INDICE "" ID="1">1. INTRODUZIONE> ID="2">1.1 - 1.2 "> ID="1">2. PRESENTAZIONE GLOBALE> ID="2">2.1 - 2.16"> ID="1"> Quadro giuridico dei programmi di importazione del 6o FES> ID="2">2.1 - 2.8 "> ID="1"> Programmi settoriali di importazione> ID="2">2.1 - 2.5 "> ID="1"> Programma speciale a favore dei paesi fortemente indebitati> ID="2">2.6 - 2.8 "> ID="1"> Principali caratteristiche dei programmi di importazione> ID="2">2.9 - 2.16"> ID="1"> Obiettivi generali del Consiglio> ID="2">2.9 "> ID="1"> Forma e contenuto dei programmi> ID="2">2.10"> ID="1"> Criteri e processo di scelta dei programmi> ID="2">2.11 - 2.12"> ID="1"> Modalità di attuazione> ID="2">2.13 - 2.14"> ID="1"> Gestione congiunta dei fondi di contropartita> ID="2">2.15 - 2.16"> ID="1">3. SITUAZIONE DEI PROGRAMMI DI IMPORTAZIONE> ID="2">3.1 - 3.17"> ID="1"> Situazione globale> ID="2">3.1 - 3.12"> ID="1"> Mezzi del 6o FES assegnati ai programmi di importazione> ID="2">3.1 - 3.5 "> ID="1"> Tipologia dei programmi> ID="2">3.6 - 3.12"> ID="1"> Particolarità presenti in alcuni programmi> ID="2">3.13 - 3.17"> ID="1"> Ritmo di esecuzione dei programmi> ID="2">3.13"> ID="1"> Superamento di stanziamenti> ID="2">3.14"> ID="1"> Programmi eseguiti nella zona franco> ID="2">3.15 - 3.17"> ID="1">4. GESTIONE FINANZIARIA DEI PROGRAMMI> ID="2">4.1 - 4.56"> ID="1"> Esecuzione delle importazioni> ID="2">4.2 - 4.26"> ID="1"> Valutazione delle necessità dei beneficiari> ID="2">4.3 - 4.5 "> ID="1"> Fissazione degli obiettivi dei programmi> ID="2">4.6 - 4.7 "> ID="1"> Formulazione degli accordi di finanziamento> ID="2">4.8 - 4.9 "> ID="1"> Individuazione degli obblighi e dei rischi> ID="2">4.10 - 4.14"> ID="1"> Mezzi e procedure di esecuzione> ID="2">4.15 - 4.17"> ID="1"> Sorveglianza esercitata dalle autorità di tutela> ID="2">4.18 - 4.21"> ID="1"> Attuazione delle misure di accompagnamento> ID="2">4.22 - 4.26"> ID="1"> Concertazione con l'ordinatore nazionale> ID="2">4.27 - 4.33"> ID="1"> Regolarità di talune pratiche> ID="2">4.30 - 4.33"> ID="1"> Gestione dei fondi di contropartita> ID="2">4.34 - 4.56"> ID="1"> Carenze del quadro operativo> ID="2">4.35 - 4.36"> ID="1"> Costituzione dei fondi di contropartita> ID="2">4.37 - 4.45"> ID="1"> Utilizzazione dei fondi di contropartita> ID="2">4.46 - 4.56"> ID="1">5. SUPERVISIONE E VALUTAZIONE DEI PROGRAMMI> ID="2">5.1 - 5.45"> ID="1"> Supervisione dei programmi> ID="2">5.2 - 5.30"> ID="1"> Ruolo delle delegazioni nei paesi ACP> ID="2">5.2 - 5.11"> ID="1"> Supervisione effettuata dai servizi centrali> ID="2">5.12 - 5.30"> ID="1"> Valutazione dei programmi del 6o FES> ID="2">5.31 - 5.45"> ID="1"> Valutazioni singole dei progetti> ID="2">5.33 - 5.41"> ID="1"> Valutazione settoriale> ID="2">5.42 - 5.45"> ID="1">6. CONCLUSIONI> ID="2">6.1 - 6.29" ID="2">Pagina" ID="1">Allegato 1> ID="2">32"> ID="1">Allegato 2> ID="2">33"> ID="1">Allegato 3> ID="2">34"> ID="1">Allegato 4> ID="2">35"> ID="1">Allegato 5-1> ID="2">36"> ID="1">Allegato 5-2> ID="2">37"> ID="1">Allegato 6-1> ID="2">38"> ID="1">Allegato 6-2> ID="2">39"> ID="1">Allegato 7> ID="2">40"> ID="1">Allegato 8> ID="2">41"> ID="1">Allegato 9> ID="2">42"> ID="1">Allegato 10> ID="2">44"> ID="1">Risposte della Commissione> ID="2">46">

RELAZIONE SPECIALE N. 2/94 su i programmi di importazione eseguiti nell'ambito del 6o FES, corredata delle risposte della Commissione (94/C 97/01)

1. INTRODUZIONE

1.1. Una delle innovazioni della quarta Convenzione di Lomé (7o FES) è stata l'introduzione, tra gli strumenti della cooperazione ACP-CEE, di meccanismi di sostegno all'adeguamento strutturale(1) (), segnatamente mediante programmi di importazione e di destinazione di fondi di contropartita generati dai vari strumenti di aiuto comunitario.

1.2. In realtà, operazioni simili erano già state regolarmente avviate nell'ambito delle precedenti convenzioni ACP-CEE sotto il 5o FES(2) () e successivamente facendo ampio uso delle risorse programmabili del 6o FES alle quali furono aggiunti fondi supplementari liberati a beneficio del programma speciale comunitario a favore di alcuni paesi poveri e fortemente indebitati dell'Africa sub-sahariana(3) (). Dal momento che per la Comunità si tratta di una prima serie di esperienze, la Corte dei conti ha esaminato su documenti ed in loco diversi programmi di importazione eseguiti tra il 1987 ed il 1992 (allegato 1) con l'intento di elencare le principali questioni che questo nuovo metodo di intervento dei FES sollevava sotto il profilo della gestione finanziaria.

2. PRESENTAZIONE GLOBALE

Quadro giuridico dei programmi di importazione del 6o FES

Programmi settoriali di importazione

2.1. Istituendo programmi settoriali di importazione, i firmatari della terza Convenzione di Lomé si sono preoccupati di rispondere alla pressante richiesta di numerosi Stati ACP di vedere il FES migliorare il ritmo globale di mobilitazione degli aiuti e di attenuare, meglio che in passato, la penuria di valute da cui era afflitta la maggior parte degli Stati APC.

2.2. In effetti, l'articolo 188.1 della Convenzione ha autorizzato il finanziamento di «programmi settoriali di sviluppo ed importazione aventi lo scopo di contribuire al rendimento ottimale dei settori produttivi e alla soddisfazione dei bisogni fondamentali dell'uomo». Dovevano essere ammissibili a questo tipo di aiuti soltanto gli Stati che avevano già avviato delle misure atte a rimediare alle proprie difficoltà economiche di origine strutturale; gli aiuti dovevano avere «come scopo la progressiva eliminazione dei bisogni corrispondenti».

2.3. In pratica, i programmi di importazione del 6o FES hanno accompagnato in maniera molto generale azioni di risanamento economico degli Stati ACP beneficiari; tali azioni sono state patrocinate dal Fondo monetario internazionale (FMI) e dalla Banca mondiale(4) (). A questo titolo, i programmi del FES non sono delle vere e proprie azioni di adeguamento strutturale, ma piuttosto delle misure congiunturali di accompagnamento delle riforme, destinate ad attenuare il deficit cronico delle risorse indispensabili alla produzione interna degli Stati ACP. Per questo motivo gli aiuti del FES costituiscono in prima analisi un sostegno alle bilance dei pagamenti ACP. A differenza degli aiuti concessi sotto forma di prestiti dal FMI e dalla Banca mondiale per azioni analoghe, gli aiuti del FES sono in larga misura concessi sotto forma di doni.

2.4. L'aiuto del FES è concesso allo Stato ACP e non agli importatori che, siano essi imprese o amministrazioni, hanno in linea di massima l'obbligo di versare allo Stato, in moneta locale, il controvalore del prezzo dei prodotti importati. Le somme così raccolte - denominate «fondi di contropartita» - sono disciplinate, in mancanza di regole specifiche, dalle disposizioni dell'articolo 197.10 della terza Convenzione di Lomé e devono perciò essere utilizzate «a fini di sviluppo». I fondi di contropartita costituiti in moneta locale rappresentano pertanto il prolungamento dell'aiuto concesso in valute(5) ().

2.5. Perché questi aiuti congiunturali producano i migliori effetti possibili, è necessario che siano eseguiti rapidamente in modo da suscitare, con un fenomeno di massa, un susseguirsi di reazioni di rilancio economico. Quando l'esecuzione dell'aiuto presenta dei ritardi, i suoi effetti si diluiscono e i fondi di contropartita in moneta locale perdono sostanza per via della forte inflazione incontrata nella maggior parte dei paesi ACP(6) ().

Programma speciale a favore dei paesi fortemente indebitati

2.6. In occasione del vertice di Venezia del giugno 1987, la Comunità ha approvato il principio di un programma speciale a esborso rapido a favore dei paesi più poveri e indebitati dell'Africa sub-sahariana a condizione che i suoi partner dell'OCSE(7) () si impegnino in operazioni analoghe. Dopo che la Banca mondiale, nel dicembre 1987, aveva adottato un Programma Speciale di Assistenza (PSA) destinato ad incoraggiare i finanziatori a concedere ai paesi poveri e indebitati dell'Africa sub-sahariana degli stanziamenti a esborso rapido (tre anni), il 14 dicembre 1987 il Consiglio ha formalmente approvato il programma speciale proposto dalla Commissione. Oltre ad un importo di 100 Mio ECU, la decisione fissava il calendario di attuazione (1988 e 1989), il tipo di azioni da finanziare nonché i criteri di ammissibilità dei beneficiari (allegato 2). Si trattava di un programma con obiettivi immediati e limitati nel tempo, destinato ad aprire uno spiraglio nella morsa in cui il deficit di valute imprigionava le importazioni di numerosi paesi ACP.

2.7. La dotazione di 100 Mio ECU era costituita da:

a)40 Mio ECU di rimanenze disponibili provenienti dalle Convenzioni precedenti;

b)60 Mio ECU di pagamenti d'interessi e di rimborsi in capitale (incassati o da riscuotere nel 1988 e nel 1989) nel contesto dei prestiti speciali e dei capitali a rischio concessi in passato dalla Comunità e accreditati nei conti degli Stati membri aperti presso la B.E.I.

Nel limite degli stanziamenti supplementari messi a disposizione dagli Stati membri (60 Mio ECU), era possibile ricorrere a programmi non più settoriali ma generali di importazione(8) ().

2.8. Le operazioni del programma speciale dovevano, come i programmi settoriali, essere prolungate da fondi di contropartita costituiti in condizioni simili. Per semplicità, questi fondi sono stati aggiunti il più delle volte a quelli degli altri programmi di importazione; tale operazione ne ha consentito così una gestione comune.

Principali caratteristiche dei programmi di importazione

Obiettivi generali del Consiglio

2.9. Fin dall'entrata in vigore della terza Convenzione di Lomé, la Comunità ha tentato di precisare la propria posizione riguardo agli aiuti di sostegno all'adeguamento strutturale. È successo in occasione della discussione del programma speciale nel 1987, poi nel corso di lavori che sfociarono nella risoluzione del Consiglio del 31 maggio 1988, i cui punti di maggiore interesse possono essere sintetizzati come segue:

a)la Comunità intende appoggiare delle riforme pragmatiche nel rispetto delle politiche condotte dagli Stati ACP, tenendo conto dei loro vincoli e secondo un ritmo compatibile con le loro capacità;

b)gli strumenti finanziari devono essere utilizzati nel modo più efficace possibile considerando che le azioni a esborso rapido sono complementari delle operazioni di sviluppo a più lungo termine(9) ();

c)allorquando la Comunità fornisce un appoggio a certe politiche settoriali, occorre dare priorità all'obiettivo di sicurezza alimentare;

d)la Comunità presta particolare attenzione alla dimensione sociale dell'adeguamento, alle preoccupazioni di carattere socio-culturale dei paesi ACP nonché alle esigenze di salvaguardia dell'ambiente;

e)la Comunità si sforza di attuare un coordinamento più sistematico, non solo con gli Stati membri, ma anche con il Fondo monetario internazionale e con la Banca mondiale.

