RELAZIONE ANNUALE SULLA CECA

(esercizio 1994)

(95/C 329/01)

Articolo 88 del regolamento finanziario del 21 dicembre 1977 modificato dal regolamento (CE, Euratom, CECA) n. 2335/95 del Consiglio del 18 settembre 1995

SOMMARIO

Paragrafi Pagina

CAPITOLO 1 - OSSERVAZIONI SULLA GESTIONE CONTABILE 1.1 - 1.202

Introduzione 1.12

Solvibilità della CECA 1.2 - 1.72

Coefficiente di solvibilità 1.2 - 1.42

Ripartizione dei rischi 1.53

Rettifiche di valore 1.6 - 1.73

Evoluzione delle spese e delle risorse di bilancio della CECA 1.8 - 1.144

Evoluzione delle spese 1.84

Evoluzione delle risorse 1.9 - 1.115

Evoluzione dell'accantonamento per il finanziamento del BOC 1.12 - 1.145

Evoluzione del bilancio della CECA 1.156

Varie 1.16 - 1.178

Immobilizzi materiali 1.168

Recupero di bonifici 1.178

Calendario di chiusura 1.188

Conclusione 1.19 - 1.208

CAPITOLO 2 - DICHIARAZIONE DI AFFIDABILITÀ RELATIVA ALLA CECA 2.1 - 2.39

CAPITOLO 3 - AIUTI AL RIADATTAMENTO 3.1 - 3.499

Introduzione 3.1 - 3.29

Fondamenti giuridici e caratteristiche principali dei vari tipi d'aiuto 3.3 - 3.169

Aiuti tradizionali 3.4 - 3.119

Aiuti complementari nel settore carbonifero 3.12 - 3.1410

Pacchetto sociale acciaio (1993-1995) 3.15 - 3.1611

Rilevanza finanziaria degli aiuti CECA al riadattamento 12

Obiettivi e metodo di controllo 3.1712

Efficacia degli aiuti CECA al riadattamento 3.18 - 3.3212

Efficacia degli aiuti tradizionali 3.20 - 3.2313

Efficacia del programma RECHAR (1990-1993) 3.24 - 3.2513

Efficacia del pacchetto sociale acciaio (1993-1995) 3.26 - 3.2813

Efficacia delle diverse situazioni-tipo 3.29 - 3.3214

Controllo della regolarità 3.33 - 3.3615

Applicazione delle convenzioni bilaterali 3.37 - 3.3815

Funzionamento dell'unità responsabile della gestione presso la Commissione 3.39 - 3.4415

Conclusione 3.45 - 3.4916

Risposte della Commissione 17

CAPITOLO 1

OSSERVAZIONI SULLA GESTIONE CONTABILE

Introduzione

1.1. Il presente capitolo verte essenzialmente sulla solvibilità della CECA al 31 dicembre 1994 e sull'evoluzione delle sue principali attività finanziarie e bancarie nel corso dell'esercizio. La solvibilità della CECA riveste particolare importanza, specie per le seguenti ragioni:

- a parte un'attività marginale di erogazione di prestiti su fondi propri, i prestiti della CECA sono finanziati mediante l'assunzione di prestiti bancari e l'emissione di obbligazioni. È dunque importante che la CECA goda della classificazione più prestigiosa sui mercati finanziari, il che richiede un'ottima solvibilità;

- poiché l'erogazione dei prestiti della CECA si basa sull'assunzione di prestiti corrispondenti (in termini di tassi, valute e scadenze), l'unico rischio bancario è quello di non recuperare i prestiti erogati;

- dato che il trattato di Parigi scade nel 2002 è necessario seguire attentamente l'evoluzione dei fondi propri necessari per garantire la solvibilità della CECA fino al suo scadere.

Solvibilità della CECA

Coefficiente di solvibilità

1.2. Nell'ambito della procedura di discarico per l'esercizio 1986 il Parlamento europeo aveva chiesto alla Corte dei conti di comunicargli, per ciascun esercizio, i dati necessari per calcolare e valutare il rapporto delle riserve, dell'attivo netto e dei fondi disponibili secondo le formule applicabili in materia (1).

1.3. Come indicato nella sua ultima relazione annuale sulla CECA (2), d'ora innanzi la Corte, alla stregua dalla Commissione, analizzerà la solvibilità della CECA servendosi del coefficiente previsto a tal fine dalla direttiva 89/647/CEE del Consiglio (3). Questo coefficiente è più preciso di quelli utilizzati gli anni precedenti in quanto prende in considerazione le operazioni fuori bilancio e ciascun elemento del denominatore è ponderato in base al rischio creditizio. In questo coefficiente la Commissione tiene conto solo del fondo di garanzia, dell'utile non destinato e della rettifica di valore non specifica, escludendo dal calcolo la riserva speciale, l'ex fondo pensioni e l'accantonamento disponibile per finanziare il bilancio operativo della CECA. Questa definizione dei fondi propri rispecchia un'interpretazione della direttiva che si traduce in una valutazione prudente.

1.4. Al 31 dicembre 1994 il coefficiente di solvibilità della CECA è pari al 14,95 % contro il 14,94 % al 31 dicembre 1993. La Corte constata che esso si mantiene nella forcella raccomandata (dal 14 % al 16 %) da una società indipendente di esperti che ha presentato una relazione al riguardo nel luglio 1992 su richiesta della Commissione. Questa forcella prudente è stata fissata ponendo a confronto la struttura del bilancio della CECA con le strutture di bilancio d'istituzioni ad essa comparabili e tenendo conto delle peculiarità della sua attività.

Ripartizione dei rischi

1.5. Il coefficiente di solvibilità non è l'unico indicatore della solvibilità di un ente finanziario, soprattutto quando si tratta della CECA e specie nella sua situazione attuale. Con la scadenza del trattato di Parigi nel 2002 la CECA non si trova più in un contesto di continuità delle proprie attività. Il suo portafoglio dei prestiti attivi andrà diminuendo concentrandosi su un numero di debitori sempre più esiguo, il che ridurrà la ripartizione dei rischi. Di conseguenza l'inadempienza di un creditore potrebbe incidere notevolmente sui fondi propri se la diminuzione di questi ultimi è direttamente proporzionale alla diminuzione del volume dei prestiti attivi. Stando così le cose, la Commissione dovrebbe fin d'ora applicare scrupolosamente la direttiva del Consiglio sulla vigilanza ed il controllo dei grandi fidi degli enti creditizi (4). Questa direttiva impone due limiti al volume degli impegni che un ente creditizio può assumere presso la stessa controparte (cliente o gruppo di clienti):

- il totale degli impegni assunti nei confronti di un unico terzo non può superare il 25 % dei fondi propri dell'ente creditizio interessato, in questo caso della CECA;

- il volume complessivo dei «grandi fidi» non deve superare l'800 % dei fondi propri dell'ente creditizio stesso. Si ha un «grande fido» quando l'ammontare complessivo degli impegni nei confronti di un unico terzo è pari o superiore al 10 %.

Al 31 dicembre 1994 la CECA oltrepassa questi due limiti: da un lato il volume totale dei suoi «grandi fidi» si colloca intorno al 950 % dei fondi propri, dall'altro il massimale del 25 % dei fondi propri è superato per undici terzi (sei banche e cinque imprese industriali). Benché la direttiva in materia preveda disposizioni transitorie, la CECA dovrebbe prendere gli opportuni provvedimenti per avvicinarsi ai limiti previsti dalla direttiva.

Rettifiche di valore

1.6. Nel 1993 la Commissione ha reintrodotto una rettifica di valore non specifica (5) in seguito alle raccomandazioni della Corte. Questa rettifica è intesa a far fronte al rischio generale di mancato recupero dei crediti non coperti da garanzie di prim'ordine. Il suo importo è passato da 50 Mio di ECU al 31 dicembre 1993 a 22 Mio di ECU al 31 dicembre 1994 (6). L'importo in essere dei prestiti in causa è cambiato di poco rispetto all'anno scorso ma la percentuale è passata dal 4,0 % all'1,7 %. La Commissione giustifica la diminuzione della rettifica di valore non specifica con il miglioramento, nel 1994, della congiuntura economica dell'Unione europea, specie nel settore dell'acciaio. La Corte ritiene che una tale riduzione del tasso precedentemente utilizzato sia eccessiva. È sconsigliabile cambiare ogni anno e in questa misura una rettifica di valore intesa a scaglionare nel tempo oneri aleatori per natura. Inoltre, la tendenza al miglioramento del mercato può invertirsi con la stessa rapidità con cui si è verificata e le imprese siderurgiche potrebbero trovarsi a dover far fronte ad una nuova crisi negli anni a venire, tanto più che gli obiettivi di chiusura delle sovraccapacità di produzione strutturali non sono stati conseguiti.

