DECISIONE DELLA COMMISSIONE del 6 luglio 1994 relativa alla compensazione del passivo maturato da TAP sulle rotte delle regioni autonome delle Azzorre e di Madera (Il testo in lingua portoghese è il solo facente fede) (Testo rilevante ai fini del SEE) (94/666/CE)

LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,

visto il trattato che istituisce la Comuntà europea, in particolare l'articolo 93, paragrafo 2, primo comma,

invitati gli interessati a presentare osservazioni ai sensi di tale articolo e viste le osservazioni presentate,

considerando quanto segue:

I Con lettera del 10 aprile 1992, pervenuta il 13 aprile 1992, il governo portoghese informava la Commissione della sua intenzione di saldare un asserito debito maturato per 35 140 964 000 ESC nei confronti di Trasportes Aéros Portugueses SA (in seguito TAP).

Con lettera del 25 giugno 1992, pervenuta il 26 giugno 1992, in risposta ad una lettera della Commissione del 28 maggio 1992, il Portogallo forniva informazioni sull'operazione in questione ed elencava i criteri applicabili per compensare le perdite maturate da TAP a partire dal 1992 sulle rotte delle regioni autonome atlantiche delle Azzorre e di Madera (nel prosieguo: regioni autonome).

La Commissione richiedeva ulteriori informazioni con lettere del 4 agosto 1992 e del 16 dicembre 1992, cui il governo portoghese rispondeva rispettivamente con lettera del 28 ottobre 1992, pervenuta il 30 ottobre 1992, e del 15 gennaio 1993, pervenuta il 25 gennaio 1993.

L'11 gennaio 1993 si è tenuta a Bruxelles una riunione tra funzionari della Direzione generale Trasporti della Commissione responsabili per gli aiuti di Stato e rappresentanti dell'amministrazione portoghese nel settore dell'aviazione civile, della TAP e della Rappresentanza permanente del Portogallo.

Nel marzo 1993 la Commissione adottava una decisione secondo la quale la compensazione del passivo maturato da TAP nel periodo dal 1978 al 1991 costituiva un aiuto compatibile con il mercato comune ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera a) del trattato, ma avviava un procedimento relativo al futuro metodo per il calcolo della compensazione (in seguito « il nuovo metodo »). Il Portogallo veniva informato della decisione con lettera del 14 aprile 1993, pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, che dava ai terzi interessati la possibilità di presentare osservazioni (1).

Il Portogallo rispondeva alla lettera della Commissione con lettera del 13 luglio 1993.

Il Regno Unito presentava osservazioni nell'ambito del procedimento a sostegno delle conclusioni della Commissione. Tali osservazioni venivano trasmesse al Portogallo, che rispondeva con lettera del 23 settembre 1993. In risposta ad una lettera della Commissione del 24 novembre 1993, con lettere del 16 febbraio 1994 e del 18 maggio 1994 il Portogallo forniva ulteriori informazioni alla Commissione.

II L'articolo 93, paragrafo 3 del trattato prevede in particolare che, nel caso in cui la Commissione avvii il procedimento di cui all'articolo 93, paragrafo 2, relativamente ad un aiuto notificato, lo Stato membro interessato non può dare esecuzione alle misure progettate prima che tale procedimento abbia condotto ad una decisione finale. Il Portogallo ha informato la Commissione di aver effettuato nel marzo 1993 un pagamento di 5 230 671 000 ESC a favore di TAP per il passivo maturato nel 1992 sulle rotte delle regioni autonome. Avendo effettuato questo pagamento senza attendere la decisione finale della Commissione, il Portogallo non ha ottemperato agli obblighi imposti dall'articolo 93, paragrafo 3 del trattato.

III Il Portogallo ha fornito una ripartizione analitica del passivo maturato da TAP su ciascuna delle rotte in questione, indicando le spese sostenute ed i ricavi conseguiti, ed ha inoltre affermato quanto segue.

1. La compensazione del passivo per gli oneri di servizio pubblico imposti dallo Stato ad una compagnia aerea non può essere considerata aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 92 del trattato, e segnatamente non un aiuto che falsi la concorrenza e favorisca la compagnia aerea in questione. Le tariffe applicate sono state fissate esclusivamente in base al livello del reddito disponibile della popolazione delle isole. Di conseguenza il governo portoghese non poteva imporre ad una compagnia aerea simili obblighi senza assumere una parte degli oneri. Questo accordo potrebbe definirsi di natura semicontrattuale e non può considerarsi un aiuto di Stato.