Forma e contenuto dei programmi

2.10. I programmi di importazione del FES possono assumere due forme:

a)quella di programmi «natura» (allegato 3) destinati alla fornitura di importanti quantità di un numero limitato di derrate, di attrezzature o di prodotti di base;

b)quella di programmi «valute» (allegato 4), nel qual caso risorse finanziarie vengono accreditate alla Banca centrale dello Stato ACP su un conto bancario in Europa(10) () al fine di consentire la copertura di licenze di importazione rilasciate agli importatori ACP. I programmi «valute» del FES, generalmente settoriali, vertono su operazioni molteplici, ognuna di portata limitata(11) ().

Criteri e processo di scelta dei programmi

2.11. Dato che i programmi «natura» consentono un inquadramento agevole delle importazioni, ad essi viene fatto ricorso in casi complessi, quando lo Stato ACP porta avanti una politica di tassi di cambio poco realistica e quando il regime di attribuzione delle valute tra gli importatori si rivela piuttosto autoritario. In compenso, i programmi «valute» sono generalmente riservati ai paesi i cui sforzi di adeguamento sono più avanzati e che hanno già intrapreso una sensibile liberalizzazione del loro regime dei cambi.

2.12. L'allegato 5 presenta uno schema del processo di scelta dei programmi. Quando deve essere data priorità alla rapidità di esborso dei fondi (cfr. 2.6), il più delle volte si preferisce un programma «natura» o un programma generale di importazione. In tal modo è possibile evitare le strozzature che caratterizzano i programmi «valute» settoriali e che dipendono dalle limitate capacità di assorbimento di un numero, anch'esso limitato, di importatori solvibili.

Modalità di attuazione

2.13. A prescindere dagli schemi e dai loro destinatari, i programmi di importazione del FES vengono attuati secondo orientamenti simili, pur mantenendo una certa flessibilità di applicazione in modo da soddisfare gli obblighi locali. È perciò opportuno notare che:

a)occorre seguire le procedure di esecuzione della cooperazione finanziaria del FES, segnatamente in materia di ammissibilità delle operazioni, di ricorso alla concorrenza e di regole di origine dei beni importati;

b)i programmi si rivolgono all'insieme degli operatori economici che soddisfano, nel settore interessato, la regolamentazione del paese beneficiario. A questo titolo, gli operatori pubblici, parastatali e privati hanno in linea di massima le stesse possibilità di accesso alle risorse del FES;

c)molto spesso, i programmi di importazione richiedono il ricorso ad un'assistenza tecnica incaricata:

i)di porre in essere il quadro operativo del programma;

ii)di accertarsi dell'applicazione effettiva e costante delle regole e delle procedure di esecuzione;

iii)del controllo amministrativo delle operazioni di importazione in relazione con le autorità doganali e finanziarie locali;

iv)e infine della sorveglianza della costituzione e dell'utilizzazione dei fondi di contropartita;

d)oltre alle disposizioni previste dagli accordi di finanziamento, l'attuazione dei programmi di importazione richiede il più delle volte la stipulazione di accordi specifici con le autorità direttamente interessate: Banca centrale, dipartimenti ministeriali centrali o organismi riceventi dei prodotti. Tali accordi hanno come scopo di precisare il ruolo di tutti i protagonisti fin da prima dell'avvio delle operazioni e di garantire l'esecuzione rapida delle importazioni nonché l'utilizzazione conforme dei fondi di contropartita;

e)infine, nella maggior parte dei casi, gli accordi di finanziamento prevedono di sottoporre i programmi a valutazioni indipendenti durante e soprattutto a fine esecuzione.

2.14. Pur raccomandando un coordinamento con il Fondo monetario internazionale e con la Banca mondiale, i testi che disciplinano i programmi di importazione del FES non ne subordinano la concessione alla previa esistenza di un programma di adeguamento strutturale in senso stretto. In effetti la Comunità ha potuto aprire dei programmi di importazione a beneficio di paesi che, senza aver concluso alcun accordo di adeguamento con il FMI o con la Banca mondiale, avevano nondimeno avviato notevoli sforzi di risanamento economico a livello globale o settoriale. Il sostegno fornito dal FES costituisce la contropartita delle riforme che lo Stato ACP si impegna a intraprendere o ad approfondire. Di conseguenza, tutti gli accordi di finanziamento prevedono cataloghi di misure più o meno dettagliate la cui attuazione condiziona in qualche modo la mobilitazione dei fondi del FES. A questo proposito, i servizi della Commissione ritengono che, pur non essendovi un legame diretto tra l'importo dell'aiuto e il livello delle riforme richieste, una certa correlazione esista comunque e che sarebbe inutile pretendere delle riforme senza un volume critico di aiuto(12) (). Per ciascun programma, spetta alla delegazione della Commissione valutare in loco se lo Stato ACP proceda effettivamente alle riforme contemplate, e liberare le quote successive dei programmi di importazione in proporzione ai progressi registrati.

Gestione congiunta dei fondi di contropartita

2.15. La terza Convenzione di Lomé praticamente ignora il fenomeno dei fondi di contropartita derivanti da operazioni estranee all'aiuto alimentare(13) (). Poiché, per parte loro, né l'accordo interno relativo al finanziamento e alla gestione degli aiuti della Comunità(14) (), né il regolamento finanziario applicabile al 6o Fondo europeo di sviluppo(15) () hanno per oggetto i fondi di contropartita, ne è seguito un vuoto giuridico rispetto ad un aspetto importante dell'aiuto allo sviluppo comunitario.

2.16. Gli accordi di finanziamento dei programmi di importazione hanno cercato di colmare questa lacuna prevedendo le linee direttrici della costituzione e dell'utilizzazione dei fondi di contropartita nella maggior parte dei paesi. Questi accordi pertanto sono spesso accompagnati da accordi complementari [cfr. il paragrafo 2.13 lettera d)]. L'assenza di basi legali applicabili all'insieme dei paesi ACP ha consentito a questi ultimi di avviare, ognuno per conto proprio, una trattativa in ordine alle norme riguardanti i fondi di contropartita per cui, da un paese all'altro, sono comparsi sistemi di gestione molto diversi, tali da complicare la supervisione globale spettante ai servizi centrali della Commissione. In realtà, col fatto di raccomandare un'utilizzazione flessibile nell'ambito di una medesima politica di sostegno(16) () rivolta a certe voci di bilancio dello Stato o a delle politiche specifiche, le istruzioni fornite alle delegazioni sotto forma di promemoria non hanno fatto altro che sfiorare i principi. Esse hanno trattato solo marginalmente le modalità pratiche da adottare, limitandosi alla constatazione della necessità:

a)di una sorveglianza paragonabile a quella praticata durante l'esecuzione di un progetto e

b)di un passaggio normale dei fondi di contropartita attraverso un conto a firma contestuale delegato/ordinatore nazionale(17) ().

In un secondo tempo, a partire dal luglio 1990, sono state fornite istruzioni più dettagliate. Queste ultime sono esaminate nei paragrafi 5.16 - 5.24 della presente relazione.

3. SITUAZIONE DEI PROGRAMMI DI IMPORTAZIONE

Situazione globale

Mezzi del 6o FES assegnati ai programmi di importazione

3.1. Al 31 dicembre 1991, la dotazione totale del 6o FES ammontava a 8006,6 Mio ECU(18) (). Sempre al 31 dicembre 1991, gli stanziamenti mobilitati nel quadro dei programmi di importazione ammontavano a 845,6 Mio ECU ovvero al 10,6 %(19) () della dotazione totale(20) ().

3.2. Nei conti centrali del 6o FES, i programmi di importazione erano essi stessi suddivisi in tre gruppi:

a)una dotazione di 100 Mio ECU impegnata per 82,3 Mio ECU riservata ai paesi ammissibili al programma speciale e tale da formare oggetto di programmi settoriali o di programmi generali di importazione(21) () (codice contabile no 1010250);

b)una dotazione di 207 Mio ECU anch'essa riservata ai paesi ammissibili al programma speciale, impegnata per 194,1 Mio ECU, prelevata sulle riserve dell'aiuto programmabile di Lomé III (codice contabile no 1010251);

c)una dotazione indeterminata compresa in quella delle sovvenzioni e dei prestiti dei programmi indicativi, impegnata a concorrenza di 569,2 Mio ECU e riguardante l'insieme dei paesi ACP, inclusi i paesi ammissibili al programma speciale.

Quest'insieme, pur tuttavia definito strumento dalla Commissione(22) (), non compare distintamente nei conti centrali del FES, il che nuoce alla trasparenza dell'informazione fornita alle autorità di scarico(23) ().

3.3. Al 31 dicembre 1991, la Commissione non aveva fornito a sostegno dei propri stati finanziari alcuna scrittura contabile comprendente tutti i fondi di contropartita effettivamente versati o che dovevano essere ancora costituiti nell'ambito dei programmi di importazione finanziati dal 6o FES. Essa non aveva inoltre indicato in quale misura e per quali scopi erano stati utilizzati, in definitiva, tutti questi fondi.

3.4. Pertanto, il 22 giugno 1992(24) (), i conti pubblicati dal FES non costituivano un adeguato mezzo d'informazione per operazioni che comunque rappresentano il 10 % delle dotazioni.

3.5. Tra il 1987 e il 1991 la Commissione ha concluso, nell'ambito del 6o FES, 63 accordi di finanziamento con 39 Stati ACP relativi interamente o in parte a programmi di importazione per un ammontare globale di 842,57 Mio ECU(25) (). Essendo ciascun accordo di finanziamento a sua volta relativo ad uno o più «progetti contabili» e poiché alcuni programmi di importazione non sono altro che semplici componenti di programmi più vasti(26) (), la contabilità del FES non consente un inventario immediato dei programmi di importazione (allegato 6). Con questa riserva, le stime d'impegno per i cinque anni in questione sono così stabilite:

">Anno"> ID="1">168,9> ID="2">18,6 %"> ID="1">299,0> ID="2">32,9 %"> ID="1">210,-> ID="2">23,1 %"> ID="1">149,6> ID="2">16,5 %"> ID="1">45,9> ID="2">5,1 %"> ID="1">873,4> ID="2">96,2 %"> ID="1">35,-> ID="2">3,8 %"> ID="1">908,4> ID="2">100 %">

Tipologia dei programmi

3.6. La relazione presentata in data 31 dicembre 1990 in virtù dell'articolo 193.7 della terza Convenzione di Lomé indicava la conclusione di quattro programmi generali di importazione(27) (). L'esame degli accordi di finanziamento evidenzia tuttavia che 18 programmi riguardanti dieci paesi sono stati formulati come tali e che questi vertono su un totale di impegni pari a 98,85 Mio ECU (allegato 4). Alcuni programmi presentati come settoriali vanno, dato il loro contenuto, analizzati alla stregua di programmi quasi generali.

3.7. Per via di un quadro giuridico inadeguato (articolo 188.1 della Convenzione di Lomé III), la Commissione è stata costretta, nella maggior parte dei casi, a ricorrere ad artifici di presentazione per poter coordinare - come aveva raccomandato il Consiglio - i propri interventi con quelli degli altri finanziatori nei paesi in adeguamento. Dal momento tuttavia che si trattava di una questione di attuazione della Convenzione che non riguardava i suoi obiettivi fondamentali, sarebbe stato meglio adire il Consiglio ACP-CEE in virtù delle disposizioni dell'articolo 23 a, b e g della Convenzione. Il Consiglio ACP-CEE avrebbe potuto accordare la necessaria deroga ai fini di una gestione trasparente e autorizzare un più ampio ricorso condizionale ai programmi generali di importazione.

3.8. Al 31 dicembre 1991 i programmi natura riguardavano 30 paesi e ammontavano in totale a 587 Mio ECU (allegato 3). Potevano essere così suddivisi:

Programmi «natura» al 31 dicembre 1991 > "Settori"> ID="1">13> ID="2">151,75 > ID="3">26"> ID="1">9> ID="2">145,56 > ID="3">25"> ID="1">5> ID="2">102,88 > ID="3">18"> ID="1">3> ID="2">20,60 > ID="3">3"> ID="1">7> ID="2">118,98> ID="3">20"> ID="1">5> ID="2">47,43> ID="3">8"> ID="1">42> ID="2">587,20> ID="3">100">

3.9. La tabella mostra in particolare che il settore sanità-educazione, che costituisce una delle vie attraverso le quali la Comunità può agire sulle conseguenze sociali dell'adeguamento, è rimasto indietro rispetto agli altri settori(28) (). Questo fenomeno è dovuto almeno in parte al fatto che l'importazione in massa di prodotti petroliferi o di materie e attrezzature per l'agricoltura e l'industria si presta facilmente ad una rapida utilizzazione degli stanziamenti e quindi alle operazioni di sostegno alle bilance di pagamenti degli Stati beneficiari.

3.10. I programmi valute riguardavano 21 Stati ACP di cui soltanto due, il Benin e il Senegal, appartengono alla zona franco. Al 31 dicembre 1991 gli impegni per l'insieme di questi programmi ammontava a 318,1 Mio ECU di cui 219,2 Mio ECU di programmi settoriali (allegato 4). La ripartizione è illustrata nella seguente tabella.

