Decisione della Commissione

del 24 luglio 2002

relativa a un procedimento a norma dell'articolo 81 del trattato CE e dell'articolo 53 dell'accordo SEE

(Caso Comp/29.373 - Visa International - Commissione interbancaria multilaterale)

[notificata con il numero C(2002) 2698]

(Il testo in lingua inglese è il solo facente fede)

(Testo rilevante ai fini del SEE)

(2002/914/CE)

LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea,

visto l'accordo sullo Spazio economico europeo,

visto il regolamento n. 17 del Consiglio, del 6 febbraio 1962, primo regolamento d'applicazione degli articoli 85 e 86 del trattato(1), modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 1216/1999(2), in particolare l'articolo 6 e l'articolo 8, paragrafo 1,

vista la domanda di attestazione negativa e la notificazione intesa ad ottenere un'esenzione, presentate il 31 gennaio 1977 da Visa International rispettivamente ai sensi dell'articolo 2 e dell'articolo 4 del regolamento n. 17,

vista la denuncia presentata da EuroCommerce il 23 maggio 1997 in conformità dell'articolo 3, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 17,

vista la decisione della Commissione, del 6 maggio 1999, di avviare il procedimento nel caso di specie,

dopo aver dato alle parti in causa la possibilità di essere sentite in merito alle obiezioni sollevate dalla Commissione, conformemente all'articolo 19, paragrafo 1, del regolamento n. 17 e al regolamento (CE) n. 2842/98 della Commissione, del 22 dicembre 1998, relativo alle audizioni in taluni procedimenti a norma dell'articolo 85 e dell'articolo 86 del trattato CE(3),

sentito il parere del comitato consultivo in materia di intese e posizioni dominanti,

vista la relazione finale del consigliere-auditore sul presente caso(4),

considerando quanto segue:

I. I FATTI

1. INTRODUZIONE

(1) Il 31 gennaio 1977, la società Ibanco Ltd, dal 1979 denominata Visa International, ha notificato alla Commissione una serie di regole e di regolamenti di disciplina dell'associazione Visa e dei suoi membri, al fine di ottenere un'attestazione negativa ai sensi dell'articolo 81, paragrafo 1, o, in alternativa, un'esenzione ai sensi dell'articolo 81, paragrafo 3(5).

(2) Dopo aver inizialmente inviato una lettera amministrativa di conformità, nel 1992, a seguito di una denuncia, la Commissione ha riaperto l'indagine sul caso Visa provvedendo a ritirare la lettera amministrativa. Nella nuova indagine si è tenuto conto anche della denuncia presentata il 23 maggio 1997 da EuroCommerce, organizzazione europea di commercianti al dettaglio, avente tra l'altro ad oggetto vari aspetti del sistema di carte di pagamento di Visa International, in particolare le commissioni interbancarie. Con decisione del 9 agosto 2001(6), la Commissione ha autorizzato alcune disposizioni delle regole Visa, in conformità dell'articolo 81, paragrafo 1, del trattato CE e dell'articolo 53, paragrafo 1, dell'accordo SEE. Detta decisione omette espressamente la questione della commissione interbancaria.

(3) La presente decisione riguarda il sistema di commissione interbancaria intraregionale applicato da Visa International alle carte ad uso dei privati per le operazioni transfrontaliere di pagamento mediante carta effettuate presso i punti vendita tra Stati membri del SEE, nella versione modificata descritta nella sezione 3.2.3.

2. LE PARTI E LA DENUNCIANTE

2.1. VISA INTERNATIONAL E I SUOI MEMBRI

(4) Visa International Service Association ("Visa") è una società privata con fini di lucro la cui proprietà è ripartita tra 20000 istituzioni finanziarie di tutto il mondo, che ne costituiscono i membri. Il fatturato mondiale di Visa ammonta a 1455 milioni di USD. Visa, società di diritto statunitense, è il gestore della rete del sistema di pagamento tramite carta. A tal fine essa gestisce i marchi commerciali, fissa le regole del sistema e fornisce servizi di autorizzazione e compensazione attraverso una rete informatica e telematica mondiale denominata VisaNet. Visa non provvede direttamente all'emissione di carte a favore dei titolari né stipula le convenzioni di affiliazione con gli esercenti per l'accettazione della carta Visa: a ciò provvedono le istituzioni finanziarie aderenti, su specifica licenza Visa.

(5) A livello mondiale Visa ha suddiviso il territorio nel quale opera in sei regioni. La regione UE di Visa (Visa EU Region) che, oltre alla Comunità, comprende anche Islanda, Liechtenstein, Norvegia, Turchia, Israele, Cipro, Malta e Svizzera, conta più di 5000 membri Visa. L'organo direttivo è il consiglio di amministrazione regionale Visa per la regione UE (Visa EU Regional Board of Directors, di seguito "consiglio Visa per la UE"), eletto ogni due anni dalle istituzioni finanziarie di tale regione membri di Visa. Il consiglio Visa per la UE è competente per gli affari intraregionali, ad esempio l'adozione dei regolamenti regionali, quale il regolamento operativo regionale Visa per la regione UE (Visa EU Regional Operating Regulations).

(6) La società Visa conta varie categorie di membri ma, in linea generale, tutte le categorie sono aperte a tutte le istituzioni organizzate secondo le leggi che nel paese in cui hanno sede disciplinano le banche commerciali e che sono autorizzate ad accettare depositi a vista. Visa non accetta però le domande di adesione di quei candidati che il consiglio d'amministrazione considera concorrenti della società(7).

2.2. EUROCOMMERCE

(7) EuroCommerce è un'associazione di rappresentanza del commercio al dettaglio, all'ingrosso e internazionale nell'Unione europea. Conta circa 56 membri in tutto il SEE.

3. GLI ACCORDI

3.1. CENNI GENERALI

(8) La notifica presentata da Visa riguarda le regole e i regolamenti di disciplina dell'associazione Visa e dei suoi membri, ossia l'atto costitutivo della società (Certificate of Incorporation), lo statuto internazionale (International By-Laws), le deleghe dei consigli d'amministrazione regionali (Regional Board Delegations), nonché tutte le disposizioni internazionali concernenti le carte di pagamento Visa, ossia il regolamento operativo internazionale generale (General International Operating Regulations), il regolamento operativo regionale per l'Unione europea (European Union Regional Operating Regulations), le regole per la risoluzione delle controversie (Dispute Resolution Rules) e le specifiche delle carte e dei marchi (Card and Marks Specifications). L'insieme delle regole e dei regolamenti Visa notificati è di seguito denominato "le regole Visa".

(9) La presente decisione riguarda la proposta di modifica del sistema di commissione interbancaria intraregionale di rimborso applicato alle carte ad uso dei privati(8) da introdurre nelle regole Visa nel corso del 2002(9). Il sistema è applicabile alle operazioni transfrontaliere effettuate tramite carta Visa ad uso dei privati presso i punti vendita del SEE (vale a dire i 15 Stati membri dell'Unione europea nonché l'Islanda, il Liechtenstein e la Norvegia) e alle operazioni di pagamento nazionali tramite carta Visa effettuate nell'ambito di uno Stato membro, qualora non esista una commissione interbancaria Visa espressamente fissata per lo Stato membro in questione dal membro nazionale Visa(10). Tuttavia la presente decisione riguarda esclusivamente la notificata commissione interbancaria intraregionale di Visa applicata alle operazioni transfrontaliere tramite carta di pagamento Visa effettuate tra Stati membri del SEE, e non riguarda né le commissioni interbancarie nazionali fissate dai membri nazionali Visa, né la commissione interbancaria intraregionale applicata alle operazioni tramite carta di pagamento Visa effettuate a livello nazionale nell'ambito di uno Stato membro. Inoltre, la presente decisione non si applica alla vigente commissione interbancaria intraregionale di Visa praticata sulle carte aziendali, [...]*(11) (cfr. infra, nota 12).

3.2. LA COMMISSIONE INTERBANCARIA DI RIMBORSO VISA

3.2.1. Cenni generali

(10) Ai sensi delle regole Visa, in assenza di un accordo bilaterale, la banca affiliante (ossia la banca che stipula le convenzioni di affiliazione con gli esercenti per l'accettazione della carta Visa) deve di norma pagare alla banca emittente (ossia, la banca che emette le carte Visa a favore dei privati) una commissione interbancaria di rimborso (interchange reimbursement fee) per ogni operazione effettuata tramite carta Visa(12). Nella regione UE detta commissione interbancaria viene fissata dal consiglio Visa per l'UE; il livello esatto varia in funzione del tipo di carta Visa utilizzata (carta ad uso dei privati o aziendale) e in funzione del tipo di operazione. Sono consentiti accordi bilaterali tra le banche in merito alla commissione interbancaria senza restrizioni sul loro contenuto.

(11) La commissione interbancaria multilaterale, fissata dal consiglio Visa per l'UE, si applica di norma a tutte le operazioni intraregionali effettuate mediante carta Visa nella regione UE, vale a dire a quelle operazioni in cui una carta Visa emessa nello Stato membro A viene utilizzata in un punto vendita dello Stato membro B. Secondo quanto dichiarato da Visa, nel 1999 circa il 10 % di tutte le operazioni effettuate mediante carta Visa nei punti vendita dei paesi UE/EFTA era costituito da operazioni intraregionali. Qualora i membri nazionali Visa non abbiano fissato commissioni interbancarie (multilaterali o bilaterali) per le operazioni nazionali, la commissione fissata dal consiglio Visa per l'UE si applica anche alle operazioni nazionali.

(12) La commissione interbancaria multilaterale venne introdotta da Visa nel 1974 (quando la società era ancora denominata Ibanco Ltd). Nel 1981, con l'introduzione di una distinta regione amministrativa comprendente l'UE, venne fissata una commissione interbancaria multilaterale specifica per le operazioni nell'UE. Fino alla presentazione della proposta di modifica del sistema di commissione interbancaria multilaterale, il livello medio della commissione è andato gradualmente aumentando. Secondo Visa nel 2000 la media ponderata dei vari livelli della commissione interbancaria è stata [...]*.

3.2.2. L'attuale sistema di commissione interbancaria multilaterale

(13) A partire dalla sua introduzione la commissione interbancaria è stata fissata dal consiglio Visa per l'UE in percentuale sulle vendite nette. Nonostante l'effettuazione di uno studio sui costi destinato a fornire parametri di riferimento, il consiglio Visa per l'UE è stato libero di fissare la commissione interbancaria multilaterale al livello che riteneva opportuno, indipendentemente dai servizi specifici forniti dalle banche emittenti a beneficio delle banche affilianti.

(14) Visa ritiene che la commissione interbancaria multilaterale non debba essere considerata come un prezzo pagato per determinati servizi forniti dagli emittenti agli affilianti o agli esercenti. A suo parere la commissione costituisce piuttosto un trasferimento tra imprese che cooperano al fine di fornire un servizio in rete caratterizzato da esternalità e da una domanda comune. Secondo Visa, la commissione interbancaria multilaterale costituisce il necessario aggiustamento finanziario degli squilibri tra i costi inerenti all'emissione e all'affiliazione e gli introiti provenienti dai titolari di carta e dagli esercenti. Visa afferma che, nell'attuale configurazione del sistema Visa, gli introiti provenienti dai titolari di carta sono notevolmente inferiori rispetto ai costi sostenuti dalle banche emittenti. Gli introiti derivanti alle banche affilianti dagli esercenti sono invece notevolmente superiori rispetto ai costi da esse sostenute in relazione al sistema di pagamento nel suo complesso. Sotto questo profilo, la commissione interbancaria ha lo scopo di eliminare questi squilibri al fine di accrescere la domanda e l'utilizzo del servizio di pagamento. Visa sostiene che senza una commissione interbancaria adeguata il sistema non potrebbe funzionare ad un livello ottimale e il punto di forza del sistema Visa, vale a dire l'ampio numero di titolari di carta e di esercenti, ne risulterebbe indebolito.

