RELAZIONE SPECIALE N. 6/98 sul bilancio del sistema delle risorse basate sull'IVA e sul PNL corredata delle risposte della Commissione presentata in virtù dell'articolo 188 C, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE (98/C 241/02)

1. INTRODUZIONE

1.1. La presente relazione analizza l'evoluzione, il funzionamento e i limiti delle due principali fonti di finanziamento del bilancio comunitario, vale a dire quelle basate sull'IVA e sul PNL, le quali rappresentano l'80 % circa delle entrate, vale a dire 61 Mrd di ECU nel 1997 (1). La Corte rammenta che l'insieme del sistema delle risorse proprie aveva formato oggetto di esame nel 1993 (2). Nel relativo documento, come pure nelle successive relazioni annuali, figuravano altresì osservazioni sulle risorse proprie tradizionali.

1.2. Diversi aspetti relativi alle risorse IVA e PNL sono stati trattati anche nelle diverse relazioni annuali della Corte. In materia di risorsa IVA, ciò riguarda in particolare la disparità di dati utilizzati dagli Stati membri per il calcolo dell'aliquota media ponderata, elemento centrale della base imponibile, nonché per le diverse correzioni e compensazioni. Riguardo alla risorsa PNL, le precedenti osservazioni della Corte hanno riguardato in particolare i metodi e le procedure di previsione nonché la qualità dei conti nazionali e la necessità di disporre di strumenti di misura.

1.3. Alla luce dell'ampiezza del fenomeno, la presente relazione affronta altresì le ripercussioni delle perdite di entrate fiscali sulle risorse IVA e PNL.

2. IL FINANZIAMENTO DEL BILANCIO COMUNITARIO

Evoluzione del sistema di finanziamento comunitario

2.1. Il trattato di Parigi, del 18 aprile 1951 (3), che ha istituito la Comunità europea del carbone e dell'acciaio (CECA), predisponeva un finanziamento mediante prelievi basati sulla produzione di carbone e d'acciaio.

2.2. A tali prelievi, che a giusto titolo potrebbero essere definiti come una prima imposta comunitaria, si aggiungevano gli interessi riscossi su fondi propri, investimenti, riserve e altre entrate.

2.3. Mediante la creazione, nel 1957, della Comunità economica europea e della Comunità europea dell'energia atomica, i trattati contemplavano il versamento di contributi nazionali, così come la possibilità di una loro sostituzione con risorse proprie. Tali contributi erano fissati in percentuale delle spese di bilancio, con un criterio di ripartizione diverso tra gli Stati membri, a seconda che si trattasse di finanziare spese amministrative o spese operative (all'epoca, si trattava essenzialmente di spese per la ricerca e del Fondo sociale).

2.4. Il sistema di finanziamento in questione è rimasto praticamente immutato fino all'adozione della decisione del Consiglio, del 21 aprile 1970 (4), relativa alla sostituzione dei contributi finanziari degli Stati membri con risorse proprie delle Comunità.

2.5. L'obiettivo di tale decisione era di finanziare integralmente il bilancio comunitario con risorse proprie, vale a dire i prelievi agricoli, i contributi sulla produzione di zucchero e di isoglucosio e i dazi doganali percepiti alle frontiere esterne della Comunità nonché una percentuale della base imponibile dell'IVA riscossa dagli Stati membri. Nel 1988, al fine di ridurre la quota relativa della risorsa IVA aumentando nel contempo le entrate, è stata creata una quarta risorsa, basata sul PNL. Nel complesso, questo sistema di finanziamento è ancora in vigore.

Principali caratteristiche delle risorse IVA e PNL

2.6. L'attuale sistema è disciplinato dalla decisione 94/728/CE, Euratom del Consiglio, del 31 ottobre 1994 (5). Il bilancio è parzialmente finanziato da risorse di cui sono debitori dei soggetti passivi (prelievi agricoli, contributi sullo zucchero e sull'isoglucosio, dazi doganali).

2.7. Le risorse IVA e PNL sono trasferimenti di entrate degli Stati membri al bilancio dell'Unione europea. Nell'allegato III, i dati che figurano nella tabella I indicano che l'insieme delle risorse IVA e PNL rappresenta, a seconda degli Stati membri, una percentuale variabile delle entrate fiscali; le tabelle II e III presentano un raffronto delle risorse IVA e PNL rispetto alla popolazione e al PNL.

La risorsa IVA

2.8. La base imponibile della risorsa IVA è calcolata in base alle entrate nette riscosse a tale titolo dagli Stati membri nel corso di un anno. Tali entrate sono divise per un'aliquota, la cosiddetta aliquota media ponderata, che rappresenta per ciascuno Stato membro la media ponderata delle diverse aliquote applicabili alle operazioni gravate da IVA non detraibile. La parte più consistente di tali operazioni, desunte dai conti statistici nazionali, è rappresentata dai consumi finali delle famiglie.

2.9. A causa delle particolarità di applicazione del sistema comune dell'IVA negli Stati membri, segnatamente al fine di tenere conto delle diverse deroghe ed eccezioni esistenti, si effettuano adeguamenti per dare alla base imponibile finale della risorsa IVA il carattere uniforme previsto dalla normativa.

La risorsa PNL

2.10. La risorsa PNL rappresenta una percentuale del prodotto nazionale lordo ai prezzi di mercato, fissata in conformità della direttiva 89/130/CEE, Euratom del Consiglio, del 13 febbraio 1989 (6). Si tratta della risorsa di pareggio del bilancio comunitario: ad essa si ricorre unicamente per coprire il saldo tra le spese da effettuare e le altre risorse disponibili (prelievi agricoli, contributi zucchero e isoglucosio, dazi doganali, risorse IVA, entrate varie).

Fissazione e controllo delle basi imponibili delle risorse IVA e PNL

2.11. Le due risorse si basano su dati calcolati e trasmessi dagli Stati membri, in un primo tempo a titolo previsionale e successivamente su basi reali, con riserva tuttavia di eventuali rettifiche successive (7). Le disposizioni applicabili (8) affidano agli Stati membri e alla Commissione il compito di procedere alla determinazione completa e armonizzata delle basi imponibili delle risorse IVA e PNL.

2.12. I dati relativi a tali basi imponibili formano oggetto di controlli da parte della Commissione, la quale è tenuta ad assicurare il rispetto uniforme delle disposizioni applicabili in materia di calcolo delle basi imponibili da parte di tutti gli Stati membri.

3. I LIMITI E LE DEVIAZIONI DEL SISTEMA ATTUALE

3.1. In virtù in particolare delle disposizioni degli articoli 199 e 201 del trattato CE, il bilancio è obbligatoriamente in pareggio: esso deve essere infatti finanziato integralmente dalle risorse previste a tale scopo. L'unica limitazione esistente è rappresentata dalla fissazione di un massimale delle risorse all'1,27 % del PNL (9).

3.2. Se, da un lato, ciò consente di garantire le risorse necessarie, dall'altro, la concezione e il funzionamento pratico del sistema sono invece soggetti a restrizioni, le quali formano oggetto delle osservazioni che seguono.

Risorse proprie virtuali

3.3. Secondo la Commissione, i «metodi utilizzati per il finanziamento del bilancio comunitario sono indicativi del grado di sviluppo politico della Comunità. Così, all'inizio, la Comunità era finanziata da contributi degli Stati membri sulla base di percentuali fisse (art. 200 del trattato CEE)» (10). Tale sistema doveva essere sostituito da risorse proprie (articolo 201 del trattato CE). In questa prospettiva, la risorsa propria aveva un carattere fiscale, gravava direttamente sulle persone fisiche o giuridiche nella Comunità, era indipendente dalle decisioni degli Stati membri e istituiva un legame automatico tra la Comunità e la fonte delle entrate, vale a dire qualsiasi operazione economica gravata da un'imposta comunitaria.

3.4. La possibilità, inizialmente presa in esame, di fare della risorsa IVA un'imposta basata direttamente sui consumi, o quanto meno sulle dichiarazioni dei soggetti passivi, è stata successivamente scartata a causa, in particolare, delle disparità di applicazione della legislazione sull'IVA negli Stati membri (11). Le modalità pratiche di calcolo di tale risorsa (12) ne confermano il carattere di contributo nazionale (13). Tale risorsa è basata su un imponibile che non è a carico dei soggetti passivi ma del quale sono debitori gli Stati membri.

3.5. Contrariamente a quanto affermava la Commissione nel 1988, si può dubitare che la risorsa IVA, per quanto basata sulla prima imposta armonizzata a livello europeo, abbia un «impatto politico e psicologico importante» (14). In realtà la risorsa IVA, a causa in particolare dell'ampio ricorso alle fonti statistiche che comporta il suo calcolo, ha un legame molto limitato con la realtà fiscale.

3.6. La riduzione progressiva della base imponibile delle risorse IVA in percentuale del PNL a partire dal 1988 contribuisce inoltre, da un lato, a ridurre il peso della risorsa IVA nel finanziamento del bilancio e, dall'altro, ad accentuarne il carattere macroeconomico mediante il suo legame con il PNL.

3.7. Se è chiaro che la risorsa PNL non presenta un carattere fiscale, la situazione non è molto diversa per quanto riguarda la risorsa IVA, nonostante il fatto che «il sistema delle risorse IVA era stato ideato per fornire una fonte di finanziamento comunitario stabilendo al tempo stesso un legame diretto fra i contribuenti europei e il bilancio comunitario» (15).

La capacità contributiva degli Stati membri

3.8. La decisione relativa alle risorse proprie indica che il sistema delle risorse proprie deve tenere conto della capacità contributiva degli Stati membri; l'indicatore è dato dal prodotto nazionale lordo ai prezzi di mercato (PNL). Il PNL, derivato dal prodotto interno lordo ai prezzi di mercato (PIL), è stato scelto come indicatore della capacità contributiva in quanto si ritiene che misuri la prosperità di un paese, a differenza del PIL che ne misura la capacità produttiva.

