Relazione speciale n. 1/87 sulla qualità dell'aiuto alimentare. Conformità dei prodotti, forniti a titolo di aiuto alimentare, alle norme vigenti in materia di qualità, quantità, condizionamento, tempo e luogo corredata delle risposte della Commissione



Gazzetta ufficiale n. C 219 del 17/08/1987 pag. 0001 - 0041



RELAZIONE SPECIALE N. 1/87 sulla QUALITÀ DELL'AIUTO ALIMENTARE Conformità dei prodotti, forniti a titolo di aiuto alimentare, alle norme vigenti in materia di qualità, quantità, condizionamento, tempo e luogo corredata delle risposte della Commissione (87/C 219/01) (Osservazioni in conformità dell'articolo 206 bis, paragrafo 4, del trattato CEE) INDICE Paragrafi 1.Introduzione1.1 -1.5 2.La normativa in vigore2.1 -2.17 Gli accordi di fornitura2.4 -2.7 Carattere esaustivo degli accordi2.4 Applicabilità degli accordi2.5 -2.7 La normativa sulla mobilitazione degli aiuti2.8 -2.17 Campo d'applicazione2.8 Complessità2.9 -2.10 Omogeneità2.11 Contenuto2.12-2.17 Imballaggio2.12-2.14 Iscrizioni2.15 Trasporto2.16-217 3.Il controllo dell'applicazione delle norme3.1 -3.42 I controlli non specifici3.3 -3.21 Adeguatezza dei controlli non specifici3.3 -3.8 Mancanza di sufficiente valore probante3.3 -3.7 Mancata considerazione delle particolari esigenze dell'aiuto alimentare 3.8 Complementarità rispetto ai controlli specifici3.9 -3.21 Il riconoscimento del fabbricante3.9 -3.12 Il controllo durante la fabbricazione3.13-3.19 Il controllo di qualità in occasione od ai fini dell'imbarco3.20-3.21 I controlli specifici3.22-3.42 Il riconoscimento delle imprese aggiudicatrici3.22 Il controllo qualitativo svolto dall'aggiudicatario3.23-3.24 Il controllo di qualità eseguito per iniziativa dell'organismo d'intervento in occasione o ai fini dell'imbarco3.25-3.28 Il controllo richiesto dal beneficiario3.29 I controlli finanziati dalla Commissione3.30-3.32 Considerazioni comuni ai controlli ai fini dell'imbarco3.33-3.39 L'imbarco, tappa decisiva del controllo qualitativo3.33-3.34 Eccessivo valore attribuito ai certificati di presa in consegna o di conformità all'imbarco3.35-3.39 Controllo e sorveglianza dell'esecuzione dopo l'imbarco3.40-3.42 4.Responsabilità e garanzie4.1 -4.54 Diverso valore delle varie fasi di fornitura sotto il profilo della qualità4.1 -4.4 Obblighi, garanzie e sanzioni nelle diverse fasi4.5 -4.18 Gli obblighi degli operatori4.5 -4.8 Obbligo dell'aggiudicatario di eseguire l'aiuto4.5 Obbligo dell'aggiudicatario di riprovvedere all'aiuto eseguito in modo insoddisfacente4.6 Obblighi dell'organismo d'intervento4.7 -4.8 Le assicurazioni4.9 -4.11 Assicurazione dei cereali prelevati dalle scorte d'intervento4.9 Assicurazione del trasporto marittimo dei prodotti forniti CIF4.10 Assicurazione del trasporto in caso di fornitura reso destinazione 4.11 Le cauzioni4.12-4.14 Cauzione di gara4.12 Cauzione di consegna4.13 Cauzione per anticipo4.14 La responsabilità finanziaria degli operatori4.15-4.17 Responsabilità finanziaria dell'aggiudicatario4.15 Trattenuta sul pagamento dell'aggiudicatario e garanzia equivalente 4.16 Rifiuto, da parte della Commissione, di una spesa sostenuta da un organismo d'intervento4.17 La garanzia della Comunità4.18 Valutazione comparata rispetto all'obiettivo della qualità4.19-4.54 Il beneficiario della garanzia4.19-4.23 Garanzie che coprono tutte le fasi o garanzie che coprono solo una fase dell'esecuzione degli aiuti4.24-4.26 Garanzie di cui è possibile avvalersi direttamente o tramite terzi4.27-4.33 Garanzia conservativa del valore dell'aiuto o sanzione con valore dis- suasivo4.34-4.36 Portata della responsabilità finanziaria e definizione degli obblighi4.37-4.50 Raro ricorso alla garanzia da parte del titolare4.39-4.42 Definizione insufficientemente rigorosa degli obblighi dell'operatore 4.43-4.50 Garanzia della Comunità : in prima od in ultima instanza ?4.51-4.54 5.Elementi di riflessione per una riforma del sistema5.1 -5.24 Snellimento e maggiore rapidità delle procedure5.1 -5.11 Superare la complessità politica dell'aiuto alimentare5.1 Ispirarsi alle più semplici procedure esistenti5.2 -5.4 Le operazioni triangolari5.2 Gli aiuti in prodotti oleosi5.3 Gli aiuti d'urgenza (articoli 950 del bilancio e 137 della convenzione di Lomé II)5.4 Suggerimenti per una riforma5.5 -5.11 Assicurare la coerenza dei documenti di gestione5.12-5.14 Definire meglio i controlli e le responsabilità5.15-5.24 Necessità assoluta della sorveglianza dell'esecuzione, a prescindere dalla presenza o meno della responsabilità giuridica5.15 Necessità di controlli diversi nelle varie fasi di esecuzione degli aiuti5.16 Inutilità dei controlli più efficaci in mancanza di una definizione precisa delle responsabilità5.17 Stipulare un maggior numero di contratti con obbligo di risultato5.18-5.20 Istituire una procedura di ricevimento in contraddittorio, alla quale sia subordinato il pagamento dell'aggiudicatario5.21 Rivedere i concetti su cui si basano le polizze assicurative5.22-5.24 6.Conclusioni6.1 -6.3 Allegati : pagina Allegato 1:Inventario e descrizione delle forniture insoddisfacenti constatate dalla Corte25-34 Allegato 2:Differenze tra il regime di mobilitazione dei cereali e quello dei prodotti lattiero-caseari, che possono incidere sulla qualità degli aiuti35-37 Allegato 3:Glossario38-41 Risposte della Commissione42-52 17. 8. 87N. C 219/ 1. INTRODUZIONE 1.1. Gli aiuti alimentari possono sopperire in modo soddisfacente ai bisogni per i quali ne è stata decisa la fornitura solo se giungono a destinazione alla data e nella quantità previste, e se la natura, le caratteristiche e l'imballaggio dei prodotti sono soddisfacenti e conformi alle disposizioni in materia. La conformità in causa viene controllata tenendo conto delle disposizioni dell'accordo di fornitura e della normativa in vigore. Tuttavia, i testi non possono prevedere tutti i casi possibili e non potranno mai sostituire il buon senso e l'evidenza dei fatti. 1.2. Le operazioni che si concludono con la distribuzione degli aiuti sono molteplici, complesse e politicamente delicate : (a)esse comportano attività di trasformazione, imballaggio, manipolazione del carico, immagazzinamento, trasporto e analisi dei prodotti ; (b)Il Consiglio, la Commissione, ma anche una molteplicità di operatori, che agiscono sia sul territorio comunitario, sia all'esterno di quest'ultimo, costituiscono le maglie di una lunga catena di responsabilità ; (c)l'equilibrio interistituzionale in seno alla Comunità e le relazioni di quest'ultima con gli Stati membri sono concepiti tenendo conto della politica globale di aiuto allo sviluppo e della politica agricola comune. 1.3. In una relazione speciale adottata il 30 ottobre 1980, la Corte dei conti aveva già formulato un giudizio generale sul sistema di gestione dell'aiuto alimentare. La presente relazione approfondisce l'analisi di cui sopra, sotto il profilo della conformità dei prodotti forniti alle norme imposte dal diritto e dal buon senso. La Corte ha passato in rassegna tutti i casi ritenuti insoddisfacenti - circa 90, riguardanti a volte una partita isolata, a volte una serie di partite - per i quali ha formulato osservazioni sia nel corso delle missioni di controllo che hanno interessato, dal 1981 al 1985, oltre 20 paesi, sia in esito ad un'indagine sui casi trattati dal servizio contenzioso dell'aiuto alimentare presso la direzione generale Sviluppo della Commissione. Questi casi sono classificati e descritti all'alle- gato 1. 1.4. Durante il periodo in esame (1976-1985) sono state fornite numerose partite(1) di aiuto alimentare, il cui totale può essere stimato pari a 8 000 circa. I 90 casi di forniture insoddisfacenti di cui all'allegato 1 corrispondono, dal canto loro, ad un numero di partite difficilmente quantificabile, ma il cui ordine di grandezza è di circa 200-400. Comunque, il problema non è tanto quello di valutare la rappresentatività di queste centinaia di partite rispetto alle 8 000, quanto quello di servirsi di tale campione per analizzare le cause delle deficienze e presentare proposte per porvi rimedio. Le lacune e le contraddizioni del regime attuale, che sono all'origine di queste carenze, sono state evidenziate in rapporto : (a)alle norme in vigore ; (b)ai controlli svolti ; e (c)alle garanzie applicate. La relazione si conclude con talune raccomandazioni ai fini di una riforma del regime. 1.5. La presente relazione è stata trasmessa dalla Corte dei conti alla Commissione, per la prima volta, l'8 gennaio 1987, per consentire alla stessa di elaborare le proprie risposte. Alcuni giorni prima era entrato in vigore il nuovo regolamento di base relativo alla politica ed alla gestione dell'aiuto alimentare (regolamento (CEE) n. 3972/86 del Consiglio, pubblicato nella Gazzetta ufficiale il 30 dicembre 1986). È ovvio che tutte le osservazioni formulate nella relazione si rifersiscono ad azioni anteriori all'entrata in vigore - il 2 gennaio 1987 - del regolamento n. 3972/86. Tuttavia la Corte osserva che le riforme instaurate da questo nuovo regolamento, e che dovrebbero essere completate prossimamente dalla riforma e dall'unificazione delle procedure di mobilitazione dei prodotti - per cui è già stato redatto il progetto di regolamento della Commissione - si ricollegano, sotto numerosi ed importanti aspetti, ai suggerimenti della Corte stessa. 2. LA NORMATIVA IN VIGORE 2.1. Qualsiasi fornitura d'aiuto alimentare si fonda su un accordo di fornitura, con cui la Comunità si impegna a fornire un certo quantitativo di un dato prodotto, mentre il beneficiario, dal canto suo, si impegna a rispettare determinate condizioni di presa in consegna e di utilizzazione del prodotto, ed a render conto dell'impiego di quest'ultimo. Questi accordi, elaborati e negoziati dalla direzione generale Sviluppo (DG VIII), definiscono i diritti e gli obblighi del beneficiario. 2.2. L'aiuto alimentare è disciplinato da un insieme di norme : (a)l'unico testo di portata assolutamente generale è il regolamento (CEE) n. 3331/82 del Consiglio, del 3 dicembre 1982(2), relativo alla politica ed alla gestione dell'aiuto alimentare, in vigore fino al 1o gennaio 1987 ; (b)due regolamenti recano modalità generali di applicazione per la mobilitazione dei prodotti : i(i)il regolamento (CEE) n. 1974/80 della Commissione del 22 luglio 1980 (cereali e riso)(3)(4) ; (ii)il regolamento (CEE) n. 1354/83 della Commissione del 17 maggio 1983 (latte scremato in polvere, burro e butteroil(5)(6) ; (c)inoltre, gli aiuti alimentari sono disciplinati da diversi regolamenti della politica agricola, non solo nel caso in cui l'aiuto debba essere prelevato dalle scorte d'intervento, ma anche in quello in cui esso debba essere mobilitato sul mercato europeo ; (d)l'aiuto deve inoltre rispettare la legislazione degli Stati membri (ad esempio, talune norme sanitarie) ; (e)ciascuna azione deve essere realizzata in conformità di un regolamento di mobilitazione e di un bando di gara specifici, elaborati dalla direzione generale Agricoltura (DG VI) ed adottati dalla Commissione previo parere di un comitato di gestione. 2.3. Il programma annuale è definito : (a)dal bilancio, che stabilisce gli stanziamenti per categoria di prodotti ; (b)dal regolamento del Consiglio, che fissa le modalità di applicazione per l'esercizio in questione (quantitativi globali da fornire per categoria di prodotti, elenco dettagliato dei prodotti che possono formare oggetto dell'aiuto alimentare, elenco dei paesi e degli organismi che possono beneficiare degli aiuti) (regime in vigore sino alla fine del 1986) ; (c)dalle singole assegnazioni degli aiuti, decise caso per caso dalla Commissione. Gli accordi di fornitura Carattere esaustivo degli accordi 2.4. Gli accordi di fornitura(7) precisano la natura del prodotto, la quantità, il condizionamento e talvolta le iscrizioni che devono figurare sull'imballaggio. Tuttavia : (a)non viene indicato il periodo di consegna che è concordato in modo informale dalla Commissione e dal beneficiario. Altri donatori si impegnano senza esitazione, nei propri accordi, a rispettare un periodo di consegna. La mancanza di disposizioni precise in merito ai termini di consegna dà adito a mobilitazioni tardive ; (b)parimenti, per le forniture FOB(8), negli accordi non figura mai il porto d'imbarco, che viene scelto unilateralmente dagli offerenti. Questa circostanza può comportare maggiori spese di trasporto marittimo per il beneficiario. In numerosi casi di forniture CIF(9), l'accordo non precisa neppure il porto di sbarco ; (c)infine, gli accordi si limitano in genere a definire la natura del prodotto senza fornire nessun'altra precisazione. Ne può conseguire la fornitura di un prodotto che non risponde perfettamente alle necessità locali. A questo proposito, è interessante il caso delle 240 t di butteroil fornite nel 1983 al Programma alimentare mondiale (PAM) e destinate al Marocco, il cui tasso di germi aerobi era superiore al tasso massimo autorizzato dalla regolamentazione marocchina. Sarebbe possibile imporre l'osservanza di tali norme nazionali solo inserendole nell'accordo di fornitura e nel regolamento di mobilitazione. Infatti, gli organismi d'intervento e gli aggiudicatari non sono vincolati dalla normativa del paese beneficiario. Applicabilità degli accordi 2.5. In senso lato, l'accordo di fornitura è la lettera ufficiale sottoscritta dalle due parti, preceduta e seguita da uno scambio di corrispondenza meno formale, in cui figurano talune indicazioni precise in merito all'aiuto (periodo di consegna). La DG VIII definisce le azioni, stipula gli accordi di fornitura e trasmette quindi una domanda di mobilitazione (10) alla DG VI, che procede, o chiede agli organismi d'intervento di procedere, alla mobilitazione degli aiuti, elaborando il regolamento di mobilitazione(11) ed il bando di gara(12). 