materia di gestione finanziaria e di contratti (cfr. il paragrafo 2.22). Occorrerebbe inoltre accelerare la riassegnazione del personale dei servizi centrali del PHARE e delle altre delegazioni alle delegazioni aperte nei paesi PHARE.

5.6. I servizi centrali della Commissione dovrebbero indirizzare i loro sforzi allo sviluppo delle politiche e delle procedure nonché alla supervisione e alla valutazione d'insieme dei programmi (cfr. il paragrafo 2.21). La Commissione dovrebbe cercare di limitare il numero dei programmi finanziati, nonché quello dei progetti e dei contratti nell'ambito di ogni programma; tale riduzione del numero delle operazioni dovrebbe permettere ai servizi di assicurarne una migliore sorveglianza.

Le unità di gestione dei programmi

5.7. Sebbene non previste all'inizio del programma PHARE, le PMU si sono rapidamente moltiplicate perché la Commissione non si è preoccupata di limitarne il numero (cfr. il paragrafo 3.4). Le difficoltà incontrate nel decentramento a favore di unità di gestione con capacità ridotte possono essere considerate come il risultato di un compromesso che ha nociuto all'efficacia dell'attuazione a breve termine. Tuttavia, a medio termine, le amministrazioni nazionali dovrebbero consolidare le loro competenze di gestione grazie alla loro partecipazione al programma PHARE (cfr. il paragrafo 3.5).

5.8. L'acquisizione di una padronanza delle tecniche di gestione da parte delle amministrazioni nazionali è stata limitata dalla marginalizzazione di numerose PMU (cfr. i paragrafi 3.6 3.7). Inoltre, le limitazioni di bilancio dei paesi beneficiari hanno ridotto le possibilità di copertura dei posti e l'assunzione in pianta stabile di agenti validi (cfr. il paragrafo 3.8).

5.9. La Commissione è ricorsa principalmente all'assistenza tecnica occidentale per sostenere le unità di gestione, tuttavia l'efficacia del trasferimento di know-how è risultata ridotta a causa dei seguenti elementi:

a) una definizione ambigua del ruolo dell'assistenza tecnica (cfr. il paragrafo 3.14);

b) le disposizioni di elaborazione delle relazioni dei consulenti di assistenza tecnica (cfr. il paragrafo 3.14);

c) l'assenza di valutazione ex post delle prestazioni dell'assistenza tecnica (cfr. il paragrafo 3.11);

d) un sistema poco chiaramente definito di proroga dei contratti degli assistenti tecnici (cfr. il paragrafo 3.12);

e) la mancanza di esperienza e di formazione degli agenti nazionali delle PMU che ha pesato sulla loro collaborazione con l'assistenza tecnica occidentale (cfr. il paragrafo 3.15).

5.10. La Commissione ha poco sviluppato le altre forme di sostegno alle unità di gestione dei programmi. Essa si è limitata a pubblicare un manuale relativo alle procedure decentrate, che è stato diffuso solo nel 1994 e non è stato tradotto nelle lingue dei paesi PHARE. Inoltre, essa ha fornito alle PMU solo una formazione limitata sulle procedure decentrate (cfr. i paragrafi 3.16 3.18).

5.11. Dato che i paesi PHARE avevano difficoltà a finanziare le spese di funzionamento delle PMU, la Commissione ne ha preso a carico una parte al fine di assicurare una corretta attuazione dei programmi (cfr. il paragrafo 3.20). Tuttavia, la Commissione non ha definito una politica che permettesse di tenere conto delle disposizioni dell'articolo 6 del regolamento PHARE, secondo cui tale finanziamento deve essere non soltanto limitato al periodo di avvio del programma ma anche decrescente (cfr. il paragrafo 3.21). Essa non ha neanche istituito una nomenclatura per la registrazione, la sorveglianza e il controllo di tali spese (cfr. i paragrafi 3.19 e 3.26 3.29).

5.12. Il ricorso massiccio all'assistenza tecnica straniera di sostegno alle unità di gestione si è rivelato costoso (cfr. i paragrafi 3.31 3.34) e le procedure di gara PHARE non hanno sempre portato a una riduzione di tali spese (cfr. il paragrafo 3.33).

