Comunicazione della Commissione - Vademecum sugli appalti pubblici nella Comunità



Gazzetta ufficiale n. C 358 del 31/12/1987 pag. 0001 - 0082



VADEMECUM SUGLI APPALTI PUBBLICI NELLA COMUNITÀ (Edizione provvisoria in attesa che le nuove direttive riguardanti gli appalti pubblici siano adottate dal Consiglio) (87/C 358/01) PREFAZIONE L'effettiva liberalizzazione o apertura degli appalti pubblici costituisce certamente, come ha sottolineato con forza il Consiglio europeo, una delle condizioni fondamentali per la realizzazione del grande mercato unico nel 1992. I motivi economici e politici dell'alta priorità accordata a tale apertura - consistente nell'istituzione di una disciplina comune che garantisca la trasparenza degli appalti stessi e l'effettiva concorrenza nell'insieme della Comunità - appaiono oggi evidenti, ma accanto alle motivazioni regionali e sociali degli Stati membri è prevalso per lungo tempo in questo settore il peso delle preoccupazioni di carattere nazionale, sostenute da calcoli a breve termine. Gli appalti pubblici rappresentano una proporzione considerevole del PIL: gli acquisti delle sole amministrazioni pubbliche sono valutati in media al 9 % del PIL e la percentuale sale al 15 % se si includono le imprese publiche. Le autorità pubbliche hanno considerato gli appalti soprattutto come uno strumento della propria politica economica, malgrado gli obiettivi di liberalizzazione comunitaria fissati dai trattatti e dai programmi generali. Ne risulta che i numerosi fenomeni di compartimentazione nazionale che persistono nel settore degli appalti pubblici continuano a tradursi in un enorme incremento dei costi stimato mediamente alla metà dell'intero bilancio della Comunità. Nel contesto economico attuale, la Comunità non può permettersi il lusso di tali sprechi e continuare a privarsi dei molteplici vantaggi che derivano da una vera liberalizzazione del settore su scala europea. Tra i principali benefici previsti a seguito della liberalizzazione, si possono ricordare in particolare gli elementi seguenti: - le garanzie offerte dalla trasparenza dell'informazione e dalle procedure di aggiudicazione degli appalti offriranno ai fornitori e agli imprenditori opportunità molto più vaste di esercizio e sviluppo della loro attività, non solo a livello comunitario, ma anche sul piano nazionale. L'espansione consentirà una riduzione dei costi, grazie agli effetti di rendimento di scala, e un aumento dell'efficienza, grazie all'effetto stimolante della concorrenza. Ciò significa anche che una parte non trascurabile dei profitti che ne risulteranno potrà essere destinata allo sviluppo delle imprese, in particolare al miglioramento delle attrezzature e dell'infrastruttura, alla creazione di posti di lavoro e ad attività di ricerca-sviluppo; - in secondo luogo, le amministrazioni aggiudicatrici e gli utilizzatori beneficieranno di una scelta di beni e servizi molto più vantaggiosa, dal punto di vista sia finanziario che qualitativo. In particolare, sarà possibile realizzare notevoli economie nel quadro dei bilanci pubblici degli Stati membri e soddisfare meglio, a minor prezzo, utenti e consumatori. Ma, al di là di questi vantaggi diretti che traggono origine dal gioco della domanda e dell'offerta, l'influenza determinante della liberalizzazione degli appalti pubblici riguarderà, più generalmente, l'evoluzione delle strutture industriali e commerciali della Comunità. Attualmente, i nostri settori della produzione e dei servizi soffrono della ristrettezza dei mercati nazionali che troppo spesso impedisce loro di essere competitivi sul piano mondiale e di far fronte efficacemente alle sfide imposte dai nostri partner principali. In moltissimi casi le preferenze, sistematiche o no, delle amministrazioni aggiudicatrici nei confronti di imprese e fornitori nazionali, nell'aggiudicazione degli appalti pubblici, non hanno avuto i risultati sperati e non sono riuscite a compensare i vantaggi rappresentati da un mercato di dimensioni continentali paragonabile a quello di cui beneficiano i nostri partner dei paesi terzi come, ad esempio, gli Stati Uniti. A fianco dei suoi effetti positivi di propulsione e d'incentivazione a ristrutturare ed ammodernare le industrie e i servizi nella Comunità, la liberalizzazione degli appalti pubblici dovrà costituire altresì una leva efficace per l'applicazione concreta della politica comunitaria in materia di normalizzazione e di riconoscimento reciproco dei certificati, grazie all'obbligo imposto alle amministrazioni aggiudicatrici di definire le loro prescrizioni tecniche riferendosi a norme europee o a documenti di armonizzazione europei. In altri termini, la liberalizzazione degli appalti pubblici, a causa dei legami sopraccitati con la normalizzazione europea, contribuirà altresì alla soppressione degli ostacoli tecnici agli scambi dei prodotti industriali, conformemente al programma d'azione della Commissione illustrato nel Libro Bianco sul completamento del mercato interno. Consapevole del ruolo fondamentale che la liberalizzazione dell'insieme degli appalti pubblici può svolgere a favore della creazione di uno spazio economico unico entro il 1992, la Commissione, rispettando gli impegni assunti sulla base del Libro Bianco e le richieste formulate dal Consiglio europeo, ha svolto un lavoro di riflessione volto a migliorare radicalmente l'anacronistica situazione attuale e a garantire che tale azione contribuisca nel contempo allo sviluppo armonioso di altre politiche comunitarie, quali la politica regionale, quella sociale, di promozione delle PMI, di ricerca e sviluppo, nonché la politica di concorrenza. È chiaro altresì che la prassi seguita dai partecipanti in materia di appalti pubblici sarà profondamente trasformata dalle nuove possibilità di cooperazione tra imprese comunitarie che si realizzeranno in questo settore, come indicato nel Libro Bianco (diritto delle società e fiscalità). Per quanto concerne le azioni che riguardano specificamente gli appalti, la Commissione ha presentato al Consiglio, alla fine del 1986, delle proposte di modifica delle direttive del 1971 e del 1977, riguardanti rispettivamente gli appalti di lavori pubblici e di forniture. Le prime direttive miravano principalmente ad armonizzare le procedure di aggiudicazione, ad assicurare l'adozione di norme comuni nel settore tecnico e a garantire l'applicazione di regole comuni nella pubblicità. Tuttavia, malgrado certi progressi, esse non hanno dato i risultati sperati, tenuto conto della loro trasposizione talvolta incorretta nel diritto nazionale e del ricorso del tutto abusivo alle eccezioni alle procedure normali. Basandosi sulle esperienze acquisite, la Commissione ha pertanto presentato l'anno scorso delle proposte di modifica dirette a migliorare sensibilmente l'applicazione delle direttive esistenti, rafforzando le garanzie che assicurano pari opportunità ai candidati di altri Stati membri e consentendo una migliore trasparenza degli appalti pubblici. Essa ha inoltre deciso di istituire un Comitato consultivo per la liberalizzazione degli appalti pubblici, concepito come la sede di un dialogo stretto e continuo tra la Commissione e le categorie economiche che operano nel settore degli appalti di lavori pubblici, di forniture e di servizi. La Commissione ha, d'altra parte, messo a punto una proposta che mira a consentire un intervento preventivo in caso d'inosservanza della disciplina comunitaria e a creare un sistema di ricorso rapido nella fase di aggiudicazione. Saranno inoltre elaborate proposte volte ad estendere le direttive ai settori finora esclusi, ossia ai quattro importantissimi settori dell'energia, dell'acqua, dei trasporti e delle telecomunicazioni. Tale estensione avrà conseguenze economiche considerevoli, poiché in questi settori la domanda pubblica è in grado di offrire all'industria un mercato di dimensioni sufficienti a permetterle di attuare fino in fondo strategie atte a potenziare la sua competitività sul piano internazionale. Per quanto riguarda le telecomunicazioni, è opportuno precisare che la Comunità applica, fin dal 1983, una strategia globale in questo settore. Tale politica si è già concretizzata nell'adozione di una direttiva (83/361/CEE) e di una decisione (87/95/CEE), che mirano, rispettivamente, ad istituire il reciproco riconoscimento dei risultati delle prove di conformità e a fare riferimento a norme armonizzate nei bandi di gara. Il Consiglio ha inoltre adottato nel 1984 una raccomandazione che riguarda una prima fase sperimentale di apertura degli appalti nel settore delle telecomunicazioni. Nel suo recente Libro Verde, la Commissione ha proposto di rinforzare gradualmente le misure contenute in questa raccomandazione, aumentando la proporzione di apparecchiature indicata nella raccomandazione e di sostituire quest'ultima, se necessario, con una direttiva. Inoltre, essa ha proposto d'includere nella direttiva 86/361/CEE il reciproco riconoscimento delle procedure di omologazione in materia di apparecchiature terminali di telecomunicazioni. Infine, sempre nel quadro delle iniziative di prossima attuazione, si prevede altresì di aprire alla concorrenza comunitaria gli appalti pubblici nel settore dei servizi, al di là dei limiti attualmente previsti dalle direttive «lavori» e «forniture». In attesa che tali azioni si concretizzino in atti legislativi del Consiglio, è importante agire sulla base delle direttive esistenti e vigilare sulla loro uniforme e corretta interpretazione. La Commissione intende pertanto potenziare sensibilmente il proprio controllo dell'applicazione delle norme comunitarie in materia di appalti. Ma è parso indispensabile alla Commissione sviluppare anche la propria azione informativa e mettere a disposizione di tutti gli interessati un Vademecum in cui sia precisata l'interpretazione dei testi esistenti. Si tratta di uno «strumento di lavoro» che non pretende di rispondere a tutte le domande, né di dissipare tutte le incertezze che possono sorgere in un settore vasto e complesso come quello degli appalti, ma che potrà comunque rappresentare una guida utile per meglio comprendere le motivazioni della legislazione comunitaria in materia ed evitare applicazioni nazionali erronee. Il presente Vademecum costituisce una prima edizione destinata ad essere completata e migliorata per tenere conto sia dei futuri sviluppi legislativi, sia delle osservazioni che i lettori sono invitati a formulare. INDICE Pagina Introduzione . 9 PARTE PRIMA: GLI APPALTI PUBBLICI E I PRINCIPI DI BASE DEI TRATTATI I. Divieto delle misure di effetto equivalente alle restrizioni quantitative 1. Nel trattato CEE . 9 2. Nel trattato CECA . 11 3. Nel trattato CEEA . 11 II. Il diritto di stabilimento 1. Nel trattato CEE . 11 2. Nel trattato CECA . 12 3. Nel trattato CEEA . 12 III. La libera circolazione dei servizi 1. Nel trattato CEE . 13 2. Nel trattato CECA . 14 3. Nel trattato CEEA . 14 PARTE SECONDA: ATTI COMUNITARI I. Obiettivi e portata delle direttive sugli appalti di lavori e di forniture 1. Obiettivo delle direttive . 15 2. Effetto giuridico delle direttive . 15 3. Avvertenza al lettore . 16 II Appalti pubblici di forniture: direttive 77/62/CEE e 80/767/CEE 1. Che cosa s'intende per «appalti pubblici di forniture»? . 16 - La nozione di fornitore . 16 - La nozione di amministrazione aggiudicatrice . 16 - La forma del contratto . 16 - L'oggetto dell'appalto . 16 2. Appalti pubblici di forniture oggetto delle direttive . 17 - Soglie . 17 - Metodo di calcolo delle soglie . 17 - Enti e servizi esclusi . 18 - Appalti esclusi . 18 - Appalti nel settore della difesa . 19 3. Pubblicità dei bandi di gara . 19 - Presentazione dei bandi . 19 - Contenuto dei bandi . 19 - Pubblicità a livello nazionale . 20 - Metodo di fissazione dei termini . 20 - Chi pubblica i bandi? . 20 - Mezzo supplementare di pubblicità dei bandi . 21 4. Norme nel settore tecnico . 21 5. Procedure di aggiudicazione . 21 - Eccezione . 22 - Termini minimi e massimi da rispettare . 22 - Invito a presentare offerte . 23 - Forma delle domande e degli inviti . 23 Pagina 6. Metodo da seguire per il calcolo dei termini . 23 7. Criteri di selezione . 23 - Criteri d'eslusione . 24 - Iscrizione nel registro professionale . 24 - Accertamento dell'idoneità specifica . 24 - Capacità finanziaria ed economica . 24 - Capacità tecniche . 25 - Informazioni complementari . 25 8. Criteri di aggiudicazione dell'appalto . 25 - Offerte anormalmente basse . 