Relazione speciale della Corte dei conti sulle cauzioni, fideiussioni e garanzie costituite per operazioni che si traducono in spese per il FEAOG, sezione garanzia



Gazzetta ufficiale n. C 249 del 29/09/1981 pag. 0001 - 0011



RELAZIONE SPECIALE DELLA CORTE DEI CONTI sulle cauzioni, fideiussioni e garanzie costituite per operazioni che si traducono in spese per il FEAOG, sezione garanzia L'organizzazione dei mercati agricoli comunitari presuppone che in fasi diverse gli operatori assumano impegni nei confronti della Comunità, ad esempio l'impegno di ritirare un prodotto immagazzinato, di esportare o di denaturare un prodotto. Per garantire il rispetto di tali impegni, i regolamenti hanno previsto la costituzione di cauzioni, nella fattispecie presso i servizi nazionali cui compete l'esecuzione dell'operazione alla quale esse si ricollegano. È importante sapere in quali condizioni le predette cauzioni vengono costituite, contabilizzate, incamerate e assegnate. È questo l'obiettivo della presente indagine. 1. La Corte ha anzitutto notato che il solo regolamento di tipo apparentemente generale è il «Regolamento (CEE) n. 352/78 (1) del Consiglio del 20 febbraio 1978 relativo all'assegnazione delle cauzioni, fideiussioni o garanzie costituite nell'ambito della politica agricola comune e in seguito incamerate». Esisteva però, in precedenza, tutta una serie di disposizioni sparse nelle regolamentazioni particolari relative ai diversi prodotti, regolamentazioni che sono di natura diversa. Alcune di esse stabilivano delle norme di assegnazione delle cauzioni in seguito incamerate. Tuttavia, l'articolo 4 del regolamento prevede unicamente l'abrogazione di due disposizioni anteriori. Dato che ai fini dell'elaborazione del regolamento in questione il censimento delle predette regolamentazioni anteriori è stato effettuato nel 1972, senza essere stato, a quanto pare, aggiornato da allora in poi, permane un dubbio circa il fatto se le disposizioni in causa siano state tutte abrogate o meno. Ciò rischia di far sorgere un conflitto fra le varie norme. D'altra parte, l'articolo 5 del regolamento prevedeva delle modalità di applicazione a tutt'oggi non ancora emanate. Non esiste pertanto, in materia di cauzioni, un dispositivo di regolamentazione chiaro, completo e di facile applicazione. 2. La Corte ha esaminato in particolare il regolamento (CEE) n. 352/78 e la sua applicazione. Essa ha constatato che il suo raggio d'azione è limitato e che rimangono oscuri alcuni aspetti importanti che, per di più, non risultano trattati in modo chiaro. Si tratta in specie dei seguenti punti: - definire i diversi tipi di cauzioni che possono essere costituite a seconda del loro oggetto e della loro forma; (1) GU n. L 50 del 22.2.1978. - prevedere modalità di registrazione che comportino per gli Stati membri l'obbligo di una registrazione completa, e per singolo tipo, delle cauzioni costituite, registrazione alla quale sfuggono attualmente le cauzioni «cartolari»; - trattare il problema della valutazione delle cauzioni costituite sotto forma di azioni o di obbligazioni, di ipoteche o di depositi bancari, di cui possono variare il valore o la liquidità; - prevedere una contabilizzazione transitoria per tutte le cauzioni costituite, quale che sia il loro potenziale beneficiario e, successivamente, di quelle di esse in seguito incamerate. 3. Anche limitandosi all'oggetto specifico del regolamento, cioè all'assegnazione delle cauzioni, non è possibile reperire una chiara risposta ai due aspetti seguenti: - determinare, per ciascun tipo di cauzioni, qual è l'assegnatario finale, lo Stato membro o la Comunità; - precisare, per le cauzioni assegnate alla Comunità, il momento della loro iscrizione nei conti del FEAOG. 4. Inoltre, il regolamento solleva problemi d'interpretazione, specie per quanto riguarda i punti seguenti: - il regolamento è volto a stabilire taluni principi in fatto di assegnazione delle cauzioni incamerate. Orbene, il testo degli articoli 2 e 3 è redatto in termini di regole di contabilizzazione; - i considerando definiscono il principio generale, ossia l'assegnazione alla Comunità delle cauzioni incamerate, nonché l'eccezione, cioè la loro assegnazione agli Stati membri. Orbene, l'eccezione di cui all'articolo 1, paragrafo 2, è presentata in forma di esclusione dalla sfera di applicazione del regolamento e non come una deroga al principio generale. 