Statuto della comunicazione vocale su Internet ai sensi della legislazione comunitaria e in particolare della direttiva 90/388/CEE (98/C 6/04)

(Testo rilevante ai fini del SEE)

Regolamentazione della comunicazione vocale su Internet

La direttiva 90/388/CEE sulla concorrenza nei mercati dei servizi di telecomunicazioni (GU L 192 del 24. 7. 1990, pag. 10) definisce dettagliatamente il servizio che gli Stati membri possono continuare a riservare ai propri organismi di telecomunicazioni.

Ai sensi dell'articolo 1 della direttiva 90/388/CEE si intende per «"telefonia vocale" la fornitura commerciale al pubblico del trasporto diretto e della commutazione della voce in tempo reale fra punti terminali della rete pubblica commutata, che consente a ogni utente di utilizzare l'attrezzatura collegata al suo punto terminale di tale rete per comunicare con un altro punto terminale».

Il 20 ottobre 1995 la Commissione ha pubblicato una comunicazione al Parlamento europeo e al Consiglio sulla situazione attuale e sull'attuazione della direttiva 90/388/CEE relativa alla concorrenza nei mercati dei servizi di telecomunicazioni (95/C 275/02, GU C 275, pag. 2) («la comunicazione»). Tale comunicazione esponeva l'approccio della Commissione ai fini dell'applicazione della definizione contenuta nell'articolo 1 della direttiva 90/388/CEE. Successivamente, a seguito dello sviluppo di software specifico, è divenuto possibile convertire, comprimere e trasmettere comunicazioni vocali in modo tale che è divenuto economico inviarle via Internet ad altri utenti Internet, tramite un gateway, utilizzando lo stesso software o un software interoperabile. Si tratta di un aspetto nuovo, per cui la Commissione dovrebbe adottare un complemento alla comunicazione relativo a questi servizi, spesso denominati «telefonia Internet».

La presente comunicazione, che riguarda lo scambio bidirezionale di comunicazioni vocali via Internet (1) (2), affronta due questioni normative fondamentali:

- in primo luogo, stabilire se tali servizi, nella fase precedente la liberalizzazione totale dei servizi di telefonia vocale e delle infrastrutture di telecomunicazioni a partire dal 1998, si situino già nel settore liberalizzato alla luce di una loro valutazione in base alla definizione di telefonia vocale della direttiva 90/388/CEE;

- in secondo luogo, in che misura gli elementi del quadro normativo vigente a partire dal 1998 (3), che sono applicabili alla fornitura di servizi di telefonia vocale, dovrebbero essere applicati ai servizi di comunicazione vocale forniti via Internet.

Categorie di telefonia Internet

Nell'esaminare le questioni connesse con la telefonia Internet, la presente comunicazione prende in considerazione in particolare le situazioni in cui gli utenti sono collegati a Internet tramite la rete telefonica pubblica (fissa) commutata e non, ad esempio, tramite linee dedicate o altri canali che non si servono di tali punti terminali. In tale ambito possono essere distinte, dal punto di vista dell'utente, tre categorie di comunicazioni vocali via Internet:

- servizi vocali da computer a computer, cioè comunicazioni vocali trasmesse via Internet dal PC di un utente al PC di un altro utente (che per comunicare utilizzano entrambi un modem, un software compatibile, altoparlanti e microfoni);

- servizi vocali da computer a telefono, cioè comunicazioni vocali trasmesse via Internet dal PC di un utente (che utilizza modem, software, altoparlanti e microfono) all'apparecchio telefonico tradizionale di un altro utente passando per la rete telefonica pubblica commutata (PSTN);

- servizi da telefono a telefono, cioè comunicazioni vocali trasmesse via Internet tra utenti che utilizzano entrambi apparecchi telefonici collegati alla rete pubblica commutata; in quest'ultimo caso parte della comunicazione è trasmessa in pacchetti utilizzando protocolli Internet invece di passare completamente attraverso la rete pubblica commutata nazionale e internazionale.

Valutazione di tali servizi in base alla definizione di telefonia vocale della direttiva 90/388/CEE

In conformità alla definizione della telefonia vocale contenuta nella direttiva 90/388/CEE, la comunicazione vocale fra utenti di Internet potrebbe essere considerata telefonia vocale soltanto ove siano soddisfatti i seguenti criteri:

- Le comunicazioni devono formare oggetto di un'offerta commerciale

Il termine «commerciale» dovrebbe essere inteso nel significato comune della parola, cioè nel senso che il trasporto della voca è fornito come attività commerciale distinta al fine di derivarne un profitto. Esso non comprende pertanto la semplice fornitura tecnica non a fini commerciali di un collegamento telefonica tra due utenti.

