DECISIONE DELLA COMMISSIONE del 17 giugno 1998 relativa ad un procedimento a norma dell'articolo 86 del trattato CE (IV/36.010-F3 - Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato) [notificata con il numero C(1998) 1437] (Il testo in lingua italiana è il solo facente fede) (Testo rilevante ai fini del SEE) (98/538/CE)

LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea,

visto il regolamento n. 17 del Consiglio, del 6 febbraio 1962, primo regolamento d'applicazione degli articoli 85 e 86 del trattato (1), modificato da ultimo dall'atto di adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia, in particolare l'articolo 3, paragrafo 1 e l'articolo 15, paragrafo 2,

viste le domande a norma dell'articolo 3 del regolamento n. 17, presentate rispettivamente dalle società R.J. Reynolds Tobacco GmbH e R.J. Reynolds Tobacco Company SAE, dalla società Rothmans International B V e dalla società International Tobacco Company, tendenti a far constatare che l'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato ha violato l'articolo 86 del trattato,

vista la decisione della Commissione, del 27 febbraio 1997, di instaurare un procedimento nel caso di specie,

dopo aver dato modo all'impresa interessata di manifestare il suo punto di vista sugli addebiti formulati dalla Commissione, conformemente all'articolo 19, paragrafo 1, del regolamento n. 17 e al regolamento n. 99/63 della Commissione, del 25 luglio 1963, relativo alle audizioni previste dall'articolo 19, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 17 del Consiglio (2),

sentito il comitato consultivo in materia di intese e posizioni dominanti,

considerando quanto segue,

PRIMA PARTE

I FATTI

I. L'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato

(1) L'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato («AAMS») è una entità, incardinata nell'Amministrazione finanziaria dello Stato italiano, che, oltre all'esercizio di varie attività amministrative, svolge ugualmente un'attività di produzione, d'importazione, d'esportazione e di distribuzione all'ingrosso di tabacchi lavorati.

(2) In virtù dell'articolo 45 della legge n. 907 del 17 luglio 1942 (3), l'AAMS gode del diritto esclusivo di fabbricare tabacchi lavorati nel territorio dello Stato.

L'AAMS esercita attualmente tale diritto esclusivo tramite 21 stabilimenti di produzione che impiegano circa 7 500 dipendenti. In questi stabilimenti, l'AAMS produce non solo sigarette contraddistinte da marchi di cui essa è proprietaria, ma anche sigarette contraddistinte da marchi dell'impresa Philip Morris. A tal fine, nel corso degli ultimi decenni, l'AAMS ha concluso con detta impresa accordi di licenza di fabbricazione riguardanti, in particolare, i marchi Marlboro, Muratti Ambassador, Mercedes e Diana. Nel 1995, l'AAMS ha fabbricato circa 54 milioni di kg di sigarette, di cui 40 milioni di kg con i propri marchi e 14 milioni di kg con i marchi Philip Morris.

(3) Inoltre, l'AAMS esercita le attività d'importazione, d'introduzione con acquisizione intracomunitaria, di distribuzione e di vendita di tabacchi lavorati. Le capacità distributive dell'AAMS sono pari a 102 milioni di kg di sigarette l'anno.

II. I prodotti e la loro distribuzione in Italia

1. I prodotti

(4) I prodotti in causa nel presente procedimento sono le sigarette (sono pertanto esclusi gli altri tabacchi lavorati, quali i sigari, i sigaretti, i trinciati ed i tabacchi da fiuto).

Nel corso del 1995, le vendite legali di sigarette in Italia sono state di circa 90 milioni di kg. Tali sigarette erano in parte fabbricate in Italia (circa 54 milioni di kg) dall'AAMS ed in parte fabbricate in altri Stati membri (circa 36 milioni di kg).

Negli ultimi anni, le parti di mercato dei vari produttori sono state le seguenti:

>SPAZIO PER TABELLA>

2. La distribuzione in Italia dei prodotti

(5) L'importazione in Italia delle sigarette provenienti dagli altri Stati membri e la loro commercializzazione all'ingrosso sono state «ammesse», cioè liberalizzate, dall'articolo 1 della legge n. 724 del 10 dicembre 1975 (4) la quale ha disposto che, in deroga all'articolo 45 della legge n. 907/42, l'importazione possa avvenire attraverso depositi di distribuzione diversi da quelli dell'Amministrazione dei Monopoli di Stato, a condizione però che i suddetti depositi siano istituiti su autorizzazione dell'amministrazione finanziaria e che i prodotti da importare siano già inseriti nelle tabelle indicanti i prezzi di vendita delle sigarette. Successivi decreti del ministero delle Finanze e, in particolare, il D.M. del 26 luglio 1983 hanno determinato i criteri e le modalità per l'autorizzazione all'istituzione dei depositi e le modalità da osservare per la circolazione dei prodotti importati.

Tuttavia, sino ad oggi tutte le sigarette di provenienza comunitaria vengono importate in Italia dall'AAMS che ne cura anche la distribuzione all'ingrosso sulla base di accordi da essa stipulati con i produttori esteri interessati a vendere le loro sigarette nel territorio italiano.

(6) La legge n. 1293 del 22 dicembre 1957 (5) fissa l'organizzazione dei servizi di distribuzione e vendita dei generi di monopolio e, dunque, delle sigarette. In base a tale legge, detti servizi sono disimpegnati da:

a) ispettorati compartimentali;

b) depositi;

c) sezioni vendita dei depositi;

d) magazzini di vendita;

e) rivendite.

(7) Gli ispettorati compartimentali (in prosieguo: gli «ispettorati») sovraintendono ai servizi di distribuzione e vendita dei generi di monopolio. Secondo le norme impartite dalla direzione generale dell'AAMS, essi organizzano detti servizi e vigilano sul loro regolare svolgimento (articolo 2 della legge n. 1293/57). Gli ispettorati fanno parte dell'AAMS e ad essi sono preposti funzionari di quest'ultima i quali esercitano il potere disciplinare sul personale dell'ufficio e degli organi dipendenti, sui magazzinieri e sui rivenditori.

(8) I depositi di generi di monopolio (chiamati anche organi di distribuzione primaria - in prosieguo: i «depositi») hanno il compito di ricevere i generi di monopolio, di custodirli e di distribuirli per la vendita (articolo 3, primo comma, della legge n. 1293/57). I depositi effettuano la riscossione dell'imposta sui generi di monopolio venduti e di tutte le entrate di pertinenza dell'AAMS, curandone il versamento in Tesoreria (articolo 3, secondo comma, della legge n. 1293/57). Essi fanno parte dell'AAMS e sono gestiti da funzionari di quest'ultima. Attualmente i depositi sono 21.

Le sezioni vendita dei depositi hanno il compito di prelevare i prodotti di monopolio di regola dai depositi, versando il relativo importo, e di venderli ai rivenditori autorizzati. Eccezionalmente, possono rifornire per conto dei depositi anche i magazzini di vendita (articolo 4, primo comma, della legge n. 1293/57). Al fine di poter adempiere ai propri compiti, le sezioni vendita dei depositi ricevono una dotazione a titolo di deposito (articolo 4, secondo comma, della legge n. 1293/57).

(9) I magazzini di vendita (chiamati anche organi di distribuzione secondaria - in prosieguo: i «magazzini») hanno il compito di prelevare i generi di monopolio di regola dai depositi e dalle sezioni di vendita, versando il relativo importo, e di venderli ai rivenditori autorizzati. I magazzini sono gestiti in appalto da privati che ricevono una dotazione a titolo di deposito e che devono prestare cauzione (articolo 5, primo e secondo comma, della legge n. 1293/57). L'appaltatore è retribuito con un corrispettivo determinato sulla base del peso convenzionale dei generi venduti (articolo 5, terzo comma, della legge n. 1293/57). La gestione dei magazzini è disciplinata dal D.P.R. n. 1074, del 14 ottobre 1958 (6), da un apposito capitolato d'oneri e dalle istruzioni emanate dall'AAMS. Attualmente, i magazzini sono circa 600.

(10) Le rivendite di generi di monopolio (in prosieguo: le «rivendite») prelevano le sigarette presso i magazzini e le custodiscono al fine della loro vendita al pubblico.

Le rivendite si distinguono in rivendite ordinarie e rivendite speciali. Le rivendite di Stato sono state soppresse con la legge n. 198 del 13 maggio 1983.

Le rivendite ordinarie sono affidate ai privati in appalto o gestione per una durata non superiore ad un novennio (articolo 19 della legge n. 1293/57). Esse «sono istituite dove e quando l'amministrazione lo ritenga utile ed opportuno nell'interesse del servizio» (articolo 21 della legge n. 1293/57) e sono classificate in rivendite di prima e seconda categoria in base alla misura del reddito, costituito dagli aggi sui tabacchi e sui prodotti derivati dal tabacco.

Le rivendite speciali sono istituite per soddisfare particolari esigenze del servizio di vendita al dettaglio, anche di carattere temporaneo, quando manchino le condizioni per procedere all'istituzione di una rivendita ordinaria (articolo 22 della legge n. 1293/57).

L'amministrazione può consentire inoltre la vendita di generi di monopolio nei pubblici esercizi, nei luoghi di ritrovo e negli spacci cooperativi. Tale speciale autorizzazione è emanata a mezzo di un cosiddetto «patentino» (articolo 23 della legge n. 1293/57).

Tutti i rivenditori sono tenuti al pagamento in favore dell'amministrazione di un canone annuo proporzionato al reddito e di un sovracanone convenzionale annuo (articolo 26 della legge n. 1293/57). Essi sono retribuiti ad «aggio», cioè con una provvigione fissa la cui misura è stabilita con decreto del ministro delle Finanze di concerto con il ministro del Tesoro, sentito il consiglio di amministrazione dei monopoli di Stato (articolo 24 della legge n. 1293/57). I rivenditori pagano all'atto dell'acquisto i generi di monopolio, dedotto l'aggio. La gestione delle rivendite è disciplinata dal D.P.R. n. 1074/1958, da un apposito capitolato d'oneri e dalle istruzioni emanate dall'AAMS.

Attualmente, i rivenditori sono circa 58 000 e gli esercizi pubblici detentori di «patentini» sono circa 18 000.

(11) Anche se le sigarette di provenienza comunitaria venissero direttamente introdotte in Italia da operatori diversi dall'AAMS e dunque inviate in depositi all'ingrosso diversi da quelli controllati da quest'ultima, la vendita al pubblico resterebbe comunque sottoposta al monopolio. Pertanto, gli eventuali importatori diversi dall'AAMS, per vendere al pubblico le sigarette, dovrebbero in ogni caso avvalersi delle rivendite dei generi di monopolio sopra descritte.

III. I comportamenti dell'AAMS

(12) La condotta posta in essere dall'AAMS che costituisce l'oggetto del presente procedimento concerne quanto segue:

- il contratto tipo di distribuzione concluso dall'AAMS con alcune imprese produttrici di sigarette in virtù del quale queste ultime attribuiscono all'AAMS il compito d'introdurre nel territorio italiano e distribuire all'ingrosso le sigarette fabbricate in un altro Stato membro;

- taluni comportamenti unilaterali dell'AAMS riguardanti le sigarette fabbricate in un altro Stato membro e, successivamente, introdotte in Italia.

1. Il contratto tipo di distribuzione

(13) L'AAMS ha predisposto un contratto tipo per la distribuzione all'ingrosso in Italia (in prosieguo: il «contratto di distribuzione») delle sigarette fabbricate in un altro Stato membro da un'altra impresa produttrice (in prosieguo: l'«impresa estera»). In tale contesto, l'AAMS trasmette per firma il contratto di distribuzione all'impresa estera che abbia manifestato l'intenzione di attribuire all'AAMS il compito di distribuire le proprie sigarette in Italia. L'AAMS propone lo stesso contratto di distribuzione a tutte le imprese estere. L'ultima versione di detto contratto è stata predisposta alla fine del 1993. La durata del contratto è di cinque anni con scadenza al 31 dicembre 1998.

