Relazione speciale n. 1/88 sulle procedure ed i sistemi comunitari e nazionali relativi alla gestione del Fondo sociale europeo corredata delle risposte della Commissione



Gazzetta ufficiale n. C 126 del 16/05/1988 pag. 0001 - 0024



INDICE Paragrafi 1. Introduzione 1.1 - 1.19 Obiettivo, portata e criteri di elaborazione della relazione 1.1 - 1.4 Presentazione del Fondo sociale europeo (FSE) 1.5 - 1.19 Regolamenti e decisioni principali 1.5 Compiti, obiettivi e misure 1.6 - 1.13 Attuazione 1.14 - 1.19 2. Procedure relative alla preparazione di regolamenti, decisioni e orientamenti per la gestione del FSE 2.1 - 2.8 Osservazioni 2.2 - 2.8 3. Procedure di gestione in seno alla direzione del FSE 3.1 - 3.31 Osservazioni 3.3 - 3.31 Criteri di ricevibilità 3.3 Criteri di ammissibilità 3.4 - 3.8 Criteri di priorità 3.9 - 3.13 Interpretazione dei testi ufficiali 3.14 Documenti giustificativi 3.15 - 3.17 Definizione tardiva dei criteri per la concessione del contributo 3.18 Istruzione delle domande di contributo da parte dei servizi del Fondo 3.19 - 3.21 Istruzione delle domande di saldo da parte dei servizi del Fondo 3.22 - 3.27 Valutazione delle azioni 3.28 - 3.30 Organizzazione amministrativa 3.31 4. Procedure di gestione negli Stati membri 4.1 - 4.22 Osservazioni 4.2 - 4.22 Presentazione delle domande di contributo e di pagamento al FSE 4.2 - 4.5 Organismo a beneficio del quale il contributo è richiesto 4.6 - 4.11 Beneficiario finale del pagamento 4.12 - 4.15 Garanzia di buon fine delle azioni fornita dagli Stati membri 4.16 - 4.17 Certificazione 4.18 - 4.22 5. Conclusioni 5.1 - 5.5 Principali carenze constatate 5.1 - 5.4 Miglioramenti possibili 5.5 Pagina Risposte della Commissione 19 - 24 RELAZIONE SPECIALE N. 1/88sulleprocedure ed i sistemi comunitari e nazionalirelativi alla gestione del Fondo sociale europeo corredata delle risposte della Commissione(88/C 126/01)(Osservazioni in conformità dell'articolo 206 bis, paragrafo 4 del trattato CEE) 1 1. Introduzione Obiettivo, portata e criteri di elaborazione della relazione1.1. La presente relazione ha lo scopo di valutare in modo sistematico le procedure, sia comunitarie sia nazionali, applicate nella gestione delle domande di contributo e di pagamento. La valutazione delle procedure comunitarie soltanto nel settore della gestione del FSE non ha, infatti, che un'importanza relativa; in effetti, lo svolgimento di queste procedure continua negli Stati membri, dato che talune responsabilità, quali la raccolta delle domande di contributo e di pagamento, la loro istruzione, e garanzia o la certificazione incombono agli Stati membri. Le procedure comunitarie e nazionali formano un tutt'uno e la disamina delle prime non può prescindere da quella delle seconde. 1.2. L'indagine ha seguito lo schema seguente: (a)essa si è basata sull'esame, quasi permanente, delle procedure applicate dai servizi del Fondo in materia di istruzione delle domande di contributo e di pagamento, controlli in loco, valutazione delle azioni approvate ed organizzazione amministrativa; (b)inoltre, sono state svolte visite in tutti gli Stati membri della Comunità, ad eccezione della Spagna e del Portogallo, per i quali l'esame risultava prematuro, allo scopo di identificare le procedure ed i sistemi istituiti nell'ambito del FSE. Le procedure ed i sistemi in parola riguardano in specie l'intervento delle autorità nazionali responsabili della presentazione al FSE delle domande di contributo e di pagamento, i principali tipi di organismi e di domande di contributo, i sistemi di certificazione e di controllo, i flussi finanziari; (c)infine, in base all'inventario delle procedure, sono stati esaminati i punti forti e le carenze delle stesse. 1.3. Seguendo questo schema, una prima fase dell'indagine si è svolta dall'ultimo trimestre del 1981 al primo trimestre del 1984. Essa ha consentito di valutare il sistema e le procedure del vecchio Fondo(001) ed ha incluso l'esame di circa 200 fascicoli e sottofascicoli relativi a domande di contributo e pagamenti. 1.4. L'attualizzazione dei risultati così ottenuti era indispensabile per tener conto delle numerose modifiche, a livello sia degli Stati membri, sia della Comunità, conseguenti all'entrata in vigore di un nuovo Fondo, il 23 ottobre 1983 (2). Nel corso dell'ultimo quadrimestre del 1986 è stata svolta una seconda indagine. Analogamente alla prima, essa si è basata sull'inventario continuo delle procedure applicate dai servizi del Fondo ed una nuova serie di visite ha avuto luogo negli stessi Stati membri. Inoltre, l'esame si è basato sul controllo di circa 1 000 domande di contributo approvate a partire dal 1984, nonché di 170 versamenti di saldi effettuati nel 1986 a fronte di decisioni di approvazione del 1984; questo controllo è stato espletato presso i servizi della Commissione o negli Stati membri. Presentazione del Fondo sociale europeo (FSE)Regolamenti e decisioni principali1.5. L'attuale Fondo è entrato in vigore il 23 ottobre 1983. Esso è disciplinato: (a)dalla decisione 83/516/CEE del Consiglio del 17 ottobre 1983 (2), relativa ai compiti del Fondo sociale europeo; (b)dalla decisione 85/568/CEE del Consiglio del 20 dicembre 1985 (3), che modifica, in seguito all'adesione della Spagna e del Portogallo, la decisione 83/516/CEE (2) relativa ai compiti del FSE; (c)dal regolamento (CEE) no 2950/83 del Consiglio del 17 ottobre 1983 (4), concernente l'applicazione della decisione 83/516/CEE (2) relativa ai compiti del FSE; (d)dal regolamento (CEE) no 3823/85 del Consiglio del 20 dicembre 1985 (5) che modifica, a seguito dell'adesione della Spagna e del Portogallo, il regolamento (CEE) no 2950/83 (4) concernente l'applicazione della decisione 83/516/CEE (2) relativa ai compiti del FSE; (e)dal regolamento (CEE) no 3824/85 del Consiglio del 20 dicembre 1985 (6) che modifica, per estenderlo agli indipendenti, il regolamento (CEE) no 2950/83 (4) concernente l'applicazione della decisione 83/516/CEE (2) relativa ai compiti del FSE; (f)dalla decisione 83/673/CEE della Commissione del 22 dicembre 1983 (7), relativa alla gestione del FSE; (g)dagli orientamenti della Commissione per la gestione del FSE (da (8) a (12)).Compiti, obiettivi e misure1.6. La decisione (2) definisce i compiti del FSE: (a)il Fondo deve divenire uno strumento più attivo di accompagnamento di una politica di promozione dell'occupazione; (b)il Fondo ha il compito di partecipare al finanziamento di azioni di formazione professionale, di promozione dell'occupazione e di mobilità geografica; (c)il Fondo (...) deve apportare, rispettando il principio della solidarietà comunitaria, un contributo quanto più efficace e coerente alla soluzione dei problemi più gravi e in particolare alla lotta contro la disoccupazione, compresa la sottoccupazione strutturale, nonché alla promozione dell'occupazione dei gruppi più colpiti. In questo contesto, la stessa decisione (13) precisa che il Fondo favorisce l'attuazione di politiche intese, da un lato, a fornire alla manodopera le qualifiche professionali necessarie per ottenere un'occupazione stabile e, dall'altro, a sviluppare le possibilità occupazionali. Esso contribuisce in particolare all'inserimento ed all'integrazione socioprofessionale dei lavoratori svantaggiati, all'adattamento della manodopera, allo sviluppo del mercato del lavoro ed alle mutazioni tecnologiche, nonché alla riduzione degli squilibri regionali del mercato del lavoro. 1.7. Per quanto riguarda i gruppi sociali oggetto d'intervento il Fondo tende a favorire l'occupazione dei giovani di età inferiore a 25 anni (almeno il 75 % degli stanziamenti disponibili), specialmente dei giovani le cui possibilità di trovare un'occupazione sono particolarmente ridotte per mancanza di formazione professionale o formazione inadeguata e dei giovani disoccupati di lunga durata (14). Il Fondo mira inoltre a favorire l'occupazione delle seguenti persone di età superiore a 25 anni: (a) persone disoccupate, che rischiano di esserlo, o sottoccupate, in particolare i disoccupati di lunga durata; (b) donne che desiderano riprendere un'attività professionale; (c) persone minorate capaci di inserirsi nel mercato del lavoro; (d) lavoratori migranti che cambiano o hanno cambiato il luogo di residenza nella Comunità o che hanno trasferito la residenza nella Comunità per esercitare un'attività professionale, nonché i loro familiari; (e)persone occupate specialmente nelle piccole e medie imprese, la cui riqualificazione è resa necessaria in vista dell'introduzione di nuove tecnologie o del miglioramento delle tecniche di gestione di tali imprese (15).Il contributo del Fondo può essere concesso anche a persone che intendono esercitare l'attività di formatore, d'esperto in orientamento professionale o in collocamento o di agente di sviluppo (16).1.8. Analogamente al vecchio Fondo, l'unico strumento d'azione è la sovvenzione di azioni avviate negli Stati membri e (co)finanziate dal settore pubblico. Il Fondo partecipa al finanziamento di azioni di (17): (a)formazione ed orientamento professionali,(b)assunzione e sostegno salariale,(c)nuova sistemazione e integrazione socioprofessionale nel quadro della mobilità geografica,(d)prestazione di servizi e consulenze tecniche destinate alla creazione di posti di lavoro. (...) il contributo del Fondo è concesso nella proporzione del 50 % delle spese imputabili (18), senza che esso possa però superare l'importo del contributo finanziario dei pubblici poteri dello Stato membro interessato (19).1.9. In conformità della decisione 85/568/CEE (3), il 44,5 % degli stanziamenti disponibili per le azioni generali (20) è destinato ad azioni a favore di regioni caratterizzate da uno squilibrio particolarmente grave e prolungato dell'occupazione (21) (nel resto della relazione sarà utilizzata la denominazione regioni svantaggiate che figura nel bilancio); si tratta della Grecia, dei dipartimenti francesi d'oltremare, dell'Irlanda, del Mezzogiorno d'Italia, dell'Irlanda del Nord, delle regioni autonome Andalusia, Canarie, Castiglia-Leone, Castiglia-la-Mancha, Estremadura, Galizia, Murcia, delle città di Ceuta e Melilla in Spagna e del Portogallo (21). A norma della stessa decisione, gli stanziamenti restanti sono concentrati su azioni a favore dell'occupazione nelle altre zone caratterizzate da una disoccupazione elevata e di lunga durata, e/o da ristrutturazione industriale e settoriale (21). Infine, nelle azioni realizzate a favore delle regioni svantaggiate, il contributo del Fondo è maggiorato del 10 % (22).1.10. Il rispetto dei gruppi sociali, dei tipi di azione, dei tipi di spesa e della distinzione tra le regioni svantaggiate e le altre regioni, di cui ai paragrafi 1.3 - 1.5, dipende dall'ammissibilità delle azioni presentate al FSE. 1.11. A breve termine, le priorità definiscono i gruppi sociali a favore dei quali talune attività potranno beneficiare del contributo del FSE; in taluni casi, i gruppi sociali e le attività che li riguardano non formano oggetto di alcuna limitazione regionale; in altri, essi devono circoscriversi alle regioni svantaggiate, ovvero ad un insieme di regioni che, oltre a quelle svantaggiate, includono zone a disoccupazione alta e di lunga durata, e/o interessate da ristrutturazioni industriali o settoriali (23). Queste priorità sono definite negli orientamenti per la gestione del FSE (da (8) a (12)). Ai sensi della decisione 83/516/CEE (24), gli orientamenti per la gestione del Fondo sono riesaminati ogni anno dalla Commissione nel corso del primo trimestre di ciascun esercizio; i nuovi orientamenti relativi ai tre anni successivi a detto esercizio sono applicati alle decisioni di approvazione dell'esercizio seguente. Essi tengono conto della necessità di favorire uno sviluppo armonioso della Comunità e rispondono alle priorità comunitarie definite dal Consiglio e, in particolare, ai programmi d'azione nel settore dell'occupazione e della formazione professionale. La Commissione trasmette al Parlamento europeo ed al Consiglio detti orientamenti (25), elaborati in stretta collaborazione con gli Stati membri - sottoponendoli al parere preventivo del Comitato del Fondo - e tenendo conto delle opinioni eventualmente espresse dal Parlamento europeo. Tabella 1: Bilancio del FSE 1986 DenominazioneAzioni generali a favore di ArticoloVoce Importo(ECU) % Importo(ECU) % Stanziamenti d'impegno Stanziamenti di pagamento Giovani al di sotto dei 25 anni + regioni svantaggiate 6000 709 950 000 29,95 518 050 000 25,48- Altre regioni 6001 1 064 875 000 44,92 817 110 000 40,20- Persone oltre i 25 anni + regioni svantaggiate 6010 190 950 000 8,05 159 010 000 7,82- Altre regioni 6011 286 325 000 12,08 199 260 000 9,80- Azioni specifiche 610 118 400 000 5,00 48 140 000 2,36- Azioni avviate prima del 1984 607 - 134 630 000 6,62 - Azioni avviate prima del 1984 608 - 155 730 000 7,66 - Azioni avviate prima del 1984 609 - 1 070 000 0,06- Totale 2 370 500 000 100,00 2 033 000 000 100,00 1.12. Il bilancio, un esempio del quale figura alla tabella 1, traduce inoltre una scelta per quanto riguarda il breve termine e, trattandosi di spese non obbligatorie, l'ultima parola spetta al Parlamento europeo. Il solo potere di cui dispone il Parlamento è quello di determinare il volume globale del bilancio annuale. Infatti, esso non può modificare, in un determinato esercizio, gli orientamenti per la gestione che sono definiti all'inizio dell'esercizio precedente, mentre il bilancio è predisposto alla fine dell'esercizio. Così, la procedura che risulta dalla ripartizione dei poteri fra le istituzioni fa sì che il Parlamento, che ha l'ultima parola in materia di bilancio, non possa neppure correggere i criteri su cui si fonda il progetto di bilancio. 