PIANO D'AZIONE DEL CONSIGLIO E DELLA COMMISSIONE SUL MODO MIGLIORE PER ATTUARE LE DISPOSIZIONI DEL TRATTATO DI AMSTERDAM CONCERNENTI UNO SPAZIO DI LIBERTÀ, SICUREZZA E GIUSTIZIA Testo adottato dal Consiglio Giustizia e Affari interni del 3 dicembre 1998 (1999/C 19/01)

SOMMARIO .......... Pagina

PARTE I: INTRODUZIONE .......... 2

PARTE II: PRIORITÀ E MISURE .......... 6

A. Criteri di selezione delle priorità .......... 6

B. Politiche connesse con la libera circolazione delle persone .......... 7

I. Misure nel settore dell'asilo, delle frontiere esterne e dell'immigrazione 7

II. Cooperazione giudiziaria in materia civile .......... 10

C. Cooperazione di polizia e cooperazione giudiziaria in materia penale .......... 11

I. Cooperazione tra forze di polizia .......... 11

II. Cooperazione giudiziaria in materia penale .......... 12

III. Ravvicinamento delle norme di diritto penale .......... 13

IV. Problemi orizzontali .......... 13

PARTE I

INTRODUZIONE

1. Il Consiglio europeo di Cardiff ha dato mandato al Consiglio e alla Commissione di preparare, per il Consiglio europeo di Vienna, un piano d'azione «che indichi il miglior modo per attuare le disposizioni del trattato di Amsterdam concernenti uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia».

I capi di Stato e di governo hanno riaffermato, a Pörtschach, l'importanza che annettono a questo tema, decidendo di tenere un Consiglio europeo speciale a Tampere nell'ottobre 1999.

Il trattato di Amsterdam prevede che i settori relativi ai visti, all'asilo, all'immigrazione e alle altre politiche concernenti la libera circolazione delle persone, come la cooperazione giudiziaria in materia civile, passino dal terzo pilastro al primo pilastro dell'UE (benché non tutte le procedure del primo pilastro siano applicabili) mentre le disposizioni relative alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale inserite nel nuovo titolo VI del TUE rimangono nel terzo pilastro dell'UE. Oltre a queste modifiche delle competenze, il trattato di Amsterdam contiene anche orientamenti per un'azione nei settori attualmente attribuiti al terzo pilastro.

2. Quando il Consiglio europeo di Cardiff ha dato mandato al Consiglio e alla Commissione di presentare il piano d'azione ha indicato chiaramente che, a suo avviso, tali disposizioni offrono nuove opportunità per affrontare una questione che preoccupa molto l'opinione pubblica e per avvicinare quindi l'Unione europea ai cittadini.

3. Senza sottovalutare quanto già conseguito in questo settore nel quadro del trattato CE, delle disposizioni del titolo VI del trattato di Maastricht e nell'ambito di Schengen, vale la pena ricordare i motivi per cui le nuove disposizioni adottate ad Amsterdam offrono maggiori possibilità. In primo luogo, esse ribadiscono l'obiettivo del mantenimento e dello sviluppo dell'Unione in quanto spazio di libertà, sicurezza e giustizia precisandone i diversi aspetti. In secondo luogo, esse dotano l'Unione del quadro necessario per realizzare tale obiettivo, rafforzano gli strumenti necessari e contemporaneamente, grazie al potenziamento del ruolo della Corte di giustizia europea e del Parlamento europeo, li sottopongono a un controllo democratico e giurisdizionale più rigoroso. Il metodo comunitario viene esteso sia attraverso la comunitarizzazione di vari settori dell'attuale «terzo pilastro» sia con la soppressione delle restrizioni che si suoleva applicare alle istituzioni comunitarie nei settori della cooperazione di polizia e della cooperazione giudiziaria in materia penale. È stato reso più semplice l'accesso al bilancio comunitario. Infine l'integrazione di Schengen riconosce gli sforzi degli Stati membri che si sono impegnati in tale collaborazione e fornisce all'Unione una base per ulteriori sviluppi.

4. Nell'elaborare questo piano d'azione, il Consiglio e la Commissione partono dall'idea che uno dei fattori determinanti per la sua riuscita consiste nel far sì che lo spririto di cooperazione interistituzionale insito nel trattato di Amsterdam si traduca in atto. Ciò vale soprattutto per le nuove responsabilità, incluso il più ampio diritto di iniziativa, che il trattato di Amsterdam conferisce alla Commissione. Ciò che conta non è tanto dove si trovi il diritto di iniziativa, sia esso condiviso o esclusivo, quanto il modo in cui tale diritto viene esercitato. In ogni caso, il trattato prevede che per i cinque anni fissati per la piena realizzazione della libera circolazione delle persone il diritto di iniziativa sarà condiviso da Commissione e Stati membri per le materie trasferite al quadro comunitario.

5. Anche se un piano d'azione, comunque sia elaborato, deve necessariamente, in termini concreti, rispecchiare le priorità e il calendario stabiliti nello stesso trattato di Amsterdam, esso deve altresì rispecchiare l'approccio e la concezione generali insiti nel concetto di «spazio di libertà, sicurezza e giustizia». Queste tre nozioni sono strettamente interconnesse. La libertà perde molto del suo significato se non la si può godere in un ambiente sicuro, pienamente sostenuti da un sistema giudiziario che riscuota la fiducia dei cittadini dell'Unione e delle persone che vi risiedono. Queste tre nozioni indissociabili hanno un denominatore comune - i cittadini - e ognuna di esse non può essere pienamente realizzata senza le altre due. Il mantenimento del giusto equilibrio tra le stesse deve essere il filo conduttore dell'azione dell'Unione. Va rilevato in questo contesto che il trattato che istituisce le Comunità europee [articolo 61, ex articolo 73 I, lettera a)], stabilisce un rapporto diretto tra le misure relative alla libertà di movimento delle persone e quelle specifiche per combattere e prevenire la criminalità [articolo 31, lettera e) del TUE] creando così un rapporto condizionale tra i due settori.

A. UNO SPAZIO DI LIBERTÀ

a) Un concetto più ampio di libertà

6. La libertà intesa come libera circolazione delle persone all'interno dell'Unione europea resta un obiettivo fondamentale del trattato, e ad esso devono dare un contributo fondamentale le misure di accompagnamento collegate ai concetti di sicurezza e giustizia. Il risultato di Schengen ha indicato la via da seguire e fornisce la base da cui partire. Tuttavia il trattato di Amsterdam consente anche di dare al termine «libertà» un significato che va oltre la libera circolazione delle persone attraverso le frontiere interne. È anche la «libertà» di vivere in un contesto di legalità, consapevoli che le autorità pubbliche utilizzano tutti i mezzi in loro potere, separatamente o insieme (a livello nazionale, dell'Unione e oltre) per combattere e limitare l'azione di chi cerca di negare tale libertà o abusarne. Il concetto di libertà deve anche essere integrato dalla totalità dei diritti fondamentali dell'uomo, inclusa la protezione da qualsiasi forma di discriminazione, come previsto dagli articoli 12 e 13 del TCE e dall'articolo 6 del TUE.

