DECISIONE DELLA COMMISSIONE del 9 luglio 1997 relativa alle misure adottate dal Portogallo in favore dell'impresa EPAC - Empresa para a Agroalimentação e Cereais, SA (Il testo in lingua portoghese è il solo facente fede) (97/762/CE)

LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 93, paragrafo 2,

visto il regolamento (CEE) n. 1766/92 del Consiglio, del 30 giugno 1992, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali (1), modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 923/96 (2), in particolare l'articolo 19,

dopo avere invitato gli interessati a presentare le proprie osservazioni (3) in conformità dell'articolo 93, paragrafo 2, primo comma,

considerando quanto segue:

I

(1) Il 15 ottobre 1986, la Commissione ha ricevuto una denuncia relativa a un eventuale aiuto di Stato a favore dell'impresa pubblica Empresa para a Agroalimentação e Cereais, SA (EPAC), consistente in una garanzia di Stato di 30 miliardi di scudi portoghesi (PTE) e nella concessione di un prestito complementare a condizioni speciali di 20 miliardi di PTE.

Non avendo ricevuto alcuna notificazione ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 3 del trattato da parte delle autorità portoghesi, la Commissione ha inviato loro, in data 31 ottobre 1996, una lettera in cui sollecitava la conferma dell'esistenza di siffatto aiuto. In caso affermativo, la Commissione chiedeva inoltre alle autorità portoghesi di notificare l'aiuto in questione onde procedere all'esame di conformità a norma degli articoli 92 e 93 del trattato.

Con lettera del 26 novembre 1996, registrata il 29 novembre 1996, la Rappresentanza permanente del Portogallo presso l'Unione europea confermava l'esistenza di una garanzia di Stato in favore dell'EPAC. Ciò nonostante, non è pervenuta alla Commissione alcuna notifica dell'aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 3 del trattato. L'aiuto in questione è stato pertanto iscritto nel registro degli aiuti non notificati con il n. NN 13/97.

(2) In Portogallo, precedentemente all'adesione, l'immissione in commercio dei cereali era un settore di attività coperto da un monopolio pubblico. L'EPAC (all'epoca denominata «Empresa Pública de Abastecimento de Cereais») era l'impresa pubblica responsabile della gestione del mercato. Il monopolio pubblico è stato progressivamente eliminato dopo l'adesione e l'EPAC, trasformata in società anonima a capitale pubblico, è diventata uno degli operatori sul mercato dei cereali, liberalizzato a partire dal 1991.

Con decisione congiunta del segretario di Stato al Tesoro e alle Finanze e del segretario di Stato alla Produzione agroalimentare, in data 26 luglio 1996 il Consiglio di amministrazione dell'EPAC è stato autorizzato a negoziare un prestito, alle condizioni di mercato, per un importo massimo di 50 miliardi di PTE: di tale importo, una quota di 30 miliardi potrà beneficiare di una garanzia di Stato per un periodo non superiore a 7 anni.

Con decisione del ministro delle Finanze n. 430/96-XIII del 30 settembre 1996 (4), la garanzia di cui sopra è stata concessa nel quadro di un prestito ottenuto dall'EPAC presso un gruppo di banche. L'importo di tale prestito corrisponde alla totalità del debito dell'EPAC, che al 30 giugno 1996 ammontava a 48,7 miliardi di PTE.

L'obiettivo del prestito è la ristrutturazione della passività bancaria a breve termine dell'EPAC in passività a medio termine. La durata stabilita è di 7 anni, a un tasso d'interesse Lisbor a 6 mesi per la parte garantita e Lisbor a 6 mesi + 1,2 % per la parte non coperta dalla garanzia. Il pagamento è semestrale e anticipato. Il rimborso verrà effettuato nella maniera seguente: l'importo non garantito sarà liquidato in 10 versamenti da 1,87 miliardi di PTE a partire dal quinto semestre; l'importo garantito sarà liquidato dopo il rimborso della parte non coperta dalla garanzia ed entro un termine di 7 anni.

(3) In data 28 gennaio 1997, il denunziante ha chiesto alla Commissione di adottare misure provvisorie urgenti per sospendere la garanzia di Stato in favore dell'EPAC. Tale domanda è stata presentata a seguito della pubblicazione del regolamento (CE) n. 145/97 della Commissione, del 27 gennaio 1997, recante apertura di una gara relativa alla riduzione del dazio all'importazione in Portogallo di granturco proveniente dai paesi terzi (5), e del relativo bando (6). Ai sensi di quest'ultimo regolamento, il quantitativo di granturco oggetto di una riduzione del dazio all'importazione è di 350 000 tonnellate.

II

(4) Con lettera SG(97) D/1550 del 27 febbraio 1997, trasmessa alle autorità portoghesi, la Commissione ha deciso di avviare il procedimento di cui all'articolo 93, paragrafo 2 del trattato contro gli aiuti concessi all'EPAC.