1.13. Allorché gli stanziamenti disponibili previsti per talune voci di bilancio non consentono di finanziare per intero le domande ammissibili e prioritarie, si procede ad una riduzione per ciascuna voce di bilancio interessata. La riduzione applicata alle voci di bilancio relative alle azioni generali a favore delle regioni svantaggiate (6000 e 6010) è stata sempre lineare, cioè uguale per tutte le regioni svantaggiate: il tasso di riduzione è dato dal rapporto fra il volume degli stanziamenti disponibili per la voce di bilancio in questione e quello delle domande di contributo ammissibili e prioritarie relative alla stessa voce. La riduzione applicata alle due voci di bilancio relative alle azioni generali a favore delle altre regioni (6001 e 6011) era ponderata per gli esercizi 1984 e 1985. Dopo la decisione di approvazione dell'esercizio 1986, è stata applicata la riduzione lineare anche per queste due voci. Attuazione1.14. Per quanto riguarda l'iter seguito per la concessione del contributo: (a)gli Stati membri presentano le domande di contributo in base ad un nuovo formulario che figura all'allegato 1 della decisione 83/673/CEE (7) ed indicano l'organismo a beneficio del quale il contributo è richiesto (26), nonché il destinatario del pagamento (27), organismi che non sempre coincidono; (b)i servizi del FSE provvedono ad istruire le domande di contributo; (c)la Commissione sottopone le domande di contributo all'esame del comitato del FSE (28) e, se rispondono ai requisiti previsti dalla normativa e dalle decisioni in materia, dà la propria approvazione; tutti gli importi globali approvati per articolo di bilancio e per Stato membro e risultanti dall'applicazione della riduzione lineare sono ripartiti tra le domande ammissibili e prioritarie, previa consultazione degli Stati membri. 1.15. Per quanto riguarda i pagamenti: (a)un anticipo pari al 50 % del contributo concesso a favore delle azioni generali (20) è versato alla data prevista per l'inizio delle azioni. Qualora tale data preceda quella della decisione di approvazione, il versamento è effettuato subito dopo la decisione. Per le azioni specifiche (29), l'approvazione di una domanda di contributo comporta il versamento di un primo anticipo, di un importo pari al 30 % del contributo concesso. Un secondo anticipo, fino a concorrenza del 30 %, può essere versato non appena lo Stato membro interessato certifichi l'avvenuta realizzazione di metà dell'azione; (b)le domande di saldo devono essere presentate in base al formulario che figura all'allegato 2 della decisione 83/673/CEE (7), e devono includere, tra l'altro, la descrizione del contenuto e dei risultati, una ripartizione delle spese effettivamente sostenute e del finanziamento dell'azione; (c)all'istruzione delle domande di pagamento del saldo provvedono i servizi del FSE che, all'occorrenza, procedono a controlli in loco. 1.16. Per quanto riguarda i controlli in loco: (a)lo Stato membro provvede a che la Commissione possa accedere alle informazioni necessarie per valutare gli obiettivi ed il contenuto delle domande, lo svolgimento, il finanziamento ed i risultati delle azioni. Gli Stati membri tengono a disposizione della Commissione gli elementi giustificativi della certificazione di fatto e contabile delle indicazioni contenute nelle domande di pagamento. Lo Stato membro interessato apporta alla Commissione l'aiuto necessario per effettuare le verifiche. La Commissione avvisa in tempo utile lo Stato membro presso il quale verrà effettuata la verifica. A quest'ultima possono partecipare rappresentanti dello Stato membro. Su richiesta della Commissione e con l'accordo dello Stato membro interessato, le autorità competenti di detto Stato membro procedono a verifiche. Ad esse possono partecipare rappresentanti della Commissione (30); (b)salvi restando i controlli effettuati dagli Stati membri, la Commissione può effettuare verifiche in loco. Le verifiche del contenuto di una domanda di pagamento possono essere effettuate con un sondaggio rappresentantivo. La Commissione, prima di effettuare una verifica, fissa, concertandosi con lo Stato membro interessato, la percentuale di sondaggio in funzione delle condizioni materiali e tecniche dell'azione considerata. Qualora il sondaggio porti ad una riduzione, quest'ultima è applicata proporzionalmente all'intero importo di cui è chiesto il pagamento, dopo che lo Stato membro ha presentato le sue osservazioni (31).1.17. Per quanto riguarda l'organizzazione, fino all'ottobre 1987, la direzione del FSE consisteva in quattro divisioni, i cui compiti erano definiti in base ad una ripartizione settoriale. Nel novembre 1987 la Commissione ha riorganizzato i servizi del FSE, che sono attualmente composti da cinque divisioni, una delle quali è responsabile del coordinamento, della programmazione e dell'amministrazione, mentre alle altre è stata attribuita la gestione dei fascicoli secondo una ripartizione geografica. 1.18. Tenuto conto delle proprie strutture amministrative, gli Stati membri sono interamente responsabili delle attività seguenti: (a)presentazione delle domande di contributo al FSE a mezzo dell'apposito formulario; (b)eventuale raggruppamento delle domande di contributo; (c)presentazione delle domande di saldo a mezzo dell'apposito formulario; certificazione delle domande di saldo, che comporta l'identificazione e la verifica dei requisiti di ammissibilità; (d)gestione delle attività cofinanziate o rimborsate; (e)talvolta, il pagamento a favore degli organismi che ne sono i beneficiari finali. 1.19. A livello nazionale, la gestione del FSE è caratterizzata da una serie di operatori: (a)le amministrazioni nazionali responsabili della presentazione delle domande di contributo e di pagamento; (b)le autorità responsabili delle certificazioni, a livello centrale o periferico; (c)gli organismi a beneficio dei quali i contributi sono richiesti (26); (d)i destinatari del pagamento (27) per il FSE (primo destinatario); (e)gli organismi pubblici che provvedono, in parte o interamente, al finanziamento delle azioni; (f)gli organismi che realizzano le azioni; (g)i destinatari finali del pagamento: (i)quando il contributo del Fondo è un rimborso (fino ad un massimo del 50 %) di spese pubbliche, il destinatario finale del versamento del contributo del Fondo è un organismo pubblico, o un organismo privato di interesse pubblico il cui bilancio è finanziato dallo Stato. Questo organismo realizza esso stesso le azioni o sovvenziona azioni attuate da altri organismi che, in tal caso, non usufruiscono del contributo del Fondo; (ii)nel caso di cofinanziamento complementare all'aiuto pubblico nazionale, il destinatario finale del versamento del contributo del Fondo è colui che realizza le azioni; nella maggioranza dei casi, si tratta di organismi privati; (h)gli organismi di controllo. Numerosi organismi presentano diverse delle caratteristiche enunciate ai punti da (c) a (g). 2. Procedure relative alla preparazione di regolamenti, decisioni e orientamenti per la gestione del FSE 2.1. Il Consiglio è competente per i regolamenti e talune decisioni, mentre altre decisioni e gli orientamenti per la gestione del FSE, pur dovendo formare oggetto di un parere del comitato del FSE, spettano alla Commissione. Osservazioni2.2. Non sempre, in questo settore, le scelte si basano sull'analisi delle esigenze e dei problemi, su proposte di politiche alternative e su valutazioni delle politiche in corso o già attuate. Ad esempio, nell'ambito del vecchio Fondo, gli ampliamenti della politica condotta (nuovi regolamenti, nuovi aspetti integrati negli orientamenti) o le modifiche effettuate in questo settore (modifiche degli orientamenti) non si basavano chiaramente su studi sistematici del rapporto costo/efficacia; solo in qualche occasione, per altro ben rara, gli studi preparatori e gli esperimenti pilota hanno ispirato l'elaborazione di regolamenti ed orientamenti. Parimenti, l'ultima riforma del Fondo, che si basa sostanzialmente su misure di massima già esistenti e cofinanziate dal FSE nell'ambito del Fondo precedente (32), non si fonda su valutazioni sufficientemente valide dell'efficienza e dell'efficacia di tali misure. 2.3. I primi orientamenti per la gestione dell'attuale Fondo (1984-1986) si riferiscono esplicitamente agli obiettivi comunitari in materia di occupazione e di formazione professionale, definiti in diverse risoluzioni del Consiglio (8). A parere della Corte, questi primi orientamenti si basano su una conoscenza generica: (a)delle azioni condotte negli Stati membri; (b)della situazione socioeconomica della Comunità; (c)degli squilibri ivi esistenti, in particolare nel settore dell'occupazione, e che riguardano soprattutto taluni gruppi sociali (giovani, disoccupati di lunga durata, donne, lavoratori migranti, minorati); (d)dei mezzi disponibili per porvi rimedio (nuove tecnologie, piccole e medie imprese, ristrutturazione delle imprese, agenti di sviluppo, iniziative locali, creazione di imprese).Si può affermare che non è stata eseguita un'analisi preliminare del rapporto costo/efficacia delle misure adottate e delle possibili misure alternative, né un esame sistematico delle azioni sovvenzionate nell'ambito del vecchio Fondo. Le modifiche annuali degli orientamenti (1985-1987, 1986-1988, 1987-1989) non si basano su analisi dell'efficacia della politica seguita, ma rappresentano un certo sforzo da parte della Commissione per considerare prioritario un numero più limitato di azioni, insistendo su una maggiore precisione e/o una maggiore efficacia (ad esempio, la fissazione di una durata minima per la formazione, di una percentuale minima di personale che subisca le conseguenze della ristrutturazione di un'azienda prioritaria, del tipo di impieghi prioritari per gli aiuti all'assunzione).2.4. L'unico strumento che la Comunità ha applicato o applica è la sovvenzione di azioni realizzate negli Stati membri e relative alla formazione professionale e, in misura minore, all'assunzione. Questa sovvenzione, che è subordinata alla concessione di un aiuto pubblico per lo meno di pari importo, costituisce, per la maggior parte, un rimborso di spese sostenute dagli organismi pubblici. Sotto il profilo dell'efficacia, altri strumenti avrebbero potuto o potrebbero essere presi in considerazione, ad esempio la sovvenzione comunitaria a favore di azioni di formazione realizzate da imprese private e che non beneficiano dell'aiuto pubblico nazionale, da un lato, o il coordinamento intensivo di azioni relative ad investimenti, alla formazione, all'occupazione ed alla ricerca, dall'altro. Nello stesso ordine di idee, un'analoga ricerca sull'efficacia aveva giustificato la proposta della Commissione - non approvata - di finanziare le prestazioni di agenti di sviluppo, anche se questi non beneficiavano di azioni di formazione professionale. 2.5. Gli obiettivi sono formulati in modo molto generico sotto tutti i profili. Ad esempio, per quanto riguarda l'attuale Fondo, gli obiettivi enunciati nei regolamenti e nelle decisioni del Consiglio e della Commissione sono di carattere generale e, non sempre, gli orientamenti stessi consentono di definire in modo rigoroso l'ammissibilità e la priorità. Nonostante gli sforzi compiuti in seno al FSE per precisare maggiormente gli orientamenti - sforzi che, in taluni casi, hanno portato ad una migliore definizione dei gruppi mirati, degli obiettivi e delle azioni - la definizione di una serie di criteri di selezione rimane insufficiente e si constatano sovrapposizioni tra taluni orientamenti. 