7. Un'altra libertà fondamentale che merita particolare attenzione nell'odierna società dell'informazione in rapido sviluppo è il diritto al rispetto della vita privata e, in particolare, alla tutela dei dati a carattere personale. Quando, a sostegno dello sviluppo della cooperazione di polizia e della cooperazione giudiziaria in materia penale, sono costituiti archivi di dati personali e vengono scambiate informazioni è effettivamente indispensabile trovare il giusto equilibrio tra la pubblica sicurezza e la protezione della vita privata dei singoli.

b) Politiche di immigrazione e di asilo

8. Se si esaminano le future priorità, occorre fare considerazioni diverse per la politica di immigrazione, da un lato, e la politica di asilo, dall'altro. I futuri lavori in questi settori saranno sostanzialmente determinati dal fatto che lo stesso nuovo trattato prevede l'obbligo di adottare entro cinque anni provvedimenti in un vasto numero di settori connessi con l'immigrazione e l'asilo, riguardanti sia il merito che la procedura. Un'imponente mole di lavoro è già stata svolta. Tuttavia gli strumenti finora adottati sono spesso carenti sotto due aspetti: sono sovente basati su una «legislazione debole», quali risoluzioni o raccomandazioni che non hanno effetti giuridicamente vincolanti e non prevedono meccanismi di controllo adeguati. L'impegno contenuto nel trattato di Amsterdam di usare in futuro gli strumenti comunitari consente di colmare se del caso tali carenze. Va accordata particolare priorità all'obiettivo, da un lato, di combattere l'immigrazione illegale e, dall'altro, di garantire l'integrazione e i diritti dei cittadini di paesi terzi presenti legalmente nell'Unione, nonché la necessaria protezione di quelli che ne hanno bisogno, anche se non soddisfano pienamente i criteri fissati dalla convenzione di Ginevra.

B. UNO SPAZIO DI SICUREZZA

9. Non si potrà mai usufruire appieno dei vantaggi offerti da uno spazio di libertà se non in uno spazio in cui cittadini possano sentirsi sicuri.

10. L'obiettivo convenuto nel trattato non è la creazione di uno spazio europeo di sicurezza inteso come un territorio comune in cui procedure uniformi di individuazione e di indagine sarebbero applicate a tutte le autorità incaricate dell'applicazione della legge in Europa allorché sono in causa questioni di sicurezza. Né lenuove disposizioni riguardano l'esercizio della competenza degli Stati membri a far rispettare la legge, mantenere l'ordine e garantire la sicurezza interna.

11. Il trattato di Amsterdam fornisce piuttosto un quadro istituzionale nel cui ambito sviluppare un'azione comune tra gli Stati membri nei settori indissociabili della cooperazione di polizia e della cooperazione giudiziaria in materia penale, e pertanto non solo offrire una maggiore sicurezza ai loro cittadini ma anche tutelare gli interessi dell'Unione, inclusi i suoi interessi finanziari. L'obiettivo dichiarato è prevenire e reprimere, al livello appropriato, la criminalità, «organizzata o di altro tipo, in particolare il terrorismo, la tratta degli esseri umani ed i reati contro i minori, il traffico illecito di droga e di armi, la corruzione e la frode».

a) Criminalità organizzata

12. La risposta dell'Unione alla sfida che la criminalità organizzata rappresenta è contenuta nel piano d'azione approvato dal Consiglio europeo di Amsterdam, che prevede un approccio integrato in ciascuna fase del ciclo che va dalla prevenzione alla repressione e al perseguimento dei reati. Come è stato riconosciuto dal Consiglio europeo di Cardiff, sono già stati fatti importanti progressi ma anche quando il piano sarà completamente attuato si dovranno continuare a sfruttare le opportunità di ulteriore azioni offerte dal trattato di Amsterdam.

b) Droga

13. Il problema della droga merita una menzione particolare. La droga costituisce una minaccia per la sicurezza individuale e collettiva, sotto molteplici forme, spesso anche se non sempre connesse con la criminalità organizzata. Si tratta di un settore che l'Europa ha affrontato con un approccio peculiare e efficace insistendo su una politica globale basata sulla condivisione delle responsabilità fra paesi consumatori e paesi produttori. In questo quadro globale è tuttavia chiaro che uno dei fattori essenziali sarà la mobilitazione di tutte le forze che i vari servizi incaricati dell'applicazione della legge possono mettere in campo contro i trafficanti e le organizzazioni criminali che si celano dietro di essi. Il piano d'azione dell'Unione contro la droga per il periodo 2000-2004, attualmente all'esame della Commissione e del Consiglio, dovrà essere elaborato e attuato in modo da utilizzare pienamente le possibilità offerte dal nuovo trattato.

c) L'Europol

14. Il nuovo trattato riconosce il ruolo centrale e essenziale che l'Europol svolgerà, in quanto esige l'adozione di una serie di misure specifiche entro cinque anni dalla sua entrata in vigore. Prevede in particolare un ulteriore coordinamento e un sostegno ai compiti operativi da parte dell'Europol. È pertanto importante, adesso che la convenzione «Europol» è stata finalmente ratificata da tutti gli Stati membri, avviare quanto prima i lavori per l'attuazione di tali misure, in modo da consentire all'Europol di svolgere pienamente il suo nuovo ruolo di strumento indispensabile di cooperazione europea. Questi sviluppi dovrebbero basarsi sull'acquis dell'Unità droga Europol che, in quanto precursore del futuro Europol, ha acquisito esperienza in settori quali lo scambio di informazioni, il sostegno tecnico e operativo, l'analisi della minaccia e le relazioni sulla situazione.

C. UNO SPAZIO DI GIUSTIZIA

15. Il nuovo slancio impresso dal trattato di Amsterdam e gli strumenti che esso prevede offrono lo spunto per esaminare quelle che dovrebbero essere le finalità dello spazio di giustizia tenendo conto del dato di fatto che i sistemi giudiziari degli Stati membri, per motivi profondamente radicati nella storia e nella tradizione, sono sostanziamente diversi. L'intento è di infondere nei cittadini un sentimento comune di giustizia in tutta l'Unione. Compito della giustizia è facilitare la vita quotidiana dei cittadini e far sì che quanti mettono a repentaglio la libertà e la sicurezza dei singoli e della società rendano conto dei loro atti. Ciò implica la possibilità di accedere alla giustizia e che gli Stati membri instaurino una piena cooperazione giudiziaria tra loro. Il trattato di Amsterdam per l'appunto offre un quadro concettuale e istituzionale che garantisce la tutela di tali valori in tutta l'Unione.

Sia in materia civile che in materia penale sono necessarie, per realizzare uno spazio di giustizia, una rapida ratifica e un'attuazione efficace delle convenzioni adottate.

a) Cooperazione giudiziaria in materia civile

16. Intensificare la cooperazione giudiziaria in materia civile - di cui si è spesso lamentato il lentissimo sviluppo - è fondamentale ai fini della creazione di uno spazio giudiziario europeo, che apporterà vantaggi tangibili a tutti i cittadini dell'Unione. I cittadini che osservano la legge hanno infatti il diritto di esigere che l'Unione semplifichi e faciliti il contesto giudiziario in cui vivono. Principi quali la certezza del diritto e la parità di accesso alla giustizia dovrebbero costituire un obiettivo essenziale, che comporta una facile individuazione del giudice competente, una chiara indicazione del diritto applicabile, procedimenti rapidi ed equi nonché procedure di esecuzione efficaci.

b) Cooperazione giudiziaria in materia penale

17. Si è pienamente consapevoli che è necessario migliorare e accelerare la cooperazione giudiziaria in materia penale sia tra Stati membri che con paesi terzi, in particolare in vista di una più intensa cooperazione di polizia. Per quanto efficace, tale cooperazione incontra oggi difficoltà a far fronte a fenomeni quali la criminalità organizzata, per mancanza di semplificazione delle procedure e, ove necessario, di armonizzazione delle normative.