In detta lettera, la Commissione ha giudicato che la garanzia di Stato non rispettava le disposizioni della lettera della Commissione agli Stati membri SG(89) D/4328, del 5 aprile 1989, relativa alla subordinazione delle garanzie ad obblighi specifici. Essa ha inoltre ritenuto che i tassi di interesse sui prestiti, notevolmente inferiori al tasso di riferimento, comportavano un elemento di aiuto, dato che un'impresa in difficoltà finanziarie come l'EPAC non avrebbe potuto ottenere prestiti a condizioni più favorevoli di quelle normalmente offerte dal mercato per gli operatori con una situazione finanziaria equilibrata. La Commissione ha preso in considerazione il fatto che il meccanismo di consolidamento del passivo dell'EPAC potesse costituire un aiuto estremamente favorevole ad un'altra impresa (la SILOPOR). La Commissione ha infine giudicato che la garanzia di Stato in favore dell'EPAC non presentava i requisiti per essere considerata compatibile col mercato comune alla luce dei criteri comunitari per gli aiuti alla ristrutturazione delle imprese in difficoltà.

In conclusione, la Commissione ha informato le autorità portoghesi che, trattandosi a suo avviso di un tipo di aiuto che per sua natura può favorire alcuno sviluppo del settore né della regione interessati, esso sembra costituire un aiuto al funzionamento contrario alla prassi consueta della Commissione in materia di applicazione degli articoli 92, 93 e 94 del trattato. Essa ha inoltre considerato che tali misure hanno come conseguenza diretta un miglioramento delle condizioni di produzione e di commercializzazione dei prodotti rispetto a quelli di altri operatori della Comunità che non beneficiano di aiuti analoghi. Tenuto conto di quanto precede, detti aiuti rientrano nel campo di applicazione dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato senza tuttavia poter beneficiare, stando alle informazioni in possesso della Commissione, di alcuna delle deroghe previste ai paragrafi 1 e 2 del medesimo articolo.

Nell'ambito del presente procedimento, la Commissione ha invitato il governo portoghese, gli altri Stati membri e i terzi interessati a presentare osservazioni.

(5) Nella stessa lettera, la Commissione ha chiesto al governo portoghese di adottare tutte le misure necessarie per sospendere, con effetto immediato, la garanzia concessa all'EPAC per ogni sua nuova attività commerciale sul mercato dei cereali. Un termine di quindici giorni dalla notificazione della suddetta lettera è stato concesso al governo portoghese per informare la Commissione circa le misure adottate per conformarsi a tale disposizione. Le autorità portoghesi sono state informate che, conformemente alla lettera della Commissione agli Stati membri n. SG(91) D/4577 del 4 marzo 1991, concernente le modalità di notificazione degli aiuti e le modalità di procedura in materia di aiuti attuati in violazione delle norme dell'articolo 93, paragrafo 3, in virtù della sentenza della Corte di giustizia del 14 febbraio 1990 nella causa C-301/87 [Boussac - Francia/Commissione (7)], la Commissione si riservava di prendere una decisione provvisoria che ingiungesse allo Stato membro di sospendere immediatamente l'aiuto in questione per le operazioni future.

Con lettera del 21 marzo 1997, il governo portoghese ha fatto presente che nessun intervento dell'amministrazione pubblica nella negoziazione dei prestiti accordati dalle banche all'EPAC avrebbe avuto luogo per il finanziamento delle operazioni commerciali e ha fornito precisazioni relative ai particolari di alcuni di questi prestiti. Il governo portoghese non ha fatto riferimento ad alcuna misura adottata per conformarsi all'obbligo di sospendere gli effetti della garanzia di Stato.

Il 30 aprile 1997, la Commissione ha adottato la decisione 97/433/CE (8), che impone al Portogallo di sospendere immediatamente la concessione della garanzia di Stato in favore dell'impresa EPAC prevista dalla decisione del ministro delle Finanze n. 430/96-XIII del 30 settembre 1996, introdotta in violazione dell'articolo 93, paragrafo 3, e di comunicare alla Commissione, entro quindici giorni, le misure adottate per conformarsi a tale decisione. La suddetta decisione della Commissione è stata notificata alle autorità portoghesi con lettera SG(97) D/3395 del 30 aprile 1997.

III

(6) Con lettera dell'8 aprile 1997, il governo portoghese ha presentato alla Commissione alcune osservazioni in merito alle misure sopra descritte.

L'EPAC - Empresa para a Agroalimentação e Cereais, SA è una società anonima a capitali esclusivamente pubblici creata nel 1991. Essa deriva dall'EPAC - Empresa Pública de Abastecimento de Cereais (impresa pubblica per l'approvvigionamento di cereali) creata nel 1977 a seguito della fusione di 19 organismi connessi alla protezione e allo sviluppo della produzione e del commercio di cereali. Tra il 1977 e il 1985, l'EPAC ha esercitato funzioni di organismo pubblico d'intervento. Durante gli anni corrispondenti alla prima fase dell'integrazione europea, l'EPAC ha continuato a svolgere le funzioni già menzionate, in un quadro di progressiva liberalizzazione degli scambi di cereali (1986-1989) e di sostegno dello Stato alla commercializzazione diretta dei cereali di produzione nazionale (1987-1990). È inoltre necessario tener conto della creazione della SILOPOR - Empresa de Silos Portuários, SA (1987), nonché della totale liberalizzazione del commercio dei cereali di produzione nazionale (giugno 1991).