3.11. Come per i programmi natura, le operazioni più specificamente rivolte alle conseguenze sociali dell'adeguamento sono rimaste limitate. Tuttavia, alcuni programmi generali (per esempio Uganda) includevano alcuni acquisti per il settore sanità-educazione.

3.12. Con le dotazioni del programma speciale, gli aiuti a esborso rapido a favore dei paesi beneficiari dovevano rappresentare circa il 20 % del totale dei programmi indicativi(29) (). Al 31 dicembre 1991 questo massimale del 20 % della dotazione programmabile era stato superato per 20 paesi (allegato 6).

Programmi «valute» al 31 dicembre 1991 > "Settori"> ID="1">1> ID="2">2,50> ID="3">1"> ID="1">5> ID="2">72,30> ID="3">23"> ID="1">3> ID="2">35,15> ID="3">11"> ID="1">2> ID="2">10,50> ID="3">3"> ID="1">2> ID="2">32,25> ID="3">10"> ID="1">3> ID="2">66,50> ID="3">21"> ID="1">16> ID="2">219,20> ID="3">69"> ID="1">10> ID="2">98,85> ID="3">31"> ID="1">26> ID="2">318,05> ID="3">100">

Particolarità presenti in alcuni programmi

Ritmo di esecuzione dei programmi

3.13. Il tasso medio di esborso dei programmi di importazione ammontava all'85 % al 31 dicembre 1991 (allegato 9). In quella data, 34 dei 106 progetti contabili erano saldati nei conti centrali del FES. Essi ammontavano a 199,9 Mio ECU, pari al 27 % del totale. Tenendo conto dello scaglionamento nel tempo del lancio dei programmi, il loro tasso di esecuzione è tutto sommato soddisfacente. L'esame singolo dei programmi richiede tuttavia in certo numero di osservazioni:

a)diversi programmi (allegato 7) che nella contabilità del FES appaiono ancora come in corso di esecuzione sono in realtà conclusi, ma i servizi finanziari della Commissione non hanno provveduto alla relativa liquidazione contabile. Gli impegni da annullare per questo motivo ammontavano a circa 24 Mio ECU;

b)alcuni programmi «valute» figurano nei conti della Commissione per importi che non corrispondono allo stato reale del loro avanzamento per via della procedura di pagamento di anticipi e perché gli interessi finanziari (in moneta convertibile) riscossi sugli anticipi versati presso banche commerciali non sono contabilizzati dalla Commissione. Infatti, gli anticipi depositati presso le banche commerciali diventano spese finali ai sensi del regolamento finanziario soltanto quando vengono utilizzati come pagamento delle importazioni, mentre gli interessi dovrebbero essere considerati come risorse diverse assegnate ai programmi dato che gli accordi di finanziamento ne prevedono il raccordo. A tal fine, i servizi centrali del FES dovrebbero disporre degli estratti conto bancari la cui trasmissione alla Commissione è prevista dagli accordi di finanziamento sebbene esista una nota di istruzioni alle delegazioni che ne richiede la trasmissione ai servizi centrali fin dal 14 marzo 1991; generalmente però ciò non avviene;

c)otto programmi (33,68 Mio ECU) non avevano formato oggetto di pagamenti:

">Paese N. di progetto"> ID="1">Programma settoriale di importazione III - fertilizzanti> ID="2">20.2.1991> ID="3">3,85"> ID="1">Programma generale di importazione PAS II> ID="2">29.11.1991> ID="3">7,00"> ID="1">Assistenza tecnica> ID="2">7.10.1991> ID="3">0,08"> ID="1">Programma generale di importazione> ID="2">28.10.1991> ID="3">3,75"> ID="1">Decapaggio> ID="2">28.2.1991> ID="3">1,00"> ID="1">Programma speciale di importazione (Idrocarburi)> ID="2">11.9.1991> ID="3">9,00"> ID="1">Programma speciale di importazione (Idrocarburi)> ID="2">11.9.1991> ID="3">3,00"> ID="1">Programma settoriale di importazione (agro-industria)> ID="2">15.10.1990> ID="3">6,00"> ID="2">Totale > ID="3">33,68""(P) = Finanziamento mediante prestito speciale.

Tra questi programmi, sembra che quelli finanziati a partire da prestiti speciali in Etiopia e a Trinidad e Tobago siano di improbabile attuazione in un prossimo futuro. Sarebbe necessaria la revisione degli accordi di finanziamento.>

d)nove programmi presentano un tasso di pagamenti inferiori al 50 %:

">Paese N. di progetto"> ID="1">Programma di sostegno alla strategia alimentare> ID="2">28.1.1988> ID="3">14 %> ID="4">4,1"> ID="1">Programma settoriale di importazione III - input industrie> ID="2">20.2.1991> ID="3">42 %> ID="4">13,15"> ID="1">Decapaggio> ID="2">28.2.1991> ID="3">11 %> ID="4">7,70"> ID="1">Assistenza alle popolazioni urbane nel settore della Sanità e degli Alloggi nel Madagascar> ID="2">24.11.1988> ID="3">16 %> ID="4">2,5"> ID="1">Programma settoriale di importazione - beni di consumo> ID="2">20.8.1990> ID="3">48 %> ID="4">30,00"> ID="1">Programma settoriale di importazione (Agricoltura)> ID="2">12.9.1990> ID="3">24 %> ID="4">6,00"> ID="1">Cavi telefonici> ID="2">21.6.1989> ID="3">45 %> ID="4">7,50"> ID="1">Programma di sostegno al settore del l'agricoltura> ID="2">30.1.1987> ID="3">42 %> ID="4">3,48"> ID="1">Programma di importazione e speciale debito> ID="2">1.2.1990> ID="3">36 %> ID="4">9,50"> ID="2">Totale > ID="4">83,93">

Due dei programmi di cui alla tabella sopra meritano di essere sottoposti ad esame per via della loro vetustà:

i)Mali, componente sanità del programma di sicurezza alimentare;

ii)Zambia, vasto programma di fornitura di input agricoli.

Il programma sanità del Madagascar ha formato oggetto di una modifica spiegata in modo laconico al Comitato del FES nel maggio 1992. L'importazione di medicinali inizialmente prevista rischiava di recare pregiudizio agli interessi dell'industria locale.

Superamento di stanziamenti

3.14. La componente «input» del programma di sostegno alla strategia alimentare del Ruanda presenta una situazione di superamento degli impegni secondari rispetto alle destinazioni previste dall'accordo di finanziamento:

- impegno primario(30) (): 2,40 Mio ECU

- impegno secondario: 9,34 Mio ECU,

la modifica delle dotazioni dell'accordo di finanziamento non ha dato luogo ad un emendamento di quest'ultimo.

Programmi eseguiti nella zona franco

3.15. I programmi eseguiti nella zona franco interessavano dieci paesi e ammontavano a 180,1 Mio ECU; la relativa analisi per settore si presenta come segue:

">Settore"> ID="1">99,1> ID="2">55"> ID="1">18,1> ID="2">10"> ID="1">25,-> ID="2">14"> ID="1">10,-> ID="2">6"> ID="1">27,9(1)()> ID="2">15"> ID="1">180,1> ID="2">100"">

3.16. A differenza degli altri paesi ACP, i membri della zona franco non incontrano difficoltà di convertibilità della loro moneta. In compenso, la loro massa monetaria è controllata, per cui ne consegue il più delle volte una situazione di crisi di bilancio e un settore bancario esangue. In questo contesto e nella misura in cui i fondi di contropartita sono costituiti rapidamente, i programmi di importazione non offrono alcun sostegno agli importatori, ma piuttosto un aiuto diretto o quasi al funzionamento dello Stato(31) () mediante pseudo fondi di contropartita in franchi CFA, e questo, la terza Convenzione di Lomé non lo prevede (cfr. il paragrafo 5.20). In questo contesto, i programmi «valute» avviati in due paesi (Benin e Senegal) della zona franco sembrano poco conformi alle disposizioni dell'articolo 188 della terza Convenzione di Lomé. I fondi di contropartita sono stati depositati il più delle volte su conti aperti presso le Banche centrali [BCSAO o BEAC(32) ()], e il primo effetto ottenuto è stato un alleggerimento del disavanzo dei Tesori degli Stati interessati presso gli istituti di emissione.

3.17. In seguito, i fondi di contropartita sono stati utilizzati per colmare i deficit di esercizio di imprese pubbliche quasi insolvibili(33) (), o per saldare arretrati dello Stato(34) (), o per finanziare le indennità di licenziamento dovuto ai funzionari interessati dai programmi di cessazione dal servizio pubblico, programmi sostenuti dalla Banca mondiale(35) (), o per pagare uscite correnti di bilancio(36) (), oppure ancora - ma in minima parte - per finanziare le spese locali dei progetti FES di cui i Governi si erano impegnati ad assumersi la responsabilità. In linea generale, la trasformazione dei fondi del FES in pseudo fondi di contropartita ha spesso consentito il finanziamento di operazioni non direttamente ammissibili ai sensi della terza Convenzione di Lomé.

4. GESTIONE FINANZIARIA DEI PROGRAMMI

4.1. Le seguenti osservazioni riguardano soltanto i programmi esaminati in loco in occasione delle missioni della Corte (allegato 1); tuttavia la frequenza con cui diverse situazioni si ripetono indica che i servizi della Commissione dovrebbero prestare maggiore attenzione ad alcuni aspetti della gestione dei programmi di importazione.

Esecuzione delle importazioni

4.2. I programmi di importazione del FES eseguiti tra il 1987 ed il 1992 nei dieci paesi visitati dalla Corte sono stati caratterizzati da varie difficoltà concernenti:

a)la valutazione delle necessità dei beneficiari;

b)la fissazione degli obiettivi dei programmi;

c)la formulazione degli accordi di finanziamento;

d)l'individuazione degli obblighi e dei rischi;

e)la scelta dei mezzi e delle procedure di esecuzione;

f)la sorveglianza operativa esercitata dalle autorità di tutela;

g)l'attuazione delle misure di accompagnamento;

h)la concertazione con l'ordinatore nazionale;

i)la regolarità di talune pratiche.

Valutazione delle necessità dei beneficiari

4.3. Una delle caratteristiche dei Fondi europei di sviluppo risiede nel fatto che la loro attuazione è preceduta da un'analisi dei bisogni dei beneficiari che sfocia essa stessa nella conclusione di un programma indicativo. Questi programmi devono incanalare l'aiuto verso «settori di concentrazione» prioritari. In Kenia, in Camerun, nel Malawi [SFFRFM(37) ()] e nello Zambia, i programmi di importazione sono stati in genere ben articolati intorno agli obiettivi dei programmi indicativi. In altri casi: Benin, Madagascar, Repubblica Centrafricana, Malawi [ITPAC(38) ()], i programmi sono stati eseguiti in settori estranei ai programmi indicativi. Nel Benin, 16 Mio ECU sono addirittura stati prelevati su un progetto costitutivo di uno dei settori di convergenza del 6o FES già poche settimane dopo la firma del relativo accordo di finanziamento; otto Mio ECU sono pertanto stati versati nel quadro di un programma di input per l'industria privata benché le importazioni avessero già avuto luogo. Era infatti impossibile trovare un numero sufficiente di importatori in grado di liberare rapidamente i fondi di contropartita indispensabili per le necessità urgenti di finanziamento dello Stato. Nella Repubblica Centrafricana è stato finanziato un programma di importazione di prodotti petroliferi (7 Mio ECU) allorché le autorità avevano chiesto l'autorizzazione - peraltro rifiutata dalla Commissione - di vendere i prodotti al di fuori del territorio. In occasione della missione in loco nel dicembre 1990, le autorità centrafricane non hanno potuto addurre la prova dell'entrata e dell'utilizzazione nel paese di prodotti già consegnati antecedentemente in un periodo intercorrente tra i sette e gli undici mesi(39) (). In questi casi, i programmi vengono soprattutto concepiti come un mezzo per accelerare il ritmo degli esborsi del FES e per procurare risorse di bilancio allo Stato beneficiario.

4.4. Anche quando i programmi di importazione corrispondevano agli orientamenti dei programmi indicativi, non sempre sono state giustamente valutate le necessità cui tali programmi dovevano far fronte. La sopravvalutazione dei bisogni in fertilizzanti di alcuni distributori in Camerun, l'assenza di una identificazione preliminare delle azioni suscettibili di attenuare gli effetti sociali dell'adeguamento strutturale nel Ghana, il rifiuto di importare le materie attive previste ai fini della produzione di medicinali in Madagascar, il prelievo di 7 Mio ECU dal programma di fornitura di pezzi di ricambio nello Zambia o le difficoltà di finanziamento delle piccole e medie imprese in Uganda sono esempi di valutazioni affrettate dei bisogni che in seguito hanno determinato notevoli ritardi di esecuzione. In Mozambico, le limitate capacità delle autorità locali hanno indotto la Commissione ad affidare ad un servizio di assistenza tecnica il compito di procedere alla stima dei bisogni. Le analisi effettuate da un consulente di scarsa esperienza sono risultate come in passato rudimentali e non hanno consentito di determinare le esigenze degli importatori. Anche in questo caso, ne è conseguita una esecuzione molto rallentata dei programmi di importazione.