2. Contrariamente a quanto affermato al momento dell'apertura della procedura, TAP non può fissare liberamente tariffe normali per le rotte in questione. Infatti, ai sensi dell'articolo 1 del decreto portoghese n. 1057/91 del 18 ottobre 1991:

« Le tariffe per i voli di linea sulle rotte interne tra il continente e le regioni autonome delle Azzorre e di Madera, nonché tra queste regioni, sono fissate sulla base dei seguenti criteri:

a) per ciascuna delle regioni indicate, la media ponderata delle tariffe non può eccedere l'80 % della media delle entrate per passeggero/chilometro nella rete di trasporti europea del vettore operante sulla rotta in questione; queste medie sono rettificate in base alla distanza secondo criteri riconosciuti a livello internazionale ».

Il fatto che venga utilizzata come base la tariffa media nella rete di trasporti europea, dove esiste una forte concorrenza sui prezzi, impedisce qualsiasi discriminazione nella determinazione delle tariffe su rotte esclusive. Inoltre, il valore di riferimento dell'80 % si basa su una comparazione dei rispettivi costi per destinazione/chilometro ed è quindi direttamente collegato ai costi sostenuti dalla compagnia aerea sulle rotte in merito alle quali viene fornita una compensazione. In pratica le tariffe normali applicate da TAP per le regioni autonome sono notevolmente inferiori all'80 % delle tariffe normali sulle reti europee per rotte di analoga distanza.

Questo dato è confermato dal fatto che nel 1992 il passivo operativo di TAP per le regioni autonome è stato pari a 5 369 508 000 ESC e la compensazione sulla base dei criteri adottati dal governo portoghese è stata pari soltanto a 5 230 671 000 ESC.

IV Dall'articolo 231 della Costituzione della Repubblica portoghese discende che la tutela sociale dei residenti delle regioni autonome costituisce un imperativo per il governo portoghese, che deve rettificare le diseguaglianze derivanti dall'insularità.

Il governo portoghese ha imposto oneri di servizio pubblico sulle rotte tra le regioni autonome ed il continente ed ha affidato a TAP l'incarico di gestire queste rotte. A tale scopo il governo ha fissato su base annuale le tariffe aeree per i residenti delle regioni autonome a livelli notevolmente inferiori a quelli che una compagnia aerea stabilirebbe tenendo conto dei propri costi. Di conseguenza TAP si trova ad affrontare notevoli perdite nell'ottemperare alle disposizioni dell'onere di servizio pubblico imposto dal governo portoghese.

Il governo portoghese provvede pertanto a compensare il passivo maturato da TAP su queste rotte. Per calcolare l'importo della compensazione, a partire dal 1992 il governo portoghese ha applicato i seguenti criteri:

a) TAP riceve una sovvenzione annuale relativa ai collegamenti aerei regolari tra il continente e le regioni autonome, tra le regioni autonome e tra Funchal e Porto Santo. La sovvenzione sarà fissata dall'Ispettorato generale delle Finanze e versata in rate mensili che corrispondono al numero di residenti, studenti ed accompagnatori delle squadre sportive delle regioni autonome effettivamente trasportati sul continente, moltiplicato per la differenza tra la tariffa normale applicata da TAP agli altri passeggeri e le tariffe fissate dalla legge portoghese (articolo 2 del decreto legge n. 311/91 del 17 agosto 1991) per i passeggeri sopra menzionati su queste rotte.

b) Inoltre, lo Stato può risarcire annualmente TAP delle perdite che l'Ispettorato generale delle Finanze riconosce come effettivamente subite dalla compagnia aerea sulle rotte sulle quali veniva effettuato un servizio per motivi diversi da quelli commerciali stabiliti dal governo (ad esempio rotte sulle quali veniva effettuato un servizio per motivi politici che una compagnia aerea non effettuerebbe se tenesse conto esclusivamente di motivi commerciali). Il Portogallo ha tuttavia confermato alla Commissione che non sono state designate come tali altre rotte oltre a quelle per le regioni autonome.

Il Portogallo ha asserito che i voli diretti per le regioni autonome costituiscono soltanto il 90 % circa del traffico aereo verso le isole, poiché il residuo 10 % dei passeggeri si serve di voli internazionali diretti alle isole. Se tutto il traffico fosse convogliato su voli diretti, TAP dovrebbe aumentare il numero di questi voli proporzionalmente all'aumento del traffico, dal momento che il coefficiente di carico è già piuttosto elevato (nel 1990 era pari al 75,8 %). Questi voli locali aggiuntivi determinerebbero un passivo analogo a quello dei voli diretti, poiché hanno lo stesso coefficiente di carico e lo stesso passivo per passeggero trasportato. Secondo il Portogallo questo significa che, nel calcolo del passivo totale maturato da TAP, si deve tener conto anche del passivo determinato dai passeggeri che viaggiano soltanto nel tratto nazionale (da e verso le regioni autonome) di un volo internazionale (ad esempio Funchal - Lisbona - Roma).

