Comunicazione della Commissione - Orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà



Gazzetta ufficiale n. C 283 del 19/09/1997 pag. 0002 - 0012



ORIENTAMENTI COMUNITARI SUGLI AIUTI DI STATO PER IL SALVATAGGIO E LA RISTRUTTURAZIONE DI IMPRESE IN DIFFICOLTÀ (1) (97/C 283/02) 1. INTRODUZIONE 1.1. La necessità di una politica organica e rigorosa in materia di aiuti di Stato è ormai riconosciuta da alcuni anni in tutta la Comunità. L'effetto distorsivo degli aiuti sulla concorrenza si fa sempre più palese a mano a mano che vengono rimosse le altre distorsioni indotte dal comportamento dei pubblici poteri e che i mercati si fanno sempre più aperti ed integrati. Nel mercato unico diventa pertanto più che mai importante mantenere un rigoroso controllo degli aiuti di Stato. A medio termine, si attendono dal mercato unico notevoli vantaggi in termini di aumento della crescita economica anche se, attualmente, essa è ostacolata dalla recessione. La maggior crescita economica che il mercato unico dovrebbe a termine generare dipenderà in gran parte dai vasti cambiamenti strutturali che esso indurrà negli Stati membri. Sebbene tali cambiamenti siano più facilmente realizzabili in un'economia in espansione, anche in una situazione di recessione è auspicabile che gli Stati membri non ostacolino o ritardino indebitamente il processo di adeguamento strutturale mediante l'erogazione di sovvenzioni ad imprese che, nella nuova situazione di mercato, sarebbero costrette a scomparire o ad essere ristrutturate. Siffatti aiuti sposterebbero infatti semplicemente l'onere del cambiamento strutturale su altre imprese più efficienti, incoraggiando una corsa alle sovvenzioni. Oltre ad impedire il diffondersi dei benefici apportati dal mercato unico in tutta la Comunità, le sovvenzioni rappresentano un gravissimo onere per i bilanci nazionali, impedendo pertanto la convergenza economica. 1.2. D'altro canto, vi sono casi in cui gli aiuti di Stato a favore del salvataggio e della ristrutturazione di imprese in difficoltà possono essere giustificati. Possono essere per esempio motivati da considerazioni di politica sociale o regionale, dalla necessità di mantenere una struttura di mercato competitiva in casi in cui la scomparsa di talune imprese potrebbe condurre ad una situazione di monopolio o di stretto oligopolio, o dalle esigenze particolari e dai vantaggi economici di portata più generale riscontrabili nel caso delle piccole e medie imprese (PMI) e delle piccole imprese agricole (PIA). 1.3. La Commissione ha illustrato la sua politica sugli aiuti di Stato per i salvataggio e la ristrutturazione delle imprese in difficoltà nell'Ottava relazione sulla politica di concorrenza del 1979 (2) e tale politica ha ricevuto più volte l'avallo della Corte di giustizia (3). Tuttavia, per i motivi indicati al precedente paragrafo 1.1, l'avvento del mercato unico imponeva una revisione ed un aggiornamento di tale politica. Quest'ultima doveva inoltre essere adattata in modo da tener conto degli obiettivi di coesione economica e sociale (4) e doveva essere chiarita alla luce degli sviluppi delle politiche in tema di conferimenti di capitali da parte dei governi (5), di trasferimenti finanziari alle imprese pubbliche (6) e di aiuti a favore delle PMI (7). Un aggiornamento della politica in questo ambito è stato pubblicato sotto forma di orientamenti alla fine del 1994 (8). Il presente testo prevede il mantenimento della politica attuale, salvo per il settore agricolo (9), per il quale il presente testo introduce varie modifiche. 2. DEFINIZIONE E PORTATA DEGLI ORIENTAMENTI 2.1. Definizione degli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione È opportuno che gli aiuti per il salvataggio e quelli per la ristrutturazione delle imprese vengano considerati congiuntamente, non solo perché in entrambi i casi i governi si trovano di fronte ad imprese in difficoltà, incapaci di riprendersi con le risorse di cui dispongono od ottenendo i fondi necessari dagli azionisti o dal mercato, ma anche perché il salvataggio e la ristrutturazione rappresentano spesso due aspetti, pur chiaramente distinguibili, di una medesima operazione. La debolezza finanziaria delle imprese che vengono salvate dai governi o che ricevono aiuti a favore della ristrutturazione è dovuta generalmente ai cattivi risultati dal passato e alle scarse prospettive future. I sintomi tipici sono un peggioramento della redditività o un aumento delle perdite, una diminuzione del fatturato, un aumento delle scorte, un eccesso di capacità, una riduzione del cash flow, l'aumento dell'indebitamento e degli oneri da interessi e un basso valore del capitale netto. Nei casi più gravi, la società può già essere insolvente o in liquidazione. Non è possibile stabilire una serie precisa e universalmente valida di parametri finanziari che permetta di stabilire quando gli aiuti siano destinati al salvataggio o alla ristrutturazione di un'impresa. Nondimeno, le due situazioni presentanto alcune differenze fondamentali. Un aiuto al salvataggio sostiene temporaneamente un'impresa che si trova in una grave situazione finanziaria, caratterizzata da una forte crisi di liquidità o da insolvenza tecnica, per tutto il tempo necessario a compiere un'analisi dei fattori che sono alla base delle difficoltà della società e a mettere a punto un piano destinato a portare rimedio alla situazione. L'aiuto alla ristrutturazione, in altre parole, fornisce un sollievo di breve durata, generalmente per non più di sei mesi, ai problemi finanziari dell'impresa, mentre si tenta di trovare una soluzione a lungo termine. La ristrutturazione, invece, rientra in un piano realizzabile, coerente e di ampia portata volto a ripristinare la redditività a lungo termine dell'impresa. La ristrutturazione comprende generalmente uno o più degli elmenti seguenti: la riorganizzazione e la razionalizzazione delle attività aziendali su basi di maggiore efficienza, con l'abbandono di quelle attività che non sono più redditizie o già fonte di perdita, la riqualificazione delle attività che possono essere riportate a livelli competitivi e, ove possibile, lo sviluppo o la riconversione verso nuove attività redditizie. La ristrutturazione materiale deve essere in genere accompagnata da quella finanziaria (apporto di capitali, riduzione dell'indebitamento). I piani di ristrutturazione tengono conto, fra l'altro, dei fattori che hanno determinato le difficoltà dell'impresa, dell'offerta e della domanda del mercato per i suoi prodotti nonché delle loro prospettive di sviluppo e dei punti di forza e di debolezza dell'impresa. Essi consentono all'azienda di assumere una nuova struttura che apra prospettive di redditività a lungo termine capaci di consentirle di mantenersi grazie alle sue risorse, senza bisogno di ulteriore assistenza da parte dello Stato. 