2.6. Tutta una serie di concetti fondamentali per la gestione del Fondo (in particolare: disoccupato, minacciato dalla disoccupazione, sottoccupato, minorato, lavoratore migrante, piccole e medie imprese, formazione professionale) non ha formato oggetto di una definizione comune, per cui è stato necessario riferirsi unicamente alle diverse definizioni nazionali. 2.7. La riduzione applicata mira ad equilibrare il volume degli stanziamenti disponibili e quello delle richieste di contributo. In una prima fase, il tasso di riduzione viene calcolato per articolo di bilancio, tenendo conto del volume degli stanziamenti e delle domande di contributo relative a ciascun articolo. Successivamente, ha luogo una consultazione tra ciascuno Stato membro e la Commissione, consultazione che dà adito all'applicazione della riduzione per articolo: essa può essere lineare su tutti i progetti, ovvero può far gravare l'onere della riduzione sui progetti di un numero limitato di organismi. Nel corso di tale consultazione, si tiene conto più della situazione finanziaria degli organismi che beneficiano dei contributi che delle nozioni di efficacia, quali l'assunzione o la formazione più rispondente al mercato del lavoro. Peraltro, la procedura di riduzione aumenta ulteriormente il frazionamento dei contributi concessi. 2.8. Infine, mentre nel vecchio Fondo il finanziamento di un progetto, fosse esso annuale, pluriennale o a cavallo di due esercizi, formava oggetto di un'unica decisione, nel Fondo attuale, la decisione di finanziamento rientra nell'ambito dell'esercizio finanziario e riguarda quote annuali di progetti. Di conseguenza, si devono giustificare solo le parti delle operazioni che sono state eseguite nel corso dell'esercizio in questione, circostanza per cui molto spesso è impossibile pronunciarsi sulla sana gestione finanziaria dei progetti nel loro complesso. 3. Procedure di gestione in seno alla direzione del FSE 3.1. L'inventario di queste procedure, sia per il nuovo, sia per il vecchio Fondo, è stato fatto, da un lato, in base ai regolamenti, alle decisioni ed alle comunicazioni pubblicati nella Gazzetta ufficiale delle Comunità, alle note interne e/o trasmesse agli Stati membri (senza pubblicazione ufficiale); dall'altro, le procedure meno formali sono state esaminate in collaborazione con i funzionari responsabili. Infine, l'esame dei fascicoli ha consentito di completare l'inventario. 3.2. Queste procedure riguardano sostanzialmente i criteri che consentono di giudicare la regolarità delle decisioni individuali di approvazione e di pagamento, l'istruzione vera e propria delle domande di contributo e di pagamento, la gestione dei fascicoli, nonché la valutazione delle operazioni cofinanziate. OsservazioniCriteri di ricevibilità3.3. In sede di esame di ricevibilità delle domande di contributo, i servizi del Fondo (33) si limitano a verificare l'esistenza di elementi puramente formali, quali l'uso degli appositi formulari, l'apposizione delle firme ufficiali ed il rispetto del termine ultimo per la trasmissione. Per contro, informazioni importanti sulla sostanza stessa dei progetti, quali i metodi di calcolo, le prospettive occupazionali o i nuovi posti di lavoro previsti, non vengono richieste sistematicamente. Criteri di ammissibilità3.4. L'ammissibilità delle domande di contributo e di pagamento riguarda la conformità delle operazioni alle decisioni (2) e (7) ed al regolamento (4) e si riferisce sostanzialmente ai tipi di azione, di gruppi sociali e di spese, al finanziamento, alla distinzione fra regioni svantaggiate ed altre regioni, al rispetto delle previsioni. 3.5. Non è mai stato elaborato un elenco completo dei tipi di spese ammissibili e non ammissibili. Di conseguenza, sotto il profilo del controllo esterno comunitario, ma anche sotto quello del controllo degli Stati membri, è esistita o esiste ancora un'incertezza relativa per quanto riguarda l'ammissibilità o l'inammissibilità di talune spese. 3.6. Si constata che non esiste una definizione adeguata di taluni criteri. Nel settore delle spese, ciò vale per quanto riguarda il rapporto tra le spese per il personale non docente e quelle per il personale docente, anche se taluni Stati membri hanno posto in essere una prassi restrittiva nel settore delle spese amministrative. Secondo la Commissione (34), questo rapporto non costituisce, a norma della regolamentazione in vigore, una condizione di ammissibilità. Diverse azioni di formazione esigono più personale non insegnante che personale insegnante (ad esempio: corsi intensivi o corsi che richiedono l'installazione e la manutenzione di apparecchi speciali). La Commissione dichiara inoltre (35) che non è prevista l'imposizione di una disciplina uniforme, dato che il Fondo non ha il compito di ridurre le disparità tra i sistemi di formazione professionale. La distinzione tra spese per il personale docente e spese per il personale amministrativo, distinzione fatta nel formulario per la richiesta del versamento del saldo nell'ambito del Fondo precedente (36), non è stata peraltro ripresa nel formulario per il versamento del saldo relativo al Fondo attuale (37). Parimenti, non vi sono norme comunitarie (ad esempio la determinazione di un importo massimo ammissibile) per quanto riguarda, da una parte, gli onorari dei consulenti e, dall'altra, il rapporto tra le spese di preparazione dei corsi (38) e quelle di funzionamento e di gestione degli stessi (39). La Commissione afferma (40) che i propri servizi cercano, in collaborazione con le autorità competenti degli Stati membri, di far sì che il contributo del Fondo non copra spese eccessivamente elevate. 3.7. Per quanto riguarda gli ammortamenti, la locazione ed il leasing, i principi comunitari continuano ad essere eccessivamente vaghi, soprattutto tenuto conto dell'evoluzione tecnologica attuale: (a)ad esempio, gli ammortamenti vengono effettuati in base al costo storico e non devono essere in contrasto con il diritto nazionale, che definisce i tipi di beni da ammortare, la durata dell'ammortamento ed i casi che danno adito ad ammortamento. Questa regola comporta, tra l'altro, che, se l'ammortamento non è previsto dal diritto pubblico nazionale, come avviene per taluni organismi pubblici in diversi Stati membri, la Commissione non può finanziare l'ammortamento in questione, dato che lo Stato membro stesso non vi contribuisce. La Corte constata che questa regolamentazione, che di per sé è dopo tutto poco comunitaria, forma oggetto di eccezioni: da un lato, la Commissione approva gli ammortamenti presentati dalle amministrazioni nazionali, dall'altro essa finanzia gli ammortamenti accelerati nelle regioni svantaggiate, non previsti dalla legislazione nazionale; infine, le domande di contributo presentate dalla Francia prevedono l'ammortamento di materiale non deteriorabile unicamente nel caso in cui il suo valore d'acquisto sia superiore a 2 000 FF. Questa prassi, che non si fonda su alcuna legge nazionale, vige sin dal Fondo precedente; (b)parimenti, i principi in materia di spese di leasing e locazione sono troppo vaghi. La Commissione ritiene che il contributo del Fondo destinato al leasing non debba superare la quota dell'ammortamento corrispondente. L'importo di quest'ultima costituisce anche un riferimento per la valutazione delle spese di locazione (40).3.8. La posizione della Commissione in merito agli scarti fra le previsioni e le realizzazioni non è chiara (per quanto riguarda il contenuto, la durata, il numero di tirocinanti, il gruppo mirato, i risultati in termini di collocamento, le spese): (a)essa non insiste presso gli Stati membri perché questi forniscano spiegazioni in merito ad eventuali divari, benché il confronto fra previsioni e realizzazioni, così come la motivazione di tali divari, siano previsti dall'apposito formulario, in particolare per quanto riguarda le previsioni di spesa e le spese reali (41); (b)anche se la Commissione afferma che una diminuzione del numero delle persone interessate comporta una riduzione proporzionale del contributo del FSE in base alle spese medie per persona previste nella domanda di contributo, e che una diminuzione del numero delle persone, abbinata ad un aumento dell'importo medio delle spese previste, può essere ammessa nei limiti approvati dal FSE, a condizione che detta variazione nella media delle spese sia giustificata (42), al riguardo non è stata presa alcuna disposizione pratica; (c)neppure il modo in cui la Commissione contabilizza le spese fisse in caso di divario tra le spese previste e le spese reali è molto chiaro; da un lato, essa sostiene di accettare le spese fisse per le formazioni qualificate (ad esempio, nell'informatica) e non per le formazioni semplici (43); dall'altro, quando la realizzazione è inferiore al previsto, il Fondo accetta di ridurre in misura inferiore a quella proporzionale i pagamenti relativi alle spese fisse, anche se il pagamento delle spese variabili è proporzionale; la ripartizione fra spese variabili e spese fisse non dovrebbe tuttavia allontanarsi dalle previsioni in misura superiore al 5-10 % (44). Infine, a causa della ripartizione ufficiale delle spese (45), la distinzione fra costi fissi e costi variabili non può essere fatta in modo diretto. Si constata, inoltre, che i fascicoli ai quali non è stata applicata alcuna riduzione, sebbene la realizzazione sia stata inferiore al previsto, sono numerosi. Criteri di priorità (46)3.9. Il concetto di prospettive d'impiego stabile, che figura in diversi orientamenti, rimane un criterio decisionale di difficile applicazione. La Commissione stessa indica che le prospettive occupazionali possono essere difficilmente valutate in modo aritmetico (47). Essa ammette parimenti che l'applicazione empirica, basata nel contempo sulle dichiarazioni degli organizzatori, la conoscenza del mercato del lavoro ed i risultati di iniziative analoghe prese in passato, non è stata del tutto soddisfacente (48). Per questo motivo, i servizi cercano anche di basarsi su stime di carattere macroeconomico del numero dei posti di lavoro disponibili ogni anno nei paesi della Comunità (48), dato che indica il realismo delle prospettive occupazionali globali preannunciate per Stato membro. Tuttavia, microprevisioni di prospettive occupazionali per progetto di formazione professionale e macroprevisioni del numero di posti di lavoro disponibili sono ben lontane le une dalle altre. 3.10. Le nuove tecnologie, cui fanno riferimento taluni orientamenti (da (8) a (12)), non sono state definite in modo preciso; peraltro, la Commissione ha fissato la quota minima delle nuove tecnologie nelle azioni che beneficiano del contributo del FSE solo dall'esercizio 1986.3.11. Il concetto di impresa con meno di 500 dipendenti, che figura in taluni orientamenti, non è definito in modo esplicito. Laddove si tratti di un'impresa costituita come società, non è chiaro se si debba intendere la società considerata singolarmente o se il concetto debba essere esteso ad un'eventuale società madre (49).3.12. Per quanto riguarda le azioni a favore delle donne, i testi ufficiali o interni non forniscono indicazioni sufficienti per l'applicazione del criterio della sottorappresentazione delle donne in taluni settori occupazionali. 