4.5. Nel Ghana, l'accordo di finanziamento aveva riservato nel 1988 2,5 Mio ECU al sostegno di un programma destinato a far fronte alle conseguenze sociali dell'adeguamento(40) () senza che fossero precisate le azioni interessate dal finanziamento del FES. In occasione dell'esame in loco (dicembre 1989) il programma di azioni non era ancora stato deciso. Soltanto verso la fine del 1990 la Commissione aveva autorizzato la stipulazione di contratti di forniture relativi a medicinali, attrezzature agricole e veicoli. Alla fine del 1991, rimaneva ancora da impegnare il 20 % del programma, ovvero 0,5 Mio ECU. Trattandosi di operazioni a esborso rapido, questo caso illustra la necessità di disporre di programmi d'azione operativi al momento della firma degli accordi di finanziamento, anche quando si tratta come qui, di settori in cui sembra agevole la relativa attuazione.

Fissazione degli obiettivi dei programmi

4.6. Così come stabiliscono gli importi degli aiuti del FES, gli accordi di finanziamento fissano anche gli obiettivi dei programmi. Ad eccezione del Kenia [CSRP(41) ()], nella maggior parte dei casi esaminati, non risulta dai fascicoli della Commissione che le somme stanziate per i programmi di importazione siano la risultante di un calcolo economico. Emerge al contrario - segnatamente nel caso del programma speciale debito (cfr. 2.6) - che l'esercizio di ripartizione dei fondi precede quello dell'identificazione delle azioni talché non è possibile sapere su quali criteri si basino le destinazioni di questi stessi fondi.

4.7. In molti casi, gli obiettivi degli accordi di finanziamento sono stati formulati in termini vaghi senza procedere ad una quantificazione. In Mozambico, il programma avrebbe dovuto produrre i suoi effetti in zone rurali che non erano specificate nell'accordo di finanziamento (cfr. il paragrafo 4.23). Nel Malawi l'obiettivo fissato nel 1987 in un primo accordo di finanziamento e che prevedeva la costituzione di scorte di sicurezza per i fertilizzanti, sottoposto ad un esame superficiale, non ha mai potuto essere raggiunto. Inoltre le scorte stesse hanno dovuto essere trasformate nel 1990, con un accordo successivo, in un semplice fondo di rotazione. In Kenia, gli obiettivi del programma erano duplici: il programma di importazione doveva consentire di soddisfare le necessità del settore agricolo in corso di adeguamento [ASAO(42) ()], mentre i fondi di contropartita dovevano partecipare alla riforma del settore cerealicolo nell'ambito della politica di sicurezza alimentare del paese. Non essendo stati chiaramente esposti gli obiettivi di ciascuna componente, il legame con il programma di adeguamento settoriale (ASAO) si è un po' allentato dal momento che la metà delle importazioni è stata realizzata a vantaggio di operazioni situate ai margini di settori presi in considerazione da questo programma di adeguamento (fertilizzanti e meccanizzazione agricola).

Formulazione degli accordi di finanziamento

4.8. A più riprese, è emerso che la redazione degli accordi di finanziamento comportava delle lacune in grado di creare un ostacolo alla corretta esecuzione dei programmi. In Camerun, le condizioni di costituzione e di deposito dei fondi di contropartita si sono rivelate a tal punto vaghe che questi ultimi ancora non erano stati depositati nel settembre 1993, cinque anni dopo l'inizio del programma su un conto a parte aperto presso un organismo finanziario come previsto dall'accordo di finanziamento (cfr. il paragrafo 4.39). In Uganda erano state fissate, dagli accordi di finanziamento, quote di importazione senza che fosse stabilito il loro carattere indicativo o imperativo. In questo modo la ripartizione delle importazioni in base alle categorie non è stata rispettata. Una situazione analoga si è verificata anche in Mozambico. In Kenia, l'accordo di finanziamento raccomandava l'elaborazione di un programma «equilibrato» di importazione che non è mai stato redatto. Infatti, la concorrenza esercitata da altri programmi di importazione (segnatamente Giappone, Germania e Banca mondiale) non consentiva di conciliare l'imperativo di un esborso rapido con i vincoli inerenti ad un sistema di quote. Una ulteriore condizione consisteva peraltro nel fatto che, salvo casi particolari, le importazioni fossero soggette a norme di gara. In mancanza di una formulazione precisa, l'eccezione è diventata la regola e su 371 licenze di importazione, soltanto due hanno formato oggetto di gara, ma in forma ristretta (3 offerte)(43) (). Nel Malawi, il ritmo di attuazione del programma «valute» ha dovuto subire un rallentamento a causa di contraddizioni esistenti tra le disposizioni dell'accordo di finanziamento e quelle dell'accordo di gestione a proposito delle modalità di versamento dei fondi di contropartita. Ambiguità siffatte sono fonte di discussioni e di ritardi. Esse per di più possono portare a diverse interpretazioni a seconda dei paesi e a trattamenti discriminatori.

4.9. In diversi casi sono state applicate disposizioni diverse da quelle degli accordi di finanziamento senza che per questo gli accordi fossero sottoposti ad emendamenti. Ciò riduce la portata dei pareri forniti dal comitato del FES in virtù delle disposizioni dell'articolo 19 dell'accordo interno relativo al finanziamento e alla gestione dei FES e riduce peraltro, agli occhi dei paesi ACP, il valore degli impegni presi nell'ambito degli accordi di finanziamento. Nella Repubblica Centrafricana, i fondi di contropartita pur essendo destinati al sostegno di progetti FES, sono stati invece riorientati verso il finanziamento di indennità spettanti a funzionari che cessavano dal servizio nell'ambito di programmi di adeguamento strutturale (5,5 Mio ECU). Alla fine il Governo non ha tenuto conto di questo impegno e i fondi sono serviti in parte al pagamento degli stipendi correnti dei funzionari (2,4 Mio ECU) nonostante le energiche proteste della delegazione. In Uganda, le condizioni di versamento dei fondi di contropartita sono state modificate per cui, una volta che essi erano stati versati direttamente e in anticipo dal Governo, la delegazione non ha più ritenuto utile procedere alla sorveglianza delle importazioni come disposto dall'accordo di finanziamento. In tal modo, il controllo finanziario del programma è andato perso (cfr. il paragrafo 4.44). Nello Zambia è stato eseguito un trasferimento di 7 Mio ECU tra due accordi di finanziamento relativi ad operazioni totalmente diverse senza che nessuno di questi due accordi fosse stato emendato e senza previo parere del Comitato del FES, ma semplicemente in base ad un accordo tra l'ordinatore nazionale e il delegato della Commissione, dopo la consultazione dell'ordinatore principale (l'11.8.1989) e del controllore finanziario (il 28.8.1989). Nel Madagascar, benché i fondi di contropartita fossero stati destinati dall'accordo di finanziamento ad un programma di costruzione di case sociali (3 Mio ECU) e mentre il protocollo di attuazione di quest'accordo prevedeva un calendario annuale di utilizzazione dei fondi, questi ultimi sono rimasti in gran parte bloccati su richiesta della Banca mondiale senza che per questo l'accordo fosse emendato e che il comitato del FES ne fosse stato investito.

Individuazione degli obblighi e dei rischi

4.10. Dato che la maggior parte dei programmi deve soddisfare rapidamente le richieste pressanti dei beneficiari, l'attenzione prestata agli obblighi istituzionali è stata talvolta inadeguata. Ciò si è verificato in Uganda, in Kenia, nel Malawi e nel Ghana, ove si è ritenuto che le Banche centrali di questi stessi paesi sarebbero state in grado di gestire da sole i programmi di importazione «valute». In realtà, queste banche non sono riuscite ad elaborare sistemi efficaci di controllo dell'ammissibilità delle domande, come pure dell'emissione di lettere di credito a favore degli importatori. In Kenia e in Uganda, si è rimediato in parte ai ritardi di attuazione dei programmi grazie all'intervento di servizi di assistenza tecnica. In Camerun, la costituzione dei fondi di contropartita da parte dei servizi del Ministero dell'agricoltura è stata seriamente compromessa dai ritardi con cui le autorità hanno fissato i prezzi di vendita dei fertilizzanti.

4.11. In numerosi paesi a moneta non convertibile (Ghana, Kenia, Malawi, Mozambico, Uganda, Zambia), gli operatori solvibili devono far fronte all'impossibilità pratica di portare i loro averi fuori dal paese. Gli investitori stranieri possono difficilmente rimpatriare i propri benefici, mentre i residenti non possono finanziare le proprie spese all'estero. Un facile mezzo per sfuggire a queste restrizioni consiste nel sopraffatturare le importazioni. Questo mezzo è ancor più allettante in quanto i tassi di cambio applicati ai programmi di importazione sono il più delle volte molto favorevoli agli importatori. I rischi legati a questa situazione sono duplici: le regole di ammissibilità possono essere volte a vantaggio di importatori influenti e l'efficacia dei programmi può risultare ridotta dall'aumento dei prezzi praticati. Purtroppo l'attenzione dei responsabili dei programmi non è stata sistematicamente richiamata sui mezzi disponibili per premunirsi contro tali rischi. La realtà di questi rischi è illustrata dal programma «valute» del Malawi il cui saldo di 3 Mio ECU è rimasto bloccato in seguito al rifiuto da parte della Banca centrale di mantenere il controllo dei prezzi prima dell'imbarco delle merci.

4.12. In Mozambico, la Commissione ha individuato le debolezze dell'amministrazione. In compenso, essa ha poco tenuto conto del fatto che continuavano a persistere gravi problemi di sicurezza ed è stata indotta ad accettare l'importazione di beni la cui distribuzione presso la popolazione rurale si è rivelata di notevole difficoltà. Inoltre, la solvibilità effettiva degli importatori è stata così malamente valutata che molte operazioni sono state abbandonate, seriamente rallentate e ostacolate, o anche addirittura bloccate dalle stesse autorità del Mozambico(44) (). Nello Zambia, è stato avviato un programma di fornitura di pezzi di ricambio a favore dell'impresa di Stato di produzione di fertilizzanti [NCZ(45) ()] senza aver tenuto conto delle incertezze circa la validità del programma stesso(46) (). Il programma in definitiva ha dovuto essere interrotto a metà percorso. Nel Malawi, mentre i fertilizzanti (sovvenzionati) erano riservati ai piccoli agricoltori, non è stata prevista alcuna misura per combattere i ripetuti storni a beneficio di alcuni grandi produttori di tabacco.

4.13. Quando si presta attenzione agli obblighi, quelli relativi alla Commissione sono raramente presi in considerazione. È così che in virtù di alcuni accordi di finanziamento è stato posto a carico delle delegazioni l'onere di svolgere considerevoli lavori di sorveglianza e di controllo senza che fosse stato prima accertato se tali delegazioni disponevano effettivamente dei mezzi necessari. Nel Ghana, in Madagascar, nel Malawi, in Kenia, in Uganda e nello Zambia le delegazioni non sempre sono state in grado di far fronte ai propri compiti di supervisione dei programmi a causa della mancanza di mezzi adeguati (personale proprio o servizi di assistenza tecnica competenti).

4.14. I ritardi di attuazione dovuti al fatto che non è stato debitamente tenuto conto dei vincoli e dei rischi fanno sì che i programmi si ritrovano scaglionati nel tempo, per cui, perdendo l'effetto derivante dalla concentrazione degli aiuti, il loro impatto finisce con l'essere attenuato (cfr. il paragrafo 2.5). Per questi motivi sarebbe auspicabile che prima della firma degli accordi di finanziamento i servizi della Commissione procedessero ad un esame sistematico dei principali ostacoli che i programmi potrebbero incontrare. Una volta riferiti i vincoli e i rischi principali, le procedure di controllo e di sorveglianza potrebbero essere stabilite con cognizione di causa ed essere specificatamente enunciate nei termini di riferimento degli assistenti tecnici addetti ai programmi.

Mezzi e procedure di esecuzione

4.15. Fin dall'inizio è stato deciso che i programmi di importazione avrebbero seguito le regole solitamente applicabili ai progetti del FES [cfr. 2.13 lettera a)]. In linea generale, i programmi «natura» sono stati poco sbilanciati da queste regole. Tuttavia, nel caso delle importazioni di idrocarburi (152 Mio ECU in totale di cui 35,3 Mio ECU esaminati in loco), il versamento di anticipi pari al 60 % dell'importo dei contratti ha rappresentato un vantaggio concesso alle società petrolifere a danno delle entrate del FES. Infatti, i prezzi fatturati dai distributori essendo sempre quelli della data di consegna dei prodotti, anticipi siffatti non trovavano alcuna giustificazione economica.