1.7. L'importo iscritto nel bilancio finanziario per le rettifiche di valore specifiche relative ai prestiti concessi è cambiato ben poco rispetto all'esercizio precedente. Esso è sempre dell'ordine di 60 Mio di ECU (7), di cui oltre il 90 % interessa un'unica impresa. Quest'anno, conformemente a quanto richiesto dalla Corte (8), l'analisi discriminante applicata dalla Commissione, che consente di stabilire in anticipo le probabilità d'inadempienza delle imprese, è stata estesa a tutte le imprese beneficiarie di prestiti finanziati con prestiti passivi e privi di garanzie di prim'ordine, indipendentemente dalla scadenza prevista per il loro rimborso. I risultati di quest'analisi non evidenziano la necessità di costituire rettifiche di valore supplementari.

Evoluzione delle spese e delle risorse di bilancio della CECA

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Evoluzione delle spese

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1.8. In una situazione di riduzione delle risorse in vista della scadenza, il livello degli aiuti sociali al riadattamento dei lavoratori è stato mantenuto quasi inalterato nel 1994. Ciò è stato possibile solo a scapito degli aiuti alla ricerca e dei bonifici d'interessi: da diversi anni per questi due interventi sono stati messi a disposizione importi pressoché uguali.

Evoluzione delle risorse

1.9. Per quanto riguarda le risorse si registra un leggero calo nonostante il riporto sull'accantonamento per risarcimenti. Questo accantonamento era stato costituito nel 1992 e completato nel 1993; esso corrispondeva all'importo massimo che la CECA rischiava di dover pagare alle imprese per perdite subite nell'ambito dell'applicazione del regime delle quote, in vigore dall'ottobre 1980 al giugno 1988. Infine, dei 91,9 Mio di ECU accantonati, soli 32,5 Mio di ECU (vedi la voce «risarcimenti effettivamente versati» della tabella 1.1) sono stati versati al termine dei negoziati. La differenza ha consentito di alimentare il BOC a titolo di entrata eccezionale nel 1994.

1.10. Il prelievo sulla produzione di carbone e d'acciaio delle imprese comunitarie è in continuo calo a causa, in particolare, della diminuzione del suo tasso, che nel 1994 era dello 0,23 %. Dal 1990, anno in cui era pari allo 0,31 %, esso diminuisce dello 0,02 % ogni anno; la sua soppressione definitiva è prevista per il 1999.

1.11. Il risultato delle operazioni non di bilancio nel 1994 registra un calo del 44 % rispetto al 1993, nonostante il riporto di 28 Mio di ECU sulla rettifica di valore non specifica (vedi il paragrafo 1.6). Questa evoluzione è dovuta principalmente ad una rettifica di valore di circa 70 Mio di ECU sulle obbligazioni ed altri titoli a reddito fisso (valutati in base al valore minimo del prezzo medio d'acquisto o del valore di mercato al 31 dicembre 1994), rettifica a sua volta dovuta alla flessione generale dei mercati obbligazionari nel 1994.

Evoluzione dell'accantonamento per il finanziamento del BOC

1.12. Nel 1992 e nel 1993 l'accantonamento disponibile per finanziare il BOC era stato ampiamente utilizzato, per rispettivamente 163,2 Mio di ECU e 105,9 Mio di ECU, onde colmare il deficit di risorse rispetto alle spese causato da diversi fattori esposti nella relazione della Corte dell'anno scorso (9). Nel 1994 l'accantonamento ha registrato un calo netto di soli 43,3 Mio di ECU ma nello stesso tempo la rettifica di valore non specifica è stata riportata per 28 Mio di ECU (vedi il paragrafo 1.6), il che ha pure contribuito ad alimentare le spese dell'esercizio.

1.13. Le ammende, le more e i rimborsi di bonifici d'interessi sono considerati risorse della CECA solo dopo essere stati effettivamente riscossi. Nel frattempo la contropartita di questi crediti è accantonata. Ne consegue che i 72,5 Mio di ECU corrispondenti non sono ancora disponibili per finanziare il BOC. Nel 1994 l'accantonamento in causa è notevolmente aumentato a causa di >SPAZIO PER TABELLA>

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ammende, per un importo complessivo di circa 104 Mio di ECU, inflitte dalla Commissione ad alcune imprese siderurgiche che non avevano osservato le norme in materia di concorrenza nel settore della commercializzazione di assi in acciaio. La parte di queste ammende che non è stata ancora riscossa figura all'attivo del bilancio finanziario come credito.

1.14. Complessivamente, nonostante un calo netto delle spese di bilancio che ha consentito di ridurre il divario tra le spese e le risorse dell'esercizio, i fondi propri utilizzati sono stati pari a 71,8 Mio di ECU come mostra la tabella 1.4.

Evoluzione del bilancio della CECA

1.15. Tra il 31 dicembre 1993 e il 31 dicembre 1994 il bilancio complessivo della CECA registra una flessione del 7,5 %. Questo calo di 766 Mio di ECU è dovuto principalmente alla riduzione dell'attività di erogazione ed assunzione di prestiti, i quali diminuiscono rispettivamente di 668 Mio di ECU e 760 Mio di ECU. Il volume dei prestiti attivi continua ad essere superiore a quello dei prestiti passivi a causa dei prestiti erogati su fondi propri. L'altra diminuzione significativa constatata all'attivo interessa la tesoreria. Essa è dovuta sostanzialmente ad una rettifica di valore di circa 70 Mio di ECU (vedi il paragrafo 1.11).

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Varie

Immobilizzi materiali

1.16. Nel 1994 la CECA non ha effettuato nuovi acquisti immobiliari. Al contrario, il 21 dicembre 1994 essa ha trasferito la proprietà degli immobili di Parigi alla CE. Questi ultimi, acquistati nel 1990 erano stati immediatamente e totalmente ammortizzati grazie agli eccezionali proventi della vendita dell'immobile parigino precedentemente detenuto (10). Analogamente al vecchio immobile, essi erano detenuti in coproprietà dalle tre Comunità; la quota della CECA era del 28 %. Questi immobili, recentemente valutati da esperti in circa 6 Mio di ECU, sono stati trasferiti alla CE gratuitamente. Nella contabilità non è stata reperita alcuna traccia attestante che in passato le altre Comunità avessero rimborsato alla CECA il 28 % dell'investimento di sua proprietà. La CECA ha rinunciato alla sua quota, per un valore di 1,68 Mio di ECU.

Recupero di bonifici

1.17. La Corte si compiace del fatto che la Commissione abbia intenzione di adire la Corte di giustizia al fine di recuperare i bonifici indebitamente versati (11) a Bagnoli e di cui aveva chiesto invano il rimborso. Per quanto riguarda i bonifici versati alle due miniere britanniche (12), la Commissione, adducendo il fatto che le chiusure non erano state decise dall'impresa beneficiaria ma imposte dal governo britannico, ha ritenuto di non poter recuperare i bonifici già versati ma si è astenuta dall'effettuare versamenti supplementari.

Calendario di chiusura

1.18. I conti di chiusura e i relativi documenti giustificativi sono forniti troppo tardi alla Corte dei conti. Quest'anno la prima versione degli stati finanziari, parziale e provvisoria, è stata inviata informalmente alla fine dell'aprile 1995, come anche altri documenti rilevanti, ad esempio quelli relativi alla situazione dei mutuatari. In queste condizioni la Corte incontra difficoltà nello svolgere il proprio lavoro in modo adeguato entro i termini imposti dalla normativa comunitaria e dalle procedure di discarico parlamentare. È vero che la chiusura richiede tempi lunghi, soprattutto perché comporta l'intervento di due sistemi contabili, quello della Direzione generale XVIII, che fornisce i conti annuali, e quello della Direzione generale XIX, relativo ai conti del BOC. Tuttavia, la Commissione dovrebbe esaminare la questione per cercare di far sì che la Corte possa espletare tempestivamente il proprio controllo.

Conclusione

1.19. Al 31 dicembre 1994, il coefficiente di solvibilità della CECA è stato mantenuto entro la forcella raccomandata. Tuttavia, il rispetto di questa forcella non basta a garantire una solvibilità sufficiente; è opportuno vigilare sulla ripartizione dei rischi, specie in questa fase di diminuzione delle attività di prestito. La Corte apprezza il fatto che l'analisi discriminante sia stata estesa a tutti i debitori privi di garanzia di prim'ordine. Per contro, la politica in materia di rettifica di valore non specifica è troppo fluttuante e attribuisce un peso eccessivo ai fattori congiunturali a scapito dei dati strutturali che richiamano sempre alla prudenza.

1.20. Nel 1994 la CECA ha registrato un calo delle spese superiore a quello delle entrate, il che ha consentito di ristabilire un certo equilibrio di bilancio. Tuttavia è stato necessario utilizzare riserve, anche se tale utilizzo è stato decisamente inferiore a quello dei due esercizi precedenti. È probabile che la diminuzione globale del bilancio operativo si andrà confermando a causa dell'evoluzione prevista delle risorse. Questa tendenza costringe ad operare scelte finanziarie che non escludano eventuali trasferimenti di attività al bilancio generale.