18. Concretamente, ciò significa anzitutto adottare la stessa impostazione, in modo altrettanto efficiente, di fronte ai comportamenti criminali in tutta l'Unione. Fenomeni come terrorismo, corruzione, tratta degli esseri umani e crimine organizzato devono costituire oggetto di norme minime comuni per quanto riguarda gli elementi costitutivi dei reati penali e dovrebbero essere perseguiti ovunque con lo stesso vigore. Se un comportamento criminale grave viene punito in maniera equivalente e le garanzie procedurali sono comparabili in tutta l'Unione, vanno valutate le possibilità di migliorare il coordinamento dei procedimenti penali ogniqualvolta una maggiore efficienza può conciliarsi con il rispetto dei diritti individuali. Ciò vale in particolare per quei settori in cui l'Unione ha già messo a punto delle politiche comuni o che presentano aspetti transfrontalieri importanti come i reati contro l'ambiente, i reati nel settore delle alte tecnologie, la corruzione e la frode, il riciclaggio dei capitali, ecc. In conformità delle disposizioni del trattato di Amsterdam le competenze dell'Europol dovrebbero essere ampliate e occorrerà esaminare la collaborazione e le funzioni delle autorità giudiziarie in relazione all'Europol, a livello di singoli Stati membri o a livello di Unione.

c) Procedure

19. Le norme procedurali devono offrire ovunque le stesse garanzie, in modo da evitare ai cittadini disparità di trattamento in funzione del giudice che si occupa del loro caso. In linea di massima questa funzione di fornire garanzie adeguate e comparabili si realizza già mediante le salvaguardie contenute nella Convenzione europea dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali nonché mediante l'interpretazione dinamica ad esse data dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, in particolare per quanto attiene ai diritti della difesa nei procedimenti penali. Si rileva utile tuttavia integrare quei principi basilari con norme e codici di buona prassi in settori di importanza transnazionale e d'interesse comune (per es. interpretazione) che possono anche estendersi a talune parti dell'esecuzione delle sentenze penali, compresa per esempio la confisca dei beni e gli aspetti della reintegrazione dei condannati e dell'assistenza alle vittime.

d) Liti transfrontaliere

20. Urge eliminare, quanto più possibile, le difficoltà contro le quali i cittadini si scontrano puntualmente nelle liti transfrontaliere, siano esse di natura penale o civile. È pertanto necessario, ad esempio, semplificare le procedure di comunicazione di documenti e informazioni, introdurre formulari multilingui, creare meccanismi o reti di assistenza e consulenza nelle cause transnazionali e eventualmente prevedere sistemi di assistenza giudiziaria nell'ambito di tali cause.

D. ALLARGAMENTO

21. Esiste un nesso importante con il processo di allargamento ed in particolare con la stategia di preadesione.

I paesi candidati sanno bene che il settore della giustizia e degli affari interni rivestirà un'importanza particolare ai fini della loro adesione.

Tuttavia, la natura dell'acquis GAI è diversa da quella del resto dell'acquis dell'Unione. Rimane ancora molto da fare e l'acquis si svilupperà pertanto in modo costante durante il periodo di preadesione.

L'adozione del piano d'azione offrirà il vantaggio aggiuntivo di indicare, in modo chiaro e completo, ad uso dei paesi candidati, le priorità dell'Unione in questo settore.

E. RELAZIONI CON I PAESI TERZI E LE ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI

22. I progressi introdotti dal trattato di Amsterdam potenzieranno altresì il ruolo dell'Unione quale protagonista e partner a livello internazionale, sia sul piano bilaterale che negli organismi multilaterali. Ne consegue che, anche in base al dialogo già avviato con un numero crescente di paesi terzi e organizzazioni e organismi internazionali (ad es. Interpol, UNHCR, Consiglio d'Europa, G8 e OCSE) nell'ambito della cooperazione in materia di giustizia e affari interni, questo aspetto esterno dell'azione dell'Unione assumerà prevedibilmente una nuova e più impegnativa dimensione. Sarà necessario sfruttare appieno i nuovi strumenti disponibili a norma del trattato. In particolare il trasferimento a livello comunitario delle questioni relative all'asilo, all'immigrazione e alla cooperazione giudiziaria in materia civile consentirà alla Comunità - entro i limiti consentiti dalla giurisprudenza della Corte di giustizia europea riguardante la competenza esterna della Comunità - di esercitare la sua influenza a livello internazionale in questi settori. Per quanto riguarda le materie che rimarranno nel campo d'applicazione del titolo VI del TUE, l'Unione può anche avvalersi della facoltà del Consiglio di concludere accordi internazionali nelle questioni inerenti al titolo VI del trattato, nonché della facoltà della presidenza, assistita dal segretario generale del Consiglio e in piena associazione con la Commissione, di rappresentare l'Unione in questi settori.

F. STRUTTURA DI LAVORO NEL SETTORE DELLA GIUSTIZIA E DEGLI AFFARI INTERNI

23. Le nuove disposizioni del trattato di Amsterdam nonché del protocollo sull'integrazione dell'acquis di Schengen nell'ambito dell'Unione europea, che presentano marcatamente la caratteristica di abbracciare più pilastri, dovranno riflettersi anche nelle strutture di lavoro del Consiglio. Non era chiaramente intenzione del trattato stabilire più modi in cui i diversi elementi di questo spazio di libertà, sicurezza e giustizia sono trattati dalle strutture della Comunità europea, da un lato, e dell'Unione europea, dall'altro, in particolare poiché in entrambi i casi la responsabilità del conseguimento dell'obiettivo spetta, indipendentemente dal fatto che si tratti di una competenza del primo o terzo pilastro, al Consiglio nella sua composizione dei ministri della Giustizia e degli Affari interni. Sarà pertanto essenziale stabilire prima dell'entrata in vigore del trattato di Amsterdam accordi adeguati a tale scopo che rispettino le disposizioni del trattato e facilitino nel contempo il ruolo di coordinamento del comitato dei rappresentanti permanenti.

Sarà altresì importante prendere adeguati provvedimenti affinché sia contemplato il caso specifico del sistema d'informazione Schengen per assicurare una transizione senza soluzione di continuità che non riduca l'efficienza del sistema. A medio termine si potrebbe inoltre avviare una discussione sulla prospettiva di sviluppare, in seguito all'espansione, un SIS II.

I lavori sulle necessarie disposizioni di carattere strutturale, comprese le riflessioni sulla necessità di un ulteriore coordinamento nei settori della migrazione e dell'asilo nonché del diritto civile da parte di comitati composti di funzionari ad alto livello, sono già in corso nell'ambito del comitato K4, sulla base dell'articolo K4, paragrafo 1 del TUE.