(15) In passato Visa considerava il livello della commissione interbancaria multilaterale e le modalità della sua fissazione da parte del consiglio Visa per l'UE come un segreto commerciale, che i membri Visa non erano autorizzati a divulgare ai loro clienti. Pertanto, le banche affilianti, che in pratica trasferiscono a carico degli esercenti la commissione interbancaria che essi sono tenuti a pagare in parte o per intero alla banca emittente, non erano autorizzate a comunicare agli esercenti il livello della commissione interbancaria multilaterale. Gli esercenti non erano quindi al corrente dell'incidenza esatta della commissione interbancaria multilaterale sulla commissione che veniva loro applicata.

3.2.3. Il sistema modificato di commissione interbancaria multilaterale

(16) Il 27 giugno 2001 il comitato esecutivo del consiglio Visa per l'UE ha approvato una proposta di modifica del sistema di commissione interbancaria multilaterale. La proposta è stata ulteriormente chiarita e leggermente modificata da Visa a seguito delle osservazioni formulate dalla Commissione e da terzi. La modifica del sistema riguarda le operazioni presso i POS mediante le carte ad uso dei privati(13). La proposta finale di modifica del sistema di commissione interbancaria multilaterale comporta quattro cambiamenti principali rispetto all'attuale sistema.

3.2.3.1. Riduzione del livello

(17) Nel quadro del nuovo sistema modificato, Visa ridurrà il livello generale della commissione interbancaria multilaterale intraregionale applicabile alle carte ad uso dei privati nella regione Visa UE, introducendo una commissione interbancaria multilaterale a tasso fisso per le operazioni con carte di debito(14). Visa procederà inoltre ad una riduzione graduale del livello della commissione interbancaria multilaterale ad valorem applicabile a determinati tipi di carte di credito e di carte di debito ad addebito differito.

(18) Per le carte di debito Visa introdurrà una commissione interbancaria multilaterale a tasso fisso prima della fine del 2002. Visa si è impegnata a far sì che la media ponderata annuale dei differenti livelli della commissione interbancaria multilaterale (ponderata per il volume delle operazioni in ogni categoria) non superi 0,28 EUR. Questa commissione verrebbe mantenuta per cinque anni, fatti salvi aggiustamenti nel caso di variazioni consistenti dei costi sostenuti dagli emittenti che figurano nello studio sui costi descritto alla successiva sezione 3.2.3.2. Visa avrà l'onere di dimostrare che si tratta di mutamenti sostanziali. Secondo la società ciò costituisce una riduzione superiore al 50 % per le operazioni tramite carte di debito di importo medio, rispetto al livello che si avrebbe se venisse mantenuta l'attuale commissione interbancaria multilaterale intraregionale per le carte di debito.

(19) I tassi della commissione interbancaria multilaterale applicabile ad operazioni intraregionali mediante carte di credito e carte di debito ad addebito differito verranno ridotti nell'arco di cinque anni. Queste riduzioni porteranno la commissione interbancaria multilaterale media ponderata allo 0,7 % entro il 2007 (secondo le stime elaborate da Visa dei probabili volumi delle operazioni a quella data nelle varie categorie di operazioni per le quali si applicano livelli diversi di commissione interbancaria multilaterale) rispetto allo [...]* nel 2000(15).

(20) Visa stima che per effetto delle modifiche (per l'insieme delle carte di debito, delle carte ad addebito differito e delle carte di credito), i ricavi conseguiti dalle banche emittenti per mezzo della commissione interbancaria applicata alle operazioni transfrontaliere subiranno una riduzione superiore al 20 % nell'arco di un quinquennio, rispetto ai ricavi che si otterrebbero se la proposta non venisse applicata.

3.2.3.2. Oggettività

(21) Nel quadro del sistema modificato, Visa utilizzerà tre categorie di costi degli emittenti connessi alla fornitura dei servizi di pagamento Visa come criterio oggettivo per valutare le commissioni interbancarie multilaterali intraregionali attualmente pagate dagli affilianti agli emittenti per le operazioni presso i POS. Queste tre categorie di costi sono: 1) il costo dell'esecuzione dell'operazione, 2) il costo della copertura finanziaria gratuita per i titolari di carta(16) e 3) il costo della "garanzia di pagamento"(17). Uno studio sui costi, in cui figureranno dati scorporati per le carte di debito ad addebito immediato e per le carte di debito ad addebito differito e le carte di credito, quantificherà gli elementi di costo compresi in ognuna delle tre categorie di costo(18).

(22) Entro [12 a 18 mesi]* dall'adozione della presente decisione, Visa trasmetterà alla Commissione il primo studio sui costi: in esso saranno riportati i calcoli basati sulle tre categorie di costi citate in precedenza (provvedendo ad indicare separatamente i dati relativi alle carte di credito e alle carte di debito ad addebito differito e quelli relativi alle carte di debito). Lo studio sui costi verrà effettuato da Visa e verificato da una società indipendente di revisione contabile. La Commissione darà la sua approvazione alla scelta della società di revisione contabile che verificherà lo studio sui costi. I dati utilizzati per la preparazione dello studio sui costi saranno forniti da un campione rappresentativo di banche aderenti a Visa nella regione Visa UE, con sede nel SEE. Successivamente verranno effettuati studi sui costi almeno ogni [18 a 36 mesi]* e ne verrà inviata copia alla Commissione.

(23) Al fine di una completa trasparenza sullo studio sui costi delle commissioni interbancarie multilaterali giova specificare che nella proposta di Visa gli elementi di costo da includere nelle tre categorie possono essere ripartiti come segue (tale informazione non costituisce un elemento del ragionamento con cui la Commissione decide di concedere un'esenzione ai sensi dell'articolo 81, paragrafo 3, del trattato):

carte di debito ad addebito immediato:

- il costo dell'esecuzione delle operazioni, cioè le seguenti sottocategorie di costi: [...]*,

- la copertura finanziaria gratuita (secondo la definizione della nota 15),

- il costo della "garanzia di pagamento", cioè le seguenti sottocategorie di costi: [...]*.

carte di debito ad addebito differito e carte di credito:

- il costo dell'esecuzione delle operazioni, cioè le seguenti sottocategorie di costi: [...]*,

- la copertura finanziaria gratuita (secondo la definizione della nota 15),

- il costo della "garanzia di pagamento" cioè le seguenti sottocategorie di costi: [...]*.

(24) Nel quadro dello sistema modificato il livello effettivo delle commissioni interbancarie multilaterali non supererà la somma delle tre categorie di costo, fatti salvi casi eccezionali, ad esempio al fine di scoraggiare comportamenti che sarebbero di ostacolo al progresso tecnico, e previa consultazione con la Commissione. Al di sotto di tale livello Visa potrà a propria discrezione fissare il livello della commissione interbancaria multilaterale che ritiene adeguato dal punto di vista commerciale. Il livello risultante dallo studio sui costi costituirà quindi il limite massimo delle commissioni interbancarie multilaterali per le operazioni di pagamento effettuate con carte ad uso dei privati, siano esse carte di debito che carte di debito ad addebito differito e carte di credito, a prescindere dalle riduzioni specifiche decise da Visa (per i dettagli cfr. supra, sezione 3.2.3.1).

3.2.3.3. Trasparenza

(25) Inoltre, Visa modificherà il regolamento operativo regionale per la regione Visa UE in modo da consentire alle banche aderenti di comunicare agli esercenti sia il livello della vigente commissione interbancaria multilaterale intraregionale Visa per la regione UE che le percentuali relative delle tre categorie di costi, qualora gli esercenti ne facciano richiesta. Le banche degli esercenti devono informare questi ultimi della possibilità loro offerta di richiedere queste informazioni.

3.2.3.4. Un'apposita commissione interbancaria multilaterale per le operazioni a seguito di ordine postale o telefonico

(26) A seguito delle osservazioni di terzi inviate in risposta alla comunicazione ex articolo 19, paragrafo 3, dell'11 agosto 2001 (cfr. infra, sezione 6.2), Visa ha proposto di introdurre un'apposita commissione interbancaria multilaterale da applicare alle operazioni a seguito di ordine postale o telefonico. Il criterio oggettivo sarà basato sugli stessi dati raccolti per lo studio sui costi relativo alle carte di debito ad addebito differito e alle carte di credito, ma corretti per quanto riguarda due specifiche categorie di costo, che figurano sotto "garanzia di pagamento" e "esecuzione dell'operazione", in modo da riflettere i costi specifici delle operazioni a seguito di ordine postale o telefonico(19). Visa applicherà lo studio sui costi sopra descritto per le operazioni a seguito di ordine postale o telefonico secondo le stesse modalità seguite nell'applicazione dello studio sui costi relativo alle operazioni tramite carte di credito o carte di debito ad addebito differito, ossia tenendo conto del fatto che il livello di commissioni interbancarie multilaterali risultante dallo studio sui costi costituisce un limite (massimo). La commissione interbancaria multilaterale per le operazioni a seguito di ordine postale o telefonico non figura nella proposta di Visa di riduzione del livello delle commissioni interbancarie multilaterali descritta alla precedente sezione 3.2.3.1.

3.3. LA DENUNCIA

(27) Nella denuncia e nelle osservazioni trasmesse successivamente, EuroCommerce si è espressa in linea di principio contro la commissione interbancaria. Nonostante le modifiche proposte da Visa, EuroCommerce non ha ritirato la sua denuncia. L'associazione ritiene che la commissione interbancaria sia un meccanismo per far gravare sugli esercenti (e indirettamente sui clienti che pagano con mezzi diversi dalla carta Visa) i costi dei vantaggi offerti a titolo gratuito ai titolari di carta. Dato che il livello della commissione sembrerebbe essere concordato tra le banche al riparo da qualsiasi pressione di mercato, EuroCommerce ritiene che la fissazione dell'importo della commissione interbancaria multilaterale equivale ad un cartello per la fissazione dei prezzi.

(28) EuroCommerce ritiene che la commissione interbancaria multilaterale non sia indispensabile per il funzionamento efficace del sistema Visa e ha fornito esempi di sistemi di carte di pagamento che, come afferma, funzionano senza una commissione interbancaria multilaterale. In particolare, EuroCommerce ha citato il caso del sistema tedesco della ec-Karte, un sistema nazionale di carte di debito quadripartito funzionante senza commissioni interbancarie, a seconda della funzione della carta scelta dall'esercente. La ec-Karte può avere funzioni diverse (ad esempio garantita o non garantita): è l'esercente a decidere quale funzione utilizzare. In particolare, gli esercenti hanno la possibilità di scegliere tra il pagamento garantito (nel qual caso sono tenuti a pagare una commissione alla banca emittente) e quello non garantito. EuroCommerce ha inoltre citato l'esempio del sistema australiano di carte di debito EFTPOS che funziona senza che la banca affiliante sia tenuta a pagare alla banca emittente una commissione interbancaria multilaterale. In questo sistema di carte di pagamento sono invece previste commissioni concordate a livello bilaterale che vanno nel senso contrario (dalla banca emittente alla banca affiliante). EuroCommerce ha inoltre menzionato l'esempio del sistema canadese Interac, un sistema nazionale di carte di debito quadripartito che funziona con una commissione interbancaria multilaterale a tasso zero(20).

4. L'IMPATTO ECONOMICO DELLA COMMISSIONE INTERBANCARIA MULTILATERALE VISA

(29) Come affermato in precedenza (considerando 10), la commissione interbancaria multilaterale Visa deve essere pagata per ogni operazione effettuata mediante carta Visa. È chiaro che, data l'importanza delle operazioni mediante carta Visa nel SEE, la somma degli importi di queste commissioni può risultare considerevole. Con oltre 145 milioni di carte nella regione UE, con più di 4 milioni di punti vendita convenzionati Visa e circa 5250 milioni di operazioni all'anno, Visa stima che nel 1999 l'importo totale delle commissioni interbancarie corrisposte da affilianti Visa a emittenti Visa nell'Unione europea sulle operazioni internazionali (che includono sia le operazioni intraregionali che gli scambi internazionali) è stata [...]*.

