Relazione speciale della Corte dei Conti sul regime comunitario del perferzionamento (osservazioni, articolo 206 bis CEE)



Gazzetta ufficiale n. C 088 del 30/03/1983 pag. 0003 - 0011



CORTE DEI CONTI - RELAZIONE SPECIALE DELLA CORTE DEI CONTI sul regime comunitario del perfezionamento - (Osservazioni, articolo 206 bis CEE) La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti nella sua riunione del 16 settembre 1982, in applicazione dell'articolo 206 bis del trattato CEE. In precedenza, il 7 aprile 1982, la relazione era stata trasmessa per osservazioni alla Commissione, le cui risposte figurano in allegato Questo testo sostituisce quello pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee n. C 286 del 4 novembre 1982, che presentava errori in alcune versioni linguistiche. INTRODUZIONE 1. I mercati industriali della Comunità sono protetti da una tariffa doganale comune applicabile alle importazioni da paesi terzi. Per i mercati agricoli la protezione è data da un sistema di prelievi all'importazione integrato, in alcuni casi, da dazi doganali. I dazi e prelievi rappresentano attualmente circa la metà delle risorse che contribuiscono al finanziamento del bilancio generale delle Comunità. Nell'ambito di particolari politiche industriali, commerciali o di aiuto allo sviluppo, la Comunità ha elaborato una serie di regimi speciali che modificano il livello di protezione tariffaria - mediante riduzione, esenzione o sospensione - al fine di raggiungere gli obiettivi economici o sociali perseguiti. Questi regimi speciali comportano per le Comunità un onere (anche se nascosto) sotto forma di rinuncia ad entrate o di riscossione differita delle stesse. Occorre pertanto che la loro gestione, nella misura in cui le circostanze lo consentono, risponda ai requisiti non solo della legittimità e della regolarità ma anche della sana gestione finanziaria. Uno di questi regimi è il regime comunitario del perfezionamento. A norma delle disposizioni applicabili a questo regime, non sono soggette ad oneri all'importazione talune merci importate dall'esterno della Comunità, quando siano destinate alla trasformazione all'interno della Comunità ed alla successiva riesportazione. Nel corso del controllo svolto sulle entrate, la Corte dei conti ha esaminato il funzionamento di questo regime nella maggior parte degli Stati membri. Le osservazioni cui ha dato adito tale esame sono esposte qui di seguito. DESCRIZIONE DEL REGIME 2. Prima della creazione dell'unione doganale, nel 1968, era pratica comune degli Stati adottare disposizioni speciali per evitare che le barriere tariffarie nazionali, intese a proteggere i mercati nazionali, finissero col creare ostacoli alle proprie industrie esportatrici. Queste ultime incontravano spesso delle difficoltà nel procacciarsi determinati materiali nel loro stesso paese ed erano pertanto costrette a rifornirsi all'estero. Dal momento che le industrie esportatrici deveno vendere i propri prodotti sul mercato mondiale, veniva ammesso che non era giusto che fossero svantaggiate rispetto alla concorrenza estera per il fatto che dovevano sostenere oneri all'importazione su materie prime che erano costrette ad importare. I regimi doganali istituiti a tal fine furono chiamati «regimi di perfezionamento». Le disposizioni nazionali, ovviamente, erano volte unicamente a soddisfare interessi nazionali. Ad esempio, in alcuni paesi il regime non sarebbe stato autorizzato per certi materiali importati se fosse stato possibile ottenere, a condizioni accettabili, questi stessi materiali o altri analoghi presso un produttore locale. 3. L'instaurazione dell'unione doganale non ha automaticamente posto termine a queste pratiche nazionali negli Stati membri. Ma siccome il loro persistere contrastava con gli obiettivi del mercato comune, vennero svolti studi in vista dell'elaborazione di un sistema comunitario il quale, pur conservando i vantaggi dei regimi nazionali, sostituisse agli interessi nazionali quelli della Comunità. 4. Questi studi si conclusero con l'adozione della direttiva 69/73/CEE del Consiglio (1), la quale, a decorrere dal 1 ottobre 1969, instaurava un regime di perfezionamento comutario destinato a sostituire i vari sistemi nazionali allora in vigore. Il predetto regime era inteso a incoraggiare e ad agevolare le industrie esportatrici della Comunità consentendo che merci provenienti dall'esterno della Comunità venissero importate da paesi terzi e trasformate all'interno della Comunità senza essere assoggettate a dazi doganali o a prelievi agricoli «a condizione che tali merci fossero destinate a essere esportate al di fuori della Comunità, in tutto o in parte, sotto forma di prodotti compensatori» (articolo 2). Nella presente relazione le merci da trasformare (ivi comprese le merci già parzialmente trasformate in vista di un ulteriore perfezionamento) vengono chiamate materiali. Le merci risultanti da tale perfezionamento vengono chiamate «prodotti». Il termine «perfezionamento» può significare lavorazione, montaggio, assiemaggio o riparazione delle merci, nonché l'utilizzazione di merci quali i catalizzatori, ecc. (1) GU n. L 58 dell'8.3.1969, pag.1. 