IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 245/1

PARERE DELLA COMMISSIONE

nel quadro dell'articolo 17, paragrafo 5, della direttiva 2003/88/CE del Parlamento europeo e del Consiglio concernente taluni aspetti dell'organizzazione dell'orario di lavoro («Direttiva sull'orario di lavoro»)

Proroga del regime transitorio relativo all'orario di lavoro dei medici in formazione nel Regno Unito

2009/C 245/01

1. Introduzione

Il presente parere si basa sull'articolo 17, paragrafo 5, della direttiva 2003/88/CE del Parlamento europeo e del Consiglio concernente taluni aspetti dell'organizzazione dell'orario di lavoro (1) («direttiva sull'orario di lavoro»). Esso fa seguito ad una notifica nella quale il Regno Unito ha dichiarato, a norma di detto articolo, di voler prorogare fino al 31 luglio 2011 il regime transitorio per quanto riguarda i limiti all'orario di lavoro dei medici in formazione.

I medici in formazione erano stati esclusi dal campo d'applicazione della prima direttiva sull'orario di lavoro del 1993. L'adozione nel 2000 di una direttiva che modificava la precedente ha determinato un cambiamento, per cui i medici in formazione, al pari degli altri lavoratori, sono ora contemplati dalla direttiva consolidata sull'orario di lavoro (2). Normalmente, l'articolo 6 della direttiva stabilisce che la durata media dell'orario di lavoro settimanale non deve superare 48 ore (3), comprese le ore di lavoro straordinario. Tuttavia, l'articolo 17, paragrafo 5, della direttiva sull'orario di lavoro prevede un regime transitorio per l'applicazione di questi limiti all'orario di lavoro settimanale dei medici in formazione.

Le parti pertinenti dell'articolo 17, paragrafo 5, sono le seguenti:

«… Con riferimento all'articolo 6, (limite della durata settimanale media del lavoro a 48 ore) le deroghe (relative ai medici in formazione) sono consentite per un periodo transitorio di cinque anni a decorrere dal 1o agosto 2004. Gli Stati membri dispongono, se necessario, di altri due anni al massimo (a decorrere dal 1o agosto 2009) per ovviare alle difficoltà nel rispettare le prescrizioni in materia di lavoro nell'ambito delle loro responsabilità di organizzare e fornire servizi sanitari e cure mediche. Almeno 6 mesi prima della scadenza del periodo transitorio, lo Stato membro interessato informa in modo motivato la Commissione, in modo che questa possa, entro 3 mesi dalla ricezione dell'informazione, esprimere un parere, previe opportune consultazioni. Lo Stato membro che non segua il parere della Commissione motiva la propria decisione. La comunicazione e le motivazioni dello Stato membro e il parere della Commissione sono pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea e trasmessi al Parlamento europeo. Gli Stati membri dispongono, se necessario, di un ulteriore periodo di un anno al massimo per ovviare a speciali difficoltà incontrate nell'ambito delle responsabilità di cui al (precedente) comma. Essi seguono il procedimento di cui a detto comma. Gli Stati membri provvedono affinché in nessun caso il numero di ore di lavoro settimanali superi una media di 58 ore durante i primi tre anni del periodo transitorio, una media di 56 ore per i due anni successivi e una media di 52 ore per l'eventuale periodo restante; … Con riferimento all'articolo 16, lettera b), (periodo di riferimento per il computo della durata settimanale media del lavoro) le deroghe (relative ai medici in formazione) sono consentite purché il periodo di riferimento non superi 12 mesi, durante la prima parte del periodo transitorio (2004-2007) e, successivamente, 6 mesi.»

L'articolo 17, paragrafo 5, prevede inoltre la consultazione tra i datori di lavoro e i rappresentanti dei lavoratori in merito all'applicazione del regime transitorio: «Il datore di lavoro consulta i rappresentanti dei lavoratori in tempo utile allo scopo di giungere ad un accordo, se possibile, sulle soluzioni da applicare al periodo transitorio.» Un simile accordo deve rispettare i limiti di cui all'articolo 17, paragrafo 5, ma può stabilire, in particolare, le misure da adottare per ridurre la durata settimanale del lavoro ad una media di 48 ore entro la fine del periodo transitorio.

