Decisione della Commissione

del 23 luglio 2003

relativa all'aiuto di Stato C 61/2002 a cui il Regno Unito intende dare esecuzione per un impianto di riciclaggio di carta da giornale nel quadro del programma WRAP

[notificata con il numero C(2003) 2010]

(Il testo in lingua inglese è il solo facente fede)

(Testo rilevante ai fini del SEE)

(2003/814/CE)

LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 88, paragrafo 2, primo comma,

visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),

dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente ai detti articoli(1) e tenendo conto dei loro commenti,

considerando quanto segue:

1. PROCEDIMENTO

(1) Con lettera del 20 dicembre 2001, registrata il 21 dicembre 2001 sotto il numero A/40145, la Commissione ha ricevuto una denuncia in merito a un progetto del governo britannico concernente un aiuto per la realizzazione di un nuovo impianto per il riciclaggio di carta da giornale nel quadro del programma Waste and Resources Action (di seguito: "WRAP"). La denuncia è stata registrata dalla Commissione sotto il numero CP 219/01. A seguito di detta denuncia, la Commissione ha chiesto chiarimenti al Regno Unito con lettera del 24 gennaio 2002, registrata sotto il numero D/50289. Il Regno Unito ha risposto con lettera del 5 febbraio 2002, registrata il 7 febbraio 2002 sotto il numero A/30923. La Commissione ha posto ulteriori domande con la lettera del 14 febbraio 2002, registrata sotto il numero D/50655. Il Regno Unito ha risposto con lettera del 7 marzo 2002, registrata l'11 marzo 2002 sotto il numero A/31885.

(2) Con lettera del 20 marzo 2002, registrata il 20 marzo 2002 sotto il numero A/32132, le autorità del Regno Unito hanno notificato alla Commissione un progetto di aiuto concernente un impianto per il riciclaggio di carta da giornale nel quadro del WRAP. La notifica è stata registrata sotto il numero N 196/02. La Commissione ha informato le autorità britanniche che la notifica era stata considerata incompleta e ha richiesto ulteriori informazioni con lettera del 15 maggio 2002, registrata sotto il numero D/52364. Il Regno Unito ha fornito le proprie risposte con lettera del 14 giugno 2002, registrata il 19 giugno 2002 sotto il numero A/34497. Con lettera del 26 luglio 2002, registrata nella stessa data sotto il numero A/35727, il Regno Unito ha richiesto un incontro e ha concordato di estendere il periodo di tempo a disposizione della Commissione per prendere una decisione fino al 20 ottobre 2002. L'incontro si è tenuto il 29 agosto 2002 tra la Commissione e i rappresentanti del governo britannico e del programma WRAP. Il Regno Unito ha fornito ulteriori informazioni con lettera del 6 settembre 2002, registrata il 9 settembre 2002 sotto il numero A/36527.

(3) Con lettera del 16 luglio, registrata lo stesso giorno sotto il numero A/7212, il Regno Unito ha notificato il regime generale WRAP, registrato sotto il numero N 474/02. Il 20 marzo 2003, la Commissione ha deciso di approvare una parte del regime e di aprire una procedura formale di indagine in relazione alla parte restante. La procedura è stata registrata sotto il numero C 21/03 e sarà oggetto di una decisione separata.

(4) Con lettera del 4 ottobre 2002, la Commissione ha comunicato al Regno Unito la propria decisione di avviare un procedimento ai sensi dell'articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE in relazione alla misura di aiuto. Il caso è stato registrato sotto il numero C 61/02.

(5) Con lettera del 24 ottobre 2002, registrata il 14 novembre 2002 sotto il numero A/38393, il Regno Unito ha richiesto una proroga della scadenza fissata per l'invio dei propri commenti. Con lettera del 15 novembre 2002, registrata lo stesso giorno sotto il numero A/38470, il Regno Unito ha risposto alla lettera con cui era stato informato dell'avvio del procedimento.

(6) La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee. La Commissione ha invitato le parti interessate a presentare i propri commenti sull'aiuto di cui trattasi.

(7) La Commissione ha ricevuto, entro la scadenza fissata di un mese, diciannove commenti dalle parti interessate. Ha provveduto quindi a inoltrarli al Regno Unito, il quale ha avuto la possibilità di replicare, con lettera del 20 gennaio 2003 registrata sotto il numero D/50382. I commenti del Regno Unito sono stati ricevuti con lettera del 20 febbraio 2003, registrata il 21 febbraio 2003 sotto il numero A/31417.

(8) Il 20 marzo 2003, i funzionari della Commissione hanno visitato la cartiera UPM-Kymmene Shotton.

(9) L'8 aprile 2003 si è tenuto un incontro tra la Commissione e i rappresentanti del governo britannico, dell'impresa interessata e del programma WRAP. In seguito a detto incontro, la Commissione ha inviato ulteriori domande al Regno Unito con lettera del 15 aprile 2003, registrata sotto il numero D/52501.

(10) Il Regno Unito ha risposto con lettera del 12 maggio 2003, registrata il 14 maggio 2003 sotto il numero A/33317.

(11) Il 20 maggio 2003 si è tenuto un nuovo incontro tra la Commissione e i rappresentanti del governo britannico, dell'impresa interessata e del programma WRAP. In seguito al suddetto incontro, la Commissione ha richiesto ulteriori informazioni con la lettera D/54603 del 15 luglio 2003, a cui il Regno Unito ha risposto con le lettere del 23 maggio 2003 e del 17 luglio 2003, registrate sotto i numeri A/33640, A/33641 e A/35092.

2. DESCRIZIONE DELLA MISURA

2.1. Il programma WRAP

(12) L'aiuto è concesso nel quadro del Programma d'azione rifiuti e risorse. Secondo le informazioni fornite dal Regno Unito, il programma e il suo organo esecutivo (di seguito: "WRAP") sono stati istituiti per promuovere mercati efficienti per i materiali e i prodotti riciclati, stimolando la domanda di tali materiali e prodotti. I membri del WRAP comprendono l'ente di beneficenza Wastewatch, la Environmental Services Association e il Segretario di Stato per l'Ambiente, l'alimentazione e gli affari rurali. Il WRAP è responsabile dell'amministrazione dell'aiuto ed è finanziato dal governo per il periodo 2001-2004, funge da organo ausiliario del governo e ne mette in atto le politiche, pur avendo la forma di un'impresa privata. Il sostegno finanziario in sé viene fornito dalla Waste and Resources Environmental Body Limited (WREB), una consociata del WRAP responsabile per la selezione dei beneficiari.

(13) In questo caso, il WRAP intende affrontare il problema dell'eccessiva quantità di carta da giornale usata conferita alle discariche. Nel settore della carta da giornale inglese esiste una domanda consolidata di prodotti riciclati, ma secondo il Regno Unito un fallimento del mercato ha causato una carenza di capacità di riciclaggio. Il Regno Unito ha identificato la causa principale di tale fallimento del mercato nella mancanza di capacità di riciclaggio sufficienti per la carta da giornale, che nell'ultimo decennio ha causato difficoltà nell'approvvigionamento di carta di recupero, e nelle concomitanti oscillazioni dei prezzi(2). Per questa ragione, l'aumento della capacità di riciclaggio è stato ostacolato dalla mancanza di fiducia degli investitori. Per superare questo fallimento del mercato, WRAP ha deciso di offrire un sostegno al settore privato per aumentare le capacità di riciclaggio della carta da giornale che utilizzino come materia prima giornali e riviste di recupero.

2.2. La procedura di gara

(14) WRAP ha pubblicato un bando di gara nel luglio 2001, ispirato alle procedure di acquisto pubbliche comunitarie(3), con l'obiettivo di promuovere la creazione di capacità di riciclaggio di carta da giornale. Il bando stabiliva due condizioni essenziali: in primo luogo, l'impianto di riciclaggio doveva produrre carta da giornale ed essere ubicato nel Regno Unito. In secondo luogo, l'impianto di riciclaggio doveva utilizzare come materia prima grezza per tutta la durata dell'impianto un quantitativo annuo concordato di carta di recupero, proveniente dai rifiuti raccolti dai comuni. Il quantitativo concordato doveva essere superiore al quantitativo globale di carta di recupero utilizzato dall'offerente prescelto, nel corso di un anno civile precedente, nei propri impianti di produzione di carta da giornale nel Regno Unito. L'obiettivo del WRAP in relazione al quantitativo concordato era di superare le 300000 tonnellate annue, mentre l'impianto avrebbe dovuto avviare la produzione nel 2003 e raggiungere quanto prima la piena capacità. Gli offerenti erano tenuti a specificare il livello di sostegno richiesto per l'attuazione delle relative proposte, nonché a dimostrarne i progressi tecnologici e i vantaggi ambientali. Inoltre, il capitolato di gara stabiliva che tutte le voci di spesa incluse nell'offerta dovessero riferirsi esclusivamente alle attività e agli investimenti necessari per ottenere i richiesti vantaggi per l'ambiente.

(15) In seguito alla procedura di gara, è stato inviato un plico di prequalificazione a cinque imprese, quattro delle quali hanno superato la fase di prequalifica e hanno ricevuto un documento di invito a presentare la propria offerta. Le domande sono state presentate da due imprese: Aylesford Newsprint Limited e UPM Kymmene-Shotton (di seguito: "Shotton"). Aylesford Newsprint era stata nominata offerente preferenziale nel novembre 2001, ma nel corso delle discussioni tra WRAP e Aylesford Newsprint è emerso che quest'ultima non sarebbe stata in grado di garantire il livello di impegno contrattuale che avrebbe permesso a WRAP di raggiungere i propri obiettivi. WRAP ha perciò riconsiderato la propria posizione e ha accordato la propria preferenza a Shotton. La decisione di nominare Shotton quale offerente preferenziale è stata adottata il 18 gennaio 2002. Successivamente, WRAP e Shotton hanno discusso il perfezionamento degli accordi sui finanziamenti necessari per far procedere l'investimento complessivo. Il finanziamento è soggetto ad autorizzazione in quanto aiuto di Stato. Un accordo di finanziamento è stato concluso il 21 febbraio 2002.

(16) Secondo il Regno Unito, il fatto che vi sia stata una gara tra imprese concorrenti per garantire che l'esborso fosse il minimo indispensabile per ottenere i vantaggi ambientali richiesti, significa che non può sussistere una distorsione della concorrenza. Per questa ragione, le autorità britanniche ritengono che il finanziamento non costituisca un aiuto di Stato. Tuttavia, per ottenere una certezza giuridica assoluta, il Regno Unito ha deciso di notificare ugualmente il progetto.

2.3. Il beneficiario: Shotton

(17) Shotton ha sede a Shotton, Flintshire, Galles del Nord, un'area ammessa a beneficiare di aiuti regionali ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE. Shotton è di proprietà di UPM-Kymmene Corporation, una società finlandese con un ruolo di primaria importanza sul mercato della carta. Il sito attuale di Shotton dispone di due macchinari per la produzione di carta che utilizzano pasta proveniente da legno vergine e da carta di recupero.

2.4. Il progetto

(18) Il progetto propone l'adeguamento degli attuali macchinari per la produzione di carta per consentire la sostituzione della pasta vergine con carta di recupero. Propone anche lo sviluppo di una delle linee di deinchiostrazione per la carta riciclata che alimenta uno dei macchinari per la produzione di carta. Secondo le autorità britanniche, questo progetto permetterà di aumentare il consumo di carta di recupero di circa 321000 tonnellate all'anno rispetto a quello registrato nel Regno Unito nel 2000. Questo valore è superiore agli obiettivi del WRAP, che miravano a ottenere un aumento netto di 300000 tonnellate all'anno nel 2000. L'adeguamento dell'impianto sarà terminato nel 2003, ed esso sarà pienamente operativo entro il 2005.

(19) Le autorità britanniche spiegano che Shotton si procurerà la carta di recupero da usare come materia prima nel processo di produzione della carta da giornale dagli enti locali e dalle società per lo smaltimento dei rifiuti. Obiettivo di UPM-Kymmene è concludere contratti a lungo termine con gli enti locali che coprono la maggior parte del suo fabbisogno di carta di recupero. Ciò consentirà agli enti locali di realizzare sistemi di raccolta permanenti e sistematici nelle aree che attualmente ne sono sprovviste. La carta di recupero in eccesso raccolta prima dell'entrata in funzione dell'impianto verrà deviata ad altre cartiere facenti parte del gruppo UPM-Kymmene. Secondo il Regno Unito, gli enti locali e le società per lo smaltimento dei rifiuti dovranno realizzare un'infrastruttura per la raccolta della carta di recupero.