5. L'esonero può essere accordato secondo l'una o l'altra delle due modalità seguenti. La prima consiste nel sospendere la riscossione degli oneri all'importazione durante il periodo in cui avviene l'operazione di perfezionamento, salvo a procedere in seguito a una eventuale riscossione di tali oneri se e al momento in cui i prodotti verranno immessi nel mercato comunitario. Lo Stato membro può esigere dall'importatore la prestazione di una garanzia. La seconda modalità prevede che l'importatore, al momento dell'importazione, effettui il deposito delle somme relative ai predetti oneri e ne ottenga il rimborso all'atto dell'esportazione dei prodotti. 6. Tutti gli Stati membri hanno optato per il regime della sospensione, sebbene alcuni si avvalgano anche del sistema cauzionale, a scelta dell'operatore commerciale (1). In Danimarca, tuttavia, il sistema cauzionale è obbligatorio per i prodotti industriali. In alcuni altri paesi, in particolare nel Regno Unito e nei Paesi Bassi, le autorità rifiutano il regime della sospensione in alcuni casi specifici (ad esempio, quando il sistema contabile dell'operatore commerciale è ritenuto insufficiente ai fini di un controllo soddisfacente), ma autorizzano in tali casi sistema del deposito. (1) Effettivamente molti operatori commerciali scelgono il sistema cauzionale, presumibilmente perché in tali casi i requisiti contabili richiesti dalle autorità doganali sono meno rigorosi. 7. La direttiva dispone che il beneficio del regime possa essere concesso dalle autorità competenti degli Stati membri alle industrie di trasformazione insediate nella Comunità ogniqualvolta tale beneficio contribuisca a creare le condizioni più favorevoli per l'esportazione delle merci risultanti dal perfezionamento, senza che sia recato pregiudizio agli interessi essenziali dei produttori all'interno della Comunità. La direttiva elenca tutta una serie di casi ritenuti rispondenti ai requisiti economici che giustificano l'impiego di materiali importati. Si tratta dei seguenti casi: a) quando il materiale non è di proprietà di colui che procede al perfezionamento, ma viene fornito per essere sottoposto a perfezionamento da o per conto di una persona stabilita in un paese terzo; b) quando l'utilizzazione del materiale è resa necessaria per garantire il rispetto di marchi di fabbrica, di brevetti, ecc.; c) quando le merci vengono importate per essere riparate; d) quando il materiale o non è prodotto nella Comunità, o lo è solo in quantità insufficiente, o non può essere posto tempestivamente a disposizione; e) quando materiali analoghi prodotti nella Comunità non presentano le qualità richieste sotto il profilo delle esigenze tecniche dei clienti di colui che procede al perfezionamento; f) quando materiali di uguale qualità, disponibili nella Comunità, risultano di costo tale da rendere economicamente impossibile l'operazione commerciale prevista. Le autorizzazioni che rientrano nelle categorie d), e) e f) sono oggetto di riesame a livello comunitario, al fine di assicurare un'applicazione uniforme dei criteri di carattere economico. A tal fine gli Stati membri sono tenuti a informare la Commissione di tutti i casi rilevanti da essi autorizzati che rientrano nelle predette categorie, affinché un Comitato del perfezionamento, composto di rappresentanti degli Stati membri e della Commissione, possa pronunciarsi in merito. Inoltre, le autorizzazioni concesse da uno Stato membro per motivi diversi da quelli menzionati alle lettere da a) a f) del precedente paragrafo hanno una validità iniziale limitata a un periodo massimo di nove mesi. Prima della scadenza del settimo mese il Consiglio, su proposta della Commissione, può vietare il rinnovo dell'autorizzazione. 8. Prima di autorizzare un'operazione di perfezionamento, le autorità sono tra l'altro tenute ad accertarsi che le condizioni economiche vengano rispettate, che i prodotti compensatori siano destinati all'esportazione al di fuori della Comunità, che i coefficienti di trasformazione della materia prima in prodotto finito siano esatti e i sistemi contabili della ditta soddisfacenti. L'autorizzazione specifica, tra le altre condizioni, i materiali da importare, l'operazione di perfezionamento da effettuare, i coefficienti di trasformazione adottati e il periodo entre cui l'operazione dovrà essere ultimata, nonché i prodotti esportati. Quest'ultimo periodo dipende dalla natura dell'operazione di perfezionamento e, normalmente, varia da un lasso di tempo di qualche mese fino ad un anno. Il controllo avviene a mezzo di dichiarazioni periodiche trasmesse alle autorità doganali da colui che procede al perfezionamento e mediante verifiche sul posto della contabilità e degli impianti di coloro che eseguono il perfezionamento. 