Tale regime transitorio figura in breve nella seguente tabella.

Tabella: Quadro riassuntivo del regime transitorio relativo ai medici in formazione conformemente all'articolo 17, paragrafo 5

Periodo Deroga possibile Condizioni 1o agosto 2004-31 luglio 2009 Deroga al limite della durata settimanale media del lavoro di 48 ore Alla durata settimanale media del lavoro si applicheranno i seguenti limiti transitori: 1o agosto 2004-31 luglio 2007: tale durata non può superare una media di 58 ore/settimana. Il periodo di riferimento (4)non può superare 12 mesi. 1o agosto 2007-31 luglio 2009: tale durata non può superare una media di 56 ore/settimana. Il periodo di riferimento (4)non può superare 6 mesi. 1o agosto 2009-31 luglio 2011 Proroga della deroga di cui sopra al limite di 48 ore Se necessario, per ovviare alle difficoltà nel rispettare le prescrizioni in materia di orario di lavoro nell'ambito delle responsabilità di organizzare e fornire servizi/cure mediche. Lo Stato membro che intenda avvalersi di tale deroga deve informarne la Commissione (in modo motivato) entro il 31 gennaio 2009. La Commissione esprime un parere in merito alla notifica. In ogni caso, la durata settimanale media del lavoro non può superare 52 ore. Il periodo di riferimento non può superare 6 mesi. 1 agosto 2011-31 luglio 2012 Ulteriore possibile proroga della deroga di cui sopra Se necessario, per ovviare a speciali difficoltà incontrate nell'ambito delle responsabilità di cui sopra. Lo Stato membro che intenda avvalersi di tale deroga deve informarne la Commissione (in modo motivato) entro il 31 gennaio 2011. La Commissione esprime un parere in merito alla notifica. In ogni caso, la durata settimanale media del lavoro non può superare 52 ore. Il periodo di riferimento non può superare 6 mesi.

2. Notifica da parte dello Stato membro

Con lettera del 28 gennaio 2009, registrata il 29 gennaio 2009, le autorità nazionali del Regno Unito hanno comunicato ai servizi della Commissione di volersi avvalere della facoltà di cui all'articolo 17, paragrafo 5, di mantenere un regime transitorio speciale al fine di consentire un orario di lavoro settimanale medio non superiore a 52 ore per i medici in formazione, per una durata massima di tre anni a decorrere dal 1o agosto 2009.

Nella loro notifica esse rilevano i seguenti punti:

— Il Regno Unito dichiara che si impegna pienamente a rispettare il limite di 48 ore per quanto riguarda l'orario di lavoro settimanale medio dei medici in formazione, di concerto con i servizi medico-sanitari e le organizzazioni che rappresentano i medici. L'accordo di partenariato sociale sulle retribuzioni nel settore della salute pubblica, detto «New Deal», contiene già forti incentivi finanziari per gli ospedali in vista della riduzione dell'orario di lavoro dei medici in formazione. Le autorità nazionali finanziano anche un sostanziale programma a sostegno dell'impegno dei responsabili della sanità per aiutarli a conformarsi pienamente alla direttiva.

— Il Regno Unito ritiene di aver compiuto notevoli progressi per quanto riguarda il rispetto del limite di 48 ore all'orario di lavoro settimanale medio dei medici in formazione. Dichiara inoltre che la maggior parte dei medici in formazione nel Regno Unito lavorava già prima del 1o agosto 2009, in media, 48 ore alla settimana o meno (non si hanno dati globali) e prevede che entro tale data la percentuale migliorerà ulteriormente.

