Corte dei conti

In conformità delle disposizioni dei trattati (articolo 45 C, paragrafo 4, del trattato CECA, articolo 248, paragrafo 4, del trattato CE e articolo 160 C, paragrafo 4, del trattato CEEA) e del regolamento finanziario del 21 dicembre 1977 (articolo 88) modificato da ultimo dal regolamento (CE, CECA, Euratom) n. 2673/1999 del Consiglio, del 13 dicembre 1999, e delle disposizioni analoghe relative ai Fondi europei di sviluppo, la Corte dei conti delle Comunità europee ha adottato, nella riunione dell'11 e del 12 ottobre 2000, la sua

RELAZIONE ANNUALE

sull'esercizio finanziario 1999

(2000/C 342/01)

La relazione, corredata delle risposte delle istituzioni alle osservazioni della Corte, è stata trasmessa alle autorità competenti per il discarico ed alle altre istituzioni

Jan O. KARLSSON

(Presidente)

Bernhard FRIEDMANN

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

Robert REYNDERS

Juan Manuel FABRA VALLÉS

Máire GEOGHEGAN-QUINN

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

INDICE

>SPAZIO PER TABELLA>

RISPOSTE DELLE ISTITUZIONI

>SPAZIO PER TABELLA>

INTRODUZIONE GENERALE

0.1. La presente relazione annuale segue la struttura utilizzata negli ultimi due anni, in cui i capitoli prendono in esame le entrate e ciascun settore di spesa che rientra nelle rubriche delle prospettive finanziarie. Un capitolo separato include e spiega la dichiarazione di affidabilità. Le osservazioni della Corte relative al sesto, settimo ed ottavo Fondo europeo di sviluppo sono presentate separatamente.

0.2. Dall'ultima procedura di discarico, la Corte ha adottato 24 relazioni speciali, contenenti i risultati di controlli relativi ad una vasta gamma di settori specifici nei quali la gestione finanziaria della Comunità può essere migliorata. L'autorità competente per il discarico tiene conto delle osservazioni formulate in queste relazioni e di quelle contenute nella presente relazione annuale. L'allegato II alla presente relazione contiene l'elenco completo delle relazioni e dei pareri adottati dalla Corte negli ultimi cinque anni.

0.3. Il 1999 è stato un anno importante per la gestione finanziaria della Comunità. La crisi di fiducia nella gestione della Commissione, sviluppatasi nel corso degli anni precedenti, è giunta a un punto decisivo con le due relazioni del Comitato di esperti indipendenti; a seguito della prima, la Commissione si è dimessa. La nuova Commissione, insediatasi nel settembre 1999, ha immediatamente avviato un nuovo programma di riforma. Tale programma include tre aspetti, tra loro collegati: riforma delle modalità di fissazione delle priorità politiche e di assegnazione delle risorse, rilevanti modifiche della politica del personale e revisione radicale della gestione e del controllo finanziari. Nel corso del 2000, la Commissione ha sviluppato i vari aspetti delle sue proposte ed ha dato avvio al processo di attuazione.

0.4. Molte delle principali lacune a cui il programma di riforma intende porre rimedio corrispondono ad aspetti che la Corte, nell'ambito delle relazioni prodotte nel corso degli anni, ha messo in evidenza in diverse occasioni: inadeguatezza delle disposizioni contrattuali, lacune essenziali e strutturali nell'ambito del controllo interno, che riducono la responsabilità degli ordinatori, persistente scarsità di risorse da destinare alla gestione di alcuni programmi, che hanno condotto ad una proliferazione di dispositivi, a volte irregolari, come i cosiddetti UAT(1), per cercare di colmare le lacune. Nel passato non è stata data sufficiente priorità all'adozione delle misure necessarie per porre rimedio in modo rapido ed efficace a tali lacune.

0.5. Come evidenziato a più riprese dalla Corte, per migliorare in modo decisivo il controllo interno occorre modificare la ripartizione delle responsabilità tra ordinatori, controllori finanziari e contabili, in modo da rendere gli ordinatori delle direzioni generali operative pienamente responsabili per l'esecuzione degli impegni e dei pagamenti. In tale contesto, la funzione di audit interno dovrebbe inoltre essere potenziata, come proposto dalla Commissione. Le proposte della Commissione contenute nel suo Libro bianco tengono conto delle osservazioni formulate dalla Corte nel parere n. 4/97(2), sulla proposta della Commissione di modifica del regolamento finanziario. La priorità accordata dalla Commissione alla riforma, compresa la necessaria modifica dell'articolo 24 del regolamento finanziario, unitamente alla creazione di un servizio di audit interno e all'assegnazione a quest'ultimo del personale necessario, devono essere accolte favorevolmente.