5.13. La questione dei costi di funzionamento delle PMU deve essere risolta. Uno degli approcci ipotizzabili consisterebbe nel prevedere nelle convenzioni di finanziamento stipulate con i paesi beneficiari, un impegno da parte di questi ultimi concernente il personale da fornire e gli altri costi da prendere a carico. Occorrerebbe anche disporre di un calendario degli aumenti di tale contributo per tutta la durata del programma. La Commissione dovrebbe controllare che tale impegno sia rispettato e agire fermamente in caso di inosservanza.

5.14. Occorrerebbe inoltre prevedere, in ogni paese, il trasferimento delle funzioni finanziarie a un'unità centrale, per esempio il ministero delle finanze. L'applicazione del principio di unità di cassa ridurrebbe i costi amministrativi delle PMU migliorando al contempo la gestione finanziaria del programma PHARE (cfr. il paragrafo 3.30).

5.15. Risorse umane più adeguate e una diminuzione del numero delle funzioni delegate alle PMU dovrebbero condurre a una riduzione delle esigenze di assistenza tecnica e accelerare i trasferimenti di know-how. Occorrerebbe inoltre rafforzare la collaborazione tra le PMU e gli addetti all'assistenza tecnica, iniziando con azioni di formazione del personale delle PMU sul modo di gestire i contratti e sulle tecniche di elaborazione dei mandati dei consulenti. Le PMU dovrebbero ricevere sistematicamente copia dei contratti d'assistenza tecnica. Occorrerebbe inoltre stabilire procedure chiare per la valutazione dei lavori degli assistenti tecnici e per il rinnovo dei loro contratti.

La chiarezza del sistema di gestione decentrato

5.16. Le operazioni di aggiudicazione dei contratti non sono sempre state limpide. Sebbene per l'aggiudicazione dei contratti il regolamento PHARE prescriva condizioni di parità nella partecipazione alle licitazioni, i servizi centrali della Commissione non hanno sempre vigilato sull'applicazione generalizzata di tale norma. Le licitazioni esaminate dalla Corte mostrano che alcuni paesi e alcuni studi di consulenza hanno beneficiato di condizioni d'accesso ai contratti particolarmente favorevoli (cfr. i paragrafi 4.2 4.7).

5.17. La revisione, a fine 1995, dell'articolo 118 del regolamento finanziario relativo alle licitazioni ristrette (38) dovrebbe migliorare la trasparenza delle condizioni di stipulazione dei contratti nel quadro del DIS. La Commissione deve tuttavia assicurare che le nuove disposizioni siano effettivamente seguite dalle PMU.

5.18. Dal 1990, il controllo esercitato dalla Commissione sugli esborsi di fondi effettuati dalle PMU si basa in linea di principio sulla loro verifica a posteriori (cfr. il paragrafo 4.12). Tuttavia, è stato solo a fine 1994 che la Commissione ha dato corso a tali verifiche con regolarità. Lo sfruttamento del risultato di tali controlli è ancora limitato (cfr. il paragrafo 4.13). I controlli che vertono da un lato sulla concordanza del numero dei giorni di lavoro forniti dai consulenti con i loro contratti e dall'altro sui pagamenti effettuati dalle PMU per coprire le spese di funzionamento non sono ancora operanti (cfr. i paragrafi 4.14 4.18).

5.19. Tutte le fatture provenienti dagli studi di consulenza dovrebbero essere accompagnate da prospetti di impiego del tempo avallati dalle unità di gestione. Le delegazioni dovrebbero incentrare i loro controlli finanziari a posteriori su tale aspetto nonché sui pagamenti effettuati per i costi di funzionamento delle PMU. In tale contesto potrebbe rivelarsi utile il ricorso a controllori locali.

5.20. Al 31 dicembre 1995, importanti saldi creditori sui conti bancari delle PMU avevano maturato interessi per 34,7 Mio ECU. Tuttavia, numerose PMU depositano i loro saldi di tesoreria su conti bancari insufficientemente remunerati. Le delegazioni dovrebbero meglio controllare gli interessi dei depositi bancari delle PMU e incoraggiarle a negoziare congiuntamente, in un dato paese, l'ottenimento di tassi di interesse più elevati interpellando più banche (cfr. i paragrafi 4.19 4.20).