Nel caso di Internet, mentre la fornitura di software e browser che consentono agli utilizzatori del software d'inviare e ricevere comunicazioni vocali deve essere oggetto di un'offerta commerciale (spesso già compresa all'acquisto di nuovi PC), nella maggior parte dei casi la fornitura commerciale del trasporto della voce non rientra, almeno per il momento, fra gli obiettivi principali dei fornitori di connessione (4). La telefonia Internet è inoltre solo un elemento supplementare offerto con la connessione Internet, che è scelto dai clienti per una serie di ragioni quali il browsing, la posta elettronica, il caricamento di archivi e dati ecc. In altri casi il software necessario viene acquistato dagli utenti e non ottenuto dal fornitore di connessione con il quale questi hanno un abbonamento.

Dato che nella maggior parte dei casi l'elemento della comunicazione vocale è solo una parte del servizio integrato Internet offerto al cliente, nel quale il servizio vocale è accessorio ad altri elementi (così come la telefonia video non è considerata oggi telefonia vocale), la comunicazione vocale via Internet non corrisponde, in linea di massima, a questo primo criterio della definizione comunitaria di telefonia vocale.

Solo qualora la telefonia da telefono a telefono via Internet sia commercializzata nell'Unione europea come servizio alternativo di telefonia vocale, si potrà considerare che l'organismo interessato fa un'offerta commerciale.

Analogamente, nel caso di comunicazioni vocali basate su un PC, se la fornitura di un servizio di chiamata verso qualunque numero telefonico dovesse divenire un elemento decisivo nelle strategie commerciali dei fornitori di servizi, questi ultimi potrebbero essere considerati fornitori di un servizio commerciale di trasporto della voce.

- Le comunicazioni devono essere fornite al pubblico

Nel caso di servizi vocali da computer a computer, soltanto gli utenti che hanno sottoscritto un abbonamento con un fornitore di connessione a Internet e che utilizzano software compatibile sarebbero in grado di usare Internet per chiamare altri utenti. Ciononostante potrebbe ritenersi che la trasmissione vocale da computer a computer via Internet sia fornita «al pubblico», poiché il servizio è a disposizione di tutti i soggetti del pubblico che si trovino nelle stesse condizioni.

Le comunicazioni vocali da computer a posto telefonico e da un posto telefonico ad un altro trasmesse via Internet, nelle quali ogni conversione necessaria del segnale è effettuata dall'organismo che offre il servizio, soddisfano ugualmente questo criterio, poiché tali servizi sono a disposizione di tutti i soggetti del pubblico, sempreché questi concludano il necessario accordo.

- Le comunicazioni devono essere effettuate in partenza e a destinazione di punti terminali della rete pubblica commutata

«In partenza e a destinazione di punti terminali della rete pubblica commutata» significa che, per rientrare nel settore riservato fino alla data della liberalizzazione, il servizio di comunicazione vocale non soltanto deve formare oggetto di offerta commerciale al pubblico, ma deve anche collegare simultaneamente due punti terminali della rete PSTN (5). I punti terminali sono quelli definiti dal numeri di abbonato in base al piano di numerazione telefonica nazionale. Di conseguenza, se l'accesso a Internet è ottenuto attraverso circuiti in affitto, il servizio non può essere considerato telefonia vocale, anche se la chiamata è effettuata a destinazione della rete pubblica commutata. Ciò vale sia che si tratti di una connessione per telefono sia che essa avvenga tramite computer.

Se l'utente Internet può chiamare soltanto altri abbonati Internet i cui computer sono collegati attraverso un modem e che usano software compatibile, anche in questo caso non si tratta di «telefonia vocale», perché essa non consente «a ogni utente . . . di comunicare con un altro punto terminale», nel senso di «ogni utente con ogni utente». Tuttavia, nei casi di comunicazione vocale da computer ad apparecchio telefonico e da un apparecchio telefonico ad un altro via Internet questo criterio sarebbe soddisfatto.