CAPITOLO 2

DICHIARAZIONE DI AFFIDABILITÀ RELATIVA ALLA CECA

2.1. Conformemente all'articolo 45 C del trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio, la Corte ha esaminato l'affidabilità dei conti inerenti all'esercizio 1994 e la legittimità e la regolarità delle relative operazioni.

2.2. La relazione della Corte sugli stati finanziari della CECA al 31 dicembre 1994 (13) corrisponde alla dichiarazione di affidabilità dei conti.

2.3. Inoltre, per accertare la legittimità e la regolarità delle operazioni relative ai conti della CECA per l'esercizio 1994, la Corte si è basata sulla propria conoscenza dei sistemi di controllo interno e sui test eseguiti. In base agli esami svolti la Corte ritiene che le operazioni in causa presentino un grado sufficiente di legittimità e regolarità.

CAPITOLO 3

AIUTI AL RIADATTAMENTO

Introduzione

3.1. Il presente capitolo verte sugli aiuti al riadattamento versati dalla CECA. I controlli hanno interessato il periodo dal 1° gennaio 1989, data di entrata in vigore delle convenzioni bilaterali, al 31 dicembre 1994. Questi aiuti costituiscono, a causa del loro volume, lo strumento più importante del bilancio operativo della CECA (BOC). Nello stato degli impegni essi rappresentano il 56 % al 31 dicembre 1994. Gli altri due strumenti del BOC, vale a dire la ricerca e i bonifici d'interessi, sono stati trattati dalla Corte nelle relazioni annuali CECA rispettivamente del 1992 e del 1993.

3.2. Gli aiuti CECA al riadattamento sono sovvenzioni a fondo perduto versate dalla Commissione ai lavoratori delle industrie siderurgica e carbonifera che perdono il proprio posto di lavoro in seguito al verificarsi di taluni eventi di carattere economico (che comportano una ristrutturazione o una chiusura) o tecnico (ammodernamento). Tali aiuti sono versati attraverso diversi organismi come i ministeri, gli enti regionali o le imprese interessate; il circuito varia a seconda dello Stato membro.

Fondamenti giuridici e caratteristiche principali dei vari tipi d'aiuto

3.3. Vi è una distinzione tra gli aiuti detti «tradizionali» e gli aiuti detti «complementari»: i secondi, di norma, sono versati a beneficiari dei primi. Gli aiuti complementari comprendono il programma RECHAR (1990-1993) e il pacchetto sociale carbone (1994-1997) per il settore carbonifero, e il pacchetto sociale siderurgia (1993-1995) che costituisce il proseguimento di quello relativo al periodo dal 1988 al 1991 per il settore siderurgico.

Aiuti tradizionali

3.4. Gli aiuti al riadattamento tradizionali sono contemplati dall'articolo 56, paragrafo 1, lettera c) e paragrafo 2, lettera b) del trattato CECA. La distinzione pricipale tra questi due paragrafi consiste nel verificarsi di due tipi di circostanze che sono all'origine della soppressione dei posti di lavoro.

3.5. L'articolo 56, paragrafo 1, lettera c) interessa i casi di riduzione di importanza eccezionale del fabbisogno di manodopera dovuti all'introduzione di processsi tecnici o di nuovi impianti. Esso è applicato solo dal 1989 (14) ed esclusivamente nel settore carbonifero. È utilizzato nel quadro del miglioramento della produttività delle zone di estrazione più redditizie, vale a dire laddove la meccanizzazione genera nello stesso tempo un incremento di produttività e massicce soppressioni di posti di lavoro senza necessariamente ridurre il livello della produzione.

3.6. L'articolo 56, paragrafo 2, lettera b) interessa i casi in cui risulta necessario cessare, ridurre o cambiare l'attività a causa di mutamenti profondi nelle condizioni di vendita delle industrie del carbone o dell'acciaio, mutamenti che non sono direttamente collegati con l'instaurazione del mercato comune. Applicato dal 1954, questo strumento è stato ampiamente utilizzato, anche nel periodo dal 1989 al 1994, sia nel settore carbonifero, dove si è registrato un numero estremamente elevato di chiusure, sia soprattutto nel settore siderurgico, dove è risultato necessario procedere a grandi ristrutturazioni.

3.7. In ogni caso, in virtù dell'articolo 56 del trattato CECA la Commissione «subordina la concessione di una sovvenzione non rimborsabile al versamento da parte dello Stato interessato di un contributo speciale almeno equivalente all'ammontare di questa sovvenzione, salvo deroga autorizzata dal Consiglio a maggioranza di due terzi».

3.8. Le succitate disposizioni del trattato CECA sono state trasposte in convenzioni bilaterali stipulate tra la Commissione e ciascuno Stato membro. Tali convenzioni sono entrate in vigore il 1° gennaio 1989 sostituendo gli accordi precedenti. I loro obiettivi principali erano quelli di armonizzare, nella misura del possibile, le sovvenzioni versate nei vari Stati membri e limitare l'intervento della CECA prevedendo dei massimali. Inoltre, esse hanno apportato innovazioni rispetto ai meccanismi precedenti, ad esempio la presa in considerazione del potenziale economico delle diverse regioni o l'annullamento automatico degli stanziamenti non utilizzati al 30 giugno del quarto anno successivo a quello della decisione del finanziamento da parte della Commissione.

3.9. Le convenzioni bilaterali prevedono cinque situazioni-tipo che possono essere parzialmente finanziate dalla CECA: il prepensionamento, la disoccupazione, la mobilità interna, la mobilità esterna e la riqualificazione professionale. Per ciascuna di esse sono precisate le spese cui la CECA può contribure nonché il calcolo di tale contributo e i relativi massimali (vedi la tabella 3.1).

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3.10. In base alla clausola di riserva, prevista all'articolo 10 delle convenzioni bilaterali, nel caso in cui gli stanziamenti iscritti nel bilancio operativo CECA si rivelassero insufficienti per far fronte alle domande di aiuto ammissibili, la Commissione può ridurre l'importo della sua partecipazione. In tal caso si procede ad una riduzione lineare applicata all'insieme delle domande ammissibili.

3.11. Nel quadro del phasing out (scadenza del trattato CECA, trasferimento di taluni interventi al bilancio generale), la Commissione ha deciso di sospendere (15), con effetto dal 1° gennaio 1995, il suo intervento in programmi di formazione professionale e di aiuti all'occupazione ai sensi dell'articolo 56 del trattato CECA, per quanto riguarda sia gli aiuti tradizionali che gli aiuti complementari. I provvedimenti potranno in futuro essere finanziati attraverso il Fondo sociale europeo (FSE) a condizione che ne soddisfino i requisiti, vale a dire, in particolare, che siano ammissibili a contributo ai sensi dei regolamenti dei Fondi strutturali (16). Ciò consente di sgravare il bilancio operativo CECA, le cui risorse sono destinate a diminuire, pur mantenendo il livello d'intervento della CECA per le altre misure. Peraltro, i succitati aiuti perdono ovviamente il loro carattere settoriale.

Aiuti complementari nel settore carbonifero

3.12. La CECA ha adottato un programma quadriennale (1990-1993) parallelamente all'iniziativa della CEE concernente la riconversione economica delle zone carboniere (17). Questi due programmi sono denominati RECHAR. Gli aiuti RECHAR della CECA sono, analogamente agli aiuti tradizionali, disciplinati dall'articolo 56, paragrafo 1, lettera c) e paragrafo 2, lettera b) del trattato di Parigi.

3.13. Una nota della Commissione agli Stati membri (18) indica le quattro misure che possono beneficiare del sostegno (formazione professionale, programma preformativo, aiuti all'insediamento e prepensionamento) e ne fissa i criteri per la concessione. Di norma questi aiuti sono versati come complemento agli aiuti tradizionali, ne raddoppiano, nella maggior parte dei casi, la durata dell'intervento e portano l'importo medio per lavoratore da 3 000 ECU a 7 000 ECU. Salvo indicazione contraria, le altre modalità e condizioni applicabili alla gestione degli aiuti RECHAR sono identiche a quelle previste dalle convenzioni bilaterali che disciplinano gli aiuti tradizionali.

3.14. Parallelamente all'iniziativa comunitaria della CEE RECHAR II (1994-1997) (19) (20), che costituisce un proseguimento dell'iniziativa RECHAR, la decisione n. 3632/93/CECA (21) istituiva un intervento sociale di accompagnamento del programma di ristrutturazione dell'industria carbonifera per lo stesso periodo. Le modalità di tale intervento sociale, indicate in un nota informativa (22), sono paragonabili a quelle di RECHAR (1990-1993) con tuttavia alcune modifiche significative:

- le indennità compensatrici della perdita di retribuzione, i premi di partenza, le indennità di mobilità geografica nell'ambito della riclassificazione (che corrisponde alla mobilità esterna degli aiuti tradizionali) e la disoccupazione diventano ammissibili;

- il contributo massimo complementare della CECA continua ad essere di 4 000 ECU, tranne per la disoccupazione nel qual caso è di 2 000 ECU.