5.21. Non avendo la Commissione creato sistemi contabili uniformi nelle PMU, ogni unità si è fatta carico del costo dello sviluppo di un sistema particolare (cfr. i paragrafi 4.22 4.23). Il dispositivo di rendimento dei conti destinato a permettere alla Commissione di controllare l'attuazione finanziaria dei programmi è stato introdotto con ritardo. Esso ha accusato lacune alle quali i costosi interventi di consulenti (oltre 900 000 ECU) hanno portato rimedio solo parzialmente (cfr. i paragrafi 4.24 4.27). L'affidabilità delle relazioni presentate dalla Commissione ne ha risentito (cfr. il paragrafo 4.28).

5.22. Sarebbe opportuno sostituire il sistema attuale d'informazione finanziaria PHACSY utilizzato dalla Commissione per sorvegliare tanto i contratti che i pagamenti delle PMU, con un altro sistema più rispondente alle loro esigenze, e da integrare nella loro contabilità (cfr. i paragrafi 4.25 4.28).

5.23. L'assenza di obiettivi chiaramente definiti per numerosi progetti finanziati da PHARE, unitamente al fatto che la parte essenziale del bilancio è destinata ad attività di assistenza tecnica i cui risultati sono generalemente poco tangibili, rende ancora più difficile la valutazione della sana gestione dei fondi (cfr. il paragrafo 4.30). A sei anni dall'attuazione del programma PHARE, la Commissione era ancora allo stadio dell'elaborazione di un sistema di valutazione. È particolarmente importante procedere ad una valutazione accurata dei risultati dei programmi, tanto più che si tratta di un sistema decentrato sul quale la Commissione non deve esercitare che un controllo a distanza. Le disfunzioni del sistema di valutazione annuale dei progetti (cfr. i paragrafi 4.32 e 4.34) hanno portato a un'insufficienza di elementi probanti che permettano di determinare in quale misura i differenti programmi hanno raggiunto i loro obiettivi. In tale situazione, l'utilizzo dei fondi PHARE manca di chiarezza. La ripartizione delle responsabilità in materia di valutazione all'interno dei servizi della Commissione dovrebbe essere stabilita più chiaramente. Ogni programma settoriale dovrebbe essere oggetto di una valutazione sistematica (cfr. i paragrafi 4.29 4.34).

Riepilogo

5.24. Quando le condizioni locali lo permettono, la Corte aderisce al principio del decentramento, a livello sia delle delegazioni, che degli Stati beneficiari, in particolare nella prospettiva della preparazione dei paesi PHARE all'adesione. Tuttavia, è essenziale che l'attuazione di tale principio sia razionalizzata grazie ad una migliore definizione dei compiti e una riduzione del numero dei programmi. In particolare, devono essere affidati alle delegazioni della Commissione compiti di supervisione più estesi nel quadro dell'esecuzione dei programmi settoriali. A tal fine le risorse umane devono essere riconsiderate. Inoltre, occorrerebbe associare progressivamente i paesi beneficiari al finanziamento dei programmi e procedere sistematicamente a valutazioni che servirebbero da base di ripartizione dei fondi tra i vari paesi e settori.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 19 marzo 1997.

Per la Corte dei conti

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

(1) L'articolo 3, paragrafo 1, secondo comma del regolamento (CEE) n. 3906/89 del Consiglio del 18 dicembre 1989 (GU L 375 del 23. 12. 1989) prevede il finanziamento di progetti «in particolare nei settori dell'agricoltura, dell'industria, degli investimenti, dell'energia, della formazione, della tutela dell'ambiente, nonché del commercio e dei servizi».

