Relazione speciale n. 12/98 sull'esecuzione dei programmi operativi concernenti la promozione dello sviluppo rurale nelle zone dell'obiettivo n. 5b), corredata delle risposte della Commissione (presentata in virtù dell'articolo 188 C, paragrafo 4, secondo comma del trattato CE)



Gazzetta ufficiale n. C 356 del 20/11/1998 pag. 0018 - 0038



RELAZIONE SPECIALE N. 12/98 sull'esecuzione dei programmi operativi concernenti la promozione dello sviluppo rurale nelle zone dell'obiettivo n. 5b), corredata delle risposte della Commissione (Presentata in virtù dell'articolo 188 C, paragrafo 4, secondo comma del trattato CE) (98/C 356/02) 1. OBIETTIVI E PORTATA DELL'INDAGINE 1.1. L'indagine condotta dalla Corte verteva sulla chiusura dei programmi operativi (PO) del primo periodo di programmazione della riforma dei Fondi strutturali (FS), decisa nel 1988 (1) (1989 1993) nelle zone dell'obiettivo n. 5b) relativo alla promozione dello sviluppo delle zone rurali. L'indagine ha interessato in particolare la verifica, sotto il profilo sia della legittimità/regolarità che della sana gestione finanziaria, della gestione degli stanziamenti comunitari provenienti dal FEAOG-Orientamento destinati alla realizzazione dei PO. 1.2. Il controllo ha avuto per oggetto le seguenti verifiche: a) la situazione relativa alla chiusura dei PO; b) l'attendibilità delle certificazioni di spesa e delle relazioni di esecuzione; c) la qualità dei sistemi di gestione e di sorveglianza dei PO; d) la transizione verso il secondo periodo di programmazione (1994 1999). 1.3. L'indagine è stata svolta presso i servizi competenti della Commissione e degli Stati membri. Essa ha interessato in particolare un campione di 12 PO, chiusi e aperti, che hanno beneficiato di aiuti per 388,3 Mio ECU, ovvero il 36 % del contributo complessivo del FEAOG-Orientamento per l'obiettivo n. 5b). Sono state effettuate alcune missioni riguardanti 60 misure e 272 progetti, di cui 101 controllati presso i beneficiari finali, in Germania, Spagna, Francia, Italia e Paesi Bassi. 1.4. L'allegato 1 presenta una sintesi dei principi di base della riforma, dei suoi obiettivi e degli elementi fondamentali per la sua attuazione. 2. RIEPILOGO DELLE OSSERVAZIONI PRINCIPALI 2.1. Sui 58 PO finanziati nel quadro dell'obiettivo n. 5b) a titolo del FEAOG-Orientamento soltanto 12 sono stati chiusi nei termini previsti inizialmente. Alla fine del 1997, 32 non erano ancora chiusi (cfr. i paragrafi 3.1 3.9). 2.2. Per 7 su 11 dei 12 PO facenti parte del campione le certificazioni di spesa trasmesse dagli Stati membri, a sostegno delle loro richieste di pagamento del saldo alla Commissione, non corrispondevano alle spese effettive a causa di differenze tra gli importi degli stanziamenti FEAOG ricevuti e quelli utilizzati, della contabilizzazione di spese di previsione o dell'impossibilità di convalidare gli elenchi dei progetti presentati (cfr. i paragrafi 4.1 4.4). 2.3. Le relazioni di esecuzione dei PO non consentono alla Commissione di farsi un'idea precisa delle realizzazioni, a causa del carattere incompleto degli indicatori di esecuzione fisica e di dati finanziari troppo generici (cfr. i paragrafi 4.5 4.9). 2.4. Tale situazione è originata da una serie di ritardi a catena che hanno prodotto una concentrazione delle operazioni a fine periodo. Tali ritardi si sono manifestati fin dalla programmazione delle operazioni e i loro effetti negativi non sono stati compensati dai meccanismi di gestione e di sorveglianza. 2.5. Per la programmazione iniziale, sui 58 PO in questione, la Commissione non ha preso alcuna decisione nel 1989, ne ha adottati 5 nel 1990, 50 nel 1991 e 2 nel 1992. L'ultimo PO è stato approvato soltanto nel 1993, ovvero nell'anno di scadenza (cfr. i paragrafi 5.1 5.4). 2.6. Per risolvere i problemi derivanti dalla riduzione del periodo di esecuzione dei PO, i responsabili della gestione nazionali hanno recuperato progetti non previsti in origine e trasferito azioni programmate per il periodo 1994 1999 (cfr. i paragrafi 5.5 5.6). 2.7. A fine periodo la Commissione ha inoltre dovuto concedere, in modo quasi sistematico, ulteriori scadenze e modifiche del contenuto dei PO. Tali pratiche hanno alterato la coerenza della programmazione (cfr. i paragrafi 5.7 5.9). 2.8. Le divergenze sulla definizione del concetto di impegno ha generato una situazione di stasi, che ha impedito di chiudere la maggior parte dei PO in un Stato membro (cfr. i paragrafi 5.10 5.11). 2.9. Sono stati selezionati diversi beneficiari o azioni poco prima della scadenza delle date di ammissibilità, che erano già state prorogate. Le selezioni così operate non erano sufficientemente giustificate (cfr. il paragrafo 5.12). 2.10. I meccanismi di gestione e di sorveglianza che avrebbero dovuto colmare tali lacune si sono rivelati inefficaci. Si è verificato che o la Commissione non ha prestato tutta l'attenzione che avrebbe dovuto al controllo delle domande di pagamento relative al saldo di ciascuna quota annuale, controllo che è stato ridotto ad un semplice esercizio finanziario, oppure gli stanziamenti previsti per l'assistenza tecnica sono stati utilizzati per altri fini (cfr. i paragrafi 5.14 5.25). 2.11. Tali lacune sono state aggravate dall'insufficienza dei controlli in loco, sia dei servizi della Commissione che delle autorità nazionali (cfr. i paragrafi 5.26 5.31). 2.12. Le valutazioni elaborate in corso di esecuzione dei PO non hanno inoltre consentito ai responsabili della gestione di trarre insegnamenti (cfr. i paragrafi 5.32 5.33). 2.13. Infine, la realizzazione delle azioni ha coinciso in gran parte con l'avvio dei programmi del secondo periodo, causando confusione tra i due periodi e ritardi per il secondo (cfr. i paragrafi 5.34 5.37). 3. SITUAZIONE RELATIVA ALLA CHIUSURA DEI PO 3.1. La gestione dei programmi è condivisa dalla Commissione e dagli Stati membri. Per la Commissione tale funzione è attribuita a due servizi: la DG VI/FI/3, che interviene nella gestione di tutte le questioni operative, e la DG VI/G3, incaricata principalmente dell'aspetto finanziario e del controllo delle dichiarazioni di spesa degli Stati membri e delle domande di impegno o di pagamento. Negli Stati membri tale funzione è svolta dai servizi designati nei programmi. 3.2. La Commissione ha adottato, per il primo periodo, le decisioni di approvazione dei quadri comunitari di sostegno (QCS) e dei PO corrispondenti il cui elenco si trova nella tabella 1. Sono stati così approvati 44 QCS per un volume complessivo di stanziamenti comunitari di 2 606,7 Mio ECU a titolo dei Fondi strutturali; il contributo del FEAOG-Orientamento era pari a 1 068,6 Mio ECU (41 %). I QCS hanno dato luogo a 74 PO, monofondo o plurifondo, 58 dei quali finanziati con la partecipazione del FEAOG-Orientamento. >SPAZIO PER TABELLA> 3.3. Il termine ultimo per gli impegni comunitari dei PO del primo periodo è stato fissato al 31 dicembre 1993. I pagamenti nazionali dovevano intervenire, al più tardi, due anni dopo e la Commissione doveva procedere ai pagamenti dei saldi entro il 31 agosto 1996. Il termine ultimo per gli impegni è stato rispettato, contrariamente al termine per i pagamenti comunitari. 3.4. Alla scadenza del 31 dicembre 1993, gli impegni del FEAOG-Orientamento per i PO ammontavano a 1 084,96 Mio ECU (cfr. la tabella 2). Sebbene avessero dovuto essere scaglionati in un periodo di cinque anni, l'80 % dell'importo totale degli stanziamenti è stato impegnato negli ultimi due anni di programmazione. Se si considerano i disimpegni registrati al 31 dicembre 1997, gli impegni effettivi sono pari a 1 072,64 Mio ECU. I pagamenti ammontavano a 988,79 Mio ECU. >SPAZIO PER TABELLA> 3.5. Al 31 dicembre 1997 risultavano chiusi 26 PO, ovvero meno della metà. Tra questi soltanto 12 sono stati chiusi entro i termini fissati nelle decisioni di approvazione dei PO. 3.6. La ripartizione dei 32 PO ancora aperti alla fine dell'esercizio 1997 si presenta come segue: - 22 in Francia (su 28), - 4 in Italia (su 8), - 3 in Germania (su 8), - 2 in Spagna (su 8), - 1 in Danimarca (su 1). 3.7. La Francia aveva ottenuto dalla Commissione, per lettera del 10 dicembre 1993, una proroga di sei mesi delle date di chiusura per gli impegni e i pagamenti (2). Queste nuove scadenze non sono state rispettate per 22 PO, in quanto la Francia doveva ancora fornire informazioni complementari sulle spese certificate. 3.8. Per 8 PO gli Stati membri non hanno rispettato i termini di trasmissione delle domande di saldo alla Commissione. Alla fine del 1997, le domande attinenti a due PO non erano state ancora inviate. 3.9. Nel complesso, si segnalano altresì ritardi nel pagamento dei saldi per i contributi del FESR e del FSE. Soltanto 8 dei 74 PO dell'obiettivo n. 5b) cofinanziati dalla Comunità risultavano così chiusi al 31 ottobre 1997. 