(14) Il testo del contratto di distribuzione è unilateralmente definito dall'AAMS e le imprese estere hanno soltanto la possibilità di aderire al contratto così come definito dall'AAMS.

Le vicende relative al rinnovo del più recente contratto di distribuzione (fine 1993/inizio 1994) dimostrano che le imprese estere non hanno alcuna possibilità di negoziare le varie clausole del contratto né di proporre modifiche che tengano conto del loro punto di vista e dei loro interessi.

A tal proposito, si può ricordare che, tramite lettera del 10 novembre 1993, le società R. J. Reynolds Tobacco GmbH e R. J. Reynolds Tobacco Company SAE (in prosieguo: «Reynolds») hanno trasmesso all'AAMS un «elenco di osservazioni più specifiche che desidereremmo discutere con Voi per una successiva formalizzazione tramite clausole contrattuali». L'AAMS non ha dato alcun seguito a questa lettera ma si è limitata a presentare a Reynolds, tramite lettera del 28 dicembre 1993, un nuovo contratto di distribuzione che non ha preso in considerazione le proposte formulate nella lettera di Reynolds. In seguito, il 7 gennaio 1994, l'AAMS ha comunicato a Reynolds che, qualora non avesse ricevuto un assenso formale alla sottoscrizione del contratto di distribuzione, essa avrebbe sospeso la distribuzione e la vendita delle sigarette di Reynolds.

Similmente, le lettere inviate dalla British American Tobacco (Deutschland) Export GmbH, (in prosieguo: «BAT») contenenti proposte in ordine al rinnovo del contratto sono rimaste senza risposta.

Infine, una sorte analoga hanno avuto le richieste presentate dalla Rothmans International BV (in prosieguo: «Rothmans») al fine di intavolare una discussione sulla possibilità di apportare talune modifiche al contratto di distribuzione. In effetti, in risposta alle richieste di discussione avanzate, tramite lettera del 12 novembre 1993, dalla Rothmans, l'AAMS si è limitata a trasmettere, il 21 dicembre 1993, il testo di un nuovo contratto che non ha tenuto in alcun conto le proposte presentate dalla Rothmans chiedendo di «voler far pervenire... il consenso ad effettuare la distribuzione dei prodotti [di Rothmans] secondo le norme contrattuali previste nello schema di contratto... al fine di evitare una soluzione di continuità della distribuzione...». In seguito, il 7 gennaio 1994, l'AAMS ha comunicato a Rothmans di aver «attentamente valutato dette richieste» aggiungendo però che, «nonostante ogni buon volere, non è stato possibile contemplarle nell'articolato contrattuale già inviato a codesta società, sul quale, peraltro, il nostro consiglio d'amministrazione ha manifestato il proprio assenso. Lo schema di contratto sottoposto per la sottoscrizione a codesta ditta, pertanto, è da ritenersi definitivo... si resta in attesa di ricevere detto atto debitamente sottoscritto... nella negativa l'amministrazione sarà costretta a sospendere la distribuzione e la vendita delle marche di produzione di codesta ditta». Di fronte a tale presa di posizione, la Rothmans, tramite lettera del 10 gennaio 1994, ha annunciato all'AAMS la sua intenzione di sottoscrivere il nuovo contratto. Tuttavia, essa ha aggiunto che «We do however, want to express our regrets that it has not been possible to include in the contract or even discuss with you the points we mentioned in our letter of 12 November 1993».

(15) Le clausole più importanti del contratto di distribuzione possono essere così riassunte:

a) l'impresa estera affida all'AAMS la distribuzione all'ingrosso ed ai dettaglianti in Italia di talune sue marche di sigarette indicate in allegato al contratto (articolo 1, primo comma);

b) l'elenco delle marche di sigarette indicate in allegato al contratto è aggiornato dall'AAMS in conseguenza di ed in conformità ai provvedimenti amministrativi emanati dall'autorità governativa competente, riguardanti nuove iscrizioni nella tariffa di vendita (articolo 1, secondo comma);

c) l'AAMS, previa iscrizione in tariffa, consente all'impresa estera, due volte all'anno, d'introdurre nuove marche nel proprio circuito distributivo (articolo 1, terzo comma);

d) l'impresa estera deve all'AAMS un compenso di distribuzione stabilito, per ciascuna marca, in base a parametri che tengono conto dei quantitativi venduti (articolo 7 e allegato C). Per le sigarette, il compenso è fissato in maniera specifica per ogni chilogrammo venduto nell'ambito di scaglioni di vendita annua per ciascuna marca:

>SPAZIO PER TABELLA>

e) il pagamento delle sigarette è disposto su presentazione di una fattura mensile da parte dell'impresa estera per i quantitativi ceduti dai depositi ai magazzini di vendita. A tal fine, l'AAMS rende disponibile entro i primi 10 giorni, e comunque non oltre i primi 15 giorni del mese successivo un prospetto riepilogativo per ciascuna marca e per ogni deposito. In seguito, l'AAMS dispone l'ordine di pagamento delle sigarette al contabile del portafoglio dello Stato, entro 25 giorni dalla data di ricevimento della fattura emessa dall'impresa estera (articolo 9);

f) per la prima introduzione di nuove marche, i quantitativi da importare o da introdurre con acquisizione comunitaria non possono essere superiori a 5 000 kg di sigarette (allegato B, quinto comma). Per le introduzioni successive e per la durata di 12 mesi, l'ordine di fornitura presentato dall'AAMS corrisponderà alle vendite del mese precedente (allegato B, sesto comma);

g) l'AAMS s'impegna ad ordinare all'impresa estera le quantità necessarie ad assicurare la continuità dell'approvvigionamento agli organi di distribuzione primaria e secondaria in misura corrispondente alle effettive richieste di mercato (articolo 2, primo comma);

h) i quantitativi mensili necessari ad assicurare le suddette finalità vengono determinati secondo le seguenti regole:

- la scorta presso i depositi, alla data d'inizio del contratto ed all'inizio di ogni anno solare successivo, è determinata sulla base della media mensile delle vendite dell'anno precedente ed è commisurata ad un certo numero di mesi, ovverosia a 2 mesi per le marche con vendite mensili fino a 500 000 kg e a 1 mese per quelle oltre 500 000 kg (allegato B, primo comma);

- l'impresa estera deve inoltrare ordini mensili commisurati ai quantitativi venduti nel mese precedente (allegato B, secondo comma);

- nel caso in cui l'impresa estera intenda far distribuire quantitativi di sigarette eccedenti quelli sopra menzionati, e comunque non superiori al 30 % dell'ordine mensile consentito per singola marca, il loro livello deve essere concordato con l'AAMS tenendo presenti le obiettive capacità ricettive di quest'ultimo ed il prevedibile andamento della domanda (articolo 2, quinto comma);

- qualora l'impresa estera introduca quantitativi supplementari di sigarette, essa deve pagare all'AAMS un compenso maggiorato di 600 lire italiane per chilogrammo calcolato sull'intero quantitativo introdotto nel mese di riferimento (articolo 2, sesto comma);

i) i quantitativi di sigarette ordinati dall'AAMS debbono essere forniti dall'impresa estera sulla base di piani mensili di ripartizione tra i depositi dell'AAMS, concordati di volta in volta tra le due imprese (articolo 2, secondo comma);

j) l'impresa estera deve fornire le sigarette nei tipi di condizionamento previsti dalle disposizioni vigenti. Inoltre, le sigarette debbono recare impressa sul tubetto, in senso longitudinale, la punzonatura Monital (articolo 4, primo comma);

k) l'AAMS può effettuare perizie ed analisi qualitative sui campioni prelevati dalle sigarette importate (articolo 5, primo comma). Per tali perizie, l'impresa estera è obbligata a corrispondere annualmente una somma fissa, per ogni condizionamento di ciascuna marca (articolo 5, secondo comma);

l) l'impresa estera ha il diritto di nominare un proprio rappresentante in Italia cui è consentito di visitare i depositi, i magazzini e le rivendite (articolo 10, primo e secondo comma). Per l'adempimento di tale attività, il rappresentante dell'impresa estera può avvalersi di incaricati (articolo 10, quarto comma). La nomina del rappresentante e degli incaricati deve essere comunicata all'AAMS (articolo 10, quinto comma);

m) tanto l'impresa estera quanto l'AAMS s'impegnano ad astenersi da qualsiasi forma di promozione o di incentivazione delle sigarette presso i grossisti ed i dettaglianti. In caso di reiterata inadempienza e di accertata responsabilità dell'impresa estera o di un suo incaricato, l'impresa estera non potrà svolgere le visite se non previa sostituzione dell'incaricato interessato (articolo 10, sesto comma);

n) l'impresa estera s'impegna a fornire all'AAMS sigarette che non contrastino con le leggi vigenti in materia in Italia. In caso di violazione di tale obbligo, l'impresa estera è tenuta a ritirare le sigarette, accollandosi le spese connesse al ritiro e ad assumersi ogni responsabilità derivante dalla commercializzazione del prodotto (articolo 11);

o) l'AAMS ha la facoltà di restituire all'impresa estera le sigarette che non risultano in stato ineccepibile per lunga giacenza o per avaria. In tali casi, ogni spesa connessa a tali restituzioni è a carico dell'impresa estera (articolo 13, quinto e sesto comma);

p) l'AAMS s'impegna a mantenere la neutralità del proprio sistema distributivo, in qualsiasi momento e a ogni livello dello stesso, nei confronti di tutti i prodotti in distribuzione, nazionali ed esteri, qualunque sia la loro rinomanza o importanza, assicurando la distribuzione dei prodotti stessi nei vari punti di vendita in relazione alle esigenze di mercato (articolo 12);

q) la durata del contratto di distribuzione è di cinque anni (articolo 15, primo comma). Tuttavia, nel caso in cui l'impresa estera decida di distribuire essa stessa all'ingrosso in Italia, direttamente o indirettamente le proprie sigarette, il contratto di distribuzione potrà essere risolto da entrambe le parti con preavviso di tre mesi (articolo 15, secondo comma).

2. I comportamenti unilaterali riguardanti le sigarette introdotte in Italia

(16) Nel corso degli ultimi anni, l'AAMS ha posto in essere taluni comportamenti che hanno avuto una incidenza diretta sulla situazione in Italia delle sigarette fabbricate in un altro Stato membro ed, in seguito, introdotte in Italia. Questi comportamenti possono essere così raggruppati:

a) rifiuti, da parte dell'AAMS, di aumentare le quantità introdotte in Italia e distribuite in virtù del contratto di distribuzione;

b) iniziative dell'AAMS nei confronti dei magazzini di vendita tendenti a favorire le marche dell'AAMS a discapito delle marche concorrenti;

c) iniziative dell'AAMS nei confronti dei rivenditori tendenti a favorire le marche dell'AAMS a discapito delle marche concorrenti.

(17) Come indicato al punto 15, lettera h), terzo e quarto trattino, le imprese estere hanno la possibilità di chiedere all'AAMS di aumentare le quantità destinate ad essere immesse nel mercato italiano sino ad un massimo del 30 % dell'ordine mensile consentito. Tuttavia, tale aumento è subordinato all'accordo da parte dell'AAMS.

Sulla base dei documenti menzionati e allegati alla comunicazione degli addebiti, risulta che si sono verificati vari casi in cui l'AAMS ha negato tale accordo senza addurre valide ragioni al riguardo.

Nel corso del 1995, l'AAMS ha rifiutato, in quattro occasioni, di concedere gli aumenti fino al 30 % delle quantità di sigarette Amadis richieste da Reynolds.

Nell'aprile 1996, l'AAMS ha rifiutato di concedere gli aumenti fino al 30 % delle quantità di sigarette Lord richiesti da Rothmans. Nell'agosto 1996, l'AAMS ha rifiutato di concedere gli aumenti fino al 30 % delle marche di sigarette richiesti da Rothmans.

