RELAZIONE SPECIALE DEL MEDIATORE EUROPEO AL PARLAMENTO EUROPEO

a seguito di un'indagine di propria iniziativa sulla segretezza inerente alle procedure di assunzione della Commissione

(1999/C 371/09)

Nel novembre 1997 il Mediatore europeo ha avviato un'indagine di propria iniziativa relativa alla segretezza inerente alle procedure di assunzione della Commissione.

Dopo un attento esame del parere della Commissione, il Mediatore, con lettera dell'8 marzo 1999, ha informato tale istituzione di ravvisare nel suo approccio gli estremi della cattiva amministrazione. Per ovviare a tale mancanza, il Mediatore ha presentato dei progetti di raccomandazione conformemente all'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del Mediatore(1).

Con la sua lettera del 5 luglio 1999 la Commissione ha sottoposto al Mediatore un parere circostanziato su tali progetti di raccomandazione.

La presente relazione speciale è presentata al Parlamento europeo conformemente all'articolo 3, paragrafo 7, dello statuto del Mediatore. Essa è inoltre corredata, secondo quanto stabilito dalla disposizione suddetta, di una raccomandazione che il Mediatore ritiene necessaria nel caso presente.

A. L'indagine del Mediatore e i progetti di raccomandazione

Il 7 novembre 1997 il Mediatore ha avviato un'indagine di propria iniziativa sulla segretezza inerente alle procedure di assunzione della Commissione. Nella sua lettera alla Commissione il Mediatore ha evidenziato che per molti cittadini il loro primo contatto con le istituzioni comunitarie avviene allorché presentano una domanda per ottenere un impiego. Sarebbe quindi assai utile per le istituzioni se le impressioni che i cittadini ricevono in tale occasione fossero positive. Il Mediatore ha anche fatto riferimento ad alcune denunce relative alla mancanza di trasparenza in materia di assunzioni.

Il Mediatore ha rilevato che vi sono due temi ricorrenti nei commenti delle istituzioni comunitarie a proposito di questo tipo di denunce. Il primo è il riferimento all'articolo 6 dell'allegato III dello statuto del personale che stabilisce che i "lavori della commissione giudicatrice sono segreti". Il secondo tema è rappresentato dagli ampi poteri discrezionali delle medesime.

Il Mediatore riconosce che la ratio dell'articolo 6 è quella di garantire l'indipendenza delle commissioni giudicatrici, tutelandole da ingerenze e pressioni. A suo avviso, tuttavia, tale legittima considerazione non dovrebbe ostacolare la formazione di diritti procedurali per il candidato, che siano coerenti con il disposto dell'articolo 6.

Il Mediatore concorda anche sul fatto che alle commissioni giudicatrici siano attribuiti ampi poteri discrezionali. Egli ritiene tuttavia che il possedere tali poteri non dovrebbe impedire alle pubbliche autorità di ottemperare ai principi di buona amministrazione.

Il Mediatore ha pertanto chiesto alla Commissione se prevedeva:

1) di consentire ai candidati che svolgono delle prove scritte di portare con sé il testo dei quesiti allorché lasciano l'aula in cui hanno sostenuto l'esame,

2) di comunicare i criteri di valutazione a un candidato che ne faccia richiesta,

3) di rendere noti ai candidati i nomi dei membri delle commissioni giudicatrici e

4) di consentire che un candidato che ha sostenuto una prova scritta, possa prendere visione dei suo elaborato corretto.

La Commissione ha risposto il 2 marzo 1998. Per quanto riguarda i primi due punti, essa ha informato il Mediatore che 1) i candidati hanno ora la possibilità di trattenere con sé il testo dei quesiti, a meno che il loro contenuto non sia protetto da diritti di proprietà intellettuale, e che 2) le commissioni giudicatrici comunicano i criteri generali di correzione e di valutazione ai candidati che ne facciano richiesta.

Per quanto riguarda gli altri due punti sollevati dal Mediatore (3 e 4), la Commissione ha sostenuto che l'accusa di mancanza di trasparenza si basava su un numero limitato di denunce. Secondo la Commissione, esiste una differenza fondamentale tra i concorsi e i normali esami, ovvero in questi ultimi i candidati sono giudicati rispetto a uno standard obiettivo, laddove i candidati di un concorso vengono giudicati l'uno rispetto all'altro e solo i migliori vengono inseriti in un elenco degli idonei. Secondo la Commissione, solo la commissione giudicatrice è in grado di giudicare la prova fornita da ciascun candidato in quanto essa sola compara le prove di tutti i candidati. Trasmettere a un candidato la copia corretta del suo elaborato non gli gioverebbe in quanto non avrebbe senso che una persona valuti una prova isolata senza avere esaminato tutti gli altri candidati. La Commissione ha inoltre asserito che, dato il numero elevato di candidati partecipanti ai concorsi, la divulgazione delle copie corrette sarebbe causa di oneri amministrativi e finanziari. La Commissione ha anche fatto presente che il potere discrezionale delle commissioni giudicatrici è soggetto al controllo dei tribunali comunitari.

