Relazione speciale n. 10/2000

sugli appalti pubblici aggiudicati dal Centro comune di ricerca, corredata delle risposte della Commissione

(presentata in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, CE)

(2000/C 172/01)

INDICE

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INTRODUZIONE

Obiettivi ed ambito dell'indagine

1. La presente relazione della Corte costituisce la prosecuzione delle relazioni, già prodotte, relative all'attuazione del quarto programma quadro di ricerca (4oPQ) nel periodo 1994 - 1998. Contrariamente ai lavori precedenti, che vertevano sull'esame della gestione dei programmi di ricerca indiretta, tuttavia, la presente relazione si sforza di analizzare la gestione degli appalti che il Centro comune di ricerca (di seguito: il Centro o il CCR) è chiamato ad aggiudicare per procurarsi i mezzi necessari allo svolgimento delle sue attività(1).

2. Il CCR, elevato al rango di direzione generale con decisione della Commissione in data 10 aprile 1996, si compone di numerosi istituti scientifici e di direzioni orizzontali incaricate della programmazione dei compiti e della gestione delle risorse logistiche. Tale direzione generale, che costituisce il principale strumento di cui la Comunità dispone per svolgere i suoi compiti di ricerca diretta, presenta, ai sensi della decisione del 10 aprile 1996, la particolarità di avere un consiglio di amministrazione composto di rappresentanti degli Stati membri, al quale il direttore generale è tenuto a sottoporre gli atti di gestione più importanti.

3. La normativa in materia di aggiudicazione di appalti pubblici ha due obiettivi fondamentali:

a) permettere agli enti pubblici di procurarsi i lavori, le forniture ed i servizi di cui hanno bisogno in base al miglior rapporto qualità/prezzo, nonché

b) garantire a tutte le imprese che presentano le competenze e le garanzie richieste un eguale accesso agli appalti pubblici.

4. La Corte si è posta in questa duplice prospettiva per pronunciarsi sia sulla legittimità/regolarità che sulla sana gestione finanziaria dell'insieme delle attività del CCR, dal momento che queste ultime si traducono nell'aggiudicazione di un appalto ad un soggetto terzo. Gli appalti ottenuti dal Centro per prestazioni svolte dai suoi vari istituti a favore di terzi, che rispondono ad una diversa logica gestionale, sono esclusi dal presente controllo.

5. I lavori della Corte hanno riguardato il dispositivo di gestione del CCR ed il controllo della procedura di appalto nel suo insieme. Sono stati analizzati gli strumenti e le procedure di gestione, nonché un campione di 90 appalti (cfr. la tabella 1), per un importo complessivo di 81,5 Mio EUR. Quest'ultimo si componeva di 43 operazioni, relative a fascicoli sottoposti alla commissione consultiva per gli acquisti e i contratti (CCAC), e di altre 47 ad essa non sottoposte, per un importo, rispettivamente, di 79 Mio EUR e 2,5 Mio EUR.

Tabella 1

Campione esaminato nel corso del controllo

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Il quadro giuridico e la rilevanza finanziaria

6. L'area coperta dall'indagine è disciplinata da testi di natura e portata diverse:

a) le decisioni 94/918/CE e 94/919/Euratom del Consiglio, del 15 dicembre 1994(2), che adottano i programmi specifici di ricerca e che fissano gli obiettivi del CCR per l'attuazione del quarto programma quadro (4oPQ);

b) le disposizioni generali del regolamento finanziario che definiscono le modalità di esecuzione del bilancio della Comunità europea (CE), disposizioni integrate da quelle particolari applicabili agli stanziamenti di ricerca (titolo VII dello stesso regolamento);

c) le direttive europee in materia di appalti pubblici di servizi (92/50/CEE, del 18 giugno 1992), di forniture e di lavori (93/36/CEE e 93/37/CEE, del 14 giugno 1993), modificate dalla direttiva 97/52/CE, del 13 ottobre 1997(3), applicabili sia alla Commissione che all'insieme delle amministrazioni aggiudicatrici degli Stati membri.

7. Nel periodo coperto dai programmi specifici di ricerca (1995 - 1998), il CCR ha potuto disporre di una dotazione di bilancio complessiva pari a 1413 Mio EUR. Di questo importo, 494 Mio EUR (ad esclusione degli stanziamenti di riutilizzo) sono stati destinati al finanziamento degli appalti. Le tabelle 2 e 3 presentano rispettivamente, per esercizio, la ripartizione del volume di bilancio e dei fascicoli esaminati dalla CCAC.

Tabella 2

Ripartizione del volume di bilancio

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Tabella 3

Appalti sottoposti alla CCAC, secondo il tipo di procedura decisionale

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SINTESI DELLE PRINCIPALI OSSERVAZIONI

8. Il sistema di gestione di cui dispone il CCR non consente di produrre, in forma utilizzabile, informazioni che diano una visione completa ed esatta degli appalti aggiudicati. Tale situazione è dovuta all'effetto combinato dell'insufficienza degli strumenti informatici, che non consentono di ricondurre un determinato appalto al progetto al quale si riferisce, né di fare il punto della situazione per la direzione, e alla perdita dei dati storici relativi alle operazioni verificatasi in occasione della migrazione dal software contabile Sibeca(4) al software Sincom II(5) (cfr. i paragrafi 19, 25 - 31 e 43 - 51).

9. Un regime che deroga al diritto comune, caratterizzato in particolare dall'esistenza di una specifica commissione consultiva per gli acquisti e i contratti (CCAC-CCR) e dalla predisposizione di un documento denominato "accordo amministrativo", in virtù del quale la Commissione si trova nella situazione di dover concludere un "accordo" con se stessa, costituisce un handicap per una sana gestione degli appalti (cfr. i paragrafi 20 - 24 e 36 - 41).

10. Il controllo della procedura di appalto nel suo insieme, dall'individuazione del bisogno sino all'azione di sorveglianza, da parte dell'ordinatore, del servizio reso, è complessivamente insufficiente a causa della mancanza di una vera gestione previsionale dei bisogni, nonché a causa di lacune che caratterizzano l'attuazione delle norme in materia di concorrenza e, infine, della carenza del controllo sul servizio svolto (cfr. i paragrafi 52 - 64).

11. La mancanza di un testo che definisca la composizione dei comitati responsabili della preparazione degli appalti, e che disciplini le loro modalità di funzionamento, aggrava peraltro tali lacune. Tutta la fase preparatoria degli appalti, di conseguenza, soffre di una mancanza di trasparenza (cfr. i paragrafi 34, 35 e 54).

12. Il CCR ha inoltre aggiudicato appalti tramite trattativa privata, senza che le norme in materia, così come interpretate dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, fossero rispettate. L'indagine ha inoltre confermato la possibilità di intese fraudolente tra prestatori di servizi (cfr. i paragrafi 65 - 75).

13. Il CCR ha gestito gli stanziamenti dissociati come se si trattasse di stanziamenti non dissociati, non rispettando le caratteristiche proprie di ciascun tipo di stanziamento, pratica spesso accompagnata da differenti tecniche di frazionamento degli appalti (cfr. i paragrafi 76 - 80).

14. La qualificazione degli appalti o il costo previsto non sono sempre giustificati nei fascicoli in base a criteri oggettivi. Tale mancanza di chiarezza, in taluni casi, dà adito a dubbi quanto al fondamento della decisione di non ricorrere alla CCAC-CCR (cfr. i paragrafi 61 - 62).

15. Sotto l'apparente forma di contratti di prestazione di servizi, il Centro, per di più, ha in realtà assunto del personale in maniera non regolare (cfr. i paragrafi 63 - 64).

16. In due casi è stato riscontrato un subappalto totale. Ciò è criticabile dal punto di vista giuridico: le direttive in materia di appalti pubblici fanno riferimento alla possibilità di subappaltare solo singole parti di un contratto. Il subappalto totale non è accettabile, in quanto non corrisponde alla "filosofia" giuridica alla quale si ispira tutta la procedura di aggiudicazione degli appalti pubblici. Dal punto di vista della sana gestione finanziaria, inoltre, l'aggiudicatario assume le vesti di intermediario, con un conseguente costo aggiuntivo (cfr. i paragrafi 81 - 82).

17. Le lacune constatate nella verifica del servizio svolto e della sua qualità pongono il problema di come porre in atto concretamente la responsabilità dell'ordinatore (cfr. i paragrafi 86 - 89).

18. La Corte prende tuttavia atto con soddisfazione della rapidità e dell'ampiezza delle riforme intraprese dalla Commissione al fine di porre rimedio alle lacune riscontrate in occasione dei controlli. Tali riforme, enunciate dalla Commissione in risposta alle osservazioni formulate nella presente relazione, hanno lo scopo di permettere al CCR di disporre degli strumenti necessari per gestire in modo efficace e per controllare meglio gli appalti.

IL DISPOSITIVO DI GESTIONE DEL CCR

19. Articolato intorno ai programmi annuali di lavoro, ai sistemi contabili ed a varie procedure, il dispositivo di gestione opera nell'ambito di un quadro originale e vincolante. L'analisi degli elementi costitutivi di tale dispositivo e l'esame del campione selezionato hanno individuato alcune carenze del sistema che hanno facilitato lo sviluppo di pratiche criticabili.

Un quadro originale

20. Due elementi fondamentali contraddistinguono l'originalità del quadro in cui il Centro sviluppa la propria attività. In gradi diversi, entrambi influenzano la gestione degli appalti. Il primo attiene al regime derogatorio(6) dal diritto comunitario istituzionale applicabile al CCR; il secondo è riconducibile alla struttura decentrata del Centro.

Un particolare regime di funzionamento

21. Il regime di funzionamento del CCR appare singolare da diversi punti di vista:

a) in primo luogo dal punto di vista del bilancio, nella misura in cui, a differenza degli altri servizi della Commissione, l'insieme degli stanziamenti di cui dispone (comprese le spese per il personale e le spese di funzionamento) è costituito da stanziamenti operativi iscritti nella parte B del bilancio;

b) dal punto di vista giuridico, d'altro canto, il CCR può ottenere finanziamenti a titolo di linee di bilancio consacrate a diverse politiche comunitarie, quali ad esempio Phare, Tacis oppure MEDA; esso si trova allora in concorrenza con terzi, ma con modalità differenti. Il CCR presenta unicamente un preventivo, mentre i terzi sono sottoposti a tutte le disposizioni previste dalle direttive in materia di appalti pubblici. Nel caso in cui la direzione generale responsabile della gestione ritenga che il preventivo del CCR sia più vantaggioso rispetto alle offerte presentate dagli operatori esterni, questi ultimi vengono informati della mancata accettazione della loro offerta, senza alcun esame comparativo ad opera della CCAC. In tali casi, la Commissione si trova nella situazione di dover stipulare un contratto con se stessa. Dal momento che ciò è giuridicamente impossibile, la Commissione, per aggirare tale difficoltà, redige un documento intitolato "accordo amministrativo";

c) dal punto di vista amministrativo, infine, in ragione di una duplice singolarità, legata all'esistenza di un consiglio di amministrazione e, a partire dal 1971, di una CCAC specifica (di seguito: CCAC-CCR).