3.9. Nel quadro dell'accordo sullo Spazio economico europeo (16), il contributo di tali paesi alle azioni comunitarie è tuttavia determinato in funzione del PIL. La Commissione si avvale anch'essa del PIL per valutare la «capacità finanziaria dello Stato membro», nel quadro della penalità prevista dall'articolo 171 del trattato (17). È pertanto opportuno chiedersi se vi è una coerenza metodologica, anche in contesti differenti, nei confronti del concetto della capacità contributiva.

I fattori di correzione del sistema

La riduzione della base imponibile delle risorse IVA

3.10. Sebbene il tasso di prelievo della risorsa IVA fosse stato aumentato nel 1985 (dall'1 % all'1,4 %) per far fronte a un'insufficienza di risorse, nel 1988 si decise di ridurre il peso della risorsa IVA nel finanziamento del bilancio e di creare una risorsa complementare basata sul PNL. In questo modo, si voleva tenere maggiormente conto della capacità contributiva degli Stati membri, come successivamente confermato dal protocollo sulla coesione economica e sociale, allegato al trattato sull'Unione europea, e dall'attuale decisione sulle risorse proprie.

3.11. La Commissione aveva in effetti sottolineato (18) che la risorsa IVA, per la sua natura di imposta sui consumi, fa sì che, per un effetto di regressività, gli Stati membri meno prosperi, che conoscono in particolare un livello relativo elevato di consumi e un risparmio modesto, tendono a contribuire di più della loro quota del PNL comunitario. La risorsa IVA costituirebbe pertanto un fattore di squilibrio tra gli Stati membri nel finanziamento del bilancio, segnatamente per quanto riguarda il suo «carattere equo» (19).

3.12. La quota della risorsa IVA nel finanziamento del bilancio comunitario è stata progressivamente ridotta dal 1988. A partire dal 1999, il tasso di prelievo della risorsa IVA sarà limitato all'1 % e l'imponibile IVA preso in considerazione non potrà superare il 50 % del PNL (20).

3.13. Secondo la Commissione, la risorsa IVA non rappresenta la capacità contributiva degli Stati membri ed essa è persino considerata come non equa, anche tenendo conto dell'effetto correttore della riduzione. Tale risorsa non è stata tuttavia eliminata e sostituita da un incremento della risorsa PNL, sebbene ciò fosse possibile al momento della creazione, nel 1988, della risorsa PNL.

3.14. Anche con la fissazione della soglia di riduzione al 50 % del PNL a partire dal 1999, taluni Stati membri non assisteranno peraltro a una riduzione della loro base. Come la Corte aveva inoltre fatto notare nel parere n. 8/93, non sono necessariamente gli Stati membri meno prosperi che beneficiano di tale riduzione, sebbene il riequilibrio delle risorse fosse stato concepito a loro favore.

3.15. La riduzione della risorsa IVA ha un effetto di distorsione sul sistema. A causa della riduzione dell'imponibile IVA, alcuni Stati membri (quattro nel 1998) contribuiscono al finanziamento del bilancio in base alla loro sola capacità contributiva (PNL); gli altri, invece, sulla duplice base della loro capacità contributiva e dei consumi imponibili (IVA). Come la Corte ha già osservato (21), il tasso di prelievo della risorsa IVA è basato sul concetto dell'unicità erga omnes di tale tasso. Si sarebbe tuttavia potuto giungere a una riduzione della quota della risorsa IVA nel finanziamento del bilancio, senza mettere in causa la sua applicazione generalizzata, mediante la semplice riduzione del tasso di prelievo.

3.16. La risorsa IVA solleva un problema di coerenza. Se si tratta infatti di un contributo degli Stati membri, a rigor di logica avrebbe dovuto essere soppressa nel 1988 e sostituita dalla risorsa PNL. Se invece è intesa come un prelievo fiscale sui consumi finali dei cittadini europei, ci si può interrogare sulla fondatezza della sua riduzione in funzione del PNL. Si dovrebbe infatti considerare, in quest'ultimo caso, che si tratta di una vera risorsa propria e che non è quindi giustificato limitarla, pena l'annullamento del suo scopo principale.

Verso un PNL duplice

3.17. Ci si potrebbe attendere che gli aggregati macroeconomici vengano utilizzati sempre nella loro versione più completa. Nel 1999 verranno introdotti alcuni miglioramenti al calcolo del PNL mediante la nuova versione del Sistema europeo di conti economici integrati (SEC 1995), sia dal punto di vista del campo coperto che dei concetti utilizzati (22). Nonostante l'opposizione della Commissione, il legislatore ha tuttavia escluso espressamente che il nuovo SEC venga utilizzato per il calcolo della risorsa PNL fino a quando l'attuale decisione sulle risorse proprie rimarrà applicabile (23). Il PNL preso in considerazione nell'attuale contesto è quindi basato sul SEC 1979 (seconda edizione). Questa decisione incide altresì sulla determinazione delle risorse IVA in quanto il calcolo dell'aliquota media ponderata, elemento fondamentale della base imponibile (cfr. paragrafo 2.8), richiede la ripartizione delle operazioni imponibili in base ai conti nazionali. Anche in questo caso, rimarrà applicabile il SEC 1979.

3.18. Ci si può pertanto interrogare sui motivi di tale esclusione, tanto più che, come indicano le discussioni in seno al Consiglio, è probabile che il nuovo sistema comporti un aumento del PNL comunitario e una modifica dei rapporti tra i PNL degli Stati membri (24). Tra i nove Stati membri che avevano presentato una stima durante i lavori preparatori del SEC 1995, la differenza rispetto al PNL attuale (SEC 1979) variava tra il - 9,7 % e il + 5 %, a seconda del paese. Secondo la Commissione, il nuovo SEC doveva permettere una «maggiore comparabilità richiesta dalla gestione dell'Unione economica e monetaria e dall'impiego di aggregati dei conti nazionali nei calcoli amministrativi, particolarmente in quelli di bilancio della Comunità» (25).

3.19. Nel quadro del calcolo del PNL in base al SEC 1995, un problema particolare è quello della ripartizione dei servizi di intermediazione finanziaria (SIFIM). La normativa adottata al riguardo dal Consiglio prevede che l'impiego dei SIFIM ai fini della risorsa PNL non sia automatico bensì debba formare oggetto di una successiva decisione specifica del Consiglio presa all'unanimità (26). A parere peraltro di quest'ultimo (27), la «ripartizione dei SIFIM dovrebbe comportare rilevanti miglioramenti della metodologia del SEC e un più preciso confronto dei livelli del prodotto interno lordo (PIL) (28) all'interno dell'Unione europea

(28) Come si indica al paragrafo 3.8, il PNL è ricavato dal PIL.».

3.20. Tale evoluzione è contraria agli obiettivi che furono alla base della creazione della risorsa PNL, vale a dire la creazione di una risorsa basata su dati comparabili dal punto di vista concettuale e pratico, attendibili e completi. Il principio dell'imparzialità (28) delle statistiche comunitarie, che comporta una loro produzione in modo oggettivo e indipendente, ne risente. La risorsa PNL rischia allora di diventare un contributo finanziario puro e semplice, contenente un criterio di ripartizione dell'onere di bilancio tra gli Stati membri. Non basandosi sul PNL più evoluto (versione SEC 1995), la risorsa PNL introdurrebbe una distorsione nella misurazione della capacità contributiva degli Stati membri. In futuro, la Commissione si propone tuttavia (29) di corredare qualsiasi proposta di modifica della definizione statistica del PNL utilizzata per il calcolo delle risorse proprie di una stima in percentuale della differenza tra il PNL versione SEC 1995 e il PNL versione SEC 1979 utilizzato ai fini delle risorse proprie.

3.21. Alla luce delle considerazioni formulate al paragrafo 3.9, ne consegue che l'esistenza di due PNL (versioni SEC 1979 e SEC 1995) solleva il problema della scelta dell'aggregato da impiegare in altri settori comunitari quali, per esempio, la determinazione delle zone ammissibili alle azioni strutturali.

3.22. Il fatto di procedere a due calcoli del PNL non apporta peraltro miglioramenti qualitativi dei conti nazionali, bensì costituisce un'utilizzazione inefficace delle risorse disponibili ed è in contrasto con i principi generali delle statistiche comunitarie.

La correzione degli squilibri di bilancio

3.23. Pur considerando la politica di spesa come il mezzo essenziale per risolvere per il futuro la questione degli squilibri di bilancio, il Consiglio europeo di Fontainebleau, tenutosi il 25 e il 26 giugno 1984, aveva tuttavia deciso che qualsiasi Stato membro che sopportasse un onere di bilancio eccessivo rispetto alla sua prosperità relativa potesse beneficiare, al momento opportuno, di una correzione (30).

3.24. La correzione degli «squilibri di bilancio», così come definiti dal Consiglio europeo di Fontainebleau, consiste nel ridurre di due terzi il saldo negativo di bilancio dello Stato membro che ne beneficia. Per un determinato esercizio, il saldo è calcolato moltiplicando, per il totale delle «spese ripartite» (31), la differenza tra i contributi in risorse IVA-PNL dello Stato membro in questione e la sua quota nell'ambito di queste spese. Tale correzione è finanziata dagli altri Stati membri.

La mancanza di un'applicazione generalizzata del sistema

3.25. Sebbene le conclusioni del Consiglio europeo di Fontainebleau prevedessero che qualsiasi Stato membro presentante uno squilibrio di bilancio rispetto alla sua prosperità relativa potesse chiedere di beneficiare di una correzione, la decisione sulle risorse proprie la concede attualmente, per disposizione espressa, a un unico Stato membro.

3.26. Non esiste quindi un sistema generalizzato che consenta ad altri Stati membri di beneficiare di tale correzione, così come non è prevista una procedura di sorveglianza al fine di esaminare periodicamente la fondatezza della stessa. A tale scopo, sarebbe opportuno modificare la decisione sulle risorse proprie. Qualsiasi modifica di quest'ultima è tuttavia soggetta, a norma dell'articolo 201 del trattato CE, all'approvazione unanime degli Stati membri e a procedure nazionali di ratifica.