5. IL PROCEDIMENTO

(30) Dopo la riapertura del caso Visa nel 1992, la Commissione ha inviato numerose richieste d'informazioni ai sensi dell'articolo 11 del regolamento n. 17, indirizzate in particolare a Visa e a vari suoi membri, nonché a EuroCommerce. Il 29 settembre 2000 la Commissione ha inviato a Visa un'ulteriore comunicazione delle obiezioni in merito alla commissione interbancaria multilaterale praticata dalla società, affermando che la commissione ha un effetto restrittivo della concorrenza ai sensi dell'articolo 81, paragrafo 1, e comunicando a Visa che non vi erano elementi comprovanti la sussistenza delle condizioni per la concessione di un'esenzione ai sensi dell'articolo 81, paragrafo 3. Le osservazioni scritte trasmesse da Visa sono state ricevute in data 11 dicembre 2000 e il 6 febbraio 2001 ha avuto luogo l'audizione. All'audizione, oltre a Visa, hanno partecipato EuroCommerce, nonché Europay International e MasterCard International in qualità di terze parti. Nel marzo 2001 sono pervenute ulteriori osservazioni di Visa, in particolare su questioni sollevate nel corso dell'audizione, di EuroCommerce e delle terze parti che avevano partecipato all'audizione.

(31) Nell'aprile 2001 Visa ha contattato la Commissione allo scopo di discutere possibili cambiamenti da apportare alla commissione interbancaria multilaterale. Una proposta concreta è stata approvata dal comitato esecutivo del consiglio Visa per l'UE il 27 giugno 2001. L'11 agosto 2001 la Commissione ha pubblicato sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee (GU C 226, pag. 21) una comunicazione nella quale illustrava la proposta di modifica della commissione interbancaria multilaterale e invitava i terzi interessati a presentare le loro osservazioni.

(32) Il 7 settembre 2001 la Commissione ha inviato una lettera in applicazione dell'articolo 6 del regolamento (CE) n. 2842/98, con la quale respingeva in via preliminare la denuncia di EuroCommerce. La risposta di EuroCommerce è pervenuta il 29 ottobre 2001.

(33) Ulteriori contatti intercorsi tra la Commissione e Visa hanno portato ad un'ulteriore specifica modifica (riguardante le operazioni a seguito di ordine postale o telefonico), per giungere quindi alla versione finale della proposta di modifica della commissione interbancaria multilaterale descritta alla precedente sezione 3.2.3. Alla denunciante è stata data la possibilità di trasmettere osservazioni in merito a quest'ulteriore modifica, cosa che essa ha fatto con lettera del 22 marzo 2002.

6. OSSERVAZIONI PERVENUTE IN MERITO ALLA PROPOSTA DI MODIFICA DEL SISTEMA VISA DI COMMISSIONE INTERBANCARIA MULTILATERALE E OSSERVAZIONI DELLA COMMISSIONE

6.1. OSSERVAZIONI DELLA DENUNCIANTE EUROCOMMERCE

(34) Il 7 settembre 2001 è stata inviata una lettera ex articolo 6 a EuroCommerce in merito alla sua denuncia relativa alla commissione interbancaria multilaterale nel sistema Visa nel quadro del parallelo procedimento EuroCommerce(21). Nella risposta datata 29 ottobre 2001, EuroCommerce si oppone a qualsiasi esenzione a favore della proposta di modifica del sistema Visa di commissione interbancaria multilaterale. EuroCommerce sostiene in primo luogo che l'accordo che fissa la commissione interbancaria multilaterale configura un cartello sui prezzi e come tale non può in nessun modo beneficiare di un'esenzione. Inoltre, EuroCommerce aggiunge che la Commissione, qualora decidesse di concedere l'esenzione, si comporterebbe alla stregua di un'autorità di regolamentazione dei prezzi. A suo parere, la proposta di Visa di una commissione interbancaria multilaterale basata sui costi è impossibile da attuare dato che nel settore bancario è impossibile determinare con precisione l'entità dei costi di un servizio, a causa dell'elevata quota di costi generali e dell'arbitrarietà nell'allocazione di detti costi generali ai diversi prodotti bancari. EuroCommerce sostiene che uno studio sui costi dovrebbe essere effettuato in maniera indipendente da un revisore esterno non designato da Visa. EuroCommerce è contraria all'inclusione di tutti e tre gli elementi di costo previsti nella proposta di modifica della commissione interbancaria multilaterale, in quanto nessuno di essi si riferisce ad un servizio fornito a beneficio degli esercenti; ne consegue che nel calcolo della commissione interbancaria multilaterale non dovrebbe essere incluso alcun costo e quindi che la commissione dovrebbe essere pari a zero. EuroCommerce sostiene inoltre che le proposte riduzioni dei livelli della commissione interbancaria multilaterale dovrebbero applicarsi da subito per l'intera entità, e che in ogni caso esse corrispondono probabilmente a riduzioni di costo già conseguite ovvero già previste. Infine secondo EuroCommerce la divulgazione agli esercenti dei livelli e delle componenti della commissione interbancaria multilaterale non accrescerà il potere negoziale di questi ultimi(22).

6.2. OSSERVAZIONI PRESENTATE DA TERZI

(35) A seguito della pubblicazione l'11 agosto 2001 della comunicazione ai sensi dell'articolo 19, paragrafo 3, sono pervenute da parte di terzi centoquaranta risposte: due risposte da parte di società di gestione di sistemi di carte di pagamento diversi da Visa, una risposta da parte di una banca, due risposte da parte di autorità nazionali garanti della concorrenza, una risposta da parte di un privato cittadino e il resto da parte di dettaglianti o di loro associazioni di categoria(23).

(36) Una società di gestione di un altro sistema di pagamento tramite carta si dice incapace di comprendere in che modo la riduzione del livello di un prezzo possa avere rilevanza sotto il profilo giuridico ai fini della concessione di un'esenzione; la sua impressione è che la Commissione si comporti alla stregua di un'autorità di regolamentazione dei prezzi, abusando delle sue competenze. La stessa società sostiene che fissando un limite massimo per la commissione interbancaria multilaterale corrispondente al livello dei relativi costi ovvero ad un livello inferiore si comprometterebbe lo sviluppo dei sistemi quadripartiti di carte di pagamento e si rallenterebbe l'innovazione e lo sviluppo tecnologico. A suo parere la commissione interbancaria multilaterale non è in alcun modo di ostacolo alla concorrenza. L'altra società di gestione di un sistema di pagamento tramite carta che ha risposto alla comunicazione, pur difendendo la commissione interbancaria multilaterale in quanto fattore inerente ad ogni sistema quadripartito di pagamento tramite carta, ritiene che il costo del periodo di copertura finanziaria gratuita è questione che attiene esclusivamente al rapporto tra l'emittente e il titolare della carta, e fa notare che detto costo è escluso dal calcolo della commissione interbancaria multilaterale da essa applicata. Si dichiara inoltre contraria alle disposizioni sulla trasparenza in quanto ritiene senza precedenti l'obbligo di comunicare i costi dell'attività all'ingrosso ai clienti al dettaglio.

(37) Una delle autorità nazionali che ha risposto alla comunicazione ritiene che le modifiche alla commissione interbancaria multilaterale Visa non siano sufficienti a giustificare un'attestazione negativa; l'autorità non specifica però se, a suo parere, le modifiche giustifichino la concessione di un'esenzione. Secondo il parere di un'altra autorità nazionale, in un sistema quadripartito di pagamento mediante carta la commissione interbancaria multilaterale configura un accordo di fissazione del prezzo, ai sensi dell'articolo 81, paragrafo 1. Ciononostante la commissione potrebbe avere titolo ad un'esenzione a condizione che il suo livello non sia eccessivo. A questo proposito la predetta autorità sostiene che i costi di esecuzione dell'operazione e alcune delle componenti di costo della "garanzia di pagamento" in caso di frode possono essere inclusi nel calcolo del livello giustificabile della commissione interbancaria multilaterale; non ritiene tuttavia giustificato l'inserimento nella commissione interbancaria multilaterale delle componenti di costo relative al periodo di copertura finanziaria gratuita e all'inadempimento del titolare della carta che figurano tra i costi della "garanzia di pagamento".

(38) I dettaglianti (e il privato cittadino) sono tutti del parere che le modifiche alla commissione interbancaria multilaterale Visa, rispetto al sistema non modificato oggetto della comunicazione delle obiezioni del settembre 2000, non giustifichino un mutamento della posizione della Commissione. Tuttavia in alcune delle risposte si considerano positivi i miglioramenti proposti da Visa alla sua commissione interbancaria multilaterale, per quanto nella maggior parte delle risposte si ritenga che i cambiamenti avranno effetti limitati. Si riportano di seguito alcuni dei punti specifici sollevati in merito alle carte ad uso dei privati(24):

a) le carte di debito sono utilizzate molto raramente per i pagamenti transfrontalieri (esse sono utilizzate principalmente per il prelievo di contante presso gli sportelli automatici) e pertanto l'apparente drastica riduzione della commissione interbancaria multilaterale per questo tipo di carte avrà un effetto limitato;

b) si giudicano inadeguati i meccanismi di salvaguardia miranti a garantire che lo studio sui costi di Visa venga condotto in maniera indipendente e neutrale; il ricorso ad un esperto contabile esterno non offre sufficienti garanzie; lo studio dovrebbe piuttosto essere effettuato da esperti nominati dalla Commissione;

c) l'inclusione nella commissione interbancaria multilaterale del costo della "garanzia di pagamento" non è giustificata per quelle operazioni di pagamento tramite carta Visa non garantite per l'esercente, quali ad esempio le operazioni senza presentazione della carta (pagamenti effettuati telefonicamente, a seguito di ordine postale o su Internet);

d) la prevista diminuzione di circa il 20 % dei ricavi che le banche emittenti traggono dalla commissione interbancaria multilaterale è dovuta in larga misura a riduzioni di costi già decise in precedenza (quali ad esempio lo standard EMV), e alla prevista maggiore diffusione delle operazioni elettroniche e delle carte dotate di chip, alle quali già ora si applica una commissione interbancaria multilaterale di importo inferiore rispetto a quella che grava sulle operazioni non elettroniche;

e) in particolare, gli esercenti non dovrebbero essere costretti a sostenere l'onere connesso al periodo di copertura finanziaria gratuita, che essi ritengono non vada assolutamente a loro beneficio bensì a beneficio esclusivo dei titolari di carta. In particolare gli esercenti negano che abbia determinato un aumento della spesa aggregata dei consumatori;

f) alcuni degli autori delle risposte si dicono contrari all'inclusione nella commissione interbancaria multilaterale dei costi di esecuzione delle operazioni, in quanto ogni servizio di tale tipo, prestato dalle banche emittenti, va a beneficio dei loro clienti, ossia i titolari di carta;

g) le misure finalizzate ad accrescere la trasparenza, per quanto considerate con favore dagli esercenti, non permetteranno di aumentare in maniera significativa il loro potere contrattuale, dato che di fatto la commissione interbancaria multilaterale continuerà a rappresentare un livello minimo invalicabile della commissione a carico degli esercenti.