Nell'agosto 1996, l'AAMS ha rifiutato di concedere gli aumenti del 30 % delle quantità di sigarette Barclay, Barclay UL, Kim Menthol, Lucky Strike 10'S richiesti da BAT. Tali rifiuti hanno provocato una riduzione delle scorte a livelli inferiori a quelli previsti dal contratto di distribuzione.

(18) L'AAMS svolge una attività di costante coordinamento e controllo dell'attività distributiva dei magazzini. Secondo l'AAMS, tale controllo è finalizzato alla valutazione delle effettive necessità di mercato e dei flussi di approvvigionamento.

Tuttavia, in varie occasioni, l'AAMS ha rivolto istruzioni ai magazzini al fine di imporre a questi ultimi di ridurre le quantità richieste di sigarette introdotte in Italia o di aumentare le quantità richieste di sigarette dell'AAMS, minacciando, in caso di non adeguamento da parte del magazzino, d'intraprendere le procedure volte all'adozione di sanzioni.

A questo proposito, si possono citare numerosi esempi:

- nel gennaio 1990, la Reynolds si è rivolta all'AAMS affermando che numerosi depositi avevano effettuato ripetuti tagli nelle forniture di talune marche di sigarette destinate ai magazzini;

- nell'ottobre 1993, un ispettorato ha inviato una lettera ai magazzini di sua competenza con la quale li ha informati d'aver riscontrato per talune sigarette di marca estera e, in alcuni casi, per il totale delle sigarette estere, «stoccaggi eccessivi rispetto alle esigenze del mercato». Pertanto, l'ispettorato ha incaricato il locale deposito «di effettuare un puntuale controllo delle richieste di approvvigionamento, in modo che sia assicurato un migliore equilibrio delle scorte e una più razionale gestione delle dotazioni» concesse ai magazzini;

- in data indeterminata, un altro ispettorato ha inviato una lettera ai magazzini di sua competenza il cui testo è quasi identico a quello qui sopra citato;

- nel gennaio 1994, un ispettorato dell'AAMS ha inviato una lettera ai magazzini di sua competenza con la quale, «al fine di mantenere se non migliorare - ove possibile - le quote di mercato dei prodotti con il marchio dell'azienda», ha imposto a detti magazzini di «rispettare la sottoriportata quota di vendita». L'ispettorato ha inoltre aggiunto che «Va da sé che a quote maggiori di vendita di prodotti esteri dovrà proporzionalmente riscontrarsi un aumento delle vendite dei prodotti nazionali. Vendite eccezionali dei prodotti non nazionali dovranno comunque essere recuperate nel successivo bimestre e così via sino ad ottenere, per il magazzino vendita in oggetto, al termine del 1994, nel rispetto della quota di mercato precedentemente indicata la seguente situazione. . .»;

- nel marzo 1994, un ispettorato ha inviato una lettera ai magazzini di sua competenza con la quale ha invitato detti magazzini ad attivarsi al fine di rispettare le quote di mercato (prodotti nazionali/prodotti esteri) fissate dallo stesso ispettorato in una precedente nota;

- nel febbraio 1995, un ispettorato dell'AAMS ha inviato una lettera ad un magazzino nella quale ha affermato che una rivendita aveva effettuato un prelievo di sigarette estere che risultava «elevato se rapportato al totale del prelevamento di tutti i prodotti e superiore anche ai quantitativi prelevati per i generi di largo consumo». Pertanto, detto ispettorato ha disposto che da quel momento le sigarette estere in questione fossero fornite solo per quantitativi corrispondenti alle percentuali di vendita del magazzino destinatario della lettera;

- nel luglio 1995, un ispettorato dell'AAMS ha inviato una lettera ad un magazzino con la quale gli ha comunicato che, a seguito di controlli da esso effettuati, era emerso che in taluni casi detto magazzino aveva richiesto ad un deposito quantitativi di prodotti esteri, «che normalmente vengono acquisiti in più piccole quantità, in misura di gran lunga più consistente rispetto alle vendite»;

- nel novembre 1995, un ispettorato dell'AAMS ha inviato una lettera ad un magazzino con la quale ha invitato detto magazzino a ridurre il livello delle scorte dei prodotti esteri «al solo livello indispensabile alle necessità operative del complessivo».

(19) L'AAMS svolge ugualmente una attività di costante controllo dell'attività commerciale delle rivendite poiché è in grado di conoscere, attraverso un sistema di formulari uniformi, le scelte effettuate da dette rivendite in materia di rifornimenti di sigarette.

Esistono vari esempi dai quali emerge che l'AAMS ha esercitato tale attività di controllo al fine di favorire le sigarette di propria produzione. A questo proposito, si può ricordare quanto segue:

- nel marzo 1995, un ispettore dell'AAMS ha contestato a vari rivenditori di aver prelevato, a partire dal mese di novembre del 1994, quantità di sigarette estere comparabili alle vendite mensili di quasi tutto il compartimento. Per questo motivo, tale ispettore ha ritenuto che i rivenditori in causa stessero favorendo la promozione delle sigarette suindicate e violassero così il principio di neutralità nella distribuzione dei prodotti;

- nel febbraio 1995, un ispettorato dell'AAMS ha comunicato ad un rivenditore che «è stato determinato . . . il quantitativo minimo dei generi di monopolio che dovrà essere sempre presente nella rivendita da Lei gestita»;

- nel febbraio 1995, un ispettorato dell'AAMS ha comunicato ad un rivenditore di aver rilevato un anomalo approvvigionamento di sigarette estere che risultava elevato sia in relazione al totale dei quantitativi prelevati, sia in rapporto ai quantitativi dei prodotti di più largo consumo;

- nell'aprile 1996, un ispettorato dell'AAMS ha sospeso l'approvvigionamento di sigarette ad una rivendita poiché quest'ultima aveva non solo trascurato il proprio contributo alla vendita di sigarette nazionali ma aveva anche favorito colpevolmente la diffusione di sigarette di un produttore concorrente.

SECONDA PARTE

VALUTAZIONE GIURIDICA

A. ARTICOLO 86 DEL TRATTATO

(20) L'articolo 86 del trattato vieta ogni comportamento posto in essere da un'impresa che goda di una posizione dominante sul mercato comune o su una parte sostanziale di esso che consista in un abuso di tale posizione dominante e che possa pregiudicare il commercio tra Stati membri. Al fine di determinare se l'articolo 86 del trattato si applichi nel caso di specie occorre verificare la sussistenza delle condizioni dallo stesso articolo elencate.

I. L'impresa

(21) L'AAMS è una entità che svolge un'attività economica tanto di natura industriale (produzione di tabacchi lavorati) che di natura commerciale (vendita all'ingrosso di tabacchi lavorati). Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee (7), essa deve pertanto essere considerata come una impresa ai sensi degli articoli da 85 a 90 del trattato. Il fatto che l'AAMS sia sprovvista di una personalità giuridica distinta rispetto a quella dello Stato non influisce su tale conclusione.

Sebbene la personalità giuridica dello Stato sia unica, l'ordinamento italiano riconosce ad ogni ministero ed a ogni amministrazione autonoma una propria soggettività giuridica e, conseguentemente, una propria capacità di essere soggetto di rapporti processuali («legitimatio ad causam»). Si deve ricordare che per il conseguimento dei suoi fini, l'amministrazione autonoma può servirsi di un complesso amministrativo che, pur non cessando di appartenere allo Stato, è tuttavia contraddistinto da una accentuata autonomia organizzativa (autonomia di gestione, autonomia decisionale, autonomia patrimoniale e di bilancio).

Il fatto che lo Stato italiano abbia conferito all'AAMS una serie di competenze implicanti l'esercizio di poteri pubblici, non esclude che le norme comunitarie di concorrenza si applichino ai comportamenti posti in essere dall'AAMS nell'esercizio delle sue attività d'impresa (produzione di beni e prestazione di servizi) (8).

II. I mercati rilevanti

(22) Al fine di stabilire se l'AAMS occupi una posizione dominante ai sensi dell'articolo 86 del trattato, è necessario anzitutto definire i mercati in causa, ossia i settori economici e le aree geografiche in cui deve essere valutato il potere economico dell'AAMS nei riguardi dei concorrenti e dei clienti.

1. I mercati relativi ai prodotti ed ai servizi

(23) Dal punto di vista dei prodotti e dei servizi, è necessario distinguere tre mercati. Il primo di questi è costituito da un insieme di prodotti, mentre gli altri due corrispondono ad attività di prestazione di servizi.

(24) In primo luogo, esiste il mercato delle sigarette, prodotte in Italia o in altri Stati membri, destinate ad essere distribuite e vendute nel territorio italiano al fine di soddisfare la domanda dei fumatori (in prosieguo: il «mercato delle sigarette»). In questo mercato, sono presenti vari produttori di sigarette che, in concorrenza fra di loro, operano al fine di attrarre il maggior numero possibile di consumatori verso i propri marchi ed al fine di conservare la fedeltà ai propri marchi dei consumatori già conquistati.

(25) In seguito, esiste il mercato dei servizi relativi alla distribuzione ed alla vendita all'ingrosso delle summenzionate sigarette (in prosieguo: il «mercato della distribuzione all'ingrosso»). In questo mercato, l'AAMS preleva le sigarette presso i luoghi di produzione (o, nel caso di sigarette prodotte all'estero, alle frontiere), le custodisce nei propri depositi e le distribuisce ai magazzini o, tramite le sezioni di vendita dei depositi, ai rivenditori. I magazzini custodiscono le sigarette e procedono alla loro vendita ai rivenditori autorizzati.

(26) Infine, esiste il mercato dei servizi relativi alla vendita al dettaglio delle sigarette (in prosieguo: il «mercato della distribuzione al dettaglio»). In questo mercato, operano circa 58 000 rivendite autorizzate di generi di monopolio e 18 000 esercizi pubblici detentori di un «patentino».

(27) È evidente che, sebbene tali mercati siano distinti, essi sono nondimeno caratterizzati da un legame di elevata interdipendenza, dimodochè un comportamento posto in essere in uno di questi può determinare rilevanti conseguenze negli altri mercati. Ciò vale particolarmente per il mercato delle sigarette poiché le sorti concorrenziali degli operatori economici ivi presenti sono largamente influenzate dal trattamento riservato ai loro prodotti nel quadro delle attività poste in essere nei mercati della distribuzione all'ingrosso ed al dettaglio.

2. I mercati geografici

(28) Dal punto di vista geografico, i mercati delineati ai punti 24, 25 e 26 corrispondono al territorio italiano. Infatti, alla luce della comunicazione della Commissione sulla definizione del mercato rilevante ai fini dell'applicazione del diritto comunitario in materia di concorrenza (9) (in prosieguo: «la comunicazione della Commissione»), tale territorio deve essere considerato come distinto dai territori degli altri Stati membri per i seguenti motivi:

- le preferenze dei fumatori italiani sono diverse rispetto a quelle dei fumatori degli altri Stati membri (cfr. punto 46 della comunicazione della Commissione). Si noti, al proposito, che le marche dell'AAMS hanno una parte di mercato molto importante in Italia (42,1 %) mentre sono praticamente assenti negli altri Stati membri. Inoltre, le marche di Philip Morris hanno in Italia una parte di mercato più elevata rispetto a quella detenuta negli altri Stati membri;

- i prezzi di vendita al dettaglio delle sigarette differiscono sensibilmente da quelli esistenti negli altri Stati membri;

- al fine di soddisfare le esigenze imposte dalla normativa italiana, ogni fabbricante estero, che intenda smerciare i suoi prodotti in Italia, è obbligato a confezionare le sigarette in pacchetti recanti le necessarie avvertenze (per es. «il tabacco nuoce gravemente alla salute») in lingua italiana. È necessario tener conto di questo motivo di differenziazione del mercato anche se esso trova la sua origine in un elemento di carattere normativo (cfr. punto 50 della comunicazione della Commissione);

- non esiste un'attività di importazione e/o esportazione effettuata da soggetti diversi dai produttori (in altri termini, non esistono importazioni parallele di sigarette).