Una gestione decentrata

22. L'ubicazione degli otto istituti del CCR, ciascuno caratterizzato da competenze scientifiche in particolari settori di ricerca, su cinque diversi siti (Geel, Ispra, Karlsruhe, Petten e Siviglia), nonché l'esistenza di direzioni orizzontali situate a Bruxelles o ad Ispra, hanno reso indispensabile un'ampia delega di poteri decisionali a vantaggio dei direttori. Questi ultimi, incaricati della sorveglianza dell'eccellenza della produzione scientifica dei progetti di cui sono responsabili, svolgono contemporaneamente la funzione di ordinatore. Tale cumulo di funzioni, unitamente ai numerosi spostamenti resi necessari dalla lontananza con Bruxelles, ha portato i direttori a subdelegare a loro volta, in larga misura, queste ultime competenze(7).

23. Il volume delle operazioni logistiche gestite dalla sola direzione "risorse" era divenuto tale da essere difficilmente gestibile da questa sola struttura. Tale situazione ha portato il CCR a decidere, nel corso dell'estate del 1998, di suddividere le competenze della struttura in questione tra due nuove direzioni: la prima incaricata della gestione delle infrastrutture, l'altra dell'amministrazione.

24. In pratica, per effetto di tale gestione decentrata vi sono ora una sessantina di responsabili della gestione e 80 ordinatori subdelegati, per un volume di circa 50000 transazioni annuali.

Gli strumenti e le procedure di gestione

Gli strumenti

I programmi di lavoro annuali

25. Ogni anno, la direzione dei programmi del CCR, con sede a Bruxelles presso il direttore generale, elabora in collaborazione con i vari istituti di ricerca il programma di lavoro annuale. Tale documento rappresenta l'elemento-base attraverso il quale il CCR intende tradurre gli obiettivi assegnatigli dal legislatore europeo in un insieme coerente di progetti. Approvato dal consiglio di amministrazione del Centro prima della sua messa in atto, il programma di lavoro si articola in due parti: una relativa alle attività di ricerca, l'altra a quelle di sostegno. Esso presenta, sotto forma di schede sintetiche, una descrizione dei progetti approvati, dei quali vengono messi in evidenza le principali caratteristiche, gli obiettivi e le risorse umane e di bilancio ad essi destinati.

I sistemi contabili

26. Le contabilità di bilancio, di inventario ed analitica sono informatizzate e tenute sotto controllo tramite vari software, utilizzati in modo consecutivo, e talvolta contemporaneo, nell'arco del periodo considerato.

La contabilità di bilancio

27. Sino al novembre 1997, il software contabile Sibeca assicurava la sorveglianza dell'utilizzo degli stanziamenti assegnati al Centro. Tale sistema presentava l'inconveniente di non poter essere direttamente consultato da servizi diversi da quelli del CCR. Aveva, in compenso, il vantaggio di consentire, oltre alla sorveglianza dell'esecuzione del bilancio, la riconduzione delle spese ai relativi contratti, a condizione che questi ultimi fossero stati sottoposti al parere della CCAC-CCR e avessero ricevuto, in quell'occasione, un numero di identificazione. Sibeca è stato sostituito da Sincom II alla fine del 1997.

28. Sincom II si articola intorno a tre moduli, destinati rispettivamente alla sorveglianza delle operazioni dei responsabili della gestione e degli ordinatori, alla sorveglianza dei visti del controllore finanziario e del contabile, nonché alla produzione di statistiche e di relazioni. Al tempo del controllo della Corte (giugno 1998), quest'ultimo modulo non era ancora stato installato.

La contabilità analitica

29. Funzionando sulla base di stanziamenti operativi, ma potendo anche procurarsi finanziamenti esterni in contropartita di prestazioni effettuate per conto di terzi, il Centro dispone di una contabilità analitica che gli consente di conoscere i costi di funzionamento di ciascuna unità dei suoi diversi istituti, sulla base di una ripartizione delle spese generali che si aggiungono alle spese dirette. Tale contabilità consente inoltre al Centro di assicurare la sorveglianza degli stanziamenti utilizzati, per natura di attività. Essa, infine, fornisce informazioni in merito all'utilizzo degli stanziamenti di reimpiego.

30. Un documento intitolato "tabella di corrispondenza" assicura il legame tra la contabilità analitica e quella di bilancio. È in tal modo possibile sorvegliare l'esecuzione del 4oPQ e raffrontare, in tavole sinottiche, le previsioni e l'esecuzione del bilancio. Tale documento presenta il vantaggio supplementare di consentire alla direzione del Centro di effettuare controlli regolari. Per contro, non permette né di individuare direttamente l'appalto aggiudicato al quale una data spesa si riferisce né, a fortiori, di operare un collegamento tra l'appalto in discorso ed il progetto per la cui realizzazione esso è stato finanziato.

La contabilità d'inventario

31. In materia di inventario dei beni e di gestione amministrativa degli acquisti, i siti dispongono di differenti programmi informatici. Quelli utilizzati ad Ispra, Siviglia e Petten garantiscono la sorveglianza dei beni inventariati; il programma disponibile a Karlsruhe, più vecchio, registra i dati senza poterli raggruppare per categorie, secondo la natura dei beni.

Una banca dati "contrattuale"

32. L'unità "Contratti", della vecchia direzione "risorse" ha progressivamente posto in essere una banca dati avente ad oggetto i contratti relativi agli appalti aggiudicati dal Centro. In occasione dei controlli effettuati nel giugno 1998 sugli appalti ottenuti da un particolare aggiudicatario, era emersa una sensibile differenza tra gli importi iscritti nella contabilità e quelli forniti dalla banca dati. Tale anomalia è stata successivamente corretta.

I contratti-quadro

33. I contratti-quadro vengono utilizzati per gli appalti di forniture e, in particolare, per l'acquisto di materiale informatico. Sono stipulati generalmente per una durata di due o tre anni e garantiscono ai servizi del Centro una notevole flessibilità negli approvvigionamenti. Una volta stipulato il contratto-quadro, infatti, i servizi del Centro possono, a seconda delle loro necessità, procurarsi un bene semplicemente predisponendo un "bollettino di ordinazione". La firma di un contratto di questo tipo, inoltre, non richiede un preventivo immobilizzo di stanziamenti, che vengono impegnati man mano che i bollettini di ordinazione vengono emessi.

Le procedure

34. Le procedure di gestione attuate dal Centro sono state codificate in un documento ad uso interno che riprende, da un lato, le disposizioni del regolamento finanziario e dei regolamenti di applicazione destinate a tutti i servizi della Commissione e, d'altro lato, le disposizioni specifiche per il CCR. Analogamente agli altri servizi della Commissione, il Centro si avvale del vademecum della CCAC in materia di appalti pubblici.

35. Le modalità di svolgimento delle diverse tappe di una procedura di appalto, nonché la sorveglianza sulla sua realizzazione, tuttavia, non sono state formalizzate. Il Centro ha effettivamente creato vari comitati interni, come nel caso della preparazione delle operazioni relative all'acquisto di grandi quantità di materiale, nessun testo tuttavia ne fa menzione, né definisce la loro composizione o precisa le loro competenze e regole di funzionamento.

Le carenze del dispositivo

Le conseguenze del regime particolare

La CCAC specifica per il CCR

36. A differenza delle altre direzioni generali della Commissione a vocazione scientifica (DG Ricerca, Società dell'informazione e Energia), tra il 1971 ed il luglio 1998 i fascicoli del CCR relativi ad appalti pubblici non sono stati sottoposti alla CCAC della Commissione, bensì ad una CCAC specifica, in ragione del carattere scientifico delle operazioni del Centro.

37. Sin dai primi controlli, la Corte ha constatato che l'esistenza di una tale CCAC non era né giustificata né auspicabile. Il ruolo di una CCAC, infatti, non è di pronunciarsi in merito al contenuto scientifico di un fascicolo, ma consiste nel vigilare sul rispetto delle disposizioni relative alle procedure di gara, nel garantire la parità di trattamento degli offerenti e nel verificare la qualità dei capitolati d'oneri, in particolare per quanto concerne la definizione di criteri oggettivi che rendono possibile un esame comparativo delle offerte presentate. A differenza della CCAC-Commissione che si riunisce ogni tre settimane, la massiccia presenza di agenti del CCR nella CCAC in discorso, inoltre, consentiva a quest'ultima di organizzare solo quattro/cinque riunioni all'anno, a detrimento della sua indipendenza e della sua neutralità.

Il controllo del decentramento

38. La mancanza di procedure scritte ha naturalmente favorito lo sviluppo di pratiche gestionali eterogenee e non è stato possibile accertare il carattere sistematico dell'intervento dei comitati menzionati al precedente paragrafo 35.

39. La dispersione geografica delle installazioni su diversi siti e il decentramento funzionale del Centro obbligano i direttori a compiere spostamenti frequenti, limitando di conseguenza il tempo che gli stessi possono dedicare alla supervisione ed al controllo della gestione svolta dai loro subordinati. Tale situazione, associata all'inadeguatezza degli strumenti contabili a disposizione del CCR, ha provocato un indebolimento del controllo gerarchico. I controlli svolti dalla Corte sul campione selezionato hanno confermato tali carenze in tutti gli stadi della gestione degli appalti.

Servizi prestati per conto di altre DG della Commissione

40. Il CCR può essere messo in concorrenza con terzi per l'attuazione di politiche comunitarie gestite da altre direzioni generali, ponendo in tal modo la Commissione in una situazione di difficoltà. Nell'impossibilità giuridica di partecipare alle proprie gare d'appalto né, a fortiori, di stipulare un contratto con se stessa, la Commissione ha dovuto instaurare una procedura parallela. Ai sensi di quest'ultima, il CCR predispone un preventivo. Nel caso in cui tale preventivo risulti più conveniente rispetto alle offerte presentate da terzi, l'operazione considerata è oggetto di un documento denominato "accordo amministrativo" tra la direzione generale interessata ed il CCR, e la CCAC non viene consultata. In caso contrario, la CCAC è chiamata a formulare il proprio parere unicamente in merito alle offerte presentate da terzi.