2.6. Succede spesso che il termine previsto per la consegna, e comunicato dalla DG VIII alla DG VI, non sia rispettato a causa delle lungaggini della mobilitazione. In particolare, inoltre, la DG VIII deve trascrivere sulla domanda di mobilitazione, da trasmettere alla DG VI, ed inserire nel regolamento di mobilitazione talune indicazioni che figurano negli accordi. L'esperienza mostra che, talvolta, i tre documenti in questione si contraddicono : (a)in un caso relativo alla fornitura di 15 000 t di granturco al Mozambico, l'accordo prevedeva la presa in consegna nel porto di sbarco, mentre il regolamento di mobilitazione la prevedeva nel porto d'imbarco, in conformità della domanda di mobilitazione ; (b)nel caso della fornitura, nel 1983 (programma 1982), di 250 t di olio di soia al Libano attraverso l'UNRWA(13), a causa di una contraddizione nella lettera ufficiale non era chiaro da dove dovessero essere ripartite le spese, in specie quelle di sbarco, e soprattutto da dove tutte le responsabilità inerenti alla merce dovessero essere trasferite dall'aggiudicatario al beneficiario. Secondo un'interpretazione, questo trasferimento era previsto nel porto d'imbarco, secondo un'altra nel porto di sbarco. Il bando di gara, definendo la fase di consegna come consegna CIF , senza fornire altre precisazioni, collocava la presa in consegna nel porto d'imbarco, in conformità dell'accezione del termine CIF accolta dalle consuetudini commerciali ; (c)nel caso di 500 t di latte scremato in polvere assegnate all'isola di Maurizio, e consegnate prive di vitamine nel 1982, l'accordo prevedeva la vitaminizzazione. La domanda di mobilitazione aveva omesso di menzionare questo requisito ; (d)nel caso di 5 000 t di latte scremato in polvere troppo vecchio fornito all'India nel 1982, in base all'accordo il latte in polvere non avrebbe dovuto avere più di sei mesi all'epoca dell'imbarco. Secondo il regolamento di mobilitazione, invece, la merce poteva avere fino a 9 mesi e mezzo. La DG VI ha sostenuto che le scorte non consentivano di fornire latte in polvere più recente. In realtà, le scorte di latte in polvere di età inferiore a 6 mesi non sono mai scese al di sotto di 5 515 t ed era possible ottenere le 5 000 t rivolgendosi a due soli Stati membri (Regno Unito 3 140 t ; Danimarca 1 900 t ; il resto cioè 475 t, era disponibile nella Repubblica federale di Germania). 2.7. Situazioni di questo tipo sorgono talvolta perché nessun documento costituisce il riferimento basilare comune per tutte le parti interessate. L'accordo vincola il beneficiario e la Comunità ; il regolamento di mobilitazione interessa, invece, l'organismo d'intervento e l'aggiudicatario. Pertanto, si tratta di due documenti distinti, redatti da due direzioni generali diverse. La coerenza tra questi due documenti, che dovrebbe essere conseguita tramite un terzo documento di collegamento, cioè la domanda di mobilitazione, non sempre sussiste. La normativa sulla mobilitazione degli aiuti Campo d'applicazione 2.8. Le norme che disciplinano la mobilitazione degli aiuti sono state stabilite per i cereali (regolamento (CEE) n. 1974/80)(14) e per i prodotti lattiero-caseari (regolamento (CEE) n. 1354/83)(15) ; non esistono invece regolamenti equivalenti né per gli oli vegetali, né per lo zucchero e gli altri prodotti . A questa grave lacuna cercano di ovviare le disposizioni inserite di volta in volta nei singoli bandi di gara relativi ai prodotti in questione ; questa soluzione non può tuttavia sostituire un regolamento permanentemente in vigore ed elaborato con ponderatezza. Le forniture reso destinazione sono praticate per tutte le categorie di prodotti ; tuttavia, esse non sono menzionate nel regolamento (CEE) n. 1974/80 relativo alla mobilitazione dei cereali. Complessità 2.9. La mobilitazione degli aiuti alimentari è contrad- distinta dalla ripetizione, nei testi di carattere specifico, di disposizioni di valore permanente e generale. Le norme per la mobilitazione dei cereali forniti nelle fasi FOB o CIF e dei prodotti lattiero-caseari sono state codificate ; per gli altri prodotti, invece, esse sono ripetute immutate in ciascun regolamento di mobilitazione o bando di gara (natura dei controlli di qualità, elenco dei documenti che l'aggiudicatario deve fornire per ottenere il pagamento, norme relative agli imballaggi, obbligo di costituire una cauzione, etc.) D'altro canto, la scissione in testi diversi di norme generali e disposizioni specifiche, non deve essere spinta fino all'assurdo : un errore di iscrizione su sacchi di una fornitura di latte era dovuto ad un regolamento particolare che richiedeva la menzione Alla Repubblica tunisina in aggiunta alla dicitura Dono della Comunità economica europea , dicitura prescritta in generale dal regolamento (CEE) n. 1354/83(16) sulla mobilitazione dei prodotti lattiero-caseari. I sacchi recavano solo la menzione, indebitamente abbreviata : Dono della CEE . 2.10. Esistono complessità di un altro tipo : talune disposizioni che riguardano la politica agricola sono applicabili all'aiuto alimentare, seppure in misura variabile a seconda dei casi. Le norme in materia di qualità e condizionamento previste per l'ammissione nelle scorte d'intervento sono numerose e l'aiuto alimentare ne beneficia quando il prodotto proviene dalle scorte in causa. Inoltre, alcune di queste norme sono applicabili ad una parte dei prodotti che formano oggetto dell'aiuto alimentare mobilitati sul mercato (prodotti lattiero-caseari). Omogeneità 2.11. Il regolamento (CEE) n. 1974/80(17) (cereali) ed il regolamente (CEE) n. 1354/83(18) (prodotti lattiero- caseari) presentano numerose differenze che possono incidere sulla qualità dei prodotti, differenze che, per la maggior parte, non sono affatto imputabili alla natura dei prodotti (cfr. l'allegato 2). Contenuto Imballaggio 2.12. Per quanto riguarda il butteroil, non esistono disposizioni in merito alla forma dei barattoli, né allo spessore od al peso della lamiera con cui sono fabbricati. L'esperienza ha ampiamente dimostrato che il modello di uso più corrente, che ha una capacità di 5 kg, non è abbastanza robusto. Le prove di resistenza eseguite sulle scatole di cartone che contengono questi barattoli non sono sufficienti : spesso, infatti, le scatole di cartone arrivano deteriorate ed aperte. Le disposizioni che prevedono di usare colle resistenti all'acqua non ne garantiscono un effetto duraturo. Infine, la cerchiatura delle scatole di cartone non è prevista. La Commissione riuscirà a prevenire i casi di deterioramento solo mediante norme tecniche, da definirsi dopo aver indagato su tali casi. 2.13. Per quanto riguarda i sacchi di latte in polvere, il regolamento (CEE) n. 1354/83(19) rinvia semplicemente alle disposizioni del regolamento (CEE) n. 625/78(20) della Commissione, del 30 marzo 1978, relativo all'ammasso pubblico del latte scremato in polvere della Comunità. Le condizioni dei paesi oltremare non consentono di impiegare sic et simpliciter gli imballaggi previsti per l'Europa. 2.14. A norma del regolamento (CEE) n. 1354/83(21), il latte vitaminizzato può essere trasportato in sacchetti da 1 o 2 kg condizionati in sovraimballaggi da 20 kg. Questa formula, migliore ma poco utilizzata, è nettamente superata da quelle in uso in Svizzera e negli Stati Uniti, cioè barattoli da 2 a 5 kg. Iscrizioni 2.15. Per quanto riguarda le indicazioni che devono figurare sugli imballaggi, talune lacune sono imputabili agli aggiudicatari, come nei casi in cui mancano la dicitura Dono della Comunità economica europea a (nome del paese) o la data di fabbricazione del prodotto. È invece la normativa che ha omesso de prevedere le istruzioni per l'uso e la data limite di consumo dei prodotti lattiero- caseari. Trasporto 2.16. La condizione porto d'imbarco comunitario che abbia collegamenti regolari con il paese destinatario , che la DG VIII cercava di imporre nelle proprie domande di mobilitazione nella fase FOB, veniva spesso sintetizzata nei regolamenti di mobilitazione in porto comunitario . La scelta del porto era quindi lasciata all'aggiudicatario ed il beneficiario era talvolta costretto a noleggiare un charter per provvedere al trasporto dal porto in questione. Nel regolamento (CEE) n. 1354/83(22) sui prodotti lattiero-caseari, è stata inserita una nuova clausola : ... tale porto è scelto in funzione dell'esistenza di un collegamento con il paese destinatario nel periodo d'imbarco fissato nel bando di gara. Tale collegamento può comportare un solo trasbordo in un altro porto europeo della Comunità . Questa clausola, che manca nel regolamento (CEE) n. 1974/80(23) sui cereali, è inserita in ogni regolamento di mobilitazione relativo ad una fornitura FOB di cereali. Ciò non toglie che è sempre l'aggiudicatario che sceglie unilateralmente il porto d'imbarco. Questa scelta può incidere sulle spese a carico del beneficiario altrettanto e, probabilmente, più di quanto non influisca su quelle a carico dell'aggiudicatario, e può avere l'effetto di ridurre il valore economico netto dell'aiuto. 2.17. Nello stesso ordine di idee, i requisiti sanitari e quelli inerenti all'età delle navi sono prescritti solo in caso di forniture CIF e non per quelle reso destinazione . La Commissione deve dotarsi dei mezzi necessari per eliminare i numerosi armatori abusivi, le cui tariffe risultano competitive solo in virtù di condizioni di trasporto rischiose su navi di qualità scadente, o delle pratiche di dumping cui ricorrono taluni paesi. 3.IL CONTROLLO DELL'APPLICAZIONE DELLE NORME 3.1. Per garantire la qualità e la conformità dell'aiuto alimentare esistono i controlli qui di seguito elencati : (a)procedura di riconoscimento dell'aggiudicatario ; (b)procedura di riconoscimento del fabbricante del prodotto ; (c)controllo di fabbricazione del prodotto ; (d)controllo sanitario da parte dello Stato membro ; (e)controllo cui è subordinata l'accettazione del prodotto nella scorte d'intervento ; (f)controllo di qualità eseguito dall'aggiudicatario ; (g)controllo doganale sulla quantità ; (h)controllo qualitativo prima dell'imbarco, espletato per iniziativa dell'organismo d'intervento : (i)controllo qualitativo prima dell'imbarco da parte del beneficiario ; ed eventualmente (j)un controllo allo sbarco ; (k)un controllo all'arrivo a destinazione. 3.2. Alcuni di questi controlli, come quelli di cui alle lettere (a), (f), (h), (i) e, quando esistono, (j) e (k), riguardano specificamente l'aiuto alimentare. Le operazioni di aiuto alimentare formano oggetto di altri controlli in virtù del diritto comune degli Stati membri o della Comunità. È questo il caso dei controlli di cui alle lettere (d), (e) e (g). I controlli di cui alle lettere (b) e (c), possono essere specifici o meno, a seconda dei casi. I controlli non specifici Adeguatezza dei controlli non specifici Mancanza di sufficiente valore probante 3.3. Il valore probante dei controlli non specifici è talvolta poco attendibile. Questi controlli non sono espletati in contraddittorio, nel senso che il beneficiario non partecipa al controllo, e non è neppure presente. D'altro cantro, a parte quello doganale, tutti questi controlli hanno già avuto luogo da tempo allorché si procede all'imbarco. Un certificato di qualità scade dopo poco tempo. È quanto avviene per i controlli sanitari svolti dagli Stati membri in base alla propria normativa ; inoltre, talvolta i risultati dei controlli sanitari espletati negli Stati membri vengono smentiti da controlli successivi. 