2.2. Portata settoriale Per quanto riguarda gli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione, la Commissione segue in tutti i settori l'impostazione generale illustrata nei presenti orientamenti. Tuttavia, nei settori attualmente soggetti a specifiche disposizioni comunitarie in materia di aiuti di Stato, gli orientamenti si applicheranno solo nella misura in cui non siano in contrasto con le disposizioni settoriali specifiche. Attualmente vigono disposizioni specifiche in alcuni settori, quali la siderurgia, la cantieristica navale, l'industria tessile e dell'abbigliamento, le fibre sintetiche, l'industria automobilistica, i trasporti e l'industria carboniera. 2.3. Applicabilità dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato CE Per i motivi indicati al precedente paragrafo 1.1, gli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà, per la loro stessa natura, falsano la concorrenza e incidono sugli scambi fra gli Stati membri. Pertanto, di regola, essi ricadono nel disposto dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato CE e necessitano dell'eventuale applicazione di una deroga. L'unica eccezione di carattere generale riguarda gli aiuti la cui entità non è tale da avere un effetto significativo sugli scambi fra gli Stati membri. Si tratta di un importo «de minimis» che è stato fissato a 100 000 ECU per gli aiuti provenienti da qualunque fonte e nel quadro di qualunque regime, ottenuti nell'arco di un periodo di tre anni (10). L'agevolazione «de minimis» non può essere applicata ai settori disciplinati da speciali disposizioni comunitarie sugli aiuti di Stato (11), ivi compresa l'agricoltura. Gli aiuti alla ristrutturazione possono assumere svariate forme, fra cui conferimenti di capitali, cancellazione dei debiti, erogazione di crediti, agevolazioni sugli interessi, sgravi fiscali o contributivi e garanzie sui prestiti. Nel caso degli aiuti al salvataggio, dovrebbero invece limitarsi a prestiti concessi a tassi di interesse di mercato o garanzie sui prestiti (cfr. successivo paragrafo 3.1). Gli aiuti possono provenire dal governo, a qualunque livello, centrale, regionale o locale, e da qualunque «impresa pubblica» secondo la definizione dell'articolo 2 della direttiva del 1980 sulla trasparenza delle relazioni finanziarie fra gli Stati membri e le imprese pubbliche (12). Gli aiuti per il salvataggio o la ristrutturazione possono pertanto essere erogati, per esempio, da holding di Stato o società finanziarie pubbliche (13). Il metodo impiegato dalla Commissione per stabilire in quali casi gli apporti di capitali, in imprese che siano già di proprietà statale o siano destinate a diventarlo, parzialmente o totalmente, a seguito dell'operazione, comportino elementi di aiuto è stato illustrato in una comunicazione del 1984 (14) ed è stato precisato ed esteso anche agli aiuti concessi sotto altre forme nella comunicazione sulle imprese pubbliche del 1993 (15). Il criterio di riferimento è il principio dell'«investitore privato», in base al quale l'erogazione di fondi o di garanzie ad un'impresa non comporta elementi di aiuto di Stato nei casi in cui un investitore privato operante razionalmente in un'economia di mercato sarebbe stato disposto a fornire le risorse necessarie. Se però le risorse vengono fornite o garantite dallo Stato ad un'impresa in difficoltà finanziaria, è lecito ritenere che l'apporto finanziario si configuri come aiuto di Stato. Queste operazioni finanziarie devono pertanto essere previamente notificate alla Commissione, in conformità all'articolo 93, paragrafo 3 (16). La presunzione della presenza di un aiuto s'impone nel caso in cui il settore di attività in cui opera l'impresa sia nel suo complesso in difficoltà o soffra di sovraccapacità strutturale. La valutazione degli aiuti per il salvataggio o la ristrutturazione non viene influenzata da modifiche dell'assetto proprietario dell'impresa che fruisce dell'aiuto. Non sarà pertanto possibile eludere il controllo degli aiuti trasferendo le attività a un'altra persona giuridica o a un altro proprietario. 2.4. Fondamenti giuridici della deroga L'articolo 92, paragrafi 2 e 3 del trattato CE, prevede la possibilità di una deroga per gli aiuti che ricadono nell'ambito dell'articolo 92, paragrafo 1. Gli aiuti per il salvataggio o la ristrutturazione di imprese in difficoltà - eccezion fatta per i casi di calamità naturali o di eventi eccezionali, che sono compatibili con il mercato comune ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 2, lettera b), e non sono oggetto del presente documento, nonché, nei limiti dell'applicabilità dell'articolo 92, paragrafo 2, lettera c), per gli aiuti alla Germania ivi previsti - possono fruire di una deroga solo ed esclusivamente se ricadono nel disposto dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera c). Tale disposizione prevede che la Commissione possa autorizzare «gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività . . . sempreché non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse». La Commissione ritiene che gli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione possono contribuire allo sviluppo di attività economiche, senza alterare le condizioni degli scambi tra Stati membri in misura contraria all'interesse comunitario, nel caso in cui soddisfino le condizioni indicate al successivo paragrafo 3 e continuerà pertanto ad autorizzare gli aiuti che rispecchino tali condizioni. Nel caso in cui le imprese da salvare o da ristrutturare si trovino in aree assistite, la Commissione terrà conto degli aspetti di carattere regionale, ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, lettere a) e c), secondo quanto descritto nel paragrafo 3.2.3. 