4. CERTIFICAZIONE DELLE SPESE E RELAZIONI DI ESECUZIONE 4.1. I pagamenti comunitari sono effettuati in base ad una domanda di pagamento redatta e firmata dall'autorità nazionale responsabile (3). Il pagamento del saldo di ciascuna quota annuale implica inoltre la presentazione da parte dello Stato membro di una relazione sui progressi realizzati nell'esecuzione del contributo del Fondo e di un attestato sull'esattezza delle informazioni fornite. Attendibilità della certificazione delle spese 4.2. Da un punto di vista regolamentare, la chiusura di un programma non impone ulteriori condizioni oltre a quelle appena descritte. In pratica, un programma è considerato chiuso se tutte le quote sono state saldate. Le certificazioni e gli attestati concernenti l'ultima quota non si differenziano da quelli delle quote precedenti. 4.3. Le certificazioni dovrebbero dare alla Commissione una solida certezza sull'effettività e ammissibilità delle spese dichiarate. Dall'esame delle certificazioni di diversi Stati membri emerge che: a) sono stati certificati importi senza che documenti giustificativi ne attestassero l'effettività e senza che fosse possibile, nei controlli in loco, giungere alla loro determinazione; b) alcuni importi non corrispondevano a spese effettive; c) alcune spese certificate sono inammissibili a causa: - della presentazione per il contributo comunitario di azioni realizzate prima o dopo il periodo di ammissibilità, - della natura di alcune azioni e spese non conformi alle disposizioni del regolamento del Fondo o dei programmi, - della contabilizzazione di spese di funzionamento, in particolare con deduzioni operate sugli importi pagati ai beneficiari, concernenti i costi amministrativi e di personale. Tali spese risentono, inoltre, di lacune nell'applicazione delle procedure di aggiudicazione e stipulazione dei contratti pubblici, quali fascicoli tecnici e amministrativi incompleti relativi alle attribuzioni dei contratti. 4.4. Per quel che riguarda il paragrafo 4.3, lettera a), per il Land della Baviera, che è il principale beneficiario dei Fondi strutturali per l'obiettivo n. 5b) con più del 10 del contributo dei Fondi, la Corte ha dovuto organizzare un'ulteriore missione in loco per ottenere i documenti giustificativi che non avevano potuto essere forniti nel primo controllo. Ciò nonostante, i documenti messi a disposizione della Corte in questo ulteriore controllo si sono rivelati poco decisivi. Relazioni di esecuzione 4.5. A norma dell'articolo 25 del regolamento (CEE) n. 4253/88 (4), gli Stati membri sono tenuti ad inviare alla Commissione relazioni di esecuzione delle quote annuali ed una relazione finale nei sei mesi successivi al completamento di un programma. Tali relazioni devono presentare i progressi realizzati, in particolare con l'ausilio di indicatori fisici e finanziari definiti in precedenza. 4.6. Ora, tali relazioni presentano sovente informazioni finanziarie globali, sugli aggregati di spese, che non consentono l'identificazione: - del costo totale dei progetti, - dei costi ammissibili, - della parte corrispondente a spese pubbliche, - del contributo del FEAOG e/o degli altri Fondi. 4.7. I dati delle relazioni di esecuzione delle quote dei programmi sono del resto difficili da riconciliare con le certificazioni di spesa, a causa delle diverse date di emissione. 4.8. L'assenza di precisione di tali dati e l'impossibilità di confermarli con le certificazioni li privano di molto del loro interesse. Nella pratica, la Commissione esegue il pagamento dei saldi delle quote, in base alle certificazioni, a seguito di un'analisi molto sommaria delle relazioni. 4.9. Spesso non completate da indicatori fisici, le relazioni non forniscono ai responsabili della gestione della Commissione le informazioni necessarie alla comprensione delle azioni. La chiusura delle quote annuali e dei PO non permette quindi di accertarsi che gli obiettivi stabiliti nei PO siano stati raggiunti e costituisce invece un esercizio finanziario meramente formale. 5. SISTEMA DI GESTIONE E DI SORVEGLIANZA Esecuzione dei PO 5.1. L'accumularsi di ritardi a catena fin dall'inizio della programmazione (cfr. i paragrafi 5.3 5.4) ha reso inevitabile la concentrazione delle operazioni alla fine del periodo. Ora, la riforma dei Fondi strutturali avrebbe dovuto condurre, in linea di principio, ad un'operazione di programmazione coerente, una gestione migliore dei Fondi, una sorveglianza permanente ed una valutazione delle azioni. Programmazione 5.2. La programmazione si articola attorno ai: - QCS, che descrivono gli obiettivi e definiscono la strategia per conseguirli nel periodo considerato; - PO, che stabiliscono le diverse forme d'intervento per concretizzare sul campo gli orientamenti fissati dai QCS. 5.3. La realizzazione, nei termini previsti, degli obiettivi assegnati ai QCS può avvenire soltanto se i QCS e i PO vengono adottati con sufficiente tempestività. Ora, i QCS sono stati approvati solo a metà del 1990 e i lunghi termini di istruzione dei PO erano spesso superiori ai 6 mesi previsti dal regolamento (CEE) n. 4253/88. Di fatto, per 40 dei 58 PO il periodo di istruzione ha superato i 6 mesi regolamentari, poiché il periodo medio è stato di 8 mesi e in due casi di 22 mesi. 5.4. Quindi, sebbene il periodo di programmazione iniziasse nel 1989, nessun PO è stato approvato in quell'anno. Sono stati adottati 5 PO nel 1990, 50 solo nel 1991 ed altri 2 nel 1992, ovvero un anno prima della scadenza originaria. L'ultimo è stato adottato soltanto nel 1993. 5.5. La riduzione del periodo di esecuzione risultante dalla programmazione iniziale ha indotto le regioni francesi a selezionare azioni già realizzate (5). In Bassa Normandia, oltre il 32 % delle spese pubbliche dei progetti delle sottomisure analizzate sono frutto di tale pratica; il controllo aveva rivelato che tali progetti erano stati inclusi a posteriori nel PO. Sebbene la normativa possa ammettere tali spese, considerati i pagamenti effettuati nel periodo di ammissibilità, tale pratica ha snaturato la programmazione a causa del suo carattere retroattivo e della dissociazione arbitraria delle azioni iscritte nel programma in categorie distinte, non sottoposte a regole analoghe. 5.6. Per ovviare al rischio di una mancata utilizzazione degli stanziamenti comunitari, sono state attuate diverse forme di recupero di azioni. Il Limosino ha operato tali recuperi sotto forma di trasferimenti di azioni, programmate nel nuovo DOCUP, al PO e di sostituzioni di operazioni annullate. Tali trasferimenti così effettuati, a dispetto delle norme di ammissibilità, sono stati stimati in circa il 2 % dell'importo delle spese pubbliche dichiarate. Riprogrammazione 5.7. La riforma ha introdotto un elemento di flessibilità nell'esecuzione delle azioni offrendo, nel quadro della partnership tra Commissione e Stato membro, la possibilità di modificare la programmazione iniziale. In tal modo, nell'ambito dei QCS adottati per l'esecuzione dell'obiettivo n. 5b), 34 QCS hanno formato oggetto di una decisione di modifica. In applicazione delle decisioni relative ai PO, la loro revisione può essere decisa, a seconda della rispettiva importanza, con una semplice risoluzione del comitato di sorveglianza oppure con una decisione di modifica della Commissione. 5.8. Su 51 PO modificati secondo quest'ultima procedura, sono state prese 45 decisioni, nel novembre e dicembre 1993, ovvero nei due mesi precedenti alla scadenza. Tale pratica costituisce non una vera e propria operazione di riprogrammazione, bensì un accettare da parte della Commissione la situazione di fatto. 5.9. Le modifiche apportate dai comitati di controllo interessavano, in particolare, i piani finanziari dei programmi e il contenuto delle misure. Tali adeguamenti alla fine del periodo rivelano un'assenza di rigore nella programmazione iniziale. Applicazione dei concetti di base 5.10. Secondo le autorità francesi, la decisione del beneficiario finale di partecipare alla realizzazione del PO costituisce l'impegno giuridico che dà diritto ad un finanziamento comunitario, indipendentemente dalla decisione delle autorità nazionali competenti sull'attribuzione di un aiuto finanziario. Tale problema di applicazione delle norme comunitarie e della decisione d'intervento del Fondo, non superato alla fine del 1997, ha causato la sospensione del pagamento del saldo relativo a 22 PO. 5.11. L'insorgere tardivo di tale questione induce ad interrogarsi sull'efficacia della partnership tra la Commissione e lo Stato membro, maggiore beneficiario dell'obiettivo 5b), relativamente alla gestione e alla sorveglianza dei programmi. Selezione delle azioni e dei beneficiari 5.12. Le procedure di selezione, da parte dei responsabili della gestione nazionali, delle azioni e dei beneficiari sono caratterizzate da criteri insufficienti. Oltre a tali lacune, si sono riscontrate le seguenti situazioni: a) l'attribuzione ad alcune azioni di aiuti