Inoltre, la formazione professionale e gli aiuti all'occupazione non sono più ammissibili a decorrere dal 1° gennaio 1995, a seguito della decisione della Commissione del 24 giugno 1994 (23).

Pacchetto sociale acciaio (1993-1995)

3.15. L'intervento sociale di accompagnamento del programma di ristrutturazione siderurgica (1993-1995), detto comunemente pacchetto sociale siderurgia, prevede l'intervento del Fondo sociale europeo (FSE) e della CECA. Per quest'ultima esso si avvale degli aiuti al riadattamento contemplati dall'articolo 56, paragrafo 2, lettera b) del relativo trattato. Le modalità di tale intervento sono precisate in una nota informativa della Commissione (24).

3.16 Possono beneficiarne i lavoratori il cui posto di lavoro è colpito da un programma di chiusura di capacità di produzione, condizione questa più restrittiva rispetto ai criteri applicabili agli aiuti tradizionali. Inoltre, sono previsti solo tre tipi di misure: il prepensionamento, la riclassificazione (che comprende la relativa formazione professionale) e la disoccupazione. I limiti medi d'intervento sono pari rispettivamente a 5 000, 4 000 e 3 000 ECU. Infine, salvo indicazione contraria, le modalità e le condizioni di gestione sono riprese dalle convenzioni bilaterali per la concessione degli aiuti tradizionali.

Rilevanza finanziaria degli aiuti CECA al riadattamento

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Obiettivi e metodo del controllo

3.17. L'indagine svolta si prefiggeva in primo luogo di verificare il buon funzionamento dei sistemi comunitari e nazionali (nella misura in cui la Commissione si basa su informazioni fornite dalle amministrazioni nazionali) relativi agli aiuti al riadattamento e valutarne l'efficacia. A tal fine la Corte ha svolto alcune missioni di controllo presso la Commissione e nei sette Stati membri che maggiormente beneficiano degli aiuti.

Efficacia degli aiuti CECA al riadattamento

3.18 Nelle sue ultime osservazioni sugli aiuti al riadattamento (25), formulate nel 1989, la Corte dei conti ha chiesto alla Commissione di elaborare una relazione sul conseguimento degli obiettivi delle nuove convenzioni. La Commissione ha risposto che gli interventi relativi al riadattamento CECA avrebbero formato oggetto di una relazione periodica. Da allora la Commissione ha presentato due relazioni sull'attuazione degli aiuti CECA al riadattamento, rispettivamente nel 1991 (26) e nel 1994. Considerando questa periodicità, sarebbe auspicabile che le analisi riguardassero tutto il periodo dall'ultima relazione e non solo l'esercizio in corso. Inoltre, sarebbe interessante indicare in queste relazioni, oltre agli obiettivi sociali conseguiti, gli obiettivi industriali e regionali raggiunti grazie agli aiuti complementari.

3.19. È estremamente difficile valutare l'efficacia degli aiuti CECA al riadattamento, tanto più che si ignora in che modo la situazione sarebbe evoluta senza di essi. A tal fine occorre definire gli obiettivi (sociali, industriali o regionali), che possono variare a seconda degli aiuti (tradizionali o complementari) e a seconda del settore (carbone o acciaio). Inoltre la questione può essere trattata a due livelli: quello dello strumento in generale e quello di ciascuna misura-tipo, o addirittura di ciascuna spesa cofinanziata dalla CECA.

Efficacia degli aiuti tradizionali

3.20. Gli aiuti tradizionali si prefiggono un obiettivo essenzialmente sociale. L'evoluzione del settore del carbone e dell'acciaio comporta notevoli perdite di posti di lavoro nei due settori. Pertanto, i versamenti CECA, che si aggiungono agli aiuti nazionali, hanno lo scopo di garantire un'adeguata protezione sociale ai lavoratori interessati. In altri termini, i lavoratori del carbone e dell'acciaio devono poter beneficiare, grazie alla CECA, di un trattamento speciale affinché questi settori possano effettuare gli adeguamenti strutturali in un clima di relativa pace sociale. Il trattamento privilegiato di cui godono i lavoratori delle industrie CECA rispetto agli altri lavoratori è giustificato dalla provenienza delle risorse del bilancio CECA. Infatti questi aiuti sono finanziati mediante prelievi sulla produzione del carbone e dell'acciaio o mediante gli interessi maturati sulle riserve e le altre disponibilità della CECA. Sotto questo profilo, i fondi comunitari in causa fungono da cassa di mutuo soccorso settoriale.

3.21. Le analisi della Commissione sembrano indicare che l'utilità degli aiuti al riadattamento sia consistita nel consentire la soppressione di centinaia di migliaia di posti di lavoro limitando i conflitti sociali. Infatti, la quasi totalità delle partenze è stata volontaria, il che è attribuibile ad un accordo che ha potuto essere negoziato con i lavoratori grazie agli aiuti di cui questi hanno beneficiato.

3.22. Pur riconoscendo indubbiamente il successo dell'obiettivo sociale principale, è tuttavia lecito interrogarsi sull'impatto degli aiuti CECA in avvenire. Storicamente è un dato di fatto che la CECA ha sviluppato una politica sociale molto avanzata che ha avuto un effetto incentivante per quanto concerne l'intervento degli Stati membri nel settore del carbone e dell'acciaio e che è servita da modello per le politiche sociali nazionali in altri settori. Attualmente questo effetto di trascinamento è meno marcato, specie a causa del miglioramento generale della previdenza sociale. In pratica il trattamento sociale dei lavoratori è disciplinato, nella maggior parte dei casi, da convenzioni nazionali, mentre i versamenti CECA si configurano come un rimborso parziale degli aiuti governativi.

3.23. Il nesso esistente tra aiuti nazionali e aiuti CECA varia da uno Stato membro all'altro e talvolta è difficile stabilire se una riduzione dei secondi possa incidere sull'evoluzione dei primi, quindi sul trattamento dei lavoratori. Gli esempi in appresso riportati sono contraddittori e non consentono di giungere ad una conclusione al riguardo, o quanto meno ad una conclusione identica per tutti gli Stati membri. Uno di questi (la Spagna) non ha dovuto modificare il proprio regime di previdenza sociale relativo ai lavoratori del settore carbosiderurgico per poter beneficiare degli aiuti CECA all'atto dell'adesione alle Comunità europee. D'altra parte, lavoratori di vari settori in difficoltà diversi dal settore del carbone e dell'acciaio, che non ricevono ovviamente alcun contributo CECA, beneficiano anch'essi dello stesso regime nazionale. In tali circostanze, gli aiuti al riadattamento non hanno un impatto reale. Per contro, un altro Stato membro (i Paesi Bassi) ha posto termine al suo regime speciale di previdenza per gli operai siderurgici adducendo come motivo una riduzione del contributo CECA al finanziamento del costo totale del regime. Infine, un altro Stato membro (il Regno Unito) ha cessato di versare aiuti speciali ai lavoratori del settore siderurgico e intende procedere allo stesso modo per i lavoratori del settore carboniero, nonostante l'esistenza degli aiuti CECA.

Efficacia del programma RECHAR (1990-1993)

3.24. Considerazioni di ordine puramente economico inducono a condannare il carbone europeo, con qualche eccezione, a causa del suo basso rendimento rispetto alla concorrenza mondiale. In base a questa constatazione gli Stati membri hanno adottato posizioni che si collocano nel quadro di una politica energetica globale. Il Belgio non estrae più carbone dal 1992. In Francia la chiusura delle ultime miniere lorenesi è prevista per il 2005. Il Regno Unito ha privatizzato i pochi siti rimasti, che danno impiego a circa 8 000 persone. La Germania e la Spagna, tenendo presenti considerazioni di ordine sociale e strategico, non hanno deciso di arrestare la produzione ma l'argomento è attualmente in discussione. La situazione descritta dà luogo a ingenti perdite di posti di lavoro di cui la CECA si sforza di attenuare l'impatto sociale e regionale.

3.25. Il pacchetto sociale carbone (1990-1993) della CECA entra in azione nell'ambito del programma a carattere regionale RECHAR della CEE, il cui obiettivo è di rafforzare il sostegno comunitario alla riconversione economica delle zone carbonifere della Comunità. Nella sua relazione sull'attuazione degli aiuti del 1994, la Commissione indica che, preso l'intero programma, la CECA ha contribuito con 175 Mio di ECU, di cui hanno beneficiato 121 812 lavoratori. Inoltre, tenendo conto dell'ulteriore soppressione di posti di lavoro, è stato adottato un secondo pacchetto sociale carbone (1994-1997) al quale sono stati assegnati 40 Mio di ECU per il 1994. La presentazione dei risultati degli aiuti in causa si limita al loro impatto primario, vale a dire sociale, trascurandone l'aspetto regionale.