3. Conclusione riguardante i mercati rilevanti

(29) Sulla base di quanto precede, si deve concludere che i mercati che devono essere presi in considerazione nel presente procedimento sono i seguenti:

- il mercato italiano delle sigarette,

- il mercato italiano della distribuzione all'ingrosso,

- il mercato italiano della distribuzione al dettaglio.

III. La posizione dell'AAMS nei mercati rilevanti

1. La posizione dell'AAMS nel mercato italiano delle sigarette

(30) Il mercato italiano delle sigarette è caratterizzato dall'esistenza di un duopolio costituito da Philip Morris e dall'AAMS (che dispongono di circa il 94 % di detto mercato) e dalla presenza, con parti di mercato che possono essere considerate come marginali, di altre imprese che hanno, in altri Stati membri, posizioni più importanti. Tale situazione esiste da almeno un decennio. Tuttavia, è necessario sottolineare che, se la parte di mercato complessiva dei duopolisti è rimasta praticamente invariata (e comunque superiore al 90 %), la parte di mercato di Philip Morris è aumentata, costantemente e sensibilmente, nel corso degli ultimi anni, mentre quella dell'AAMS è diminuita in misura pressoché identica. Philip Morris è stata dunque la sola impresa a beneficiare delle ripetute perdite di quote di mercato da parte dell'AAMS, mentre la quota di mercato dell'insieme delle altre imprese è rimasta sostanzialmente stabile.

2. La posizione dell'AAMS nel mercato italiano della distribuzione all'ingrosso

(31) Per quanto riguarda il mercato della vendita all'ingrosso, è necessario in primo luogo ricordare che l'Italia ha adottato una normativa con la quale sono state liberalizzate le attività di importazione e di distribuzione all'ingrosso di sigarette (10). Pertanto, ogni impresa che si conformi alla vigente normativa, può intraprendere una attività di distribuzione all'ingrosso di sigarette nel territorio italiano. In tale contesto, un produttore comunitario di sigarette potrebbe creare una propria rete distributiva o avvalersi dei servizi di una impresa di distribuzione all'ingrosso già operante nel territorio italiano. Tuttavia, sino ad ora, nessuno di questi produttori ha esercitato tali facoltà, preferendo continuare ad avvalersi della rete di distribuzione dell'AAMS al fine di distribuire i propri prodotti in Italia. Tale scelta deve essere analizzata tenendo presente che, per le imprese estere, è economicamente assai difficile creare una propria rete indipendente di distribuzione all'ingrosso che sia caratterizzata da sufficiente estensione e capillarità. Inoltre, non esistono attualmente imprese che svolgono una attività di distribuzione all'ingrosso (oltre all'AAMS) alle quali eventualmente attribuire il compito di effettuare tale attività, né esistono le condizioni economiche che possano indurre imprese italiane ad entrare in questo mercato sfruttando la possibilità che la vigente normativa offre loro. Infine, si deve richiamare la peculiarità del sistema distributivo italiano nel settore delle sigarette (vastità dei poteri di controllo dell'AAMS sull'attività svolta dai magazzini e dai rivenditori, consolidatissima abitudine dei magazzini e dei rivenditori ad avere l'AAMS come esclusivo interlocutore commerciale ecc.). Si deve dunque concludere che le imprese estere non hanno disposto (e tuttora non dispongono) di una valida alternativa che permetta loro di effettuare una scelta diversa e che, pertanto, l'AAMS è un «contraente obbligatorio» per dette imprese.

Attualmente, essendo l'unico operatore presente nel mercato italiano delle vendite all'ingrosso di sigarette, l'AAMS detiene quindi una posizione di monopolio di fatto.

Nel corso del procedimento, l'AAMS ha fatto valere l'argomento secondo il quale, a partire dal 1° gennaio 1993, le imprese estere hanno la possibilità di affidare la distribuzione all'ingrosso delle loro sigarette ai numerosi operatori commerciali titolari di depositi fiscali che sono attualmente utilizzati per la commercializzazione degli altri prodotti soggetti ad accisa (ed aventi, dunque, un trattamento amministrativo e contabile simile alle sigarette) (11).

In risposta a questi argomenti, si deve considerare che i titolari di depositi fiscali desiderosi di sfruttare la possibilità, concessa dalla summenzionata normativa, di distribuire anche sigarette sarebbero confrontati ad ostacoli economicamente insormontabili. Innanzitutto, la normativa italiana esige che i tabacchi lavorati siano custoditi in locali separati da quelli adibiti a deposito degli altri prodotti soggetti ad accisa (per esempio, gli alcoli) e, quindi, gli operatori economici in causa dovrebbero effettuare significativi investimenti.

Inoltre, i possibili acquirenti di sigarette (ovverosia, le rivendite) sono nettamente distinti dai clienti degli altri prodotti soggetti ad accisa (ad esempio, nel caso degli alcoli, i dettaglianti nel settore della distribuzione alimentare). Ciò implica la creazione di una nuova struttura di trasporto e di distribuzione, senza che peraltro vi possano essere sinergie operative con la preesistente struttura distributiva.

Infine, si deve tener conto che le parti di mercato dell'insieme dei produttori esteri (a parte Philip Morris, che è legato all'AAMS da contratti di licenza) sono estremamente ridotte (circa il 7 %) e che, pertanto, non esiste un sufficiente incentivo economico per le imprese che volessero lanciarsi in questa attività di distribuzione all'ingrosso di tabacchi in concorrenza con l'AAMS. A tal proposito, è chiaro che i rivenditori non avrebbero alcun interesse a rifornirsi presso un grossista alternativo qualora quest'ultimo fosse in grado di fornir loro solo una minima parte delle sigarette di cui essi hanno bisogno.

Pertanto, si deve ritenere che l'AAMS occupi una posizione dominante, ai sensi dell'articolo 86 del trattato, nel mercato italiano della distribuzione all'ingrosso delle sigarette.

3. La posizione dell'AAMS nel mercato italiano della distribuzione al dettaglio

(32) Per quanto riguarda il mercato della vendita al dettaglio, è necessario sottolineare che lo Stato italiano ha vietato all'AAMS di vendere le sigarette direttamente al dettaglio. L'AAMS conserva invece il potere amministrativo esclusivo di emanare gli atti di abilitazione all'esercizio dell'attività di rivendita al dettaglio. Tuttavia, tali atti di abilitazione non costituiscono esercizio d'attività d'impresa poiché:

- essi corrispondono ad un'attività di autorità pubblica consistente nell'emanazione di atti amministrativi aventi natura di concessione che abilitano all'esercizio della vendita di sigarette;

- il fatto che la vendita al dettaglio sia subordinata a tali atti di abilitazione da parte dell'AAMS non è sufficiente a provare che quest'ultima controlla economicamente le rivendite. Pertanto, l'AAMS non esercita sulle rivendite un controllo «de facto» tale da eliminare l'autonomia di comportamento di quest'ultime nel mercato. Le rivendite sono dunque imprese autonome rispetto all'AAMS, sia dal punto di vista giuridico che commerciale, e sono tra di loro in concorrenza.

Di conseguenza, si deve concludere che l'AAMS non è presente nel mercato della vendita al dettaglio di sigarette (12).

IV. Gli abusi di posizione dominante

(33) Conformemente alla giurisprudenza della Corte di giustizia (13), la nozione di sfruttamento abusivo è una nozione oggettiva che riguarda il comportamento dell'impresa in posizione dominante atto ad influire sulla struttura di un mercato in cui, proprio il fatto che vi opera detta impresa, il grado di concorrenza è già sminuito e che ha come effetto di ostacolare, ricorrendo a mezzi diversi da quelli su cui si impernia la concorrenza normale tra prodotti o servizi, fondata sulle prestazioni degli operatori economici, la conservazione del grado di concorrenza ancora esistente sul mercato o lo sviluppo di detta concorrenza.

1. I contratti di distribuzione

(34) Come rilevato al punto 31, l'AAMS occupa una posizione dominante nel mercato della distribuzione all'ingrosso delle sigarette, essendo l'unico operatore ivi presente. In tale contesto, le varie imprese estere hanno costantemente scelto di far ricorso all'AAMS per distribuire le loro sigarette in Italia.

Tenuto conto degli elementi indicati al punto 31, appare lecito desumere che la decisione delle imprese estere di avvalersi dell'AAMS per distribuire le proprie sigarette in Italia, concludendo a tale scopo un contratto di distribuzione, sia basata su comprensibili ragioni di natura economico-commerciale.

Tuttavia, l'esame del contratto di distribuzione attualmente applicato fa apparire che talune clausole conferiscono all'AAMS un vero e proprio diritto di controllare e, qualora l'AAMS lo ritenga opportuno, di interferire su numerose scelte dell'impresa estera in materie che debbono essere considerate come essenziali per la libertà concorrenziale di quest'ultima. Sicché, l'AAMS, avvalendosi delle clausole previste dal contratto di distribuzione, può limitare le iniziative concorrenziali delle imprese estere nel mercato italiano, così proteggendo la vendita delle proprie marche.

Ora, tali clausole sono state imposte dall'AAMS poiché è quest'ultima che predispone unilateralmente il testo del contratto di distribuzione, mentre le imprese estere si trovano nella condizione di dover scegliere tra l'adesione al contratto così come determinato dall'AAMS e la rinuncia ad avvalersi di quest'ultima per la distribuzione dei loro prodotti in Italia. Tenuto conto della loro condizione di fortissima dipendenza nei confronti dell'AAMS, le imprese estere hanno dovuto accettare integralmente le clausole imposte dall'AAMS, pur manifestando il loro scontento.

In conclusione, l'AAMS, sfruttando la sua posizione dominante nel mercato della distribuzione all'ingrosso delle sigarette, ha inserito nei contratti di distribuzione clausole che gli permettono di controllare ed, eventualmente, di contrastare le iniziative concorrenziali delle imprese estere, al fine di tutelare le proprie vendite.

1.1. Le clausole relative all'introduzione di nuove marche di sigarette nel mercato

1.1.1. La clausola relativa al limite temporale per l'introduzione di nuove marche di sigarette nel mercato

(35) L'articolo 1, terzo comma, del contratto di distribuzione prevede che l'AAMS può consentire alle imprese estere d'introdurre nuove marche soltanto due volte all'anno.

Tale clausola limita le possibilità dell'impresa estera di lanciare nuove marche di sigarette nel mercato italiano nel momento in cui detta impresa lo reputi più opportuno. A questo proposito, è necessario tener presente che talune marche di sigarette sono notevolmente influenzate dalla stagionalità. Pertanto, un'impresa estera può avere un particolare interesse ad introdurre una marca ad una data determinata senza dover essere costretta ad attendere il momento dell'anno in cui l'AAMS deciderà di pronunciarsi in materia sulla base della succitata disposizione. Si può, inoltre, ipotizzare che un produttore desideri lanciare una nuova marca simultaneamente nell'insieme della Comunità. In tal caso, una introduzione tardiva della marca in Italia determina una ingiustificabile modifica delle strategie del produttore ed, eventualmente, un danno concorrenziale per quest'ultimo.

Si deve, pertanto, ritenere che l'imposizione della clausola che limita a due volte all'anno la possibilità d'introdurre in Italia nuove marche restringa le capacità concorrenziali dell'impresa estera e costituisca dunque un abuso di posizione dominante ai sensi dell'articolo 86 del trattato.

1.1.2. La clausola relativa ai quantitativi massimi di introduzione di nuove marche di sigarette nel mercato

(36) L'allegato B, quinto comma, del contratto di distribuzione dispone che i quantitativi di nuove marche di sigarette non possano essere superiori a 5 000 kg e il sesto comma di detto allegato prescrive che, durante il primo anno, gli ordini presentati dall'AAMS debbano corrispondere a quelli del mese precedente.

