<(BLK0)LA ORG="CCF">IT</(BLK0)LA>RELAZIONE SPECIALE N. 2/86

(Osservazioni in conformità dell'articolo 206 bis, paragrafo 4, del Trattato CEE)

sulle azioni comunitarie specifiche di sviluppo regionale del FESR (azioni fuori quota) corredata delle risposte della Commissione

(86/C 262/01)

>SPAZIO PER TABELLA>

1. INTRODUZIONE

1.1. Le azioni comunitarie specifiche di sviluppo regionale, comunemente denominate « azioni fuori quota », sono state istituite dal regolamento (CEE) n° 214/79 del Consiglio del 6 febbraio 1979 (*) (1). Questo regolamento ha modificato il regolamento (CEE) n° 724/75 del Consiglio del 18 marzo 1975 (2) che istituisce il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e, allo scopo di diversificare gli interventi del Fondo, ha previsto che oltre a sostenere i provvedimenti di politica regionale adottati dagli Stati membri (azioni della quota), il FESR possa finanziare azioni comunitarie specifiche di sviluppo regionale.

1.2. Queste azioni sono legate alle politiche della Comunità ed ai provvedimenti da essa adottati, per tenere conto in modo più appropriato della loro dimensione regionale o attenuarne le conseguenze sul piano regionale. In via eccezionale, possono essere destinate a fronteggiare le conseguenze strutturali di avvenimenti particolarmente gravi in talune regioni o zone, per sostituire posti di lavoro perduti o creare infrastrutture. Esse non possono avere per oggetto operazioni di ristrutturazione interna di settori in declino ma possono agevolare, con l'insediamento di nuove attività economiche, la creazione di posti di lavoro alternativi in regioni o zone che si trovano in una situazione difficile.

1.3. Il regolamento (CEE) n° 214/79 ha inoltre previsto il quadro generale per l'adozione e l'esecuzione delle azioni in causa. Per ciascuna di esse è il Consiglio, che delibera all'unanimità su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo, che definisce in un regolamento specifico la natura delle operazioni finanziarie, le zone e le regioni a favore delle quali il Fondo può intervenire, gli interventi pubblici nazionali presi in considerazione per la concessione del contributo del Fondo, la partecipazione di quest'ultimo, le categorie di beneficiari e le modalità di finanziamento.

1.4. Il tasso del contributo del Fondo varia in funzione della categoria delle operazioni previste. Per gli investimenti in infrastrutture, esso è pari, di norma, al 50 % delle spese nazionali ammissibili; raggiunge invece il 70 % per le spese relative agli aiuti e servizi a favore dell'artigianato e delle piccole e medie imprese sostenute dopo l'entrata in vigore dei regolamenti. L'aiuto comunitario è versato allo Stato membro interessato o secondo le disposizioni date da quest'ultimo. Sono inoltre previste disposizioni per evitare il cumulo degli aiuti della quota e di quelli fuori quota del FESR, nonché per coordinare gli strumenti finanziari nazionali e comunitari.

1.5. Le azioni sono realizzate sotto forma di programmi speciali che gli Stati membri interessati presentano alla Commissione, che decide in merito all'approvazione e concessione del contributo. Esse sono finanziate in comune dalla Comunità e dagli Stati membri interessati; l'importo degli stanziamenti comunitari destinati a tali azioni è pari al 5 % delle risorse del Fondo.

1.6. Con la presente relazione si intende illustrare la situazione delle azioni fuori quota al 31 dicembre 1985. Essa consta di quattro parti, dedicate alle fasi principali di elaborazione e di esecuzione delle azioni fuori quota, e che trattano, nell'ordine, dei regolamenti che le istituiscono, dei programmi speciali elaborati per la loro attuazione, dell'esecuzione finanziaria delle azioni e delle relazioni annuali sullo stato di esecuzione trasmesse dagli Stati membri.

2. I REGOLAMENTI CHE ISTITUISCONO LE AZIONI FUORI QUOTA

Le tre serie di regolamenti adottati dal Consiglio

2.1. Allo scopo di istituire azioni fuori quota, fino al 31 dicembre 1985 il Consiglio aveva adottato tre serie di regolamenti. Dopo il dicembre 1985, non esiste più alcun fondamento giuridico (3) per la creazione di nuove azioni, ma quelle decise in precedenza devono essere ultimate o eseguite in virtu` dei regolamenti di cui ai successivi paragrafi 2.2-2.6. Il nuovo regolamento (CEE) n° 1787/84 del FESR prevede inoltre programmi comunitari che subentrano alle azioni fuori quota.

I regolamenti del 7 ottobre 1980

2.2. In base alle proposte presentate dalla Commissione il 16 ottobre 1979, il 7 ottobre 1980 il Consiglio ha adottato una prima serie di cinque regolamenti ((CEE) n° 2615/80-2619/80) (4) che istituiscono le cinque azioni comunitarie specifiche indicate qui di seguito :

(a) sviluppo di talune regioni francesi e italiane nel contesto dell'ampliamento della Comunità;

(b) eliminazione degli ostacoli allo sviluppo di nuove attività economiche in talune zone del Belgio, dell'Italia e del Regno Unito colpite dalla ristrutturazione dell'industria siderurgica;

(c) eliminazione degli ostacoli allo sviluppo di nuove attività economiche in talune zone del Regno Unito colpite dalla ristrutturazione del settore della costruzione navale;

(d) maggiore sicurezza degli approvvigionamenti energetici di talune regioni italiane mediante una migliore utilizzazione delle nuove tecnologie in materia di idroelettricità e di energie alternative;

(e) miglioramento della situazione economica e sociale delle zone di frontiera tra l'Irlanda e l'Irlanda del Nord.

2.3. Tenuto conto dei diversi Stati membri interessati, i programmi speciali erano in totale nove, ed il contributo complessivo previsto a carico della Comunità ammontava a 220 Mio ECU. La durata dei programmi era di cinque anni a decorrere dal sessantesimo giorno successivo a quello dell'entrata in vigore dei regolamenti, cioè fino al 15 dicembre 1985.

I regolamenti del 18 gennaio 1984

2.4. Il 19 novembre 1982 la Commissione aveva presentato sei nuove proposte; di conseguenza, il 18 gennaio 1984 il Consiglio ha adottato una seconda serie di regolamenti ((CEE) n° 214/84-219/84) (5) che hanno modificato taluni regolamenti precedenti o istituito nuove azioni. Questa nuova serie di regolamenti riguarda in particolare :

(a) la modifica dell'azione « ampliamento » per rafforzare e completare il regime di aiuti previsto;

(b) l'istituzione di un'azione per contribuire allo sviluppo di alcune regioni della Grecia nel contesto dell'ampliamento;

(c) la modifica dell'azione « siderurgia » per rafforzare e completare il regime di aiuti ed estenderlo a nuove zone del Belgio, della Francia, del Lussemburgo, del Regno Unito e della Repubblica federale di Germania, nonché a zone da definirsi in relazione ai programmi di ristrutturazione dell'industria siderurgica;

(d) la modifica dell'azione « costruzione navale » per rafforzare e completare il regime di aiuti ed estenderlo a nuove zone della Repubblica federale di Germania;

(e) la modifica dell'azione « energia » per rafforzare e completare il regime di aiuti ed estenderlo a nuove zone della Grecia;

(f) l'istituzione di un'azione per contribuire ad eliminare gli ostacoli allo sviluppo di nuove attività economiche in talune zone colpite dalla ristrutturazione dell'industria tessile e dell'abbigliamento in Belgio, Francia, Irlanda, Italia, nei Paesi Bassi e nel Regno Unito.

2.5. Per questa seconda serie di regolamenti, si è previsto un contributo della Comunità pari a 724 Mio ECU e di cui beneficeranno 25 programmi speciali che dovrebbero concludersi il 1° aprile 1989. Anche il termine per la realizzazione dei programmi previsti dai precedenti regolamenti del Consiglio del 7 ottobre 1980 è stato prorogato fino al 1° aprile 1989, tranne che per il regolamento relativo alle zone di frontiera tra l'Irlanda e l'Irlanda del Nord. Quest'ultimo è stato modificato solo dai regolamenti del 17 dicembre 1985, che hanno prorogato al 25 febbraio 1991 i termini per l'attuazione dei programmi.