Con lettera dell'8 marzo 1999 il Mediatore ha preso atto delle spiegazioni fornite dalla Commissione per quanto riguarda i primi due punti ed ha indicato che sulla loro base non riteneva necessario svolgere ulteriori indagini su tali questioni.

Per quanto riguarda la comunicazione dei nomi dei membri della commissione giudicatrice il Mediatore ha ricordato che è un principio fondamentale di buona amministrazione che ogni cittadino nei suoi contatti con un funzionario pubblico abbia il diritto di conoscerne il nome. Il Mediatore considera che una amministrazione anonima risulti estranea al pubblico; egli ha pertanto informato la Commissione che riteneva inaccettabile che i candidati che sostengono un esame orale non abbiano il diritto di conoscere i nomi degli esaminatori.

Per quanto riguarda l'accesso dei candidati al loro elaborato corretto, il Mediatore ha ribadito l'importanza di garantire la piena fiducia del pubblico nei lavori delle commissioni giudicatrici. A suo avviso, i documenti in questione sono costituiti da due parti: l'elaborato in sé e le correzioni apportate dagli esaminatori. Il Mediatore ha argomentato che il candidato è l'autore dell'elaborato e che pertanto non gli può essere rifiutato l'accesso allo stesso. In risposta al secondo punto della Commissione, il Mediatore ha insistito che spettava al cittadino e non all'amministrazione decidere se fosse ragionevole o meno chiedere le informazioni in questione. In effetti un candidato ha un interesse sostanziale di conoscere gli errori che può avere commesso. Per quanto riguarda gli oneri amministrativi e finanziari cui ha alluso la Commissione, il Mediatore ha suggerito che se un gran numero di candidati dovessero richiedere le copie dei loro elaborati la Commissione potrebbe prendere in considerazione l'ipotesi di riscuotere una tassa ragionevole per coprire le spese incorse.

In base a queste considerazioni, il Mediatore ha formulato i seguenti progetti di raccomandazione alla Commissione, ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del Mediatore:

La Commissione renderà noti ai candidati delle selezioni orali i nomi dei membri delle commissioni giudicatrici.

Nei suoi futuri concorsi la Commissione concederà l'accesso ai propri elaborati corretti ai candidati che lo richiedano.

B. La risposta della Commissione ai progetti di raccomandazione

Nella sua risposta del 5 luglio 1999 la Commissione ha ammesso che il trattato di Amsterdam riconosce la trasparenza quale principio generale dell'Unione europea e concede ai cittadini un autentico diritto di accesso a documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (articolo 25 del trattato CE). In tale contesto, la Commissione ha richiamato particolarmente l'attenzione sulla sua decisione 94/90/CECA, CE, Euratom, dell'8 febbraio 1994, sull'accesso del pubblico ai documenti della Commissione(2) e sul codice di condotta relativo all'accesso del pubblico ai documenti della Commissione e del Consiglio(3). La Commissione ha tuttavia sottolineato che per il momento ai sensi dello statuto del personale e della giurisprudenza dei tribunali comunitari nessuno di questi testi prevede un'eccezione alle norme applicabili ai concorsi organizzati a scopo di assunzione.

Per quanto riguarda la divulgazione dei nomi dei membri delle commissioni giudicatrici, la Commissione ha fornito una risposta positiva, dichiarando che i nomi dei membri delle commissioni giudicatrici verranno comunicati ufficialmente (e non solo oralmente) ai candidati durante gli esami orali.

In relazione all'accesso agli elaborati corretti, la Commissione ha fatto presente di aver già accordato tale accesso al Mediatore in un caso in cui quest'ultimo aveva chiesto di vedere il documento in questione. Al Mediatore era stato consentito di ispezionare il documento negli uffici della Commissione. Tale accesso gli era stato concesso (e ciò accadrebbe anche nel futuro) alla luce dello specifico ruolo istituzionale che il trattato CE conferisce al Mediatore.