Un'eventuale estensione ad altri paesi

3.27. Fatta salva la valutazione che si potrebbe fare della prosperità relativa degli Stati membri, secondo i criteri attualmente applicati per la correzione delle entrate, potrebbero averne diritto altri sei Stati membri. Ne conseguirebbe, per esempio in base agli ultimi dati definitivi disponibili (esercizio 1996), che la correzione totale passerebbe da 2,9 Mrd di ECU (uno Stato membro) a 12,4 Mrd di ECU (sette Stati membri), vale a dire al 22 % delle risorse IVA e PNL per tale esercizio.

3.28. Dato che gli Stati membri beneficiari non partecipano al suo finanziamento, tale correzione sarebbe peraltro finanziata in gran parte, a livello concreto, da Stati membri il cui PNL per abitante è inferiore alla media comunitaria. Questo è per l'appunto il motivo per il quale tali Stati membri sono ammissibili ai Fondi strutturali a favore dei paesi meno prosperi.

La definizione inadeguata del concetto stesso dello squilibrio di bilancio

3.29. Come giustamente indicato dalla Commissione (32), i saldi di bilancio portano a un'interpretazione sbagliata o a una valutazione inesatta dei vantaggi tratti dalle politiche di spesa dell'Unione europea. I flussi di bilancio contabilizzati non consentono infatti di individuare gli effetti trainanti di tali politiche comunitarie. A causa dell'integrazione delle economie nel mercato unico, istituire un legame rigido tra la destinazione dei pagamenti comunitari e i benefici che ne traggono gli Stati membri è sempre più controverso.

Un eventuale riequilibrio attraverso le spese

3.30. L'attuale metodo di calcolo della correzione degli squilibri di bilancio non tiene conto di queste considerazioni. La fissazione del massimale della restituzione ai due terzi del saldo negativo, indipendentemente dalla sua importanza, sembra arbitraria. L'obiettivo della riduzione di uno squilibrio di bilancio mediante questo metodo di calcolo avrebbe inoltre potuto essere raggiunto attraverso il capitolo «spese» del bilancio, per esempio mediante un importo forfettario o ancora mediante un riequilibrio delle azioni finanziate dalla Comunità, come raccomandato dal Consiglio europeo di Fontainebleau.

3.31. Le scelte fatte dall'autorità di bilancio in occasione dell'adozione del bilancio hanno un'incidenza, diretta o indiretta, diversa negli Stati membri, a seconda dei settori economici interessati. In tale contesto, la Corte ha fatto effettuare un esercizio di simulazione, sulla base dei principi generali e dei concetti attualmente utilizzati in materia di valutazione dei progetti e di analisi costi-benefici (33). Al fine di identificare l'incidenza sulla produzione dei settori economici dei paesi interessati, sono stati utilizzati i dati statistici delle tabelle entrate-uscite nonché i flussi commerciali tra gli Stati membri (34). Questi dati consentono di quantificare i legami tra i vari settori di produzione e, in particolare, le relazioni tra la struttura di produzione di un paese e quella degli altri paesi (comunitari o no).

3.32. In questo modo ci si proponeva di valutare i flussi economici di produzione generati, all'interno degli Stati membri e tra di loro, da una stessa spesa ipotetica a loro favore nei settori dell'agricoltura (50 % della spesa ipotetica), dei lavori di infrastruttura (40 % della spesa) e dei servizi (10 % della spesa). Ne emerge che l'eccedenza di produzione generata dalla spesa in un paese non è limitata a quel solo paese ma può estendersi ad altri paesi a causa delle importazioni/esportazioni di beni e servizi, anche a paesi terzi. Si può altresì individuare un'incidenza nei settori economici che non sono direttamente destinatari dei pagamenti comunitari.

3.33. L'effetto trainante sulla produzione generato dalla spesa è, nel complesso, circa due volte superiore a quest'ultima. A causa probabilmente delle diverse strutture produttive nei paesi dell'Unione, l'effetto trainante può tuttavia variare in misura considerevole tra gli Stati membri. Rispetto alla spesa, esso si attesta tra il + 48 % e il + 111 %. Ciò sembra effettivamente confermare che i settori di intervento comunitario determinano i benefici che un paese, in questo contesto, trae dalla propria appartenenza all'Unione. Sono pertanto gli effetti delle scelte delle politiche di bilancio, non i semplici flussi finanziari, che forniscono le indicazioni più adatte in merito agli eventuali squilibri.

L'importanza delle statistiche nel calcolo delle risorse IVA e PNL

3.34. Nella determinazione della risorsa IVA, un ruolo essenziale è svolto anche da alcuni dati macroeconomici, desunti dalle statistiche di contabilità nazionale, sui quali è basata la risorsa PNL.

3.35. Nel settore della risorsa IVA, il calcolo dell'aliquota media ponderata (AMP) richiede dati statistici al fine di determinare la ponderazione delle diverse aliquote IVA applicate alle varie operazioni imponibili. Tali dati, che corrispondono ai valori netti delle operazioni effettuate, sono in effetti ripartiti per aliquote IVA sulla base delle informazioni statistiche dei conti nazionali (SEC) o di altre fonti. L'elaborazione dei dati necessari richiede tuttavia degli sforzi sul piano pratico per raffrontare le statistiche e le operazioni imponibili.

3.36. Il calcolo della base imponibile della risorsa IVA richiede, a fini di armonizzazione, il ricorso a correzioni o compensazioni. La determinazione di tali adeguamenti che, nel 1995, a seconda degli Stati membri, rappresentavano percentuali variabili tra lo 0,09 % e il -5,66 % della base imponibile nazionale (35), non può basarsi sempre su dati fiscali adeguati. In tale caso, si ricorre ai dati della contabilità nazionale o a fonti adeguate.

3.37. Per la sua natura, il PNL è un aggregato statistico concepito nel quadro della contabilità nazionale al fine di misurare il risultato dell'attività complessiva di un'economia per un determinato periodo; esso copre tutte le operazioni economiche commerciali e non commerciali di tutti gli operatori. Esso consente una presentazione secondo le tre prospettive (36) «produzione», «spese» e «redditi» e serve così a fini di analisi macroeconomiche dettagliate, segnatamente per effettuare dei raffronti nel tempo e nello spazio.

3.38. Questo aggregato è determinato dai servizi statistici degli Stati membri secondo sistemi, principi e metodi nazionali. L'istituzione del Sistema europeo di conti economici integrati (SEC) ha creato un quadro uniforme di definizioni per gli Stati membri. La direttiva 89/130/CEE, Euratom ha definito la procedura di attuazione dell'armonizzazione dal punto di vista concettuale, tecnico e organizzativo.

3.39. È compito della Commissione accertarsi dell'applicazione coerente e uniforme delle norme in materia di contabilità nazionale, in quanto la produzione di dati statistici di qualità è necessaria non soltanto per la risorsa PNL ma anche per il completamento del mercato interno e per il coordinamento delle politiche economiche nazionali nonché per la formulazione, l'applicazione, la sorveglianza e la valutazione delle politiche previste dal trattato.

La necessità di una misura della qualità dei dati

3.40. Le informazioni statistiche sono elaborate dagli Stati membri, nel quadro dei loro sistemi statistici. In pratica, ciò comporta inevitabilmente un certo grado di eterogeneità. Volendo attribuire a tali dati il grado di fiducia e di legittimità richiesto dal loro impiego, si deve tuttavia affrontare il problema dell'armonizzazione delle statistiche e della necessità di misurarne la qualità.

3.41. Il concetto di qualità applicato alle informazioni statistiche comporta due aspetti: la comparabilità dei dati statistici tra gli Stati membri e l'affidabilità propria a ciascun sistema nazionale. L'aspetto relativo alla comparabilità riguarda il livello di equivalenza delle norme, dei metodi e delle fonti che sono specifici a ciascun sistema nazionale. L'affidabilità di ciascun sistema è definito come la precisione con la quale vengono definiti i dati statistici corrispondenti alle norme applicabili (37).

3.42. Per quanto riguarda il PNL, la direttiva 89/130/CEE, Euratom presenta le diverse dimensioni della qualità del PNL e sottolinea l'importanza del miglioramento della comparabilità e dell'affidabilità. In tale contesto, la Corte rammenta le proprie precedenti osservazioni (38) in cui invitava la Commissione a mettere a punto strumenti di misura della qualità del PNL, parallelamente ai tentativi intrapresi per assicurare l'armonizzazione e il miglioramento dei sistemi statistici. Lo scopo è di corredare i dati statistici di uno Stato membro di un'indicazione della loro affidabilità intrinseca e del loro grado di qualità rispetto agli altri Stati membri. La Commissione ha preso l'iniziativa di avviare due studi pilota al fine di esaminare la fattibilità della messa a punto di un sistema di misurazione dell'affidabilità del PNL.

Un sistema di gestione complesso e poco efficace

3.43. Il sistema delle risorse IVA e PNL, pur trattandosi di contributi finanziari degli Stati membri, non è un sistema semplificato. Esso contiene paradossalmente tutti gli elementi costitutivi di un sistema di bilancio classico basato su entrate fiscali. In tale contesto, le procedure di previsione e di rettifica della base imponibile richiedono talune osservazioni.

La previsione delle basi imponibili

3.44. Nel quadro della procedura di bilancio, la Commissione elabora le previsioni relative alla base imponibile delle risorse IVA e PNL. Indipendentemente dalle variazioni del cambio tra le monete nazionali e l'ecu, sono stati constatati divari, a volte importanti, rispetto alle basi imponibili reali. Nel corso del periodo 1989 1995, riguardo alla risorsa IVA, i divari massimi tra l'imponibile di previsione e l'imponibile reale sono oscillati, per l'insieme degli Stati membri, tra il - 5 % e il + 9 %. Riguardo alla risorsa PNL, questo stesso divario era del - 6 % e + 3 %. Dato che le risorse complessivamente disponibili per un esercizio n, determinate all'inizio dell'anno n-1 sulla base di una previsione del PNL comunitario, non vengono corrette nel corso di tale esercizio n di riferimento, la qualità delle previsioni è quindi di particolare importanza.