I regolamenti del 17 dicembre 1985

2.6. Una terza serie di proposte è stata presentata dalla Commissione al Consiglio il 21 dicembre 1984. Poiché la normativa che avrebbe consentito al Consiglio l'adozione di questa terza serie di azioni era venuta a mancare il 1° gennaio 1985, in seguito all'entrata in vigore del nuovo regolamento (CEE) n° 1787/84 del Fondo, è stato solo dopo la modifica di quest'ultimo che il Consiglio ha adottato, il 17 dicembre 1985, la terza serie di regolamenti (6). Essi riguardano 10 programmi speciali da realizzare entro il 25 febbraio 1991, e comportano un contributo comunitario stimato in 144 Mio ECU. I programmi in causa hanno lo scopo di :

(a) estendere l'azione « costruzione navale » a nuove zone della Repubblica federale di Germania, della Francia e dell'Italia;

(b) estendere l'azione « settore tessile » a nuove zone della Repubblica federale di Germania;

(c) modificare l'azione « zone di frontiera » per rafforzare e completare il regime di aiuto ed estenderlo a nuovi distretti dell'Irlanda e dell'Irlanda del Nord;

(d) istituire un'azione per contribuire allo sviluppo di nuove attività economiche in talune zone colpite dall'attuazione della politica comunitaria della pesca in Danimarca, nella Repubblica federale di Germania, in Francia e nel Regno Unito.

(*) Le note figurano alla fine della relazione.

Osservazioni

L'evoluzione del contenuto dei regolamenti

2.7. Nell'insieme, le diverse serie di regolamenti sono caratterizzate da una considerevole estensione delle zone interessate, dei tipi di operazione ammissibili, nonché della durata dell'esecuzione dei programmi speciali.

2.8. L'azione « siderurgia », inizialmente istituita in talune regioni del Belgio, dell'Italia e del Regno Unito, è stata estesa ad altre zone del Regno Unito, della Repubblica federale di Germania, della Francia e del Lussemburgo, nonché a zone da definirsi in relazione ai programmi di ristrutturazione dell'industria siderurgica; le categorie di operazioni che possono beneficiare dell'aiuto del Fondo sono passate da sei a nove. Un'analoga evoluzione è stata osservata per le azioni relative alla costruzione navale ed alle zone di frontiera; in quest'ultimo caso, le categorie di operazioni ammissibili sono passate da 7 a 15.

2.9. Nondimeno, la realizzazione delle azioni inizialmente decise risulta difficile e per la maggior parte delle stesse, alla fine del 1985, la parte eseguita dei programmi era considerevolmente inferiore alle previsioni (per maggiori informazioni cfr. i paragrafi 4.1. - 4.9). Di conseguenza sono stati prorogati i termini per la realizzazione dei programmi previsti dalla prima serie di regolamenti, termini che, nei regolamenti di emendamento adottati nel 1984 e 1985, sono stati prorogati dalla fine del 1985 al 1989, e perfino al 1991.

L'importo del contributo prevedibile della Comunità

2.10. Il contributo che la Comunità prevede di accordare a ciascun programma speciale, a ciascuna azione o serie di azioni, non è indicato in alcun documento ufficiale. Per le azioni decise nel 1984 e nel 1985, le previsioni della Commissione, che figuravano al riguardo nella motivazione delle proposte della stessa, sono state successivamente modificate nel corso della procedura di adozione di questi regolamenti da parte del Consiglio, senza che le previsioni definitive fossero indicate in un documento. Poiché si tratta di un fattore significativo ai fini della programmazione finanziaria, sarebbe utile far figurare in un documento le previsioni in causa.

La contabilizzazione degli impegni

2.11. In conformità dell'articolo 5, paragrafo 5 della prima serie di regolamenti del Consiglio adottati il 7 ottobre 1980, gli impegni di bilancio relativi all'esecuzione dei programmi speciali sono decisi per quote annue a mano a mano che tali programmi sono realizzati. Per quanto riguarda le nuove azioni e le azioni precedenti ancora da completare, la seconda e la terza serie di regolamenti, rispettivamente del 18 gennaio 1984 e del 17 decembre 1985, hanno precisato che la prima quota è impegnata sin dall'approvazione del programma speciale da parte della Commissione, e che l'impegno delle quote annue successive è assunto in funzione delle disponibilità di bilancio e dello stato di avanzamento del programma.

2.12. Pertanto, nei documenti contabili della Commissione non è possibile reperire tutte le spese da prevedersi per l'esecuzione dei programmi speciali, ma solo le quote annuali, cioè dati incompleti. Quando la concessione di un aiuto comunitario è stata decisa con l'approvazione dei programmi speciali, la corrispondente previsione di spesa dovrebbe figurare, integralmente, nella documentazione finanziaria.

2.13. Rivedere le modalità in questione è tanto piu` necessario in quanto il nuovo regolamento del Fondo ne estende l'applicazione a tutti i finanziamenti di ogni singolo programma, inclusi i programmi nazionali d'interesse comunitario. Di conseguenza, è da prevedersi un aumento del numero dei programmi che saranno approvati senza che le relative previsioni di spesa possano essere reperite nella documentazione finanziaria.

Le modalità di pagamento dei contributi

2.14. In virtù dei regolamenti del 1980, « allorché lo Stato membro attesta che il programma speciale ha già dato luogo a spese imputabili ad una quota annua, il Fondo può versare, su richiesta dello Stato in questione, un anticipo pari al 30 % dell'importo degli stanziamenti impegnati ». Quando l'ammontare dell'anticipo è stato esaurito e lo Stato membro ha fatto pervenire alla Commissione un certificato attestante lo svolgimento delle operazioni e l'esistenza di documenti giustificativi particolareggiati (7), possono essere versati nuovi anticipi, ciascuno pari al 30 % degli stanziamenti impegnati per quote annue.

2.15. Nei regolamenti del 1984 e del 1985 queste disposizioni sono state modificate. Per le nuove azioni e per quelle precendenti non ancora ultimate, essi prevedono il versamento di un anticipo pari al 60 % del contributo relativo alla prima quota annua, sin dall'inizio della realizzazione delle operazioni ed in funzione del loro stato di avanzamento, nonché delle disponibilità di bilancio. Allorché lo Stato membro attesta che è stata spesa la metà di questo primo anticipo, può essere versato un secondo anticipo del 25 %. Per le quote annue successive, non appena ne è stata iniziata la realizzazione, possono essere versati anticipi alle stesse condizioni. Il saldo di ogni quota annua è « versato su richiesta dello Stato membro quando quest'ultimo attesta che le realizzazioni corrispondenti alla quota in questione possono essere considerate concluse, e su presentazione dell'importo della spesa pubblica effettuata ».

2.16. Le modalità di pagamento si basano quindi ampiamente sul versamento di anticipi e su attestati degli Stati membri, che contengono dati globali, e che anche riguardo al versamento dei saldi contengono numerose imprecisioni.

2.17. Nella situazione attuale il versamento di anticipi di notevole entità non ha accelerato l'attuazione dei programmi, il cui tasso di realizzazione è ancora troppo basso (per maggiori dettagli, cfr. i paragrafi 4.1. - 4.9).

2.18. Peraltro, in un sistema di questo genere, che si fonda su attestati di carattere globale, è essenziale che la Commissione si avvalga in modo ottimale delle possibilità che le rimangono, in particolare delle relazioni annuali degli Stati membri, per accertare in modo piu` circostanziato se i programmi siano stati realizzati. Come si vedrà in seguito, le possibilità in causa sono ancora ben lungi dall'essere utilizzate.

2.19. Data la complessità delle azioni e dato l'importante ruolo svolto dalle autorità nazionali e locali nella gestione delle stesse, le amministrazioni interessate avrebbero dovuto compiere uno sforzo maggiore per informare e sensibilizzare i potenziali interessati, in modo da assicurare un'interpretazione corretta degli obiettivi e dei metodi previsti dai regolamenti.

3. I PROGRAMMI SPECIALI DELLE AZIONI FUORI QUOTA

I programmi approvati

3.1. Le azioni fuori quota sono realizzate sotto forma di programmi speciali che gli Stati membri presentano alla Commissione e che questa approva dopo l'intervento del Comitato del Fondo. I programmi contengono un'analisi della situazione e delle necessità inerenti agli obiettivi dell'azione, le operazioni previste, il loro scaglionamento nel tempo e, in forma più generica, tutti gli elementi che consentano di valutare la coerenza del programma rispetto agli obiettivi dello sviluppo regionale.

I programmi della prima serie

3.2. Nell'ambito della prima serie di azioni fuori quota, la Commissione ha approvato otto programmi speciali (cfr. la tabella 1).

>SPAZIO PER TABELLA>

3.3. Un nono programma speciale, di 4 Mio ECU, previsto per la zona siderurgica di Napoli e presentato dallo Stato membro interessato alla Commissione nel marzo 1984, non aveva ancora potuto essere approvato al 31 dicembre 1985 e si trovava ancora in una fase istruttoria.

I programmi della seconda serie

3.4. Per la seconda serie di azioni, la Commissione ha approvato 10 programmi speciali (cfr. la tabella 2).

>SPAZIO PER TABELLA>

3.5. Al 31 dicembre 1985, era in corso l'esame di una decina di altri progetti speciali che riguardavano il Belgio, la Francia, l'Italia ed il Lussemburgo, e che si trovavano in una fase istruttoria. Alla stessa data, la Commissione non aveva ancora preso una decisione in merito all'adeguamento dei vecchi programmi previsto dai regolamenti del 18 gennaio 1984.

