RISOLUZIONE DEL CONSIGLIO del 7 ottobre 1997 sulla formulazione, l'attuazione e il rispetto del diritto comunitario dell'ambiente (97/C 321/01)

IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea,

vista la dichiarazione del Consiglio europeo di Dublino del 25 e 26 giugno 1990 relativa all'imperativo in materia ambientale, in cui i capi di Stato e di governo hanno sottolineato tra l'altro che una normativa comunitaria in materia di ambiente sarà efficace solo se sarà pienamente applicata e fatta rispettare dagli Stati membri ed hanno riaffermato il loro impegno al riguardo,

visti la risoluzione del Consiglio, dell'8 giugno 1993, relativa alla qualità redazionale della legislazione comunitaria (1), e l'obiettivo generale di renderla più accessibile,

viste la risoluzione del Consiglio e dei rappresentanti dei governi degli Stati membri, riuniti in sede di Consiglio, del 1° febbraio 1993, riguardante un programma comunitario di politica ed azione a favore dell'ambiente e di uno sviluppo sostenibile (2), (in prosieguo: quinto programma d'azione a favore dell'ambiente), e la proposta della Commissione per il rinnovo del medesimo,

vista la comunicazione della Commissione, del 5 novembre 1996, sull'attuazione del diritto comunitario dell'ambiente,

prendendo atto della risoluzione del Parlamento europeo, del 14 maggio 1997, concernente una comunicazione della Commissione sull'attuazione del diritto comunitario dell'ambiente,

considerando che la conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri ha sottolineato, nella dichiarazione (n. 19) sull'applicazione del diritto comunitario allegata al trattato sull'Unione europea, che è essenziale che ciascuno Stato membro recepisca integralmente e fedelmente nel proprio diritto nazionale le direttive comunitarie di cui è destinatario entro i termini prescritti dalle medesime e - pur riconoscendo che spetta a ciascuno Stato membro stabilire quale sia il modo migliore di far rispettare le disposizioni del diritto comunitario tenuto conto delle sue istituzioni, del suo sistema giuridico e delle altre condizioni che gli sono proprie, ma comunque nel rispetto dell'articolo 189 del trattato che istituisce la Comunità europea - reputa inoltre essenziale, per il buon funzionamento della Comunità, che le misure adottate nei vari Stati membri assicurino che il diritto comunitario sia in essi applicato con altrettanta efficacia e rigore del diritto nazionale;

considerando che la Comunità, nello sviluppare ulteriormente la normativa per far fronte ai problemi ambientali più importanti, deve parallelamente concentrarsi sul rafforzamento e consolidamento dell'attuazione dell'«acquis» comunitario esistente, anche per quanto riguarda le tendenze, le prassi e gli atteggiamenti attuali;

considerando che la rete UE per l'attuazione e il controllo del rispetto del diritto dell'ambiente (IMPEL), tenuto conto del capitolo 9 del quinto programma d'azione a favore dell'ambiente, ha finora svolto un'utile funzione in quanto rete informale per il miglioramento dell'attuazione, dell'ispezione e del rispetto della normativa ambientale, concentrandosi sulle questioni relative all'inquinamento industriale;

considerando che l'attuazione e il rispetto del diritto comunitario dell'ambiente in base alla ripartizione delle responsabilità sono uno degli elementi fondamentali della politica ambientale della Comunità;

considerando che il principio di sussidiarietà è un principio generale fondamentale della politica e della normativa comunitarie previsto dall'articolo 3 B del trattato;

considerando che è necessario tenere debitamente conto, nella redazione normativa, della diversità delle situazioni e delle condizioni ambientali nelle varie regioni della Comunità, conformemente all'articolo 130 R, paragrafo 2 del trattato, e che si deve prestare maggiore attenzione ai vari sistemi giuridici e amministrativi e alle relative prassi delgi Stati membri;

considerando che la trasparenza e l'accessibilità delle informazioni costituiscono mezzi importanti ai fini del coinvolgimento dei cittadini, delle ONG e di altri attori intererssati nel settore contemplato dalla presente risoluzione;

considerando che tutti gli attori devono compiere maggiore sforzi nelle varie fasi del processo normativo per migliorare la formulazione, l'attuazione e il rispetto del diritto comunitario dell'ambiente,

1. ACCOGLIE con favore la comunicazione della Commissione sull'attuazione del diritto comunitario dell'ambiente e la CONSIDERA un'utile iniziativa per promuovere e migliorare l'efficacia e l'uniformità dell'attuazione e del rispetto del diritto dell'ambiente nella Comunità.