comunitari, a titolo dei PO, a condizioni meno restrittive di quelle stabilite dai regolamenti specifici; b) un'insufficiente considerazione dell'utilità dei progetti e della loro capacità di sopravvivenza; c) l'applicazione di tassi d'intervento individuali differenti (dal 17 % al 75 %) per azioni di simile natura compresi nella stessa misura. Meccanismi di sorveglianza 5.13. La sorveglianza è garantita dalla partecipazione dei responsabili della gestione comunitari e nazionali alle riunioni del comitato di sorveglianza dei programmi, la cui funzione principale è di vigilare sulla conformità delle azioni alle disposizioni dei regolamenti e dei programmi. La sorveglianza deve essere effettuata per mezzo di indicatori finanziari e fisici. La sua efficacia dipende dalla qualità di questi ultimi e dalla trasparenza nell'amministrazione dei fondi. Sorveglianza finanziaria 5.14. In virtù delle disposizioni dell'articolo 21 del regolamento (CEE) n. 4253/88, ogni anticipo deve essere imputato all'impegno della quota corrispondente. Tuttavia, la procedura di contabilizzazione degli impegni e dei pagamenti applicata dal FEAOG consiste nel saldare sistematicamente gli impegni più vecchi a fini di semplificazione (6). Essa è nondimeno in contrasto con la regolamentazione dei Fondi ed il regolamento finanziario. Tale procedura altera il principio di annualità delle quote e non consente di elaborare analisi finanziarie nel corso del programma. 5.15. Il meccanismo finanziario posto in atto consiste, inoltre, nel corrispondere per ciascuna quota annuale dei PO un primo anticipo allo Stato membro interessato. In seguito, sulla base della certificazione secondo cui le spese effettive rappresentano il 50 % dell'importo di questo primo anticipo, viene corrisposto un secondo anticipo. Infine, un'ultima certificazione consente alla Commissione di saldare la quota annuale in questione. Fino al momento della certificazione finale, emessa dagli Stati membri, delle spese effettivamente sostenute per una quota, i pagamenti della Commissione sono anticipi che in conformità dell'articolo 71 del regolamento finanziario dovrebbero essere contabilizzati su un conto provvisorio e di regolarizzazione. Ora, la Commissione contabilizza gli anticipi come spese definitive e quindi i rendiconti finanziari della Comunità non riflettono l'esecuzione reale dei programmi. 5.16. Il pagamento del saldo di una quota intermedia non forma oggetto di attenzione particolare. In pratica, la Commissione tratta tali pagamenti come gli anticipi, considerando come saldo soltanto quelli relativi all'ultima quota (7). L'assenza di rigore, segnatamente le insufficienze osservate nella sorveglianza dell'esecuzione finanziaria dei PO e più in particolare nella chiusura di ciascuna quota annuale, genera problemi nella chiusura finale che avrebbero potuto essere risolti tempestivamente, se si fossero svolti effettivi controlli al momento della chiusura delle quote annuali. 5.17. A livello nazionale, alle difficoltà di avvio se ne sono aggiunte altre causate in particolare da: a) l'assenza di un documento che descriva l'insieme delle procedure, dalla presentazione del progetto al controllo finale della dichiarazione delle spese; b) le insufficienze della sorveglianza manuale, che non ha dato modo di individuare oltre agli errori materiali delle anomalie di principio, mettendo in discussione la qualità e l'attendibilità dei dati riportati e, di conseguenza, la validità delle dichiarazioni di spesa; c) un'informatizzazione lacunosa dei dati, che è all'origine delle difficoltà riscontrate nella preparazione della documentazione necessaria alle richieste di saldo e all'elaborazione della relazione finale; d) il moltiplicarsi degli intermediari nella gestione degli aiuti, che allunga i tempi di pagamento ai beneficiari finali e rende maggiormente difficile la loro sorveglianza. 5.18 Nella risposta alla relazione speciale n. 4/90 riguardante i Programmi integrati mediterranei (PIM) (8), la Commissione evidenziava le reticenze delle autorità nazionali nel fornire indicatori attendibili e nell'attuare un sistema che consentisse di garantire «la trasparenza della gestione degli stanziamenti». Dai controlli relativi all'esecuzione dell'obiettivo n. 5b) è emerso che la situazione ha registrato esigui miglioramenti. Sorveglianza materiale 5.19. Indispensabile per dare modo ai partner di analizzare la realtà delle situazioni e di intervenire con tempestività per correggere le deviazioni. Ora, tale sorveglianza è rimasta insufficiente per le azioni avviate nel corso del primo periodo. La qualità talvolta mediocre delle relazioni di chiusura conferma tale insufficienza. 5.20. I controlli svolti hanno altresì messo in evidenza casi in cui: - le schede operative delle azioni non erano aggiornate; - le azioni previste non erano state eseguite; - l'analisi dei motivi della mancata esecuzione non era stata formalizzata; - del pari, erano state operate sostituzioni delle azioni senza alcuna formalizzazione. 5.21. Al momento delle visite in loco non è stato sempre possibile collegare i dati finanziari presentati nelle relazioni alla realtà concreta osservata. Tale situazione deriva dalla presa in conto di quote finanziarie non collegabili alla realizzazione materiale, da calcoli di previsione diversi dall'esecuzione, dall'assenza di attività nel periodo relativo alle spese, dall'inosservanza del capitolato d'oneri o ancora dal cambiamento degli obiettivi previsti al momento dell'approvazione del progetto. In altri casi, il ricorso sistematico all'utilizzazione di prezzi forfettari a sostegno delle spese rende impossibile l'appuramento reale del costo delle realizzazioni. Assistenza tecnica 5.22. I PO dispongono di stanziamenti per l'assistenza tecnica alla gestione, la sorveglianza e la valutazione a titolo di misure specifiche per permettere in particolare l'attuazione di sistemi di raccolta, convalida e analisi dei dati. 5.23. Stanziamenti per coprire costi estranei agli obiettivi attribuiti all'assistenza tecnica, in particolare, per il pagamento di: a) spese di funzionamento delle amministrazioni nazionali responsabili della gestione, incluse le retribuzioni dei dipendenti; b) attività operative di organismi pubblici estranee alle misure approvate nei PO. 5.24. Il costo reale dell'assistenza tecnica si è rivelato, inoltre, superiore agli importi fissati nei programmi, a causa dell'utilizzazione di stanziamenti operativi per azioni assimilabili all'assistenza tecnica. Si sono riscontrati due casi in cui oltre il 15 % degli stanziamenti delle misure operative comprendevano azioni di gestione e di animazione. Volte all'esecuzione del programma, esse rientravano nell'assistenza tecnica e hanno ridotto l'impatto delle misure in questione. 5.25. Tale situazione è oltretutto criticabile poiché è in contrasto con il principio della specificazione degli stanziamenti, rende molto difficile la stima del costo reale dell'assistenza tecnica e conduce all'imputazione a carico del bilancio generale della Comunità di spese di funzionamento delle amministrazioni nazionali, che sono già coperte dai bilanci pubblici corrispondenti. Controlli 5.26. I servizi della Commissione hanno svolto 21 missioni di controllo relative a 23 dei 58 PO concernenti l'obiettivo n. 5b), nel corso del periodo 1992 1997. Le relazioni attinenti a tali controlli riportano diverse insufficienze e lacune constatate nell'esecuzione dei PO. 5.27. Considerati i risultati e la complessità di ciascun PO, la Commissione dovrebbe intensificare i propri controlli. A tale proposito è sorprendente che il PO Baviera, malgrado la sua rilevanza finanziaria (cfr. il paragrafo 4.4), non abbia formato oggetto di alcun controllo in loco. 5.28. I controlli effettuati dai servizi nazionali sono stati poco numerosi e vertevano soltanto su settori ristretti. A titolo di esempio, le verifiche in loco indicate dalle autorità competenti per una misura del Land dell'Assia non erano corredate di una documentazione completa. In un caso particolare, un progetto di 2,7 Mio ECU è stato chiuso finanziariamente senza che il controllo tecnico obbligatorio fosse stato effettuato. Tali controlli non hanno dato regolarmente luogo alla stesura di relazioni. 5.29. In due casi, i controlli sono stati eseguiti da un servizio di controllo interno. Tuttavia, le raccomandazioni rivolte ai responsabili della gestione nazionali non sempre hanno avuto seguito e la Commissione non è stata tenuta al corrente. 5.30. Il PO deciso a favore della Baviera ha formato oggetto, nel 1994, di un controllo da parte della Corte dei conti del Land. La relazione contiene importanti risultati di controllo. 