Al riguardo, conviene ricordare che un produttore deve aver la possibilità di determinare liberamente le condizioni e le modalità relative al lancio di un nuovo prodotto ivi compreso il livello dei quantitativi da introdurre nel mercato al momento di detto lancio. Detta norma contrattuale priva l'impresa estera di tale possibilità.

(37) Inoltre, si deve ritenere che tale quantitativo sia del tutto inadeguato rispetto alle esigenze relative al lancio di un nuovo prodotto nel mercato italiano. Infatti, poiché l'ordine minimo (per ciascuna marca) che una rivendita può presentare è di una stecca, se ne deve dedurre che al massimo un terzo delle rivendite potrà ricevere la nuova sigaretta (ovverosia 25 000 rivendite su circa 75 000) al momento del lancio. Per contro, si deve sottolineare che le sigarette dell'AAMS e quelle fabbricate su licenza non sono sottoposte al menzionato limite quantitativo (14). Pertanto, le sigarette delle imprese estere sono, a questo riguardo, discriminate in rapporto a quelle prodotte dall'AAMS e ciò senza che si possa addurre una qualsivoglia giustificazione in merito (15).

In realtà, lo scopo di tale disposizione è di ostacolare il lancio di nuove sigarette estere o, perlomeno, di ridurre l'impatto di tale lancio nel mercato. Da ciò deriva una diminuzione delle capacità concorrenziali dell'impresa estera poiché la clausola fissa arbitrariamente ad un livello estremamente ridotto le quantità che possono essere immesse nel mercato al momento del lancio di un nuovo prodotto.

Si deve reputare che tale disposizione abbia un effetto particolarmente restrittivo nel caso in cui l'impresa estera decida di lanciare una nuova versione (per esempio «light» o «ultra light») di una marca già ben diffusa, poiché in tale ipotesi è probabile attendersi una reazione quantitativamente importante dei consumatori.

Per tali motivi, è necessario concludere che la disposizione che limita i quantitativi di nuovi prodotti che possono essere immessi nel mercato al momento del lancio di detti prodotti e nel corso dell'anno seguente costituisce una grave restrizione delle capacità concorrenziali dell'impresa estera e che la sua imposizione è dunque abusiva ai sensi dell'articolo 86 del trattato.

1.2. Le clausole relative alle immissioni mensili di sigarette nel mercato

1.2.1. La clausola relativa ai quantitativi mensili massimi di immissione di sigarette nel mercato

(38) L'allegato B, secondo comma, del contratto di distribuzione dispone che i quantitativi di sigarette dell'impresa estera destinati ad essere immessi nel mercato italiano debbono essere commisurati ai quantitativi venduti il mese precedente.

Tale clausola restringe la libertà dell'impresa estera in materia di fissazione delle quantità dei prodotti destinati ad essere venduti nel mercato. Pertanto, l'impresa estera è privata della possibilità di agire in maniera competitiva nel mercato italiano e di sfruttare appieno le possibilità offerte da quest'ultimo. Da ciò si deve dedurre che tale clausola mira a proteggere la posizione di mercato delle sigarette dell'AAMS ed è effettivamente atta a produrre tale effetto di protezione.

(39) La clausola in esame non appare giustificata da esigenze obiettive di tutela di eventuali legittimi interessi economici o commerciali dell'AAMS.

Innanzitutto, si deve ricordare che le capacità distributive dell'AAMS sono pari a circa 102 milioni di kg sigarette l'anno e, dunque, ben maggiori delle effettive esigenze del mercato italiano (circa 90 milioni di kg). Pertanto, la rete distributiva dell'AAMS è attualmente eccedentaria e permetterebbe dunque all'AAMS di rispondere favorevolmente ad eventuali domande di aumento delle quantità da distribuire presentate da imprese estere, senza dover potenziare le sue strutture di distribuzione.

Inoltre, la clausola in oggetto non appare giustificata dalla necessità di garantire una corrispondenza fra quantità di sigarette estere immesse nella rete distributiva dell'AAMS ed effettivo «tiraggio» del mercato, come invece aveva fatto valere l'AAMS nel corso del procedimento. A questo proposito, si deve sottolineare che l'impresa estera non ha nessun interesse a immettere nella rete distributiva dell'AAMS quantitativi di sigarette superiori a quelli effettivamente assorbibili dal mercato. Infatti, l'impresa estera ha l'obbligo di ritirare, a proprie spese, tutti i quantitativi di sigarette rimasti a lungo invenduti nei depositi dell'AAMS (articolo 10 del contratto di distribuzione). Inoltre, nel caso in cui le sigarette estere siano rimaste a lungo giacenti presso i magazzini, l'impresa estera deve sostituire le sigarette giacenti con altre di più fresca produzione.

Infine, si deve sottolineare che le sigarette prodotte dall'AAMS, con le proprie marche o su licenza, non sono sottoposte ad analoga limitazione e che, pertanto, godono di un notevole vantaggio concorrenziale rispetto alle sigarette prodotte all'estero.

(40) Per tali motivi, si deve ritenere che l'imposizione di detta clausola costituisca un abuso di posizione dominante ai sensi dell'articolo 86 del trattato, anche se essa ammette una parziale possibilità di deroga.

1.2.2. La clausola relativa all'aumento dei quantitativi mensili di immissione di sigarette nel mercato

(41) L'articolo 2, quinto comma, del contratto di distribuzione prevede che l'impresa estera possa chiedere all'AAMS di aumentare le quantità di sigarette destinate ad essere immesse nel mercato italiano. Tuttavia tale possibilità è sottoposta ad una triplice limitazione. In primo luogo, l'aumento è subordinato ad un consenso dell'AAMS. In secondo luogo, esso è limitato al 30 % dell'«ordine mensile consentito» (che è commisurato alle vendite del mese precedente). In terzo luogo, la concessione di tale aumento determina la nascita di un obbligo, a carico dell'impresa estera, di pagare una maggiorazione del compenso di distribuzione calcolata non già in rapporto ai quantitativi «supplementari» bensì sull'insieme delle sigarette vendute (articolo 2, sesto comma, del contratto di distribuzione).

Queste disposizioni sono gravemente lesive della libertà concorrenziale dell'impresa estera. In effetti, il produttore deve essere libero di fissare le quantità dei propri prodotti che devono essere immesse nel mercato. La necessità di ottenere l'assenso dell'AAMS per poter aumentare i quantitativi mira manifestamente a restringere le possibilità di vendita delle sigarette estere. La limitazione degli aumenti al 30 % dell'«ordine mensile consentito» pregiudica gravemente le facoltà concorrenziali dell'impresa estera impedendogli di adeguarsi pienamente alla domanda esistente nel mercato italiano. Ciò provoca degli effetti particolarmente deleteri nei casi di sigarette le cui vendite sono notevolmente influenzate dalla stagionalità. Così, ad esempio, può verificarsi che l'impresa estera non possa soddisfare la domanda di una marca di sigarette particolarmente venduta nei mesi estivi dovendo essa limitarsi ad aumentare del 30 % i quantitativi medi venduti durante i mesi meno propizi. Infine, l'obbligo di pagare all'AAMS un compenso supplementare, calcolato sull'insieme delle quantità vendute, nel caso in cui si proceda all'aumento, non appare in alcun modo giustificabile. A questo proposito, si tenga presente che il compenso di distribuzione è strutturato in maniera tale che all'aumento delle quantità vendute corrisponde una diminuzione dell'entità del compenso, secondo un sistema di scaglioni (così, ad esempio, per lo scaglione di vendita annua da 1 a 3 milioni di kg il compenso è di ITL 3 400/kg, mentre per lo scaglione di vendita annua oltre i 3 milioni di kg il compenso è di ITL 2 900/kg). Pertanto, seguendo tale logica, un aumento delle quantità vendute dovrebbe determinare una diminuzione del compenso di distribuzione e non già una maggiorazione come previsto dalle disposizioni in questione.

Appare dunque evidente che tali disposizioni sono unicamente ispirate dalla volontà di impedire all'impresa estera di aumentare, nella misura richiesta dal mercato, le quantità vendute nel mercato italiano e che esse sono effettivamente atte a raggiungere tale fine.

(42) Secondo l'AAMS, la clausola in esame sarebbe giustificata in primo luogo dalla necessità di evitare una eccessiva esposizione finanziaria derivante dal pagamento di quantitativi di sigarette estere superiori alle richieste del mercato. A questo proposito, l'AAMS sottolinea che, in base al contratto di distribuzione, essa deve, non oltre i primi 15 giorni di ciascun mese, comunicare all'impresa estera le quantità di sigarette uscite dai depositi e deve, entro 25 giorni dalla data di ricevimento della fattura da parte dell'impresa estera, provvedere all'emissione dell'ordine di pagamento. In pratica, dunque, l'AAMS è contrattualmente obbligata ad effettuare il pagamento entro una cinquantina di giorni dall'uscita delle sigarette estere dai depositi. L'AAMS prosegue affermando che, tenuto conto del fatto che essa riceve il pagamento per le suddette sigarette solo nel momento in cui il rivenditore al dettaglio le acquista presso il magazzino, esiste il rischio che l'AAMS debba anticipare somme per un lungo periodo.

A questo proposito, si deve osservare che l'AAMS non ha fornito elementi circa la permanenza media delle sigarette nei magazzini ma ha solo fatto valere un rischio generale di eccessiva giacenza di dette sigarette (16). Per contro, nel corso dell'audizione la Rothmans ha indicato che la giacenza media nel magazzino è di venti giorni e che, pertanto, non vi sarebbe, in generale, alcuna esposizione finanziaria dell'AAMS ma, al contrario, un vantaggio finanziario per l'AAMS di 30 giorni (poiché quest'ultima incassa in 20 giorni e paga in circa 50).

D'altronde, si deve presumere che i magazzini seguano un comportamento commercialmente razionale e che, quindi, non effettuino abitualmente acquisti di sigarette estere destinate a rimanere in giacenza per lungo tempo. Al contrario, si può ragionevolmente presumere che i magazzini effettuino i loro acquisti presso i depositi in funzione delle reali richieste provenienti dai rivenditori al dettaglio, di modo che il rischio di una eccessiva giacenza (con la conseguente esposizione finanziaria dell'AAMS) debba essere di norma escluso.

(43) In secondo luogo, l'AAMS afferma che la clausola in esame sarebbe giustificata dalla necessità di evitare talune conseguenze economiche negative. Infatti, secondo l'AAMS, il fatto che l'impresa estera ritiri a proprie spese le sigarette rimaste troppo a lungo in giacenza nei depositi non è sufficiente per evitare all'AAMS di dover sopportare taluni oneri finanziari, quali, ad esempio, le spese sostenute per il trasporto ferroviario dalla frontiera italiana al deposito, per lo scarico dei vagoni, per l'immagazzinamento e la gestione delle scorte. Tuttavia, l'AAMS non ha in alcun modo quantificato l'entità di tali oneri finanziari.

Rispetto alla necessità di raggiungere questo obbiettivo, la clausola appare sproporzionata. In effetti, le parti potrebbero prevedere misure alternative non restrittive tendenti a prendere in conto le spese effettivamente sostenute dall'AAMS per le sigarette che sono rimaste invendute nei suoi depositi e che sono quindi state ritirate dall'impresa estera.

Infine, le parti potrebbero individuare misure contrattuali analoghe volte al rimborso delle spese effettivamente sostenute dall'AAMS per le sigarette rimaste invendute nei magazzini (pur dovendosi considerare questa ipotesi come marginale, per i motivi indicati al punto 42).

(44) Da quanto precede, emerge che la summenzionata clausola del contratto di distribuzione in materia di aumento delle quantità di sigarette estere da distribuirsi nel mercato italiano limita gravemente le possibilità concorrenziali dell'impresa estera e, pertanto, la sua imposizione costituisce un abuso di posizione dominante ai sensi dell'articolo 86 del trattato.