Osservazioni

3.6. In base alle verifiche su documenti ed in loco svolte dalla Corte dei conti, vengono formulate le osservazioni esposte qui di seguito; le prime tre sono di portata generale, le altre riguardano invece alcuni programmi speciali.

Il contenuto dei programmi

3.7. Le indicazioni che devono figurare nei programmi speciali sono enunciate in allegati ai regolamenti del Consiglio. Malgrado l'esistenza di questo schema, vista la quantità di informazioni richieste, i documenti presentati sono prolissi. Essi includono lunghe descrizioni delle difficoltà esistenti nelle regioni e nei settori operativi interessati. Per contro, manca spesso una chiara definizione del tipo di operazioni da sovvenzionare nonché delle condizioni per la loro esecuzione, e gli obiettivi, in termini di contributo allo sviluppo, sono raramente quantificati. Qualsiasi programma deve invece definire chiaramente il tipo di interventi e le loro condizioni di realizzazione, in relazione agli obiettivi precisi da raggiungere.

3.8. Uno sforzo di semplificazione dovrebbe consentire di imperniare maggiormente i programmi sugli aspetti operativi, quali la definizione e la realizzazione delle operazioni previste, nonché sui risultati o sugli insegnamenti che da queste si possono trarre in una prospettiva di sviluppo, alla luce degli obiettivi dei regolamenti.

3.9. Sotto questo profilo, nei programmi della seconda serie si registrano pochi progressi. I documenti continuano a differenziarsi eccessivamente da un programma all'altro e persino da una zona all'altra di uno stesso programma. Cosí, ad esempio, per la ristrutturazione dei siti degradati nelle « zone siderurgiche », nel programma del Regno Unito sono indicati gli edifici o complessi da risanare; invece, il programma tedesco, approvato lo stesso giorno, dà solo una descrizione generale dei progetti. Per quanto riguarda le « zone tessili » nei Paesi Bassi, queste indicazioni sono fornite per la regione di Twente ma non per quella di Helmond. Queste discordanze riflettono il diverso grado di preparazione dei vari programmi o delle parti che li compongono.

Effetti previsti dei programmi sull' occupazione

3.10 In termini che possono variare a seconda dell'azione, i regolamenti che istituiscono le azioni fuori quota attribuiscono ai programmi speciali l'obiettivo fondamentale di sviluppare attività che creino nuovi posti di lavoro. Peraltro, in conformità degli allegati dei regolamenti, i programmi speciali devono contenere una « descrizione, per quanto possibile quantificata, degli obiettivi contemplati dal programma speciale, in particolare in materia di occupazione ».

3.11. Tuttavia, la descrizione quantificata degliobiettivi in materia di occupazione di solito manca nei programmi che, specie nel caso del programma « ampliamento-Francia », evidenziano le difficoltà metodologiche e interpretative che si incontrano nel procedere a tale quantificazione.

3.12. Anche quando esiste una stima quantificata, come nel programma « ampliamento-Italia » in cui l'effetto atteso dall'azione in termini di aumento di posti di lavoro è stimato pari a circa 1 000 unità l'anno, si tratta di una valutazione che si è rivelata priva di qualsiasi analisi. Il documento stesso pone in rilievo che gli effetti delle operazioni sull'occupazione possono essere molto eterogenei, sia sotto il profilo qualitativo e quantitativo, sia per quanto riguarda i tempi di realizzazione.

3.13. I programmi relativi al Regno Unito (siderurgia, costruzione navale e settore tessile) presuppongono che una zona ristrutturata di 100 m2 possa tradursi, in media, in tre nuovi posti di lavoro e fondano su questo criterio le loro previsioni sulla creazione di posti di lavoro. Si tratta in realtà di un'ipotesi che presuppone un'utilizzazione completa dei siti ristrutturati e che si riferisce più all'utilizzazione potenziale dei locali che ad una previsione occupazionale vera e propria.

La pubblicazione dei programmi

3.14. A norma dell'articolo 3, paragrafo 8 dei regolamenti del Consiglio del 7 ottobre 1980 « dopo la sua approvazione da parte della Commissione, il programma speciale è pubblicato, a titolo informativo, nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee ».

3.15. La pubblicazione nella Gazzetta ufficiale non ha mai avuto luogo, soprattutto perché comporta un considerevole lavoro di traduzione in tutte le lingue della Comunità e perché si tratta di documenti voluminosi (in totale 757 pagine per i programmi della prima serie più 134 pagine di allegati).

3.16. I regolamenti del 18 gennaio 1984 potrebbero tuttavia consentire una pubblicazione semplificata, eventualmente sotto forma di opuscolo e solo in alcune lingue. In effetti, detti regolamenti hanno modificato il testo dell'articolo 3, paragrafo 8 (salvo per quanto riguarda l'azione « zone siderurgiche » il cui regolamento, probabilmente per dimenticanza, non è stato modificato in questo punto) ed hanno previsto che « dopo la sua approvazione, il programma speciale è pubblicato, a titolo informativo, dalla Commissione ». In effetti, neppure questa disposizione è stata applicata : i programmi speciali esistono unicamente sotto forma di documenti interni e non formano oggetto di alcuna pubblicazione. La Commissione, che si preoccupa con ragione della pubblicità da dare agli interventi del Fondo, dovrebbe assicurarsi che i programmi speciali siano pubblicati in modo adeguato.

Il programma « ampliamento-Francia »

3.17. Il programma « ampliamento » relativo a talune regioni francesi destina metà dei finanziamenti agli aiuti e servizi per le piccole e medie imprese, e l'altra metà alla promozione dell'innovazione, delle attività artigianali e del turismo rurale. Nel documento sono descritti in modo approfondito la situazione, gli effetti attesi ed i regimi di aiuto esistenti nei settori di intervento coperti dall'azione fuori quota.

3.18. Tuttavia, questo programma non precisa in termini quantitativi l'obiettivo da raggiungere e non offre alcuna possibilità di individuare i progetti da aiutare. Si tratta sostanzialmente di un'esposizione metodologica sulle misure previste, e pertanto si possono identificare le operazioni che hanno beneficiato dell'aiuto solo mediante sondaggi indicativi da svolgersi in loco.

3.19. La messa a disposizione del contributo comunitario concesso per il finanziamento del programma ha quindi incontrato difficoltà, soprattutto per quanto riguarda la giustificazione dell'uso effettivo dell'aiuto. In una relazione trasmessa alla Corte dei conti delle Comunità europee il 18 ottobre 1985, la Corte dei conti francese espone dette difficoltà e precisa che la creazione, da parte delle Stato membro ed a partire dal 1984, di rubriche di bilancio specifiche dovrebbe consentire l'eliminazione di taluni inconvenienti delle prassi precedenti.

I programmi « ampliamento ed energie-Italia »

3.20. Il programma « ampliamento » relativo a talune regioni italiane è limitato, di fatto, al 1981. Per il periodo successivo, esso si configura come una « struttura aperta », nel senso che indica unicamente la ripartizione dell'aiuto prevista per i diversi gruppi di operazioni, senza precisare né il luogo né la natura esatta di queste ultime. Questa concezione, che mirava a lasciare alle regioni la possibilità di partecipare maggiormente alle iniziative successive al 1981, è tuttavia contraria all'articolo 3, paragrafo 4 del regolamento che istituisce l'azione specifica, a norma del quale il programma deve descrivere le azioni previste ed il loro scaglionamento nel tempo. Essa ha inoltre attenuato considerevolmente il carattere operativo del programma.

3.21. Per quanto riguarda l'azione « energia » in Italia, il programma è più esauriente. Il 45 % circa della spesa è destinato alla realizzazione di 34 progetti relativi all'uso di biogas, il 26 % alla costruzione o ricostruzione di 11 piccole centrali idroelettriche, il 22 % all'energia eolica ed il 7 % alle risorse idriche minori.

3.22. Tuttavia, un controllo in loco svolto dalla Corte nel 1984 ha messo in luce gravi difficoltà interne dovute al carattere essenzialmente indicativo del programma, elaborato senza che a livello nazionale fossero state soddisfatte tutte le condizioni necessarie per la sua realizzazione. In effetti, per numerose serie di operazioni non esisteva ancora una decisione dell'organismo responsabile della gestione del programma, decisione in virtù della quale i progetti possono beneficiare dei finanziamenti previsti dall'azione. D'altra parte, taluni di questi progetti non possono essere presi in considerazione, dato che si referiscono a località che non sono ubicate nelle zone di montagna di cui all'articolo 2 del regolamento.

3.23. I lavori in corso sono quindi proseguiti anche se non era stato ancora ottenuto il contributo comunitario, e per questo programma, così come per il programma « ampliamento », l'anticipo che lo Stato membro aveva ricevuto dal Fondo (cioè rispettivamente 1,5 e 4,8 Mio ECU) è rimasto bloccato nei conti del Tesoro nazionale. In tale situazione il contributo rappresenta un minor incentivo per il beneficiario poiché questi deve intraprendere la realizzazione dei progetti senza poter disporre degli anticipi del Fondo e senza neppure essere sicuro di ricevere l'aiuto comunitario dato che l'ammissibilità dei progetti non è stata ancora decisa.