41. Dall'esame di due operazioni del campione, corrispondenti a lavori effettuati dal CCR nell'ambito dell'attuazione di due accordi amministrativi, è emerso che il Centro aveva fatto ricorso a tale procedimento per subappaltare una parte degli appalti, modesta in un caso ma essenziale nell'altro, senza alcun ricorso ad una procedura di gara.

42. Dal punto di vista della sana gestione, inoltre, appare criticabile che un organismo pubblico, che dispone degli strumenti scientifici, tecnici ed amministrativi che gli consentono di far fronte alle proprie necessità, imponga a se stesso le scadenze ed i costi supplementari legati all'avvio di una procedura di gara ed alla preparazione da parte del CCR di un fascicolo di offerta.

La qualità del sistema informativo

La produzione di dati

43. Il programma annuale di lavoro stabilisce un bilancio di previsione per progetto, ed i sistemi contabili consentono di sorvegliare l'utilizzo degli stanziamenti ed il costo delle attività del Centro. In mancanza di una contabilità ausiliaria dei progetti, tuttavia, la combinazione di questi elementi non ha permesso di ricondurre un appalto ad un dato progetto e, di conseguenza, al programma di lavoro, né di fornire un'informazione completa ed affidabile in merito ai contratti stipulati, né infine di elaborare prospetti per la direzione del Centro.

44. A differenza del sistema contabile precedentemente in uso (Sibeca), infatti, Sincom II è un semplice programma informatico di esecuzione del bilancio, che non offre la possibilità di individuare gli appalti tramite gli impegni corrispondenti.

45. Al momento del controllo della Corte (giugno 1998), peraltro, il file "terzi" di Sincom II originariamente previsto non era ancora operativo. L'introduzione di un file di questo tipo, tuttavia, permetterebbe alla direzione di effettuare controlli incrociati con la banca dati dei contratti.

46. Il trasferimento dei dati da Sibeca verso Sincom II, per di più, è stato effettuato in maniera parziale. Di conseguenza, i dati storici relativi alle operazioni i cui impegni erano stati completamente pagati non sono stati ripresi dal nuovo sistema. Essi sono in pratica scomparsi, rendendo impossibile la predisposizione di una tabella esaustiva ed affidabile degli appalti aggiudicati. Per tentare di produrre a tali informazioni, il CCR è stato costretto a riattivare il sistema Sibeca. Malgrado i considerevoli sforzi compiuti, il risultato non si è rivelato soddisfacente.

47. Il Centro non dispone conseguentemente di una piena conoscenza dell'insieme degli appalti da esso aggiudicati né di prospetti che permettano di sorvegliare, tramite l'esecuzione degli appalti, la loro riconduzione ad un progetto specifico. Uno strumento di questo tipo sarebbe tanto più utile quanto il numero dei progetti avviati, dell'ordine di 700 nel periodo 1995 - 1998, è rilevante.

48. Al di là delle carenze di taluni software d'inventario, come quello di Karlsruhe, i controlli svolti ad Ispra hanno mostrato che l'efficacia dei programmi informatici era pregiudicata dall'assenza, da svariati anni, di un inventario fisico e da una procedura amministrativa che non impone il ritiro fisico dei beni declassati ed usciti dall'inventario.

49. A seguito delle raccomandazioni formulate dalla Corte in occasione dell'indagine, i servizi competenti del CCR hanno iniziato ad inventariare il materiale nel febbraio 1999. In occasione di controlli successivi, la Corte ha constatato che, su circa 20000 articoli inventariati, tale inventario aveva evidenziato uno scarto del 14 % tra le risultanze fisiche e quelle contabili.

La banca dati contrattuale

50. La scarsa facilità d'impiego della banca dati predisposta dall'unità "Contratti", nonostante l'affidabilità acquisita, ha spesso portato i servizi a non farne uso ed a preferire una sorveglianza parallela su foglio elettronico.

La sorveglianza dei bollettini di ordinazione relativi ai contratti-quadro

51. Nonostante l'esecuzione dei contratti-quadro si concretizzi necessariamente nell'emissione di un numero rilevante di bollettini di ordinazione da parte dei diversi servizi del CCR, quest'ultimo non dispone di alcun sistema informatico che permetta una sorveglianza globale e centralizzata di tali bollettini di ordinazione.

IL CONTROLLO DELLA PROCEDURA DI APPALTO NEL SUO INSIEME

52. La procedura di appalto si struttura in tre tappe fondamentali: la preparazione dell'operazione, l'aggiudicazione dell'appalto e la sorveglianza della sua attuazione. Le principali constatazioni della Corte sono presentate seguendo la medesima logica. Sono stati messi in evidenza i casi particolarmente gravi, dovuti o all'esistenza di anomalie, nelle diverse fasi della procedura di appalto, o a pratiche dubbie.

La preparazione degli appalti

L'individuazione dei bisogni

53. Se si eccettuano i bisogni in termini di materiale informatico, oggetto di una pianificazione formalizzata, l'esame dei fascicoli non ha permesso di verificare l'esistenza di una vera gestione previsionale dei bisogni. I controlli svolti hanno inoltre rivelato come la valutazione pianificata dei bisogni in termini di materiale informatico fosse incompleta, dal momento che i bisogni dei servizi del CCR diversi da quelli dell'amministrazione non venivano catalogati.

54. Le condizioni poco trasparenti in cui operano i comitati preparatori, a causa della mancanza di disposizioni prestabilite, di ordini del giorno scritti e di verbali delle loro riunioni, rende peraltro difficile esprimere un giudizio sulla qualità dei processi di individuazione dei bisogni.

55. Dai controlli è emerso inoltre che, in riferimento a due operazioni del campione, relative a prestazioni di tipo scientifico, erano stati gli aggiudicatari interessati (e non il CCR) a prendere l'iniziativa che ha successivamente portato alla conclusione del contratto. I fascicoli, infatti, se si escludono le proposte presentate dagli aggiudicatari, non contenevano alcuna informazione sull'esistenza di un bisogno reale del Centro. Il primo degli appalti in oggetto, sottoposto al parere della CCAC-CCR, ha portato alla stipulazione di due contratti, per un importo complessivo di 871638 EUR. Il secondo, di 89000 EUR, ha dato luogo alla stesura di alcune righe, a guisa di capitolato d'oneri, solo dopo il ricevimento dell'offerta presentata. Nella fattispecie, l'appalto non solo era stato aggiudicato tramite trattativa privata, ma il lasso temporale tra la presentazione dell'offerta e la firma della lettera-contratto non era superiore ad una settimana.

56. Anche altri due contratti di studio, nell'ambito dei trasporti, del valore rispettivamente di 11400 e 10000 EUR, aggiudicati tramite trattativa privata, sono stati aggiudicati sulla base di un'offerta del beneficiario, senza che dai fascicoli del CCR trasparisse la benché minima traccia dell'individuazione di un bisogno o di un capitolato d'oneri.

57. In un ultimo caso, infine, del materiale di laboratorio, la cui installazione era prevista solo nel corso dell'anno 2000, è stato ordinato nel 1997 (e consegnato nel 1998), al solo fine di utilizzare gli stanziamenti dell'esercizio. Oltre a dissimulare alle autorità di bilancio il costo reale della creazione del laboratorio, tale procedura comporta una spesa prematura.

La qualità dei capitolati d'oneri e degli allegati tecnici

58. Il raffronto tra i capitolati d'oneri elaborati nell'ambito di appalti i cui fascicoli sono oggetto di esame da parte della CCAC-CCR e quelli corrispondenti ad appalti che non richiedono, ai fini dell'aggiudicazione, il parere preventivo di detta commissione, mostra che la qualità dei primi non è in alcun modo comparabile con quella dei secondi.

59. La qualità dei capitolati d'oneri sottoposti al parere della CCAC-CCR è complessivamente accettabile. I controlli hanno tuttavia evidenziato lacune, come ad esempio il carattere incompleto di taluni capitolati d'oneri e, in un caso, l'utilizzo ai fini della loro redazione dei listini prezzi di un fornitore da tempo in stretti rapporti commerciali con il CCR di Ispra.

60. La qualità degli "allegati tecnici", che sostituiscono i capitolati d'oneri nel caso di appalti non sottoposti alla CCAC è, viceversa, spesso scadente, in particolare nel caso del sito di Ispra. Essa è talmente scadente da rendere talvolta impossibile per un professionista presentare un'offerta senza richiedere informazioni complementari al responsabile della gestione incaricato dell'operazione. Delle 47 operazioni del campione corrispondenti ad appalti aggiudicati senza ricorso alla procedura CCAC-CCR, sette (più del 14 % del totale), per un importo pari a 302550 EUR, rientrano nel caso in questione.

La qualificazione degli appalti

La qualificazione e l'importo degli appalti scientifici

61. Le soglie a partire dalle quali è necessario ricorrere alla procedura CCAC-CCR sono espresse in funzione della natura scientifica/tecnica, o meno, del contratto in questione. Nel caso di aggiudicazione tramite trattativa privata, se l'oggetto dell'appalto non è di natura scientifica/tecnica è necessario applicare la procedura a partire da 46000 EUR; se, viceversa, l'oggetto rientra nella natura suindicata, la soglia in questione sale a 98700 EUR.

62. L'indagine della Corte mostra che sei appalti, rientranti nel campione selezionato e di natura scientifica/tecnica, il cui importo si avvicina alla soglia di ricorso alla CCAC-CCR, sono stati aggiudicati tramite trattativa privata. L'esame dei relativi fascicoli non consente sempre di capire il metodo utilizzato per stimare il costo dell'appalto o per confermare la natura scientifica dell'operazione.

La qualificazione di appalti di prestazione di servizi

63. Il controllo su un'operazione ha evidenziato l'attribuzione, da parte del CCR, di contratti di lavoro dissimulati sotto forma di contratti di prestazione di servizi. Tale prassi consentiva al Centro o di prolungare la permanenza al suo interno di persone da cui avrebbe dovuto separarsi in virtù delle disposizioni applicabili in materia di gestione del personale, o di finanziare l'assunzione di nuovi agenti con altre risorse di bilancio. Così facendo, oltre all'errata qualificazione giuridica del contratto, il CCR ha violato la regola di bilancio della specificità degli stanziamenti.