6.3. OSSERVAZIONI DELLA COMMISSIONE

(39) La Commissione formula le seguenti osservazioni sui commenti della denunciante e dei terzi:

- in tutti i settori economici l'esistenza di costi generali non è un ostacolo al conseguimento di risultati significativi e utili grazie all'applicazione di metodi di contabilità analitica, metodi in cui le società contabili indipendenti, alcune delle quali specializzate nel settore bancario, possiedono una notevole competenza,

- per quanto riguarda le osservazioni in merito alla riduzione del livello delle commissioni interbancarie multilaterali di cui al precedente considerando 38, la Commissione sottolinea che le riduzioni del livello delle commissioni interbancarie multilaterali rientrano in un pacchetto di modifiche proposte da Visa, in cui figurano anche l'"oggettività" e la "trasparenza"; queste proposte vanno considerate nel loro insieme e non isolatamente. Nel valutare un tale pacchetto di proposte ai sensi dell'articolo 81, paragrafo 3, la Commissione non ritiene di agire alla stregua di un'autorità di regolamentazione dei prezzi(25),

- in merito alle carte di debito [cfr. supra, considerando 38, lettera a)], la Commissione ritiene che la quota di mercato di queste carte non costituisca un criterio da seguire nello stabilire se una modifica della commissione interbancaria multilaterale applicata a queste carte possa ottenere un'esenzione,

- per quanto riguarda lo studio sui costi [cfr. supra, considerando 38, lettera b)], Visa ha dato assicurazioni alla Commissione che sottoporrà lo studio alla valutazione di una società di revisione indipendente, tenuta al rispetto di norme di etica professionale che ne garantiscono l'indipendenza e con una specifica esperienza nello studio dei costi nel settore delle carte di pagamento,

- in merito alle "operazioni senza presentazione della carta" [cfr. supra, considerando 38, lettera c)]: per quanto riguarda in primo luogo i pagamenti su Internet, Visa ha fatto presente che a partire dall'aprile 2002 questi pagamenti beneficiano di una "garanzia di pagamento" totale, a condizione che il dettagliante utilizzi un software di sicurezza denominato "3-D secure". L'utilizzo di questo software, il cui costo non è certo proibitivo, secondo Visa, soddisfa il requisito previsto per beneficiare della "garanzia di pagamento". Per quanto riguarda le altre categorie di "operazioni senza presentazione della carta" e i pagamenti a seguito di ordine postale o telefonico, Visa ha confermato che questi non beneficiano di alcuna garanzia contro le perdite dovute a frode, e per rispondere a questa preoccupazione si è detta disposta ad introdurre un'apposita commissione interbancaria multilaterale per le operazioni a seguito di ordine postale o telefonico descritta alla precedente sezione 3.2.3.4,

- la Commissione non vede la pertinenza della tesi illustrata al precedente considerando 38, lettera d), e ribadisce che la proposta di modifica della commissione interbancaria multilaterale deve essere considerata nel suo complesso,

- il "periodo di copertura finanziaria gratuita" menzionato ai precedenti considerando 36, 37 e 38, lettera e), viene trattato al successivo considerando 89,

- i costi di esecuzione dell'operazione sono trattati al successivo considerando 85,

- i benefici per gli esercenti della versione modificata di commissione interbancaria multilaterale sono trattati ai successivi considerando 92-93.

II. VALUTAZIONE GIURIDICA

7. ARTICOLO 81, PARAGRAFO 1, DEL TRATTATO CE E ARTICOLO 53 DELL'ACCORDO SEE

7.1. IL MERCATO RILEVANTE

7.1.1. Secondo Visa

(40) Visa sostiene che il mercato rilevante del prodotto comprende tutti gli strumenti di pagamento accessibili ai consumatori, ossia, oltre a (tutti i tipi di) carte di pagamento, anche tutti i tipi di assegni e il contante. A sostegno della sua tesi, Visa cita in particolare il parere di molti dei suoi membri. Visa menziona inoltre due precedenti decisioni della Commissione relative agli assegni, e asserisce che in esse la Commissione avrebbe riconosciuto la sostituibilità tra gli assegni e gli altri mezzi di pagamento(26). Ancora, Visa fa riferimento a due sentenze emesse da organi giurisdizionali statunitensi, che dichiarano, nel contesto di denunce relative, rispettivamente, alla commissione interbancaria e alla regola di non discriminazione, che il mercato rilevante in cui Visa si trova ad operare e a competere è quello di tutti i sistemi di pagamento accessibili ai consumatori(27).

(41) Per quanto riguarda il mercato geografico rilevante, Visa sostiene che, con il commercio elettronico globale via Internet e con l'introduzione dell'euro il mercato si sta trasformando in un mercato di dimensioni europee o addirittura mondiali. Visa sostiene che questa opinione sarebbe condivisa da molti dei suoi membri.

7.1.2. Secondo EuroCommerce

(42) EuroCommerce ritiene che il caso riguardi una serie di mercati distinti. A suo parere Visa opera su un mercato delle reti per carte di pagamento; ritiene invece che nell'ambito del sistema Visa andrebbero distinti tre mercati: un mercato dell'emissione di carte, un mercato dell'affiliazione e un mercato dell'esecuzione delle operazioni.

7.1.3. Secondo la Commissione

7.1.3.1. Il mercato rilevante del prodotto

(43) Come affermato dalla Commissione nella decisione del 9 agosto 2001(28) relativa al caso Visa, per quanto riguarda le carte di pagamento possono distinguersi due tipi di concorrenza. La prima è tra vari sistemi di pagamento (vari sistemi di pagamento mediante carta ed eventualmente altri mezzi di pagamento diversi dalle carte), mentre la seconda è tra gli istituti finanziari (di solito banche) per le attività relative alle carte (essenzialmente il rilascio di carte ai privati e l'affiliazione di esercenti per l'accettazione dei pagamenti tramite carta). Il primo tipo di concorrenza viene convenzionalmente chiamato "mercato dei sistemi/reti" o "mercato upstream", mentre il secondo tipo viene convenzionalmente denominato "mercato intrasistemico o downstream". Sul mercato intrasistemico, nell'ambito di ciascun sistema di pagamento quadripartito (per esempio Visa), gli istituti finanziari (nell'Unione europea di regole le banche) sono in concorrenza tra di loro nell'emissione di carte con il marchio di quel sistema o nell'affiliazione di esercenti che accettino quelle carte.

(44) Le regole Visa, e in particolare la commissione interbancaria multilaterale, hanno un'incidenza su entrambi i tipi di concorrenza menzionati. Innanzitutto, esse hanno un'incidenza sulla posizione concorrenziale di Visa rispetto agli altri sistemi di pagamento. In secondo luogo, nella misura in cui impediscono alle banche di differenziarsi con l'offerta di condizioni contrattuali diverse, incidono sulla concorrenza tra banche all'interno del sistema Visa.

(45) Per quanto riguarda i mercati intrasistemici, sul versante dell'emissione, le banche e gli altri emittenti di carte Visa sono in concorrenza tra di loro nell'emissione di carte Visa ai privati e nel persuadere i titolari di carte ad utilizzare la carta Visa piuttosto che altre carte di cui possono essere in possesso. Una carta Visa è generalmente (sebbene non necessariamente) collegata ad un conto corrente, non è però di norma offerta assieme al conto corrente. La carta Visa può pertanto essere considerata un prodotto separato. Sul versante dell'affiliazione, gli affilianti Visa (che possono essere banche o enti di proprietà di banche) stipulano con gli esercenti un contratto avente ad oggetto tutti i servizi di cui l'esercente ha bisogno per l'accettazione delle carte Visa: vi rientrano di norma la concessione dell'autorizzazione, l'esecuzione, l'accreditamento sul conto dell'esercente, il supporto tecnico e di software, le operazioni di compensazione e di regolamento con la banca emittente. Non è necessario che l'esercente detenga il proprio conto corrente principale presso l'affiliante Visa.

(46) Il mercato intersistemico richiede tuttavia un più approfondito esame: la Commissione non condivide infatti la tesi sostenuta da Visa seconda la quale il mercato rilevante comprenderebbe tutti i mezzi di pagamento a disposizione dei consumatori. Ciò può essere spiegato come segue. Sul mercato intersistemico l'utilizzo di diversi sistemi di pagamento (e quindi le quote di mercato) è determinato dall'interazione tra le decisioni dei consumatori e quelle degli esercenti; per beneficiare di un largo impiego, una carta di pagamento deve essere accettata da un ampio numero di esercenti e i titolari devono inoltre decidere di usare proprio quella determinata carta tra le varie carte in loro possesso che vengono accettate dagli esercenti. Per giungere ad una corretta definizione del mercato è dunque necessario analizzare sia la domanda degli esercenti che la domanda dei titolari di carta(29). Di conseguenza, perché possano essere considerati sostituibili tra loro, e pertanto inclusi nello stesso mercato intersistemico rilevante, due diversi mezzi di pagamento devono essere sostituibili sia dal punto di vista dei consumatori che dal punto di vista degli esercenti. Se uno dei due utilizzatori ritiene che due diversi mezzi di pagamento non siano tra loro sostituibili ne consegue che sul mercato intersistemico essi non sono sostituibili.

(47) Tutti i tipi di pagamenti a distanza (bonifici giroconto ecc.) possono senz'altro essere esclusi da questo mercato, dato che non possono essere usati per il pagamento diretto degli acquisti nei negozi.

(48) In secondo luogo, per quanto riguarda il contante e gli assegni, nessuno di questi mezzi di pagamento può considerarsi sostituibile con le carte di pagamento, sia dal punto di vista degli esercenti che dal punto di vista dei consumatori. Innanzitutto, dal punto di vista degli esercenti questi mezzi di pagamento diversi dalle carte non sono affatto sostituibili con le carte, in quanto la perdita di proventi che gli esercenti subirebbero in caso cessassero di accettare tutte le carte sarebbe di gran lunga superiore alla perdita di proventi che subirebbero qualora dovessero aumentare il livello generale dei loro prezzi in misura pari all'aumento modesto ma significativo delle commissioni a carico degli esercenti applicate a tutte le carte.

(49) Dal punto di vista dei consumatori, il denaro contante è scomodo ed è pericoloso portarne con sé grandi somme; il contante è inoltre inadatto per acquisti costosi, si esaurisce con frequenza e bisogna rifornirsene nuovamente (di solito attraverso il prelievo agli sportelli automatici mediante una carta bancaria). In tutti gli Stati membri l'importo medio degli acquisti pagati in contanti è di molto inferiore a quello degli acquisti regolati mediante carta, e benché per alcuni pagamenti di importo medio vengano usati indifferentemente contante o carte ciò si verifica solo per operazioni il cui importo rientra in una fascia limitata di valori.

(50) Inoltre nella maggior parte degli Stati membri gli assegni non sono quasi mai usati per acquisti diretti (ma il loro utilizzo è limitato agli acquisti a distanza)(30). Negli Stati membri in cui gli assegni sono spesso utilizzati per gli acquisti diretti (principalmente Francia, Gran Bretagna ed Irlanda), vige a volte una regolamentazione diversa (ad esempio, in Francia attualmente le banche non possono, per legge, imporre una commissione al cliente per l'emissione degli assegni). In ogni caso, gli assegni hanno caratteristiche molto diverse dalle carte (un libretto di assegni contiene un numero limitato di assegni, spesso l'assegno viene accettato solo se presentato insieme ad una carta di garanzia per gli assegni o alla carta d'identità e inoltre un assegno deve essere compilato, con conseguente perdita di tempo).

(51) Per questi motivi il denaro contante e gli assegni possono essere esclusi dal mercato intersistemico. Resta da verificare se nel mercato rilevante vadano inclusi tutti i tipi di carte. Possibili criteri di distinzione tra le diverse carte sono: se la carta è stata emessa per uso privato o aziendale, se è possibile utilizzarla all'estero o se l'uso è limitato al solo territorio dello Stato in cui è stata emessa, nonché la formula di pagamento offerta dalla carta (addebito immediato, addebito differito, o credito). In pratica, le carte di credito sono normalmente (ma non esclusivamente) internazionali, mentre le carte di debito sono spesso nazionali, sebbene si registri una tendenza crescente a dotarle di una funzione internazionale grazie all'aggiunta del marchio Maestro o Electron. In molti Stati membri molti possiedono sia una carta di debito nazionale che una carta di credito internazionale. Naturalmente le carte di credito internazionali possono anche essere utilizzate per pagamenti effettuati sul territorio nazionale (la grande maggioranza dei pagamenti effettuati mediante carte di credito internazionali sono pagamenti nazionali), e moltissimi titolari non utilizzano mai la funzione di credito rotativo offerta dalla loro carta. Le carte Visa sono sempre utilizzabili all'estero, variano però le formule di pagamento: possono essere carte di credito o di debito ad addebito differito, e a volte anche carte di debito (ad esempio alcune carte Visa/CB emesse in Francia, ed alcune carte Visa/Delta emesse in Gran Bretagna)(31).

(52) In conclusione, nel quadro della presente decisione, ai fini della definizione del mercato rilevante del prodotto, non è necessario fare alcuna distinzione tra tipi di carte di pagamento e pertanto si considera che il mercato intersistemico rilevante comprende tutti i tipi di carte di pagamento. Ciò non esclude che una distinzione tra carte ad uso dei privati e carte aziendali, tra carte nazionali e carte internazionali, o tra carte di debito, carte di debito ad addebito differito e carte di credito, possa rivestire una rilevanza tale per i consumatori da far sì che questi tipi di carte costituiscano mercati separati.