2.5. Regimi di aiuto esistenti Gli orientamenti di cui al presente documento, eccezion fatta per la loro applicazione al settore agricolo, non pregiudicano i regimi di aiuto a favore del salvataggio e della ristrutturazione di imprese in difficoltà già autorizzati al momento della pubblicazione di detti orientamenti nel 1994. Gli orientamenti non pregiudicano inoltre l'applicazione dei regimi di aiuto autorizzati con finalità diverse dal salvataggio o dalla ristrutturazione come, ad esempio, lo sviluppo regionale, lo sviluppo delle PMI o l'abbattimento obbligatorio degli animali per impedire il diffondersi delle malattie, a condizione che gli aiuti per il salvataggio o la ristrutturazione erogati nel quadro di tali regimi rispettino le condizioni decise dalla Commissione per i regimi stessi. 3. CONDIZIONI GENERALI PER L'AUTORIZZAZIONE DEGLI AIUTI PER IL SALVATAGGIO E LA RISTRUTTURAZIONE 3.1. Aiuti per il salvataggio L'autorizzazione della Commissione all'erogazione di aiuti per il salvataggio, definiti secondo quanto indicato nei paragrafi precedenti, deve continuare ad essere subordinata al soddisfacimento delle condizioni stabilite dalla Commissione nel 1979 (17). Gli aiuti per il salvataggio devono infatti: - consistere in aiuti di tesoreria sotto forma di garanzia di crediti o di crediti rimborsabili gravati da un tasso d'interesse equivalente a quello di mercato; - limitarsi nel loro ammontare a quanto è necessario per mantenere l'impresa in attività (ad esempio, copertura degli oneri salariali, dell'approvvigionamento corrente); - essere versati soltanto per il periodo necessario (di regola, non più di sei mesi) (18) alla definizione delle misure di risanamento necessarie e realizzabili; - essere motivati da acute difficoltà sociali e non avere effetti negativi ingiustificabili sulla situazione industriale e agricola in altri Stati membri. Ulteriore condizione è che, in linea di principio, il salvataggio sia un'operazione una tantum. È chiaramente impossibile accettare una serie di operazioni di salvataggio che di fatto mantengano semplicemente la situazione esistente, ritardando l'inevitabile e facendo ricadere, nel frattempo, i problemi industriali, agricoli e sociali esistenti su altri produttori più efficienti e su altri Stati membri. Gli aiuti al salvataggio dovrebbero pertanto essere di regola un aiuto alla sopravvivenza, concesso una tantum per un breve periodo durante il quale si possa procedere ad una valutazione delle prospettive dell'impresa. Gli aiuti per il salvataggio non devono necessariamente essere erogati in un'unica soluzione. Può infatti essere opportuno articolare il pagamento in più quote, procedendo di volta in volta ad una valutazione specifica per tenere conto di condizioni esterne rapidamente mutevoli o per incitare l'impresa in difficoltà ad intraprendere i necessari provvedimenti correttivi. Nell'applicare le condizioni suindicate alle PMI, incluse le piccole imprese agricole (PIA), la Commissione terrà conto delle specifiche caratteristiche delle imprese nelle categorie e nei settori in oggetto. L'autorizzazione di un aiuto per il salvataggio è totalmente svincolata da un'eventuale successiva approvazione di aiuti rientranti in un piano di ristrutturazione, che dovranno essere valutati in base ai propri meriti intrinseci. 3.2. Aiuti alla ristrutturazione 3.2.1. Principi di base Gli aiuti alla ristrutturazione danno luogo a preoccupazioni particolari per la concorrenza in quanto possono ingiustamente spostare l'onere dell'aggiustamento strutturale e le relative difficoltà sociali, industriali e agricole su altri produttori che riescono ad operare senza aiuti e su altri Stati membri. In linea generale, pertanto, dovrebbero essere autorizzati solo in quei casi in cui si possa dimostrare che l'approvazione di aiuiti alla ristrutturazione è nell'interesse della Comunità. L'autorizzazione potrà perciò essere data solo nel rispetto di criteri rigorosi e tenendo in considerazione i possibili effetti distorsivi degli aiuti. 3.2.2. Condizioni generali Ferme restando le disposizioni speciali relative alle aree assistite e alle piccole e medie imprese, illustrate nel prosieguo del presente documento, e quelle riguardanti il settore agricolo, indicate al paragrafo 3.2.5, l'autorizzazione di un piano di ristrutturazione da parte della Commissione è subordinata al soddisfacimento delle condizioni generali seguenti: i) Ripristino della redditività: La condizione sine qua non di qualunque piano di ristrutturazione è che garantisca il risanamento dell'impresa interessata, ripristinandone l'efficienza economico-finanziaria a lungo termine entro un lasso di tempo ragionevole e sulla base di ipotesi realistiche circa le condizioni operative future. Gli aiuti alla ristrutturazione devono perciò essere collegati ad un programma di ristrutturazione o di risanamento realizzabile, da presentare alla Commissione completo di tutti i particolari pertinenti. Il piano deve permettere di ripristinare la competitività dell'impresa entro un lasso di tempo ragionevole. Il miglioramento della redditività deve essere soprattutto il frutto delle misure di risanamento interno contenute nel piano di ristrutturazione e potrà basarsi su fattori esterni, quali incrementi dei prezzi e della domanda, sui quali l'impresa non può esercitare un'influenza di rilievo, solo ove si tratti di previsioni di mercato generalmente riconosciute. Una ristrutturazione efficace dovrebbe comportare l'abbandono delle attività che strutturalmente comportano perdite. Per rispondere ai criteri di redditività, il piano di ristrutturazione dovrà risultare idoneo a consentire all'azienda di coprire la totalità dei suoi costi, compreso l'ammortamento e gli oneri finanziari, e permettere inoltre un minimo di rendimento del capitale, in modo da garantire che, una volta realizzato il programma di ristrutturazione, l'impresa non avrà più bisogno di ulteriori iniezioni di aiuti di Stato e sarà in grado di affrontare la concorrenza sul mercato, facendo affidamento sulle proprie risorse. Come nel caso degli aiuti