Tuttavia, la Commissione continuava ad opporsi all'ipotesi che tale accesso dovesse essere concesso ai candidati stessi. A sostegno della propria posizione, la Commissione riproponeva sostanzialmente gli argomenti già fatti valere nella sua lettera del 2 marzo 1998, e cioè che vi è una differenza fondamentale tra concorsi e normali esami. Tale differenza consiste nel fatto che in questi ultimi i candidati sono giudicati rispetto a uno standard obiettivo, laddove i candidati di un concorso vengono giudicati l'uno rispetto all'altro e solo i migliori vengono inseriti in un elenco degli idonei; che solo la Commissione giudicatrice è in grado di giudicare la prova fornita da ciascun candidato in quanto essa sola compara le prove di tutti i candidati; che trasmettere a un candidato la copia corretta del suo elaborato non gli gioverebbe in quanto la valutazione di una persona che non avesse valutato tutti gli altri candidati non avrebbe alcun valore e, infine che l'obbligo di divulgare le copie corrette provocherebbe notevoli oneri amministrativi e finanziari.

La Commissione ha insistito che la divulgazione degli elaborati d'esame, siano essi corretti o meno, ai candidati segnerebbe una radicale rottura con la prassi precedente. Pertanto essa dovrebbe essere contemplata nel contesto più generale del regolamento che dà attuazione all'articolo 255 del trattato CE che dovrebbe essere adottato dal Consiglio sulla base di una proposta della Commissione. Data l'importanza dell'argomento e le conseguenze che tale cambiamento comporterebbe in termini di risorse umane, anche qualora venissero pagati dei diritti, la Commissione, che nel frattempo si era dimessa, riteneva di non essere in grado di adottare le misure richieste dal Mediatore e che competesse alla nuova Commissione dare una risposta definitiva alla raccomandazione del Mediatore.

C. Analisi della risposta della Commissione

Divulgazione dei nomi dei membri delle commissioni giudicatrici

Il Mediatore accoglie positivamente la disponibilità della Commissione a rendere noti i nomi dei membri delle commissioni giudicatrici ai candidati dei concorsi. L'attuazione di questa misura in tutti i casi accrescerà notevolmente la trasparenza e rassicurerà i candidati che partecipano a dei concorsi. Benché il consenso della Commissione sia formulato con molta cautela, il Mediatore ritiene che la Commissione agirà veramente in tal senso e renderà noti i nomi in questione. Il Mediatore considera pertanto che non sia necessario continuare la propria indagine relativamente a questo aspetto del caso.

Accesso di un candidato al suo elaborato d'esame corretto

Il Mediatore non è a conoscenza di alcuna disposizione del diritto comunitario o della giurisprudenza dei tribunali comunitari che impedisca alla Commissione di consentire a un candidato che ha partecipato ad un concorso di prendere visione delle correzioni apportate al suo elaborato. L'articolo 6 dell'allegato III dello statuto del personale stabilisce che i "lavori della commissione giudicatrice" devono essere segreti. Le deliberazioni della commissione giudicatrice devono pertanto restare segrete, ma non ne consegue necessariamente che si debba impedire a un candidato di prendere visione della copia corretta del suo elaborato d'esame.

L'argomento principale opposto dalla Commissione per giustificare il suo rifiuto riguarda la natura della procedura di assunzione. Secondo la Commissione, la commissione giudicatrice valuta ciascun candidato comparando la sua prova con quella di tutti gli altri candidati dello stesso concorso. La Commissione ne trae la conclusione che la divulgazione degli elaborati corretti non servirebbe a nulla, dal momento che rispecchia soltanto il giudizio di una persona che non ha valutato tutti gli altri candidati.

Tuttavia, poter ispezionare la copia corretta del proprio elaborato comporta vari vantaggi per il candidato. In primo luogo, il candidato ha l'opportunità di conoscere i propri errori e quindi di migliorare le proprie prove future. In secondo luogo, ciò rafforza la fiducia del candidato nell'amministrazione. Questo è importante, dato che sembra essere diffusa la convinzione che le prove non siano valutate correttamente dalla Commissione e che in realtà a volte non siano affatto valutate. In terzo luogo, se un candidato ritiene di essere stato valutato ingiustamente, egli potrà formulare le sue contestazioni in maniera molto più precisa se avrà visto le correzioni apportate al suo elaborato. In ogni caso, dovrebbe essere il cittadino che chiede un'informazione - e non l'amministrazione - a giudicare se tale informazione sia utile.