3.45. Ci si può interrogare sulla necessità di conservare nel sistema attuale di contributi finanziari la procedura di previsione che comporta costi amministrativi. Se ne potrebbe prevedere la sostituzione mediante l'uso di dati definitivi, anche non recenti, con un risultato che si avvicinerebbe alla realtà almeno quanto quello ottenuto avvalendosi delle previsioni. In tal caso, i dati da utilizzare potrebbero essere basati su valori medi, in modo da evitare gli effetti ciclici e congiunturali, e su un numero sufficiente di esercizi. Questo principio è già stato utilizzato nel sistema delle risorse proprie fino al 1987, quando il sistema dell'IVA non era ancora applicato da tutti gli Stati membri (39).

Le rettifiche delle basi imponibili

3.46. Le rettifiche delle basi imponibili delle risorse IVA e PNL sono di due tipi: da un lato, vi sono quelle effettuate alla fine dell'anno seguente l'esercizio, sulla base delle basi imponibili reali (cfr. il paragrafo 3.44). Dall'altro, vi è una moltitudine di rettifiche apportate in seguito ai controlli della Commissione.

3.47. Quando la Commissione ritiene che un elemento del calcolo della base imponibile sia errato, essa notifica una riserva che consente, all'occorrenza, di procedere agli adeguamenti necessari per l'esercizio in corso nonché per gli esercizi di bilancio precedenti. Gli Stati membri hanno peraltro anch'essi la possibilità di notificare una riserva. Alla fine dell'esercizio 1997, c'erano 117 riserve relative alla risorsa IVA e 120 riserve relative alla risorsa PNL, la maggior parte delle quali concernenti l'esaustività del PNL.

3.48. In linea di massima, le riserve sono provocate da problemi relativi ai dati statistici utilizzati per il calcolo delle basi imponibili o da violazioni delle normative, segnatamente riguardo all'applicazione della sesta direttiva sul sistema comune dell'IVA (40).

3.49. La Corte ha già avuto modo di osservare in numerose occasioni (41) che la soluzione dei casi pendenti è particolarmente laboriosa in quanto sono a volte necessari dei lavori complementari. Ci vogliono parecchi anni, nel corso dei quali intercorrono discussioni con gli Stati membri. Lo prova il fatto che l'impegno assunto nel 1991 dalla Commissione di appurare le riserve entro due anni dai controlli è stato da essa stessa giudicato irrealistico sei anni dopo (42).

3.50. Nella notifica delle riserve relative alla risorsa IVA, non si tiene conto del fatto che, per certi Stati membri la cui base imponibile forma oggetto di riduzione, le riserve che potrebbero aumentare tale imponibile non avrebbero un effetto utile. Tranne nei casi in cui dei lavori intrapresi in questo quadro possano apportare dei miglioramenti in altri settori (statistico, legislazione fiscale), la fondatezza di tali procedure non è dimostrata.

3.51. L'accordo sulle rettifiche da apportare, quanto viene trovato, modifica su diversi esercizi precedenti le quote rispettive degli Stati membri nel finanziamento comunitario. Nel 1997 sono state apportate alcune rettifiche fino all'esercizio 1982. In contrasto con quanto sarebbe opportuno alla luce dei tempi constatati per la soluzione dei casi pendenti, le correzioni non sono, in linea di massima, soggette ad interessi di mora.

3.52. La presa in considerazione di tali rettifiche della base imponibile, nel quadro della correzione degli squilibri di bilancio, è tuttavia limitata all'esercizio n+4, vale a dire al momento in cui la correzione è definitivamente fissata. Ne consegue che quest'ultima non può risentire di una rettifica successiva a tale limite.

Un quadro giuridico che risente di imprecisioni

3.53. Il quadro giuridico che disciplina le risorse IVA e PNL non è preciso. Nei paragrafi seguenti vengono forniti alcuni esempi.

L'adattamento della regolamentazione in materia di risorsa IVA

3.54. In seguito all'introduzione, il 1° gennaio 1993, del regime transitorio sugli scambi intracomunitari, la Commissione aveva ritenuto necessario integrare nel regolamento n. 1553/89 (43) le disposizioni che consentono di adattarlo ai cambiamenti apportati al sistema dell'IVA. La Commissione auspicava peraltro dare seguito a talune osservazioni della Corte e del Parlamento europeo (44). Era anche previsto un allegato tecnico al fine di precisare sul piano giuridico talune tecniche da seguire per determinare in modo uniforme la base imponibile delle risorse IVA.

3.55. Secondo la Commissione, le disposizioni sottoposte all'adozione del Consiglio avrebbero comportato delle modifiche delle basi nazionali e quindi della risorsa IVA (45). Il progetto di regolamento in questione è stato ritirato dalla Commissione nel 1996 dopo aver constatato che il Consiglio non era in grado di adottarlo.

I dati da utilizzare per il calcolo dell'aliquota media ponderata

3.56. L'articolo 4 del regolamento n. 1553/89 dispone che i conti nazionali da utilizzare per il calcolo dell'aliquota media ponderata siano quelli dell'anno n-2. Sono tuttavia possibili delle deroghe mentre, come indicato dalla Corte nel proprio parere n. 6/93 (46), l'esistenza di un Sistema europeo di conti economici integrati (SEC) implica la disponibilità, in tutti gli Stati membri, dei conti nazionali sulla base degli stessi esercizi di riferimento e in tempo utile per la trasmissione della base di calcolo delle risorse IVA.

3.57. La stessa disposizione consente di ricorrere a dati non provenienti dal SEC, purché la fonte sia una «fonte appropriata». In mancanza di una definizione di tale concetto, nella determinazione delle basi imponibili degli Stati membri ci possono essere delle disparità.

L'iscrizione delle risorse proprie nei conti

3.58. Le disposizioni applicabili (47) prevedono il versamento delle risorse proprie in un conto aperto a nome della Commissione in ciascuno Stato membro. Questi ultimi sono tenuti ad inviarle la base di calcolo dopo ogni operazione, entro sette giorni lavorativi. La prassi in merito all'invio di tali basi di calcolo (quotidianamente o persino dopo mesi) nonché all'indicazione della data di pagamento (data di valuta e/o data di contabilizzazione) varia in misura rilevante tra gli Stati membri. Ne consegue che la Commissione non dispone in ogni momento, in modo diretto e indipendente, della propria situazione finanziaria reale. Ciò è in contrasto con la nozione di risorsa propria e può essere all'origine di difficoltà nella gestione della tesoreria e persino nell'esecuzione dei pagamenti.

3.59. La correzione degli squilibri di bilancio è posta in atto mediante un metodo di calcolo dettagliato elaborato dalla Commissione, la quale procede innanzitutto a un calcolo che tiene conto dei principi fissati prima dell'adozione della decisione sulle risorse proprie del 1988, quando non c'era né la risorsa PNL né la riduzione della risorsa IVA. Tale calcolo è successivamente adeguato per tenere conto della decisione in vigore sulle risorse proprie. In pratica, ciò comporta due calcoli. Come la Corte aveva osservato nella propria relazione annuale sull'esercizio 1991 (48), sarebbe più semplice e più chiaro utilizzare un solo metodo di calcolo.

3.60. Una separazione del calcolo della risorsa IVA da quello del finanziamento della correzione consentirebbe di evitare una successiva complicazione. L'importo della correzione e il suo finanziamento hanno un effetto di sostituzione tra risorse IVA e risorse PNL, modificando le quote rispettive degli Stati membri, di cui si deve tener conto nei calcoli di previsione e definitivi.

4. LA VULNERABILITÀ DELLE RISORSE IVA E PNL

Ripercussioni delle perdite di entrate fiscali sulle risorse IVA e PNL

4.1. La capacità della Comunità di far fronte alle proprie spese non dipende dal grado di efficacia delle amministrazioni nazionali incaricate della riscossione dell'IVA e della prevenzione delle frodi. In virtù della decisione sulle risorse proprie, la risorsa PNL consente infatti di compensare uno squilibrio di bilancio in caso di insufficienza delle altre risorse.

4.2. Come tuttavia sottolinea la Commissione (49), queste differenze di efficacia non sono prive di ripercussioni sulle finanze comunitarie. La frode fiscale e le attività economiche sommerse possono incidere, oltre che sulle entrate dell'IVA, anche sul calcolo del PNL stesso, a meno che non vengano apportati gli adeguamenti del caso. Ne consegue che la ripartizione dell'onere finanziario tra gli Stati membri potrebbe esserne influenzata, così come il massimale delle risorse di bilancio fissato in percentuale del PNL.

4.3. Gli elementi costitutivi della base imponibile IVA sono anche alla base delle dichiarazioni dei soggetti passivi in materia di imposte dirette e di contributi sociali. La loro importanza finanziaria va peraltro ben al di là della sola IVA (50) e ciò può quindi costituire il motivo principale della frode. Ne consegue che la necessità, per il soggetto passivo, di disporre di una contabilità coerente comporta una frode simultanea dell'IVA. Quest'ultima non è quindi che un elemento della perdita più generale di entrate fiscali.

I rischi inerenti al sistema IVA

4.4. Nel sistema dell'IVA, i soggetti passivi hanno in linea di massima interesse a reclamare una fattura in modo da poterne detrarre l'IVA. Questo è il motivo per il quale la Commissione ha affermato che l'IVA è un'imposta che per sua natura, si controlla da sé («inherently self-policing») (51).

4.5. In realtà, un soggetto passivo tentato dall'idea di ridurre la base imponibile da dichiarare che, come si indica al paragrafo 4.3, è connessa ad altre imposte e ad altri contributi sociali, dispone di svariate possibilità di «giustificare» la verosimiglianza della sua contabilità in caso di controllo.

4.6. In particolare, il meccanismo della deduzione della tassa a monte può indurre i soggetti passivi a dichiarare costi di produzione indebiti, sulla base ad esempio di documenti irreprensibili sul piano formale ma che non corrispondono tuttavia a una realtà economica o ad un'operazione. Si tratta in particolare delle fatture false. Tali costi indebiti sono difficili da individuare a causa della necessità di controlli incrociati e approfonditi relativi a diversi soggetti passivi.