per il salvataggio, l'attribuzione di aiuti alla ristrutturazione dovrebbe normalmente essere necessaria solo una tantum. ii) Prevenzione di indebite distorsioni della concorrenza indotte dall'aiuto: Un'ulteriore condizione per l'erogazione di aiuti alla ristrutturazione è ladozione di misure in grado di controbilanciare, per quanto possibile, le ripercussioni negative sui concorrenti. In caso contrario, gli aiuti sarebbero «contrari al comune interesse» e non potrebbero usufruire della deroga di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera c). Nel caso in cui una valutazione obiettiva della situazione della domanda e dell'offerta evidenzi l'esistenza di una sovraccapacità produttiva strutturale (19) in uno specifico mercato della Comunità servito dal beneficiario degli aiuti, il piano di ristrutturazione dovrà contribuire, in misura proporzionale all'importo dell'aiuto ricevuto, alla ristrutturazione del settore a monte del mercato comunitario interessato attraverso una riduzione irreversibile della capacità o la chiusura di impianti. Una riduzione o una chiusura è da ritenersi irreversibile nel momento in cui comporta lo smantellamento degli impianti interessati, la loro trasformazione permanente in modo che non possano più produrre ai livelli precedenti o la loro conversione permanente ad altro uso. In questo caso, non è sufficiente vendere la capacità in eccesso ai concorrenti, a meno che l'impianto venga venduto per essere utilizzato in una parte del mondo in cui il mantenimento in esercizio dell'impianto stesso non abbia alcun effetto significativo sulla competitività della Comunità. Eccezioni all'obbligo di una riduzione proporzionale della capacità possono essere ammesse solo quando tale riduzione potrebbe comportare un peggioramento manifesto della struttura del mercato, dando luogo per esempio a situazioni di monopolio o di oligopolio in senso stretto. Se invece il mercato comunitario dove opera il beneficiario dell'aiuto non è caratterizzato da una situazione di sovraccapacità produttiva strutturale, la Commissione non richiede di regola una riduzione della capacità a fronte dell'aiuto. Non devono esserci tuttavia dubbi riguardo al fatto che l'aiuto verrà impiegato esclusivamente per ripristinare la redditività dell'impresa e che non consentirà al beneficiario di aumentare la sua capacità produttiva durante la realizzazione del piano di ristrutturazione, se non nella misura indispensabile a ripristinare la redditività stessa e quindi senza falsare indebitamente la concorrenza. Per garantire che l'aiuto non falsi la concorrenza in misura contraria all'interesse comune, la Commissione ha la facoltà di imporre tutte le condizioni e gli obblighi necessari. Per quanto riguarda la produzione agricola primaria, le autorizzazioni della Commissione saranno concesse conformemente agli impegni internazionali della Comunità iii) Proporzionalità degli aiuti ai costi ed ai benefici della risrutturazione: L'importo e l'intensità dell'aiuto devono essere limitati al minimo strettamente necessario per consentire la ristrutturazione e devono essere commisurati ai benefici previsti a livello comunitario. I beneficiari dell'aiuto dovranno pertanto, di regola, contribuire in maniera significativa al programma di ristrutturazione, sia con fondi propri che ricorrendo a fonti esterne di finanziamento commerciale. Per minimizzare gli effetti distorsivi, si deve evitare che l'aiuto venga erogato nella forma di un apporto di liquidità supplementari che potrebbero essere utilizzate per iniziative aggressive e perturbatrici del mercato, senza alcun rapporto con il processo di ristrutturazione. Gli aiuti non dovrebbero d'altra parte essere utilizzati per finanziare nuovi investimenti non necessari ai fini della ristrutturazione. Gli aiuti alla ristrutturazione non devono inoltre ridurre indebitamente gli oneri finanziari dell'impresa. Nel caso in cui l'aiuto sia utilizzato per ripianare debiti derivanti da perdite accumulate in passato, gli eventuali crediti d'imposta connessi a tali perdite dovranno essere annullati e non potranno essere utilizzati per controbilanciare utili futuri, né essere ceduti o trasferiti a terzi, in quanto in questo caso l'impresa riceverebbe l'aiuto due volte. iv) Piena attuazione del programma di ristrutturazione e osservanza delle condizioni stabilite dalla Commissione: L'impresa deve attuare pienamente il piano di ristrutturazione presentato e accolto dalla Commissione, assolvendo qualunque altro obbligo previsto nella decisione della Commissione. In caso contrario e a meno che la decisione originaria della Commissione non venga modificata a seguito di una nuova notifica da parte dello Stato membro, la Commissione prenderà tutte le iniziative necessarie ad ottenere il rimborso dell'aiuto. v) Controllo e relazione annuale: L'attuazione, l'avanzamento e il successo del piano di ristrutturazione saranno controllati imponendo l'obbligo di presentare alla Commissione relazioni annuali circostanziate che dovranno comprendere tutte le informazioni atte a consentire alla Commissione di seguire l'esecuzione del piano di ristrutturazione da essa approvato, di verificare il ricevimento dell'aiuto da parte dell'impresa interessata e di seguirne la posizione finanziaria, nonché di controllare l'osservanza delle condizioni e degli obblighi stabiliti nella decisione di autorizzazione dell'aiuto. In caso di esigenze particolari di una tempestiva conferma di talune informazioni chiave, quali chiusure di impianti, riduzioni di capacità e così via, la Commissione potrà chiedere relazioni più frequenti. 