I programmi « zone di frontiera » tra l'Irlanda e l'Irlanda del Nord

3.24. L'azione fuori quota relativa alle zone di frontiera tra l'Irlanda e l'Irlanda del Nord si propone lo sviluppo del turismo, delle imprese artigianali e delle piccole e medie imprese. Una motivazione dell'azione specifica in causa è l'esigenza di sviluppare la cooperazione tra le due zone di frontiera; tuttavia, nessuna disposizione del regolamento o del programma ha previsto un progetto a carattere « transfrontaliero ».

3.25. Una verifica in loco svolta dalla Corte alla fine del 1983, ha consentito di constatare che, al di fuori del programma comunitario, esistevano alcune iniziative isolate, quali l'elaborazione in comune di carte geografiche, la redazione di dépliant turistici o l'organizzazione di riunioni. In genere, tali attività erano preesistenti all'attuazione dell'azione fuori quota e quest'ultima aveva tutt'al più contribuito a mantenerle ma non ne aveva reso possibile lo sviluppo.

Il programma « zone siderurgiche-Belgio »

3.26. Per quanto riguarda il Belgio, gli interventi del programma « zone siderurgiche » sono stati concentrati unicamente sulle operazioni di innovazione in materia di prodotti o di tecnologie nelle piccole e medie imprese. Si tratta indubbiamente di un programma ambizioso e lodevole che, tenuto conto anche delle difficoltà da superare, beneficia inoltre del tasso massimo di sovvenzione comunitaria previsto dal regolamento, cioè il 70 % della spesa.

3.27. Tuttavia, ben presto è apparso che, nonostante le ricerche compiute con notevole impegno dalle autorità competenti, il numero di imprese che si ritenevano interessate rimaneva limitato e non consentiva di realizzare il programma come previsto.

I programmi « ampliamento » e « energia » per le isole della Grecia

3.28. A differenza delle altre azioni fuori quota, per le quali possono essere prese in considerazione solo le spese erogate a partire dalla data di entrata in vigore del regolamento che le istituisce, per i due programmi greci i regolamenti del 18 gennaio 1984 prevedono che possono beneficiare del contributo del Fondo le spese erogate a decorrere dal dodicesimo mese precedente alla data di entrata in vigore del regolamento.

3.29. Questa particolare disposizione trova un'eco nel programma « energia » che comprende diverse iniziative la cui realizzazione era già in corso all'epoca della sua elaborazione. Per quanto riguarda l'« ampliamento » invece, il contenuto del programma si limita soprattutto ad enunciare una serie di obiettivi. Anche per le infrastrutture, nel programma si parla di investimenti che richiedono ancora notevoli lavori di preparazione; ne consegue una certa mancanza di precisione riguardo all'esatta natura delle spese che si prevede di imputare al programma.

Conclusioni sui programmi speciali esaminati

3.30. Anche se la natura stessa delle azioni specifiche richiede un'impostazione diversa a seconda dei programmi, le osservazioni sopra formulate mostrano che progressi notevoli possono e devono essere compiuti sotto il profilo dell'elaborazione dei programmi. Le operazioni di natura analoga dovrebbero essere presentate in modo omogeneo. Il calendario di esecuzione dovrebbe indicare lo stato di avanzamento delle operazioni stesse e non limitarsi ad un semplice scadenzario previsionale delle spese, di cui peraltro non si precisa la natura, cioè impegni o pagamenti. Le istanze chiamate a collaborare alla realizzazione dei programmi dovrebbero poter partecipare maggiormente alla loro elaborazione. Infine, i risultati attesi dai diversi tipi di operazione ed il loro contributo agli obiettivi fissati dovrebbero essere meglio precisati.

3.31. In effetti, come dimostrano le osservazioni di cui sopra, queste lacune sono all'origine di diversi ritardi : talvolta, le procedure amministrative non consentono una realizzazione efficace, talvolta non sussistono le condizioni necessarie per l'esecuzione dei progetti, oppure le operazioni previste sono definite con una tale imprecisione che non possono essere eseguite con sufficiente rapidità.

4. L'ESECUZIONE FINANZIARIA DELLE AZIONI FUORI QUOTA

Gli impegni, i pagamenti e gli storni di stanziamenti

Gli impegni ed i pagamenti

4.1. Le tabelle 3 e 4 riepilogano la situazione al 31 dicembre 1985 degli impegni e dei pagamenti contabilizzati per i diversi programmi speciali, rispettivamente per la prima e la seconda serie di azioni. Nessuna operazione è stata ancora contabilizzata per la terza serie di regolamenti adottati nel dicembre 1985.

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

4.2. Per quanto riguarda le osservazioni che figurano nelle pagine seguenti, vedasi anche la tabella dettagliata acclusa alla presente relazione (allegato I), che illustra, per ciascun programma speciale, la situazione degli impegni e dei pagamenti relativi a ciascuna quota annua.

Gli storni di stanziamenti

4.3. A norma del regolamento (CEE) n° 214/79, l'importo destinato alle azioni specifiche è pari al 5 % delle risorse del Fondo. A causa dei tempi di elaborazione e di adozione dei regolamenti e di approvazione dei programmi corrispondenti, come pure a causa dei ritardi nella loro esecuzione, la Commissione non ha potuto utilizzare per le azioni fuori quota una parte considerevole degli stanziamenti d'impegno e di pagamento destinati a questo scopo sin dal 1978 (cfr. la tabella 5). Di norma, gli stanziamenti rimasti inutilizzati sono stati stornati a favore di azioni della quota, ad eccezione di 40 Mio ECU di stanziamenti di pagamento che sono stati annullati nel 1984.

>SPAZIO PER TABELLA>

Osservazioni

4.4. La sottoutilizzazione degli stanziamenti e gli storni che ne sono conseguiti sono dovuti sia alla lunghezza dei lavori che hanno preceduto l'adozione dei regolamenti e l'approvazione dei programmi, sia ai ritardi con cui questi ultimi sono stati realizzati.

I tempi per l'adozione dei regolamenti e l'approvazione dei programmi corrispondenti

4.5. I tempi per la preparazione e l'adozione dei regolamenti che istituiscono le azioni specifiche e i programmi corrispondenti sono risultati molto lunghi. Essi conseguono, in primo luogo, dalla durata dei lavori che si concludono con le decisioni del Consiglio, durata che è stata di 12 mesi per la prima e per la terza serie di regolamenti, e di 14 mesi per la seconda serie. La lunghezza delle procedure dipende anche dai tempi per la presentazione dei programmi da parte degli Stati membri. Ad esempio, per quanto riguarda i regolamenti adottati nel gennaio 1984, 4 programmi dovevano ancora essere presentati dagli Stati membri al 31 dicembre 1985. Dopo la creazione della sezione fuori quota nel 1979, il procedimento decisionale per le 3 serie di regolamenti non è ancora concluso per quanto riguarda i programmi, come mostra la tabella all'allegato II. Questa situazione spiega, almeno in parte, la sottoutilizzazione degli stanziamenti riscontrata.

I ritardi nell'attuazione

4.6. L'esecuzione finanziaria dei regolamenti relativi alle azioni fuori quota registra un considerevole ritardo dovuto in gran parte alle difficoltà inerenti ai programmi. Per la prima serie, inizialmente si era previsto che i programmi sarebbero stati attuati entro la fine dell'esercizio 1985; tuttavia, gli impegni corrispondono ancora a poco più della metà del contributo comunitario ed i pagamenti a circa un terzo. Per la seconda serie, che dovrebbe concludersi nell'aprile 1989, la situazione non è migliore, soprattutto se si considera il numero elevato di programmi che devono ancora essere approvati.

4.7. Da tali ritardi purtroppo conseguono un minore impatto delle azioni finanziate ed effetti più limitati sotto il profilo degli obiettivi previsti dai regolamenti. Essi comportano inoltre una notevole erosione del valore dei contributi assegnati dovuta al deprezzamento monetario. D'altra parte, si può temere che, data la proroga dei termini, le situazioni che avevano determinato la scelta delle misure previste, nel frattempo siano mutate.

4.8. La metà dei pagamenti relativi alla prima serie, pari ad un totale di 70,4 Mio ECU, corrisponde a versamenti di anticipi; i pagamenti per le quote annue concluse ammontano infatti a 35,6 Mio ECU. Al 31 dicembre 1985, delle prime sei quote annue impegnate nel 1981, tre, relative rispettivamente ai programmi speciali « ampliamento-Francia », « ampliamento-Italia » e « energia-Italia » dovevano ancora essere chiuse.