Tale riforma delle strutture di lavoro dovrebbe basarsi sui principi seguenti: razionalizzazione e semplificazione (un numero appropriato di gruppi che perseguano gli obiettivi stabiliti dal trattato, senza doppioni), specializzazione e responsabilità (gruppi composti di esperti aventi un livello di responsabilità sufficiente nel loro Stato, posto adeguato riservato alle strutture operative - Europol -, rete giudiziaria europea), continuità (permanenza dei gruppi che perseguono obiettivi permanenti del trattato, meccanismo di controllo dell'insieme degli strumenti adottati), trasparenza (chiarezza dei mandati e delle relazioni tra i gruppi) e flessibilità (possibilità di adattare le strutture a brevissimo termine per far fronte a problematiche nuove che richiedano un trattamento specifico urgente).

L'entrata in vigore del trattato di Amsterdam solleva inoltre alcuni interrogativi di ordine giuridico in seguito alla transizione di determinate politiche dal terzo al primo pilastro, da un lato, e all'introduzione di nuove forme di atti e procedure nell'ambito del terzo pilastro, dall'altro. Il problema riguarda tra l'altro le convenzioni concluse nei settori che saranno trasferiti nell'ambito di competenza della Comunità, qualora esse siano firmate ma non ancora ratificate al momento dell'entrata in vigore del trattato di Amsterdam.

PARTE II

PRIORITÀ E MISURE

A. CRITERI DI SELEZIONE DI PRIORITÀ

24. Il modo in cui il Consiglio e la Commissione hanno individuato - e intendono attuare - le misure elencate in questa parte è stato determinato dai seguenti principi:

i) Il trattato di Amsterdam stesso ha fornito alcuni orientamenti chiari sulle misure cui va attribuita un'importanza prioritaria, in particolare nei primi cinque anni successivi alla sua entrata in vigore. Il piano d'azione deve rispettare tali orientamenti.

ii) Il principio di sussidiarietà, che si applica a tutti gli aspetti dell'azione dell'Unione, riveste particolare importanza per la creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia.

iii) Nell'affrontare le sfide transnazionali costituite dalla criminalità organizzata e dai movimenti migratori dovrebbere essere applicato il principio della solidarietà tra gli Stati membri e tra questi ultimi e le istituzioni europee.

iv) L'efficienza operativa nell'attuare il quadro giuridico stabilito dal trattato non è meno importante del quadro giuridico stesso. Le misure adottate dovranno soddisfare necessità fattuali e apportare un valore aggiunto. In questo contesto i metodi di lavoro che si sono già dimostrati validi, per esempio nell'ambito di Schengen, dovrebbero essere ripresi nel piano d'azione dell'Unione.

v) Le responsabilità per la salvaguardia della sicurezza interna incombe agli Stati membri. È quindi importante, all'atto di sviluppare la cooperazione europea, tener conto degli interessi nazionali nonché delle comunanze e differenze di approccio.

vi) Un approccio realistico richiede che all'atto di selezionare le priorità siano prese in considerazione le risorse e il tempo disponibili.

25. Conformemente all'articolo 2 del TUE, l'Unione si prefigge l'obiettivo di conservare e sviluppare uno spazio di libertà, sicurrezza e giustizia in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone insieme a misure appropriate per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, l'asilo, l'immigrazione, la prevenzione della criminalità e la lotta contro quest'ultima. La reciproca interdipendenza tra i diversi aspetti di questo obiettivo globale è confermata dall'articolo 61, lettera a), del TCE che cita l'articolo 31, lettera e), del TUE. È pertanto necessario, ai fini del più elevato livello di sicurezza possibile per i cittadini, che determinate attività di un settore siano coerenti, in termini di scadenze e contenuti, con le analoghe attività dell'altro settore.

26. Come conseguenza dell'integrazione dell'acquis di Schengen nell'ambito dell'Unione europea gli obiettivi comunitari definiti nell'intero articolo 62 del TCE e in ampia misura nell'articolo 63, punto 3, lettera b), del TCE, nelle versioni figuranti nel trattato di Amsterdam, saranno stati in gran parte realizzati, per quanto riguarda dieci Stati membri, a decorrere dall'entrata in vigore del trattato di Amsterdam e per quanto riguarda tredici Stati membri a decorrere dalla data della decisione del Consiglio di cui all'articolo 2, paragrafo 2, del protocollo Schengen. Ciò significa che una parte consistente dei lavori essenziali sarà stata realizzata con molto anticipo rispetto al termine di cinque anni stabilito dagli articoli in questione. Il Consiglio avrebbe così la possibilità di concentrarsi inizialmente in modo particolare su altri obiettivi della Comunità e dell'Unione nel settore della giustizia e degli affari interni per la realizzazione dei quali è stato fissato un termine massimo di cinque anni (ad esempio, l'articolo 63, punto 1, e l'articolo 63, punto 2, lettera a), del TCE, nonché l'articolo 30, paragrafo 2, del TUE) e di affrontare questioni che richiedono un intervento urgente o diventano importanti dal punto di vista politico.

Per l'attuazione delle priorità elencate in detti articoli occorrerà adoperarsi per l'adozione delle misure specificamente illustrate nelle sezioni che seguono.

27. Nel quadro delle disposizioni del trattato si dovrebbe altresì tenere conto della posizione del Regno Unito e dell'Irlanda in base ai protocolli del trattato di Amsterdam e, nella definizione delle priorità, della pianificazione già effettuata e della necessità di sviluppare senza soluzione di continuità i programmi di lavoro a medio termine finora adottati.

28. Nella definizione delle priorità essenziali in termini politici si è dovuto innanzi tutto tener conto in particolare dei progetti ai quali si sta già lavorando o per i quali si starà presumibilmente ancora lavorando al momento dell'entrata in vigore del trattato di Amsterdam. Al riguardo si è cercato, in linea di principio, di garantire la massima continuità, pur tenendo pienamente conto delle nuove circostanze.

29. Nel contesto delle attività legislative, è stato altresì necessario tener conto dell'acquis del terzo pilastro, per cui si è dovuto decidere quali delle disposizioni vigenti dovessero eventualmente essere sostituite da disposizioni più efficaci. In tale ambito andavano prese in considerazione innanzi tutto le norme classificabili come «legislazione debole».

30. L'entrata in vigore del trattato di Amsterdam avrà probabilmente l'effetto di aumentare il numero di cause proposte dinanzi alla Corte di giustizia europea, mentre lo Spazio di libertà, sicurezza e giustizia presuppone, proprio che i procedimenti giudiziari siano quanto più possibile rapidi. È pertanto nell'interesse sia degli Stati membri che dei singoli interessati dare la priorità a un esame, effettuato di concerto con la Corte di giustizia, di tutti i possibili mezzi atti ad abbreviare la durata media dei procedimenti dinanzi alla Corte, in particolare per quanto riguarda le richieste di pronuncia pregiudiziale ai sensi del titolo VI del TUE e del titolo IV del TCE.

31. L'attuazione delle categorie di priorità indicate in appresso inizierà, logicamente, con l'entrata in vigore del trattato di Amsterdam. Le misure prioritarie sono suddivise in due categorie: da una parte vi sono le azioni e misure che è importante attuare o adottare entro due anni dall'entrata in vigore del trattato di Amsterdam (in appresso dette «misure da adottare entro due anni»), e dall'altra le azioni e misure che è necessario attuare o adottare, o almeno iniziare ad attuare nel settore interessato, entro cinque anni dall'entrata in vigore del trattato (in appresso dette «misure da adottare entro cinque anni»). Tuttavia, numerose attività della prima categoria di priorità potrebbero dover essere avviate immediatamente dopo l'adozione del presente piano d'azione, in quanto richiedono lavori preparatori - per esempio nell'ambito di gruppi tecnici - che devono essere conclusi, nella misura del possibile, per la data dell'entrata in vigore del trattato. Tali misure particolarmente urgenti sono indicate specificamente in appresso.