3.2.3. Condizioni per gli aiuti alla ristrutturazione nelle aree ammesse al beneficio degli aiuti regionali (aree assistite) (20) Dal momento che la coesione economica e sociale costituisce uno degli obiettivi prioritari della Comunità secondo quanto sancito dall'articolo 130 A del trattato e che, a norma dell'articolo 130 B (21), le altre politiche devono concorrere alla sua realizzazione, nel valutare gli aiuti alla ristrutturazione nelle aree assistite la Commissione deve tener conto delle esigenze dello sviluppo regionale. Il fatto che un'impresa in difficoltà si trovi in un'area assistita non giustifica tuttavia un'impostazione totalmente permissiva per quanto riguarda gli aiuti alla ristrutturazione. A medio e a lungo termine, non si aiuta una regione tenendo atrificialmente in vita imprese che, per ragioni strutturali o di altra natura, sono comunque condannate in ultima istanza al fallimento. Inoltre, viste le scarse risorse che la Comunità e gli Stati membri possono destinare alla promozione dello sviluppo regionale, è nell'interesse stesso delle regioni considerate utilizzare queste scarse risorse per sviluppare il più rapidamente possibile attività alternative, economicamente vitali e durevoli. Occorre infine, anche nel caso degli aiuti ad imprese delle regioni assistite, ridurre al minimo le distorsioni della concorrenza. Pertano, i criteri elencati al paragrafo 3.2.2 precedente valgono anche nel caso delle aree assistite, anche quando si tiene conto delle esigenze di sviluppo regionale. In particolare, l'operazione di ristrutturazione dovrà avere come frutto la costituzione di un'impresa economicamente redditizia, che contribuisca all'autentico sviluppo della regione senza continuare a necessitare di aiuti. Partanto, casi di aiuti ripetuti in aree assistite non verranno considerati con maggiore indulgenza rispetto alle aree non assistite. Per la stessa regione, è necessario applicare integralmente i piani di ristrutturazione e controllare l'esecuzione. Per evitare indebite distorsioni della concorrenza, anche in questi casi l'aiuto deve essere proporzionale ai costi e ai benefici della ristrutturazione. Tuttavia, nelle regioni assistite, si potrà applicare una maggiore flessibilità per quanto riguarda il requisito di una riduzione delle capacità nel caso di mercati caratterizzati da sovraccapacità strutturali. Se giustificato da esigenze di sviluppo regionale, la Commissione richiederà a questo titolo, per le regioni assistite, una riduzione di capacità inferiore a quella richiesta nelle regioni non assistite, effettuando una distinzione fra la aree ammissibili agli aiuti regionali ai sensi dell'articolo 92 paragrafo 3, lettera a) del trattato e quelle ammissibili ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera c) del trattato, in modo da tener conto della maggior gravità dei problemi regionali delle prime. Tutti gli eventuali aiuti a favore di nuovi investimenti non necessari ai fini della ristrutturazione dovranno rientrare nei limiti autorizzati dalla Commissione per gli aiuti regionali. 3.2.4. Aiuti per la ristrutturazione di piccole e medie imprese Purché non siano superati livelli di intensità accettabili, gli aiuti alle piccole e medie imprese incidono tendenzialmente sugli scambi in misura minore di quelli erogati alle grandi imprese ed è più facile che l'eventuale distorsione della concorrenza sia controbilanciata da vantaggi di natura economica. (22). Queste considerazioni valgono anche per gli aiuti alla ristrutturazione. La Commissione può pertanto assumere una posizione meno restrittiva quando tali aiuti vengono concessi a PMI. Nella disciplina comunitaria in materia di aiuti di Stato a favore delle piccole e medie imprese (PMI) (23), la Commissione ha adottato una definizione uniforme di tali imprese, da applicare ai fini del controllo degli aiuti di Stato. Si considera come «PMI» l'impresa che risponde alla triplice condizione seguente: - ha un massimo di 250 dipendenti; - ha un fatturato annuo non superiore ai 20 milioni di ECU, oppure un totale dello stato patrimoniale non superiore ai 10 milioni di ECU; - non fa capo per più del 25 % delle azioni o quote ad una o più imprese che non rispondono a questa definizione, ad eccezione delle società finanziarie pubbliche, delle società a capitale di rischio o, purché non esercitino alcun controllo, degli investitori istituzionali. Nel caso delle piccole e medie imprese, la Commissione non esigerà che gli aiuti alla ristrutturazione soddisfino le stesse condizioni rigorose richieste per gli aiuti alla ristrutturazione delle imprese di grandi dimsioni, soprattutto per quanto riguarda le riduzioni di capacità e gli obblighi di presentare relazioni. 3.2.5. Disposizioni applicabili soltanto agli aiuti per la ristrutturazione nel settore agricolo La Commissione, su richiesta dello Stato membro interessato, e in alternativa alle disposizioni generali contenute nella presente comunicazione riguardanti la riduzione della capacità, applicherà le disposizioni seguenti per gli operatori del settore agricolo. a) Ipotesi generale Nel caso di sovraccapacità produttiva strutturale si applica la condizione della riduzione o chiusura irreversibile della capacità nel punto 3.2.2, ii). Tuttavia, nel caso della produzione agricola primaria, tale condizione è sostituita da una riduzione della capacità o da una chiusura degli impianti della durata minima di cinque anni. - Per misure mirate a particolari prodotti od operatori la riduzione della capacitá produttiva deve essere in linea di massima pari al 16 % (24) della capacità per la quale l'aiuto alla ristrutturazione è effettivamente concesso; - per misure non mirate a particolari prodotti ed operatori, la riduzione della capacità sopra menzionata deve essere in linea di massima pari all'8 % del valore della produzione caratterizzata da eccedenze strutturali per la quale l'aiuto alla ristrutturazione è effettivamente concesso. Nel determinare l'ammissibilità agli aiuti per la ristrutturazione e i relativi importi non verranno presi in considerazione gli oneri derivanti dall'osservanza delle quote comunitarie e delle relative disposizioni per i singoli operatori. b) Ipotesi particolare delle piccole imprese agricole (PIA) Ai fini della presente comunicazione, per piccole imprese agricole (PIA) si intendono quegli operatori del settore agricolo che impiegano un massimo di 10 unità lavorative annuali. Per le piccole imprese agricole la condizione sopra menzionata della riduzione o chiusura irreversibile della capacità si può ritenere soddisfatta in riferimento al mercato di cui trattasi (senza dover necessariamente interessare i beneficiari degli aiuti alla ristrutturazione o esclusivamente tali beneficiari). Fatto salvo il rispetto delle disposizioni della PAC, gli Stati membri possono