(20) Oltre al fatto che Shotton dovrà usare un quantitativo concordato di giornali e riviste di recupero provenienti dai rifiuti comunali come materia prima per il nuovo impianto, il sostegno a favore di Shotton è soggetto ai seguenti altri obblighi ambientali stabiliti nell'accordo di finanziamento:

a) una riduzione di 118000 tonnellate di emissioni di CO2;

b) una riduzione annua di circa 6500 movimenti di veicoli pesanti (corrispondenti a una riduzione minima di circa 325000 miglia di percorrenza ogni anno);

c) una riduzione annua di 53 tonnellate di emissioni di composti organici volatili;

d) il riciclaggio di una quantità aggiuntiva totale di 54600 m3 d'acqua.

(21) Secondo le autorità britanniche, l'obiettivo principale del progetto attuale è di incrementare il riciclaggio della carta da giornale. Il Regno Unito sostiene tuttavia che il progetto di investimento apporterà ulteriori vantaggi ambientali, quali la riduzione dei rifiuti conferiti alle discariche(4), la riduzione delle emissioni di biossido di carbonio e di metano dalle discariche e la conservazione di 1,9 milioni di tonnellate di legno vergine. Le autorità britanniche ritengono inoltre che questo progetto farà aumentare la domanda di riciclaggio di una maggiore percentuale dei rifiuti domestici nella regione interessata. Tale domanda di giornali e riviste di recupero, che di norma rappresenta il 30-40 % dei rifiuti domestici in termini di peso, rappresenterebbe una piattaforma economica stabile per l'istituzione e la manutenzione di raccolte separate per i rifiuti domestici da destinare al riciclaggio. Sarebbe perciò possibile sostenere anche la raccolta simultanea di altri materiali riciclabili in percentuali molto superiori. Si può pertanto concludere che l'impianto consentirebbe di riciclare percentuali più elevate di rifiuti domestici(5) con conseguenti vantaggi per l'ambiente, in quanto diminuirebbe la quantità di rifiuti conferita alle discariche.

(22) Le autorità britanniche sostengono che l'investimento nell'impianto per la produzione di carta da giornale permetterà al Regno Unito di compiere importanti progressi in vista del rispetto dei propri obblighi nel quadro della politica di smaltimento dei rifiuti della Comunità europea, nonché di realizzare vantaggi tangibili per l'ambiente. Tali vantaggi ambientali spingono il Regno Unito ad affermare che l'aiuto di cui trattasi possa essere considerato come un aiuto all'investimento ai sensi del punto 29 della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela dell'ambiente(6) (di seguito "disciplina ambientale") quando le aziende realizzino investimenti in assenza di norme comunitarie obbligatorie. Secondo le autorità britanniche, non esistono requisiti obbligatori specifici che impongano ai produttori di carta da giornale di usare carta di recupero come materia prima. Per quanto riguarda le norme in materia di acqua di scarico, il nuovo investimento nell'impianto non comporta spese aggiuntive per il trattamento dell'acqua di scarico. Nel caso delle emissioni atmosferiche, solo una minima parte può essere correlata alle norme obbligatorie per questo tipo di emissioni. L'investimento in parola concerne l'installazione di macchinari per il monitoraggio in linea delle emissioni e ha un costo di circa 35000 GBP.

(23) I costi totali del progetto erano stati originariamente stimati in 127,9 milioni di GBP. Il Regno Unito ha notificato 88,2 milioni di GBP di tale somma come costi necessari per il rispetto della disciplina ambientale. I restanti 39,7 milioni di GBP rappresentano spese per il miglioramento della produzione e della qualità dei macchinari per la produzione di carta esistenti, e non riguardano il riciclaggio.

(24) Secondo le autorità britanniche, la conversione delle attuali cartiere in cartiere che utilizzino solo carta di recupero farebbe aumentare il fatturato totale di Shotton di 824000 GBP entro cinque anni dalla data della piena operatività.

(25) In seguito a una discussione con la Commissione nel maggio 2003, il Regno Unito ha modificato il progetto originale e ha fornito le informazioni necessarie per consentire di valutare l'intero progetto in base agli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale(7) (di seguito "orientamenti sugli aiuti regionali"). Il costo totale del progetto di investimento modificato sarà pari a 125,2 milioni di GBP.

(26) Shotton ha modificato il suo progetto prevedendo la realizzazione di un nuovo tipo di bruciatore di fanghi, che permetterà di realizzare vantaggi ambientali superiori a quelli originariamente previsti. Il bruciatore produrrà vapore per il fabbisogno energetico dell'impianto. Nel progetto originale, era previsto che il bruciatore di fanghi avrebbe funzionato usando fanghi e gas naturale. Nel nuovo progetto, il bruciatore userà, oltre ai fanghi, un combustibile formato da residui vegetali rinnovabili e da rifiuti domestici pretrattati, da cui siano già stati rimossi gli elementi riciclabili.

(27) In seguito alle richieste di informazioni della Commissione, il Regno Unito ha indicato, nella sua ultima lettera, che il progetto creerà un totale di 4 posti di lavoro diretti. Verranno inoltre generati altri 187 posti di lavoro indiretti nelle aree assistite adiacenti, per effetto dell'impegno di Shotton ad acquistare maggiori quantitativi di carta di recupero ricavata direttamente dai rifiuti domestici.

2.5. Le misure di aiuto

(28) Shotton ha chiesto un aiuto di 23 milioni di GBP, che verranno erogati da WREB. Il Regno Unito ha fornito una copia dell'accordo di finanziamento stipulato tra WREB e Shotton in data 21 febbraio 2002.

3. RAGIONI PER L'AVVIO DEL PROCEDIMENTO UFFICIALE DI INDAGINE

(29) In primo luogo, la Commissione nutre dubbi riguardo al fatto che l'aiuto possa essere valutato alla luce della disciplina ambientale.

(30) In base alle informazioni di cui dispone la Commissione, l'utilizzo della carta di recupero per la produzione di carta da giornale sembra essere attualmente la prassi corrente. Pur esistendo un vantaggio ambientale connesso all'utilizzo della carta di recupero in luogo della pasta di legno vergine, la Commissione dubita che l'investimento possa rientrare nel campo di applicazione del punto 29 della disciplina ambientale(8), in quanto Shotton già utilizza la carta di recupero nel suo impianto attuale. Inoltre, l'investimento ha lo scopo di migliorare le condizioni dell'ambiente in quanto tale, e non il rispetto dell'ambiente da parte dell'azienda. La Commissione dubita inoltre che possa sussistere una giustificazione ambientale per richiedere che il riciclaggio avvenga nel territorio del Regno Unito, come stabiliva una delle condizioni del bando di gara, poiché la carta di recupero non rappresenta un rifiuto tossico.

(31) La Commissione ha inoltre osservato che progetti simili erano stati approvati nel quadro degli orientamenti sugli aiuti regionali. In questo caso, l'aiuto potrebbe essere notificato nel quadro della disciplina multisettoriale(9), in quanto il progetto soddisfa le condizioni ivi stabilite. La Commissione non disponeva tuttavia di informazioni sufficienti per poter valutare il caso alla luce della disciplina ambientale.

(32) Inoltre, anche nel caso in cui fosse applicabile il punto 29 della disciplina ambientale, sussistono dubbi riguardo al calcolo dei costi ammissibili e dell'ammontare degli aiuti a favore dell'impresa interessata.

4. COMMENTI DELLE PARTI INTERESSATE

4.1. Introduzione

(33) La Commissione ha ricevuto i commenti di diciannove parti interessate. Due parti interessate hanno espresso il desiderio che la loro identità non venisse divulgata. In questa decisione verranno denominati "produttore di carta A" e "produttore di carta B", l'autore della denuncia originale. La Commissione ha inoltre ricevuto i commenti di diversi membri del Parlamento britannico e del Parlamento europeo, che sono stati tenuti in debito conto. Questi commenti non vengono tuttavia discussi in modo approfondito in questa decisione, in quanto le persone che li hanno espressi non possono essere considerate parti interessate ai sensi dell'articolo 1, lettera h), del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell'articolo 93 del trattato CE(10).

4.2. Commenti del produttore di carta A

Il mercato della carta

(34) Il produttore A è un concorrente di Shotton. Esso indica, in primo luogo, che quello della carta da giornale è un settore ad andamento ciclico in cui esiste un eccesso di capacità. La domanda di carta da giornale dipende dalla domanda di pubblicità, che a sua volta è strettamente correlata all'andamento dell'economia. È probabile che il suddetto eccesso di capacità nel settore della carta da giornale continui per almeno 2-3 anni. Shotton potrebbe iniziare la sua produzione già entro tale periodo. Il settore della carta da giornale è caratterizzato da una forte intensità di capitale, e gli investimenti in nuove capacità tendono ad essere infrequenti e di forte entità. Solitamente, le decisioni riguardanti l'entità e i tempi dell'investimento vengono prese tenendo conto del rapporto tra la capacità esistente e la domanda, degli investimenti già decisi da altri e della tendenza alla crescita futura del mercato.

(35) Per quanto riguarda il mercato delle fibre fresche e quello delle fibre riciclate, nessuno di questi prodotti viene venduto sul libero mercato in quantità apprezzabili, poiché i produttori di carta da giornale dispongono di norma di impianti integrati per la produzione della pasta. Esiste un mercato ben sviluppato per la carta usata e le fibre riciclate, che ha avuto impulso dalla maggiore consapevolezza per le questioni ambientali. Le fibre riciclate sono diventate una materia prima essenziale per l'industria della carta e, se mescolate con fibre fresche, possono essere riutilizzate fino a sei volte. Solitamente, il riciclaggio avviene in aree densamente popolate, a causa della grande produzione di carta e delle brevi distanze di trasporto. Esistono numerosi tipi di fibre riciclate, e si calcola che ogni anno in Europa vengano raccolte circa 40-43 milioni di tonnellate di carta riciclata, a cui si aggiungono 350000 tonnellate di carta riciclata importata. Nel 2000, l'industria della carta da giornale ha assorbito, complessivamente, il 16,9 % del totale del mercato europeo delle fibre riciclate per le materie prime. Circa 41 milioni di tonnellate di carta riciclata vengono usate per la produzione di carta in generale. Secondo il produttore A, tra i clienti vi è la tendenza a preferire la carta da giornale prodotta con fibre riciclate se gli altri fattori commerciali/tecnici sono equivalenti o analoghi a quelli della carta da giornale prodotta con fibre fresche.

Nozione di aiuto

(36) Il produttore di carta A chiede alla Commissione di dichiarare l'aiuto incompatibile con le norme comunitarie in materia di aiuti di Stato. Secondo questo produttore, la concessione del finanziamento costituisce un aiuto di Stato, poiché conferisce un vantaggio a una singola azienda prescelta coprendo costi che, in mancanza della sovvenzione, il beneficiario avrebbe dovuto sostenere direttamente. Il produttore A sostiene che il finanziamento non soddisfi criteri analoghi a quelli che verrebbero applicati da un investitore privato.

(37) Il produttore A dichiara che le condizioni fissate nel bando di gara non siano strettamente necessarie per raggiungere obiettivi di tutela ambientale. Nello specifico, la condizione che l'impianto debba essere ubicato nel Regno Unito è da considerarsi eccessiva in relazione agli obiettivi ambientali, in quanto esiste un considerevole commercio transfrontaliero di carta di recupero. Gli obiettivi perseguiti dal Regno Unito potrebbero essere raggiunti con un impatto meno negativo sul commercio tra gli Stati membri e sulla concorrenza, e con minori inefficienze. Il produttore A ritiene che WRAP avrebbe dovuto cercare di stimolare i tassi di raccolta, realizzando un sistema di incentivi diretti per le organizzazioni impegnate nella raccolta e nella suddivisione della carta di recupero, anziché favorire un singolo produttore di carta da giornale.