4.9. Lo scandenzario dei contributi del Fondo per i programmi speciali del periodo 1981-1985 era stato previsto come illustrato alla tabella 6. Pur tenendo conto dello sfasamento che esiste tra l'avanzamento nell'esecuzione dei programmi negli Stati membri e la registrazione delle operazioni nei conti della Commissione, occorre constatare che, per numerosi programmi, l'importo delle quote contabilizzate alla fine del quinquennio è inferiore a quello inizialmente previsto per i primi due anni.

>SPAZIO PER TABELLA>

I finanziamenti mancanti

4.10. I finanziamenti cui occorre ancora provvedere nell'ambito delle azioni fuori quota rientrano nelle tre categorie seguenti :

(a) su un totale di 178 Mio ECU di impegni per quote annue, 97 Mio ECU sono stati pagati e 81 Mio ECU, importo compreso in quello che viene abitualmente definito « il peso del passato », rimangono da pagare;

(b) su un totale di 490 Mio ECU di contributi relativi ad una serie di programmi approvati, un importo di 312 Mio ECU di impegni, importo che costituisce anch'esso un « peso del passato », non è ancora stato contabilizzato come impegno e dovrà essere pagato più tardi;

(c) infine, le azioni istituite dai regolamenti del Consiglio comportano un complesso di programmi che devono ancora essere approvati per un totale di 598 Mio ECU, le cui operazioni di impegno e di pagamento devono, in linea di principio, essere svolte entro il termine previsto per l'esecuzione delle azioni.

4.11. Di conseguenza, e come risulta dalla tabella 7, i finanziamenti complessivi cui occorre provvedere fino al 1991 ammontano, in termini di pagamenti, a 991 Mio ECU e, in termini di impegni, a 910 Mio ECU, di cui 312 Mio ECU già impegnati ma non ancora contabilizzati.

>SPAZIO PER TABELLA>

Inammissibilità di talune categorie di operazioni

4.12. Come è già stato sottolineato, la documentazione disponibile a livello comunitario è di tipo globale e non consente di controllare l'ammissibilità delle spese dichiarate dagli Stati membri poiché, allo stato attuale, tale controllo può essere eseguito solo in loco.

4.13. Dalle verifiche in loco svolte dalla Corte è risultato che le categorie di operazioni descritte ai paragrafi seguenti, e le cui spese figurano nelle dichiarazioni degli Stati membri, non erano conformi alle disposizioni in vigore. Queste constatazioni dovrebbero esortare la Commissione a sviluppare maggiormente le proprie attività di controllo al riguardo ed a trarne le dovute conseguenze sotto il profilo della liquidazione delle spese.

4.14. L'articolo 4, paragrafo 3, del regolamento del Consiglio del 7 ottobre 1980, relativo all'azione « zone siderurgiche », prevede la partecipazione del Fondo alla « creazione o allo sviluppo di società o di altri organismi di consulenza in materia di gestione o di organizzazione mediante aiuti diretti o indiretti ». Le operazioni finanziate a questo titolo nel Regno Unito hanno indubbiamente riguardato servizi resi da organismi di consulenza o da ditte analoghe. Tuttavia, si tratta di organismi o ditte che figurano in un elenco di società riconosciute dall'amministrazione, elenco che include la maggior parte delle società di consulenza specialistica note a livello internazionale. Date le circostanze, il contributo del Fondo consegue solo molto parzialmente l'obiettivo della « creazione o sviluppo » di società o altri organismi di consulenza, stabilito dal regolamento.

4.15. L'articolo 4, paragrafo 4, dello stesso regolamento prevede la partecipazione del Fondo alla « creazione o allo sviluppo di servizi comuni a più imprese ». L'articolo 5, paragrafo 1, lettera (e), precisa che l'aiuto comunitario copre « una parte delle spese sostenute dalle imprese per il funzionamento di tali servizi ». Le operazioni finanziate a questo titolo nel Regno Unito riguardano il rimborso, ad uno studio di ragionieri, di spese relative a servizi in materia di consulenza di gestione prestati ad una ventina di organismi commerciali. Queste operazioni non corrispondono all'obiettivo del regolamento, che è quello di aiutare le piccole e medie imprese a dotarsi anch'esse, ma in comune, di servizi propri per svolgere attività di gestione, formazione, ricerca o reperimento della clientela.

4.16. Per quanto riguarda la « creazione o lo sviluppo di servizi comuni a più imprese » in Irlanda (articolo 4, paragrafo 7, lettera (c) del regolamento sulle « zone di frontiera »), occorre formulare un'osservazione analoga. Le spese dichiarate al riguardo erano sostanzialmente versamenti forfettari a titolo di partecipazione alle spese d'esercizio (fiere commerciali, viaggi per la ricerca della clientela, vendite promozionali) di un organismo pubblico incaricato della promozione delle esportazioni. L'aiuto così assegnato rischia di avere un effetto opposto a quello che il regolamento si prefigge, e cioè ridurre il grado di dipendenza delle piccole e medie imprese per quanto riguarda i servizi prestati da altri organismi.

4.17. Sempre in Irlanda, le spese relative allo sviluppo della rete dei trasporti (articolo 4, paragrafo 5 del regolamento) hanno riguardato, come peraltro previsto dal programma, i lavori per l'ampliamento dell'aeroporto di Sligo, situato nella contea omonima, che non rientrava nelle zone che potevano beneficiare dell'aiuto. Si sostiene che l'aeroporto dovrebbe agevolare l'accesso dei turisti ad altre contee che sono comprese nelle zone di frontiera. Peraltro, la contea di Sligo è divenuta zona ammissibile dopo l'entrata in vigore dei regolamenti del 17 dicembre 1985. Tuttavia, queste circostanze non giustificano la regolarità della spesa rispetto alle disposizioni dell'articolo 2, del regolamento del 7 ottobre 1980, che fissava le zone ammissibili.

5. LE RELAZIONI ANNUALI SULL'ESECUZIONE DEI PROGRAMMI

Le relazioni annuali che gli Stati membri sono tenuti a presentare

L'importanza delle relazioni annuali

5.1. Alla fine di ogni anno, lo Stato membro interessato presenta alla Commissione una relazione che evidenzia i progressi compiuti nell'esecuzione del programma speciale, con riferimento alle informazioni richieste negli allegati ai regolamenti che istituiscono le azioni fuori quota. Queste relazioni devono consentire alla Commissione di verificare l'esecuzione del programma speciale, di constatarne gli effetti e di accertare che le diverse operazioni siano eseguite in modo coerente fra di loro.

5.2. L'importanza di queste relazioni nell'ambito del sistema di gestione delle azioni fuori quota è già stata menzionata. Si tratta in effetti dell'unico documento previsto per consentire alla Commissione di verificare l'esecuzione del programma speciale, dato che gli altri documenti sullo stato di avanzamento dei lavori che gli Stati membri devono trasmettere, consistono in attestati di tipo globale.

Le relazioni annuali disponibili

5.3. Alla tabella 8 figurano le relazioni annuali sull'esecuzione dei programmi trasmesse alla Commissione dagli Stati membri fino al 31 dicembre 1985; esse riguardano solo programmi iniziati nell'ambito della prima serie di regolamenti.

>SPAZIO PER TABELLA>

Osservazioni

Il rispetto dell'obbligo di presentare una relazione annuale

5.4. Come mostra la tabella 8, le disposizioni in vigore che prevedono la presentazione di una relazione annuale avrebbero potuto essere applicate con maggior rigore.

5.5. Per i programmi « ampliamento - Francia » e « energia - Italia », approvati nel giugno 1981, la prima relazione è stata presentata solo alla fine del 1982. Per quanto riguarda la Francia, inoltre, la seconda relazione presentata si fonda sulla situazione al 1° maggio 1984. D'altra parte, per quanto riguarda i programmi « ampliamento e energia - Italia », al 31 dicembre 1985 non erano state ancora presentate le relazioni relative al 1984.

5.6. A questo proposito, giova osservare che i regolamenti non fissano un termine per la presentazione delle relazioni annuali.

Il contenuto delle relazioni annuali

5.7. Per quanto riguarda il metodo di stesura delle relazioni sull'esecuzione dei programmi, le differenze sono ancor piu` accentuate rispetto a quelle riscontrate nell'elaborazione dei programmi. Taluni documenti includono elenchi di progetti che hanno beneficiato di aiuti, perlomeno per le principali categorie di operazioni. In altri figurano invece solo cifre globali relative alle spese o alla destinazione degli stanziamenti. Le informazioni sugli effetti dell'esecuzione dei programmi, dal canto loro, sono vaghe e occasionali.

5.8. Nelle relazioni le spese già erogate non sono differenziate da quelle encora da pagare. Taluni importi, ad esempio, sono fissati in base alle « lettere di offerta ». Dall'esame dei documenti non risulta la distinzione tra impegni, pagamenti e saldi da pagare, purtuttavia essenziale per seguire l'esecuzione finanziaria dei contributi assegnati.

