INDICE

Paragrafi

Introduzione 0.1 - 0.10

Capitolo primo 1.1 - 1.21

Gli obiettivi e i mezzi dell'azione comunitaria in materia di ambiente 1.1 - 1.21

L'individuazione delle spese 1.1 - 1.6

I programmi d'azione in materia ambientale 1.7 - 1.9

Il coordinamento degli interventi e il ruolo di coordinatore 1.10 - 1.15

Considerazione dell'impatto ambientale nell'azione dei Fondi strutturali 1.16 - 1.18

Il finanziamento di progetti e il finanziamento di programmi 1.19 - 1.21

Capitolo secondo 2.1 - 2.27

La gestione degli stanziamenti specifici destinati all'ambiente 2.1 - 2.27

Gli stanziamenti destinati all'ambiente e gli stanziamenti per la ricerca 2.1 - 2.5

L'aggiudicazione e la stipulazione dei contratti 2.6 - 2.9

Il monitoraggio finanziario dei contratti 2.10 - 2.14

La concessione di sovvenzioni di funzionamento 2.15 - 2.17

I risultati dei progetti: la loro utilizzazione e il principio dell'azione preventiva 2.18 - 2.22

La creazione di banche dati 2.23 - 2.27

Capitolo terzo 3.1 - 3.28

Gli strumenti finanziari a finalità strutturale e l'ambiente 3.1 - 3.28

L'evoluzione delle procedure 3.1 - 3.5

Il contenuto dei programmi 3.6 - 3.12

Il rapporto tra investimenti e tutela dell'ambiente 3.13 - 3.20

I rischi di un impatto negativo sull'ambiente di altri progetti di investimento 3.21 - 3.28

Capitolo quarto 4.1 - 4.13

La tutela della qualità dell'ambiente 4.1 - 4.13

L'esame di alcune unità di sorveglianza locale 4.1 - 4.5

L'aspetto preventivo e il principio secondo il quale «chi inquina paga» 4.6 - 4.8

L'applicazione delle direttive in materia di ambiente 4.9 - 4.13

Conclusione e raccomandazioni 5.1 - 5.8

Pagina

Risposte della Commissione 20

RELAZIONE SPECIALE N. 3/92 in materia di ambiente corredata delle risposte della Commissione (92/C 245/01)

INTRODUZIONE

0.1. La tutela dell'ambiente, che è divenuta progressivamente un aspetto capitale dell'attività comunitaria, viene posta per la prima volta all'ordine del giorno del dibattito istituzionale nel corso del vertice di Parigi dei capi di Stato e di governo nel 1972.

0.2. Al primo programma d'azione in materia ambientale deciso nel 1973 per il periodo 1974-1976(1)

, hanno fatto seguito altri tre programmi pluriennali, nel 1977(2)

, 1983(3)

e 1987(4)

. Nel bilancio 1975 figurano per la prima volta, sotto rubriche specifiche della nomenclatura di bilancio delle Comunità(5)

, stanziamenti destinati ad azioni comunitarie a tutela dell'ambiente. Nel 1981 i servizi della Commissione responsabili in materia di ambiente e di protezione dei consumatori si sono costituiti in Direzione generale.

0.3. Nel 1983, il Consiglio europeo di Stoccarda ha sottolineato l'urgente necessità di accelerare e rafforzare l'azione a livello nazionale, comunitario e internazionale per combattere l'inquinamento dell'ambiente(6)

.

0.4. In virtù dell'Atto unico europeo del febbraio 1986, entrato in vigore il 1o luglio 1987(7)

sono stati inseriti nel trattato CEE gli articoli 130R - 130T relativi all'ambiente. Essi dispongono che l'azione della Comunità in questo campo ha l'obiettivo di salvaguardare, proteggere e migliorare la qualità dell'ambiente, di contribuire alla protezione della salute umana, di garantire un'utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali. Tali articoli precisano inoltre che l'azione della Comunità è fondata sui principi:

- dell'azione preventiva

- della correzione, anzitutto alla fonte, dei danni causati all'ambiente,

- del «chi inquina paga».

0.5. Gli articoli in parola sottolineano poi che le esigenze connesse con la salvaguardia dell'ambiente costituiscono una componente delle altre politiche della Comunità, specificando che quest'ultima, conformemente al principio della sussidiarietà, agisce in materia ambientale nella misura in cui gli obiettivi perseguiti possano essere meglio realizzati a livello comunitario piuttosto che a livello dei singoli Stati membri. I provvedimenti di protezione adottati in comune, inoltre, non impediscono ai singoli Stati membri di mantenere e di prendere provvedimenti, compatibili con il trattato, per una protezione ancora maggiore.

0.6. Altre disposizioni dell'Atto unico europeo (l'articolo 18 in virtù del quale è aggiunto l'articolo 100A) stabiliscono che la Commissione, nelle sue proposte in materia di sanità, sicurezza, protezione dell'ambiente e protezione dei consumatori, assume come base un livello di protezione elevato.

0.7. La riforma dei Fondi a finalità strutturale, realizzata pure in applicazione dell'Atto unico europeo (articolo 23 in virtù del quale è aggiunto il nuovo articolo 130D), ha indotto d'altra parte a riservare maggior spazio, nella gestione di questi Fondi, ai problemi ambientali.

0.8. Il Consiglio europeo di Dublino, tenutosi nel giugno 1990, ha adottato una dichiarazione di portata generale sugli imperativi in materia di ambiente. Alla luce del fatto che l'ambiente naturale costituente il sistema sul quale si fonda la vita sul nostro pianeta è gravemente perturbato, il Consiglio europeo si è impegnato in particolare ad intensificare gli sforzi intesi a proteggerlo ed a migliorarlo. Esso ha anche auspicato che le azioni della Comunità e degli Stati membri siano coordinate e basate sui principi dello sviluppo sostenibile e di un modo di agire preventivo e precauzionale(8)

.

0.9. Il trattato sull'Unione europea, firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992, dà un nuovo impulso all'obiettivo comunitario della protezione dell'ambiente e prevede in particolare un Fondo di coesione per quattro Stati membri nel settore dei trasporti e dell'ambiente. Altre iniziative in corso riguardano l'istituzione di un'Agenzia europea(9)

, nonché la creazione di uno strumento finanziario (LIFE), decisa dal Consiglio in data 12 e 13 dicembre 1991(10)

.

0.10. La presente relazione speciale è stata elaborata a seguito della risoluzione del Parlamento europeo del 3 aprile 1990, relativa alle osservazioni che formano parte integrante della decisione di discarico sull'esecuzione del bilancio generale per l'esercizio 1988(11)

. Tale relazione è il risultato delle verifiche effettuate dalla Corte presso la Commissione e in sei Stati membri (Germania, Grecia, Spagna, Italia, Paesi Bassi, Regno Unito). Gli argomenti trattati sono suddivisi in quattro capitoli che riguardano, nell'ordine che segue, gli obiettivi e i mezzi dell'azione comunitaria in materia di ambiente, la gestione degli stanziamenti specifici a tal fine previsti, il rapporto tra gli strumenti a finalità strutturale e l'ambiente, nonché l'attuazione delle direttive in materia di ambiente. La relazione non affronta invece gli aspetti connessi alla politica agricola comune, né quelli relativi alle relazioni esterne della Comunità.

CAPITOLO PRIMO

Gli obiettivi e i mezzi dell'azione comunitaria in materia di ambiente

L'individuazione delle spese

1.1. Le spese comunitarie per l'ambiente sono disseminate a carico di diversi stanziamenti di bilancio e altri strumenti. Il Consiglio europeo di Dublino, del giugno 1990, aveva esortato la Commissione «a procedere al riesame del complesso delle risorse di bilancio destinate alla politica comunitaria in materia di ambiente, che attualmente sono erogate tramite un numero di meccanismi di finanziamento distinti, ed a sottoporre una relazione al Consiglio il più presto possibile».

1.2. Un'analisi relativamente dettagliata è stata presentata dalla Commissione nel gennaio 1991 in allegato alla sua proposta di regolamento del Consiglio recante creazione di uno strumento finanziario per l'ambiente. L'analisi ha indotto la Commissione a valutare globalmente, a partire dal 1989, le spese per l'ambiente nell'ordine di 650 Mio ECU come media annua contro i 135 Mio ECU circa degli esercizi precedenti.

1.3. Si tratta tuttavia di una valutazione, i cui risultati vanno considerati con riserva, essendo i criteri assunti per la sua elaborazione mal definiti e difficilmente controllabili, soprattutto per quanto riguarda i Fondi strutturali e la ricerca. Le valutazioni effettuate non sempre sono il frutto di calcoli precisi e non esiste pertanto alcuna documentazione sistematica cui fare riferimento. Molte azioni, ad esempio nei programmi operativi dei Fondi strutturali, sono poi classificate sotto titoli disomogenei che interessano allo stesso tempo più settori, quali il turismo e l'ambiente. In queste condizioni è difficile determinare a priori quale sarà la parte dell'uno o dell'altro settore nella fase di realizzazione e in quale misura gli effetti potranno cumularsi o, viceversa, contrapporsi.

1.4. Malgrado queste riserve, la Corte dei conti si è applicata ad attualizzare l'analisi della Commissione, soprattutto per tener conto dei dati di bilancio 1991, di nuovi programmi o d'informazioni più precise sui periodi da prendere come riferimento per le diverse stime. I risultati di tale attualizzazione figurano alla tabella 1, mentre la tabella 2 fornisce la ripartizione, per Stato membro e Fondo, dei contributi relativi all'ambiente previsti nei quadri comunitari di sostegno dei Fondi strutturali.

Tabella 1 - Stima delle spese comunitarie previste nel settore dell'ambiente nel 1991

(in Mio ECU)

Periodo Durata (anni) Importo totale Media annua

Titolo «Ambiente» del bilancio e spese di appoggio e di sostegno 1991 1 109,0 109,0

Ricerca nel settore dell'ambiente:

- Programma specifico di ricerca 6.91-12.94 3.5 261,4 74,7

-Programma pluriennale del CCR 1992-1994 3 148,5 49,5

Fondi strutturali:

-Quadri comunitari di sostegno: 2 539,1 573,4

- Obiettivo 1 1989-1993 5 1 780,6 356,1

-Obiettivo 2 1989-1991 3 492,1 164,0

-Obiettivo 5b 1989-1993 5 266,4 53,3

-ENVIREG 1991-1993 3 500,0 166,7

-Obiettivo 5a 1989-1993 5 39,0 7,8

Foreste (articoli B2-515 e B8-255 del bilancio) 1991 1 20,0 20,0

Bilancio operativo CECA 1991 1 30,0 30,0

3 647,0 1 031,1

Tabella 2 - Stima degli stanziamenti a favore dell'ambiente nei quadri comunitari di sostegno dei Fondi strutturali (1989/1993) (*)

(Mio ECU)

Stati Membri FESR FSE FEAOG ALTRI TOTALE

QCS Ambiente % QCS Ambiente % QCS Ambiente % QCS Ambiente % QCS Ambiente %

Belgio 137,29 11,72 9 % 43,67 0,19 0 % 11,54 0,00 0 % 0,00 0,00 192,50 11,91 6 %

Danimarca 25,90 5,30 20 % 13,70 0,00 0 % 4,50 0,00 0 % 0,00 0,00 44,10 5,30 12 %

Germania 443,82 91,35 21 % 179,70 40,04 22 % 181,77 60,89 34 % 0,00 0,00 805,29 192,28 24 %

Grecia 3 662,00 202,00 6 % 1 728,00 0,00 0 % 1 277,00 0,00 0 % 526,24 0,00 7 193,24 202,00 3 %

Spagna 6 780,10 663,76 10 % 2 546,00 5,45 0 % 1 416,90 170,35 12 % 0,00 0,00 10 743,00 839,56 8 %

Francia 1 181,86 193,79 16 % 612,62 2,45 0 % 609,02 52,34 9 % 7,90 0,00 0 % 2 411,40 248,58 10 %

Irlanda 1 646,00 114,50 7 % 1 372,00 0,00 0 % 654,00 113,50 17 % 0,00 0,00 3 672,00 228,00 6 %

Italia 5 236,40 537,33 10 % 1 814,70 39,59 2 % 985,90 102,23 10 % 140,00 8,00 6 % 8 177,00 687,15 8 %

Lussemburgo 7,90 0,00 0 % 0,18 0,00 0 % 1,42 0,00 0 % 0,00 0,00 9,50 0,00 0 %

Paesi Bassi 71,66 0,00 0 % 33,94 0,00 0 % 12,50 0,00 0 % 0,00 0,00 118,10 0,00 0 %

Portogallo 3 757,00 0,00 0 % 2 028,00 0,00 0 % 1 173,00 0,00 0 % 410,00 0,00 0 % 7 368,00 0,00 0 %

Regno Unito 1 655,40 114,76 7 % 621,70 9,53 2 % 154,90 0,00 0 % 0,00 0,00 2 432,00 124,29 5 %

TOTALE 24 605,33 1 934,51 8 % 10 994,21 97,25 1 % 6 482,45 499,31 8 % 1 084,14 8,00 1 % 43 166,13 2 539,07 6 %

|| || || || || || || || || ||

(*) Per i quadri comunitari di sostegno approvati prima del dicembre 1991.