64. Avendo preso coscienza della fattispecie, le più alte autorità del CCR hanno disposto alcune regolarizzazioni. È stato pertanto possibile individuare, al di là del campione esaminato dalla Corte, 47 contratti di questo tipo, 39 dei quali sarebbero già stati regolarizzati.

L'aggiudicazione degli appalti

Il ricorso alla trattativa privata

La rilevanza del fenomeno

65. Dalle relazioni di esecuzione della CCAC-CCR emerge che la percentuale di appalti aggiudicati tramite trattativa privata ha registrato, tra il 1995 ed il 1997, una tendenza alla diminuzione, dal punto di vista numerico come da quello della rilevanza per il bilancio. Mentre nel 1995, infatti, erano stati stipulati in tal modo 26 contratti, per un importo complessivo di 10,2 Mio EUR, nel 1997 sono stati aggiudicati tramite trattativa privata solo 14 appalti, per un importo di 3,8 Mio EUR (cfr. la tabella 3).

66. Dal momento che il dispositivo di gestione del CCR non ha potuto fornire informazioni affidabili in materia di appalti aggiudicati al di fuori della procedura CCAC-CCR, la Corte ha potuto farsi un'opinione unicamente sulla base del campione esaminato. La Corte ha così constatato che la tendenza alla diminuzione nel numero degli appalti aggiudicati tramite trattativa privata è molto meno pronunciata. In particolare, sui 34 appalti del campione del 1997, 24 (per un importo di 885000 EUR, su un totale di 1955000 EUR) erano ancora stati aggiudicati utilizzando tale procedura (cfr. la tabella 4).

Tabella 4

Appalti non sottoposti alla CCAC, sulla base del campione

>SPAZIO PER TABELLA>

67. Tale incapacità del dispositivo di gestione del CCR di individuare, raccogliere e presentare in forma adeguata alle autorità superiori del CCR le informazioni relative a tale tipo di appalti, nonché la scarsa attenzione loro prestata a causa della scarsa rilevanza economica degli importi in questione, hanno favorito un massiccio ricorso alla trattativa privata.

L'irregolarità della fattispecie

68. La giurisprudenza della Corte di giustizia limita a tre(8) i motivi che un'amministrazione aggiudicatrice può invocare per giustificare il ricorso alla trattativa privata. Il primo attiene alla protezione dei diritti di esclusiva, il secondo a ragioni di ordine tecnico ed il terzo, infine, poggia sulla nozione di "eccezionale urgenza".

69. L'interpretazione della Corte di giustizia delle ragioni di ordine tecnico e dell'urgenza è estremamente restrittiva. Per quanto concerne le ragioni di ordine tecnico, l'amministrazione aggiudicatrice deve infatti dimostrare che solo l'aggiudicatario è in grado di garantire l'esecuzione dell'appalto. Il carattere "urgente" si configura unicamente allorché si fonda sull'imprevedibilità dell'avvenimento, l'urgenza rivesta carattere eccezionale e non sia compatibile con il tempo richiesto da altre procedure. La Corte di giustizia esige inoltre l'esistenza di un nesso di causalità tra l'avvenimento imprevedibile e l'eccezionale urgenza che ne deriva.

70. Alla luce delle informazioni contenute nei fascicoli, alcuni degli appalti del campione aggiudicati tramite trattativa privata non rispondevano alle esigenze poste dalla giurisprudenza in discorso, al fine di giustificare il ricorso alla trattativa privata. La giurisprudenza in questione, tuttavia, è stata essenzialmente definita in occasione delle cause promosse dalla Commissione contro gli Stati membri che abusavano di tale procedura per l'aggiudicazione di appalti pubblici.

71. I risultati dei controlli relativi a diverse operazioni del campione selezionato mostrano che le condizioni in cui sono stati preparati, aggiudicati e sorvegliati numerosi appalti di rilevanza molto diversa rappresentano un insieme di indici, quantomeno rivelatori di errori gestionali.

L'esistenza di un monopolio di fatto

72. Uno dei casi menzionati nel precedente paragrafo merita particolare attenzione, a causa delle sua rilevanza dal punto di vista finanziario (dell'ordine di 1 Mio EUR all'anno) e temporale. Sin dal 1979, infatti, la medesima società garantisce per il sito di Ispra il servizio di trasporto taxi. Tra il 1979 ed il 1991, l'appalto è stato sistematicamente prorogato tramite trattativa privata. Nel 1991, a seguito della pubblicazione di un bando di gara sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, l'appalto è stato nuovamente aggiudicato alla stessa società per una durata massima di cinque anni. Alla scadenza di quest'ultimo contratto, è stata tuttavia firmata una clausola aggiuntiva, allo scopo di prorogare il contratto di ulteriori tre mesi, adducendo a motivo che i servizi del CCR non avevano avuto il tempo di organizzare l'avvio di una nuova procedura di gara. Nell'aprile 1996, a seguito dell'espletamento di una gara, è stato aggiudicato a favore della società in discorso un nuovo appalto, della durata di tre anni, prorogabile di ulteriori 24 mesi.

73. I controlli effettuati hanno evidenziato una serie di elementi, fattuali e giuridici, che tendono a dimostrare che il CCR ha lasciato che tale società assumesse una posizione di monopolio. Il Centro ha accettato modifiche alle condizioni contrattuali iniziali contrarie agli interessi della Comunità ed alla parità di accesso ai finanziamenti pubblici. Il CCR ha infine rinunciato ad assumersi le responsabilità che incombono agli ordinatori, non controllando attentamente la corrispondenza tra servizi fatturati e servizi effettivamente svolti.

74. È stato così evidenziato che:

a) la proroga di tre mesi del contratto stipulato a seguito dell'appalto aggiudicato nel 1991, concessa a causa della mancanza di tempo (motivazione di per sé non accettabile), era contraria alle disposizioni contrattuali, che prevedevano una durata massima di cinque anni, ed ha generato un costo aggiuntivo che può essere stimato a 380000 EUR;

b) ai sensi della clausola aggiuntiva firmata il 27 marzo 1996, i prezzi praticati per la messa a disposizione di un'autovettura e l'indennità chilometrica erano rispettivamente pari a 3922 EUR/mese ed a 0,3331 EUR/km. L'offerta relativa alle medesime prestazioni, presentata nello stesso periodo in risposta al bando di gara pubblicato infine dal CCR, era inferiore del 27 % per la prima e del 52 % per la seconda;

c) la data di ricevimento dell'offerta di cui sopra, apposta sull'attestazione di ricevimento, era stata modificata;

d) l'indirizzo del luogo in cui avrebbe avuto luogo la riunione informativa sulle condizioni dell'offerta era inesatto. Una impresa è arrivata pertanto troppo tardi, il che ha ridotto a due il numero degli offerenti;

e) i prezzi in base ai quali è stato aggiudicato l'appalto non sono in realtà mai stati applicati. Una prima clausola aggiuntiva ha infatti autorizzato l'appaltatore a fatturare i prezzi più elevati previsti dal precedente contratto; successivamente, una seconda clausola aggiuntiva ha modificato verso l'alto i prezzi fissati nel contratto stipulato al termine della procedura di gara;

f) invocando l'impossibilità, a causa della carenza di personale, di verificare la totalità delle fatture emesse dal contraente in questione, l'ordinatore si è limitato, sin dal 1993, a verificare l'esecuzione del servizio prestato sulla base di un campione di fatture. Tale pratica è contraria alle disposizioni degli articoli 40 e 41 del regolamento finanziario;

g) infine, il chilometraggio medio fatturato su base annuale ha raggiunto i 194223 km per autovettura, corrispondenti a circa 540 km per giorno di calendario.

L'esistenza di possibili intese illecite

75. La Corte ha dovuto constatare che le carenze del dispositivo di gestione non hanno permesso alla direzione del Centro di impedire la costituzione di un gruppo di offerenti, molto spesso coinvolti negli stessi appalti di un istituto del CCR. In un caso, ad esempio, l'aggiudicatario di un appalto di prestazione di servizi si presentava come il responsabile vendite di un fornitore di materiale informatico, anch'esso offerente nell'ambito dello stesso appalto. L'esame delle offerte ha inoltre rivelato che due società offerenti erano dirette da membri di una medesima famiglia.

Il frazionamento degli appalti

L'utilizzo di stanziamenti dissociati (frazionamento contabile)

76. L'esame delle tabelle finanziarie prodotte dai sistemi contabili ha evidenziato un utilizzo irregolare degli stanziamenti dissociati. Si è infatti constatato che la copertura finanziaria di uno stesso appalto non era assicurata da un solo impegno, come prevedono le disposizioni; il CCR, viceversa, procedeva frequentemente all'emissione di diversi impegni successivi che, nella maggior parte dei casi, corrispondevano a quote annuali degli appalti in oggetto.

77. La Corte ricorda che l'esistenza di stanziamenti dissociati è riconducibile alla volontà del legislatore di garantire al responsabile della gestione la copertura finanziaria di operazioni la cui durata prevista è superiore a quella dell'esercizio di bilancio e, conformemente all'articolo 1, quarto comma, del regolamento finanziario, di facilitare i controlli, in particolare dell'autorità di bilancio, riconducendo l'insieme delle spese relative ad una data operazione ad uno specifico impegno.

78. Il primo vantaggio derivante dallo scrupoloso rispetto di questa disposizione è la possibilità di controllare il ritmo di esecuzione di un appalto tramite la semplice lettura, alla fine di ciascun esercizio finanziario, degli importi da liquidare sull'impegno corrispondente e di esigere che i responsabili forniscano spiegazioni allorché il livello di utilizzo degli stanziamenti non corrisponde agli obblighi contrattuali. Il secondo vantaggio consiste nel fatto che il responsabile della gestione è obbligato ad indicare le ragioni per le quali si rende necessario, ai fini della buona esecuzione dell'appalto, un eventuale impegno di stanziamenti supplementari, individuando in modo chiaro l'origine di questo aumento.

Il frazionamento giuridico (appalti della durata di 1 + x anni)

79. Tale prassi consiste nell'aggiudicare la totalità di un appalto al medesimo aggiudicatario, stipulando con lo stesso, nel contempo, un contratto che copre unicamente il primo anno del periodo di esecuzione. Ciascuna quota annuale successiva è oggetto di un nuovo contratto, stipulato automaticamente con l'aggiudicatario. Tale prassi, che si accompagna alla precedente, permette in questo modo, tramite una irregolarità di bilancio, di far coincidere l'impegno contabile con l'impegno giuridico, a scapito di una visione d'insieme dell'appalto e della qualità della sorveglianza sulla sua attuazione. 14 delle 43 operazioni del campione esaminato, relative ad appalti sottoposti alla CCAC- CCR (ciò che equivale ad una percentuale del 32 %), si presentavano sotto questa forma.