5. D'altro canto è sembrato alla Corte che la Commissione non possedesse le informazioni necessarie a una valutazione globale circa l'applicazione della regolamentazione in materia di cauzioni: - dal 1972, anno del primo documento preparatorio del regolamento, non è più stato aggiornato l'elenco dei casi nei quali è prevista la costituzione delle cauzioni nel quadro della politica agricola comune; - non esistono, in mancanza di dati contabili, dati statistici sulle cauzioni costituite, sulla loro ripartizione a seconda che siano state restituite o meno, come pure sulla loro assegnazione allo Stato membro o alla Comunità. 6. Il 4 settembre 1979 la Corte ha trasmesso a tutti gli Stati membri, tramite le Corti dei conti nazionali, un questionario imperniato sull'applicazione del regolamento nel 1978. I risultati di detta indagine sono stati riassunti in una tabella all'allegato 1. Con tutte le precauzioni da prendere data la scarsa completezza e omogeneità delle risposte fornite, è comunque possibile trarne tre insegnamenti: - che le cauzioni abbiano un'importanza finanziaria è assodato. In base all'indagine, il saldo delle cauzioni costituite al 31 dicembre 1978 era di 1 053 milioni di UCE. A titolo indicativo è lecito osservare che in quello stesso anno il totale delle spese della politica agricola comune è ammontato a 8 672 milioni di UCE; - gli Stati membri conservano almeno l'85 % delle cauzioni incamerate; - l'eterogeneità delle risposte degli Stati membri e le incertezze che traspaiono da molte di esse riflettono le insufficienze della regolamentazione. 7. Per la Comunità è importante non tanto vedersi assegnare le cauzioni incamerate quanto poter controllare che le cauzioni raggiungano il loro obiettivo fondamentale, cioè garantire che l'operatore rispetti gli obblighi da esso assunti. Questo non implica necessariamente che le cauzioni incamerate vengano assegnate alla Comunità : ciò che importa è che si munisca degli strumenti necessari per conoscere l'insieme delle cauzioni e per poterne controllare l'efficacia. Orbene, prevedendo che le cauzioni incamerate dalla Comunità siano detratte dalle spese del FEAOG, sezione garanzia, gli articoli 2 e 3 del regolamento certamente non garantiscono alla Comunità di poter disporre di tali mezzi. Dal momento che le cauzioni assegnate alla Comunità non vengono contabilizzate in bilancio sotto forma di entrate, sarebbe auspicabile che esse vengano dichiarate dagli Stati membri contemporaneamente alle spese da cui sono detratte. 8. Le osservazioni di cui sopra sono state comunicate ufficialmente alla Commissione con lettera del 3 febbraio 1981. In data 10 giugno 1981 la Commissione ha fornito la sua riposta, il cui testo figura all'allegato 2. Indicando al punto 7 di detta risposta che sono stati avviati lavori preparatori volti a «definire i diversi tipi di cauzioni nonché a prevedere un sistema di comunicazione in materia», la Commissione aderisce in parte alla raccomandazione contenuta nelle osservazioni della Corte. 9. Nondimeno, occorre che la Commissione abbia una conoscenza esauriente delle cauzioni costituite, restituite o incamerate, assegnate allo Stato membro o alla Comunità, se vi vuole che essa sia in grado di giudicare se le cauzioni abbiano effettivamente conseguito l'obiettivo riconosciuto dalla stessa Commissione come fondamentale, cioè l'accertarsi della soddisfacente attuazione di un'operazione prevista nel quadro delle organizzazioni comuni di mercato. 10. Le diversità esistenti fra gli organismi pagatori non devono costituire un ostacolo all'applicazione di un numero minimo di regole comuni di contabilizzazione o di registrazione. La Corte non vede perché l'obbligo imposto agli organismi pagatori di rispettare regole contabili nazionali dovrebbe impedire loro, ad esempio, di registrare in modo completo le garanzie presentate al fine di conservarne una traccia, il che non avviene con la procedura delle cauzioni «cartolari», in vigore presso taluni organismi pagatori. 