26 - Eccezione . 26 III. Appalti di lavori pubblici: direttiva 71/305/CEE 1. Che cosa s'intende per «appalti di lavori pubblici»? . 26 - La nozione di imprenditore . 27 - La nozione di amministrazione aggiudicatrice . 27 - La forma del contratto . 27 2. Appalti di lavori pubblici oggetto della direttiva . 27 - Soglia . 27 - Metodo di calcolo della soglia . 27 - Enti e servizi esclusi . 28 - Appalti esclusi . 28 - Contratti di concessione . 28 3. Pubblicità dei bandi di gara . 29 - Contenuto dei bandi . 29 - Indicazione dei termini . 29 - Presentazione dei bandi . 30 - Pubblicità a livello nazionale . 30 - Chi pubblica i bandi? . 30 - Mezzo supplementare di pubblicità dei bandi . 30 4. Norme nel settore tecnico . 31 - Nozione di prescrizioni tecniche . 31 - Divieto di qualsiasi discriminazione . 31 - Le norme . 31 - Metodo di calcolo dei lavori . 31 5. Procedure di aggiudicazione . 31 - Eccezione . 31 - Termini minimi e massimi da rispettare . 32 - Invito a presentare offerte . 33 - Forma delle domande e degli inviti . 33 6. Metodo da seguire per il calcolo di taluni termini . 33 7. Criteri di selezione . 33 - Criteri d'esclusione . 33 - Iscrizione nel registro professionale . 34 - Accertamento dell'idoneità specifica . 34 - Capacità finanziaria ed economica . 34 - Capacità tecniche . 35 - Informazioni complementari . 35 - Liste ufficiali di imprenditori . 35 Pagina 8. Criteri di aggiudicazione dell'appalto . 36 - Offerte anormalmente basse . 36 - Eccezione . 37 IV. Concessioni di lavori pubblici e subappalti 1. Attribuzione delle concessioni . 37 2. Subappalti . 38 V. Telecomunicazioni 1. Politica comunitaria . 38 2. Direttiva del Consiglio 86/361/CEE . 39 3. Raccomandazione 84/550/CEE . 39 PARTE TERZA: MEZZI DI RICORSO IN CASO D'INOSSERVANZA DEL DIRITTO COMUNITARIO . 40 PARTE QUARTA: APPALTI PUBBLICI E FINANZIAMENTI COMUNITARI . 41 Allegato III: Proposte per l'apertura degli appalti pubblici entro il 1992 . 42 Allegato III: Tabelle I XI . 44 Allegato III: Nozione di misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa 80 INTRODUZIONE Il presente Vademecum è suddiviso in quattro parti: - la parte prima comporta una breve analisi del divieto delle misure d'effetto equivalente alle restrizioni quantitative e del divieto delle restrizioni al diritto di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi. Si tratta di divieti che hanno una portata generale e che, di conseguenza, devono essere rispettati anche nell'aggiudicazione degli appalti che non sono soggetti alle direttive che coordinano le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici; - la parte seconda comprende un'analisi dettagliata delle direttive in questione ed esamina le disposizioni relative alle concessioni di lavori e alle telecomunicazioni; - la parte terza contiene una presentazione dei mezzi di ricorso comunitari, con alcune raccomandazioni destinate a chi sia interessato a presentare un ricorso presso la Commissione; - nella parte quarta si richiama l'attenzione del lettore sull'importanza del rispetto delle norme comunitarie in materia di appalti pubblici al fine di ottenere un finanziamento comunitario. L'allegato I illustra le azioni previste per una più ampia liberalizzazione degli appalti pubblici entro il 1992 e le proposte di normativa comunitaria già presentate dalla Commissione nel quadro di tali azioni. Nell'allegato II sono riportate le tabelle alle quali si fa riferimento nel Vademecum. L'allegato III espone la nozione di misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa. PARTE PRIMA GLI APPALTI PUBBLICI E I PRINCIPI DI BASE DEI TRATTATI I. Divieto delle misure di effetto equivalente alle restrizioni quantitative 1. Nel trattato CEE La libera circolazione delle merci è una delle libertà fondamentali che costituiscono la base per la realizzazione del mercato unico comunitario. Tra i principi destinati ad assicurare questa libertà, il trattato CEE fissa, agli articoli 30 e seguenti, il divieto non soltanto delle restrizioni quantitative all'importazione ed all'esportazione, ma anche quello delle misure che hanno un effetto equivalente a quello di tali restrizioni. I prodotti che beneficiano della libera circolazione delle merci e, quindi, del divieto delle misure di effetto equivalente sono sia i prodotti originari degli Stati membri che quelli prove- nienti dai Paesi terzi ed in libera pratica negli Stati membri. Per misura di effetto equivalente (;) deve essere intesa qualsiasi disposizione legislativa, regolamentare o amministrativa e qualsiasi atto o comportamento di un'autorità pubblica o che le sia imputabile, che sia atto a produrre ostacoli diretti o indiretti, attuali o potenziali al commercio intracomunitario. Tale ostacolo può trovare origine sia in una misura che preveda un trattamento discriminatorio per i prodotti importati o esportati che in una misura che preveda un trattamento uguale per i prodotti nazionali e per i prodotti importati. Nel primo caso può trattarsi, per esempio, di un'autorizzazione all'importazione od all'esportazione. Occorre, peraltro, notare che, in questo primo caso, il divieto delle (;) Un'analisi più approfondita della nozione di misura di effetto equivalente è contenuta nell'allegato III al presente Vademecum. restrizioni quantitative e delle misure di effetto equivalente è limitato dalla clausola di deroga prevista all'articolo 36. Ai sensi di questo articolo, gli Stati membri sono autorizzati a mantenere o ad adottare misure restrittive nei confronti dei prodotti importati, esportati o in transito, qualora esse siano giustificate da motivi di moralità pubblica, di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali o di preservazione dei vegetali, di protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale o di tutela delle proprietà industriale e commerciale. Tuttavia, tale autorizzazione è accordata a condizione che le restrizioni o le misure di effetto equivalente non costituiscano né un mezzo di discriminazione arbitraria né una restrizione dissimulata al commercio tra gli Stati membri. Nel secondo caso, cioè quello delle misure indistintamente applicabili ai prodotti nazionali ed a quelli importati, si tratta generalmente di regolamentazioni che, al fine di proteggere la salute, l'ambiente, il consumatore, ecc., fissano le condizioni tecniche e quantitative o le condizioni di omologazione o di controllo che i prodotti debbono soddisfare per poter essere commercializzati. Queste regolamentazioni sono contrarie all'articolo 30 quando gli effetti restrittivi, che esse provocano, sulle importazioni sono eccessivi rispetto alle esigenze imperative che esse vogliono soddisfare. Il principio di base nel settore delle prescrizioni tecniche e delle norme, in effetti, è quello del riconoscimento reciproco tra Stati membri, per esempio, delle norme di qualità e delle prescrizioni nazionali relative alla composizione, delle procedure nazionali relative ai collaudi tecnici ed alla certificazione, ecc. Il più sovente, ormai, l'armonizzazione comunitaria in questo settore interviene solo quando un'esigenza imperativa la rende indispensabile. Nella prospettiva del completamento del mercato interno nel 1992, è importante vegliare affinché, in nome di un'esigenza essenziale, non siano introdotti ostacoli abusivi agli scambi intracomunitari. A tale effetto, l'articolo 100 A del trattato, introdotto con l'Atto unico europeo, costituisce uno strumento prezioso. Esso prevede, infatti, che le proposte di armonizzazione in materia di sanità, di sicurezza, di protezione dell'ambiente e di protezione dei consumatori siano fatte prendendo come base un livello di protezione elevato (in tal modo i prodotti conformi all'armonizzazione comunitaria potranno essere oggetto di misure restrittive solo in casi eccezionali) e stabilisce una procedura più snella e, quindi, più rapida, per l'adozione di tali proposte. D'altra parte, esso sottopone al controllo della Comunità e della Corte di giustizia le misure eccezionali, giustificate da esigenze importanti di cui all'articolo 36 o relative alla protezione del luogo di lavoro o dell'ambiente, che gli Stati membri potrebbero adottare dopo che sia intervenuta una misura di armonizzazione comunitaria. Per quanto riguarda le forniture destinate a supplire alle esigenze dello Stato e della sua amministrazione, il divieto delle misure di effetto equivalente è stato esplicitato dalla Commissione nella direttiva 70/32/CEE del 17 dicembre 1969 (;). Prima di analizzare tale direttiva, occorre precisare che essa riguarda unicamente le misure di effetto equivalente in questo settore già esistenti alla data dell'entrata in vigore del trattato e che, sul piano del diritto, essa ha un valore puramente interpretativo. Essendo scaduto ormai il periodo di transizione, attualmente tutte le misure d'effetto equivalente all'importazione e all'esportazione sono vietate rispettivamente dagli articoli 30 e 34, che sono direttamente applicabili. La direttiva riguarda le forniture allo Stato, agli enti territoriali e alle altre persone giuridiche di diritto pubblico e precisa che occorre intendere per forniture anche quelle destinate all'esecuzione o al compimento di lavori, che facciano o meno parte integrante di un appalto di lavori pubblici. È dunque opportuno sottolineare che il divieto ora esaminato è applicabile tanto agli appalti pubblici di forniture quanto, se del caso, agli appalti di lavori pubblici. Questa direttiva fornisce orientamenti precisi e concreti in merito agli ostacoli che possono sussistere in questo settore e che costituiscono delle misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative. In generale sono vietate: - le misure che escludono, in tutto in parte, le forniture di prodotti importati o che le rendono più difficili o onerose di quelle dei prodotti nazionali, cioè le misure che impediscono, tacitamente o espressamente, le forniture di prodotti esteri, che ne limitano, quantitativamente o qualitativamente, l'utilizazzione, o che subordinano l'accettazione di tali prodotti a condizioni qualitative o tecniche non richieste per le forniture di prodotti nazionali, ecc.; - le misure che riservano, in tutto o in parte, la fornitura ai prodotti nazionali o accordano loro una preferenza, soggetta o meno a condizioni, diversa da un aiuto ai sensi dell'articolo 92 del trattato: per esempio, le misure che favoriscono lo smercio della produzione nazionale riservandole la totalità o una parte dell'appalto pubblico o accordando una preferenza a certe categorie di operatori economici nazionali. La direttiva specifica, inoltre, un certo numero di casi che meritano la qualifica di misure d'effetto equivalente, quali: - le disposizioni che prevedono un trattamento differenziato, a detrimento dei prodotti importati, per quanto concerne il deposito della cauzione o il regime degli (;) GU n. L 13 del 19. 1. 1970, pag. 1. acconti, o che impongono ai fornitori dei soli prodotti importati l'apertura di un conto postale o bancario. Tali misure hanno l'effetto di rendere la fornitura dei prodotti importati più difficile ed onerosa di quella dei prodotti nazionali; - le disposizioni che subordinano l'ammissione di prodotti importati alla reciprocità accordata nello Stato membro da cui essi provengono. Si tratta, per esempio, di misure che ammettono i prodotti importati all'omologazione, alla commercializzazione sul territorio nazionale o al beneficio di clausole favorevoli, previste per i prodotti nazionali, solo a condizione che tali prodotti nazionali ricevano analogo trattamento nello Stato di provenienza delle merci importate; - le disposizioni che impongono prescrizioni tecniche che, pur essendo indistintamente applicabili ai prodotti nazionali ed ai prodotti importati, hanno tuttavia effetti restrittivi sulla libera circolazione delle merci. Le prescrizioni in oggetto possono riguardare la qualità, la composizione, le proprietà meccaniche, fisiche o chimiche, le condizioni di omologazione o di controllo, ecc., dei prodotti che l'amministrazione aggiudicatrice ha deciso di acquistare, e possono derivare da una normativa generale o da un capitolato d'oneri. Esse vanno considerate come misure d'effetto equivalente quando rendono l'importazione dei prodotti in questione più difficile o più onerosa dello smercio della produzione nazionale, senza che ciò sia giustificato dalla necessità di tutelare un obiettivo legittimo. 