1.3. Le clausole relative alla presentazione delle sigarette ed al loro controllo

1.3.1. La clausola relativa alla punzonatura Monital sulle sigarette

(45) L'articolo 4 del contratto di distribuzione obbliga l'impresa estera ad imprimere la punzonatura Monital (ovverosia l'abbreviazione di Monopoli italiani) sulle singole sigarette destinate ad essere vendute nel mercato italiano.

Tale obbligo non appare giustificato dalla necessità di distinguere le sigarette del mercato legale da quelle del mercato di contrabbando. In effetti, a tal fine è sufficiente applicare sui singoli pacchetti di sigarette il contrassegno previsto dall'articolo 4 della legge n. 724/1975, non potendo le sigarette essere vendute sciolte.

Inoltre, tale obbligo costituisce una forma di promozione dell'AAMS realizzata attraverso un prodotto di un concorrente. Infine, tale obbligo può creare dubbi nei consumatori circa l'identità del produttore delle sigarette in causa.

Pertanto, si deve ritenere che l'imposizione della clausola in questione costituisce un abuso di posizione dominante ai sensi dell'articolo 86 del trattato.

1.3.2. La clausola relativa ai controlli delle sigarette

(46) I controlli previsti dall'articolo 5 del contratto di distribuzione non possono essere considerati necessari ai fini del rispetto della vigente normativa e quindi non può esser giustificata la loro imposizione da parte dell'AAMS. Di conseguenza, l'AAMS non può esigere dall'impresa estera un pagamento forfettario, per ogni condizionamento di ciascuna marca, come corrispettivo di questi controlli.

Innanzitutto, si deve considerare che l'articolo 11 del contratto di distribuzione impone all'impresa estera di fornire all'AAMS sigarette che non contrastino con la normativa italiana in materia. Tale normativa attua la direttiva 89/622/CEE del Consiglio (17), modificata dalla direttiva 92/41/CEE (18), sull'etichettatura dei prodotti del tabacco e la direttiva 90/239/CEE del Consiglio (19), sul tenore massimo di catrame delle sigarette, che hanno fra i loro obiettivi l'eliminazione degli ostacoli agli scambi intracomunitari e, quindi, l'eliminazione della necessità di controlli.

Inoltre, tali controlli non possono essere giustificati dalla necessità di proteggere l'AAMS da una eventuale responsabilità per aver distribuito sigarette non conformi alla vigente normativa. Infatti, secondo la legge italiana n. 224 del 24 maggio 1988 di attuazione della direttiva 85/374/CEE del Consiglio (20), sulle responsabilità per danno da prodotti difettosi, il distributore è responsabile solo nel caso in cui il produttore non possa essere identificato.

In realtà, appare che questi controlli abbiano avuto come effetto di ritardare ingiustificatamente il lancio di nuove marche di sigarette estere nel mercato italiano, non potendo essere commercializzata alcuna nuova marca prima del completamento dei controlli da parte dell'AAMS.

L'imposizione della clausola che obbliga l'impresa estera a sottoporsi ai controlli dell'AAMS ed a pagare una somma fissa per detti controlli costituisce dunque un abuso di posizione dominante ai sensi dell'articolo 86 del trattato.

2. I comportamenti unilaterali riguardanti le sigarette importate

2.1. I rifiuti di autorizzare gli aumenti dei quantitativi di sigarette importate

(47) L'AAMS ha rifiutato, a varie riprese, di concedere alle imprese estere gli aumenti delle quantità di sigarette importate chiesti dalle imprese estere ( cfr. punto 17). Tale comportamento ha avuto per effetto d'impedire alle imprese estere d'immettere nel mercato italiano le quantità di sigarette che esse reputavano opportune ed ha così indebolito la posizione concorrenziale di dette società.

Sulla base del contratto di distribuzione, l'AAMS ha il diritto di rifiutare ogni richiesta di aumento che si situi oltre il 30 % dell'ordine mensile consentito mentre, al di sotto di tale livello (ovverosia per gli aumenti da 0,l % a 30 %), l'AAMS ha la facoltà di accettare o meno le richieste di aumento. I rifiuti dell'AAMS di cui sopra riguardavano richieste di aumenti ammessi dal contratto (cfr. punto 17).

Nelle sue osservazioni sulla comunicazione degli addebiti, l'AAMS ha affermato che i summenzionati rifiuti non erano ingiustificati poiché: a) per quanto riguarda Reynolds, al 30 di giugno di ciascuno degli anni 1983, 1984, 1985, 1986, a fronte di una quota di mercato rispettivamente dell'1,9 %, dell'1,4 %, dell'1,5 % e dell'1,6 % le rimanenze nei depositi dell'AAMS risultavano, alle date suindicate, rispettivamente pari al 3,47 %, all'1,78 %, all'1,60 % e all'1,79 %; b) per quanto riguarda Rothmans, al 30 di giugno di ciascuno degli anni 1983, 1984, 1985, 1986, a fronte di una quota di mercato rispettivamente del 2,4 %, del 2,1 %, dell'1,9 % e dell'1,8 %, le rimanenze nei depositi dell'AAMS risultavano, alle date suindicate, rispettivamente pari a 3,7 %, 2,87 %, 2,95 % e al 3,06 del totale delle sigarette presenti nei depositi dell'AAMS.

Si deve ritenere che il raffronto tra le parti di mercato di un'impresa estera e la percentuale di detta impresa sul totale delle scorte presso i depositi sia del tutto irrilevante ai fini della giustificazione del comportamento dell'AAMS. Quello che in realtà conta è verificare se le scorte presenti presso i depositi dell'AAMS erano in grado di soddisfare l'effettivo tiraggio del mercato per una determinata marca di sigarette (e non già per l'insieme delle marche di una determinata impresa estera) in un determinato periodo dell'anno. L'AAMS non ha fornito alcun elemento che permetta di effettuare tale valutazione.

Tuttavia, può essere, in proposito, utile ricordare che il contratto di distribuzione stesso prevede che le scorte di sigarette (di un determinata marca avente vendite mensili inferiori a 500.000 chilogrammi) presso i depositi debbano essere pari al doppio della media mensile delle vendite (di tale marca) nel corso dell'anno precedente (allegato B del contratto di distribuzione). Si deve ritenere che tale clausola (non messa in discussione nella presente decisione) corrisponda ad una logica commerciale normale in materia di gestione delle scorte e che essa possa essere utilizzata come parametro di valutazione dell'ammissibilità delle richieste di aumento presentate dalle imprese estere.

I dati forniti dall'AAMS non permettono di distinguere fra le varie marche di ciascuna impresa estera. Tuttavia, prendendo in considerazione i dati dell'AAMS relativi all'insieme delle marche, appare che le scorte presso i depositi erano inferiori a quelle previste dal contratto di distribuzione e che, pertanto, le richieste di aumento dei quantitativi erano giustificate.

Pertanto, il rifiuto di concedere alle imprese gli aumenti di quantitativi richiesti dall'impresa estera costituisce un abuso di posizione dominante ai sensi dell'articolo 86 del trattato.

2.2. I comportamenti nei confronti dei magazzini

(48) L'AAMS svolge, tramite i propri ispettori, un'attività di controllo dell'operato dei magazzini. In varie occasioni, gli ispettori dell'AAMS non si sono limitati ad esercitare i poteri di controllo conferiti all'AAMS dalla vigente normativa, ma hanno posto in essere autonomi comportamenti tendenti specificamente a favorire le sigarette nazionali e a limitare le vendite delle sigarette importate (cfr. punto 18). Poiché tali comportamenti non rientrano nell'ambito dei poteri pubblicistici di controllo dei magazzini che la vigente normativa conferisce all'AAMS, essi costituiscono atti d'impresa. La forma di atto amministrativo rivestita da tali comportamenti non può giustificare una modifica di tale conclusione ma semmai aggrava il loro carattere abusivo.

(49) L'effetto restrittivo di tali comportamenti è stato particolarmente importante nei casi in cui l'AAMS ha imposto ai magazzini il rispetto di vere e proprie quote di vendita applicabili rispettivamente alle sigarette dell'AAMS e a quelle delle imprese estere.

Tali comportamenti non sono imposti da alcuna norma attualmente vigente né da alcuna disposizione contrattuale. Al contrario, essi appaiono manifestamente in contrasto con l'articolo 12 del contratto di distribuzione che stabilisce il principio della neutralità del sistema distributivo.

(50) Di conseguenza, tali comportamenti posti in essere nei confronti dei magazzini costituiscono degli abusi di posizione dominante ai sensi dell'articolo 86 del trattato.

2.3. I comportamenti nei confronti delle rivendite

(51) L'AAMS esercita, tramite i propri ispettori, un controllo sui comportamenti posti in essere dalle rivendite. In varie occasioni, gli ispettori dell'AAMS non si sono limitati ad esercitare i poteri conferiti all'AAMS dalla vigente normativa, ma hanno posto in essere ulteriori comportamenti tendenti specificatamente a favorire le proprie sigarette e a limitare le vendite delle sigarette importate (cfr. punto 19). In tali occasioni, gli ispettori dell'AAMS non hanno agito nell'esercizio dei poteri di vigilanza sui concessionari delle rivendite (21), ma hanno agito al solo fine di favorire specificamente le attività imprenditoriali dell'AAMS a danno dei concorrenti. Tali comportamenti sono manifestamente estranei ai poteri pubblicistici conferiti all'AAMS e costituiscono pertanto atti d'impresa, volti ad incrementare le vendite delle sigarette dell'AAMS rispetto a quelle delle imprese estere. La forma di atto amministrativo rivestita dai comportamenti in questione non può giustificare una modifica di tale conclusione.

(52) L'effetto anticoncorrenziale di tali comportamenti è stato particolarmente importante nel caso in cui l'AAMS ha imposto al rivenditore di acquistare quantitativi minimi di sigarette nazionali oppure ha immotivatamente ritenuto eccessive le quantità di sigarette estere richieste da detto rivenditore.

Tali comportamenti non sono imposti da alcuna norma attualmente vigente né da alcuna disposizione contrattuale. Al contrario, essi appaiono manifestamente in contrasto con l'articolo 12 del contratto di distribuzione che stabilisce il principio della neutralità del sistema distributivo.

(53) Pertanto, tali comportamenti posti in essere nei confronti dei rivenditori costituiscono degli abusi di posizione dominante ai sensi dell'articolo 86 del trattato.

3. Conclusione relativa agli abusi di posizione dominante

PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO: 398D0538.1

(54) Sulla base di quanto precede, si deve concludere che l'AAMS, approfittando della sua posizione dominante nel mercato della distribuzione all'ingrosso delle sigarette, ha posto in essere una serie di comportamenti abusivi tendenti a proteggere e rafforzare la sua posizione nel mercato delle sigarette, facendo ricorso a mezzi diversi da quelli su cui si impernia la concorrenza normale.

V. Il pregiudizio agli scambi fra Stati membri

(55) I comportamenti sopra descritti perseguono specificatamente lo scopo di ostacolare l'introduzione, la distribuzione e la vendita in Italia di sigarette fabbricate negli altri Stati membri e soddisfano quindi manifestamente la condizione relativa al commercio fra Stati membri.

B. ARTICOLO 3 DEL REGOLAMENTO N. 17

(56) A norma dell'articolo 3 del regolamento n. 17, se la Commissione constata una infrazione alle disposizioni dell'articolo 86 del trattato può obbligare le imprese a porvi termine.

Appare dunque giustificato obbligare l'AAMS a porre termine a quelle infrazioni che sono tuttora in corso ed ad adottare le misure necessarie al fine d'impedire la continuazione o la reiterazione delle infrazioni constatate (22).

I. La cessazione delle infrazioni tuttora in corso

(57) Al fine di determinare quali siano le infrazioni ancora in corso, occorre tener conto delle misure adottate dall'AAMS, durante l'istruzione della pratica e dopo l'instaurazione del procedimento.