1.5. Complessivamente, la Comunità ha dunque assegnato non meno di 1 000 Mio ECU nel 1991 ad attività connesse all'ambiente. La stima resta incompleta in quanto non comprende le spese che possono sorgere in relazione a programmi o iniziative comunitarie diversi dall'iniziativa ENVIREG; non sono inoltre prese in considerazione le spese relative alla messa a riposo dei terreni agricoli (200 Mio ECU, articoli B1-400 e B2-500 del bilancio), né le operazioni al di fuori della Comunità, né i prestiti erogati dalla Banca europea per gli investimenti, i quali superano i 2 000 Mio ECU all'anno.

1.6. Tanto a livello comunitario quanto a livello nazionale, una individuazione ed una specificazione appropriata delle spese costituiscono un elemento indispensabile per stabilire, su una base obiettiva e controllabile, i tipi di operazioni, i modi d'intervento e i servizi che operano nel settore ambientale. Il volume finanziario dello sforzo comunitario per l'ambiente nei diversi settori può tuttavia essere valutato solo in modo approssimativo. Qui occorrono miglioramenti, onde pervenire ad informazioni più precise e complete, inserendo, ad esempio, nella programmazione contabile indici analitici che consentano il trattamento dei dati finanziari.

I programmi d'azione in materia ambientale

1.7. I programmi pluriennali d'azione della Comunità in materia ambientale definiscono i principi di base e gli obiettivi della politica dell'ambiente. Essi indicano gli orientamenti generali, l'impostazione da seguire per prevenire e contenere l'inquinamento, nonché le azioni nei vari settori specifici. L'approccio formulato è quello di una politica volta a prevenire ed evitare l'insorgere dei problemi piuttosto che a combatterne in un secondo momento gli effetti. La protezione dell'ambiente deve essere considerata un fattore fondamentale in sede di adozione delle decisioni economiche e la definizione di norme rigorose nei diversi settori è indispensabile per prevenire l'inquinamento e migliorare la gestione delle risorse.

1.8. I programmi tuttavia non traducono quasi mai questa concezione in termini operativi: i risultati, anche solo parziali, da raggiungere non sono quantificati e i mezzi da porre in atto appena menzionati. Se i principi e le preoccupazioni espresse sono chiari, incerte sono le azioni per dare ad essi una risposta e migliorare le situazioni di fatto, né si notano, sotto questo profilo, veri progressi da un programma pluriennale all'altro. I programmi precisano inoltre che i progressi in materia ambientale devono essere realizzati in modo da non mettere a repentaglio il buon funzionamento del mercato comune ed è proprio questo un problema che, per diversi aspetti, è spesso difficile da risolvere.

1.9. Si dovrebbe riservare in ogni caso maggiore attenzione all'impatto reale dei programmi e delle azioni, affinché la definizione delle misure trovi corrispondente applicazione nella pratica.

Il coordinamento degli interventi e il ruolo di coordinatore

1.10. Competenze specifiche in materia ambientale sono ripartite tra diversi servizi. La DG XI «Ambiente, sicurezza nucleare e protezione civile» ha la competenza generale in materia e gestisce gli stanziamenti del titolo «Ambiente» del bilancio. Gli aspetti relativi alla ricerca sono di competenza della DG XII. L'Istituto dell'ambiente nonché l'Istituto delle applicazioni del telerilevamento, situati ad Ispra, fanno parte del Centro comune di ricerca. Alcuni servizi specializzati per i problemi ambientali ed ecologici sono inquadrati nell'ambito delle DG VI «Agricoltura» e DG VII «Trasporti». L'applicazione di una serie di direttive aventi per oggetto in particolare la lotta ai rumori è di competenza della DG III «Mercato interno e affari industriali». Alcune attività in materia di ambiente sono affidate alla Fondazione europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro, a Dublino e alla DG V «Occupazione, relazioni industriali e affari sociali». Altri aspetti rientrano in particolare nelle competenze della DG XIV, «Pesca», della DG XVI «Politiche regionali», della DG XVII «Energia», della DG XVIII «Credito e investimenti» e della Banca europea per gli investimenti.

1.11. Una siffatta ripartizione richiede un notevole sforzo di coordinamento, ben lungi dall'essere attuato. Per molte operazioni da finanziare con gli stanziamenti speciali «Ambiente», gli stanziamenti per la ricerca o la CECA, viene organizzata solo occasionalmente una consultazione interservizi. Per i finanziamenti dei Fondi strutturali viene attuato uno scambio d'informazioni tra le DG interessate, per quanto concerne l'elaborazione sia dei quadri comunitari di sostegno che dei programmi operativi. Esso verte però su documenti troppo vaghi per consentire una consultazione fruttuosa e una valida valutazione degli aspetti legati all'ambiente, soprattutto nei brevi tempi a disposizione. Nella migliore delle ipotesi, tale scambio di informazioni dà luogo a modifiche di testo, la cui portata pratica non sempre è evidente.

1.12. L'assenza di coordinamento si ripercuote sul livello delle realizzazioni. Nel settore dell'acquicoltura e della piscicoltura sono stati finanziati diversi progetti di coltura intensiva ed estensiva, soprattutto nelle lagune o in altre distese di acqua lungo le coste mediterranee, a carico degli stanziamenti destinati alla pesca, degli stanziamenti addizionali PIM o del FESR. Nello stesso tempo la DG XI sviluppa un'azione di tutela delle zone umide, fino al punto di aiutare finanziariamente gli enti di protezione dell'ambiente ad acquistare delle lagune per evitarne lo sfruttamento intensivo. Alcuni controlli effettuati in Grecia hanno evidenziato il caso di una diga di mare, costruita con il contributo di un programma PIM, con strada e rete aerea di distribuzione elettrica. La diga ha dovuto subire lavori di modifica, posti a carico di un contratto finanziato dalla DG XI, per consentire un flusso sufficiente di acqua, che era stato compromesso dalle infrastrutture iniziali; una parte della rete elettrica prevista è stata eliminata perché troppo pericolosa per gli uccelli.

1.13. Per lottare contro le piogge acide, il deperimento e gli incendi delle foreste, il Consiglio ha adottato, il 17 novembre 1986, due regolamenti successivamente modificati nel 1989(12)

. La gestione di queste misure forestali, per le quali erano stati iscritti nel bilancio 1991 (articoli B2-515 e B8-255) stanziamenti d'impegno pari a 20 Mio ECU, è affidata ad una unità specializzata istituita in seno alla DG VI «Agricoltura»; essa riguarda soprattutto lo sviluppo delle conoscenze e la diffusione di informazioni nei settori coperti dai regolamenti. Il coordinamento con la DG XI si limita praticamente alla comunicazione di alcuni dati raccolti, senza che vi sia un approccio comune volto a garantire la complementarità delle azioni, soprattutto in materia di protezione delle foreste. La consultazione con la DG XII, perfino per attività di ricerca in settori analoghi quali lo studio dell'inquinamento dell'aria e del suolo e i suoi effetti sul deperimento delle foreste, è volta soprattutto ad evitare doppi finanziamenti. Nemmeno l'esame della documentazione ha rivelato un coordinamento con le azioni di protezione e di miglioramento delle foreste, finanziate dai Fondi strutturali e gestite da altri servizi della stessa DG VI. Questa situazione compromette la buona concezione e la buona utilizzazione dei lavori finanziati.

1.14. Poiché i diversi approcci non sono coordinati, mancano rapporti d'insieme sulle attività connesse all'ambiente, finanziate con i diversi strumenti comunitari. Di solito viene elaborato un gran numero di documenti dettagliati su aspetti specifici, ma non esiste alcuna documentazione sull'azione svolta dai diversi servizi e direzioni generali della Commissione, intesa a fornire un approccio globale al problema. Una vera funzione di coordinamento presuppone l'esistenza di un coordinatore, il cui ruolo sia chiaramente definito. Occorre precisare la funzione della DG XI al riguardo, per garantire una maggiore complementarità ed efficacia degli interventi.

1.15. Anche negli Stati membri è necessario un migliore coordinamento. I problemi ambientali sono di competenza di ministeri diversi: Ambiente, ma anche Lavori pubblici, Industria, Agricoltura, Sanità, Protezione civile, Marina, Ricerca scientifica e altri dicasteri. In diversi casi esaminati dalla Corte, il coordinamento tra i ministeri interessati è risultato praticamente inesistente. I servizi incaricati della protezione dell'ambiente e della sanità non erano a conoscenza dell'esistenza di programmi e azioni con potenziali effetti nocivi e i diversi ministeri perseguono i loro obiettivi settoriali senza tener sufficientemente conto degli imperativi generali di tutela dell'ambiente naturale. La ripartizione delle competenze, del resto, è in continua evoluzione e la Corte ha ricevuto dalle autorità consultate risposte divergenti ad uno stesso quesito, soprattutto in materia di attribuzione di competenze o di problemi di procedura.

Considerazione dell'impatto ambientale nell'azione dei Fondi strutturali

1.16. A seguito della riforma dei Fondi, l'esatta definizione delle operazioni individuali finanziate con gli strumenti a finalità strutturale è raramente nota ai servizi comunitari. Essa è decisa principalmente a livello nazionale o regionale, spesso in corso di esecuzione dei programmi. Questi ultimi precisano i tipi di misure previste, ma non specificano le tecnologie da impiegare e, in molti casi, nemmeno l'ubicazione e il numero degli investimenti. L'azione dei comitati di accompagnamento, inoltre, non è tale da garantire un'informazione sufficiente in merito. Da alcuni controlli effettuati su 13 programmi operativi è risultato che la DG XI non aveva preso parte ai lavori di questi comitati e non aveva ricevuto copia dei resoconti delle loro 20 riunioni. Il finanziamento per programma complica, a livello comunitario, l'esame dei progetti e, di conseguenza, la valutazione delle loro implicazioni ambientali.

1.17. Ora, tanto il 12o considerando quanto l'articolo 7 del regolamento (CEE) n. 2052/88 del Consiglio, del 24 giugno 1988(13)

, che definisce il quadro generale della riforma, precisano che le azioni che sono oggetto di finanziamento devono essere conformi alle politiche comunitarie, comprese quelle concernenti la protezione dell'ambiente. Poche sono le misure efficaci che sono state adottate per tradurre tale obbligo in termini operativi. In particolare, il regolamento di applicazione (CEE) n. 4253/88(14)

del Consiglio, del 19 dicembre 1988, non contiene disposizioni particolari volte a garantire questa conformità a livello comunitario o nazionale.

1.18. I programmi operativi dovrebbero contenere perlomeno l'indicazione sistematica di imperativi precisi da osservare, di tecniche da applicare od evitare nella realizzazione delle azioni finanziate, onde impedire che i fondi degli strumenti a finalità strutturale vengano impiegati per investimenti non rispondenti alle preoccupazioni comunitarie in materia ambientale.

Il finanziamento di progetti e il finanziamento di programmi

1.19. La gestione degli stanziamenti del titolo «Ambiente» e degli stanziamenti per la ricerca si esplica sotto forma di finanziamenti di progetti o di studi anche se le operazioni si inseriscono in programmazioni d'insieme. Per ciascun progetto è dunque prevista un'azione di sorveglianza diretta a livello comunitario. Il contributo dei Fondi strutturali, invece, concerne essenzialmente programmi finanziati con quote annuali in funzione dell'avanzamento dei lavori; in questo caso, il compito di seguire l'esecuzione spetta soprattutto al comitato di accompagnamento operante nel quadro della compartecipazione.

1.20. Ciascuno dei due metodi, sorveglianza diretta e indiretta, presenta vantaggi e svantaggi. La sorveglianza diretta consente di valutare ciascun progetto sovvenzionato in termini di contenuto, attuazione, effetti; essa presuppone, però, che notevoli risorse in termini di personale e di mezzi amministrativi siano assegnate alla gestione, soprattutto quando il numero dei progetti è elevato. La sorveglianza indiretta è piuttosto espressione di un approccio globale per quanto concerne gli interventi e si occupa principalmente dei risultati d'insieme, dell'impatto sulla situazione che l'azione comunitaria vuole correggere o modificare.