Il frazionamento interno ad un contratto

80. In riferimento ad una delle operazioni del campione, è stato rilevato che il contratto si articolava artificiosamente in due fasi distinte, al solo scopo di aggirare l'ostacolo rappresentato dall'insufficienza degli stanziamenti d'impegno, disponibili al momento della firma del contratto, per coprire l'intero impegno giuridico.

Altre modalità di aggiudicazione

Subappalto totale di un contratto

81. I controlli hanno mostrato che due appalti, relativi alla fornitura di vario materiale informatico, erano stati completamente subappaltati dagli aggiudicatari ad una stessa società, da tempo e su base regolare in rapporti commerciali con il Centro e già beneficiaria di una trentina di contratti.

82. Sia dal punto di vista della legittimità/regolarità che da quello della sana gestione finanziaria, tale subappalto totale di un contratto appare criticabile. Dal punto di vista giuridico occorre innanzitutto osservare che le direttive in materia di appalti pubblici fanno riferimento al subappalto di un contratto solo in termini di subappalto parziale. Nel momento in cui diventa totale, il subappalto fa venir meno l'intuitu personae che ha ispirato il rapporto contrattuale e trasforma l'aggiudicatario dell'appalto in un semplice intermediario, la cui opera di intermediazione comporta fatalmente un aumento del costo sostenuto dal committente.

Aggiudicazione di un appalto in mancanza di stanziamenti sufficienti

83. Dal fascicolo del bando di gara di un appalto relativo all'istituzione dell'Osservatorio europeo delle scienze e della tecnologia emerge che l'offerta finale presentata dall'aggiudicatario per il primo anno di esecuzione del contratto era pari, a seguito di negoziazione autorizzata dalla CCAC-CCR, a 1,6 Mio EUR. Essendo tale importo superiore agli stanziamenti di bilancio disponibili, il Centro avrebbe dovuto dichiarare infruttuosa la procedura di gara esperita. Ciononostante, è stato stipulato un contratto di 993560 EUR. Qualche mese dopo la firma, a quest'ultimo contratto è stata apposta una clausola aggiuntiva, coperta dagli stanziamenti iscritti in bilancio a titolo del nuovo esercizio finanziario, allo scopo di far corrispondere il costo dell'operazione all'importo dell'offerta a seguito della negoziazione con i responsabili della gestione del Centro (cfr. il paragrafo 85).

La sorveglianza dell'esecuzione

La gestione dei contratti

84. Il controlli hanno mostrato che i vari ordinatori del CCR hanno spesso firmato i contratti prima dell'aggiudicatario. Tale prassi comporta il rischio di ricevere delle prestazioni prima dell'effettiva firma del contratto da parte dell'appaltatore, quindi in assenza di copertura giuridica, oppure che siano apportate modifiche alle disposizioni contrattuali. La Corte ha inoltre rilevato, in diverse occasioni, che venivano presentate relazioni di esecuzione prima dell'effettiva firma dei relativi contratti.

85. Viceversa, notevoli ritardi nell'esecuzione delle prestazioni o nella presentazione delle relazioni di esecuzione non hanno dato luogo ad alcuna sanzione, né ad una semplice costituzione in mora dell'appaltatore. La facilità con cui il Centro stipula clausole aggiuntive vantaggiose per la controparte rappresenta un altro esempio della mancanza di rigore dimostrata nella gestione degli appalti. Oltre al caso, già menzionato, relativo agli appalti per il servizio di trasporto taxi (cfr. i paragrafi 64 - 66), infatti, nel caso della creazione dell'Osservatorio europeo delle scienze e della tecnologia si è potuto constatare che, malgrado le carenze nelle prestazioni dell'aggiudicatario alla luce delle sue obbligazioni contrattuali, nove mesi dopo la stipulazione del contratto il Centro gli aveva concesso un aumento globale del prezzo pattuito di più del 60 %, nonostante che il tasso di utilizzazione degli stanziamenti fosse estremamente basso. All'epoca, infatti, erano stati fatturati solo 230005 EUR, cioè solo il 23 % dell'impegno iniziale (cfr. il precedente paragrafo 83).

La verifica del servizio svolto

86. In diversi casi, i ritardi nell'esecuzione del contratto da parte degli appaltatori non sono stati oggetto di alcun richiamo da parte del Centro. I controlli hanno evidenziato un appalto concernente la manutenzione di materiale informatico che, 18 mesi dopo la scadenza (la durata prevista era di 120 giorni), non aveva dato luogo a nessuna prestazione attestata. Una sola fattura, datata 20 marzo 1997 e relativa al 30 % del contratto, era stata emessa e restava, a distanza di 15 mesi dalla scadenza, inevasa, senza che il fascicolo evidenziasse la benché minima reazione da parte dell'ordinatore o del contraente. Al di là dell'evidente assenza di sorveglianza, non possono non sorgere dubbi intorno sulla concretezza dei bisogni coperti dal contratto in questione e su quella delle prestazioni fatturate.

87. In un altro caso, i dati riportati nelle fatture presentate non permettevano all'ordinatore né di individuare le persone che avevano effettuato le prestazioni, né di determinare le loro reali qualifiche, né di accertare le date e la durata dei lavori svolti; non permettevano neppure di conoscere la natura di questi ultimi. L'ordinatore non è stato pertanto in grado di verificare la fondatezza degli importi fatturati. I controlli hanno inoltre evidenziato come il Centro avesse pagato per sbaglio un importo relativo all'appalto in questione, importo che in realtà riguardava una prestazione svolta in Sicilia nel quadro dell'iniziativa comunitaria Envireg.

88. In un altro caso, relativo ad un contratto della durata di 18 mesi, sei mesi dopo la scadenza la prestazione non era ancora stata ultimata, senza che il Centro, tuttavia, avesse inviato al contraente nemmeno una lettera di sollecito. Il fascicolo, peraltro, non conteneva alcun documento giustificativo relativo ai pagamenti effettuati.

89. La rilevanza dei ritardi ha talvolta fatto sorgere dubbi intorno all'opportunità di taluni appalti al momento della loro aggiudicazione. Uno di questi, per un importo di 2,58 Mio EUR, illustra tale affermazione. L'appalto in questione, aggiudicato nel gennaio 1997 e relativo all'introduzione di un sistema informatico di gestione dei documenti, ha dato luogo unicamente all'emissione di una fattura di importo pari a 25628 EUR, 16 mesi dopo la firma del contratto.

CONCLUSIONI/RACCOMANDAZIONI

90. Le norme che disciplinano l'aggiudicazione degli appalti pubblici hanno lo scopo di garantire a tutte le imprese un eguale accesso ai finanziamenti pubblici e di garantire il miglior servizio al miglior costo. Secondo i risultati dell'indagine svolta, tuttavia, il dispositivo di gestione utilizzato dal CCR al tempo del controllo della Corte non garantiva la realizzazione di questo obiettivo.

91. Le ragioni che determinano la situazione descritta sono riconducibili sia alle carenze di tale dispositivo, che non è in grado di fornire informazioni affidabili in forma sintetica, sia all'utilizzo irregolare degli stanziamenti dissociati, che favorisce l'attuale prassi del frazionamento degli appalti e del ricorso a procedure discutibili.

92. Anche il peculiare regime applicabile al CCR, infine, con l'esistenza in particolare di una specifica CCAC, unitamente al ricorso ad "accordi amministrativi" tra i servizi della Commissione, hanno avuto un impatto negativo sulla gestione degli appalti.

93. Il CCR, avendo preso coscienza della gravità della situazione, ha avviato un processo di riforma. In tale ambito, in particolare, il Centro ha sospeso il funzionamento della CCAC-CCR, riorganizzato il proprio organigramma, creato un'unità di controllo interno ed effettuato un inventario fisico dei propri beni. Tali misure, nel loro insieme, devono essere approvate e consolidate. La sospensione del funzionamento della CCAC-CCR, in particolare, deve costituire il preludio alla sua soppressione; l'inventario fisico in corso, dal canto suo, non deve costituire un esercizio isolato, ma dovrà essere rinnovato ad intervalli regolari. Le misure in discorso devono tuttavia essere integrate da un miglioramento del dispositivo di gestione e da un'azione decisa di controllo sulla procedura di appalto nel suo insieme.

94. Allo scopo di ottimizzare l'assegnazione delle risorse di bilancio disponibili, il CCR dovrebbe dotarsi di una contabilità ausiliaria dei progetti, che permetta di ricondurre un dato contratto ad un progetto o ad un'azione specifica, nonché di una gestione previsionale dei bisogni.

95. Non sarà tuttavia possibile giungere a risultati soddisfacenti se non verrà posto un freno, tramite strumenti appropriati, a tutte le pratiche irregolari, discutibili o che danno comunque adito a dubbi, individuate in occasione della presente indagine. Per raggiungere tale scopo, la Corte osserva ancora una volta(9) che, anche nel caso in cui si dovesse dar corso a procedimenti in sede disciplinare o giudiziaria, ogni soluzione durevole è da ricercarsi nell'effettiva applicazione del principio della responsabilità pecuniaria degli ordinatori e dei contabili, previsto agli articoli 73 e seguenti del regolamento finanziario.

96. La Corte osserva, a tale riguardo, che dopo più di 20 anni di vigenza del regolamento finanziario, il legislatore comunitario non ha ancora codificato le condizioni di attuazione di tale responsabilità, né le sanzioni di carattere finanziario che possono trovare applicazione nei riguardi degli ordinatori e dei contabili. Occorre sottolineare che il visto apposto dal controllo finanziario non può esonerare l'ordinatore che attesta l'effettiva prestazione di un servizio e l'accuratezza della liquidazione di una spesa, né il contabile che registra nella sua contabilità un'operazione di cui deve verificare preventivamente la regolarità, dalle rispettive responsabilità per eventuali errori commessi. L'unico effetto del visto apposto dal controllore finanziario è quello di impegnare la sua propria responsabilità.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione del 6 e 7 aprile 2000.