Efficacia del pacchetto sociale acciaio (1993-1995)

3.26. Il contesto economico del settore siderurgico è estremamente diverso da quello carbonifero. Non si tratta di gestirne il declino bensì di risanarlo per rafforzarne la competitività. Nel 1992 la Commissione ha valutato, per categoria di prodotti, l'eccesso di capacità strutturale di produzione del settore siderurgico europeo. Per porvi rimedio essa ha proposto alcune misure, tra le quali un sostegno sociale finanziato a carico del bilancio CECA (27). Secondo un'indagine svolta presso le imprese su richiesta della Commissione (missione Braun) e secondo le informazioni fornite dalle amministrazioni nazionali, il numero di beneficiari previsto nel quadro di questa ristrutturazione sarebbe stimato in 69 000 persone, per le quali la Commissione ha previsto la concessione di 240 Mio di ECU di cui 60 Mio di ECU sono stati iscritti nel bilancio 1993.

3.27. L'obiettivo del pacchetto sociale acciaio (1993-1995) è beninteso sociale, ma è anche connesso alla politica industriale in quanto si tratta di accompagnare un programma di riduzione delle capacità di produzione. Alla fine del 1994 sono già stati concessi 146 Mio di ECU a favore di 43 969 lavoratori. Nel 1993, poiché le richieste di aiuti ammissibili erano superiori ai 60 Mio di ECU previsti in bilancio, la Commissione ha riportato le domande in eccesso al bilancio 1994 onde evitare di dover procedere ad una riduzione lineare. Nel 1994, a causa del riporto dal 1993, si è nuovamente verificata una leggera eccedenza che è stata riportata al bilancio 1995. Secondo recenti stime della Commissione, il bilancio restante per il 1995 dovrebbe essere sufficiente per far fronte alle domande previste per questo esercizio. Tuttavia, il Comitato consultivo della CECA ritiene che i 240 Mio di ECU del pacchetto sociale risulteranno insufficienti data l'ulteriore contrazione occupazionale prevista oltre il 1995 (28).

3.28. Per quanto riguarda l'obiettivo industriale del risanamento del settore siderurgico, nell'ottobre 1994 la Commissione ha elaborato un bilancio (29) in cui conclude che «l'obiettivo sempre valido di un livello minimo di riduzioni della capacità di 19 Mio T/a non è stato raggiunto» e che «la maggior parte delle misure di accompagnamento [. . .] non hanno più alcun motivo di essere mantenute». Di conseguenza, la Commissione non si propone di aumentare la copertura di bilancio oltre i 240 Mio di ECU inizialmente previsti. È difficile stabilire l'incidenza del pacchetto sociale sull'esito della ristrutturazione siderurgica. Non è detto che importi più elevati avrebbero apportato miglioramenti. Al contrario, è possibile che con meno aiuti sociali il livello di riduzione raggiunto sarebbe stato più basso. La risposta varia da impresa ad impresa, laddove si tratta di decidere, in base a diversi parametri, in merito alla chiusura o alla riduzione delle proprie capacità di produzione.

Efficacia delle diverse situazioni-tipo

3.29. Per valutare con maggior precisione l'efficacia delle situazioni-tipo occorre raggrupparle in due categorie: quelle che aiutano i lavoratori a ritrovare un'attività e quelle che possono essere considerate piuttosto come una compensazione assegnata ai lavoratori disposti a lasciare il proprio posto di lavoro.

3.30. La prima categoria comprende la formazione professionale, la mobilità esterna (che comprende in particolare gli aiuti all'insediamento) e la mobilità interna. In genere i soldi non sono versati al lavoratore (ad eccezione dei premi) ma vengono utilizzati per fornire a quest'ultimo conoscenze tecniche supplementari che gli consentano di trovare un nuovo lavoro, o per aiutarlo a creare un proprio impiego fornendogli consulenza e assistenza. Se l'aiuto all'insediamento ha continuato ad essere relativamente marginale ed è per sua natura limitato, la formazione professionale invece è stata ampiamente utilizzata, talvolta combinata con altre situazioni-tipo (disoccupazione, mobilità esterna o interna). È spesso difficile valutare l'efficacia reale della formazione professionale in quanto occorrerebbe seguire il caso dalla formazione fino a quando la persona interessata trova lavoro, e tali casi ben raramente vengono seguiti. Tuttavia, il carattere positivo di queste misure d'aiuto è in linea con gli obiettivi sia del Fondo sociale europeo (FSE), nei quali rientrano dal 1° gennaio 1995, che del Libro bianco sulla crescita, la competitività e l'occupazione.

3.31. La seconda categoria comprende le altre situazioni-tipo, sostanzialmente il prepensionamento e la disoccupazione. Non si tratta di criticare misure che hanno dimostrato la loro utilità nel consenso che ha accompagnato i licenziamenti, ma di sottolinearne forse i limiti e, in tutti i casi, le divergenze rispetto agli obiettivi del FSE, che si prefigge di sostenere il mercato del lavoro.

3.32. Per quanto riguarda più particolarmente il prepensionamento, il termine stesso «riadattamento» è improprio in quanto si tratta di lavoratori che abbandonano definitivamente il mercato del lavoro. L'età minima per accedere al prepensionamento varia, a seconda dello Stato membro, tra i 48 anni (in Portogallo) e i 57,5 anni (nei Paesi Bassi) e talvolta è sostituita da un requisito di anzianità (ad esempio, 20 anni per i minatori in sotterraneo belgi). Ne consegue che persone talvolta ancora giovani si ritrovano ad essere inattive, il che può creare problemi di ordine economico e sociale. Si tratta di una misura estremamente costosa per gli Stati membri. Infine essa pone gravi problemi a livello di personale, specie nelle imprese siderurgiche, poiché i candidati al prepensionamento sono spesso i lavoratori con più esperienza. Per concludere, il prepensionamento è probabilmente un male minore per le persone il cui posto di lavoro è stato soppresso, tuttavia esso presenta numerosi inconvenienti. Questa situazione-tipo è stata decisamente la più utilizzata. In avvenire essa lo sarà meno a causa della riduzione del numero di lavoratori che soddisfano i requisiti prescritti di età e di anzianità.

Controllo della regolarità

3.33. I vari controlli in loco espletati dal personale della Corte nei principali Stati membri beneficiari non hanno evidenziato irregolarità. Nel settore degli aiuti al riadattamento, il rischio di irregolarità volontarie o involontarie è relativamente ridotto a causa dei tre seguenti fattori.

3.34. In primo luogo, e soprattutto, il fatto che gli Stati membri versino un contributo speciale almeno uguale, e in realtà spesso decisamente superiore, a quello della CECA li induce ad espletare propri controlli. È in questo contesto che un caso di presunta frode è stato scoperto di recente in uno Stato membro.

3.35. Le spese cofinanziate dalla CECA (riguardanti il prepensionamento, la disoccupazione etc.) sono numerose e varie ma i relativi documenti giustificativi sono nel complesso relativamente facili da verificare, eccetto tuttavia le spese di formazione professionale.

3.36. L'ammissibilità dal punto di vista industriale, vale a dire la realtà del contesto economico o tecnico che ha indotto le imprese a ridurre il proprio personale, nonché il numero di lavoratori ammissibili, è controllata dai vari servizi della Commissione che hanno una buona conoscenza del settore del carbone e dell'acciaio, il che consente loro di operare un raffronto tra le informazioni fornite e le domande d'aiuto.

Applicazione delle convenzioni bilaterali

3.37. Le convenzioni bilaterali sono state elaborate con l'intento di armonizzare gli aiuti tra i diversi Stati membri pur tenendo conto delle peculiarità delle legislazioni nazionali in materia di previdenza sociale. Tuttavia, talune clausole variano a seconda dello Stato (come ad esempio il requisito dell'età o dell'anzianità prescritto per beneficiare del prepensionamento). Inoltre, il significato reale di taluni termini varia da uno Stato membro all'altro (ad esempio, la «retribuzione anteriormente percepita» utilizzata per il computo del contributo CECA, che può essere la media degli ultimi tre, sei o dodici mesi, o anche una retribuzione forfettaria per settore o per impresa ecc.).