5.31. I controlli sono stati talvolta affidati ai servizi che avevano istruito i fascicoli. Tale pratica è contraria alla separazione delle funzioni tra i servizi responsabili della gestione e quelli di controllo. Valutazione 5.32. La Commissione ha fatto procedere nel 1994 ad una valutazione ex post, in conformità dell'articolo 26 del regolamento (CEE) n. 4253/88, che aveva per oggetto 21 PO. Questa, che verteva su PO la cui esecuzione era in piena fase di realizzazione, non può in realtà essere considerata una valutazione ex post. Inoltre, essa è stata realizzata senza coordinamento con le autorità regionali e i relativi risultati non sono stati sempre esaminati con tali autorità. 5.33. Sui 12 programmi controllati dalla Corte, inoltre, soltanto 1 ha formato oggetto di una valutazione ex post su iniziativa delle autorità nazionali. Per gli altri, tale valutazione consisteva perlopiù in analisi generali, preparatorie ai DOCUP del secondo periodo. Transizione verso il secondo periodo 5.34. I DOCUP del nuovo periodo sono stati contrassegnati da un allentamento dei criteri di determinazione delle zone dell'obiettivo n. 5b) e da un incremento del numero delle zone di piccole dimensioni, contrariamente al tentativo di concentrazione previsto dalla riforma. Continua a essere praticata una delimitazione delle zone ammissibili all'obiettivo n. 5b) che ignora i confini amministrativi ed economici per i quali sono disponibili dati statistici. La sorveglianza delle spese rimane complessa e l'incidenza di alcune misure è impossibile da valutare. 5.35. I piani finanziari degli 84 DOCUP approvati prevedevano 1 791,4 Mio ECU in stanziamenti d'impegno per i primi quattro anni di attuazione (1994 1997). Ora, l'esecuzione dei programmi è già in ritardo e per questo periodo è stato impegnato soltanto un importo di 1 440,2 Mio ECU. 5.36. Le previsioni del primo anno sono state realizzate facilmente grazie all'impegno automatico della prima quota. Per il 1995, le previsioni sono state invece ben lungi dall'essere rispettate: gli impegni ammontavano a 249,5 Mio ECU per una previsione di 441,9 Mio ECU, ovvero del 56 %. 5.37. L'esecuzione dei PO ha sovente coinciso con l'avvio dei DOCUP e, in tali circostanze, alcune operazioni sono state ripartite nei due periodi dei programmi. Oltre al carattere eccezionale di tale modo di procedere, i controlli hanno messo in luce che non è stato sempre possibile dimostrare la realtà fisica e finanziaria delle due fasi dei progetti e, di conseguenza, della giustificazione del loro inserimento in periodi di programmazione differenti. 6. CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI 6.1. Il notevole ritardo nella chiusura dei PO dovrebbe esortare la Commissione e gli Stati membri a rivedere a fondo le procedure di programmazione e di sorveglianza. Quanto all'attuazione, più specificatamente, le procedure adottate dagli Stati membri per recuperare i ritardi di esecuzione dei PO, quali l'applicazione di criteri di selezione più ampi, la programmazione «retroattiva» che si traduce nell'introduzione di spese già eseguite e la riprogrammazione per autorizzare nuove spese, mancano di trasparenza e dovrebbero essere riviste (cfr. i paragrafi 3.1 3.9). 6.2. Numerose imprecisioni ed irregolarità compremettono la procedura di certificazione. Poiché la certificazione delle spese elaborata da un'autorità pubblica è un atto giuridico che costituisce una garanzia per chi la riceve e impegna la responsabilità di chi la fornisce, la mancanza di attendibilità di tali certificazioni dovrebbe indurre la Commissione a rivedere il suo sistema di controllo, nonché gli attuali meccanismi di attivazione dei pagamenti comunitari (cfr. i paragrafi 4.1 4.9). 6.3. Il sistema di gestione e di sorveglianza ha messo in rilievo alcune insufficienze nella programmazione e nella riprogrammazione. Per quel che riguarda l'applicazione concreta delle definizioni dei concetti di base, la Commissione dovrebbe pertanto vigilare affinché vengano stabilite chiaramente modalità di applicazione e accertarsi, fin dall'inizio, che tutti gli Stati membri accettino la sua interpretazione (cfr. i paragrafi 5.1 5.11). 6.4. Quanto ai meccanismi di selezione delle azioni e dei beneficiari, occorrono criteri di selezione chiaramente definiti per dare un solido fondamento alle decisioni dei servizi responsabili della gestione e garantire la coerenza dei contributi concessi ai diversi tipi di intervento ed un'esecuzione trasparente delle azioni (cfr. il paragrafo 5.12). 6.5. Riguardo alla sorveglianza finanziaria, i problemi sorti nella chiusura delle quote annuali avrebbero dovuto essere risolti in tale fase nel corso del programma. Il controllo dovrebbe incentrarsi sul saldo di ciascuna quota, il che presenta il vantaggio della continuità ed eviterebbe molti problemi a fine programma e gli impedimenti di chiusura che ne derivano. Esso comporterebbe una sorveglianza più costante ed efficace e, di conseguenza, un controllo migliore da parte della Commissione e degli Stati membri delle azioni attuate nel quadro dei PO (cfr. i paragrafi 5.14 5.18). 6.6. Gli stanziamenti per l'assistenza tecnica, finalizzati al miglioramento della gestione, della sorveglianza e della valutazione dei PO, sono stati utilizzati più volte per altri finanziamenti. La Commissione dovrebbe vigilare affinché tali stanziamenti siano destinati esclusivamente alle finalità previste. Ogni altra utilizzazione è infatti contraria al principio di bilancio della specificazione degli stanziamenti (cfr. i paragrafi 5.22 25). 6.7. Tenuto conto dell'insufficienza, ovvero della mancanza stessa di controllo dei PO, bisognerebbe prevedere controlli più severi da parte della Commissione. Ogni PO dovrebbe formare oggetto di almeno una verifica in loco. Quanto ai controlli effettuati dagli Stati membri, occorrerebbe redigere ogni volta una relazione sulla missione, i cui risultati principali dovrebbero essere portati a conoscenza della Commissione. Sarebbe opportuno un coordinamento migliore dei controlli della Commissione e degli Stati membri (cfr. i paragrafi 5.26 5.31). La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti nella riunione del 16 e 17 settembre 1998 a Lussemburgo. Per la Corte dei conti Bernhard FRIEDMANN Presidente (1) Regolamento (CEE) n. 2052/88 del Consiglio del 24 giugno 1988 relativo alle missioni dei Fondi a finalità strutturali, alla loro efficacia e al coordinamento dei loro interventi e di quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti (GU L 185 del 15.7.1988, pag. 9). (2) Con decisione del 19 dicembre 1995 per il PO Massiccio Centrale. (3) Ad eccezione del primo anticipo sulla prima quota, che è automatico. (4) GU L 374 del 31.12.1988, pag. 1. (5) Tale pratica è stata facilitata dalla procedura del pagamento alternativo, che implica una ripartizione delle spese pubbliche tra stanziamenti comunitari e contropartite nazionali e si fonda sull'attribuzione dei singoli progetti a fonti di finanziamento distinte. (6) Cfr. a tale proposito le relazioni speciali a sostegno delle dichiarazioni di affidabilità per gli esercizi 1995 (paragrafo 3.26) e 1996 (paragrafo 21.4). (7) Cfr. la risposta ai paragrafi 3.34 3.35 della relazione DAS per l'esercizio 1995. (8) GU C 298 del 28.11.1990. ALLEGATO L'OBIETTIVO N. 5B) DELLA RIFORMA DEI FONDI STRUTTURALI 1. La riforma dei Fondi strutturali si impernia su quattro principi di base: la concentrazione, la partnership, la programmazione e l'addizionalità. Questi quattro principi devono presiedere alla realizzazione dei sei obiettivi assegnati ai fondi strutturali. 2. Il FEAOG-Orientamento partecipa alla realizzazione di tre di questi obiettivi: a) l'obiettivo n. 1, volto alla promozione dello sviluppo e dell'adeguamento delle regioni in ritardo di sviluppo, b) l'obiettivo n. 5, che comprende due settori: - l'obiettivo n. 5a), specifico del FEAOG-Orientamento, per accelerare l'adattamento delle strutture agricole, - l'obiettivo n. 5b), in cui intervengono del pari il FESR e il FSE, per promuovere lo sviluppo delle zone rurali, c) l'obiettivo n. 6, volto allo sviluppo delle regioni che presentano una bassa densità di popolazione (obiettivo stabilito per il secondo periodo di programmazione a seguito dell'adesione dei nuovi Stati membri). 