7.1.3.2. Il mercato geografico rilevante

(53) Come la Commissione ha sostenuto nella decisione del 9 agosto 2001, il mercato geografico rilevante di cui tener conto nel valutare le questioni di concorrenza relative ai sistemi di pagamento mediante carta è ancora prevalentemente nazionale. Tuttavia, dato che l'emissione e l'affiliazione transfrontaliera sono per il momento entrambe consentite da Visa(32), che esse sono tecnicamente fattibili e che in alcuni casi si verificano anche, i mercati in questione stanno sviluppando caratteristiche che non sono puramente nazionali. In particolare, per quanto riguarda la concorrenza intersistemica, il mercato geografico potrebbe estendersi al di là dei mercati nazionali. Tuttavia, dato che Visa detiene un'importante posizione di mercato anche a livello internazionale, nel caso di specie si può soprassedere alla definizione esatta del mercato geografico.

7.1.3.3. La posizione di mercato di Visa

(54) Sui mercati nazionali della carte (carte internazionali, quali Visa e Eurocard/Mastercard, carte privative e principali sistemi di carte di debito nazionali), Visa detiene, nella regione UE, in termini di numero di carte in circolazione, una quota di mercato che oscilla tra il 4 % nei Paesi Bassi e il 69 % in Portogallo. In termini di volume e di importo delle operazioni effettuate tramite carta Visa, la quota di mercato detenuta da Visa oscilla rispettivamente tra il 2 % e il 95 % e tra il 2 % e il 93 % (sempre rispettivamente nei Paesi Bassi e in Portogallo). Il potere di mercato di Visa non dovrebbe tuttavia essere valutato tenendo conto esclusivamente delle sue quote di mercato. Al pari di Europay, Visa realizza importanti economie di rete: quasi tutte le banche emettono carte Visa, carte accettate in circa 4 milioni di punti vendita in tutta l'Unione europea. Inoltre, numerose categorie di esercenti, come ad esempio le compagnie aeree, le società di vendita al dettaglio su Internet, le società di vendita per corrispondenza, i ristoranti, dipendono dalle reti di carte internazionali che, come Visa, hanno molti utenti.

7.2. DECISIONI DI UN'ASSOCIAZIONE DI IMPRESE/ACCORDI TRA IMPRESE

(55) Come si afferma al considerando 53 della decisione della Commissione del 9 agosto 2001 sul caso Visa International, le regole Visa possono essere considerate alla stregua di decisioni di un'associazione di imprese ovvero di accordi tra imprese, ai sensi dell'articolo 81 del trattato CE e dell'articolo 53 dell'accordo SEE.

7.3. NECESSITÀ DELLA COMMISSIONE INTERBANCARIA MULTILATERALE PER IL FUNZIONAMENTO DEL SISTEMA VISA

7.3.1. Secondo Visa

(56) Secondo Visa la sua commissione interbancaria multilaterale non rientra nel campo di applicazione dell'articolo 81, paragrafo 1. A sostegno della sua tesi Visa afferma che il servizio di pagamento Visa viene fornito congiuntamente dalle banche aderenti a Visa e che la commissione interbancaria multilaterale rappresenta il meccanismo che permette di svolgere tale attività nella maniera più efficiente ed efficace. In particolare, qualora mancasse un'iniziativa comune in merito alla commissione interbancaria multilaterale le banche non terrebbero conto, o ne terrebbero conto solo in misura marginale, delle "esternalità positive generate dalle loro decisioni". A tale proposito, Visa fa riferimento alle linee direttrici della Commissione sugli accordi di cooperazione orizzontale, in particolare al punto 24, dove si afferma che la cooperazione orizzontale "tra imprese concorrenti che non possono realizzare autonomamente il progetto o l'attività oggetto della cooperazione" non rientra nell'ambito di applicazione dell'articolo 81, paragrafo 1 "per le sue caratteristiche intrinseche"(33). Secondo Visa, la commissione interbancaria multilaterale da essa applicata sarebbe contemplata da tale disposto e quindi, per le sue caratteristiche intrinseche, non rientrerebbe nell'ambito di applicazione dell'articolo 81, paragrafo 1.

(57) Come ulteriore argomento, Visa sostiene che qualora la Commissione dovesse comunque giungere alla conclusione che la commissione interbancaria multilaterale costituisce una restrizione della concorrenza, si tratterebbe di una restrizione accessoria e in quanto tale esulante dall'ambito di applicazione dell'articolo 81, paragrafo 1, in quanto necessaria al funzionamento del sistema Visa e con esso direttamente connessa.

7.3.2. Secondo la Commissione

(58) La Commissione non condivide gli argomenti presentati da Visa a sostegno della sua tesi secondo cui la commissione interbancaria multilaterale non rientrerebbe nel campo di applicazione dell'articolo 81, paragrafo 1. In primo luogo, la Commissione mette in dubbio la correttezza dell'affermazione che nessuno dei membri Visa sia in grado di "realizzare autonomamente il progetto o l'attività oggetto della cooperazione". Sembrerebbe che quanto meno i membri collettivi Visa (i cosiddetti group members) e le maggiori banche affiliate siano in grado di offrire autonomamente un sistema di carte di pagamento. La riprova è data ad esempio dal fatto che Citigroup è proprietario di Diners' Club, un sistema di carte concorrente.

(59) In secondo luogo, la Commissione dà atto che, per lo meno per quanto riguarda le banche di piccole e medie dimensioni aderenti a Visa, la cooperazione consente loro di fornire un servizio che non sarebbero in grado di fornire autonomamente. È per questo che la Commissione non si è opposta alla maggioranza delle regole notificate da Visa che disciplinano il funzionamento del sistema di carta di pagamento di Visa International. Non si può tuttavia sostenere che è grazie alla commissione interbancaria multilaterale che le banche aderenti a Visa sono in grado di offrire il servizio di carta Visa, dato che Visa stessa riconosce che il sistema Visa potrebbe esistere anche senza la commissione interbancaria multilaterale. Visa sostiene unicamente che senza la commissione "il volume delle operazioni mediante carta Visa, nonché il loro impatto competitivo, verrebbe a subire un notevole ridimensionamento. Il 'prodotto' offerto ad entrambe le categorie di utenti potrebbe essere diverso e inferiore: i titolari di carta avrebbero accesso ad una rete di esercenti di dimensioni ridotte e gli esercenti ad un numero più limitato di titolari di carta". Queste argomentazioni vanno tuttavia analizzate non alla luce del disposto dell'articolo 81, paragrafo 1, del trattato CE e dell'articolo 53, paragrafo 1, dell'accordo SEE, bensì sulla base dell'articolo 81, paragrafo 3, del trattato CE e dell'articolo 53, paragrafo 3, dell'accordo SEE e va posta la questione se la clausola sia necessaria da un punto di vista tecnico per il funzionamento del sistema di pagamento Visa. Le uniche disposizioni necessarie per il funzionamento del sistema di pagamento quadripartito Visa, fatta eccezione per le misure tecniche relative ai formati dei messaggi e simili, sono l'obbligo della banca creditrice di accettare tutti i pagamenti correttamente introdotti nel sistema da una banca debitrice e il divieto di fissare il prezzo (ex post) da parte di una banca nei confronti dell'altra(34). Quindi, esistono altri possibili meccanismi tecnici per far funzionare il sistema Visa, alternativi alla commissione interbancaria multilaterale e che non comportino accordi collettivi sul prezzo tra le imprese. Ad esempio, le banche emittenti potrebbero recuperare i costi addebitandoli in toto o in parte ai titolari di carta.

(60) In conclusione, la commissione interbancaria multilaterale del sistema Visa non esula "per le sue caratteristiche intrinseche" dal campo di applicazione dell'articolo 81, paragrafo 1, del trattato CE e dell'articolo 53, paragrafo 1, dell'accordo SEE, né va considerata una restrizione accessoria.

7.4. RESTRIZIONE DELLA CONCORRENZA

7.4.1. Secondo Visa

(61) Visa sostiene che la commissione interbancaria multilaterale da essa applicata non ha l'effetto di restringere la concorrenza ai sensi dell'articolo 81, paragrafo 1, del trattato CE, né tra gli affilianti Visa, né tra gli emittenti Visa, né tra i sistemi di carte di pagamento, né tra i vari mezzi di pagamento. In particolare, secondo Visa, la commissione interbancaria multilaterale non implica una fissazione dei prezzi. Visa non ritiene che la commissione interbancaria multilaterale vada considerata come un prezzo pagato per determinati servizi forniti dagli emittenti agli affilianti o agli esercenti. Ritiene piuttosto che la commissione costituisca un trasferimento di costi tra imprese che cooperano al fine di fornire un servizio in rete caratterizzato da esternalità e da una domanda comune (cfr. supra, considerando 14).

(62) Visa rileva inoltre che in un sistema di pagamento tripartito, quale American Express, il proprietario del sistema di pagamento è libero di ridistribuire i costi tra la parte emittente e quella affiliante della sua attività e di calcolare liberamente la commissione praticata ai titolari di carta e agli esercenti secondo modalità che a suo parere servano meglio gli interessi del sistema. Un sistema tripartito così configurato conterrebbe implicitamente anche una commissione interbancaria multilaterale. Visa sostiene che vietando ad un sistema quadripartito di fare lo stesso con una commissione interbancaria multilaterale esplicita si verrebbe ad operare una discriminazione a danno di quest'ultimo.

7.4.2. Secondo EuroCommerce

(63) EuroCommerce ritiene che la commissione interbancaria multilaterale configuri "un cartello per la fissazione dei prezzi e pertanto una violazione fondamentale delle regole di concorrenza". Date queste premesse l'associazione ritiene impossibile la concessione di un'esenzione.

7.4.3. Secondo la Commissione

(64) Per le ragioni addotte in precedenza, la Commissione ritiene che la commissione interbancaria multilaterale del sistema Visa restringa la concorrenza ai sensi dell'articolo 81, paragrafo 1, del trattato CE e dell'articolo 53 dell'accordo SEE in quanto limita la libertà delle banche di decidere autonomamente in merito alla propria politica tariffaria. Inoltre la commissione interbancaria multilaterale ha un effetto restrittivo della concorrenza tra gli emittenti e tra gli affilianti Visa.

(65) Per quanto riguarda le argomentazioni avanzate da Visa, la Commissione non accetta la tesi secondo la quale la commissione interbancaria multilaterale costituisce un trasferimento di costi tra le imprese che cooperano al fine di fornire un servizio in rete caratterizzato da esternalità e da una domanda comune. Se pur accetta l'argomentazione secondo la quale un sistema di pagamento quadripartito è caratterizzato da esternalità e ammette l'esistenza di una domanda interdipendente da parte degli esercenti e dei titolari di carta, la Commissione non condivide tuttavia la tesi dell'esistenza di un'offerta comune di un unico prodotto. Gli emittenti e gli affilianti di carta Visa offrono ciascuno un servizio diverso a clienti diversi. L'emissione e l'affiliazione sono due attività sostanzialmente diverse che comportano specializzazioni e costi diversi. Pertanto, la commissione interbancaria multilaterale non può essere considerata una ripartizione dei costi alla stregua di quanto avviene tra le parti di un'impresa comune di produzione.

(66) A parere della Commissione la commissione interbancaria multilaterale è piuttosto un accordo tra concorrenti restrittivo della libertà delle banche di decidere autonomamente in merito alla propria politica tariffaria, accordo che falsa le condizioni di concorrenza sui mercati dell'emissione e dell'affiliazione Visa. Tutte le banche Visa emettono carte Visa e sono pertanto concorrenti sul mercato dell'emissione di carte Visa. Alcune banche Visa sono anche affilianti e sono in concorrenza tra loro sul mercato delle affiliazioni Visa. La commissione interbancaria multilaterale riguarda entrambe le attività e le banche aderenti a Visa sono pertanto in concorrenza tra loro per ciò che concerne gli accordi relativi alla commissione interbancaria multilaterale. In particolare, l'accordo relativo ad una commissione interbancaria multilaterale collettiva tra le banche interessate può avere un effetto sulla concorrenza sui prezzi a livello di affiliazione e di emissione dato che l'accordo sulla commissione interbancaria multilaterale fissa una parte significativa dei costi finali e dei ricavi delle parti(35).