1.21. Esiste tuttavia il rischio di non poter fruire dei vantaggi né dell'uno né dell'altro metodo, per scarsa attenzione o mezzi insufficienti per garantire una sorveglianza adeguata dei progetti, nonché per l'assenza di una soddisfacente procedura amministrativa di valutazione dei risultati. Questo si verifica in gran parte per le spese relative all'ambiente, settore in cui la sorveglianza dei progetti è scarsa e la valutazione dei programmi comprende pochi elementi relativi all'impatto sull'ambiente. Il contributo comunitario ha pertanto soprattutto una funzione di ridistribuzione e di sostegno ad iniziative, funzione sicuramente importante, ma che non riserva sufficiente attenzione all'aspetto dell'efficacia nell'utilizzazione degli stanziamenti.

CAPITOLO SECONDO

La gestione degli stanziamenti specifici destinati all'ambiente

Gli stanziamenti destinati all'ambiente e gli stanziamenti per la ricerca

2.1. Gli stanziamenti iscritti al titolo «Ambiente» del bilancio sono gestiti dalla DG XI «Ambiente, sicurezza nucleare e protezione civile» per il finanziamento di progetti individuali. L'aiuto concesso forma oggetto di contratti con i beneficiari, nei quali sono precisati i rispettivi compiti, la durata, le relazioni e altri tipi di documentazione da fornire, soprattutto di natura finanziaria. A differenza dei programmi operativi finanziati con i Fondi strutturali, la cui gestione è in gran parte delegata a livello nazionale e regionale nel quadro della compartecipazione, questi progetti individuali sono dunque definiti e valutati direttamente dalla Commissione, in collegamento con i beneficiari. La tabella 3 dà indicazioni più precise sull'evoluzione di questi stanziamenti nel corso degli ultimi esercizi.

2.2. Lo stesso tipo di gestione per contratto si applica ai progetti finanziati mediante gli stanziamenti per la ricerca della DG XII «Affari scientifici, ricerca e sviluppo». Una parte di questi progetti concerne espressamente i problemi ambientali. Tanto per la DG XI quanto per la DG XII le azioni da realizzare e gli assi d'intervento sono indicati in programmi pluriennali d'insieme, rispettivamente il «Programma d'azione delle Comunità europee in materia ambientale» e i «Programmi specifici di ricerca» adottati in esecuzione degli orientamenti del programma-quadro. Alcune azioni sono a loro volta realizzate sotto forma di programmi, che costituiscono una procedura di inquadramento di progetti.

2.3. Ad Ispra, presso il Centro comune di ricerca, esiste un Istituto dell'ambiente particolarmente specializzato nella ricerca concernente l'ambiente naturale. L'organico è comparabile a quello della DG XI e il bilancio annuale ammonta a circa 30 Mio ECU. Un altro Istituto del Centro si occupa delle applicazioni del telerilevamento che, per molti aspetti, interessano pure l'ambiente.

2.4. L'insieme di queste attività rappresenta una grande varietà di interventi. Gli studi e i progetti sono numerosi e i settori interessati molteplici. Si tratta tuttavia di azioni avviate e sviluppate nel corso degli anni nell'ambito delle due DG e che, per certi aspetti, potrebbero essere meglio coordinate. Per la preparazione e l'esecuzione dei programmi quali: ACA (azione comunitaria per l'ambiente), STEP (scienza e tecnologia per la protezione dell'ambiente), oppure EPOCH (climatologia e rischi naturali), ha luogo una consultazione interservizi, a seguito della quale è generalmente sottolineata l'importanza di una collaborazione più stretta, ad esempio per quanto riguarda la scelta precisa dei temi, dei modelli e delle sostanze da studiare. Si tratta tuttavia di intenti che dovrebbero essere ulteriormente sviluppati a livello delle realizzazioni e che lasciano poche tracce nei fascicoli dei progetti. Il primo programma in materia ambientale (1974-76) comprendeva un allegato che indicava i rapporti tra le azioni nel quadro degli stanziamenti di ricerca e i punti del programma ambiente, ma di questo approccio non vi è più traccia nei documenti successivi.

2.5. Poco approfonditi sono i contatti anche nella fase della decisione e dell'esecuzione. I compiti devono essere concepiti con maggiore precisione, operando una chiara distinzione tra studi e ricerche di base, sviluppo tecnologico, applicazioni ricorrenti, e occorre realizzare una più ampia sinergia tra tutte le azioni, affinché esse contribuiscano più efficacemente al conseguimento dei risultati auspicati. I controlli della Corte hanno rivelato diversi casi di studi su argomenti simili o analoghi, avviati contemporaneamente a carico dei due tipi di stanziamenti, talvolta con gli stessi contraenti, senza alcun approccio coordinato. Lo stesso fenomeno si presenta per i rapporti con il Centro di Ispra.

L'aggiudicazione e la stipulazione dei contratti

2.6. L'aggiudicazione e la stipulazione dei contratti finanziati con gli stanziamenti destinati all'ambiente è fortemente caratterizzata da procedure di appalto a trattativa privata. L'annuncio di una possibile collaborazione è generalmente pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, ma si tratta più di una richiesta volta a far conoscere eventuali iniziative che di un vero bando di gara. Per MEDSPA (azione comunitaria per la protezione dell'ambiente nella regione mediterranea) e CORINE (sistema d'informazione sullo stato dell'ambiente e delle risorse naturali nella Comunità) sono stati elaborati criteri più precisi per la selezione delle offerte di collaborazione, ma le procedure devono ancora essere migliorate, per pervenire ad un atteggiamento meno passivo, definendo i lavori da realizzare e aggiudicandone l'esecuzione a contraenti scelti in base ad un bando di gara.

2.7. L'aiuto comunitario, del resto, è spesso solo un elemento, importante sì, ma pur sempre parziale, di un piano finanziario attuato dal contraente per coprire le spese dell'operazione. In alcuni casi esaminati, questo piano finanziario prevedeva contributi di addirittura una dozzina di organismi. Situazioni di questo tipo non si prestano né ad una licitazione organizzata dalla Commissione né ad una consultazione dell'apposita commissione per gli acquisti e i contratti. Esse sono criticabili soprattutto quando, come la Corte ha potuto ripetutamente constatare, l'autore dell'ingegneria finanziaria e beneficiario del contributo non è il committente, che potrebbe fare entrare in azione la concorrenza, ma l'impresa stessa che realizza i lavori. Questa ha dunque la possibilità di fissare il prezzo senza altra procedura che la trattativa privata, situazione, questa, da evitare.

2.8. Quanto all'intervento dei comitati consultivi costituiti in particolare nel quadro delle azioni MEDSPA e ACNAT (azione comunitaria per la conservazione della natura), è da notare che esso mira soprattutto a creare un legame con i rappresentanti degli Stati membri, non già a garantire in modo specifico che le operazioni finanziate siano realizzate ad un prezzo equo.

2.9. Per assicurare un buon impiego del contributo, per le attività cui è destinato, una clausola dei contratti dispone l'obbligo della giustificazione delle spese. Nel caso di contratti stipulati con grandi imprese, la giustificazione delle spese è costituita quasi esclusivamente da fatturazioni interne della stessa impresa, per prestazioni di personale, forniture di materiale e attrezzature, spese di ricerca, spese generali e altre. Una siffatta giustificazione ha scarso valore probante e dovrebbe essere sostituita da un prezzo forfettario, stabilito al termine di un rigoroso bando di gara. Questa procedura contribuirebbe alla chiarezza e allo sviluppo del mercato importante costituito dal settore dell'ambiente.

Il monitoraggio finanziario dei contratti

2.10. Il monitoraggio finanziario dei contratti da parte della DG XI dà adito ad una serie di osservazioni. I fascicoli sono molto incompleti; in diversi casi, la Corte ha potuto prendere conoscenza solo sul posto, presso i contraenti, delle informazioni trasmesse da questi ultimi alla Commissione, perfino per quanto concerne i documenti giustificativi delle spese. Solo in occasione di verifiche di questo tipo in loco è stato possibile anche conoscere il numero dei contratti successivi stipulati con uno stesso contraente, mentre i dati forniti dalla DG XI erano molto parziali. Nella misura in cui agli organismi contraenti è chiesto uno sforzo di documentazione, questi documenti dovrebbero essere oggetto di un preciso trattamento amministrativo, per consentirne un'utilizzazione chiara e completa.

2.11. Insufficienti sono le istruzioni specifiche impartite ai contraenti sul metodo da seguire per la giustificazione delle spese. Non esiste una guida omogenea applicabile in tutti i casi, né sono contemplati metodi differenziati che consentano di definire il tipo di documenti giustificativi più appropriato per la natura del contratto o dei lavori. Un ruolo importante è riservato ai contatti diretti, poco o mal documentati, presi su iniziativa dell'una o dell'altra parte e che danno risultati molto differenti, data anche la mancanza di una esatta definizione delle spese ammissibili.

2.12. Un siffatto approccio non è soddisfacente, come è risultato dalle verifiche in loco effettuate dalla Corte presso una dozzina di contraenti, in materia di giustificazione delle spese. Un contraente, ad esempio, praticamente non teneva alcuna contabilità e aveva trasmesso alla Commissione i dati da lui ritenuti ragionevoli. Un altro aveva dato prova di grande immaginazione nel classificare un insieme di spese in funzione delle rubriche del contratto, spesso senza alcun rapporto con il progetto finanziato, il che permetteva di concludere addirittura che i mezzi finanziari previsti dal contratto erano stati utilizzati indifferentemente per tutte le attività del contraente. Per altri quattro progetti, le spese dichiarate hanno potuto essere giustificate solo in parte.

2.13. In un altro caso, il contraente disponeva da sette mesi di un anticipo di tesoreria da parte della Commissione per un importo di 100 000 ECU; poiché nel frattempo non era stata sostenuta alcuna spesa per il contratto, l'anticipo era stato utilizzato per finanziare altre attività. Il contratto, invece, prevedeva la costruzione, nei sei mesi successivi alla sua firma, di un impianto pilota per il trattamento dei residui. Al momento della visita della Corte, dieci mesi dopo l'avvio del progetto, si doveva ancora individuare il sito dell'impianto e se ne prospettava l'installazione in una regione diversa da quella inizialmente indicata, senza che nei fascicoli della Commissione vi fosse traccia di queste difficoltà. Secondo il contraente l'impianto pilota costituiva un prototipo del suo genere per il paese; solo in occasione della visita della Corte egli ha appreso che un progetto dello stesso tipo si trovava in fase di realizzazione nel quadro del programma ENVIREG, finanziato dai Fondi strutturali della Comunità.

2.14. Per migliorare la procedura di sorveglianza, tecnica e finanziaria, si è fatto spesso ricorso ad intermediari, incaricati dalla DG XI del coordinamento delle operazioni. Si tratta di società di servizi o altri uffici esterni, spesso retribuiti con gli stanziamenti per spese d'appoggio e di sostegno (capitolo B8-43 del bilancio), che sono stati in tal modo associati alla gestione dei contratti e che hanno svolto, nei confronti dei contraenti, funzioni per conto della Commissione. Le verifiche della Corte inducono a concludere che il ricorso a questi intermediari non ha consentito di assicurare un'azione di sorveglianza migliore: i numerosi cambiamenti di persone o organismi nel corso dell'esecuzione dei contratti, il carattere molto sommario dei documenti relativi alla sorveglianza, o addirittura la loro assenza, la scarsità delle informazioni fornite, palesano piuttosto la necessità di modalità più efficaci per tutelare il rispetto delle condizioni di esecuzione dei contratti.

La concessione di sovvenzioni di funzionamento

2.15. Al titolo B4-3 «Ambiente» del bilancio (voci B4-3061, B4-3081, B4-310) sono iscritti diversi stanziamenti di sovvenzionamento destinati soprattutto alla promozione di organizzazioni europee rappresentative operanti nel settore dell'ambiente. Il ruolo fondamentale di questi organismi nel far conoscere i problemi e nell'attuare una politica dell'ambiente è sottolineato dal programma d'azione, e il bilancio prevede la possibilità di un contributo forfettario per il funzionamento di dette organizzazioni.

2.16. Le procedure di assegnazione delle sovvenzioni forfettarie di funzionamento dovrebbero però essere uniformi, indipendentemente dalla natura dello stanziamento di bilancio. Non è ammissibile che vengano applicate procedure diverse a seconda che le sovvenzioni siano imputate al titolo A3 o al titolo B4 del bilancio. I criteri di concessione, inoltre, dovrebbero essere chiaramente definiti, per rafforzarne il carattere selettivo e l'utilizzazione degli importi versati dovrebbe essere meglio controllata.