In questo contesto, la valutazione della situazione attuale dell'EPAC deve tener conto di una serie di fattori derivanti dal passato, in particolare per quanto concerne i seguenti aspetti.

a) Una situazione patrimoniale di squilibrio, con un eccesso di attivi fissi e un'insufficienza di capitali propri da destinare al finanziamento dell'attività commerciale. Di fatto, avendo svolto una funzione di organismo d'intervento, l'EPAC ha dovuto mantenere in condizioni i sfruttamento permanente una vasta rete di infrastrutture di magazzinaggio, calibratura ed essiccamento dei cereali distribuite su tutto il territorio nazionale.

Il mantenimento di una simile rete di installazioni ha comportato ingenti costi annui di investimento e conservazione, nonché un organico proporzionato alle grandi dimensioni della struttura e alla sua costante disponibilità. A partire dal 1991 tali costi, uniti alla normale riduzione della quota di mercato dell'impresa, si sono rivelati inadeguati rispetto all'esigenza di rendere redditizia e concorrenziale l'attività.

b) Un evidente eccesso di personale, imputabile alla necessità di procedere a centinaia di installazioni localizzate su tutto il territorio nazionale, nonché al fatto che l'EPAC ha accolto un numero considerevole di funzionari provenienti da numerose organizzazioni corporative e statali che l'hanno preceduta.

L'EPAC ha iniziato la sua attività con 2 027 dipendenti. A prescindere dal numero, l'età media di questi lavoratori è molto elevata e il livello di qualificazione basso. Nel 1988, in un contesto di liberalizzazione del mercato, l'impresa ha creato un fondo pensioni e ha introdotto un sistema di prepensionamento per i lavoratori con oltre 55 anni di età. Tra il 1990 e il 1993, l'impresa ha risolto 362 contratti di lavoro e soppresso 169 pensioni complementari.

c) La creazione della Silopor, società a capitali esclusivamente pubblici costituita con decreto legge n. 293-A/86 del 12 settembre 1986 mediante scorporo di parte dell'attivo, del passivo e del capitale dell'EPAC.

I sili portuari, nonché le relative attrezzature, le installazioni e i materiali precedentemente appartenenti all'EPAC sono stati assegnati alla Silopor. A quest'ultima è stato altresì attribuito l'onere connesso ai finanziamenti specificamente impegnati per la costruzione di tali sili. Detti finanziamenti erano di un valore notevolmente inferiore al costo totale dei lavori effettuati, dato che la maggior parte dei fondi necessari agli investimenti in questione derivavano dal rifinanziamento di operazioni di credito per l'importazione di cereali e che tale debito supplementare era stato attribuito all'EPAC. Inoltre, l'insieme del capitale sociale iniziale della Silopor (3,5 miliardi di PTE) era stato scorporato dal capitale sociale dell'EPAC.

Nel 1989, il debito della Silopor nei confronti dell'EPAC è stato valutato a 7,596 miliardi di PTE. Alla stessa data si è inoltre concluso che la Silopor non era in grado, con i propri mezzi, di liquidare tale debito e che per l'EPAC era indispensabile imputare gli interessi alla Silopor per i ritardi nel pagamento del debito stesso.

La Silopor si è rivelata incapace di liquidare il proprio debito in conseguenza di una struttura di capitali squilibrata che non è stata corretta in tempo. Il 30 giugno 1996, il valore globale degli interessi addebitati dall'EPAC alla Silopor era di 21,5 miliardi di PTE. Nel febbraio 1997, data dell'ultima stima, il valore totale del debito iniziale, interessi inclusi, era di 31,22 miliardi di PTE.

d) A parte alcuni fattori preesistenti di carattere strutturale, il governo portoghese fa ancora osservare che, nel periodo di adeguamento dell'impresa alle condizioni richieste dalla liberalizzazione, lo Stato portoghese ha fornito il proprio sostegno alla costruzione di sili da parte di cooperative onde rendere economicamente valido il loro tentativo di estendere l'attività al settore della commercializzazione di cereali.

Nel maggio/giugno 1995, date le scarse possibilità di accesso a nuovi crediti, l'EPAC avrebbe deciso di convogliare le esigue risorse finanziarie esistenti verso i propri clienti nel settore agricolo. Secondo le autorità portoghesi, questo settore presenta più punti deboli riconosciuti; l'interruzione dell'attività dell'impresa all'inizio di una campagna cerealicola avrebbe dunque provocato turbative difficilmente immaginabili. Secondo le stesse autorità questa posizione dell'impresa, connessa alla sua tradizione interventista, ha quasi provocato la paralisi della commercializzazione di prodotti per l'industria, attività che rappresenta una quota significativa del fatturato.