0.6. Altro aspetto della riforma, che rispecchia una delle principali priorità identificate dalla Corte, è la maggiore attenzione dedicata alla misurazione dei risultati e delle prestazioni, nell'ambito di un'assegnazione delle risorse coerente con priorità ed obiettivi predeterminati, chiaramente definiti e misurabili. Nell'introduzione generale alla relazione annuale sull'esercizio finanziario 1998, la Corte ha affermato che il successo della Commissione si dovrebbe valutare dalla misura in cui gli obiettivi delle politiche dell'Unione vengono raggiunti con il minimo costo, sottolineando che il cambiamento della cultura e della pratica che ciò comporta deve essere considerato un elemento centrale del processo di riforma della gestione finanziaria. Inoltre, l'introduzione di una gestione basata sulle attività (Activity Based Management, ABM), dovrebbe aiutare la Commissione a migliorare la fissazione delle priorità in base alle risorse finanziarie ed amministrative disponibili e ad evitare situazioni in cui programmi di dimensioni relativamente ridotte richiedono uno sforzo gestionale sproporzionato da parte del personale.

0.7. Oltre all'adozione del programma generale di riforma amministrativa e finanziaria, la Commissione ha annunciato programmi di riforma, relativi a specifici settori del bilancio, che rispondono anch'essi a preoccupazioni espresse dalla Corte nel corso degli anni. Le proposte della Commissione del maggio 2000, intese a migliorare la gestione dei programmi di aiuto esterno, si basano su un'analisi delle lacune dei programmi della Commissione molto simile a quella effettuata dalla Corte e contenuta in svariate relazioni speciali ed annuali, soprattutto nel capitolo 5 della relazione annuale sull'esercizio finanziario 1997.

0.8. La revisione globale del regolamento finanziario, attualmente in corso, è necessaria per fornire un adeguato quadro normativo alla riforma della gestione finanziaria. Sia nel parere n. 4/97(3) che successivamente, la Corte ha formulato, tra l'altro, raccomandazioni in materia di responsabilità dell'ordinatore, sull'introduzione della figura dell'auditor interno indipendente(4), sulla necessità che i conti siano presentati conformemente alle norme internazionali e sull'introduzione del ricorso a prestiti allo scopo di investire in immobili da destinare alle istituzioni. La Corte ha inoltre raccomandato di semplificare le disposizioni relative alla definizione del concetto di "impegno" ed al riporto di stanziamenti, nonché di ridurre le eccezioni ai principi di base del regolamento finanziario. La Corte continuerà ad insistere con decisione su tali raccomandazioni e seguirà da vicino tutti gli aspetti della revisione del regolamento finanziario, riservando nel contempo il proprio giudizio su eventuali ulteriori miglioramenti.

0.9. La Corte incoraggia la Commissione ad intraprendere l'attuazione delle sue proposte di riforma il più rapidamente possibile, tenendo in considerazione che talune riforme richiederanno modifiche del regolamento finanziario e dello statuto del personale. In questa fase, mentre si muovono i primi passi nella direzione auspicata, gran parte del programma di riforma deve ancora essere attuato. Finché le strutture e le procedure non saranno introdotte e pienamente operative non sarà possibile valutare se i miglioramenti della gestione finanziaria perseguiti stanno per essere raggiunti. È difficile cambiare la cultura della gestione in un'organizzazione come la Commissione; ciò richiederà tempo, ma solo in questo modo le proposte di riforma andranno a buon fine.

0.10. Come affermato dalla Corte in diverse occasioni, i miglioramenti apportati dalla Commissione alla gestione finanziaria rappresentano solo una parte di ciò che è necessario per migliorare la gestione complessiva dei fondi comunitari. Gli Stati membri sono responsabili della gestione quotidiana della maggior parte dei fondi del bilancio comunitario, nell'ambito della Politica agricola comune e dei Fondi strutturali. La presente relazione annuale e le relazioni speciali pubblicate a partire dall'ultimo discarico continuano a richiamare l'attenzione sulle serie e persistenti lacune riscontrate nei sistemi di gestione e di controllo degli Stati membri. Sono state intraprese importanti iniziative per migliorare la situazione, potenziando i controlli finanziari che gli Stati membri stessi sono tenuti ad effettuare sulle operazioni finanziate (o cofinanziate) dalla Comunità(5). La presente relazione annuale, tuttavia, evidenzia che l'attuazione dei nuovi sistemi rimane incompleta (cfr. i paragrafi 2.41, 3.69 - 3.74 e 3.78) e che la Commissione deve esercitare maggiori pressioni sugli Stati membri per giungere ad una completa attuazione.