3.4. Per i prodotti da prelevare dalle scorte d'intervento si applicano le norme relative all'accettazione fra le scorte d'intervento e si espletano i relativi controlli, qualora essi esistano. Non sempre sono previsti controlli di questo tipo : (a)per quanto riguarda i cereali, non si prevede di controllare il 100 % del prodotto prima dell'ammasso. I campioni prelevati in contraddittorio devono essere analizzati da un laboratorio riconosciuto soltanto nel caso in cui non si possa raggiungere un accordo sulla qualità e sulle caratteristiche dei cereali offerti. Viceversa, in caso di accordo, l'analisi in laboratorio non è prevista ; (b)per i prodotti lattiero-caseari, una prima selezione viene operata mediante la procedura di riconoscimento del fabbricante, ed un'altra attraverso i controlli nel corso della fabbricazione. Ciò non vale tuttavia per il burro, che è prodotto da un numero troppo elevato di agricoltori e cooperative. All'atto dell'entrata all'ammasso, si esegue un controllo per campione, allo scopo di verificare il rispetto delle norme in materia di qualità. Inoltre, il burro è immagazzinato per un periodo di prova di 2 mesi ; trascorso tale periodo, gli eventuali risultati negativi comportano il rifiuto del prodotto. 3.5. I controlli svolti dalla Corte sulla qualità dei prodotti giacenti all'ammasso, mettono in dubbio l'effettiva esecuzione di tutti questi controlli (cfr. la relazione annuale sull'esercizio 1985, capitolo 4). Inoltre, giova osservare quanto segue : (a)la normativa non prevede controlli periodici dopo l'accettazione del prodotto all'ammasso ; (b)nel momento in cui viene mobilitato, il prodotto può essersi deteriorato ; (c)i casi di qualità scadente sono più frequenti quando il prodotto proviene dalle scorte d'intervento. 3.6. La situazione ha preoccupato la Commissione a tal punto che essa ha deciso di finanziare in modo sistematico una serie di controlli che riguardano, appunto, le forniture provenienti dalle scorte d'intervento. I controlli in causa, che hanno dato risultati notevoli (cfr. il paragrafo 3.30), hanno dimostrato che i controlli che precedono l'accettazione dei prodotti all'ammasso non sono sufficienti. 3.7. Il controllo quantitativo da parte della dogana, previsto prima dell'imbarco, riguarda solo lo 0,8 %, l'1 % o il 2 % dei quantitativi totali esportati(24). Mancata considerazione delle particolari esigenze dell'aiuto alimentare 3.8. Le norme in materia di aiuto alimentare sono più severe di quelle del diritto comune. Per i cereali ed il riso, le norme in materia di qualità prevedono talvolta che i prodotti soddisfino requisiti più rigorosi dei minimi richiesti per l'accettazione dei prodotti all'ammasso. I sacchi di latte in polvere sono talora diversi da quelli previsti dai testi della politica agricola comune, e per i cereali, di solito immagazzinati sfusi, l'operazione di insacchettamento fa parte della mobilitazione. Infine, le iscrizioni sempre attendibili, i controlli non specifici potrebbero rivelarsi insufficienti in quanto che non tengono conto delle particolari esigenze dell'aiuto alimentare. Infatti, la normativa non sempre prevede che i predetti controlli vengano integrati da controlli specifici. Complementarità rispetto ai controlli specifici Il riconoscimento del fabbricante 3.9. Per quanto riguarda i cereali, non esiste una procedura di riconoscimento. Per i prodotti lattiero-caseari, la materia è piuttosto complessa : (a)la fabbricazione può comportare due fasi : (i)prima fase : fabbricazione del burro o del latte scremato in polvere ; (ii)seconda fase (eventualmente) : trasformazione del burro in butteroil ; (b)secondo i procedimenti usuali, la vitaminizzazione del latte in polvere ha luogo durante la fabbricazione e ne è quindi inseparabile. 3.10. Per la prima fase della fabbricazione, le disposizioni in vigore non hanno sempre la stessa portata : (a)nel caso in cui il prodotto sia acquistato sul mercato, l'articolo 3, paragrafo 3 del regolamento (CEE) n. 1354/83(25) rinvia alla procedura di riconoscimento prevista per l'accettazione dei prodotti all'ammasso. Esso aggiunge tuttavia : Possono ottenere il riconoscimento soltanto le imprese che dispongano di impianti tecnici appropriati per soddisfare agli obblighi risultanti dal presente regolamento , cioè previsti specificamente per l'aiuto alimentare ; (b)in caso di prelievo dalle scorte d'intervento, i prodotti che formano oggetto dell'aiuto alimentare beneficiano automaticamente della procedura di riconoscimento prevista per l'entrata all'ammasso. Ciò non implica tuttavia che i prodotti soddisfino agli obblighi specifici dell'aiuto alimentare. Vi è dunque una lacuna poiché la normativa sull'aiuto alimentare è più severa della normativa generale. 17. 8. 87N. C 219/3.11. Neppure il riconoscimento del fabbricante della seconda fase (trasformazione) è disciplinato in modo più omogeneo dai testi : (a)per quanto riguarda il butteroil (fabbricato quasi esclusivamente per l'aiuto alimentare), la procedura di riconoscimento è specifica e prevede impianti tecnici atti a soddisfare agli obblighi particolari dell'aiuto alimentare ; (b)nel caso di vitaminizzazione del latte scremato in polvere, il regolamento non prevede alcuna disposizione corrispondente a quella relativa al butteroil. Sembra che questa lacuna sia dovuta ad una semplice dimenticanza. 3.12. In caso d'infrazione agli obblighi previsti in materia di riconoscimento, quest'ultimo è revocato a titolo temporaneo o definitivo. Questo insieme di disposizioni, piuttosto complesso, dà adito ad una normativa priva di omogeneità e certezza. Ne consegue soprattutto che i fabbricanti che forniscono l'aiuto alimentare attraverso le scorte d'intervento, eludono i requisiti di riconoscimento precipui dell'aiuto alimentare. Il controllo durante la fabbricazione 3.13. Per quanto riguarda i prodotti lattiero-caseari, il controllo durante la fabbricazione è specifico e sistematico solo per il butteroil e la vitaminazzazione del latte scremato in polvere. Per il burro, il controllo nel corso della fabbricazione non è previsto dalla normativa comunitaria. Per il latte in polvere, il regolamento (CEE) n. 1354/83(26) estende ai prodotti acquistati sul mercato il controllo durante la fabbricazione previsto per i prodotti offerti all'ammasso. 3.14. Essendo previsti da un regolamento della politica agricola comune, i controlli inerenti alla prima fase di fabbricazione non rispondono alle esigenze specifiche del settore dell'aiuto alimentare. Essi sono periodici, frequenti come precisa il regolamento, ma non sono sistematici, cioè non sono espletati per tutte le partite. Non si può quindi ritenere in nessun caso che essi conferiscano una garanzia di qualità ad ogni fornitura di aiuto alimentare. 3.15. Per verificare se le materie prime utilizzate siano unicamente il latte o le componenti autorizzate del latte, i relativi controlli devono aver luogo nel corso della fabbricazione. I laboratori dichiarano infatti che, in base alle analisi esistenti, è impossibile stabilire con certezza a posteriori se il butteroil contenga grassi vegetali. Sotto il profilo del prezzo di costo, la tentazione di sostituire il burro con olio vegetale è molto forte : nel 1986, l'olio vegetale costava circa 1 100 ECU/tonnellata ed il burro 3 100 ECU. Le stesse considerazioni valgono per il latte scremato in polvere ed il siero di latte in polvere. 3.16. Nel corso della procedura per il riconoscimento delle imprese, vengono prese alcune precauzioni. Per il latte scremato in polvere, lo stabilimento di produzione può essere riconosciuto solo se si impegna a tenere permanentemente registri dai quali risultino l'origine delle materie prime, i quantitativi trattati e prodotti, il procedimento di fabbricazione e l'identificazione delle partite prodotte. Parimenti, per la fabbricazione del butteroil : possono essere riconosciute soltanto le imprese che dispongono ... di locali che consentano l'isolamento e l'identificazione delle eventuali scorte di grassi non butirrici . 3.17. Tuttavia, anche nel caso in cui negli stabilimenti i depositi e le catene di produzione relativi ai prodotti autorizzati siano perfettamente separati da quelli relativi agli altri prodotti, occorrerebbe ancora controllare che nel corso della fabbricazione non vi siano interferenze fraudolente, o non siano commesse frodi nella tenuta dei registri. Non essendo sistematici, per essere efficaci questi controlli dovrebbero essere almeno improvvisi ed essere espletati in qualsiasi momento. Nel corso di un controllo riguardante una ditta che produce butteroil, la Corte dei conti ha già avuto modo di scoprire nei locali del fabbricante un gran numero di fusti di olio vegetale vuoti. Per accertare quale sia stato l'uso di quest'olio, sarebbe stato necessario essere presenti al momento dell'uso, ovvero procedere ad una verifica approfondita dei documenti commerciali. Un aggiudicatario che aveva commesso una frode analoga nell'ambito di forniture eseguite nel 1976 e 1977, è stato individuato dalla Commissione, che, però, in occasione della verifica dei conti, non gli ha comminato alcuna sanzione finanziaria. In Indonesia, una missione della Corte ha riscontrato un caso di latte in polvere che lasciava parimenti sospettare la presenza di sostanze vegetali. 3.18. L'articolo 7 del regolamento (CEE) n. 1354/83(27) dispone in modo molto generico: gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie per garantire ... l'assenza di materie grasse diverse da quelle butirriche nei prodotti oggetto di fornitura a titolo dell'aiuto alimentare. In caso di prelievo dalle scorte d'intervento, l'aggiudicatario si impegna a fabbricare il butteroil oggetto della fornitura esclusivamente con il burro prelevato a tal fine presso l'organismo d'intervento . Tutto questo dà solo una garanzia teorica. 3.19. In particolare, in numerosi casi, i suddetti controlli nel corso della fabbricazione sono insufficienti. Infatti, essi riguardano la fabbricazione del prodotto, solo dal punto di vista delle materie prime di cui è stato prescritto l'impiego, e dei quantitativi prodotti, nonché della conformità dell'imbalaggio e dell'etichettatura, ma generalmente non comprendono un'analisi chimica e batteriologica del prodotto. Il controllo di qualità in occasione o ai fini dell'imbarco 3.20. Questo controllo è sempre obbligatorio per i cereali, ma non per i prodotti lattiero-caseari ; per questi ultimi il controllo qualitativo è obbligatorio solo : (a)quando il prodotto è acquistato sul mercato : (b)in caso di vitaminizzazione del latte in polvere o di trasformazione del burro in butteroil. Quindi, per un prodotto di prima trasformazione - burro, latte scremato in polvere non vitaminizzato - proveniente dalle scorte d'intervento, in linea di massima non è previsto alcun controllo prima dell'imbarco. 3.21. È vero che, quando il beneficiario non è rappresentato all'imbarco di una fornitura FOB o CIF per consegnare all'aggiudicatario il certificato di presa in consegna (che deve attestare che la qualità delle merci consegnate è conforme a quella richiesta), gli subentra l'organismo d'intervento, che deve rilasciare un certificato avente lo stesso contenuto di un certificato di presa in consegna ; a tal fine occorre verificare la conformità della merce, anche nel caso di prodotti lattiero-caseari provenienti dalle scorte d'intervento. Invece, nel caso di una fornitura FOB o CIF in cui il beneficiario sia rappresentato e non abbia richiesto un controllo, e nel caso di forniture reso destinazione , per le quali il certificato non deve essere rilasciato all'atto dell'imbarco, nessun controllo qualitativo viene espletato ai fini dell'imbarco. I controlli specifici Il riconoscimento delle imprese aggiudicatrici 3.22. Qualsiasi fornitura di prodotti lattiero-caseari a titolo di aiuto alimentare può essere eseguita solo da un'impresa riconosciuta, sia che essa fabbrichi il prodotto, sia che essa si limiti al commercio od al trasporto dello stesso. Per quanto riguarda i cereali, il riconoscimento del fornitore non è previsto. Grazie a questa lacuna lo stesso aggiudicatario ha potuto fornire successivamente 15 000 t di granturco non conforme al Mozambico, 8 000 t di granturco non conforme al Birkina Faso e diverse altre partite di granturco la cui qualità è stata contestata dai beneficiari. Il controllo qualitativo svolto dall'aggiudicatario 3.23. Nel caso dei cereali, l'aggiudicatario non è tenuto ad eseguire controlli sulla merce che gli viene consegnata. Per i prodotti lattiero-caseari, l'aggiudicatario deve verificare i quantitativi messi a sua disposizione e la qualità degli imballaggi. Nessuna disposizione è prevista per quanto riguarda la qualità dei prodotti, salvo che per il butteroil, caso in cui gli interessati possono, prima di impegnarsi, esaminare il burro. Nessun motivo giustifica questa differenza di trattamento. 