2.17. Alcuni contratti di prestazione di servizi, imputati a stanziamenti diversi da quelli menzionati, sono in realtà sovvenzioni, in quanto la retribuzione pattuita serve in gran parte a coprire le spese amministrative generali dell'organismo beneficiario. Situazioni di questo tipo, che sono favorite dall'ambiguità dei metodi di gestione e delle procedure, dovrebbero essere rigorosamente evitate e una netta distinzione dovrebbe essere mantenuta tra contratti di prestazione di servizi e concessione di sovvenzioni.

I risultati dei progetti: la loro utilizzazione e il principio dell'azione preventiva

2.18. Occorre anche una struttura più precisa per quanto concerne l'utilizzazione dei risultati dei contratti, per la diffusione delle conoscenze e, in via più generale, per garantire che gli studi o i progetti pilota realizzati non rimangano inutilizzati. Prospettive di impiego pratico, di passaggio alla fase operativa, esistono probabilmente fin dall'inizio degli studi o delle ricerche finanziate, ma esse non figurano nei fascicoli esibiti alla Corte. Il problema è talora menzionato, all'atto dell'esame finale dei lavori, dal contraente, dai servizi della Commissione o da entrambi. Si tratta tuttavia di una procedura poco chiara, che dovrebbe essere notevolmente migliorata, affinché le decisioni vengano prese con cognizione di causa. La qualità della collaborazione prevista dal contratto, soprattutto sotto il profilo della buona utilizzazione dei lavori finanziati, risulta pregiudicata se l'esame dei documenti trasmessi e le decisioni che si basano su tali documenti restano spesso in sospeso.

2.19. Nel caso di alcuni studi importanti, in materia di trattamento dei rifiuti ad esempio, o di preservazione delle alghe sottomarine, i fascicoli vengono chiusi senza che sia stata presa alcuna decisione in merito al passaggio ad un'eventuale applicazione, sia stato stabilito un ordine di priorità per la destinazione dei finanziamenti futuri e sia stata acquisita la certezza dell'esistenza di misure adeguate, affinché i lavori realizzati non rimangano inutilizzati. Una constatazione analoga è stata fatta per alcuni contratti di ricerca, che in pratica sono serviti a finanziare delle tesi universitarie, senza alcuna indicazione circa l'utilizzazione dei lavori ai fini del programma comunitario.

2.20. In base alle disposizioni vigenti, l'azione della Comunità deve essere basata sul principio dell'azione preventiva e del «chi inquina paga». Diversi contratti esaminati, invece, erano essenzialmente volti a curare e non a prevenire.

2.21. Questo è il caso, ad esempio, in Italia di alcuni contributi concessi per eliminare i rifiuti e ripristinare il paesaggio delle isole Tremiti (250 000 ECU) e delle isole Egadi (144 800 ECU), deturpate soprattutto dall'afflusso dei turisti o visitatori, nonché del contributo concesso per risanare, in una zona umida in Toscana, un lago inquinato dagli scarichi provenienti da costruzioni residenziali per le vacanze e dai concimi usati nell'agricoltura (200 000 ECU). Sempre in Italia è stato concesso un aiuto comunitario di 250 000 ECU per contribuire all'acquisto di una laguna nella zona di Venezia.

2.22. I meriti di siffatti progetti, in termini di risanamento dell'ambiente, sono incontestabili. Essi tuttavia costituiscono molto più un'azione di pulizia che di prevenzione e, se dovessero moltiplicarsi, soprattutto in assenza di valide misure dissuasive per evitare il ripetersi di questi fattori nocivi, avvalorerebbero soltanto l'idea che l'inquinatore non è tenuto a pagare e che il costo ambientale di un'attività non deve essere preso a carico da chi la intraprende.

La creazione di banche dati

2.23. Per qualsiasi azione in materia ambientale è indispensabile creare ed avere a disposizione delle banche dati sui biotopi naturali, sulle fonti di inquinamento e sull'evoluzione del deterioramento. Per sviluppare ed armonizzare le informazioni, la Commissione ha elaborato una banca dati che forma oggetto del programma CORINE. La sua realizzazione, inizialmente prevista nell'arco di quattro anni a decorrere dal gennaio 1985, è stata prorogata di due anni in virtù della decisione del Consiglio 90/150/CEE(15)

, portando il costo totale del programma da 4 Mio ECU a 10,5 Mio ECU.

2.24. La banca dati doveva fornire, per tutta la Comunità e su base uniforme, una quarantina di indicatori in materia di biotopi naturali e altri elementi di carattere ecologico. Poiché le informazioni sull'ambiente sono tuttavia di qualità molto variabile negli Stati membri, la realizzazione del programma si è scontrata con difficoltà considerevoli. Per alcuni paesi, le informazioni erano già in gran parte disponibili e il sistema era essenzialmente volto ad assicurarne la comparabilità. In altri paesi, invece, è stato necessario effettuare lavori importanti di raccolta di dati, che sono lungi dall'essere ultimati. Ne consegue che le informazioni finora raccolte sono spesso parziali e dovrebbero essere maggiormente utilizzate.

2.25. Le verifiche svolte dalla Corte negli Stati membri hanno evidenziato una palese dispersione degli sforzi volti a costituire delle fonti di informazione. Alcuni servizi creano reti di rilevamento o banche dati, talora con il contributo dei Fondi strutturali della Comunità, senza alcun approccio o metodologia coordinati, e perfino ignorando l'esistenza del programma CORINE. Metodi divergenti vengono anche applicati per i rilevamenti aerei finanziati dalla Comunità, senza giustificazione di tali divergenze e senza contatti con l'istituto specializzato in materia di telerilevamento presso il Centro di Ispra.

2.26. Occorre inoltre un'azione più efficace per facilitare l'accesso alle informazioni disponibili e incoraggiarne l'utilizzazione, in primo luogo tramite la costituzione e la diffusione di elenchi delle banche dati esistenti. Diversi esperti od organizzazioni specializzate hanno sottolineato, in occasione dei controlli della Corte, che il numero di studi finanziati dalla Commissione è consistente, ma che i rapporti che ne venivano sono poco accessibili al pubblico, mentre la stessa Comunità ha adottato una direttiva volta a garantire la libertà d'accesso all'informazione in materia di ambiente(16)

. Inoltre, i collegamenti con l'Ufficio statistico delle Comunità sono rimasti insufficienti.

2.27. Il periodo di esecuzione del programma CORINE, stabilito dalla decisione del Consiglio, si è concluso alla fine del 1990, senza che fossero adottate disposizioni per il futuro dei lavori. La continuazione e l'attualizzazione della raccolta di dati dovevano essere affidate, secondo le intenzioni, all'Agenzia europea per l'ambiente, che tuttavia non è stata ancora creata. Nel frattempo le informazioni raccolte rischiano di perdere la loro attualità e, pertanto, il loro interesse.

CAPITOLO TERZO

Gli strumenti finanziari a finalità strutturale e l'ambiente

L'evoluzione delle procedure

3.1. A livello nazionale, le verifiche effettuate dalla Corte non hanno evidenziato progressi sensibili, da quando è iniziata la riforma dei Fondi, nelle procedure che devono consentire di tener meglio conto dei problemi ambientali all'atto dell'elaborazione dei programmi.

3.2. I diversi tipi di pianificazione (piani di sviluppo, quadri comunitari di sostegno, programmi operativi) sono concepiti in modo da far intervenire in primo luogo i servizi responsabili dello sviluppo regionale, dell'agricoltura e dell'occupazione, ciascuno per il settore di sua competenza. Nella maggior parte dei paesi e delle regioni visitati, i ministeri responsabili in materia di ambiente non erano stati formalmente consultati nella fase di preparazione dei programmi.

3.3. Il caso si è prodotto nei Paesi Bassi e in Germania dove, generalmente, il ministero responsabile non era stato informato, o lo era stato solo a posteriori, nel quadro degli scambi abituali di informazioni tra servizi ministeriali. Se, talvolta, come nella Saar, la consultazione preliminare aveva avuto luogo, l'esame effettuato si era limitato praticamente al calcolo dei costi e all'analisi di taluni aspetti tecnici.

3.4. In Germania, l'Ufficio federale dell'ambiente ha condotto un'analisi preliminare dei piani nazionali di assetto territoriale provenienti dal corrispondente Ministero. Non sono stati invece analizzati i piani relativi alle zone ammissibili, elaborati dal Ministero federale dell'economia o dal Ministero federale dell'agricoltura, nel quadro dei Fondi strutturali comunitari, nemmeno quando, come nel caso dei nuovi Laender, lo Stato federale contribuiva al finanziamento. Anche nel Regno Unito, i servizi ministeriali per la protezione dell'ambiente non erano stati associati alle procedure di programmazione e di decisione relative alle misure strutturali comunitarie.

3.5. L'attività dei diversi livelli amministrativi nel regolare svolgimento delle procedure comunitarie risente degli effetti negativi, particolarmente in materia di ambiente, delle difficoltà di preparazione, della inadeguatezza degli strumenti, o perfino di conflitti o lacune nell'attribuzione. Spesso mancano le conoscenze e i mezzi tecnici necessari per valutare l'impatto ambientale delle iniziative finanziate. I comitati di accompagnamento hanno un atteggiamento troppo passivo e la loro attività è sporadica. Il numero e la complessità delle disposizioni sono ormai tali che molti organismi interessati, pubblici e privati, non le conoscono o non sono in grado di garantirne l'applicazione. In occasione dei controlli svolti in regioni di vari Stati membri, è stata la Corte a dover fornire ai servizi incaricati della preparazione dei programmi le informazioni necessarie per quanto concerne l'esistenza e il contenuto di diverse disposizioni comunitarie in materia di protezione dell'ambiente.

Il contenuto dei programmi

3.6. I programmi operativi danno tuttavia ampio spazio ai problemi ambientali e, come già accennato, una parte importante dei finanziamenti è destinata ad operazioni apparentemente destinate a migliorare l'ambiente.

3.7. Il volume delle operazioni è effettivamente cresciuto in concomitanza con il raddoppiamento dei fondi, ma i cambiamenti di qualità nel tipo e nel modo degli interventi sono più limitati. La maggior parte delle misure considerate ambientali è di natura identica a quella delle azioni già precedentemente finanziate sotto un'altra denominazione o un altro titolo: progetti infrastrutturali nel settore del trattamento delle acque di scarico o dei rifiuti, lavori forestali, protezione del suolo.

3.8. Spesso si tratta piuttosto di misure di sostegno allo sviluppo di attività che di azioni che tengano conto della politica di lotta contro le fonti di inquinamento. L'aspetto correttivo, che è di gran lunga preponderante, non è distinto da quello della prevenzione, e poche sono le indicazioni date in merito all'impatto sperato. Le operazioni previste e le tecniche utilizzate sono indicate in termini generici, che danno spesso adito a definizioni ed applicazioni diverse, se non addirittura contraddittorie.

3.9. Questo si verifica quando i sistemi di trattamento dei rifiuti previsti possono andare indifferentemente dal semplice sotterramento controllato o dall'incenerimento, a metodi di pirolisi o di gassificazione, o quando i collettori di acque di scarico possono raccogliere indifferentemente acque trattate o non trattate, o ancora quando le misure relative a zone protette possono comprendere la costruzione, non meglio precisata, di alberghi o altre infrastrutture per accogliere turisti.

3.10. Alcuni finanziamenti non trascurabili sono destinati alla costruzione di reti metropolitane. Nel caso della rete di Atene, ad esempio, l'intero aiuto previsto (178 Mio ECU) è stato considerato un intervento mirato alla tutela dell'ambiente più che allo sviluppo dei trasporti. L'investimento deve infatti contribuire a contenere l'incremento del traffico automobilistico e dell'inquinamento dell'aria, e avrà pertanto un effetto positivo sull'ambiente. Tale effetto resterà tuttavia limitato se non si inserisce in una politica d'insieme della circolazione in ambito urbano, in quanto molte città dotate di metropolitana conoscono pur sempre i problemi dell'inquinamento provocato dai rumori, dagli ingorghi, dai veicoli in sosta e dai gas di scarico degli autoveicoli. Ora, i programmi non contengono un vero approccio globale di questo tipo. I controlli effettuati dalla Corte in un centro per il controllo tecnico delle automobili hanno appurato ad esempio che, benché molti veicoli non rispettassero le norme di combustione, non esisteva una registrazione precisa dei veicoli da controllare nella zona e che i controlli, previsti ogni due anni, non venivano ancora effettuati in modo sistematico.