B. POLITICHE CONNESSE CON LA LIBERA CIRCOLAZIONE DELLE PERSONE

I. Misure nel campo dell'asilo, delle frontiere esterne e dell'immigrazione

32. L'obiettivo consiste nell'avviare nei prossimi cinque anni lo Spazio di libertà. Di conseguenza, per garantire a tutti i cittadini una maggiore sicurezza, la realizzazione di questo obiettivo presuppone l'elaborazione di misure di accompagnamento, in particolare nei settori dei controlli alle frontiere esterne e della lotta contro l'immigrazione clandestina, tenendo comunque pienamente conto dei principi enunciati agli articoli 6 del TUE nonché 12 e 13 del TCE. L'UNHCR sarà consultato, se necessario, in materia d'asilo.

33. Le misure che saranno elaborate dovranno tenere debitamente conto del fatto che i settori dell'asilo e dell'immigrazione sono distinti e richedono impostazioni e soluzioni distinte.

34. Sarebbe opportuno elaborare una strategia globale in materia di migrazione nell'ambito della quale svolga un ruolo di primo piano un sistema di soliedarietà europea. A tal fine, le esperienze acquisite e i progressi compiuti tramite la cooperazione in ambito Schengen dovrebbero risultare particolarmente pertinente per quanto riguarda il soggiorno per periodi brevi (fino a tre mesi), la lotta contro l'immigrazione clandestina nonché i controlli alle frontiere esterne.

Una priorità generale dovrebbe essere costituita dal rafforzamento dello scambio di statistiche e informazioni in materia di asilo e immigrazione. Questo scambio dovrebbe riguardare statistiche sull'asilo e l'immigrazione, informazioni sullo status dei cittadini di paesi terzi e sulla legislazione e politica nazionale, sulla base del piano d'azione della Commissione.

35. Per completare l'area della libera circolazione è fondamentale un'estensione rapida e completa dei principi della libera circolazione delle persone in conformità del protocollo relativo all'integrazione dell'«acquis» di Schengen nell'ambito dell'Unione europea.

Misure da adottare entro due anni

36. Le seguenti misure dovrebbero essere adottate entro due anni dall'entrata in vigore del trattato:

a) Misure nei settori dell'asilo e dell'immigrazione

Valutazione dei paesi d'origine al fine di elaborare un'impostazione integrata specifica per i singoli paesi.

b) Misure nel settore dell'asilo

i) Efficacia della convenzione di Dublino: prosecuzione dell'esame dei criteri e delle condizioni per migliorare l'attuazione della convenzione dell'eventuale trasferimento della base giuridica verso il sistema di Amsterdam [articolo 63, punto 1, lettera a), del TCE).

Dovrà essere intrapreso uno studio volto a stabilire in quale misura il meccanismo debba essere completato, tra l'altro, da disposizioni che consentano di attribuire ad un unico Stato membro la responsabilità del trattamento dei membri di una stessa famiglia quando l'applicazione dei criteri di competenza la attribuisce a più Stati e di regolamentare in modo soddisfacente la questione della protezione nel caso in cui un rifugiato cambi paesi di residenza.

ii) Attuazione di Eurodac

iii) Adozione di norme minime sulle procedure applicabili negli Stati membri per la concessione o la revoca dello status di rifugiato [articolo 63, punto 1, lettera d), del TCE] al fine, tra l'altro, di ridurre la durata delle procedure d'asilo. In questo contesto occorre prestare particolare attenzione alla situazione dei bambini.

iv) Limitare i «movimenti secondari» dei richiedenti asilo tra gli Stati membri.

v) Definire norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo prestando particolare attenzione alla situazione dei bambini [articolo 63, punto 1, lettera b), del TCE].

vi) Intraprendere uno studio al fine di stabilire il valore di un'unica procedura europea in materia di asilo.

c) Misure nel settore dell'immigrazione

i) Strumento sullo status giuridico degli immigranti legali.

ii) Istituzione di una coerente politica dell'UE in materia di riammissione e rimpatrio.

iii) Lottare contro l'immigrazione clandestina [articolo 63, punto 3, lettera b), del TCE] mediante, tra l'altro, campagne di informazione nei paesi di transito e in quelli di origine.

Conformemente alla priorità del controllo dei flussi migratori, sarebbe necessario presentare rapidamente proposte concrete volte a migliorare la lotta contro l'immigrazione clandestina.

d) Misure in materia di frontiere esterne e libera circolazione delle persone:

i) Procedura e condizioni per il rilascio di visti da parte degli Stati membri (risorse, garanzie di rimpatrio o copertura di incidenti e malattia) nonché elaborazione di un elenco comune di paesi soggetti all'obbligo del visto di transito aeroportuale (soppressione dell'attuale «lista grigia»).

ii) Definire le norme relative a un visto uniforme [articolo 62, punto iv), del TCE].

iii) Elaborare un regolamento relativo ai paesi:

- i cui cittadini sono esenti dall'obbligo del visto negli Stati membri dell'Unione europea;

- ai cui cittadini è imposto l'obbligo del visto negli Stati membri dell'Unione europea [articolo 62, punto 2, lettera b), punto i), del TCE].

iv) Armonizzare ulteriormente le normative degli Stati membri in materia di responsabilità dei vettori.

Misure da adottare al più presto a norma delle disposizioni del trattato di Amsterdam

37. a) Norme minime per assicurare protezione temporanea agli sfollati di paesi terzi che non possono ritornare nel paese di origine [articolo 63, punto 2, lettera a), del TCE].

b) Promozione di un equilibrio degli sforzi tra gli Stati membri che ricevono i rifugiati e gli sfollati e subiscono le conseguenze dell'accoglienza degli stessi [articolo 63, punto 2, lettera b), del TCE].

Misure da adottare entro cinque anni

38. Le seguenti misure dovrebbero essere adottate entro cinque anni dall'entrata in vigore del trattato.

a) Misure nel settore dell'asilo e dell'immigrazione

Individuazione e attuazione delle misure previste nell'ambito della strategia europea in materia di migrazione.

b) Misure nel settore dell'asilo

i) Adozione di norme minime per quanto riguarda la concessione a cittadini dei paesi terzi dello status di rifugiato.

ii) Definizione di norme minime per la protezione temporanea per le persone che necessitano di protezione internazionale [articolo 63, punto 2, lettera a), seconda parte].

c) Misure nel settore dell'immigrazione

i) Migliorare le possibilità di allontanare le persone alle quali non è stato concesso il diritto di soggiorno mediante un miglior coordinamento nell'attuazione delle clausole di riamissione e lo sviluppo di relazioni ufficiali europee (delle Ambasciate) sulla situazione nei paesi d'origine.

ii) Elaborare una normativa per le condizioni di ingresso e soggiorno e norme sulle procedure per il rilascio da parte degli Stati membri di visti a lungo termine e di titoli di soggiorno, compresi quelli rilasciati a scopo di ricongiungimento familiare [articolo 63, punto 3, lettera a), del TCE].

