Relazione speciale n. 17/2000 relativa al controllo, da parte della Commissione, dell'affidabilità e della comparabilità dei PNL degli Stati membri, corredata delle risposte della Commissione



Gazzetta ufficiale n. C 336 del 27/11/2000 pag. 0001 - 0021



Relazione speciale n. 17/2000 relativa al controllo, da parte della Commissione, dell'affidabilità e della comparabilità dei PNL degli Stati membri, corredata delle risposte della Commissione (presentata in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE) (2000/C 336/01) INDICE >SPAZIO PER TABELLA> SINTESI Il PNL, considerato rappresentativo della capacità contributiva degli Stati membri, svolge un ruolo ben più importante del solo finanziamento del bilancio. Questo aggregato è utilizzato come indicatore di riferimento nel settore delle azioni strutturali e dell'Unione economica e monetaria. Le procedure comunitarie di controllo sono le sole che possono garantire l'affidabilità e la comparabilità dei PNL, fissati dagli Stati membri in base ai loro metodi statistici. Importanti lavori di armonizzazione, cui ha dato impulso la Commissione dal 1989, hanno avuto come esito modifiche sostanziali dei PNL nazionali. Tuttavia, la Commissione dovrebbe migliorare ed estendere i controlli, provvedere ad una migliore sorveglianza e creare una documentazione adeguata. La Corte raccomanda di continuare ad adoperarsi per una migliore qualità dei dati, per far sì che il PNL svolga efficacemente il ruolo che gli è stato assegnato. INTRODUZIONE 1. Il prodotto nazionale lordo (PNL)(1) misura una produzione il cui valore reale è e rimane sconosciuto. Il suo calcolo si basa su stime, su operazioni di sintesi fra fonti diverse, su modellizzazioni e stime di esperti. 2. A livello comunitario il PNL è considerato l'indicatore che meglio rappresenta la capacità contributiva degli Stati membri. È per questa ragione che, in particolare dopo il 1988, gli è stato attribuito un ruolo crescente e determinante nel finanziamento del bilancio comunitario. Nel marzo 1999, il Consiglio europeo di Berlino ha deciso di aumentare - dall'anno 2002 - il peso della risorsa PNL nel finanziamento del bilancio(2). 3. Considerevoli lavori di armonizzazione dei sistemi statistici nazionali sono stati svolti dal 1989 sotto l'egida della Commissione. La Corte dei conti ha esaminato in quale misura il calcolo dei PNL degli Stati membri possa ormai essere considerato comparabile e affidabile ai fini del suo uso a livello comunitario(3). 4. Lo scopo del controllo, espletato presso la Commissione, consisteva nel determinare il grado in cui il sistema a livello comunitario garantisse l'affidabilità e la comparabilità dei dati statistici scelti. Il controllo ha interessato le procedure della Commissione in materia di osservanza, da parte degli Stati membri, delle disposizioni relative alla fissazione del PNL, nonché i dati statistici pertinenti. 5. La comparabilità dei PNL fra Stati membri dipende in ampia misura dal fatto che siano considerati correttamente due aspetti particolari dei conti nazionali, cioè la loro esaustività e la distinzione fra consumi intermedi e impieghi finali(4). La Corte ha analizzato le informazioni ed i dati relativi a quattro Stati membri(5), la cui parte nel PNL comunitario è circa del 70 %. Inoltre, per approfondire le ragioni di alcune anomalie constatate in occasione di controlli precedenti, anche l'aspetto specifico relativo al modo di considerare le frodi sull'IVA nei conti nazionali è stato esaminato in relazione ad altri due Stati membri(6). L'IMPIEGO DEL PNL A LIVELLO COMUNITARIO Le risorse proprie 6. Il massimale delle risorse proprie attribuite al bilancio comunitario è pari all'1,27 % del totale dei PNL nazionali(7). 7. I contributi al bilancio a titolo della risorsa PNL sono calcolati in percentuale di ciascun PNL nazionale. Questa risorsa partecipa al finanziamento del bilancio per coprire la differenza fra le spese da erogare e le altre risorse disponibili (dazi doganali e diritti agricoli, risorsa IVA). 8. Sul calcolo della risorsa IVA incidono, sotto molti aspetti, i dati statistici. L'imponibile di questa risorsa è limitato, se necessario, all'equivalente del 50 % del PNL. 9. Inoltre, il calcolo stesso di questo imponibile è fortemente influenzato dai dati statistici su cui si fonda il PNL(8). È su questa base che si procede a determinare l'aliquota media ponderata. Lo stesso dicasi per diverse compensazioni o correzioni destinate a tener conto delle peculiarità nazionali nell'applicazione della legislazione sull'IVA. Altri impieghi del PIL/PNL 10. Nel contesto comunitario il ruolo del PIL/PNL(9) non si limita al finanziamento del bilancio. In particolare, questo aggregato è preso in considerazione nelle decisioni riguardanti le politiche strutturali di aiuto alle regioni il cui sviluppo è ritardato, nella fissazione dell'importo massimo delle spese per il FEAOG-garanzia, nella ripartizione fra gli Stati membri del capitale della Banca centrale europea e nel determinare la partecipazione finanziaria degli Stati terzi che fanno parte dello Spazio economico europeo. 11. Questo aggregato è parimenti utilizzato nell'ambito del patto di stabilità previsto dall'Unione economica e monetaria, in particolare per sorvegliare il disavanzo delle finanze pubbliche e l'indice dell'indebitamento pubblico. Da un punto di vista generale, il PIL/PNL svolge un ruolo di riferimento nel coordinamento delle politiche economiche nazionali e di quelle che mirano a completare il mercato interno. 12. La fissazione corretta del PIL/PNL non ha quindi, come unica conseguenza, la determinazione delle risorse proprie e la parità di trattamento degli Stati membri nel finanziamento del bilancio. Essa costituisce un'esigenza i cui effetti sono più ampi. IL CONTROLLO DEL PNL A livello comunitario 13. La Commissione è responsabile della convalida dei dati che, elaborati in un primo tempo a livello nazionale, possono divenire statistiche comunitarie(10). 14. La direttiva 89/130/CEE, Euratom ha previsto la creazione di un comitato(11), che ha il compito di assistere la Commissione nell'esame del calcolo dei PNL, in particolare per quanto riguarda: - il rispetto del sistema europeo di conti economici integrati (SEC)(12); - l'esame dei dati trasmessi dagli Stati membri, delle fonti statistiche e dei metodi di calcolo; - la verifica e la valutazione della comparabilità pratica e dell'esaustività dei PNL. 15. Le disposizioni in materia di fissazione della risorsa PNL prevedono che la Commissione, insieme allo Stato membro interessato, esamina annualmente gli aggregati trasmessi per controllare eventuali errori di rilevamento, in particolare nei casi indicati in seno al comitato di gestione del PNL. A tal fine, in casi specifici essa può "esaminare calcoli e statistiche di base (...), qualora altrimenti non fosse possibile un giudizio equo e realistico"(13). 16. Nella verifica del calcolo dei PNL la Commissione è autorizzata dall'articolo 6 della direttiva 89/130/CE, Euratom, a prendere le misure che giudica necessarie(14). Gli interessi finanziari comunitari sono salvaguardati dalla notifica di una riserva allo Stato membro in causa. In conformità delle disposizioni in materia di risorse proprie(15), questa notifica consente di esigere che lo Stato membro interessato proceda alle rettifiche opportune. Finché le riserve non sono sciolte, il PNL per un dato esercizio non è considerato definitivo dalla Commissione. A livello nazionale 17. Negli Stati membri le risorse proprie basate sul PNL sono contabilizzate come spese nazionali versate al bilancio comunitario. Esse, pertanto, possono essere sottoposte a controlli delle autorità nazionali, in conformità delle loro norme. In pratica, i versamenti al bilancio comunitario relativi alla risorsa PNL sono controllati solo dopo aver ottenuto i dati statistici su cui si fonda l'imponibile. L'elaborazione dei dati statistici, nonché i metodi di lavoro ed i concetti applicati sono sottoposti unicamente alla procedura di controllo prevista dall'Ufficio statistico nazionale. Data la sua indipendenza, in particolare, è quest'ultimo che decide in merito ai dati sotto la sua responsabilità. L'AFFIDABILITÀ E LA COMPARABILITÀ DEI DATI 18. La legittimità del PNL in quanto aggregato di riferimento a livello comunitario dipende strettamente dalla possibilità di assicurarsi che i dati scelti soddisfino le condizioni di carattere qualitativo. Questo concetto, che si fonda sui criteri di affidabilità e di comparabilità dei dati, può essere riassunto dal seguente schema(16): >PIC FILE= "C_2000336IT.000501.EPS"> 19. Le verifiche della Corte hanno riguardato i fattori che possono mettere in questione il rispetto di questi criteri, in particolare: a) il procedimento di fissazione del PNL (paragrafi 20 - 26); b) le procedure di controllo (paragrafi 27 - 62); c) la possibilità di misurare la qualità dei dati (paragrafi 63 - 79). Il procedimento di fissazione del PNL 20. Le componenti del PNL sono definite dal sistema europeo di conti economici integrati (SEC), che costituisce un quadro di norme, concetti, definizioni e regole statistiche(17). L'applicazione del SEC da parte degli Stati membri è obbligatoria. In conformità delle disposizioni applicabili, in specie la direttiva 89/130/CEE, Euratom, gli Stati membri sono tenuti a fornire le statistiche del PNL. 21. Pur stabilendo con il SEC un principio uniforme nella definizione degli aggregati, la direttiva 89/130/CEE, Euratom non impone agli Stati membri un metodo di calcolo comune. Ciò è imputabile alle peculiarità nazionali in materia di disponibilità e di attualità delle fonti di dati, di metodi di calcolo e di valutazione applicati e di organizzazione dell'apparato statistico. 