Programma delle azioni da intraprendere nel settore della costruzione



Gazzetta ufficiale n. C 092 del 25/04/1975 pag. 0017 - 0020



Programma delle azioni da intraprendere nel settore della costruzione Introduzione In data 16 novembre 1972 (SEC(72) 3995), la Commissione ha approvato una procedura intesa a stabilire, mediante scambi di vedute fra gli esperti degli Stati membri e i servizi della Commissione, quali azione potrebbero accelerare la graduale realizzazione di un mercato unificato nel campo della costruzione. Su questa base, i servizi della Commissione hanno organizzato numerose consultazioni con gli esperti governativi. Tali consultazioni hanno confermato l'interesse di tutte le delegazioni degli Stati membri per un'azione più generica della Commissione in questo settore, oltre a quelle già avviate, in particolare per l'eliminazione degli ostacoli su taluni materiali da costruzione. Durante le consultazioni, gli esperti hanno approvato la soluzione proposta dalla Commissione, che consiste nel limitare le azioni in un tempo: - alla definizione dei metodi e delle procedure atti a rendere progressivamente rafforzabili a livello comutario le previsioni nazionali sull'evoluzione a medio e lungo termine dei tre mercati dell'edilizia, cioè quello degli alloggi e degli stabili non destinati ad abitazione e quello delle opere del genio civile; - alla definizione delle esigenze in materia di armonizzazione dei regolamenti e codici nazionali per l'edilizia e i materiali da costruzione; - il coordinamento delle attività di ricerca e di sviluppo svolte nei vari Stati membri nel settore della costruzione, soprattutto per quanto riguarda le innovazioni che ne favoriscono una maggiore industrializzazione. Le tre azioni suddette sono state ritenute le più accessibili, non solo dagli esperti nazionali, ma anche dagli ambienti professionali, e possono essere avviate senza indugio. Le stesse consultanzioni hanno permesso: - di sottolineare la complessità di ogni singolo tema e di trarne un orientamento per la ricerca dei metodi e dei mezzi necessari; - di elaborare un programma di lavoro. Vista l'importanza dei problemi, è stato necessario includere nel programma soltanto le azioni da intraprendere in un futuro immediato e quelle da realizzare in fasi successive. Giustificazione delle azioni proposte Le imprese edili e quelle del genio civile costituiscono uno dei settori industriali più importanti nei paesi della Comunità. Questa industria impegia la più alta percentuale di populazione attiva, cioè dall'8 al 10% e contribuisce nella stessa proporzione alla formazione del prodotto nazionale, realizzando in valore il 50% di tutti gli investimenti. Questi ordini di grandezza danno un'idea del peso del settore sul funzionamento della nostra economia e della nostra società. In realtà, nell'economia industriale l'edilizia ha un ruolo ancora più importante di quello suggerito dalle cifre suddette. Infatti questo settore impegia e mette in opera, con particolare intensità, materiali, semilavorati, elementi strutturali, attrezzature e dispositivi di ogni genere, acquistati dalle industrie manifatturiere. Tali acquisti entrano per il 40-50% nel valore della produzione finale degli stabili e delle opere del genio civile, proporzione che tende ancora ad aumentare con l'evoluzione tecnologica e con la ricerca di una maggiore produttività. Ne consegue che i problemi del settore edilizio influenzano notevolmente le attività industriali a monte. La realizzazione del mercato comune dell'edilizia è appena incominciata; ciò è dovuto alle caratteristiche del settore che: - non fabbrica i propri prodotti in serie, in stabilimento, ma li costruisce pezzo per pezzo sul posto; - mette in opera un gran numero di operatori economici di importanza limitata, dispersi e con attività a predominanza artigianale, i quali servono una clientela con esigenze molto diverse e hanno un lungo ciclo di produzione. Inoltre, la struttura chiusa del mercato è accentuata dal fatto che gli impredenditori non possono basarsi su previsioni economiche sufficienti, con una portata e un contenuto raffrontabile nei vari Stati membri. Si aggiungano le differenze esistenti fra i regolamenti nazionali che disciplinano il settore della costruzione rivelatesi veri e propri ostacoli per l'integrazione di questo mercato. Infine la dispersione della attività svolte nel campo dell'innovazione tecnologica ha impedito l'ottimizzazione a livello comunitario. Le previsioni economiche generali confermano che questo settore dovrà far fronte nei prossimi dieci anni a una domanda in continuo aumento. Inoltre, le nuove esigenze in materia di energia, di ambiente e di qualità della vita, modificheranno profondamente la natura stessa della domanda. Per soddisfarla, non sarà possibile sviluppare la capacità produttiva del settore semplicemente