11. La Corte continua a formulare l'auspicio che le disposizioni del regolamento vengano riesaminate, non necessariamente nel senso di un «nuovo tentativo di ampia comunitarizzazione», bensì unicamente nel senso di un chiarimento. Le contraddizioni fra la motivazione e il dispositivo del regolamento derivano dalla priorità accordata al problema accessorio, consistente nel disciplinare l'assegnazione agli Stati membri o alla Comunità delle cauzioni incamerate. In realtà, invece, il problema principale consiste nel verificare che le cauzioni garantiscano il buon funzionamento delle organizzazioni di mercato. In un siffatto spirito la Corte è del parere che sarebbe opportuno riesaminare l'insieme del dispositivo regolamentare relativo alle cauzioni. Il testo delle osservazioni che precedono è stato adottato dalla Corte dei conti nella sua riunione del 18 giugno 1981. Lussemburgo, 2 luglio 1981. Per la Corte dei conti Michael N. MURPHY Presidente ALLEGATO 1 INDAGINE DEI SERVIZI DELLA CORTE PRESSO GLI STATI MEMBRI Le informazioni chieste riguardavano i seguenti punti: a) il saldo totale delle cauzioni costituite al 31 dicembre 1978; b) la forma in cui erano costituite le cauzioni del saldo: liquidità, assegni, garanzie (banche o assicurazioni), azioni od obbligazioni, altre; c) l'importo complessivo delle cauzioni incamerate nel 1978; d) l'importo trattenuto dalle autorità nazionali; e) l'importo accreditato al conto del FEAOG; f) la voce del bilancio della Comunità alla quale sono state contabilizzate le cauzioni (tipo di prodotto, regolamento CEE e importo). La susseguente tabella illustra le risposte ai quesiti da a) ad e). >PIC FILE= "T0035485"> Questi dati sono da interpretarsi con una certa prudenza, data la natura incompleta delle risposte degli Stati membri: - il Belgio non ha indicato le cauzioni incamerate assegnate allo Stato membro; - la Danimarca ha fatto presente di aver incontrato alcune difficoltà in materia di applicazione e chiede alla Commissione di stabilire delle modalità di applicazione; - la Repubblica federale di Germania non ha trasmesso i dati relativi alla Hamburg-Jonas : pertanto i risultati sono parziali; - la Francia non ha fornito informazioni sulle cauzioni sottoscritte presso le dogane; - l'Italia non ha fornito informazioni sulle cauzioni di competenza del ministero delle finanze. D'altronde, risulta inoltre dalla risposta italiana che le cauzioni vengono accreditate al conto del FEAOG soltanto all'atto della chiusura dei conti dell'anno successivo; - il Regno Unito ha indicato che il saldo non comprendeva le garanzie bancarie date per le singole operazioni ; infatti queste ultime vengono conservate nel fascicolo sino al completamento dell'operazione, per essere restituite poi al garante a pratica ultimata. Le incertezze che pesano sulla comparabilità dei risultati dell'indagine consentono di spingersi solo con grande prudenza in un'analisi più dettagliata. In realtà sarebbero necessari diversi dati per consentire una corretta interpretazione dei risultati e cioè: - la percentuale per ciascuno Stato membro delle operazioni che danno luogo a costituzioni rispetto alle spese complessive della politica agricola comune; - l'importo globale delle cauzioni costituite : per il Belgio, l'Italia e il Regno Unito queste cifre non sono significative; per la Francia e la Repubblica federale di Germania esse non abbracciano l'intero campo d'osservazione; - l'importo delle cauzioni incamerate dagli Stati membri, sottovalutato nel caso del Belgio e dell'Italia; - la rappresentatività del saldo al 31 dicembre 1978. Per le ragioni indicate sarebbe rischioso voler giungere, sulla base delle rispettive percentuali delle cauzioni incamerate rispetto al saldo delle cauzioni costituite, a delle conclusioni sull'efficacia relativa delle amministrazioni dei diversi Stati membri. Tutt'al più è possibile constatare