Il governo portoghese identifica come ulteriori conseguenze di questo comportamento le difficoltà causate dalla perdita di opportunità commerciali dell'impresa per mancanza di risorse finanziarie.

(7) Il governo portoghese sostiene che l'indebitamento e l'importo degli oneri finanziari hanno raggiunto livelli tali che per l'EPAC è ormai impossibile continuare a farvi fronte con i propri mezzi. A partire dall'aprile 1996, l'EPAC ha rinunciato al pagamento della maggior parte degli oneri finanziari. Di fronte all'eventualità che un'impresa detenuta per il 100 % dallo Stato portoghese non fosse più in grado di onorare i propri impegni, quest'ultimo ha deciso di adottare una misura di carattere eccezionale e transitorio che consentisse di ovviare al problema in attesa di una soluzione globale.

Secondo il governo portoghese, detta misura ha temporaneamente attenuato alcuni effetti della situazione passata, ma non ha affatto contribuito alla risoluzione durevole dei problemi dell'impresa per quanto riguarda il flusso di cassa necessario alle operazioni commerciali correnti e agli investimenti richiesti per la ristrutturazione e le liquidazioni da versare ai dipendenti. Per il finanziamento della propria attività commerciale corrente, l'impresa ha dovuto contrarre prestiti presso alcune banche alle condizioni di mercato.

(8) Di fronte all'inadeguatezza del piano di potenziamento della redditività economica e di risanamento finanziario presentato dalla vecchia amministrazione dell'EPAC, la nuova amministrazione (entrata in carica il 25 novembre 1996) ha messo a punto, secondo le autorità portoghesi, le misure necessarie alla soluzione degli attuali problemi: dimensioni eccessive, costi di funzionamento elevati, inefficacia dei circuiti e dei processi commerciali. Ad esempio, secondo le stesse autorità, le operazioni di riduzione degli effettivi (tra gennaio e febbraio, 66 contratti di lavoro sono stati risolti) e dei costi di funzionamento, attualmente in corso, consentono di prevedere già per il 1997 un miglioramento dei risultati.

Il governo portoghese indica infine che la privatizzazione dell'EPAC e della Silopor rientra tra quelle in programma per il 1998/99, approvate dallo stesso governo in data 26 marzo 1997. La procedura di ristrutturazione finanziaria sarà avviata al termine del primo semestre 1997. A seguito della ristrutturazione, la garanzia di Stato sarà annullata.

(9) Con lettera del 21 maggio 1997, il governo portoghese ha trasmesso alla Commissione la propria risposta alla decisione 97/435/CE, che impone al Portogallo di sospendere immediatamente la garanzia di Stato in favore dell'EPAC. Nell'ambito di questa risposta il governo portoghese, oltre a soffermarsi sulle questioni relative alla sospensione della garanzia, ha aggiunto le seguenti osservazioni.

a) Si tratta della concessione di una garanzia che copre gli obblighi assunti dall'EPAC e deriva dal contratto di ristrutturazione del debito concluso col consorzio bancario creditore. Il contributo finanziario risulta unicamente da questo contratto, del quale lo Stato non costituisce parte contraente.

Lo Stato è direttamente responsabile della necessità dell'operazione di credito in questione, la quale non ha per effetto di avvantaggiare un'impresa rispetto alle altre, ma piuttosto di attenuare un danno che lo Stato stesso ha arrecato all'impresa di propria iniziativa, con la creazione della Silopor.

Secondo le autorità portoghesi, le condizioni dell'operazione avallata sono adeguate, in un normale contesto di mercato, sia alle dimensioni dell'EPAC che al suo statuto di impresa detenuta al 100 % dallo Stato, al volume dei crediti che essa stessa detiene nei confronti della Silopor e alla natura dell'operazione.

b) Secondo le autorità portoghesi, l'avallo concesso all'EPAC non costituisce un aiuto finanziario al funzionamento dell'impresa e non ha dunque falsato le condizioni di concorrenza. Di fatto, l'avallo statale non è stato altro che un mezzo per regolarizzare una situazione derivante dal passato, nell'intento di mettere l'EPAC nella condizione in cui essa si troverebbe se il suo principale debitore, la Silopor, avesse saldato un debito pubblicamente riconosciuto. D'altra parte, la garanzia si limita a coprire la parte del passivo dell'EPAC dovuto ad un'azione voluta dallo Stato e di cui esso è responsabile.

c) Secondo le autorità portoghesi, non è stato dimostrato come e in che misura la concessione dell'avallo statale all'EPAC sarebbe di natura tale da incidere sugli scambi commerciali tra gli Stati membri, condizione essenziale per l'applicazione della normativa sulla concorrenza.

d) Quanto all'essenza di misure adottate per sospendere gli effetti della garanzia statale, le autorità portoghesi sostengono che il finanziamento delle attività commerciali correnti dell'impresa non abbia beneficiato dell'operazione garantita con l'avallo dello Stato. Lo Stato non ha avuto, né avrà, alcuna parte nella negoziazione dei prestiti bancari contratti dall'EPAC presso alcune istituzioni finanziarie nel quadro delle proprie attività correnti.