5.9. Nessuna relazione consente di verificare l'esecuzione finanziaria per quote annue, o di sapere quali sono, per Stato membro, le quote chiuse e quelle non ancora ultimate. I confronti con le previsioni del programma sono, dal canto loro, parziali e superficiali.

5.10. L'ultima relazione sulle zone di frontiera dell'Irlanda riporta, per tipo di operazione ed in diversi casi per progetto, sia le spese dell'esercizio, sia le spese cumulate sin dall'inizio del programma. I confronti con gli importi che figurano nelle relazioni degli anni precedenti mettono in luce discordanze, forse spiegabili, ma per le quali non è fornita alcuna spiegazione. Per quanto riguarda le relazioni sulle zone di frontiera dell'Irlanda del Nord e le altre relazioni sul Regno Unito, non è possibile procedere ad un confronto di questo tipo, dato che in esse sono indicati unicamente gli importi cumulativi delle spese. Nelle relazioni sui programmi « siderurgia e costruzione navale - Regno Unito », nonché in quelle relative al programma « ampliamento - Francia » non figura alcuna ripartizione delle spese per progetto.

5.11. Basandosi sulle indicazioni fornite negli allegati dei regolamenti che istituiscono le azioni fuori quota, la Commissione dovrebbe stabilire uno schema tipo per la stesura delle relazioni annuali, in modo da definire esattamente le informazioni necessarie per valutare lo stato di avanzamento dei lavori, la giustificazione delle spese ed i risultati della realizzazione dei programmi.

5.12. Lo scopo delle relazioni annuali non è sostanzialmente quello di fornire informazioni generali utili per render conto della attività comunitarie. Dette relazioni fanno parte dei documenti giustificativi dell'esecuzione del programma e dovrebbero consentire, in particolare, di procedere ad un raffronto con le domande presentate dagli Stati membri per il pagamento dei saldi delle quote annue. Anche in un sistema di attestati finanziari globali come è quello delle azioni fuori quota, la Comunità ha l'obbligo di accertare se le spese siano giustificate in modo soddisfacente, ed a questo scopo le relazioni annuali dovrebbero costituire uno dei principali documenti giustificativi.

L'esame delle relazioni annuali e l'adeguamento dei programmi speciali

5.13. L'esame delle relazioni annuali deve rappresentare un'occasione per proporre ed adottare, in tempo utile, nuove decisioni che sembrino opportune per realizzare o, all'occorrenza, modificare rapidamente i programmi. Anche sotto questo profilo devono ancora essere compiuti dei progressi.

5.14. La relazione presentata dall'Italia il 30 novembre 1982 sui programmi « ampliamento » e « energia », nonché sul programma « zone siderurgiche » che doveva ancora essere proposto, poneva in rilievo le difficoltà incontrate nell'esecuzione, difficoltà dovute all'estrema varietà delle azioni previste, alle discordanze nelle disposizioni che disciplinano l'attività degli organismi incaricati della loro realizzazione, nonché alla mancanza di una legislazione specifica, nazionale o regionale, in taluni dei settori interessati.

5.15. Come già menzionato al paragrafo 3.27, per quanto riguarda il Belgio è risultato, dal 1983, che il programma poteva avere alcuni effetti indiretti tramite la divulgazione delle idee, delle problematiche e delle esperienze, ma che i lavori veri e propri (ricerca e applicazione) in materia di innovazione, erano meno importanti del previsto.

5.16. Le misure precise che queste constatazioni richiedevano, sono state adottate tardi e, nonostante l'adozione dei nuovi regolamenti del Consiglio, al 31 dicembre 1985 si registravano pochi mutamenti nella situazione relativa ai programmi in questione.

L'esame delle operazioni eseguite

5.17. In pratica, questo esame può essere eseguito solo per i programmi che hanno raggiunto uno stato di esecuzione avanzato. Tenuto conto di questa riserva, talune relazioni annuali degli Stati membri mostrano che le realizzazioni tendono a concentrarsi sugli impianti e sulle infrastrutture. Per le « zone di frontiera » tra l'Irlanda e l'Irlanda del Nord, le spese previste per le operazioni di cui all'articolo 4, paragrafo 3 del regolamento (creazione di impianti e di infrastrutture direttamente legate allo sviluppo del turismo e alle attività culturali e ricreative), fissate dal programma dell'Irlanda fino alla fine del 1984, erano state erogate, a tale data, a concorrenza del 90,1 %, mentre per l'insieme del programma il tasso di realizzazione era del 70,1 %. È soprattutto sotto il profilo degli aiuti all'artigianato (articolo 4, paragrafo 6 del regolamento) che le previsioni sono state meno rispettate (63,3 % per l'Irlanda e 42,7 % per l'Irlanda del Nord), in specie perché è risultato difficile trovare progetti validi.

5.18. Altre relazioni, ad esempio quelle del Regno Unito sulla siderurgia e la costruzione navale, riportano lo stesso tasso di realizzazione, sia per le infrastrutture, sia per gli aiuti alle piccole e medie imprese. A questo riguardo, occore tuttavia tenere conto delle osservazioni formulate ai paragrafi 4.17-4.18, che mostrano come le disposizioni che disciplinano gli aiuti alle piccole e medie imprese siano state applicate in modo molto estensivo, senza rispettare gli obiettivi del regolamento.

5.19. Le relazioni sulle « zone di frontiera » dell'Irlanda, che sono le sole in cui figuri una ripartizione delle spese per progetto, mostrano inoltre un frazionamento eccessivo ed una notevole diversificazione degli investimenti in infrastrutture finanziati, dai quali consegue un minore impatto dell'azione comunitara. Le spese complessive (articolo 4, paragrafo 3 del regolamento), pari a 7,25 Mio IRL (cioè ± 5,2 Mio ECU), riguardano 215 progetti; la spesa media è quindi di 33 721 IRL per progetto. Alcuni investimenti hanno un valore inferiore a 1 000 IRL.

5.20. Evidentemente esiste il rischio che l'azione fuori quota venga utilizzata in parte per finanziare investimenti che, a causa del loro importo esiguo, non erano ammissibili alla sezione della quota del Fondo, per la quale era richiesta una spesa minima di 50 000 ECU per progetto.

6. CONCLUSIONI

6.1. Le azioni fuori quota hanno risposto all'esigenza di diversificare le attività del Fondo. Il carattere innovatore di queste azioni avrebbe dovuto incitare la Commissione e gli Stati membri a considerare con maggiore attenzione i problemi inerenti alla loro realizzazione.

6.2. Finora, l'esecuzione di queste azioni è stata peraltro contraddistinta da considerevoli ritardi che ne attenuano notevolmente i risultati. Innanzitutto, i tempi necessari per l'elaborazione e l'adozione dei regolamenti sono risultati molto lunghi, così come quelli necessari per l'esame e l'approvazione dei programmi. Inoltre, diverse difficoltà hanno inciso sulla loro realizzazione : si tratta di difficoltà dovute al fatto che i programmi spesso sono imprecisi e che non sempre i requisiti per la loro realizzazione erano soddisfatti.

6.3. Nel contempo, l'evoluzione del quadro normativo è caratterizzata da una definizione sempre piu` ampia delle operazioni e delle regioni ammissibili, nonché dalla concessione di notevoli anticipi agli Stati membri.

6.4. Date le circostanze, la Commissione deve migliorare l'istruzione dei programmi che le sono trasmessi per approvazione dagli Stati membri ed avvalersi di tutte le possibilità previste dalle norme in vigore per assicurare la gestione delle azioni ed il loro controllo, in particolare facendo ricorso con maggior frequenza ed in modo sistematico ai controlli in loco.

6.5. La Commissione e gli Stati membri dovrebbero cercare di imperniare maggiormente il contenuto dei programmi sugli aspetti operativi degli interventi e sui risultati da conseguire alla luce delle finalità dei regolamenti. Inoltre, per quanto riguarda la concezione dei regolamenti, nonché gli obiettivi e le modalità di applicazione definiti dagli stessi, occorre informare e sensibilizzare maggiormente le amministrazioni locali interessate. Troppo spesso il programma è risultato un documento di carattere soprattutto formale, dato che le condizioni necessarie per realizzarlo non erano soddisfatte.

6.6. Sotto il profilo finanziario, la gestione della Commissione manca ancora di una struttura documentale e contabile adeguata, dalla quale risultino i finanziamenti in corso e quelli, relativamente importanti, ancora da erogare.

6.7. Si dovrebbe riesaminare il sistema di impegno per quote annue previsto dai regolamenti, che non consente di disporre di una contabilità completa degli impegni e riporta agli esercizi successivi un onere finanziario il cui importo non figura nei conti.

6.8. Inoltre, la Commissione dovrebbe precisare il contenuto delle relazioni annuali definendo le informazioni necessarie per valutare lo stato di avanzamento dei lavori, i documenti giustificativi delle spese ed i risultati della realizzazione delle azioni. Anche in un sistema di attestati finanziari globali, come quello delle azioni fuori quota, la Commissione è responsabile della fondatezza delle spese. Sotto questo profilo, le relazioni annuali dovrebbero costituire un documento essenziale ed il loro contenuto dovrebbe essere definito in modo da fornire sistematicamente informazioni che consentano di valutare l'ammissibilità delle spese e ne facilitino l'eventuale verifica in loco.