che quattro degli Stati membri per i quali detto tasso riveste un effettivo significato, presentano rispetto al saldo delle cauzioni costituite al 31 dicembre 1978 dei tassi di cauzioni incamerate che si aggirano fra l'1,1 e il 2,1 % : si tratta della Repubblica federale di Germania, della Francia, dell'Irlanda e dei Paesi Bassi. Facendo un raffronto fra il totale delle cauzioni incamerate e le spese relative alla politica agricola comune, si constata che la media generale è dello 0,14 %, ossia nell'ambito della forcella della Commissione che la valutava a 0,1-0,2 %. I risultati per Stato membro sono i seguenti: >PIC FILE= "T0035486"> Tre soli Stati membri (Belgio, Paesi Bassi e Francia) si collocano all'interno della forcella di valutazione della Commissione. Uno Stato membro (il Regno Unito) è molto al di sopra della media, ma la media generale si situa al livello della valutazione della Commissione. Non è comunque possibile trarre dalla tabella conclusioni definitive. Appare peraltro che, considerata globalmente, l'indagine della Corte che si basa su una procedura molto semplice, consistente nell'invio di questionari agli Stati membri, porti ad ordini di grandezza che si possono ritenere verosimili. ALLEGATO 2 COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE OSSERVAZIONI sull'indagine della Corte dei conti relativa alle cauzioni, fideiussioni e garanzie costituite per operazioni che si traducono in spese per il FEAOG, sezione garanzia 1. L'indagine organizzata dalla Corte dei conti nel settore in questione si è rivelata utile. Essa apporta elementi di informazioni complementari di natura statistica sull'importanza delle cauzioni e sulle loro diverse forme. Come fatto presente dalla Corte, questi dati sono tuttavia incompleti, perché non tutte le amministrazioni interessate hanno provveduto a rispondere. La diversa importanza delle cauzioni negli Stati membri non è sorprendente ; essa, infatti, dipende dal tipo di operazioni precipuamente effettuate. Così, ad esempio, le cauzioni più elevate in Belgio possono spiegarsi con l'importanza delle operazioni di trasformazione del burro. 2. La Corte constata che il saldo delle cauzioni costituite al 31 dicembre 1978 ammonta a oltre un miliardo ; questo rilevante importo deve tuttavia essere valutato in fuzione di due importanti elementi che caratterizzano le cauzioni: 1. in generale, le cauzioni non vengono costituite in contanti, bensì sotto forma di garanzie bancarie; 2. esse vengono restituite, nella quasi totalità dei casi, dopo un periodo spesso anche assai breve, perché l'operatore ha adempiuto i propri obblighi garantiti dalla cauzione. 3. La Corte dei conti è portata a ritenere che il regolamento (CEE) n. 352/78 relativo all'assegnazione al FEAOG di determinate cauzioni incamerate comporti talune lacune e insufficienze. Occorre anzitutto sottolineare che l'obiettivo fondamentale di una cauzione consiste nel garantire la soddisfacente attuazione di un'operazione prevista nel quadro delle organizzazioni comuni dei mercati e che il fatto di destinare il relativo importo alla Comunità o agli Stati membri non è altro, in realtà, che un problema secondario. Nel corso di una prima fase di attuazione delle organizzazioni comuni dei mercati, la Comunità deliberava, caso per caso, circa l'opportunità che la Comunità incamerasse la cauzione in via definitiva. Solo in un numero limitato di casi la regolamentazione ne prevedeva l'assegnazione al FEAOG, fermo restando che in assenza di disposizioni la cauzione sarebbe stata incamerata dallo Stato membro. 4. La Commissione ha ritenuto opportuno stabilire una disposizione orizzontale. Precisamente a questo mirava la proposta della Commissione del 6 febbraio 1976. Essa prevedeva che le cauzioni incamerate venissero dedotte dalle spese del FEAOG, tranne quelle di natura puramente amministrativa, e in particolare quelle depositate per il rilascio di certificati senza fissazione anticipata del tasso della restituzione. La preminenza dell'assegnazione alla Comunità ha incontrato le reazioni negative del Consiglio e il regolamento (CEE) n. 352/78, adottato al termine di un lungo negoziato, prevede condizioni ben più restrittive per quanto riguarda l'assegnazione al FEAOG delle cauzioni incamerate. Nonostante gli sforzi della Commissione si sono pertanto registrati soltanto progressi limitati. 