9. Per assicurare un certo grado di flessibilità in condizioni di mercato mutevoli, e "quando le circostanze lo giustificano", l'articolo 15 della direttiva di base consente di deviare verso il mercato interno comunitario materiali importati sotto i regimi di perfezionamento o prodotti risultanti da tale perfezionamento. Deviamenti siffati devono, nel quadro del regime doganale sospensivo, figurare nella dichiarazione periodica trasmessa da colui che procede al perfezionamento o in una dichiarazione apposita, mentre i relativi dazi vanno, in questa stessa fase, corrisposti in funzione del materiale originario importato. Comunque sia, se i prodotti non risultano esportati entro il termine fissato, essi vengono considerati come destinati al mercato comunitario, mentre diventano esigibili gli oneri all'importazione relativi al contenuto di materiale importato. La conseguenza di queste disposizioni è che, per merci importate nel quadro del regime doganale sospensivo e immesse in consumo nella Comunità, a coloro che effettuano il perfezionamento viene concessa un'ulteriore proroga per il pagamento degli oneri all'importazione in aggiunta a quella accordata agli importatori in generale. Nuove proposte della Commissione 10. Nell'ambito del programma generale elaborato per conseguire una maggiore uniformità e certezza del diritto nella legislazione doganale, la Commissione, in data 20 gennaio 1981, ha trasmesso al Consiglio una proposta (1) che mira a trasformare la direttiva stessa in un regolamento direttamente applicabile negli Stati membri. Il regolamento, tra altri particolari, definirà con maggiore precisione soprattutto gli obblighi che incombono alle amministrazioni nazionali incaricate di applicare il regime e, pertanto, finirà col ridurre, per certi aspetti, le disparità constatate dalla Corte. Alcune disposizione della succitata proposta vengono discusse qui di seguito. (1) COM(80) 916 fin. EFFETTI ECONOMICI 11. Uno studio degli effetti economici generali del sistema esulerebbe dall'ambito della presente relazione. Ciò nonostante, nel corso del suo esame, la Corte non si è soffermata solo su aspetti di legittimità e di regolarità finanziaria, ma ha anche considerato se il sistema consentisse di raggiungere i principali obiettivi, ossia: a) creare le condizioni più favorevoli all'esportazione di merci risultanti dal perfezionamento di materiali importati; b) tutelare gli interessi essenziali dei produttori della Comunità in generale, in particolare quelli dei produttori di materiali dello stesso tipo di quelli importati. MANCANZA DI ARMONIZZAZIONE NEL REGIME ATTUALE 12. La Corte, nel controllare il regime in parola, ha constatato che negli Stati membri continua ad essere applicato un gran numero di pratiche diverse l'una dall'altra. Tali differenze si ripercuotono non solo sulle risorse della Comunità, ma anche sulle condizioni di concorrenza nell'ambito di buona parte delle attività industriali della Comunità. In termini di mancate possibilità di vendita per i produttori della Comunità o di risorse proprie potenzialmente in pericolo, gli importi in gioco sono comprovati a sufficienza dal volume delle merci ammesse sotto il pretesto del regime di perfezionamento, ossia 14 050 milioni di UCE nel 1978, 14 125 milioni di UCE nel 1979 e 14 936 milioni di UCE nel 1980, pari rispettivamente al 7,9%, al 6,5% e al 5,5% del totale delle importazioni della Comunità. Per il 1980 la ripartizione per Stato membro è la seguente: >SPAZIO PER TABELLA> Condizioni economiche 13. I requisti economici cui è stato accennato al paragrfo 8 sono volti a raggiungere un giusto equilibrio tra gli interessi degli esportatori (ottenere materie prime alle condizioni più favorevoli e, se necessario, dall'esterno della Comunità) e quelli dei produttori della Comunità (fornire, ove possibile, ad industrie di trasformazione, materiali comunitari al posto di materiali importati). Mentre non sono direttamente in causa le risorse proprie, è invece la corretta applicazione dei criteri economici che rappresenta la più efficace tutela degli interessi dei produttori comunitari di materiali. A tal fine le autorità nazionali incaricate dell'applicazione del regime devono disporre di una fonte attendibile di informazione sulla disponibilità di materiali communitari. La direttiva prevede, tra l'altro, uno scambio di informazioni a livello comunitario avente per oggetto la concessione o il rifiuto delle autorizzazioni a svolgere operazioni di perfezionamento. Il Comitato del perfezionamento, di cui al paragrafo 7, tiene riunioni regolari per uno scambio di opinioni su tali informazioni. Qualora risulti che per una determinata operazione non sono state soddisfatte le condizioni per la concessione dell'autorizzazione, il permesso non viene rinnovato. Alcuni funzionari della Commissione, in occasione di discussioni con la Corte, hanno fatto notare che tale procedura, pur rappresentando un primo passo nella giusta direzione, non è ancora sufficientemente avanzata: mentre talune delegazioni al Comitato prendono parte attiva allo scambio di informazioni e si tengono in contatto con le industrie interessate, altre danno un minor contributo alla procedura. 