4.7. In considerazione degli interessi finanziari in gioco, non si può essere certi del rispetto della legislazione fiscale in base alla semplice ipotesi dell'esistenza di interessi contraddittori tra i soggetti passivi. Tale rispetto dipende di più da altri fattori (civismo fiscale, efficacia dei controlli, semplicità e chiarezza della legislazione, livello dei tassi d'imposizione fiscale) che da un presunto meccanismo di autoprotezione del sistema dell'IVA.

Possibilità di valutazione delle perdite di entrate fiscali dell'IVA

4.8. Nel caso dell'IVA, i conti nazionali consentono di valutare le dimensioni delle perdite di entrate potenziali mediante il raffronto tra la base imponibile calcolata in base ai conti nazionali e quella dichiarata alle autorità fiscali dai soggetti passivi registrati. In mancanza di quest'ultimo elemento, si può procedere a una valutazione indiretta calcolando la base tassabile implicitamente dichiarata sulla base delle entrate riscosse. Si tratta quindi di calcolare la differenza tra le entrate IVA riscosse e quella che si è soliti chiamare l'«IVA teorica».

4.9. Nonostante le diverse metodologie adottate dagli Stati membri, la «sola regola sicura da applicare nella fattispecie è forse che l'IVA teorica deve essere più elevata delle entrate IVA reali. È il solo modo per garantire che i conti nazionali abbiano almeno colto un certo numero di operazioni celate ai servizi fiscali» (52).

4.10. L'IVA teorica può essere definita come «l'IVA che sarebbe generata se tutte le componenti soggette al pagamento dell'imposta la versassero veramente, in conformità della legislazione pertinente» (53).

4.11. La differenza tra le entrate effettivamente riscosse e l'IVA teorica non costituisce di per sé l'importo della perdita di entrate fiscali. In effetti, i due termini di paragone non sono del tutto omogenei. In particolare, sulle entrate riscosse incidono i fallimenti, i crediti annullati o riportati, nonché la mancata corrispondenza tra le entrate versate e l'esercizio interessato. Questi elementi non sono interamente presi in considerazione nei conti nazionali alla base del calcolo dell'IVA teorica.

4.12. Su tale calcolo si ripercuotono invece direttamente l'esaustività dei conti nazionali e la capacità di questi ultimi di rispecchiare le operazioni tassabili che, per vari motivi (mancato aggiornamento degli archivi statistici, lacune nelle indagini statistiche, presenza di lavoratori in situazione irregolare, casi di mancata dichiarazione o dichiarazione inferiore del volume d'affari), non sono registrate. La Commissione aveva peraltro constatato nel 1994 (54) che «nelle stime degli Stati membri del prodotto nazionale lordo ai prezzi di mercato [. . .] la presa in considerazione dell'attività economica condotta contravvenendo alle normative in materia fiscale e di sicurezza sociale attualmente non è uniforme». Essa ammette che «l'economia sommersa solleva effettivamente gravi difficoltà nei sistemi fiscali attualmente in vigore» (55) e che la sua diffusione sembra essere aumentata nel corso degli ultimi decenni (56).

Lavori di valutazione della Commissione e degli Stati membri

4.13. Nel quadro delle proprie competenze nell'ambito della riscossione della risorsa IVA, la Commissione ha effettuato alcuni lavori in tale settore a partire dal 1981. Tali lavori sono stati progressivamente estesi alle ripercussioni della frode IVA sul calcolo del PNL.

4.14. Diversi Stati membri utilizzano il calcolo dell'IVA teorica per valutare la frode e procedere alle correzioni necessarie per quanto riguarda il calcolo del PNL. Alcune stime della frode complessiva, in particolare di quella definita «senza complicità» da parte dell'acquirente (57), figurano nei lavori del comitato PNL (58).

4.15. I dati forniti dagli Stati membri, segnatamente nel quadro dei lavori del comitato PNL, sono sensibilmente diversi a seconda della metodologia utilizzata e del carattere più o meno esauriente dei conti nazionali. Ciò costituisce tuttavia una conferma concreta del fatto che la differenza tra l'IVA riscossa e l'IVA teorica è essenzialmente attribuibile a frode. Tale differenza ne fornisce una valutazione minima (cfr. il paragrafo 4.12).

Lavori di valutazione della Corte

4.16. Basandosi sulla metodologia utilizzata in particolare dai servizi della Commissione nel 1989, la Corte ha ripetuto tale calcolo per nove Stati membri, per il periodo 1991 1993. Il calcolo è fondato sui dati ricavati in particolare dai conti nazionali che gli Stati membri elaborano per la fissazione della base imponibile della risorsa IVA (59) ed è stato inviato agli Stati membri interessati e alla Commissione.

4.17. Da tale calcolo emerge che, per il periodo indicato, la differenza tra le entrate IVA riscosse (60) e l'IVA teorica è rilevante. Su una base ponderata, tale differenza è complessivamente superiore all'1 % del totale dei PNL dei paesi considerati. Essa rappresenta il 21 % circa del totale delle entrate riscosse da questi stessi Stati membri, vale a dire circa 70 Mrd di ECU in media annuale, un importo che è vicino all'attuale bilancio comunitario complessivo.

4.18. Così come indicato al paragrafo 4.12, tale differenza deve essere considerata come una cifra minima in quanto rispecchia la maggiore o minore esaustività dei conti nazionali nel corso del periodo esaminato. La Corte rammenta che, nel quadro del calcolo del PNL (61), gli Stati membri sono tenuti a garantire l'esaustività dei loro conti nazionali in modo da comprendere in modo adeguato le operazioni economiche relative all'economia sommersa. Sulla base di tale calcolo da effettuare entro il 1° ottobre 1998 (62), si dovrebbe poter disporre di una cifra maggiormente rappresentativa della realtà economica.

4.19. Raffrontando i risultati del calcolo della Corte con quelli del calcolo analogo effettuato dai servizi della Commissione nel 1989 per il periodo 1980 1984, si constata, per i paesi che hanno formato oggetto di due inchieste, che la differenza complessiva tra le entrate IVA riscosse e l'IVA teorica, in percentuale delle entrate riscosse, è aumentata di più del 60 % dieci anni dopo. Questa è un'indicazione dell'aumento della frode sull'IVA.

IVA teorica ed esaustività del PNL

4.20. Al fine di fornire agli Stati membri un quadro uniforme di riferimento per il trattamento delle entrate teoriche dell'IVA nei conti nazionali, la Commissione si propone di chiedere agli Stati membri di effettuare i lavori necessari in concomitanza con la conclusione della verifica relativa all'esaustività del PNL. A qualche mese dal termine previsto, tuttavia, non è stata ancora adottata alcuna decisione. Il progetto di decisione richiede alcune osservazioni.

4.21. Si propone un metodo ma gli Stati membri possono continuare ad applicarne altri, a condizione tuttavia di giungere a risultati comparabili. Spetterà quindi alla Commissione accertarsi della validità delle fonti e dei metodi utilizzati, nonché della raffrontabilità dei risultati ottenuti.

4.22. La necessità di garantire una raffrontabilità completa vale anche per gli Stati membri che potranno dimostrare che un calcolo equivalente è già implicitamente incluso nei loro conti nazionali, ciò che consente loro di essere dispensati dal calcolo richiesto dall'articolo 4 del progetto di decisione. A questo proposito, va peraltro ricordato che la direttiva 89/130/CEE, Euratom e la decisione 94/168/CE, Euratom della Commissione, del 22 febbraio 1994 (63) dispongono già che gli adeguamenti per garantire l'esaustività del PNL siano giustificati da calcoli appropriati. La Commissione dovrebbe già essere in grado di verificare questi calcoli.

4.23. Il progetto di decisione della Commissione chiede agli Stati membri di distinguere tra la frode «senza complicità» da parte dell'acquirente e la frode «con complicità» (64). Quest'ultima è definita come le attività di unità economicamente attive che non sono registrate negli archivi statistici e che effettuano operazioni senza applicare l'IVA.

4.24. Nella realtà economica, non sembra possibile distinguere i fenomeni di frode in modo così netto. È in particolare difficile stabilire se il prezzo pagato per un'operazione corrisponda sul mercato a un prezzo con o senza IVA. È infatti possibile che l'acquirente non tragga nessun vantaggio se il prezzo pagato al venditore è in realtà equivalente a un prezzo comprendente l'IVA. Ciò dipende in particolare dal prezzo di equilibrio tra l'offerta e la domanda. Per questo motivo, la distinzione tra la frode «senza complicità» dell'acquirente e la frode «con complicità» solleva delle difficoltà che non sfuggono né agli Stati membri né alla Commissione.

4.25. Secondo il progetto di decisione, i soggetti passivi registrati non sarebbero coinvolti nelle frodi «con complicità». La questione è discutibile, come indicano peraltro le discussioni in seno al comitato del PNL. I soggetti passivi registrati, al pari di quelli che non lo sono, possono in effetti effettuare, con il consenso dell'acquirente, delle vendite esenti da IVA, seppure destinate al consumo finale. Essi possono altresì raggiungere un'intesa al fine di aumentare indebitamente il loro diritto alla detrazione dell'imposta mediante una sopravvalutazione dei costi intermedi, all'occorrenza mediante fatture false.

4.26. Si pone quindi anche il problema della presa in considerazione adeguata nei conti nazionali delle frodi attribuibili ai soggetti passivi registrati. La decisione della Commissione e le discussioni in seno al comitato del PNL non forniscono che elementi parziali di risposta.

5. CONCLUSIONE

Una riflessione necessaria

5.1. Sebbene il finanziamento del bilancio sia stato assicurato in condizioni accettabili, il sistema delle risorse IVA e PNL presenta dei problemi di coerenza, di trasparenza e di funzionamento che meriterebbero di essere esaminati senza indugio. Tale riflessione è tanto più necessaria nella prospettiva dell'ampliamento dell'Unione europea.