— Il Regno Unito dichiara che alcuni medici in formazione continueranno a superare la media di 48 ore anche dopo il 1o agosto 2009, per le seguenti ragioni: — lo squilibrio esistente tra la domanda e l'offerta di medici in formazione (fino al 5 % dei posti disponibili nella formazione medico-sanitaria era vacante alla chiusura delle selezioni nel 2008), — la scarsità di medici sostituti (sul mercato del lavoro sia interno che su quello internazionale) per coprire questi posti vacanti, — in alcuni posti, la ristrutturazione dei servizi ospedalieri può far sì che il personale debba prestare servizio temporaneamente in due luoghi diversi, — i fattori di cui sopra hanno un impatto ancor maggiore negli ospedali che devono assicurare il servizio 24 ore su 24, nelle unità medico-sanitarie minori, in aree periferiche e rurali e in servizi altamente specializzati.

— Per far fronte a tali problemi, si procede ad accrescere il numero dei medici in formazione e le autorità nazionali adottano misure per incrementare l'offerta di medici sostituti e aiutare gli ospedali a gestire più efficientemente la domanda di sostituti. Tuttavia, le autorità nazionali prevedono che anche nei prossimi due o tre anni il personale medico continuerà a scarseggiare.

— Il Regno Unito intende provvedere a che soltanto un numero minimo di servizi medici autorizzi i medici in formazione a lavorare mediamente fino a 52 ore alla settimana. Le autorità nazionali intendono determinare, entro il 1o agosto 2009, quali sono esattamente i servizi che necessitano di una proroga del regime transitorio e controlleranno accuratamente la situazione dopo tale data al fine di raggiungere la piena conformità.

3. Risultato delle consultazioni in merito alla notifica

In sede di adozione dell'articolo 17, paragrafo 5, la Commissione ha dichiarato di interpretare l'espressione «previe opportune consultazioni» nel secondo comma dello stesso articolo, nel senso che essa deve «consultare le parti sociali a livello europeo e i rappresentanti degli Stati membri…» prima di esprimere un parere riguardo alla proroga del regime transitorio relativo all'orario di lavoro dei medici in formazione (5).

I servizi della Commissione hanno debitamente consultato tutti gli Stati membri e le parti sociali europee in merito alla notifica trasmessa dal Regno Unito.

Hanno risposto otto Stati membri (Bulgaria, Francia, Grecia, Lituania, Lussemburgo, Paesi Bassi, Spagna e Svezia). Nessuno Stato membro ha sollevato obiezioni a che il Regno Unito benefici di una proroga del periodo transitorio.

Le parti sociali europee che rappresentano i datori di lavoro non si sono espresse riguardo alla questione del Regno Unito.

Nel rispondere alla consultazione, la CES ha dichiarato che la sua confederazione affiliata, il TUC (British Trade Union Congress), non è d'accordo con l'intenzione comunicata dal Regno Unito.

Il TUC, per conto dei diversi sindacati affiliati che rappresentano i medici in formazione, nonché del sindacato affiliato dei consulenti ospedalieri responsabili della formazione (la Hospital Consultants and Specialists Association) ha sollevato i seguenti punti (6):

— le autorità nazionali non lo avevano consultato,

— negli ultimi anni l'orario di lavoro dei medici in formazione nel Regno Unito è costantemente diminuito e numerosi ospedali hanno dichiarato di rispettare già il limite di 48 ore,

— a suo avviso, nel Regno Unito vi sono sufficienti medici in formazione per occupare i posti disponibili e la penuria di personale non giustifica la proroga del regime transitorio oltre il 31 luglio 2009.

4. Valutazione della notifica nel contesto della direttiva

La direttiva sull'orario di lavoro è stata adottata dal Parlamento europeo e dal Consiglio in conformità all'articolo 137, paragrafo 2, del trattato CE, che dispone che la Comunità adotti misure volte a migliorare l'ambiente di lavoro per proteggere la salute e la sicurezza dei lavoratori. Lo scopo principale della direttiva è stabilire prescrizioni minime di sicurezza e di salute in materia di organizzazione dell'orario di lavoro.

Va rilevato che nella notifica del Regno Unito si fa riferimento ad una proroga del regime transitorio di tre anni a decorrere dal 1o agosto 2009, mentre l'articolo 17, paragrafo 5, non prevede un simile termine.