(2) Regolamento (CEE) n. 2698/90 del Consiglio del 17 settembre 1990 (GU L 257 del 21. 9. 1990). Questo regolamento prevedeva un'assistenza PHARE anche per la Repubblica democratica tedesca e la Iugoslavia. Peraltro, il regolamento (CEE) n. 3800/91 del Consiglio del 23 dicembre 1991 (GU L 357 del 28. 12. 1991) ha posto fine all'aiuto concesso alla RDT a seguito dell'unificazione tedesca e l'assistenza PHARE accordata alla Iugoslavia è stata sospesa nel 1991 a causa della guerra. A decorrere dal gennaio 1993 due programmi di aiuto distinti sono stati posti in essere per la Repubblica ceca e la Slovacchia a seguito della scissione della Cecoslovacchia.

(3) Regolamento (CEE) n. 3800/91 del Consiglio del 23 dicembre 1991 (GU L 357 del 28. 12. 1991).

(4) Regolamento (CEE) n. 2334/92 del Consiglio del 7 agosto 1992 (GU L 227 dell'11. 8. 1992).

(5) Regolamento (CE) n. 1366/95 del Consiglio del 12 giugno 1995 (GU L 133 del 17. 6. 1995).

(6) Regolamento (CE) n. 462/96 del Consiglio dell'11 marzo 1996 (GU L 65 del 15. 3. 1996).

(7) Regolamento (CE) n. 463/96 del Consiglio dell'11 marzo 1996 (GU L 65 del 15. 3. 1996).

(8) Decentralised implementation system (DIS) consolidato nel 1994 all'occasione della pubblicazione di un nuovo manuale di procedure.

(9) Nel 1995 i contratti sono stati conclusi principalmente o interamente tramite procedure centralizzate nei seguenti paesi: Albania, Estonia, Lettonia, Lituania, Slovenia, ex-Iugoslavia.

(10) Dal canto suo, il Parlamento europeo ha sempre insistito affinché la gestione del programma PHARE sia più decentrata possibile (discarico 1994 relazione dell'on. E. Kjer Hansen del marzo 1996 - PE 215.707 paragrafo 2.1).

(11) Nelle raccomandazioni e risoluzioni relative al discarico 1994, il Consiglio e il Parlamento hanno entrambi insistito su un rafforzamento del ruolo delle delegazioni della Commissione nell'ambito della gestione decentrata del programma PHARE.

(12) Unità di gestione del programma (Programme Management Unit: PMU).

(13) Articolo 107 del regolamento finanziario del 21 dicembre 1977 (GU L 356 del 31. 12. 1977) modificato in ultimo dal regolamento (CE, EURATOM, CECA) n. 2335/95 del Consiglio del 18 settembre 1995 (GU L 240 del 7. 10. 1995, pag. 12).

(14) Cfr. la relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1990, paragrafo 12.77 (GU C 324 del 13. 12. 1991).

(15) Si confronti, ad esempio, con i 300 000 ECU per TACIS.

(16) Programme authorising officer (PAO).

(17) L'allegato 3 presenta un organigramma sintetico dei servizi del programma PHARE alla fine del 1995.

(18) Articolo 3 dell'accordo quadro.

(19) Cfr. la relazione annuale della Corte dei conti 1993, paragrafo 12.29 (GU C 327 del 24. 11. 1994).

(20) «Disposizioni di attuazione delle casse di anticipi».

(21) Vedasi la relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1994, paragrafo 10.29 (GU C 303 del 14. 11. 1995).

(22) Vedasi la relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1991, paragrafo 14.46 (GU C 330 del 15. 12. 1992) e la relazione annuale sull'esercizio finanziario 1993, paragrafo 12.10 (GU C 327 del 24. 11. 1994).

(23) Programma per lo sviluppo strutturale in alcune regioni.

(24) Central financing and contracting units.

(25) Non tenendo conto delle proroghe dei contratti.

(26) Agenzia europea di cooperazione, organismo non lucrativo creato e gestito dalla Commissione stessa.

(27) In generale il 65 % dei punti valutati.

(28) Manual for contract and procurement rules under the DIS - Part 2-A point 5.

(29) Ammissibilità, competenza ed esperienza dell'impresa in relazione con il settore; esperienza nel paese o nei paesi PHARE interessati o in paesi terzi; qualità delle prestazioni nel quadro dei contratti precedenti.