22. In generale, gli Stati membri applicano almeno due approcci per il calcolo del PNL, ma non sempre si tratta di stime completamente indipendenti. Nella maggior parte dei casi sono utilizzati l'approccio della produzione e quello della spesa, il primo essendo molto spesso l'approccio prevalente(18). 23. Prima della fissazione del PNL si procede all'integrazione dei risultati di questi diversi approcci. Il grado di dettaglio di questa integrazione varia a seconda degli Stati membri. La maggior parte di questi eseguono l'integrazione a livello dei prodotti, ma alcuni ricorrono ad operazioni di sintesi a livello degli aggregati(19). 24. Fatte salve le peculiarità nazionali che giustificano talune differenze nelle fonti e nei metodi di produzione del PNL, come la Commissione la Corte ritiene che il vero problema consista nel sapere se, al di là di un'armonizzazione puramente formale risultante dal SEC, i PNL degli Stati membri siano comparabili sia concettualmente, sia dal punto di vista pratico(20). 25. Inoltre, come la Corte ha indicato nelle sue osservazioni precedenti(21), il principio dell'imparzialità delle statistiche comunitarie(22) richiederebbe di utilizzare il quadro contabile più efficiente disponibile. Nell'aprile 1999 è entrata in vigore una nuova versione del SEC (SEC 95). Tuttavia, il regolamento di adozione(23) ha previsto che il vecchio SEC (SEC 79), ritenuto meno affidabile, continui ad essere applicato per le sole esigenze delle risorse proprie e che tale situazione permanga fino a che non sia modificato il sistema di finanziamento attuale. 26. Dal mantenimento del SEC 79 consegue che i conti, elaborati attualmente secondo il SEC 95, formano oggetto di una riconversione a contrario, unicamente ai fini delle risorse proprie. Quest'operazione non solo complica i lavori, ma rappresenta anche un rischio reale di ulteriori errori. Anche se la nuova decisione sulle risorse proprie, che il Consiglio sta adottando, prevede che il SEC 95 sia applicato dal 2002, ciò non toglie che le conseguenze del doppio sistema produrranno i loro effetti oltre tale data(24). Le procedure di controllo Le riserve sul PNL 27. Dall'entrata in vigore della direttiva 89/130/CEE, Euratom, la Commissione si era prefissa di conseguire un'armonizzazione nei metodi di calcolo dei PNL degli Stati membri. A questo scopo essa si è dedicata ad un esame prioritario, con il comitato PNL, degli inventari delle procedure e delle basi statistiche utilizzate dagli Stati membri per calcolare il PNL e le sue componenti. 28. A seguito di quest'analisi, un certo numero di riserve è stato notificato dalla Commissione agli Stati membri, principalmente nel 1992(25). Tecnicamente si trattava di aspetti relativi alle metodologie ed alle fonti utilizzate nell'elaborazione dei conti nazionali, per i quali la Commissione riteneva che il quadro concettuale comunitario non fosse rispettato dall'uno o dall'altro Stato membro. Una riserva sollevata per tutti gli Stati membri riguardava l'esaustività dei rispettivi conti nazionali. 29. Affinché queste riserve potessero essere sciolte, gli Stati membri dovevano, migliorando i loro strumenti statistici, fornire la prova della "comparabilità, attendibilità e esaustività" del PNL(26). Dopo diversi rinvii, il termine per rendere conformi i sistemi statistici è stato fissato al 1o ottobre 1998. L'Austria, la Finlandia e la Svezia hanno beneficiato di un anno supplementare. 30. Alla fine del 1998 sussistevano 85 riserve sui PNL dei dodici Stati membri più vecchi. Dopo un anno solo 20 erano ancora in sospeso e in particolare riguardavano tre di essi(27). Risulta dunque che la Commissione ha sciolto la maggior parte di queste riserve. Osservazioni sulle riserve 31. Per i PNL nazionali di cui al paragrafo 5, le verifiche della Corte hanno interessato due delle riserve sopra citate, cioè l'esaustività del PNL e la distinzione fra impieghi finali e consumi intermedi(28). L'esame di queste riserve sciolte dalla Commissione ha denotato diversi problemi, che sono esposti qui di seguito. L'ESAUSTIVITÀ DEL PNL La trasparenza delle rettifiche La mancanza di una giustificazione appropriata per talune rettifiche 32. Le rettifiche relative all'esaustività sono numerose. Mancando delle spiegazioni pertinenti o in assenza semplicemente di qualsiasi spiegazione, o di dati, la Corte non ha potuto pronunciarsi sulla validità delle ragioni di alcune rettifiche. 33. In particolare questo si verifica quando rettifiche per esaustività sono giustificate da un coefficiente tecnico o dall'espressione "migliore stima" senza altre informazioni. Talvolta la maggior parte della rettifica per esaustività si fonda su voci residue (altro, varie) senza altre spiegazioni. Fino all'80 % della correzione relativa ai consumi finali può essere giustificato da una voce di questo tipo. In un altro caso si sono riscontrate incoerenze paragonando l'evoluzione di una rettifica per esaustività e le frodi sull'IVA. Non è stato possibile chiarire la questione in causa poiché talune rettifiche per esaustività, in specie quelle implicite nei conti nazionali, non sono espresse in cifre. 34. A titolo d'esempio, in un caso in cui la Commissione riteneva di non essere in grado di verificare se una classificazione fosse corretta, essa ha scelto di non darvi seguito. In un altro caso la Commissione ha accettato una rettifica per esaustività, per la quale era ammessa la mancanza di una base statistica affidabile. Sembra ora che quest'ultimo problema sia stato risolto. L'errore sistematico di comparabilità La comparabilità delle rettifiche fra Stati membri 35. La Corte ha preso conoscenza di uno studio avente lo scopo di confrontare, per lo stesso Stato membro, la propria stima di sottodichiarazione dei redditi dei soggetti passivi con quella che si otterrebbe applicando un metodo utilizzato da un altro Stato membro. Questo esercizio ha portato a risultati molto diversi che non è stato possibile chiarire. Pertanto, ciò porta a chiedersi se sia realmente possibile assicurarsi della comparabilità delle rettifiche per esaustività. Il trattamento delle attività illegali 36. Le attività illegali sono comprese nel campo del PNL(29). Tuttavia, a causa di difficoltà pratiche inerenti alla loro misura, la decisione 94/168/CE, Euratom le ha escluse dalle rettifiche per esaustività. La Corte constata che, di conseguenza, esse sono considerate in modo disomogeneo a seconda degli Stati membri e che non esiste ancora una definizione comune del carattere illegale di un'attività. L'inattualità delle fonti 37. Le rettifiche per esaustività spesso si basano su coefficienti tecnici calcolati nell'anno di base, su indagini o stime ad hoc, anche queste talvolta non recenti. Si pone allora un problema di attualità delle fonti, in particolare se la dinamica dell'economia non osservata differisce da quella rilevata direttamente dagli uffici statistici. In questo caso le stime delle rettifiche presenteranno un errore sistematico nella stessa misura. 38. Ad esempio, non è scontato che basi risalenti a vent'anni fa siano sempre pertinenti o che i cambiamenti strutturali che si sono verificati nelle frodi da allora (ampiezza, settori di attività, tipologia) siano stati presi in considerazione. Le procedure di revisione delle rettifiche 39. Alcuni Stati membri privilegiano le rettifiche importanti(30) per gli anni di base soltanto, per ottenere serie omogenee nel corso del tempo. Ciò risponde ad esigenze nazionali, aventi l'obiettivo di poter disporre di serie omogenee in termini di tasso di crescita. I rischi intrinseci consistono, in particolare, nel fatto che le rettifiche non sono comparabili fra Stati membri, ad esempio fra quelli che attualizzano spesso le proprie rettifiche e quelli che lo fanno solo in occasione di certi cambiamenti di base. 40. È difficile valutare questi problemi poiché la decisione 94/168/CE, Euratom prevede solo una "descrizione (che) deve riferirsi a un anno recente per il quale sono disponibili stime definitive"(31), non essendo richiesta alcuna descrizione delle procedure di revisione delle rettifiche a titolo dell'esaustività. La presa in considerazione delle frodi sull'IVA 41. Il concetto di PNL ai prezzi di mercato è tale per cui il valore degli acquisti dei beni e servizi comprende le imposte pagate, in particolare l'IVA. In caso di frode o di evasione fiscale(32), si tiene conto di questi acquisti nel calcolo del PNL al prezzo effettivamente pagato, cioè senza IVA. Nel caso in cui l'acquirente abbia pagato l'imposta senza che il fornitore in seguito l'abbia versata al fisco, gli Stati membri sono tenuti, invece, ad apportare rettifiche a titolo della frode detta "senza complicità". 42. La decisione 98/527/CE, Euratom prevede un metodo di calcolo ad hoc della frode "senza complicità"(33). Tuttavia, essa lascia agli Stati membri la possibilità di ottenere lo stesso risultato con metodi diversi. L'equivalenza dei metodi applicati dagli Stati membri 43. Benché la decisione preveda disposizioni precise, non è sempre stato possibile constatare in quale misura il metodo raccomandato dalla Commissione sia stato applicato, o constatare l'equivalenza con altri metodi applicati dagli Stati membri. In alcuni casi mancano i documenti probatori, mentre, in altri, non sono state applicate le definizioni previste. 