14. Per migliorare il flusso di informazioni, la Commissione propone di istituire uno schedario alimentato con informazioni trasmesse dagli Stati membri e da qualsiasi altra fonte qualificata. Lo schedario costituirebbe: a) per gli Stati membri, una fonte di informazione sui materiali comunitari, il cui impiego potrebbe essere consigliato a coloro che effettuano il perfezionamento, al posto di materiali importati; e b) per i produttori della Comunità o produttori potenziali di materiali, una fonte di dati sui materiali correntemente importati con il beneficio del regime del perfezionamento. Coesistenza del regime della sospensione e del regime cauzionale 15. Rispetto a quello cauzionale il regime della sospensione consente per coloro che beneficiano del regime di perfezionamento considerevoli vantaggi in fatto di liquidità. Secondo il regime cauzionale, la persona che effettua il perfezionamento deve depositare le somme relative a tutti gli oneri all'importazione all'atto dell'importazione dei materiali; tali oneri vengono rimborsati se e quando ha luogo l'esportazione dei prodotti trasformati. La persona che effettua il perfezionamento e che si avvale del regime della sospensione deve sostenere alcuni costi supplementari dovuti alla tenuta, a fini doganali, di registri di magazzino particolareggiati e in alcuni paesi (vedi il paragrafo 24 secessivo) alla prestazione di una garanzia. Questi costi sono però irrilevanti, paragonati agli oneri finanziari che il regime cauzionale comporta. Il fatto che i due regimi continuino a coesistere, specie là dove non è consentita alcuna scelta all'operatore commerciale, rappresenta un aspetto estremamente negativo. Evidentemente, il regime cauzionale non crea le condizioni più favorevoli per l'esportazione dei prodotti trasformati. Deviamenti verso il mercato della Comunità 16. La direttiva non esige che alla Commissione vengano trasmesse statistiche sui deviamenti di prodotti verso il mercato comunitario, né la maggior parte degli Stati membri provvede a compilarne su base nazionale. Ciò nonostante, attraverso incontri con funzionari nazionali e mediante un controllo per sondaggio di documenti in alcuni Stati membri, la Corte è stata in grado di farsi un quadro della situazione da cui può dedursi che la mancanza nella direttiva di criteri rigorosi e ben precisi ha finito col dar vita a pratiche largamente divergenti tra loro. In Germania, nel Regno Unito, in Francia e in Italia, ad esempio, le autorizzazioni di perfezionamento sono limitate a importazioni destinate all'esportazione sotto forma di prodotti compensatori, e le immissioni nel mercato nazionale sembrano essere inferiori al 20%. Nei Paesi Bassi, tali immissioni raggiungono un massimo del 30%. Per il Lussemburgo, la media sembra essere dell'ordine del 50%. In Irlanda, si è appreso che le autorizzazioni vengono concese se una parte qualsiasi, per quanto modesta, delle merci importate è destinata ad essere esportata sotto forma di prodotti compensatori, anche se non sono disponibili statistiche generali. In alcuni casi i deviamenti sono stati dell'ordine del 90%. 17. L'immissione nel mercato interno comunitario di materiali importati in conformità del regime di perfezionamento o di prodotti ottenuti dalla loro trasformazione doveva, nello spirito della direttiva, costituire una circostanza eccezionale qualora ciò fosse giustificato dalle mutevoli condizioni di mercato. Secundo il regime della sospensione su tali immissioni diventano allora esigibili gli oneri all'importazione, con riferimento alla quantità o al valore, alla classificazione tariffaria dei materiali originali nonché ai tassi applicabili all'epoca in cui per la prima volta, hanno beneficiato del regime di perfezionamento. Tuttavia la direttiva non stabilisce criteri o limiti da applicarsi nel consentire tali deviamenti. È difficilmente pensabile che col concedere loro, a detrimento della Comunità, una dilazione di diversi mesi nel pagamento degli oneri all'importazione, si siano voluti favorire quei beneficiari del regime di perfezionamento che vendono sul mercato comunitario impiegando materie prime in provenienza da paesi terzi. Per evitare un tale esito sarebbe opportuno introdurre una regolamentazione più severa per ridurre al minimo i deviamenti oppure, in alternativa, prevedere l'imposizione di interessi, come si propone al paragrafo 19. 