- Le comunicazioni devono riguardare il trasporto diretto e la commutazione della voce in tempo reale

Tenuto conto delle tecniche usate per le prime comunicazioni vocali fra utenti Internet e dello stato iniziale di sviluppo della tecnologia Internet (che utilizza per lo più tecniche di banda passante e di compressione) non si poteva ritenere che la telefonia Internet avvenisse all'origine in tempo reale (6). Sulla base di tale tecnica di base la voce è convertita in formato digitale, suddivisa in pacchetti e inviata dall'utente da un punto terminale a un server e poi al server di recezione, che a sua volta lo trasmette all'attrezzatura del ricevente, collegata a un punto terminale, che riassembla i pacchetti da consegnare sotto forma di voce attraverso gli altoparlanti. Il tempo necessario per il trattamento e la trasmissione da un punto terminale all'altro è in genere ancora tale che il servizio vocale non può essere considerato della stessa qualità di un servizio standard in tempo reale.

Ciò vale sia che la comunicazione vocale trasmessa via Internet avvenga tra due PC, tra un PC e un apparecchio telefonico sulla rete PSTN o tra due apparecchi telefonici. Benché comportino due fasi di conversione, le comunicazioni vocali da telefono a telefono via Internet registrano spesso ritardi minori di quelli cui vanno soggette le comunicazioni tra due PC. Tuttavia, poiché avviene in parte tramite Internet (che dispone normalmente di una sola classe di servizi), la trasmissione è soggetta ad un rischio di congestione imprevedibile che rende difficile o addirittura impossibile garantire lo stesso livello di affidabilità e di qualità di riproduzione vocale fornito dalla rete PSTN.

Nel caso in cui gli organismi che offrono comunicazioni vocali da telefono a telefono via Internet garantiscano la qualità della riproduzione vocale ricorrendo a bande passanti riservate e sostengano che la qualità del servizio è la stessa dei circuiti PSTN, questo criterio della definizione di telefonia vocale sarà naturalmente già soddisfatto.

In sintesi la Commissione ritiene pertanto che la definizione di telefonia vocale della direttiva 90/388/CEE, considerata unitamente ai precedenti di cui si dispone, costituisca una buona guida per valutare la posizione dei servizi di comunicazione vocale su Internet alla luce della normativa comunitaria, nella situazione che precede la liberalizzazione totale.

Questi servizi non possono per il momento essere considerati «telefonia vocale» nel senso della direttiva e rientrano pertanto già nel settore liberalizzato prima della scadenza prevista per l'apertura totale del mercato alla concorrenza. Esistono già tuttavia nuovi servizi di comunicazione vocale che sono offerti al pubblico utilizzando la tecnologia Internet. La situazione dovrà pertanto essere riesaminata alla luce dell'evoluzione tecnologica e del mercato.

Conseguenze normative

Situazione vigente

- Concessione di licenze

Attualmente i fornitori di connessione a Internet operano normalmente in base ad un'autorizzazione alla trasmissione di dati o alla prestazioni di servizi a valore aggiunto.

In conformità alla direttiva 90/388/CEE:

- i servizi di telecomunicazioni diversi dai servizi di telefonia vocale, l'istituzione e la messa a disposizione di reti di telecomunicazioni pubbliche e di altre reti che implichino l'uso di frequenze radio possono essere subordinati soltanto a una procedura di autorizzazione in via generale ovvero a una procedura di dichiarazione. Nella misura in cui la comunicazione vocale via Internet non è considerata un «servizio di telefonia vocale» ai sensi della direttiva, non si può prevedere l'obbligo di una licenza individuale per i fornitori di connessione o di servizi Internet;

- le procedure di autorizzazione generale o di dichiarazione possono prevedere soltanto condizioni obiettive (cioè collegate al relativo requisito sostanziale), non discriminatorie, proporzionate e trasparenti. Ne consegue che non può essere elaborato, in linea di principio, un sistema di autorizzazione specifico per i fornitori di connessione/servizi Internet, diverso da quello applicabile ad altri fornitori di trasmissione dati. Ad ogni modo, là dove il servizio di telefonia Internet è solo un elemento del servizio integrato offerto ai clienti, accessorio ad altri elementi del servizio Internet, l'applicazione telefonica sarebbe compresa nell'autorizzazione generale che copre le attività del fornitore di connessione Internet e sarebbe sproporzionato assoggettare tali fornitori ad un'autorizzazione supplementare;

- lo Stato membro che intenda revocare o negare l'autorizzazione in via generale alla fornitura di un servizio non riservato deve motivare la relativa decisione e deve essere prevista una procedura di ricorso contro tale decisione (7);

- le relative procedure di autorizzazione devono essere comunicate alla Commissione.