44. Pertanto, per alcuni PNL nazionali esaminati resta da stabilire se le frodi sull'IVA siano state correttamente considerate. Anomalie nei risultati del calcolo dell'IVA teorica 45. Il calcolo dell'IVA teorica eseguito dalla contabilità nazionale comprende i fattori che possono spiegare un minore importo dell'IVA versata(34). Per questo motivo c'è da aspettarsi che l'IVA teorica sia superiore all'IVA realmente incassata. Secondo il comitato PNL, è il solo mezzo per garantire che i conti nazionali comprendano almeno un certo numero di operazioni occultate ai servizi fiscali. 46. Ora, in contrasto con il principio suddetto, la Corte ha constatato casi in cui l'IVA incassata era superiore a quella dovuta teoricamente. Questa constatazione potrebbe essere il sintomo di una sottovalutazione nei conti nazionali. La Commissione aveva già posto in risalto questo problema a seguito di lavori svolti nel 1980. 47. Nel 1991 la Commissione aveva constatato in effetti, per uno Stato membro, che questa anomalia nel divario fra gettito effettivo e gettito teorico dell'IVA era dovuta ad una sottovalutazione dei consumi finali delle famiglie. Pur non disponendo di elementi probatori completi, la Corte prende atto del fatto che secondo la Commissione il problema menzionato è ora risolto. Il registro delle imprese 48. Uno degli elementi essenziali per garantire l'esaustività dei conti nazionali consiste nel conoscere, con la maggior precisione possibile, le unità la cui produzione deve essere presa in considerazione per elaborare le statistiche. Uno strumento di questo tipo, alimentato da diverse fonti informative, ha lo scopo di evitare omissioni o duplicazioni nel tener conto delle unità produttive. Nel 1992 la Commissione aveva valutato che l'impatto potenziale del registro delle imprese sulla misura del PNL poteva essere rilevante quanto la misura dell'economia sommersa. 49. Gli Stati membri sono tenuti a istituire il registro in causa(35). Tuttavia, dalle verifiche della Corte è risultato che la riserva sull'esaustività è stata sciolta per uno Stato membro, laddove quest'ultimo non dispone ancora di tale registro. In casi di questo tipo, tuttavia, la Commissione dovrebbe indicare le ragioni grazie alle quali ha potuto assicurarsi che questa lacuna non ha alcuna incidenza sull'esaustività dei conti nazionali. LA DISTINZIONE FRA IMPIEGHI FINALI E CONSUMI INTERMEDI 50. A differenza dell'esaustività del PNL, per la distinzione fra impieghi finali e consumi intermedi esistono definizioni dettagliate a livello comunitario. Dalle verifiche della Corte sono risultati alcuni casi in cui queste definizioni, previste dal SEC, non sono rispettate. In merito ad alcuni di questi problemi la Commissione stessa aveva constatato che non vi era uniformità per l'insieme degli Stati membri. La Commissione ritiene che questi casi non incidano in misura significativa sul calcolo del PNL. Le procedure attinenti alle operazioni di sintesi 51. Di fronte ad un'applicazione non conforme alle convenzioni del SEC, alcuni uffici statistici indicano che il riequilibrio dei conti costituisce una soluzione per questi problemi. Le verifiche della Corte non hanno consentito di assicurarsi che il riequilibrio fra gli impieghi e le risorse di un prodotto permetta automaticamente di evitare un errore sistematico implicito nei dati. 52. Per dimostrare tale ipotesi, occorrerebbe provare l'indipendenza, rispetto al problema di applicazione del SEC, di almeno una delle fonti che sono intervenute nell'operazione di sintesi. È parimenti importante valutare l'efficacia della procedura attinente alle operazioni di sintesi. Il carattere limitato dei controlli 53. In merito all'esaustività dei conti nazionali, nel luglio 1999 la Commissione ha indicato che questo aspetto è stato oggetto di controlli approfonditi e che l'economia sommersa è considerata nell'economia nazionale. Nondimeno, nel maggio 2000, al riguardo esisteva sempre una riserva nei confronti di cinque Stati membri(36). 54. La Commissione ha affermato che lo scioglimento di questa riserva risulta da una valutazione globale dell'insieme delle rettifiche esplicite e implicite apportate. Essa si basa sullo studio delle fonti e dei metodi statistici che, peraltro, la Commissione definisce come sua fonte primaria a fini di controllo(37). 55. La Commissione ammette che questa fonte, da sola, non può garantire la qualità dei dati e che, essendo gli inventari dettagliati in misura insufficiente, talvolta è necessario raccogliere informazioni supplementari presso gli Stati membri. 56. Per le due riserve trattate nell'indagine, i documenti forniti dalla Commissione menzionano controlli isolati. La Commissione non ha proceduto ad alcuna analisi che consentisse di garantire globalmente la qualità, esaminando, ad esempio, l'organizzazione statistica degli Stati membri, le condizioni di produzione dei dati di base, la coerenza delle varie fonti utilizzate, le procedure delle operazioni di sintesi e le modalità di fissazione delle soglie di affidabilità. 57. I controlli eseguiti non sono sufficientemente documentati, in modo da assicurarsi del livello di approfondimento degli stessi e da determinare in quale misura coprono le diverse componenti del PNL. In particolare per la riserva riguardante l'esaustività dei conti nazionali, sarebbe stato auspicabile stabilire un programma dettagliato di verifiche fondato su criteri di attendibilità e di comparabilità dei dati(38). 58. Inoltre, per esattezza dei dati la Commissione intende non un'applicazione rigorosa dei concetti od una stima pratica esaustiva, ma una procedura non inficiata di un errore significativo. La Corte è consapevole che, data la natura stessa del PNL, la qualità delle stime dipende anche dal rapporto costi-benefici. Il ricorso a questo principio presuppone sia l'esistenza di criteri, sia una giustificazione adeguata. Tuttavia, in molti casi la risposta fornita si è limitata ad affermare che i problemi sollevati erano trascurabili senza altri elementi che consentissero di valutare le ragioni di questo giudizio. 59. È parimenti lecito chiedersi in che modo la Commissione giunge, in certi casi, alla convinzione che gli effetti di diversi trattamenti non conformi si neutralizzano reciprocamente e non hanno alcuna incidenza sul calcolo del PNL, od anche che l'applicazione di definizioni differenti da parte degli istituti statistici porta a risultati conformi e comparabili. IL RUOLO DEL COMITATO PNL 60. Il comitato PNL formula un parere annuale in base alle informazioni fornite dagli Stati membri e dalla Commissione. Ogni anno, dal 1990, il comitato PNL afferma in questo documento che "sono stati conseguiti miglioramenti considerevoli" e "nota con soddisfazione i progressi compiuti e in corso negli Stati membri riguardo all'armonizzazione dei dati del PNL". In merito al rispetto dei concetti di qualità, come quelli menzionati al paragrafo 18, il parere del comitato non dà alcun riferimento per comprendere sia i livelli raggiunti in ogni Stato membro, sia i progressi ancora da compiere. 61. Nel 1992, nella relazione sull'applicazione della direttiva 89/130/CEE, Euratom, la Commissione aveva affermato che, riguardo all'esame dei dati, il comitato si era limitato a constatare la loro disponibilità. I risultati dell'analisi degli inventari dettagliati e le constatazioni che potevano scaturirne non erano disponibili. 62. Oggi quest'argomentazione non è più di attualità. Il comitato, composto di specialisti in questo settore, riceve, da un lato, le informazioni fornite dai suoi membri e, dall'altro, le analisi della Commissione. In linea di massima esso dispone di tutti gli elementi necessari per esprimere un giudizio globale sulla comparabilità e sull'affidabilità dei dati. La possibilità di misurare la qualità dei dati 63. La produzione dei conti nazionali può essere organizzata in tre grandi fasi. Nella prima fase si utilizza un sistema d'informazione complesso, costituito da fonti puramente statistiche, fiscali, amministrative, esaustive o risultanti da sondaggi, che consentono di trattare il PIL e poi il PNL al massimo secondo tre ottiche (domanda, produzione, reddito)(39). Nel corso di questa fase ogni fonte ed i relativi trattamenti danno luogo ad errori. La misura della qualità consiste nel modellizzare l'errore di ciascuna delle componenti elementari, poi di dedurne un'indicazione sulla qualità dell'aggregato globale. 64. Durante la seconda fase, le informazioni ottenute in base ad ottiche differenti o fonti indipendenti sono raffrontate e formano oggetto di operazioni di sintesi. I divari risultanti dal confronto rappresentano un altro indicatore della qualità, che si aggiunge ai precedenti (confronto secondo le ottiche). 65. Infine, man mano che le informazioni sono disponibili, la produzione degli aggregati economici dà luogo a revisioni. L'ultimo approccio in materia di misura della qualità consiste nello studio dei profili delle revisioni e più precisamente nella misura di un errore sistematico nella prima versione mediante riferimento alla versione definitiva (analisi dell'evoluzione delle revisioni). 66. Data l'eterogeneità dei sistemi di produzione del PNL, è particolarmente necessario valutare e confrontare il livello raggiunto da ogni Stato membro rispetto ad un concetto di qualità, come quello illustrato al paragrafo 18. 