La distorsione della concorrenza

(38) Il produttore A sostiene che il finanziamento potrebbe causare una distorsione della concorrenza sul mercato della carta da giornale. In primo luogo, il finanziamento influenzerebbe le decisioni degli investitori nel settore della carta da giornale. Ciò avrebbe un effetto diretto sulla concorrenza in questo mercato e sul commercio tra gli Stati membri, non solo nel mercato della carta da giornale ma anche in mercati a monte e a valle, incluso il mercato delle carte di recupero. In secondo luogo, Shotton sarebbe avvantaggiata in termini di costi rispetto ai concorrenti, poiché non dovrebbe sostenere tutti i costi di investimento connessi all'impianto per la produzione di pasta disinchiostrata. Se Shotton ricevesse l'aiuto, potrebbe sopportare per il suo prodotto prezzi inferiori a quelli dei concorrenti mantenendo ugualmente un margine lordo positivo sulle vendite.

(39) Per quanto riguarda la distorsione della concorrenza sul mercato geografico rilevante, benché casi precedenti sembrino indicare che il mercato rilevante sia quello del SEE, il produttore A ritiene che il mercato possa essere definito in modo più ristretto a causa degli elevati costi di trasporto. Tuttavia, secondo il produttore A, le statistiche mostrano che in ambito comunitario esiste un considerevole flusso di commercio transfrontaliero di carta di recupero. In conclusione, il produttore A dichiara che il finanziamento avrebbe effetti sul commercio intracomunitario.

Esistenza di un fallimento del mercato

(40) Il produttore A è in forte disaccordo sul fatto che esista un fallimento del mercato che avrebbe determinato una carenza di capacità di riciclaggio nel Regno Unito. La carta di recupero è una risorsa scarsamente disponibile, e se l'offerta dovesse aumentare vi sarebbe anche un'aumentata domanda di carta di recupero.

Applicabilità della disciplina ambientale

(41) Gli obiettivi del WRAP non si limitano al raggiungimento di obiettivi ambientali. Includono anche la creazione di mercati stabili ed efficienti per i prodotti e i materiali riciclati. Secondo il produttore A, i punti 29 e 40 della disciplina ambientale non sono applicabili in quanto il finanziamento non mira a realizzare miglioramenti in relazione alle norme applicabili direttamente al beneficiario, o in assenza di norme comunitarie. L'aiuto proposto ha l'unico scopo di rispettare le norme comunitarie indicate nella direttiva relativa alle discariche di rifiuti(11) che sono applicabili direttamente al Regno Unito.

(42) Il produttore A esprime forti dubbi riguardo alla possibilità che Shotton raggiunga gli obiettivi stabiliti dal WRAP entro i tempi concordati.

Definizione dei costi ammissibili in base alla disciplina ambientale

(43) Il produttore A afferma che l'aiuto non riguarderebbe solo un investimento iniziale bensì, per una parte cospicua, anche un investimento di sostituzione. Per poter integrare la nuova linea di deinchiostrazione, Shotton dovrebbe ricostruire la linea delle fibre 1, probabilmente aumentando la capacità dei macchinari esistenti e migliorando la qualità del processo. Inoltre, il produttore A ritiene che, aumentando la capacità di deinchiostrazione della pasta nella misura indicata, sarebbero necessarie maggiori capacità di combustione e disidratazione dei fanghi rispetto a quelle attuali. I nuovi macchinari verrebbero realizzati con una capacità sufficiente per gestire tutte le esigenze di combustione e disidratazione dei fanghi dell'intera cartiera. Ciò significa che i macchinari esistenti verrebbero chiusi e sostituiti completamente, oppure verrebbero sostituiti e mantenuti come attrezzature di riserva. Il produttore A conclude perciò che l'aiuto verrebbe usato per la sostituzione dei macchinari esistenti, la quale non potrebbe essere considerata tra i costi ammissibili ai sensi della disciplina ambientale.

Applicabilità degli orientamenti sugli aiuti regionali

(44) Il produttore A sostiene infine che gli orientamenti sugli aiuti regionali e la disciplina multisettoriale non siano applicabili. Invita pertanto la Commissione a tener conto degli attuali e futuri eccessi di capacità di deinchiostrazione della pasta nel mercato della carta da giornale, nonché delle dimensioni complessive e della posizione di Shotton.

4.3. Commenti del produttore di carta B

Nozione di aiuto

(45) Il produttore B ritiene che la misura costituisca un aiuto di Stato, poiché soddisfa le condizioni dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE. Il fatto che sia stato eseguito un bando di gara pubblico non muta nulla a questo riguardo. L'argomento di una procedura di gara pubblica è rilevante solo quando tale procedura ha lo scopo di fissare l'ambito di un servizio, di un lavoro o di un acquisto, per avere la certezza che l'ente pubblico appaltante paghi il prezzo di mercato per il servizio richiesto. In questo caso, WRAP non intende acquistare un servizio o un bene, perciò questo argomento non è rilevante per concludere che non sussista un aiuto di Stato. La sovvenzione avrebbe chiaramente l'effetto di alleggerire i costi che Shotton dovrebbe sostenere in condizioni normali.

(46) Il produttore B sostiene che l'aiuto non abbia l'effetto di un incentivo, poiché l'investimento per il quale viene concesso è necessario perché Shotton rimanga competitiva. L'uso della carta di recupero al posto della pasta di legno ridurrà gli elevati costi di produzione, in quanto la trasformazione del legno grezzo in pasta di legno richiede una grande quantità di elettricità rispetto ai costi del processo chimico necessario per produrre fibra riciclata. Inoltre, i prezzi del legno vergine e della pasta di legno fresca non permetteranno di restare competitivi nel medio-lungo termine senza lavorare cospicui quantitativi di carta di recupero. Shotton manterrà probabilmente i propri impianti per pasta vergine, necessari per poter aggiungere fibre fresche alla pasta. È inoltre probabile che la sua produzione aumenti solo grazie all'aggiunta dei nuovi impianti per il riciclaggio di carta di recupero. In tal modo, la posizione di Shotton sul mercato verrà avvantaggiata rispetto a quella dei concorrenti che non usufruiranno di aiuti per modernizzare o sostituire i propri impianti.

Applicabilità della disciplina ambientale

(47) Il produttore B ritiene che l'aiuto non possa essere considerato a finalità ambientale, poiché il suo obiettivo non è la protezione dell'ambiente, bensì semplicemente l'adeguamento dei macchinari agli standard più recenti. Le eccezioni previste dall'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), dovrebbero essere interpretate in senso restrittivo. In questo caso, poiché l'aiuto avrebbe effetti positivi per l'ambiente solo per via incidentale, la disciplina ambientale non è applicabile. Per quanto riguarda i citati vantaggi ambientali (riduzione del biossido di carbonio, riciclaggio dell'acqua ecc.), il produttore B afferma che questi vantaggi sono un risultato automatico dell'adeguamento di vecchi impianti per aumentare il riciclaggio della carta di recupero. Dichiara inoltre che i vantaggi previsti in termini di riduzione dei rifiuti conferiti alle discariche sono molto dubbi. Il mercato della carta da giornale usata offre la possibilità di vendere la carta di recupero anziché conferirla alle discariche, essendo essa diventata una materia prima richiesta. Inoltre, la transizione dall'attuale processo termomeccanico per il trattamento della pasta al processo di deinchiostrazione della carta di recupero genererebbe un carico maggiore per le discariche in forma di fanghi derivanti dalla deinchiostrazione. Tali fanghi contengono maggiori quantitativi per tonnellata di sostanze potenzialmente dannose, ad esempio di metalli pesanti.

(48) Il produttore B dichiara inoltre che l'aiuto è connesso a un adeguamento alle attuali norme comunitarie, che prescrivono una quantità minima di rifiuti da destinare al riciclaggio anziché alle discariche. Su questa base, l'aiuto non può essere concesso, poiché ha esclusivamente lo scopo di soddisfare le norme obbligatorie vigenti.

(49) Inoltre, secondo il produttore B, le iniziative che favoriscono il rispetto delle norme comunitarie obbligatorie devono usare le "migliori tecnologie disponibili"(12). Il produttore B afferma che tali "migliori tecnologie disponibili" consistano nell'uso della carta di recupero come materia prima per la produzione di carta da giornale.

Definizione dei costi ammissibili in base alla disciplina ambientale

(50) Secondo il produttore B, l'aiuto concesso dovrebbe essere considerato come aiuto al funzionamento, e non come aiuto all'investimento, poiché riguarda meramente la sostituzione e l'adeguamento di vecchi impianti. In base alla disciplina ambientale, un aiuto al funzionamento può essere concesso solo se è assolutamente indispensabile per l'attuazione della strategia comunitaria per i rifiuti, e solo per gli agenti inquinanti. Il produttore B dichiara inoltre che Shotton usufruirebbe di una riduzione dei costi di esercizio, poiché l'aiuto le consentirebbe di adeguare il suo impianto alle tecnologie più moderne e di usare minori quantità di pasta di legno fresca o di legno vergine.

(51) Per quanto concerne l'intensità dell'aiuto, il produttore B dichiara in primo luogo che non tutti i costi esposti da Shotton sono da considerarsi ammissibili. Le modifiche ai macchinari di produzione della carta prospettate da Shotton rappresentano oggi la tecnologia corrente. Per questa ragione, l'azienda non può sostenere che i costi dell'investimento siano, interamente o in parte, ammissibili per una misura di aiuto ambientale. Il produttore B afferma inoltre che i costi di investimento da prendere in considerazione dovrebbero essere i costi ammissibili netti e che i costi di progetti analoghi sono stati del 50 % inferiori a quelli prospettati per l'impianto di Shotton. I costi dell'investimento sembrano essere gonfiati. Il produttore B osserva inoltre che la conversione a un processo di produzione che includa la deinchiostrazione della carta di recupero non richiede particolari investimenti nelle effettive linee di produzione della carta.

(52) Il produttore B calcola che i vantaggi derivanti dall'investimento e i guadagni dei primi cinque anni saranno superiori alla somma prospettata dal Regno Unito. Questa ipotesi si basa sulla previsione che la raccolta locale di carta di recupero sarà poco costosa e che vi sarà un aumento della domanda di carta riciclata.

Applicabilità degli orientamenti sugli aiuti regionali

(53) Per quanto riguarda la valutazione finale dell'aiuto in base alla disciplina di aiuti regionali, il produttore B dichiara che lo scopo dell'aiuto non è di promuovere lo sviluppo della regione, poiché non si propone di creare o mantenere posti di lavoro, né sembra avere effetti positivi per lo sviluppo della regione del Flintshire. Di conseguenza, l'aiuto non dovrebbe essere considerato come un aiuto regionale.

4.4. Commenti di UPM - Shotton

Introduzione

(54) Shotton fornisce inizialmente una presentazione generale dei fatti. La capacità di riciclaggio di carta di recupero del Regno Unito è inferiore a quella di altri paesi dell'Europa settentrionale. Il riciclaggio della carta dovrebbe essere migliorato per consentire al Regno Unito di rispettare i propri obblighi in relazione alla direttiva sulle discariche. WRAP aveva preso in considerazione un approccio indiretto per stimolare la raccolta di carta di recupero ma lo ha successivamente abbandonato, poiché non avrebbe prodotto un vantaggio sostenibile a lungo termine. Se gli aiuti fossero stati destinati solo alla raccolta, non vi sarebbero state garanzie sul fatto che vi sarebbe stata una domanda sostenibile per il prodotto raccolto. Questa soluzione sarebbe inoltre stata più costosa nel medio termine. Per questa ragione, WRAP ha scelto di stimolare la domanda di carta di recupero.

Nozione di aiuto

(55) Per quanto riguarda Shotton, l'impianto attuale è tuttora redditizio. Lo spappolatore esistente, che verrà smantellato, ha ancora una durata di esercizio redditizia di almeno 10 anni. Gli altri macchinari per la produzione della carta hanno almeno 20 anni di durata utile. Non vi sono ragioni economiche o legali per cui gli attuali impianti redditizi che non utilizzano al 100 % carta di giornale di recupero debbano essere smantellati o adattati per l'utilizzo di carta di recupero. L'uso di una procedura di gara aveva lo scopo di garantire che i costi di conversione di un impianto ben funzionante in un impianto che utilizzi solo fibre riciclate fossero limitati al minimo necessario.