3. Le zone rurali ammissibili all'obiettivo n. 5b) sono caratterizzate da un tasso elevato dell'occupazione agricola sull'occupazione totale e da un basso livello di sviluppo economico e di reddito agricolo. Le azioni previste, decise secondo le specificità di ciascun Fondo, mirano ad adeguare e a diversificare il settore agricolo nonché a sviluppare attività economiche confacenti all'ambiente rurale. Esse si traducono in particolare in aiuti alle infrastrutture rurali e turistiche, alla preservazione dello spazio e dell'ambiente e allo sviluppo delle attività forestali. L'obiettivo n. 5b) ha interessato nel primo periodo 50 regioni, il 5 % della popolazione della Comunità e il 17 % del suo territorio e, nel secondo, 89 regioni, l'8 % della popolazione e il 25 % del territorio. Il primo periodo di programmazione (1989 1993) 4. Le azioni del primo periodo sono state attuate in tre tappe principali: a) gli Stati membri presentano un piano pluriennale che comporta un'analisi socioeconomica con una descrizione della strategia di sviluppo ipotizzata, una proposta degli assi prioritari d'intervento e una valutazione delle esigenze di finanziamento; b) la Commissione adotta un quadro comunitario di sostegno (QCS), che definisce gli assi prioritari d'intervento, presenta un piano di finanziamento indicativo e un prospetto delle forme d'intervento da applicare; c) la Commissione decide le forme d'intervento che risultano dalle richieste di contributo degli Stati membri e dai QCS, sotto forma di programmi operativi (PO), grandi progetti, sovvenzioni globali oppure cofinanziamenti di regimi di aiuti. 5. Per quel che riguarda l'obiettivo n. 5b), la Commissione si è impegnata a realizzare i QCS nel primo periodo di programmazione attraverso programmi operativi (PO). I PO si definiscono come insiemi coerenti di misure pluriennali per la cui realizzazione si può ricorrere ad uno o più Fondi strutturali. 6. Gli impegni comunitari dei PO si eseguono per quote annuali sulla base dei piani di finanziamento approvati e dei progressi effettuati nella loro esecuzione. I pagamenti, in generale un primo anticipo del 50 % dell'impegno corrispondente, un secondo del 30 % e un saldo del 20 %, sono operati in base alle soglie di attivazione relative alle spese ammissibili e stabiliti dalla Commissione. Il secondo periodo di programmazione (1994 1999) 7. Per il secondo periodo di programmazione, le disposizioni sono state modificate (1) al fine di consentire agli Stati membri di presentare in un documento unico di programmazione (DOCUP) le informazioni richieste a titolo di ciascun piano pluriennale e a titolo delle domande di contributo. La presentazione di un DOCUP da parte dello Stato membro dà luogo ad una decisione unica della Commissione che interessa al contempo il QCS e il contributo dei Fondi. (1) Regolamento (CEE) n. 2082/93 del Consiglio del 20 luglio 1993 che modifica il regolamento (CEE) n. 4253/88 recante disposizioni di applicazione del regolamento (CEE) n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall'altro (GU L 193 del 31.7.1993, pag. 20). RISPOSTE DELLA COMMISSIONE 1. OSSERVAZIONI GENERALI L'obiettivo 5b della riforma dei Fondi, riguarda la promozione dello sviluppo delle zone rurali, all'interno delle regioni non classificate a titolo dell'obiettivo n. 1. La selezione delle zone ammissibili è stata fatta sulla base dell'elevata percentuale di occupazione agricola, del basso livello di reddito agricolo e del modesto livello di sviluppo socioeconomico. I tre fondi strutturali (FEAOG orientamento, FESR e FES), ognuno nell'ambito dei suoi compiti specifici, sono intervenuti per lo sviluppo di queste zone, normalmente nel quadro di programmi regionali plurifondi. La programmazione dell'obiettivo 5b. Tempi e contenuto L'attuazione dell'obiettivo 5b ha seguito il «timing» imposto dai regolamenti della riforma, che volevano una preparazione in tre fasi (Piano di sviluppo, Quadro comunitario di sostegno, Programma operativo), con una fase addizionale di selezione delle zone nel caso degli obiettivi 2 e 5b. In seguito alla pubblicazione nella GU dei regolamenti del Consiglio sulla riforma a fine 1998, la selezione delle zone rurali ammissibili è stata decisa nel maggio 1989 e gli Stati membri hanno presentato i loro piani di sviluppo delle zone rurali nel corso del mese di ottobre 1989. La Commissione ha deciso il contributo finanziario per ogni Stato membro a fine 1989. Il negoziato congiunto relativo alle priorità di sviluppo da adottare per ogni regione, nonché agli strumenti loro dedicati, ha portato all'approvazione dei Quadri comunitari di sostegno, da parte della Commissione, nel giugno del 1990, aprendo la via della programmazione operativa. A fine 1990, gli Stati membri avevano presentato il 70 % dei programmi previsti, mentre la loro approvazione interveniva solo nel 1991. In questi programmi le autorità responsabili hanno integrato le azioni di sviluppo classiche, esistenti precedentemente nella regione, a fianco di nuove azioni, come previsto dall'articolo 4 del regolamento di base (l'azione comunitaria è concepita come un complemento delle azioni nazionali corrispondenti o un contributo a queste ultime). Questa procedura di programmazione introdotta dalla riforma dei Fondi, ha cambiato i metodi di lavoro esistenti dell'azione strutturale. Il principio di programmazione obbligava a collocare ogni azione individuale nel quadro di una strategia di sviluppo definita nei suoi obiettivi e assi prioritari d'intervento. Il partenariato obbligava le amministrazioni competenti per lo sviluppo rurale ai livelli locale, regionale, nazionale e comunitario a lavorare assieme. Nel caso dei programmi plurifondi, maggioritari nel caso dell'obiettivo 5b, l'innovazione veniva rafforzata dall'inserimento nell'attuazione dei programmi, delle amministrazioni responsabili per l'agricoltura, lo sviluppo regionale e la valorizzazione delle risorse umane. L'attuazione Gli Stati membri hanno realizzato i programmi, applicando le procedure delle relative amministrazioni per la selezione dei beneficiari o per l'istruzione dei fascicoli per progetto. Il carattere regionale e multidisciplinare dei programmi ha comportato un'attuazione decentrata, alla quale hanno partecipato numerosi organi competenti per lo sviluppo rurale. Ciò ha richiesto un grande sforzo di coordinamento da parte dei servizi capofila ai vari livelli amministrativi e ha reso più complessa la gestione finanziaria, per la quale lo Stato membro conserva la responsabilità ultima presso la Commissione. Tuttavia, questo decentramento ha consentito un'attuazione più vicina ai beneficiari finali, moltiplicando in tal modo l'impatto dei programmi. Il controllo Per vigilare sulla corretta applicazione dei programmi, sono stati costituiti comitati di controllo, con partecipazione delle autorità nazionali, regionali e locali interessate e della Commissione. Per la maggior parte di queste amministrazioni, la partecipazione a questi comitati ha costituito una novità. I comitati hanno seguito il progresso delle varie iniziative, dal punto di vista finanziario e fisico, sulla base delle informazioni contenute nelle relazioni annuali stabilite dagli organismi responsabili dell'attuazione. Essi hanno inoltre proposto modifiche ai programmi ogni volta che ciò si è rivelato necessario. L'autorità designata nel programma per l'esecuzione finanziaria, riceve e verifica le dichiarazioni di spesa preparate dai diversi organismi di gestione. A partire da queste informazioni essa presenta alla Commissione le richieste di anticipi e di saldi, accompagnate da certificazioni delle spese corrispondenti, man mano che tali spese raggiungono le soglie stabilite. Valutazione La Commissione si è resa conto, fin dall'attuazione dell'obiettivo 5b, delle difficoltà di ordine metodologico che avrebbe incontrato la valutazione dei programmi in questione. Per questo motivo essa ha immediatamente fatto preparare uno studio metodologico che, sulla base di un'analisi di alcuni programmi tipo, ha consentito di individuare le azioni che avrebbero permesso di procedere a una valutazione operativa. Nel 1994 95, tale studio, relativo a 22 programmi, è continuato in collaborazione con le amministrazioni responsabili della loro attuazione. Esso testimonia quindi della preoccupazione costante della Commissione in materia di valutazione delle operazioni dell'obiettivo 5b. 2. RIEPILOGO DELLE OSSERVAZIONI PRINCIPALI 2.1. I fattori che spiegano questi ritardi, vengono specificati ai punti 5.2 5.4. 2.2. La Commissione sta esaminando le risposte degli Stati membri. 2.3. La finalità principale delle relazioni di esecuzione risiede nell'informare la Commissione e il comitato di controllo sui progressi realizzati nell'attuazione delle diverse misure e i problemi incontrati, affinché essi possano adottare le decisioni pertinenti. Quando la Commissione ritiene che siano necessarie informazioni più dettagliate, essa non esita a chiederle alle autorità responsabili della realizzazione dei programmi. Vedi anche punto 4.6. 2.4. L'accumulo delle operazioni alla fine del periodo di programmazione era inevitabile, dato il calendario di approvazione dei regolamenti e la natura delle procedure previste da questi regolamenti. Tale concentrazione ha rappresentato un livello di esecuzione finanziaria nel corso di questi anni, dello stesso ordine di grandezza della media annuale dei programmi in corso. 2.5. Le ragioni dei fatti che la Corte segnala sono spiegate nelle osservazioni generali presentate a titolo introduttivo. 