3.13. Nonostante gli sforzi compiuti per definirlo chiaramente, il carattere innovatore delle azioni specifiche (33) rimane un criterio di difficile applicazione. Interpretazione dei testi ufficiali3.14. Poiché gli orientamenti elaborati consultando gli Stati membri risultano spesso troppo generici, la Commissione deve precisarli continuamente. Essa si serve tuttavia del proprio potere discrezionale per discostarsi dai testi ufficiali, senza che la Corte possa stabilire una sufficiente coerenza tra queste discussioni particolari e l'applicazione di uno stesso metodo per trattare tutti i problemi. Ciò si verifica, ad esempio, nel caso delle azioni di formazione professionale a favore dell'occupazione dei giovani di età inferiore ai 25 anni, le cui qualifiche, in base all'esperienza, risultino insufficienti o inadeguate, azioni che, tra l'altro, sono destinate a facilitare l'introduzione di nuove tecnologie (50): la Commissione ha infatti ritenuto di poter ammettere che, molto spesso, manca qualsiasi indicazione in merito alla formazione attinente alle nuove tecnologie (51); in questo caso, la Commissione accetta di prendere in considerazione azioni che potenzialmente creano un numero elevato di posti di lavoro, quali la formazione di giovani alla costituzione di cooperative o all'esercizio di libere professioni (52). Questa considerazione vale quando la Commissione limita gli aiuti all'assunzione in talune regioni agli impieghi economici o produttivi (53), mentre l'orientamento in questione (54) non accenna ad alcun limite. Documenti giustificativi3.15. Nel Fondo precedente, la Commissione ha palesato un certo interesse per i controlli nazionali. Da un lato, nel formulario per la richiesta di contributo figurava una rubrica in cui occorreva indicare le modalità e le scadenze dei controlli in vigore a livello nazionale, il controllo qualitativo delle operazioni ed il controllo della gestione amministrativa e finanziaria; dall'altro, il formulario per la domanda di pagamento del saldo obbligava gli organismi a beneficio dei quali i contributi erano stati richiesti a fornire una descrizione dei diversi controlli qualitativi e finanziari effettuati da organismi indipendenti nel corso della realizzazione delle operazioni. Tuttavia, nella maggior parte dei casi, l'FSE si è accontentato di un'elencazione dei controlli cui le operazioni potevano teoricamente essere sottoposte (domande di contributo), o che avevano effettivamente avuto luogo (domande di saldo). Nell'ambito dell'attuale Fondo, i formulari per la richiesta di contributo o di saldo non presentano più una rubrica che riguardi i controlli nazionali. Sarebbe auspicabile precisare il tipo di controllo al quale deve subordinarsi la certificazione dell'esattezza di fatto e contabile delle richieste di versamento di saldo, o che deve riguardare le stime contenute nelle domande di contributo, o perlomeno sarebbe auspicabile chiedere informazioni sul sistema di controllo attuale sulle previsioni di spesa e sulle operazioni previste, nonché sulle spese effettive e sulle operazioni eseguite. 3.16. La Commissione esita a dare un contenuto concreto all'espressione metodi di calcolo relativi alle stime delle spese previste (55). Lo stesso vale per talune espressioni riportate nelle domande di pagamento di saldo quali i metodi di calcolo da indicare, nonché gli elementi utilizzati per ottenere gli importi indicati (56), o ancora la ripartizione dei diversi importi delle spese effettive da menzionare a parte (57). In risposta ai quesiti della Corte sul grado di precisione auspicato dei metodi di calcolo, la Commissione ha spiegato che i metodi di calcolo indicati dovevano consentire: (a)per quanto riguarda le domande di contributo: (i)di confrontare le previsioni di spesa e le spese effettive e di seguire l'evoluzione dei costi nel caso di uno stesso beneficiario; in questo contesto, è indispensabile fissare delle basi che consentano di comprendere e ricostruire gli importi (43); oppure(ii)di valutare la plausibilità del rapporto costo/numero di beneficiari (33); (b)per quanto riguarda le domande di saldo, di disporre, da un lato, degli elementi più caratteristici dei costi di ciascun tipo di operazione e, dall'altro, delle indicazioni circa il modo in cui è stato costituito ciascun importo di spesa. Gli elementi da esaminare dipendono da ciascuna domanda di pagamento e non sono prestabiliti (40). È per le domande di contributo relative al 1986 che la Commissione, in occasione di una riunione di rappresentanti del FSE e degli Stati membri (53), ha fornito per la prima volta, e prima della trasmissione delle domande di contributo, talune indicazioni sui metodi di calcolo: i servizi ammettono che le cifre presentate dallo Stato membro rappresentano solo delle stime. Essi pensano, tuttavia, che tali stime debbano essere elaborate con cura, cioè devono basarsi su dati rilevati in modo attendibile (organico interessato, importo delle indennità, numero di ore, di mesi, etc. ). I servizi ritengono che sia indispensabile ponderare con cura questi dati in sede di compilazione della domanda ed indicare, in modo chiaro, il criterio di calcolo applicato, così da poter comparare il bilancio di previsione con le spese effettivamente sostenute e quindi giustificare gli eventuali divari. In ogni caso, gli importi relativi agli ammortamenti, ad esempio, devono essere strettamente conformi alle disposizioni nazionali. In pratica, queste indicazioni spesso non hanno prodotto alcun effetto. 3.17. Per quanto riguarda la relazione sull'azione eseguita, ed in modo più particolare il contenuto ed i risultati della stessa (58), la Commissione chiede esplicitamente di indicare almeno il contenuto del programma, il numero di partecipanti, le ore per settimana, il numero di settimane, il numero di persone che hanno terminato durante il periodo in parola, il numero di persone che hanno trovato un'occupazione. Non esiste un modello standard per la relazione sull'esecuzione. Giova osservare, pertanto, che questa richiesta di informazioni è piuttosto vaga, soprattutto quando si tratta di domande importanti che raggruppano diverse attività di uno stesso organismo, ovvero attività svolte da diversi organismi. Peraltro, per le azioni che, conformandosi all'anno accademico, sono a cavallo di due esercizi consecutivi, l'organismo a beneficio del quale è richiesto il contributo, deve giustificare solo quella parte dell'azione che ha beneficiato del contributo; il FSE dispone in tal modo solo di elementi parziali (o eventualmente di nessun elemento) per quanto riguarda l'efficacia dell'azione in termini di occupazione e di collocamento. Ciò costituisce un passo indietro rispetto al Fondo precedente, secondo il quale la Commissione finanziava talune attività in funzione della loro validità complessiva e non delle spese limitate all'esercizio finanziario, a prescindere dalla realizzazione delle attività cui esse si riferivano (59).Definizione tardiva dei criteri per la concessione del contributo3.18. Le note esplicative allegate ai progetti di approvazione delle domande di contributo del FSE per gli esercizi 1984, 1985 e 1986, sono state elaborate quasi alla fine dell'istruzione delle domande di contributo ed illustrano i criteri adottati in sede di approvazione, così come sono stati applicati nella fase dell'istruzione. Le osservazioni avrebbero dovuto essere elaborate prima di iniziare questa procedura. Solo gli orientamenti per il periodo 1986-1988, che riguardano quindi direttamente le domande di contributo relative all'esercizio 1986, sono stati definiti a priori, in una certa misura, nel corso di una riunione informativa dei rappresentanti degli Stati membri, tenuta a Bruxelles nel luglio 1985 (53).Istruzione delle domande di contributo da parte dei servizi del Fondo3.19. L'istruzione si basa quasi esclusivamente sui fascicoli. Tuttavia, essa offre solo limitate possibilità di controllo. Infatti, i formulari per le domande di contributo (allegato 1 della decisione (7)) devono includere solo una descrizione sintetica dell'azione, dei beneficiari e delle prospettive occupazionali, i riferimenti alle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative dello Stato membro, in base ai quali l'azione è finanziata e sarà realizzata, la ripartizione delle spese previste in base ad uno schema tipo, i metodi di calcolo, nonché gli elementi utilizzati per ottenere gli importi indicati, le fonti di finanziamento ed i relativi importi. 3.20. In sede di esame delle domande di contributo, la Corte ha constatato talune carenze per quanto riguarda le informazioni contenute nelle domande approvate dalla Commissione, circostanza che denota la mancanza di una vera e propria istruzione. Infatti, numerose decisioni di approvazione individuali sono state basate e si basano ancora su informazioni insufficienti per quanto riguarda in particolare la descrizione delle operazioni, la rispondenza ai relativi orientamenti, le prospettive occupazionali ed i metodi di calcolo. 3.21. A seconda dei casi, ciò solleva il problema della ricevibilità, dell'ammissibilità o della priorità delle domande di contributo approvate. Peraltro, queste domande non sono tutte trattate allo stesso modo: infatti, quelle che indicano con precisione i metodi di calcolo forniscono gli elementi che consentono di eliminare facilmente gli importi richiesti non ammissibili, mentre le domande prive di queste indicazioni eludono, in una certa misura, quest'esame (60). È evidente che, se nella fase dell'istruzione non viene preso alcun provvedimento per porre rimedio all'insufficienza delle informazioni contenute nei fascicoli, ciò deriva in parte dall'imprecisione di taluni criteri di ricevibilità, ammissibilità e priorità.Istruzione delle domande di saldo da parte dei servizi del Fondo3.22. Analogamente a quanto avviene per le domande di contributo, l'istruzione delle domande di saldo si basa sostanzialmente sui fascicoli e le visite in loco sono piuttosto rare. 3.23. Tuttavia, analogamente alle domande di contributo, quest'esame offre solo possibilità di controllo limitate. Infatti, i formulari per la domanda di saldo devono contenere solo dati comparabili a quelli previsti nel formulario per la domanda di contributo, cioè una breve descrizione del contenuto reale dell'azione e dei risultati in termini di occupazione, una ripartizione delle spese effettive in base allo stesso schema, un'analisi distinta dei diversi importi, una giustificazione dei divari tra le previsioni e le spese effettive, le fonti di finanziamento ed i rispettivi importi. L'organismo a beneficio del quale è chiesto il pagamento (61) è dispensato dal presentare altri documenti giustificativi, quali i documenti contabili, una vera e propria relazione sull'esecuzione e le relazioni sui controlli svolti da altri organismi. Per questo motivo, sarebbe opportuno svolgere una notevole attività di controllo in loco. Secondo le relazioni ricevute, invece, il numero dei controlli in loco ha riguardato, e continua a riguardare, solo una parte estremamente ridotta delle domande di saldo; inoltre, il numero dei controlli è stazionario, mentre quello delle domande di saldo non fa che aumentare con il nuovo Fondo. 3.24. Il numero insufficiente di controlli è tanto più deplorevole in quanto il metodo di controllo scelto è risultato soddisfacente. Infatti, la maggior parte delle verifiche vertevano sull'ammissibilità e la priorità delle domande di pagamento del saldo ed avevano sempre lo scopo di valutare l'attendibilità dei sistemi adottati per il trattamento delle domande; in alcuni casi, la visita riguardava il contenuto di progetti recenti ed importanti, che non avevano ancora formato oggetto di richieste di saldo, e la loro rispondenza ai regolamenti e agli orientamenti. 3.25. Nel 1982 e nel 1983, il controllore finanziario, subentrando al servizio responsabile della gestione ed ordinatore nell'esame dei sistemi e nelle verifiche, aveva espletato più controlli che i servizi del FSE. Nel corso degli anni 1984 e 1985, il controllore finanziario non ha continuato ad operare in tal senso e non ha più svolto, in pratica, alcuna visita indipendentemente dai servizi del FSE. 3.26. La Commissione si avvale solo raramente della nuova disposizione in materia di verifica in loco del contenuto delle domande di saldo, cioè dell'applicazione, all'importo complessivo richiesto, della riduzione risultante da un sondaggio rappresentativo (31).3.27. Svolgendo un esame cartolare sui saldi versati in base alle decisioni di approvazione dei contributi nell'ambito dell'attuale Fondo, la Corte ha constatato lo stesso tipo di carenze rilevate nelle domande di contributo, cioè le informazioni disponibili nelle domande di saldo non sono sempre sufficienti per consentire ai funzionari responsabili dell'istruzione di pronunciarsi sull'ammissibilità delle spese e/o sulla priorità delle azioni e dei gruppi mirati di beneficiari. Valutazione delle azioni3.28. La Commissione si è avvalsa raramente degli strumenti a sua disposizione (62). Infatti, ad eccezione delle azioni specifiche (29), le domande di contributo da esaminare sotto il profilo dell'efficacia dei progetti per i quali il contributo è chiesto o è stato concesso, erano pochissime; inoltre, la Commissione ha rinviato (63) le proprie iniziative di cui all'articolo 5, paragrafo 3, della decisione 83/516/CEE (2).3.29. Nel 1985, i servizi del Fondo hanno iniziato a valutare alcune attività approvate, attinenti a misure in genere importanti, nazionali, regionali o locali. 