SPECIFICITÀ DELLA PROTEZIONE DELL'AMBIENTE

E SUO IMPATTO SUL DIRITTO DELL'AMBIENTE

2. RICONOSCE che la protezione dell'ambiente comporta sfide particolari che la distinguono in vario modo da altre materie politiche e normative, per cui sarebbe opportuno prenderla in considerazione quando si redige, si attua e si fa rispettare il diritto dell'ambiente;

3. SOTTOLINEA che la protezione dell'ambiente deve, di fatto, tener conto tra l'altro: dei mezzi ambientali (aria, acqua, suolo) e degli organismi viventi (uomo, flora e fauna) nonché delle loro interrelazioni; di situazioni ambientali in costante mutamento; dello stato di sviluppo delle conoscenze scientifiche e dello stretto rapporto della protezione dell'ambiente con tecnologie complesse ed evolutive; del grande numero di attori pubblici e privati interessati; delle competenze per il recepimento e la pratica applicazione del diritto spesso assegnate e ripartite fra diversi livelli della pubblica amministrazione; infine, ma non meno importante, del fatto che l'ambiente è un bene comune sovente non legato a un interesse privato;

4. RITIENE che tali caratteristiche e circostanze, benché non interamente esclusive della protezione dell'ambiente, aiutino a spiegare perché l'attuazione e il rispetto pratico del diritto dell'ambiente, in particolare del diritto comunitario dell'ambiente, siano tanto complessi e non sempre soddisfacenti e perché richiedano particolari sforzi di tutti gli attori interessati per realizzare gli obiettivi fissati dal diritto dell'ambiente;

FORMULAZIONE DELLA NORMATIVA COMUNITARIA IN MATERIA DI AMBIENTE

5. INVITA la Commissione a consultare in una prima fase i principali attori interessati, compresi quelli che potrebbero essere associati, a livello nazionale e nell'ambito della Commissione, al recepimento e all'applicazione pratica, riguardo a concreti progetti di proposte legislative, in modo da rendere più facili sia le successive discussioni che l'attuazione e il rispetto della normativa;

in questo contesto INVITA inoltre la Commissione a rivolgere la dovuta attenzione, in tale processo di consultazione, alla diversità linguistica all'interno dell'Unione europea affinché tutti i principali attori interessati siano associati efficacemente e senza discriminazioni;

INVITA gli Stati membri a procedere alla consultazione dei principali attori interessati attraverso tutte le fasi della formulazione della normativa, del recepimento, e dell'applicazione pratica;

6. RITIENE che la trasparenza nello sviluppo delle politiche e nella formulazione di proposte dovrebbe altresì essere migliorata con altri mezzi e INVITA pertanto la Commissione ad informare regolarmente e in modo appropriato le altre istituzioni e gli Stati membri dei suoi lavori preparatori e in tale contesto a mettere a disposizione studi e documenti pertinenti;

7. CHIEDE alla Commissione di fornire nelle relazioni delle sue proposte informazioni più dettagliate:

- sulla loro portata,

- sulla scelta del tipo di strumento,

- sulla base giuridica e sugli altri aspetti giuridici,

- sulle scadenze proposte per l'entrata in vigore,

- sugli aspetti pratici dell'attuazione e del rispetto della normativa negli Stati membri,

- sui potenziali vantaggi e costi dell'azione o della mancanza di azione,

- sulla coerenza delle misure proposte con la normativa vigente,

- sulla strategia globale, con una chiara presentazione del problema da risolvere,

- sull'applicazione dei principi sanciti dall'articolo 3 B del trattato;

8. SOTTOLINEA che occorre compiere maggiori sforzi affinché i testi risultanti dalle varie fasi dell'iter legislativo comunitario non siano inutilmente ambigui o complicati in modo da ridurre i problemi di recepimento e di pratica applicazione che conducono a un'attuazione incompleta o non uniforme nella Comunità;

9. RICORDA l'importanza della coerenza dell'intero sistema della normativa comunitaria in materia di ambiente; INVITA pertanto la Commissione a studiare la coerenza globale della normativa comunitaria in materia ambientale e a suggerire al Consiglio possibili miglioramenti senza abbassare il livello della protezione dell'ambiente. A tal fine è importante tener conto dell'interconnessione fra i mezzi ambientali;

10. INVITA la Commissione a migliorare la coerenza della normativa comunitaria grazie all'impiego, fra l'altro, di direttive quadro e della codificazione o del consolidamento della normativa; in questo contesto bisognerebbe anche tener conto dei lavori svolti dai comitati istituiti nel quadro di direttive del Consiglio e specialmente da quelli incaricati dell'adeguamento e dell'esecuzione della normativa comunitaria; si dovrebbe altresì tener conto della normativa in altri settori comunitari;