67. In passato(40) la Corte aveva raccomandato di istituire una misura della comparabilità (in base ad indicatori) e dell'affidabilità (tramite intervalli di fiducia) dei dati del PNL. 68. La Commissione ha affidato l'esame di questo problema a due istituti nazionali di statistica, che hanno appena concluso i loro lavori. Risulta che non si può compiere alcun progresso se non viene data una soluzione soddisfacente ai problemi esposti qui di seguito. Il confronto secondo le ottiche 69. Per migliorare la qualità del calcolo del PNL mediante ottiche differenti, sono talvolta eseguite "operazioni di riequilibrio dei conti". All'occorrenza la qualità può essere misurata solo se è stata conservata una pista delle tappe intermedie di costruzione, in specie degli aggregati nelle diverse fasi dei confronti. Ora, questo non accade in tutti gli Stati membri. Pertanto, sarebbe necessario che la Commissione e gli Stati membri prevedessero disposizioni precise al riguardo. 70. È difficile valutare la qualità degli aggregati derivati quando il riequilibrio dei conti serve anche a valutare talune variabili come, ad esempio, le variazioni delle scorte. Infatti, un paese che utilizza il confronto fra due ottiche per stimare le variazioni delle scorte, registrerà meccanicamente meno errori di riequilibrio di un paese che stima le scorte in modo più diretto e paradossalmente mobilita più informazioni. 71. Sotto il profilo delle branche di attività, il grado di disaggregazione dell'esercizio di calcolo dipende da una scelta a priori del contabile nazionale; pertanto, differisce notevolmente da un paese all'altro e crea per principio una mancanza di comparabilità. 72. Analogamente, un paese che si serve di una sola ottica di calcolo non può beneficiare del confronto fra ottiche e non risentirà di divari di confronto. Inevitabilmente registrerà meno variazioni, ma la qualità dei dati non sarà necessariamente migliore. 73. D'altra parte, poiché le ottiche di calcolo del PNL non sono mai del tutto indipendenti, il riequilibrio di due ottiche che presentano le stesse lacune non consentirebbe di porle in evidenza, fatto che pregiudicherebbe la qualità dell'aggregato derivato. 74. Nel caso di errori dovuti al campionamento, esiste un certo consenso nelle tecniche statistiche. Per gli altri tipi di errori(41), invece, o non si è in possesso di informazioni, o queste informazioni sono soggettive. Ora, la soggettività della misura degli errori incide sulla validità degli indicatori di comparabilità fra Stati membri. L'analisi dell'evoluzione delle revisioni 75. Un errore sistematico nelle prime versioni del PNL s'intende misurato rispetto alla versione definitiva. Per trarne conclusioni è quindi necessario che la qualità della versione definitiva sia valutata prima dell'analisi dell'evoluzione delle revisioni. Infatti, un conto definitivo rudimentale, che non mobilita molte informazioni supplementari rispetto alle prime versioni, indicherebbe una mancanza di errore sistematico nelle prime versioni. Un uso troppo automatico degli indicatori basati sull'evoluzione delle revisioni porterebbe a sottovalutare la qualità del PNL di uno Stato membro che dispone di un sistema d'informazione complesso e, quindi, con una mobilitazione lenta. La comparabilità fra Stati membri 76. Le esperienze nazionali di misura della qualità degli aggregati economici perseguono attualmente obiettivi precipui degli Stati membri. In primo luogo si tratta di garantire che gli aggregati siano buoni indicatori della tendenza dell'economia (crescita o recessione) e che questi indicatori forniscano informazioni pertinenti su un divario di crescita rispetto ad una tendenza a lungo termine o un'indicazione della situazione dell'economia in un ciclo. 77. Il primo ostacolo da superare per poter procedere ad una misura comparativa della qualità dei PNL è l'eterogeneità dei sistemi statistici stessi. Infatti, si tratta di ricercare un consenso sul modo di valutare diversi tipi di errori e di aggregarli in un errore globale. 78. I lavori della Commissione intesi a definire la qualità degli aggregati macroeconomici e la tipologia degli errori contribuiscono a formare una base comune a tutti gli Stati membri per iniziare a misurare la qualità. 79. Tuttavia, i lavori svolti fino ad oggi non hanno consentito di esaminare la misura della qualità sotto il profilo della sua comparabilità fra Stati membri, aspetto che pure è una condizione preliminare per utilizzare il PNL come aggregato di riferimento nel contesto comunitario. Pertanto, occorrerebbe che sia questo aspetto, sia i problemi esposti ai paragrafi 69 - 75 fossero trattati in lavori appropriati, ad esempio nell'ambito della task-force per la misura della qualità, che la Commissione ha deciso di creare. CONCLUSIONE Un aggregato ampiamente utilizzato nel quadro comunitario 80. Il PNL è considerato il migliore indicatore della capacità contributiva (paragrafo 2). Esso determina in ampia misura la partecipazione degli Stati membri al finanziamento del bilancio comunitario e condiziona direttamente certe spese (paragrafi 6 - 10). Al tempo stesso sul PNL si basano decisioni importanti, come quelle prese nel quadro dell'Unione economica e monetaria (paragrafo 11). Una legittimità da garantire 81. La peculiarità del PNL risiede nel misurare in base a stime una produzione il cui valore è e resta sconosciuto (paragrafo 1). Alle incertezze connesse al carattere statistico di questo aggregato si aggiunge il fatto che ogni Stato membro applica i propri metodi per la produzione delle statistiche. Occorre dunque assicurarsi che la stima di questo aggregato abbia la precisione necessaria (paragrafi 20 - 24). 82. Per garantire la legittimità del PNL come aggregato di riferimento, in primo luogo è importante che sia determinato nella trasparenza e in base a metodi espliciti e documentati. Occorre poter garantire l'affidabilità dei dati e la loro comparabilità a livello degli Stati membri mediante procedure di controllo adeguate (paragrafi 53 - 62). 83. Il ruolo della Commissione è non solo importante ma anche unico, in quanto, sul piano nazionale, i soli controlli sui metodi di produzione delle statistiche esistenti sono quelli posti in essere negli istituti statistici. Pertanto, la Commissione è l'unica autorità che può disporre al tempo stesso di un quadro globale orizzontale e dei mezzi analitici e legislativi necessari (paragrafi 13 - 17). 84. Ogni progresso nella misura della qualità dei PNL può solo rafforzarne la legittimità (paragrafi 63 - 79). Un'armonizzazione da completare 85. L'armonizzazione dei PNL è l'obiettivo principale da quando è stata adottata, nel 1989, la direttiva 89/130/CEE, Euratom. Nel 1996, tuttavia, la Commissione riconosceva che l'armonizzazione completa dei PNL non era stata realizzata e che erano ancora necessari sforzi considerevoli. 86. Ad esempio, all'inizio del 1999 diversi membri del comitato PNL ritenevano ancora che i lavori per migliorare i dati del PNL non fossero terminati. Nondimeno, da allora la maggior parte delle riserve è stata sciolta (paragrafo 30). L'ampiezza e la portata dei lavori ancora necessari meriterebbero di essere esaminate rispetto alle poste in gioco, attuali e future, del PNL. Un controllo efficace a livello comunitario 87. L'esistenza di un sistema europeo di conti economici e di diverse altre disposizioni di legge non può garantire di per sé che i dati siano affidabili e comparabili (paragrafo 50). 88. Il controllo dei dati scelti deve riguardare inevitabilmente l'affidabilità di ogni sistema statistico, la comparabilità concettuale (rispetto del SEC) e la comparabilità pratica (fonti e metodi utilizzati). Ciò comporta l'esame dell'organizzazione statistica degli Stati membri, delle condizioni di produzione dei dati di base, della coerenza e dell'indipendenza delle differenti fonti, delle procedure inerenti alle operazioni di sintesi e delle soglie di affidabilità. 89. Le verifiche della Corte hanno palesato l'esistenza di diversi problemi attinenti alle procedure di controllo e di convalida del PNL. Le lacune constatate sotto il profilo del rispetto del SEC, della trasparenza delle rettifiche, di distorsione della comparabilità e dell'inattualità delle fonti, sono tali da incidere sulla qualità dei dati rispetto alle disposizioni in vigore (paragrafi 32 - 52). 90. Benché nel corso degli ultimi anni siano stati apportati miglioramenti innegabili, la Commissione non si è ancora dotata di procedure di analisi abbastanza trasparenti, che consentano di convalidare i dati scelti per calcolare il PNL. Gli obiettivi ed il contenuto dell'attività di controllo dovrebbero essere meglio precisati e documentati (paragrafi 53 - 59). 