(67) Anche in decisioni precedenti la Commissione ha concluso che la commissione interbancaria multilaterale configura una restrizione della concorrenza ai sensi dell'articolo 81, paragrafo 1, del trattato CE e dell'articolo 53, paragrafo 1, dell'accordo SEE(36). Le banche emittenti sono tenute ad applicare alle banche affilianti una commissione fissa; viene così impedito loro di sviluppare a livello di operazioni all'ingrosso una propria politica tariffaria nei confronti delle banche affilianti per la fornitura di servizi (ad esempio la garanzia di pagamento per la maggior parte delle operazioni).

(68) La commissione interbancaria multilaterale ha inoltre l'effetto di falsare il comportamento delle banche affilianti nei confronti dei loro clienti (a livello delle operazioni al dettaglio), in quanto crea un importante elemento di costo (secondo EuroCommerce in media l'80 % circa della commissione applicata agli esercenti) che è suscettibile di costituire di fatto un livello minimo delle commissioni applicate agli esercenti convenzionati, dato che altrimenti la banca affiliante verrebbe a subire perdite nella sua attività di affiliazione(37).

(69) Tuttavia la Commissione ritiene che l'accordo sulla commissione interbancaria multilaterale non configuri una restrizione della concorrenza sotto il profilo dell'oggetto, in quanto in un sistema quadripartito di pagamento, quale è il sistema Visa, un tale accordo ha l'obiettivo di rendere più stabile e più efficiente il funzionamento del sistema (cfr. supra, sezione 8.1.1), e indirettamente di rafforzare la concorrenza tra i sistemi di pagamento, permettendo quindi ai sistemi di competere più efficacemente con i sistemi tripartiti.

7.5. EFFETTO SENSIBILE

7.5.1. Secondo Visa

(70) Visa sostiene che la sua commissione interbancaria multilaterale non configura un caso di restrizione sensibile della concorrenza ai sensi dell'articolo 81, paragrafo 1. Per quanto riguarda la concorrenza tra gli affilianti Visa, Visa adduce tre argomenti. Innanzitutto afferma che la commissione interbancaria multilaterale rappresenta solo un elemento della commissione pagata dagli esercenti alla loro banca affiliante. In secondo luogo, sostiene che gli esercenti sono sensibili alle differenze nel livello della commissione e in terzo luogo ritiene che la concorrenza tra le banche affilianti è influenzata da altri fattori, oltre al prezzo. Inoltre, Visa sostiene che la commissione interbancaria multilaterale non costituisce una sensibile restrizione della concorrenza tra gli emittenti Visa in merito ai clienti, in quanto la commissione interbancaria multilaterale non impedisce agli emittenti né di applicare commissioni ai loro titolari di carta né di aumentare le commissioni per rifarsi dei costi.

7.5.2. Secondo la Commissione

(71) Per quanto riguarda il mercato delle affiliazioni, la commissione interbancaria multilaterale, pur non rappresentando l'unica componente della commissione applicata agli esercenti, ne rappresenta di gran lunga la principale componente di costo, pari a circa l'80 %, secondo i dati di EuroCommerce. Pertanto la commissione interbancaria multilaterale rappresenta di fatto un livello minimo della commissione applicata agli esercenti. Inoltre l'impatto economico della commissione interbancaria multilaterale è molto consistente. Con più di 145 milioni di carte Visa nella regione UE, più di 4 milioni di esercenti convenzionati e circa 5250 milioni di operazioni Visa all'anno, di cui [...]*, [approssimativamente il 10 %] costituito da operazioni intraregionali, i proventi delle banche emittenti derivanti dalla commissione interbancaria multilaterale intraregionale Visa ammontano a [...]*. Per quanto riguarda l'impatto sul mercato dell'emissione, la commissione interbancaria multilaterale può scoraggiare l'innovazione e l'efficienza su detto mercato e indurre un eccesso di offerta di carte di pagamento(38).

7.6. EFFETTI SUGLI SCAMBI COMMERCIALI TRA GLI STATI MEMBRI E TRA LA COMUNITÀ E IL SEE

(72) Come ha dichiarato la Commissione nella sua decisione del 9 agosto 2001, le carte Visa sono, per loro natura, un mezzo di pagamento transfrontaliero, ossia sono carte che possono essere usate dai titolari non solo nel paese in cui la carta è stata emessa, ma anche per pagamenti presso i punti vendita, o per prelievi di denaro, in altri paesi. Secondo quanto dichiarato da Visa, nel 1998 circa il 10 % di tutte le operazioni mediante carta Visa effettuate nei punti vendita dei paesi UE/EFTA era costituito da operazioni intraregionali (cfr. supra, considerando 11). Le regole Visa si applicano quanto meno all'intera area del SEE; pertanto le varie disposizioni contenute in tali regole possono in potenza avere un effetto sugli scambi tra gli Stati membri e tra la Comunità e il SEE. Visa non nega che le sue regole abbiano o possono in potenza avere un effetto sugli scambi tra gli Stati membri.

7.7. CONCLUSIONI IN MERITO ALL'ARTICOLO 81, PARAGRAFO 1, DEL TRATTATO CE E ALL'ARTICOLO 53 DELL'ACCORDO SEE

(73) La commissione interbancaria multilaterale del sistema Visa configura una restrizione sensibile della concorrenza ai sensi dell'articolo 81, paragrafo 1, del trattato CE e dell'articolo 53, paragrafo 1, dell'accordo SEE.

8. ARTICOLO 81, PARAGRAFO 3, DEL TRATTATO CE E ARTICOLO 53, PARAGRAFO 3, DELL'ACCORDO SEE

8.1. PRIMA E SECONDA CONDIZIONE: PROGRESSO TECNICO ED ECONOMICO A VANTAGGIO DEI CONSUMATORI

8.1.1. Secondo Visa

(74) Pur ammettendo che la commissione interbancaria multilaterale non è necessaria per l'esistenza del sistema, Visa afferma comunque che la commissione è stata introdotta proprio allo scopo di promuovere la più ampia diffusione e accettazione delle carte Visa e dei servizi che esse forniscono. Visa afferma che il positivo effetto rete, e pertanto l'espansione del sistema, dipendono dall'esistenza della commissione interbancaria multilaterale.

(75) Visa sostiene che la commissione interbancaria multilaterale consente la massimizzazione dell'utilizzo del sistema e quindi l'ottimizzazione della generale soddisfazione del cliente. In mancanza di una commissione interbancaria multilaterale vi sarebbero meno titolari di carta Visa in quanto o si avrebbe un aumento della commissione a carico dei titolari o gli emittenti investirebbero di meno nell'attività di reclutamento di titolari di carta. Questa situazione si ripercuoterebbe sul numero di esercenti convenzionati. Secondo Visa gli esercenti traggono molti vantaggi dal sistema Visa, quali ad esempio vendite incrementali, i risparmi sui costi e la rapidità delle operazioni mediante carta rispetto ai pagamenti in contante e con assegni.

(76) Secondo Visa, la commissione interbancaria multilaterale consente di contemperare gli interessi confliggenti degli esercenti e quelli dei titolari di carta, ripartendo i costi del sistema tra le due categorie di utilizzatori in maniera tale da corrispondere al beneficio marginale che ciascuna categoria trae dal sistema, massimizzandone quindi l'utilizzo generale. Visa sostiene che sarebbe contrario agli interessi della stessa Visa fissare la commissione interbancaria multilaterale ad un livello sia troppo alto sia troppo basso. Secondo Visa, una commissione troppo alta indurrebbe gli esercenti ad abbandonare il sistema; le carte Visa sarebbero allora meno interessanti per i titolari di carta, i quali abbandonerebbero anch'essi il sistema; ciò innescherebbe una spirale negativa che condurrebbe ad un notevole ridimensionamento del sistema Visa o forse persino alla sua fine. Secondo Visa, una commissione troppo bassa avrebbe l'effetto contrario, ma il risultato finale sarebbe lo stesso.

8.1.2. Secondo EuroCommerce

(77) Innanzitutto, EuroCommerce ritiene impossibile la concessione di un'esenzione a favore della commissione interbancaria multilaterale Visa dato che, a suo parere, detta commissione configura un cartello sui prezzi e in quanto tale costituisce una restrizione della concorrenza sotto il profilo dell'oggetto. Aggiunge che ogni guadagno di efficienza prodotto da un cartello non arriva a superarne gli effetti negativi.

(78) EuroCommerce sostiene inoltre che la commissione interbancaria multilaterale non soddisfa la prima condizione per la concessione dell'esenzione in quanto rallenterebbe l'innovazione, dato che le banche si concentrano sul mantenimento e sull'incremento dei ricavi che riescono ad ottenere dalla commissione interbancaria multilaterale invece di sviluppare nuovi prodotti e servizi relativi alle carte. In merito alla seconda condizione, EuroCommerce sostiene anche che la commissione interbancaria multilaterale è lesiva degli interessi degli esercenti e ingiustificatamente favorevole ai titolari di carta in quanto fa gravare sugli esercenti i costi di servizi ("benefici gratuiti") forniti ai titolari di carta che a loro volta fanno pressione sugli esercenti perché questi accettino le carte. In particolare, EuroCommerce nega che la "garanzia di pagamento" sia stata richiesta dagli esercenti o che debba essere pagata da loro. Inoltre, nella sua risposta alla lettera ex articolo 6 del 7 settembre 2001, EuroCommerce ha sostenuto che anche i costi di esecuzione dell'operazione e i costi della copertura finanziaria gratuita non dovrebbero essere inclusi nella commissione interbancaria multilaterale. Pertanto, secondo EuroCommerce, i benefici che ogni consumatore trae dal sistema Visa non sono riflessi in misura proporzionale nella struttura della commissione interbancaria multilaterale e quindi la commissione non rispetta la seconda condizione prescritta per l'esenzione.

8.1.3. Secondo la Commissione

(79) In via preliminare va osservato che non sempre un accordo sui prezzi rientra nella categoria dei cartelli e come tale è intrinsecamente non suscettibile di esenzione. Vi sono esempi di accordi sui prezzi che soddisfano le condizioni per la concessione di un'esenzione(39). Inoltre una commissione interbancaria multilaterale non rappresenta un prezzo addebitato ad un consumatore, ma costituisce una remunerazione tra due banche che sono costrette ad effettuare tra di loro il regolamento di un'operazione di pagamento e non possono pertanto scegliere il partner che preferiscono. L'assenza di regole di riferimento sulle condizioni di regolamento potrebbe favorire abusi da parte della banca emittente che si trova in una posizione di monopsonio nei confronti della banca affiliante per quanto riguarda il regolamento di una singola operazione di pagamento. Un qualche meccanismo di riferimento è pertanto necessario; saranno poi i dettagli di tale meccanismo che determineranno se esso possa beneficiare o meno di un'esenzione.

(80) Prima che venissero proposte le modifiche descritte nella precedente sezione 3.2.3, la Commissione (nella sua ulteriore comunicazione delle obiezioni del 29 settembre 2000) riteneva che la commissione interbancaria multilaterale Visa non soddisfacesse in particolare la seconda condizione fissata dall'articolo 81, paragrafo 3, soprattutto perché il consiglio Visa per l'UE era libero di fissare la commissione interbancaria multilaterale al livello voluto, indipendentemente dal costo dei servizi specifici prestati dalle banche emittenti a beneficio degli esercenti. Inoltre, dato che la commissione interbancaria multilaterale era considerata un segreto commerciale, coloro che in ultima analisi sono tenuti a pagarla, ossia gli esercenti, non potevano conoscerne il livello e pertanto non potevano negoziarla efficacemente. La Commissione riteneva che il precedente livello della commissione interbancaria multilaterale fosse soggetto a pressioni al rialzo, in particolare dovute al fatto che molte banche, aderendo sia al sistema Visa che al sistema concorrente Eurocard/Mastercard, tenderebbero ad emettere le carte del marchio che presenta la commissione più elevata e che consente loro di ottenere maggiori ricavi. La probabilità che gli esercenti rinunciassero ad accettare le carte Visa nel caso in cui la commissione interbancaria multilaterale raggiungesse un livello troppo elevato non era sufficientemente forte da riuscire a comprimere questa pressione al rialzo, fintanto che non venisse raggiunto un livello veramente eccessivo. Infatti, un commerciante che già accetti le carte Visa e debba far fronte ad un aumento della commissione interbancaria multilaterale e di conseguenza della commissione a suo carico, preferirà recuperare l'aumento di costo con un piccolissimo aumento di prezzo su tutti i prodotti venduti, soluzione che di regola causerà una diminuzione del giro d'affari più limitata rispetto a quanto avverrebbe se l'esercente rinunciasse del tutto ad accettare le carte Visa(40). Pertanto, vi era la possibilità che la precedente commissione interbancaria multilaterale venisse fissata ad un livello che consentisse di massimizzare i ricavi e di limitare il rendimento, piuttosto che ad un livello che permettesse di massimizzare il rendimento del sistema Visa. Come si illustra nel prosieguo, la nuova commissione interbancaria multilaterale Visa ha consentito di attenuare queste preoccupazioni.