2.6. La strategia di sviluppo adottata per le zone rurali selezionate doveva integrare necessariamente dei regimi di aiuto preesistenti i cui effetti positivi hanno indotto a mantenerli nel corso della fase 1994 99. La pratica seguita da taluni Stati membri ha consistito nell'imputare al programma 1989 93, i pagamenti intervenuti a titolo di questi regimi di aiuti, durante il periodo di ammissibilità. La Commissione ritiene che un programma costituisca un insieme di misure coerenti, accompagnate da obiettivi quantificati; la selezione dei progetti concreti che corrispondono meglio agli obiettivi della misura rimane di competenza delle autorità responsabili della realizzazione. Essa considera le pratiche citate dalla Corte come legittime, in quanto permettono di raggiungere gli obiettivi di realizzazione della misura in questione e che le condizioni di ammissibilità siano rispettate. 2.7. La natura precisa e la motivazione delle modifiche alle quali la Corte fa riferimento sono esaminate ai punti 5.7 5.9. A parere della Commissione tali modifiche erano perfettamente coerenti con la procedura di programmazione. 2.8. La natura precisa del problema sollevato dalla Corte è esaminata al punto 5.10. 2.9. L'esame dettagliato delle osservazioni della Corte sulle modalità di selezione dei progetti, figura al punto 5.12. 2.10 e 2.11. Questi aspetti sono ampiamente commentati ai punti 5.16 5.18 e 5.23 5.31. 2.12. I punti 5.32 e 5.33 descrivono i lavori di valutazione condotti nel quadro dell'obiettivo 5b, il suo carattere pionieristico e il modo in cui i partner nazionali e regionali erano associati a questo lavoro. 2.13. La transizione verso il secondo periodo viene analizzata ai punti 5.34 5.37. 3. SITUAZIONE RELATIVA ALLA CHIUSURA DEI P.O. 3.3. L'articolo 21 del regolamento (CEE) n. 4253/88, modificato dal regolamento (CE) n. 2082/93, prevede che la Commissione effettui il pagamento entro un termine non superiore, in linea generale, a due mesi a decorrere dalla data di arrivo di una domanda ricevibile. I casi in cui il termine di due mesi è stato superato corrispondono a domande che richiedono informazioni complementari complesse o per le quali esistono differenze di criteri fra la Commissione e lo Stato membro. In questo caso la Commissione ha preferito esaminare a fondo il fascicolo, anche superando il termine massimo stabilito. 3.4. Visto che la maggior parte dei programmi è stata approvata nel 1991, la concentrazione degli impegni negli ultimi due anni del periodo di programmazione era inevitabile. 3.5 e 3.6. Le ragioni della chiusura dei P.O. ancora aperti in ogni paese sono le seguenti: - Francia (22 P.O. su 28 ancora aperti): la Commissione ha ritenuto inaccettabile l'interpretazione data dalla Francia relativa alla validità di taluni impegni, nonché l'utilizzo degli stanziamenti FEAOG nel quadro del P.O. Limousin. Tali problemi sono in via di soluzione. - Italia (4 P.O. su 8): a metà 1998, tutti i programmi italiani erano stati chiusi tranne quello della regione Lazio, per il quale è stata concessa una proroga per taluni progetti sospesi per motivi giudiziari. I «residui da liquidare» ancora esistenti per tre P.O. verranno disimpegnati senza ulteriori ritardi. - Germania (3 P.O. su 8): per il P.O. Renania-Palatinato, il disimpegno del contributo non utilizzato (0,681 milioni di ECU), che restava in attesa di un'eventuale contestazione da parte dello Stato membro sul metodo di calcolo, avverrà senza ritardo. Gli altri due (Baviera e Renania Vestfalia), rimangono aperti, in fase d'istruzione. Il programma per l'Assia, già chiuso, sarà riaperto in seguito alle osservazioni dalla Corte. - Spagna (2 P.O. su 8): in occasione dei controlli in loco dei P.O. dell'Aragona e della Catalogna, la Commissione ha giudicato talune spese non ammissibili; le autorità nazionali e regionali spagnole hanno presentato informazioni complementari che tendono a modificare in parte tale posizione. Il pagamento del saldo deve intervenire fra breve, una volta che sia stata definitivamente chiarita la situazione. - Danimarca (1 P.O. su 1): dato che la domanda del saldo finale presentata dalle autorità danesi era incompleta, la Commissione attende ancora la trasmissione delle informazioni complementari richieste. 3.7. Come già indicato ai punti 3.5 e 3.6 che precedono, la Commissione ha constatato talune pratiche, che essa giudica irregolari, nei P.O. francesi. Essa è obbligata ad assicurarsi che le condizioni stabilite per la concessione del contributo comunitario siano state rispettate, anche se ciò implica talvolta il superamento dei termini previsti nella normativa. 3.8. La Commissione deplora il mancato rispetto delle scadenze previste dai regolamenti; tuttavia essa non ritiene che il mancato rispetto di tali scadenze costituisca un criterio sufficiente per la non ammissibilità della domanda di pagamento. 4. CERTIFICAZIONE DELLE SPESE E RELAZIONI DI ESECUZIONE Attendibilità della certificazione delle spese 4.2. Al momento della chiusura del programma, la Commissione dispone di informazioni supplementari sulla sua realizzazione, in seguito alle riunioni del comitato di controllo e alle varie relazioni annuali, fra cui quella sull'ultima fase riprende in particolare i dati di esecuzione consolidata fin dall'inizio del P.O. 4.3. La Commissione prosegue l'esame delle constatazioni sulle quali la Corte basa le proprie osservazioni in merito alla validità delle certificazioni delle spese. Essa non nasconde di trovare talvolta errori, negligenze o inesattezze nelle certificazioni degli Stati membri, in particolare nel caso di programmi come quelli dell'obiettivo 5b, che comportano un gran numero di piccoli progetti, di natura assai diversa e la cui realizzazione dipende da una grande diversità di organi amministrativi. Tali constatazioni sono d'altronde all'origine della maggior parte dei ritardi nel regolamento del saldo dei programmi che la Corte segnala nella parte 3. La Commissione è d'accordo con la Corte che le certificazioni debbono dare la massima assicurazione sulla realtà e l'ammissibilità delle spese dichiarate e a questo fine essa ha approvato il regolamento (CE) n. 2064/97 (GU L 290 del 23.10.1997, pag.1). Fra le altre misure esso stabilisce l'obbligo per gli Stati membri di presentare, al più tardi contestualmente alla richiesta di pagamento del saldo finale, una dichiarazione redatta da un revisore indipendente, che si pronunci sulla fondatezza della domanda e della dichiarazione finale delle spese, nonché sulla legalità e regolarità delle operazioni relative alle spese. 4.4. Le autorità tedesche hanno inviato una risposta alle osservazioni della Corte. La Commissione blocca, dal dicembre 1997, il pagamento del saldo di questo programma, il cui importo stimato ammonta a 10 milioni di ECU. Relazioni di esecuzione 4.6. Le relazioni di esecuzione sono state concepite, conformemente all'articolo 25 del regolamento di coordinamento e alle disposizioni di attuazione, come strumenti che riprendono gli indicatori fisici e finanziari relativi allo stato di avanzamento delle operazioni, nonché i progressi della gestione e gli eventuali problemi connessi. Le informazioni di natura finanziaria contenute in queste relazioni figurano a titolo indicativo, nella misura in cui consentono di esaminare lo stato di avanzamento dei programmi. 4.7. La relazione di esecuzione e la certificazione delle spese sono due documenti di natura e finalità diversa, disciplinati da due articoli diversi del regolamento di coordinamento, che si riferiscono normalmente a due date diverse e che sono spesso stabiliti da organismi diversi. Per questo motivo, la difficoltà incontrata nel conciliare i dati dei due documenti, non deve essere interpretata come una contraddizione fra di essi. 4.8. La Commissione ritiene che queste relazioni non siano destinate a fornire informazioni contabili specifiche. Essa ritiene che le relazioni annuali di attuazione delle azioni siano invece molto più interessanti per poter seguire l'attuazione delle diverse misure. 4.9. La Commissione, come la Corte, attribuisce il massimo interesse al fatto che le relazioni annuali siano complete e descrittive dei progressi realizzati e delle difficoltà incontrate; essa ha sempre insistito presso le amministrazioni responsabili, sul fatto che una buona preparazione di queste relazioni costituisce un elemento fondamentale per un efficiente svolgimento delle riunioni del comitato di controllo. La qualità media delle relazioni è migliorata notevolmente per la presente fase 1994 99 e continua a migliorare man mano che i comitati acquistano maggiore esperienza (vedi anche osservazioni al punto 5.18). La chiusura delle quote annuali avviene sulla base delle certificazioni di spesa dello Stato membro, previo ricevimento della relazione annuale sulla conformità della quale la Commissione deve pronunciarsi. 