La Commissione fa anche riferimento agli oneri amministrativi e finanziari che comporterebbe la divulgazione degli elaborati. Il Mediatore è fiducioso che i servizi della Commissione possano organizzare la procedura di divulgazione in modo tale da minimizzare i costi, dal momento che è improbabile che ogni candidato desideri prendere visione della copia corretta del proprio elaborato.

La Commissione rileva giustamente che il Mediatore ha potuto ispezionare l'elaborato corretto di un candidato che aveva sporto denuncia. In tale contesto, giova ricordare che secondo l'articolo 3, paragrafo 2, del suo statuto, le istituzioni e gli organi comunitari hanno "l'obbligo di fornire al Mediatore le informazioni che egli richiede loro e gli permettono la consultazione dei loro fascicoli". Tuttavia, la possibilità per il Mediatore di ispezionare un elaborato corretto non sostituisce in maniera soddisfacente l'accesso da parte del candidato stesso.

La Commissione fa presente, anche qui giustamente, che l'attività delle commissioni giudicatrici è soggetta al controllo giurisdizionale dei tribunali comunitari. Tuttavia, ciò significa che quesiti che avrebbero potuto essere risolti facilmente qualora il candidato avesse avuto la possibilità di vedere la copia corretta dell'elaborato di esame rischiano di essere trattati in sede di tribunale. Il Mediatore ritiene che ciò sia estremamente insoddisfacente per i candidati. Consentire l'accesso agli elaborati corretti può d'altro canto dare una risposta a molti quesiti con un dispendio minimo di energia e di tempo.

La Commissione ritiene che il problema dell'accesso agli elaborati corretti possa essere risolto in maniera più idonea nel contesto delle disposizioni di applicazione da adottarsi ai sensi dell'articolo 255 del trattato CE. Le disposizioni di applicazione potrebbero istituire un diritto di accesso a tali documenti da parte dei candidati che prendono parte ai concorsi. Tuttavia, il Mediatore ritiene che tale possibilità legislativa non impedisca alla Commissione di migliorare ora le sue pratiche amministrative. La questione è urgente e dovrebbe essere risolta nel minor tempo possibile.

Il Mediatore esprime il suo apprezzamento per il fatto che la Commissione non escluda più categoricamente la possibilità per i candidati di avere accesso in futuro alle copie corrette dei propri elaborati di esame, e che preveda che la nuova Commissione prenderà una decisione in materia. Tuttavia, il rispetto dei principi del diritto comunitario non dovrebbe dipendere dalla composizione della Commissione.

Così come stabilito nel trattato di Amsterdam, l'obbligo di trasparenza nell'adozione delle decisioni è uno dei principi fondamentali del diritto amministrativo delle Comunità europee. Inoltre, è importante garantire che i cittadini ricevano un'impressione positiva al loro primo incontro con le istituzioni europee. I cittadini che desiderano lavorare per le Comunità ricevono un'impressione molto negativa se restano con il dubbio di non essere stati giudicati equamente e correttamente. Per fugare tale dubbio è essenziale che ciascun candidato abbia la possibilità di prendere visione della copia corretta del proprio elaborato d'esame. Tale possibilità non è assolutamente in conflitto con il requisito che i lavori della commissione giudicatrice debbano essere segreti, dal momento che non riguarda le deliberazioni della commissione giudicatrice in cui vengono valutati i meriti relativi dei candidati. Per questi motivi, il mancato intervento della Commissione per modificare le sue procedure amministrative in modo da dare a ciascun candidato la possibilità di accesso al suo elaborato corretto sembra costituire un caso di cattiva amministrazione. Il Mediatore ha pertanto il dovere di presentare la presente relazione speciale al Parlamento europeo conformemente all'articolo 3, paragrafo 7, dello statuto del Mediatore. Il Mediatore formula inoltre la seguente raccomandazione volta a porre rimedio alla cattiva amministrazione.

D. La raccomandazione del Mediatore

Nei suoi futuri concorsi a scopo di assunzione, e al più tardi a partire dal 1o luglio 2000, la Commissione dovrebbe concedere ai candidati che ne facciano richiesta l'accesso ai propri elaborati d'esame corretti.

Strasburgo, 18 ottobre 1999.

Jacob SÖDERMAN

(1) Decisione 94/262/CECA, CE, Euratom del Parlamento europeo, del 9 marzo 1994, sullo statuto e le condizioni generali per l'esercizio delle funzioni del Mediatore (GU L 113 del 4.5.1994, pag. 15).

(2) GU L 46 del 18.2.1994, pag. 58.

(3) GU L 340 del 31.12.1993, pag. 41.