3.24. È chiaro che nulla impedisce all'aggiudicatario di procedere a controlli qualitativi, che, però, sarebbero a suo carico. Di conseguenza, questi non ne avverte la necessità, come accade invece nel caso delle operazioni commerciali, in cui l'acquirente ha evidentemente interesse ad assicurarsi della buona qualità della merce, poiché diversamente sarà sanzionato dal proprio cliente. In un'operazione di aiuto alimentare, il beneficiario, che svolge il ruolo del cliente, non ha il potere di infliggere una sanzione come colui che paga. Inoltre, uno Stato povero si trova in una situazione sfavorevole che non gli consente di intervenire con vigore ed efficacia nelle relazioni commerciali europee. D'altra parte, una difficoltà obiettiva risiede nella dispersione, talvolta inverosimile, dei depositi dai quali deve essere prelevata una stessa partita. Nel caso dei prodotti lattiero-caseari forniti alla Tunisia nel 1983, 421 t di burro dovevano essere prelevate da tre depositi diversi, ubicati in due dipartimenti francesi non contigui, e 1 000 t di latte in polvere da cinque depositi diversi, sparsi in tutta la Francia. Il controllo di qualità eseguito per iniziativa dell'organismo d'intervento in occasione o ai fini dell'imbarco 3.25. Nel caso dei cereali, questo controllo qualitativo è eseguito in modo contraddittorio : l'aggiudicatario e il rappresentante del beneficiario sono invitati a presenziare (participer) a detta operazione . Ciò non è previsto per i prodotti lattiero-caseari. Inoltre, per quanto riguarda la parola participer , che figura nella versione francese del regolamento, è necessario un chiarimento. In inglese take part è un buon equivalente ; il tedesco teilnehmen ed il danese deltage sono parimenti soddisfacenti. Invece, l'italiano presenziare e l'olandese aanwezig zijn hanno il senso molto meno forte di assister . 3.26. Esistono altre differenze nelle disposizioni relative ai cereali ed ai prodotti lattiero-caseari : (a)per quanto riguarda i cereali, l'organismo d'intervento fa eseguire il controllo che è affidato ad un laboratorio indipendente ; per i prodotti lattiero-caseari è l'organismo stesso che controlla , cosicché non sussistono le stesse garanzie di obiettività ; (b)di norma, i controlli sono svolti nel porto d'imbarco. Il controllo del latte in polvere vitaminizzato e del butteroil coincide con il controllo di fabbricazione, le cui carenze sono già state illustrate. Inoltre, al momento dell'imbarco, questo controllo, espletato molto tempo prima, ha perso parte del proprio valore. 3.27. A più riprese, taluni organismi d'intervento hanno applicato male la normativa : (a)per 500 t di latte in polvere fornite alla Cina nel novembre 1981, l'organismo belga non ha svolto il controllo di conformità previsto ; (b)per quanto riguarda 15 000 t di granturco fornite al Mozambico nel luglio 1983 dalla Commissione, il controllo di qualità all'imbarco è stato eseguito dall'organismo d'intervento francese stesso : ii(i)esso avrebbe dovuto essere espletato da laboratori indipendenti. Nell'ambito della procedura d'infrazione avviata contro la Francia per questa mobilitazione, la Commissione ha trascurato questo aspetto ; i(ii)l'organismo ha dichiarato la merce conforme alla qualità prevista, prendendo come riferimento i requisiti qualitativi minimi per l'accettazione all'ammasso, meno severi delle norme di qualità- tipo applicabili ; (iii)in sua difesa l'organismo d'intervento ha fatto presente, come unica giustificazione, che il regolamento di mobilitazione non precisava che il granturco doveva essere idoneo all'alimentazione umana . Questo regolamento, analogo a tutti i regolamenti precedenti, faceva riferimento, come questi, all' aiuto alimentare , ed alla normativa generale sull'aiuto alimentare che precisa, come se fosse necessario, che l'aiuto alimentare persegue finalità umanitarie allo scopo di migliorare il livello di nutrizione di confusione con la fornitura di alimenti per gli animali. 3.28. Dato il numero elevato di esempi di qualità scadente constatata per merci purtuttavia corredate di un attestato di conformità, è lecito pensare che molto spesso questo attestato è rilasciato dall'organismo d'intervento, data l'assenza del beneficiario al momento dell'imbarco, senza alcuna verifica approfondita. Il controllo richiesto dal beneficiario 3.29. Per i prodotti lattiero-caseari, il beneficiario può richiedere che prima dell'imbarco sia svolto un controllo della qualità, della quantità e dell'imballaggio della merce fornita. Se in tale occasione il beneficiario contesta la merce, l'organismo d'intervento fa eseguire un secondo controllo i cui risultati sono determinanti. Nel caso dei cereali, i testi conferiscono soltanto al beneficiario la facoltà di partecipare al controllo qualitativo fatto eseguire per iniziativa dell'organismo d'intervento e il beneficiario può contestarne il risultato. Ciò dà adito ad un secondo controllo determinante, espletato obbligatoriamente da un altro laboratorio. Fino a poco tempo fa, il beneficiario era raramente rappresentato all'imbarco ; infatti, non veniva informato, nell'accordo di fornitura, della facoltà conferitagli dai regolamenti. Inoltre, le spese relative ai controlli richiesti erano a carico della parte perdente, circostanza che poteva far esitare diversi beneficiari. Tuttavia, questa situazione sta evolvendosi grazie ai controlli che la Commissione stessa finanzia. I controlli finanziati dalla Commissione 3.30. La Commissione impiega adesso una parte consistente (64 % di 1,7 Mio ECU nel 1985) degli stanziamenti riservati ai controlli qualitativi rimasti a lungo inutilizzati (meno del 10 % dal 1981 al 1983). In specie per i prodotti lattiero-caseari prelevati dalle scorte d'intervento, la Commissione ha deciso di impegnarsi nei controlli finanziandoli essa stessa più spesso. Secondo la Commissione, ne è risultata una notevole diminuzione dei casi di reclamo per qualità insoddisfacente. 3.31. Da allora, taluni organismi d'intervento si sono opposti a questi controlli, adducendo la mancanza di una base giuridica che conferisca alla Commissione il diritto di eseguire a proprio nome controlli qualitativi. La Commissione ha reagito decidendo di finanziare ormai controlli eseguiti non più a proprio nome, richiesta dei beneficiari ; gli accordi di fornitura sono stati modificati in modo da informare i beneficiari, mentre la direzione generale Sviluppo è stata invitata a sensibilizzare i paesi beneficiari riguardo alla possibilità in questione. Pur non essendo le sole da prendere in materia di controllo qualitativo, queste misure dovrebbero già coinvolgere maggiormente il beneficiario nella sorveglianza dell'esecuzione degli aiuti e ridurre sensibilmente il numero dei casi di qualità scadente. Tuttavia, l'ostruzionismo degli organismi d'intervento si è manifestato anche in questo caso, nonostante un fondamento giuridico innegabile, almeno per quanto riguarda i prodotti lattiero-caseari. 3.3.2. La Corte dei conti incita senz'altro la Commissione a svolgere controlli sempre più numerosi, proponendo inoltre una modifica dei regolamenti che le consenta, univocamente, di eseguire anche controlli a proprio nome. Considerazioni comuni ai controlli ai fini dell'imbarco L'imbarco, tappa decisiva del controllo qualitativo 3.33. Rispetto a tutti quelli che li precedono, i controlli ai fini dell'imbarco sono d'importanza capitale. Essi costituiscono l'ultimo filtro destinato a verificare la conformità delle forniture, non solo a norme generali di sanità pubblica, ma anche a norme specifiche attinenti all'aiuto in questione, quali il quantitativo, nonché le caratteristiche precise dei prodotti e del loro imballaggio. I controlli in questione sono importanti anche rispetto a tutti gli stadi successivi di esecuzione dell'aiuto. Per la fase reso destinazione (28), anche se la qualità è valutata in modo definitivo all'arrivo a destinazione, i controlli in occasione dell'imbarco hanno lo scopo di eliminare immediatamente le merci risultate non conformi già in questa fase. Per gli aiuti finanziati soltanto fino al porto d'imbarco(29) o di sbarco(30), di gran lunga più numerosi, è all'imbarco che viene dato il benestare(31) agli operatori europei, in particolare all'aggiudicatario che, subito dopo, può farsi pagare integralmente le proprie prestazioni. regolamento recante modalità per la mobilitazione dei prodotti lattiero-caseari, cioè il regolamento (CEE) n. 303/77 del 14 febbraio 1977(32), in caso di finanziamento fino al porto di sbarco, la fornitura era eseguita, ed i rischi passavano dall'aggiudicatario al beneficiario al momento dello sbarco. Inoltre, in caso di finanziamento fino al porto d'imbarco, non veniva applicata la nozione questo sistema per conformarsi alle pratiche ed alle nozioni commerciali correnti di FOB e di CIF(33)(34). Eccessivo valore attribuito ai certificati di presa in consegna o di conformità all'imbarco 3.35. Il valore giuridico decisivo attribuito ai controlli ed alla presa in consegna al momento dell'imbarco non è soddisfacente. Innanzitutto, i controlli ai fini dell'imbarco sono carenti e non sempre sono attendibili (cfr. i para- grafi 3.20, 3.21 e 3.25-3.28). Inoltre, sul beneficiario ricadono tutte le conseguenze degli incidenti che possono verificarsi dopo l'imbarco, anche nel caso in cui la Comunità finanzi fino allo sbarco. Questa soluzione è comprensibile nell'ambito di esportazioni commerciali, in cui l'acquirente può penalizzare il venditore inadempiente rifiutandosi di pagare la fornitura, oppure rivolgendosi in seguito ad un altro fornitore. Per contro, il beneficiario di un aiuto alimentare non dispone di queste armi economiche. Pertanto, l'adeguamento delle fasi di fornitura degli aiuti alimentari alle pratiche commerciali risulta in gran parte ingiustificato. 3.36. Per di più, il sistema di rilascio dei certificati di presa in consegna all'imbarco si basa sulla finzione che i risultati dei controlli eseguiti sono stabiliti e comunicati all'organismo d'intervento) di rilasciare con cognizione di causa i certificati di presa in consegna (o di conformità) immediatamente dopo il carico . Questa finzione è ben lontana dalla realtà. Occorrono parecchi giorni, ovvero parecchie settimane, prima che i controli qualitativi, specialmente in materia di prodotti lattiero-caseari, affidati dagli organismo d'intervento a dei laboratori, si concludano con la comunicazione del risultati. 3.37. Ciò vale anche nel caso in cui sia il beneficiario a chiedere specificatamente un controllo. A questo riguardo, il calendario della spedizione di 1 000 t di latte scremato in polvere e di 345 t di butteroil fornite alla Tunisia a titolo del programma 1982, è eloquente : -prelievo di campioni per conto della Tunisia : 8. 11. 1983 ; -esami chiesti dalla Tunisia al Laboratoire central d'hygiène alimentaire (Francia) : 10. 11. 1983 ; -imbarco ad Anversa : 14. 11. 1983 ; -rilascio dei certificati di presa in consegna : 14. 11. 1983 ; -sbarco a Tunisi : 29. 11. 1983 ; -risultati degli esami richiesti : 12. 12. 1983, cioè 28 giorni dopo la partenza della nave ed addirittura 13 giorni dopo lo sbarco. 3.38. In effetti, è impensabile che una nave attenda pazientemente questi risultati per levare l'ancora. Molto spesso, la nave parte prima che siano noti i risultati del primo controllo, ed è già lontana quando pervengono i risultati del secondo controllo determinante previsto dai regolamenti in caso di contestazione del primo. 