(56) Per quanto riguarda la procedura di gara, Shotton deduce da decisioni precedenti della Commissione che gli aiuti di Stato per il riciclaggio possano essere concessi in tre circostanze. In una di queste, l'aiuto di Stato viene concesso a un'impresa che non è soggetta all'obbligo di riciclaggio sulla base di norme nazionali o comunitarie, ma viene ugualmente fornito un finanziamento a sostegno dell'entità che effettua il riciclaggio. L'aiuto di Stato si determina quando viene corrisposta una cifra superiore al prezzo di mercato per il lavoro in oggetto. In quel caso, infatti, la società di riciclaggio sta svolgendo un servizio di interesse economico generale per lo Stato. Per determinare l'entità dell'aiuto, occorre stabilire se lo Stato stia pagando o meno un prezzo di mercato per il servizio fornito. In questo caso, il fatto che vi sia stata una procedura di gara garantisce che sia stato pagato il prezzo di mercato. Si può concludere pertanto che non sia stato concesso alcun aiuto.

(57) Inoltre, la concorrenza era aperta anche alle imprese non britanniche. La condizione che l'azienda dovesse essere ubicata nel Regno Unito è giustificata dal fatto che lo scopo dell'investimento era quello di aumentare la capacità di riciclaggio nel Regno Unito. Tutte le altre condizioni sono essenziali per realizzare gli obiettivi ambientali perseguiti dal Regno Unito. La condizione che il vincitore dell'appalto dovesse essere un produttore di carta da giornale è giustificata dal fatto che la carta da giornale può essere prodotta al 100 % con carta di recupero. Anche in questo caso, si tratta di una condizione essenziale per realizzare gli obiettivi ambientali del Regno Unito. La semplice raccolta di carta da giornale non rappresenta di per sé un processo di riciclaggio, ed è molto differente da un utilizzo economico e utile della carta da giornale.

Distorsione della concorrenza ed effetti sul commercio

(58) La capacità di Shotton rimarrà invariata dopo la conversione, né varieranno i costi e la qualità del prodotto finale. Shotton sostiene perciò che non vi saranno effetti negativi sulla concorrenza.

(59) Shotton non verrà esentata da costi che dovrebbe normalmente sostenere, poiché l'impianto è perfettamente redditizio nella sua modalità di funzionamento attuale e potrà avere una durata utile redditizia di altri 10-20 anni.

(60) Il finanziamento del progetto non avrà effetti sul commercio, poiché Shotton opera sul mercato locale del Regno Unito per l'acquisto delle materie prime e, in parte, per la vendita della carta da giornale (il 50 % viene venduta a clienti entro un raggio di 70 miglia dalla cartiera, e Shotton aspira a vendere la sua intera produzione a clienti britannici entro il 2005). Anche le materie prime utilizzate attualmente provengono dal Regno Unito. Shotton afferma inoltre che le esportazioni britanniche di giornali e riviste di recupero hanno origine dall'area meridionale del paese, al di fuori del bacino di utenza di Shotton.

(61) Il finanziamento non produce una distorsione della concorrenza, né rafforza la posizione di Shotton rispetto ad altre aziende. Non vi saranno cambiamenti nella capacità dell'impianto o nei costi di produzione. Shotton non concorrerà per le attuali forniture di giornali di recupero, bensì genererà nuove provviste di giornali di recupero dalle discariche britanniche. La conversione si riferisce allo spappolatore, e la pasta prodotta verrà usata esclusivamente all'interno di Shotton, senza essere venduta a terze parti.

Applicabilità della disciplina ambientale

(62) L'investimento si inserisce perfettamente nel campo di applicazione della disciplina ambientale: il progetto ha lo scopo di prevenire un pregiudizio all'ambiente fisico (punto 6). Non vi è ragione di limitare i vantaggi ambientali alla riduzione dell'inquinamento, ma anche accettando questa ipotesi, Shotton sottolinea che l'investimento ridurrà in ogni caso l'inquinamento. Corrisponderà inoltre agli obiettivi di sviluppo sostenibile definiti al punto 3 della disciplina ambientale, in quanto promuoverà l'utilizzo della carta di recupero e la raccolta di altri materiali usati. Inoltre, l'investimento è in linea con il punto 36 della disciplina ambientale, poiché si propone di adattare i metodi di produzione in modo da proteggere l'ambiente. Secondo Shotton, l'aiuto all'investimento dovrebbe essere compatibile nella misura massima del 30 % dei costi di investimento ammissibili in assenza di norme comunitarie obbligatorie, come nel caso di cui trattasi, poiché Shotton non è soggetta ad alcun obbligo riguardo all'acquisto o all'utilizzo di carta di recupero. L'argomento che l'investimento riguarda un'attività "allo stato dell'arte" è privo di fondamento, secondo Shotton, in quanto l'impianto attuale ha ancora una lunga durata utile. Le considerazioni sarebbero diverse nel caso di un nuovo investimento. Senza l'aiuto, Shotton non sarebbe in alcun modo incentivata a cambiare i propri metodi di produzione.

Definizione dei costi ammissibili

(63) Per quanto riguarda il calcolo dei costi ammissibili, la quantificazione è stata eseguita correttamente. Shotton conferma che i costi sono costi di investimento, e che non si tratta di un investimento di sostituzione. Di conseguenza, tutti i costi sostenuti dovrebbero essere considerati ammissibili.

Nozione di servizio di interesse economico generale

(64) Shotton sostiene che fornirà un servizio di interesse economico generale, poiché aiuterà il Regno Unito a rispettare i propri obblighi nel quadro della legge comunitaria. Il Regno Unito ha pubblicato un bando di gara per assicurare l'erogazione di questo servizio. Per quanto riguarda il rendimento di un servizio di interesse economico generale, Shotton cita il caso FFAD(13), in cui lo smaltimento dei rifiuti è stato considerato un servizio di interesse economico generale. Alla luce del caso Ferring(14), il finanziamento costituisce semplicemente una compensazione per il servizio reso, che non comporta un aiuto di Stato. Anche se i costi dovessero essere superiori ai prezzi di mercato del servizio, l'aiuto sarebbe ugualmente compatibile ai sensi dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE.

4.5. Commenti delle altre parti interessate

(65) I commenti sono stati presentati da: Paper Federation of Great Britain, Paper Industry Technical Association, professor John Roberts del Department of Paper Science dell'UMIST(15), Local Authority Advisory Committee, Local Government Association, Greater Manchester Waste Disposal Authority, Cleanaway, St Regis Paper Company, Environmental Industries Commission, Environment Agency, Albion Water Limited, London Remade, Merseyside Waste Disposal Authority, Viridor Credits e Forum for the Future.

Distorsione della concorrenza

(66) Per quanto concerne gli effetti dell'investimento sulla concorrenza, varie parti hanno sostenuto che non vi sarebbero effetti sulla concorrenza, poiché la capacità di Shotton non verrebbe aumentata. Non vi sarebbe alcun impatto sui mercati a valle della carta da giornale finita.

(67) Per quanto riguarda il fallimento del mercato, la Paper Federation of Great Britain dichiara che l'utilizzo della carta di recupero è aumentato del 144 % dal 1991. La carta da giornale è il secondo settore per importanza in termini di utilizzo della carta di recupero. Le importazioni rappresentano il 65 % del mercato, e il mercato della carta da giornale del Regno Unito è il più grande in Europa. Tuttavia, nonostante il potenziale di investimenti apparentemente forte, nell'ultimo decennio è stata costruita una sola macchina per la produzione di carta da giornale nel Regno Unito, con un finanziamento governativo. Ciò dimostra chiaramente, secondo la Paper Federation, l'esistenza di un fallimento del mercato. La Paper Federation dichiara inoltre che gli editori di giornali e i produttori di carta da giornale britannici hanno concordato con il governo determinati obiettivi riguardo al contenuto di fibre riciclate nei giornali (ad esempio, il 60 % entro la fine del 2001). L'obiettivo per il 2001 è stato raggiunto, ma non attraverso un aumento della quantità di fibre riciclate usate dai produttori di carta da giornale britannici. È stato il risultato delle maggiori importazioni di fibre già degradate, che devono essere utilizzate prima delle fibre vergini.

I vantaggi ambientali del progetto

(68) Le parti elencate al considerando 65 citano il fatto che l'investimento nell'impianto di Shotton dirotterà 1,6 milioni di tonnellate di carta di recupero normalmente conferite alle discariche. Ciò determinerà una riduzione di 352000 tonnellate di emissioni di biossido di carbonio e di metano. Il passaggio all'utilizzo di carta di recupero come materia prima per la carta da giornale permetterà di risparmiare sulla pasta vergine. Per la Environmental Industries Commission, il finanziamento del WRAP a favore dell'investimento di Shotton è un buon esempio di come le industrie possano usare le nuove tecnologie per affrontare i problemi fondamentali dell'ambiente, ad esempio mediante un utilizzo più efficiente delle risorse. La sottrazione di 1,6 milioni di tonnellate di carta di recupero dalle discariche farà aumentare il tasso di riciclaggio nel Regno Unito del 7 %.

(69) Il nuovo investimento comporterà la chiusura dell'attuale impianto termomeccanico per la produzione della pasta, caratterizzato da un forte consumo di energia, con la conseguente eliminazione ogni anno di 53 tonnellate di emissioni di composti organici volatili. Tali emissioni derivano dai componenti del legno, e contengono acidi di resina provenienti dai legni dolci utilizzati. Il progetto di Shotton eliminerà lo scarico di questi composti tossici sia nell'atmosfera che negli scarichi per l'acqua.

(70) Il progetto permetterà inoltre di ridurre di 6500 il numero dei viaggi effettuati da veicoli pesanti. Il riutilizzo interno dell'acqua aumenterà di 500000 m3/anno. Ciò consentirà di ottimizzare il valore strategico delle scarse risorse idriche nelle altre parti della regione. Secondo Albion Water Limited, la conversione di Shotton all'uso esclusivo di fibre riciclate le consentirà di imporre all'azienda obiettivi di consumo dell'acqua che permetteranno di risparmiare ogni anno circa 500000 m3 di acqua di processo.

(71) Il maggior tasso di riciclaggio della carta di recupero e l'impegno di Shotton a utilizzare stabilmente tale carta di recupero, permetteranno di istituire nell'area una migliore infrastruttura di raccolta. L'aiuto a favore di Shotton viene considerato necessario per poter investire nella realizzazione di un'ampia rete di raccolta sulle strade, che favorirà il rispetto degli obblighi ambientali a cui è soggetto il Regno Unito.

5. COMMENTI DEL REGNO UNITO

Introduzione

(72) Il Regno Unito ritiene che il progetto si collochi nel quadro della politica ambientale generale della Comunità europea, più in particolare della politica di gestione dei rifiuti, e che dovrebbe essere approvato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE. Il progetto si propone di realizzare benefici ambientali diretti, segnatamente la creazione di una domanda permanente di carta di recupero. Il Regno Unito sottolinea che è suo diritto scegliere il metodo più appropriato per realizzare gli obiettivi ambientali, sulla base del principio della sussidiarietà. Non rientra tra le competenze della Commissione decidere come debba essere ottenuta la riduzione dei rifiuti conferiti alle discariche.

Nozione di aiuto

(73) Il Regno Unito sottolinea che Shotton è una cartiera moderna e stabilmente redditizia, con un forte ritorno sul capitale investito. Attualmente, Shotton si avvale dell'uso di due materiali diversi (fibre vergini e giornali di recupero), mentre questo duplice utilizzo non sarà più possibile dopo la conversione all'uso esclusivo di carta di recupero, con una conseguente perdita di flessibilità. Shotton perderà anche il vantaggio qualitativo derivante dalla miscela di paste attualmente utilizzate in termini di caratteristiche di resistenza della carta.