Per la Corte dei conti

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Cfr. la relazione speciale n. 17/98 sul sostegno alle fonti energetiche rinnovabili (GU C 356 del 20.11.1998), la relazione speciale sulle azioni di ricerca "FAIR" n. 9/99 (GU C 92 del 30.3.2000) e la relazione annuale sull'esercizio finanziario 1996, in particolare il paragrafo 10.6, "La partecipazione delle piccole e medie imprese ai programmi di ricerca, di sviluppo tecnologico e di dimostrazione (RST)" (GU C 348 del 18.11.1997).

(2) GU L 361 del 30.12.1994, pagg. 114 e 132.

(3) GU L 209 del 24.7.1992, pag. 1; GU L 199 del 9.8.1993, pagg. 1 e 54 e GU L 328 del 28.11.1997, pag. 1.

(4) Sibeca: Système d'Information Budgétaire et Comptable Automatisé.

(5) Sincom II: Système Informatique de Comptabilité.

(6) Il sistema di gestione al quale è sottoposto il CCR differisce per più di un aspetto dal regime giuridico ordinario:

Sul piano del diritto finanziario e contabile:

a) le spese di funzionamento sono integralmente coperte da stanziamenti operativi iscritti nel capitolo B6, e non dalla parte A del bilancio;

b) gli vengono assegnate le risorse ottenute nel quadro delle sue attività in regime di concorrenza. Tale assegnazione costituisce un'eccezione al principio di bilancio dell'universalità, secondo cui l'insieme delle risorse del bilancio generale è destinato a coprire l'insieme delle spese;

c) il Centro dispone, ai sensi delle proprie disposizioni interne di esecuzione del bilancio, di un sistema di contabilità analitica che gli consente di effettuare una ripartizione delle spese generali tra i suoi vari istituti/direzioni, nonché di una cassa anticipi;

d) può usufruire della possibilità di accantonare parte dei propri stanziamenti per utilizzarli a titolo di contributo in azioni a compartecipazione finanziaria.

Sul piano amministrativo:

a) è assolutamente eccezionale che una direzione generale della Commissione sia dotata di un organo come il consiglio di amministrazione del CCR, organo composto, tra l'altro, di personalità esterne all'istituzione;

b) occorre notare come il direttore generale del CCR non possa presentare alla Commissione alcuna proposta di decisione che non sia accompagnata da un parere preventivo del consiglio di amministrazione.

Da un punto di vista giuridico in generale:

a) nell'ambito delle sue attività cosiddette concorrenziali, il CCR può trovarsi in concorrenza con soggetti terzi ai fini dell'aggiudicazione di appalti gestiti da altre direzioni generali della Commissione. Da un punto di vista giuridico, non è possibile stipulare un contratto con sé stessi. La Commissione ha aggirato l'ostacolo denominando "accordo amministrativo" il documento sottoscritto tra le due strutture amministrative in questione;

b) tale soluzione non poggia su basi giuridiche solide. Probabilmente, tale situazione ha portato il consiglio di amministrazione a riflettere sui vantaggi che deriverebbero dal conferire al CCR una personalità giuridica distinta da quella della Comunità.

(7) Cfr. l'organigramma allegato.

(8) Cfr. in particolare:

- Sentenza della Corte del 10 marzo 1987, Commissione delle Comunità europee contro Repubblica Italiana, causa 199/85, raccolta della Giurisprudenza 1987, pag. 1039, punti da 12 a 14 della motivazione (sul diritto di esclusiva);

- Sentenza della Corte del 17 novembre 1993, Commissione delle Comunità europee contro Regno di Spagna, causa C-71/92, raccolta della Giurisprudenza 1993, pag. IP 5923, punti 36 e 37 della motivazione; confermata dalla sentenza "prodotti e specialità farmaceutiche" del 3 maggio 1994, Commissione delle Comunità europee contro Regno di Spagna, causa C-328/92, raccolta della Giurisprudenza 1994, pag. IP 1569, punti da 14 a 16 della motivazione;

- Sentenza della Corte "Università Complutense di Madrid" del 18 marzo 1992, Commissione delle Comunità europee contro Regno di Spagna, causa C-24/91, raccolta della Giurisprudenza 1992, pag. IP 1989.

(9) Cfr. il parere n. 4/97 sulla proposta di regolamento (Euratom, CECA, CE) del Consiglio che modifica il regolamento finanziario del 21 dicembre 1977 applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU C 57 del 23.2.1998, in particolare il paragrafo 5.20).

Allegato

Organigramma schematico - Ubicazione per sito degli istituti

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Risposte della Commissione

Le osservazioni preliminari della Corte in vista della stesura di una relazione speciale sugli appalti pubblici aggiudicati dal CCR sono state formulate sulla base delle missioni di controllo effettuate nel corso del 1998. Le operazioni analizzate si riferiscono agli anni 1995 - 1998. Dopo tale data, il CCR è stato soggetto ad un notevole riassetto, sia per quanto riguarda le finalità e le strategie sia a livello dei metodi e dell'organizzazione. La Corte ha già avuto modo di constatare tale riassetto in occasione delle riunioni che hanno fatto seguito alle visite di controllo e le osservazioni formulate ne tengono parzialmente conto.

Durante la procedura di controllo della Corte, il CCR ha reagito in modo costruttivo alle raccomandazioni della Corte. L'organizzazione e le procedure sono state adattate e migliorate senza attendere la relazione finale. Per citare alcuni esempi:

- la soppressione della CCAC-CCR;

- l'invio dei contratti ai contraenti prima della firma da parte della Commissione;

- il miglioramento della banca dati contrattuali;

- la pubblicazione delle gare d'appalto con procedura aperta nel settore dei trasporti ad Ispra;

- la diminuzione del numero di progetti nel programma di lavoro da 700 a 100 e la creazione di un sistema di controllo e di valutazione degli stessi in stretta collaborazione con le DG beneficiare;

- il rafforzamento dei sistemi di controllo mediante la creazione di cellule finanziarie negli istituti (MSU) e l'attuazione di un sistema a doppia firma;

- documentazione delle procedure di gestione e creazione di uno specifico sito intranet.

Per quanto riguarda le osservazioni dettagliate formulate dalla Corte nel documento di riferimento, la Commissione può dare le risposte seguenti:

SINTESI DELLE PRINCIPALI OSSERVAZIONI

8. I sistemi di gestione e le procedure del CCR sono stati adattati a seguito del controllo e delle raccomandazioni della Corte. Il sistema di gestione attualmente applicato al CCR consente ora di produrre informazioni che danno una visione esauriente ed esatta degli appalti aggiudicati e gli attuali strumenti informatici consentono ora di ricondurre ogni appalto al progetto al quale si riferisce.

9. La CCAC-CCR è stata definitivamente abbandonata. La Commissione condivide l'opinione della Corte secondo la quale le disposizioni del titolo IV del regolamento finanziario sull'aggiudicazione degli appalti pubblici sono applicabili alle attività condotte dal CCR per conto di altri servizi della Commissione, compreso il ricorso alla trattativa privata nei casi debitamente giustificati.

10. La Commissione riconosce che in alcuni casi ci siano state carenze a livello della gestione di previsione delle necessità, nell'attuazione delle norme di concorrenza e del controllo del servizio prestato.

11. Il CCR rispetta le disposizioni previste nel regolamento finanziario e le relative modalità d'esecuzione. La composizione dei comitati che preparano i contratti non è definita da alcuna disposizione. Tuttavia, per appalti importanti, il CCR formalizzerà maggiormente le procedure della fase preparatoria.

12. I servizi del CCR applicano l'articolo 59 a) [già articolo 58 a)] del regolamento finanziario fino alla soglia prevista dalle relative modalità d'esecuzione (articolo 106, già articolo 126) e le direttive sugli appalti pubblici.

13. La Commissione ritiene che il CCR gestisca correttamente gli stanziamenti dissociati (cfr. le risposte ai punti 76 - 80).

14. Benché in alcuni casi non si evincano dal fascicolo le ragioni che giustificano la decisione di non ricorrere alla CCAC-CCR, nella maggior parte dei casi che la Corte ha esaminato la Commissione ritiene che tale decisione fosse fondata.

15. Il problema sollevato dalla Corte, relativo ai contratti di prestazione di servizi, era conosciuto dal CCR ed era in fase di regolarizzazione al momento del controllo.

16. La Commissione farà in modo che tale problema non si ripeta in futuro.

17. Il CCR ha migliorato i sistemi di controllo. Quando sono state riscontrate irregolarità, il CCR ha reagito in modo appropriato, applicando anche sanzioni disciplinari.

IL DISPOSITIVO DI GESTIONE DEL CCR

19. La Commissione riconosce che in passato il CCR ha incontrato problemi nel superare i vincoli ed individuare le carenze dei sistemi di gestione. Nel passato recente, tuttavia, il CCR è stato in grado di individuare chiaramente tali carenze e di migliorare i sistemi.

Un particolare regime di funzionamento

21. c) La Commissione condivide l'opinione della Corte sulla CCAC-CCR; per tale motivo ha deciso di eliminare detta struttura il 22 luglio 1999. Il funzionamento della CCAC-CCR era stato del resto già sospeso con decisione della Commissione del 3 settembre 1998.

Una gestione decentrata

22. La Commissione ritiene che la localizzazione geografica e la specializzazione scientifica dei vari settori del CCR richiedono effettivamente un'organizzazione e una gestione decentrate, che preveda anche un'ampia delega dei poteri ai responsabili di ogni settore, abbinata ad un sistema a doppia firma.

23. Per migliorare la coerenza e la regolarità delle operazioni amministrative e contrattuali all'interno del CCR, è stata istituita una direzione amministrativa.

24. Le 50000 transazioni annuali del CCR rappresentano soltanto lo 0,3 % del bilancio totale della Commissione, benché esse corrispondano all'8 % del numero totale delle operazioni della Commissione. La struttura decentrata permette di distribuire il lavoro tra 80 ordinatori subdelegati e una sessantina di responsabili della gestione.

Gli strumenti e le procedure di gestione

Gli strumenti

I programmi di lavoro annuali

25. In occasione dell'elaborazione del quinto programma quadro, il CCR ha riorganizzato in modo drastico la gestione dei progetti. Il numero di progetti è stato ridotto da circa 700 a 100. Questi 100 progetti hanno tutti obiettivi chiari, ripartiti nel tempo e definiti in stretta collaborazione con i servizi della Commissione, che ne sono i primi beneficiari.