La questione della libertà di insediamento in qualsiasi Stato membro dell'Unione per i cittadini di paesi terzi in possesso di un titolo di soggiorno verrà discussa prossimamente dal gruppo competente.

iii) Definire con quali diritti e a quali condizioni i cittadini di paesi terzi che soggiornano legalmente in uno Stato membro possono soggiornare in altri Stati membri (articolo 63, punto 4, del TCE).

Nell'ambito degli organi competenti del Consiglio si potrebbe discutere, tenendo conto delle conseguenze sul piano dell'equilibrio sociale e dell'equilibrio del mercato del lavoro, sui presupposti in base ai quali, al pari dei cittadini della Comunità e dei loro familiari, i cittadini di paesi terzi possano insediarsi e lavorare in qualsiasi Stato membro dell'Unione.

Sebbene il trattato di Amsterdam non richieda che si intraprendano azioni in questi ultimi due settori entro un termine di cinque anni, si dovrebbe cercare di migliorare la situazione a tempo debito.

d) Misure in materia di frontiere esterne e di libera circolazione delle persone:

i) Estendere i meccanismi di rappresentazione di Schengen in materia di visti:

si potrebbe avviare una discussione sulla possibilità di concludere un accordo tra gli Stati membri al fine di aumentare le possibilità di impedire che i richiedenti asilo approfittino delle rappresentanze estere di uno o più Stati membri per poter accedere ad un altro Stato membro che al momento della introduzione della domanda era l'effettivo paese di destinazione degli interessati.

ii) Sarà prestata attenzione ai recenti sviluppi tecnici per garantire - ove appropriato - un grado di sicurezza ancor più elevato per quanto riguarda il modello uniforme per i visti (targhetta-visto).

II. Cooperazione giudiziaria in materia civile

39. L'obiettivo è quello di rendere più semplice la vita dei cittadini europei migliorando e semplificando le norme e procedure relative alla cooperazione e comunicazione tra autorità e alle decisioni di esecuzione, promuovendo la compatibilità tra le norme di conflitto e le norme sulla competenza giurisdizionale, nonché eliminando gli ostacoli al buon funzionamento delle procedure civili in uno spazio giudiziario europeo. A tal fine sarà necessario migliorare il coordinamento degli organi giudiziari europei e la conoscenza delle normative degli Stati membri, in particolare in taluni casi di importante dimensione umana che hanno ripercussioni sulla vita quotidiana dei cittadini.

Misure da adottare entro due anni

40. Entro due anni dall'entrata in vigore del trattato dovranno essere prese le seguenti misure:

a) Conclusione, se non è già avvenuta, dei lavori relativi alla revisione delle convenzioni di Bruxelles e di Lugano.

b) Elaborazione di uno strumento giuridico sulla legge applicabile alle obbligazioni extracontrattuali (Roma II).

c) Inizio della revisione, se necessario, di singole disposizioni della convenzione sulla legge applicabile alle obbligazioni contrattuali, tenendo conto delle disposizioni speciali sulle norme di conflitto in altri strumenti comunitari (Roma I).

d) Esame della possibilità di estensione ai procedimenti civili del principio della rete giudiziaria europea in materia penale.

Punti di contatto chiaramente individuabili in ogni Stato membro potrebbero agevolare la conoscenza delle legislazioni degli Stati membri e assicurare un migliore coordinamento dei procedimenti in taluni casi di importante dimensione umana (ad esempio conflitti parentali transfrontalieri).

Misure da adottare entro cinque anni

41. Entro cinque anni dall'entrata in vigore del trattato dovranno essere prese le seguenti misure:

a) Esame della possibilità di istituire uno strumento giuridico sulla legge applicabile in materia di divorzio (Roma III):

Dopo il primo passo in materia di divorzio compiuto da Bruxelles II nel settore della competenza, del riconoscimento e dell'esecuzione delle sentenze, è necessario esplorare, in base a uno studio approfondito, le possibilità di concordare norme per la determinazione della legge applicabile onde evitare il fenomeno del «forum shopping».

b) Esame della possibilità di elaborazione di modelli di soluzione non giudiziaria delle controversie con particolare riferimento ai conflitti familiari transnazionali. In questo contesto dovrebbe essere esaminata la possibilità di mediazione quale mezzo per comporre i conflitti familiari.

c) Esame della possibilità di istituire strumenti giuridici sulla competenza internazionale, la legge applicabile, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni relative ai regimi patrimoniali tra coniugi e di quelle relative alle successioni.

Nell'elaborare tali strumenti, dovrebbe essere preso in considerazione il collegamento tra il regime patrimoniale tra coniugi e la normativa in materia di successione. Occorrerebbe tener conto dei lavori già svolti nell'ambito della conferenza dell'Aia di diritto internazionale privato.

d) Individuazione delle norme di procedura civile che hanno implicazioni transfrontaliere e che devono urgentemente essere ravvicinate al fine di agevolare l'accesso dei cittadini europei alla giustizia e esame della possibilità di elaborare contestualmente misure aggiuntive per migliorare la compatibilità delle procedure civili.

Ciò potrebbe includere l'esame delle norme in materia di deposito delle cauzioni per le spese processuali sostenute dal convenuto in un procedimento civile, le norme che disciplinano la concessione di assistenza giudiziaria nonché eventuali altri ostacoli di natura economica.

e) Una migliore e più semplice cooperazione tra organi giudiziari nella raccolta di prove.

f) Esame della possibilità di ravvicinare taluni settori del diritto civile, per esempio creando un diritto internazionale privato uniforme applicabile all'acquisizione in buona fede di beni materiali mobili.

C. COOPERAZIONE TRA FORZE DI POLIZIA E COOPERAZIONE GIUDIZIARIA IN MATERIA PENALE

42. L'obiettivo è di garantire ai cittadini un livello elevato di protezione, come previsto dal trattato di Amsterdam, e promuovere lo stato di diritto. Ciò presuppone un'intensificazione della cooperazione tra le autorità incaricate dell'applicazione della legge nel rispetto della certezza del diritto. Presuppone altresì la concretizzazione di uno spazio giudiziario nel quale le autorità giudiziarie cooperino in modo più efficace, rapido e flessibile. Occorre incoraggiare un approccio integrato, mediante una stretta cooperazione tra autorita giudiziarie, forze di polizia e altre autorità competenti nella prevenzione e lotta alla criminalità organizzata e non organizzata.

Misure da adottare entro due anni

I. Cooperazione tra forze di polizia

43. Entro due anni dall'entrata in vigore del trattato dovranno essere prese le seguenti misure:

1. per quanto riguarda la cooperazione nell'ambito dell'Europol:

a) Migliorare la cooperazione dell'Europol nei seguenti settori:

i) Esaminare la possibilità di creare una base di dati sulle indagini in corso, nell'ambito delle disposizioni della convenzione Europol, che consenta di evitare doppioni nelle indagini e di associare ad una stessa indagine più autorità competenti europee, unendone le informazioni e le competenze.

ii) Orientare i lavori documentali dell'Europol verso l'attività operativa.