91. Sembra indispensabile che la Commissione quantifichi l'impatto delle riserve che essa ha sollevato sui PNL. Questo elemento dovrebbe costituire uno dei criteri per esercitare le proprie prerogative ed eventualmente adire la Corte di giustizia in conformità degli articoli 226 e 228 del trattato CE. 92. Infine, l'applicazione alle risorse proprie del SEC 95, utilizzando i migliori dati disponibili, può migliorare e razionalizzare il sistema di elaborazione dei conti nazionali (paragrafi 25 - 26). La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 14 settembre 2000. Per la Corte dei conti Jan O. Karlsson Presidente (1) In conformità della direttiva 89/130/CEE, Euratom del Consiglio, del 13 febbraio 1989, relativa all'armonizzazione della fissazione del prodotto nazionale lordo ai prezzi di mercato (GU L 49 del 21.2.1989, pag. 26), il PNL, la cui versione " ai prezzi di mercato " è applicabile per le risorse proprie, è ottenuto partendo dal prodotto interno lordo (PIL). Il PNL è uguale al PIL, più i redditi da lavoro dipendente ed i redditi da capitale e impresa ricevuti dal resto del mondo e sottraendo i flussi corrispondenti versati al resto del mondo. Per un periodo dato il PIL misura in termini monetari ed in valore lordo (cioè senza che sia detratto il consumo del capitale fisso) il prodotto finale (beni e servizi) dell'attività delle unità produttrici residenti in un territorio economico. Il PIL può essere calcolato secondo tre ottiche differenti (in base alla produzione delle unità produttrici residenti, degli impieghi finali dei beni e servizi di queste unità, dei redditi generati da tali unità). I prezzi di mercato applicati per valutare in termini monetari i beni ed i servizi prodotti comprendono tutte le imposte connesse alla loro produzione od importazione, al netto delle sovvenzioni. Gli aggregati PNL e PIL fanno parte delle definizioni del sistema europeo di conti economici integrati (SEC), la cui ultima versione (SEC 95) è stata adottata dal regolamento (CE) n. 2223/96 del Consiglio del 25 giugno 1996 (GU L 310 del 30.11.1996). Nel SEC 95 il concetto di PNL esistente nel SEC precedente (SEC 79) è stato sostituito a fini pratici da quello di reddito nazionale lordo (RNL). (2) Consiglio europeo di Berlino, 24 - 25 marzo 1999, conclusioni della presidenza, III. Risorse proprie e squilibri di bilancio, paragrafi 67 - 76. Questo accordo, concluso fra i Capi di Stato e di governo, richiede l'adozione di una nuova decisione sul sistema delle risorse proprie. L'entrata in vigore della decisione in causa è subordinata a procedure di ratifica nazionali. La Commissione ha presentato una proposta di nuova decisione nel luglio 1999 [COM (1999) 333 def. dell'8.7.1999]. La Corte ha formulato un parere su questa proposta di decisione (cfr. il parere n. 8/99, GU C 310 del 28. 10.1999, pag. 1). (3) La Corte ha riferito in merito ai suoi lavori in materia di PNL nelle relazioni annuali sugli esercizi 1991 (paragrafi 1.119 - 1.131), 1992 (paragrafi 1.80 - 1.104), 1993 (paragrafi 1.68 - 1.101), 1994 (paragrafi 1.112 - 1.131), 1995 (1.104 - 1.128). (4) Per una definizione più estesa dei concetti di esaustività e di consumi intermedi e finali, cfr. l'allegato I. (5) Germania, Francia, Italia, Regno Unito. (6) Irlanda, Lussemburgo. (7) Nel 1999 il totale delle risorse proprie è ammontato a 85555 milioni di euro, di cui il 37 % a titolo della risorsa IVA ed il 44 % a titolo della risorsa PNL. (8) Fatte salve rettifiche specifiche derivanti dal bisogno di un calcolo comparabile fra Stati membri, l'imponibile della risorsa IVA di uno Stato membro è ottenuto dividendo le entrate incassate nel corso di un esercizio per l'aliquota media ponderata. Si presume che quest'ultima rappresenti la ponderazione delle diverse aliquote dell'IVA applicabili alle varie operazioni imponibili, ricostruite statisticamente. (9) La differenza fra PIL e PNL è richiamata nella nota n. 1 a pagina 3. (10) In seno alla Commissione è Eurostat che è incaricato di assolvere i compiti attinenti alla produzione di queste statistiche (decisione 97/281/CE della Commissione, del 21 aprile 1997, GU L 112 del 29.4.1997, pag. 56). Per le esigenze della risorsa PNL, Eurostat decide e comunica al servizio ordinatore in materia di risorse proprie i dati presi in considerazione a titolo dell'imponibile. A parte le disposizioni specifiche applicabili al calcolo del PNL, il regolamento (CE) n. 322/97 del Consiglio, del 17 febbraio 1997, relativo alle statistiche comunitarie, ha dato una definizione dei principi fondamentali ai quali devono rispondere le statistiche comunitarie (GU L 52 del 22.2.1997, pag. 1). In particolare, si tratta dei principi di imparzialità, affidabilità, pertinenza, rapporto costi/benefici, segreto statistico e trasparenza. Peraltro, questi principi sono stati introdotti di recente nel trattato CE (articolo 285). In virtù di questa disposizione la Commissione può proporre al Consiglio di adottare misure per l'elaborazione di statistiche necessarie allo svolgimento delle attività della Comunità. (11) Il comitato PNL è composto di rappresentanti degli Stati membri ed è presieduto dalla Commissione. (12) La funzione del SEC è descritta al paragrafo 20. (13) Articolo 19 del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 del Consiglio del 29 maggio 1989 (GU L 155 del 7.6.1989). (14) Cfr. anche la nota 3 a pagina 4 per quanto riguarda i principi fondamentali delle statistiche comunitarie e l'elaborazione delle statistiche necessarie allo svolgimento delle attività della Comunità, in virtù dell'articolo 285 del trattato CE. (15) In particolare l'articolo 10, paragrafo 8, del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 del Consiglio del 29 maggio 1989. (16) La direttiva 89/130/CE, Euratom utilizza, senza definirli o gerarchizzarli, diversi termini o concetti che contribuiscono alla qualità del PNL. Essa menziona la necessità di un "accentuamento della comparabilità e dell'attendibilità" (primo considerando) e precisa che "i dati del PNLpm devono essere comparabili, dal punto di vista concettuale e pratico, nonché rappresentativi dell'economia degli Stati membri" (terzo considerando). Gli stessi concetti si ritrovano all'articolo 7, che definisce i compiti del comitato PNL (cfr. il precedente paragrafo 14). (17) Il SEC è un quadro contabile adattato alle strutture delle economie degli Stati membri. La sua coerenza con il sistema di contabilità nazionale delle Nazioni Unite (SCN) ne fa uno strumento di confronto internazionale. Il SEC consente di descrivere in modo sistematico e dettagliato una "economia totale" (una regione, un paese od un gruppo di paesi), le sue componenti e la sua struttura, i suoi rapporti con altre economie e la sua evoluzione nel corso del tempo. (18) Gli approcci relativi alla fissazione del PIL, da cui deriva il PNL, sono richiamati nella nota 1 a pagina 3. La diversità degli approcci utilizzati è descritta all'allegato II, che riassume le modalità di calcolo del PNL applicate da ogni Stato membro. (19) Le principali caratteristiche dei metodi d'integrazione sono presentate all'allegato II. (20) Relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio 1991, risposta della Commissione al paragrafo 1.129. (21) Relazione speciale n. 6/98 sul bilancio del sistema delle risorse basate sull'IVA e sul PNL, paragrafi 3.17 - 3.22. (22) Cfr. la nota 3 a pagina 4. (23) Regolamento (CE) n. 2223/96 del Consiglio, del 25 giugno 1996, relativo al sistema europeo dei conti nazionali e regionali nella Comunità (GU L 310 del 30.11.1996, pag. 243). (24) Ciò è dovuto, in particolare, al fatto che l'imponibile di un dato esercizio dà luogo a rettifiche negli esercizi finanziari successivi. (25) Cfr. il paragrafo 16. Gli aspetti in causa, 157, sono elencati nella decisione 97/619/CE, Euratom della Commissione del 3 settembre 1997 (GU L 252 del 16.9.1997, pag. 33). Della facoltà di notificare riserve si sono avvalsi anche alcuni Stati membri, nella prospettiva di fornire successivamente, su aspetti specifici, dati di migliore qualità. (26) Decisione 97/619/CE, Euratom, primo considerando. (27) Le riserve pendenti alla fine del 1999 erano in totale 69. Alle 20 riserve sopracitate occorre aggiungere 34 riserve riguardanti l'Austria, la Finlandia e la Svezia nonché una riserva per ogni Stato membro in merito al passaggio fra il SEC 95 e il SEC 79. (28) Cfr. l'allegato I per una definizione dettagliata di questi concetti. (29) Per definizione la contabilità nazionale si interessa ai flussi economici e non alla loro legalità. Pertanto, le attività illegali sono contabilizzate come produzione, purché le parti che effettuano la transazione lo facciano di comune accordo. Questo principio è contenuto nel sistema di contabilità nazionale delle Nazioni Unite (SCN) 93 (3.54 - 3.56, 6.30 - 6.33) e nel SEC 95 (paragrafi 1.13 e 1.42). Il SEC 79, pur non menzionando esplicitamente queste attività e in mancanza di indicazioni contrarie, può essere interpretato nel senso che esse sono incluse. L'SCN 93 (paragrafo 6.35) indica che il confine fra l'economia sommersa (o economia non osservata direttamente) e le attività illegali non può essere definito con esattezza. (30) Ad esempio cambiamenti di concetti, miglioramento sostanziale di una fonte o, eventualmente, sua creazione. (31) Articolo 3 della decisione 94/168/CE, Euratom. (32) In questo caso il fornitore non dichiara al fisco un'operazione imponibile, con l'accordo dell'acquirente di un bene o servizio. Il prezzo pagato è quindi, per definizione, al netto delle imposte. In un caso del genere non è opportuno correggere il PNL a titolo dell'IVA. Questa tipologia di frode è chiamata "frode con complicità". (33) GU L 234 del 21.8.1998, pag. 39. Secondo questa decisione, la frode "senza complicità" è ottenuta sottraendo dal gettito IVA teorico (entrate uguali ad un'applicazione conforme alla legislazione da parte di tutti i soggetti passivi) i seguenti elementi: - il gettito IVA percepito; - i divari temporali fra i dati di tesoreria e i conti nazionali; - gli annullamenti di crediti in caso di fallimento; - il gettito mancante (frode "con complicità"). (34) Si tratta in particolare dei divari temporali di tesoreria e degli annullamenti di crediti (cfr. la nota 1 a pagina 8). (35) Regolamento (CEE) n. 2186/93 del Consiglio, del 22 luglio 1993, relativo al coordinamento comunitario dello sviluppo dei registri di imprese utilizzati a fini statistici (GU L 196 del 5.8.1993, pag. 1). (36) Fra cui l'Austria, la Finlandia e la Svezia. Per questi Stati membri, il termine di trasmissione dei documenti giustificativi era stato fissato al 1o ottobre 1999. (37) Cfr. il paragrafo 27. (38) Cfr., ad esempio, lo schema illustrato al paragrafo 18. (39) Cfr. la nota n. 1 a pagina 3. (40) Relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio 1995, paragrafo 1.126. (41) Ad esempio, errori sulla popolazione madre o sulla base, errori di misura, errori nei metodi, errori nel trattamento di risposte non date, errori dovuti alla modellizzazione dei fenomeni economici. Allegato I L'esaustività del PNL Quadro concettuale 1. L'esaustività riflette la necessità di includere nel calcolo del PNL tutte le attività che producono beni e servizi. Essa costituisce uno dei fattori che esercitano una notevole influenza sulla comparabilità pratica. 