18. Le proposte della Commissione menzionate al paragrafo 10, se adottate dal Consiglio, obbligheranno gli Stati membri ad elaborare statistiche sulla frequenza dei deviamenti e a trasmetterle periodicamente alla Commissione. Le proposte, tuttavia, non definiscono criteri comunitari da applicarsi nell'autorizzare l'immissione al consumo. È pertanto assai probabile, a giudizio della Corte, che si continuerà ad assistere a distorsioni degli scambi e a ritardi nell'accertamento delle risorse proprie, fattori negativi entrambi inerenti all'attuale regime. Interessi 19. L'articolo 15 della direttiva consente, ma non esige, l'imposizione di interessi sui dazi all'importazione che non erano riscossi al momento dell'importazione dei materiali, ma che sono successivamente divenuti esigibili all'atto immissione in consumo dei materiali, o dei prodotti risultanti dalla loro trasformazione. Degli otto Stati membri esaminati, soltanto l'Italia applica in maniera coerente la disposizione utilizzando però un tasso d'interesse notevolmente inferiore a quelli di mercato. In Francia si possono esigere gli interessi nei casi in cui si abusi palesemente del sistema. La Corte suggerisce che in tali casi si dovrebbe considerare se sia opportuno rendere obbligatoria la riscossione di interssi ai tassi di mercato, come alternativa ad una riduzione dei deviamenti. Una disposizione di questo tipo avrebbe l'effeto di compensare i benefici del flusso di tesoreria inerenti al regime della sospensione ed i beneficiari del regime di perfezionamento si troverebbero su un piano di parità rispetto agli altri produttori in caso di vendita sul mercato comunitario, ma non risentirebbero in caso di esportazione al di fuori della Comunità, in armonia con l'obiettivo chiaramente espresso dalla direttiva. Contabilità e controllo 20. Oltre a stabilire che il beneficiario dell'autorizzazione è tenuto ad assoggettarsi a tutte le misure di vigilanza prescritte dalle dogane (articolo 10), la direttiva non contiene disposizioni in materia di contabilità e di controllo. La Corte ha pertanto sottoposto a esame le rispettive regolamentazioni e disposizioni nazionali che, con riserva di quanto segue, sono state, in linea generale, giudicate soddisfacenti. 21. In alcuni Stati membri il controllo in loco dei conti del beneficiario dell'autorizzazione si è svolto in modo piuttosto sporadico perché i funzionari di controllo avevano tendenza a fare assegnamento soprattutto sulla loro familiarità con le ditte in questione o sugli accurati estratti contabili presentati loro dai baneficiari del perfezionamento. Poiché la Corte non è autorizzata ad effettuare i propri controlli nei locali dei contribuenti (1), non è stato possibile accertare direttamente la validità di tali prassi. (1) Dichiarazione 2 allegata al trattato del 1975 che modifica talune disposizioni finanziarie dei trattati che istituiscono le Comunità europee e del trattato che istituisce un Consiglio unico e una Commissione unica delle Comunità europee. In Irlanda , dove si applica unicamente il regime della sospensione, da un controllo per campione dei fascicoli doganali relativi ai beneficiari del regime di perfezionamento nella regione di Dublino, sono risultate irregolarità nelle modalità dei pagamenti connessi alle immissioni in consumo. Oltre a beneficiare della sospensione dei dazi in attesa dell'immissione in consumo, la maggior parte dei beneficiari del regime di perfezionamento avevano il diritto di usufruire dell'ulteriore proroga accordata dalla direttiva 78/453/CEE del Consiglio (2) relativa alla dilazione del pagamento dei diritti. Pertanto, i dazi relativi ai deviamenti effettuati nel corso del mese N risulterebbero esigibili il o prima del 15 del mese N + 1. Nonostante queste agevolazioni i pagamenti di alcuni operatori commerciali erano eseguiti con diverse settimane di ritardo e risultava chiaramente che l'ufficio doganale incaricato della riscossione non si era impegnato in alcuna energica azione di richiamo. Le autorità irlandesi hanno comunicato nel frattempo alla Corte di aver preso gli opportuni provvedimenti per eliminare i ritardi in questione. (2) GU n.L.146 del 2.6.1978, pag. 19. 22. La Danimarca, che per i prodotti industriali applica il regime cauzionale, non dispone di un sistema contabile che consenta di accertare direttamente i diritti esigibili da parte della Comunità sulle immissioni in consumo dei prodotti in causa. Le somme dovute alla Comunità sono ricavate globalmente mese per mese. Dati i metodi applicati la Corte dei conti è in grado di verificare l'esattezza di tali importi in un qualsiasi momento dato. Inoltre le disposizioni comunitarie in materia non autorizzano l'uso di procedure globali. Alla Corte dei conti risulta che la Commissione si sta interessando attivamente al problema. 23. Mentre non stupisce che una direttiva, data la sua stessa natura, lasci agli Stati membri l'incombenza di occuparsi di problemi come quelli succitati (paragrafi da 20 a 22), la Corte dei conti ritiene che il regolamento proposto, in quanto strumento direttamente applicabile, dovrebbe proporsi di migliorare la situazione sotto tale profilo. In mancanza di disposizioni siffate, o nel regolamento stesso, o in disposizioni di applicazione, pratiche nazionali divergenti continueranno ad essere applicate in vari settori, come quelli: a) delle dichiarazioni che i beneficiari del perfezionamento sono tenuti a presentare, delle informazioni che esse contengono e della loro frequenza; b) del numero minimo di controlli da svolgere; c) del momento preciso