(10) La Commissione non ha ricevuto osservazioni da parte di altri Stati membri o di terzi interessati.

IV

(11) Ai sensi dell'articolo 19 del regolamento (CEE) n. 1766/92, gli articoli 92, 93 e 94 del trattato si applicano alla produzione e agli scambi dei prodotti di cui all'articolo 1 di detto regolamento, fatte salve disposizioni contrarie del medesimo regolamento.

Ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o rischino di falsare la concorrenza.

Il governo portoghese, nella lettera del 21 maggio 1997, sostiene che non è stato dimostrato in che modo la garanzia di Stato all'EPAC incida sugli scambi tra gli Stati membri, condizione essenziale per l'applicazione della normativa comunitaria sulla concorrenza.

La produzione cerealicola comunitaria ammonta a 173,9 milioni di tonnellate, quella portoghese a 1,52 milioni di tonnellate. Gli scambi tra la Comunità e il Portogallo sono considerevoli, dato che quest'ultimo è un paese deficitario di cereali, che importa annualmente dagli altri Stati membri un quantitativo superiore alla propria produzione (1,83 milioni di tonnellate) ed esporta verso questi Stati un quantitativo di 32 530 tonnellate. Il valore monetario di tali scambi, per quanto concerne il Portogallo, ammontava nel 1996 (9) a circa 5,8 milioni di ECU per le esportazioni e a 310 milioni di ECU per le importazioni.

Queste misure sono pertanto in grado di incidere sugli scambi di cereali tra gli Stati membri: tali scambi risultano infatti alterati nel caso in cui determinati aiuti favoriscano un operatore attivo nel commercio intra- ed extracomunitario di cereali rispetto agli altri. Le misure in questione hanno avuto un effetto diretto e immediato sui prezzi di costo dell'impresa. Esse hanno dunque fornito un vantaggio economico rispetto alle altre imprese del settore che, in Portogallo e negli altri Stati membri, non hanno avuto accesso ad analoghi aiuti. Di conseguenza, esse falsano o potrebbero falsare la concorrenza.

Tenuto conto di quanto precede, gli aiuti in questione sono da considerare aiuti di Stato che rispondono ai criteri previsti all'articolo 92, paragrafo 1 del trattato.

V

(12) Ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato, gli aiuti che presentano le caratteristiche da esso indicate sono in linea di principio incompatibili con il mercato comune.

Le deroghe a tale incompatibilità, previste all'articolo 92, paragrafo 2, non si applicano manifestamente agli aiuti in questione, né sono state invocate dal governo portoghese.

Per quanto concerne le deroghe previste al paragrafo 3 dello stesso articolo, la loro applicazione non può prescindere dall'esistenza di obiettivi perseguiti nell'interesse della Comunità e non solo a vantaggio di particolari settori dell'economia nazionale. Tali deroghe (da interpretarsi restrittivamente) possono essere concesse unicamente nel caso in cui la Commissione sia in grado di stabilire che gli aiuti sono necessari alla realizzazione di uno degli obiettivi contemplati dalle disposizioni in parola. Accordare il beneficio delle deroghe ad aiuti che non comportino una simile contropartita significherebbe avallare alterazioni degli scambi tra gli Stati membri e distorsioni della concorrenza non giustificate da motivi di interesse comune europeo e, conseguentemente, vantaggi indebiti per gli operatori di taluni Stati membri.

Nella fattispecie, la concessione degli aiuti in questione non permette di constatare l'esistenza di una tale contropartita. Di fatto, il governo portoghese non ha fornito, né la Commissione individuato, alcuna giustificazione atta a dimostrare che gli aiuti in causa soddisfano le condizioni richieste per l'applicazione di una delle deroghe previste all'articolo 92, paragrafo 3 del trattato.

Le misure in questione non sono intese a promuovere la realizzazione di un progetto importante di comune interesse europeo ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera b), dato che, per gli effetti che possono avere sugli scambi, tali aiuti sono contrari al comune interesse.

Esse non sono neppure destinate a porre rimedio ad un grave turbamento dell'economia dello Stato membro interessato ai sensi della stessa disposizione.

(13) Per quanto riguarda gli argomenti avanzati dal governo portoghese, la Commissione precisa quanto segue.

a) La descrizione dell'evoluzione storica dell'EPAC e dei vincoli da essa derivanti per l'attività dell'impresa, in particolare la situazione patrimoniale squilibrata, l'evidente eccesso di personale, la creazione della Silopor e altri fattori, è utile al fine di spiegare la difficile situazione finanziaria dell'impresa e le origini di detta situazione. Tuttavia, essa non è tale da modificare la posizione assunta dalla Commissione all'atto dell'avvio del procedimento di cui all'articolo 93, paragrafo 2 del trattato.

b) All'atto dell'avvio del presente procedimento, la Commissione ha analizzato la conformità dell'aiuto concesso all'EPAC con le disposizioni della comunicazione «Orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà» (10). Detta comunicazione prevede disposizioni per quanto concerne la conformità degli aiuti per il salvataggio e di quelli per la ristrutturazione.