L'AAMS ha comunicato alla Commissione, tramite lettera del 10 ottobre 1997, una modificazione del contratto tipo di distribuzione consistente nella soppressione della clausola che limita a due volte all'anno la possibilità d'introdurre nuove marche di sigarette (articolo 1, terzo comma del contratto - cfr. punto 15, lettera b), della presente decisione) e la clausola che impone la punzonatura Monital sulle sigarette (articolo 4, primo comma del contratto - cfr. punto 15, lettera j), della presente decisione). Tale modifica è stata trasmessa alle imprese estere il 22 settembre 1997.

(58) L'AAMS dovrà quindi modificare le altre clausole abusive del contratto di distribuzione, ovverosia le clausole di cui alle lettere f), h) e k) del punto 15, in modo da eliminarne gli aspetti abusivi indicati nei punti da 36 a 44 e al punto 46.

II. Le misure volte ad impedire la continuazione o la reiterazione delle infrazioni

(59) Al fine di consentire alla Commissione di accertare l'avvenuta cessazione dell'infrazione e l'impossibilità di una sua continuazione, occorre imporre all'AAMS di trasmettere senza indugio alla Commissione i nuovi contratti di distribuzione, modificati secondo quanto indicato al punto 58.

(60) Per quanto riguarda i comportamenti unilaterali menzionati al punto 17, occorre imporre all'AAMS di non adottare in futuro, nei confronti delle imprese estere, misure aventi effetti equivalenti a detti comportamenti.

In tale contesto, è opportuno che l'AAMS, per un periodo di tre anni dalla data della notifica della presente decisione, trasmetta alla Commissione, entro due mesi dalla fine di ciascun anno civile, una relazione indicante, per l'anno precedente, le quantità di sigarette estere distribuite dall'AAMS nonché ogni eventuale rifiuto (totale o parziale) di distribuire tali sigarette.

(61) Per quanto riguarda i comportamenti unilaterali di cui ai punti 18 e 19, è necessario prendere atto di alcune misure adottate dall'AAMS nel corso dell'istruzione e a seguito dell'instaurazione del procedimento.

In primo luogo, tramite lettera del 25 luglio 1997, l'AAMS ha trasmesso alla Commissione copia di una circolare inviata il 16 giugno 1997 dalla propria direzione generale a tutti gli ispettorati compartimentali. In tale lettera, l'AAMS, in primo luogo, ha invitato tutti gli ispettori ad «astenersi da iniziative che possano configurare la violazione del... principio di neutralità... sia per quanto concerne i tabacchi di produzione nazionale che quelli esteri». Inoltre, l'AAMS ha vietato «tutte le iniziative dirette in qualsiasi modo a condizionare le richieste dei rivenditori, anche attraverso la semplice predeterminazione delle scorte fisse di prodotti che risulta incompatibile con l'obbligo dei tabaccai di rifornirsi in base alle richieste dei consumatori». Infine, l'AAMS ha fatto obbligo a tutti gli ispettorati di trasmettere per conoscenza alla direzione generale dell'AAMS tutte le disposizioni che detti ispettorati «intenderanno impartire in materia di commercializzazione dei tabacchi lavorati sia ai magazzini vendita che alle rivendite di generi di monopolio»

In secondo luogo, tramite lettere del 25 luglio e del 10 ottobre 1997, l'AAMS ha comunicato alla Commissione che, con una sua circolare del 18 aprile 1997, essa ha soppresso l'obbligo del rivenditore di contribuire allo sviluppo delle vendite dei tabacchi fini di produzione nazionale, precedentemente stabilito dal quarto comma dell'articolo 15 del capitolato d'oneri per l'appalto delle rivendite di generi di monopolio (23). Il suddetto obbligo è stato sostituito dalla seguente disposizione: «È preciso dovere del rivenditore di garantire un comportamento neutrale nella vendita dei tabacchi sia nazionali che esteri, nonché nella loro esposizione, che deve avvenire nei condizionamenti usuali presenti in commercio» (articolo 14, quarto comma, del nuovo capitolato d'oneri). Tale nuova disposizione è stata richiamata nella summenzionata circolare del 16 giugno 1997. Tramite circolare del 24 settembre 1997, la direzione centrale dell'AAMS ha inviato a tutti gli ispettorati il testo del nuovo capitolato d'oneri per l'appalto delle rivendite di generi di monopolio che prevede varie modifiche fra le quali quella sopra ricordata. In tale circolare si dispone inoltre che: «Per la puntuale cognizione da parte di tutti i rivenditori di generi di monopolio dell'allegato nuovo testo, i Sigg.ri Direttori degli Ispettorati compartimentali provvederanno a riprodurne gli esemplari sufficienti al numero di rivendite aggregate ai magazzini vendita del proprio compartimento, incaricando i gestori dei magazzini della consegna ai singoli tabaccai, dai quali si faranno rilasciare apposita ricevuta». Inoltre, tramite altra circolare del 24 settembre 1997, l'AAMS ha trasmesso agli ispettorati il testo del nuovo capitolato d'oneri per l'appalto dei magazzini vendita dei generi di monopolio (24). Tale nuovo testo sopprime l'obbligo di contribuire allo sviluppo dei tabacchi fini di produzione nazionale, che precedentemente incombeva sui magazzini, e sancisce il principio della neutralità distributiva. Inoltre, detta circolare obbliga gli ispettori a trasmettere il nuovo testo ai magazzini situati nei loro rispettivi compartimenti.

Tenuto conto di quanto sopra, non appare necessario imporre all'AAMS specifiche misure volte ad assicurare la non reiterazione dei comportamenti abusivi menzionati ai punti 18 e 19.

C. ARTICOLO 15 DEL REGOLAMENTO N. 17

(62) Quando, intenzionalmente o per negligenza, le imprese commettono un'infrazione alle disposizioni dell'articolo 86 del trattato, la Commissione, in applicazione dell'articolo 15, paragrafo 2, del regolamento n. 17, può infliggere loro ammende che variano da un minimo di 1 000 ECU ad un massimo di un milione, con facoltà di aumentare quest'ultimo importo fino al 10 % del volume d'affari realizzato durante l'esercizio sociale precedente dall'impresa in questione. Per determinare l'ammontare dell'ammenda occorre tener conto, oltre che della gravità dell'infrazione, anche della sua durata.

L'infrazione deve essere imputata all'AAMS che, pur essendo un'entità sprovvista di personalità giuridica propria, è un'impresa ai sensi dell'articolo 86 del trattato. Si deve inoltre osservare che l'AAMS gode di una autonomia organizzatoria (in particolare, patrimoniale) e di una soggettività giuridica propria (cfr. punto 21).

Nel presente caso, appare indicato sanzionare con una ammenda la condotta dell'AAMS. Al fine di determinare l'importo dell'ammenda si deve tener conto della gravità dell'infrazione e della durata dell'infrazione nonché dell'eventuale esistenza di circostanze aggravanti e/o attenuanti.

I. La gravità dell'infrazione

(63) Per valutare la gravità dell'infrazione, occorre prenderne in considerazione la natura, l'impatto concreto sul mercato e l'estensione del mercato geografico in causa.

1. La natura dell'infrazione

(64) Le infrazioni all'articolo 86 del trattato poste in essere dall'AAMS si inseriscono in una politica specificatamente diretta a ostacolare, sistematicamente e gravemente, l'accesso dei produttori concorrenti al mercato italiano delle sigarette e a limitare le loro possibilità di espansione in detto mercato.

(65) I comportamenti contrari alle disposizioni dell'articolo 86 del trattato sono stati posti in essere deliberatamente dall'AAMS. Questa infatti mirava specificamente, con tali comportamenti, ad ostacolare gravemente l'accesso dei produttori concorrenti al mercato italiano delle sigarette.

In tale contesto, si deve ricordare che, in varie occasioni, talune imprese estere hanno esplicitamente attirato l'attenzione dell'AAMS sul fatto che numerose clausole del contratto di distribuzione apparivano in contrasto con la normativa comunitaria sulla concorrenza.

2. L'impatto concreto sul mercato

(66) Al fine di valutare l'impatto concreto che l'infrazione ha avuto sul mercato, è necessario prendere in considerazione due elementi: l'esistenza di misure statali restrittive e l'evoluzione del mercato italiano delle sigarette.

(67) In primo luogo, si deve considerare che le difficoltà di accesso (e di sviluppo) nel mercato italiano incontrate dalle imprese estere debbano in buona parte essere imputate a talune misure adottate dallo Stato italiano nel corso del periodo in causa. A questo proposito si deve sottolineare quanto segue:

- in vari periodi, il ministero delle Finanze si è astenuto dall'adottare i decreti per le iscrizioni in tariffa di nuove marche di sigarette richieste dalle imprese estere (in particolare, nel periodo che va dal 1992 al 1997 non è stato adottato alcun decreto d'iscrizione in tariffa di sigarette estere) e, pertanto, dette nuove marche non hanno potuto essere introdotte nel mercato italiano (25). Tali misure statali omissive hanno di fatto reso inutili e senza effetto concreto le clausole relative all'introduzione di nuove marche di sigarette nel mercato [cfr. lettere c) ed f) del punto 15] durante i periodi in questione;

- durante l'intero periodo in cui le infrazioni sono state poste in essere, i rivenditori erano obbligati, in base all'articolo 15 del capitolato d'oneri, a contribuire allo sviluppo dei tabacchi fini di produzione nazionale (26). Si deve dunque ritenere che, anche in questo caso, l'influenza negativa di tale misura statale sull'andamento delle vendite delle sigarette estere abbia parzialmente neutralizzato quella delle clausole contrattuali;

- sino all'agosto del 1993, l'Italia non aveva conformato la propria normativa alle disposizioni comunitarie che disciplinavano le modalità relative alla fissazione dei prezzi di vendita al pubblico dei tabacchi lavorati importati (27). Sino a tale data, la normativa italiana non consentiva alle imprese estere di determinare liberamente i prezzi di vendita al pubblico delle loro sigarette e, pertanto, costituiva un elemento limitante le capacità concorrenziali delle dette imprese. Anche tale normativa era dunque atta ad ostacolare lo sviluppo delle vendite delle sigarette importate nel mercato italiano, essendo negata alle imprese estere la libertà di fissare il prezzo delle proprie sigarette ad un livello conforme alle proprie strategie di mercato.

(68) In secondo luogo, è opportuno sottolineare che nel corso del periodo in cui l'infrazione è stata posta in essere, le parti di mercato dell'AAMS sono diminuite in maniera costante e molto sensibile. Malgrado l'esistenza di tale infrazione e delle summenzionate misure statali restrittive, l'AAMS non è dunque riuscita ad invertire la tendenza negativa delle vendite nel mercato italiano delle proprie sigarette. Tutt'al più, i comportamenti infrattivi possono aver prodotto l'effetto di rallentare una caduta delle parti di mercato dell'AAMS che, in loro assenza, avrebbe potuto essere ancora più significativa.

3. L'estensione del mercato geografico in causa

(69) Si deve considerare che gli effetti anticoncorrenziali dei comportamenti infrattivi si localizzino in un solo Stato membro, l'Italia.

4. Conclusione riguardante la gravità dell'infrazione

(70) Sulla base di quanto precede, appare che i comportamenti in causa, da un lato, corrispondono ad infrazioni aventi una natura ed un oggetto particolarmente anticoncorrenziali e, d'altro lato, hanno prodotto effetti sul mercato che in concreto sono stati relativamente ridotti e limitati ad un solo Stato membro.

Tenuto conto della compresenza dei summenzionati elementi, si deve concludere che i comportamenti in causa corrispondano ad una infrazione grave.

(71) Dovendosi fissare l'importo dell'ammenda, in funzione della sua gravità, in maniera tale da poter essere sufficientemente dissuasivo al fine di escludere ogni ripetizione dei comportamenti infrattivi, appare appropriato un importo di 3 000 000 di ECU.