4.16. L'esecuzione dei programmi «valute», in compenso, è stata spesso frenata dalle regole che impongono il ricorso al bando di gara, da quelle riguardanti la moneta di fatturazione e in misura minore dalle norme di origine. Ciò si è verificato tra l'altro nel Ghana, nel Malawi, in Mozambico e in Uganda. In quest'ultimo paese, gli importatori sono praticamente stati incitati a frazionare i propri acquisti per evitare di dover sottostare alle procedure di licitazione. Ne è risultato un inutile gonfiamento delle operazioni amministrative senza con ciò offrire alcuna garanzia in merito alla validità dei prezzi fatturati dai fornitori. Un frazionamento analogo è stato constatato anche in Kenia. Trattandosi di dare sostegno ai flussi di importazione, la Commissione avrebbe dovuto tener maggiormente conto delle consuetudini in tema di commercio e evitare di chiedere agli importatori di sospendere le loro relazioni con i loro fornitori abituali. In pari tempo, i suoi controlli avrebbero dovuto essere focalizzati sui settori a rischio, ovvero i prezzi fatturati e la consegna effettiva delle merci nei paesi beneficiari. A questo proposito, adattamenti o deroghe avrebbero potuto essere chiesti al Consiglio ACP/CEE (cfr. il paragrafo 2.7). Non essendo state fissate preventivamente le norme in materia di scelta delle procedure da seguire per quanto riguarda i bandi di gara, ne è risultato un trattamento differenziato degli importatori a seconda dei paesi come illustrato nella sottostante tabella:

Soglie relative ai bandi di gara "(1 000 ECU)"" ID="1">Benin > ID="2"" 500> ID="3">non richiesto > ID="4">< 500> ID="5">nullo"> ID="1">Ghana > ID="2"" 500> ID="3">non richiesto > ID="4">< 500> ID="5">nullo"> ID="1">Kenia > ID="2"" 500> ID="3">300 a 500> ID="4">10 a 299 > ID="5">< 10"> ID="1">Malawi > ID="2"" 500> ID="3">non richiesto> ID="4">5 a 500 > ID="5">< 5"> ID="1">Mozambico > ID="2">nessuno> ID="3">25 a 500 > ID="4">< 25> ID="5">nullo"> ID="1">Uganda > ID="2"" 500> ID="3">20 a 500> ID="4">5 a 19> ID="5">nessuna esclusione"> ID="1">Zambia > ID="2">nessuno> ID="3">20 a 250 000 US$> ID="4">5 a 19 000 US$> ID="5">< 5 000 US$">

4.17. La procedura inizialmente prescelta dalla Commissione per il versamento dei fondi di contropartita da parte degli importatori ha parimenti ostacolato l'esecuzione di alcuni programmi. In Kenia, in Uganda, nel Ghana, nel Malawi, in Mozambico e nello Zambia gli accordi di finanziamento hanno richiesto il deposito preliminare del prezzo totale delle importazioni al momento dell'apertura delle lettere di credito. Considerati i termini spesso lunghi (sei o più mesi) delle operazioni di rifornimento e le condizioni più realistiche progressivamente offerte da altri donatori, molti programmi del FES hanno segnato il passo. Al contrario, in Mozambico, le autorità governative hanno concesso a numerosi importatori scadenze di pagamento prorogate senza aver ottenuto l'accordo preliminare della Comunità (cfr. il paragrafo 4.38). Tali scadenze hanno contribuito all'erosione dei fondi di contropartita (cfr. il paragrafo 4.50).

Sorveglianza esercitata dalle autorità di tutela

4.18. I programmi di importazione vengono realizzati da diversi operatori sottoposti in linea di massima alla sorveglianza congiunta dell'ordinatore nazionale del FES e della Commissione. Quando si è trattato di programmi «valute» o anche di programmi «natura» complessi, come in Mozambico, servizi di assistenza tecnica sono stati generalmente incaricati della sorveglianza giornaliera delle operazioni. Il più delle volte questi hanno efficacemente sorvegliato le operazioni di attribuzione delle licenze di importazione. Il programma del Kenia è stato tuttavia caratterizzato da un atteggiamento particolarmente benevolo nei confronti degli importatori (cfr. il paragrafo 4.7). Non essendo i termini di riferimento degli assistenti tecnici sempre precisi, la sorveglianza documentale ed il controllo delle consegne sono stati meno rigorosi. In tutti i casi esaminati, il controllo contabile è stato decisamente inadeguato, sia che si trattasse di conti bancari in valute che di conti di fondi di contropartita. In mancanza di servizi di assistenza tecnica, è stato constatato, nel Ghana e nel Benin, una maggiore frequenza di operazioni non ammissibili.

4.19. Ad esclusione dei servizi di assistenza tecnica, gli accordi di finanziamento hanno previsto due modi per inquadrare l'esecuzione dei programmi di importazione:

a)la stipulazione di accordi che fissano le modalità di attuazione dei programmi;

b)e la creazione di comitati di sorveglianza.

La seguente tabella descrive il quadro delle situazioni incontrate in occasione dei controlli in loco.

4.20. La stipulazione di accordi complementari è stata decisa per la grande maggioranza dei programmi. In pratica, questi accordi hanno soprattutto inquadrato la costituzione e l'utilizzazione dei fondi di contropartita. Essi hanno inoltre organizzato - in via subordinata - il funzionamento dei conti bancari aperti in Europa nel caso dei programmi «valute». L'esperienza ha mostrato che i programmi hanno un avvio più rapido quando gli accordi di gestione erano stati negoziati prima dell'entrata in vigore degli accordi di finanziamento. Così è avvenuto segnatamente nel Ghana (valute), in Kenia e nel Malawi (ITPAC). Alcuni di questi accordi hanno tuttavia incontrato delle difficoltà di attuazione perché gli obblighi erano stati sottovalutati. A questo proposito, il ruolo inizialmente conferito alle Banche centrali (Kenia, Malawi, Uganda) assume un valore esemplificativo (cfr. il paragrafo 4.10). Le difficoltà in seguito sono state in genere superate ricorrendo ai servizi di banche commerciali o di assistenza tecnica.

4.21. In sei dei dieci paesi visitati, i programmi dovevano essere posti sotto il controllo di comitati di sorveglianza, il più delle volte composti di rappresentanti dell'ordinatore nazionale, della Banca centrale, dei ministeri interessati e della Commissione (delegazione). Il sistema così concepito ha raramente funzionato bene, o perché il comitato non si è mai riunito (Repubblica Centrafricana, Madagascar, Mozambico, Uganda), o perché esso non ha richiesto l'elaborazione di relazioni regolari e circostanziate (Kenia, Camerun).

Attuazione delle misure di accompagnamento

">Paese Programma"> ID="1">non previsto> ID="2">non previsto> ID="3">11,00"> ID="1">non previsto> ID="2">non previsto> ID="3">18,40"> ID="1">previsto> ID="2">previsto> ID="3">15,00"> ID="1">previsto> ID="2">previsto> ID="3">9,00"> ID="1">previsto> ID="2">non previsto> ID="3">11,50"> ID="1">previsto> ID="2">previsto> ID="3">42,00"> ID="1">previsto> ID="2">previsto> ID="3">17,25"> ID="1">previsto> ID="2">non previsto> ID="3">39,81"> ID="1">previsto> ID="2">non previsto> ID="3">13,50"> ID="1">previsto> ID="2">previsto> ID="3">70,00"> ID="1">previsto> ID="2">previsto> ID="3">7,00"> ID="1">previsto> ID="2">previsto> ID="3">32,25"> ID="1">previsto> ID="2">previsto> ID="3">14,2"> ID="1">previsto> ID="2">previsto> ID="3">17,80"> ID="1">previsto> ID="2">previsto> ID="3">8,00">

4.22. Nelle condizioni particolari degli accordi di finanziamento(47) () gli Stati beneficiari si impegnano a prendere le misure necessarie per condurre in porto i programmi. In pratica, tuttavia, le modalità di sorveglianza di queste misure sono state raramente precisate. Peraltro, la loro formulazione è rimasta assai spesso fin troppo generica per poter prestarsi ad un controllo effettivo. Nel Benin, gli impegni vertevano essenzialmente sull'attuazione delle misure di adeguamento strutturale negoziate con il FMI e con la Banca mondiale, ma questo non ha assolutamente garantito la riuscita delle operazioni del FES né in specie l'utilizzazione efficace dei fondi di contropartita. A questo riguardo, l'ultimo accordo ratificato nell'ambito del 7o FES offre migliori prospettive.

4.23. In Mozambico, il Governo si era impegnato ad attuare delle misure:

a)che fossero volte al risanamento delle finanze pubbliche;

b)che favorissero una rapida esecuzione del programma;

c)che garantissero una utilizzazione ottimale dei fondi di contropartita;

d)che consentissero l'instradamento effettivo degli aiuti verso i beneficiari ultimi.

Queste misure sono rimaste allo stato di semplici intenzioni senza che nessun dialogo si fosse instaurato tra le parti. Ad esempio, le procedure relative ai bandi di gara ed allo sdoganamento si sono rivelate inefficaci. Per quanto concerne la gestione di programmi a vocazione macroeconomica, la conoscenza da parte della Commissione dello stato reale delle finanze pubbliche del Mozambico era insufficiente. Infine, niente consente di affermare che sono state proprio le popolazioni rurali le principali beneficiarie del programma. Al contrario, le informazioni raccolte in loco sembrano evidenziare che i beni di consumo siano stati in larga misura assorbiti dall'agglomerato di Maputo.

4.24. Nello Zambia, il Governo non ha presentato né le relazioni né i piani d'azione previsti dagli accordi di attuazione dell'accordo di finanziamento del programma di importazione di input destinati alle piccole aziende agricole. Data la rapidità con cui sono state eseguite le importazioni, la delegazione ha avuto pochi mezzi a disposizione per far rispettare questi impegni. In compenso, sembra che i prezzi di vendita nazionali dei fertilizzanti siano effettivamente stati fissati, come d'accordo, ad un livello non lontano da quelli delle importazioni. Le disposizioni relative ai fondi di contropartita sono invece state ampiamente ignorate per i programmi «valute» esaminati nell'ottobre 1990(48) () (cfr. il paragrafo 4.40).

4.25. In Camerun, lo Stato si era impegnato ad instaurare un meccanismo di tassazione delle importazioni di riso per sostenere i progetti risicoli del Nord che, benché non redditizi finanziariamente, non per questo non costituiscono un anello importante della politica di sicurezza alimentare del paese. Dal momento che gli impegni non sono stati rispettati, le prospettive di sopravvivenza di questi progetti devono essere rimesse in discussione, e con esse la costituzione dei fondi di contropartita da parte della SEMRY.

4.26. Nel Malawi, il Governo ha notevolmente ritardato lo svolgimento del programma di importazioni di fertilizzanti per aver seguitato a rinviare il versamento delle sovvenzioni da esso dovute all'ente importatore a cui aveva imposto vendite a prezzo ridotto.

Concertazione con l'ordinatore nazionale

PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO : 394Y0406(01).14.27. Quando i programmi di importazione hanno incontrato delle difficoltà dovute al fatto che lo Stato beneficiario non rispettava i propri impegni, le procedure di concertazione con l'ordinatore nazionale(49) () hanno dato prova di scarsa efficacia.

4.28. In Kenia, le autorità non sono mai intervenute presso i grandi importatori perché versassero senza ritardi i fondi di contropartita al termine del periodo contrattuale di 90 giorni. In Mozambico, l'attuazione del secondo programma è stata considerevolmente ritardata dall'incapacità dell'ordinatore nazionale di trarre i dovuti insegnamenti dal primo programma. Non si è potuto instaurare alcun dialogo, anche quando si trattava di risolvere la questione dell'utilizzazione dei fondi di contropartita. In Camerun, la delegazione si è guardata bene, per molto tempo, dall'intervenire presso l'ordinatore nazionale in merito alla costituzione e all'utilizzazione dei fondi di contropartita, cosicché alla fine essa è stata tenuta in disparte dalle discussioni che hanno portato all'adozione dei «contratti di prestazioni» riguardanti il risanamento finanziario dei distributori di fertilizzanti(50) () (cfr. i paragrafi 4.39 e 5.9). Nel settembre 1992, nonostante una serie di interventi - privi di un qualsiasi effetto - presso l'ordinatore nazionale, i protocolli di gestione dei fondi di contropartita non erano ancora stati firmati dalle autorità camerunesi. Il versamento dei fondi di contropartita è stato così rinviato di almeno tre anni a causa dell'inazione delle autorità. Nella Repubblica Centrafricana, la presenza dell'ordinatore nazionale non ha consentito di ottenere la costituzione del Comitato di sorveglianza che egli stesso avrebbe dovuto presiedere. Non è stato inoltre possibile ottenere dall'ordinatore nazionale la prova che i prodotti petroliferi consegnati fossero effettivamente arrivati nel paese e non fossero stati rivenduti a terzi (cfr. il paragrafo 4.3). In Uganda, sebbene il Governo, nell'accordo di finanziamento, avesse preso l'impegno di fornire alla Comunità tutte le informazioni relative all'esecuzione dei programmi, l'ordinatore nazionale è intervenuto con notevole ritardo allorché si è posta la questione della trasmissione dei documenti giustificativi delle importazioni finanziate dal FES.