La Commissione ha ritenuto che i criteri concernenti gli aiuti al salvataggio delle imprese, destinati semplicemente ad assicurare la continuazione dell'attività dell'impresa per un breve periodo in attesa di una valutazione delle sue prospettive di redditività, non fossero applicabili al caso in esame, dato che le autorità portoghesi avevano menzionato l'esistenza di un piano di potenziamento della redditività e di risanamento finanziario dell'EPAC. La Commissione ha dunque esaminato l'aiuto alla luce dei criteri relativi agli aiuti alla ristrutturazione.

Alla luce delle informazioni trasmesse dal governo portoghese, la Commissione osserva ora che il piano di potenziamento della redditività economica e di risanamento finanziario dell'EPAC (che alla Commissione non è stato trasmesso) è considerato dallo stesso governo inadeguato alla soluzione degli attuali problemi. Come sottolinea il governo portoghese, l'indebitamento e il pagamento dei relativi oneri finanziari hanno raggiunto un livello tale che per l'EPAC è ormai impossibile continuare a farvi fronte con i propri mezzi. La concessione di una garanzia di Stato è stata dunque una misura eccezionale e transitoria, che ha permesso di mantenere in vita l'attività dell'impresa in attesa di una soluzione globale. Sulla scorta di queste informazioni, la Commissione deve constatare che si tratta di un aiuto al salvataggio di un'impresa in difficoltà ai sensi degli orientamenti citati.

Ad ogni modo, la Commissione deve sottolineare che la garanzia di Stato a favore dell'EPAC non soddisfa i criteri che la comunicazione indica come necessari per considerare un aiuto al salvataggio compatibile col mercato comune. In effetti, gli aiuti al salvataggio devono:

- consistere in aiuti di tesoreria sotto forma di garanzia di crediti o di crediti rimborsabili a un tasso d'interesse equivalente a quello di mercato;

- limitarsi nel loro ammontare a quanto è necessario per mantenere l'impresa in attività (copertura degli oneri salariali, approvvigionamenti correnti, ecc.);

- essere versati solo per il periodo necessario (di regola, non più di 6 mesi) alla definizione delle misure di risanamento necessarie e realizzabili;

- essere motivati da gravi difficoltà sociali e non avere effetti negativi sulla situazione industriale in altri Stati membri.

È del tutto evidente che la garanzia di Stato a favore dell'EPAC non soddisfa questi criteri. Di fatto, il tasso d'interesse sui prestiti ottenuti dall'EPAC è agevolato a motivo della garanzia e la durata prevista per l'operazione di credito è di 7 anni (quindi di gran lunga superiore ai 6 mesi generalmente previsti). È inoltre difficile dimostrare che una garanzia di Stato di tali proporzioni finanziarie corrisponda all'importo strettamente necessario alla gestione corrente dell'impresa. Infine, nessuna grave ragione sociale che giustificasse il mantenimento dell'attività dell'impresa è stata invocata dal governo portoghese o identificata dalla Commissione ai fini della concessione dell'aiuto.

Ciò premesso, i criteri comunitari per gli aiuti alla ristrutturazione di imprese in difficoltà previsto nella comunicazione sopra citata non si applicano al caso in esame.

c) La creazione della Silopor e il debito insoluto di questi nei confronti dell'EPAC sono considerati dal governo portoghese un onere del passato che grava sull'attuale situazione finanziaria dell'EPAC. Esso sostiene inoltre che la garanzia di Stato non costituisce un aiuto al funzionamento di quest'ultima impresa, bensì un mezzo per regolarizzare una situazione creatasi in passato e per attenuare un danno arrecato dallo Stato all'EPAC di propia iniziativa; la garanzia copre pertanto unicamente la parte di debito dell'EPAC risultante dalla creazione della Silopor.

La Commissione non può accogliere questo argomento, che a suo giudizio tiene conto esclusivamente degli effetti dell'aiuto sull'EPAC, senza menzionare quelli sulla Silopor. Allorché avviò il procedimento di cui all'articolo 93, paragrafo 2 del trattato, la Commissione aveva già sottolineato come il meccanismo di consolidamento del passivo dell'EPAC sembrasse costituire un aiuto con sensibili ripercussioni favorevoli per la Silopor. Attualmente, il governo portoghese fa osservare che la Silopor, a causa dello squilibrio nella struttura dei propri capitali, non è in grado di saldare il debito nei confronti dell'EPAC né di versare i relativi interessi, che secondo l'ultima stima ammonterebbero a 31,2 miliardi di PTE.