2. Una parte delle attività economiche sfugge agli strumenti di osservazione diretta come i questionari, i censimenti periodici ed i sondaggi. La cattiva misura di questa parte dell'economia, che non è osservata direttamente, consegue essenzialmente da una debolezza intrinseca della capacità di misura dell'apparato statistico(1), oppure da attività economiche esercitate violando la legge, in specie a fini di frodi fiscali o di frodi a danno della sicurezza sociale(2). In questo contesto è spesso usato il termine "economia sommersa"(3). 3. Per tutte queste ragioni gli uffici statistici devono apportare rettifiche appropriate alle diverse componenti del PIL/PNL. La parte dell'economia non osservata direttamente varia da uno Stato membro all'altro. Essa è connessa alla natura ed alla qualità dell'apparato statistico nazionale. L'esaustività: la necessità delle operazioni di sintesi 4. Attraverso lo sviluppo dei metodi e delle fonti si giunge a migliorare il grado di copertura del PNL, cioè la sua esaustività. La presenza di lacune in questo settore comporta errori sistematici nella misura del PNL, ha come esito una comparabilità pratica insufficiente dei PNL fra Stati membri e perciò riduce la validità del PNL come aggregato di riferimento. 5. Tuttavia, la ricerca dell'esaustività favorisce l'impiego di fonti non statistiche, la cui caratteristica è di non essere destinate primariamente a rispondere a concetti di contabilità nazionale(4). Ne consegue, da un lato, che è difficile adattare queste fonti esterne al sistema statistico esistente e, dall'altro, un'imprecisione che è tanto più elevata in quanto le popolazioni studiate sono rare e nascoste e danno informazioni distorte(5). 6. La possibilità di rendere esaustivo il PNL non è, dunque, illimitata. Tale procedimento comporta operazioni di sintesi fra la diminuzione degli errori sistematici (selezione di un campo della produzione interna più completo) e un aumento dell'imprecisione (uso di fonti e metodi necessariamente imperfetti). Dal punto di vista comunitario il successo di queste operazioni di sintesi è determinato, inoltre, dalla sua comparabilità fra gli Stati membri. La decisione 94/168/CE, Euratom 7. All'atto dell'adozione della direttiva 89/130/CEE, Euratom il Consiglio e la Commissione avevano posto in risalto la questione dell'aumento del grado di copertura dell'economia detta parallela nel contesto dei conti nazionali. La Commissione aveva constatato che, da questo punto di vista, la situazione variava a seconda degli Stati membri, "anche fra paesi che presentano livelli comparabili di evoluzione statistica"(6). 8. La decisione 94/168/CE, Euratom della Commissione del 22 febbraio 1994(7) ha lo scopo di migliorare l'esaustività del PNL, di cui essa definisce, secondo lo schema che segue, i termini di riferimento che gli Stati membri devono prendere in considerazione(8). >PIC FILE= "C_2000336IT.001401.EPS"> 9. Questa decisione ha lo scopo, al tempo stesso, di rendere il calcolo del PNL più trasparente, fornendo piste di convalida che consentono di valutare la plausibilità di certe componenti del PNL(9). La distinzione fra impieghi finali e consumi intermedi 10. Il valore aggiunto di un'economia, da cui deriva il PIL, è pari al valore dei beni e servizi prodotti previa detrazione dei consumi intermedi. Pertanto, è necessario distinguere gli impieghi finali di beni e servizi dagli impieghi integrati nel processo di produzione. 11. Questa distinzione è un'operazione di base nella produzione dei conti nazionali. Un'imputazione errata del valore dei beni e dei servizi ha un effetto diretto sul valore del PIL. Ad esempio, a seconda che i consumi intermedi siano sottovalutati o sopravvalutati, il PIL sarà sottovalutato o sopravvalutato. 12. I concetti di consumi intermedi e di consumi finali sono definiti dal SEC(10). Quando lo ha ritenuto necessario, il comitato PNL(11) ha applicato criteri complementari di classificazione. (1) Ad esempio, le unità di produzione di dimensioni ridotte sono talvolta esentate dall'obbligo di fornire informazioni alle amministrazioni fiscali e della sicurezza sociale, oppure queste informazioni non sono trasmesse automaticamente agli uffici statistici. In tal caso, le informazioni di cui tali uffici dispongono sulle unità registrate ed attive economicamente possono essere incomplete od obsolete. Al riguardo si può osservare che la proporzione di imprese con meno di 10 dipendenti e, parallelamente, il rischio che non sia considerata dagli uffici statistici, possono variare notevolmente da un paese all'altro. (2) È il caso, in particolare, delle unità di produzione clandestine oppure di soggetti passivi registrati che dichiarano al fisco solo una parte del valore aggiunto imponibile. (3) Il concetto di economia sommersa è stato definito in modo molteplice. A livello internazionale esiste una definizione data dal sistema di contabilità nazionale delle Nazioni Unite (paragrafi 6.34 - 6.36). Il SEC non ha previsto alcuna definizione. I metodi applicati dai diversi paesi dipendono al tempo stesso dai dati statistici disponibili e dal carattere più o meno esaustivo della misura ricercata. Diversi Stati membri hanno scelto in gran parte un approccio basato su differenze di errore sistematico di registrazione fra fonti (dati sul consumo o sulla produzione/dati fiscali), aggiungendo però un grande numero di correzioni ad hoc in base ad indagini specifiche con il beneficio del segreto statistico, all'uso di statistiche di rettifiche fiscali e stime della produzione in base a modellizzazioni (ad esempio usando le rese nel settore agricolo). (4) Ad esempio fonti fiscali, indagini circoscritte, indagini della polizia e fonti amministrative. (5) A titolo illustrativo, i conti che seguivano le prime norme del sistema di contabilità nazionale delle Nazioni Unite erano concentrati sull'economia registrata. Non erano esaustivi, ma erano affidabili. Il ricorso a fonti molteplici rende necessario raffrontarle e quindi un eccesso di modelli, che dà luogo ad un maggior numero di imprecisioni, ad una riduzione degli errori sistematici mal controllata e, in definitiva, ad una minore qualità. (6) Prima relazione sull'applicazione della direttiva 89/130/CEE, Euratom, SEC(92) 588 def. del 1o marzo 1992, pag. 3. Relazione della Commissione sul seguito dato ai commenti che accompagnano la raccomandazione del Consiglio sul discarico da dare alla Commissione per l'esecuzione del bilancio generale delle Comunità europee per l'esercizio 1992, 23.1.1995, allegato I, pag. 1 e 3. (7) GU L 77 del 19.3.1994, pag. 51. (8) Cfr. l'articolo 2 di questa decisione. Per "reddito primario" il SEC (paragrafo 8.22) intende "il reddito che le unità residenti percepiscono per effetto della loro partecipazione diretta al processo di produzione nonché il reddito che i proprietari di attività finanziarie o di beni materiali non prodotti percepiscono quale corrispettivo per aver messo a disposizione di altre unità istituzionali mezzi finanziari o beni materiali non prodotti". (9) Gli Stati membri erano tenuti a redigere una descrizione di tutti i calcoli e di tutte le correzioni giudicati necessari per tener conto, secondo l'ottica utilizzata di calcolo del PNL, degli elementi non osservabili direttamente. Inoltre dovevano eseguire un test di convalida mediante i dati sull'occupazione, redigere un elenco delle componenti dei redditi in natura e delle mance, nonché una relazione sulla possibilità di utilizzare informazioni risultanti da controlli fiscali per migliorare l'esaustività dei conti nazionali. Un quinto elemento, specificamente collegato al trattamento della frode sull'IVA nei conti nazionali, è stato previsto dalla decisione 98/527/CE, Euratom della Commissione del 24 luglio 1998 (GU L 234 del 21.8.1998, pag. 39). (10) SEC 79, paragrafi 320 - 335. SEC 95, paragrafi 3.69 - 3.99. (11) Cfr. il paragrafo 14 nel testo della relazione. Allegato II Principali caratteristiche del calcolo del PNL da parte degli Stati membri >SPAZIO PER TABELLA> Risposte della Commissione SINTESI La Commissione è pienamente consapevole della necessità di garantire la qualità del prodotto nazionale lordo (PNL) dato l'importante ruolo che gli è stato assegnato nel quadro comunitario. Negli ultimi dieci anni, insieme agli Stati membri riuniti in seno al comitato PNL e sotto la guida di Eurostat (l'Istituto statistico delle Comunità europee), essa ha perciò affrontato notevoli lavori per migliorare affidabilità, comparabilità ed esaustività di quest'aggregato. Le principali tappe del percorso seguito, sono