5.2. La struttura e il funzionamento del sistema attuale, altrettanto dettagliato che un sistema di bilancio classico basato su entrate fiscali, sembrano quindi sproporzionati rispetto alla natura delle risorse IVA e PNL. Un sistema di contributi finanziari non ha bisogno invece delle innumerevoli complicazioni del sistema attuale.

5.3. La presenza di una correzione delle entrate costituisce un'altra anomalia del sistema. La sua base concettuale, consistente nell'identificare i benefici che uno Stato membro trae dalla propria appartenenza all'Unione con il saldo tra i versamenti effettuati e i pagamenti ricevuti, è contestabile. Come indicato dal Consiglio europeo di Fontainebleau, un eventuale riequilibrio deve avvenire mediante la politica di spesa. È infatti al momento delle scelte politiche di bilancio, alle quali il Consiglio e il Parlamento europeo partecipano in qualità di autorità di bilancio, che si possono orientare, anche geograficamente, gli effetti dei finanziamenti comunitari.

5.4. La frode fiscale, che conosce uno sviluppo preoccupante e la cui lotta spetta innanzitutto agli Stati membri, incide inoltre direttamente sulla fissazione della base imponibile delle risorse IVA e può incidere anche sul calcolo del PNL e quindi della risorsa PNL.

Ambiguità da eliminare

5.5. È opportuno evitare situazioni come quella della risorsa IVA che, pur avendo un'origine fiscale, ha assunto nei fatti un carattere di contributo finanziario. Una risorsa basata sui consumi tassabili dei cittadini è giustificata soltanto se è fondata direttamente su una base imponibile dichiarata dai soggetti passivi. Essa dovrebbe altresì tenere conto dei diversi fattori di perdita di risorse fiscali e dotare l'Unione di strumenti correttori adeguati.

5.6. Riguardo al PNL, il fatto di non collegare la risorsa PNL al PNL più aggiornato (versione SEC 1995), come indicato da una recente evoluzione, farebbe perdere alla risorsa PNL la propria ambizione di rappresentare la capacità contributiva degli Stati membri. La necessità di garantire fonti, metodi e procedure di calcolo equivalenti negli Stati membri impone inoltre di valutare il PNL alla luce di strumenti di misura della qualità dei conti nazionali. Tali strumenti dovrebbero consentire di dare al PNL la legittimità di cui ha bisogno in vista delle diverse utilizzazioni di cui è oggetto nell'Unione europea.

Una scelta da fare: un sistema coerente e trasparente

5.7. La storia del finanziamento delle Comunità europee è sufficientemente lunga da fornire degli esempi concreti e un'esperienza pratica in merito alla struttura da concepire per il futuro.

5.8. Questa riflessione deve consentire di definire in modo chiaro la natura delle risorse da attribuire al bilancio comunitario. Non spetta alla Corte indicare le scelte possibili. Tali scelte non sono neutre sotto il profilo delle loro implicazioni, sia per quanto riguarda gli Stati membri che la Commissione. La Corte ritiene tuttavia che qualsiasi sistema di finanziamento debba indicare chiaramente i propri presupposti e dimostrarsi coerente in materia di natura delle risorse scelte, nonché modalità di riscossione e controllo delle stesse.

5.9. Il funzionamento di un nuovo sistema dovrebbe pertanto essere semplice, pratico, collegato alla capacità contributiva degli Stati membri, trasparente e conforme alla natura delle risorse scelte.

Disporre di un sistema stabile e controllabile

5.10. Il sistema da scegliere deve poter garantire, a lungo termine, i mezzi necessari al finanziamento delle politiche comunitarie. Si dovrebbero evitare, in particolare, i cambiamenti ripetuti di quadro giuridico. Nel recente passato, il quadro della decisione sulle risorse proprie è stato modificato a tre riprese in dieci anni.

5.11. Infine, il sistema deve essere dotato di garanzie e di procedure che lo rendano attendibile e controllabile. Ne va della fiducia di coloro che sono chiamati a finanziarlo e della possibilità di rendere conto ai contribuenti del funzionamento e del rispetto degli obiettivi alla base del sistema.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo durante la riunione del 13 e 14 maggio 1998.

Per la Corte dei conti

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

(1) Gli allegati I e II presentano alcuni dati sull'esecuzione del bilancio.

(2) Parere n. 8/93 della Corte dei conti concernente il bilancio del sistema delle risorse proprie instaurato nel 1988 in vista della sua presa in considerazione nelle decisioni del Consiglio europeo di Edimburgo. Il parere è stato redatto su richiesta del Parlamento europeo (documento non pubblicato nella GU).

(3) L'allegato IV illustra le principali tappe dell'evoluzione del sistema di finanziamento delle Comunità.

(4) Decisione 70/243/CECA, CEE, Euratom del Consiglio, del 21 aprile 1970 (GU L 94 del 28.4.1970, pag. 19).

(5) GU L 293 del 12.11.1994, pag. 9.

(6) GU L 49 del 21.2.1989, pag. 26.

(7) Per un dato esercizio n, i dati di previsione sono stilati all'inizio dell'esercizio n-1. I dati reali vengono trasmessi nella seconda metà dell'esercizio n+1.

(8) Riguardo alla risorsa IVA, il regolamento (CEE, Euratom) n. 1553/89 del Consiglio, del 29 maggio 1989 (GU L 155 del 7.6.1989, pag. 9). Riguardo alla risorsa PNL, la direttiva 89/130/CEE, Euratom del Consiglio, del 13 febbraio 1989 (GU L 49 del 21.2.1989, pag. 26).

(9) In virtù dell'articolo 3 della decisione 94/728/CE, Euratom del Consiglio del 31 ottobre 1994 (GU L 293 del 12.11.1994, pag. 9).

(10) «Prospettive di finanziamento del bilancio comunitario», Libro verde del 23 novembre 1978, Bollettino CE, supplemento 8/78, paragrafo 18.

(11) La Commissione aveva proposto il versamento alla Comunità dell'1 % della base imponibile effettivamente soggetta all'IVA. Cfr. COM(87) 101 def. del 28 febbraio 1987, pag. 30.

(12) Tali modalità sono state definite inizialmente mediante il regolamento (CEE, Euratom, CECA) n. 2892/77 del Consiglio, del 19 dicembre 1977 (GU L 336 del 27.12.1977, pag. 8 e successive modifiche) e successivamente confermate mediante il regolamento (CEE, Euratom) n. 1553/89 del Consiglio, del 29 maggio 1989 (GU L 155 del 7.6.1989, pag. 9 e successive modifiche). Mediante il primo regolamento, gli Stati membri potevano scegliere tra il metodo attuale e un metodo, in linea di massima equivalente, basato sulle dichiarazioni dei soggetti passivi. Due Stati membri optarono inizialmente per il metodo della dichiarazione per unirsi successivamente agli altri Stati membri che applicavano il metodo delle entrate.

(13) Riguardo a tale punto, cfr. COM(87) 101 def. del 28 febbraio 1987, pag. 5, COM(88) 99 def. del 9 marzo 1988, pagg. 26 27 e COM(92) 81 def. del 10 marzo 1992, pag. 23.

(14) COM(88) 99 def. del 9 marzo 1988, pag. 27.

(15) COM(88) 99 def. del 9 marzo 1988, pag. 26.

(16) Articolo 82 del trattato firmato a Porto il 2 maggio 1992.

(17) Metodo di calcolo della penalità prevista dall'articolo 171 del trattato CE (GU C 63 del 28.2.1997, pag. 2).

(18) COM(92) 81 def. del 10 marzo 1992, pag. 4, 23 e 40.

(19) Studio della Commissione «Contributi di bilancio, spesa dell'Unione europea, saldi di bilancio e prosperità relativa degli Stati membri», 9 ottobre 1997, pag. 2 3.

(20) Cfr. la decisione 94/728/CE, Euratom del Consiglio, del 31 ottobre 1994 (GU L 293 del 12.11.1994, pag. 9). I limiti in questione restano applicabili fino a che l'attuale decisione sulle risorse proprie non sia stata modificata.

(21) Relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1991, paragrafo 1.104 (GU C 330 del 15.12.1992).

(22) Per maggiori informazioni in merito alle modifiche apportate dal SEC 1995, cfr. la decisione 97/178/CE, Euratom della Commissione, del 10 febbraio 1997 (GU L 75 del 15.3.1997, pag. 44).

(23) Si tratta del SEC, versione 1995, istituito dal regolamento (CE) n. 2223/96 del Consiglio, del 25 giugno 1996, articolo 8 (GU L 310 del 30.11.1996, pag. 1).

(24) Documento del Consiglio n. 7057/95 del 15 maggio 1995, pag. 2.

(25) COM(93) 454 def. del 22 ottobre 1993, pag. 39.

(26) Articolo 8 del regolamento (CE) n. 448/98 del Consiglio, del 16 febbraio 1998 (GU L 58 del 27.2.1998).

(27) Terzo considerando del regolamento (CE) n. 448/98 del Consiglio, del 16 febbraio 1998.

(28) Cfr. l'articolo 10 del regolamento (CE) n. 322/97 del Consiglio, del 17 febbraio 1997 (GU L 52 del 22.2.1997, pag. 1).

(29) Dichiarazione della Commissione al processo verbale del Consiglio in occasione dell'adozione del regolamento relativo alla ripartizione dei servizi di intermediazione finanziaria indirettamente misurati (SIFIM) nel quadro del Sistema europeo di conti nazionali e regionali (SEC). Documento del Consiglio n. 5450/98, del 21 gennaio 1998.

(30) Secondo la Commissione, il concetto di «prosperità relativa» si propone di determinare la situazione dei cittadini di un paese o di una regione rispetto alla media dell'Unione europea. Cfr. lo studio della Commissione «Contributi di bilancio, spesa dell'Unione europea, saldi di bilancio e prosperità relativa degli Stati membri», 9 ottobre 1997, pag. 9 10.

(31) Il concetto di «spese ripartite» è precisato nel metodo di calcolo della correzione a favore del Regno Unito [cfr. in particolare COM (85) 36 def. del 21 febbraio 1985, SEC (88) 926 del 21 giugno 1988 e documento XIX/66/94]. Esso corrisponde essenzialmente all'insieme delle spese di bilancio, tranne le spese a favore dei paesi terzi e di talune linee di bilancio minori.