2. Nel trattato CECA L'articolo 4 del trattato CECA, che precisa le condizioni per la realizzazione del mercato comune del carbone e dell'acciaio, stipula in particolare: «Sono riconosciuti incompatibili con il mercato comune del carbone e dell'acciaio e, per conseguenza, sono aboliti e proibiti, alle condizioni previste dal presente trattato, nell'interno della Comunità: a). . . le restrizioni quantitative allo scambio dei prodotti». D'altra parte, ai sensi dell'articolo 86, secondo comma, «gli Stati membri s'impegnano ad astenersi da ogni provvedimento incompatibile con l'esistenza del mercato comune definito agli articoli 1 e 4». Il combinato di detti articoli rappresenta l'equivalente, nel trattato CECA, del divieto delle restrizioni quantitative e delle misure d'effetto equivalente stabilito dal trattato CEE agli articoli 30 e seguenti. Esso si applica ai prodotti oggetto del trattato CECA, originari della Comunità o originari di paesi terzi e in libera pratica in uno Stato membro, quali sono definiti nella tariffa doganale comune. 3. Nel trattato CEEA L'articolo 93 del trattato CEEA stabilisce, fra l'altro, il divieto delle restrizioni quantitative nel mercato comune nucleare. Esso si applica ai prodotti contemplati negli elenchi A 1, A 2 e B, dell'allegato IV del trattato e che sono ripresi nella tariffa doganale comune. Tuttavia, per i prodotti citati nell'elenco B, tale articolo del trattato CEEA si applica a condizione che detti prodotti siano accompagnati da un certificato, rilasciato dalla Commissione, che attesti la loro destinazione a fini di carattere nucleare. Il divieto previsto da questo articolo è direttamente applicabile. II. Il diritto di stabilimento 1. Nel trattato CEE Nel più vasto contesto della libera circolazione delle persone, diretta a far progredire l'evoluzione economica e sociale all'interno della Comunità, la libertà dei cittadini comunitari di stabilirsi in un altro Stato membro per esercitarvi un'attività non salariata è sancita dal trattato CEE agli articoli 52 e seguenti. Tale libertà si esprime nel diritto di accesso a tali attività e nel loro esercizio, alle stesse condizioni che il paese di stabilimento fissa per i propri cittadini, fatte salve le disposizioni relative ai capitali (;). Questo principio di parità di trattamento con i cittadini nazionali si applica, con una sola eccezione, a tutte le attività non salariate, comprese quelle che comportano la creazione di agenzie, succursali o filiali, la costituzione e la gestione di imprese e, in particolare, di società di diritto civile o commerciale, comprese le società cooperative e le altre persone giuridiche soggette al diritto pubblico o privato, aventi fini di lucro. Le sole attività non salariate escluse dal campo d'applicazione delle disposizioni sul diritto di stabilimento sono, in base all'articolo 55, quelle che, nello Stato membro interessato, «partecipino, sia pure occasionalmente, all'esercizio dei pubblici poteri». Occorre tuttavia osservare che la nozione delle attività così escluse deve essere interpretata restrittivamente, conformemente alla giurisprudenza della Corte. Quest'ultima ha infatti dichiarato che, in considerazione del carattere fondamentale, nel sistema del trattato, della libertà di stabilimento e della norma del trattamento nazionale, le deroghe consentite dall'articolo 55, primo comma, non possono assumere una rilevanza che vada oltre il fine per cui questa clausola eccezionale è stata inserita nel trattato stesso. Dato il fine perseguito dall'articolo 55, che è di consentire agli Stati membri, quando determinate funzioni che implica- (;) Le disposizioni in oggetto sono quelle del capitolo 4, titolo III, parte seconda del trattato CEE. no l'esercizio dei pubblici poteri siano connesse ad una delle attività indipendenti di cui all'articolo 52, di precludere ai cittadini di altri Stati l'accesso a tali funzioni, tale esigenza è soddisfatta dal momento in cui l'esclusione di tali persone è limitata a quelle attività previste dall'articolo 52 che, considerate in se stesse, costituiscono una partecipazione diretta e specifica all'esercizio dei pubblici poteri (;). I beneficiari del diritto di stabilimento sono non soltanto le persone fisiche, ma anche le società costituite conformemente alla legislazione di uno Stato membro e avanti la sede sociale, l'amministrazione centrale o il centro d'attività principale all'interno della Comunità. Per società si intendono le società di diritto civile o di diritto commerciale, ivi comprese le società cooperative, e le altre persone giuridiche contemplate dal diritto pubblico o privato, ad eccezione delle società che non si prefiggono scopi di lucro. Per realizzare la libertà di stabilimento, il trattato CEE ha previsto la soppressione graduale, durante il periodo di transizione, di ogni restrizione a tale libertà contenuta nelle legislazioni nazionali e ha fissato il divieto di introdurre nuove restrizioni. Tale divieto riguarda tanto le discriminazioni dirette che quelle indirette. Le prime consistono in restrizioni, ossia in disposizioni imposte unicamente agli stranieri e alle quali sfuggono i cittadini nazionali. Un elenco a titolo d'esempio viene fornito nel Programma generale per la soppressione delle restrizioni alla libertà di stabilimento ($): autorizzazione, soggiorno preventivo, oneri fiscali, costituzione di una cauzione, limitazione dell'accesso al credito, esclusione dalla formazione professionale o dai regimi di sicurezza sociale, divieto o limitazione alla conclusione di contratti, alla presentazione di offerte, al beneficio di concessioni, all'acquisizione, all'assunzione di prestiti, al beneficio degli aiuti concessi dallo Stato, allo stare in giudizio, all'iscrizione ad organizzazioni professionali. Le discriminazioni di natura indiretta sono per contro dissimulate sotto forma di misure che, pur essendo destinate indistintamente ai cittadini nazionali e stranieri, non salvaguardano il principio delle parità di trattamento. Il Programma generale sopraindicato ha fornito una definizione esplicita di tali discriminazioni dissimulate: «Le condizioni alle quali una disposizione legislativa, regolamentare o amministrativa o una pratica amministrativa subordinano l'accesso ad un'attività non salariata o il suo esercizio e che, sebbene applicabili senza distinzione di cittadinanza, ostacolano esclusivamente o principalmente l'accesso o l'esercizio di tale attività ai cittadini stranieri». Tale interpretazione è stata confermata dalla Corte, la quale ha chiarito che è opportuno eliminare non solo le discriminazioni patenti, ma anche ogni sorta di discriminazioni (;) Corte di giustizia delle Comunità europee, del 22. 6. 1974, Jean Reyniers contro Stato belga, causa 2/74, Raccolta 1974, pag. 631, punti 43, 44, 54. ($) GU n. 2 del 15. 1. 1962, pag. 36/62. dissimulate, in particolare quelle che, sebbene applicabili senza distinzione di cittadinanza, ostacolano esclusivamente o principalmente l'accesso o l'esercizio delle attività ai cittadini stranieri (=). Una riserva in merito all'applicazione delle disposizioni sulla libertà di stabilimento viene fatta per le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative che prevedano un regime particolare per i cittadini stranieri e che siano giustificate da motivi d'ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica. Conformemente alla giurisprudenza della Corte, la norma del trattamento nazionale stabilita dall'articolo 52 è diventata direttamente applicabile dopo lo scadere del periodo di transizione. Di conseguenza, gli Stati membri non possono invocare l'assenza di armonizzazione comunitaria in un determinato settore per introdurre restrizioni alla libertà di stabilimento disciplinata da tale articolo. Esistono tuttavia ostacoli alla libertà di stabilimento che sono attinenti alla disparità delle formazioni professionali negli Stati membri e che non potrebbero essere considerati come contrari al principio del trattamento nazionale. Il trattato ha quindi previsto, per facilitare la soppressione di questi ostacoli legittimi, che siano adottate direttive concernenti il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati e altri titoli. In generale è necessario che queste direttive siano accompagnate da direttive di coordinamento delle disposizioni nazionali, al fine soprattutto di armonizzare le condizioni di accesso e di esercizio per le attività in questione. 2. Nel trattato CECA Il trattato CECA non disciplina il diritto di stabilimento. Nel campo considerato dal trattato CECA si applicano pertanto le disposizioni degli articoli 52 e seguenti del trattato CEE, poiché il diritto di stabilimento non contrasta con i principi e le disposizioni del trattato CECA. 3. Nel trattato CEEA L'articolo 97 del trattato CEEA stabilisce che nessuna restrizione fondata sulla nazionalità può essere opposta alle persone fisiche o giuridiche, pubbliche o private, che desiderino partecipare alla costruzione nella Comunità di impianti nucleari a carattere scientifico o industriale. Tale disposizione comporta, fra l'altro, il principio del diritto di stabilimento in occasione della costruzione di un tale impianto e costituisce una norma direttamente applicabile. Il divieto stabilito da detto articolo è completato dagli articoli 52 e seguenti del trattato CEE nella misura in cui le loro disposizioni non costituiscono una deroga alle disposizioni del trattato CEEA. (=) Corte di giustizia delle Comunità europee, del 28. 4. 1977, Jean Thieffry contro Conseil de l'ordre des avocats à la Cour de Paris, causa 71/76, Raccolta 1977, pag. 765, punto 13. III. La libera circolazione dei servizi 1. Nel trattato CEE La libera circolazione dei servizi all'interno della Comunità è sancita, nel trattato CEE, agli articoli 59 e seguenti ed è retta, come il diritto di stabilimento, dal principio del trattamento nazionale: «il prestatore può, per l'esecuzione della sua prestazione, esercitare, a titolo temporaneo, la sua attività nel paese ove la prestazione è fornita, alle stesse condizioni imposte dal paese stesso ai propri cittadini» (;). Analogamente, per realizzare tale libertà, il trattato ha previsto la soppressione graduale di ogni restrizione alla libera prestazione dei servizi durante il periodo transitorio e il divieto di introdurre nuove restrizioni. L'elemento fondamentale che differenzia il diritto di stabilimento dalla libera prestazione dei servizi consiste nel fatto che il primo presuppone un insediamento durevole nel paese ospite per esercitarvi un'attività economica, mentre la seconda presuppone un trasferimento temporaneo in un altro Stato membro in cui viene prestato il servizio. Sono considerate come servizi le prestazioni fornite normalmente dietro retribuzione, in quanto non siano regolate dalle disposizioni del trattato relative alla libera circolazione delle merci, dei capitali e delle persone (in questi casi si applicano le disposizioni particolari previste dal trattato in questi settori) e che comportano il trasferimento in un paese diverso da quello del prestatore. I servizi comprendono in particolare attività di carattere industriale, attività di carattere commerciale, attività artigiane e le attività delle libere professioni. I servizi di trasporto sono esclusi dal campo d'applicazione delle disposizioni sulla libera prestazione dei servizi e sono interamente disciplinati dalle disposizioni del titolo relativo ai trasporti ($). Esiste d'altra parte una norma speciale per i servizi delle banche e delle assicurazioni: la loro liberalizzazione deve essere attuata in armonia con la liberalizzazione progressiva della circolazione dei capitali. Inoltre, l'eccezione riguardante le attività che in uno Stato partecipano all'esercizio dei pubblici poteri e la riserva relativa all'ordine pubblico, alla pubblica sicurezza e alla sanità pubblica, fissate per il diritto di stabilimento, valgono altresì per la prestazione dei servizi. Il principio del trattamento nazionale comporta il divieto di ogni disposizione legislativa, regolamentare o amministrativa, nonché di ogni prassi amministrativa atta a restringere od ostacolare l'accesso e l'esercizio delle attività non salariate dei prestatori degli altri Stati membri, riservando loro un (;) Articolo 60, terzo comma. (;) Parte seconda, titolo IV del trattato CEE. trattamento differenziato rispetto ai cittadini nazionali. Tale trattamento differenziato può trovare origine sia in misure distintamente applicabili a secondo che si tratti di prestatori nazionali o di cittadini