5. SISTEMA DI GESTIONE E DI SORVEGLIANZA Esecuzione dei P.O. 5.1. La concentrazione delle operazioni sulla fine del periodo non è in linea di principio incompatibile con un esercizio di programmazione coerente, una buona gestione finanziaria, un controllo permanente e una valutazione delle azioni. Il ritmo annuale degli investimenti nel 1991 93 era dello stesso ordine di grandezza di quello del periodo 1994 99. Programmazione 5.2 5.4. I ritardi relativi a preparazione, istruzione e approvazione dei programmi, sono spiegati nei commenti generali presenti a titolo d'introduzione. La Commissione ritiene questi ritardi come inevitabili nel quadro di una riforma che doveva cambiare profondamente i metodi di lavoro da applicare nell'ambito dell'azione strutturale. 5.5. e 5.6. La Corte fa riferimento ad azioni in cui la selezione dei beneficiari è intervenuta prima dell'approvazione dei programmi, mentre il pagamento degli stanziamenti comunitari rispetta le date di ammissibilità stabilite nella decisione di concessione del contributo. Questa stessa situazione si era presentata nel 1994, al momento della transizione fra le due fasi di programmazione quando delle azioni che erano previste per la seconda fase hanno ricevuto un cofinanziamento a carico del primo programma, in sostituzione di altre operazioni annullate. La Commissione ritiene questo modo di procedere perfettamente legittimo, una volta verificato che tutte le condizioni di ammissibilità sono state rispettate. In effetti, ai sensi dell'articolo 5 del regolamento di base (CEE) n. 2081/93, un programma deve essere considerato come un insieme di misure coerenti accompagnate da obiettivi di realizzazione e non come un insieme di progetti predefiniti. Il rispetto del principio di programmazione e la buona attuazione della misura richiedono di raggiungere gli obiettivi di realizzazione fisica e finanziaria e d'impatto previsti. Inoltre, non bisogna dimenticare che, anche se la fase di programmazione operativa è iniziata tardi, la pianificazione delle azioni di sviluppo rurale, era iniziata nelle regioni, fin dalla delimitazione delle zone 5 b). Infatti, l'articolo 15 del regolamento di coordinamento stabilisce come ammissibili, nel caso dei progetti e dei regimi di aiuti, le spese intervenute nei 6 mesi precedenti la presentazione alla Commissione della domanda di contributo. Riprogrammazione 5.7 5.9. La modifica dei quadri comunitari di sostegno e dei P.O. dell'obiettivo 5b rispondeva ad un insieme di circostanze diverse, fra le quali le principali erano: - Riconciliazione dei Quadri comunitari di sostegno - Questo esercizio consisteva nel raffrontare gli importi a prezzi costanti 1989, utilizzati durante il periodo 1989 93 nell'insieme degli interventi coperti da ogni QCS (P.O., azioni a titolo dei diversi regolamenti relativi all'«onere del passato»), con l'importo a prezzi costanti 1989 deciso nel Quadro comunitario di sostegno. La differenza, in più o in meno, derivante da questo raffronto doveva ripercuotersi sulle forme d'intervento in vigore. - Adattamenti tecnici dei programmi operativi al fine di programmare gli stanziamenti addizionali generati dal deflatore (non trascurabili in quest'epoca) e, in taluni casi, delle conseguenze delle fluttuazioni molto importanti della parità moneta nazionale/ecu che si sono verificate alla fine del periodo di esecuzione dei programmi. - Proroga delle date limite per le operazioni d'impegno e di pagamento. Queste numerose modifiche, che potrebbero essere interpretate nel senso segnalato dalla Corte, rispondevano alle preoccupazioni di una messa a disposizione degli stanziamenti previsti nei QCS e consentire l'adeguamento dell'intervento comunitario, alla realtà incontrata dall'attuazione dei programmi. Applicazione dei concetti di base 5.10. La nozione d'impegno giuridicamente valido applicata dalle autorità francesi, non rispettava le condizioni definite per questo concetto nelle decisioni di concessione del contributo. In seguito a questa constatazione e dopo l'esame approfondito del problema, la Commissione ha richiesto e le autorità francesi hanno accettato, che il concetto d'impegno venisse applicato correttamente, come previsto nelle decisioni e come viene applicato in tutti gli Stati membri. La Commissione procederà al pagamento del saldo dei programmi in questione una volta che avrà verificato il rispetto di queste disposizioni. 5.11. La Commissione è lieta che il problema sia stato scoperto il che mostra l'efficace funzionamento delle azioni di controllo. Selezione delle azioni e dei beneficiari 5.12. La Commissione sta esaminando con gli Stati membri le osservazioni fatte dalla Corte. La selezione dei beneficiari è fatta dagli Stati membri secondo criteri di priorità e opportunità che, normalmente, figurano nelle disposizioni nazionali che disciplinano l'applicazione di questi aiuti, approvati nel quadro delle disposizioni normative comunitarie. La legislazione comunitaria non precisa i casi in cui sono necessari gli studi di fattibilità, né quale dev'essere il loro contenuto. Tali studi dovranno, secondo la Commissione, tener conto della dimensione del progetto nonché dell'esperienza acquisita con altri progetti della stessa natura. Per la maggior parte dei progetti dell'obiettivo 5b, di modeste dimensioni e di contenuto spesso ben sperimentato, la valutazione diretta da parte delle autorità regionali e locali è la più indicata. L'applicazione di percentuali di aiuto diverse rimane il principale strumento per i poteri pubblici per classificare le azioni in funzione del loro interesse e della loro coerenza con le politiche di sviluppo in applicazione. I regolamenti dei Fondi strutturali consentono tali diversità di aiuti e la Commissione capisce come esse possano verificarsi da una regione all'altra. Meccanismi di sorveglianza Sorveglianza finanziaria 5.14. La pratica attuale del FEAOG orientamento consiste nell'imputare ogni pagamento sull'impegno più vecchio ancora aperto per il programma in questione. Questa pratica è trasparente e riduce l'onere della gestione dei programmi, come ha ancora sottolineato la Commissione nella sua risposta alla dichiarazione di affidabilità sull'esercizio 1996 (punto 21.4 della relazione). La Commissione ritiene che questo modo di procedere non sia incompatibile con la normativa concernente i Fondi strutturali. 5.15. Nel caso rilevato dalla Corte, la Commissione ritiene che, malgrado una terminologia non sempre molto chiara, queste operazioni debbono essere considerate come acconti e non anticipi. Si tratta in effetti di anticipi di bilancio che costituiscono dei pagamenti definitivi, ma parziali in attesa della procedura di liquidazione finale e che rappresentano quindi degli acconti ai sensi dell'articolo 46 del regolamento finanziario. L'imputazione di tali anticipi su dei conti di anticipi da regolarizzare nella contabilità generale, avrebbe come effetto da un lato di ridurre notevolmente il livello dell'esecuzione di bilancio degli stanziamenti di pagamento e dall'altro, di aumentare il fenomeno dell'onere del passato a livello della contabilità di bilancio. 5.16. Il fatto che, dal punto di vista dell'esecuzione di bilancio, il pagamento del saldo di una quota non dia adito a un disimpegno, non implica affatto che tale pagamento venga trattato come se si trattasse di un anticipo. Invece il pagamento del saldo di una quota avviene una volta che la Commissione riceve la relazione annuale di esecuzione e che i servizi di gestione si dichiarano d'accordo sul suo contenuto. 5.17. Il dispositivo amministrativo organizzato per gli interventi strutturali è cambiato da uno Stato membro all'altro, in funzione del diritto amministrativo e della tradizione di bilancio. Esso è molto evoluto dai primi anni della riforma dei Fondi grazie, fra l'altro, all'esperienza acquisita con questi primi programmi. a) Nessuna disposizione normativa impone documenti come quelli citati dalla Corte. Talune regioni 5b avevano, già nel 1991, pubblicato degli opuscoli rivolti ai potenziali beneficiari, che descrivevano le procedure per poter ottenere gli aiuti comunitari; tali azioni d'informazione successivamente si sono generalizzate nel corso della fase 1994 99. b) e c) La qualità della gestione amministrativa ha molto progredito grazie all'informatica, non solo per quanto riguarda la gestione dei programmi, ma in genere in tutte le attività nelle amministrazioni e nelle imprese. d) È vero che l'attuazione dell'obiettivo 5b è avvenuta in maniera molto decentrata, pur conservando allo Stato membro il ruolo di interlocutore ultimo della Commissione, in particolare per l'esecuzione finanziaria. Questo ha appesantito la gestione, ma ha arricchito l'attuazione dei programmi e moltiplicato il loro impatto. 