3.11. Il rischio di effetti discordanti esiste anche ad altri livelli. Benché i danni provocati alle zone costiere dal processo di urbanizzazione vengano comunemente sottolineati, il programma operativo di una regione del Mezzogiorno prevede la costruzione di alberghi di grandi e medie dimensioni, per una capacità complessiva di 1 000 letti, in un golfo che si ritiene dotato di un grande potenziale turistico. L'iniziativa mira a riequilibrare le capacità ricettive alberghiere della zona rispetto ad altre meglio attrezzate.

3.12. Inversamente, molti programmi sottolineano le conseguenze negative dell'abbandono delle zone dell'entroterra, soprattutto in termini di conservazione dello spazio naturale. Malgrado ciò, esistono poche azioni a favore di tali regioni, che tuttavia devono particolarmente far fronte ai problemi dello squilibrio regionale. Analogamente, poche misure concernono i risparmi di energia o il ricorso ad energie rinnovabili o alternative, mentre l'esperienza difficile fatta in materia con i programmi fuori quota nel settore dell'energia e del programma VALOREN(17)

meriterebbe maggiore attenzione. Per quanto concerne la parte riservata alla formazione nel settore dell'ambiente, essa è tuttora molto modesta.

Il rapporto tra investimenti e tutela dell'ambiente

3.13. Nonostante la maggiore sensibilizzazione e l'interesse comprovato per i problemi dell'ambiente, il rapporto tra finanziamenti e necessità di contribuire alla tutela dell'ambiente naturale rimane scarso, sia a livello di procedure che di contenuto dei programmi. Esiste il rischio reale che l'attuazione di questi ultimi contribuisca direttamente e indirettamente al peggioramento dei mali e che sia, almeno in parte, la fonte di nuove difficoltà che esigeranno successivamente interventi difficili e costosi.

3.14. Le amministrazioni regionali responsabili pongono l'accento più sulla necessità di lavori od investimenti volti a ridurre l'inquinamento che su approcci globali che mirino parimenti a far sì che, d'altro canto, non vengano intraprese attività in condizioni che contribuiscono a distruggere l'ambiente o ad accrescere l'inquinamento. La separazione delle competenze, osservata in alcuni casi, tra i servizi più specificamente ambientali, incaricati della gestione del programma ENVIREG, e alcuni ministeri, ad esempio quello dei lavori pubblici, che hanno il compito di gestire gli altri programmi d'infrastruttura, non costituisce certo un buon esempio di approccio globale. Tale separazione ha consentito di rafforzare l'influenza dei servizi dell'ambiente su determinati investimenti, ma avvalora anche l'idea che i problemi ambientali riguardino solo una parte dei programmi.

3.15. Il fatto che gli investimenti vengano realizzati non garantisce necessariamente che abbiano l'effetto sperato in termini di protezione dell'ambiente naturale, tenuto conto soprattutto delle condizioni di utilizzazione o di funzionamento. Molti impianti di depurazione delle acque sono stati costruiti in comuni rurali, spesso con il contributo dei Fondi strutturali. In diverse regioni, la maggior parte di questi impianti rimane in realtà inutilizzata perché il bilancio dei comuni interessati è insufficiente per garantirne la manutenzione e il funzionamento. Impianti di comune utenza da parte di più villaggi probabilmente avrebbero costituito un'alternativa più appropriata.

3.16. Per analizzare la qualità dell'aria in zone industriali, una regione del Mezzogiorno ha creato una rete con una trentina di posti di osservazione per seguire l'evoluzione di alcuni componenti atmosferici. Nel programma operativo finanziato con i Fondi strutturali è prevista l'estensione della rete alle zone urbane. L'impianto fornisce dati in tempi reali, ma viene unicamente usato a fini di programmazione, senza altra funzione più immediata di protezione o di intervento, in quanto il servizio che gestisce il sistema non è competente in materia.

3.17. Alcuni controlli sono stati espletati in un Business Innovation Center (B.I.C.) incaricato, dalla Commissione e dalla regione interessata, di gestire diversi tipi di aiuti previsti, nel quadro di un programma operativo, a favore delle piccole e medie imprese. È emerso che, nei rapporti che il Centro tiene con le imprese beneficiarie, gli argomenti ambientali venivano affrontati solo su esplicita richiesta dell'impresa interessata. La rete dei B.I.C. potrebbe essere maggiormente sensibilizzata alle implicazioni ambientali delle iniziative finanziate e alla lotta contro i fattori nocivi.

3.18. Anche quando gli investimenti prevedono misure ben precise, non ne è garantita sempre la realizzazione. Il fascicolo dell'aiuto comunitario relativo alla costruzione di una diga sul fiume Aoos in Epiro è stato chiuso nel 1991, benché restassero ancora da effettuare degli imboschimenti, per un totale di 30 000 alberi, previsti a seguito dello studio sull'impatto del progetto.

3.19. In base ad una clausola generale dei contratti di prestiti globali concessi dalla Commissione nell'ambito delle attività della CECA, i progetti finanziati con prestiti globali debbono essere conformi alla normativa nazionale e comunitaria in materia d'ambiente(18)

. Le verifiche effettuate dalla Corte in una serie di paesi hanno rivelato che la clausola praticamente non veniva applicata e non era stata recepita nei contratti per il finanziamento dei progetti. Gli organismi finanziari intermediari interrogati hanno dichiarato che l'esistenza di un siffatto requisito contrattuale non aveva richiamato la loro attenzione e hanno sollevato il problema dei costi connessi ad un eventuale controllo di questo tipo. In altri casi essi hanno espresso il punto di vista che le disposizioni legislative dovevano bastare, il che significa vanificare la clausola contrattuale.

3.20. Il nesso tra gli investimenti finanziati e la tutela dell'ambiente è pertanto debole nelle azioni che beneficiano del contributo degli strumenti a finalità strutturale. Quando vengono prese iniziative in questo senso, il controllo è scarso e l'impatto reale poco controllato. Gli aspetti attinenti alla prevenzione o alla dissuasione sono del resto pressoché inesistenti nella gestione dei fondi e non vi sono praticamente azioni volte ad una migliore conoscenza e presa in considerazione del costo ambientale delle misure finanziate. Quanto alle relazioni sul controllo in loco, trasmesse alla Corte, esse affrontano molto raramente i problemi della lotta contro l'inquinamento.

I rischi di un impatto negativo sull'ambiente di altri progetti di investimento

3.21. Dall'esame svolto dalla Corte su operazioni realizzate con il contributo dei Fondi strutturali comunitari emerge la necessità di compiere ancora progressi sensibili per evitare che i progetti finanziati contribuiscano al degrado dell'ambiente o che comportino per lo meno effetti negativi non trascurabili. I casi riscontrati e qui sotto riportati riguardano in gran parte investimenti decisi nell'ambito dei regolamenti precedenti. Tuttavia, poiché le condizioni della gestione e la natura degli interventi hanno subìto poche modifiche, nell'ottica di una maggiore considerazione dell'impatto ambientale, è da temere che le constatazioni fatte debbano ripetersi.

3.22. Alcuni lavori nel porto di Salonicco, finanziati nell'ambito dei PIM, consistevano nell'approfondimento di uno dei bacini portuari e nel risanamento delle superfici circostanti. In mancanza di studi preliminari, svolti in tempo utile, nel momento in cui dovevano avere inizio i lavori non era stata presa alcuna decisione riguardo al trattamento di tre o quattro milioni di m3 di fanghi inquinati che gli scavi avrebbero comportato; la soluzione prevista consisteva nell'immergerli nel golfo, contribuendo così alla distruzione della flora e della fauna già gravemente danneggiate.

3.23. Sempre a Salonicco, con lo stesso programma, è stata finanziata l'installazione di filtri speciali destinati a ridurre il rumore e le emissioni di polvere nell'aria, provocati da uno stabilimento siderurgico. Il progetto è stato realizzato come previsto, ma le polveri raccolte vengono depositate in un locale dell'impresa e poi sparse a strati nei terreni circostanti.

3.24. In Sassonia-Anhalt, le verifiche hanno avuto per oggetto due progetti riguardanti, rispettivamente, la sistemazione di un terreno industriale e la creazione di un impianto per il trattamento e la distruzione di traverse ferroviarie usate costruite in cemento. Nel caso del primo progetto, la concessione dell'aiuto era subordinata all'apporto di una soluzione per il trattamento delle acque di scarico. Il pagamento è stato tuttavia eseguito senza tener conto di questo punto e senza imporre obblighi particolari in materia.

PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO : 392Y0923(01).13.25. Per quanto riguarda le traverse ferroviarie, prima della decisione di finanziamento non era stato eseguito alcun esame particolare degli aspetti legati all'ambiente; la descrizione del progetto prevedeva tuttavia un dispositivo per l'eliminazione di rifiuti speciali. In occasione della visita in loco, è stato confermato che il progetto è situato in una zona di protezione dell'acqua potabile e che i residui delle sostanze chimiche spruzzate sulle traverse per eliminare la vegetazione rischiano di penetrare nel suolo, specie in seguito a precipitazioni. Cionnonostante, non è stato individuato alcun dispositivo per la rimozione di rifiuti speciali o per la separazione dei residui oleosi. Il rumore e la polvere, benché fossero stati installati dei filtri, erano considerevoli.

3.26. Due aziende agricole, visitate nel Brabante settentrionale (Paesi Bassi), hanno beneficiato di aiuti per investimenti destinati alla protezione dell'ambiente e, in particolare, alla costruzione di stalle moderne dotate di un sistema che consente di immagazzinare il letame per sei mesi. Nelle vecchie stalle ciò era possibile solo per due settimane; inoltre, nuove disposizioni entrate in vigore nei Paesi Bassi vietano di scaricare il letame nei campi. Il primo progetto costituiva effettivamente un investimento di sostituzione e non dà adito ad osservazioni. Il secondo, invece, si collocava in una prospettiva ben definita di sviluppo dell'azienda e di incremento del numero degli animali e, di conseguenza, della produzione di letame, una condizione che avrebbe dovuto impedire la concessione dell'aiuto a titolo della protezione dell'ambiente.

3.27. Per quanto riguarda un progetto minerario in Spagna, dalla domanda di contributo risultava che l'investimento non presentava effetti negativi, mentre in realtà comportava il disboscamento di una vasta area boschiva e l'inquinamento di importanti quantitativi d'acqua. Una decisione adottata nel 1986 dalla regione interessata obbligava l'impresa a procedere a nuovi imboschimenti che nel 1989, tuttavia, l'ultimo anno che ha formato oggetto di una relazione, non erano stati ancora effettuati. Le acque di scarico non subiscono alcun trattamento, ma vengono depositate in due bacini artificiali; nessuna disposizione è stata adottata riguardo ai sedimenti. Alcune dichiarazioni trimestrali, trasmesse dall'impresa alle autorità regionali, indicano la presenza nelle acque di scarico di quantitativi molto limitati di sostanze tossiche. Tali dichiarazioni non collimano con le analisi dei prelievi, eseguite dalla stessa impresa prima e dopo il passaggio dell'acqua nella miniera; dalle analisi risulta che i quantitativi di sostanze tossiche rilevati all'uscita sono circa due volte superiori a quelli riscontrati all'entrata.

3.28. Problemi di inquinamento idrico sono stati riscontrati anche nel caso di un progetto minerario, finanziato nel Regno Unito dalla CECA, il quale non prevedeva ancora un impianto di depurazione. Per evitare la contaminazione delle acque di superficie, l'impresa in questione si sforzava di contenere l'acqua inquinata in vecchie vene di carbone abbandonate, con il rischio però di contaminare le acque sotterranee.

CAPITOLO QUARTO

La tutela della qualità dell'ambiente

L'esame di alcune unità di sorveglianza locale

4.1. In occasione delle verifiche compiute in diverse regioni degli Stati membri, la Corte ha avuto l'opportunità di contattare servizi locali incaricati del controllo dei rifiuti e degli scarichi nonché, in generale, del rispetto dei limiti o delle tolleranze stabilite in materia di effetti nocivi. In alcuni Stati membri sono stati istituiti servizi d'ispezione specializzati nel settore ambientale, in particolare per alcuni compiti specifici quali la salvaguardia di fiumi o di zone protette. In generale, tuttavia, il controllo dell'inquinamento è affidato ai servizi competenti in materia d'igiene e di controllo sanitario. Si tratta spesso di servizi cui sono stati assegnati altri compiti prioritari, come l'organizzazione delle cure sanitarie, e che non sono stati adattati alla complessità e alla specificità dei lavori da svolgere in campo ambientale. Quanto all' «audit ambientale», ossia la certificazione da parte di un esperto indipendente che l'attività dell'impresa esaminata è conforme alle disposizioni in vigore in materia di ambiente, esso viene effettuato solo in via del tutto eccezionale.