NOTA inoltre l'importanza di garantire anche la coerenza della normativa comunitaria in materia ambientale con strumenti internazionali riguardanti lo stesso settore;

INVITA gli Stati membri a garantire la coerenza della loro legislazione in materia ambientale e in particolare la sua compatibilità con la normativa comunitaria;

RECEPIMENTO E APPLICAZIONE PRATICA

11. SOTTOLINEA la necessità di affrontare più sistematicamente problemi concreti in materia di recepimento e applicazione pratica della normativa ambientale comunitaria; lo scambio di esperienze tra Stati membri su problemi concreti comuni costituisce al riguardo una base importante per l'esame di possibili soluzioni, compreso se del caso il riesame della normativa vigente.

In tale contesto, il sistema di relazioni armonizzate istituito con la direttiva 91/692/CEE, del 23 dicembre 1991 per la standardizzazione e la razionalizzazione delle relazioni relative all'attuazione di talune direttive concernenti l'ambiente (3) dovrebbe costituire un ausilio nell'esame dei problemi comuni o individuali che gli Stati membri incontrano nel settore del recepimento e dell'applicazione e incoraggiare gli scambi di vedute tra Stati membri;

12. RITIENE che nell'attuare la normativa ambientale comunitaria gli Stati membri dovrebbero prevedere opportune sanzioni per garantire un rispetto più uniforme del diritto comunitario dell'ambiente. Le sanzioni, che rimarrebbero di competenza degli Stati membri, dovrebbero essere trasparenti, dissuasive, proporzionate e realmente applicate in pratica: in tale contesto dovrebbe essere presa in considerazione la risoluzione del Consiglio del 29 giugno 1995 sull'applicazione uniforme ed efficace del diritto comunitario e sulle sanzioni applicabili alle violazioni di tale diritto nel settore del mercato interno (4);

13. INVITA la Commissione ad esaminare l'inclusione nelle sue future proposte di misure ambientali, se necessario e caso per caso, di una disposizione che richieda misure nazionali di attuazione per includere sanzioni opportunamente dissuasive in caso di inosservanza delle condizioni previste da atti comunitari pertinenti e che tenga conto del principio di sussidiarietà;

14. INVITA la Commissione a provvedere affinché gli obiettivi ambientali della Comunità e le condizioni del diritto comunitario dell'ambiente siano pienamente integrati negli esistenti meccanismi di sostegno finanziario della Comunità e nel controllo dei progetti finanziati dalla Comunità;

RIBADISCE inoltre che tutti i progetti finanziati o meno con fondi comunitari o nazionali devono essere conformi, fra l'altro, alla normativa comunitaria in materia ambientale;

ISPEZIONI

15. SOTTOLINEA il fatto che le ispezioni costituiscono una condizione preliminare essenziale per conseguire l'obiettivo dell'uniformità dell'applicazione pratica e del rispetto del diritto dell'ambiente in tutti gli Stati membri;

16. PRENDE ATTO dell'esistenza negli Stati membri di differenti sistemi e prassi di ispezione e RITIENE che tali differenze debbano essere riconosciute; RITIENE inoltre che essi non debbano essere sostituiti da un sistema di ispezione a livello comunitario;

PRENDE ATTO inoltre che una più ampia applicazione dei sistemi volontari di gestione e di audit ambientali conformi al regolamento sul sistema comunitario di ecogestione e audit (EMAS: eco-management and audit schema) potrebbero agevolare il miglioramento dell'applicazione pratica della normativa ambientale comunitaria attraverso un autocontrollo ed un'autoispezione potenziati.

17. CHIEDE alla Commissione di sottoporre all'ulteriore esame del Consiglio, tenendo conto della varietà dei sistemi esistenti e basandosi in particolare sui lavori della rete IMPEL, criteri minimi e/o orientamenti per i compiti di ispezione svolti a livello nazionale e per le possibili modalità di controllo della loro esecuzione pratica da parte degli Stati membri, al fine di assicurare l'uniformità dell'applicazione pratica e del rispetto della normativa ambientale;

18. INVITA gli Stati membri ad incoraggiare nel quadro appropriato, fra l'altro promuovendo iniziative della rete IMPEL, la cooperazione fra Stati membri e al loro interno per lottare contro le pratiche illecite di carattere transfrontaliero;