In base a questa presunzione, il governo portoghese ha calcolato tale ulteriore passivo moltiplicando il numero dei passeggeri che viaggiano nel tratto nazionale di questi voli per il passivo determinato da ciascun passeggero sul volo diretto sulla stessa rotta.

V L'articolo 92, paragrafo 1 del trattato e l'articolo 61, paragrafo 1 dell'accordo sullo Spazio economico europeo (in seguito « l'accordo ») stabiliscono che sono incompatibili con il mercato comune e con l'accordo, nella misura in cui incidano sugli scambi, gli aiuti concessi sotto qualsiasi forma dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, i quali falsino o minaccino di falsare la concorrenza.

Nel caso in esame, la Commissione ha avviato il procedimento di cui all'articolo 93, paragrafo 2, in merito al nuovo metodo adottato dal governo portoghese, in quanto tale metodo non si basa sul passivo effettivamente maturato dalla compagnia aerea, ma sulla differenza tra la tariffa imposta dal governo e la tariffa normale che TAP applica agli altri passeggeri. La Commissione ha ritenuto che TAP poteva fissare la tariffa normale ad un livello molto elevato e realizzare in tal modo notevoli profitti con il ripianamento, dal momento che la maggior parte del traffico con le regioni autonome è costituito dalla speciale categoria di passeggeri che beneficia delle tariffe promozionali.

Nel corso del procedimento di cui all'articolo 93, paragrafo 2, il governo portoghese ha evidenziato di aver imposto un tetto pari all'80 % della tariffa media applicata da TAP per voli europei di distanza analoga. Questa limitazione alla libertà di TAP di fissare le tariffe dovrebbe precludere in linea di massima la possibilità che il nuovo metodo determini una compensazione eccessiva del passivo effettivamente maturato. Le tariffe fissate da TAP per le rotte europee riflettono i costi sostenuti ed i voli per le regioni autonome atlantiche ed i voli europei di distanza analoga dovrebbero avere un'analisi dei costi simile per quanto riguarda i costi fissi (i costi variabili, quali le tasse di atterraggio, l'assistenza a terra e le spese di manutenzione dovrebbero essere inferiori per i voli dal continente verso le regioni autonome, che sono voli nazionali, rispetto a quelli europei). Il tetto dell'80 % della tariffa dovrebbe quindi impedire a TAP di fissare le sue tariffe normali ad un livello superiore ai propri costi. In proposito, il Portogallo ha analiticamente evidenziato che nel 1992 e nel 1993 il passivo operativo di TAP sulle rotte per le regioni autonome è stato pari, rispettivamente, a 5 369 508 000 ESC e a 5 005 831 000 ESC, e che la compensazione basata sul nuovo metodo è stata pari, rispettivamente, a 5 230 671 000 ESC e a 4 909 545 000 ESC.

Ai sensi del regolamento (CEE) n. 2408/92 del Consiglio (2), sull'accesso al mercato, per onere di servizio pubblico si intende qualsiasi onere imposto ad un vettore aereo di prendere tutte le misure necessarie relativamente a qualsiasi rotta sulla quale sia stato abilitato a operare da parte di uno Stato membro per garantire la prestazione di un servizio che soddisfi determinati criteri di continuità, regolarità, capacità e tariffazione, criteri cui il vettore stesso non si atterrebbe se tenesse conto unicamente del suo interesse commerciale.

Nel caso in esame il Portogallo ha interesse a mantenere in essere servizi aerei adeguati con le regioni autonome per promuovere il loro sviluppo e risolvere alcuni problemi derivanti dal loro isolamento geografico. A tal fine il governo portoghese ha imposto obblighi tariffari in merito a queste rotte, ha affidato alla « compagnia di bandiera » TAP la gestione delle stesse ed ha deciso di compensare le perdite subite a seguito delle esigenze di servizio pubblico. Per ridurre al minimo i costi del servizio, il governo portoghese avrebbe potuto adottare una procedura di appalto pubblico ed offrire a ciascun vettore aereo europeo la possibilità di presentare un'offerta. Il diritto di gestire le rotte in questione sarebbe stato concesso al miglior offerente tenendo conto, in particolare, del costo della compensazione necessaria. Tuttavia, poiché l'articolo 5 del regolamento (CEE) n. 2408/92 garantisce una concessione esclusiva a TAP per Madera fino alla fine del 1995 e poiché tale regolamento non si applica alle Azzorre, il Portogallo non è tenuto ad applicare la procedura di appalto pubblico prevista all'articolo 4 del regolamento stesso relativamente al traffico con queste regioni autonome. In proposito va tuttavia rilevato che il governo portoghese si è impegnato ad applicare il disposto dell'articolo 4 a queste regioni autonome dal 1o gennaio 1996.