3.30. Quest'operazione ha dato adito ad una ventina di visite in loco nel secondo semestre del 1985 ed all'inizio del 1986 (64). In base alle relazioni sulle missioni trasmesse dalla Commissione alla Corte e relative a visite in Belgio, nella Repubblica federale di Germania, in Grecia, in Francia ed in Irlanda, la valutazione ha riguardato il contenuto di attività di formazione professionale a favore dei giovani (obiettivi, metodi, organizzazione delle attività), l'efficacia in termini di qualifiche ottenute, di possibilità reali di impiego stabile e di collocamento dei tirocinanti, l'influenza nella lotta contro la disoccupazione di lunga data, i limiti di queste attività, nonché il rispetto della normativa comunitaria. Le conclusioni sono state pubblicate nella quattordicesima relazione annuale sulle attività del FSE (esercizio 1985). A parere della Corte, quest'attività di valutazione è indispensabile. I servizi del Fondo dovrebbero provvedervi in modo più sistematico e più ampio, fondandosi su una raccolta, parimenti sistematica, delle valutazioni che sono eseguite per iniziativa delle autorità nazionali e che, peraltro, la Commissione avrebbe interesse a incentivare. Organizzazione amministrativa3.31. I servizi del Fondo devono far fronte ad una crescita esponenziale del numero dei fascicoli da trattare, dato che le domande di contributo sono passate da 3 500 nel 1984 a quasi 9 000 nel 1987. Quest'aumento impone alla Commissione un riesame delle disponibilità di personale, degli strumenti nel settore dell'informatica, e in particolare delle procedure di cui dispone e della riforma resa necessaria da tale situazione, per limitare il numero dei fascicoli e poter provvedere ad una gestione valida. 4. Procedure di gestione negli Stati membri 4.1. Queste procedure sono state individuate da un lato presso la Commissione, in base a fascicoli e, dall'altro, nel corso di missioni, il cui scopo consisteva in particolare nel verificare i fascicoli oppure nell'accertare le procedure seguite dagli organismi centrali, nonché dagli organismi a beneficio dei quali il contributo è richiesto e dagli organismi beneficiari. L'esame della procedura presso gli Stati membri è stato svolto principalmente in due tempi: dapprima dall'ultimo trimestre del 1981 al primo trimestre del 1984 per il vecchio Fondo, quindi nel corso dell'ultimo quadrimestre del 1986 per il Fondo attuale. OsservazioniPresentazione delle domande di contributo e di pagamento al FSE4.2. La decisione 83/673/CEE dispone soltanto che le domande di contributo e pagamento sono presentate dagli Stati membri. Esiste un elenco degli organismi nazionali abilitati a presentare le domande di contributo e di pagamento per gli Stati membri e tali organismi sono i soli competenti nell'ambito delle relazioni con il FSE (65). Essi sono designati dagli Stati membri e dipendono dal Ministero del lavoro (o dell'occupazione).4.3. L'esame in loco svolto in tutti gli Stati membri (ad eccezione della Spagna e del Portogallo) consente di trarre alcune conclusioni sulle normali competenze di queste amministrazioni nazionali in materia di controllo: (a)in generale, la composizione delle sezioni incaricate della presentazione delle domande di contributo e di pagamento può variare notevolmente e consistere in una sola persona oppure in un'intera divisione strutturata; in sei Stati membri le sezioni in causa sono vere e proprie unità amministrative; (b)in sei Stati membri, a questa sezione è delegata la certificazione dell'esattezza di fatto e contabile di tutte le domande di anticipo e di saldo; in altri quattro Stati membri, tale sezione certifica solo una parte di queste domande, mentre per le rimanenti la certificazione è demandata ad altri organismi - spesso con competenze a livello regionale - che sono direttamente interessati; (c)in tre casi, questa sezione gestisce i fascicoli FSE e provvede ai versamenti dovuti; una quarta sezione si limita ad eseguire i versamenti; (d)la maggior parte delle sezioni non procede a controlli in loco; questa lacuna è talora giustificata dal fatto che esse non hanno la facoltà di espletare controlli di questo tipo; (e)nei rapporti con gli organismi beneficiari, la maggior parte delle sezioni si limita a trasmettere i formulari comunitari; una sezione ha predisposto dei formulari nazionali più particolareggiati, che comprendono la domanda di contributo e la domanda di pagamento del saldo, mentre un altro formulario è previsto solo per le domande di saldo; (f)la maggior parte delle sezioni provvede alla certificazione ufficiale basandosi sui certificati interni di altre amministrazioni; una di esse ricorre sistematicamente a servizi di istruzione per esaminare le domande di contributo e di pagamento; (g)nel corso dell'istruzione delle domande, in generale le sezioni non considerano i sistemi contabili e di controllo interno degli organismi a beneficio dei quali il contributo è richiesto e degli organismi beneficiari. 4.4. L'esame svolto ha anche interessato le posizioni adottate da queste amministrazioni quando debbano, da un lato, interpretare alcune norme comunitarie poco esplicite o non sufficientemente formalizzate e, dall'altro, ovviare alla mancanza di norme comunitarie in merito a determinati aspetti. 4.5. Si sono spesso osservati atteggiamenti differenti, cosicché per la Commissione risulta necessario elaborare nuove nozioni comunitarie laddove queste manchino, adottare disposizioni che precisino alcune norme comunitarie esistenti ed accrescere l'attendibilità delle domande di contributo e di pagamento trasmesse dagli Stati membri. Organismo a beneficio del quale il contributo è richiesto (26)4.6. Nella gestione dei fascicoli, detto organismo espleta un ruolo importante anche per la Commissione (40). Esso presenta le caratteristiche seguenti: (a)elabora la domanda di contributo e la domanda di pagamento del saldo e raccoglie a tal fine le informazioni necessarie; (b)purché rispetti i tipi di spesa approvati, può modificare la ripartizione dei fondi previsti da una data decisione di approvazione: (i)tra i tipi di spesa di uno stesso organismo; (ii)tra organismi (nel caso in cui sia stata elaborata e presentata un'unica domanda di contributo per conto di più organismi); (iii)tra regioni aventi la stessa priorità (40); (c)analogamente, esso ha la facoltà di sostituire, nel quadro di una stessa decisione di approvazione, un'operazione non realizzata con un'altra e quindi, eventualmente, un organismo con un altro, purché rispetti: (i)i tipi di spesa approvati; (ii)la categoria di persone a favore della quale è concesso il contributo; (iii)l'aspetto degli orientamenti cui si riferisce l'approvazione (40); (d)i servizi della Commissione discutono, talvolta, le domande di contributo con l'organismo interessato, quando quest'ultimo è tenuto a partecipare alle discussioni delle autorità nazionali competenti e dei servizi sopramenzionati in merito a tali fascicoli. 4.7. Pur avendo questa facoltà di gestire il fascicolo, l'organismo non diventa per questo un responsabile della gestione che, per conto del FSE, possa garantire in tutti i casi l'ammissibilità, il carattere prioritario e il buon esito delle operazioni. 4.8. L'organismo a beneficio del quale il contributo è richiesto può essere garante per gli aspetti sopra menzionati solo quando la domanda di contributo riguarda le operazioni della cui gestione finanziaria esso è interamente responsabile; l'insieme delle operazioni presentate in tal caso in una domanda di contributo può essere considerato in genere coerente sotto il profilo degli obiettivi, delle operazioni poste in essere per conseguirli, dei controlli da espletare edella relazione da redigere sulla realizzazione. 4.9. È difficile che l'organismo in causa possa garantire efficacemente l'ammissibilità, il carattere prioritario e la sana gestione delle operazioni quando esso interviene nella gestione delle operazioni, oggetto della domanda di contributo, solo svolgendo un controllo giustificato dal suo contributo finanziario; è ancor più difficile che possa garantire quanto sopra laddove non intervenga esso stesso finanziariamente nelle operazioni. 4.10. Un caso particolare è quello in cui l'organismo a beneficio del quale il contributo è richiesto riunisce le azioni di diversi organismi pubblici o privati in una stessa domanda di contributo; talora queste azioni hanno una sola caratteristica in comune, ad esempio il carattere prioritario del settore, la categoria generale di persone, il tipo generale di operazioni, e si riferiscono ai più diversi contesti sociali; le azioni così riunite non sempre sono coerenti per quanto riguarda gli obiettivi e le operazioni idonee a conseguirli, i controlli da svolgere, nonché le relazioni da elaborarsi sulla realizzazione. PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO : 388Y0516(01).14.11. Alcuni organismi a beneficio dei quali il contributo è richiesto corredano le proprie domande - in cui sono riunite le loro azioni oppure quelle realizzate da organismi indipendenti - di dati insufficienti sia nel caso delle domande di contributo, sia in quello delle domande di pagamento del saldo, e descrivono solo sommariamente il contenuto e gli aspetti finanziari delle azioni previste e realizzate. Il beneficiario finale del pagamento4.12. All'atto della presentazione di una domanda di contributo, lo Stato membro designa, ai sensi del regolamento (CEE) no 2950/83, il destinatario dei pagamenti, nonché l'organismo a favore del quale è richiesto il contributo, qualora quest'ultimo non sia il destinatario dei pagamenti (66).4.13. Nel caso in cui gli organismi pubblici interessati siano molteplici, il regolamento consente di assegnare il rimborso FSE ad uno solo degli stessi. Pertanto, la normativa ammette che, grazie ai contributi FSE, alcuni organismi alimentino il proprio bilancio con fondi che superano quelli da essi attribuiti ai progetti che possono beneficiare del contributo del FSE; questa prassi, già applicata per alcuni casi nel vecchio Fondo, non era disciplinata da alcuna norma. 4.14. In pratica si constata che per alcuni paesi il FSE versa gli importi dovuti ad un organismo centrale (l'Agence centrale comptable del Tesoro per la Francia, la Bundeskasse per la Repubblica federale di Germania, la Banca ellenica, il Paymaster General Account per il Regno Unito), mentre per gli altri Stati membri i versamenti sono eseguiti a favore dei beneficiari finali (67). Nel primo caso, i versamenti sono disciplinati dalle procedure nazionali di ricongiunzione al bilancio, d'impegno, di ordinazione e di pagamento, di storno, di controllo finanziario ed, eventualmente, di visto preliminare della Corte dei conti. Ne conseguono ritardi più o meno considerevoli nei pagamenti ai beneficiari finali. 4.15. I versamenti del FSE ai beneficiari finali, tramite l'organismo a beneficio del quale il contributo è richiesto, che riunisce le attività di più organismi beneficiari indipendenti, danno adito ai seguenti problemi: (a)si constata il blocco di fondi comunitari quando l'organismo a favore del quale il contributo è richiesto riceve l'anticipo automaticamente, ma lo trasferisce ai singoli organismi solo quando questi abbiano dimostrato di aver iniziato le rispettive operazioni; (b)un altro problema è rappresentato dal ritardo che viene talora imposto ai beneficiari finali nella riscossione del contributo del FSE, beneficiari che hanno presentato tempestivamente le rispettive domande di pagamento all'organismo a favore del quale il contributo è stato richiesto; i ritardi nel versamento del contributo del FSE ai beneficiari finali sono allora dovuti o alla presentazione tardiva delle domande di pagamento da parte di altri beneficiari finali, riuniti in una sola decisione di approvazione, oppure alla gestione carente del fascicolo da parte dell'organismo a favore del quale è stato richiesto il contributo. Garanzia di buon esito delle azioni fornita dagli Stati membri (68)4.16. Nessun testo della Commissione precisa il contenuto di questa garanzia. Ciò dà adito ad una serie di interpretazioni diverse, ad esempio: (a)l'autorità nazionale competente, che garantisce il buon esito delle azioni, provvede ai rimborsi che il beneficiario finale del versamento del contributo non è stato in grado di effettuare; (b)l'autorità nazionale competente certifica che verificherà, con i mezzi amministrativi di cui dispone, la conformità della domanda di pagamento alla normativa e che si impegnerà a seguire lo svolgimento dell'azione, ad avvertire la Commissione di ogni eventuale divario rispetto alle previsioni e di qualsiasi azione contro l'organismo a beneficio del quale il contributo è richiesto, nonché a prendere tutti i provvedimenti necessari per il recupero delle somme da rimborsare. 