scegliere il sistema di riduzione della capacità che intendono applicare alle piccole imprese agricole. In tali casi gli Stati membri devono, come regola generale, dimostrare che: - per misure mirate a specifici prodotti od operatori il sistema ridurrebbe, nello Stato membro interessato, la capacità produttiva del 10 % (25) per prodotti caratterizzati da eccedenze strutturali rispetto alla capacità per la quale l'aiuto alla ristrutturazione è effettivamente concesso; - per misure non mirate a particolari prodotti od operatori, la riduzione della capacità produttiva deve essere pari al 5 % del valore della produzione caratterizzata da eccedenze strutturali per la quale l'aiuto alla ristrutturazione è effettivamente concesso; la riduzione può interessare prodotti che beneficiano effettivamente degli aiuti alla ristrutturazione o qualunque altro prodotto elencato nell'allegato II che presenti una situazione di eccedenza strutturale. Lo Stato membro deve inoltre dimostrare che la riduzione della capacità è aggiuntiva rispetto a quella prevista in mancanza degli aiuti alla ristrutturazione. Qualora la riduzione della capacità non sia richiesta in riferimento al beneficiario degli aiuti, occorre attuare misure per conseguire la riduzione stessa entro due anni dal raggiungimento delle condizioni indicate al punto c). c) Situazioni specifiche per tutti gli operatori del settore agricolo In questo settore aiuti di entità anche molto ridotta possono presentare gli estremi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato. Tuttavia, prendendo atto dei problemi pratici collegati alla riduzione della capacità a livello di produzione agricola primaria (che interessano indirettamente la trasformazione e commercializzazione dei prodotti elencati nell'allegato II del trattato), nel rispetto dell'interesse comune di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera c), la Commissione, fatta salva l'osservanza di tutte le altre condizioni, non applicherà i requisiti di riduzione della capacità nelle situazioni seguenti: i) per misure mirate ad una particolare categoria di prodotti od operatori, qualora l'insieme delle decisioni adottate a favore di tutti i beneficiari per un periodo di dodici mesi consecutivi non riguardi una quantità di prodotti superiore al 3 % della produzione totale annuale di tali prodotti nel paese di cui trattasi; ii) Per misure non mirate ad una particolare categoria di prodotti od operatori, qualora l'insieme delle decisioni adottate a favore di tutti i beneficiari per un periodo di dodici mesi consecutivi non riguardi prodotti per un valore superiore all'1,5 % del valore totale annuale della produzione agricola nel paese di cui trattasi. Su richiesta dello Stato membro interessato, i riferimenti geografici di cui ai punti i) e ii) possono essere fissati, per ciascuna misura, a livello regionale. In ogni caso, la valutazione della produzione di un paese (o di una regione) è basata sui livelli normali di produzione (in generale, la media dei tre anni precedenti) e, per quanto riguarda la quantità o il valore della produzione dei beneficiari, deve essere rappresentativa di quelli realizzati dalle loro imprese anteriormente alla decisione di concedere l'aiuto. Le deroga alla condizione della riduzione della capacità in nessun caso implica la tolleranza degli aiuti all'investimento relativi ad attività soggette a limitazioni settoriali. d) Qualora i limiti per la deroga alla condizione della riduzione di capacità di cui al punto c) siano superati: i) la riduzione di capacità da conseguire sarà determinata sulla base della capacità totale che ha fruito dell'aiuto, non solo della parte che supera i limiti: ii) per quanto riguarda beneficiari diversi dalle PIA le cui domande di aiuto fossero già state accettate prima del raggiungimento dei limiti, la riduzione di capacità può essere conseguita mediante misure analoghe a quelle indicate per le PIA al punto b). 3.2.6. Aiuti erogati a copertura dei costi sociali di una ristrutturazione La realizzazione di un piano di ristrutturazione comporta, di regola, una riduzione o la totale cessazione delle attività toccate dalle difficoltà. Gli obiettivi di razionalizzazione e di efficienza impongono spesso una graduale riduzione delle attività dell'impresa, a prescindere dalle riduzioni di capacità eventualmente richieste come condizione per l'erogazione dell'aiuto nel caso in cui l'industria sia caratterizzata da sovraccapacità strutturale. Qualunque sia la ragione che le giustifica, tali misure comportano generalmente una riduzione della forza lavoro dell'impresa. La legislazione sul lavoro degli Stati membri può includere regimi generali di previdenza sociale in forza dei quali le indennità di disoccupazione e le pensioni erogate nel quadro di sistemi di pensionamento anticipato sono pagate direttamente ai lavoratori licenziati. Tali regimi non sono da considerare come aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato, essendo lo Stato ad avere rapporti diretti con i lavoratori senza che l'impresa si trovi coinvolta. Accanto alle indennità di disoccupazione versate direttamente ai lavoratori e ai porgrammi di prepensionamento in loro favore, sono diffusi anche regimi generali di sostegno sociale in cui il governo si assume l'onere delle provvidenze pagate dall'azienda ai lavoratori disoccupati e che vanno al di là dei suoi obblighi legali o contrattuali. Quando siano generalmente accessibili, senza limitazioni settoriali, a qualsiasi lavoratore che soddisfi condizioni di ammissibilità prestabilite ed automatiche, tali regimi non sono considerati come comportanti aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1, per quanto riguarda le imprese in via di ristrutturazione. nel caso in cui invece vengano impiegati per favorire la ristrutturazione di specifici settori di attività, tali regimi possono comportare elementi di aiuto per il modo selettivo con il quale vengono utilizzati. L'obbligo di pagare ai lavoratori licenziati indennità di fine rapporto e/o di finanziare regimi di pensionamento anticipato, imposto ad un'impresa dalla legislazione sul lavoro o dai contratti collettivi, rientra nei normali costi di un'attività imprenditoriale