II. La durata dell'infrazione

(72) Gli attuali contratti tipo di distribuzione esplicano la loro efficacia dal 1° gennaio 1995 e scadranno il 31 dicembre 1998. Le clausole abusive di tali contratti hanno un contenuto identico a quello delle corrispondenti clausole dei precedenti contratti tipo di distribuzione, conclusi all'inizio del 1985 e scaduti il 31 dicembre 1993. A loro volta, i contratti tipo di distribuzione del 1985 riproducevano le clausole dei precedenti contratti tipo (questi ultimi non sono tuttavia presi in considerazione nella presente decisione). Sulla base degli elementi di cui dispone la Commissione, risulta che l'infrazione dura da almeno tredici anni (ovverosia da prima del 1985).

Inoltre, i comportamenti abusivi unilaterali (cfr. punti da 16 a 19) spaziano su sette anni (dal 1990 al 1996).

(73) Sulla base di quanto precede, risulta che l'infrazione ha avuto una lunga durata per la quale appare appropriato imporre una maggiorazione del 100 % (ovverosia di 3 000 000 di ECU) all'importo fissato in funzione della gravità.

III. L'importo di base dell'ammenda

(74) Sulla base di quanto precede, l'importo di base dell'ammenda deve essere fissato a 6 000 000 di ECU.

IV. Le circostanze aggravanti e attenuanti

(75) Non appaiono circostanze aggravanti o attenuanti che giustifichino rispettivamente un aumento o una diminuzione dell'importo di base sopra menzionato.

V. L'importo dell'ammenda

(76) Per questi motivi, l'importo dell'ammenda deve essere fissato in 6 000 000 di ECU,

HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:

Articolo 1

Sfruttando la sua posizione dominante nel mercato italiano della distribuzione all'ingrosso delle sigarette, l'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (in prosieguo: «l'AAMS») ha posto in essere comportamenti abusivi tendenti a proteggere la sua posizione nel mercato italiano delle sigarette in violazione dell'articolo 86 del trattato, sotto forma di clausole imposte nei contratti di distribuzione, indicate all'articolo 2 e di pratiche unilaterali, indicate all'articolo 3.

Articolo 2

Le clausole abusivamente imposte dall'AAMS nei contratti di distribuzione sono le seguenti:

a) la clausola relativa al limite temporale di introduzione di nuove marche di sigarette nel mercato (articolo 1, terzo comma);

b) la clausola relativa ai quantitativi massimi di introduzione di nuove sigarette nel mercato (allegato B, quinto e sesto comma);

c) la clausola relativa ai quantitativi mensili massimi di immissione di sigarette nel mercato (allegato B, secondo comma);

d) la clausola relativa all'aumento dei quantitativi mensili di immissione di sigarette nel mercato (articolo 2, quinto e sesto comma);

e) la clausola relativa alla punzonatura Monital sulle sigarette (articolo 4);

f) la clausola relativa ai controlli delle sigarette (articolo 5).

Articolo 3

Le pratiche unilaterali abusive attuate dall'AAMS sono le seguenti:

a) rifiuto di autorizzare aumenti dei quantitativi mensili di sigarette estere richiesti da imprese estere e conformi ai contratti di distribuzione;

b) atti riguardanti i magazzini di vendita e le rivendite, volti a favorire le sigarette nazionali e a limitare le vendite delle sigarette estere.

Articolo 4

L'AAMS è tenuta a porre termine immediatamente alle infrazioni di cui agli articoli 2 e 3, qualora non l'abbia già fatto. In particolare, l'AAMS modifica le clausole dei contratti di distribuzione, ancora in vigore, menzionate all'articolo 2, in modo de eliminarne gli aspetti abusivi constatati nella presente decisione. I nuovi contratti di distribuzione vengono comunicati alla Commissione.

Articolo 5

L'AAMS si astiene dal continuare o reiterare i comportamenti indicati agli articoli 2 e 3 e si astiene da qualsiasi comportamento avente un effetto equivalente.

A tal fine, l'AAMS, per un periodo di tre anni dalla notificazione della presente decisione, trasmette alla Commissione, entro due mesi dalla fine di ciascun anno civile, una relazione contenente, per l'anno precedente, le quantità di sigarette estere da essa distribuite nonché ogni eventuale rifiuto, totale o parziale, di distribuire tali sigarette.

Articolo 6

Per i comportamenti di cui agli articoli 2 e 3, all'AAMS è inflitta una ammenda di 6 000 000 di ECU.

L'ammenda deve essere versata entro tre mesi dalla notificazione della presente decisione, in ecu, sul conto della Commissione delle Comunità europee n. 310-0933000-43, Banque Bruxelles-Lambert, Agence européenne, Rond Point Schuman 5, B-1040 Bruxelles.

Decorso inutilmente questo termine, l'ammontare dell'ammenda produce di diritto interessi al tasso fissato dalla Banca centrale europea il primo giorno lavorativo del mese in cui è stata adottata la presente decisione, maggiorato di 3,5 punti percentuali, ossia 7,75 %.

Articolo 7

L'Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato, Piazza Mastai, 11, I-00153 Roma è destinataria della presente decisione.

La presente decisione costituisce titolo esecutivo a norma dell'articolo 192 del trattato.

Fatto a Bruxelles, il 17 giugno 1998.

Per la Commissione

Karel VAN MIERT

Membro della Commissione

(1) GU 13 del 21. 2. 1962, pag. 204/62.

(2) GU 127 del 20. 8. 1963, pag. 2268/63.

(3) Legge sul monopolio dei sali e dei tabacchi, in GURI 199 del 28. 5. 1942.

(4) GURI 4 del 7. 1. 1976.

(5) GURI 9 del 13. 1. 1958.

(6) GURI 308 del 22. 12. 1958.

(7) Cfr. Sentenza 16 giugno 1987, Commissione/Italia, causa 118/85, Racc. 1987, pag. 2599.

(8) Cfr. Sentenza della Corte di giustizia 20 marzo 1985, Italia/Commissione, causa 41/83, Racc. 1985, pag. 873.

(9) GU C 372 del 9. 12. 1997, pag. 5.

(10) Articolo 1 della legge n. 724/1975.

(11) Tramite il D.L. del 31 dicembre 1992, convertito nella legge 29 ottobre 1993, n. 427, è stata attuata nell'ordinamento italiano la direttiva 92/12/CEE del Consiglio (GU L 76 del 23. 3. 1992, pag. 1), modificata da ultimo dalla direttiva 96/99/CE (GU L 8 dell'11. 1. 1997, pag. 12) riguardante il regime di circolazione intracomunitario dei prodotti soggetti ad accisa.

(12) Cfr. sentenza della Corte di giustizia 14 dicembre 1995, causa C-387/93, Banchero, Racc. 1995, pag. I-4663.

(13) Cfr. sentenza 13 febbraio 1979, causa 85/76, Hoffmann La Roche/Commissione, Racc. 1979, pag. 461, punto 91 della motivazione.

(14) Nel corso del procedimento, sono stati forniti esempi recenti di lanci di nuove marche di sigarette da parte dell'AAMS: nel giugno 1996, primo mese di lancio, l'AAMS ha venduto 33 217 kg di sigarette della marca MS E. Slim e nel luglio 1996, primo mese di lancio, l'AAMS ha venduto 35 543 kg di sigarette della marca MS personal. Tali quantitativi sono circa sette volte maggiori del massimo possibile per le sigarette estere.

(15) Nel corso del procedimento, è stato sottolineato che le sigarette dell'AAMS sono d'ufficio distribuite, sin dal primo mese di lancio, a tutti i magazzini e a tutte le rivendite.

(16) L'AAMS si limita ad indicare che «possono verificarsi giacenze anche per lungo tempo nel circuito distributivo (cioè negli stessi magazzini vendita) prima che il prodotto arrivi ai rivenditori al dettaglio; momento questo in cui l'amministrazione percepisce dai tabaccai il prezzo della vendita del prodotto».

(17) GU L 359 dell'8. 12. 1989, pag. 1.

(18) GU L 151 dell'11. 6. 1992, pag. 30.

(19) GU L 137 del 30. 5. 1990, pag. 36.

(20) GU L 210 del 7. 8. 1985, pag. 29.

(21) Secondo l'AAMS, il potere di vigilanza «è un potere che si sostanzia esclusivamente nel controllo della conformità dell'esercizio della rivendita alle norme che l'atto di concessione. . . loro impone».

(22) Cfr. sentenza della Corte di giustizia 6 marzo 1974, cause riunite 6 e 7-73, Commercial Solvents/Commissione, Racc. 1974, pag. 223: la Corte ha stabilito che la Commissione dispone di un potere discrezionale di ordinare misure atte a garantire l'efficacia della propria decisione, imponendo alle imprese il compimento di specifici atti (punto 45 della motivazione).

(23) Il capitolato d'oneri per l'appalto delle rivendite dei generi di monopolio costituisce una misura statale e non rientra nell'ambito della presente procedura. Tuttavia, la modifica di tale capitolato d'oneri è qui presa in considerazione come elemento utile al fine di valutare se sia necessario imporre all'AAMS misure specifiche volte ad assicurare la non reiterazione dei comportamenti abusivi constatati.

(24) Cfr. nota n. 23.

(25) La normativa italiana richiede, come condicio sine qua non per la commercializzazione in Italia di una nuova marca di sigarette, la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana di un decreto del ministro delle Finanze che inserisca dette marche in particolari tabelle (articolo 2 della legge n. 825 del 13 luglio 1965, relativa al regime di imposizione fiscale sui prodotti oggetto di monopolio di Stato, come modificato dall'articolo 27 del D.L. n. 331 del 30 agosto 1993, convertito con legge n. 427 del 29 ottobre 1993, GURI 225 del 29. 10. 1993, e dall'articolo 9 della legge n. 76 del 7 marzo 1985, GURI 65 del 16. 3. 1985). L'esperimento di tale procedura deve dunque considerarsi, a tutti gli effetti, come una condizione per la messa in commercio di nuove marche di sigarette.

(26) Cfr. punto 61 e nota n. 23.

(27) Articolo 5 della direttiva 72/464/CEE del Consiglio, del 12 dicembre 1972, relativa alle imposte diverse dall'imposta sulla cifra d'affari che gravano sul consumo dei tabacchi manifatturati, GU L 303 del 31. 12. 1972, pag. 1 (questa materia è attualmente regolata dall'articolo 9 della direttiva 95/59/CE del Consiglio, GU L 291 del 6. 12. 1995, pag. 40). Fino all'agosto del 1993, la normativa italiana (articolo 2 della legge n. 825/65) stabiliva che «l'inserimento di ciascun prodotto soggetto a monopolio fiscale nelle tariffe... e le sue variazioni sono effettuate dal ministro delle Finanze, in relazione ai prezzi richiesti dai fornitori per i generi importati, sentito in proposito il consiglio di amministrazione dei monopoli di Stato, ed ai prezzi proposti dallo stesso consiglio d'amministrazione per i rimanenti». La Corte di giustizia ha dichiarato che la Repubblica italiana era venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell'articolo 5 della direttiva 72/464/CEE mantenendo in vigore tale normativa poiché quest'ultima non prevedeva espressamente e non implicava chiaramente l'obbligo dell'autorità amministrativa di rispettare, alle condizioni e nei limiti stabiliti dalla direttiva, il principio della libera determinazione, da parte dei fabbricanti e degli importatori, dei prezzi massimi dei tabacchi lavorati importati in Italia (sentenza del 28 aprile 1993, causa C-306/91, Racc. 1993, pag. I-2133). Al fine di conformare la propria normativa a tale sentenza, l'Italia ha adottato il D.L. n. 331/93, il cui articolo 27, modificando il precitato articolo 2 della legge n. 825/65, dispone che «i prezzi di vendita al pubblico e le relative variazioni sono stabiliti in conformità a quelli richiesti dai fabbricanti e dagli importatori».