La direttiva autorizzazioni e licenze, che entra in vigore il 1° gennaio 1998, precisa ulteriormente a quali condizioni possono essere subordinate le autorizzazioni nonché i principi che le procedure di concessione della licenza dovrebbero rispettare.

- Servizio universale

Nella misura in cui la comunicazione vocale su Internet non è considerata telefonia vocale ai sensi della direttiva, i fornitori di connessione Internet non possono essere tenuti a contribuire.

Situazione futura

Come illustrato nell'analisi che precede, la regolamentazione della comunicazione vocale su Internet dipende dall'analisi del servizio effettivamente prestato per quanto riguarda i vari elementi della definizione della telefonia vocale indicati nell'articolo 1 della direttiva 90/388/CEE.

L'attuale statuto della comunicazione vocale su Internet ai sensi della normativa comunitaria potrà cambiare alla luce dei futuri sviluppi tecnici e del mercato. Le osservazioni ricevute dalla Commissione indicano che, almeno in una certa misura, le condizioni fondamentali necessarie ad una tale evoluzione nell'impostazione comunitaria sono prossime ad essere raggiunte. Si tratta dei seguenti elementi:

- almeno un gruppo di prestatori di servizi Internet sta iniziando a fornire un servizio mediante il quale un utente Internet può accedere a un servizio Internet locale, stabilire il collegamento con il suo computer o con altra attrezzatura terminale, inserire il numero telefonico di destinazione e ottenere l'istradamento della chiamata via Internet verso qualsiasi numero telefonico (ivi compresi gli utenti che non dispongono di modem) all'altro capo, dietro pagamento;

- l'uso di Internet (e la conseguente riduzione delle tariffe) è una spinta decisiva all'abbonamento a tale servizio (che l'abbonato chieda o meno anche la connessione Internet per un PC nel quadro del servizio che gli consente di utilizzare il suo telefono).

Possono sussistere, tuttavia, elementi supplementari di qualità ancora da soddisfare.

Quando saranno soddisfatti tutti i criteri della definizione di telefonia vocale, i fornitori del servizio Internet che offrano anche un servizio di collegamento a qualsiasi numero telefonico - e solo tali fornitori - potrebbero essere considerati fornitori di telefonia vocale ai sensi delle disposizioni comunitarie. La descrizione fornita è soltanto esemplificativa e non esclude altre possibili interpretazioni degli sviluppi futuri.

Ciò potrebbe avere conseguenze significative sotto il profilo normativo per le imprese interessate.

- Concessione di licenze

Ai sensi dell'articolo 3 della direttiva 90/388/CEE e dell'articolo 7, paragrafo 2 della direttiva autorizzazioni e licenze, gli Stati membri potrebbero subordinare, ove lo ritengano necessario, a specifiche procedure di licenza la prestazione sul proprio territorio di servizi di telefonia vocale da parte dei fornitori del servizio Internet. Tutti i regimi di licenza dovrebbero comunque essere notificati alla Commissione.

Ad ogni modo, anche qualora taluni servizi di comunicazione vocale via Internet possano essere considerati telefonia vocale e i prestatori del servizio siano assoggettati in taluni Stati membri all'ottenimento di licenze specifiche, sia la direttiva 90/388/CEE che la direttiva autorizzazioni e licenze sottolineano la necessità che i regimi di licenza siano proporzionati e non discriminatori. Qualsiasi regime di licenza deve, inoltre, tener conto dell'interesse dei consumatori a poter scegliere tra vari servizi e operatori e in particolare a non pagare tariffe sproporzionate o discriminatorie.

- Servizio universale

Se in futuro la comunicazione vocale su Internet dovesse essere considerata telefonia vocale, i fornitori di servizi interessati rientrerebbero nella categoria degli organismi che potrebbe essere tenuta a contribuire al finanziamento del servizio universale dopo l'apertura totale dei mercati alla concorrenza, in conformità ai principi definiti nel diritto comunitario e alle linee direttrici relative ai costi e al finanziamento del servizio universale esposte nella comunicazione della Commissione del 27 novembre 1996 [COM(96) 608].

Nella maggior parte degli Stati membri questa questione non si porrà, ma là dove si ponesse, la legislazione comunitaria (8) fornisce un quadro in base al quale possono essere richiesti contributi al servizio universale agli organismi che forniscono al pubblico reti di telecomunicazioni e servizi di telefonia vocale.