di altri Stati membri, sia in misure indistintamente applicabili a tutti i prestatori di servizi. Il Programma generale adottato dal Consiglio per la soppressione delle restrizioni alla libera prestazione dei servizi (=), cita esempi che permettono di chiarire la portata di tale divieto. Sono da annoverare tra le restrizioni contrarie alla libera prestazione dei servizi: - Le disposizioni e pratiche restrittive che, nei confronti dei soli stranieri, ad esempio: vietano la prestazione di servizi; subordinano la prestazione di servizi ad una autorizzazione o al rilascio di un documento, quale ad esempio una tessera di commerciante straniero o una tessera professionale per stranieri; subordinano a condizioni supplementari la concessione dell'autorizzazione richiesta per la prestazione dei servizi; rendono onerosa tale prestazione imponendo oneri fiscali o di altra natura, quali la costituzione di un deposito o il versamento di una cauzione nel paese ospitante; limitano o intralciano l'accesso alle possibilità di approvvigionamento o di smercio rendendolo più oneroso o più difficile che per i cittadini nazionali; - le disposizioni e pratiche che, nei riguardi dei soli stranieri, escludono, limitano o subordinano a condizioni la facoltà di esercitare i diritti normalmente connessi con la prestazione di servizi, come, ad esempio, la possibilità di concludere contratti, particolarmente contratti di impresa e di locazione quali la locazione di servizi, nonché di fruire di tutti i diritti derivanti da questi contratti; di presentare offerte o partecipare come cocontraente o subappaltatore ai contratti dello Stato o di altre persone giuridiche di diritto pubblico; di chiedere prestiti ed, in particolare, di poter usufruire delle varie forme di credito; di usufruire degli aiuti diretti o indiretti concessi dallo Stato; di stare in giudizio ed esperire qualsiasi ricorso dinanzi alle autorità amministrative; - le disposizioni o le pratiche che, quantunque applicabili senza distinzioni basate sulla nazionalità, subordinano la prestazione di servizi a condizioni tali da ostacolare soltanto o prevalentemente la prestazione di tali servizi da parte di stranieri. Come per il diritto di stabilimento, occorre precisare che certi ostacoli legittimi alla libera prestazione dei servizi trovano origine nella diversità di formazione che i prestatori ricevono nel loro Stato. Per facilitare l'eliminazione di tali ostacoli, sono state approvate e sono allo studio alcune direttive concernenti il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati e altri titoli. Quando lo esige la disparità di formazione (=) GU n. 2 del 15. 1. 1962, pag. 32/62. nei diversi Stati membri, le direttive in questione sono accompagnate da provvedimenti per l'armonizzazione delle disposizioni nazionali in materia. Per quanto riguarda la soppressione delle restrizioni alla libera prestazione dei servizi in materia di appalti di lavori pubblici ed all'aggiudicazione degli appaliti di lavori pubblici tramite agenzie o succursali, il Consiglio ha adottato, il 26 luglio 1971, la direttiva 71/304/CEE (;). Come nel caso della già citata direttiva 70/32/CEE della Commissione in materia di forniture, è opportuno precisare che questa direttiva riguarda unicamente le restrizioni alla libera prestazione dei servizi esistenti alla data dell'entrata in vigore del trattato e che, dato l'effetto diretto degli articoli 59 e 60 ($), la direttiva 71/304/CEE ha ormai, dal punto di vista della soppressione delle restrizioni in esame, un valore puramente interpretativo. Tuttavia essa mantiene la sua validità nella misura in cui la direttiva 71/305/CEE che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, che sarà esaminata in seguito, fa riferimento, nel definire il proprio campo di applicazione, alle attività di cui all'articolo 2 della direttiva 71/304/CEE. La direttiva in questione impone agli Stati membri di sopprimere le restrizioni di cui a ciascuno dei titoli III dei programmi generali adottati dal Consiglio per la soppressione delle restrizioni alla libera prestazione dei servizi e alla libertà di stabilimento e concernenti l'accesso, l'aggiudicazione, l'esecuzione o la partecipazione all'esecuzione degli appalti per lavori da eseguirsi per conto dello Stato, degli enti pubblici territoriali e delle persone giuridiche di diritto pubblico. In quanto ai destinatari, l'espressione «Stati membri» va intesa nella sua accezione più ampia, come precisato sopra per la direttiva 70/32/CEE. Le attività non salariate che possono essere oggetto di una prestazione di servizi ai sensi della direttiva sono quelle relative all'edilizia ed al genio civile, elencate nella classe 40 della «Nomenclatura delle industrie stabilite nelle Comunità europee (NICE)» e riportate in allegato alla direttiva. La nozione di restrizioni alla libera prestazione dei servizi nel settore degli appalti di lavori pubblici, vietate ai sensi dell'articolo 59 e seguenti, può essere dedotto dalla direttiva (;) GU n. L 185 del 16. 8. 1971, pag. 1. ($) Corte di giustizia delle Comunità europee, 3. 12. 1974, Van Binsbergen contro Bestuur van de Bedrijfsvereniging voor de Metaalnijverheid, causa 33/74, Raccolta 1974, pag. 1299. 71/304/CEE (=), che definisce, in generale, tre categorie di restrizioni rispetto agli effetti che esse possono avere: - le restrizioni che impediscono ai beneficiari di fornire le prestazioni alle stesse condizioni e con gli stessi diritti dei propri cittadini e, in particolare, le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative e le prassi amministrative che impongono o consentono l'applicazione di un trattamento discriminatorio a danno dei beneficiari, in occasione dell'aggiudicazione di appalti da parte di persone fisiche o giuridiche titolari di concessioni per l'esecuzione o la gestione di lavori o la gestione di servizi pubblici, accordate dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali o da altre persone giuridiche di diritto pubblico; - le restrizioni che risultano da una prassi amministrativa avente l'effetto di applicare ai beneficiari un trattamento discriminatorio rispetto a quello dei beneficiari nazionali; - le restrizioni che risultano da disposizioni o prassi che, sebbene applicabili senza distinzioni basate sulla nazionalità, ostacolino tuttavia esclusivamente o principalmente l'attività professionale dei cittadini degli altri Stati membri. Le prescrizioni tecniche con effetto discriminatorio sono, in particolare, da annoverare in questa categoria, quando non siano giustificate dall'oggetto dell'appalto. Si fa inoltre riferimento alle restrizioni che riguardano la concessione di crediti, aiuti e sovvenzioni, previsti dalle pubbliche autorità per l'esecuzione di lavori, e l'accesso alle possibilità di approvvigionamento sulle quali lo Stato è in grado di esercitare il suo controllo. 2. Nel trattato CECA Come il diritto di stabilimento, il principio della libera prestazione dei servizi non è disciplinato da questo trattato. Le disposizioni degli articoli 59 e seguenti del trattato CEE sono pertanto applicabili al settore CECA, poiché i principi stabiliti da tali articoli non sono contraddetti dal contenuto di nessuna delle disposizioni del trattato CECA. 3. Nel trattato CEEA L'articolo 97 del trattato CEEA stabilisce anch'esso il principio della libera prestazione dei servizi. D'altra parte, nella misura in cui non costituiscono deroga a quanto stipulato dal trattato CEEA, le disposizioni degli articoli 59 e seguenti del trattato CEE completano la portata del divieto stabilito da detto articolo 97. (=) Articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 71/304/CEE. PARTE SECONDA ATTI COMUNITARI I. Obiettivi e portata delle direttive sugli appalti di lavori e forniture 1. Obiettivo delle direttive La realizzazione di un mercato comunitario nel settore degli appalti pubblici per il solo tramite dei divieti stabiliti dai trattati, illustrati nei capitoli precedenti, poteva trovarsi ostacolata dalla disparità delle disposizioni nazionali in materia. Era pertanto indispensabile assicurare la parità delle condizioni essenziali di partecipazione agli appalti in tutti gli Stati membri e la trasparenza delle procedure di aggiudicazione degli appalti stessi, in modo da poter vigilare più efficacemente sull'osservanza dei principi fissati dai trattati. Per completare il divieto delle restrizioni alla libera circolazione delle merci in materia di appalti pubblici di forniture e per facilitare la realizzazione effettiva, all'interno della Comunità, della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi nell'aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, il Consiglio ha adottato due direttive che coordinano le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici: la direttiva 77/62/CEE, del 21 dicembre 1976, (;) per gli appalti di forniture, e la direttiva 71/305/CEE ($) per gli appalti di lavori. Il coordinamento delle disposizioni nazionali che disciplinano gli appalti pubblici di forniture e di lavori, stabilito da atti giuridici separati per tenere conto delle caratteristiche specifiche dei due tipi di appalti, s'ispira essenzialmente a tre principi di base: - organizzazione di una pubblicità comunitaria sufficiente per lo sviluppo di un'effettiva concorrenza tra gli operatori economici di tutti gli Stati membri; - divieto di prescrizioni tecniche aventi effetto discriminatorio; - applicazione di criteri obiettivi per la partecipazione alle gare di appalto e l'aggiudicazione degli appalti stessi. Quest'ultimo principio viene realizzato mediante: - la creazione di due categorie di procedure che le amministrazioni aggiudicatrici sono libere di scegliere per l'aggiudicazione dei loro appalti, ossia le procedure aperte e le procedure ristrette, e la rigorosa enumerazione dei casi eccezionali in cui le amministrazioni aggiudicatrici possono non fare ricorso a tali procedure; (;) GU n. L 13 del 15. 1. 1977, pag. 1. ($) GU n. L 185 del 16. 8. 1971, pag. 5. - la fissazione di criteri di selezione qualitativa ai quali le amministrazioni aggiudicatrici devono imperativamente attenersi per la scelta dei candidati e degli offerenti (=); - la fissazione di due criteri, il prezzo più basso o l'offerta economicamente più vantaggiosa, che sono gli unici a poter essere utilizzati per l'aggiudicazione degli appalti. Con l'eccezione dei settori esclusi dal loro campo di applicazione, le direttive in oggetto sono applicabili alle gare di appalto indette nei settori coperti dai trattati CEE, CECA e CEEA. Per quanto riguarda l'aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture, le disposizioni comunitarie in materia si trovano enunciate essenzialmente nella direttiva 77/62/CEE sopraindicata. Tuttavia, i negoziati commerciali del Tokyo Round hanno successivamente portato ad accordare alle imprese e ai prodotti dei paesi terzi firmatari dell'accordo condizioni di accesso agli appalti pubblici all'interno della Comunità più favorevoli di quelle previste dalla direttiva 77/62/CEE per gli imprenditori e i prodotti comunitari. Per eliminare tale situazione discriminatoria, la direttiva 77/62/CEE è stata adattata e completata dalla direttiva 80/767/CEE del 22 luglio 1980 (%). Le modifiche, che saranno evidenziate nei paragrafi successivi, riguardano unicamente i contratti di acquisto aggiudicati dalle autorità che dipendono dai governi centrali e determinati prodotti acquistati dalle amministrazioni aggiudicatrici del settore della difesa. 2. Effetto giuridico delle direttive In merito all'effetto giuridico delle direttive, l'articolo 189 del trattato CEE stipula che «la direttiva vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi». Gli Stati membri sono dunque tenuti a trasporre nel loro diritto nazionale le disposizioni delle direttive ad essi rivolte. (=) Ai sensi dell'articolo 1, lettera c), di entrambe le direttive, è candidato chi sollecita un invito a partecipare ad una procedura ristretta e offerente chi presenta un'offerta. (%) GU n. L 215 del 18. 8. 