In base alle considerazioni sopra esposte, la Commissione non può condividere la tesi del Portogallo sulla natura « semicontrattuale » dell'accordo con TAP. L'obbligo tariffario imposto a TAP sembra assimilabile ad una disposizione legale unilateralmente stabilita dallo Stato e non può considerarsi un'obbligazione contrattuale liberamente negoziata dalle parti. Il governo portoghese non ha utilizzato una procedura di gara pubblica per selezionare il vettore incaricato di effettuare questi servizi e non può pertanto escludersi che l'ammontare effettivo delle risorse statali concesse a TAP sia maggiore dell'importo che deriverebbe da un procedimento di gara. La Commissione ha ritenuto che la compensazione relativa ad oneri di servizio pubblico costituisca un aiuto di Stato a norma dell'articolo 92, paragrafo 1 [vedi il memorandum n. 2, del 15 marzo 1984, sullo sviluppo della politica comunitaria dei trasporti aerei - COM(84) 72 def.]. Di conseguenza, la compensazione in esame assume la natura di aiuto a favore di TAP.

Rafforzando la posizione concorrenziale di TAP rispetto ai suoi concorrenti, questo aiuto falsa la concorrenza all'interno del SEE che, successivamente all'entrata in vigore delle misure di liberalizzazione, è un mercato caratterizzato da un'intensificata concorrenza. L'aiuto incide inoltre sugli scambi, in quanto i trasporti aerei sono un'attività economica che per sua natura implica operazioni transfrontaliere.

L'aiuto a TAP non può considerarsi compatibile con il mercato comune ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 2, lettera a) del trattato e dell'articolo 61, paragrafo 2, lettera a) dell'accordo. Secondo queste norme, la cui applicazione non è stata invocata dal Portogallo, gli aiuti a carattere sociale concessi ai singoli consumatori sono compatibili con il mercato comune a condizione che siano accordati senza discriminazioni determinate dall'origine dei prodotti. Tuttavia queste norme non si applicano al caso in esame. Una compensazione per il passivo maturato per aver consentito soltanto a TAP l'accesso alle rotte verso le regioni autonome sembra costituire una misura di aiuto a favore di questo vettore aereo.

L'aiuto in esame non è destinato a promuovere la realizzazione di un importante progetto di interesse comune o a porre rimedio ad un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera b) del trattato e dell'articolo 61, paragrafo 3, lettera b) dell'accordo.

La compensazione del passivo operativo di TAP non costituisce un aiuto settoriale che rientra nell'ambito dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera c) del trattato e dell'articolo 61, paragrafo 3, lettera c) dell'accordo, in quanto non è intesa ad agevolare il settore dei trasporti aerei o a rimuovere ostacoli a favore della compagnia aerea portoghese.

L'articolo 92, paragrafo 3, lettere a) e c) del trattato e l'articolo 61, paragrafo 3, lettere a) e c) dell'accordo prevedono deroghe per gli aiuti destinati a promuovere o ad agevolare lo sviluppo di talune regioni.

L'articolo 92, paragrafo 3, lettera a) del trattato e l'articolo 61, paragrafo 3, lettera a) dell'accordo prevedono deroghe per gli aiuti destinati a regioni in cui si abbia una grave forma di sottosviluppo.