(32) Studio della Commissione «Contributi di bilancio, spesa dell'Unione europea, saldi di bilancio e prosperità relativa degli Stati membri», 9 ottobre 1997, pag. 7 8.

(33) Cfr. ad esempio: UNIDO - Guidelines for project evaluation - Vienna, 1972; W. Leontief - Input-Output economics - Oxford University Press, 1966, N.Y.; H.B. Chenery - Interindustry economics - J. Willey & sons, 1959, N.Y.; Chervel-Le Gall - Manuel d'évaluation économique des projets, la méthode des effets - Ministère de la Coopération, Paris, 1976; Costa - Interdipendenze industriali e programmazione regionale - Franco Angeli, Milano, 1978.

(34) I dati in questione si riferiscono all'esercizio 1991, ultimo esercizio disponibile.

(35) Cfr. dichiarazione di affidabilità sull'esercizio finanziario 1995, tabella 3.2 (GU C 395 del 31.12.1996, pag. 37).

(36) Per maggiori informazioni sulla presentazione del PNL secondo le tre prospettive e sulle loro rispettive componenti, cfr. la direttiva 89/130/CEE, Euratom.

(37) Il concetto di affidabilità è così definito dal regolamento (CE) n. 322/97 del Consiglio, del 17 febbraio 1997, relativo alle statistiche comunitarie (GU L 52 del 22.2.1997, pag. 1): «per affidabilità si intende la caratteristica delle statistiche comunitarie di riflettere, il più esattamente possibile, la realtà che si propongono di rappresentare» (articolo 10).

(38) Relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1995, paragrafi 1.104 1.128 (GU C 340 del 12.11.1996).

(39) In virtù della decisione del 21 aprile 1970 e dell'articolo 13 del regolamento (CEE, Euratom, CECA) n. 2891/77 del Consiglio, del 19 dicembre 1977, il contributo finanziario di uno Stato membro che non applica il sistema dell'IVA è determinato in funzione della quota del suo PNL in rapporto alla somma dei PNL degli Stati membri, in relazione ai primi tre anni del quinquennio precedente l'esercizio di bilancio in questione.

(40) Sesta direttiva 77/388/CEE del Consiglio, del 17 maggio 1977 (GU L 145 del 13.6.1977) e successive modifiche.

(41) Cfr. la relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1988, paragrafi 4.16 4.31 (GU C 312 del 12.12.1989), la relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1989, paragrafi 1.74 1.80 (GU C 313 del 12.12.1990), la relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1991, paragrafi 1.99 1.102 (GU C 330 del 15.12.1992), la relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1995, paragrafi 1.69 1.71, la relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1996, paragrafi 1.137 1.147 (GU C 348 del 18.11.1997).

(42) Relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1996, paragrafo 1.139 e risposta della Commissione.

(43) Regolamento n. 1553/89 del Consiglio, del 29 maggio 1989 (GU L 155 del 7.6.1989, pag. 9).

(44) Relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1990, paragrafo 2.32 (GU C 324 del 13.12.1991). Decisione del Parlamento europeo del 18 novembre 1992 relativa al discarico dell'esercizio 1990, paragrafo 19 (GU L 19 del 28.1.1993, pag. 26).

(45) COM(92) 580 def. del 18 dicembre 1992, pag. 12.

(46) GU C 227 del 23.8.1993, pag. 2, punto 6.

(47) Regolamento n. 1552/89 del Consiglio, del 29 maggio 1989, articoli 9 e 12 (GU L 155 del 7.6.1989, pag. 1).

(48) Relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1991 (GU C 330 del 15.12.1992, paragrafi 1.109 1.110).

(49) SEC(92) 280 def. del 24 febbraio 1992, pag. 5 bis.

(50) A titolo di esempio, in uno Stato membro è stato calcolato che l'IVA rappresenta circa un quarto delle somme versate al fisco dai soggetti passivi.

(51) Riguardo alle frodi intese ad evitare il pagamento dell'IVA sulle vendite, la Commissione ha affermato che in tali casi il consueto meccanismo IVA di pagamenti scaglionati limita i benefici dell'operatore fraudolento all'importo dell'IVA dovuta sul suo valore aggiunto e, non dichiarando le proprie vendite, egli non sarà in grado di chiedere la restituzione dell'IVA sugli acquisti effettuati. Inoltre, qualora i clienti esigano una fattura che successivamente utilizzano a fini di detrazione, le autorità preposte al controllo hanno la possibilità di venire a conoscenza della sua esistenza. Per questi motivi, si può affermare che il sistema dell'IVA è un sistema che, per sua natura, si controlla da sé. Cfr. la descrizione tecnica dettagliata del programma della Commissione «Un sistema comune dell'IVA», allegato B, pag. 40.

(52) Doc. Eurostat/B1/CPNL/093, pag. 7. In questo stesso senso, il doc. XIX/114/81, paragrafo 14, pag. 8.

(53) Doc. Eurostat/B1/CPNL/093, pag. 2.

(54) Decisione della Commissione 94/168/CE, Euratom, del 22 febbraio 1994, quarto considerando (GU L 77 del 19.3.1994, pag. 51).

(55) COM(97) 559 def. del 13 novembre 1997, pag. 18.

(56) COM(98) 219 def. del 7 aprile 1998, pag. 5.

(57) Secondo la definizione del comitato PNL, la frode «senza complicità» avviene quando un acquirente versa al venditore il prezzo dell'operazione, IVA compresa, senza che il venditore dichiari in seguito tale operazione e versi al fisco l'IVA corrispondente. Nella frode «con complicità», invece, l'operazione esclude l'IVA. I due tipi di frode rappresentano la frode complessiva all'IVA.

(58) Tale comitato, composto di rappresentanti degli Stati membri, è incaricato di assistere la Commissione nella verifica del calcolo del PNL. È stato costituito mediante la direttiva 89/130/CE, Euratom del Consiglio, del 13 febbraio 1989, relativa all'armonizzazione della fissazione del prodotto nazionale lordo ai prezzi di mercato (GU L 49 del 21.2.1989, pag. 26).

(59) Si tratta, in particolare, dei dati relativi all'elaborazione dell'aliquota media ponderata.

(60) La Corte ha infatti raffrontato l'IVA teorica sia con le entrate nette riscosse indicate nella base di calcolo delle risorse IVA che con l'IVA gravante sui prodotti (R 21 nella nomenclatura del sistema europeo di conti economici integrati). La differenza constatata rimane sostanzialmente la stessa.

(61) Decisione della Commissione 97/619/CE, Euratom, del 3 settembre 1997 (GU L 252 del 16.9.1997, pag. 33).

(62) Il termine è stato fissato al 1° ottobre 1999 per l'Austria, la Finlandia e la Svezia.

(63) GU L 77 del 19.3.1994, pag. 51.

(64) La definizione è fornita nella nota n. 58.

ALLEGATO I

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

ALLEGATO II

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

ALLEGATO III

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

ALLEGATO IV

Principali tappe dell'evoluzione del sistema di finanziamento delle Comunità

>SPAZIO PER TABELLA>

RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

A. CONSIDERAZIONI GENERALI

La Commissione condivide la valutazione della Corte su alcuni aspetti dell'attuale sistema delle risorse proprie, in particolare sulla risorsa IVA e sui meccanismi per correggere gli squilibri di bilancio.

Per quanto riguarda la risorsa IVA, la Commissione è consapevole del fatto che vi sia una contraddizione tra l'interpretazione dell'IVA e il sistema di riduzione della base imponibile introdotto negli ultimi anni. Se il contributo IVA va considerato come un'imposta erga omnes, allora la riduzione della base imponibile provoca una distorsione. La riduzione della base imponibile IVA sarebbe però una misura logica se i contributi IVA venissero visti effettivamente come contributi nazionali. Anche la Commissione si rende conto che il meccanismo di correzione a favore del Regno Unito costituisce un'anomalia.

La Commissione prende atto della posizione e dei commenti della Corte in merito al funzionamento del sistema delle risorse proprie. Questa presa di posizione è un contributo importante al dibattito sul futuro carattere del sistema di finanziamento e sulla ricerca di possibili alternative. La Commissione vuole cogliere l'occasione per sottolineare che nel complesso il sistema attuale ha funzionato in modo soddisfacente. Le debolezze del sistema messe in evidenza dalla Corte sono dovute in gran parte a compromessi politici inevitabili.

B. CONSIDERAZIONI DI MERITO

2. IL FINANZIAMENTO DEL BILANCIO COMUNITARIO

La risorsa IVA

In vari paragrafi la Corte esprime le proprie preoccupazioni per il fatto che la risorsa IVA viene determinata sostanzialmente in base a metodi statistici, finendo col rispecchiare in modo troppo aleatorio la realtà fiscale. Si tratta di un giudizio parziale che, per quanto corretto, mette in risalto solo un aspetto del processo. Si potrebbe facilmente sostenere il contrario, vale a dire che la risorsa IVA si basa fondamentalmente sulla situazione fiscale, dato che su di esso si fondano i metodi statistici applicati per determinare la base imponibile armonizzata. I dati statistici svolgono in effetti un ruolo molto importante nel calcolo dell'aliquota media ponderata. In questo caso, tuttavia, l'elemento essenziale è il rapporto tra le categorie soggette ad aliquote diverse e non il livello assoluto del gettito IVA.

Fissazione e controllo delle basi imponibili delle risorse IVA e PNL

2.11. I dati relativi alle basi imponibili delle risorse IVA e PNL servono a determinare in via previsionale nel bilancio i contributi degli Stati membri. La responsabilità di questi calcoli spetta alla Commissione, la quale a tale scopo chiede agli Stati membri un parere, per poi procedere con essi a uno scambio di opinioni. La sede formale in cui queste discussioni avvengono è il Comitato consultivo sulle risorse proprie (CCRP).