che l'impresa deve sostenere con le propie risorse. Ogni contributo da parte dello Stato volto ad alleggerire tali oneri deve essere pertanto considerato come aiuto di Stato, a prescindere dal fatto che i pagamenti vadano direttamente all'impresa o siano erogati ai lavoratori per il tramite di un ente di Stato. La Commissione ha una posizione, in linea di principio, favorevole nei confronti di questi aiuti, in quanto essi comportano benefici economici che vanno al di là degli interessi dell'impresa interessata, agevolando i cambiamenti strutturali ed alleviando i disagi: inoltre, molto spesso, essi vanno semplicemente a bilanciare le disparità negli obblighi imposti alle imprese dalle legislazioni nazionali. Oltre agli aiuti destinati a sostenere i costi delle indennità di licenziamento e di prepensionamento, i programmi di ristrutturazione comportano spesso anche l'erogazione di aiuti per corsi di formazione, servizi di consulenza e di assistenza pratica nella ricerca di una nuova occupazione, aiuti per il trasferimento, assistenza professionale e formazione per gli ex dipendenti che intendono avviare una nuova attività in proprio. La Commissione è favorevole a questo tipo di aiuti. Gli aiuti a favore di interventi sociali destinati esclusivamente ai lavoratori licenziati a seguito della ristrutturazione non vengono computati ai fini della determinazione dell'entità della riduzione di capacità da richiedere, di cui al precedente punto 3.2.2, ii). 4. OBBLIGHI DI NOTIFICA, DURATA DI VALIDITÀ E REVISIONE DEGLI ORIENTAMENTI 4.1. Regimi di aiuti per il salvataggio o la ristrutturazione di PMI La Commissione potrà autorizzare regimi di aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione di piccole e medie imprese che ricadono nella definizione di cui al precedente punto 3.2.4, incluse quelle del settore agricolo (nonché le PIA). Essa si pronuncerà entro il consueto periodo di due mesi a decorrere dal ricevimento di tutte le informazioni necessarie, a meno che il regime non abbia i requisiti per poter usufruire della procedura di autorizzazione accelerata, nel qual caso la Commissione ha a disposizione venti giorni lavorativi (26). Tali regimi devono chiaramente specificare le imprese ammissibili, o, per il settore agricolo, la natura degli operatori o dei settori interessati, i casi in cui possono essere erogati aiuti per il salvataggio o la ristrutturazione e l'importo massimo dell'aiuto ammesso. L'approvazione sarà subordinata all'obbligo di presentare una relazione annuale sull'applicazione del regime contenente le informazioni specificate nelle istruzioni della Commissione sulle relazioni standardizzate (27). Le relazioni, eccezion fatta per le PIA, dovranno includere anche un elenco delle imprese beneficiarie dell'aiuto indicante per ciascuna di esse: il codice di attività - conformemente ai codici di classificazione settoriale a due cifre della NACE (28) - il numero di addetti, il fatturato annuo, l'importo dell'aiuto concesso durante l'anno, indicazione se l'impresa abbia già ricevuto aiuti al salvataggio e alla ristrutturazione nei due anni precedenti e, in caso affermativo, il relativo importo totale. Qualora si sia fatto ricorso alle disposizioni di cui al punto 3.2.5, la relazione deve includere dati che dimostrino: a) la quantità (o il valore) della produzione che ha effettivamente fruito degli aiuti alla ristrutturazione e la riduzione della capacità conseguita a norma di detto paragrafo, oppure b) che sono state soddisfatte le condizioni per la deroga dalla riduzione della capacità a norma del punto 3.2.5, lettera c). Tutti gli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione di PMI di cui al punto 3.2.5 e di tutte le imprese del settore agricolo, non rientranti in un regime autorizzato, dovranno essere notificati individualmente alla Commissione. Non devono invece essere notificati gli aiuto o i regimi di aiuti per il salvataggio o la ristrutturazione di imprese che soddisfino le condizioni della regola de minimis (cfr. il precedente punto 2.3). 4.2. Aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione di grandi imprese Tutti gli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese di grandi dimensioni, cioè quelle che superano i limiti contenuti nella definizione di PMI, devono essere notificati individualmente. Poiché di solito il tempo non lavora a favore delle imprese, soprattutto in caso di aiuti al salvataggio, la Commissione si impegna a fare tutto il possibile per adottare rapidamente una decisione. Il tempo massimo per decidere in merito a singoli aiuti notificati, che non siano erogati nel quadro di regimi autorizzati, è di due mesi a decorrere dal ricevimento di tutte le informazioni necessarie. Gli Stati membri possono contribuire validamente ad evitare inutili ritardi: - notificando il più tempestivamente possibile la loro intenzione di concedere un aiuto; anche quando, stanti le procedure amministrative interne, uno Stato membro non sia in grado di notificare immediatamente tutti i dettagli di un progetto di aiuto per il salvataggio o la ristrutturazione che intende erogare, sarebbe utile informare la Commissione degli aspetti già definiti: ciò le consentirebbe di intrapendere immediatamente lo studio del caso e ridurrebbe o eviterebbe nuove richieste d'informazione a seguito di un'eventuale notifica successiva incompleta; - inviando notifiche complete; in particolare, le notifiche devono distinguere chiaramente fra gli aiuti che ricadono nella categoria degli aiuti al salvataggio e quelli che devono essere invece classificati come aiuti alla ristruttuarzione, facendo direttamente e distintamente riferimento a tutte le condizioni generali per l'autorizzazione degli aiuti di ciascuna categoria indicate nei presenti orientamenti; diversamente, la notifica sarebbe incompleta, con conseguenti ritardi nella procedura di autorizzazione; nella notifica, gli Stati membri dovranno anche comunicare alla Commissione ogni altro eventuale aiuto erogato all'impresa che non sia direttamente connesso all'operazione in questione, in modo da permettere alla Commissione di valutare il contesto in cui si colloca l'operazione. 