4.17. Vi è inoltre una questione alla quale non è stata ancora data una risposta ufficiale, e cioè se le autorità centrali debbano sostituirsi a quelle regionali, completamente indipendenti, le quali, dopo aver garantito il buon esito delle azioni, abbiano rifiutato di procedere ai rimborsi che un beneficiario finale del versamento del contributo del FSE non sia stato in grado di effettuare. Certificazione4.18. Il principio della certificazione è stato così definito: Lo Stato membro certifica l'esattezza di fatto e contabile delle indicazioni contenute nelle domande di pagamento (69). La certificazione riguarda, da un lato, la realtà delle operazioni e, dall'altro, la contabilizzazione e l'esattezza delle spese e delle entrate dichiarate. Essa concerne la domanda di saldo per tutte le decisioni di approvazione e la domanda di versamento del secondo anticipo per le azioni specifiche (70). Per la definizione delle modalità di applicazione sono esclusivamente competenti gli Stati membri. 4.19. Dall'analisi delle procedure di istruzione delle domande di versamento di anticipi e del saldo, da un lato, e delle modalità di presentazione al FSE delle domande di contributo e di pagamento, dall'altro, è risultato che le amministrazioni nazionali, che provvedono a tale presentazione, non sempre sono le sole amministrazioni incaricate della certificazione ufficiale (Belgio, Danimarca, Italia). Talora, inoltre, esistono diversi livelli di certificazione (Repubblica federale di Germania, Francia).4.20. Le sezioni che negli Stati membri sono incaricate di presentare le domande di contributo e di pagamento al FSE (cfr. il paragrafo 4.3) - e quindi di svolgere un esame finale - di solito non sono in grado di provvedere ad un controllo sistematico delle spese FSE. Queste sezioni basano il proprio lavoro sulla documentazione in quanto che non hanno, in genere, la possibilità di espletare controlli in loco, oppure non si recano sul posto. Nel caso di certificazioni a cascata, le amministrazioni incaricate della certificazione ufficiale non sempre dispongono dei mezzi amministrativi necessari per orientare i controlli attinenti ai diversi livelli di certificazione. 4.21. Per quanto riguarda gli organismi a beneficio dei quali il contributo è richiesto, si constata talvolta - tra l'altro presso organismi importanti - che non esiste un sistema di controllo completo (su documenti e in loco) in merito all'ammissibilità ed all'applicazione delle priorità.4.22. Di solito non esiste un sistema di registrazione particolare per le operazioni FSE presso gli organismi beneficiari; nella maggior parte dei casi, i requisiti di ammissibilità per usufruire del contributo del FSE (beneficiari, categorie e importi di spesa etc. ) sono accertati a posteriori ed è necessario ricavare i dati finanziari dalla contabilità tenuta (costi imputabili direttamente, imputazione di oneri comuni in base a taluni criteri di ripartizione, calcoli di ammortamenti non previsti dal sistema conta-bile, etc. ). 5. Conclusioni Principali carenze constatate5.1. Affinché il Fondo diventi uno strumento finanziario efficace, con una gestione ed un sistema di controllo validi, occorre ancora compiere grandi progressi. 5.2. Per quanto riguarda le procedure di preparazione in materia di regolamenti, decisioni e orientamenti per la gestione del FSE, sono state riscontrate le seguenti lacune: (a)le scelte operate all'atto dell'adozione delle decisioni relative all'intervento del vecchio Fondo a favore dei diversi gruppi sociali (1) o all'atto dell'adozione del Fondo attuale, non si basano su analisi di costo/efficacia delle alternative politiche esistenti, né sull'analisi dei progetti realizzati nel quadro della politica che viene attuata; (b)la scelta di obiettivi multipli - permanenti o a breve termine - in presenza di stanziamenti per il FSE di volume alquanto ridotto (4 % scarso dell'insieme delle spese pubbliche degli Stati membri in materia di aiuto o di assistenza sociale per tutti gli scopi) (71) non può che risolversi in un frazionamento poco efficace dei mezzi finanziari fra i diversi obiettivi; (c)l'assunzione o la rispondenza della formazione professionale al mercato del lavoro non sempre sono criteri di scelta fondamentali; (d)la Comunità non svolge in pratica attività proprie nel campo in questione ed interviene solo concedendo un contributo finanziario ad azioni di formazione professionale e di assunzione attuate dagli Stati membri, che le sovvenzionano con un importo perlomeno uguale al contributo comunitario. Si tratta pertanto di azioni che normalmente sono già a carico dei sistemi nazionali; (e)nel sistema attuato è necessario occuparsi di un numero eccessivo di fascicoli, a tal punto che una sana gestione è resa quasi impossibile. 5.3. Sotto il profilo della gestione comunitaria è opportuno sottolineare le seguenti carenze: (a)eccessiva imprecisione dei criteri di ricevibilità, di ammissibilità e di priorità previsti dalle norme di esecuzione; (b)mancanza di un approccio comune per tutta una serie di concetti nel settore dell'occupazione; (c)carattere troppo formale dell'istruzione, da parte dei servizi del FSE, delle domande di contributo e di pagamento; (d)mancanza di una valutazione sistematica dei progetti cofinanziati dal FSE; (e)controlli in loco insufficienti da parte dei servizi della Commissione, che fa affidamento sulla certificazione degli Stati membri. 5.4. Data la presenza delle suddette lacune nella gestione della Commissione, a prescindere dalla sua politica, non è possibile prevenire talune carenze negli interventi degli Stati membri. Così, a livello nazionale, si sono constatate in particolare le seguenti carenze: (a)mancanza di un controllo specifico, per Stato membro, il cui scopo sia in specie la verifica delle spese inerenti ai progetti approvati dal Fondo; (b)interpretazione eterogenea, da parte degli Stati membri, di alcune norme comunitarie, del resto espresse poco chiaramente; (c)eterogeneità, mancanza di trasparenza e scarsa attendibilità delle certificazioni nazionali. Miglioramenti possibili5.5. Senza pregiudicare le disposizioni che potrebbero essere adottate in merito ai compiti dei Fondi a finalità strutturale e al coordinamento dei relativi interventi (72), sarebbe possibile, a breve termine, rendere il FSE uno strumento finanziario più efficace e più facile da control-lare se: (a)nell'ambito degli orientamenti per la gestione del Fondo, la Commissione ridefinisse gli obiettivi, in modo tale da consentire il finanziamento di un numero molto più limitato di operazioni senza riduzione del contributo; (b)la ricevibilità delle domande fosse subordinata a norme che prevedano il rifiuto delle domande insufficientemente giustificate; (c)i criteri di ammissibilità e di priorità fossero più chiari e precisi e applicati rigorosamente; (d)fossero trasmesse agli Stati membri istruzioni precise sui dati da fornire per comprendere come è stato costituito ogni importo di spesa; (e)la Commissione si avvalesse pienamente e sistematicamente dei suoi poteri di controllo e fossero contemplate sanzioni che vengano effettivamente comminate; (f)penalità fossero applicate nei confronti di quegli organismi che, per procurarsi liquidità tramite gli anticipi, avessero palesemente sopravvalutato le previsioni di spesa; (g)fossero precisati i vari controlli ai quali subordinare la certificazione nazionale. La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo nella sua riunione del 10 marzo 1988.Per la Corte dei conti Marcel MART Presidente(1) I regolamenti e le decisioni sottocitati, che hanno disciplinato il vecchio Fondo, sono ancora applicabili - benché abro-gati - alle azioni per le quali la domanda sia stata presentata prima del 1o.10.1983: Decisione 71/66/CEE del Consiglio del 1o febbraio 1971, GU L 28 del 4.2.1971, pag. 15. Decisione 77/801/CEE del Consiglio del 20 dicembre 1977, GU L 337 del 27.12.1977, pag. 8. Regolamento (CEE) no 2396/71 del Consiglio dell'8 novembre 1971, GU L 249 del 10.11.1971, pag. 54. Regolamento (CEE) no 2893/77 del Consiglio del 20 dicembre 1977, GU L 337 del 27.12.1977, pag. 1. Regolamento (CEE) no 858/72 del Consiglio del 24 aprile 1972, GU L 101 del 28.4.1972, pag. 3. Regolamento (CEE) no 2894/77 del Consiglio del 20 dicembre 1977, GU L 337 del 27.12.1977, pag. 5. Decisione 78/742/CEE della Commissione del 27 giugno 1978, GU L 248 dell'11.9.1978, pag. 1. Decisione 81/979/CEE della Commissione del 10 novembre 1981, GU L 360 del 15.12.1981, pag. 34. Decisione 78/706/CEE della Commissione del 27 luglio 1978, GU L 238 del 30.8.1978, pag. 20. Regolamento (CEE) no 3039/78 del Consiglio del 18 dicembre 1978, GU L 361 del 23.12.1978, pag. 3. Regolamento (CEE) no 2895/77 del Consiglio del 20 dicembre 1977, GU L 337 del 27.12.1977, pag. 7. Decisione 72/428/CEE del Consiglio del 19 dicembre 1972, GU L 291 del 28.12.1972, pag. 158. Decisione 77/802/CEE del Consiglio del 20 dicembre 1977, GU L 337 del 27.12.1977, pag. 10. Decisione 76/206/CEE del Consiglio del 9 febbraio 1976, GU L 39 del 14.2.1976, pag. 39. Decisione 77/803/CEE del Consiglio del 20 dicembre 1977, GU L 337 del 27.12.1977, pag. 12. Decisione 75/459/CEE del Consiglio del 22 luglio 1975, GU L 199 del 30.7.1975, pag. 36. Decisione 78/1036/CEE del Consiglio del 18 dicembre 1978, GU L 374 del 30.12.1978, pag. 37. Decisione 77/804/CEE del Consiglio del 20 dicembre 1977, GU L 337 del 27.12.1977, pag. 14.(2) Decisione 83/516/CEE del 17 ottobre 1983, GU L 289 del 22.10.1983, pag. 38.(3) Decisione 85/568/CEE del 20 dicembre 1985, GU L 370 del 31.12.1985, pag. 40.(4) Regolamento (CEE) no 2950/83 del 17 ottobre 1983, GU L 289 del 22.10.1983, pag. 1.(5) Regolamento (CEE) no 3823/85 del 20 dicembre 1985, GU L 370 del 31.12.1985, pag. 23.(6) Regolamento (CEE) no 3824/85 del 20 dicembre 1985, GU L 370 del 31.12.1985, pag. 25.(7) Decisione 83/673/CEE del 22 dicembre 1983, GU L 377 del 31.12.1983, pag. 1.(8) Comunicazione 84/C 5/02 della Commissione relativa agli orientamenti per la gestione del Fondo sociale europeo durante gli esercizi dal 1984 al 1986, GU C 5 del 10.1.1984, pag. 2.(9) Comunicazione 84/C 126/03 della Commissione relativa agli orientamenti per la gestione del Fondo sociale europeo durante gli esercizi dal 1985 al 1987, GU C 126 del 12.5.1984, pag. 3.(10) Decisione 85/261/CEE della Commissione relativa agli orientamenti per la gestione del Fondo sociale europeo per gli esercizi dal 1986 al 1988, GU L 133 del 22.5.1985, pag. 26.(11) Decisione 86/221/CEE della Commissione relativa agli orientamenti per la gestione del Fondo sociale europeo per gli esercizi dal 1987 al 1989, GU L 153 del 7.6.1986, pag. 59.(12) Decisione 87/329/CEE della Commissione relativa agli orientamenti per la gestione del Fondo sociale europeo per gli esercizi dal 1988 al 1990, GU L 167 del 26.6.1987, pag. 56.(13) Articolo 1, paragrafo 1 della decisione (2).(14) Articolo 4, paragrafo 1 della decisione (2).(15) Articolo 4, paragrafo 2 della decisione (2).(16) Articolo 4, paragrafo 3 della decisione (2).(17) Articolo 1, paragrafo 2 della decisione (2).(18) Il contributo copre integralmente le spese ammissibili solo nel caso di azioni specifiche che abbiano lo scopo di esaminare l'efficacia dei progetti ai quali è stato concesso il contributo del Fondo. (19) Articolo 5, paragrafo 1 della decisione (2).(20) Le azioni generali sono definite all'articolo 3, paragrafo 1 della decisione (2); gli stanziamenti previsti per il contributo del Fondo a loro favore non possono essere annualmente inferiori al 95 % del totale degli stanziamenti disponibili in virtù dell'articolo 7, paragrafo 2 della decisione (2).(21) Articolo 1 della decisione (3).(22) Articolo 5, paragrafo 2 della decisione (2); Articolo 1, paragrafo 1 del regolamento (5).(23) Articolo 7, paragrafo 3 della decisione (2).(24) Articolo 6, paragrafo 1 della decisione (2).(25) Articolo 6, paragrafo 2 della decisione (2).(26) Punto 3 dell'allegato 1 della decisione (7).(27) Punto 20 dell'allegato 1 della decisione (7).