(30) Per il programma 1991 «sviluppo del settore finanziario» in Bulgaria, è stato perfino concluso un appalto a trattativa privata di 28 770 ECU con l'impresa titolare del contratto di assistenza tecnica presso la PMU.

(31) Cfr. la relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1993, paragrafo 12.45 (GU L 327 del 24. 11. 1994).

(32) Cfr. la relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1991, paragrafo 14.52 (GU C 330 del 15. 12. 1992); la relazione annuale sull'esercizio finanziario 1992, paragrafo 11.96 (GU C 309 del 16. 11. 1993) e la relazione annuale sull'esercizio finanziario 1994, paragrafo 10.36 (GU C 303 del 14. 11. 1995).

(33) Articolo 2 del regolamento finanziario del 21 dicembre 1977 (GU L 70 del 16. 3. 1990).

(34) Cfr. la relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1990, paragrafo 12.72 (GU C 324 del 13. 12. 1991); la relazione annuale sull'esercizio finanziario 1991, paragrafo 14.55 (GU C 330 del 15. 12. 1992); la relazione annuale sull'esercizio finanziario 1993, paragrafo 12.132 (GU C 327 del 24. 11. 1994) e la relazione annuale sull'esercizio finanziario 1994, paragrafo 10.62 (GU C 303 del 14. 11. 1995).

(35) Logical framework.

(36) «Monitoring and assessment» reports.

(37) Sound and Efficient Management (gestione sana ed efficiente)

(38) La revisione riguarda la pubblicazione delle previsioni dei contratti di servizi sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee e ciò per meglio informare gli offerenti delle possibilità di partecipazione alle licitazioni.

ALLEGATO 1

>SPAZIO PER TABELLA>

ALLEGATO 2

TAPPE DELLA REALIZZAZIONE DI PHARE SECONDO LA PROCEDURA DECENTRATA

>

RIFERIMENTO A UN FILM>

ALLEGATO 3

ORGANIGRAMMA DELLA DGIA/B E DELLE DELEGAZIONI AL 31. 12. 1995

>RIFERIMENTO A UN FILM>

>INIZIO DI UN GRAFICO>

Note:

1. Fra parentesi è indicato il numero di posti (A+B). Per le divisioni geografiche e le delegazioni, i posti riguardano unicamente quelli che comportano responsabilità attinenti alla realizzazione del programme PHARE.

2. Alla fine del 1995 la Commissione non disponeva ancora di delegazioni nei paesi baltici, in Croazia, in Bosnia e nell'ex Repubblica iugoslava di Macedonia; questi ultimi tre paesi hanno fatto parte di PHARE solo dal 1996.>FINE DI UN GRAFICO>

RISPOSTA DELLA COMMISSIONE

2. IL FUNZIONAMENTO DEL SISTEMA DI GESTIONE DECENTRATO (DECENTRALISED IMPLEMENTATION SYSTEM - DIS)

Analisi dei tassi di esecuzione del bilancio Phare

Entità degli impegni di bilancio

2.1. Nell'allegato 1 la ripartizione delle cifre per anno dimostra chiaramente il ciclo tri - quadriennale dei programmi.

2.2. In molti paesi i programmi attuati tramite il DIS si confondono con quelli attuati a livello centrale (cfr. paragrafo 2.7.) rendendo difficile il raffronto del tasso di esecuzione. Anche all'interno di uno specifico programma potrebbero esserci componenti finanziate tramite il DIS e altre appaltate a livello centrale.

Con il DIS i programmi di lavoro, nei quali tutti i progetti da dare in appalto vengono identificati e giustificati nella convenzione di finanziamento, devono essere approvati dalla Commissione prima dell'indizione delle gare e dell'aggiudicazione dei contratti e prima del trasferimento dei fondi ai rispettivi paesi. Questa regola non si applica ai progetti gestiti direttamente dai servizi centrali della Commissione e spiega in parte la differenza riscontrata nel tasso di esecuzione indicato dalla Corte tra il DIS e i programmi a gestione centrale.