Ovunque ciò sia possibile, le analisi dovrebbero portare a conclusioni operative.

iii) Porre la lotta contro le reti di immigrazione clandestina in primo piano tra le priorità della cooperazione operativa, in particolare utilizzando le unità nazionali quale rete di punti di contatto nazionali incaricati della lotta contro tali reti.

iv) Lottare contro il terrorismo: rafforzare gli scambi di informazioni e il coordinamento delle autorità competenti degli Stati membri nella lotta contro i reati commessi o che verranno probabilmente commessi nel corso di attività terroristiche, in particolare attraverso l'Europol.

v) Estendere le competenze dell'Europol ad altre attività (per esempio falsificazione dell'euro e di altri mezzi di pagamento).

b) Elaborare un adeguato strumento giuridico che estenda le competenze dell'Europol alle attività di cui all'articolo 30, paragrafo 2, del TUE, e ne incentri l'attività sulla cooperazione operativa. Un punto importante è la collocazione e il ruolo delle autorità giudiziarie nelle loro relazioni con l'Europol.

Una delle priorità dettate dal trattato consiste nel determinare la natura e la portata delle competenze operative dell'Europol, che dovrà essere in grado di «richiedere alle autorità competenti degli Stati membri di svolgere e coordinare indagini» e, d'altra parte, di intervenire nell'ambito di «azioni operative di unità miste».

c) Esaminare la questione dell'accesso dell'Europol ai dati relativi alle indagini detenuti dal SIS e dal SIE.

d) Sviluppare il ruolo dell'Europol per quanto riguarda lo scambio di informazioni per attuare il patto di preadesione sulla criminalità organizzata.

2. Altre misure di cooperazione tra forze di polizia

44. Le altre misure di cooperazione tra forze di polizia e autorità doganali comprendono:

a) Valutazione in comune di particolari tecniche investigative ai fini dell'individuazione di forme gravi di criminalità organizzata [articolo 30, paragrafo 1, lettera a), del TUE].

b) Avvio di una riflessione sulle modalità d'intervento di un servizio incaricato dell'applicazione della legge di uno Stato membro sul territorio di un altro Stato membro (articolo 32 del TUE), tenendo conto dell'acquis di Schengen.

Tale riflessione dovrebbe riguardare in particolare due punti:

- determinazione delle condizioni e dei limiti entro i quali le autorità di uno Stato membro competente in materia di applicazione della legge possono operare nel territorio di un altro Stato membro in collegamento e d'intesa con le autorità di quest'ultimo,

- definizione, in contropartita, dei tipi di intervento che ciascuno Stato membro è disposto ad accettare nel suo territorio e delle relative modalità.

L'organizzazione di un quadro comune per questo tipo di operazioni è una delle priorità della cooperazione tra forze di polizia. Tale quadro può avere elementi di flessibilità.

c) Sviluppo e ampliamento della cooperazione operativa tra i servizi incaricati dell'applicazione della legge nell'Unione e rafforzamento della cooperazione tecnica tra forze di polizia.

Le azioni comuni intraprese in particolare dalle amministrazioni doganali degli Stati membri dovrebbero costituire, se del caso, un modello ed essere estese in cooperazione con le forze di polizia nazionali, le varie gendarmerie, e in stretto collegamento con le autorità giudiziarie. A medio termine l'Europol potrà servire da sostegno a tali iniziative future, che potranno essere avviate nell'ambito delle «decisioni aventi qualsiasi altro scopo coerente» con gli obiettivi del titolo VI del TUE, istituite dal trattato di Amsterdam.

d) Elaborazione della relazione annuale sulla criminalità organizzata al fine di definire strategie comuni.

Occorrerà provvedere a un'armonizzazione dei parametri di analisi per poter comparare i dati raccolti.

e) Nel settore della cooperazione doganale tra autorità incaricate dell'applicazione della legge, l'attuazione delle convenzioni CIS e Napoli II.

L'attuazione delle lettere da a) a e) deve tener conto delle competenze dell'Europol.

II. Cooperazione giudiziaria in materia penale

45. Entro due anni dall'entrata in vigore del trattato dovranno essere prese le seguenti misure:

a) Attuare in modo efficace e, se del caso, sviluppare ulteriormente la rete giudiziaria europea.

L'efficace attuazione della rete giudiziaria europea costituisce una priorità. Tale rete permetterà di migliorare concretamente la cooperazione e dovrà essere attrezzata con strumenti moderni onde permettere una cooperazione efficace. Dovrebbe essere avviata immediatamente una riflessione per accrescere l'operatività della rete.

b) Mettere a punto la convenzione di assistenza giudiziaria in materia penale nonché un protocollo aggiuntivo della convenzione ed attuarli quanto prima possibile.

Dovrebbe essere esaminata la possibilità di prevedere la semplificazione delle procedure e limitazioni per quanto riguarda i motivi di rifiuto dell'assistenza.

c) Facilitare l'estradizione fra Stati membri provvedendo affinché le due convenzioni in materia di estradizione adottate in base al TUE siano efficacemente attuate nella legislazione e nella prassi.

d) Potenziare e sviluppare la lotta al riciclaggio di denaro.

e) Facilitare e accelerare la cooperazione transfrontaliera tra i ministri competenti e le autorità giudiziaria o autorità omologhe degli Stati membri.

f) Avviare un processo inteso a facilitare il reciproco riconoscimento delle decisioni e l'esecuzione delle sentenze in materia penale.

g) Esaminare il ruolo e la posizione delle autorità giudiziarie nell'ambito di un ulteriore sviluppo dell'Europol in conformità del trattato di Amsterdam al fine di migliorare l'efficienza dell'istituzione.

h) Esaminare le disposizioni a norma delle quali le autorità giudiziaria o autorità omologhe di uno Stato membro possono operare nel territorio di un altro Stato membro (articolo 32 del TUE).

Tale riflessione dovrebbe riguardare in particolare due punti:

- determinazione delle condizioni e dei limiti entro i quali le competenti autorità giudiziarie e/o di polizia di uno Stato membro possono operare nel territorio di un altro Stato membro in collegamento e d'intesa con le autorità di quest'ultimo,

- definizione, in contropartità, dei tipi di intervento che ciascuno Stato membro è disposto ad accettare nel suo territorio e delle relative modalità.

L'organizzazione di un quadro comune per questo tipo di operazioni è una delle priorità della cooperazione giudiziaria. Tale quadro può avere elementi di flessibilità.

III. Ravvicinamento delle norme di diritto penale degli Stati membri

46. Entro due anni dall'entrata in vigore del trattato dovranno essere prese le seguenti misure:

a) Individuare i comportamenti nel settore della criminalità organizzata, del terrorismo e del traffico di stupefacenti per i quali è urgente e necessario adottare misure per la fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi e alle sanzioni e, se necessario, mettere a punto le misure di conseguenza.

Potrebbero essere esaminati prioritariamente, nella misura in cui riguardano la criminalità organizzata, il terrorismo e il traffico di stupefacenti, reati quali la tratta degli esseri umani e lo sfruttamento sessuale dei bambini, i reati contro la legislazione antidroga, la corruzione, la frode informatica, i reati commesi da terroristi, i reati ai danni dell'ambiente, i reati commessi attraverso Internet e il riciclaggio di denaro in collegamento con le suddette forme di criminalità. Occorre tener conto dei lavori paralleli svolti nelle organizzazioni internazionali quali il Consiglio d'Europa.

b) Esaminare la possibilità di ravvicinare, ove necessario, le legislazioni nazionali in materia di falsificazione valutaria (protezione dell'euro), di frodi e contraffazioni che implichino mezzi di pagamento diversi dal pagamento in contanti.