(74) Il Regno Unito sostiene che le condizioni stabilite nel bando di gara non sono eccessive, ed anzi costituiscono l'essenza del progetto ambientale, il cui scopo è quello di promuovere il riciclaggio dei giornali di recupero nel Regno Unito. Con questo progetto, WRAP intendeva affrontare il fallimento di mercato specifico nel Regno Unito, il quale riguarda la capacità di riciclaggio, non la raccolta dei rifiuti. La condizione del bando di gara che l'impresa aggiudicataria fosse ubicata nel Regno Unito è una risposta al fallimento di questo mercato specifico nel paese. La focalizzazione sulla carta da giornale può essere spiegata dal fatto che questo materiale rappresenta una grande percentuale dei rifiuti domestici e che la carta da giornale è quella che consente in massimo grado l'utilizzo di carta da giornale e riviste di recupero per la sua produzione. Non sussistono limitazioni in termini di nazionalità o di ubicazione.

(75) Per quanto riguarda gli effetti sulla concorrenza, questi saranno ridotti al minimo, poiché WRAP ha previsto che il beneficiario dell'aiuto di Stato assuma una serie di iniziative dirette a ridurre il più possibile qualunque impatto sul mercato. Inoltre, il Regno Unito interverrà nella catena di approvvigionamento in modo tale da concedere il minimo aiuto di Stato e ottenere il massimo vantaggio ambientale.

(76) Il Regno Unito sottolinea inoltre che la situazione britannica è peculiare, dato il forte deficit nelle capacità di riciclaggio e l'assenza di una domanda costante. Shotton ha assunto l'impegno di usare esclusivamente carta da macero recuperata dalle discariche. Ciò significa che non vi sarà un aumento della concorrenza per la carta di recupero che già nell'attuale situazione viene raccolta per il riciclaggio. Anche se il progetto di Shotton avrà successo, i livelli di riciclaggio del Regno Unito resteranno ben al di sotto della media europea. L'impatto sulla concorrenza sarebbe maggiore se il Regno Unito sovvenzionasse la raccolta di carta di recupero. Se sul mercato vi fosse una maggiore quantità di carta di recupero, i prezzi scenderebbero senza alcuna garanzia che la capacità di riciclaggio verrebbe stimolata fino a stabilizzare nuovamente la situazione.

(77) Il Regno Unito sostiene che non vi saranno effetti sul mercato della pasta vergine, poiché il legno usato da Shotton proviene dalla State Forestry Commission e da altri proprietari di terreni boschivi privati. L'aiuto non influirà neppure sul mercato della carta da giornale (il mercato a valle), poiché la pasta prodotta a Shotton non verrà in nessuna parte venduta a terze parti, né vi saranno cambiamenti alla capacità e alla durata dell'impianto. I vantaggi finanziari saranno minimi e i clienti di Shotton resteranno probabilmente gli stessi. Non vi saranno aumenti nel flusso di reddito di Shotton. Di conseguenza, la posizione dell'azienda non verrà rafforzata e non vi saranno rischi di distorsione della concorrenza.

(78) Si ritiene che gli effetti sul commercio saranno minimi. I clienti sono locali, tutte le materie prime legnose vengono coltivate nell'area nord-occidentale dell'Inghilterra e in Galles, la carta di recupero verrà raccolta entro un raggio di 70-100 miglia da Shotton, e Shotton si propone di vendere la totalità dei suoi prodotti a clienti britannici entro il 2005. Le esportazioni di carta di recupero del Regno Unito hanno origine prevalentemente dall'area sud-orientale del paese, al di fuori del raggio d'azione primario di Shotton.

(79) In risposta all'argomento in base al quale l'investimento riguarda tecnologie oggi correnti, il Regno Unito si dichiara d'accordo, ma afferma che l'aiuto era strettamente necessario per realizzare gli obiettivi ambientali perseguiti dal paese. Anche se un nuovo impianto avesse investito direttamente in una cartiera funzionante solo con fibre riciclate, non vi sarebbe stata giustificazione economica per la conversione di una cartiera esistente che ha ancora potenzialmente una lunga durata. La cartiera attuale verrà smantellata. Senza l'aiuto, a causa dei rischi tecnici e del basso ritorno dell'operazione, l'investimento non sarebbe stato effettuato. L'investimento non è perciò di natura commerciale, bensì ambientale. Nel caso di cui trattasi, il Regno Unito ritiene che l'aiuto previsto sia proporzionato all'effetto ambientale raggiunto, e che tale effetto sia superiore all'eventuale effetto distorsivo che l'aiuto potrebbe avere sulla concorrenza.

Applicabilità della disciplina ambientale

(80) Per quanto riguarda l'applicabilità della disciplina ambientale, il Regno Unito ritiene che non vi sia ragione per limitare l'applicazione di detta disciplina all'inquinamento causato dal beneficiario, come affermato dalla Commissione nella sua decisione di aprire il procedimento ufficiale di indagine. L'investimento si colloca nell'ampio quadro degli obiettivi della disciplina ambientale. Inoltre, non esistendo norme comunitarie obbligatorie applicabili all'azienda, il punto 29 della disciplina ambientale è applicabile al caso di cui trattasi. Il Regno Unito sostiene inoltre che l'aiuto abbia effetti ambientali diretti, vale a dire la riduzione dei rifiuti conferiti alle discariche e la diminuzione dell'inquinamento, e insiste sull'utilizzo efficiente delle risorse (legno e acqua). I vantaggi ambientali costituiscono una condizione necessaria per avere diritto all'aiuto presentato nel bando di gara e verranno monitorati da esperti indipendenti del WRAP.

(81) La disciplina ambientale ammette anche che l'aiuto vada oltre il sostegno dell'azienda nell'attuazione di misure che essa sarebbe già stata obbligata a realizzare in base alla legge comunitaria. Non vi è alcun divieto a concedere aiuti a sostegno di aziende che assistano gli Stati membri a ottemperare agli obblighi a cui essi sono soggetti in base alla legge comunitaria.

(82) Il Regno Unito afferma che il progetto rientra nella politica ambientale generale di UPM-Kymmene. Shotton ha una "cartiera di natura locale", in cui i giornali di recupero vengono raccolti entro un raggio di 100 miglia (e successivamente di 70 miglia) dalla sede dello stabilimento. La carta da giornale verrà venduta entro un raggio di 70 miglia dalla cartiera. Shotton ha stipulato contratti a lungo termine con gli enti locali, in modo da avere la sicurezza e gli incentivi necessari per investire nel riciclaggio di giornali e riviste. Tali contratti dureranno per cinque-dieci anni e i prezzi sono in genere fissati per un periodo di cinque-sette anni. Shotton si offre di acquistare tutta la carta di recupero e sta creando una "cultura del riciclaggio" nella comunità locale. Shotton assiste gli enti locali nella creazione dell'infrastruttura necessaria per la raccolta dei giornali e ha lanciato varie iniziative a livello locale finanziandole esclusivamente in modo autonomo, senza alcun aiuto di Stato.

(83) Per quanto riguarda l'uso obbligatorio delle migliori tecnologie disponibili a cui fa riferimento il produttore di carta B, il Regno Unito ritiene che questa disposizione non imponga obbligatoriamente ai produttori di carta da giornale l'uso della carta di recupero come materia prima, diversamente Shotton avrebbe operato in violazione di questa norma per molto tempo. Inoltre, le autorità britanniche sostengono che l'uso della pasta prodotta con carta riciclata non sia considerata la "migliore tecnologia disponibile" nel settore della pasta e della carta. Non esistono perciò ragioni economiche a favore della conversione dell'impianto per l'uso di carta di recupero.

Calcolo dei costi ammissibili

(84) Tutti i costi ammissibili riguardano misure da adottare necessariamente per ottenere tutti i vantaggi identificati. Per quanto riguarda l'ammontare dei vantaggi nei primi cinque anni, il Regno Unito fa riferimento alle spiegazioni di tali vantaggi fornite nella notifica e nella successiva corrispondenza, in cui si indicava che i vantaggi erano connessi alla trasformazione dell'impianto per l'uso esclusivo di carta di recupero. Tuttavia, il Regno Unito sarebbe d'accordo con la nomina di un perito indipendente a cui assegnare l'incarico di valutare i vantaggi netti e di monitorare l'operato di Shotton per verificare che non tragga vantaggi finanziari dal progetto sovvenzionato diversi da quelli indicati nella corrispondenza precedente(16). Il Regno Unito aggiunge che Shotton non deriva economie di scala dal maggiore utilizzo di fibre riciclate. Il fatto che gli utili appaiano così ridotti può essere conseguenza di una errata valutazione dell'attuale efficienza dei macchinari per la produzione della pasta e dell'impianto di produzione della carta. L'attuale utilizzo di fibre vergini nell'impianto di Shotton presenta un ottimo rendimento economico.

(85) Vi sono anche altri costi connessi all'investimento che non sono stati inclusi tra i costi ammissibili: una nuova bobinatrice, un esborso di capitale di [...](17) per un sistema di raccolta con bidoni e i costi di installazione ed esercizio legati alla raccolta di giornali di recupero da parte di numerosi enti locali. Si stima che questi ultimi costi siano molto superiori all'entità dell'aiuto per due anni. Per stimolare le iniziative di raccolta verrà stanziato un ulteriore contributo di [...].

(86) Il Regno Unito sottolinea inoltre che si tratta di un aiuto all'investimento, non di un aiuto al funzionamento. L'aiuto viene concesso per un investimento singolo diretto a smantellare l'impianto di produzione della pasta termomeccanico e a installare un impianto in grado di usare esclusivamente fibre riciclate. L'investimento si configura perciò chiaramente come un "investimento iniziale".

6. VALUTAZIONE DELL'AIUTO

6.1. Sussistenza di un aiuto ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE

(87) In base all'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE "sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza".

(88) In questo caso, la misura è basata su risorse concesse dallo Stato nel quadro del programma WRAP attraverso la consociata WREB. La misura è concessa a un singolo beneficiario, Shotton, per l'adeguamento e la modifica dell'impianto attuale.

La procedura di gara

(89) Nel caso di cui trattasi, la sovvenzione è stata offerta attraverso un bando di gara aperto e concorrenziale. Per questa ragione, il Regno Unito e Shotton sostengono che non si sia trattato di un aiuto, in quanto la procedura di gara assicura che sia stato pagato il prezzo di mercato.

(90) Benché una procedura di gara garantisca che l'entità dell'aiuto sia limitata al minimo indispensabile, l'impresa aggiudicataria ne trae ugualmente un vantaggio. Riguardo al concetto di vantaggio, è opportuno osservare che in genere si definiscono vantaggi "le misure che, in varie forme, mitigano gli oneri normalmente inclusi nel bilancio di un'impresa"(18). È innegabile che Shotton trarrà un vantaggio dall'aiuto, poiché riceverà un finanziamento per nuovi macchinari che avranno una durata più lunga di quelli attuali.

(91) Anche nel quadro di una procedura di gara aperta e concorrenziale, è opportuno stabilire se la conclusione dei contratti da parte dello Stato rappresenti una normale transazione commerciale in cui lo Stato agisca da operatore di mercato. In caso contrario, il contratto potrebbe contenere elementi di aiuto di Stato. Secondo la giurisprudenza, l'articolo 87, paragrafo 1, non distingue gli aiuti in base alle cause o alle finalità, bensì in relazione ai loro effetti.

(92) Nel caso di cui trattasi, si è svolta una procedura di gara aperta in cui il Regno Unito ha imposto a un produttore di carta da giornale l'obbligo di usare un certo quantitativo di carta di recupero per la propria produzione in cambio di una remunerazione. La scelta delle autorità britanniche di sovvenzionare il riciclaggio della carta di recupero è motivata dalla convinzione che l'eliminazione della carta di recupero dai rifiuti comunali avrebbe determinato una sostanziale riduzione dei rifiuti conferiti alle discariche e che ciò avrebbe aiutato il Regno Unito a rispettare i propri impegni in base alla direttiva comunitaria sulle discariche(19).

(93) Sulla base di queste considerazioni, la Commissione ritiene che il Regno Unito non agisse sul mercato come investitore privato bensì come autorità pubblica, motivata da considerazioni ambientali. Di conseguenza, la Commissione conclude che la misura è imputabile allo Stato e non può essere considerata come una transazione commerciale.