3.39. È quindi inammissibile che questi certificati di ricevimento e conformità abbiano un valore di discarico senza riserve. Essi dovrebbero prevedere una clausola di conformità con riserva di vizio occulto, alla quale sia possibile appellarsi a seguito di risultati di controlli che abbiano un vero valore scientifico. D'altronde, la giurisprudenza in materia commerciale, meno draconiana dei testi comunitari relativi all'aiuto alimentare, è orientata in tal senso. Per le vendite CIF o FOB, essa ammette che, qualora la cattiva qualità non fosse individuabile mediante un esame ordinario prima del trasporto marittimo, l'accettazione della merce all'imbarco possa essere rimessa in causa al momento dell'arrivo a destinazione. Gli esperti degli organismi d'intervento riconoscono che è impossibile applicare al momento dell'imbarco l'attuale sistema dei controlli di qualità. Allo stato attuale della normativa, i certificati di presa in consegna e di conformità anziché offrire una garanzia efficace nell'interesse del beneficiario, servono piuttosto come titoli che consentono all'aggiudicatario di pretendere al più presto il pagamento delle proprie prestazioni. Controllo e sorveglianza dell'esecuzione dopo l'imbarco 3.40. A prescindere dalla fase di foritura, i testi in vigore non prevedono nessun controllo allo sbarco. Tuttavia la Corte ha constatato che da diversi anni si è affermata progressivamente una prassi, che consiste nel far espletare, indistintamente per tutti i prodotti e in relazione al finanziamento comunitario, controlli che si svolgono nelle condizioni e nei casi seguenti : (a)per conto del beneficiario i controlli sono stati generalizzati all'imbarco ; (b)nel caso delle consegne CIF, controlli nel porto d'imbarco sono stati eseguiti selettivamente nel caso delle destinazioni caratterizzate da rischi particolari ; (c)nell'ambito delle consegne reso destinazione , controlli all'arrivo a destinazione sono stati espletati sistematicamente, quando le condizioni materiali lo consentivano ; (d)per le operazioni triangolari, i contratti prevedono, in tutti i casi, controlli alla partenza e all'arrivo delle merci. I controlli all'arrivo dovrebbero essere prescritti sistematicamente. 3.41. Prevedere minuziosamente la procedura applicabile a questi controlli sarebbe tanto più necessario, in quanto le condizioni locali per eseguirli sono più precarie nei paesi in cui gli organismi d'intervento europei non possono operare, o in cui è piuttosto rara l'esistenza di laboratori attrezzati, i cui risultati siano inoppugnabili, ed i governi non sanno sempre prendere, nel proprio interesse, le precauzioni immediate che sarebbero necessarie : (a)le autorità mozambicane, prese alla sprovvista quando hanno constatato la qualità scadente della fornitura di granturco del 1983 (cfr. il paragrafo 3.27), hanno proceduto a molteplici controlli privi di coordinamento, per cui, pur trattandosi di un'inadempienza certa e grave, è risultato impossibile quantificarla, nonostante l'invio in loco, nell'ottobre 1984, di un funzionario della Commissione incaricato di svolgere un'indagine ; (b)nel Bangladesh, i controlli espletati non seguono gli stessi criteri qualitativi di quelli previsti dalla Comunità. Di conseguenza si corre il rischio di non poter fondare un reclamo sugli stessi ; (c)per quanto tempestivo sia il reclamo, pur inviando una missione di controllo, questa non può più distinguere fra il danno già esistente al momento dello sbarco e quello che vi si è aggiunto a causa delle condizioni di trasporto e di immagazzinaggio nel paese. È questa l'osservazione formulata dal consigliere della delegazione in Tunisia, venuto ad espezionare del latte in polvere deteriorato, ma conservato dai tunisini in locali molto umidi. Il consigliere era arrivato il giorno successivo al reclamo della Tunisia, formulato il 21 febbraio 1982, ma il latte era pervenuto quasi tre mesi prima. 3.42. In linea di massima, la sorveglianza da parte della Commissione dell'esecuzione degli aiuti dal momento dell'imbarco alla distribuzione finale lascia a desiderare. È irrazionale che i certificati di presa in consegna non siano riuniti ai fini di un controllo presso un servizio unico della Commissione. I delegati della Commissione nei paesi beneficiari non partecipano abbastanza all'esecuzione dell'aiuto alimentare in loco, e la Commissione non fornisce loro informazioni sufficienti sugli arrivi imminenti, anche se gli aggiudicatari sono tenuti a comunicare loro la data prevista di arrivo della nave nel porto di sbarco. A ciò si aggiunge l'esiguità, o persino la mancanza di relazioni sull'esecuzione degli aiuti, relazioni che i beneficiari sono purtuttavia tenuti a redigere in virtù degli accordi di fornitura. Sotto questo aspetto sono criticabili anche organizzazioni come il Programma alimentare mondiale (PAM). L'argomentazione secondo la quale, ad eccezione del caso di fornitura reso destinazione , il trasporto a partire dal porto di sbarco non rientra più nella responsabilità della Commissione e la distribuzione stessa non vi rientra mai, appare insostenibile. La Comunità non può disinteressarsi del successo dei propri interventi. 4.RESPONSABILITÀ E GARANZIE Diverso valore delle varie fasi di fornitura sotto il profilo della qualità 4.1. A ciascuna fase di fornitura corrispondono una delimitazione ed una definizione diverse delle responsabilità e garanzie. Pertanto, le diverse fasi non hanno lo stesso valore sotto il profilo dei requisiti in materia di qualità. 4.2. La fase FOB è la più coerente, ma lascia completamente al beneficiario l'incombenza di provvedere alle operazioni di nolo marittimo, scarico, trasporto terrestre fino a destinazione ed assicurazione del prodotto. Se questa fase si addice perfettamente a taluni paesi, tenuto conto delle loro tradizioni amministrative e commerciali, un'altra fase sarebbe forse più adatta ad altri paesi cui la Comunità fornisce attualmente i propri aiuti solo nella fase FOB. D'altra parte, la fase FOB, come tutte le altre fasi, presenta carenze sotto il profilo dei controlli all'imbarco (cfr. i paragrafi 3.35-3.39), che non sono ammissibili. 4.3. È nella fase reso destinazione che l' assistenza tecnica incide maggiormente su tutte le operazioni da organizzare fino all'arrivo a destinazione. Solo le operazioni di distribuzione devono essere organizzate dal beneficiario. Questa fase è dunque raccomandabile per i paesi più poveri ed i paesi privi di sbocchi al mare, circostanza che corrisponde ai criteri attualmente adottati. Ciò non toglie, tuttavia, che questa fase di fornitura dovrebbe essere migliorata per quanto riguarda le operazioni di controllo della qualità e di ricevimento a destinazione (cfr. il paragrafo 3.40), nonché per quanto riguarda l'esigenza di instaurare una vera e propria procedura in contraddittorio di ricevimento della merce, inoppugnabile ed al cui svolgimento partecipi la delegazione della Commissione in loco, analogamente a quanto avviene per i contratti di fornitura nell'ambito di progetti di investimenti finanziati dalla Comunità (cfr. il paragrafo 5.15). La validità di questa fase dipende quindi dalla possibilità di far eseguire nel paese destinatario analisi in laboratori attendibili, requisito che purtroppo non sempre è soddisfatto. 4.4. Il sistema CIF non presenta alcun inconveniente nel caso di normali relazioni commerciali, laddove l'operazione si svolge fra due parti che sono state sin dall'inizio le parti del contratto, e quella che riceve la merce dispone in concreto di tutti i mezzi necessari per difendere i propri interessi. Lo stesso sistema, però, non funziona più correttamente quando lo si applichi all'aiuto alimentare. In tal caso, infatti, lo Stato beneficiario non è più una delle parti del contratto poiché quest'ultimo è stato stipulato fra un organismo d'intervento, per conto della Comunità, e un operatore. Inoltre, lo Stato in causa non è pienamente in grado di far rispettare un tale contratto. In pratica, se ne occupa un funzionario della pubblica amministrazione, con poca esperienza delle consuetudini commerciali, ed è difficile che possa contestare la qualità del prodotto poiché si presume che questa sia stata dichiarata soddisfacente all'atto dell'imbarco, quando è stato rilasciato un certificato, anche in assenza di un rappresentante del beneficiario. Benché la proprietà della merce gli sia stata trasferita sin dall'imbarco, il beneficiario è ancor meno in grado di mettere in discussione le modalità del trasporto marittimo e dell'assicurazione del prodotto, in quanto è l'operatore che alla partenza ha concluso i relativi contratti. Inoltre, per rivalersi sull'assicurazione, deve provare - il che è molto difficile - che si è verificato un incidente nel corso del trasporto. Infine, la procedura CIF non mette automaticamente a carico del fornitore le spese di sbarco, dato che la loro inclusione o meno nel contratto di nolo dipende dalle usanze in materia. Secondo le consuetudini di alcuni porti, le spese di sbarco di solito non sono comprese nei contratti. L'intenzione dei testi comunitari corrisponde, in realtà, alla fornitura CIF-landed (35), che include sempre le spese di sbarco. Quest'ambiguità ha dato adito a controversie. Tutto sommato, per fornire aiuti alimentari a paesi lontani e poco sviluppati, risulta poco oportuno avvalersi della procedura CIF, tenuto conto delle condizioni concrete in cui viene applicata. Obblighi, garanzie e sanzioni nelle diverse fasi Gli obblighi degli operatori Obbligo dell'aggiudicatario di eseguire l'aiuto 4.5. L'aggiudicatario ha l'obbligo di eseguire la prestazione. A questo riguardo, la normativa prevede che : (a)un'offerta presentata non può essere ritirata ; (b)un aggiudicatario non può rinunciare ad eseguire l'operazione aggiudicatagli ; (c)un aggiudicatario non può trasferire i propri obblighi contrattuali ; (d)in caso di fornitura nella fase FOB, gli obblighi dell'aggiudicatario possono essere prorogati fino a 60 giorni, senza facoltà di rescissione da parte sua ; PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO : 387Y0817(01).1(e)gli offerenti sottoscrivono una serie di impegni di vario genere, che hanno tutti lo scopo di far rispettare le condizioni dell'aggiudicazione e la normativa appli-cabile. Obbligo dell'aggiudicatario di riprovvedere all'aiuto eseguito in modo insoddisfacente 4.6. Qualora, l'esecuzione sia stata insoddisfacente, all' obbligo diseguire l'aiuto subentra un obbligo di riprovvedere all'aiuto. Qualora la qualità non risulti conforme ai requisiti prescritti, la merce deve essere sostituita ; ove il carico risulti incompleto, l'aggiudicatario deve fornire la parte mancante. Obblighi dell'organismo d'intervento 4.7. Anche se i testi non precisano che in materia d'aiuto alimentare gli organismi d'intervento agiscono su mandato della Comunità, le relazioni fra questi organismi e la Commissione sono contraddistinte da tutta una serie di obblighi dei primi nei confronti di quest'ultima : obbligo di conformarsi alle disposizioni della normativa ; obbligo di pagare gli aggiudicatari se i requisiti sono stati soddisfatti ; obbligo di comunicare alla Commissione le circostanze e gli eventuali incidenti sopraggiunti nel corso della procedura di mobilitazione ; obbligo di ottenere l'accordo preventivo della Commissione in taluni casi, soprattutto in caso di spese supplementari, non previste nel contratto. 4.8. Gli organismi d'intervento devono non soltanto adempiere i propri propri, all'occorrenza avvalendosi delle garanzie esistenti. È proprio questa la loro precipua responsabilità. Le assicurazioni Assicurazione dei cereali prelevati dalle scorte d'intervento 4.9. Quando la merce mobilitata è prelevata dalle scorte d'intervento, l'offerta include solo i costi di trasporto e non il prezzo d'acquisto della merce messa a disposizione dell'aggiudicatario dall'organismo d'intervento. La Comunità provvede a pagare direttamente all'organismo d'intervento la spesa corrispondente al valore del prodotto. Occorre quindi tutelare la merce prelevata dalle scorte d'intervento con una garanzia seria. Nel caso dei cereali, questa garanzia consiste in un'assicurazione stipulata dall'aggiudicatario e che copre il valore del prodotto (prezzo d'intervento o, a seconda del caso, prezzo di riferimento). In caso di perdita, l'assicuratore deve indennizzare l'organismo d'intervento. Quest'assicurazione, prevista dal regolamento (CEE) n. 1974/80(36) per le fasi FOB e CIF, copre la merce dal momento in cui l'aggiudicatario la riceve dall'organismo d'intervento fino all'imbarco effettivo. Dopodiché, l'aggiudicatario non è più responsabile della merce ed ha assolto i propri obblighi. Inoltre, in caso di fornitura CIF, l'assicurazione del trasporto marittimo subentra alla prima assicurazione. Assicurazione del trasporto marittimo dei prodotti forniti CIF 4.10. Per coprire i rischi cui è soggetta la merce durante il trasporto marittimo, l'aggiudicatario di una fornitura CIF è tenuto a sottoscrivere una polizza di assicurazione a favore del beneficiario. Prevedendo quest'obbligo di assicurazione 17. 