(28) Decisione 83/517/CEE del 17 ottobre 1983, GU L 289 del 22.10.1983, articolo 1, paragrafo 1, pag. 42.(29) Le azioni specifiche sono definite all'articolo 3, paragrafo 2 della decisione (2); gli stanziamenti previsti per il contributo del Fondo a loro favore non possono essere annualmente superiori al 5 % del totale degli stanziamenti disponibili (articolo 7, paragrafo 2 della decisione (2)).(30) Articolo 7, paragrafi 3, 4 e 5 del regolamento (4).(31) Articolo 7, paragrafi 1 e 2 del regolamento (4).(32) Si tratta soprattutto di una riorganizzazione delle vecchie azioni, in base a nuove priorità e nuovi criteri. (33) Resoconto della riunione del 19.11.1985 dei funzionari della Commissione e della Corte, relativa alle domande di contributo 1985.(34) Relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio 1983, risposta della Commissione al paragrafo 8.22, lettera (c).(35) Risposta della Commissione, del 14.12.1984, alla lettera del settore del 31.8.1984 sulle procedure comunitarie nel settore del FSE, pag. 4.(36) Allegato 2 della decisione 81/979/CEE della Commissione del 10 gennaio 1981, GU L 360 del 15.12.1981, pag. 34.(37) Allegato 2 della decisione (7).(38) Punto 15.2 dell'allegato 1 della decisione (7).(39) Punto 15.3 dell'allegato 1 della decisione (7).(40) Risposta della Commissione, del 9.6.1986, ad un questionario della Corte del 7.2.1986, relativo alle domande di pagamento del saldo. (41) Punto 11.2 dell'allegato 2 della decisione (7).(42) Resoconto della riunione, del 21 e 22 marzo 1985, dei servizi della Commissione e dei rappresentanti delle amministrazioni nazionali, sulla presentazione delle domande di pagamento, pag. 6.(43) Risposta ad un questionario della Corte del 7.12.1984, relativo all'attuazione del nuovo Fondo. (44) Resoconto della riunione, del 15 marzo 1985, del controllore finanziario e della Direzione del FSE sulle spese ammissibili e sulla presentazione delle richieste di pagamento. (45) Punto 15 dell'allegato 1 e punto 14 dell'allegato 2 della decisione (7).(46) I criteri di priorità riguardano la conformità delle operazioni agli orientamenti per la gestione del FSE (da (8) a (12)).(47) Risposta della Commissione del 20.9.1985 alla lettera del settore del 4.7.1985, relativa alle decisioni di approvazione 1984.(48) Nota esplicativa allegata all'approvazione delle domande di contributo per l'esercizio 1986, pag. 9.(49) Lettera del settore del 23.1.1987.(50) Punto C2 degli orientamenti per il 1984-1986 (8).(51) Nota esplicativa allegata all'approvazione delle domande di contributo per l'esercizio 1984, pag. 9.(52) Nota esplicativa allegata all'approvazione delle domande di contributo per l'esercizio 1985, pag. 8.(53) Resoconto della riunione informativa tenuta a Bruxelles l'11.7.1985 per l'applicazione degli orientamenti del FSE per il periodo 1986-1988 (10).(54) Paragrafo 2.3 degli orientamenti per il 1986-1988 (10).(55) Punto 15 dell'allegato 1 della decisione (7).(56) Punto 11.2 dell'allegato 2 della decisione (7).(57) Punto 14 dell'allegato 2 della decisione (7).(58) Punto 11.1 dell'allegato 2 della decisione (7).(59) Per le azioni a cavallo di due esercizi consecutivi esiste, peraltro, il problema del buon esito delle operazioni e della garanzia del finanziamento. Infatti, il seguito del finanziamento non è sempre assicurato: a causa delle frequenti modifiche degli orientamenti, la parte delle azioni che si svolge nel corso dell'esercizio n+1 rischia di non poter più beneficiare del contributo del Fondo. L'azione che ha beneficiato di un cofinanziamento per la prima parte, potrebbe essere interrotta e perdere così tutta la sua efficacia. (60) Paragrafo 8.16 lettera (b) della relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio 1985, GU C 321 del 15.12.1986.(61) Punto 3 dell'allegato 2 della decisione (7).(62) La Commissione dispone di diversi strumenti per finanziare le valutazioni: (a)il finanziamento di progetti che presentano un carattere innovatore(articolo 3, paragrafo 2 della decisione (2)) che, secondo gli orientamenti per la gestione del FSE per i periodi 1984-1986 e 1985-1987 devono includere una valutazione; (b)la possibilità di abbinare i contributi concessi a favore di azioni generali ad un aiuto supplementare volto a finanziare un esame dell'efficacia (da (8) a (9)); (c)il finanziamento delle domande di contributo in vista dell'esame dell'efficacia dei progetti cui è stato concesso il contributo del Fondo (articolo 3, paragrafo 2 della decisione (2)); (d)le iniziative della Commissione volte ad esaminare l'efficacia dei progetti cui è stato concesso il contributo del Fondo; in questo caso il contributo copre l'intero ammontare delle spese ammissibili (articolo 5, paragrafo 3 della decisione (2)).(63) Tredicesima relazione sull'attività del FSE, esercizio 1984, documento COM(85) 508 del 17.10.1985, pag. 94.(64) Quattordicesima relazione sull'attività del FSE, esercizio 1985, documento COM(86) 583 del 10.11.1986, paragrafo 1.3, pag. 113.(65) Capitolo 4 del manuale per la gestione del FSE del 2.6.1986.(66) Articolo 5, paragrafo 5 del regolamento (4).(67) Sotto questo aspetto, con il passaggio dal vecchio al nuovo Fondo non vi è stato alcun mutamento. (68) In conformità dell'articolo 2, paragrafo 2 della decisione (2) e del punto 21 del formulario della domanda di contributo, allegato 1 della decisione (7).(69) Articolo 5, paragrafo 4 del regolamento (4).(70) Per la domanda di versamento del saldo: punto 18 dell'allegato 2 della decisione (7); per la domanda relativa al secondo anticipo: punto 9 dell'allegato 3 della decisione (7).(71) Discussioni del Parlamento europeo no 2-350/239 del 12.3.1987: intervento del sig. Marin nel dibattito sulla gestione del FSE per gli esercizi 1988-1990.(72) Proposta di regolamento 87/C 245/04 del Consiglio del 4.8.1987, GU C 245, pag. 3. RISPOSTE DELLA COMMISSIONE Osservazione preliminareGià da un certo tempo la Commissione s'interroga sul modo di rendere i fondi strutturali più efficaci. Per quanto riguarda più particolarmente il fondo sociale europeo, questo obiettivo è stato inizialmente perseguito giorno per giorno mediante un tipo di gestione estremamente rigoroso che ha dato i seguenti risultati: -diminuzione molto sensibile del peso del passato. In effetti, in due anni (1986 e 1987) la Commissione è riuscita a liquidare circa il 97 % del peso del passato rilevato al 1o gennaio 1986 (vale a dire: 2.804,1 Mio di ECU sui 2.890,6 Mio ECU ancora da liquidare all'epoca). Con questo risultato gli obiettivi perseguiti possono ritenersi praticamente raggiunti; -l'esecuzione del bilancio è nettamente migliorata. Infatti, la gestione degli stanziamenti per pagamenti, utilizzati a concorrenza dell'88,41 % delle disponibilità, può essere considerata soddisfacente per il 1986(002) ed é ancora migliorata nel 1987 (utilizzazione a concorrenza del 98,6 %). In quest'ultimo anno anche gli stanziamenti per impegni sono stati utilizzati in modo congruo (98,8 %). Sempre allo scopo di migliorare l'efficacia del fondo sociale europeo, la Commissione ha deciso di recente, in occasione di una ristrutturazione, di rafforzare i servizi più particolarmente incaricati dei settori gestione, contabilità e controllo. Tuttavia, un cambiamento determinante - specie sul piano della selezione delle domande di contributo, gestione e controllo, nonché della moltiplicità di regole e termini che disciplinano il Fondo - potrà essere realizzato solo in occasione della riforma dei fondi strutturali avviata dalla Comunità conformemente all'articolo 130 D del trattato CEE. A questo proposito, una proposta d'insieme è già stata sottoposta al Consiglio per adozione. Essa si basa su quattro principi fondamentali indissociabili che dovranno ormai orientare l'azione strutturale condotta dalla Comunità attraverso il fondo sociale europeo: -la concentrazione degli interventi su un numero limitato di obiettivi; -l'incremento dei mezzi destinati all'azione strutturale; -l'instaurazione di un nuovo metodo di intervento comunitario basato sui tre principi di complementarietà con le iniziative nazionali, di partnariato e di programmazione; -la semplificazione e l'armonizzazione delle norme di gestione che permetteranno fra l'altro un migliore coordinamento e una valutazione ex-post degli interventi. Questi principi fondamentali, che rispondono sin d'ora a talune critiche della Corte dei conti, dovranno ritrovarsi nei regolamenti d'applicazione della proposta d'insieme. Il fondo sociale europeo formerà oggetto di un regolamento d'applicazione e sarà inoltre contemplato dal regolamento sulle tecniche di coordinamento dei fondi. Non è possibile anticipare il contenuto del regolamento d'applicazione del FSE poiché la proposta d'insieme non è stata ancora adottata dal Consiglio. Si troverà tuttavia nel corpo delle risposte alle osservazioni della Corte dei conti, e ogni qualvolta sarà necessario, l'indicazione dei punti che durante i lavori della riforma richiederanno una particolare attenzione affinché le soluzioni prescelte siano perfettamente coerenti con i principi e gli obiettivi della riforma. 1. Introduzione Presentazione del Fondo sociale europeo (FSE)1.12. Va sottolineato che gli orientamenti, di cui è responsabile la sola Commissione, sono adottati previo parere del comitato del FSE e tenendo conto delle opinioni eventualmente espresse dal Parlamento (2). Essi hanno inoltre lo scopo, con riguardo al progetto preliminare di bilancio, di indicare agli operatori le priorità della Commissione per l'esame dei fascicoli che gli Stati membri devono presentare entro il 21 ottobre. Attuazione1.17. La riorganizzazione decisa dalla Commissione nel novembre 1987 risponde alla preoccupazione di migliorare la gestione e il controllo e concorda con gli obiettivi di efficacia che la Commissione persegue sul piano della riforma dei fondi strutturali. 1.18 (b) Il raggruppamento al quale possono procedere gli Stati membri nella presentazione delle domande di contributo è possibile con riserva delle disposizioni dell'articolo 2, paragrafi 1-4, della decisione 83/673/CEE (3), che fissa le condizioni di tale raggruppamento. 2. Procedure relative alla preparazione di regolamenti, decisioni e orientamenti (4) per la gestione del FSE Osservazioni2.2 e 2.3. La Commissione prende atto delle osservazioni della Corte dei conti su questo punto, ma ricorda che le procedure applicate sono conformi alla regolamentazione in vigore. Pertanto le esigenze che si tende a soddisfare sono quelle rilevate ed enunciate nelle differenti tappe della procedura dalle istituzioni chiamate ad intervenire. Le priorità sono stabilite in funzione delle esigenze espresse in materia di politica sociale dai responsabili politici a livello comunitario. Inoltre, come constata la Corte dei conti, la Commissione si sforza di riconoscere come prioritario un numero più limitato d'azioni ponendo l'accento su una maggiore precisione e/o una maggiore efficacia. Va inoltre sottolineato che, secondo l'articolo 6 della proposta di regolamento (5) concernente le missioni dei Fondi strutturali, l'azione comunitaria formerà oggetto di una valutazione ex-ante ed ex-post per valutare l'efficacia degli interventi strutturali. 2.4. Il Fondo sociale non è un semplice mezzo di rimborso di spese effettuate dagli organismi pubblici. Se è vero che i pubblici poteri prendono in conto le restituzioni di stanziamenti del FSE nell'elaborazione del loro bilancio, è però da tener presente non solo che questi stanziamenti permettono di aumentare le disponibilità e quindi realizzare un maggior numero di operazioni, ma anche che talune azioni non sarebbero attuate senza il contributo del FSE. Per quanto riguarda il suggerimento della Corte dei conti di concedere sovvenzioni comunitarie direttamente ad imprese private senza interventi finanziari di pubblici poteri nazionali, la Commissione ritiene che tale proposta sarebbe realizzabile se si disponesse di un'infrastruttura amministrativa adeguata su tutto il territorio della Comunità. L'attuale esperienza dimostra che, salvo per operazioni puntuali, il principio del cofinanziamento è quello in grado di meglio garantire le condizioni di una sana gestione finanziaria. Infatti, quando i mezzi nazionali possono operare congiuntamente, garantiscono una migliore gestione Inoltre, l'articolo 1 della nuova proposta della Commissione nel quadro della riforma dei Fondi concentra l'intervento di questi verso cinque obiettivi fondamentali (5). Riguardo al suggerimento rivolto alla Commissione di procedere ad uno stretto coordinamento di azioni di investimento, formazione, impiego e ricerca, va sottolineato che questo coordinamento è da esso già perseguito con la creazione di strutture appropriate. La Commissione esamina altresì la possibilità di estendere il sistema di tassi d'intervento modulati per valorizzare al massimo il potenziale d'efficacia esistente nella Comunità. 