4.2. Presso alcune unità di controllo locali visitate dalla Corte nel Mezzogiorno, le verifiche venivano essenzialmente organizzate per far fronte a richieste specifiche o in seguito a casi sollevati dall'opinione pubblica. Nessuna verifica veniva praticamente svolta per quanto riguarda la qualità dell'aria. Per la qualità dell'acqua era in corso l'organizzazione di controlli periodici degli scarichi. Tali controlli, tuttavia, riguardavano esclusivamente i punti di scarico conosciuti, il cui elenco era stato redatto in base alle dichiarazioni pervenute nel corso degli ultimi anni. Un inventario più completo non era disponibile e inoltre non erano state compiute ricerche per quanto riguarda gli scarichi abusivi. Non era stata organizzata nemmeno la sorveglianza di imprese specializzate nella raccolta e nel trasporto di liquidi inquinati, con il rischio che una parte dei liquidi trasportati venisse fraudolentemente riversata nei collettori pubblici.

4.3. Una legge italiana del 1988 prevede la costituzione di un inventario degli scarichi e dei rifiuti industriali; in applicazione di tale legge, i soggetti interessati sono tenuti a presentare ogni anno una dichiarazione sui rifiuti prodotti. In una regione visitata dalla Corte, il numero di dichiarazioni ricevute era stimato inferiore al 10 % delle dichiarazioni che avrebbero dovuto essere presentate. Alcuni degli interessati ignorano l'obbligo che loro incombe od hanno una scarsa conoscenza dei prodotti in questione; altri preferiscono non manifestarsi. L'amministrazione tollera tale situazione, dal momento che non sarebbe agevole per essa esaminare un numero più elevato di dichiarazioni e, soprattutto, perché si troverebbe nell'impossibilità di organizzare il trattamento di tutti i rifiuti, qualora questi venissero dichiarati. Si calcola che la capacità di trattamento attuale, in genere mediante incenerimento, equivalga a circa il 25 % della capacità necessaria. Inoltre, la creazione di impianti supplementari non presenta problemi finanziari bensì di ubicazione, dato che la scelta di ogni nuovo luogo per il trattamento viene sistematicamente contestata. La regione non dispone di un centro specializzato per i rifiuti ospedalieri, il cui volume è stimato in poco più di 30 000 tonnellate l'anno.

4.4. La direttiva del Consiglio 85/337/CEE del 27 giugno 1985 concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati(19)

ha dato luogo a numerose denunce, interrogazioni parlamentari, ricorsi in tribunale per la mancata applicazione o applicazione scorretta delle norme in questione, compreso il caso frequente in cui le valutazioni dell'impatto provocato vengono eseguite per iniziativa dello stesso committente e non di un'autorità indipendente. La direttiva, che doveva essere recepita nella legislazione nazionale entro il 3 luglio 1988, indica in un primo allegato, e su riserva di taluni casi particolari, alcuni tipi di investimento per i quali deve essere necessariamente compiuta una valutazione degli eventuali effetti sull'ambiente, nonché le modalità di informazione e consultazione delle parti interessate. Un secondo allegato specifica il tipo di investimenti per i quali la valutazione suddetta è lasciata alla discrezione degli Stati membri.

4.5. L'applicazione di questa direttiva avviene in modo molto restrittivo. In vari Stati membri solo il primo allegato è stato recepito nella legislazione nazionale. La direttiva non doveva applicarsi inoltre ai progetti già decisi al momento dell'adozione delle misure di inserimento nell'ordinamento nazionale, nemmeno nel caso di grandi infrastrutture, come dighe e linee ferroviarie, aventi un impatto rilevante sull'ambiente. L'applicazione della direttiva, poi, è spesso limitata ai nuovi investimenti, ad esclusione delle ristrutturazioni, anche se, ad esempio, l'ampliamento di una strada in un'area residenziale o la sua trasformazione in un asse a circolazione più veloce possono condurre ad un vero e proprio disastro.

L'aspetto preventivo e il principio secondo il quale «chi inquina paga»

4.6. L'attuazione delle direttive in materia di ambiente procede molto lentamente e con numerose lacune. Data la situazione, è improbabile che le direttive possano modificare, da sole, in modo rilevante, i comportamenti in materia ambientale. Benché si osservi una reale sensibilizzazione nei confronti delle questioni ambientali e l'urgenza dei provvedimenti sia ampiamente riconosciuta, la situazione attuale non sembra aver subìto cambiamenti altrettanto rilevanti. Il divario esistente tra le azioni necessarie per proteggere l'ambiente e le risorse naturali, e quelle effettivamente realizzate rischia pertanto di accentuarsi. Al ritmo con cui procede, e malgrado uno sforzo sostenuto, l'applicazione delle direttive può richiedere ancora alcune generazioni.

4.7. Per migliorare la situazione è indispensabile adottare importanti misure di accompagnamento per rendere efficaci gli aspetti incentivanti o dissuasivi. Una raccomandazione del Consiglio del 3 marzo 1975(20)

, concernente l'imputazione dei costi e l'intervento dei pubblici poteri in materia di ambiente, stabilisce chiaramente che «l'imputazione agli inquinatori dei costi della lotta contro l'inquinamento da essi causato li incita a ridurre l'inquinamento stesso e a ricercare prodotti o tecniche meno inquinanti e consentirà così una più razionale utilizzazione delle risorse dell'ambiente; ciò inoltre corrisponde ai criteri di efficacia e di equità».

4.8. Poche misure sono state adottate in questo senso; è necessario, inoltre, perfezionare le tecniche applicate per conoscere meglio, e poter quindi determinare, il costo ambientale delle attività in causa e fare in modo che ne venga tenuto conto. Qualora tale aspetto non venga preso in considerazione, le operazioni e gli investimenti intrapresi, anche con l'aiuto della Comunità, possono rivelarsi fonte di oneri futuri per i relativi beneficiari e richiedere il finanziamento di nuove misure per ovviare alle conseguenze negative delle azioni precedenti o addirittura concomitanti.

L'applicazione delle direttive in materia di ambiente

4.9. L'inserimento nella legislazione nazionale delle direttive in materia di ambiente è ostacolato da ritardi e altre difficoltà notevoli. Alcuni Stati membri non hanno ancora fornito le informazioni e i documenti richiesti. In molti casi, le direttive non sono state recepite entro i termini previsti, in altri lo sono state solo in parte o in modo inadeguato. Per l'attuazione ci si avvale, a livello delle autorità locali, di indagini, esami e procedure di carattere tecnico e specializzato, che le amministrazioni interessate non sono sempre in grado di svolgere in modo appropriato, con la preparazione necessaria. La ripartizione delle competenze accresce il numero dei testi giuridici da adottare e aumenta i rischi di concezioni o interpretazioni divergenti.

4.10. Di fronte alle difficoltà di applicazione da parte degli Stati membri, le possibilità di azione offerte alla Commissione dalle direttive sono piuttosto limitate. Un centinaio di casi hanno formato oggetto di un ricorso presso la Corte di giustizia delle Comunità europee, la quale ha constatato, in numerose sentenze, che gli Stati membri in questione, non fornendo le informazioni richieste o non adottando, entro i termini previsti, i provvedimenti necessari per l'applicazione delle direttive, non avevano assolto gli obblighi che ad essi incombono in virtù del trattato. Tali condanne, tuttavia, non portano necessariamente ad un'applicazione più rapida o completa delle disposizioni in causa; inoltre, vi sono dei casi in cui lo stesso tipo di infrazione ha formato oggetto di condanne successive.

4.11. In totale, sono state adottate dal Consiglio circa 90 direttive, non considerate le modifiche e gli adattamenti, particolarmente necessari per tener conto dell'evoluzione della tecnica e dei fattori nocivi. Nonostante il numero elevato di testi in materia, l'insieme delle fonti di inquinamento è lungi dall'essere coperto. Per quanto riguarda la direttiva 76/464/CEE del Consiglio del 4 maggio 1976, concernente lo scarico di certe sostanze pericolose nell'ambiente idrico(21)

, ad esempio, una risoluzione del Consiglio ha preso atto di un elenco elaborato dalla Commissione, di circa 130 sostanze prioritarie, il cui scarico deve formare oggetto di un'autorizzazione preliminare da parte delle autorità competenti degli Stati membri, nel rispetto di determinati valori limite che devono essere stabiliti dal Consiglio. Di queste 130 sostanze, 21 sono considerate prioritarie dalla Commissione. Nel 1991, ossia dopo oltre 15 anni dall'adozione della direttiva, erano stati fissati i valori limite per 17 delle 130 sostanze menzionate, di cui 12 erano prioritarie sulle 21. Per le altre sostanze, la Commissione non ha più sottoposto al Consiglio alcuna proposta per la fissazione dei valori limite, ma nel febbraio 1990 ha presentato una proposta di modifica della direttiva, rimasta da allora in sospeso, volta a sostituire il sistema di voto all'unanimità con il sistema della maggioranza qualificata per la fissazione dei valori limite e degli obiettivi di qualità.

4.12. Occorre inoltre considerare che, anche a causa della dimensione dei servizi e della ripartizione dei compiti nell'ambito della DG XI, l'applicazione delle direttive e il relativo controllo sono tuttora lenti e inadeguati; è necessario un approccio più organizzato, che integri maggiormente altri strumenti di azione della Commissione, specie sul piano degli interventi a finalità strutturale e del principio della responsabilità pecuniaria dell'inquinatore. L'adozione delle direttive è indispensabile per stabilire un quadro giuridico di riferimento e definire norme e procedure in materia di ambiente. È relativamente inutile, tuttavia, elaborare norme che rimangono in gran parte inapplicate; tra i due aspetti in causa, l'elaborazione delle direttive e il controllo della loro applicazione, dovrebbe esservi maggiore equilibrio.

4.13. Nell'ambito della Commissione, come negli Stati membri, alcune direttive, aventi un impatto diretto e incisivo sulla salvaguardia dell'ambiente, vengono gestite esclusivamente nell'ottica del ravvicinamento delle legislazioni nazionali relative alle condizioni di produzione in un determinato settore industriale, e quindi del contributo alla realizzazione del mercato interno. È il caso, in particolare, di alcuni tipi di inquinamento acustico, nonché, ad esempio, della direttiva 78/1015/CEE del Consiglio del 23 novembre 1978(22)

, concernente il livello sonoro ammissibile e il dispositivo di scappamento dei motocicli, elementi il cui impatto sull'ambiente è tuttavia evidente. In occasione di un esame svolto dalla Corte presso la DG III della Commissione, incaricata della gestione della direttiva suddetta, non è stato possibile disporre dei dati sull'applicazione della stessa né di una valutazione dei risultati. Negli Stati membri, sono i servizi addetti al rilascio del permesso di circolazione per i motocicli o ai controlli tecnici ad avere le responsabilità corrispondenti e, in genere, è possibile trovare in commercio pezzi di ricambio le cui caratteristiche acustiche non tengono conto dei limiti previsti dalla direttiva. Analogamente, si può osservare che la direttiva 84/538/CEE del Consiglio del 17 settembre 1984, relativa al livello di potenza acustica ammesso per i tosaerba, rientra nelle competenze della DG XI, ma senza che, a priori, emergano chiaramente i criteri su cui si basa tale ripartizione delle attribuzioni. Le direttive sull'uso di pesticidi e sull'agricoltura biologica sono invece gestite dalla DG «Agricoltura»(23)

.

CONCLUSIONE E RACCOMANDAZIONI

5.1. L'azione comunitaria in materia di ambiente si è notevolmente sviluppata nel corso degli ultimi anni e la sua influenza si manifesta in quasi tutti gli aspetti della lotta contro l'inquinamento e per la difesa delle risorse naturali. Stabilita dall'Atto unico europeo del 1986, questa azione è ora sviluppata e intensificata in virtù del trattato di Maastricht del 1992.

5.2. Le direttive in materia di ambiente costituiscono lo strumento principale dell'azione preventiva comunitaria per la tutela dell'ambiente naturale e svolgono un ruolo fondamentale. La loro attuazione, tuttavia, procede lentamente e il divario tra il complesso della normativa in vigore e la sua applicazione pratica è considerevole. Nel frattempo, la situazione rischia di peggiorare e anche i progressi compiuti in alcuni settori possono essere compromessi dal degrado crescente registrato in altri campi.