6.9. Le considerazioni sopra formulate dovrebbero richiamare tanto piu` l'attenzione della Commissione in quanto il nuovo regolamento del FESR dedica maggiore spazio al finanziamento per programma e, di conseguenza, è importante trarre profitto dagli insegnamenti dell'esperienza delle azioni fuori quota.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 10 luglio 1986.

Per la Corte dei conti

Marcel MART

Presidente

RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

I. Considerazioni generali

Nelle sue osservazioni generali la Corte dei conti mette in luce le difficoltà incontrate nella messa in opera delle azioni comunitarie specifiche di sviluppo regionale, difficoltà connesse con il carattere innovatore di tali azioni e con il fatto che queste ultime interessano un grandissimo numero di operatori economici nelle regioni beneficiarie.

A differenza, infatti, degli investimenti in materia industriale o di infrastrutture i cui obiettivi sono agevolmente qualificati sia in termini di valore che in termini di risultati, i programmi speciali sono principalmente volti a incoraggiare la creazione di attività nuove e diversificate la cui natura esatta e il cui impatto economico e sociale sono difficilmente determinabili al momento del lancio (punti 3.6-3.31). La stessa incertezza grava d'altronde sulle loro possibilità di successo (punti 5.1-5.20).

La creazione di nuovi posti di lavoro rappresentava a prima vista il criterio di misura più facile da determinare (punti 3.10-3.13). Di fatto, invece, le risposte alle offerte di sovvenzioni lanciate alle imprese dalle autorità nazionali, regionali e locali per dare un contenuto concreto ai programmi non dipendono direttamente dai poteri pubblici ma sono subordinate in primo luogo alla natura del tessuto economico e delle tradizioni industriali delle regioni interessate. Si è, ad esempio, constatato che nelle zone caratterizzate da un declino della cantieristica e della siderurgia, il tessuto di piccole e medie imprese esistenti era assai debole. Per quanto riguarda le previsioni di nuovi posti di lavoro, le piccole e medie imprese che partecipano alle azioni specifiche risultano praticamente incapaci di fissare degli obiettivi precisi e realisti. Esse ignorano infatti, d'altronde legittimamente, l'espansione che potrà avere la loro produzione al termine dei cinque anni di realizzazione dei programmi speciali.

Per quanto riguarda le attività di consulenza previste a favore delle PMI, l'esperienza ha già mostrato che i risultati degli interventi dei consulenti possono portare, a seconda dei casi, o a conferire nuovo impulso all'impresa o, a seguito di una diagnosi sfavorevole, ad abbandonare semplicemente il processo di espansione se non addirittura a far rilevare l'impresa considerata da un gruppo del settore industriale interessato. Tali risultati non possono d'altronde essere in nessun modo considerati aberranti, dato che l'attività degli organismi di consulenza in materia di gestione e di organizzazione consiste nel formulare una diagnosi e delle raccomandazioni dopo aver esaminato la capacità dell'impresa sia dal punto di vista delle sue strutture che da quello dei suoi sbocchi di mercato. La realizzazione degli obiettivi perseguiti dai dirigenti di queste imprese è, di fatto, sempre in funzione della gestione e del grado di adeguamento tra mercati e prodotti.

Quanto alle attività di promozione dell'innovazione nel campo dell'industria e dei servizi, ci si è imbattuti nel caso limite in cui l'introduzione di una innovazione, se da un lato favorisce la produttività dell'impresa, dall'altro si traduce di fatto in una diminuzione del numero dei posti di lavoro. A titolo di esempio si può citare il caso dell'invenzione di un apparecchio per cementare i muri di mattoni la cui utilizzazione permette di ridurre del 50 % il tempo di lavoro di un muratore contribuendo in tal modo non alla creazione di posti di lavoro bensì a una diminuzione del fabbisogno di manodopera pur rendendo redditizia tale attività. La quantificazione dell'impatto dell'innovazione sull'occupazione è dunque praticamente non realistica e in qualunque modo non significativa. Ci si domanda ad esempio se in una valutazione di questo tipo si debbano includere i lavoratori delle imprese che beneficiano dell'aiuto degli uffici di consulenza senza dedurre quelli delle imprese che non hanno considerato opportuno mettere in opera le raccomandazioni dei consulenti.

Per contro ci si può chiedere se si debba considerare come effetto dell'azione specifica finanziata dal FESR gli eventuali posti di lavoro creati a monte dalla costruzione di una nuova impresa che produce apparecchi o macchinari concepiti in un centro di promozione dell'innovazione che è stato finanziato dal FESR unicamente per quanto concerne la riconversione dell'immobile che lo ospita. Ovviamente, per lo meno a prima vista, le risposte a queste due domande dovrebbero essere negative. Le considerazioni che precedono sono sufficienti a dimostrare la fragilità e la difficoltà della quantificazione delle conseguenze dei fenomeni economici complessi che accompagnano la realizzazione dei programmi speciali finanziati nel quadro delle azioni comunitarie specifiche (punti 5.17-5.20). L'obiettivo di questi ultimi è infatti più quello di agire sul « software » dell'economia (spirito di iniziativa, capacità di gestione, innovazione, valutazione dei mercati potenziali) che sul suo « hardware » (infrastrutture, ambiente fisico, attrezzature leggere messe in comune, ecc.), il quale ultimo costituisce unicamente il supporto materiale interno di attività da creare, che sono condizionate in primo luogo dall'apporto di materia grigia.

Per quanto riguarda le raccomandazioni che la Corte dei conti formula a conclusione della sua relazione (punti 6.1-6.9) si devono ricordare le condizioni in cui si iscrivono le diverse fasi della concezione e della gestione delle azioni comunitarie specifiche.

Per valutare i tempi necessari per l'adozione dei regolamenti e la messa a punto dei programmi specifici (punto 6.2) si deve ricordare che tanto la Commissione quanto gli Stati membri hanno dovuto far fronte al carattere innovatore di un'impostazione operativa per loro del tutto inabituale, vale a dire l'impostazione per programma. Inoltre, diverse operazioni coperte dalle azioni comunitarie specifiche sono subordinate al potenziale endogeno, vale a dire ad un elemento assai difficilmente controllabile.

Il fatto che nel frattempo il quadro normativo sia evoluto nel senso di una maggiore elasticità (punto 6.3) è giustificato dall'esperienza della prima serie di azioni comunitarie specifiche ed è inteso ad accrescerne il carattere operativo senza il quale si arriverebbe ad un blocco puro e semplice delle operazioni.

Per quanto riguarda il piano finanziario (punti 6.6 e 6.7) la Commissione è cosciente dell'esistenza di un problema di trasparenza delle conseguenze finanziarie degli impegni politici che la Comunità assume approvando per ogni azione comunitaria specifica il pacchetto finanziario indicativo che copre cinque anni. Questo problema è esaminato in un contesto più ampio.

Quanto all'introduzione dei programmi specifici e al loro controllo tramite le relazioni annuali di esecuzione (punto 6.8), la Commissione si è adoperata al massimo per ottenere dei miglioramenti. Benché il principio della associazione della Commissione alla concezione e all'elaborazione del programma nonché, una volta che quest'ultimo sia approvato, alla sua messa in opera non sia previsto nei testi regolamentari, la Commissione vi partecipa attivamente in tutta la misura del possibile. Per quanto riguarda più in particolare il controllo dei programmi nelle differenti fasi della loro realizzazione, la Commissione è favorevole al suggerimento della Corte dei conti di introdurre uno schema tipo per le relazioni annuali di esecuzione.

È infine evidente che nell'applicare le disposizioni del nuovo regolamento relative al finanziamento per programma, la Commissione trae tutti gli insegnamenti necessari dalla prima ambiziosa esperienza rappresentata dalle azioni comunitarie specifiche (punto 6.9). Essa è infatti cosciente che queste ultime hanno avuto un avvio un po' laborioso essenzialmente a causa del loro carattere innovatore in materia di impostazione della problematica dello sviluppo regionale.

II. Commento in merito ad alcuni punti particolari

La Commissione desidera formulare i commenti o precisazioni seguenti in merito ad alcuni problemi particolari sollevati dalla Corte :

Punti 2.12-2.14

Cosciente del fatto che può sorgere un problema di trasparenza delle conseguenze finanziarie degli impegni politici della Comunità, la Commissione sta esaminando il problema in un contesto più ampio.

Punto 3.5

La Commissione deve necessariamente aspettare la presentazione dei programmi da parte dello Stato membro.

Al 31 dicembre 1985, la Commissione non aveva ancora approvato 11 programmi speciali tra cui sette programmi nuovi e quattro emendamenti a programmi esistenti. Di questi 11 programmi, 7 sono stati presentati dagli Stati membri e sono attualmente all'esame della Commissione ma alcuni di loro non coprono ancora la totalità delle zone previste.