in cui ritiene che le merci siano state immesse nel mercato comunitario. Garanzie 24. Molti Stati membri impongono agli operatori commerciali che si avvalgono del regime sospensivo la prestazione di una garanzia a parte. In alcuni paesi in cui le autorità hanno la certezza che il rischio di abuso è minimo non viene chiesta alcuna cauzione. L'importo della garanzia varia in misura considerevole. Nel Lussemburgo, ad esempio, essa copre al 100% contro eventuali rischi gli oneri all'importazione, mentre nei Paesi Bassi essa può anche non superare il 25%. Il Regno Unito si accontenta di un impegno scritto, da parte dell'operatore commerciale, di pagare i dazi all'importazione sulle merci che subiranno deviamenti, una pratica questa che sembra rafforzare ben poco la salvaguardia del sistema, dal momento che l'operatore commerciale è già giuridicamente obbligato a farlo. La Germania non esige alcuna garanzia, ma le autorità tedesche hanno fatto presente che esse non accordano agevolazioni di perfezionamento se esistono dubbi circa la solvibilità del beneficiario. I rischi che la mancanza o l'inadeguatezza delle garanzie fa correre alle risorse proprie, rischi dovuti a operatori commerciali morosi o a bancarotte, sono potenzialmente gravi, perché in tali casi la normativa generale in materia di accertamento dei diritti comunitari non viene interpretata in modo uniforme negli Stati membri. Alcuni di essi accertano le risorse proprie e le mettono a disposizione della Comunità , mentre altri, attraverso una interpretazione più estensiva dell'articolo 17 del regolamento (CEE, Euratom, CECA) n. 2891/77 del Consiglio (1), considerano questi casi come circostanze di «forza maggiore», e pertanto tali da dispensarli dal procedere ad accertamenti. Le proposte della Commissione renderanno obbligatoria la prestazione di una garanzia tranne nei casi, ancora da definire in apposite modalità di esecuzione, in cui la solvibilità dell'operatore risulti soddisfacente. (1) GU n. L 336 del 27.12.1977, pag. 1. Conclusioni 25. La proposta di cui al paragrafo 10, di trasformare la direttiva in un regolamento, apporterà, in caso di adozione, netti miglioramenti nei settori che riguardano: 1) il flusso di informazioni attinenti alla disponibilità dei materiali comunitari che potrebbero essere impiegati in sostituzione di quelli importati (paragrafo 14); 2) il controllo, a livello comunitario, delle merci immesse nel mercato comunitario (paragrafo 18); e 3) la prestazione di garanzie (paragrafo 24). Si auspica che la Commissione, emendando la proposta oppure adottando delle disposizioni di applicazione, porrà rimedio alle altre insufficienze trattate nella presente relazione, e cioè: 4) le distorsioni degli scambi e la mancanza di equità derivanti dalla coesistenza del regime della sospensione e del regime cauzionale (paragrafo 15); 5) la mancanza di una normativa che limiti efficacemente i deviamenti verso il mercato comunitario (paragrafi da 16 a 18); 6) come alternativa a 5), l'eventuale necessità di una disposizione che renda obbligatoria la riscossione di interessi (paragrafo 19); e 7) la diversità delle prassi seguite nell'accertamento e nella riscossione delle risorse proprie sui prodotti oggetto dell'immissione in consumo, e delle misure prese dai beneficiari del regime di perfezionamento in materia di contabilità e di controllo (paragrafi da 20 a 23). Il testo delle osservazioni che precedono è stato adottato dalla Corte dei conti nella sua riunione del 16 settembre 1982. Fatto a Lussemburgo, il 20 ottobre 1982. Per la Corte dei conti Pierre LELONG Presidente ALLEGATO RISPOSTA DELLA COMMISSIONE alle osservazioni della Corte dei conti sul regime comunitario del perfezionamento attivo 6. Per quanto riguarda l'osservazione secondo cui le condizioni in materia di contabilità richieste dalle autorità doganali sarebbero meno severe in caso di deposito degli oneri all'importazione, la Commissione sottolinea che il ricorso all'una o all'altra delle modalità previste dall'articolo 3 della direttiva 69/73/CEE non può avere alcuna influenza al riguardo. 9. La Commissione non può accettare la semplice affermazione della Corte dei conti che le disposizioni relative al pagamento degli oneri all'importazione, per le merci importate nel quadro del regime doganale sospensivo e immesse in libera pratica, hanno come conseguenza che alle imprese di trasformazione «viene concessa un'ulteriore proroga per il pagamento degli oneri all'importazione in aggiunta a quella accordata agli importatori in generale». La Commissione richiama l'attenzione della Corte sul fatto che sebbene tale conseguenza si verifichi sul piano formale, essa non è l'unico elemento da prendere in considerazione, in quanto il problema è molto più complesso di quanto la Corte non sembri ritenere: limitarsi alla constatazione di tale conseguenza rischia di far perdere di vista altri aspetti importanti che la Commissione segnala al punto 19. 