5.3. Malgrado l'attività apprezzabile svolta a questo proposito, è improbabile, considerato il ritmo di applicazione, che le direttive emanate in materia di ambiente possano bastare a modificare, in modo rilevante, i comportamenti in questo settore. È pertanto essenziale che tali direttive siano sostenute da ulteriori esortazioni a ridurre l'inquinamento e che gli altri strumenti d'azione disponibili possano contribuire maggiormente agli effetti attesi dalle direttive e, soprattutto, che non siano d'ostacolo a questi ultimi.

5.4. Gli obiettivi dei Fondi strutturali devono essere perseguiti e conseguiti nel rispetto della politica comunitaria dell'ambiente. Non si tratta solo di un'esigenza normativa, ma anche di un principio di sana gestione, se si vuole evitare che le misure finanziate comportino successivamente difficoltà e oneri che graverebbero sullo sviluppo futuro delle popolazioni interessate. Molti progressi devono ancora essere compiuti in quest'ottica per eliminare effetti discordanti ed adottare un approccio più impegnato, che conduca a risultati concreti sul piano della limitazione degli effetti nocivi. Una parte troppo importante dell'aiuto comunitario riguarda operazioni assimilabili ad un'azione di pulizia, mentre la prevenzione contro le fonti di inquinamento è scarsamente contemplata nei programmi e nei progetti finanziati. Ora, se l'aspetto preventivo non viene considerato prioritario, anche gli interventi di tipo curativo non avranno un effetto duraturo. Una simile preoccupazione deve improntare l'azione dei nuovi strumenti di cui è stata decisa l'istituzione, e, in particolare, il Fondo di coesione.

5.5. La DG XI deve svolgere un ruolo di coordinamento più incisivo per evitare la dispersione degli interventi e conferire una maggiore complementarità e quindi efficacia alle varie azioni. La programmazione pluriennale dovrebbe definire obiettivi concreti e quantificabili ed indicare con precisione i mezzi da porre in atto per conseguirli.

5.6. Quanto ai progetti finanziati mediante gli stanziamenti per l'ambiente, è necessario un maggior rigore nella definizione, nella selezione e nell'attribuzione dei lavori da eseguire, attraverso un'applicazione scrupolosa delle procedure di gara. La sorveglianza finanziaria dei contratti deve essere sensibilmente migliorata e i risultati dei lavori svolti sistematicamente sfruttati. Il finanziamento ripetitivo di attività che approdano a scarsi risultati concreti dovrebbe essere maggiormente evitato. La sorveglianza e la valutazione dell'impatto effettivo delle operazioni sovvenzionate rappresentano aspetti operativi fondamentali dell'intervento; in particolare, il ricorso a intermediari per lo svolgimento di questi compiti non pare giustificato.

5.7. Una migliore informazione è necessaria per quanto riguarda il volume finanziario dell'azione comunitaria, il quale non è definito in modo esauriente e preciso. A causa di tale lacuna è arduo coordinare le misure sviluppate nei vari settori ed avere una visione globale dei risultati della gestione. In particolare, manca qualsiasi documentazione sui diversi aspetti dell'attività finanziaria nel settore dell'ambiente, atta a fornire un approccio globale in proposito.

5.8. Nella misura in cui la politica di prevenzione e di correzione alla fonte si rivela inadeguata, è necessario acquisire una conoscenza più precisa e pervenire ad una maggiore considerazione del costo ambientale delle attività. È questa la condizione fondamentale per conseguire una maggiore efficacia nella salvaguardia dell'ambiente naturale e, anche su questo punto, molti progressi restano ancora da compiere. Il costo ambientale non può essere sistematicamente sostenuto dalla collettività, ma deve essere sempre più a carico dell'attività che ne è la causa. Una parte più significativa dei finanziamenti comunitari dovrebbe riguardare l'applicazione del principio «chi inquina paga», chiaramente affermato dalla normativa, il quale però può avere un effetto dissuasivo, ovvero educativo, solo se trasposto nella realtà.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione del 18 giugno 1992.

Per la Corte dei conti Aldo ANGIOI Presidente

Tabella 3 - Gli stanziamenti del titolo «Ambiente» del bilancio e loro utilizzazione (1)

(ECU)

Impegni Pagamenti

Voce di bilancio Stanziamenti definitivi disponibili Contratti nel corso dell'esercizio % Stanziamenti definitivi disponibili Pagamenti effettuati %

1986 ACA 6610+6611 6 704 769 5 745 923 85,7 3 450 000 1 031 966 29,9

CORINE 6603+6614 3 213 500 2 999 581 93,3 1 200 000 990 937 82,6

MEDSPA 665+6615+6616 (2) 1 580 000 1 224 797 77,5 1 630 000 727 505 44,6

Altri Varie 19 401 194 14 406 538 74,3 15 470 325 11 241 643 72,7

30 899 463 24 376 839 78,9 21 750 325 13 992 051 64,3

1987 ACA 6610+6611 3 710 168 3 602 568 97,1 5 820 108 3 906 449 67,1

CORINE 6603+6614 1 416 483 1 411 487 99,7 1 523 300 1 273 300 83,6

MEDSPA 665+6615+6616 (2) 1 885 450 1 822 152 96,6 1 285 450 535 629 41,7

Altri Varie 31 269 715 29 268 850 93,6 23 038 150 16 773 439 72,8

38 281 816 36 105 057 94,3 31 667 008 22 488 817 71,0

1988 ACA 6600 5 168 196 5 159 286 99,8 3 100 000 2 824 765 91,1

CORINE 6601 2 000 000 1 998 570 99,9 1 200 000 1 115 825 93,0

MEDSPA 6610 (2) 3 431 438 3 390 522 98,8 2 600 000 1 019 298 39,2

Altri Varie 26 246 271 25 351 752 96,6 28 320 000 18 314 555 64,7

36 845 905 35 900 130 97,4 35 220 000 23 274 443 66,1

1989 ACA 6600 7 800 000 7 796 779 100,0 5 800 400 4 980 370 85,9

CORINE 6601 3 740 000 3 727 735 99,7 3 240 000 2 425 695 74,9

MEDSPA 6610 6 922 000 6 896 527 99,6 4 342 000 3 559 692 82,0

Altri Varie 25 523 000 24 501 613 96,0 23 628 000 17 711 852 75,0

43 985 000 42 922 654 97,6 37 010 400 28 677 609 77,5

1990 ACA 6600 10 000 000 9 999 983 100,0 7 450 000 6 534 737 87,7

CORINE 6601 2 800 000 2 715 113 97,0 3 500 000 2 390 417 68,3

MEDSPA 665 9 000 000 8 843 775 98,3 4 107 000 2 073 345 50,5

Altri Varie 30 180 000 29 021 450 96,2 33 212 000 24 978 125 75,2

51 980 000 50 580 321 97,3 48 269 000 35 976 624 74,5

1991 ACA B4-300+B8-430 408 000 406 762 99,7 2 727 000 1 682 820 61,7

ACNAT B4-301+B8-431 27 026 000 13 940 610 51,6 10 676 000 7 570 515 70,9

CORINE B4-3101 5 000 000 2 713 876 54,3 3 500 000 2 348 461 67,1

MEDSPA B4 302+B8-432 24 442 000 24 207 283 99,0 11 001 000 5 541 074 50,4

LIFE B4-320 1 000 000 996 347 99,6 1 000 000 996 347 99,6

Altri Varie (Ch.B4-3) 25 627 000 16 305 358 63,6 19 993 000 11 161 100 55,8

83 503 000 58 570 236 70,1 48 897 000 29 300 317 59,9

TOTALE ACA 33 791 133 32 711 301 96,8 28 347 508 20 961 107 73,9

ACNAT 27 026 000 13 940 610 51,6 10 676 000 7 570 515 70,9

CORINE 18 169 983 15 566 362 85,7 14 163 300 10 544 635 74,5

MEDSPA 47 260 888 46 385 056 98,2 24 965 450 13 456 543 53,9

LIFE 1 000 000 996 347 99,6 1 000 000 996 347 99,6

Altri 158 247 180 138 855 561 87,8 143 661 475 100 180 714 69,7

285 495 184 248 455 237 87,0 222 813 733 153 709 861 69,0

(1) Ivi compresi gli importi relativi alle spese di appoggio e di sostegno.

(2) Incluse spese diverse da quelle dei progetti MEDSPA.

RISPOSTA DELLA COMMISSIONE

INTRODUZIONE

Data l'evoluzione della politica comunitaria in materia di ambiente, la relazione speciale della Corte a tale riguardo giunge al momento opportuno. Essa s'incentra su una serie di punti che la Commissione aveva già rilevati preparando il suo quinto programma di azione sull'ambiente, adottato il 18 marzo 1992. Benché il settore dell'ambiente non sia stato menzionato nei Trattati prima dell'Atto unico europeo del 1986, sono quasi vent'anni ormai che la Comunità conduce una politica al riguardo; i primi quattro programmi d'azione hanno consentito di realizzare progressi importanti, costituendo il corpus normativo (più di 200 atti legislativi), il che ha portato ad un reale miglioramento nella salvaguardia della qualità dell'ambiente. Il quarto programma d'azione, attualmente in vigore, si concluderà alla fine del 1992: bisognerà aspettare qualche anno per vederne gli effetti. È chiaro tuttavia che la politica in materia di ambiente è giunta a una svolta e che svolge ora un ruolo sempre più importante all'interno della Comunità. I capi di Stato e di governo lo hanno constatato al Vertice di Dublino del 1990, nella loro «Dichiarazione sugli imperativi dell'ambiente.»

Tale importanza è stata confermata nel nuovo Trattato sull'Unione europea, firmato dagli Stati membri il 7 febbraio 1992, che ha iscritto fra i propri obiettivi principali la promozione di una crescita durevole nel rispetto dell'ambiente. Il nuovo Trattato, inoltre, include fra le attività dell'Unione la politica in materia ambientale, precisando che essa deve mirare a un elevato livello di salvaguardia e che i requisiti in tale materia devono essere integrati nella definizione e nell'applicazione delle altre politiche della Comunità. Ne consegue che le considerazioni relative all'ambiente saranno sempre più parte integrante di altre politiche settoriali, sia a livello comunitario che all'interno degli Stati membri.

Il quinto programma d'azione, che dovrebbe diventare lo strumento di questi cambiamenti ed è attualmente in discussione presso il Consiglio, non è destinato solo alla Commissione: rivolgendosi a tutti gli operatori interessati ai problemi dell'ambiente nella Comunità, esso riflette l'importanza che la Commissione attribuisce al carattere mutevole della politica al riguardo. Invece di attendere che i problemi si manifestino, esso segnala i fattori o le attività che nuocciono all'ambiente o che contribuiscono all'esaurimento delle scorte di risorse naturali. Un'azione a livello comunitario non è sufficiente per conseguire gli obiettivi prefissi: è necessario piuttosto coordinare gli sforzi e suddividere le responsabilità fra tutti i livelli della società. Con la strategia di base adottata nel programma, si mira essenzialmente a stabilire una serie di obiettivi a lungo termine, che consentano d'integrare pienamente l'ambiente, con l'estensione e l'approfondimento degli strumenti di coordinamento e di controllo, nelle altre politiche in questione, grazie alla partecipazione attiva dei principali agenti interessati (le amministrazioni, le imprese e il pubblico in genere). Del resto, tale impostazione è consona con le raccomandazioni e conclusioni della Corte.

All'interno della Commissione stessa, sarà necessario più stretto coordinamento fra i vari servizi e, a tutti i livelli di decisione, maggiore consapevolezza dei problemi dell'ambiente. Ciò vale in particolare per l'attribuzione degli stanziamenti supplementari destinati all'ambiente. In questo senso, le raccomandazioni della Corte sui diversi problemi, nella forma in cui si pongono attualmente, costituiranno un importante fattore di evoluzione della concezione della Commissione in materia, in particolare quando si tratterà di valutare i Fondi strutturali e il nuovo Fondo di coesione.

Va osservato tuttavia che, a giudizio della Commissione, nell'ambito delle sue politiche strutturali si sono già fin d'ora avviate azioni di rilievo per conferire maggiore importanza ai problemi ambientali negli interventi a titolo di queste politiche. Ad esempio, circa 3 miliardi di ECU sono stanziati, nell'ambito dei Quadri comunitari di sostegno (QCS) a titolo degli obiettivi 1, 2 e 5b) della riforma, per una serie di azioni concernenti la salvaguardia dell'ambiente. A ciò si aggiungono le varie azioni previste in questo settore nel quadro di diverse iniziative comunitarie: più in particolare, l'iniziativa ENVIREG, per la quale il contributo comunitario ammonta a 500 milioni di ECU.