4.29. Nel Malawi, l'ordinatore nazionale non è riuscito a convincere la Banca centrale ad accettare il mantenimento del controllo del prezzo delle importazioni all'imbarco, e questo ha portato ad un blocco del programma valute il cui saldo (3 Mio ECU) rimane perciò inutilizzato (cfr. il paragrafo 4.11). Parimenti, il programma di rifornimento di fertilizzanti ha accumulato circa due anni di ritardo perché l'ordinatore nazionale non disponeva dell'autorità necessaria per fare in modo che gli organismi responsabili della gestione rispettassero gli impegni presi dallo Stato. Nello Zambia nell'aprile 1990, l'ordinatore nazionale non ha potuto evitare un prelevamento inopportuno di 190 ZMK, ovvero 6,4 Mio ECU, dai fondi di contropartita, prelevamento destinato al finanziamento di un prestito a breve termine concesso dal Governo all'impresa NCZ e di cui la Commissione è stata informata a posteriori. Nel Ghana, l'ordinatore nazionale non ha potuto prevenire il sequestro dei fondi di contropartita e ottenere il loro rapido ripristino da parte dello Stato.

Regolarità di talune pratiche

4.30. Le disposizioni dell'articolo 223 della terza Convenzione di Lomé disciplinano la copertura degli aumenti di costi e delle spese impreviste che i progetti possono incontrare in corso di esecuzione. È solo «a titolo eccezionale» che i superamenti possono essere finanziati dal FES. Basandosi su queste disposizioni, l'ordinatore principale del 6o FES ha deciso di aumentare il massimale degli accordi di finanziamento di taluni programmi «valute» nel Benin e in Uganda, nonché di un programma «natura» in Mozambico. La procedura seguita per questi aumenti del massimale non appare conforme alle disposizioni della Convenzione, e neanche a quelle dell'accordo interno finanziario. Infatti, trattandosi del finanziamento di nuove operazioni e non del proseguimento di azioni in corso che sarebbero state destinate al fallimento per la mancanza di un finanziamento complementare di portata limitata, sarebbe stato necessario un coinvolgimento del comitato del FES. Questo modo di procedere non ha formato oggetto di riserve da parte del controllore finanziario.

4.31. A proposito del programma di importazioni petrolifere nel Madagascar, l'ordinatore nazionale aveva ordinato nel 1988 113 500 tonnellate di prodotti petroliferi mentre l'accordo di finanziamento ne aveva previste soltanto 100 000. La delegazione ritenne che se ciò avesse dovuto occasionare un superamento, questo sarebbe stato coperto in virtù della «agevolazione del 15 %» di cui all'articolo 223-6 della terza Convenzione di Lomé. Una simile procedura è senza alcun dubbio irregolare dal momento che per principio gli accordi di finanziamento prevedono gli stanziamenti appropriati a coprire i superamenti di prezzi e le spese impreviste. La copertura di un superamento nel limite del 15 %, grazie alle rimanenze di altri progetti, può concepirsi come una misura palliativa ed eccezionale. Tener conto di un margine di superamento del 15 % non è ammissibile sin dal momento in cui viene indetta una gara. Nel caso specifico, il conto del paese non era dotato di rimanenze disponibili e il suo saldo, una volta autorizzato l'aumento, è risultato largamente negativo. Questa situazione deve essere posta in relazione alle disposizioni dell'articolo 19 del regolamento finanziario(51) () che prevede che «il visto del controllore finanziario per quanto riguarda le proposte d'impegno ha lo scopo di constatare la disponibilità degli stanziamenti», il che non si è verificato.

4.32. Per diversi programmi «valute», mentre gli accordi di finanziamento o gli accordi conclusi in virtù di questi ultimi, prevedevano pagamenti suddivisi in quote - ciascuna di queste dovendo essere svincolata soltanto a patto che venissero fornite le prove dell'effettiva esecuzione della quota precedente - la Commissione, su richiesta dei paesi beneficiari, ha invece effettuato il versamento anticipato delle nuove quote senza che le condizioni del loro svincolo fossero state rispettate. È il caso del Kenia, dell'Uganda, del Benin, del Malawi e del Ghana. In questi casi, il controllore finanziario, pur manifestando delle riserve, non ha ritenuto necessario rifiutare il proprio visto.

4.33. A più riprese, il controllore finanziario della Commissione ha rilasciato un visto «per regolarizzazione» (AT Mozambico, per esempio) perché riteneva di essere stato posto in una situazione di fatto compiuto. Una simile procedura, anche se non è esplicitamente vietata dal regolamento finanziario(52) () non appare conforme al principio del visto a priori.

Gestione dei fondi di contropartita

4.34. La gestione dei fondi di contropartita comprende due fasi, quella della loro costituzione e quella della loro utilizzazione. Per il 6o FES, queste fasi sono state disciplinate dagli accordi di finanziamento e, in vari paesi, accordi particolari ne hanno definito le procedure e talvolta anche i settori di utilizzazione. La molteplicità dei sistemi di gestione dei fondi di contropartita è all'origine di gran parte delle difficoltà incontrate.

Carenze del quadro operativo

4.35. I fondi di contropartita di sei dei 15 programmi che sono stati oggetto di un controllo in loco (cfr. il paragrafo 4.19) dovevano essere sottoposti ad un accordo di gestione da stipularsi tra l'ordinatore nazionale ed il delegato della Commissione. Tre accordi sono infatti stati conclusi: Kenia, Madagascar e Mozambico(53) (). Sono stati peraltro stipulati accordi per altri cinque programmi senza che gli accordi di finanziamento l'avessero previsto: Malawi, Uganda e Zambia (tre programmi). Alla fine, soltanto la metà di tali accordi è stata posta in essere. Appare verosimile che in assenza di disposizioni esplicite della Convenzione di Lomé, alcuni ordinatori nazionali abbiano incontrato delle difficoltà per far ammettere all'amministrazione delle finanze dei propri paesi che i fondi di contropartita, che fino a quel momento non erano assoggettati ad alcun vincolo, dovessero d'ora in avanti formare oggetto di una gestione congiunta con la Commissione.

4.36. La portata pratica di questi accordi ha finito con l'essere generalmente limitata per il fatto che essi non prevedevano alcun piano preciso di utilizzazione dei fondi di contropartita e perché non vi era contemplata alcuna procedura particolare in caso di non ottemperanza di una delle parti.

Costituzione dei fondi di contropartita

4.37. Nei paesi a moneta debole, qualsiasi ritardo nel versamento dei fondi rispetto alle consuetudini in materia di commercio rappresenta, per il debitore, un notevole vantaggio che si traduce, per il FES, in una diminuzione di pari importo del potere d'acquisto dei fondi di contropartita. Per questo motivo, i termini di pagamento previsti negli accordi di finanziamento devono essere sottoposti a rigoroso calcolo e successivamente rispettati per non dar luogo a condizioni di concorrenza sleale che potrebbero penalizzare talune imprese. In pratica, mentre da un lato il FES si è dimostrato severo nei confronti di certi importatori, dall'altro sono stati constatati in molti casi scadenze di pagamento eccessive.

4.38. In Mozambico, gli importatori dovevano pagare i propri acquisti all'arrivo delle merci e a tal fine ricorrere se necessario al credito bancario. In realtà, il settore bancario non ha fatto da intermediario e sono state concesse scadenze spesso notevoli (diversi mesi e anche diversi anni in taluni casi estremi) contrariamente alle disposizioni dell'accordo di finanziamento. In occasione del controllo in loco, è emerso che rimanevano ancora scadenze insolute pari a circa 2 Mio ECU mentre erano stati riscossi dalle autorità interessi finanziari di almeno 0,58 Mio ECU non iscritti nel conto di contropartita. Nella Repubblica Centrafricana, l'importatore dei prodotti petroliferi si è visto concedere un termine di pagamento di quattro mesi che ha poi superato di tre mesi. In questa occasione, i fondi di contropartita hanno consentito all'importatore di ottenere una sovvenzione non autorizzata di circa 1,5 Mio ECU.

4.39. In Camerun, l'assenza di un accordo che precisasse le modalità di attuazione dell'accordo di finanziamento ha fornito ai distributori di fertilizzanti il pretesto per conservare i fondi di contropartita risultanti dalle vendite e per considerarli dei mezzi di finanziamento permanenti. Nonostante diversi solleciti, le somme dovute dai distributori (17,5 Mio ECU) non erano ancora state versate sul conto di contropartita nel giugno 1992, mentre i fertilizzanti erano stati consegnati in Camerun in due lotti nel 1989 e nel 1990. La precaria situazione finanziaria sia della SODECOTOM(54) () che della SEMRY (2) fa sorgere qualche dubbio sulla possibilità effettiva da parte di queste ultime di procedere al riversamento di tali fondi, a prescindere da qualsiasi questione relativa al rimborso delle sovvenzioni dovute dallo Stato.

4.40. Nello Zambia, l'impresa pubblica NCZ ha beneficiato di un rinvio di pagamento di nove mesi per uno dei suoi programmi di importazione. Questo termine è stato in seguito prolungato di diversi anni in virtù di un piano di verifica dei debiti dell'impresa. Nel caso del proprio programma di importazione di materie prime per la produzione di fertilizzanti, la NCZ si è dimostrata incapace di versare i fondi di contropartita di cui era debitrice nei confronti dello Stato (circa 16 Mio ECU). La Commissione è stata pertanto indotta ad accettare che la metà della somma dovuta fosse considerata una dotazione in capitale (sovvenzione di equilibrio) e che l'altra metà venisse trasformata in un anticipo rimborsabile in quattro quote annuali scaglionate tra il 1992 ed il 1995(55) ().

4.41. Il programma di importazione di fertilizzanti nel Malawi avrebbe dovuto essere all'origine della costituzione di un fondo di rotazione che consentisse il finanziamento delle campagne successive di approvvigionamento dei piccoli agricoltori (produttori di granturco). In occasione del controllo in loco nel giugno 1991, era evidente che il fondo avrebbe potuto essere ricostituito soltanto con l'apporto di altri donatori. Le sue prospettive di funzionamento autonomo apparivano compromesse, poiché il prodotto delle vendite non consentiva di finanziare i costi di commercializzazione e di rinnovamento delle scorte.

4.42. Per i programmi «valute» del Kenia, del Malawi, dell'Uganda e del Ghana, gli Stati beneficiari avevano aperto dei conti presso alcune banche in Europa per ricevere gli anticipi versati dal FES. Gli interessi praticati dalle banche su questi depositi avrebbero dovuto essere destinati al finanziamento di importazioni complementari e dar luogo alla costituzione di fondi di contropartita. In occasione dei controlli in loco, le delegazioni interessate non avevano seguito il problema e non era stato versato alcun complemento di fondo di contropartita. Le somme in questione ammontavano a circa 1,25 Mio ECU per il Kenia, 1,3 Mio ECU per il Malawi, mentre era ignoto l'importo per l'Uganda(56) (). Da parte sua, la Ghana Commercial Bank (Londra), presso la quale la Commissione aveva depositato gli anticipi relativi al programma «valute» del Ghana, non aveva versato gli interessi finanziari previsti dall'accordo di finanziamento. All'epoca del controllo, questa lacuna non aveva dato adito ad alcun intervento da parte della Commissione nonostante le ingenti somme lasciate in deposito per effetto del prolungato blocco del programma.

4.43. Nel dicembre 1989, in occasione del controllo in loco effettuato nel Ghana, sono stati constatati dei ritardi relativi al versamento dei fondi di contropartita del programma fertilizzanti. Infatti, all'epoca, era stato incassato soltanto il 64 % dei 626,7 Mio Cedis. La relazione annuale della delegazione per il 1990 rivela che, un anno dopo, il tasso di versamento era ancora inferiore al 30 %. Sembra che nel luglio 1991 sia stato trovato un accordo con le autorità per eliminare le difficoltà fino ad allora incontrate.