L'articolo 17, paragrafo 5, precisa, invece, che il regime transitorio può essere prolungato di «altri due anni al massimo» a decorrere dal 1o agosto 2009 per ovviare alle difficoltà nel rispettare le prescrizioni in materia di limiti dell'orario di lavoro; aggiunge, inoltre, che «Gli Stati membri dispongono, se necessario, di un ulteriore periodo di un anno al massimo per ovviare a speciali difficoltà (7) [nel rispettare tali prescrizioni]» (8). In quest'ultimo caso, l'articolo 17, paragrafo 5, precisa che gli Stati membri «seguono il procedimento» già indicato in un comma precedente per quanto riguarda la proroga di due anni.

Ne consegue che se uno Stato membro notifica, nel 2009, il suo auspicio di poter disporre di una proroga del regime transitorio per ovviare alle difficoltà nel rispettare il limite di 48 ore, tale notifica deve riferirsi al periodo 1o agosto 2009-31 luglio 2011. È opportuno che le autorità nazionali accertino quindi quali sono i progressi realizzabili in tale periodo in ordine al limite di 48 ore e, sulla base di tali informazioni, valutino se presumibilmente entro il 31 luglio 2011 sia possibile rispettare tale limite o se (e in che misura) ciò possa essere ostacolato da «speciali difficoltà». Se, sulla base di tale valutazione, lo Stato membro ritenga necessario un ulteriore periodo di un anno, deve informare di ciò la Commissione entro il 31 gennaio 2011, esponendo le sue ragioni.

Dalle informazioni di cui dispone la Commissione la situazione giuridica nel Regno Unito risulta la seguente:

— La durata settimanale media del lavoro (comprese le ore di lavoro straordinario) nel Regno Unito è di 48 ore, calcolata come media su un periodo massimo di 6 mesi (fino a 12 mesi se previsto da un contratto collettivo) (9). Le giurisdizioni nazionali hanno applicato le sentenze della Corte di giustizia sul trattamento del servizio di guardia sul posto di lavoro, che a tal fine è interamente contabilizzato come orario di lavoro. Questa posizione si applica anche al settore della salute.

— Il Regno Unito autorizza il ricorso alla facoltà di non applicazione di cui all'articolo 22 della direttiva in tutti i settori di attività. Tuttavia, sia le autorità nazionali che il TUC affermano che tale facoltà non è utilizzata su grande scala negli ospedali del Regno Unito e che la politica dei servizi medico-sanitari, al pari dell'accordo settoriale del New Deal mettono l'accento, invece, sull'abbandono dei lunghi tempi di lavoro tramite modifiche dell'organizzazione dell'orario di lavoro nel settore ospedaliero.

Stante quanto precede, il Regno Unito ha già compiuto progressi notevoli verso il rispetto del limite della durata settimanale del lavoro a 48 ore. Tutte le parti interessate sembrano d'accordo sul fatto che questo limite si applica già alla maggior parte dei medici in formazione, anche se non si dispone di cifre globali esatte.

Inoltre, va riconosciuto il fatto che l'accordo di partenariato sociale in vigore incoraggia l'abbandono della pratica abituale consistente nel ricorso a lunghi orari di lavoro per i medici in formazione e ricerca soluzioni alternative che garantiscano una formazione e prestazioni mediche di alta qualità, evitando di ricorrere alla facoltà di non applicazione, — pratica peraltro non seguita generalmente dai medici in formazione nel Regno Unito.

Tenendo conto di tali elementi, delle ragioni avanzate dalle autorità nazionali e delle risposte delle parti sociali, non sembra irragionevole disporre la proroga del regime transitorio al 1o agosto 2011 in un numero limitato di situazioni eccezionali. Dalle spiegazioni fornite dalle autorità nazionali si può dedurre che il ricorso alla settimana di 52 ore sarà piuttosto limitato, che sarà oggetto di una rigorosa sorveglianza e che le stesse autorità prevedono ulteriori progressi verso il pieno rispetto della direttiva nel corso dei due anni.