Il programma di lavoro pluriennale ha seguito la stessa logica. È stato del resto approvato dalla Commissione, a seguito di una consultazione alla quale hanno partecipato tutti i servizi. Per quei servizi con i quali il CCR mantiene intensi rapporti di lavoro, i metodi di collaborazione, le interfacce, i servizi da fornire e la qualità del servizio sono formalizzati in un documento firmato da entrambe le parti ("Protocollo d'intesa").

I sistemi contabili

La contabilità di bilancio

27. Il CCR ha installato il sistema Sincom II alla fine del 1997 allo scopo di integrarsi nel dispositivo comune della Commissione.

28. Il CCR è stato la prima DG della Commissione ad utilizzare Sincom II e, in quanto DG pilota, ha incontrato le difficoltà iniziali tipiche di qualsiasi nuovo prodotto informatico. Sincom II si articola attorno a tre moduli, destinati rispettivamente alla sorveglianza delle operazioni dei responsabili della gestione e degli ordinatori, alla sorveglianza dei visti del controllore finanziario e del contabile, nonché alla produzione di statistiche e di relazioni. Questo terzo modulo è stato installato in una fase successiva (fine 1999) rispetto ai due primi, atteso che era prioritariamente necessario garantire il funzionamento dei sistemi operativi.

La contabilità analitica

29. Il CCR dispone infatti di un sistema di contabilità analitica e ne è un precursore all'interno della Commissione. Il sistema permette un'attenta sorveglianza dei costi e delle prestazioni. Un impegno particolare è dedicato al miglioramento continuo di questo strumento per rendere ancora più trasparente e efficace la pianificazione, la valutazione e la sorveglianza dei progetti e del programma.

30. La tabella di corrispondenza assicura il legame tra il personale e i mezzi di realizzazione, da un lato, e le varie azioni (a livello delle linee di bilancio), dall'altro, per determinare il costo complessivo delle stesse.

La contabilità d'inventario

31. Karlsruhe ha ora accesso alla nuova versione del software Sysbien, che è uno standard informatico della Commissione. Questa nuova versione permette di raccogliere i dati secondo la natura dei beni. L'inventario è in fase di aggiornamento e sarà completato nel giugno 2000.

Una banca dati "contrattuale"

32. La banca dati "contrattuale" del CCR è un esempio delle buone pratiche a livello della Commissione. Il sistema ha avuto una notevole evoluzione rispetto al periodo in cui la Corte ha effettuato il controllo. In particolare, esso dispone di un'interfaccia bidirezionale con il sistema Sincom II, che permette di collegare gli impegni ai contratti e di utilizzare lo stesso file di terzi.

I contratti-quadro

33. I contratti-quadro non comportano alcun obbligo d'acquisto, ma permettono di realizzare delle economie di scala.

Le procedure

34. La documentazione sulle procedure di gestione del CCR è in corso d'aggiornamento, in particolare nel quadro dell'approccio "Total Quality Management" (TQM). L'informazione sarà d'ora in poi disponibile anche sull'intranet del CCR.

35. Per quanto riguarda le varie tappe dell'aggiudicazione di un appalto, il CCR rispetta le disposizioni previste nel regolamento finanziario e le relative modalità d'esecuzione, in particolare le norme concernenti l'apertura delle offerte da parte di una commissione appositamente designata a tale scopo. Tuttavia, per appalti consistenti, il CCR formalizzerà maggiormente le procedure della fase preparatoria.

Le carenze del dispositivo

Le conseguenze del regime particolare

La CCAC specifica per il CCR

36 - 37. La CCAC-CCR è stata sospesa con una decisione della Commissione del 1o ottobre 1998, che si è basata sulle premesse seguenti:

- considerando che si possono realizzare economie sostanziali se tutti i fascicoli relativi agli appalti pubblici sono trattati da un'unica CCAC;

- considerando che l'esame da parte della CCAC generale dei fascicoli del CCR consentirebbe un maggior rispetto del principio della necessaria separazione delle funzioni tra quella di membro della CCAC e quella di ordinatore;

- considerando che gli ordinatori del CCR potrebbero fruire di tempi molto più rapidi di trattamento dei fascicoli dovuti al numero più elevato di riunioni annuali della CCAC-generale;

- considerando che l'esistenza di un'unica CCAC per tutti i servizi della Commissione dovrebbe rafforzare la trasparenza della gestione.

La decisione di sospensione è stata seguita, il 22 luglio 1999, da una decisione che ha confermato la soppressione della CCAC-CCR.

Il controllo del decentramento

38. Per quanto riguarda le varie tappe di aggiudicazione di un appalto, il CCR rispetta le disposizioni previste nel regolamento finanziario e le relative modalità d'esecuzione. Come già detto al punto 35, il CCR formalizzerà maggiormente le procedure della fase preparatoria per i contratti di importo ingente, ma sottolinea il numero di piccoli contratti.

39. La maggior parte degli spostamenti dei direttori è dovuta ad obblighi relativi alla realizzazione di attività di ricerca. La delega delle responsabilità da parte dei direttori del CCR ai propri subordinati è ormai strutturata e documentata. Tali deleghe definiscono l'ambito entro il quale ciascuno di essi ha libertà di manovra, senza il controllo sistematico dei superiori, pur in presenza di un sistema a doppia firma.

Servizi prestati per conto di altre DG della Commissione

40. La Commissione sottolinea che, per quanto riguarda le modalità d'attribuzione di servizi/lavori da parte di un altro servizio della Commissione al CCR, non esistono disposizioni giuridiche che obblighino i servizi della Commissione ad indire gare d'appalto o altre procedure pubbliche quando si tratta di attribuire l'esecuzione di alcuni compiti (lavori o servizi) al CCR.

41. La Commissione condivide l'opinione della Corte secondo la quale le disposizioni del titolo IV del regolamento finanziario sull'aggiudicazione degli appalti pubblici sono applicabili alle attività condotte dal CCR per conto di altri servizi della Commissione, compreso il ricorso alla trattativa privata nei casi debitamente giustificati.

42. Si rimanda alla risposta di cui al punto 40.

La qualità del sistema informativo

La produzione di dati

43. La Commissione condivide l'opinione della Corte circa l'importanza di un dispositivo di pianificazione, di sorveglianza e di valutazione comprensivo del programma annuale del CCR, dell'impiego degli stanziamenti, delle prestazioni del personale e degli acquisti. Gli elementi di base dei sistemi sono già in atto, ed hanno infatti integrato le raccomandazioni della Corte. Uno sforzo supplementare d'integrazione è necessario ed esso rientra tra le priorità per l'anno in corso.

44. La Commissione ha individuato e attuato le modalità tecniche per utilizzare il sistema Sincom II, in modo che gli impegni siano collegati ai rispettivi appalti.

45. Il file "terzi" di Sincom II, al quale la Corte fa riferimento, è stato reso operativo nel settembre 1998. Lo stesso file è utilizzato dal sistema dei dati contrattuali del CCR.

46. È vero che la differenza di concezione dei due sistemi Sibeca e Sincom II ha reso impossibile il trasferimento completo di tutte le informazioni.

47. Il sistema dei dati contrattuali permette ormai di rilevare il numero del progetto al quale si riferisce un acquisto. Questo campo diventerà obbligatorio a breve termine, fin dalla codifica dei vari progetti.

48. Una campagna d'inventario completo è stata lanciata nel 1998 per tutte le località. L'inventario è stato ultimato ad Ispra, e sarà completato negli altri siti nel settembre 2000.

49. Se lo scarto evidenziato dall'inventario fisico è del 14 %, occorre osservare che per quanto riguarda il sito di Ispra, la differenza in termini di valore monetario sull'insieme dell'inventario era del 3 % al 31 dicembre 1999.

La banca dati contrattuale

50. La banca dati contrattuale è sensibilmente migliorata sotto il profilo della facilità d'impiego e dell'integrità. Inoltre i direttori del CCR hanno deciso nel luglio 1999 di rendere obbligatorio l'utilizzo di questo sistema. L'attuazione pratica di questa decisione è in corso; negli istituti di Petten, Geel e Karlsruhe ciò avverrà grazie ad un'interfaccia con il sistema locale.

La sorveglianza dei bollettini di ordinazione relativi ai contratti-quadro

51. Dall'inizio del 2000 è possibile sorvegliare i bollettini di ordinazione relativi ai contratti-quadro con un'interfaccia tra la banca dati contrattuale e il sistema Sincom II. Una nota del direttore generale del febbraio 2000 ha nel frattempo reso obbligatoria l'introduzione degli altri bollettini di ordinazione nel sistema dei dati contrattuali. Inoltre, il sistema dei dati contrattuali permette ora di rilevare il numero del progetto al quale si riferisce un acquisto. Questo campo diventerà obbligatorio a breve termine, fin dalla codifica dei vari progetti.

IL CONTROLLO DELLA PROCEDURA DI APPALTO NEL SUO INSIEME

52. Il CCR è a conoscenza delle constatazioni della Corte e ha reagito in modo preventivo per sopperire alle carenze evidenziate con misure estremamente rigorose. Per quanto riguarda le pratiche dubbie, quando non irregolari, il CCR aveva iniziato ad occuparsene prima che la Corte intervenisse, in particolare con l'avvio di indagini amministrative e di procedimenti disciplinari, che hanno interessato quattro agenti.

La preparazione degli appalti

L'individuazione dei bisogni

53. La pianificazione delle necessità specifiche ai progetti scientifici avviene a livello dei capi di progetto. Per quanto riguarda i fabbisogni generali, essi sono progettati orizzontalmente (per un istituto, per il sito di Ispra o per tutti). Sempre che ciò sia possibile, si effettua un utilizzo comune delle attrezzature costose in base a temi scientifici.

Per quanto riguarda i servizi ed il materiale informatico, recentemente sono già state espletate gare d'appalto per tutto il CCR.

54. Le esigenze sono individuate principalmente dai capi di progetto, che ne riferiscono al proprio capo-unità. In ogni istituto, il direttore indice regolarmente riunioni di gestione con tutti i capi-unità. Le questioni relative agli investimenti sono sollevate nel corso di queste riunioni.

55. Alcuni appalti non richiedono un capitolato d'oneri formale, ad esempio quando il servizio o il materiale da fornire è particolare. Inoltre, non è anormale che, nella sua attività di ricerca, il CCR riceva proposte relative a prodotti o risultati di ricerca innovatori che desidera acquisire per restare all'avanguardia nel suo settore.