IMPEL

19. RICONOSCE che la rete IMPEL, nella quale sono rappresentati tutti gli Stati membri e la Commissione, è un utilissimo strumento informale per il miglioramento dell'attuazione, dell'ispezione e del rispetto, tra l'altro attraverso lo scambio di informazioni e di esperienze a vari livelli amministrativi, nonché attraverso la formazione e discussioni approfondite su questioni ambientali e aspetti inerenti al rispetto della normativa;

20. RITIENE che la rete IMPEL dovrebbe altresì svolgere in futuro un importante ruolo durante le varie fasi del processo normativo e potrebbe, in particolare, fornire pareri, su richiesta o di propria iniziativa, su questioni generali relative all'attuazione e al rispetto nonché su progetti di nuove proposte per la normativa comunitaria, soprattutto ove sia necessario l'apporto di esperienze pratiche;

21. RITIENE inoltre che la rete IMPEL possa essere ulteriormente sviluppata, fra l'altro chiedendole l'esame di un'eventuale più ampia portata del suo mandato e delle sue attuali attività centrali.

La struttura dell'IMPEL dovrebbe rispecchiare i suoi compiti principali concernenti la politica giuridica, le questioni di attuazione e rispetto, i problemi tecnici, l'applicazione pratica, le ispezioni e la gestione ambientale pur mantenendo il suo carattere informale;

22. INVITA gli Stati membri a promuovere la creazione di reti nazionali di coordinamento che associno le principali autorità competenti, ai vari livelli della pubblica amministrazione;

23. RITIENE inoltre che la rete IMPEL, per poter svolgere le funzioni summenzionate, abbia bisogno di mezzi finanziari adeguati e di un segretariato;

TRATTAMENTO DEI RICORSI, NONCHÉ TUTELA GIURIDICA DEI CITTADINI E DELLE ONG

24. INCORAGGIA gli Stati membri, la Commissione e altri attori a sviluppare le attuali iniziative dirette a migliorare la consapevolezza, la conoscenza e l'applicazione del diritto comunitario dell'ambiente da parte dei principali soggetti coinvolti nell'attuazione e nell'applicazione pratica negli Stati membri e ad avviare nuove iniziative in tale settore;

25. SOTTOLINEA come sia importante per tutti gli Stati membri, affinché le controversie in materia ambientale siano composte in maniera più efficace (ossia più rapidamente e a basso costo) e più facile, sia per i cittadini che per le autorità nazionali, esaminare meccanismi appropriati ai livelli appropriati per trattare i ricorsi dei cittadini e delle ONG relativi all'inosservanza della normativa ambientale e di mettere a disposizione informazioni sulle possibilità di ricorsi esaminati a livello di Stati membri;

26. INVITA la Commissione a presentare al Consiglio una relazione sui meccanismi esistenti per quanto concerne il trattamento amministrativo e giudiziario dei ricorsi dei cittadini, delle ONG e di altre parti interessate, nonché sugli attuali sistemi di tutela giuridica, incluso l'accesso alla giustizia per i cittadini e le ONG. La relazione deve essere presentata prima della conclusione, alla fine del 1997, dei negoziati in sede di gruppo ad hoc sulla convenzione UNECE relativa all'accesso alle informazioni in materia di ambiente e alla partecipazione del pubblico al processo decisionale in materia ambientale.

INVITA INOLTRE la Commissione a valutare, sulla base della presente relazione, se sia necessario elaborare criteri minimi ed orientamenti per:

- il trattamento dei ricorsi sia a livello nazionale che a livello comunitario; e

- il miglioramento dell'accesso ai tribunali, anche amministrativi, alla luce del principio di sussidiarietà e tenendo conto dei diversi sistemi giuridici degli Stati membri;

In questo particolare contesto si dovrebbe rivolgere attenzione, se del caso, ai risultati delle attuali discussioni sull'accesso alla giustizia nel campo della protezione dei consumatori;

27. INVITA la Commissione a presentare al Consiglio, oltre alla relazione annuale sul controllo dell'applicazione del diritto comunitario, un'indagine annuale sull'ambiente contenente, fra l'altro, informazioni dettagliate sul recepimento e sull'applicazione pratica del diritto comunitario dell'ambiente da parte degli Stati membri, nonché sulle principali attività e sui risultati concreti della rete IMPEL - compreso il programma di lavoro attuale e futuro - in base ad una relazione dell'IMPEL;

28. SI IMPEGNA ad esaminare regolarmente, su tale base, lo stato di attuazione e di rispetto pratico del diritto comunitario dell'ambiente.

(1) GU C 166 del 17. 6. 1993, pag. 1.

(2) GU C 138 del 17. 5. 1993, pag. 1.

(3) GU L 377 del 31. 12. 1991, pag. 48.

(4) GU C 188 del 22. 7. 1995, pag. 1.