Ciononostante, le autorità nazionali sono incoraggiate a perseverare nei loro sforzi per giungere al pieno rispetto della settimana di 48 ore entro il 1o agosto 2011 e a favorire la consultazione permanente tra i datori di lavoro e i rappresentanti dei medici riguardo al regime da applicare.

5. Conclusioni

Stante quanto sopra, la Commissione ritiene che:

— è ammissibile che il Regno Unito necessiti di altri due anni al massimo a decorrere dal 1o agosto 2009, conformemente all'articolo 17, paragrafo 5, della direttiva sull'orario di lavoro, per poter applicare pienamente il limite all'orario di lavoro (media settimanale massima di 48 ore) per quanto riguarda i medici in formazione. Tale proroga è necessaria per ovviare ad una serie di difficoltà temporanee specifiche per quanto riguarda alcuni posti, nell'ambito delle responsabilità del Regno Unito di organizzare e fornire servizi sanitari e cure mediche,

— va osservato che, in ogni caso, conformemente all'articolo 17, paragrafo 5, della direttiva, gli Stati membri che dispongono di una proroga del regime transitorio garantiscono che la durata settimanale del lavoro non superi 52 ore, calcolata come media su un periodo massimo di 6 mesi,

— le disposizioni dell'articolo 17, paragrafo 5, non prevedono a questo stadio la proroga di tre anni del regime transitorio. Occorre invece che lo Stato membro interessato controlli i progressi compiuti durante i due anni di proroga del regime transitorio e valuti, su tale base, se e in che misura prevede difficoltà speciali per ovviare alle quali potrebbe rivelarsi necessario prorogare ulteriormente il termine. Se così, lo Stato membro può notificare questa necessità conformemente alla procedura di cui all'articolo 17, paragrafo 5, quarto comma,

— le autorità nazionali dovrebbero incoraggiare i datori di lavoro dei servizi medico-sanitari ad avviare o portare avanti la consultazione dei rappresentanti dei medici in formazione, conformemente all'articolo 17, paragrafo 5, sesto comma, per giungere ad un accordo, se possibile, sulle disposizioni da applicare alla proroga del periodo transitorio e sulle misure da adottare per ridurre la durata settimanale del lavoro ad una media di 48 ore generalmente entro la fine di tale periodo,

— le autorità nazionali sono invitate a garantire la diffusione del presente parere di modo che le autorità nazionali competenti possano (se necessario) tenerne conto.

(1) Direttiva 2003/88/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 4 novembre 2003, concernente taluni aspetti dell'organizzazione dell'orario di lavoro (GU L 299 del 18.11.2003, pag. 9). La direttiva consolida e abroga due direttive precedenti, vale a dire le direttive 93/104/CE e 2000/34/CE.

(2) La direttiva 2000/34/CE doveva essere recepita nella legislazione nazionale, per quanto riguarda i medici in formazione, entro il 1o agosto 2004.

(3) Ai sensi degli articoli 16, 17, 18 e 19 della direttiva, la media può essere calcolata su un «periodo di riferimento» non superiore a 4 mesi (norma generale), 6 mesi (con atto legislativo o contratto collettivo nel caso di determinate attività tra cui quelle dei medici in formazione), o 12 mesi (unicamente tramite contratto collettivo).

(4) Il periodo di riferimento è il periodo massimo sul quale può essere calcolata la durata settimanale media del lavoro.

(5) Dichiarazione della Commissione riguardo all'applicazione dell'articolo 1, paragrafo 6, della direttiva 2000/34/CE (GU L 195 dell'1.8.2000, pag. 45).

(6) Il TUC ha indicato che aveva anche consultato la British Medical Association, che non è affiliata al TUC.

(7) Si noti che le «speciali difficoltà» sembrano essere un criterio diverso, più rigoroso, di quello che si applica alla notifica del 2009 («difficoltà»).

(8) Sottolineatura aggiunta.

(9) Working Time Regulations del 1998 (regolamento relativo alla durata del lavoro), (reg. 4), ultima versione.