La Commissione può dunque concludere che la garanzia di Stato a favore dell'EPAC costituisce altresì un aiuto di Stato a favore della sua emanazione diretta, la Silopor. Di fatto lo Stato portoghese, azionista unico di entrambe le imprese, tramite la garanzia concessa all'EPAC consente a quest'ultima di non esigere il pagamento dei propri crediti, il che costituisce un aiuto indiretto per la Silopor. D'altro canto, di fronte alle difficoltà finanziarie dell'EPAC, dovute in parte al mancato pagamento del debito da parte della Silopor, lo Stato portoghese si sostituisce a quest'ultima e garantisce l'importo dovuto.

d) Il governo portoghese sottolinea che le condizioni dell'operazione bancaria avallata dallo Stato sono adeguate, in un normale contesto di mercato, tanto alle dimensioni dell'EPAC che al suo statuto di impresa esclusivamente pubblica, al volume dei crediti e alla natura dell'operazione.

Questi argomenti non possono essere accolti dalla Commissione. Secondo la prassi da essa adottata per determinare l'elemento di aiuto delle garanzie di Stato, quest'ultimo corrisponde alla differenza tra il tasso d'interesse che l'impresa pagherebbe sul mercato libero e il tasso effettivamente ottenuto grazie alla garanzia, al netto del premio versato per la garanzia stessa (11). Il tasso di riferimento comunitario alla data della concessione del prestito era del 12,51 %, che nel caso in esame può essere considerato un tasso minimo, poiché la difficile situazione finanziaria dell'EPAC non avrebbe consentito a quest'ultima di ottenere un prestito a condizioni più favorevoli di quelle previste per gli operatori in situazione finanziaria equilibrata. Inoltre, i tassi dei prestiti sono indicizzati al tasso Lisbor a 6 mesi per la parte garantita e al tasso Lisbor a 6 mesi +1,2 % per la parte non garantita. Alla data della concessione del prestito, il tasso Lisbor a 6 mesi era del 6,75 % (12). Il premio per la garanzia era pari allo 0,2 % annuo. L'elemento di aiuto corrisponde dunque almeno alla differenza tra il tasso di riferimento comunitario e i tassi effettivamente applicati, ridotti ove del caso del premio della garanzia.

e) Nella lettera n. SG (89) D/4328 del 5 aprile 1989, la Commissione ha precisato che saranno considerate compatibili col mercato comune solo le garanzie di Stato il cui smobilizzo è subordinato per via contrattuale ad obblighi specifici, che possono comprendere anche la dichiarazione obbligatoria di fallimento dell'impresa beneficiaria o una procedura analoga. All'atto dell'avvio del procedimento di cui all'articolo 93, paragrafo 2 del trattato, la Commissione aveva ritenuto che il rispetto di questo criterio di minima non fosse garantito nella garanzia di Stato considerata. La Commissione prende atto che il governo portoghese non ha contestato questa affermazione.

Per quanto concerne le deroghe previste all'articolo 92, paragrafo 3, lettere a) e c), relative agli aiuti destinati a favorire o ad agevolare lo sviluppo economico di determinate regioni o di talune attività, la Commissione conclude, in considerazione dell'analisi sopra esposta e alla luce delle norme comunitarie applicabili, che gli aiuti in questione, per il loro carattere di aiuti al funzionamento, non sono in grado di migliorare in maniera durevole le condizioni del settore e della regione interessata (13).

Tali aiuti non possono pertanto beneficiare di alcuna delle deroghe previste all'articolo 92, paragrafo 3 del trattato.

(14) Gli aiuti in questione sono dunque incompatibili col mercato comune.

VI

(15) Il Portogallo è venuto meno all'obbligo sancito dall'articolo 93, paragrafo 3 del trattato, in primo luogo omettendo di notificare nella loro fase di progetto le misure adottate a favore dell'EPAC di cui al precedente titolo I e, in secondo luogo, mettendole in esecuzione senza che la Commissione avesse la possibilità di pronunciarsi in proposito. Sotto il profilo del diritto comunitario, dette misure risultano pertanto illegali fin dalla loro applicazione in quanto introdotte in violazione dell'articolo 93, paragrafo 3 del trattato. Tali inadempienze comportano conseguenze particolarmente gravi del momento che gli aiuti in causa sono, quanto al merito e per le ragioni sopra esposte, incompatibili col mercato comune a norma dell'articolo 92 del trattato. Si tratta infatti di misure per loro natura particolarmente atte a produrre effetti nefasti diretti e immediati sul mercato dei cereali.

In proposito conviene ricordare che, dato il carattere imperativo delle norme di procedura definite all'articolo 93, paragrafo 3 del trattato, di cui la Corte di giustizia ha riconosciuto l'applicabilità diretta, tra l'altro, nelle sentenze del 19 giugno 1973 causa 77/72, Carmina Capolongo/Azienda Agricola Maya (14) e del 21 novembre 1991 causa 354/90, Fédération Nationale du Commerce extérieur des produits alimentaires e altri/Francia (15), non è possibile sanare a posteriori l'illegalità dell'aiuto in questione.