Punti 3.10-3.13

La difficoltà di quantificare gli obiettivi in materia di posti di lavoro è inerente alla natura stessa delle operazioni da sovvenzionare (cfr. le considerazioni generali) dato che la maggioranza di tali operazioni si iscrive nel campo del software. Tali obiettivi indicati nei programmi speciali sono di fatto espressi in termini qualitativi o basati su criteri standard di valutazione quale ad esempio il tasso normale medio di occupazione nelle zone industriali.

Punti 3.14-3.16

La Commissione si impegna a pubblicare nei modi previsti i programmi speciali approvati.

Punti 3.17-3.31

Le esigenze in materia di quantificazione degli obiettivi e di individuazione dei progetti da sovvenzionare non possono essere troppo elevate e devono rimanere realistiche. È infatti opportuno favorire l'elasticità in materia di pianificazione che è implicita nella concezione dei programmi speciali. Una posizione troppo rigida da parte delle Commissione costituirebbe infatti un ostacolo alla realizzazione di qualunque azione comunitaria specifica e rischierebbe di portare a un blocco dell'elaborazione dei programmi speciali. Non si deve infatti dimenticare che si tratta di misure destinate ad andare in primo luogo a vantaggio delle PMI esistenti o da creare e cioè di organismi caratterizzati da una debolezza di strutture amministrative e subordinati alle incognite del mercato che escludono la fornitura di dati precisi.

La scelta fatta dalla Comunità è quella della flessibilità in quanto condizione del successo dell'impresa dal punto di vista economico.

Il valore delle azioni comunitarie specifiche dipende dalla loro capacità di apportare un sostegno ad un'ampia gamma di azioni intese a favorire, nell'ambito dei settori e secondo le modalità fissate dai regolamenti, lo sviluppo delle PMI nonché l'innovazione o gli altri obiettivi definiti per ciascuno dei regolamenti stessi.

Quest'impostazione comporta una grande flessibilità di meccanismi e un'ampia apertura a misure di carattere originale : l'obiettivo essenziale rimane infatti quello di permettere la realizzazione delle azioni più atte a ottenere i risultati globali perseguiti e a privilegiare delle potenzialità di sviluppo talvolta ancora diffuse. Si tratta di un'impostazione certamente ambiziosa ma anche meritoria, come è d'altronde riconosciuta nella relazione per taluni programmi, che risulta spesso scarsamente compatibile con la possibilità di indicare e quantificare in anticipo i risultati delle operazioni.

Per quanto riguarda più in particolare il commento (punti 3.24 e 3.25) della Corte dei conti in merito alla motivazione dei programmi « zone di frontiera » tra l'Irlanda e l'Irlanda del Nord, la Commissione ricorda che l'obiettivo di tali azioni a norma del regolamento era essenzialmente quello di contribuire allo sviluppo di attività economiche in zone considerate come gravemente svantaggiate dal loro carattere di zone di frontiera. È ovvio che una cooperazione transfrontaliera più stretta costituisce uno dei risultati sperati dallo sviluppo di zone situate da una parte e dall'altra della frontiera in settori quali quelli evocati a titolo di esempio dalla Corte dei conti. È opportuno aggiungere che l'auspicato rafforzamento di tale cooperazione è parzialmente legato ad un'evoluzione favorevole degli elementi politici, settore in cui la Commissione non dispone di mezzi specifici per migliorare la situazione.

Non esiste alcun abbligo di presentare in modo omogeneo in tutti i programmi speciali (punto 3.30) le operazioni di natura analoga. La nozione di programma implica infatti proprio che i diversi tipi di operazioni possono essere presentati e realizzati nel modo più adeguato alle necessità della zona interessata, nel rispetto delle condizioni generali previste dal regolamento dell'azione comunitaria specifica.

Punto 4.5

Per quanto riguarda i tempi di elaborazione dei programmi è utile tener conto degli elementi che seguono :

- il carattere di novità che le azioni specifiche rivestono per gli Stati membri;

- il fatto che questa stessa novità ha imposto alle amministrazioni nazionali delle messe a punto delicate in sede di elaborazione dei programmi speciali, tanto più che questi ultimi fanno entrare in gioco diverse autorità pubbliche nonché vari operatori del settore privato quali le PMI, gli uffici di ingegneria e consulenza ecc.;

- il fatto che per essere in grado di approvare i programmi la Commissione ha dovuto a più riprese chiedere agli Stati membri delle informazioni complementari nonché dei riorientamenti di determinate misure, richieste che gli Stati membri potevano soddisfare solo rivolgendosi a loro volta alle regioni stesse.

Punti 4.6-4.9

Gran parte dei ritardi evocati dalla Corte dei conti è legata ai rinvii di ogni tipo che gli Stati membri non hanno potuto evitare nell'esecuzione dei programmi. In diversi casi è stato addirittura necessario adeguare le strutture amministrative nazionali per creare un quadro di concezione ed esecuzione che rispondesse alle necessità delle azioni comunitarie specifiche.

Punti 4.12-4.17

La Commissione si è adoperata affinché la documentazione disponibile risponda alle esigenze della regolamentazione del FESR. Essa considera altresì che i controlli in loco che le consentono di valutare in modo più preciso determinati dati rivestano una notevole importanza.

Punto 4.13

Anche la Commissione ha constatato, e in particolare in occasione di una missione di controllo del programma speciale « costruzione navale » nel Regno Unito, che nell'importo delle spese dichiarate erano state inserite delle voci di spesa non conformi al disposto dell'articolo 4.1 del regolamento.

Conseguentemente, basandosi sull'ipotesi che quest'interpretazione « estensiva » del regolamento aveva determinato con tutta probabilità l'inclusione di spese simili in altri progetti che non era stato materialmente possibile controllare, la Commissione ha invitato le autorità britanniche a procedere ad una verifica sistematica delle voci di spesa incluse in tutte le operazioni di competenza dell'articolo 4.1 del regolamento.

La Commissione ha inoltre notificato allo Stato membro interessato che essa non potrà procedere a nuovi pagamenti nel quadro del programma speciale « costruzione navale » prima di essere stata informata dei risultati dei controlli richiesti.

Punto 4.14

L'articolo 4.3 del regolamento 2616/80 dev'essere interpretato in collegamento con l'articolo 5 lettere c e d. L'articolo 5, lettera c autorizza chiaramente una PMI a ricorrere ai servizi di organismi di consulenza esistenti dando in tal modo un aiuto indiretto costituito dall'utilizzazione dei servizi di tali organismi.

Punti 5.11-5.12

La Commissione considera positivamente il suggerimento della Corte dei conti di stabilire uno schema tipo di relazione annuale, segnatamente per i motivi indicati dalla Corte stessa al punto 5.12. Tale suggerimento è in corso di esame.

Punti 5.19-5.20

Il ricorso alle misure fuori quota per il finanziamento di piccole infrastrutture appare perfettamente compatibile con l'impostazione del programma. In effetti non è previsto alcun importo minimo di costi e d'altronde la natura stessa delle infrastrutture in causa comporta spesso delle spese limitate. Così ad esempio la creazione di impianti per il tempo libero in zone rurali pur non avendo altre prospettive di sviluppo che un aumento del turismo di breve durata, può costituire spesso un fattore non trascurabile di sviluppo delle risorse complementari per le popolazioni locali.

Molte delle autorità locali interessate dispongono infatti solo di mezzi limitati per finanziare operazioni di questo tipo.

(1) GU L 35 del 9. 2. 1979, pag. 1.

(2) GU L 73 del 21. 3. 1975, pag. 1.

(3) In virtu` del regolamento (CEE) n. 1787/84 del Consiglio del 19 giugno 1984 (GU L 169 del 28. 6. 1984, pag. 1) modificato dal regolamento (CEE) n. 3634/85 del Consiglio del 17. 12. 1985 (GU L 350 del 27. 12. 1985, pag. 6).

(4) GU L 271 del 15. 10. 1980, pag. 1.

(5) GU L 27 del 31. 1. 1984, pag. 1.

(6) Regolamenti (CEE) n. 3635/85-3638/85 del Consiglio del 17. 12. 1985 (GU L 350 del 27. 12. 1985, pag. 8).

(7) Questo certificato deve contenere le indicazioni seguenti :

a) natura delle operazioni cui si riferisce la domanda di pagamento,

b) importo e natura delle spese sostenute dallo Stato membro per le diverse operazioni durante il periodo a cui si riferisce la domanda,

c) conferma che le operazioni descritte nella domanda di pagamento sono state avviate conformemente al programma speciale.

<(BLK0)LA ORG="CCF">IT</(BLK0)LA>

ALLEGATO I

>SPAZIO PER TABELLA>

<(BLK0)LA ORG="CCF">IT</(BLK0)LA>

ALLEGATO II

>SPAZIO PER TABELLA>