L'imposizione di oneri relativi a tale obbligo dovrà essere proporzionata, non discriminatoria e trasparente. La proporzionalità richiede che:

- siano evitati i duplici contributi al servizio universale; là dove è fornito un servizio basato sul fatto che l'utente è connesso alla rete di un altro fornitore, si dovrà provvedere ad assicurare che l'autorità competente non riscuota due contributi, uno dall'operatore della rete PSTN e uno dal fornitore di servizi, anche se il servizio offerto comprende la telefonia vocale;

- il costo e lo sforzo necessari a individuare gli elementi rilevanti ai fini del calcolo dei contributi al servizio universale non rappresentino un onere sproporzionato per l'organismo interessato rispetto all'incidenza delle sue attività sulla fornitura del servizio universale nello Stato membro interessato. Vi potrebbe essere il rischio reale di creare consistenti ostacoli alla fornitura di un servizio innovativo.

- Altri obblighi derivanti dalla legislazione in materia di ONP

Nel momento in cui alcuni servizi di comunicazione vocale su Internet potranno essere considerati telefonia vocale, se i fornitori di tali servizi dovessero detenere un potere di mercato significativo, in base alla definizione di cui all'articolo 2 della proposta di direttiva sulla telefonia vocale, basata sull'articolo 100 A, attualmente all'esame del Parlamento e del Consiglio, saranno assoggettati alle pertinenti disposizioni stabilite in detta direttiva.

Necessità di un riesame periodico

La Commissione riesaminerà periodicamente l'ambito di applicazione della presente comunicazione, al più tardi entro il 1° gennaio 2000.

(1) Le applicazioni che consentono, ad esempio, di richiamare sotto forma di comunicazione vocale dati immagazzinati (quali pagine Web, messaggi elettronici o vocali) non sono prese in considerazione nelle presente comunicazione essendo annoverate tra i nuovi servizi multimediali, anche se nel servizio generale è contenuto un elemento vocale.

(2) La presente comunicazione non tiene conto della situazione in cui Internet è usata solo per chiamare un operatore «call-back», allo scopo di stabilire un collegamento telefonico tramite la rete PSTN. Il servizio prestato dall'operatore «call-back» dovrebbe tuttavia essere oggetto di una valutazione separata alla luce della definizione di telefonia vocale. Se tale operatore fornisse, oltre alla commutazione, anche il trasporto diretto della voce su un'infrastruttura propria o affittata, rientrerebbe nella categoria dei fornitori di telefonia vocale.

(3) Oltre che nella direttiva 90/388/CEE («direttiva servizi»), modificata in particolare dalla direttiva 96/19/CE («direttiva sulla completa apertura alla concorrenza»), tale quadro normativo è fissato in tre misure di armonizzazione, ossia nella direttiva 97/13/CE («direttiva autorizzazione e licenze»), nella direttiva 97/33/CE («direttiva sull'interconnessione») e nella direttiva 95/62/CE sull'applicazione del regime di fornitura di una rete aperta (ONP) alla telefonia vocale, modificata dalla direttiva 97/. . ./CE («direttiva sulla telefonia vocale»).

(4) Per es.: America On Line, CompuServe, Skynet, Ping, Atlas/Global One. Alcuni prestatori di servizi, come Globallink, non forniscono essenzialmente la connessione Internet, bensì offrono in particolare un prodotto incentrato principalmente sulle comunicazioni vocali, che ne agevola la trasmissione via Internet a partire da un telefono o da un PC, e non vanno considerati come fornitori di connessione.

(5) La rete pubblica commutata non è formalmente definita nella direttiva. Deve essere intesa nel suo significato corrente, vale a dire la rete telefonica pubblica commutata (PSTN) che rappresenta l'insieme dei sistemi di commutazione e di trasmissione usati dagli organismi delle telecomunicazioni per fornire il normale servizio telefonico.

(6) Le applicazioni di posta vocale cui si accede via Internet non rientrano nella definizione poiché, per il carattere di tali servizi, la comunicazione vocale non vi viene trasmessa di fatto in tempo reale.

(7) Per i particolari delle disposizioni in materia cfr. articolo 5 della direttiva autorizzazioni e licenze.

(8) Cfr. la direttiva 90/388/CEE e la direttiva 97/33/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 30 giugno 1997 sull'interconnessione nel settore delle telecomunicazioni e finalizzata a garantire il servizio universale e l'interoperabilità attraverso l'applicazione dei principi di fornitura di una rete aperta (ONP), GU L 199 del 26. 7. 1997.