Qualificazione come servizio di interesse economico generale

(94) Shotton sostiene di aiutare il Regno Unito a rispettare le norme ambientali a cui il paese è soggetto e a risolvere uno specifico fallimento del mercato. In tal caso, Shotton svolgerebbe un servizio di interesse economico generale per lo Stato.

(95) Con la decisione di aprire il procedimento ufficiale di indagine, la Commissione ha espresso i propri dubbi riguardo alle condizioni della gara e le ha qualificate come eccessive. In particolare, sono state considerate eccessive le condizioni secondo le quali l'offerente doveva essere ubicato nel Regno Unito e usare un certo quantitativo di carta di recupero per la produzione di carta da giornale.

(96) I dubbi della Commissione sono stati confermati dai produttori di carta A e B. Il Regno Unito e Shotton hanno sostenuto, nei propri commenti, che le condizioni esposte nella gara fossero essenziali per conseguire gli obiettivi ambientali: il Regno Unito aveva identificato nella carta da giornale un forte componente dei rifiuti domestici. La carta da giornale è quella che consente in massimo grado l'utilizzo di carta da giornale e riviste di recupero per la sua produzione. La condizione che l'impresa aggiudicataria fosse ubicata nel Regno Unito costituiva una risposta allo specifico fallimento del mercato esistente in quel paese.

(97) I servizi di interesse economico generale dovrebbero essere accessibili a tutti i cittadini e dovrebbero rispondere alle loro necessità(20). Tali condizioni sarebbero rispettate se il servizio consistesse nella raccolta della carta di recupero. Ciò non corrisponde tuttavia al caso di cui trattasi, poiché il bando di gara non era finalizzato alla raccolta della carta di recupero, bensì all'assunzione di un certo quantitativo di rifiuti da riciclare come carta da giornale.

(98) La realizzazione di un'infrastruttura economicamente non redditizia potrebbe costituire un servizio di interesse economico generale, a condizione che non favorisca una sola impresa specifica, che sia necessaria per erogare un servizio che lo Stato dovrebbe normalmente fornire al pubblico e sia limitata alle esigenze di quel servizio ovvero che il mercato non possa provvedere a realizzare quel servizio alle stesse condizioni(21). Secondo la Commissione, il concetto di servizio di interesse economico generale viene abusato quando l'attività economica non presenta caratteristiche specifiche in relazione ad altre attività economiche, o quando l'attività economica in causa è già svolta in modo soddisfacente dal mercato(22).

(99) Nel caso di cui trattasi, l'aiuto all'investimento favorisce una singola impresa e il servizio in causa, che non è semplicemente il riciclaggio della carta di recupero bensì la produzione di carta da giornale sulla base di un quantitativo prestabilito di carta di recupero, non è un servizio che dovrebbe normalmente essere fornito dallo Stato. Inoltre, è improbabile che il mercato non sia in grado di fornire il servizio alle stesse condizioni poiché esisterebbe un chiaro fallimento del mercato. I commenti espressi dai produttori A e B dimostrano chiaramente che non sussisteva un reale fallimento del mercato nel settore del riciclaggio della carta di recupero. La carta di recupero è una risorsa scarsamente disponibile e oggi costituisce la materia prima tecnologicamente più avanzata per la produzione della carta da giornale. Se sussistesse un fallimento del mercato, questo riguarderebbe la raccolta della carta di recupero e la natura ciclica dei prezzi. Tuttavia, il bando di gara non era formulato in questo modo: era finalizzato alla produzione di carta da giornale e l'impresa aggiudicataria avrebbe dovuto essere ubicata nel Regno Unito.

(100) Si osserva infine che il Regno Unito non si è richiamato esplicitamente al concetto di servizio di interesse economico generale.

(101) Per le ragioni sopra esposte, la Commissione conclude che il servizio di cui trattasi non costituisce un servizio di interesse economico generale e che l'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE non è applicabile a questo caso.

Distorsione della concorrenza

(102) Per essere qualificata come aiuto ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, la misura dovrebbe falsare o minacciare di falsare la concorrenza.

(103) La possibile distorsione della concorrenza è stata evidenziata dai produttori di carta A e B. Il produttore A afferma che Shotton sarà avvantaggiata nei costi rispetto alle imprese concorrenti, poiché non dovrà sostenere tutti i costi di investimento connessi all'impianto di deinchiostrazione della pasta. La posizione di Shotton sarà avvantaggiata rispetto a quella dei concorrenti che non potranno beneficiare di aiuti per ammodernare o sostituire i propri impianti.

(104) Il Regno Unito e Shotton sostengono che quest'ultima non verrà esonerata da costi che normalmente dovrebbe sostenere, in quanto l'impianto è perfettamente redditizio nella sua modalità di funzionamento attuale e ha una durata utile prevista di altri 10-20 anni. La capacità di Shotton resterà invariata dopo la conversione e allo stesso modo non vi saranno cambiamenti in termini di costi e di qualità del prodotto finale. I vantaggi derivanti dall'aiuto sono minimi e il flusso di reddito di Shotton non subirà un aumento netto. La posizione di Shotton non verrà rafforzata. Shotton e le autorità britanniche sostengono pertanto che non vi saranno effetti negativi sulla concorrenza.

(105) La Commissione ritiene che sussista un forte rischio di distorsione della concorrenza, in quanto l'aiuto verrà concesso a una singola impresa la quale ne usufruirà per ammodernare i propri macchinari e il proprio processo di produzione. Se Shotton avesse realizzato il progetto senza l'aiuto, si sarebbe trovata in una posizione molto peggiore rispetto ai concorrenti. Per questa ragione, la Commissione ritiene che l'aiuto esonererà Shotton da un costo che l'azienda avrebbe forse dovuto sostenere per restare competitiva, o per adeguare i propri impianti a materie prime differenti, rafforzando così la propria posizione in rapporto ad altre imprese.

Effetto sul commercio

(106) I produttori di carta A e B hanno dimostrato molto chiaramente l'esistenza di importanti scambi transfrontalieri di carta di recupero e hanno fornito le cifre necessarie a sostegno di questo argomento. In effetti, una grande quantità della carta consumata nel Regno Unito viene importata, prevalentemente da altri Stati membri. Il produttore A ha dimostrato che vi sarebbe un effetto diretto sugli scambi tra gli Stati membri, non solo nel mercato della carta da giornale ma anche nei mercati a monte e a valle.

(107) Per contro, Shotton e le autorità britanniche hanno sostenuto che la misura di aiuto prevista non avrebbe effetto sugli scambi tra gli Stati membri. Shotton opera attualmente sul mercato locale britannico per l'acquisto di materie prime e, in parte, per la vendita della carta da giornale. Il Regno Unito e Shotton hanno aggiunto che le esportazioni britanniche di giornali e riviste di recupero hanno origine dall'area meridionale del paese, al di fuori del raggio d'azione di Shotton.

(108) Come illustrato nel diagramma seguente, la carta di recupero rappresenta un prodotto di scambio a livello internazionale. Le statistiche della Confederazione delle industrie cartarie europee (CEPI) e i dati forniti dal produttore B hanno dimostrato l'esistenza di scambi transfrontalieri di carta da giornale finita e di carta di recupero(23).

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(109) Per le suddette ragioni, la Commissione ritiene che la misura prevista possa influire sugli scambi tra gli Stati membri.

(110) Secondo la Commissione e la giurisprudenza, non è necessario che sussistano effetti "tangibili", sugli scambi. Per valutare se la misura possa influire sul commercio transfrontaliero, è sufficiente dimostrare che "sia in grado" di produrre tale effetto(24). Non è necessario dimostrare che l'impresa beneficiaria sia coinvolta in prima persona in attività transfrontaliere. Quando viene concesso un aiuto, questo può mantenere o aumentare la produzione nazionale di un prodotto, riducendo le possibilità per le imprese ubicate in altri Stati membri di esportare nel mercato dello Stato membro interessato(25).

(111) In base alla valutazione precedente, la Commissione conclude che la misura debba essere considerata come aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.

6.2. Valutazione della compatibilità con l'articolo 87 del trattato CE

(112) La Commissione ha cercato di stabilire se le esenzioni di cui all'articolo 87, paragrafi 2 e 3, del trattato CE siano applicabili al presente caso. Le esenzioni di cui all'articolo 87, paragrafo 2, del trattato CE potrebbero costituire una base per considerare l'aiuto compatibile con il mercato comune. Tuttavia, l'aiuto a) non è a carattere sociale e non è concesso a singoli consumatori, b) non è destinato a ovviare ai danni arrecati da calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali e c) non è necessario a compensare gli svantaggi economici provocati dalla divisione della Germania.

(113) Le esenzioni di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettere a), b) e d), del trattato CE, che si riferiscono alla promozione dello sviluppo economico nelle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso oppure sia presente una grave forma di sottoccupazione, ai progetti di comune interesse europeo e alla promozione della cultura e della conservazione del patrimonio, non sono applicabili.

(114) Il Regno Unito non ha cercato di giustificare l'aiuto sulla base delle esenzioni enumerate nel considerando precedente.

(115) Per quanto riguarda la prima parte delle esenzioni di cui all'articolo 87, considerando 3, lettera c), del trattato CE, segnatamente gli aiuti diretti ad agevolare lo sviluppo di talune attività economiche, la Commissione osserva che l'aiuto non aveva finalità di ricerca e sviluppo, o di sostengo a un investimento di una piccola o media impresa. Sembra inoltre improbabile che l'aiuto fosse finalizzato al salvataggio o alla ristrutturazione di Shotton. L'aiuto non può pertanto essere ritenuto compatibile con il mercato comune sulla base di tali argomenti.

(116) È perciò necessario esaminare se l'aiuto si qualifichi per un'esenzione ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE o in base ad altre norme, e in particolare se al caso di cui trattasi siano applicabili la disciplina ambientale e gli orientamenti sugli aiuti regionali.

6.2.1. Valutazione in base alla disciplina ambientale

6.2.1.1. Applicabilità della disciplina ambientale

(117) È difficile negare che il progetto comporti vantaggi ambientali: il riutilizzo della carta di recupero è più compatibile con l'ambiente di quanto non sia il suo smaltimento nelle discariche.

(118) In base al punto 29 della disciplina ambientale, possono essere autorizzati gli aiuti agli investimenti "che consentano alle imprese di ottenere un livello di tutela ambientale più elevato di quello richiesto dalle norme comunitarie in vigore, o qualora le imprese realizzino investimenti in assenza di norme comunitarie obbligatorie [...]".

(119) L'aiuto di cui trattasi viene concesso a Shotton con l'obiettivo di migliorare la tutela ambientale del Regno Unito in generale e di aiutare il Regno Unito a rispettare gli obblighi ad esso derivanti dalla direttiva sulle discariche(26) e dalla direttiva sugli imballaggi(27). Non è concesso con l'obiettivo di ottenere un livello di tutela ambientale più elevato di quello richiesto dalle norme applicabili direttamente all'azienda. La prima situazione di cui al punto 29 della disciplina ambientale, che autorizza la concessione degli aiuti che consentano alle imprese di ottenere un livello di tutela ambientale più elevato di quello richiesto dalle norme comunitarie in vigore, perciò, non è in questo caso applicabile.

(120) La seconda situazione di cui al punto 29 della disciplina ambientale riguarda gli aiuti concessi alle imprese per realizzare investimenti in assenza di norme comunitarie obbligatorie. Le autorità britanniche hanno dichiarato che non esistevano norme applicabili all'impresa, ma esistevano norme applicabili allo Stato membro, perciò l'aiuto all'investimento poteva essere autorizzato sulla base della disciplina ambientale.

(121) Secondo i principi giuridici generali, un'eccezione dovrebbe essere interpretata in modo restrittivo. La disciplina definisce le condizioni in presenza delle quali la Commissione può ritenere che un aiuto sia compatibile con il mercato comune ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE e perciò rappresenti un'eccezione ai principi generali espressi nell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE. Occorre inoltre ricordare che la disciplina ambientale si basa sul principio generale "chi inquina paga" e che ogni interpretazione di detta disciplina dovrebbe aderire rigorosamente a questo principio basilare.