12. Giustamente la Corte dei conti sottolinea l'importanza del regime in questione. Tuttavia, la Commissione reputa necessario, per una migliore comprensione di questo regime, mettere maggiormente in rilievo l'impatto economico. A questo proposito, le statistiche 1979 e 1980 mostrano che le esportazioni comunitarie nel quadro del perfezionamento attivo rappresentano circa l'8% del valore totale delle esportazioni verso tutti i paesi. Il valore di queste esportazioni è pari a quasi il doppio del valore delle importazioni effettuate nel quadro del perfezionamento attivo in provenienza da tutti i paesi. Questo valore aggiunto, che comprende in particolare la manodopera comunitaria e le parti e i pezzi staccati comunitari utilizzati nel processo di produzione e di trasformazione, può essere valutato in termini assoluti a 18 000 milioni di UCE/anno. La Commissione osserva inoltre che per valutare le dimensioni reali del traffico di perfezionamento attivo sarebbe erroneo basarsi unicamente sulle statistiche riguardanti tutti i paesi terzi, in quanto una gran parte delle materie prime e dei prodotti semilavorati può essere importata nella Comunità in esenzione da dazi doganali in virtù di preferenze contrattuali o autonome o quando un'esenzione è prevista. In generale l'operatore ricorre al regime doganale del perfezionamento attivo solo per l'importazione di queste materie prime e prodotti semilavorati. Parimenti, quando si tratta di esportazioni verso un paese legato alla Comunità da un accordo che prevede preferenze tariffarie reciproche nonché la cosiddetta clausola del «no-drawback», l'operatore comunitario che importa le materie prime e i prodotti semilavorati per trasformarli ed esportare i prodotti originari ottenuti verso tale paese non sempre ricorrerà al regime di perfezionamento attivo. Ciò premesso, per definire l'impatto economico del perfezionamento attivo è opportuno concentrarsi sugli scambi commerciali con i paesi terzi le cui materie prime e prodotti semilavorati sono soggetti ai dazi doganali all'importazione: se si considerano le statistiche '79 e '80 per alcuni di tali paesi, si nota che le esportazioni della Comunità nel quadro del perfezionamento attivo possono raggiungere il 24% circa delle esportazioni contro il 15% circa delle importazioni nel quadro del perfezionamento attivo. Tenuto conto di quanto precede, la Commissione ritiene che non si possa studiare il sistema unicamente in termini di «mancate possibilità di vendita per i produttori della Comunità o di risorse proprie potenzialmente in pericolo». 13. La Commissione tiene conto del fatto che l'esame degli elementi presi in considerazione per la concessione delle autorizzazioni è praticato in condizioni che variano alquanto da uno Stato all'altro, e farà il possibile per razionalizzare ulteriormente la procedura attuale. 14. La Commissione conferma che è sua intenzione perfezionare la circolazione delle informazioni. 15. Per quanto riguarda le modalità secondo le quali il perfezionamento attivo può attualmente essere concesso in base all'articolo 3 delle direttiva 69/73/CEE, la Commissione non ritiene che la scelta di una procedura invece che dell'altra possa avere ripercussioni sostanziali e in particolare possa procurare vantaggi ingiustificati sul piano dell'autorizzazione di immissione in libera pratica, del momento in cui tale immissione viene effettuata e della tenuta di registri contabili da parte dell'impresa. Ed è ovvio che la scelta della procedura deve essere lasciata all'interessato. La Commissione si sforzerà di fare ammettere questa possibilità in occasione della proposta di regolamento relativa al perfezionamento attivo. Essa richiama inoltre l'attenzione della Corte sul fatto che tale proposta riserva alla Commissione, nel quadro della procedura prevista all'articolo 18 della proposta stessa, la fissazione delle modalità di esecuzione, le quali per loro natura sono disposizioni di applicazione. 16. La Commissione non condivide il parere della Corte dei conti secondo cui «la mancanza nella direttiva di criteri rigorosi e ben precisi ha finito col dare vita a pratiche largamente divergenti tra loro». In effetti, come la Corte stessa fa notare al punto seguente, l'immissione in consumo deve rimanere un fatto eccezionale. La Commissione controlla che siano rispettate da parte degli Stati membri le disposizioni in materia. La prassi irlandese, che è stata esaminata in seno al comitato dei regimi doganali di perfezionamento, non dovrebbe più essere applicata. 17. Dalla proposta di regolamento della Commissione relativa al perfezionamento attivo appare chiaramente che l'immissione in libera pratica di prodotti compensatori deve, esattamente come previsto dalla direttiva 69/73/CEE, rimanere eccezionale. Ciò risulta dal contesto generale della proposta e in particolare dall'articolo 9, paragrafo 3, il quale dice che le autorizzazioni per l'immissione in libera pratica possono essere concesse in deroga all'obbligo generale d'esportazione, quando le circostanze lo giustifichino. Tutto il sistema del regolamento è basato su tale riesportazione e sul carattere eccezionale dell'immissione in libera pratica. 