1980, pag. 1. L'efficacia delle direttive non è, però, necessariamente subordinata alle misure di esecuzione adottate dagli Stati membri interessati. Conformemente alla giurisprudenza della Corte in materia di effetto diretto, allo scadere del termine previsto per la trasposizione nel diritto nazionale, uno Stato membro non può far valere il mancato espletamento delle formalità di introduzione di una direttiva nel proprio ordinamento giuridico o l'adozione di misure non conformi ad una direttiva per opporsi all'applicazione, da parte delle sue autorità giudiziarie, delle disposizioni atte a produrre effetti diretti. Secondo i principi enunciati dalla Corte, per determinare se le disposizioni considerate hanno un effetto diretto, occorre esaminare, in ogni singolo caso, se la natura, l'economia e i termini della disposizione in causa sono tali da produrre effetti diretti nelle relazioni tra gli Stati membri e i privati. Tale è il caso, in linea generale, quando una disposizione esprime un obbligo chiaro, preciso e incondizionato che non lascia alcun margine di valutazione agli Stati membri destinatari della direttiva. 3. Avvertenza al lettore Come chiarito nei paragrafi precedenti, le disposizioni comunitarie in materia di appalti pubblici di forniture e di appalti di lavori pubblici, nonché la loro interpretazione, sono essenzialmente simili. È parso tuttavia opportuno, per facilitare il compito del lettore interessato all'uno o all'altro soltanto di questi due tipi di appalti, illustrare separatamente le disposizioni esistenti nei due settori, comunicando ogni volta tutte le informazioni utili e i criteri d'interpretazione ai quali il lettore potrà riferirsi. La scelta di questo procedimento comporta inevitabili ripetizioni nei capitoli II e III che seguono. II. Appalti pubblici di forniture: direttive 77/62/CEE e 80/767/CEE 1. Che cosa s'intende per «appalti pubblici di forniture»? Ai sensi dell'articolo 1 della direttiva 77/62/CEE, gli appalti pubblici di forniture sono contratti a titolo oneroso conclusi per iscritto tra un fornitore e un'amministrazione aggiudicatrice e aventi per oggetto la fornitura di prodotti. Tale fornitura può comportare, a titolo accessorio, lavori di posa e d'installazione. La nozione di fornitore Il fornitore può essere una persona sia fisica che giuridica o un raggruppamento di fornitori. È opportuno ricordare che i raggruppamenti di fornitori sono autorizzati a presentare un'offerta senza dover rivestire una forma giuridica determinata. La trasformazione in una tale forma può essere loro imposta dalle amministrazioni aggiudicatrici solo quando il raggruppamento abbia ottenuto l'aggiudicazione dell'appalto e la trasformazione sia necessaria per la sua buona esecuzione (;). La nozione di amministrazione aggiudicatrice Sono considerate amministrazioni aggiudicatrici, ai sensi della direttiva, lo Stato, gli enti pubblici territoriali e le persone giuridiche di diritto pubblico oppure, negli Stati membri che non conoscono tale nozione, gli enti equivalenti, enumerati nell'allegato I della direttiva ($). La forma del contratto La direttiva riguarda qualsiasi contratto a titolo oneroso concluso per iscritto e avente l'effetto di mettere dei prodotti a disposizione dell'amministrazione aggiudicatrice, ivi compresi, pertanto, contratti quali quelli di leasing e di locazione. Per quanto riguarda gli «accordi quadro» o «contratti aperti» in cui gli enti acquirenti s'impegnano a rivolgersi ad un unico fornitore per almeno una parte del loro fabbisogno, e che stabiliscono le condizioni di vario genere, ad eccezione dei quantitativi e dei prezzi definitivi, ci si trova in presenza di situazioni assimilabili ai contratti d'acquisto. La questione di sapere se tali contratti rientrino o meno nell'ambito normativo della direttiva si risolve allora sulla base delle cifre delle commesse dell'anno precedente. In altri termini, se nel corso dell'anno precedente il fabbisogno è stato superiore all'importo soglia e se nessun elemento consente di prevedere modifiche radicali, gli enti acquirenti saranno tenuti a pubblicare un bando di gara per tali contratti (=). L'oggetto dell'appalto Secondo la definizione sopraindicata, gli appalti di forniture hanno per oggetto la fornitura di prodotti, comprese le operazioni di posa e di installazione, ossia i servizi necessari perché i prodotti siano utilizzabili. Tuttavia, è talvolta difficile determinare la natura di un appalto, ad esempio nel caso in cui dei materiali da costruzione sono consegnati ed installati su un cantiere pubblico. Si pone quindi il problema di determinare i limiti che separano gli appalti pubblici di forniture dagli appalti di lavori pubblici. Secondo un criterio supplementare, che deriva dalla definizione degli appalti di forniture adottata a livello internazio- (;) Vedi articolo 18. ($) L'elenco in questione è riportato nella tabella I (vedi allegato II). (=) Questa soluzione è stata adottata in occasione della dodicesima riunione del Comitato consultivo per gli appalti pubblici del 17-18 maggio 1978. nale nel quadro dell'accordo GATT sugli appalti pubblici (;) (articolo 1, paragrafo 1, lettera a), occorre considerare il rapporto tra il valore dei prodotti e quello dei servizi oggetto di un determinato appalto. Si tratta di un appalto di forniture se il valore dei prodotti in questione supera quello dei servizi incorporati nell'appalto. Si tratta invece di un appalto di lavori, quando i servizi inclusi sono lavori inerenti alle attività dell'edilizia e genio civile elencate nell'allegato della direttiva 71/304/CEE ($) e il loro valore supera quello dei prodotti da fornire. 2. Appalti pubblici di forniture oggetto delle direttive Il campo di applicazione della normativa in esame non è universale: esso è infatti limitato a certi tipi di appalti che superano un determinato importo, mentre ne sono esclusi gli appalti che si situano al di sotto di tale importo o che sono aggiudicati da determinati enti. Questa problematica è riassunta ai paragrafi seguenti. In funzione dei casi specifici, si raccomanda vivamente di chiedere il parere del servizio competente della Commissione. Soglie La soglia o importo minimo che gli appalti pubblici devono raggiungere o superare per rientrare nel campo d'applicazione della direttiva varia in funzione dell'ente aggiudicatore dell'appalto. In linea generale, tutti gli enti appaltanti devono rispettare le disposizioni fissate dalla direttiva 77/62/CEE per gli appalti il cui importo stimato, IVA esclusa, è pari o superiore a 200 000 ECU. Tuttavia, gli enti elencati nell'allegato I della direttiva 80/767/CEE (=) e, nella misura in cui sono stati apportati rettifiche, modifiche o emendamenti, gli enti che sono loro subentrati devono rispettare, per l'aggiudicazione di contratti d'acquisto (i contratti di locazione e di leasing non sono interessati da questa modifica della direttiva 77/62/CEE), una soglia diversa, che ha origine nell'accordo GATT sugli appalti pubblici e che varia ogni anno in funzione delle fluttuazioni dei tassi di cambio. Gli enti elencati nell'allegato sopraindicato e che agiscono nel settore della difesa sono tenuti a rispettare tale soglia solo per l'acquisto dei prodotti citati nell'allegato II della direttiva 80/767/CEE (%). (;) L'elenco di tali attività è riportato nella tabella V (vedi allegato II). ($) L'elenco di tali enti è riportato nella tabella II (vedi allegato II). (=) L'elenco dei prodotti soggeti alla direttiva è riportato nella tabella II (vedi allegato II). (%) L'elenco dei prodotti soggeti alla direttiva è riportato nella tabella III (vedi allegato II). L'importo di tale soglia è pubblicato ogni anno, negli ultimi mesi, nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, serie «Comunicazioni e informazioni» (& ). Per il 1986-1987, le cifre IVA esclusa sono le seguenti: >SPAZIO PER TABELLA> Il controvalore dell'ECU da prendere in considerazione è la media del valore quotidiano dei 12 mesi precedenti, calcolata ogni due anni l'ultimo giorno del mese di ottobre, con decorrenza dal 1° gennaio successivo. Tale controvalore, calcolato dalla Commissione, è pubblicato sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee serie «Comunicazioni e informazioni», nel corso del mese di novembre (6). I controvalori in moneta nazionale delle soglie applicabili nel 1987 sono i seguenti: >SPAZIO PER TABELLA> Metodo di calcolo delle soglie Il metodo utilizzato per determinare l'importo di un appalto è ovviamente essenziale quando si tratta di stabilire se la soglia sia o meno superata. Per assicurare l'applicazione di metodi di calcolo identici nell'interna Comunità e per impedire che gli importi vengano fissati a livelli artificiosamente bassi nell'intento di sottrarre gli appalti al campo d'applicazione della direttiva, questa prevede quanto segue: (5) Ad esempio: per il 1986, sulla GU n. C 307 del 28. 11. 1985, pag. 2, per il 1987, sulla GU n. C 300 del 25. 11. 1986, pag. 2. (6) Per il 1986 - 1987, sulla GU n. C 307 del 28. 11. 1985, pag. 2. - per gli appalti che presentano un carattere di regolarità o sono destinati ad essere rinnovati nel corso di un periodo determinato, si assume come base il loro valore cumulato durante l'anno successivo alla prima fornitura o durante il periodo del contratto, qualora tale periodo ecceda 12 mesi; - quando un acquisto di forniture omogenee dia luogo ad appalti aggiudicati contemporaneamente per lotti separati, si assume come base il valore di stima della totalità di questi lotti; - è vietato scindere un appalto al fine di sottrarlo all'applicazione della direttiva. Per quanto concerne i contratti di leasing e di locazione, si è posto il problema di fissare la durata da prendere in considerazione per il calcolo del valore di un contratto sulla base delle mensilità da pagare in virtù di tali contratti. La soluzione adottata dalla Commissione (1) è la seguente: a) per i contratti a durata determinata: si considera l'importo totale del contratto nell'anno successivo alla sua presa di effetto oppure, se la durata del contratto è superiore a 12 mesi, l'importo totale del contratto stesso; b) per i contratti a durata indeterminata: l'importo mensile del contratto moltiplicato per 48; c) in caso di dubbio dovrebbe essere utilizzata la seconda base di calcolo, ossia 48 mesi. Enti e servizi esclusi Le amministrazioni aggiudicatrici alle quali si applicano le disposizioni comunitarie in materia di appalti pubblici di forniture sono già state esaminate. Occorre tuttavia precisare che la direttiva 77/62/CEE esclude esplicitamente dal suo campo d'applicazione gli appalti aggiudicati da enti che gestiscono servizi di trasporto e quelli stipulati da aziende di produzione, di trasporto ed erogazione di acqua e di energia, nonché dai servizi che operano nel settore delle telecomunicazioni. Trattandosi di eccezioni alle norme stabilite dalla direttiva, la Commissione sottolinea che i termini in questione devono essere interpretati in senso restrittivo. Per quanto concerne i trasporti, l'eccezione riguarda gli enti che effettuano il trasporto di persone e di merci da un punto ad un altro. Pertanto, gli enti che gestiscono i porti e gli aeroporti, ad esempio, sono inclusi nel campo d'applicazione della direttiva. Per quanto riguarda i servizi relativi all'energia e all'acqua, va osservato che deve trattarsi di servizi il cui compito consiste nel produrre, trasportare o erogare energia o acqua. Di (1) Questa soluzione, approvata dal comitato consultivo per gli appalti pubblici nel corso della sua ventiduesima riunione del 22 novembre 1982, è stata comunicata agli Stati membri con lettera ufficiale del 19 gennaio 1983. conseguenza, la direttiva sarà applicabile, per esempio, nel caso di un ospedale pubblico che acquisti impianti per la produzione autonoma di energia elettrica o per la captazione d'acqua in proprio. Nel caso dei servizi relativi all'approvvigionamento idrico, sono oggetto della deroga esclusivamente i servizi la cui attività consiste nella produzione, nel trasporto o nell'erogazione di acqua potabile, cioè di acqua generalmente depurata per usi civili o industriali, mentre sono sottoposti alla direttiva i servizi che assicurano, per esempio, la gestione delle acque, i lavori d'irrigazione, di drenaggio dei terreni e di trattamento delle acque di scarico. Per stabilire se un determinato servizio o ente sia tenuto, per i suoi acquisti, all'osservanza della direttiva sugli appalti di forniture, occorrerà quindi considerare le funzione specifiche che esercita e che, di conseguenza, lo caratterizzano. Nel caso di enti misti, che erogano nel contempo più servizi, per esempio un comune che svolga contemporaneamente l'insieme delle funzioni che caratterizzano un servizio relativo alle acque di scarico e delle funzioni che caratterizzano un servizio di erogazione dell'acqua potabile, l'esenzione è ammessa solo per gli appalti