La Commissione richiama inoltre l'attenzione sull'importanza del ruolo degli Stati membri per l'attuazione della politica dell'ambiente: nel quinto programma d'azione, il principio di sussidiarietà contribuirà non poco a fare in modo che i fini, gli obiettivi e le azioni di tale politica producano pienamente i loro effetti attraverso adeguate misure nazionali. Una simile impostazione presuppone un'azione concertata della Commissione e degli Stati membri, che devono agire assieme come partner. Questo tipo di rapporto esige inoltre maggiore cooperazione fra la Commissione e gli Stati membri per quanto riguarda il controllo delle azioni attuate in materia di ambiente. Analogamente, la creazione dell'Agenzia europea per l'ambiente e delle sue reti d'informazione risponderà alla sempre maggiore necessità di dati scientifici più precisi e più completi nel settore dell'ambiente, su base comparativa a livello comunitario e oltre, al fine di migliorare il processo decisionale.

PRIMO CAPITOLO

Gli obiettivi e i mezzi dell'azione comunitaria in materia di ambiente

L'individualizzazione delle spese

1.3. Il bilancio fornisce cifre globali risultanti da tutte le azioni intraprese nel settore dell'ambiente nel contesto di linee diverse di bilancio. I calcoli sono stati effettuati dalle DG ordinatrici di queste diverse linee e i risultati sono stati trasmessi alla DGH XI in forma di note di tutte le DG interessate.

1.4. L'analisi della Corte concernente la quantificazione dei contributi finanziari compresi nei QCS dei Fondi strutturali e relativi all'ambiente corrisponde, grosso modo, alle stime effettuate dalla Commissione al riguardo. La maggiore differenza, in cifre, si riscontra per il QCS del Portogallo, dove le azioni a favore dell'ambiente non sono riunite in un asse prioritario specifico, ma si trovano disperse nei vari programmi regionali. Il contributo comunitario alle misure di salvaguardia dell'ambiente riprese in tali programmi regionali può essere stimato a 168 milioni di ECU per il periodo 1989-1993.

Questi dati mostrano inoltre che i Fondi strutturali assumono, con i loro finanziamenti, un ruolo molto importante e concreto in materia di politica dell'ambiente.

1.6. La Commissione riconosce la necessità d'intensificare le azioni per giungere alla transparenza auspicata dalla Corte nella sua relazione, ma uno dei problemi di fronte ai quali si trovano la Commissione e gli Stati membri è l'inesistenza di un sistema d'indicatori delle spese connesse all'ambiente. A livello nazionale, gli Stati membri non hanno attribuito una priorità all'adozione di statistiche sull'ambiente, mentre a livello comunitario l'Istituto statistico e i servizi della Commissione lavorano da due anni alla messa a punto di un sistema che indicherà più chiaramente le spese connesse all'ambiente nella Comunità e negli Stati membri. Un lavoro analogo, nel quale la Commissione svolge un ruolo attivo, viene effettuato all'interno dell'OCSE.

I programmi d'azione in materia ambientale

1.8. La Commissione prende atto dell'osservazione formulata dalla Corte sull'aspetto operativo dei programmi d'azione, sottolineando tuttavia che i primi programmi d'azione si proponevano di accrescere la consapevolezza dei problemi dell'ambiente e di introdurre principi generali applicabili alle attività di protezione dell'ambiente. Negli ultimi programmi d'azione si è cercato di stabilire criteri qualitativi (per esempio, qualità dell'acqua, controllo delle emissioni) e di vigilare sull'applicazione integrale e sul rispetto della normativa comunitaria. Mentre nel quarto programma d'azione si è sottolineata la necessità d'integrare le preoccupazioni ecologiche in altri settori politici e di raccomandare l'elaborazione di strumenti tali da assicurare l'attuazione della politica dell'ambiente, adottando il 18 marzo 1992 il quinto programma d'azione, la Commissione ha riconosciuto che era ormai tempo di fissare obiettivi precisi, di dotarsi dei mezzi per raggiungerli e di stabilire priorità.

Il quinto programma d'azione sarà un documento operativo, per stabilire obiettivi a lungo termine ed i risultati da raggiungere, prevedendo le misure da applicare e le scadenze da rispettare per ottenere tali risultati. Il dispositivo si estende a settori chiave come l'industria, l'agricoltura, l'energia, i trasporti e il turismo, tenendo conto dell'evoluzione in atto verso il mercato unico. Inoltre, la Commissione stessa dispone di piani dettagliati, che si applicano sia all'insieme dei suoi servizi che alle Direzioni generali, per stabilire priorità e per pianificare e finanziare le attività nel settore dell'ambiente.

1.9. La Commissione intende rafforzare, in futuro, il controllo e la valutazione dell'incidenza effettiva dei programmi e delle azioni nel settore dell'ambiente, in particolare mediante la definizione di obiettivi e d'indicatori ambientali al riguardo. Tale definizione sarà di grande utilità per la Commissione nel fissare le priorità d'intervento e quindi nell'accrescere l'efficienza degli interventi con i quali contribuisce all'attuazione della politica dell'am- biente.

Il coordinamento degli interventi e il ruolo di coordinatore

1.10. La Commissione, riconoscendo la necessità di un migliore coordinamento della sua impostazione in materia di ambiente, ritiene che il quinto programma d'azione offrirà i mezzi per ottenere questo risultato. I problemi dell'ambiente non sono di competenza unicamente della Direzione generale dell'ambiente: l'elenco redatto dalla Corte potrebbe essere ulteriormente completato con l'aggiunta di altre DG, in particolare le DG I, II, VII, XXII e XXIII, alcune delle quali gestiscono anch'esse stanziamenti connessi all'ambiente.

In queste condizioni, è certamente quanto mai complesso un processo di coordinamento che faccia intervenire quasi tutti i servizi della Commissione: sarà indispensabile modificare atteggiamenti e orientamenti per risolvere le difficoltà ma, come si sottolinea nel quinto programma d'azione, un cambiamento della mentalità e dei comportamenti richiede inevitabilmente del tempo.

1.11. La Commissione riconosce che, in certi casi, è possibile migliorare il coordinamento, la consultazione e la partecipazione fra servizi in materia di ambiente, come si è già fatto ad esempio per i prestiti BEI e CECA. A questo fine, saranno necessarie risorse supplementari.

Per quanto riguarda più in particolare i Fondi strutturali, la Commissione ritiene che si tratti non tanto di un problema di coordinamento fra i suoi servizi, ma piuttosto di difficoltà derivanti dalla generalizzazione dell'intervento per ogni programma, poiché i programmi operativi, che constituiscono la base per la concessione di contributi dei Fondi strutturali, non contengono dettagli sui singoli progetti. Al momento della concessione del contributo, la verifica dell'incidenza ambientale delle azioni va quindi compiuta necessariamente a livello più composito.

1.12. Il finanziamento di progetti da parte dei PIM è stato deciso più di cinque anni fa. Il coordinamento fra le DG XI e XIV, per quanto riguarda il controllo del rispetto delle norme ambientali da parte dei progetti di acquicoltura, è eccellente: da quando, l'8 dicembre 1988, la Commissione ha adottato istruzioni interne concernenti la valutazione dell'incidenza ambientale dei piani, programmi e progetti finanziati dalla Comunità, le due DG hanno elaborato in comune un questionario dell'ambiente, che deve obbligatoriamente corredare ogni richiesta di contributo comunitario per un progetto di acquicoltura. I servizi della DG XIV trasmettono regolarmente ai servizi della DG XI tali questionari, che vengono scrupolosamente esaminati prima di ogni finanziamento.

Per quanto riguarda le relazioni fra l'acquicoltura e l'ambiente, se è vero che la DG XI sviluppa un'azione di salvaguardia delle zone umide, uno sviluppo economico rispettoso dell'ambiente non è escluso a priori.

D'altro canto, l'ampia gamma delle funzioni svolte dalle zone umide, nonché i loro valori naturali e socioeconomici, implicano che la gestione specifica che esse richiedono assuma la forma di una gestione integrata. Su questa base, si possono autorizzare nelle zone umide la pesca tradizionale e l'acquicoltura.

1.13 Le misure riguardanti la tutela delle foreste contro l'inquinamento atmosferico [reg. (CEE) n. 3528/86] e contro gli incendi [reg. (CEE). n. 3529/86] sono gestite dall'unità «Azioni specifiche in ambiente rurale (sviluppo forestale, protezione dell'ambiente)» della DG VI, che è responsabile della politica forestale della Comunità: queste due misure fanno parte integrante del programma d'azione a favore delle foreste nella Comunità, adottato nel giugno 1989.

Per quanto riguarda la tutela delle foreste contro l'inquinamento atmosferico, il sistema di osservazione previsto nel suddetto regolamento, nonché le varie relazioni elaborate dalla DG VI, hanno formato oggetto di stretta collaborazione con la DG XI (CORINE). Per la salvaguardia delle foreste contro gli incendi, il regolamento (CEE) n. 3529/86 si limita ad azioni di prevenzione degli incendi e di vigilanza delle foreste.

A livello comunitario non vi sono altre misure che costituiscano un doppione di questo dispositivo, in quanto le azioni sostenute dalla DG XI in tale settore riguardano solo la lotta propriamente detta.

Al coordinamento fra le due Direzioni generali in questo settore provvede il comitato forestale permanente gestito dalla DG VI, al quale partecipano regolarmente i rappresentanti della DG XI.

Il collegamento fra DG VI e DG XII avviene mediante la consultazione ufficiale fra queste due Direzioni generali al momento della procedura di esame dei progetti di ricerca.

Analogamente, per le azioni di salvaguardia e di potenziamento delle foreste, finanziate a titolo della riforma dei Fondi strutturali, il coordinamento fra i vari servizi interessati all'interno della DG VI è assicurato dalla consultazione sistematica nel quadro della procedura d'istruzione dei programmi operativi.

1.14. Per quanto riguarda il ruolo di coordinamento che la DG XI deve assicurare per i finanziamenti comunitari nel settore dell'ambiente, va ricordato che già esistono procedure appropriate all'interno della Commissione per i finanziamenti dei Fondi strutturali: la DG XI viene consultata sulle azioni proposte dagli Stati membri per il cofinanziamento comunitario e partecipa alle riunioni dei comitati di controllo delle azioni che possano avere ripercussioni rilevanti in materia di ambiente (cfr. anche la risposta al punto 1.11).

1.15. La Commissione ritiene inoltre che, per tutti i problemi di ambiente, in costante evoluzione, il coordinamento debba essere migliorato anche all'interno degli Stati membri.

Questi diversi aspetti sono stati esaminati in una riunione dei direttori generali dell'ambiente, organizzata dalla Commissione e dalla presidenza portoghese nel giugno 1992. Inoltre, nel quadro del quinto programma d'azione, si prevede di costituire un gruppo di riflessione sulla politica dell'ambiente, comprendente i rappresentanti della Commissione e degli Stati membri al livello di direttori generali, per incoraggiare la comprensione reciproca e gli scambi di vedute sulla politica e le azioni in materia di ambiente. È prevista inoltre la creazione di una rete comprendente rappresentanti delle autorità nazionali competenti e della Commissione, per vigilare sull'applicazione pratica delle misure comunitarie.

Come si tiene conto dell'incidenza ambientale nell'azione dei Fondi strutturali

1.16. La Commissione riconosce che la generalizzazione dei finanziamenti «per programmi» negli interventi strutturali rappresenta un'evoluzione importante rispetto al precedente metodo d'intervento «per singoli progetti», che può essere realizzato solo gradualmente e con imperfezioni in vari punti. Si è resa necessaria una certa fase di rodaggio, anche per quanto riguarda la valutazione dell'incidenza ambientale nelle diverse fasi della programmazione, al livello dei servizi della Commissione e anche per le autorità nazionali e regionali responsabili negli Stati membri.

Sarebbe tuttavia contrario allo spirito delle politiche strutturali della Comunità, e del resto tecnicamente impossibile, accentrare tutte le valutazioni e le verifiche nel settore ambientale al livello dei servizi della Commissione. Secondo la Commissione, in futuro bisognerà incoraggiare gli Stati membri ad associare più sistematicamente le loro autorità responsabili dei problemi ambientali alle varie fasi della definizione e del concretamente dei finanziamenti strutturali.

Gli Stati membri dovrebbero assicurarsi anzitutto che queste autorità siano sufficientemente attrezzate per svolgere tale compito. La presenza dei servizi della Commissione ai comitati di controllo potrebbe quindi limitarsi a