8. 87N. C 219/nei regolamenti (CEE) nn. 1974/80(37) e 1354/83(38) che recano modalità generali di mobilitazione dei cereali e dei prodotti lattiero-caseari, la Commissione ha voluto ispirare il finanziamento fino al porto di sbarco alla nozione commerciale di CIF che prevede tale assicurazione. Assicurazione del trasporto in caso di fornitura reso destinazione 4.11. In caso di fornitura nella fase reso destinazione , l'aggiudicatario è tenuto a sottoscrivere le necessarie assicurazioni . Le cauzioni Cauzione di gara 4.12. La cauzione di gara, prevista sia nel caso dei cereali, sia in quello dei prodotti lattiero-caseari, ha lo scopo di garantire che gli offerenti, nonché l'aggiudicatario, adempiano i propri obblighi sin dalla fase della presentazione delle offerte. l'aggiudicatario rispetti i propri obblighi, essa è di importo modesto rispetto al valore della fornitura. La fissazione dell'importo presenta due caratteristiche opinabili : (a)innanzitutto, per i prodotti lattiero-caseari, questo importo varia a seconda che si tratti di prodotti provenienti da scorte d'intervento o di prodotti acqui- stati sul mercato dalla Comunità (1 % del prezzo d'intervento nel primo caso, 3 % nel secondo). Questa differenza è ingiustificata ; (b)in secondo luogo, per i cereali, l'importo della cauzione è fissato nel regolamento che indice la gara . Questa differenza immotivata rispetto ai prodotti lattiero-caseari ed il rinvio ai regolamenti particolari di mobilitazione mostrano la tendenza a fissare in testi successivi disposizioni che, di fatto, hanno una portata permanente. Inoltre, nei singoli regolamenti, la cauzione, fissata in valore assoluto e non in percentuale, non può che essere diversa a seconda del prodotto e dell'epoca, complicazione perfettamente inutile. La cauzione di gara è svincolata per il concorrente la cui offerta non è stata accettata. Per l'aggiudicatario, la cauzione è svincolata solo quando questi, dopo aver adempiuto i propri obblighi fino alla fase prevista, soddisfa le condizioni di pagamento. Tuttavia, laddove occorra costituire una cauzione di consegna (cfr. il paragrafo 4.13), questa, non appena viene costituita, subentra alla cauzione di gara che viene immediatamente svincolata. Cauzione di consegna 4.13. Come già osservato al paragrafo 4.9, i cereali prelevati dalle scorte d'intervento formano oggetto di un'assicurazione. Allorché si tratta di prodotti lattiero-caseari mobilitati prelevandoli dalle scorte d'intervento, il sistema di garanzia è diverso. L'aggiudicatario deve costituire una cauzione di consegna il cui importo è uguale al prezzo d'intervento del prodotto in questione, maggiorato del 10 %. La cauzione di consegna è svincolata quando l'aggiudicatario, dopo aver assolto i propri obblighi fino alla fase fissata, soddisfa le condizioni per il pagamento. Cauzione per anticipo 4.14. L'aggiudicatario di una fornitura di prodotti acquistati sul mercato comunitario da fornire nella fase reso destinazione può, dietro propria richiesta, ottenere un anticipo che non può superare il 90 % dell'importo da pagare per i prodotti lattiero-caseari, e l'80 % soltanto nel caso dei cereali. Tuttavia l'anticipo può essere corrisposto soltanto dopo che l'aggiudicatario abbia costituito una cauzione di importo equivalente all'anticipo o, nel caso dei prodotti lattiero-caseari, all'anticipo maggiorato del 10 %. Per questi ultimi prodotti, la cauzione è svincolata solo quando la totalità della partita è stata consegnata e la prestazione è pagabile. Per i cereali, essa è svincolata allorché l'aggiudicatario fornisce la prova di una fornitura conforme per la parte corrispondente all'anticipo, cioè fino all'80 % della partita. Quest'ultima soluzione non rispetta il carattere indivisibile del contratto. In effetti, se non avesse beneficiato di un anticipo, l'aggiudicatario non avrebbe potuto pretendere un acconto proporzionale ad una fornitura parziale, dato che il certificato di presa in consegna può essere rifiutato fintantoché il quantitativo non è completo. Le responsabilità finanziaria degli operatori Responsabilità finanziaria dell'aggiudicatario 4.15. I testi prevedono che ...l'aggiudicatario assume a proprio carico tutte le conseguenze finanziarie della mancata consegna della totalità o di parte della merce alle condizioni fissate e che egli è pagato solo proporzionalmente ai quantitativi consegnati. Il requisito della consegna alle condizioni fissate consente di comminare una sanzione per qualsiasi inadempienza ed in particolare per le carenze qualitative. Trattenuta sul pagamento dell'aggiudicatario e garanzia equivalente 4.16. Fatta salva la possibilità di anticipo nel caso di fornitura nella fase reso destinazione , l'aggiudicatario viene pagato solo dopo aver prestato il servizio. In caso di anticipo, la relativa cauzione costituisce una garanzia equivalente alla somma trattenuta sul pagamento. Per i prodotti lattiero-caseari, sono possibili pagamenti frazionati, tuttavia solo proporzionalmente al frazionamento delle forniture stesse. Ovviamente, il pagamento è dovuto senza riserve solo nel caso in cui la fornitura sia conforme. Rifiuto da parte della Commissione di una spesa sostenuta da un organismo d'intervento 4.17. La Commissione può rifiutare agli organismi d'intervento il rimborso delle spese da essi sostenute a torto o irregolarmente per l'esecuzione degli aiuti comunitari. opposto ad una fornitura non conforme. La garanzia della Comunità 4.18. Il beneficiario stipula un accordo solo con la Comunità. È questa che si impegna a fornire i prodotti di una certa natura e qualità, ed in una determinata quantità. Ovviamente, essa deve onorare i propri impegni. Valutazione comparata rispetto all'obiettivo della qualità Il beneficiario della garanzia 4.19. L'obbligo di eseguire l'aiuto e, all'occorrenza, di l'assicurazione del trasporto marittimo della Comunità. 4.20. L'assicurazione dei cereali d'intervento protegge in primo luogo l'organismo d'intervento, che riceverà all'occorrenza l'indennizzo, mentre l'assicurazione in caso di fornitura reso destinazione è a beneficio dell'aggiudicatario e tre casi di assicurazione obbligatoria del prodotto, che a prima vista sembrano coprire da soli tutte le fasi del trasporto, costituiscono in realtà garanzie molto diverse, soprattutto per il beneficiario. 4.21. Se la responsabilità finanziaria dell'aggiudicatario e quella dell'organismo d'intervento hanno entrambe lo scopo di proteggere le risorse comunitarie, le tre cauzioni hanno, dal canto loro, una finalità diversa. La cauzione di gara, se viene incamerata dopo l'aggiudicazione del contratto, viene a far parte del patrimonio comunitario. Per contro, la cauzione per anticipo e la cauzione di consegna hanno lo scopo di coprire l'organismo d'intervento che ha versato l'anticipo o fornito all'aggiudicatario un prodotto senza farglielo pagare. Tuttavia, ovviamente, non appena la Comunità ha rimborsato all'organismo d'intervento l'anticipo o il valore del prodotto, la cauzione corrispondente protegge solo gli interessi della Comunità. 4.22. Per quanto riguarda gli obblighi degli organismi d'intervento, alcuni si prefiggono una buona esecuzione dell'aiuto nell'interesse del beneficiario, mentre altri proteggono la Comunità, come ad esempio l'obbligo di ottenere il consenso della Commissione prima di qualsiasi pagamento di spese supplementari. 4.23. Questa diversa finalità delle garanzie e dell'attribuzione delle responsabilità non è priva d'importanza in sede di valutazione della coerenza globale del sistema. Solo le garanzie che proteggono efficacemente il beneficiario devono essere considerate fondamentali. Garanzie che coprono tutte le fasi o garanzie che coprono solo una fase dell'esecuzione degli aiuti 4.24. In caso di forniture FOB o CIF mobilitate sul mercato, la conservazione del prodotto ed il suo trasporto fino al luogo della consegna non sono obbligatoriamente garantiti da un'assicurazione, contrariamente a quanto avviene per le forniture reso destinazione . Ma anche in quest'ultimo caso, l'obbligo è vago : sottoscrivere le necessarie assicurazioni . Sarebbero auspicabili disposizioni più precise in merito al momento dal quale la garanzia entra in vigore ed ai singoli rischi coperti. 4.25. Eccezion fatta per l'assicurazione del trasporto marittimo in caso di fornitura CIF, nessuna garanzia protegge il buon fine dell'aiuto a partire dal luogo e dal momento della presa in consegna. Le garanzie si estinguono nel porto d'imbarco per le forniture FOB e CIF, ed occorre far ricorso alla fornitura reso destinazione perché l'operazione venga coperta da diverse garanzie fino all'arrivo a destinazione. In particolare, è solo nel caso di fornitura reso destinazione che la Commissione e l'organismo d'intervento mantengono fino all'arrivo a destinazione della merce una garanzia finanziaria per tutelarsi contro eventuali inadempienze dell'aggiudicatario. Anche la cauzione di gara non viene liberata fino alla stessa fase (salvo nel caso di cui al paragrafo 4.12). 4.26. In tutti gli altri casi (FOB, CIF), di gran lunga i più frequenti, la somma dovuta all'aggiudicatario è pagata dopo l'imbarco, senza attendere di sapere se la merce è stata sbarcata, o ancor meno se è giunta a destinazione in buone condizioni. Infatti, l'aggiudicatario dispone di tutti i documenti necessari al pagamento subito dopo l'imbarco, e le cauzioni sono svincolate in base a questi stessi documenti. o cauzione a titolo di garanzia fino alla fase del ricevimento nel paese beneficiario, è molto inopportuno. Inoltre, per avere senso, questa trattenuta a titolo di garanzia dovrebbe essere abbinata ad una procedura rigorosa di ricevimento delle merci all'arrivo a destinazione. Garanzie di cui è possibile avvalersi direttamente o tramite terzi 4.27. In linea generale, le garanzie la cui applicazione è subordinata alla buona volontà di terzi, sono molto meno sicure di quelle che possono essere fatte valere d'intervento mediante assicurazione (cfr. il paragrafo 4.9) è meno solida della garanzia dei prodotti lattiero-caseari mediante una cauzione (cfr. il paragrafo 4.13) che può essere svincolata solo dopo un'esecuzione soddisfacente delle prestazioni, e che copre il valore della merce maggiorato del 10 %. Spetta all'organismo d'intervento o alla Comunità valutare se le condizioni per lo svincolo delle cauzioni siano soddisfatte, mentre per gli idennizzi da parte delle assicurazioni, gli organismi d'intervento e la Comunità dipendono dalle compagnie di assicurazione, che in genere non mancano di argomentazioni per rifiutare il versamento invocando una delle numerose clausole restrittive della polizza. 4.28. Ciò costituisce la grande deficienza dell'assicurazione del trasporto marittimo in caso di fornitura CIF. Molto spesso, quando il beneficiario chiede un risarcimento, le assicurazioni trovano il modo di non indennizzarlo. Nel caso delle 15 000 t di granturco fornite al Mozambico, caso flagrante di qualità scadente constatata all'arrivo e di quantitativi mancanti, la compagnia di assicurazione ha rifiutato di provvedere al risarcimento... Nel caso delle 974 t di farina di grano, rifiutate da Gibuti nel 1982, l'assicuratore ha messo in dubbio il danno della merce contestata. 4.29. Sotto il profilo della delega globale di taluni aspetti della gestione dell'aiuto alimentare gli organismi nazionali d'intervento, si presentano difficoltà analoghe. Gli organismi d'intervento, che si trovano fra la Comunità, il beneficiario e l'aggiudicatario, sono lungi dal ritenere sempre di avere come compito precipuo la tutela degli interessi dei primi due nei confronti del terzo. Talvolta, alcuni organismi non si avvalgono delle garanzie che potrebbero utilizzare contro gli aggiudicatari inadempienti. 