4.44. Per quanto riguarda l'Uganda, mentre ai sensi dell'accordo di finanziamento gli importatori stessi avrebbero dovuto versare i fondi di contropartita in pagamento dei loro acquisti, la Banca dell'Uganda ha proceduto al versamento dei fondi di contropartita dopo che erano stati depositati gli anticipi della Commissione. In tre casi la sostanza di tali fondi si è ridotta tuttavia di circa 4,5 Mio ECU per effetto di ritardi, senza che la Banca centrale, all'epoca del controllo nel settembre 1990, avesse versato un qualsiasi indennizzo per tale perdita. Nell'aprile 1993, la Commissione, di fronte ad una situazione contabile inestricabile, ha negoziato con la Banca dell'Uganda un riversamento di 1 003 Mio Ush che, in ECU, rappresentano meno del 20 % della perdita iniziale. Una maggiore formalizzazione della procedura di modifica delle condizioni particolari contenute nell'accordo di finanziamento avrebbe verosimilmente permesso di definire con maggior precisione gli impegni delle autorità dell'Uganda e di proteggere meglio il valore dei fondi di contropartita.

4.45. Mentre in alcuni paesi i fondi di contropartita sono depositati presso banche commerciali su conti fruttiferi di interessi, in numerosi altri casi tali fondi vengono versati su un conto senza interessi aperto dalla Banca centrale. Questa prassi lascia i fondi senza protezione di fronte agli effetti dell'erosione monetaria. Una situazione simile è stata riscontrata nel Benin, in Madagascar, nel Ghana, in Mozambico, nel Malawi e in Uganda.

Utilizzazione dei fondi di contropartita

4.46. In origine, i fondi di contropartita dovevano essenzialmente essere destinati al finanziamento di operazioni di sviluppo e segnatamente alla copertura delle spese nazionali relative ai progetti del FES. Tale principio scaturiva dalla posizione all'epoca difesa dalla Commissione secondo la quale l'aiuto allo sviluppo non risultava dal sostegno fornito alla bilancia dei pagamenti ma dall'utilizzazione effettiva, a fini di sviluppo, dei fondi di contropartita generati dall'aiuto a carattere macroeconomico. In seguito, di fronte all'entità dei fondi di contropartita, ai limiti della capacità di assorbimento dei progetti e alla vastità delle necessità di finanziamento dei programmi di adeguamento strutturale, la Comunità si è progressivamente inoltrata nella direzione dell'assegnazione dei fondi di contropartita alle risorse di bilancio destinate a finanziare le politiche di risanamento economico. Tuttavia, poiché questo mutamento è avvenuto in maniera progressiva, ne sono scaturite esitazioni e ritardi tali da attenuare gli effetti attesi dell'utilizzazione dei fondi di contropartita.

4.47. In Uganda, era stato concordato con l'ordinatore nazionale che i fondi di contropartita sarebbero stati in linea di principio assegnati a progetti del FES. Su questa base, la delegazione li ha sistematicamente adoperati per tutti i pagamenti locali senza avvertire esplicitamente i servizi centrali della Commissione la cui contabilità ha finito coll'essere falsata, perché gli impegni venivano contabilizzati sugli stanziamenti del FES mentre erano imputati ai fondi di contropartita i pagamenti ai quali detti stanziamenti corrispondevano.

4.48. In due dei paesi visitati (Kenia e Malawi), gli accordi di finanziamento avevano espressamente previsto i settori di utilizzazione dei fondi di contropartita. In entrambi i casi, i fondi sono stati quasi immediatamente utilizzati per gli scopi previsti. Nel Malawi (programma «valute») dove si trattava di ricostituire la riserva nazionale di granturco, non è stato possibile evitare che i prezzi praticati dall'organismo di Stato di commercializzazione dei cereali [ADMARC(57) ()] racchiudessero un cospicuo margine (circa il 20 %) tale da consentire a questo organismo di ridurre le proprie perdite di gestione. In Kenia, i fondi di contropartita sono stati utilizzati rapidamente dal NCPB(58) () per procedere agli acquisti di granturco delle campagne 1989 e 1990.

4.49. In cinque paesi, in mancanza di un programma di utilizzazione prestabilito, i fondi di contropartita sono transitati per periodi prolungati su conti bancari non fruttiferi di interessi mentre la moneta locale subiva una forte erosione. In occasione dei controlli in loco, le perdite di valore dei fondi depositati in moneta locale potevano essere stimate come segue:

i)Ghana: situazione reale indeterminata;

ii)Madagascar: 2,51 Mio ECU;

iii)Mozambico: situazione reale indeterminata;

iv)Uganda: 14,9 Mio ECU;

v)Zambia: 9,5 Mio ECU;

4.50. La messa a punto di un programma dettagliato di utilizzazione dei fondi avrebbe potuto consentire un più rapido impiego nonché il mantenimento del loro potere di acquisto. Gli accordi di finanziamento relativi allo Zambia prevedevano l'elaborazione di programmi di questo tipo, che però non sono mai stati messi a punto.

4.51. Nel Ghana e nello Zambia, a dispetto del principio di gestione congiunta dei fondi di contropartita da parte dell'ordinatore nazionale e del delegato della Commissione, le autorità nazionali hanno operato dei prelevamenti irregolari sui conti di contropartita. Le somme prelevate hanno raggiunto i 5 663 Mio Cedis(59) () nel Ghana ed i 190 Mio Kwacha (6,2 Mio ECU) nello Zambia.

4.52. In Mozambico, la Commissione ha accettato, il 25 aprile 1990, che i fondi di contropartita dei suoi programmi non fossero depositati su un conto bancario specifico. In seguito, con il pretesto che il conto veniva utilizzato anche per operazioni estranee all'aiuto comunitario, la Banca del Mozambico ha rifiutato alla Commissione la presentazione degli estratti conto. Di conseguenza, la situazione reale dei fondi rimane ignota e niente consente di affermare che essi sono stati effettivamente utilizzati a fini ammissibili. Infatti, l'accordo di gestione dei fondi di contropartita previsto dagli accordi di finanziamento aveva contemplato tre settori di utilizzazione:

i)il rimborso del debito dello Stato nei confronti della Banca del Mozambico (60 %);

ii)aiuti di emergenza e di lotta alla povertà (30 %);

iii)il finanziamento delle spese locali dei progetti del FES (10 %).

La «commissione dei fondi di contropartita» creata per curare la supervisione delle operazioni non ha mai svolto la sua funzione, cosicché l'accordo sulla gestione dei fondi di contropartita è rimasto lettera morta. In occasione dei controlli in loco, erano state avviate soltanto due operazioni di aiuto alimentare di emergenza pari al 12 % dei fondi disponibili a tale scopo.

4.53. In due paesi della zona franco (Benin e Repubblica Centrafricana), i fondi di contropartita sono stati assegnati ad azioni di risanamento delle finanze pubbliche. Tali operazioni beneficiavano del sostegno della Banca mondiale e si inserivano nell'ambito dei programmi di adeguamento strutturale.

4.54. Nel Benin, i programmi di importazione hanno avuto la funzione di semplice supporto alla costituzione dei fondi di contropartita destinati a finanziare:

a)arretrati di pagamento del Ministero dell'educazione nazionale (borse di studio e lavori di manutenzione di scuole) a concorrenza di 4 Mio ECU,

b)un programma di sfollamento di dirigenti dalla funzione pubblica per 11 Mio ECU.

4.55. In occasione del controllo in loco nel dicembre 1989, mentre era stato previsto di finanziare le spese relative alla ripresa della scuola per l'anno accademico 1989-1990, una somma di 600 Mio FCFA (1,7 Mio ECU) era stata versata allo Stato per coprire alcune borse riguardanti gli anni 1985-1988. Per quanto concerne il programma di cessazione volontaria dal servizio, i fondi di contropartita del FES consentivano di finanziare solamente il 60 % delle 2 500 partenze programmate senza che si sapesse quale altro finanziatore avrebbe potuto prendere a proprio carico il rimanente 40 %.

4.56. Nella Repubblica Centrafricana, i fondi di contropartita avrebbero dovuto servire al finanziamento delle spese locali di due progetti di sviluppo rurale del FES. Su richiesta dell'ordinatore nazionale, i fondi furono riorientati a favore di un programma di sfollamento dalla funzione pubblica. Alla fine del mese di dicembre 1990, il Governo aveva depositato circa 6,1 Mio ECU su un conto a firma contestuale. Nel 1991, 4,9 Mio ECU sono stati mobilitati per metà a favore del programma di sfollamento dalla funzione pubblica e per metà per pagare gli stipendi correnti dei funzionari della polizia e dell'esercito. Questa utilizzazione non conforme è indice della scarsa sicurezza offerta da un sistema di conto a firma contestuale dato che questo stesso sistema non si applica fino alla fase del pagamento al beneficiario finale. In casi del genere, il ricorso ad un'assistenza tecnica sembra inevitabile. I servizi della Commissione, nell'ottobre del 1992, hanno segnalato che, in seguito ad energiche proteste da parte della delegazione, il Governo centrafricano aveva alla fine ricostituito i fondi indebitamente prelevati.

5. SUPERVISIONE E VALUTAZIONE DEI PROGRAMMI

5.1. L'esecuzione dei programmi di importazione presenta la particolarità di situarsi essenzialmente a valle del sistema contabile centrale dei FES. È così che, per assicurarne una sorveglianza efficace, il finanziatore è costretto ad una presenza in loco rinforzata. Peraltro, le amministrazioni o gli organismi finanziari locali hanno di rado le capacità di gestione necessarie per portare a buon fine operazioni di una simile portata. L'esame dei programmi del 6o FES mostra tuttavia che una presenza in loco da sola non garantisce il successo dei programmi il cui svolgimento dovrebbe rispondere a principi chiari, che si tratti degli obiettivi perseguiti, delle modalità di attuazione o delle responsabilità particolari che incombono sulle varie parti. Infine, la valutazione degli effetti dei programmi di importazione rappresenta un esercizio particolarmente delicato che richiede un'accurata preparazione e un attento controllo.

Supervisione dei programmi

Ruolo delle delegazioni nei paesi ACP

Studi di fattibilità

5.2. Nei paesi ACP, la prima e fondamentale responsabilità dell'organizzazione dei programmi spetta alle delegazioni per via della loro conoscenza delle particolarità locali. In pratica tuttavia, l'esperienza ha dimostrato che, nel caso di taluni programmi «valute», le delegazioni avevano soltanto conoscenze piuttosto vaghe delle procedure bancarie e commerciali in vigore poiché questi settori spesso erano loro estranei. Le esperienze compiute nel Malawi, nel Ghana e in Uganda ne sono la prova. Per questo motivo appare auspicabile che l'avvio di nuove operazioni venga preceduto da indagini approfondite circa l'attuabilità dei programmi e che vengano sottoposte a disamina non soltanto le procedure di attuazione, ma anche il volume di lavoro che rappresenta per ciascuna parte l'applicazione delle procedure prese in considerazione.

Sorveglianza contabile dei programmi

5.3. Allorquando la costituzione dei fondi di contropartita è il risultato di un considerevole numero di operazioni e quando i programmi sono eseguiti per quote, è necessario descrivere le operazioni mediante un rigoroso sistema contabile. Si tratta di un settore ampiamente ignorato dalle delegazioni. Molte di esse hanno scoperto in ritardo le difficoltà che avrebbero incontrato nell'esecuzione dei programmi del 6o FES, quando hanno cercato di esaminare se le autorizzazioni concesse avevano effettivamente prodotto dei risultati. Troppo spesso le delegazioni avevano imperniato la sorveglianza sull'autorizzazione preliminare delle operazioni senza sufficientemente curarsi del controllo della loro esecuzione materiale. Pertanto in diversi Stati è stato necessario finanziare controlli contabili per conoscere l'effettiva situazione finanziaria dei programmi. Ciò si è segnatamente verificato nel Camerun, in Uganda, nel Ghana, nel Kenia e nel Mozambico.

Valutazione delle realizzazioni

5.4. Per quanto nella maggior parte dei casi sia stato possibile comprendere in che modo si siano in definitiva svolte l'esecuzione delle importazioni e, in minor misura, la costituzione dei fondi di contropartita, lo stesso non può dirsi per quanto riguarda l'impatto dei programmi rispetto agli obiettivi perseguiti. In molti casi è apparso che le delegazioni non volevano ammettere che spettasse loro il compito di valutare fino a che punto i programmi avevano avuto successo. Il più delle volte, anche se lo avessero voluto, non sarebbero state in grado di farlo per mancanza di riferimenti e degli appropriati strumenti di misurazione. L'entità delle somme messe a disposizione dal FES vorrebbe che al momento della preparazione delle azioni fosse prestata maggiore attenzione agli obiettivi perseguiti al fine di predisporre gli strumenti adeguati a valutare la riuscita delle azioni intraprese. Giova a questo punto precisare che l'impatto dei programmi deve essere percepito innanzitutto tra gli importatori e successivamente presso i beneficiari finali dei fondi di contropartita. Il fatto di attribuire ai programmi di importazione un carattere macroeconomico non può, da solo, costituire un motivo da impedirne ogni possibilità di valutazione.