Il primo caso citato si riferisce ad una gara pubblica d'appalto del 1988. Il contraente dispone delle tecnologie e delle competenze specifiche necessarie per il progetto e ciò era vero anche al momento della proroga della collaborazione. Per il secondo caso, il CCR è passato da una rete telematica svizzera alla rete telematica della ricerca europea, che era unica all'epoca e che proprio per questo motivo era stata scelta da altri servizi della Commissione.

56. Le norme in materia sono state ricordate ai servizi, con nota del direttore generale del CCR, fin dal 3 marzo 1998.

57. Il materiale di laboratorio in questione è una pressa idraulica (del valore di 260000 EUR) acquistata nel quadro dell'installazione del laboratorio di attinidi secondari in fase di elaborazione presso l'Istituto dei transuranici. Si tratta di un investimento complessivo di 2,5 milioni di EUR in collaborazione con partner terzi. A seguito di una decisione politica di uno dei partner del progetto (in questo caso un grande laboratorio nucleare di uno Stato membro), tutte le operazioni sono state sospese in attesa di una chiarificazione, intervenuta nel frattempo. La spesa non è stata dunque fatta deliberatamente in modo prematuro.

La qualità dei capitolati d'oneri e degli allegati tecnici

58 - 60. La Commissione richiama l'attenzione della Corte sul fatto che è stato già realizzato un miglioramento sensibile degli allegati tecnici. Tuttavia, nel quadro del potenziamento del dispositivo di gestione decentrato rafforzato, il CCR si assicurerà che siano proseguiti gli sforzi in questo senso.

La qualificazione degli appalti

La qualificazione e l'importo degli appalti scientifici

62. Per quanto riguarda i casi citati dalla Corte, la Commissione ritiene normale che nei campioni esaminati dalla Corte ci siano contratti di importo vicino alle soglie. Inoltre, il CCR dispone ormai di un sistema a doppia firma, il che permette un maggior controllo.

La qualificazione di appalti di prestazione di servizi

63 - 64. La Commissione fa osservare che nei fascicoli relativi a contratti di lavoro dissimulati sotto forma di contratti di prestazione di servizi, il CCR aveva già cominciato la regolarizzazione al momento del controllo della Corte. Questa situazione irregolare era in parte derivata da uno squilibrio all'interno della tabella dell'organico del CCR. Infatti, il CCR dispone di una tabella del personale distinta dal resto della Commissione. Essa presentava un eccesso di posti B e C rispetto ai posti A. Soltanto nel 1998 tale squilibrio è stato rettificato con un aumento del numero di posti A e una diminuzione corrispondente dei livelli B e C.

L'aggiudicazione degli appalti

Il ricorso alla trattativa privata

La rilevanza del fenomeno

66 - 67. Il dispositivo del CCR è ora in grado di fornire informazioni affidabili per quanto riguarda i contratti aggiudicati fuori CCAC, nel senso delle raccomandazioni della Corte.

L'irregolarità della fattispecie

68 - 71. La giurisprudenza della Corte di giustizia sull'argomento è relativamente limitata. Le norme in vigore prevedono altri motivi che possono giustificare il ricorso alla trattativa privata, oltre a quelli citati (in particolare per lavori supplementari). Il CCR ha adottato iniziative per migliorare il ricorso alle procedure di gara e altre saranno prese in futuro per amplificare il ricorso alle stesse procedure di gara al di sotto delle soglie previste a questo scopo. Il Controllo finanziario ha del resto già constatato un miglioramento sensibile della situazione.

L'esistenza di un monopolio di fatto

72. Una nuova gara d'appalto per il servizio di trasporti nel sito di Ispra è stata indetta e pubblicata il 4 novembre 1999. Uno sforzo considerevole è stato compiuto per informarne gli operatori del mercato potenzialmente interessati (pubblicità direttamente inviata a più di 300 imprese di taxi nella regione). Allo stesso tempo, il sistema di gestione e di sorveglianza delle prestazioni è stato sensibilmente migliorato.

73. La Commissione fa osservare che il servizio di trasporti è stato appaltato in quanto si è ritenuto che il servizio fornito da una ditta esterna fosse meno costoso dell'organizzazione di un servizio interno. Fino a poco tempo fa, il numero delle imprese di taxi nella regione era limitato a causa della distanza dall'aeroporto di Milano Linate. La Commissione fa anche osservare che la qualità del servizio offerto era impeccabile.

L'esistenza di possibili intese illecite

75. La Commissione osserva che le irregolarità nell'aggiudicazione di contratti d'appalto, in particolare possibili intese illecite, erano state già constatate dal CCR e che il CCR aveva già svolto le relative indagini amministrative. In seguito, sono state applicate sanzioni disciplinari nei confronti di quattro agenti implicati. Inoltre i fascicoli erano stati già trasmessi all'Ufficio europeo per la lotta antifrode all'inizio del 1998. Alcune indagini sono ancora in corso e saranno eventualmente seguite da nuovi procedimenti disciplinari o penali. I fatti constatati dalla Corte figurano nei fascicoli del CCR e dell'Ufficio antifrode.

Il frazionamento degli appalti

L'utilizzo di stanziamenti dissociati (frazionamento contabile)

76 - 78. Per quanto riguarda l'utilizzo degli stanziamenti dissociati, la Commissione osserva che nei fascicoli esaminati dalla Corte si trattava di contratti per i quali era stata ottenuta dalla CCAC un'autorizzazione pluriennale per contratti che sono stipulati soltanto di anno in anno, pur essendo prevista la possibilità di una proroga annuale. Questa procedura è seguita da un lato per rispettare la trasparenza degli appalti e dall'altro per garantire una regolare sorveglianza della qualità del servizio offerto.

La Commissione ritiene che in questi casi la durata degli impegni giuridici e finanziari sia limitata ad un anno. È pertanto logico che ogni anno, quando si decide di prolungare il contratto, siano assunti nuovi impegni. Impegnare la totalità del massimale autorizzato dalla CCAC può dare una falsa immagine di sicurezza di bilancio. In caso di problemi con il contraente, occorrerebbe liberare gli stanziamenti corrispondenti alla parte del contratto non utilizzata con questo fornitore e cercare di recuperare detti stanziamenti d'impegno per la realizzazione del contratto con un altro fornitore, il che è estremamente difficile se non impossibile.

Il frazionamento giuridico (appalti della durata di 1 + x anni)

79. Si rimanda alla risposta di cui ai punti 76 - 78.

Il frazionamento interno ad un contratto

80. Il contratto al quale la Corte fa riferimento era concepito in due fasi fin dall'inizio, per ragioni tecniche e di controllo della qualità del servizio offerto. Tale struttura era stata annunciata nella gara d'appalto. L'impegno finanziario è stato realizzato di conseguenza.

Altre modalità di aggiudicazione

Subappalto totale di un contratto

81 - 82. La Commissione condivide l'opinione della Corte sul subappalto totale dei contratti. Si tratta di casi isolati; il CCR si sforzerà in ogni modo di evitare il ripetersi di tali casi in futuro.

Aggiudicazione di un appalto in mancanza di stanziamenti sufficienti

83. Il CCR ha assunto un impegno giuridico corrispondente agli stanziamenti disponibili e ha aumentato il campo del lavoro quando stanziamenti supplementari sono stati resi disponibili, pur nel rispetto del massimale.

La sorveglianza dell'esecuzione

La gestione dei contratti

84. Il CCR ha cambiato l'ordine di apposizione delle firme nei contratti. Le relazioni consegnate prima della firma del contratto da parte del CCR erano tutte legate a progetti competitivi già avviati al momento del completamento della procedura da parte del CCR.

85. Il CCR ha assunto un impegno giuridico corrispondente agli stanziamenti disponibili e ha aumentato la portata dell'operazione quando sono stati resi disponibili stanziamenti supplementari, pur nel rispetto del massimale.

La verifica del servizio svolto

87. Il CCR ha già chiesto ai suoi contraenti di redigere fatture che menzionino maggiori particolari. Inoltre, alcuni tipi di contratti sono stati modificati affinché le fatture siano corredate di documenti che dimostrano il tempo effettivamente lavorato (formulario di accettazione). Nel caso citato dalla Corte, si tratta di un contratto-quadro per il quale i bollettini di ordinazione possono essere emessi da vari servizi, ciascuno dei quali è responsabile di garantire la relativa sorveglianza.

88. Il caso citato dalla Corte riguarda l'installazione di un nuovo sistema informatico per la biblioteca. L'accettazione del sistema è stata rinviata molte volte per ragioni tecniche (instabilità del sistema e i rischi legati al "millenium bug"). Sono stati mantenuti contatti con il contraente durante il periodo di realizzazione. Il sistema è ora operativo.

89. Nel caso citato dalla Corte si tratta di un contratto-quadro globale a livello della Commissione per il quale l'importo previsto era stimato in 2,58 milioni di EUR. Il CCR ha realizzato soltanto un sito pilota per verificare il sistema e visti i risultati ha deciso di non generalizzarlo. La Commissione ritiene che questo comportamento dia prova di buona gestione.

CONCLUSIONI/RACCOMANDAZIONI

90 - 94. La Commissione condivide il desiderio della Corte che vengano applicate correttamente le norme in vigore in materia di appalti pubblici e la volontà di disporre di strumenti efficienti di pianificazione, di sorveglianza e di valutazione delle attività, in particolare al CCR.

Proprio per tale motivo la Commissione ha intrapreso una serie di azioni volte ad instaurare sistemi, procedure e un'organizzazione esemplari. Tali azioni erano state già avviate prima del controllo della Corte; esse hanno tuttavia beneficiato delle osservazioni e raccomandazioni di quest'ultima, che la Commissione ringrazia a tale proposito.

La Commissione ritiene che il dispositivo attualmente applicato al CCR permetta già di rispondere alle osservazioni della Corte. Tuttavia, ciò non deve costituire un punto d'arrivo. Soprattutto la contabilità ausiliaria dei progetti sarà migliorata in modo prioritario.

95 - 96. La Commissione può confermare che alcuni fascicoli analizzati dalla Corte sono stati oggetto di indagini amministrative, seguite da procedimenti disciplinari in applicazione delle buone pratiche in materia di gestione a livello internazionale. Tali procedure sono state avviate ben prima del controllo della Corte. In quattro casi sono state irrogate sanzioni disciplinari ad agenti del CCR. I fascicoli sono stati trasmessi anche all'Ufficio antifrode per l'espletamento dell'indagine a livello giudiziario, se del caso. Il problema generale della responsabilità pecuniaria e disciplinare degli ordinatori sarà rivisto nel contesto della riforma amministrativa e della revisione del regolamento finanziario.