aumentando la manodopera che, in ogni caso, è limitata. L'obietto principale di qualsiasi azione in questo settore dovrà consistere nel creare, in particolare realizzando il mercato unificato, le premesse fondamentali per l'incremento della produttività, incremento che presuppone la graduale industrializzazione del settore. É necessario quindi creare a livello comunitario condizioni tali da permettere al settore di prevedere meglio che in passato l'evoluzione del futuro fabbisogno, di razionalizzare i metodi di produzione e di sviluppare nuove tecniche. Ne consegue che si devono considerare prioritarie le azioni relative alle previsioni nazionali, all'eliminazione degli ostacoli tecnici e giuridici tenendo conto nel contempo delle azioni in corso o in progetto, e alla ricerca. Previsioni nazionali Tutti i paesi membri praticano un sistema di previsioni a medio o lungo termine, soprattutto per quanto riguarda la costruzione di alloggi ed eventualmente i lavori pubblici d'infrastruttura, ma ciascun paese ha criteri di riferimento spesso molto diversi, rendendo estremamente difficile, per non dire impossibile, il raffronto fra gli obiettivi nazionali. Pertanto, occorre anzitutto elaborare nomenclature e defizioni comuni, e migliorare o sviluppare talune serie statistiche mediante le quali sarà possibile garantire alle previsioni nazionali e al loro aggiornamento un grado soddisfacente di raffrontabilità internazionale. Per nomenclatura comune, si intende una definizione unificata degli elementi di caratterizzazione (tipo di costruzioni, imprenditore, ubicazione) e delle categorie di lavori, la stessa unità di misure e la stessa periodicità delle informazioni, che si tratti o meno di edifici per abitazione, oppure di altre opere di costruzione. In questo campo l'azione potrebbe consistere: - in un futuro immediato a) nell'elaborare nomenclature comuni dei tipi di costruzione e di imprenditori, nello stabilire definizioni comuni, nell'armonizzare le unità di misura e la presentazione dei dati; b) nel migliorare e sviluppare le normali statistiche sull'attività dell'edilizia e del genio civile, con particolare riguardo alla costruzione di edifici per abitazione e di edifici destinati ad altri usi; - e in fasi successive a) nel promuovere l'elaborazione di previsioni nazionali sempre più raffrontabili nei vari paesi sulla futura attività dell'edilizia e del genio civile; b) nell'intraprendere attività intese a mettere a disposizione della Commissione altri dati oltre a quelli sopra indicati, permetterle di prendere iniziative fondate su valide informazioni. Eliminazione degli ostacoli tecnici e giuridici L'eliminazione degli ostacoli agli scambi rientra nelle disposizioni dell'articolo 100 del trattato di Roma, che prevede il ravvicinamento delle legislazioni nazionali le cui disparità sono all'origine di tali ostacoli. Il 28 maggio 1969 è stata adottata una disposizione generale per questa attività, sotto forma di un programma generale che mira ad eliminate gli ostacoli tecnici agli scambi di prodotti industriali e riguarda fra l'altro, i prodotti per l'edilizia. Il 17 dicembre 1969 è stata presa una seconda misura per aprire gli appalti di ciascuno Stato membro ai prodotti prevenienti dagli altri Stati membri. Per quanto concerne il settore edilizio, tale disposizione si applica ai materiali e ai componenti o elementi da costruzione. Una terza misura è stata presa il 26 luglio 1971; si tratta di due direttive sulle restrizioni alla libera prestazione di servizi, che riguardano in modo particolare il settore della costruzione. La prima direttiva concerne la sopressione delle restrizioni alla libera prestazione di servizi nel settore degli appalti per lavori pubblici, e l'aggiudicazione degli appalti per lavori pubblici tramite agenzie o succursali; la seconda il coordinamento delle procedure di aggiudicazione di detti appalti. Malgrado questa prima serie di misure, si deve ancora oggi constatare che l'eterogeneità delle disposizioni tecnico-regolamentari continua a frenare l'espansione dei procedimenti di costruzione al di là delle frontiere nazionali. In tutti gli Stati membri della Communità vigono norme tecniche e regolamenti di ogni genere relativi alla costruzione. Le autorità hanno fissato dovunque, anche a livello locale, criteri per la protezione contro gli incendi e la protezione sanitaria nonché garanzie di sicurezza, sotto il profilo della stabilità delle strutture. Tutte queste disposizioni differiscono profondamente per quanto riguarda sia i principi che il carattere vincolante o non sul piano giuridico o i metodi applicati per la loro attuazione. Questo problema è di importanza fondamentale perché non si tratta soltanto della possibilità di adattamento del settore alle dimensioni geografiche della Comunità, ma anche di quella di arrivare più semplicemente