3. I LIMITI E LE DEVIAZIONI DEL SISTEMA ATTUALE

La capacità contributiva degli Stati membri

3.9. Il ricorso all'indicatore del PNL (prodotto nazionale lordo) e del PIL (prodotto interno lordo) nei diversi contesti, più che denotare un'incoerenza è dettato in primo luogo dai dati disponibili. Il fatto di applicare il PIL nel caso dell'SSE in parte rispecchiava la mancanza di dati PNL per alcune economie piccole e molto aperte, come quella del Lichtenstein. Inoltre, per garantire la congruenza con il patto di stabilità, nell'articolo 171 del trattato si è preferito scegliere l'indicatore del PIL. Fondamentalmente, tuttavia, nella maggior parte dei casi la scelta dell'uno o dell'altro indicatore sarebbe relativamente ininfluente, tranne per Irlanda e Lussemburgo, due paesi nei quali l'incidenza del prodotto netto dei fattori all'estero è determinante.

PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO: 398Y0731(02).1

La riduzione della base imponibile delle risorse IVA

3.10. 3.16. La Commissione condivide i dubbi della Corte circa la coerenza della scelta di ridurre la base imponibile IVA. Quantunque si ritenga in genere che la risorsa IVA sia un indicatore che non garantisce sufficientemente una ripartizione equa dei contributi lordi al bilancio, non si è giudicato opportuno sostituirla, ma si è scelto di limitare i suoi effetti indesiderati riducendo la base imponibile e il tasso di prelievo della risorsa IVA.

Verso un PNL duplice

3.17. 3.22. Il commento della Corte sul «PNL duplice» è assolutamente pertinente. La Commissione deplora questo stato di cose e ha espresso in più occasioni il proprio disappunto. È fondamentale che, per determinare tutte le attività dell'UE, vengano utilizzati i dati più completi e attendibili, soprattutto nei settori sensibili dei contributi di bilancio.

L'importanza delle statistiche nel calcolo delle risorse IVA e PNL

3.36. Dalle cifre citate dalla Corte si può evincere che gli adeguamenti introdotti per correggere o compensare le disparità nei regimi IVA degli Stati membri non sono molto rilevanti se confrontati alla base globale. Inoltre la Commissione, le cui proposte al riguardo sono già state adottate dal Consiglio, in futuro proporrà misure atte a permettere di ridurre ulteriormente le differenze tra i regimi nazionali IVA.

La necessità di una misura della qualità dei dati

3.40. 3.42. La Commissione è del parere che i controlli dell'applicazione delle norme in materia di stime relative ai conti nazionali, cui i suoi servizi procedono a intervalli regolari, garantisca un'applicazione corretta e soddisfacente della direttiva PNL. La Commissione riconosce tuttavia altresì che per valutare la qualità degli aggregati macroeconomici non si sono ancora individuati criteri del tutto soddisfacenti, e in parte per rispondere a questa lacuna essa ha avviato un progetto di ricerca in materia di analisi e valutazione della qualità degli aggregati statistici nel quadro della contabilità nazionale. Eurostat ha commissionato in questo campo due studi, uno condotto dall'Istituto statistico nazionale italiano (ISTAT) e uno dall'Istituto statistico nazionale britannico (ONS). I risultati del primo verranno discussi nel giugno 1998 dal comitato PNL; i risultati del secondo saranno disponibili nel 1999.

La previsione delle basi imponibili

3.44. Gli errori di previsione abbastanza importanti citati dalla Corte sono dovuti a un periodo di particolare instabilità economica, che va dalla punta di massima crescita nella seconda metà degli anni Ottanta, alla recessione del 1993 e alla ripresa avviata nel 1995. La Commissione è del parere che previsioni delle variabili di bilancio costituiscano un metodo più efficace del semplice riferimento a medie di esercizi precedenti per prevedere l'entità dei contributi degli Stati membri, e che l'obiettivo di una maggiore affidabilità giustifichi gli sforzi supplementari richiesti. Dal 1998 la Commissione ha introdotto nel primo bilancio rettificativo e suppletivo (BRS) dell'esercizio un riesame delle previsioni basato sugli ultimi dati disponibili; indubbiamente la nuova procedura contribuirà a migliorare l'attendibilità dei calcoli in materia di contributi previsionali.

Le rettifiche delle basi imponibili

3.50. La Commissione sta esaminando la possibilità di introdurre un sistema alternativo di controlli che potrebbe ridurre al minimo, o addirittura eliminare del tutto, il lavoro superfluo. In questo sistema, per esempio, potrebbero non esserci «riserve» se le stime della base imponibile IVA relativa al PNL risulteranno ben al di sopra della soglia di riduzione.

L'adattamento della regolamentazione in materia di risorsa IVA

3.54. 3.55. La Commissione ha dovuto ritirare questa proposta in seguito all'opposizione manifestata dagli Stati membri nei confronti dei cambiamenti al regolamento n. 1553/89. Queste innovazioni erano state proposte per formalizzare sotto il profilo giuridico le modalità di calcolo già applicate nella prassi.

I dati da utilizzare per il calcolo dell'aliquota media ponderata

3.56. L'articolo 4 del regolamento n. 1553/89 permette effettivamente, in deroga alla norma generale, di utilizzare dati degli anni «n-3», «n-4» o «n-5», sempreché i conti nazionali per quegli esercizi siano conformi anch'essi al SEC. Si tratta di una deroga giustificata dall'esistenza di problemi specifici o dall'impossibilità di disporre di dati per l'anno «n-2» nel momento in cui le basi imponibili IVA devono essere comunicate. Queste ultime vanno infatti trasmesse alla Commissione entro il 31 luglio dell'anno successivo, mentre i dati sul PNL devono essere comunicati solo nel mese di ottobre. Negli ultimi anni, una deroga di questo tipo è stata concessa alla Germania per via dei problemi statistici generati dall'unificazione tedesca. Attualmente, l'unico paese a beneficiare di questa deroga è il Portogallo. Per i motivi evocati dalla Corte nel paragrafo 3.50 (livellamento) questa deroga è ininfluente sulla determinazione della risorsa IVA che il paese in questione deve pagare.

3.57. Visto che i dati SEC sono talvolta insufficienti o troppo aggregati per permettere il calcolo corretto di alcune componenti dell'aliquota media ponderata (AMP), è necessario ricorrere a qualsiasi altra fonte idonea, come per esempio statistiche per settore o per categoria. Dati del genere variano a seconda dei paesi e non è possibile darne una definizione precisa; nei casi in cui è necessario avvalersi di questi dati, è evidente che la loro utilizzazione permette di calcolare più correttamente l'AMP e, di conseguenza, di evitare disparità nella determinazione delle basi imponibili IVA degli Stati membri.

L'iscrizione delle risorse proprie nei conti

3.58. La Commissione è consapevole del fatto che le pratiche in questo campo presentano delle disparità e ha già chiesto agli Stati membri un'informazione più uniforme in base a un modello standardizzato.

4. LA VULNERABILITÀ DELLE RISORSE IVA E PNL

Ripercussioni delle perdite di entrate fiscali sulle risorse IVA e PNL

4.2. La Commissione condivide la preoccupazione espressa dalla Corte circa la vulnerabilità delle risorse IVA e le ripercussioni delle frodi commesse sul calcolo della base imponibile IVA armonizzata e sulla ripartizione tra Stati membri. È comunque essenziale sottolineare che l'attività economica «sommersa» ha ripercussioni asimmetriche sulle entrate IVA e sulle statistiche PNL. Nel caso delle frodi ai danni dell'IVA, le minori dichiarazioni si traducono in una diminuzione delle entrate IVA, e di conseguenza, a condizioni invariate, dei contributi nazionali da questa risorsa. D'altro canto, i servizi statistici nazionali compensano negli aggregati dei conti nazionali la contabilizzazione in difetto di attività economiche e, nella misura in cui la compensazione è soddisfacente, l'economia sommersa non incide sui dati relativi al PNL.

I rischi inerenti al sistema IVA

4.4.-4.5. La Commissione concorda nel ritenere possibili casi di frode nelle dichiarazioni IVA, anche se, rispetto ad altri tipi di imposta, il sistema IVA presenta una componente importante di autoregolazione.

Possibilità di valutazione delle perdite di entrate fiscali dell'IVA

4.12. In seguito alle osservazioni della Corte nella sua relazione annuale sull'esercizio finanziario 1995, la Commissione ha preso iniziative per controllare più da vicino l'andamento del gettito IVA negli Stati membri. I risultati dei contatti bilaterali avviati in questo contesto con tutti gli Stati membri sono stati discussi nella riunione dei direttori generali aggiunti competenti per le imposte indirette, in data 24 marzo 1998. In quell'occasione, gli Stati membri hanno riconosciuto la fondatezza della procedura operativa proposta dalla Commissione per la trasmissione automatica alla Commissione stessa delle informazioni in merito alle entrate IVA e ai motivi che ne spiegano l'andamento.

IVA teorica ed esaustività del PNL

4.23. 4.26. Il progetto di decisione della Commissione sul modo di trattare le frodi ai danni dell'IVA nei conti nazionali chiede effettivamente agli Stati membri di distinguere tra la frode «con complicità» e «senza complicità» da parte dell'acquirente. La Commissione parte dal presupposto che la frode «senza complicità» interessi unicamente le imprese non registrate. Si tratta di un'ipotesi ragionevole. È possibile che in alcuni casi soggetti passivi registrati commettano una frode ai danni dell'IVA «con complicità», nel qual caso la valutazione dell'IVA evasa «senza complicità», ai sensi del progetto di decisione, assommerà a un importo inferiore. Le frodi ai danni dell'IVA «con complicità», in base a false ricevute, dovrebbero produrre lo stesso effetto. Di conseguenza, il metodo di calcolo proposto corrisponderebbe a una stima massima.

È indispensabile altresì sottolineare che l'incremento dell'IVA teorica in base ai lavori sull'economia sommersa, in generale si tradurrà in un incremento corrispondente delle frodi «con complicità». Ne conseguirà che questo tipo di calcoli non inciderà sulle stime delle frodi ai danni dell'IVA «senza complicità».