2.3. Il sistema attuale è legato alle disposizioni del regolamento finanziario inerenti alla contabilità della Commissione. Per quanto riguarda i pagamenti finali alle PMU (unità di gestione), essi sono valutati e registrati attraverso PHACSY, un sistema d'informazione interno. Va detto inoltre che l'importo finale trasferito alle PMU a titolo d'anticipo viene prima verificato dalla Commissione per accertarsi che esso corrisponda il più possibile agli effettivi obblighi di pagamento delle PMU in base alle previsioni di esborso indicate nei programmi di lavoro.

Ritardi nella realizzazione dei programmi

Ritardi che incidono sul programma Phare nel suo complesso

2.5. La Commissione concorda con la prima osservazione della Corte. Il bilancio globale Phare è stato soprattutto definito sulla base di criteri politici e non su quella della capacità di assorbimento dei paesi. Gli stanziamenti annuali riservati ai singoli paesi nel periodo in questione sono stati stabiliti dalla Commissione non soltanto in base a parametri economici, all'entità della popolazione, al progresso della transizione e alla valutazione generale delle esigenze, ma anche in funzione della capacità di assorbimento.

La definizione dei programmi settoriali annuali è stata principalmente di competenza della struttura decisionale interna di un dato paese, compatibilmente con i criteri di risposta alla domanda cui si ispira Phare. Si sono pertanto verificati ritardi perché i programmi dettagliati potevano essere approvati soltanto dopo l'accordo con il governo su un programma indicativo e dopo la firma della relativa convenzione di finanziamento.

2.6. Il ciclo annuale di programmazione e di impegni applicato prima dell'introduzione, dal 1995 in poi, dei programmi indicativi pluriennali comporta la necessità di ricominciare da zero, all'inizio di ciascun anno, il ciclo della programmazione e degli impegni con la sgradita conseguenza di concentrare gli impegni di un intero anno sull'ultima parte dello stesso

La programmazione pluriennale introdotta nel 1995 ha ovviato parzialmente al problema, permettendo di operare nel contesto di strategie e di obiettivi nazionali definiti in base al bilancio indicativo disponibile.

Ricordiamo a titolo d'esempio il programma 1994 della Polonia. Dato che in quell'anno il programma indicativo era stato adottato soltanto in ottobre dopo la conclusione dei negoziati con il governo, restavano soltanto tre mesi per elaborare le proposte di finanziamento. La scelta delle priorità rientra nel quadro di un dialogo continuo con il paese partner e, nel caso della Polonia, molti dei programmi da finanziare erano stati a lungo discussi con le autorità polacche nei mesi precedenti ottobre 1994; le proposte di finanziamento avevano quindi dovuto essere elaborate in tempi molto brevi, tanto più che alcune di esse riguardavano fasi successive di programmi approvati precedentemente. Le convenzioni di finanziamento sono state firmate in febbraio e marzo 1995 e ciò ha permesso di guadagnare altri tre mesi per un'ulteriore definizione dei programmi stessi prima che si concludesse l'accordo giuridico tra la Commissione e le autorità polacche.

2.7. Nella prima fase di transizione l'attenzione è stata rivolta ad una vasta gamma di settori; d'altronde sarebbe stato inaccettabile per la Commissione giustificare l'esclusione di qualche importante settore da un programma nazionale a causa delle proprie restrizioni di personale.

La Commissione ha riconosciuto che alcuni programmi sono stati attuati tramite un gran numero di piccoli e medi contratti e che ciò ha comportato talvolta un onere amministrativo pesante, tanto per le PMU quanto per la Commissione stessa. Tuttavia il numero dei contratti registrati in DESIREE (base dati della Commissione) può essere di per se stesso fuorviante poiché anche piccole spese delle PMU (ad esempio comunicazioni, forniture minori, ecc.) vengono registrate come contratti individuali. Anche ammettendo che spesso i piccoli contratti erano giustificati in nome della flessibilità, il loro numero non potrebbe più essere accettato. Nell'agosto 1996 la Commissione ha pertanto introdotto 13 contratti quadro settoriali attraverso i quali tutti i progetti di un valore non superiore