(122) Per le suddette ragioni questo caso - che riguarda un aiuto di Stato finalizzato a promuovere il riciclaggio e che esonera i responsabili dell'inquinamento da oneri che in condizioni normali dovrebbero sostenere - non è soggetto all'applicazione della seconda parte del punto 29. È opportuno osservare che l'aiuto non si propone di ridurre la quantità di carta di recupero risultante dalle vendite di Shotton, bensì di incoraggiare Shotton ad acquisire carta di recupero che può derivare da prodotti venduti da qualsiasi produttore di carta. La Commissione ritiene che il punto 29 della disciplina ambientale riguardi i casi in cui un'impresa investe per migliorare il proprio livello di tutela ambientale e per ridurre l'inquinamento da essa stessa prodotto. In tali casi, l'aiuto può essere autorizzato come incentivo a migliorare la situazione ambientale dell'azienda. Diversamente, le regole potrebbero essere facilmente eluse concedendo l'aiuto non direttamente alle imprese inquinanti, bensì a quelle che si preoccupano dell'inquinamento.

(123) Questa interpretazione è confermata dal punto 18 I, lettera b), della disciplina ambientale, in cui si afferma che gli aiuti "possono avere un effetto incentivante, soprattutto per stimolare le imprese ad andare al di là delle norme vigenti o a compiere investimenti supplementari volti a rendere gli impianti meno inquinanti".

(124) Inoltre, l'interpretazione suggerita dalle autorità britanniche potrebbe autorizzare gli Stati membri a sovvenzionare grandi progetti di investimento, con forti intensità, in tutti quei settori in cui è possibile l'uso di materie prime secondarie. Tali aiuti potrebbero essere concessi in aree non assistite o, in ogni caso, in deroga alle norme sugli aiuti regionali e potrebbero provocare serie conseguenze sui mercati rilevanti.

(125) Inoltre, in questo caso, l'effetto incentivante dell'aiuto non è chiaro. La Commissione ritiene che l'aiuto di cui trattasi sia privo dell'effetto incentivante richiesto, poiché riguarda un investimento in una tecnologia corrente. Tale opinione è confermata dai commenti dei produttori di carta A e B. L'uso della carta di recupero per la produzione di carta da giornale è oggi la prassi comune e la necessità della misura prevista è dubbia(28).

(126) La Commissione ha inoltre osservato, durante il sopralluogo nell'impianto di Shotton, che l'intero progetto di investimento, ad esclusione del bruciatore di fanghi, era già iniziato ed era a un discreto stadio di avanzamento. Ciò ha confermato l'opinione della Commissione riguardo all'assenza dell'effetto incentivante richiesto dalla disciplina ambientale come condizione all'autorizzazione degli aiuti.

(127) La Commissione ritiene che a questo caso non siano applicabili altre disposizioni della disciplina ambientale. Gli aiuti al funzionamento volti a promuovere lo smaltimento dei rifiuti possono essere autorizzati se ne viene dimostrata l'assoluta necessità, alle condizioni specificate nei punti 42-46 della disciplina. La misura di cui trattasi, che rappresenta un aiuto all'investimento, non soddisfa tali condizioni.

(128) La Commissione conclude in questo caso che la disciplina ambientale non sia applicabile all'investimento nel suo complesso, poiché questo riguarda il riciclaggio di carta di recupero.

(129) La disciplina ambientale potrebbe tuttavia essere applicata a talune parti dell'investimento non connesse al riciclaggio della carta di recupero, che riguardano viceversa la riduzione del livello di inquinamento prodotto da Shotton.

(130) Secondo le informazioni fornite dal Regno Unito, i costi dell'investimento relativi al trattamento degli agenti inquinanti contenenti fanghi provenienti dalla deinchiostrazione della carta di recupero sono ammissibili per l'aiuto ambientale. La conversione all'uso esclusivo di fibre riciclate come materia prima implica un aumento della quantità di fanghi prodotta annualmente da [...] a 200000 tonnellate. In questo progetto, Shotton ha modificato il progetto iniziale e realizzerà un tipo completamente nuovo di bruciatore di fanghi. Tale bruciatore funzionerà con l'ausilio di fanghi, residui boschivi di bassa qualità e rifiuti domestici pretrattati anziché usando gas non rinnovabili, come previsto originariamente(29). Il bruciatore produrrà vapore ed elettricità per il fabbisogno energetico dell'impianto. La costruzione del bruciatore di fanghi non è ancora iniziata, perciò l'aiuto in questo caso avrà un chiaro effetto incentivante.

(131) La combustione dei fanghi non è indispensabile per il processo di produzione, poiché Shotton potrebbe usare in alternativa 62500 tonnellate di fanghi per produrre vapore con il bruciatore esistente, usarne 10000 tonnellate per lettiere e disperdere la parte restante, 127500 tonnellate, su terreni agricoli. Questa opzione sarebbe perfettamente in linea con la legislazione vigente(30). Il bruciatore non userà gas naturale ma fonti rinnovabili, in particolare residui boschivi (che attualmente non sono utilizzati per altri scopi) e rifiuti domestici pretrattati (da cui siano già stati rimossi gli elementi riciclabili). Inoltre, se lo spargimento sui terreni agricoli dovesse diventare più costoso, è possibile che quella parte dei fanghi finisca effettivamente per essere smaltita nelle discariche. Tenendo conto in particolare dei grandi quantitativi di fanghi prodotti, del loro scarso valore nutritivo per la concimazione dei terreni agricoli(31) e del rapporto cadmio: fosforo molto elevato(32), il recupero del valore calorifico attraverso la combustione risulta preferibile dal punto di vista ambientale(33). Ciò è confermato da un'analisi condotta dalla Environmental Agency for England and Wales sulla base del sistema di norme IPPC (prevenzione e riduzione integrate dell'inquinamento), che a sua volta è basato sul documento BREF (documento di riferimento sulle migliori tecniche disponibili) prodotto dalla Commissione europea(34).

(132) La Commissione conclude perciò che il punto 29 della disciplina ambientale è applicabile all'investimento diretto al bruciatore di fanghi.

6.2.1.2. Applicazione della disciplina ambientale alla voce "bruciatore di fanghi"

(133) In base al punto 29 della disciplina ambientale, gli aiuti agli investimenti possono essere autorizzati fino a un'intensità massima lorda del 30 % dei costi d'investimento ammissibili. Poiché Shotton è ubicata in una regione ammessa a beneficiare degli aiuti regionali di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE, è possibile maggiorare tali aiuti di 5 punti percentuali, sulla base del punto 34, lettera a), della disciplina ambientale.

(134) In base al punto 36 della disciplina ambientale, "gli investimenti interessati sono quelli realizzati in terreni, sempreché siano rigorosamente necessari per soddisfare obiettivi ambientali, nonché in fabbricati, impianti e attrezzature destinati a ridurre o a eliminare l'inquinamento e i fattori inquinanti o ad adattare i metodi di produzione in modo da proteggere l'ambiente".

(135) In base al punto 37 della disciplina, i costi ammissibili sono rigorosamente limitati ai costi d'investimento supplementari ("sovraccosti") necessari per conseguire gli obiettivi di tutela ambientale. Devono essere calcolati al netto dei vantaggi apportati dall'eventuale aumento di capacità, risparmi di spesa ottenuti nei primi cinque anni di vita dell'impianto e delle produzioni accessorie aggiuntive realizzate nell'arco dello stesso periodo quinquennale.

(136) La Commissione ritiene che i costi presentati dal Regno Unito in relazione al bruciatore di fanghi siano in effetti costi d'investimento e non costi di esercizio, poiché riguardano investimenti in attrezzature.

(137) Il costo per la creazione di un bruciatore di fanghi completamente nuovo è superiore a quello previsto nella notifica, 42,50 milioni di GBP anziché 26,2 milioni di GBP. Come spiegato in precedenza, con la conversione all'uso esclusivo di fibre riciclate, l'impianto per la produzione di carta da giornale produrrà una quantità di fanghi di circa due volte superiore, nell'ordine di 200000 tonnellate/anno complessivamente. Il bruciatore di fanghi notificato originariamente avrebbe avuto una capacità di circa 200000 tonnellate/anno, e il suo costo era stimato in circa 26,2 milioni di GBP. Tuttavia, dalla data della notifica originale, Shotton ha avuto la possibilità di valutare se si potessero ottenere ulteriori vantaggi ambientali sostituendo il gas non rinnovabile come combustibile all'interno del bruciatore con un combustibile rinnovabile formato da residui boschivi di bassa qualità e rifiuti domestici pretrattati. Poiché i fanghi derivanti dalle fibre riciclate hanno un valore calorifico molto inferiore a quelli derivanti dalla pasta vergine e dalla miscela di paste riciclate, per bruciare ogni anno circa 200000 tonnellate di fanghi è richiesta una grande quantità di combustibile solido(35). Di conseguenza, la dimensione fisica totale del bruciatore di fanghi e dell'infrastruttura associata dovranno essere superiori.

(138) Per quanto riguarda le nuove tecniche utilizzate, Shotton ha commissionato uno studio ufficiale sulla materia. All'azienda sono state presentate diverse possibilità, una delle quali era la sostituzione del gas naturale come combustibile primario per la combustione dei fanghi derivanti dalla deinchiostrazione della carta con una combinazione di combustibili provenienti dalle foreste locali e dai rifiuti delle comunità locali circostanti.

(139) La Commissione osserva che questa modifica da parte delle autorità britanniche è coerente con i commenti del produttore di carta A, il quale ha indicato che l'aumento della capacità di deinchiostrazione della pasta avrebbe richiesto maggiori capacità di combustione e di disidratazione dei fanghi rispetto a quelle già disponibili. È molto probabile che le nuove attrezzature di combustione e disidratazione dei fanghi debbano essere costruite con una capacità sufficiente a gestire interamente le esigenze di combustione e disidratazione dei fanghi dell'intera cartiera.

(140) I costi relativi al bruciatore di fanghi sono distribuiti come segue:

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(141) Per calcolare i costi ammissibili in base al punto 29 della disciplina ambientale, la Commissione può tener conto solo dei costi aggiuntivi necessari per la combustione dei fanghi con il metodo più economico. I costi aggiuntivi connessi all'aumento di capacità necessario per l'incenerimento dei rifiuti domestici pretrattati, in cui i residui boschivi e i fanghi fungono da combustibile aggiuntivo, non sono strettamente necessari per la combustione dei fanghi. In primo luogo, perciò, la Commissione ha valutato i costi ammissibili confrontando un ipotetico bruciatore di fanghi costruito con i criteri più economici e in grado di gestire solo la combustione dei fanghi con il caso in cui si continuasse a utilizzare il bruciatore esistente per la produzione di vapore, a usare una piccola parte dei fanghi come lettiera e a disseminare la parte restante sul terreno. Il bruciatore ipotetico potrebbe teoricamente corrispondere a un bruciatore alimentato a gas come quello originariamente previsto, con un costo d'investimento di 26,2 milioni di GBP.

(142) In conformità con il punto 37 della disciplina ambientale, i costi ammissibili devono essere calcolati al netto dei vantaggi apportati dall'eventuale aumento di capacità, dei risparmi di spesa ottenuti nei primi cinque anni di vita dell'impianto e delle produzioni accessorie aggiuntive realizzate nell'arco dello stesso periodo quinquennale. In questa prima fase del processo di valutazione, i "vantaggi dei primi cinque anni" derivano dai seguenti fattori:

a) La distribuzione dei fanghi sul terreno non sarà più necessaria, e non vi saranno più costi connessi all'uso dei fanghi per le lettiere. Il costo per le lettiere ammonta a [...] GBP per tonnellata. Il costo della distribuzione sul terreno è stimato in [...] GBP per tonnellata. Il costo risparmiato per 10000 tonnellate di lettiera e 127500 tonnellate di fanghi disseminati sul terreno ogni anno ammonta a [...] GBP l'anno. Per cinque anni, usando come riferimento il valore attuale netto nel primo anno(36), l'importo totale ammonta a [...] GBP.

b) Il bruciatore previsto originariamente avrebbe prodotto 45 kg di vapore al secondo, mentre il bruciatore esistente ne produrrebbe solo 27 kg. Perciò, continuando ad usare il bruciatore attuale, Shotton dovrebbe acquistare altri 18 kg di vapore al secondo da terze parti a un prezzo di [...] GBP per tonnellata. Di conseguenza, il vantaggio annuo ammonta a [...] GBP. Per cinque anni, assumendo come valori di riferimento quelli del primo anno, il vantaggio totale sarebbe di [...] GBP.

c) Il bruciatore previsto originariamente avrebbe dovuto essere alimentato con gas naturale. La combustione di 200000 tonnellate di fanghi avrebbe richiesto [...] BTU/ora di gas naturale a un prezzo di [...] GBP per BTU. Il costo annuo sarebbe stato pari a [...] GBP. Per cinque anni, tenendo come riferimento il primo anno, l'importo totale sarebbe stato di [...] GBP. Poiché il calcolo deve basarsi sui vantaggi netti, questa voce deve essere dedotta dai vantaggi relativi ai primi cinque anni.

d) Il bruciatore esistente avrebbe dovuto essere alimentato con 35000 tonnellate di corteccia ogni anno. A causa dell'abbandono dell'uso delle fibre vergini, Shotton dovrebbe acquistare la corteccia da terze parti. Il costo per tonnellata è stimato in GBP [...]. Il costo annuo ammonterebbe a [...] GBP. Per cinque anni, facendo riferimento al primo anno, il costo totale ammonterebbe a [...] GBP.