3.38. Alle diversità descritte si aggiunge una certa complessità che tavolta rende difficile l'applicazione delle convenzioni bilaterali. Talune amministrazioni non sempre si avvalgono di tali convenzioni in modo ottimale, anche diversi anni dopo la loro entrata in vigore. A volte esse non chiedono tutti gli aiuti ai quali avrebbero diritto, o perché non ne sono a conoscenza o perché la gestione amministrativa necessaria è ritenuta eccessivamente complessa e costosa rispetto agli importi che verrebbero percepiti. Pertanto sarebbe forse opportuno che la Commissione fornisse maggiori spiegazioni o una maggiore assistenza tecnica. Ad esempio, le domande di aiuto di uno Stato membro per la mobilità esterna sono risultate sottovalutate, e questo da anni, perché gli importi richiesti venivano calcolati in modo errato. Lo Stato interessato riceveva un contributo così basso per quella situazione-tipo che stava considerando l'opportunità di rinunciarvi. Un altro Stato membro continuava ad applicare talune norme figuranti negli accordi precedenti ma non più nelle nuove convenzioni. I problemi descritti non hanno dato luogo al versamento indebito di importi significativi da parte della CECA poiché l'applicazione dei massimali ne ha limitato l'impatto pecuniario. Tuttavia, sarebbe opportuno porvi rimedio.

Funzionamento dell'unità responsabile della gestione presso la Commissione

3.39. I documenti forniti dalle amministrazioni nazionali a sostegno delle domande d'aiuto variano da uno Stato membro all'altro e sono spesso inadeguati. Ne consegue che i funzionari interessati sono costretti a chiedere informazioni supplementari, il che comporta spesso numerose telefonate e una più ampia corrispondenza. La standardizzazione delle informazioni richiese agli Stati membri renderebbe il trattamento delle domande più spedito e agevole, con conseguente diminuzione dei rischi di errore. Inoltre i fascicoli sarebbero più comprensibili per coloro che, non avendoli costituiti, si trovassero nella necessità di consultarli sia a titolo informativo che a fini di controllo.

3.40. L'unità responsabile della gestione presso la Commissione dovrebbe effettuare altri controlli sui pagamenti, il che implica che essa sia in possesso dei documenti necessari. Le difficoltà incontrate nell'ottenere i documenti che devono corredare le domande d'aiuto si ripresentano a livello delle domande di pagamento. Inoltre, l'articolo 13, paragrafo 3 delle convenzioni bilaterali, che indica la documentazione da presentare insieme alle domande di pagamento, prevede che siano posti «a disposizione della Commissione i documenti necessari atti a dimostrare l'effettuazione dei pagamenti relativi a ciascun programma, ivi compresi i dati afferenti l'identificazione dei lavoratori beneficiari, con evidenziato il loro diritto agli aiuti CECA [. . .]». In realtà non sempre la Commissione chiede che le venga messa a disposizione la succitata documentazione. Eppure sarebbe sufficiente esaminare un tabulato ben elaborato per poter ricavare dati semplici come ad esempio la mancanza del requisito di anzianità o del contributo speciale dello Stato membro.

3.41. Il mancato espletamento di taluni controlli, in parte dovuto alla mancanza di tempo e di personale, viene pure spiegato o addirittura giustificato, con i controlli effettuati dalle amministrazioni nazionali. Queste ultime analizzano e spesso calcolano esse stesse gli impegni e i pagamenti che chiedono alla CECA applicando i criteri e i massimali indicati nelle convenzioni bilaterali. Tuttavia, per poter fare affidamento sui controlli svolti da terzi occorre conoscere bene e verificare i loro sistemi. Sotto questo profilo, come sotto molti altri, non è possibile generalizzare per tutti gli Stati membri, tuttavia la conoscenza di questi sistemi nazionali talvolta è insufficiente. Questa lacuna è dovuta in particolare alle recenti rotazioni di personale e alla scarsa trasmissione delle conoscenze. Per porvi rimedio sarebbe opportuno che fosse costituito per ciascuno Stato membro un fascicolo permanente contenente una descrizione delle procedure applicate (spesso estremamente complesse), con le relative peculiarità, i relativi punti forti e soprattutto i punti deboli che la Commissione deve compensare con i propri controlli. Sarebbe opportuno anche specificare le situazioni in cui i criteri di ammissibilità agli aiuti di Stato sono meno restrittivi rispetto a quelli relativi agli aiuti comunitari, nel qual caso le amministrazioni nazionali potrebbero attribuire minor importanza al controllo di questi ultimi.

3.42. L'unità responsabile della gestione degli aiuti al riadattamento svolge controlli in loco presso le amministrazioni e le imprese interessate. I singoli fascicoli verificati in tali occasioni dovrebbero essere selezionati dal controllore in maniera sistematica ed autonoma, il che non è sempre il caso. In genere queste missioni danno luogo a relazioni interessanti. La Corte non è riuscita ad ottenere l'elenco di tutti i controlli espletati dal 1989 poiché le informazioni di questo tipo non vengono raccolte a livello centrale dall'unità competente. Di conseguenza è stato possibile consultare solo alcune relazioni figuranti in taluni fascicoli. Sarebbe auspicabile al riguardo disporre di un'archiviazione esaustiva e più rigorosa. Inoltre, le missioni programmate dall'unità in causa non sono sistematicamente notificate alla Corte.

3.43. Le operazioni relative agli aiuti al riadattamento sono registrate in due sistemi: la contabilità generale della Direzione generale XIX, in cui figurano tutte le operazioni relative al bilancio operativo CECA (BOC), e una contabilità interna all'unità responsabile della gestione degli aiuti. La prima costituisce la contabilità ufficiale. È da essa che provengono i dati ripresi negli stati finanziari della CECA. Essa deve consentire al controllore finanziario di verificare che il saldo degli impegni sia sufficiente per poter procedere ai relativi pagamenti. La seconda è utilizzata dai responsabili della gestione degli impegni e dei pagamenti, che vi hanno accesso diretto e possono in tal modo consultare la situazione dei conti in qualsiasi momento.

3.44. La contabilità dell'unità responsabile della gestione non è più aggiornata e di conseguenza non è più affidabile. Quanto affermato varia a seconda dei conti ma in linea di massima le registrazioni devono essere più sistematiche; inoltre, sarebbe opportuno accertarsi della concordanza tra i saldi risultanti dal sistema in causa e quelli della DG XIX operando raffronti regolari, cosa che non è stata fatta nel 1994. Uno dei motivi addotti per giustificare la situazione è la partenza del funzionario esperto nella gestione del sistema, il che evidenzia un problema di diffusione delle conoscenze.

Conclusione

3.45. Gli aiuti al riadattamento dei lavoratori CECA costituiscono una misura avente molteplici obiettivi (sociale, industriale, regionale). Per quanto riguarda il loro obiettivo prioritario, che è quello di garantire un'adeguata protezione sociale ai lavoratori del settore del carbone e dell'acciaio che perdono il posto di lavoro, l'efficacia degli aiuti risulta piuttosto soddisfacente. Infatti, diverse centinaia di migliaia di posti di lavoro sono stati soppressi con limitati conflitti sociali. Invece, gli obiettivi della ristrutturazione, specie in materia di riduzione di capacità dell'industria siderurgica, per i quali è difficile stimare l'incidenza del pacchetto sociale, non sono stati conseguiti. D'altra parte, la presentazione dei risultati del pacchetto sociale carbone si limita al loro impatto primario, vale a dire sociale, trascurandone l'aspetto regionale.

3.46. La sospensione, da parte della CECA, delle misure d'aiuto relative alla formazione professionale e all'insediamento consente alla CECA di concentrare le proprie risorse sulle misure che essa continua a finanziare. Anche altre misure, specie quelle che promuovono la mobilità geografica e professionale dei lavoratori, potrebbero in avvenire formare oggetto di un cofinanziamento da parte del Fondo sociale europeo (FSE) essendo volte al sostegno del mercato del lavoro. Per contro, gli aiuti relativi al prepensionamento e alla disoccupazione seguono una logica del tutto diversa e di conseguenza, nel quadro dell'attuale normativa, non possono trovare un equivalente nel bilancio generale.

3.47. Le convenzioni bilaterali in vigore dal 1989 hanno apportato numerosi miglioramenti agli aiuti al riadattamento ma li hanno anche resi più complessi, il che rende necessaria un'applicazione più attenta e maggiore assistenza alle amministrazioni nazionali interessate.

3.48. Nel corso dei controlli svolti negli Stati membri la Corte non ha individuato problemi che potessero avere un impatto significativo sugli importi versati dalla CECA. La partecipazione delle amministrazioni nazionali, i cui contributi sono spesso notevolmente superiori a quelli della Commissione, fornisce una sicurezza supplementare per quanto attiene ai controlli effettuati.

3.49. A livello della Commissione, si è constatata una serie di problemi relativi al funzionamento dell'unità responsabile della gestione. Per molti di questi la Commissione ha già avviato gli opportuni provvedimenti. Sarebbe opportuno adottare con la massima urgenza le misure suggerite ai paragrafi da 3.39 a 3.44 al fine di rendere più spedito il trattamento delle domande, ridurre il rischio di errori, aumentare i controlli sulla base dei documenti pervenuti e costituire fascicoli di più agevole consultazione. Inoltre, un migliore funzionamento dovrebbe consentire di dedicare più tempo alle visite in loco e all'elaborazione di studi sugli aiuti al riadattamento.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione tenuta il 25 e 26 ottobre 1995.