state: - elaborazione della direttiva PNL, per disporre del quadro giuridico per l'armonizzazione del PNL. Essa istituisce il comitato PNL, presieduto da Eurostat e composto dai contabili nazionali e dai migliori esperti statistici degli Stati membri; - preparazione, da parte degli Stati membri con l'appoggio finanziario della Commissione, di un inventario che descrive le loro fonti e i metodi di calcolo del PNL; - esame degli inventari da parte di Eurostat e del comitato PNL. Insieme ai controlli di Eurostat, esso ha indotto la Commissione, sostenuta dal comitato PNL, ad assumere decisioni per rendere più chiaro il sistema di conti applicabile (SEC 79) e migliorare il PNL. La Commissione ha anche notificato a ogni Stato membro i problemi da risolvere per rendere il rispettivo PNL affidabile, comparabile e esaustivo (le riserve sul PNL). Le riserve salvaguardano gli interessi comunitari e l'equità tra gli Stati membri; - sostegno finanziario della Commissione ai miglioramenti del PNL, introdotti dagli Stati membri in seguito alla notifica delle riserve e controllati da Eurostat e dal comitato PNL. Per rendere i controlli più trasparenti, i rappresentanti di taluni Stati membri partecipano a missioni di informazione sul lavoro per sciogliere le riserve più importanti, come quella sull'esaustività del PNL, condotte in altri Stati membri. La Commissione ritiene che i controlli regolari dei propri uffici e le attività sopra accennate abbiano migliorato la qualità e reso sufficientemente comparabili i dati del PNL degli Stati membri. I progressi finora ottenuti sono notevoli; ma migliorare la qualità delle statistiche e dei conti nazionali è, di per sé, un processo continuo. Occorre proseguire lavori e ricerche con mezzi adeguati. La Commissione riconosce che occorra compiere un ulteriore sforzo per descrivere meglio i controlli effettuati e documentare più ampiamente le attività di controllo. La Commissione ritiene però che i rilievi specifici della Corte sugli Stati membri controllati non mettano in discussione la validità del PNL e delle modalità con cui essa lo verifica. Le risposte punto per punto che seguono preciseranno la portata di queste osservazioni. L'IMPIEGO DEL PNL A LIVELLO COMUNITARIO 6 - 12. La Commissione è consapevole dell'importanza dell'affidabilità del PNL e del PIL per le varie politiche comunitarie. Per questo, essa si è impegnata a varare un dispositivo di controllo di questi aggregati. Gli Stati membri riuniti in seno al comitato PNL, partecipano a tale dispositivo per garantirne l'efficacia e la trasparenza. L'AFFIDABILITÀ E LA COMPARABILITÀ DEI DATI Le procedure di controllo Osservazioni sulle riserve L'esaustività del PNL La trasparenza delle rettifiche 32 - 33. La maggior parte dell'economia è coperta da fonti statistiche o amministrative affidabili. Gli Stati membri introducono poi una serie di rettifiche per garantire l'esaustività del loro PNL, e vi incorporano l'economia sommersa. È vero che le motivazioni di alcune rettifiche sono talvolta poco dettagliate. Ciò è dovuto soprattutto all'inesistenza, per definizione, di fonti statistiche dirette per l'economia sommersa. In alcuni casi, perciò, le stime sono secondo gli esperti, l'unica base cui i vari Istituti nazionali di statistica (INS) possono ricorrere per le rettifiche. Va però sottolineato che quest'approccio riguarda una parte molto limitata del PNL. La Commissione continuerà ad insistere presso gli INS perché, da un lato, sostituiscano, ovunque possibile, le valutazioni degli esperti con fonti statistiche migliori (soprattutto se le informazioni statistiche non sono usate perché difettose o incoerenti), e perché, dall'altro, forniscano una migliore informazione sulle rettifiche. Problemi di classificazione irrisolti e accettazione di una rettifica per esaustività non fondata su basi statistiche affidabili 34. L'indagine e le discussioni condotte da Eurostat hanno mostrato che i quattro Stati membri controllati (Germania, Francia, Italia e Regno Unito) applicano procedure o rettifiche che regolano in modo soddisfacente il problema di classificazione sollevato dalla Corte. È vero che la Germania ha effettuato nel 1988, prima cioè della decisione sulla esaustività, una rettifica non fondata su una solida base statistica. È stata proprio questa situazione a indurre la Commissione a notificare una riserva sulla esaustività. Dopo che la Germania ha effettuato i lavori richiesti dalla decisione sull'esaustività e ha riestrapolato i loro risultati fino al 1988, la rettifica in questione non ha più alcun peso nella valutazione del PNL. L'errore sistematico di comparabilità La comparabilità delle rettifiche fra Stati membri 35. Gli Stati membri hanno sempre applicato metodi loro per includere l'economia sotterranea nel PNL. Ciò è dovuto allo stato delle fonti statistiche e all'organizzazione politico-amministrativa dei paesi, per cui un approccio utile in un paese non lo è in un altro. La Commissione ritiene perciò rischioso comparare i risultati di un metodo nazionale a quelli che esso avrebbe dato in un altro paese. Secondo la decisione sulla esaustività, la Commissione verifica se la valutazione dell'economia sotterranea sia comparabile tra gli Stati membri, in base a numerosi elementi, tra cui soprattutto il modo in cui applicano i metodi comuni previsti dalla decisione. Il trattamento delle attività illegali 36. L'esclusione delle attività illegali dal campo delle rettifiche per esaustività e dal PNL è dovuta al fatto che durante le discussioni sulla decisione 94/168/CE, Euratom, gli Stati membri in seno al comitato PNL hanno lamentato di non disporre dei mezzi statistici e metodologici per misurare tali attività. Alcune esperienze in questo campo si erano inoltre rivelate parziali e troppo diverse da un paese all'altro. Il comitato PNL si è perciò concentrato sulla definizione e applicazione nei vari Stati membri di metodi che garantissero l'esaustività del PNL, includendovi attività in sé legali ma non dichiarate o non direttamente osservate (lavoro nero, ecc.). Dal punto di vista del PNL, la questione di fondo è che le principali attività di solito definite "attività illegali" sono, nella pratica, molto difficili da misurare, indipendentemente dallo statuto giuridico reale che esse hanno in un paese o in un altro. Per contribuire allo sviluppo di metodi affidabili per misurare in modo soddisfacente tali attività, la Commissione ha cofinanziato dei lavori dell'Office for National Statistics (ONS - Regno Unito) nel 1998 e un seminario degli Stati membri su questo tema nei Paesi Bassi (settembre 1999), nel corso del quale sono stati presentati i primi risultati dei lavori dell'ONS. Le conclusioni del seminario, presentate al gruppo di lavoro Conti nazionali(1) nel dicembre 1999, sono un primo contributo di Eurostat e degli Stati membri al manuale sull'economia sommersa attualmente in preparazione all'OCSE. Quando saranno disponibili il manuale e i risultati delle ricerche in corso in alcuni Stati membri, Eurostat proporrà dei metodi di stima delle attività illegali. L'inattualità delle fonti 37 - 40. È vero che, in alcuni casi, i coefficienti per calcolare le rettifiche per esaustività si basano su fonti vecchie. Eurostat conosce il problema rappresentato dall'esaustività in questo caso. Per questo, durante le sue ispezioni, ha dato molta importanza alla necessità di usare le fonti più recenti. La presa in considerazione delle frodi sull'IVA Manca la prova della presa in considerazione delle frodi sull'IVA o dell'equivalenza dei metodi usati dagli Stati membri 41 - 44. Negli Stati membri considerati, l'uso e il confronto dei dati derivati dall'ottica "spesa" permettono di tener conto, implicitamente, delle frodi sull'IVA. Anomalie nei risultati del calcolo dell'IVA teorica 45 - 47. La Corte rileva che, per il Lussemburgo, l'IVA teorica (cioè il prodotto delle aliquote IVA con le transazioni tassabili) è stata inferiore alle entrate dell'IVA, suggerendo che talune transazioni siano rimaste escluse dai conti nazionali. Secondo la Commissione, la revisione dei conti nazionali lussemburghesi ha risolto alle divergenze negative dell'IVA, che, infatti, ricalcolate in base ai conti nazionali dell'ottobre 1999 sono positive. Il registro delle imprese 48 - 49. In Germania, la riserva sulla esaustività è stata sciolta anche se tale paese non dispone ancora di un registro integrato delle imprese, elemento particolarmente importante per la esaustività. È chiaro che un registro di qualità è uno strumento utilissimo per migliorare l'esaustività. Esso è in corso di compilazione anche in Germania nei tempi previsti dalla deroga accordatale dal comitato del programma statistico. In Germania, l'esaustività è ottenuta soprattutto comparando i dati sull'occupazione. Ciò mira proprio ad attenuare l'eventuale mancanza di esaustività legata all'assenza di un registro affidabile poiché i dati demografici usati per convalidare le stime del PNL non dipendono dai registri. La distinzione fra impieghi finali e consumi intermedi Le procedure attinenti alle operazioni di sintesi 51 - 52. Eurostat accetta l'argomento della Corte secondo cui il riequilibrio tra impieghi e risorse di un prodotto non può, da solo, correggere automaticamente un errore sistematico che si ripercuote simultaneamente su entrambe le fonti di dati. Eurostat ritiene però che un riequilibrio tra risorse e occupazione, effettuato secondo fonti di riferimento affidabili e a un livello dettagliato possa