Inoltre, in caso di incompatibilità degli aiuti con il mercato comune, la Commissione può avvalersi della possibilità offertale dalla sentenza della Corte di giustizia del 12 luglio 1973, causa 70/72, Commissione/Germania (16), confermata dalle sentenze del 24 febbraio 1987, causa 310/85, Denzel/Commissione (17) e del 20 settembre 1990, causa C-5/89, Commissione/Germania (18), e intimare allo Stato membro di procedere al recupero, presso i beneficiari, dell'importo dell'aiuto indebitamente concesso.

Tenuto conto di quanto precede, gli aiuti concessi dal governo portoghese a favore dell'EPAC devono essere restituiti.

Trattandosi di aiuti concessi sotto forma di garanzia di Stato avente come effetto un abbuono sul tasso d'interesse, il vantaggio finanziario indebitamente percepito corrisponde alla differenza tra il costo finanziario di mercato dei prestiti bancari (rappresentato dal tasso di riferimento) e il costo finanziario effettivamente sostenuto dall'EPAC nel quadro dell'operazione (tenuto conto del costo della garanzia). Poiché il tasso di interesse è indicizzato al tasso Lisbor a 6 mesi e gli interessi vanno versati semestralmente, questa differenza deve essere calcolata con periodicità semestrale.

La restituzione deve essere effettuata conformemente alle procedure e disposizioni previste dalla normativa portoghese; gli interessi si calcolano a decorrere dalla data di concessione degli aiuti illegali in causa (19). Il tasso di interesse applicabile è il tasso di riferimento utilizzato per determinare l'equivalente-sovvenzione nel quadro degli aiuti a finalità regionale (20).

La presente decisione non pregiudica le conseguenze che la Commissione potrà trarre, se del caso, sul piano del finanziamento della politica agricola comune attraverso il Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG),

HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:

Articolo 1

Gli aiuti concessi dal Portogallo a favore dell'EPAC sono illegali, in quanto concessi in violazione delle norme di procedura di cui all'articolo 93, paragrafo 3 del trattato. Essi sono inoltre incompatibili con il mercato comune ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato e non rispondono alle condizioni di deroga previste ai paragrafi 2 e 3 dello stesso articolo.

Articolo 2

1. Il Portogallo è tenuto ad abolire gli aiuti di cui all'articolo 1 entro quindici giorni dalla notificazione della presente decisione.

2. Entro due mesi dalla data di notificazione della presente decisione, il Portogallo adotta le misure necessarie al fine di recuperare gli aiuti di cui all'articolo 1.

3. Il recupero viene eseguito conformemente alle procedure previste dalla legislazione portoghese e comprende gli interessi calcolati a decorrere dalla data di versamento degli aiuti. Il tasso di interesse è il tasso di riferimento utilizzato per determinare l'equivalente-sovvenzione nel quadro degli aiuti a finalità regionale.

Articolo 3

1. Il Portogallo informa regolarmente la Commissione circa le misure adottate per conformarsi alla presente decisione. La prima comunicazione dovrà aver luogo entro un mese dalla notificazione della presente decisione.

2. Entro due mesi dalla scadenza del termine di cui all'articolo 2, paragrafo 2, il Portogallo comunica alla Commissione le informazioni che consentano a quest'ultima di verificare, senza ulteriori indagini, che l'obbligo di recupero è stato assolto.

Articolo 4

La Repubblica portoghese è destinataria della presente decisione.

Fatto a Bruxelles, il 9 luglio 1997.

Per la Commissione

Franz FISCHLER

Membro della Commissione

(1) GU L 181 dell'1. 7. 1992, pag. 21.

(2) GU L 126 del 24. 5. 1996, pag. 37.

(3) GU C 140 del 7. 5. 1997, pag. 16.

(4) Pubblicata nella Gazzetta ufficiale portoghese, IIa serie, n. 237 del 12 ottobre 1996.

(5) GU L 25 del 28. 1. 1997, pag. 17.

(6) GU C 27 del 28. 1. 1997, pag. 12.

(7) Racc. 1990, pag. I-307.

(8) GU L 186 del 16. 7. 1997, pag. 25.

(9) Fonte Eurostat.

(10) GU C 368 del 23. 12. 1994, pag. 12.

(11) Cfr. comunicazione della Commissione sull'applicazione degli articoli 92 e 93 del trattato e dell'articolo 5 della direttiva 80/723/CEE della Commissione alle imprese pubbliche dell'industria manifatturiera (GU C 307 del 13. 11. 1993, pag. 3) e comunicazione della Commissione relativa agli aiuti de minimis (GU C 68 del 6. 3. 1996, pag. 9).

(12) Bollettino statistico della Banca del Portogallo - gennaio 1997.

(13) Sentenza del Tribunale di primo grado dell'8 giugno 1995, causa T-459/93, Siemens SA/Commissione, Racc. 1995, pag. II-1675.

(14) Racc. 1973, pag. 611.

(15) Racc. 1991, pag. 5505.

(16) Racc. 1973, pag. 813.

(17) Racc. 1987, pag. 901.

(18) Racc. 1990, pag. I-3437.

(19) Lettera della Commissione agli Stati membri SG (91) D/4577 del 4 marzo 1991.

(20) GU C 232 del 10. 8. 1996, pag. 10.