4.30. Nel caso dell'assegnazione alla Cina, nel 1980, di 2 000 t di latte in polvere, delle quali l'aggiudicatario aveva consegnato solo 500 t, peraltro non conformi ai requisiti previsti, l'organismo d'intervento ha reagito con grande lentezza a questa inadempienza constatata fin dal novembre 1981. Solo nell'ottobre 1983, esso ha manifestato alla Commissione la propria intenzione di avviare un'azione giudiziaria contro l'aggiudicatario. parte di un organismo d'intervento che desiderava che fosse tolta la sanzione inflitta ad un aggiudicatario. Questi aveva caricato l'aiuto alimentare su una nave di età superiore a quella autorizzata, e pretendeva - dando una falsa versione dei fatti - di aver scelto questa nave fuori età su richiesta delle autorità pakistane, mentre invece aveva operato la scelta su richiesta dell'armatore pakistano proprietario della nave. Inoltre, mancava una parte del quantitativo e, rifiutando lo svincolo della cauzione di gara, si disponeva di uno strumento efficace per ottenere il completamento della fornitura da parte dell'aggiudicatario. La Commissione non ha ceduto a queste pressioni. 4.32. In una sentenza del 27 novembre 1986, la Corte di giustizia ha ritenuto che, nel caso di un aggiudicatario che aveva eseguito una fornitura su una nave che superava i era necessariamente inadempienza dell'aggiudicatario. La Corte di giustizia ha inoltre ritenuto che occorresse mantenere una certa proporzionalità tra la sanzione e l'inadempienza e che, di conseguenza, nel caso di infrazioni di questo tipo, la Comunità dovesse incamerare solo una parte della cauzione costituita dall'aggiudicatario. La portata pratica di questa presa di posizione rafforza le constatazioni della Corte dei conti sull'inefficacia dell'attuale sistema delle cauzioni. 4.33. In caso di inadempienza da parte dell'aggiudicatario o anche semplicemente di dubbio sulla buona esecuzione, spetta in primo luogo all'organismo d'intervento non pagare e non svincolare le cauzioni e fare rapporto alla Commissione. Qualora un organismo d'intervento paghi imprudentemente un aggiudicatario inadempiente e svincoli le cauzioni, la Comunità può, evidentemente, in un secondo tempo, rifiutare il rimborso all'organismo d'intervento. Tuttavia, il filtraggio immediato (mensile) delle spese degli organismi d'intervento è limitato. Le dichiarazioni mensili degli organismi d'intervento sono molto spesso accettate senza sollevare obiezioni. È solo parecchi anni dopo, in sede di verifica dei rendiconti, che la Commissione esamina più approfonditamente le spese degli organismi. Questa della verifica dei rendiconti tardiva viene eseguita solo per campione. Solo le spese supplementari formano oggetto di un esame approfondito sia nell'immediato, sia nel corso verifica dei rendiconti. Date le circostanze, la minaccia di sanzione, connessa alla verifica dei rendiconti, appare agli organismi d'intervento, e a fortiori agli aggiudicatari, molto debole e remota : infatti, nell'ipotesi in cui il pagamento di una spesa sia rifiutato per colpa dell'aggiudicatario, spetterebbe all'organismo d'intervento avviare delle procedure lunghe ed aleatorie per ottenere dall'aggiudicatario la ripetizione dell'indebito. È attualmente in corso un recupero del ritardo nelle operazioni di verifica dei rendiconti. Garanzia conservativa del valore dell'aiuto o sanzione con valore dissuasivo 4.34. Gli obblighi e le garanzie possono avere un duplice obiettivo ; da un lato, essi possono costituire una minaccia di sanzione per l'aggiudicatario - all'occorrenza per l'organismo d'intervento - ed in questo senso possono incitarlo con maggiore o minore efficacia ad eseguire correttamente le prestazioni prescritte. Dall'altro, possono avere come obiettivo il mantenimento o la ricostituzione del valore finanziario dell'aiuto in caso di perdita o deterioramento del prodotto, o di mancata esecuzione dell'aiuto. Tuttavia, non tutti gli obblighi e le garanzie in vigore rispondono ad entrambi gli obiettivi. 4.35. Anche se l'obbligo di eseguire correttamente l'aiuto, abbinato all'obbligo di riprovvedere all'esecuzione in caso di inadempienza, pena il non pagamento, costituisce un insieme coerente, che ha allo stesso tempo l'effetto di incitare fortemente l'aggiudicatario ad adempiere gli obblighi del contratto stipulato, nonché quello di tutelare le finanze comunitarie contro il rischio di spesa priva di risultato, ed anche se la cauzione di consegna e la cauzione per anticipo costituiscono, per le finanze dell'organismo d'intervento della Comunità, una protezione quasi assoluta, oltre che una minaccia finanziaria reale per l'aggiudicatario, la situazione è ben diversa per le assicurazioni e per la cauzione di gara. 4.36. Le assicurazioni proteggono, mediocremente, gli interessi dell'assicurato, ma non costituiscono, ai fini dell'esecuzione dell'aiuto, un incitamento per l'aggiudicatario che le sottoscrive. È questa una delle loro carenze rispetto alle cauzioni. Per contro, la cauzione di gara si prefigge unicamente di incitare l'offerente, e poi l'aggiudicatario, a rispettare gli obblighi assunti, ma, a differenza delle altre cauzioni, rappresenta solo un'esigua percentuale del valore totale della fornitura, e non ha quindi l'effetto di tutelare la posta in gioco, cioè il valore finanziario dell'aiuto. Portata della responsabilità finanziaria e definizione degli obblighi 4.37. In teoria, la responsabilità finanziaria è un'arma perfetta : se la prestazione dell'operatore non è conforme, la Comunità ha i mezzi per penalizzarlo, rifiutando il pagamento totale o parziale. Questa garanzia funziona in due tempi : in un primo tempo, se la prestazione è eseguita in modo insoddisfacente, occorre riprovvedervi (cfr. negativo deve essere rifiutata. In caso di mancanza di una parte della merce, il quantitativo mancante deve essere fornito. In un secondo tempo, se l'aggiudicatario persiste nella sua inadempienza, potranno essere utilizzate le sanzioni finanziarie (non pagamento, trattenuta delle cauzioni). 4.38. In pratica, questo sistema funziona molto male. Da un lato, l'obbligo di riprovvedere alla prestazione non è fatto valere sistematicamente. Fra tutte le forniture carenti reperite, l'aggiudicatario ha posto rimedio materialmente ai difetti constatati solo in due casi, uno dei quali relativo ad una fornitura fraudolenta di burro al Bangladesh. Dall'altro, le sanzioni finanziarie sono rare, e non corrispondono affatto ai numerosi casi di qualità scadente constatati. Queste disfunzioni sono imputabili a due motivi principali : il primo è dovuto alle negligenze dei beneficiari delle garanzie stesse, mentre l'altro deriva da una definizione lacunosa degli obblighi dell'operatore. Raro ricorso alla garanzia da parte del titolare 4.39. Taluni organismi d'intervento accettano delle forniture benché queste non siano conformi. Ciò può essere dovuto al fatto che l'organismo d'intervento dichiara la merce conforme, mentre non lo è, come è avvenuto nel caso delle 15 000 t di granturco fornite al Mozambico nel 1983, ovvero al fatto che l'imbarco della merce ha luogo nonostante la constatazione di non conformità. Ciò si è verificato nel caso delle 5 000 t di frumento tenero spedite al Benin a titolo del programma 1980 malgrado la presenza di certificati che ne denunciavano la non conformità. Lo stesso caso si è verificato nel 1983 nell'ambito di una fornitura di 1 000 t di latte scremato in polvere alla Tunisia : in quest'ultimo esempio, la constatazione di non conformità era pervenuta dopo l'imbarco (cfr. il paragrafo 3.37). 4.40. I beneficiari omettono spesso di avvalersi della facoltà loro conferita dai regolamenti di partecipare ai controlli all'imbarco o di richiederli, e di rifiutare in questa fase la presa in consegna. Altrettanto spesso, essi si astengono dal presentare un reclamo ufficiale nonostante la constatazione, dopo l'arrivo a destinazione, della qualità scadente della merce, e non ricorrono neppure agli assicuratori. Essi esitano a criticare la qualità di un dono ; inoltre, non sempre procedono ad un controllo sistematico all'arrivo. Nel gennaio 1985, in occasione della missione della Corte in Ghana, nessun reclamo era stato ancora presentato dalle autorità di questo paese agli assicuratori per delle perdite di riso complessivamente pari a 300 t, relative a due partite del programma 1983, benché fossero trascorsi diversi mesi dall'arrivo della merce. La delegazione della Commissione in loco non aveva preso alcuna iniziativa. Le latte in polvere Commissione. 4.41. Quando, nel migliore dei casi, l'assicurazione versa un indennizzo, non è detto che l'importo venga utilizzato per sostituire le merci avariate o perdute. Gli accordi di fornitura dovrebbero rammentare quest'obbligo. In Indonesia, un'ONG che aveva beneficiato di un risarcimento, ha ricevuto nel 1984 l'autorizzazione, da parte della Commissione, ad utilizzarlo per organizzare un seminario di studio dedicato ad un migliore impiego dell'aiuto alimentare. 4.42. Occorre riconoscere che anche la minaccia delle sanzioni finanziarie più gravi non sempre basta a piegare taluni aggiudicatari particolarmente ostinati. Per le 1 500 t di latte scremato in polvere da consegnare alla Cina nel dicembre 1981, questa minaccia riguardava circa 1,3 Mio ECU. Tuttavia, l'aggiudicatario ha rifiutato di eseguire le prestazioni dovute. Però, in casi estremi di questo tipo, rimane come ultima arma la revoca del riconoscimento. Nella fattispecie, non è stata utilizzata. D'altronde, in linea di massima, per quanto risulta alla Corte, essa non è mai stata utilizzata. Definizione insufficientemente rigorosa degli obblighi dell'operatore Tolleranze in materia di peso 4.43. Per quanto riguarda il tonnellaggio dei cereali, la tolleranza per la merce sfusa è, a seconda dei casi, del 2 % all'imbarco e del 5 % negli accordi di fornitura reso destinazione. Nel caso di un quantitativo di 5 000 t in sacchi (quantità corrente), si tollera che a destinazione manchino 250 t, cioè 5 000 sacchi da 50 kg. Queste tolleranze privilegiano abusivamente gli interessi dell'aggiudicatario. Indubbiamente, gli aggiudicatari sono pagati solo per i quantitativi effettivamente consegnati ; tuttavia, quando i quantitativi mancanti rimangono entro i limiti autorizzati dalla Comunità, si ritiene che l'aggiudicatario abbia eseguito correttamente le proprie prestazioni. Si presume che l'assegnazione dell'aiuto, e quindi il programma, siano stati eseguiti nella misura decisa e promessa. All'imbarco, la tolleranza dovrebbe essere quanto più ridotta possibile. Al limite, l'aggiudicatario potrebbe essere invitato a completare il quantitativo. All'arrivo a destinazione, la tolleranza dovrebbe essere nettamente minore rispetto a quella attualmente ammessa, dato che le condizioni di trasporto hanno piuttosto l'effetto di aumentare il tenore di umidità e quindi il peso. Caso in cui l'aggiudicatario è dispensato dai propri obblighi 4.44. L'obbligo di eseguire l'aiuto comporta due eccezioni motivate diversamente : (i)la prima non è priva di fondamento. L'aggiudicatario è dispensato dai propri obblighi nel caso in cui il beneficiario abbia reso impossibile la fornitura alle condizioni previste. Peraltro, questa eccezione dovrebbe forse essere resa meno rigida. In numerosi casi, la fornitura rimane possibile, dopo aver più o meno modificato le condizioni in causa, foss'anche a spese del beneficiario ; (ii)la seconda eccezione merita un esame critico : si tratta del caso di forza maggiore. Un'interpretazione estensiva di questo concetto potrebbe comportare l'inclusione di rischi normalmente coperti dalle assicurazioni. Ovviamente, la Commissione cerca di respingere la causa di forza maggiore invocata ogni volta che un rischio può essere coperto da un'assicurazione a condizioni ragionevoli. Tuttavia, la normativa stessa dovrebbe escluderla in casi analoghi. Lacune dei testi in merito all'obbligo di riprovvedere all'esecuzione dell'aiuto 4.45. Per i prodotti lattiero-caseari, l'obbligo di sostituire o di completare il quantitativo è formalmente previsto solo nel caso in cui il controllo sia eseguito su richiesta del beneficiario, e non quando esso ha luogo per iniziativa dell'organismo d'intervento. Nel solo caso dei prodotti lattiero-caseari, per un aiuto da fornire CIF, in cui il trasporto marittimo è a carico dell'aggiudicatario, è previsto che in caso di inadempienza o scadente esecuzione del trasporto, l'aggiudicatario procede, su richiesta del beneficiario, a tutte le operazioni necessarie per l'esecuzione del trasporto, compresa la prenotazione del nolo . Obbligo di eseguire le operazioni indicate o obbligo di risultato 4.46. L'obbligo di fornire delle prestazioni definite in modo restrittivo, comporta un grave inconveniente : nella maggior parte dei casi, la vittima di un'inadempienza si trova nell'impossibilità di essere risarcita, non potendo provare che l'inadempienza ha riguardato effettivamente una delle prestazioni prescritte. 