Nella comunicazione 88/C 212/02 (3), modificata dalla comunicazione 90/C 163/05 (4), la Commissione ha illustrato il metodo di applicazione dell'articolo 92, paragrafo 3, lettere a) e c) del trattato agli aiuti regionali. Ai fini dell'applicazione dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera a) del trattato e dell'articolo 61, paragrafo 3, lettera a) dell'accordo, la Commissione valuta il livello relativo di sviluppo di differenti regioni rispetto alla media comunitaria. In base a tali disposizioni, la situazione socio-economica è valutata sulla base del PIL/PPA (prodotto interno lordo e parità di potere d'acquisto) pro capite, utilizzando l'indice comunitario della regione. In una seconda fase, il livello relativo dello sviluppo regionale è confrontato con la media comunitaria. Pertanto, le zone da classificare come regioni a norma dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera a) del trattato e dell'articolo 61, paragrafo 3, lettera a) dell'accordo sono le regioni di livello II (in base alla nomenclatura delle unità territoriali per la statistica) che hanno un PIL/PPA pro capite di 75 % o meno, che indica un tenore di vita anormalmente basso ed una grave sottoccupazione. Applicando questi indicatori, tutto il territorio portoghese (comprese le regioni autonome) viene considerato una regione a norma dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera a) del trattato e dell'articolo 61, paragrafo 3, lettera a) dell'accordo. In base ai dati disponibili, nessuna delle regioni portoghesi ha un PIL/PPA superiore al 75 % (il PIL/PPA portoghese nel periodo dal 1986 al 1990 era pari al 54 % della media comunitaria).

In linea di massima, la Commissione è contraria alla concessione di deroghe per aiuti al funzionamento nel settore dei trasporti aerei. Tuttavia, fino a che non saranno pienamente applicabili le misure di liberalizzazione previste dal regolamento (CEE) n. 2408/92 (ed in particolare l'articolo 4 sugli oneri di servizio pubblico), le compensazioni relative ad oneri di servizio pubblico sono ammesse ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera a) del trattato e dell'articolo 61, paragrafo 3, lettera a) dell'accordo.

La compensazione del passivo maturato da TAP sulle rotte delle regioni autonome può pertanto beneficiare della deroga prevista all'articolo 92, paragrafo 3, lettera a) del trattato ed all'articolo 61, paragrafo 3, lettera a) dell'accordo. La Commissione ha infatti espressamente previsto la possibilità di concedere una deroga ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera a) in caso di compensazioni relative ad oneri di servizio pubblico, come promozione dello sviluppo regionale (vedi il citato memorandum n. 2). Dato il livello di accesso al mercato, la compensazione del passivo di TAP è l'unico modo per mantenere collegamenti essenziali con le regioni autonome.

La compensazione del passivo di TAP è un aiuto al funzionamento di carattere regionale istituito per superare una situazione sfavorevole permanente e strutturale determinata dalla collocazione geografica distante delle regioni autonome.

In base alla situazione esposta, finché l'accesso a queste rotte non sarà completamente liberalizzato sembra che l'unico modo in cui il governo portoghese possa far fronte ai gravi problemi economici e sociali connessi alla distanza delle isole sia di imporre un onere di servizio pubblico relativamente alle regioni autonome e di compensare il passivo maturato da TAP su queste rotte.

Nel caso in esame, la Commissione considera sufficiente, sulla base delle informazioni fornite dal Portogallo, che il nuovo metodo non implichi in linea di massima una compensazione eccessiva del passivo maturato da TAP sulle rotte delle regioni autonome. La compensazione può quindi considerarsi un aiuto regionale compatibile con il mercato comune e con l'accordo ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera a) del trattato e dell'articolo 61, paragrafo 3, lettera a) dell'accordo, a condizione che la compensazione corrisposta non sia superiore al passivo effettivamente maturato.

A tale scopo, la Commissione richiede al governo portoghese una relazione annuale sull'attuazione del regime di aiuti.

La Commissione prende atto dell'impegno del governo portoghese di applicare il regolamento (CEE) n. 2408/92 per le rotte in questione dal 1o gennaio 1996,

HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:

Articolo 1

L'aiuto notificato dal Portogallo, inteso a compensare il passivo della TAP derivante da oneri di servizio pubblico su rotte verso le regioni autonome delle Azzorre e di Madera, è compatibile con il mercato comune e con l'accordo SEE fino al 1o gennaio 1996 - in quanto aiuto destinato a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione - purché non ecceda il passivo maturato su tali rotte.

Articolo 2

Il Portogallo presenterà alla Commissione una relazione annuale sulla concessione dell'aiuto.

Articolo 3

La Repubblica portoghese è destinataria della presente decisione.

Fatto a Bruxelles, il 6 luglio 1994.

Per la Commissione

Marcelino OREJA

Membro della Commissione

(1) GU n. C 178 del 30. 6. 1993, pag. 2.

(2) GU n. L 240 del 24. 8. 1992, pag. 8.

(3) GU n. C 212 del 12. 8. 1988, pag. 2.

(4) GU n. C 163 del 4. 7. 1990, pag. 6.