5.5. Pertanto, al momento della preparazione dei programmi sarebbe opportuno che le delegazioni prestino maggiore attenzione al quadro operativo all'interno del quale esse dovranno esercitare le proprie responsabilità. In tale contesto, sarebbe auspicabile armonizzare maggiormente le azioni dei vari finanziatori. Un più spinto coordinamento consentirebbe una migliore individuazione dei vincoli e delle particolarità che caratterizzano i settori d'intervento. La concertazione dovrebbe inoltre permettere di evitare che i programmi dei vari finanziatori siano in concorrenza fra loro. Una maggiore convergenza delle esigenze dei donatori in materia di procedure di esecuzione e di sorveglianza dei programmi semplificherebbe infine l'impegno dei paesi ACP e ridurrebbe le difficoltà che sorgono allorquando si tratta, per esempio, di stabilire se le importazioni o l'utilizzazione dei fondi di contropartita sono conformi o meno(60) ().

Ruolo delle delegazioni nell'attuazione dei programmi

5.6. Al momento dell'attuazione effettiva dei programmi, le delegazioni non possono garantire con le loro sole risorse la sorveglianza dettagliata delle operazioni. Per questo motivo il ricorso ai servizi di assistenza tecnica è stato progressivamente esteso. Pertanto, le delegazioni devono assicurare una triplice funzione:

a)orientare e controllare l'azione dell'assistenza tecnica;

b)rendere conto ai servizi centrali dell'esecuzione degli accordi di finanziamento e degli accordi ad essi accessori;

c)concordare con l'ordinatore nazionale le misure da prendere per garantire l'esito positivo delle operazioni.

5.7. I controlli in loco hanno mostrato che le delegazioni erano di rado intervenute per chiarire i termini di riferimento dei servizi di assistenza tecnica e per allontanare i dubbi e le ambiguità relativi ai compiti affidati a questi ultimi. Nel corso delle loro attività, alcune delegazioni hanno constatato con sorpresa che le prestazioni dei servizi di assistenza tecnica lasciavano a desiderare, sia a proposito della portata dei loro lavori che della forma e del contenuto dei loro resoconti. Così è stato segnatamente in Uganda e in Mozambico. La valutazione dell'impatto dei programmi presso i beneficiari finali è stata infine largamente trascurata da parte dei succitati servizi. Termini di riferimento più espliciti quanto ai compiti da svolgere e che precisino meglio la natura delle relazioni da intrattenere sia con la delegazione che con l'ordinatore nazionale, dovrebbero condurre ad una più intensa sorveglianza di esecuzione dei programmi.

5.8. L'informazione inoltrata ai servizi centrali è stata irregolare. Mentre per taluni programmi i servizi geografici della sede erano sufficientemente al corrente dello svolgimento dei programmi (Benin, Ghana o Kenia, per esempio), il più delle volte essi disponevano di informazioni assai scarse circa lo stato reale del loro avanzamento. Infatti, le delegazioni si sono in genere limitate a indirizzare senza alcun commento - quando esistevano - le relazioni periodiche degli assistenti tecnici (Mozambico, Uganda), mentre spesso esse indugiavano nell'elaborare le loro proprie relazioni semestrali o annuali. Quando non era stato insediato alcun assistente tecnico (Malawi, Camerun, Repubblica Centrafricana, Zambia), i flussi d'informazione sono rimasti scarsi.

5.9. Senza direttive sempre chiare riguardanti la portata del proprio ruolo, le delegazioni spesso hanno prestato poca attenzione alla sorveglianza materiale, amministrativa e contabile dei programmi e hanno lasciato i servizi centrali all'oscuro delle difficoltà pratiche incontrate. Ad esempio, in Camerun la delegazione per molto tempo si è disinteressata della situazione dei distributori di fertilizzanti come pure della costituzione dei fondi di contropartita; inoltre essa ha ripreso le proprie funzioni di supervisione soltanto in occasione di un controllo indipendente. Nel Ghana, mentre la delegazione aveva ben inquadrato il programma «valute», lo stesso non può dirsi per quanto riguarda un controllo analogo sul programma «natura», verosimilmente per via di uno scarso coordinamento con gli aiuti di altri donatori(61) (). Nel Malawi, la sorveglianza del programma «valute» ha subìto le conseguenze del fatto che era rimasto a lungo vacante il posto di consigliere economico. In Mozambico, la delegazione si è eccessivamente appoggiata ai servizi di assistenza tecnica e non ha pertanto potuto padroneggiare il programma nel dovuto modo, sia per quanto riguarda la gestione del sistema di importazioni sia per quanto concerne la gestione dei fondi di contropartita. In Uganda, si sarebbe dovuto prestare maggiore attenzione al controllo documentale delle importazioni, alla sorveglianza delle operazioni bancarie e a quella delle prestazioni dei servizi di assistenza tecnica.

5.10. L'insoddisfacente inquadramento dei fondi di contropartita ha prodotto da parte delle delegazioni una gestione dispersiva al termine della quale non sempre esse hanno saputo ben situare le proprie responsabilità. Da parte loro, i servizi centrali hanno soltanto avuto una nozione incompleta delle reali modalità di attuazione.

5.11. La portata e la qualità dei rapporti con gli ordinatori nazionali hanno continuato ad essere mutevoli da paese a paese. Pertanto, in ripetuti casi, le delegazioni non hanno potuto stabilire con gli ordinatori nazionali le procedure di dialogo previste dalla Convenzione di Lomé oppure, quando hanno potuto farlo, si sono avuti risultati molto limitati (cfr. i paragrafi 4.28 e 4.29). Peraltro le delegazioni hanno sollecitato di rado l'intervento dei servizi centrali per trovare un rimedio agli ostacoli incontrati.

Supervisione effettuata dai servizi centrali

5.12. Mentre i progetti di tipo «classico» beneficiano di un'ampia struttura di supervisione in seno ai servizi centrali, i programmi di importazione del 6o FES sono rimasti a lungo ai margini di questa struttura. Se è vero che i programmi «natura» sono stati assimilati ai contratti di forniture per quanto riguarda la stipulazione e l'esecuzione di questi ultimi, è anche vero che né i servizi tecnici, né quelli finanziari si sono visti affidare l'incarico della sorveglianza globale dei programmi di importazione, in particolare di quella della gestione dei fondi di contropartita. Da parte loro, i servizi geografici sono, in genere, rimasti in disparte una volta firmati gli accordi di finanziamento e il loro interesse per i programmi è venuto meno con la registrazione dei pagamenti nei conti centrali.

5.13. Il fatto che l'esecuzione dei programmi sia stata essenzialmente valutata in termini di impegni e di pagamenti registrati in contabilità centrale può spiegare in parte la scarsa premura dimostrata dai servizi centrali nel seguire i programmi al di là di tale fase(62) (). Eppure detto approccio può trarre in inganno perché nel caso dei programmi «valute», esso dissimula lo stato di avanzamento reale delle operazioni, mentre per l'insieme dei programmi esso ignora le questioni di costituzione e di utilizzazione dei fondi di contropartita (cfr. il paragrafo 5.21).

5.14. Perché venga conferito un sostegno effettivo dai servizi centrali alle delegazioni dal momento che si tratta dell'esecuzione dei programmi nei paesi beneficiari, sarebbe preferibile che fossero designati dei supervisori di programmi con la missione di assicurare l'attuazione delle misure appropriate a garantirne l'esito positivo.

Divergenze di vedute tra i servizi

5.15. L'esame delle operazioni del 6o FES ha più volte evidenziato l'esistenza, tra i servizi della Commissione, di una diversa percezione degli obiettivi dei programmi e dei principi che li guidano. Ad esempio, nel caso del Mozambico, è emerso che nel giugno 1991 la delegazione seguiva in materia di fondi di contropartita un approccio «minimalista» ritenendo di doversi adattare alla realtà politico-economica e di evitare di addentrarsi in una serie di discussioni con il Governo a proposito della destinazione reale dei fondi di contropartita. Dal canto loro, i servizi centrali ritenevano che la Commissione non dovesse rinunciare a dirigere i fondi di contropartita verso alcuni settori considerati prioritari. In questo modo si sono sviluppate talune ambiguità pregiudizievoli a una sana gestione. In Uganda, mentre i servizi centrali ritenevano che le importazioni dovessero riguardare alcuni settori in grado di ottenere solo con molte difficoltà le licenze di importazione, la delegazione aveva deciso di privilegiare l'utilizzazione rapida dei fondi. Ne è conseguita l'attribuzione di licenze per importazioni la cui ammissibilità era discutibile, e si sono avute notevoli difficoltà nell'ottenere le informazioni necessarie al loro controllo. Per motivi molto simili, la delegazione nel Ghana ha preferito, da parte sua, rinviare l'esecuzione del programma in attesa che lo Stato rispetti i suoi impegni. Per il programma «valute» del Kenia, i servizi centrali avevano considerato che era necessario modificare le modalità di versamento dei fondi di contropartita per non rallentare le operazioni mediante l'imposizione agli importatori di condizioni di finanziamento intollerabili. Nello stesso periodo si presentava nel Malawi un caso simile: in tale paese, i servizi centrali hanno ritenuto di non dover modificare in modo uguale le condizioni di versamento dei fondi di contropartita.

Istruzioni che disciplinano i programmi di importazione

5.16. All'atto dell'entrata in vigore della terza Convenzione di Lomé, l'ordinatore principale ha inviato ai servizi e alle delegazioni un «promemoria sui programmi settoriali di importazione». Questo documento, modificato nel febbraio 1989, era accompagnato dall'indicazione «non sono istruzioni formali» dato il carattere sperimentale che ancora all'epoca si attribuiva a questi programmi. Tale situazione spiega verosimilmente la coesistenza di concezioni diverse in materia di obiettivi perseguiti, di priorità da concedere, di modalità di attuazione e di portata delle responsabilità dei servizi.

5.17. Al fine di chiarire le intenzioni e i principi da seguire da parte dell'insieme dei servizi, nuove istruzioni sono state inserite nel luglio 1990 e nel marzo 1991 nella «Raccolta delle istruzioni»(63) (). Esse vertono su alcune modalità pratiche di attuazione dei programmi di importazione, sulle modalità di costituzione e di sorveglianza finanziaria dei fondi di contropartita e sui relativi principi di utilizzazione. In pratica, queste varie istruzioni sono state applicate ai programmi finanziati solo a partire dall'entrata in vigore del 7o FES. Al riguardo vanno fatti i commenti che seguono.

Istruzioni relative ai programmi «valute»

5.18. Secondo le istruzioni, l'obiettivo principale dei programmi «valute» consiste nel fornire ai paesi beneficiari una «agevolazione a esborso rapido» al fine di potenziare la loro bilancia dei pagamenti. Questo sostegno si inserisce in un contesto di adeguamento strutturale delle operazioni di commercio estero, ovvero: soppressione dei controlli e delle lungaggini amministrative in vista di liberalizzare gli scambi.

5.19. Per garantire la massima efficacia possibile ai programmi, il FES ha approvato i principi di rapidità di esborso, di limitazione dei lavori amministrativi imposti agli Stati ACP e di rispetto delle pratiche commerciali e bancarie.

Nonostante un'evidente volontà di semplificazione, le istruzioni sono ancora assai macchinose, il che denota una certa difficoltà a liberarsi dalle procedure amministrative quando si tratta di operatori privati. A questo riguardo, le procedure relative ai bandi di gara nonché le norme in materia di monete di fatturazione andrebbero rese più flessibili. Allo stesso modo, negli accordi di finanziamento, i controlli da istituire sull'ammissibilità delle importazioni dovrebbero essere maggiormente collegati ai rischi corsi, per esempio:

a)verifica dei prezzi al momento dell'imbarco per evitare le fatturazioni in eccesso che consentono il trasferimento segreto di fondi fuori dal paese ACP; la verifica dei prezzi all'arrivo è, a questo riguardo, inoperante;

b)controllo della solvibilità degli importatori per prevenire le difficoltà di costituzione dei fondi di contropartita, o per lo meno ottenimento di garanzie bancarie;

c)controllo dell'entrata dei beni nel paese beneficiario per evitare una rivendita all'estero tale da consentire la costituzione di averi convertibili;

d)controllo presso i beneficiari finali al fine di prevenire le sottrazioni di fondi a vantaggio di gruppi influenti (opposizioni città/campagna, gruppi etnici, produttori di taluni prodotti ecc...).

5.20. Le istruzioni rimangono in compenso troppo laconiche su alcuni argomenti, segnatamente a proposito delle modalità di coordinamento con gli altri finanziatori e per quanto riguarda i compiti spettanti ai vari servizi della Commissione. Infine, le istruzioni mantengono la possibilità di attuare dei programmi di importazione «valute» a vantaggio dei paesi della