4.47. L'esempio più lampante di questa lacuna è quello dell'assicurazione della merce durante il trasporto marittimo in caso di fornitura CIF. A norma dei regolamenti, l'assicurazione deve coprire tutti i rischi di trasporto. Per poter essere risarcito, il beneficiario deve quindi provare un rapporto di causa ed effetto incidente di trasporto, cosa spesso difficile, dato che il trasportatore non è certamente incline a confessare la propria imperizia o gli incidenti verificatisi mentre era responsabile della merce. 4.48. D'altra parte, non è vero che le polizze coprano tutti i rischi di momento dell'arrivo a destinazione di un quantitativo, la Commissione si è resa conto che in Francia gli aggiudicatari non assicuravano mai contro il rischio di quantitativo mancante. Il documento INCOTERMS sulle fasi di fornitura, pubblicato dalla Camera internazionale di commercio di Parigi, esclude, salvo clausola esplicita, la copertura dei rischi di furto, saccheggio, affondamento, rottura, scheggiatura, condensa nella stiva, contatto con altre merci, considerati rischi speciali . Gli aggiudicatari, visto il prezzo delle clausole estensive, preferiscono sottoscrivere queste polizze standard restrittive. Occorre riconoscere che sarebbe molto oneroso esigere la copertura di tutti questi rischi speciali. I regolamenti stessi, pur comportando, da un lato, la disposizione che esige la copertura di tutti i rischi di trasporto, sembrano, dall'altro, lasciare aperta la via ad un'interpretazione meno rigida, facendo riferimento nei loro considerando alla volontà comunitaria di conformarsi maggiormente alle pratiche commerciali descritte nel documento INCOTERMS.4.49. In una fornitura FOB, e soprattutto CIF, la ripartizione degli obblighi tra l'organismo d'intervento, l'aggiudicatario e l'armatore impedisce molto spesso al beneficiario di ottenere il risarcimento di un danno, purtuttavia certo, constatato allo sbarco, in quanto non è possibile imputare con certezza la colpa o la frode ad una delle tre parti in causa. A questo riguardo, è tipico il caso delle 15 000 t di granturco fornite al Mozambico nel 1983, incomplete e non idonee al consumo. L'assicurazione e l'organismo d'intervento sono riusciti a farsi discolpare, e l'aggiudicatario non è stato penalizzato per insufficienza di prove in attesa dei risultati di un'indagine avviata nello Stato membro sin dal novembre 1984. Una serie di forniture insoddisfacenti dello stesso prodotto a diversi paesi, eseguite nel 1985, presenta la stessa problematica. Anche nel caso di consegna insoddisfacente nella fase reso destinazione , in 17. 8. 87N. C 219/mancanza di una procedura ad hoc (cfr. il paragrafo 3.40), è molto improbabile che una reazione del beneficiario abbia l'effetto di fargli ottenere la sostituzione della merce. Anche in questo caso, il beneficiario è ostacolato dalla difficoltà di presentare le prove e di attribuire con preci- sione le responsabilità in causa. 4.50. La Comunità non uscirà da questa impasse senza un capovolgimento dell'onere della prova. Il risultato potrà essere ottenuto solo mediante l'istituzione di un vero e proprio obbligo di risultato messo a carico di un unico operatore, precedentemente privato delle diverse scappa- toie legali esistenti, eccezion fatta per il caso di forza maggiore, anch'esso delimitato nel più rigido dei modi. Garanzia della Comunità : in prima od in ultima istanza ? 4.51. In virtù dell'accordo concluso con il beneficiario, deve la Comunità garantire la fornitura conforme e, in caso di fornitura insoddisfacente, accettare di procedere alla sostituzione o al completamento necessario, e sostenerne le conseguenze finanziarie, qualora non si possa far ricorso ad alcun'altra garanzia ? dal beneficiario solo se veniva dimostrata la colpa di un operatore cui era stata delegata l'esecuzione dell'aiuto, trincerandosi essa stessa dietro quest'eventuale responsabilità. Nel caso delle 15 000 t di granturco per il Mozambico, la Commissione ha responsabilità del fornitore o dell'assicuratore. In una let- tera alle autorità mozambicane, la Commissione afferma che, nella misura in cui la responsabilità del fornitore è in causa, essa farà di tutto per ottenere il risarcimento avviata solo dopo che sarà noto il seguito che gli assicuratori riserveranno al ricorso che solo il diretto da parte della Commissione non è preso in considerazione. Detto risarcimento sarebbe stato purtuttavia tanto più raccomandabile in quanto la fase di consegna, convenuta nell'accordo di fornitura con il beneficiario, era il porto di sbarco, con trasferimento dei rischi al beneficiario solo in questo porto, e non nel porto d'imbarco, come lascia pensare il resto della lettera che si basa, forse, sul regolamento di mobilitazione, contrastante con l'accordo a questo riguardo. Una delle parti in causa, la direzione generale Sviluppo , previo parere del servizio giuridico, ha pensato di procedere alla sostituzione di 5 000 t, quantitativo ritenuto una stima equa del danno rale Agricoltura , che suggeriva di attendere il risultato di un'indagine per accertare l'infrazione, avviata contro la Francia. Quest'indagine non è mai stata portata a termine e, con il trascorrere del tempo, la sostituzione è diventata sempre meno probabile. 4.53. Per quanto riguarda i prodotti lattiero-caseari difettosi forniti alla Tunisia nel novembre 1983, questo paese riceverà un risarcimento dalla Comunità solo se un'inda- gine richiesta allo Stato membro accerterà la responsabilità dell'aggiudicatario o dell'organismo d'intervento. I servizi della Commissione ritengono, infatti, che una sostituzione della merce potrà aver luogo solo nella misura in cui sia stabilito chiaramente che, da una parte, i prodotti non corrispondevano alla qualità richiesta al momento dell'imbarco e, dall'altra, che la responsabilità di ciò incombe o all'aggiudicatario, o agli organismi interessati. Ovviamente, la qualità scadente prima dell'imbarco è già stata accertata. Per quanto riguarda l'ultima condizione, essa equivale ad escludere la responsabilità della Commissione. Tuttavia, quest'ultima ha autorizzato il beneficiario a non versare i fondi di contropartita per il quantitativo avariato di una partita di latte in polvere. Però questa dispensa non può, 4.54. La dottrina della Commissione sta forse subendo un'evoluzione. Nel caso del granturco assegnato al Mozambico, nel parere del 6 febbraio 1985, il servizio giuridico della Commissione ha affermato chiaramente, per la prima volta, il principio della responsabilità diretta della Comu- nità in caso di fornitura insoddisfacente. Qui di seguito figurano i brani essenziali di questo parere : Sembra certo che la Comunità non abbia soddisfatto gli obblighi che le incombono in virtù dello scambio di lettere con il Mozambico, con cui essa si impegnava a fornire CIF 15 000 t di granturco, nella misura in cui una parte considerevole di detta fornitura si è rivelata non idonea al consumo umano. Dato che, da parte del beneficiario, non è possibile rilevare alcuna colpa di natura tale da ridurre o sopprimere la responsabilità della Comunità, ne consegue che la Comunità ha l'obbligo di fornire dei quantitativi equivalenti a quelli che non hanno potuto essere utilizzati per il consumo umano ... . Pertanto, secondo il servizio giuridico, solo una colpa del beneficiario, cofirmatario dell'accordo, potrebbe, all'occorrenza, ridurre la responsabilità comunitaria. Per contro, non viene previsto alcun requisito per ritenere eventualmente responsabile un operatore, l'aggiudicatario o un organismo d'intervento. La Commissione, apparentemente in applicazione di questa dottrina, ha deciso di recente di sostituire 240 t di butteroil ed una partita di grano duro insoddisfacenti consegnati al Marocco attraverso il PAM. La sostituzione è stata decisa senza attendere le conclusioni dell'indagine volta ad accertare le responsabilità. 5.ELEMENTI DI RIFLESSIONE PER UNA RIFORMA DEL SISTEMA Snellimento e maggiore rapidità delle procedure Superare la complessità politica dell'aiuto alimentare 5.1. L'aiuto alimentare riguarda nel contempo la politica dello sviluppo e la politica agricola comune e, date le proprie implicazioni politiche, richiede un'attenta sorve- glianza da parte degli Stati membri e del Consiglio. Gli Stati membri, o direttamente o attraverso il Consiglio, si sono organizzati in modo da intervenire quattro volte nella procedura di gestione dell'aiuto alimentare (tramite l'autorità di bilancio, attraverso il regolamento annuale che stabilisce i quantitativi, quindi tramite il comitato dell'aiuto alimentare per ciascuna assegnazione, e, infine, per cia- scuna mobilitazione, tramite un comitato di gestione). Tuttavia, si dovrebbe poter ridurre considerevolmente il numero delle fasi della procedura, nonché quello delle parti che intervengono in ciascuna di esse. Ispirarsi alle più semplici procedure esistenti Le operazioni triangolari 5.2. Un'operazione triangolare è un aiuto alimentare moblitato geografica del paese beneficiario. L'unico organismo responsabile della gestione e del pagamento è la direzione generale Sviluppo , che stipula i contratti o sceglie gli operatori incaricati di stipularli (ONG, delegazioni della Commissione in loco). Il Consiglio mantiene il proprio potere di controllo attraverso il comi- itato per l'aiuto alimentare. La direzione generale Agricol- tura e gli organismi d'intervento non espletano alcun ruolo, dato che i prodotti che formano oggetto dell'aiuto non sono di origine comunitaria. Gli aiuti in prodotti oleosi 5.3. In questo caso, gli organismi d'intervento vengono messi da parte. La direzione generale Agricoltura stipula essa stessa i contratti, previa pubblicazione del bando di gara nella Gazzetta ufficiale delle Comunità. La direzione generale Sviluppo provvede a pagare gli aggiudicatari Tuttavia, il nesso con la politica agricola comune rimane nel caso in cui, analogamente ai prodotti tradizionali (cereali e prodotti lattiero-caseari), sia previsto l'obbligo di procurarsi la merce sul mercato europeo, circostanza che, tranne rarissime eccezioni, è la norma. Il Consiglio mantiene un potere di sorveglianza attraverso il comitato per l'aiuto alimentare. Gli aiuti d'urgenza (articoli 950 del bilancio e 137 della convenzione di Lomé II) 5.4. Questi aiuti sono gestiti esclusivamente dalla dire- zione generale Sviluppo , che designa gli operatori e paga le prestazioni. Il nesso con la politica agricola comune permane a causa dell'obbligo, molto spesso mantenuto, di procurarsi il prodotto sul mercato europeo ; gli aggiudicatari ricevono quindi la restituzione secondo le procedure normali e presentano le proprie offerte detratta la restituzione . Questi aiuti non sono soggetti all'approvazione di alcun comitato. La procedura è stata utilizzata spesso nell'ambito dei programmi di urgenza contro la carestia in Africa ed ha dato risultati positivi (cfr. la relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio 1985, paragrafo 10.3). Suggerimenti per una riforma 5.5. In base agli esempi che precedono è lecito pensare che esista la possibilità di immaginare procedure più rapide che, pur assicurando un buon coordinamento con i meccanismi della politica agricola comune e rispettando i poteri del Consiglio, consentano, attraverso un controllo adeguato, di tener conto degli obiettivi specifici dell'aiuto alimen- tare. 5.6. La consultazione degli Stati membri potrebbe aver luogo in un'unica volta. Questa soluzione, infinitamente più pratica delle consultazioni a cascata alle quali si pro- cede attualmente, non cambierebbe nulla nell'equilibrio interistituzionale, ma richiederebbe soltanto la decisione contemporanea del principio dell'assegnazione e delle modalità di mobilitazione dell'aiuto. Dal 1982, la Commissione tende a porre in atto la soluzione proposta, dato che scagliona, in funzione dei periodi di fornitura auspicati, le proprie decisioni di assegnazione, in modo che queste precedano di poco l'avvio della mobilitazione. 5.7. Nel contempo, sarebbe necessario, ovviamente, che gli Stati beneficiari indicassero i propri bisogni di aiuto in un lasso di tempo non eccessivo. La riforma del 1982 dovrebbe inoltre consentire di raggruppare, per ciascun paese, in un'unica consultazione, la discussione dei quantitativi da fornire e la negoziazione delle modalità di consegna (natura e caratteristiche precise del prodotto, fase di consegna, distribuzione gratuita o v