essere un'ottima base per produrre stime affidabili. Per questo, durante le sue ispezioni, Eurostat sottolinea questi due aspetti, e continuerà a farlo. D'altra parte quando l'errore sistematico si ripercuote simultaneamente sulle due fonti, Eurostat chiede ai contabili nazionali di cercare approcci alternativi che, come la comparazione dei dati sull'occupazione, danno spesso soluzioni soddisfacenti. Il carattere limitato dei controlli 54 - 56. Tutto quanto la Commissione ha fatto, insieme agli Stati membri, negli ultimi dieci anni mira a garantire la qualità del PNL. Gli inventari, trasmessi dagli Stati membri per la prima volta nel 1991 e punto di partenza dei lavori realizzati dalla Commissione e dal comitato PNL, descrivono l'organizzazione statistica degli Stati membri, le fonti statistiche e i metodi contabili. Durante le ispezioni, Eurostat valuta in che misura questi elementi contribuiscano alla validità delle stime del PNL. È vero che gli inventari, molto dettagliati su alcuni aspetti, lo sono in misura insufficiente su altri. Gli inventari, ad esempio, sono stati compilati prima di aver adottato la decisione sulla esaustività e le raccomandazioni del comitato PNL sulla delimitazione tra consumo intermedio e impieghi finali. Dallo studio di questi due aspetti emerge la necessità di lavori supplementari negli Stati membri e di ulteriori informazioni. L'attesa documentazione è contenuta nelle relazioni degli Stati membri sulla esaustività e nei documenti e spiegazioni ricevuti dagli INS durante e dopo le ispezioni effettuate da Eurostat, soprattutto a partire dal 1995. È tipico del lavoro di controllo sui conti nazionali e sul PNL avere scambi continui con gli INS; essi iniziano con l'analisi dei documenti disponibili per passare poi alla richiesta e alla valutazione delle informazioni complementari sull'uno o l'altro punto. Su quest'aspetto (cfr. anche punto 56), si rinvia alla risposta di Eurostat relativa alla "misura della qualità dei PNL nazionali" (punti da 63 a 79). 57. La linea seguita da Eurostat durante il controllo del PNL punta, ai sensi della direttiva PNL, all'affidabilità delle fonti statistiche, alla comparabilità delle norme (attraverso il rispetto del SEC) e dei risultati e all'esaustività (confronti tra le diverse fonti, esistenza di un insieme di rettifiche giudicati soddisfacenti). Sono tutti elementi presenti nelle relazioni presentate da Eurostat al comitato PNL, poiché vengono notificate e seguite delle riserve se Eurostat ritiene che l'uno o l'altro di questi tre criteri non sia soddisfatto. In base poi ai lavori realizzati e alle correzioni apportate dagli Stati membri al PNL, Eurostat verifica se una delle riserve può essere sciolta. Le relazioni degli Stati membri su questi lavori e correzioni (ottobre 1998) sono state presentate alla Corte dei conti, su sua richiesta. È stato trasmesso alla Corte anche il riepilogo di Eurostat sulla possibilità di sciogliere o no le riserve per i quattro Stati membri da essa studiati. La Commissione concorda comunque con la Corte sulla necessità di ulteriori sforzi per descrivere meglio la natura dei controlli effettuati e perché quest'ultimi siano meglio documentati. 58 - 59. In merito al carattere significativo o meno di un elemento di calcolo del PNL, Eurostat non ha ritenuto realistico definire a priori, ad esempio sotto forma di percentuale del PNL ciò che vada considerato significativo. Si decide caso per caso, in base al giudizio professionale di Eurostat sull'importanza relativa dei fenomeni economici da coinvolgere nel calcolo statistico. Riguardo al principio costo-efficacia, Eurostat ritiene che definire a priori ciò che va considerato significativo per il PNL, presuppone di calcolare ognuna di queste piccole voci e di impegnare dunque risorse sproporzionate. In questo caso, secondo Eurostat, ciò è contrario al principio costo-efficacia. Il ruolo del comitato PNL 60 - 62. La Commissione prende atto dell'osservazione della Corte secondo cui il comitato PNL dispone ora di tutti degli elementi necessari (forniti dagli Stati membri e da Eurostat) per consentirgli di formulare, nel parere sul PNL, un giudizio globale sulla comparabilità e l'affidabilità dei dati sul PNL. Nei suoi precedenti pareri, il comitato PNL si limitava a prendere atto della disponibilità di tali dati. Attualmente, nel parere annuale sul PNL, il comitato PNL sostiene che sono intervenuti progressi considerevoli nell'armonizzazione del PNL, cioè nell'applicazione della direttiva PNL. In realtà, il comitato PNL riceve e analizza la documentazione degli Stati membri, le relazioni di Eurostat e le proposte di quest'ultimo miranti a migliorare il PNL. Il tipo di parere che il comitato PNL deve dare è una questione più volte sollevata anche da questo comitato. Il comitato PNL ha finora ritenuto che spetti alla Commissione prendere posizione sulla qualità del PNL di ogni Stato membro. Comunque, la Commissione proporrà al comitato di discutere la questione prossimamente. La possibilità di misurare la qualità dei dati 63 - 79. La Commissione ritiene che le regolari ispezioni effettuate dai suoi servizi sul rispetto delle norme contabili e sul miglioramento delle fonti statistiche, oltre ai lavori degli Stati membri in seno al comitato PNL, consentano un'applicazione corretta e soddisfacente della direttiva PNL. La Commissione non è contraria a nuovi metodi di verifica della qualità dei dati del PNL. Tuttavia, essa e il comitato PNL hanno già espresso riserve sugli aspetti concettuali e sulla fattibilità di indicatori matematici di comparabilità. Riguardo all'affidabilità, la Commissione è conscia dell'importanza teorica della sua misura, con gli intervalli di fiducia, benché, nella pratica budgetaria, tale misura possa essere inincidente. Dopo la consegna, al comitato PNL del luglio 1999, di una relazione sulle conclusioni degli studi da essa affidati all'ISTAT e all'ONS (CPNB/272), la Commissione, per valutare pertinenza e praticabilità degli approcci previsti, ha istituito una task force sulla misura della qualità composta da sei Stati membri, composta, tra l'altro, da contabili nazionali molto esperti. La Commissione è conscia dell'importanza di alcuni aspetti citati dalla Corte, come le difficoltà legate alla misura degli errori e la questione della comparabilità delle soluzioni studiate, aspetti che saranno esaminati dalla task force. La task force dovrebbe presentare la sua relazione nel primo semestre 2001. In base a essa, la Commissione formulerà le sue proposte. CONCLUSIONE Un aggregato ampiamente utilizzato nel quadro comunitario Una legittimità da garantire 80 - 81. La Commissione è pienamente consapevole della necessità di garantire la qualità dei conti nazionali e del PNL degli Stati membri dato l'importante ruolo assegnato al PIL e al PNL nel quadro comunitario. Negli ultimi dieci anni, essa ha perciò affrontato, in stretta collaborazione con gli Stati membri, notevoli lavori per migliorare affidabilità, comparabilità ed esaustività di quest'aggregato. 82 - 84. La trasparenza del dispositivo di controllo del PNL è garantita dai lavori del comitato PNL composto dai rappresentanti degli Stati membri e presieduto da Eurostat. Infatti, gli inventari delle fonti e dei metodi statistici usati dagli Stati membri, le relazioni di Eurostat (relazioni sugli inventari e sulle ispezioni che analizzano la situazione dei conti nazionali di ogni Stato membro rispetto agli obiettivi di affidabilità, comparabilità ed esaustività) nonché i risultati dei lavori degli Stati membri sulle riserve PNL, sono stati trasmessi al comitato PNL e da quest'ultimo discussi. Un'armonizzazione da completare Un controllo efficace a livello comunitario 85 - 91. La Commissione ritiene che i regolari controlli effettuati dai suoi servizi sull'affidabilità e adeguatezza delle fonti statistiche, sulla comparabilità delle definizioni, delle norme (attraverso il rispetto del SEC) e dei risultati, e sulla esaustività dei conti nazionali degli Stati membri (confronti tra le varie fonti, esistenza di un insieme di rettifiche soddisfacenti), insieme ai lavori del comitato PNL, possono garantire un'applicazione corretta e soddisfacente della direttiva PNL. I miglioramenti che gli Stati membri hanno apportato al loro PNL in seguito a questi controlli e interventi, hanno giustificato lo scioglimento delle riserve sul PNL. Il documento cui si riferisce la Corte, al punto 86 (documento CPNL/267 "Verbale della riunione del comitato PNL del febbraio 1999", punto 11.2), sono le reazioni del comitato PNL a una bozza di dichiarazione del comitato del programma statistico sulla qualità dei dati dei conti nazionali. Il comitato PNL vi sottolinea la continuità del miglioramento qualitativo delle statistiche e dei conti nazionali e insiste perciò sulla necessità "di usare termini misurati per non dare l'impressione che il miglioramento del PNL sia un fatto compiuto", senza mettere in questione la validità delle cifre del PNL, usate come base allo scioglimento delle riserve. La Commissione riconosce che occorra compiere un ulteriore sforzo per descrivere meglio i controlli effettuati e documentare più ampiamente le attività di controllo. 92. La Commissione non può che sostenere la raccomandazione della Corte di basare le risorse proprie sul SEC 95, tanto più che essa aveva proposto questa soluzione nel 1996, al momento dell'adozione del SEC 95. (1) Gruppo di lavoro sui conti nazionali cui partecipano esperti di Eurostat e degli Stati membri.