Per la Corte dei conti

A. J. MIDDELHOEK

Presidente

(1) GU n. C 122 del 9. 5. 1988, pag. 66.

(2) Paragrafo 1.4 della relazione annuale della Corte dei conti sulla CECA (esercizio 1993), GU n. C 346 del 7. 12. 1994.

(3) Direttiva del Consiglio del 18 dicembre 1989 relativa al coefficiente di solvibilità degli enti creditizi, GU n. L 386 del 30. 12. 1989, pag. 14.

(4) Direttiva 92/121/CEE del Consiglio del 21 dicembre 1992 sulla vigilanza ed il controllo dei grandi fidi degli enti creditizi, GU n. L 29 del 5. 2. 1993, pag. 1.

(5) Paragrafi da 1.23 a 1.25 della relazione (Allegato alla relazione annuale CECA 1992) sulla gestione contabile e sulla gestione finanziaria della CECA.

(6) Vedi la nota 5.1 degli stati finanziari della CECA al 31 dicembre 1994: rettifiche di valore su prestiti (24 755 428 ECU) = rettifica di valore non specifica (22 Mio di ECU) + rettifiche di valore specifiche (2 755 428 ECU).

(7) Vedi gli stati finanziari della CECA al 31 dicembre 1994: rettifiche di valore specifiche sui prestiti (2 755 428 ECU, nota 5.1) + rettifiche di valore specifiche sui prestiti ai debitori morosi (57 716 211 ECU, nota 8).

(8) Paragrafo 1.13 della relazione annuale della Corte dei conti sulla CECA (esercizio 1993), GU n. C 346 del 7. 12. 1994.

(9) Paragrafi 1.9 e 1.10 della relazione annuale della Corte dei conti sulla CECA (esercizio 1993), GU n. C 346 del 7. 12. 1994.

(10) Vedi la relazione della Corte (Allegato alla relazione annuale CECA 1990) sulla gestione contabile e sulla gestione finanziaria della CECA, paragrafi da 5.21 a 5.24.

(11) Paragrafo 22 della relazione «Informazioni complementari alla relazione annuale della Corte relativa agli stati finanziari della CECA per l'esercizio 1991».

(12) Paragrafo 2.36 della relazione annuale della Corte dei conti sulla CECA (esercizio 1993), GU n. C 346 del 7. 12. 1994.

(13) Relazione della Corte dei conti europea sugli stati finanziari della CECA al 31 dicembre 1994, GU n. C 224 del 21. 9. 1995, pag. 10.

(14) Procedura scritta E/1679/89 relativa alle condizioni d'applicazione dell'articolo 56, paragrafo 1, lettera c) del trattato CECA nel settore carbonifero.

(15) GU n. C 178 del 30. 6. 1994, pag. 21.

(16) Regolamento (CEE) n. 2084/93 del Consiglio (GU n. L 193 del 31. 7. 1993, pag. 39) che modifica il regolamento (CEE) n. 4255/88 (GU n. L 374 del 31. 12. 1988, pag. 21) recante disposizioni d'applicazione del regolamento (CEE) n. 2052/88 per quanto riguarda il Fondo sociale europeo.

(17) GU n. C 20 del 27. 1. 1990, pag. 3.

(18) GU n. C 185 del 26. 7. 1990, pag. 18 (19) GU n. C 180 dell'1. 7. 1994, pag. 26.

(20) GU n. L 193 del 31. 7. 1993, pag. 24 e pag. 36.

(21) GU n. L 329 del 30. 12. 1993.

(22) GU n. C 108 del 16. 4. 1994, pag. 3.

(23) GU n. C 178 del 30. 6. 1994, pag. 21.

(24) GU n. C 146 del 26. 5. 1993, pag. 5.

(25) Relazione (Allegato alla relazione annuale CECA 1989) sulla gestione contabile e sulla gestione finanziaria della CECA, paragrafo 2.100.

(26) «Relazione 1990 sulle attività della Comunità europea del carbone e dell'acciaio - Aiuto al riadattamento», SEC(91) 2394 def.

(27) «Verso il rafforzamento della competitività dell'industria siderurgica: necessità di una nuova ristrutturazione», SEC(92) 2160 def.

(28) Risoluzione del Comitato consultivo della CECA, adottata durante la 318a sessione del 16 dicembre 1994, GU n. C 40 del 17. 2. 1995, pag. 2.

(29) «Ristrutturazione siderurgica comunitaria: bilancio e conclusioni», COM(94) 466 def.

RISPOSTE DELLA COMMISSIONE ALLE OSSERVAZIONI SULL'ESERCIZIO 1994 (CECA)

CAPITOLO 1 OSSERVAZIONI SULLA GESTIONE CONTABILE

Solvibilità della CECA

Ripartizione dei rischi

1.5. La Commissione, per principio, si è sempre attenuta alle direttive sugli enti creditizi, anche se, da un punto di vista strettamente giuridico, tali direttive non sono applicabili alla CECA in virtù del suo statuto e della natura particolare delle sue attività.

Per quanto riguarda più specificamente la ripartizione dei rischi, la Commissione ricorda che nel 1992 ha elaborato un manuale di procedura relativo al rischio interno globale della CECA. Tale documento, che tiene conto delle particolarità proprie della CECA (concentrazione settoriale imposta dal trattato, contesto politico di talune operazioni particolari, ecc.), non poteva ancora integrare i principi enunciati dalla direttiva 92/121/CEE, entrata in vigore soltanto il 1° gennaio 1994.

La fondatezza delle osservazioni formulate dalla Corte dei conti non è sfuggita alla Commissione. Tuttavia, prima di decidere una nuova strategia per il trattamento dei «grandi rischi», essa giudica indispensabile disporre di elementi supplementari, ossia vorrebbe determinare:

- l'impatto dell'applicazione della direttiva sull'insieme degli impegni derivante dall'applicazione della decisione del 22 giugno 1994 sull'attività di assunzione ed erogazione di prestiti della CECA,

- l'opportunità di modificare il livello del coefficiente di solvibilità di cui al punto 1.4 precedente, in funzione della futura scadenza del trattato CECA.

La Commissione spera, per quanto possibile, di potere utilizzare il risultato di detta analisi prima della chiusura delle situazioni finanziarie del 1995.

Rettifiche di valore

1.6. Al 31 dicembre 1994, la Commissione ha deciso di mantenere il coefficiente di solvibilità allo stesso livello dell'anno precedente, visto soprattutto il miglioramento della situazione economica registrato nel settore siderurgico durante l'esercizio 1994 ed anche il rafforzamento della situazione specifica di taluni debitori della CECA. A questo scopo, e tenuto conto dei fondi propri considerati per calcolare il coefficiente di solvibilità, essa avrebbe potuto ridurre o la rettifica di valore non specifica oppure il fondo di garanzia. Essa ha preferito ridurre di 28 Mio di ECU la rettifica di valore non specifica piuttosto che intaccare il fondo di garanzia, che può essere assimilato al capitale sociale della CECA.

In ogni modo, la rettifica di valore non specifica è pari all'1,7 % dei crediti che non sono accompagnati da garanzie di prim'ordine, ad un livello cioè giudicato sufficiente sulla base dei motivi appena indicati.

Evoluzione delle spese e delle risorse di bilancio della CECA

Evoluzione delle risorse

1.11. L'evoluzione favorevole dei mercati obbligazionari durante il primo semestre 1995 ha consentito di riportare al 30 giugno 1995 gran parte della rettifica di valore sulle obbligazioni e sugli altri titoli a reddito fisso, costituita al 31 dicembre 1994 (38 Mio di ECU su 70 Mio di ECU).

Varie

Immobilizzi materiali

1.16. L'11 giugno 1992, la Commissione ha adottato una decisione destinata a precisare le norme per l'acquisizione degli immobili da parte della CECA, a profitto della CEE. Questa decisione, che di fatto formalizzava la pratica, prevedeva che la CEE avrebbe pagato alla CECA un affitto calcolato in modo da garantire un reddito dei capitali investiti equivalente a quello ottenibile da un investimento dei fondi sul mercato. La CECA rimaneva proprietaria dei locali fino all'ultimo pagamento, mentre al termine del rimborso la proprietà sarebbe stata trasferita alla CEE. La procedura è stata differente per l'immobile di Parigi acquistato nel 1958, poiché la proprietà era divisa fra le tre Comunità, all'epoca distinte. L'obiettivo era però lo stesso, visto che era stato convenuto che le istituzioni, locatarie di uffici e autorimesse nell'immobile, avrebbero pagato un affitto calcolato in modo da coprire l'ammortamento dei locali, l'interesse dei capitali impegnati ed una partecipazione forfettaria agli oneri fissi e variabili. Si trattava in pratica di garantire una corretta rimunerazione dell'investimento finanziario della CECA. Quando l'immobile è stato interamente rimborsato e l'investimento della CECA ammortizzato, la Commissione, conformemente alle disposizioni della decisione del 1992, ha potuto trasferire la proprietà alla CEE.