IV. Problemi orizzontali

47. Entro due anni dall'entrata in vigore del trattato dovranno essere prese le seguenti misure:

a) Esaminare la possibilità di armonizzare le norme in materia di protezione dei dati.

b) Mettere a punto definitivamente, se non è stato ultimato il piano d'azione sulla criminalità organizzata, approvato dal Consiglio europeo di Amsterdam, valutarne l'applicazione ed esaminare il seguito da riservare al medesimo.

c) Proseguire il processo di valutazione reciproca nel contesto dell'azione comune adottata dal Consiglio il 5 dicembre 1997.

d) Proseguire e sviluppare il lavoro avviato nell'ambito del piano d'azione sulla criminalità organizzata per quanto concerne la questione delle zone di sicurezza e dei paradisi fiscali.

Misure da prendere nell'arco di cinque anni

I. Cooperazione tra forze polizia

48. Entro cinque anni dall'entrata in vigore del trattato dovranno essere prese le seguenti misure:

a) Per quanto concerne la cooperazione nell'ambito dell'Europol

i) Promuovere accordi di collegamento tra organi inquirenti sia di magistratura che di polizia che si specializzano nella lotta contro la criminalità organizzata in stretta cooperazione con l'Europol [articolo 30, paragrafo 2, lettera c), del TUE].

ii) Istituire una rete di ricerca e di documentazione sulla criminalità transnazionale [articolo 30, paragrafo 2, lettera d), del TUE].

iii) Migliorare i dati statistici sulla criminalità transnazionale [articolo 30, paragrafo 2, lettera d), del TUE].

iv) Istituire un sistema di scambio di informazioni e di analisi sul riciclaggio del denaro.

v) Vagliare la possibilità per l'Europol di accedere al sistema informativo doganale, e le relative modalità.

vi) Elaborare e attuare, in cooperazione con l'Europol, una strategia d'informazione in modo da rendere noti al pubblico l'attività e i poteri dell'Europol.

vii) Studiare la possibilità di instaurare un sistema di scambio elettronico di impronte digitali trai Stati membri.

b) Altre misure di cooperazione tra forze di polizia

i) Favorire la politica generale e la cooperazione operativa tra le autorità competenti degli Stati membri, compresi la polizia, le dogane e altri servizi specializzati incaricati dell'applicazione della legge, come pure le autorità giudiziarie, in relazione alla prevenzione e all'individuazione dei reati e alle relative indagini [articolo 30, paragrafo 1, lettera a), del TUE].

In questo contesto appare utile sviluppare e intensificare la cooperazione transfrontaliera esistente sul piano bilaterale e regionale, ad esempio proseguendo ed estendendo su una base analoga le esperienze dei commissariati comuni.

Sarebbe altresì auspicabile continuare a sviluppare tecniche di analisi dei rischi nel settore doganale e a migliorare i metodi di controllo doganale quali l'attuazione del piano d'azione per il controllo dei container, e riflettere sui nuovi vettori di frodi, tra cui Internet.

ii) Organizzare la raccolta, l'archiviazione, il trattamento, l'analisi e lo scambio, in particolare attraverso l'Europol, delle pertinenti informazioni, comprese quelle in possesso dei servizi incaricati dell'applicazione della legge riguardo a segnalazioni di transazioni finanziarie sospette, nel rispetto delle pertinenti disposizioni sulla protezione dei dati personali [articolo 30, paragrafo 1, lettera b), del TUE].

iii) Promuovere la cooperazione e le iniziative comuni i settori quali la formazione, lo scambio di ufficiali di collegamento, il comando di funzionari, l'uso di attrezzature, la ricerca in campo criminologico [articolo 30, paragrafo 1, lettera c), del TUE].

II. Cooperazione giudiziaria in materia penale

49. Entro cinque anni dall'entrata in vigore del trattato dovranno essere prese le seguenti misure.

a) Esaminare se sia possibile apportare ulteriori miglioramenti, concernenti sia la sostanza che la forma, alle procedure di estradizione, comprese norme per ridurre i ritardi.

In questo contesto si potrebbe esaminare anche il problema dell'estradizione in relazione ai procedimenti in contumacia, nel pieno rispetto dei diritti fondamentali sanciti dalla convenzione europea sui diritti dell'uomo.

b) Facilitare ulteriormente la cooperazione transfrontaliera tra i ministeri e le autorità giudiziarie in merito ai procedimenti penali.

c) Vagliare la possibilità di migliorare la cooperazione transfrontaliera in materia di trasmissione dei procedimenti e di esecuzione delle sentenze.

d) Valutare la possibilità di ampliare e possibilmente formalizzare lo scambio di informazioni sui casellari giudiziali.

e) Prevenire i conflitti di competenza fra Stati membri, ad esempio valutando la possibilità di registrare se vi siano procedimenti, a carico delle stesse persone per gli stessi reati, in corso in Stati membri diversi.

Stabilire misure di coordinamento delle indagini giudiziarie e dei procedimenti in corso negli Stati membri al fine di evitare sovrapposizione e decisioni contraddittorie e tenendo conto di una migliore utilizzazione del principio «ne bis in idem».

III. Ravvicinamento delle norme di diritto penale

50. Entro cinque anni dall'entrata in vigore del trattato dovranno essere presse le seguenti misure.

a) Assicurare, nella misura necessaria al miglioramento della cooperazione giudiziaria, la compatibilità delle norme applicabili fra Stati membri. Si dovrebbe altresì avviare una riflessione sulle possibilità di evitare che l'abuso di ricorsi giurisdizionali possa compromettere o ritardare la cooperazione.

Vanno ricercate norme procedurali efficaci tali da migliorare l'assistenza giudiziaria in materia penale, rispettando nel contempo le esigenze in materia di libertà fondamentali. Dovrebbe essere avviata una riflessione circa le intercettazioni delle telecomunicazioni, anche per quanto concerne l'azione civile connessa a illeciti penali. Al riguardo non va trascurato il risarcimento delle vittime dei reati.

b) Migliorare e ravvicinare, se necessario, le disposizioni nazionali sul sequestro e la confisca dei proventi di reato, tenendo conto di diritti di terzi in buona fede.

c) Mettere regolarmente a punto misure per la fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi e alle sanzioni riguardanti i comportamenti in tutti settori della criminalità organizzata, del terrorismo e del traffico di stupefacenti.

IV. Problemi orizzontali

51. Entro cinque anni dall'entrata in vigore del trattato dovranno essere prese le seguenti misure.

a) Individuare quali forme specifiche di criminalità possano essere combattute meglio con un approccio generale a livello dell'UE, come la criminalità informatica, in particolare la pedopornografia via Internet, il razzismo e la xenofobia, il traffico di stupefacenti e l'armonizzazione per quanto concerne i reati di questo tipo, tenendo conto dei lavori svolti nell'ambito di altre organizzazioni internazionali.

b) Sviluppare la cooperazione e le misure concertate su temi connessi con la prevenzione della criminalità.

c) Affrontare il problema dell'assistenza alle vittime effettuando un'analisi comparativa dei programmi di risarcimento delle vittime e valutare la possibilità di agire a livello di Unione.

d) Attuare pienamente il patto di preadesione sulla criminalità organizzata.