2.5. Nella sua proposta d'insieme basata sull'articolo 130 D dell'Atto unico, nonché nelle proposte che dovrà formulare nel corso della revisione delle norme di funzionamento, prevista per la fine del 1988 al più tardi, la Commissione intende proporre obiettivi limitati e precisi. 2.6. Definizioni comuni che implichino un lavoro di armonizzazione nell'ambito del Consiglio non sono previste attualmente. La riforma dei Fondi strutturali potrà facilitare la soluzione di questo problema. Ciò nondimeno i servizi della Commissione cercano già sempre, nei limiti delle condizioni giuridiche attuali, di armonizzare nei suoi effetti l'applicazione delle definizioni. La nozione di PMI è così riservata alle imprese con meno di 500 dipendenti. Inoltre, una definizione comunitaria è stata messa a punto per la nozione di lunga durata di disoccupazione. La Commissione continua ad impegnarsi in tal campo. 2.7. La riduzione lineare è applicata conformemente ai criteri definiti da ultimo al punto 1.7. dell'allegato alla decisione della Commissione 87/329/CEE del 29 aprile 1987 (6). In questi criteri si precisa in particolare che nell'applicazione della riduzione sono favorite le azioni la cui attuazione dipende particolarmente dal contributo del Fondo (punto 1.7.3.). 2.8. La Commissione conosce gli inconvenienti che comporta il sistema di finanziamento delle azioni generali per periodi di 12 mesi al massimo nell'anno finanziario. Tuttavia, il sistema attuale, con termini di scadenza imperativi per l'introduzione delle domande di pagamento di saldi, ha facilitato dal 1984 in primo luogo il calcolo, e poi il reimpiego, di una massa di stanziamenti che ogni anno formano oggetto di restituzioni da parte degli Stati membri (questi importi restituiti - fino all'entrata in vigore delle norme attuali - venivano annullati). Per quanto riguarda il futuro, la Commissione ritiene in particolare che occorre evitare un sistema di finanziamento simile a quello in vigore prima del 1984 qualora fascicoli pluriennali diventassero col tempo molto complessi a causa di modifiche e molto difficili da gestire. L'impostazione per programma prevista nel quadro della riforma dei Fondi strutturali dovrebbe permettere una decisione finanziaria annuale che possa confermare o rivedere una decisione pluriennale presa in precedenza nel quadro di un programma. OsservazioniCriteri di ricevibilità3.3. Ogni esame di ricevibilità non può consistere, in un primo stadio, che in un'operazione di verifica dell'esistenza di elementi d'ordine formale. La Commissione approfondirà questo esame per accertare, durante lo spoglio delle pratiche, che i formulari siano integralmente compilati secondo le prescrizioni dell'articolo 1, paragrafo 2, della decisione 83/673/CEE (7). Criteri di ammissibilità3.5. La Commissione ricorda che una lista delle spese ammissibili e non ammissibili è regolarmente utilizzata conformemente all'articolo 1 del regolamento 2950/83 (8). Nel quadro della riforma dei Fondi strutturali ora in corso questa lista potrà essere completata. 3.6. La Commissione condivide la preoccupazione della Corte dei conti ed esaminerà la possibilità di fissare regole in materia. Essa non sottovaluta, tuttavia, la difficoltà di questo compito, vista la diversità delle situazioni esistenti negli Stati membri. 3.7. Per quanto riguarda gli ammortamenti, la locazione ed il leasing, le istruzioni che i servizi devono seguire per la valutazione delle spese rinviano alla legislazione degli Stati membri. 3.8. La Commissione prevede di precisare mediante norme quali sono gli atti giustificativi per i divari che gli Stati membri dovranno presentare nel quadro delle domande di pagamento di saldi. E' anche da notare che attualmente i servizi del FSE studiano le modalità per una tipologia dei costi che potrebbe servire di riferimento. Criteri di priorità3.9. La gestione per programmi potrebbe essere in futuro la soluzione al problema rappresentato dal divario fra previsioni macro e microeconomiche. 3.10. Per quanto riguarda questo punto, la Commissione non può che confermare ciò che ha già comunicato nelle sue risposte alla relazione annuale della Corte dei conti in merito all'esercizio 1985 (cfr. 8.16 c), vale a dire che non è possibile né auspicabile cercare di redigere un elenco delle nuove tecnologie, dato che si tratta di una nozione evolutiva per sua natura e che non evolve sempre nello stesso modo in tutta la Comunità.3.11. Per le imprese costituite come società, il principio generalmente applicato è la presa in conto del numero dei lavoratori nell'unità che è giuridicamente distinta dalla società madre. 3.12. Il carattere prioritario di un'azione a favore dell'occupazione delle donne è giudicato in funzione di una serie di dati di cui non sembra attualmente auspicabile redigere un elenco applicabile in tutta la Comunità, indipendentemente dalle regioni, dai gruppi di donne e dai livelli di qualificazione, come la Commissione aveva precisato nella risposta alla relazione della Corte dei conti relativa all'esercizio 1985 (punto 8.28).Interpretazione dei testi ufficiali3.14. La condizione relativa alle nuove tecnologie presentava, quanto agli orientamenti per il 1984, un carattere del tutto generale. In seguito, vale a dire per il 1986, questa condizione si è tradotta nell'esigenza di 40 ore al minimo da dedicare nel quadro delle azioni di formazione professionale. Inoltre la Commissione ha ritenuto che, per quanto riguarda gli orientamenti 1986-1988, l'aiuto all'assunzione implicasse la nozione di impieghi economici e produttivi. Documenti giustificativi3.15. La Commissione è conscia dei problemi posti dalle certificazioni. Questi sono esaminati per mettere a punto un sistema di verifiche mediante sondaggi volte a stabilire il grado di efficacia dei controlli nazionali. 3.16. I servizi della Commissione hanno invitato nel 1987 gli Stati membri a curare che i formulari di richieste di contributi e di richieste di pagamento di saldo forniscano indicazioni sul metodo seguito per il calcolo di ciascuna categoria di spesa. In ogni caso, in mancanza di indicazioni relative ai metodi di calcolo, i servizi della Commissione hanno in genere valutato la fondatezza delle spese presentate facendo riferimento a costi medi o ad operazioni analoghe. Come indicato al punto 3.8., i servizi del FSE studiano una tipologia dei costi che potrebbe servire di riferimento. Le informazioni da fornire dagli Stati membri devono comunque permettere di valutare le spese previste in termini di numero di persone da formare, tipi e importi delle spese previste, durata dei corsi. 3.17. Accade che domande di pagamento di saldo presentate per conto di organismi le cui attività sono generalmente ben note al pubblico e ai servizi della Commissione, non contengano sufficienti precisazioni sull'azione eseguita. La Commissione procede normalmente in questi casi a richieste di informazioni complementari e si propone di richiamare nuovamente l'attenzione degli Stati membri, a proposito di detti organismi, sulla necessità di fornire maggiori dettagli nelle domande di pagamento di saldo. Di questa preoccupazione della Corte dei conti sarà tenuto conto nell'ambito della riforma dei Fondi. Definizione tardiva dei criteri per la concessione del contributo3.18. Obiettivo delle note esplicative è spiegare il modo in cui i servizi della Commissione hanno proceduto all'esame delle domande di contributo. Istruzione delle domande di contributo da parte dei servizi del Fondo3.19. L'istruzione quasi esclusivamente su fascicoli si è imposta a causa dell'elevato numero di fascicoli da trattare da effettivi limitati e in termini molto brevi. Nel corso della riforma dei Fondi i problemi di gestione dovrebbero essere affrontati con maggiori mezzi informatici, una tipologia dei costi e l'uniformazione delle procedure. Il ricorso alla gestione per programmi permetterà di limitare il numero dei progetti e l'organizzazione per zona geografica dovrebbe migliorare l'efficienza dei servizi. Nel frattempo, i servizi del Fondo hanno attuato un sistema informatico che fornisce ormai indici quali: -il costo medio, per ora, per progetto, per punto d'orientamento, per beneficiario, per Stato membro-l'utilizzazione degli stanziamenti assegnati per operatore negli anni precedenti per operazioni analoghe. 3.20 e 3.21. La Commissione cerca di assicurare un eguale trattamento mediante un elenco di controllo, utilizzato nell'istruzione delle domande di contributo e delle domande di pagamento di saldo per tutti i fascicoli e da tutti i funzionari, per ogni punto degli orientamenti. Inoltre la Commissione veglierà a che gli Stati membri presentino formulari integralmente compilati. Istruzione delle domande di saldo da parte dei servizi del Fondo3.22 - 3.25. La Commissione, nei limiti dei mezzi disponibili, s'impegna ad aumentare il più possibile il numero delle verifiche in loco, in particolare con la costituzione di gruppi di controllo misti (DG V - DG XX). Inoltre un settore specifico sarà incaricato del coordinamento del controllo in loco. La Commissione prevede di rafforzare questo settore delle attività del Fondo sociale europeo dotandolo dei mezzi che s'impongono. Per quanto riguarda lo sforzo autonomo del controllo finanziario al quale si riferisce la Corte dei conti, la Commissione ricorda che questo è stato centrato su un obiettivo ben particolare che è ormai conseguito e aveva per oggetto una prima verifica dei sistemi nazionali di gestione e di controllo. 3.26. La riduzione proporzionale di cui trattasi all'articolo 7, paragrafo 2, del regolamento 2950/83 è applicata per quanto è possibile. 3.27. Quando le informazioni contenute nei formulari di domande di pagamento di saldo non sono sufficienti per le esigenze dell'istruzione, i servizi della Commissione fanno normalmente ricorso a domande d'informazioni complementari. Valutazione delle azioni3.28 - 3.30. Nel quadro della riforma dei fondi, l'articolo 6 della proposta di regolamento concernente le missioni dei fondi a finalità strutturali (5) prevede le modalità del controllo e della valutazione dell'azione comunitaria. Organizzazione amministrativa3.31. La Commissione ha già preso in materia di organizzazione misure che hanno contribuito a rimuovere il peso del passato e a migliorare l'esecuzione del bilancio. La gestione per programma dovrebbe limitare fortemente il numero delle domande. 4. Procedure di gestione negli Stati membri OsservazioniPresentazione delle domande di contributo e di pagamento al FSE4.2. Sul piano della riforma occorre sottolineare la necessità di disporre a livello nazionale di strutture di coordinamento adeguate. 4.5. La Commissione organizza riunioni d'informazione con i rappresentanti delle amministrazioni nazionali interessate. Scopo di queste riunioni è in particolare quello di evitare per quanto è possibile interpretazioni diverse di talune regole. Organismo a beneficio del quale il contributo è richiesto4.6 - 4.11. L'interlocutore dell'amministrazione del FSE è lo Stato membro tramite il servizio competente da esso designato in seno all'amministrazione pubblica nazionale. La capacità di gestione di questi organismi non dipende dalla Commissione. Tuttavia questi organismi non possono assumere - al di là dei poteri di gestione che sono loro propri - iniziative che sono di competenza e responsabilità dei poteri pubblici nazionali. La Commissione ha già qui commentato in un altro capitolo l'osservazione della Corte dei conti che richiama l'attenzione sul fatto che talune domande di contributo e domande di pagamento di saldo sono insufficientemente documentate. Rinvia pertanto alle risposte di cui sopra (cfr. punto 3.3.). Beneficiario finale del pagamento4.12 - 4.15. Riguardo ai ritardi constatati nei versamenti al beneficiario finale, la Commissione ha già richiamato l'attenzione delle amministrazioni degli Stati membri sulla questione. Essa ha inoltre invitato gli Stati membri a fornirle periodicamente elenchi indicanti i termini di tempo dei trasferimenti ai beneficiari finali. D'altra parte la Commissione prende atto delle osservazioni della Cor