stipulati nel quadro dell'esercizio delle funzioni che caratterizzano quest'ultimo servizio. Per quanto riguarda gli enti che operano nel settore delle telecomunicazioni, la Commissione considera come esclusi dalla direttiva i soli enti il cui compito principale è quello di gestire servizi di telecomunicazione aperti alla corrispondenza privata (2). Di conseguenza, la direttiva si applica, ad esempio, agli enti che siano incaricati di installare delle reti di telecomunicazioni per sorvegliare zone minacciate da terremoti, eruzioni vulcaniche, ecc. Resta inteso che quanto precede non modifica la nozione di amministrazione aggiudicatrice sopraindicata, cioè, perché un servizio od un ente sia tenuto a rispettare la direttiva, esso deve essere amministrazione aggiudicatrice ai sensi di questa stessa direttiva. Appalti esclusi La direttiva non si applica agli appalti pubblici regolati da norme procedurali diverse ed aggiudicati in virtù di un accordo internazionale concluso tra uno Stato membro e uno o più paesi terzi e riguardante forniture destinate alla realizzazione o all'utilizzazione in comune di un'opera (3) o concluso in relazione alla presenza di truppe di stanza e concernente imprese di uno Stato membro o di un paese terzo. (2) Questa interpretazione, adottata previa consultazione del Comitato consultivo per gli appalti pubblici in occasione della sua diciassettesima riunione del 22 maggio 1980, è stata comunicata agli Stati membri con lettera del 30 giugno 1980. (3) Ogni accordo di questo genere deve essere comunicato alla Commissione. Sono altresì esclusi dal campo d'applicazione della direttiva 77/62/CEE gli appalti pubblici di forniture aggiudicati da organizzazioni internazionali in virtù di una procedura di aggiudicazione specifica che esse sono tenute a seguire (articolo 3). Appalti nel settore della difesa Gli appalti aggiudicati nel settore della difesa hanno spesso dato luogo ad un'erronea applicazione della normativa comunitaria in materia di appalti pubblici di forniture. La Commissione tiene a sottolineare, al riguardo, che essi rientrano, in linea generale, nel campo di applicazione di tale normativa. A sottrarsi a questo principio generale sono unicamente le forniture riguardanti i prodotti - armi, munzioni e materiale bellico - che figurano nell'elenco stabilito con decisione del Consiglio il 15 aprile 1958 in applicazione dell'articolo 223 del trattato CEE e a condizione che tali prodotti siano destinati a fini specificamente militari. Le forniture di prodotti che, pur figurando in questo elenco, non hanno però destinazione specificamente militare o le forniture di altri prodotti, sono soggette alla normativa comunitaria secondo le modalità previste dalla direttiva 77/62/CEE quale modificata dalla direttiva 80/767/CEE. 3. Pubblicità dei bandi di gara La pubblicazione dei bandi di gara nel Supplemento alla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee costituisce un obbligo essenziale delle amministrazioni aggiudicatrici in caso di procedura aperta e di procedura ristretta; essa deve consentire agli operatori economici di tutti gli Stati membri di essere informati dell'aggiudicazione degli appalti e di disporre delle informazione necessarie per valutare se gli appalti proposti sono di loro interesse. Tuttavia, gli enti di cui all'allegato I della direttiva 80/767/CEE, quando aggiudicano contratti d'acquisto per forniture di un valore superiore alla soglia fissata ogni anno in funzione dei negoziati in seno al GATT, ma inferiore a 200 000 ECU, non sono tenuti, ai sensi della direttiva, a pubblicare i bandi di gara nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, se il metodo di pubblicazione utilizzato in applicazione dell'accordo è diverso; in questo caso, i bandi sono pubblicati nell'organo ufficiale nazionale. Occorre però sottolineare che, anche se non esiste un obbligo comunitario, la maggioranza degli Stati membri fa pubblicare i bandi relativi a tali appalti nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee. Presentazione dei bandi La presentazione dei bandi alla quale le amministrazioni aggiudicatrici debbono attenersi è stabilita dai modelli di bandi di gara di cui all'allegato III della direttiva 77/62/CEE (1). L'utilizzazione di un modello uniforme permette di risparmiare tempo e garantisce un livello d'informazione identico per tutti gli appalti nell'intera Comunità. Contenuto dei bandi Le informazioni che devono obbligatoriamente figurare nei bandi sono specificate dalla direttiva sopraindicata, agli articoli 13, 14, 15, lettera d) e 25, paragrafo 2. Nelle procedure aperte, il bando di gara deve specificare almeno le informazioni seguenti: a) la data di spedizione all'Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee; b) la procedura di aggiudicazione prescelta; c) il luogo della consegna, la natura e la quantità dei prodotti e, se l'appalto è diviso in più lotti, la possibilità di presentare offerte per tutte le forniture richieste e/o per parti di esse; d) il termine di consegna eventualmente stabilito; e) l'indirizzo, il numero telefonico e, se del caso, l'indirizzo telegrafico e di telescrivente dell'amministrazione aggiudicatrice; f) l'indirizzo del servizio presso il quale si possono richiedere i documenti pertinenti ed il termine per la presentazione di tale domanda, nonché l'importo e le modalità di pagamento della somma che si deve eventualmente versare per ottenere detti documenti; g) il termine per la ricezione delle offerte, l'indirizzo al quale esse debbono essere inviate e la lingua o le lingue nelle quali esse debbono essere redatte; h) le persone ammesse ad assistere all'apertura delle offerte, nonché la data, l'ora e il luogo di tale apertura; i) le indicazioni relative alle cauzioni e ad ogni altra forma di garanzia eventualmente richiesta dalle amministrazioni aggiudicatrici sotto qualsiasi forma; j) le modalità essenziali di finanziamento e di pagamento della prestazione e/o i riferimenti alle disposizioni legislative o regolamentari che le prescrivono; k) la forma giuridica determinata che dovrà assumere eventualmente il raggruppamento di fornitori cui sarà stato aggiudicato l'appalto; l) le informazioni e formalità necessarie per la valutazione delle condizioni minime di carattere economico e tecnico richieste dalle amministrazioni aggiudicatrici ai fornitori in vista della loro selezione (2). (1) Detti modelli sono riportati nella tabella VIII (vedi allegato II). (2) Tali informazioni e formalità non possono essere diverse da quelle previste agli articoli 20, 22 e 23 della direttiva. m) il periodo di tempo durante il quale l'offerente è vincolato alla propria offerta; n) i criteri di aggiudicazione dell'appalto diversi dal criterio del prezzo più basso, quando non siano indicati nel capitolato d'oneri. Nelle procedure ristrette, il bando deve precisare almeno: a) la data di spedizione all'Ufficio delle pubblicazioni delle Comunità europee; b) la procedura di aggiudicazione prescelta; c) il luogo della consegna, la natura e la quantità dei prodotti e, se l'appalto è diviso in più lotti, la possibilità di presentare offerte per tutte le forniture richieste e/o per parti di esse; d) il termine di consegna eventualmente stabilito; e) l'indirizzo, il numero telefonico e, se dal caso, l'indirizzo telegrafico e di telescrivente dell'amministrazione aggiudicatrice; f) la forma giuridica determinata che dovrà assumere eventualmente il raggruppamento di fornitori cui sarà stato aggiudicato l'appalto; PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO: 387Y1231(01).1 g) il termine per la ricezione delle domande di partecipazione, l'indirizzo al quale tali domande devono essere inviate e la lingua o le lingue nelle quali esse debbono essere redatte; h) il termine entro cui l'amministrazione aggiudicatrice rivolgerà l'invito a presentare le offerte; i) le indicazioni da includere nella domanda di partecipazione sotto forma di dichiarazioni successivamente verificabili e riguardanti la situazione propria del fornitore, nonché le informazioni e formalità necessarie per la valutazione delle condizioni minime di carattere economico e tecnico richieste dalle amministrazioni aggiudicatrici ai fornitori in vista della loro selezione (1); j) i criteri di aggiudicazione dell'appalto, qualora non siano indicati successivamente nell'invito a presentare offerte. Pubblicità a livello nazionale Per garantire un pari livello di informazione sul piano nazionale e su quello comunitario, la direttiva prescrive che la pubblicazione dei bandi di gara nelle Gazzette ufficiali o nella stampa del paese dell'amministrazione aggiudicatrice interessata non deve contenere informazioni diverse da quelle pubblicate nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee. (1) Tali informazioni e formalità non possono essere diverse da quelle previste agli articoli 20, 22 e 23 della direttiva, che saranno esaminati nei paragrafi seguenti. La pubblicazione a livello nazionale, inoltre, non può aver luogo prima della data di spedizione del bando per la pubblicazione a livello comunitario. Benché possa apparire ovvio, è opportuno ricordare che per data di spedizione si deve intendere la data effettiva di spedizione del bando di gara e non la data indicata sui documenti inviati, che può essere di molto anteriore. Per garantire il rispetto di questa norma, la direttiva impone alle amministrazioni aggiudicatrici di essere in grado di provare la data di spedizione. Metodo di fissazione dei termini È indispensabile d'altra parte ricordare che l'indicazione dei termini nei bandi deve essere fatta in modo chiaro e tale da permettere a tutti i fornitori comunitari di determinarne la scadenza alle stesse condizioni. La Commissione non può pertanto accettare che le amministrazioni aggiudicatrici stabiliscano i termini mediante riferimenti che comportino per i fornitori degli altri Stati membri difficoltà molto più gravi di quelle incontrate dai fornitori del paese dell'amministrazione aggiudicatrice, come avverrebbe, ad esempio, in caso di riferimento alla data di pubblicazione del bando nella Gazzetta ufficiale nazionale o regionale. L'indicazione dei termini deve essere effettuata, nel rispetto dei termini minimi fissati dalla direttiva, facendo riferimento alla data di pubblicazione del bando nel Supplemento alla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee o indicando la data precisa della scadenza. Chi pubblica i bandi? Nella pratica, sono congiuntamente responsabili della pubblicazione dei bandi le amministrazioni aggiudicatrici e l'Ufficio delle pubblicazioni delle Comunità europee. Le amministrazioni aggiudicatrici devono rispettare il modello di bando e, in tutta la misura del possibile, avvalersi dei moderni mezzi di comunicazione per facilitare la pubblicazione dei bandi in tempo utile. L'indirizzo per la corrispondenza è il seguente: Supplemento alla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 2, rue Mercier L - 2985 LUSSEMBURGO Tel.: (352) 499 28 23 32 Telex: 1324 pubof LU e 2731 pubof LU Telecopiatrice: (352) 49 00 03 e (352) 49 57 19 L'Ufficio delle pubblicazioni provvede alla traduzione dei bandi in tutte le lingue della Comunità e alla pubblicazione entro i termini seguenti: - 9 giorni dalla data della spedizione del bando, in applicazione della direttiva 77/62/CEE; - 12 giorni dalla data della spedizione del bando, in applicazione della direttiva 80/767/CEE; - 5 giorni nel quadro della procedura ristretta accelerata. Il Supplemento alla Gazzetta ufficiale può essere ottenuto in tutti gli Stati membri agli indirizzi indicati alla tabella VI (1). Mezzo supplementare di pubblicità dei bandi La base dati TED (Tenders Electronic Daily) contiene i bandi di gara d'appalto per lavori, forniture e servizi, pubblicati nel Supplemento alla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee. La base è accessibile tramite vari host. Per maggiori informazioni, gli interessati possono rivolgersi a: Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee, servizio vendita, L - 2985 Lussemburgo Tel.: (352) 49 92 82 563 Telex: 1324 pubof LU Telecopiatrice: (352) 49 00 03 Dal mese di ottobre 1987, gli interessati possono altresì rivolgersi al più vicino «eurosportello-imprese» (2) che, essendo abbonato alla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee e collegato alla banca dati TED, sarà in grado di fornire i testi dei bandi di gara. Per maggiori informazioni in proposito, gli