ad un'organizzazione razionale della produzione. Una soluzione operativa del problema potrebbe essere quella di prendere, basandosi su quanto già esiste, un certo numero di iniziative concrete, le più importanti delle quali sarebbero: - un breve glossario dei principali termini legislativi e tecnici utilizzati nelle leggi e nei regolamenti nazionali sull'edilizia; - un inventario nel quale vengano elencate le principali disposizioni nazionali, legislative, regolamentari e amministrative che disciplinano l'edilizia; - una relazione sulle esigenze funzionali e sui principi di base che potrebbero costituire l'oggetto del controllo in materia di sicurezza delle strutture dei tipi di costruzione esaminati, nonché una relazione sulla protezione antincendio; - una procedura europea relativa all'omologazione tecnica dei materiali e dei procedimenti di costruzione, e per fasi successive: - un programma di azioni riguardante in particolare: - il coordinamento dimensionale - l'isolamento termico - l'isolamento acustico - le esigenze tecniche fondamentali che costituiscono la base di tutti i regolamenti sulla costruzione e i mezzi per formularle in termini fisci di prestazioni. Ricerca La ricerca è un fattore estremamente importante, sia per lo sviluppo economico del settore, che per l'aspetto "qualità della vita". Si tratta di un settore nel quale un'attività a livello comunitario potrebbe permettere - man mano che essa procede - di definire in modo più preciso le vere motivazioni di tale ricerca, i suoi orientamenti fondamentali e, in modo più generale, di favorire lo sviluppo di quella parte che prende in considerazione le esigenze dell'uomo. Per il momento, il continuo arrivo sul mercato di nuovi materiali, a migliore utilizzazione dei materiali tradizionali e la razionalizzazione dei metodi di costruzione richiedono uno sforzo continuo di ricerca basato sulla cooperazione, che ha come obiettivo finale l'interesse collettivo nel senso più largo della parola. Un esempio d'attualità è la possibilità di attenuare le conseguenze della crisi energetica generalizzando l'impiego di forme d'isolamento termico degli edifici. É comunque vero che i procedimenti di costruzione più moderni, nei quali si utilizzano spesso materiali nuovi, dovrebbero essere l'oggetto di un'intensa attività di ricerca e di sviluppo da avviare e svolgere nella Comunità. Per conseguire tale obiettivo, è necessario intraprendere azioni a carattere generale, o attività più specifiche, come: - la determinazione dei mezzi e della potenzialità di ricerca esistenti negli Stati membri; - la messa a punto di un sistema comune di classificazione dei progetti nazionali di ricerca; - la ricerca dei settori di interesse comune, in particolare quelli concernenti gli ostacoli tecnico-giuridici; - una migliore diffusione delle conoscenze sui progressi compiuti nei progetti di ricerca d'interesse comune. Queste attività sono state fra tutte quelle, molto più numerose, che risulteranno necessarie a causa dell'ulteriore sviluppo dell'azione comunitaria in questo settore. Conclusione Il presente programma di lavoro è motivato dalla necessità di promuovere la realizzazione effettiva di un mercato unificato della costruzione e di favorire la produttività del settore, in particolare mediante il graduale sviluppo dell'industrializzazione. Tale sviluppo è di fondamentale importanza perché questo settore possa garantire una maggiore continuità della produzione e dell'impiego, far fronte alle crescenti esigenze di carattere economico e sociale e contribuire alla stabilizzazione delle fluttuazioni congiunturali delle nostre economie. Per creare le premesse di apertura e di sviluppo suddette, il programma si articola su tre temi prioritari e precisamente: - la sempre maggiore raffrontabilità delle statistiche e delle previsioni nazionali; - l'eliminazione dei vari ostacoli tecnico-giuridici; - il coordinamento e lo sviluppo della promozione tecnologica. Ciascuno di questi temi trova la sua pratica attuazione in un certo numero di azioni più specifiche, alcune delle quali possono essere avviate senza indugio permettendo di rendere ufficiali, a livello della Commissione, quelle che riguardano, per esempio, il glossario, gli inventari o la diffsione delle conoscenze. Altre, invece, consentiranno di prepare proposte formali da presentare per approvazione al Consiglio. Sul piano operativo, le azioni proposte costituiscono un normale complemento, a livello comunitario, dei lavori svolti sul piano nazionale; il programma potrà quindi appoggiarsi fondamentalmente sui contributi degli esperti di ciascuno Stato membro in seno a gruppi di lavoro che la Commissione ha già istituito o si propone di istituire. La Commissione richiederà inoltre la cooperazione delle organizzazioni professionali e internazionali interessate agli stessi problemi.