4.3. Aiuti non notificati La notifica e l'autorizzazione preventiva all'aiuto, prima che questo venga erogato, sono da considerarsi requisiti imprescindibili. Si richiama l'attenzione degli Stati membri sul rischio che l'erogazione illegale di aiuti comporta, in quanto la Commissione è dotata del potere di ordinare il rimborso di tali aiuti (29). 4.4. Applicazione e revisione Per quanto riguarda il settore non agricolo, la Commissione seguirà gli orientamenti pubblicati nel 1994 (30) per tre anni a decorrere dalla data della loro pubblicazione. Nel settore agricolo, i persenti orientamenti entreranno in vigore il 1° gennaio 1998 per i nuovi aiuti di Stato. Per quelli preesistenti, essi entreranno in vigore alla stessa data oppure, nell'ipotesi in cui sia stato avviato il procedimento previsto dall'articolo 93, paragrafo 2 del trattato contro uno o vari Stati membri, quando la Commissione abbia adottato una decisione finale nei confronti dello Stato membro ai sensi di detto punto. Entro la fine del 1997, la Commissione procederà ad una revisione degli orientamenti vigenti nel settore non agricolo. Per quanto riguarda le disposizioni particolari relative all'agricoltura, tale revisione avrà luogo entro tre anni dalla data della pubblicazione del presente testo. (1) Alla fine del 1994, sono stati pubblicati orientamenti aggiornati in materia (GU C 368 del 23. 12. 1994, pag. 12). Il presente testo conferma tali orientamenti, eccezione fatta per il settore agricolo. Per tale settore, esso introduce varie modificazioni. La Commissione intende rivedere entro breve termine tali orientamenti nella parte non riguardante il settore agricolo. (2) Paragrafi 227 e 228 e paragrafo 177. (3) Cfr., in particolare, CGE 14 febbraio 1990, Causa C-301/87, Francia/Commissione [1990] Racc. I-307 (Boussac); CGE 21 marzo 1990, Causa C-142/87, Belgio/Commissione [1990] Racc. I-959 (Tubemeuse); CGE 21 marzo 1991, Causa C-303/88, Italia/Commissione [1991] Racc. I-1433 (ENI-Lanerossi); CGE 21 marzo 1991, Causa C-305/89, Italia/Commissione [1991] Racc. I-1603 (Alfa Romeo). Cfr. anche CGE 14 novembre 1984, Causa 323/82, Intermills/Commissione [1984] Racc. 3809; CGE 13 marzo 1985, Cause 296 e 318/82, Paesi Bassi e Leeuwarder Papierwarenfabriek/Commissione [1985] Racc. 809; CGE 10 luglio 1986, Causa 234/84, Belgio/Commissione [1986] Racc. 2263 (Meura). (4) Articolo 130 A del trattato CE. L'articolo 130 B, inserito nel trattato CE dal trattato sull'Unione europea, stabilisce che le altre politiche devono contribuire a questo obiettivo. Esso recita testualmente: «L'elaborazione e l'attuazione delle politiche e azioni comunitarie, nonché l'attuazione del mercato interno tengono conto degli obiettivi dell'articolo 130 A e concorrono alla loro realizzazione.» (5) Boll. CE 9-1984, paragrafo 3.5.1. (6) GU C 307 del 13. 11. 1993, pag. 3. (7) GU C 213 del 19. 8. 1992, pag. 2. (8) GU C 368 del 23. 12. 1994, pag. 12. (9) Definito per gli scopi della presente comunicazione come l'insieme di tutti gli operatori impegnati nella produzione e/o nel commercio dei prodotti indicati nell'allegato II del trattato, compresi quelli della pesca. (10) Cfr. comunicazione della Commissione sugli aiuti de minimis, GU C 68 del 6. 3. 1996, pag. 9. (11) Cfr. paragrafo 2.2 supra. (12) GU L 195 del 29. 7. 1980, pag. 35, modificata da GU L 254 del 12. 10. 1993, pag. 16. (13) Cfr CGE 22 marzo 1997, Causa 78/76, Steinike und Weinlig/Germania, [1977] Racc. 595; Crédit Lyonnais/Usinor-Sacilor, Comunicato stampa della Commissione IP(91) 1045. (14) Nota 5 supra. (15) Nota 6 supra. (16) Cfr. paragrafo 27 della comunicazione sulle imprese pubbliche, nota 5 supra. (17) Ottava relazione sulla politica di concorrenza, punto 228. (18) Nel caso in cui la Commissione stia ancora esaminando il piano di ristrutturazione allo scadere del periodo per il quale è stato concesso l'aiuto al salvataggio, essa potrà considerare favorevolmente un prolungamento dell'aiuto al salvataggio fino al completamento dell'esame (vedere 23a relazione sulla politica di concorrenza, punto 527). (19) Per i prodotti elencati nell'allegato II del trattato la sovraccapacità produttiva è definita dalla Commissione caso per caso tenendo conto in particolare: a) della rilevanza e della tendenza, per la categoria di prodotti interessata nel corso degli ultimi tre anni, di misure di stabilizzazione di mercato, in particolare le restituzioni all'esportazione e i ritiri dal mercato, l'evoluzione dei prezzi sul mercato mondiale e la presenza di limitazioni settoriali stabilite dal regolamento (CE) n. 950/97 del Consiglio (GU L 142 del 2. 6. 1997, pag. 1); per i prodotti primari soggetti alle quote di produzione non si terrà conto della sovraccapacità; b) della presenza di limitazioni settoriali indicate nella lettera della Commissione agli Stati membri del 20 ottobre 1995 (GU C 29 del 2. 2. 1996, pag. 4); c) per la pesca, degli orientamenti per l'esame degli aiuti di Stato ai settori della pesca e dell'acquacoltura (GU C 100 del 27. 3. 1997, pag. 12) e del regolamento (CE) n. 3699/93 del Consiglio (GU C 346 del 31. 12. 1993, pag. 1). (20) Ai fini della presente comunicazione tali aree comprendono anche, per gli operatori del settore agricolo, le zone svantaggiate definite nell'articolo 21, paragrafo 2 del regolamento (CE) n. 950/97. (21) Cfr. nota 4 precedente. (22) Disciplina comunitaria per gli aiuti di Stato alle PMI, paragrafo 3.3, GU C 213 del 19. 8. 1992, pag. 2. (23) Ibidem, paragrafo 2.2. (24) Per aiuti alla ristrutturazione concessi in aree assistite, comprese le regioni svantaggiate, il requisito di riduzione della capacità sarà ridotto del 2 %. (25) GU C 213 del 19. 8. 1992, pag. 10. (26) Cfr. lettera agli Stati membri del 22 febbraio 1994. (27) Nomenclatura generale delle attività economiche nella Comunità europea, pubblicata dall'Istituto statistico dello Comunità europee. (28) Comunicazione della Commissione sugli aiuti erogati illegalmente, GU C 318 del 24. 11. 1983, pag. 3. La Commissione si richiama altresì alla sentenza della Corte di giustizia nella causa 301/87 (Boussac) (cfr. nota 3); le conclusioni tratte da tale sentenza in relazione ai casi in questione sono illustrate nella sua lettera agli Stati membri del 4 marzo 1991. (29) Cfr. nota n. 8.