interessati possono rivolgersi alla: Task Force PMI della Commissione delle Comunità europee, rue de la Loi, 200 1049 Bruxelles Tel.: (02) 236 16 76 Telex: 61655 burap B Telecopiatrice: 236 12 41 4. Norme nel settore tecnico Nei documenti di carattere generale, come i bandi o i capitolati d'oneri, o nei documenti contrattuali propri di ciascun appalto, le amministrazioni aggiudicatrici sono tenute ad indicare le prescrizioni tecniche alle quali i prodotti richiesti debbono corrispondere. Per prescrizioni tecniche ai sensi della direttiva 77/62/CEE occorre intendere, come precisato all'allegato II della diret- (1) Vedi allegato II. (2) L'elenco degli «eurosportelli-imprese» attualmente previsti è riportato nella tabella VII. tiva stessa, l'insieme delle norme tecniche (riguardanti, ad esempio, la qualità e le prestazioni) che permettono di caratterizzare obiettivamente un materiale, un prodotto o una fornitura. Le specifiche tecniche in questione comprendono tutte le proprietà meccaniche, fisiche e chimiche, le classificazioni e le norme, le condizioni di prova, di controllo e di ricezione delle forniture o degli elementi e dei materiali costitutivi, nella misura in cui sono richieste dall'amministrazione aggiudicatrice. La disposizione della direttiva secondo la quale nel definire le specifiche tecniche le amministrazioni aggiudicatrici devono fare riferimento, in ordine di preferenza, alle norme comunitarie, a quelle europee (in particolare CEN e CENELEC), internazionali, nazionali o a qualsiasi altra norma, va interpretata alla luce della giurisprudenza della Corte in materia di misure d'effetto equivalente. Va da sé che quando non esistono norme comunitarie le amministrazioni aggiudicatrici devono prendere in considerazione, su base di parità, i prodotti di un altro Stato membro che, pur derivando da una concezione diversa, realizzino prestazioni equivalenti. In linea generale, è vietata ogni prescrizione tecnica avente l'effetto di favorire o di eliminare talune imprese o taluni prodotti. Se tali prescrizioni sono richieste dall'oggetto dell'appalto, spetta all'amministrazione aggiudicatrice apportare la prova dei motivi che ne giustificano l'utilizzazione. Quando sono messi a concorso dei progetti o quando i bandi di gara lasciano agli offerenti la possibilità di presentare varianti al progetto dell'amministrazione, un'offerta non può essere respinta per il solo motivo che è stata elaborata con un metodo di calcolo tecnico diverso da quello in uso nel paese in cui è aggiudicato l'appalto. Tuttavia, l'offerente è tenuto ad unire alla sua offerta tutte le giustificazioni necessarie alla verifica del progetto e a fornire qualunque chiarimento supplementare che l'amministrazione aggiudicatrice ritenga indispensabile. 5. Procedura di aggiudicazione Per quanto riguarda la scelta della procedura di aggiudicazione degli appalti, le amministrazioni aggiudicatrici sono libere di optare per la procedura aperta, ossia una procedura in cui ogni fornitore interessato può presentare un'offerta, o per la procedura ristretta, ossia una procedura in cui possono presentare offerte soltanto i fornitori invitati dall'amministrazione aggiudicatrice, scelti tra quelli che si sono candidati a seguito della pubblicazione del bando di gara. Quest'ultima procedura può svolgersi in forma accelerata, ossia entro termini abbreviati. Tuttavia, il ricorso alla procedura ristretta accelerata è autorizzato unicamente nei casi in cui l'urgenza renda impraticabili i termini normalmente previsti. L'amministrazione aggiudicatrice deve essere in grado di provare tale stato di urgenza. Eccezione Il ricorso ad un'altra procedura, caratterizzata dal fatto che l'amministrazione aggiudicatrice negozia direttamente con il fornitore, senza aver fatto appello invia preliminare alla concorrenza mediante la pubblicazione di un bando di gara, è lecito unicamente nelle circostanze particolari enunciate in forma limitativa dall'articolo 6 della direttiva 77/62/CEE e la cui esistenza effettiva deve essere comprovata dall'amministrazione aggiudicatrice: a) insuccesso di una procedura aperta o ristretta precedente per mancanza di offerte o presentazione di offerte irregolari o inaccettabili ai sensi delle disposizioni nazionali compatibili con le norme comunitarie in materia di partecipazione alle gare d'appalto, purché le condizioni iniziali dell'appalto - ad esempio, il finanziamento, il termine di consegna e in particolare le prescrizioni tecniche che identificano le forniture - non vengano fondamentalmente modificate (in caso contrario si deve ricominciare da capo la procedura con la pubblicazione di un bando); b) esistenza di un solo fornitore nella Comunità a cui possa essere affidato l'appalto, per ragioni tecniche, artistiche o attinenti alla protezione dei diritti di esclusiva; c) quando si tratta di oggetti fabbricati puramente a scopo di ricerca, di prova, di studio o di messa a punto; d) in caso di eccezionale urgenza risultante da avvenimenti imprevedibili e incompatibili con i termini imposti dalle altre procedure. Occorre precisare a tale proposito che l'urgenza eccezionale non deve essere imputabile al comportamento dell'amministrazione aggiudicatrice; e) per forniture complementari effettuate dal fornitore originario e destinate al rinnovo parziale di forniture o di impianti di uso corrente o all'ampliamento di forniture o di impianti esistenti, qualora il cambiamento di fornitore comportasse l'acquisizione di materiale tecnicamente incompatibile con quello già esistente o difficoltà tecniche sproporzionate nelle condizioni di impiego e di manutenzione; f) per forniture quotate e acquistate in borsa. Questo caso eccezionale non può tuttavia essere invocato quando si tratti degli appalti pubblici di cui alla direttiva 80/767/CEE; g) quando le forniture sono dichiarate segrete o quando la loro esecuzione richiede misure speciali di sicurezza conformemente alle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative vigenti nello Stato membro dell'amministrazione aggiudicatrice o quando lo esige la protezione degli interessi essenziali della sicurezza dello Stato. Le procedure di aggiudicazione degli appalti che le amministrazioni aggiudicatrici possono utilizzare nei casi eccezionali sopraindicati sfuggono alle norme di aggiudicazione previste dalla direttiva, ma sono sottoposte alle disposizioni che riguardano le prescrizioni tecniche. Termini minimi e massimi da rispettare Per assicurare a tutti i fornitori comunitari la possibilità di manifestare in tempo utile il loro interesse a partecipare alle gare d'appalto, le direttive sopraindicate impongono termini minimi e massimi che devono essere imperativamente rispettati nelle diverse fasi delle procedure. Procedure aperte a) Termine minimo di ricezione delle offerte: a decorrere dalla data di spedizione del bando per la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee: direttiva 77/62/CEE: 36 giorni, direttiva 80/767/CEE: 42 giorni. b) Termine massimo di spedizione del capitolato d'oneri e dei documenti complementari (purché siano stati richiesti in tempo utile): entro 4 giorni lavorativi dalla ricezione della domanda. c) Termine massimo per la comunicazione delle informazioni complementari sul capitolato d'oneri (purché siano state richieste in tempo utile): almeno 6 giorni prima della scadenza del termine stabilito per la ricezione delle offerte. Procedure ristrette a) Termine minimo di ricezione delle domande di partecipazione: a decorrere dalla data di spedizione del bando per la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee: direttiva 77/62/CEE: 21 giorni (procedure accelerate: 12 giorni), direttiva 80/767/CEE: 42 giorni (procedure accelerate: 12 giorni). b) Termine massimo per la comunicazione delle informazioni complementari sul capitolato d'oneri (purché siano state richieste in tempo utile): almeno 6 giorni (procedure accelerate: 4 giorni) prima della scadenza del termine stabilito per la ricezione delle offerte. c) Termine minimo di ricezione delle offerte: dalla data di spedizione dell'invito scritto: direttiva 77/62/CEE: 21 giorni (procedure accelerate: 10 giorni), direttiva 80/767/CEE: 30 giorni (procedure accelerate: 10 giorni). Sia nelle procedure aperte che in quelle ristrette non accelerate, i termini di ricezione delle offerte devono essere adeguatamente prolungati, qualora le offerte non possano essere fatte che dopo la visita dei luoghi o dopo la consultazione sul posto di documenti allegati al capitolato d'oneri. Invito a presentare offerte Nelle procedure ristrette, l'invito deve essere inviato simultaneamente a tutti i candidati accettati e deve essere accompagnato dal capitolato d'oneri e dai documenti complementari eventualmente previsti. L'invito deve contenere almeno le informazioni seguenti: a) l'indirizzo del servizio presso il quale si possono richiedere i documenti pertinenti ed il termine per la presentazione di tale domanda, nonché l'importo e le modalità di pagamento della somma che si deve eventualmente versare per ottenere detti documenti; b) il termine per la ricezione delle offerte, l'indirizzo al quale esse debbono essere inviate e la lingua o le lingue nelle quali esse debbono essere redatte; c) le persone ammesse ad assistere all'apertura delle offerte, nonché la data, l'ora e il luogo di tale apertura; d) le indicazioni relative alle cauzioni e ad ogni altra forma di garanzia eventualmente richiesta dalle amministrazioni aggiudicatrici, sotto qualsiasi forma; e) le modalità essenziali di finanziamento e di pagamento della prestazione e/o i riferimenti alle disposizioni legislative o regolamentari che le prescrivono; f) il periodo di tempo durante il quale l'offerente è vincolato alla propria offerta; g) un riferimento al bando di gara pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee; h) l'indicazione dei documenti da presentare eventualmente, sia a conferma delle dichiarazioni successivamente verificabili fornite dal candidato sulla propria situazione conformemente alle prescrizioni contenute nel bando di gara d'appalto, sia a complemento delle informazioni richieste in tale bando e fornite dal candidato per la valutazione delle condizioni minimi di carattere economico e tecnico; i) i criteri di aggiudicazione dell'appalto, se non sono stati precisati nel bando di gara. Forma delle domande e degli inviti In quanto alla forma che devono rivestire le domande di partecipazione alle gare e gli inviti a presentare un'offerta nelle procedure ristrette normali, la direttiva prevede la possibilità di una presentazione per lettera, per telegramma, per telescritto o per telecopia. In questi ultimi tre casi è tuttavia obbligatoria una conferma per lettera. Nelle procedure ristrette accelerate, la direttiva impone che la domanda di partecipazione e gli inviti a presentare offerte siano effettuati per i canali più rapidi possibili. In questa procedura, la conferma per lettera è obbligatoria unicamente per le domande di partecipazione. 6. Metodo da seguire per il calcolo dei termini Tutti i termini fissati a norma della direttiva 77/62/CEE, modificata dalla direttiva 80/767/CEE, devono essere calcolati conformemente al regolamento (CEE, EURATOM) n. 1182/71 del Consiglio, del 3 giugno 1971, che stabilisce le norme applicabili ai periodi di tempo, alle date e ai termini (1). È opportuno ricordare che, a norma di tale regolamento, i periodi di tempo espressi in giorni a partire da un certo evento: a) devono essere calcolati a partire dal giorno che segue quello nel corso del quale si è verificato l'evento; b) cominciano a decorrere all'inizio della prima ora del primo giorno, quale definito alla lettera a), e terminano con lo spirare dell'ultima ora dell'ultimo giorno del periodo; c) se l'ultimo giorno del periodo è un giorno festivo, una domenica o un sabato, terminano con la spirare dell'ultima ora del giorno lavorativo successivo sempreché i periodi di tempo non siano espressi in ore. Se i periodi di tempo sono espressi in ore, come spesso avviene per certi atti il cui compimento è richiesto ai fornitori, i periodi di tempo terminano alla data e all'ora prefissate. I periodi di tempo comprendono i giorni festivi, le domeniche e i sabati, salvo che questi ne siano espressamente esclusi o che i periodi di tempo siano espressi in giorni lavorativi. I giorni festivi da prendere in considerazione sono tutti i giorni previsti come tali nello Stato membro presso il quale un atto deve essere compiuto. Per ulteriori precisazioni, è opportuno fare riferimento al testo di detto regolamento. 