(143) In base a queste ipotesi, la Commissione ha perciò calcolato, in una prima fase, l'aiuto massimo ammissibile ai sensi del punto 29 della disciplina ambientale applicata al bruciatore di fanghi nel seguente modo: 35 % (26,2 milioni di GBP - [...] GBP - [...] GBP + [...] GBP - [...] GBP) = 9305000 GBP.

(144) In una seconda fase, la Commissione ha calcolato i costi ammissibili confrontando il bruciatore di fanghi previsto attualmente con il caso in cui si fosse continuato a utilizzare il bruciatore preesistente. Questa ipotesi comporta un costo d'investimento molto superiore, pari a 42,5 milioni di GBP. Comporta inoltre, nell'arco del periodo quinquennale, i seguenti costi e vantaggi:

a) la distribuzione dei fanghi sul terreno non sarà più necessaria e non vi saranno più costi connessi all'uso dei fanghi per le lettiere.

b) Shotton riceverà un "diritto" per l'uso del combustibile derivato dai rifiuti (rifiuti domestici pretrattati);

c) il bruciatore fornirà energia elettrica che, diversamente, avrebbe dovuto essere acquistata da terze parti o prodotta con installazioni interne;

d) la produzione di vapore del nuovo bruciatore sarà superiore a quella del bruciatore esistente. Se così non fosse, tale quantitativo supplementare avrebbe dovuto essere acquistato da terze parti o prodotto con installazioni interne;

e) Shotton dovrebbe beneficiare dei certificati verdi per la produzione di energia da fonti rinnovabili;

f) il vecchio bruciatore esistente dovrà essere alimentato con corteccia. Questo materiale non sarà più disponibile in modo diretto, poiché l'impianto verrà convertito dall'uso di fibre vergini all'uso di carta di recupero come materia prima. La corteccia necessaria dovrà perciò essere acquistata da terze parti;

g) lo smaltimento delle ceneri tossiche comporterà costi aggiuntivi;

h) l'alimentazione del nuovo bruciatore con residui boschivi comporterà costi aggiuntivi;

La tabella seguente presenta un calcolo dettagliato dei vantaggi previsti nell'arco di cinque anni.

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(145) Sulla base dei fatti sopra esposti, la Commissione ha perciò calcolato, in una seconda fase, l'aiuto massimo ammissibile ai sensi del punto 29 della disciplina ambientale applicata al bruciatore di fanghi nel modo seguente: 35 % × (42,5 milioni di GBP - 14686035 GBP) = 9735000 GBP.

(146) La Commissione osserva che la combustione di residui boschivi e di rifiuti urbani non ha rapporto con il processo di produzione della carta da giornale e che, di conseguenza, solo la combustione dei fanghi produce un vantaggio per l'ambiente di cui è possibile tener conto ai fini della disciplina ambientale. Quando un vantaggio ambientale può essere ottenuto in diversi modi, l'aiuto può essere concesso solo per l'opzione che comporta i costi ammissibili inferiori. In questo caso appare chiaro, da quanto sopra esposto, che il bruciatore previsto originariamente, che bruciava solo i fanghi ed era alimentato a gas, costituisce l'opzione con i costi ammissibili più bassi. La Commissione conclude di conseguenza che l'intensità massima dell'aiuto autorizzabile ai sensi della disciplina ambientale è pari a 9305000 GBP.

(147) I diritti che Shotton dovrebbe ricevere per i rifiuti domestici pretrattati ammonteranno probabilmente a meno di [...] GBP per tonnellata. Tuttavia, la Commissione deve tener conto dell'incertezza di questo dato, dovuta al carattere innovativo del processo di trattamento, agli sviluppi incerti della tassa sulle discariche e ad altri fattori che possono influire su questo prezzo. Se in realtà l'importo dovesse risultare superiore(37), Shotton otterrebbe ulteriori vantaggi che andrebbero dedotti dai costi d'investimento. Se i diritti dovessero superare l'importo medio di [...] GBP nel periodo quinquennale, i costi ammissibili minimi sarebbero quelli calcolati sulla base del nuovo bruciatore. In tal caso l'intensità dell'aiuto approvata in questa decisione sarebbe troppo elevata, poiché il calcolo corretto avrebbe dovuto basarsi sui costi del nuovo bruciatore e non su quelli del bruciatore ipotetico sopra previsto. Per questa ragione, la Commissione può autorizzare l'aiuto solo a condizione che, qualora i diritti percepiti per l'uso di rifiuti domestici pretrattati dovessero risultare superiori a [...] GBP per tonnellata, le autorità britanniche si impegnino a calcolare nuovamente l'intensità corretta dell'aiuto e verificare che la somma erogata non superi il 35 % dei costi ammissibili calcolati con il procedimento della seconda fase sopra esposto e tenendo conto dell'ammontare effettivo dei diritti. Shotton ha sottoscritto un impegno a fornire al WRAP le informazioni necessarie e, qualora si verificasse la situazione ipotizzata, a rimborsare con gli interessi le autorità britanniche per gli aiuti eventualmente eccedenti la somma dovuta.

6.2.2. Applicabilità degli orientamenti sugli aiuti regionali

(148) Il punto 4.1 degli orientamenti sugli aiuti regionali prevede che l'aiuto possa essere concesso per un investimento produttivo (investimento iniziale) o per la creazione di posti di lavoro che siano connessi con l'investimento.

(149) I produttori A e B sostengono che gli orientamenti sugli aiuti regionali non siano applicabili in quanto l'investimento non è finalizzato alla creazione o alla conservazione di posti di lavoro, né sembra avere effetti positivi per lo sviluppo della regione. Inoltre, sulla base dei costi presentati, l'aiuto previsto per Shotton non dovrebbe essere qualificato come aiuto all'investimento bensì come aiuto al funzionamento, poiché riguarda semplicemente la sostituzione e l'ammodernamento di vecchi impianti.

(150) In questo caso, il progetto d'investimento ha lo scopo di introdurre un processo completamente nuovo per la produzione della pasta per carta da utilizzare come materia prima. Secondo il punto 4.4 degli orientamenti sugli aiuti regionali, un investimento iniziale può essere "l'ampliamento di uno stabilimento esistente o l'avviamento di un'attività che implica un cambiamento fondamentale del prodotto o del processo di produzione di uno stabilimento esistente (tramite razionalizzazione, diversificazione o ammodernamento)". La Commissione ritiene pertanto che l'investimento possa essere ammesso a beneficiare degli aiuti previsti dagli orientamenti sugli aiuti regionali. Tuttavia, poiché i costi ammissibili connessi al bruciatore - inclusi i costi aggiuntivi correlati alla combustione dei residui boschivi e dei rifiuti urbani - sono già stati presi in considerazione con riferimento alla disciplina ambientale e, come apparirà evidente dai calcoli seguenti, beneficiano di aiuti di maggiore intensità sulla base di tale disciplina, non possono qualificarsi per ulteriori aiuti ai sensi degli orientamenti sugli aiuti regionali.

(151) Per quanto riguarda l'effetto incentivante dell'aiuto, il punto 4.2 degli orientamenti sugli aiuti regionali richiede che la domanda di aiuto venga presentata prima che inizi l'esecuzione dei progetti. In base alle informazioni fornite dal Regno Unito, Shotton non ha iniziato i lavori prima di essere nominata quale offerente preferenziale in seguito alla procedura di gara. La Commissione ritiene perciò che l'aiuto di cui trattasi abbia l'effetto incentivante previsto dagli orientamenti sugli aiuti regionali.

(152) In base alla disciplina multisettoriale degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d'investimento (di seguito "disciplina multisettoriale")(38), punto 2.1, sottoparagrafo i), i progetti sono notificabili quando il costo totale del progetto è pari o superiore a 50 milioni di EUR, più un'intensità di aiuto cumulata, espressa in percentuale dei costi d'investimento ammissibili, pari o superiore al 50 % del massimale degli aiuti regionali alle grandi imprese vigente nella zona considerata, più un aiuto per posto di lavoro creato o salvaguardato pari o superiore a 40000 EUR. In questo caso, il costo totale del progetto ammonta a 125,21 milioni di GBP (175 milioni di EUR), l'intensità di aiuto cumulata è del 18 %, mentre il massimale degli aiuti regionali è del 15 % e l'aiuto per posto di lavoro è di circa 5,75 milioni di GBP. Sulla base di quanto precede, l'aiuto è notificabile ai sensi della disciplina multisettoriale.

(153) In seguito alla richiesta della Commissione, il Regno Unito ha fornito le informazioni necessarie per consentirle di valutare il caso in base alla disciplina multisettoriale.

(154)

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(155) Rispetto ai costi iniziali presentati nella notifica, il Regno Unito è riuscito a ridurre l'ammontare complessivo dei costi per diverse ragioni, tra cui il forte potere d'acquisto di UPM-Kymmene, l'attuale depressione del mercato europeo della produzione di attrezzature manifatturiere e una conoscenza più approfondita delle moderne tecnologie di riciclaggio.

(156) La Commissione osserva che la riduzione dei costi è in linea con i commenti espressi dal produttore di carta B, che giudicava eccessivi i costi presentati nella notifica iniziale. Il produttore di carta B aveva aggiunto di essere riuscito a effettuare un investimento analogo con costi inferiori.

(157) Tuttavia, la Commissione non ritiene che tutti i costi presentati dalle autorità britanniche siano ammissibili a beneficiare di un aiuto regionale. Il punto 4.5 degli orientamenti sugli aiuti regionali stabilisce che i costi ammissibili sono quelli sostenuti per terreni, fabbricati e impianti. Secondo il punto 4.6, i costi ammissibili possono anche includere alcune categorie di investimenti immateriali, fino al un limite del 25 % della base tipo per le imprese di grandi dimensioni.

(158) Sulla base di quanto precede, la Commissione ritiene che le "iniziative degli enti locali", che includono la sensibilizzazione dei cittadini in materia di riciclaggio con un costo di 2100000 GBP, non possano essere considerate investimenti immateriali e pertanto non possano beneficiare di aiuti regionali.

(159) Per le suddette ragioni, i costi ammissibili totali ammontano a 123110000 GBP.

6.2.3. Valutazione in base alla disciplina multisettoriale

(160) La disciplina multisettoriale prevede che la Commissione, al fine di determinare l'intensità massima degli aiuti autorizzabili per una proposta di concessione di aiuto, debba identificare l'intensità massima di aiuto (massimale di aiuto regionale) di cui un'impresa possa beneficiare nella zona assistita in base al regime di aiuti regionale autorizzato in vigore all'atto della notifica.

(161) Tenendo conto che Shotton deve essere considerata una grande impresa, l'intensità massima di aiuto (R) ammonta in questo caso al 15 % lordo.

(162) A questo dato percentuale del 15 % occorre quindi applicare una serie di fattori di correzione, conformemente a tre criteri di valutazione specifici, per ricavare l'intensità di aiuto massima autorizzabile per il progetto. Tali tre fattori sono il fattore concorrenza (T), il fattore c