18. Nel quadro della delega di poteri ex articolo 155 del trattato, le disposizioni di applicazione per stabilire quando è che le circonstanze giustificano l'immissione in libera pratica saranno adottate dalla Commissione conformemente all'articolo 18 della proposta di regolamento (1). Ciò costituirà un progresso rispetto alla direttiva 69/73/CEE, che non contempla la possibilità di disciplinare tale questione con disposizioni di applicazione. (1) Già in altri casi la Commissione ha precisato con un regolamento di applicazione le circostanze che possono giustificare una decisione delle autorità governative; si veda ad esempio l'articolo 7 della direttiva 75/349/CEE recante applicazione degli articoli 24 e 25 della direttiva 69/73/CEE. 19. Per quanto riguarda gli interessi di mora, la Corte dei conti sottolinea giustamente il rapporto d'interdipendenza fra il problema di tali interessi e il carattere eccezionale dell'immissione in libera pratica dei prodotti compensatori. Questi interessi non sono stati previsti nella proposta di regolamento relativa al perfezionamento attivo perché, avendo l'immissione in libera pratica carattere eccezionale, la loro incidenza è secondaria. Inoltre, dato che la situazione negli Stati membri è quella descritta nella relazione, un'eventuale introduzione degli interessi di mora, sempre a causa del carattere eccezionale dell'immissione in libera pratica, avrebbe sul piano economico l'effetto di aumentare il costo totale dell'operazione di perfezionamento, e ciò si ripercuoterebbe inevitabilmente sui prezzi dei prodotti esportati che non sono attualmente soggetti a tale onere (ad esclusione dell'Italia). Di conseguenza, il perfezionamento attivo in occasione della conversione della direttiva in regolamento sarebbe meno favorevole di prima agli esportatori. Infine, la Commissione tiene anche conto sia del fatto che l'immissione in libera pratica, quando è autorizzata, avviene in alcuni Stati membri a determinare condizioni, per quanto riguarda i termini, che evitano grandi discriminazioni, sia delle complicazioni amministrative che deriverebbero per le amministrazioni doganali dall'introduzione degli interessi di mora; e ciò senza contare l'effetto che tale introduzione avrebbe sull'interpretazione del carattere eccezionale dell'immissione in libera pratica. 20. La Commissione non è favorevole a che siano previste negli atti di legislazione doganale comunitaria disposizioni particolareggiate in materia di controlli. Essa ritiene che i controlli a carico delle autorità competenti devono essere effetuati in modo da garantire un'applicazione corretta del regime. Quanto alla contabilità, secondo la Commissione le disposizioni eventualmente necessarie dovrebbero essere adottate nel quadro delle disposizioni di applicazione del regolamento relativo al perfezionamento attivo quando esso sarà stato adottato dal Consiglio. 22. La Commissione condivide il parere della Corte dei conti per quanto concerne l'impossibilità di verificare l'esattezza dell'importo del credito ad una data precisa nel quadro del sistema applicato in Danimarca e conferma che il problema è allo studio. Per le differenze fra le procedure di accertamento delle risorse proprie comunitarie seguite dai vari Stati membri, la Commissione ricorda che ai sensi dell'articolo 1 del regolamento (CEE, Euratom, CECA) n. 2891/77 le risorse proprie vengono accertate dagli Stati membri conformemente alle loro disposizioni legislative, regolamentari e amministrative, il che non esclude un'azione permanente della Commissione nei riguardi delle amministrazioni nazionali per giungere ad una maggiore armonizzazione di tali procedure. In data 24 ottobre 1980 la Commissione ha inviato a tutti gli Stati membri una lettera nella quale ha precisato in modo chiaro e definitivo la sua posizione su quasi tutti i casi. È evidente che i problemi menzionati dalla Corte dei conti in merito alle procedure di accertamento nel regime comunitario del perfezionamento attivo possono far sorgere questioni particolari che vale la pena di approfondire in base alle informazioni fornite dalla relazione. La Commissione trarrà ben presto le conclusioni da una serie di verifiche effettuate presso tutti gli Stati membri per individuare situazioni eventualmente non coperte dalle soluzioni in materia di accertamenti uniformi proposte nella suddetta lettera. La Corte sarà informata di tali conclusioni non appena esse saranno disponibili e saranno state approvate dalla Commissione. 23. La Commissione ritiene che la proposta di regolamento del Consiglio relativa al regime di perfezionamento attivo riservi alla Commissione la facoltà di adottare le disposizioni di applicazione necessarie per ridurre le divergenze esistenti fra le pratiche nazionali divergenti. 25. La Commissione ritiene che la proposta di regolamento possa eliminare quasi tutte le carenze constatate nell'attuale regolamentazione.