5.18. Il controllo dei programmi 5b è avvenuto sulla base d'indicatori fisici per le diverse misure, anche se la diversità degli interventi previsti, adeguate alle necessità di ogni zona concreta, rendeva difficile trovare l'indicatore preciso e soprattutto il raffronto con le azioni degli altri programmi. La qualità dei risultati è stata molto vasta a seconda della complessità dei programmi e dello sforzo effettuato dal dispositivo di controllo. Anche se il problema si era presentato nei PIM, nel caso del 5b, la Commissione non ha incontrato particolari reticenze a fornire dati da parte delle amministrazioni responsabili dell'attuazione. Essa ha piuttosto incontrato riserve per quanto riguarda l'utilità di questo lavoro, vista la difficoltà di trovare gli indicatori validi. Attualmente, dopo diversi anni di ricerca nella teoria e nella pratica della valutazione, gli istituti specializzati continuano a considerare la selezione degli indicatori come una delle fasi critiche della valutazione. Sorveglianza materiale 5.19. È sempre possibile migliorare il controllo dei programmi, sempreché lo sforzo consacratovi resti proporzionato alle risorse investite. La Commissione e gli Stati membri si sforzano di migliorare questo aspetto e sono stati compiuti importanti progressi a seguito dell'esperienza della prima fase. 5.20. La maggior parte dei programmi 5b comportano un gran numero di progetti d'iniziativa privata, la cui realizzazione effettiva dipende da fattori esogeni e imprevedibili che sfuggono al controllo delle amministrazioni responsabili. La sostituzione dei progetti deve quindi avvenire attraverso procedure flessibili. 5.21. La Commissione verifica i casi citati nelle lettere di settore della Corte. Assistenza tecnica 5.23. La Commissione considera ammissibili le spese di funzionamento delle amministrazioni pubbliche, solo quando si tratta di spese addizionali, vale a dire oltre alle spese ordinarie e connesse a esigenze normative espresse e supplementari derivanti dall'attuazione dei programmi. La Commissione sta esaminando i casi in questione. 5.24. È talvolta impossibile e per nulla operativo separare in una determinata misura gli investimenti materiali propriamente detti, da talune azioni di gestione e di animazione necessarie alla sua attuazione. 5.25. La Commissione ritiene che l'inclusione delle misure operative delle spese di animazione prevedibili rispetti il principio della specialità degli stanziamenti. Inoltre, solo le spese amministrative addizionali, direttamente generate dal controllo dei programmi, potranno essere oggetto di un cofinanziamento comunitario. Controlli 5.26. e 5.27. La Commissione utilizza gli strumenti umani e materiali limitati di cui essa dispone per far fronte, il meglio possibile, agli obblighi che i trattati le conferiscono. Uno sforzo di controllo più importante per i programmi 5b avrebbe probabilmente indebolito altre attività altrettanto necessarie. 5.29. 5.31. Le autorità nazionali responsabili dell'attuazione dei programmi sono competenti per decidere il miglior seguito da dare alle raccomandazioni che rivolgono i servizi di revisione. In ogni caso, il regolamento (CE) n. 2064/97 aumenterà l'importanza di questi servizi nell'attività di controllo negli Stati membri. Valutazione 5.32. e 5.33. La Commissione ritiene di aver prestato, fin dalle prime fasi di applicazione dell'obiettivo 5b, un'attenzione particolare alla valutazione dell'impatto di questi programmi. Pertanto essa ha chiesto, nel 1992, ad un gruppo di consulenti uno studio di valutazione intermedio, con un forte orientamento metodologico, per 11 programmi dell'obiettivo 5b selezionati in modo da coprire le diverse tipologie relative alle dimensioni e all'organizzazione amministrativa dell'attuazione. Questo lavoro, del tutto pionieristico nel settore della valutazione, ha rappresentato una prima presa di contatto con gli istituti di valutazione ben noti in Europa e ha costituito un vero banco di prova per le valutazioni dei programmi degli altri obiettivi. I 21 studi di valutazione ex-post sono stati ordinati nel 1994 e i lavori realizzati nel corso degli anni 1994 e 1995. Essi riguardavano programmi per i quali il termine d'impegno delle azioni era concluso e quindi tutte le operazioni ammissibili erano conosciute, anche se non erano state completate. Se si fosse atteso più a lungo, le valutazioni non avrebbero messo in rilievo e fatto conoscere l'esperienza dei programmi realizzati, e non avrebbero potuto essere utili per la fase di elaborazione dei programmi 1994 99. Le amministrazioni nazionali, regionali e locali sono state anzitutto informate dell'avvio delle valutazioni e dei risultati dei bandi di gara pubblicati dalla Commissione per la scelta dei valutatori. Esse hanno potuto approfittare delle analisi effettuate, tanto più che sono state realizzate inchieste dirette presso i beneficiari delle misure, il che è abbastanza raro nei lavori di valutazione e ha permesso di ottenere informazioni di prima mano. I risultati di questi lavori sono stati oggetto di un seminario che si è tenuto a Bruxelles il 3 maggio 1995, con la partecipazione di tutte le amministrazioni responsabili dell'attuazione. Transizione verso il secondo periodo 5.34. La natura dell'obiettivo 5b esige di delimitare le zone rurali all'interno delle regioni NUTS III, al fine di assicurare la concentrazione delle azioni nelle zone che ne hanno più bisogno. Gli inconvenienti citati dalla Corte, in particolare per quanto riguarda l'analisi degli impatti, sono superati dai valutatori facendo ricorso a metodi appropriati. 5.35. La Commissione spera che il ritardo segnalato dalla Corte (19,6 % rispetto alle previsioni), verrà recuperato senza difficoltà nei prossimi due anni. 5.36. Come segnala la Corte, il 1995 ha registrato una cattiva esecuzione dal punto di vista finanziario. Ciò si spiega con le difficoltà di avvio dei nuovi programmi derivanti dall'attuazione, dal punto di vista amministrativo, delle nuove azioni (approvazione dei regimi di aiuto, bando di gara per la realizzazione dei progetti), nonché della mancanza di sensibilizzazione dei beneficiari potenziali. 5.37. La Commissione non trova inconvenienti a che un'azione o misura che si svolgeva durante la prima fase di programmazione, possa continuare nella seconda, se i progetti o spese individuali possono essere perfettamente identificati. 6. CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI 6.1. Una revisione sostanziale è già stata effettuata durante la preparazione della fase di programmazione 1994 99, con l'introduzione dei DOCUP che riuniscono in una sola operazione le fasi di pianificazione e programmazione. Come indicato nelle sue osservazioni ai punti 5.5 e 5.6, la Commissione ritiene che la programmazione deve avvenire ed essere seguita, a livello delle misure, e non di ogni progetto individuale. Non è quindi il caso di parlare di programmazione retroattiva, o di introduzione di spese già eseguite quando la selezione dei progetti concreti non coincide con il momento della programmazione. 6.2. Come segnalato al punto 4.3, il regolamento (CE) n. 2064/97 della Commissione prevede degli strumenti per migliorare l'affidabilità delle certificazioni nella linea segnalata dalla Corte. 6.3. La Commissione ritiene che i problemi sollevati dalla Corte nel punto 5.10 della sua relazione derivino dal mancato rispetto di uno degli articoli della decisione di concessione del contributo. Una volta che la Commissione ha accertato i fatti, essa non manca di argomenti giuridici per chiedere il rispetto delle disposizioni in questione. PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO: 398Y1120(02).1 6.4. La Commissione ha sempre insistito sull'esistenza di criteri trasparenti per la selezione dei progetti all'interno di ogni misura. Tuttavia, non bisogna dimenticare che in un sistema di cofinanziamento, la selezione dei beneficiari appartiene alle amministrazioni responsabili dell'attuazione di ogni misura, secondo le esigenze e i criteri di priorità stabiliti nelle disposizioni amministrative che autorizzano l'intervento pubblico. 6.5. La Commissione procede al saldo delle quote annuali sulla base delle dichiarazioni di spesa stabilite dagli Stati membri, previa verifica delle relazioni annuali e in accordo con i suoi servizi che partecipano al controllo dei programmi. È tuttavia inevitabile, anche se non voluto, che fatti pertinenti per il saldo finale vengano individuati solo al momento dei lavori preparatori per il pagamento di tale saldo. 6.6. La Commissione ritiene che l'assistenza tecnica possa svolgere un ruolo molto utile nel settore dell'animazione, dell'informazione dei beneficiari potenziali, delle azioni di divulgazione e di dimostrazione, destinate a migliorare l'attuazione del programma. 6.7. Il regolamento (CE) n. 2064/97 accoglie le raccomandazioni della Corte, nel senso che obbliga gli Stati membri a presentare al più tardi al momento della domanda del saldo di ogni intervento, una dichiarazione stabilita da un revisore esterno, che indica, fra l'altro, i risultati dei controlli effettuati.