(81) Per quanto riguarda la prima condizione, non c'è dubbio che l'esistenza di sistemi di pagamento quali il sistema Visa rappresenti un notevole progresso economico e tecnico. Si pone l'interrogativo se l'accordo sulla commissione interbancaria multilaterale Visa, nella proposta versione modificata, dia un apporto specifico a tale progresso. Trattandosi di un interrogativo strettamente legato all'altra questione dei benefici per i consumatori, è sembrato logico analizzare congiuntamente le due condizioni.

(82) Per quanto riguarda la seconda condizione, va rilevato che i sistemi di carte di pagamento quadripartiti, quali il sistema Visa, costituiscono reti in cui agiscono due categorie di utilizzatori, distinti e interdipendenti: gli esercenti e i titolari di carta. Ogni categoria preferirebbe che i costi del sistema venissero pagati dall'altra categoria: pertanto gli esercenti hanno interesse ad una commissione interbancaria bassa o negativa (ossia pagata dall'emittente all'affiliante), mentre i titolari di carta hanno interesse ad una commissione interbancaria positiva (ossia pagata dall'affiliante all'emittente).

(83) La rete Visa - come qualsiasi altra rete caratterizzata da esternalità di rete - si rivelerà tanto più utile per ciascuna categoria di utilizzatori quanto più grande sarà il numero di utilizzatori dell'altra categoria: tanto più elevato è il numero di esercenti che partecipano al sistema, tanto maggiore sarà l'utilità per i titolari di carta, e viceversa. Il numero massimo di utilizzatori del sistema verrà conseguito quando il costo sostenuto da ciascuna categoria di utilizzatori sarà quanto più possibile equivalente all'utilità marginale media che ciascuna categoria trae dal sistema. La Commissione ammette che ciò non può essere conseguito semplicemente con l'addebito di spese alla clientela da parte di ciascuna banca, dato che una delle caratteristiche di un sistema di carte di pagamento quadripartito è dato dal fatto che la banca emittente della carta fornisce servizi specifici agli esercenti per il tramite della banca affiliante. Date le difficoltà di calcolo dell'utilità marginale media di un'operazione di pagamento tramite carta Visa per ciascuna categoria di utenti, si rende necessario ricorrere ad un altro metodo adeguato che consenta di sciogliere le riserve che la Commissione ha espresso nell'ulteriore comunicazione delle obiezioni del 29 settembre 2000(41).

(84) A questo scopo, nella sua proposta di modifica della commissione interbancaria multilaterale, Visa ha individuato tre categorie principali di costi che, a suo parere, costituiscono un "parametro di riferimento oggettivo" del livello dei costi della fornitura dei servizi di pagamento Visa e un "parametro di riferimento oggettivo" sulla base del quale poter valutare la commissione interbancaria multilaterale intraregionale Visa pagata dagli affilianti agli emittenti per le operazioni presso i POS. Queste categorie di costi sono: a) il costo dell'esecuzione dell'operazione, b) il costo della "garanzia di pagamento" e c) il costo della copertura finanziaria gratuita.

(85) A parere della Commissione non vi sono ragioni per contestare la pertinenza di queste tre categorie di costi; pertanto la Commissione accetta il punto di vista di Visa secondo la quale dette categorie possono ritenersi, almeno in parte, a vantaggio dell'esercente. Innanzitutto, per quanto riguarda l'effettuazione dell'operazione, la Commissione accetta l'argomentazione secondo la quale, a parte la gestione del conto a beneficio del titolare di carta, la banca emittente dà corso alla richiesta di pagamento di quanto dovuto alla banca affiliante e in ultima analisi all'esercente, operazioni queste che comportano costi amministrativi. Non c'è dubbio che l'esercente trae benefici da questi servizi di esecuzione, in particolare nel contesto delle operazioni internazionali mediante carta di pagamento. La stessa EuroCommerce aveva inizialmente accettato questa argomentazione(42).

(86) In secondo luogo, per quanto riguarda la garanzia di pagamento, la Commissione ammette che essa costituisce per gli esercenti una sorta di assicurazione contro la frode e l'inadempimento da parte del titolare della carta, e che l'elemento relativo alla "garanzia di pagamento" nella versione rivista della commissione interbancaria multilaterale Visa costituisce una specie di premio assicurativo che assume importanza in particolare nel contesto delle operazioni di pagamento mediante carta a livello internazionale. In linea generale i dettaglianti beneficiano della "garanzia di pagamento" in quanto, in mancanza di essa, in caso di frode o di insolvenza, disporrebbero di pochi mezzi per esigere il pagamento da parte dei titolari di carta Visa residenti in altri Stati membri. In particolare la frode presenta un'incidenza ben maggiore nelle operazioni transfrontaliere che in quelle nazionali. Nessuna prova è stata fornita alla Commissione che consenta di concludere che in mancanza di una garanzia di pagamento vi sarebbe la possibilità per i dettaglianti di stipulare un'assicurazione contro le frodi e le perdite sui crediti connesse con i pagamenti internazionali mediante carta, e che le condizioni eventualmente offerte sarebbero accessibili ai dettaglianti di piccole e medie dimensioni.

(87) Per quanto riguarda la componente di costo costituita dalla "garanzia di pagamento" relativa ai crediti diventati inesigibili a causa dell'inadempimento del titolare, una considerazione importante è che in mancanza di una "garanzia di pagamento" gli esercenti dovrebbero assicurarsi anche contro l'eventualità che i clienti non onorino i loro pagamenti tramite carta per ragioni di insolvenza. Questa assicurazione sarebbe particolarmente costosa per i pagamenti transfrontalieri dato che il recupero dei crediti è più difficile in un contesto transfrontaliero rispetto al contesto nazionale. I rischi di inadempimento sono inoltre maggiori in un contesto transfrontaliero dato che è molto probabile che i titolari di carta spesso inadempienti effettuino acquisti all'estero dove è più improbabile che figurino in una qualche "lista nera" degli inadempienti. In ogni caso, ci sono maggiori probabilità che il controllo sulla frode e l'insolvenza si riveli efficiente se effettuato dalla banca emittente. L'introduzione di una "garanzia di pagamento" opzionale potrebbe indurre le banche emittenti ad allentare i controlli, portando quindi ad un aumento del livello delle frodi e dell'insolvenza.

(88) In mancanza di una garanzia di pagamento alcuni dettaglianti potrebbero ritenere troppo elevato il rischio legato all'accettazione delle carte Visa, e dato che, in base alla regola che vuole che vengano onorate tutte le carte, sono costretti ad accettare le carte Visa senza discriminazioni, non rimarrebbe loro altra scelta che rinunciare ad accettare la totalità delle carte Visa. Le carte Visa diverrebbero allora meno interessanti per i titolari di carta e alcuni di questi potrebbero decidere di rinunciare alla loro carta Visa, fatto questo che innescherebbe una spirale negativa per quanto riguarda la diffusione e l'intensità di utilizzo del sistema Visa, con conseguente riduzione del giro d'affari di tutti gli esercenti(43).

(89) In terzo luogo, il "periodo di copertura finanziaria gratuita" consente ai titolari di carta Visa di effettuare acquisti in ogni esercizio commerciale che accetti le carte Visa come se tutti gli esercenti offrissero credito a tasso zero. Secondo Visa, questo va a beneficio degli esercenti perché incoraggia i titolari di carta ad aumentare i consumi, effettuando acquisti che altrimenti non farebbero(44). Per quanto non sia provato che questa funzione aumenta il consumo totale aggregato, è comunque plausibile che essa stimoli gli acquisti transfrontalieri da parte dei titolari di carta che si recano all'estero, i quali in genere non hanno gli strumenti per verificare il proprio saldo e non possono rinviare gli acquisti. In assenza del periodo di copertura finanziaria gratuita, è probabile che i titolari di carta in viaggio all'estero diventino più prudenti nelle spese per paura di andare in rosso. Nonostante nel complesso possa avere un effetto neutro sul consumo totale in Europa, questo fenomeno facilita e incoraggia comunque la spesa transfrontaliera rispetto a quella nazionale. Questa situazione giustifica l'inclusione di un periodo di copertura finanziaria gratuita nella commissione interbancaria multilaterale per gli acquisti transfrontalieri, soprattutto in quanto rappresenta un elemento a beneficio degli esercenti presso i quali gli acquisti vengono effettuati, ma anche in quanto favorisce gli acquisti transfrontalieri nell'ambito del mercato unico. Pertanto, ai fini e per la durata della presente esenzione(45), la Commissione non ravvisa alcun motivo che possa indurla a considerare ingiustificata l'inclusione nella commissione interbancaria multilaterale intraregionale Visa del costo del periodo di copertura finanziaria gratuita, dato che questo costituisce un elemento delle carte di debito ad addebito differito e delle carte di credito che in parte va a beneficio degli esercenti nelle operazioni transfrontaliere.

(90) Dato che i tre servizi in parola sono forniti agli esercenti dalle banche emittenti Visa in via indiretta, nel sistema di pagamento Visa International gli emittenti non possono, in assenza di un rapporto contrattuale, addebitare direttamente a carico dell'esercente i costi relativi a tali servizi [contrariamente, ad esempio, a quanto avviene in alcuni sistemi nazionali, quali la ec-Karte in Germania, sistema nel quale gli emittenti addebitano direttamente a carico degli esercenti un importo a titolo di spese per la fornitura di una garanzia (opzionale)].

(91) In conclusione, la proposta modifica delle regole internazionali Visa relative alla commissione interbancaria multilaterale contribuisce al progresso tecnico ed economico in conformità della prima condizione di cui all'articolo 81, paragrafo 3, in quanto consente l'esistenza di un sistema di pagamento internazionale ad ampia diffusione con esternalità di rete positive.

(92) Si può dire che la versione modificata della commissione interbancaria (descritta sopra), nella misura in cui è basata su criteri oggettivi (costi) e trasparenti per gli utenti del sistema Visa, i quali finiscono per pagare in parte o per intero la commissione interbancaria multilaterale, ridistribuisce equamente i benefici tra le due categorie, e quindi risponde alle preoccupazioni della Commissione. In particolare il livello della commissione interbancaria multilaterale non eccederà il costo dei servizi specifici sui quali si basa il suo calcolo (fatto questo che verrà garantito dallo studio sui costi che verrà effettuato presso un campione rappresentativo di aderenti Visa e verificato da un esperto indipendente), e il consiglio Visa per l'UE potrebbe anche decidere di fissare la commissione ad un livello inferiore. La versione modificata della commissione interbancaria multilaterale va pertanto a vantaggio degli esercenti, in quanto in futuro detta commissione non potrà eccedere i costi dei servizi prestati dalle banche emittenti in toto o in parte a beneficio degli esercenti.

(93) Per quanto riguarda le osservazioni formulate dagli esercenti nella risposta alla comunicazione della Commissione dell'11 agosto, a norma dell'articolo 19, paragrafo 3, e da EuroCommerce nella risposta alla lettera ex articolo 6 del 7 settembre 2001, in merito ai presunti limitati effetti delle modifiche sulla commissione interbancaria multilaterale Visa, va rilevato che gli effetti pratici delle modifiche alla commissione Visa (sia per gli esercenti che per i titolari di carta) sono intrinsecamente incerti in quanto la commissione interbancaria multilaterale costituisce esclusivamente un prezzo all'ingrosso. La presente esenzione viene concessa sulla base dei fatti attuali: un'esenzione per un determinato periodo di tempo si rende necessaria per poter verificare il nuovo equilibrio di interessi e, se necessario, consentire alla Commissione di riesaminare nuovamente l'impatto della versione modificata della commissione interbancaria multilaterale.