5. Il regolamento (CEE) n. 352/78 è assai più esplicito di quanto non lo lasci intendere la Corte. Esso contiene una definizione che, in base a un'indagine condotta dalla Commissione, non pone seri problemi di applicazione. Sussiste un numero molto limitato di casi per i quali si dovrebbe giungere a una chiarificazione con il comitato del FEAOG, non appena i servizi della Commissione saranno materialmente in condizione di affrontare questo problema non prioritario. La compilazione di una lista esauriente di tutte le cauzioni rappresenterebbe un notevole lavoro, tale da richiedere un aggiornamento costante, dato il continuo evolversi della regolamentazione comunitaria. Un siffatto lavoro sarebbe sproporzionato rispetto ai risultati ottenuti. È questa peraltro la ragione per cui la Commissione ha rifiutato, nel corso delle trattative per il regolamento (CEE) n. 352/78, di impegnarsi su tale strada. 6. Riguardo alla contabilizzazione, la Corte dei conti è portata ad auspicare l'elaborazione di misure particolari di contabilizzazione a livello degli organismi pagatori, come pure a livello del FEAOG. A livello degli organismi pagatori, la sensibile diversificazione di tali servizi, subordinati a regole di contabilità nazionale, non consente, in un futuro immediato, di imporre un siffatto sistema, pur ammettendo che esso possa essere preso in considerazione a lungo termine. Nel corso di verifiche sul posto, i rappresentanti della Commissione sono in grado di accertare le cauzioni incamerate e quelle in sospeso. A tutt'oggi essi non hanno incontrato difficoltà di rilievo in tale settore. A livello del FEAOG non sarà quindi possibile elaborare una contabilizzazione particolare fino a che non verrà messa a punto una uniformazione in seno agli organismi pagatori. Tuttavia talune amministrazioni comunicano separatamente gli importi delle cauzioni definitivamente incamerate sia nelle dichiarazioni mensili al FEAOG che in quelle annuali di verifica dei rendiconti. L'iscrizione nei conti del FEAOG avviene in base alle procedure usuali, a mano a mano che gli Stati membri incamerano le cauzioni in via definitiva. Giova tuttavia segnalare che i servizi della Commissione hanno constatato, nel corso di verifiche sul posto, che in determinati casi le cauzioni sono rimaste in sospeso per periodi relativamente lunghi, senza che gli Stati membri avessero preso la decisione di dichiararle come incamerate. In seguito all'intervento dei servizi della Commissione, il problema attualmente, non sembra più sussistere in misura rilevante. Inoltre non era possibile risolverlo a livello regolamentare nel quadro del regolamento (CEE) n. 352/78, ma unicamente nell'ambito dei molteplici regolamenti che costituiscono un sistema di cauzioni. 7. Dalle osservazioni formulate dalla Corte e dalle presenti risposte, la Commissione trae le conclusioni seguenti: - non è attualmente opportuno proporne una modificazione del regolamento (CEE) n. 352/78 che è di per sé sufficiente ; un nuovo tentativo di ampia comunitarizzazione sarebbe invece, nel momento attuale, destinato a fallire; - è auspicabile cercare di chiarire i casi limite in cui può sussistere un dubbio circa l'assegnazione al FEAOG o meno ; a tutt'oggi, però, non sono apparse necessarie eventuali modalità di applicazione per il regolamento (CEE) n. 352/78; - occorre seguire con occhio vigile che i diversi regolamenti in materia di organizzazione dei mercati che istituiscono un sistema di cauzioni precisino con esattezza il momento in cui una cauzione viene incamerata dal FEAOG o dallo Stato membro; - è auspicabile definire i vari tipi di cauzioni che possono essere costituite, come pure prevedere un sistema di trasmissione delle necessarie informazioni da parte degli Stati membri alla Commissione ; lavori preparatori in tal senso sono stati già avviati.