Recupero di bonifici

1.17. Per quanto riguarda i bonifici versati alle due miniere britanniche, chiuse per decisione del governo, quando i progetti d'investimento erano già conclusi, sia il Servizio giuridico della Commissione che uno studio di avvocati indipendenti hanno confermato che, a norma del contratto, il recupero dei bonifici non è possibile.

Calendario di chiusura

1.18. Il ritardo nella presentazione dei conti della CECA è dovuto ad un concorso di circostanze eccezionale. La Commissione ha preso provvedimenti affinché in futuro non si verifichi più.

Conclusione

1.19-1.20. Queste osservazioni della Corte dei conti sono già state formulate ai punti 1.5, 1.6 e 1.11 e la Commissione ha già fornito le proprie risposte.

In merito alla ripartizione dei rischi (punto 1.5), prima di decidere una nuova strategia per il trattamento dei «grandi rischi», essa giudica indispensabile disporre di elementi supplementari. Essa spera di poter utilizzare i risultati dell'analisi prima della chiusura delle situazioni finanziarie del 1995.

Riguardo alla rettifica di valore non specifica (punto 1.6), al 31 dicembre 1994, la Commissione ha deciso di mantenere il coefficiente di solvibilità allo stesso livello dell'anno precedente. A questo scopo, essa ha preferito ridurre di 28 Mio di ECU la rettifica di valore non specifica piuttosto che intaccare il fondo di garanzia, che può essere assimilato al capitale sociale della CECA.

Quanto all'evoluzione delle risorse (punto 1.11), si noti che l'evoluzione favorevole dei mercati obbligazionari durante il primo semestre 1995 ha consentito di riportare al 30 giugno 1995 gran parte della rettifica di valore sulle obbligazioni e sugli altri titoli a reddito fisso, costituita al 31 dicembre 1994 (38 Mio di ECU su 70 Mio di ECU).

CAPITOLO 3 AIUTI AL RIADATTAMENTO

Efficacia degli aiuti CECA al riadattamento

3.18. Le informazioni fornite dalla relazione sono di ordine generale e perfettamente adatte ad una periodicità pluriennale. La relazione 1993 conteneva una gamma più ampia di informazioni ed è a questa che si ispirerà il piano della prossima (da pubblicarsi nel 1996), che comporterà le informazioni relative agli anni 1994 e 1995, nonché una prospettiva del pacchetto sociale acciaio, a fronte dei risultati del programma comunitario di chiusura degli impianti siderurgici. Per il futuro, la Commissione intende pubblicare questo tipo di relazione ogni due anni.

3.19. Gli aiuti accordati al titolo dell'articolo 56 del trattato CECA possono ovviamente proseguire, ma come obiettivo secondario in quanto l'obiettivo principale è quello sociale. Sia nel caso degli aiuti tradizionali sia quando questi si aggiungono ai programmi complementari, questi aiuti hanno un obiettivo prevalentemente individuale, che consiste nel garantire ai lavoratori che perdono l'impiego un buon livello di protezione sociale o nell'aiutarli a ritrovare un posto di lavoro; ad un livello globale, contribuiscono anche a ridurre i conflitti sociali poiché agevolano l'accettazione delle ristrutturazioni.

Efficacia degli aiuti tradizionali

3.23. È effettivamente molto difficile prevedere quali sarebbero per i lavoratori le conseguenze di una riduzione degli aiuti della CECA, data la disparità delle situazioni nazionali. Per la Spagna, tuttavia, anche se le misure sociali previste per i lavoratori di numerosi settori in difficoltà sono comparabili, il livello dell'aiuto non è necessariamente lo stesso per ciascun settore.

Efficacia del programma RECHAR (1990-1993)

3.25. Il contributo diretto a favore dell'attività economica delle zone minerarie, apportato dagli aiuti al riadattamento sia tradizionali che complementari, non può individuarsi singolarmente, soprattutto poiché si è trattato nella maggior parte di aiuti per il prepensionamento, il cui contributo al sostegno dell'attività economica si è esplicato attraverso il sostegno al livello di vita individuale.

Efficacia del pacchetto sociale acciaio (1993-1995)

3.27. Il pacchetto sociale acciaio scade alla fine del 1995 e per questo motivo la dotazione di 240 Mio di ECU è sufficiente, visto che le perdite di posti di lavoro previste successivamente al 1995 non saranno comunque più ammissibili, anche se dovute a riduzioni delle capacità di produzione.

Efficacia delle diverse situazioni-tipo

3.30. Si ricordi che le domande di pagamento degli aiuti impegnati sono di massima accompagnate da una relazione di attuazione, che contiene una breve valutazione dei risultati del programma sovvenzionato.

Applicazione delle convenzioni bilaterali

3.37. Nella riunione del 26 settembre 1991 fra la Commissione e le amministrazioni nazionali competenti per gli aiuti dell'articolo 56 de trattato CECA, è stato concordato il metodo di calcolo del salario anteriore da utilizzare come riferimento per il contributo della CECA. Questo metodo è basato su una definizione uniforme di salario, nelle sue componenti, e tiene conto degli usi nazionali e locali in materia di trasmissione dei dati aziendali.

3.38. La Commissione ha scambi regolari e frequenti d'informazioni con le amministrazioni nazionali interessate: riunioni annuali con gli Stati membri, comitati paritetici formali, missioni di controllo e numerosi contatti diretti.

Inoltre, la Commissione sta realizzando un lavoro supplementare di semplificazione e di armonizzazione, che dovrebbe impedire il verificarsi di anomalie come quelle segnalate dalla Corte.

Funzionamento dell'unità responsabile della gestione presso la Commissione

3.39. L'uniformazione suggerita dalla Corte è in corso. È stato predisposto un formulario che, a partire dal 1996, dovrà accompagnate tutte le domande di contributo. Taluni Stati membri l'hanno già unito alle loro domande formali del 1995.

3.40. L'armonizzazione è in corso anche in questo settore: alle amministrazioni nazionali è stato inviato un formulario-tipo, che dovrà accompagnare tutte le domande di pagamento e che riprende i dati indicati nel tabulato suggerito dalla Corte dei conti.

3.41. La Commissione incoraggia la mobilità del suo personale. Purtroppo, tra la cessazione dal servizio di un funzionario e la sua sostituzione trascorre necessariamente un certo periodo di tempo che non consente la trasmissione diretta dell'esperienza acquisita. Tuttavia, poiché la responsabilità della gestione degli aiuti per ciascuno Stato membro è ripartita fra due persone, rispettivamente incaricate della concessione e del pagamento, le informazioni relative alle procedure ed alle pratiche nazionali vengono normalmente trasferite tramite l'altro membro del «nucleo». Nondimeno, il servizio provvederà a garantire scrupolosamente il trasferimento delle conoscenze sui sistemi specifici degli Stati membri, anche nel modo suggerito dalla Corte dei conti.

3.42. I controlli in loco hanno più obiettivi: 1) verificare direttamente, eventualmente in base ad un campione, la validità delle informazioni sull'ammissibilità dei lavoratori e dei documenti giustificativi delle spese; 2) migliorare la conoscenza del settore; 3) scambiare informazioni pratiche, in particolare di procedura, con le amministrazioni nazionali. In futuro, la Commissione trasmetterà sistematicamente alla Corte dei conti le relazioni di controllo e il programma delle missioni. D'altro canto, la preparazione dei controlli dovrebbe migliorare grazie alla generalizzazione della pratica consistente nel notificare agli Stati membri la documentazione da predisporre e nel selezionare preliminarmente le pratiche da includere nel campione.

3.44. Il sistema informatico dell'unità responsabile della gestione è in fase di revisione, in particolare la base di dati che consente di seguire l'evoluzione giornaliera dei pagamenti e degli annullamenti. Un riscontro dei conti è escluso fino a quando il sistema non sarà operativo, ossia prevedibilmente in autunno.

Conclusioni

3.45. Anche se, accanto all'obiettivo principale, chiaramente sociale, i programmi complementari avevano anche un obiettivo sussidiario in relazione con una data politica della Commissione, il loro impatto in quel settore non può essere distinto, data la sua natura marginale, da quello delle altre misure attuate nel quadro di tale politica specifica.

3.49. Alcune delle misure suggerite dalla Corte dei conti sono già attuate o lo saranno tra breve. Sarà anche più facile quando il servizio incaricato della gestione disporrà nuovamente di personale stabile.