(94) Per i titolari di carta Visa la versione modificata della commissione interbancaria multilaterale non è direttamente più vantaggiosa della precedente. Tuttavia, nella misura in cui consente una riduzione dei costi a carico degli esercenti, può incoraggiare un numero maggiore di esercenti ad accettare le carte Visa, fatto questo che è nell'interesse dei titolari di carta. Nei casi di forte concorrenza tra gli esercenti, la diminuzione dei costi a loro carico potrebbe portare ad una riduzione dei prezzi praticati ai consumatori, compresi i consumatori che effettuano i pagamenti mediante carta Visa. Inoltre, Visa non ritiene probabile che le modifiche alla commissione interbancaria multilaterale determinino un aumento delle spese a carico dei titolari di carta. Visto che nella proposta di Visa il livello dei costi dei tre servizi menzionati in precedenza rappresenterà di fatto il livello massimo della commissione interbancaria multilaterale, la fissazione di questa ad un livello inferiore a quello del costo dei servizi in oggetto potrebbe essere considerata come potenzialmente svantaggiosa per i titolari di carta; è però altresì vero che i servizi in oggetto presentano senz'altro, per quanto in proporzioni diverse, vantaggi per entrambi gli utenti; è pertanto opportuno concedere alle banche un qualche margine di manovra nel ripartire i costi tra i titolari di carta e gli esercenti. Inoltre, la fissazione della commissione interbancaria multilaterale ad un livello inferiore ai costi avrebbe di norma come obiettivo quello di favorire miglioramenti del sistema, [...]* nell'interesse di tutti i suoi utilizzatori.

(95) In conclusione, la versione modificata della commissione interbancaria multilaterale contribuisce al progresso tecnico ed economico, ripartendone in misura equa i benefici tra le due categorie di utenti del sistema Visa. Essa soddisfa pertanto la prima e la seconda condizione di cui all'articolo 81, paragrafo 3.

8.2. TERZA CONDIZIONE - INDISPENSABILITÀ

8.2.1. Secondo Visa

(96) Visa sostiene che la sua commissione interbancaria multilaterale è indispensabile per il funzionamento ottimale del sistema Visa. Secondo Visa né un addebito diretto a carico dei titolari per tutti i costi dell'emittente né accordi bilaterali sulla commissione interbancaria sono opzioni praticabili nel sistema Visa. Visa afferma inoltre che la mancanza di una commissione interbancaria multilaterale pagata da un affiliante ad un emittente in un dato sistema di carte di pagamento non consente da sola di concludere che la commissione interbancaria multilaterale del sistema Visa nell'Unione europea non è necessaria. In particolare Visa sostiene che i vari sistemi di pagamento mediante carta menzionati dalla Commissione nell'ulteriore comunicazione delle obiezioni come esempi di sistemi di carte funzionanti con meccanismi di finanziamento alternativi alla commissione interbancaria multilaterale non provano che la commissione interbancaria multilaterale Visa non sia oggettivamente necessaria per il sistema Visa. Secondo Visa questi sistemi di carte non sono paragonabili al sistema Visa in quanto presentano tutti una qualche diversità. Il sistema tedesco ec-Karte è un sistema nazionale di carta di debito che dispone inoltre di un'infrastruttura che permette pagamenti diretti tra esercenti e emittenti. Il sistema australiano EFTPOS (un altro sistema nazionale di carte di debito) conta una numero limitato di banche che possono concludere accordi bilaterali. Il sistema canadese Interac prevede di fatto una commissione interbancaria multilaterale sebbene a tasso zero.

8.2.2. Secondo EuroCommerce

(97) EuroCommerce sostiene che la commissione interbancaria multilaterale non è necessaria al funzionamento dei sistemi di carte di pagamento e che non consente di massimizzarne l'utilizzo o di garantirne la stabilità. A parere di EuroCommerce, le banche emittenti e le banche affilianti non si forniscono reciprocamente alcun tipo di servizio che esse sarebbero tenute a pagare. La commissione interbancaria multilaterale è piuttosto una tassa, un'imposta, che ha causato costi ingenti, pagati in ultima analisi dai consumatori sotto forma di elevati prezzi al dettaglio.

8.2.3. Secondo la Commissione

(98) Innanzitutto, va sottolineato che l'indispensabilità analizzata nella presente sezione non è l'indispensabilità ai fini dell'esistenza del sistema Visa, quanto piuttosto l'indispensabilità ai fini del conseguimento dei benefici identificati nel quadro della prima condizione di cui all'articolo 81, paragrafo 3, ossia, in particolare, le esternalità di rete positive. Per ammissione della stessa Visa, la commissione interbancaria multilaterale Visa non è indispensabile all'esistenza del sistema Visa. Tuttavia, come spiegato in precedenza, non esistendo un rapporto contrattuale diretto tra emittenti ed esercenti, in mancanza di un qualche accordo in merito ad una commissione interbancaria multilaterale gli emittenti non avrebbero alcuna possibilità di recuperare dagli esercenti i costi dei servizi forniti in ultima analisi a loro beneficio, il che avrebbe conseguenze negative, a detrimento dell'intero sistema e dei suoi utilizzatori.

(99) Tuttavia, tra tutti i possibili tipi di commissione interbancaria multilaterale potrebbe considerarsi indispensabile solo una commissione che sia la meno restrittiva della concorrenza. A questo proposito la Commissione fa notare che mentre la precedente versione della commissione interbancaria multilaterale concedeva alle banche aderenti al sistema Visa piena libertà di fissare la commissione al livello voluto, senza criteri oggettivi, e in particolare indipendentemente dai costi inerenti alla fornitura degli specifici servizi in oggetto, la nuova versione della commissione interbancaria multilaterale è invece basata su criteri oggettivi (costi) e trasparenti (nel senso che il loro livello verrà comunicato agli esercenti qualora ne facciano richiesta). La Commissione riconosce che una tale commissione interbancaria multilaterale può essere considerata indispensabile dato che, nel quadro di un sistema internazionale di carte di pagamento con migliaia di aderenti, non è stato dimostrato che meccanismi di finanziamento alternativi, rispetto alla versione modificata della commissione interbancaria multilaterale, sarebbero oltre che praticabili anche meno restrittivi della concorrenza e tali da preservare al contempo il progresso tecnico ed economico identificato in precedenza nel quadro della prima condizione dell'articolo 81, paragrafo 3.

(100) A questo proposito la Commissione tiene conto del fatto che non sono stati individuati esempi di sistemi internazionali di carte di credito o di carte di debito ad addebito differito che funzionino senza una commissione interbancaria multilaterale. Pur presentando punti in comune con il sistema Visa, i vari sistemi nazionali di pagamento menzionati da EuroCommerce (cfr. supra, considerando 27) mostrano anche differenze che precludono ogni confronto utile. Questi sistemi o coinvolgono un numero inferiore di banche rispetto al sistema Visa, o prevedono legami diretti tra le banche emittenti e gli esercenti, ovvero prevedono una commissione interbancaria multilaterale fissa a tasso zero, ovvero si basano su un sistema di autorizzazione on line che diminuisce considerevolmente il pericolo di frodi.

(101) Sebbene in teoria sia possibile concludere accordi bilaterali sul livello della commissione interbancaria, una commissione multilaterale può consentire guadagni di efficienza nell'ambito del sistema di pagamento di Visa International grazie ai ridotti costi di negoziazione e di transazione(46). Con più di 5000 banche nella regione Visa UE è possibile che, a causa dei costi di negoziazione e di transazione, l'applicazione di commissioni interbancarie bilaterali - sebbene teoricamente possibile - comporti commissioni più elevate e meno trasparenti, che a loro volta potrebbero determinare un aumento delle commissioni a carico degli esercenti. Per questo motivo è necessaria una commissione interbancaria multilaterale di riferimento cui poter far ricorso nel caso in cui due banche non siano state in grado, o non abbiano tentato, di concludere un accordo bilaterale.

(102) In mancanza di un accordo sulla commissione interbancaria, le banche emittenti si vedrebbero costrette a sostenere i costi di tali servizi, ovvero ad addebitarne direttamente le spese in parte o in toto ai titolari di carta. Nel caso in cui fossero le banche a farsi carico dei costi probabilmente sarebbero portate a rifarsene aumentando le commissioni applicate su servizi di tutt'altra natura (sovvenzionamento interno). L'addebito dei costi di questi servizi a carico dei titolari di carta (sotto forma di un aumento delle commissioni annuali per le carte Visa o eventualmente di commissioni sulle operazioni) potrebbe essere considerata un'opzione meno restrittiva della concorrenza rispetto alla commissione interbancaria multilaterale, in quanto le commissioni a carico dei titolari di carta verrebbero fissate unilateralmente da ogni banca e non tramite accordi multilaterali. Tuttavia date le conclusioni cui si è giunti sopra ai considerando 85-89 sui beneficiari dei diversi elementi di costi inclusi nella versione rivista della commissione interbancaria multilaterale Visa, l'addebito di tali costi ai titolari della carta potrebbe destabilizzare il sistema Visa perché alcuni titolari di carta potrebbero utilizzare di meno le loro carte Visa ritenendo il prezzo eccessivo perché deve coprire il costo di servizi non forniti interamente a loro ma agli esercenti. La riduzione dell'utilizzo delle carte Visa potrebbe a sua volta rendere meno interessante la carta per gli esercenti, mettendo quindi in moto una spirale negativa per quanto riguarda l'utilizzo del sistema Visa.

(103) Per concludere, non esistono al momento opzioni meno restrittive della versione modificata della commissione interbancaria multilaterale Visa, capaci di conseguire i vantaggi e i benefici per i consumatori identificati in precedenza nel quadro della valutazione relativa alla prima e alla seconda condizione, e che siano al contempo praticabili nel contesto del sistema quadripartito di pagamento mediante carta di Visa. Pertanto la versione modificata della commissione interbancaria multilaterale intraregionale Visa soddisfa la terza condizione di cui all'articolo 81, paragrafo 3.

8.3. QUARTA CONDIZIONE: NON ELIMINAZIONE DELLA CONCORRENZA

8.3.1. Secondo Visa

(104) Secondo Visa la commissione interbancaria multilaterale non dà a Visa la possibilità di eliminare la concorrenza per una parte consistente dei prodotti in esame. A questo proposito Visa osserva che le banche aderenti sono esposte sia alla concorrenza all'interno dei singoli sistemi che alla concorrenza tra sistemi. Secondo Visa la fissazione della commissione interbancaria multilaterale da parte della banche aderenti a Visa ha luogo in un contesto altamente competitivo.

8.3.2. Secondo EuroCommerce

(105) EuroCommerce ritiene che la quarta condizione non sia soddisfatta, in quanto Visa, assieme a Europay, formerebbe un duopolio con una quota di mercato dell'80 %.

8.3.3. Secondo la Commissione

(106) La commissione interbancaria multilaterale non elimina la concorrenza tra gli emittenti, che restano liberi di fissare le commissioni applicate alla propria clientela. Inoltre, sebbene di fatto rappresenti un limite minimo della commissione a carico degli esercenti, la commissione interbancaria multilaterale non elimina la concorrenza tra le banche affilianti, che rimangono libere di fissare l'entità della commissione a carico degli esercenti e che possono comunque sempre entrare in concorrenza sulle altre componenti di quest'ultima, diverse dalla commissione interbancaria multilaterale. La commissione interbancaria multilaterale non elimina inoltre la concorrenza tra Visa e i suoi concorrenti, in particolare Europay. L'asserzione di EuroCommerce che Visa formerebbe un quasi duopolio con Europay non è pertinente alla questione di un accordo tra gli aderenti Visa. Sebbene tra i membri Europay esista un accordo analogo, la Commissione non ha prove dell'esistenza d