7. Criteri di selezione La realizzazione di un'effettiva concorrenza comunitaria nel campo degli appalti pubblici di forniture imponeva di evitare che la selezione dei fornitori fosse fatta sulla base di criteri scelti arbitrariamente dalle amministrazioni aggiudicatrici. A tale scopo la direttiva stabilisce, nel capitolo 1 del titolo IV, gli unici criteri di selezione qualitativa che possono essere (1) Il testo del regolamento è riportato nella tabella XI (vedi allegato II). applicati dalle amministrazioni aggiudicatrici e le modalità secondo le quali i fornitori possono fornire la prova che essi soddisfano tali criteri. Criteri di esclusione In primo luogo, l'articolo 20 elenca limitativamente i casi in cui, tenuto conto della situazione propria dei fornitori, le amministrazioni aggiudicatrici possono, senza altre verifiche, escludere i candidati o gli offerenti dalla partecipazione alla gara di appalto. Può così essere escluso ogni fornitore: a) che sia in stato di fallimento, di liquidazione, di cessazione di attività, di regolamento giudiziario o di concordato preventivo, le cui attività commerciali siano state sospese o che sia in ogni altra analoga situazione, risultante da una procedura della stessa natura, prevista dalle legislazioni e regolamentazioni nazionali; b) a carico del quale sia in corso una procedura di dichiarazione di fallimento, regolamento giudiziario o di concordato preventivo, oppure ogni altra procedura della stessa natura prevista dalle legislazioni e regolamentazioni nazionali; c) nei confronti del quale sia stata pronunciata una condanna, con sentenza passata in giudicato, per qualsiasi reato che incida sulla sua moralità professionale; d) che, in materia professionale, abbia commesso un errore grave accertato con qualsiasi mezzo di prova addotto dall'amministrazione aggiudicatrice; e) che non sia in regola con gli obblighi relativi al pagamento dei contributi di sicurezza sociale secondo le disposizioni legali del paese dove egli è stabilito o del paese dell'amministrazione aggiudicatrice; f) che non sia in regola con gli obblighi relativi al pagamento delle imposte e delle tasse secondo le disposizioni legali del paese in cui è stabilito o del paese dell'amministrazione aggiudicatrice; g) che si sia reso gravemente colpevole di false dichiarazioni nel fornire le informazioni che possono essere richieste in applicazione nel presente capitolo. Per i casi di cui alle lettere d) e g), spetta all'amministrazione aggiudicatrice fornire la prova dell'esistenza delle circostanze invocate. Per gli altri casi, invece, e sempreché l'amministrazione aggiudicatrice lo richieda nel bando di gara, è il candidato o l'offerente a dover fornire la prova che non si trova in una delle situazione suddette. Peraltro, i mezzi di prova che le amministrazioni aggiudicatrici possono esigere a tale scopo sono stabiliti dallo stesso articolo 20. L'amministrazione aggiudicatrice che richieda una tale prova è così tenuta ad accettare come prova sufficiente: - per i casi di cui alle lettere a), b) o c), la produzione di un estratto del casellario giudiziale o, in mancanza di questo, di un documento equipollente rilasciato da un'autorità giudiziaria o amministrativa del paese d'origine o di provenienza, da cui risulti che il fornitore non si trova in una di dette situazioni; - per i casi di cui alle lettere e) o f), un certificato rilasciato dalla competente autorità dello Stato membro interessato. Nel caso in cui il paese interessato non rilasci simili documenti o certificati o rilasci documenti che non menzionano tutti i casi previsti nelle lettere a), b) o c), la prova può essere fornita mediante una dichiarazione giurata fatta dall'interessato davanti a un'autorità giudiziaria o amministrativa, un notaio o qualsiasi altra autorità qualificata dello Stato membro in questione. Negli Stati membri che non prevedono siffatta dichiarazione giurata, i documenti o certificati sopraindicati possono essere sostituiti da una dichiarazione solenne rilasciata davanti all'autorità competente o ad un notaio. In questi due casi, il fornitore trasmette all'amministrazione aggiudicatrice un certificato, rilasciato dall'autorità competente o dal notaio, attestante l'autenticità della dichiarazione giurata o della dichiarazione solenne. Iscrizione nel registro professionale Per dimostrare la loro capacità professionale in generale, i fornitori possono essere invitati, ai sensi dell'articolo 21, a provare la loro iscrizione nel registro professionale, alle condizioni previste dalla legislazione dello Stato membro in cui sono stabiliti. Di conseguenza, un'amministrazione aggiudicatrice non potrà mai imporre come condizione di accesso alla gara di appalto il fatto che i fornitori siano iscritti in un registro professionale del suo paese. Accertamento dell'idoneità specifica Ai sensi dell'articolo 17, l'accertamento dell'idoneità professionale dei fornitori, non esclusi dalla gara per una delle ragioni precedentemente elencate relative alla loro situazione propria, può essere effettuato soltanto in base a due criteri di selezione che riguardano, rispettivamente, la capacità economica e finanziaria e le capacità tecniche. Capacità finanziaria ed economica In ordine alla dimostrazione delle capacità finanziaria ed economica richiesta per le singole gare di appalto, l'articolo 22 dispone che la prova di tale capacità può essere fornita di norma mediante una o più delle referenze seguenti: a) idonee dichiarazioni bancarie; b) la presentazione dei bilanci o di estratti dei bilanci dell'impresa; c) una dichiarazione concernente la cifra d'affari globale e la cifra d'affari relativa alla fornitura oggetto dell'appalto, realizzate dall'impresa per i tre ultimi esercizi. Questo elenco non è limitativo: a secondo dell'appalto, l'amministrazione aggiudicatrice può richiedere altre referenze, che debbono però essere «probanti», cioè oggettivamente necessarie per dimostrare che la capacità economica e finanziaria dei fornitori è adeguata rispetto all'oggetto dell'appalto. Tutte le referenze richieste debbono essere specificate nel bando di gara, per le procedure aperte, e nel bando o nell'invito a presentare offerte per le procedure ristrette. Se, per una ragione giustificata, il fornitore non è in grado di fornire le referenze richieste dall'amministrazione aggiudicatrice, egli è ammesso a provare la propria capacità economica e finanziaria mediante qualsiasi altro documento. Tale documento, peraltro, deve essere considerato adeguato dall'amministrazione aggiudicatrice. Capacità tecniche In merito alla dimostrazione delle capacità tecniche, l'articolo 23 comprende un elenco limitativo dei mezzi di prova che le amministrazioni aggiudicatrici possono esigere dai fornitori. A secondo della natura, della quantità e dell'utilizzazione dei prodotti da fornire, le capacità tecniche possono essere dimostrate mediante una o più delle modalità seguenti: a) mediante l'elenco delle principali forniture effettuate durante gli ultimi tre anni, con il relativo importo, la data e il destinatario, pubblico o privato: - se si tratta di forniture per amministrazioni ed enti publici, le consegne sono provate da certificati rilasciati o vistati dall'autorità competente; - se si tratta di forniture a privati, i certificati sono rilasciati dall'acquirente; quando ciò non sia possibile, è ammessa una semplice dichiarazione del fornitore; b) mediante la descrizione dell'attrezzatura tecnica, delle misure adottate dal fornitore per garantire la qualità e dei mezzi di studio e di ricerca dell'impresa; c) mediante l'inidicazione dei tecnici o degli organi tecnici che facciano o meno parte integrante dell'impresa e, più particolarmente, di quelli incaricati dei controlli della qualità; d) per i prodotti da fornire: mediante campioni, descrizioni e/o fotografie la cui autenticità deve poter essere certificata a richiesta dell'amministrazione aggiudicatrice; e) mediante certificati stabiliti dagli istituti o servizi ufficiali incaricati del controllo della qualità, riconosciuti competenti, i quali attestino la conformità di articoli ben identificati mediante riferimenti a determinati requisiti o norme; f) quando i prodotti da fornire sono complessi o, in via eccezionale, devono rispondere ad uno scopo particolare, mediante un controllo effettuato dalle autorità dell'amministrazione aggiudicatrice o, a loro nome, da un organismo ufficiale competente del paese in cui il fornitore risiede, salvo accordo di tale organismo; tale controllo verte sulle capacità di produzione e, se necessario, di studio e di ricerca del fornitore e sulle misure usate da quest'ultimo per controllare la qualità. Le referenze richieste a riprova delle capacità tecniche debbono obbligatoriamente essere precisate nel bando di gara, tanto nel caso delle procedure aperte che di quelle ristrette. D'altra parte, ai sensi del citato articolo 23, la portata delle informazioni richieste dalle amministrazioni aggiudicatrici «non può andare oltre l'oggetto dell'appalto», vale a dire che tali informazioni debbono essere stabilite nella stretta misura in cui sono necessarie per valutare se le capacità tecniche dei fornitori sono adeguate alle forniture richieste. Inoltre, le amministrazioni aggiudicatrici devono tener conto degli interessi giustificati del fornitore per quanto concerne la protezione dei segreti tecnici della sua impresa. Informazioni complementari Entro i limiti fissati dagli articoli da 20 a 23, sopra illustrati, l'amministrazione aggiudicatrice può invitare i fornitori a completare i certificati e i documenti presentati o a chiarirli. È opportuno precisare che una tale richiesta di informazioni complementari deve mantenersi entro i limiti delle referenze precedentemente fissate. 8. Criteri di aggiudicazione dell'appalto Gli unici criteri sui quali le amministrazioni aggiudicatrici possano fondarsi per l'aggiudicazione dell'appalto sono, come specificato all'articolo 25 della direttiva, quello del prezzo più basso oppure quello dell'offerta economicamente più vantaggiosa. Il criterio del prezzo più basso non solleva problemi d'interpretazione, poiché l'unico elemento da prendere in considerazione è il prezzo richiesto dagli offerenti e l'appalto deve essere aggiudicato all'offerente che richiede il prezzo meno elevato. Il criterio dell'offerta economiccamente più vantaggiosa richiede invece alcune precisazioni supplementari. Si tratta, infatti, di stabilire le componenti atte a definire tale offerta. Al riguardo, la direttiva specifica che le amministrazioni aggiudicatrici possono fondarsi su «diversi elementi di valutazione variabili secondo l'appalto di cui trattasi: quali il prezzo, il termine di consegna, il costo d'utilizzazione, il rendimento, la qualità, il carattere estetico e funzionale, il valore tecnico, il servizio successivo alla vendita e l'assistenza tecnica». Detto elenco non è limitativo, ma gli esempi citati permettono di stabilire che le componenti dell'offerta economicamente più vantaggiosa possono essere soltanto criteri oggettivi, applicabili in uguale modo a tutte le offerte e rigorosamente legati all'oggetto dell'appalto. La loro varietà è ammessa per rispondere alle esigenze inerenti alle forniture richieste ed all'utilizzazione che l'ente appaltante intende fare di tali forniture. Tutti i criteri che l'amministrazione aggiudicatrice intende utilizzare per determinare l'offerta economicamente più vantaggiosa debbono obbligatoriamente essere menzionati nel bando di gara o nel capitolato d'oneri. Criteri che non siano stati menzionati in tale sede non potranno essere utilizzati all'atto della scelta dell'offerta. La direttiva precisa inoltre che detti criteri debbono essere menzionati possibilmente nell'ordine decrescente di importanza che è loro attribuita dall'amministrazione aggiudicatrice. È infatti importante che i fornitori siano informati della base sulla quale saranno valutate le loro offerte. Offerte anormalmente basse Qualora delle offerte presentino manifestamente un carattere anormalmente basso in rapporto alla fornitura, le amministrazioni aggiudicatrici hanno il diritto di verificare la composizione del prezzo offerto prima di decidere in merito all'aggiudicazione dell'appalto. Per effettuare tale verifica, tuttavia, esse sono tenute a chiedere agli offerenti interessati di fornire tutte le giust