0.11. Dando maggiore importanza, nell'ambito della relazione annuale, al seguito dato alle sue precedenti osservazioni di controllo, la Corte viene incontro alle preoccupazioni dell'autorità competente per il discarico. Indipendentemente da ogni considerazione sulle proposte di riforma della Commissione, la presente relazione annuale mostra che, in taluni settori specifici, sono stati compiuti progressi. La Commissione si è attivata per porre rimedio a specifiche lacune nell'ambito di taluni progetti e programmi (ad esempio, programma di assistenza per il Sudafrica, riforme delle misure relative all'aiuto per l'uso del latte scremato e del latte scremato in polvere per l'alimentazione degli animali, azioni riguardanti alcuni aspetti delle risorse proprie). In altre aree, tuttavia, come nel caso della riforma dell'Organizzazione comune di mercato nel settore vitivinicolo e dell'adozione di misure correttive a seguito dell'individuazione di errori e irregolarità nell'ambito del FESR, la risposta è stata lenta o parziale.

0.12. Nella dichiarazione di affidabilità sui conti dell'esercizio 1999, la Corte attira nuovamente l'attenzione sui problemi, simili a quelli riscontrati negli scorsi anni, relativi ai rendiconti finanziari della Comunità. Le lacune dei sistemi e delle procedure contabili implicano che le informazioni presentate sono, in taluni casi, non corrette o incomplete. I problemi relativi ai sistemi di gestione e di controllo delle spese operative, sia presso la Commissione che negli Stati membri, continuano a provocare una significativa incidenza di errori, soprattutto a livello del beneficiario finale. Tenuto conto delle osservazioni che precedono, la Corte, non può attestare la legittimità e la regolarità delle operazioni relative ai rendiconti finanziari, salvo il caso delle risorse proprie, degli impegni e delle spese per il personale delle istituzioni. La Corte, pertanto, sostiene la ratio del progetto di miglioramento della gestione finanziaria, presentato dalla Commissione all'autorità competente per il discarico nell'ambito della relativa procedura per il 1998. Come evidenziato nel paragrafo 8.59 della presente relazione, se si verificasse un effettivo e costante miglioramento delle procedure di gestione e di controllo della Commissione e delle autorità degli Stati membri, ciò dovrebbe influire positivamente sui risultati del controllo e sulle conclusioni della Corte. Tuttavia, nessuno può determinare in anticipo il parere dell'auditor esterno indipendente, che deve basarsi su fatti accertati nel corso del controllo.

0.13. Si attira infine l'attenzione sul rischio di interpretare o rappresentare erroneamente gli errori riscontrati dalla Corte come indicatori del livello di frodi che interessano il bilancio comunitario. Nelle relazioni della Corte, i riferimenti a pagamenti i cui importi sono errati, a causa di errori o irregolarità, riguardano principalmente problemi di gestione e di controllo finanziari inadeguati. La maggior parte degli errori si verifica nell'ambito dei principali programmi di spesa gestiti dalle pubbliche autorità negli Stati membri, e riguarda in particolare pagamenti leggermente superiori al dovuto a favore di agricoltori e pagamenti per spese sostenute da pubbliche autorità non ammissibili al cofinanziamento comunitario. Solo una piccola parte dei casi di inosservanza della normativa riscontrati della Corte hanno reso necessarie ulteriori indagini, da parte dell'ULAF o delle autorità degli Stati membri competenti in materia penale. La portata delle frodi è oggetto di una relazione annuale della Commissione sulla protezione degli interessi finanziari della Comunità, che raccoglie i dati provenienti dai servizi della Commissione e degli Stati membri.

0.14. Ciononostante, se la Corte riscontra elementi di frode intenzionale, continua, conformemente agli accordi intercorsi, a lavorare in stretta collaborazione con l'ULAF per proteggere gli interessi finanziari della Comunità. In tale contesto, la Corte osserva che la convenzione del 1995 sulla protezione degli interessi finanziari della Comunità non è ancora stata ratificata da tutti gli Stati membri, e che la convenzione parallela in materia di corruzione legata al bilancio dell'UE è stata ratificata solo da uno Stato membro. Ciò dimostra che, sebbene in virtù dell'articolo 280 del trattato gli Stati membri abbiano rilevanti responsabilità nella lotta alle frodi a danno del bilancio comunitario, essi non stanno ancora assolvendo tale compito in modo del tutto soddisfacente. È pertanto necessario considerare tutti i possibili mezzi, o nell'ambito dell'attuale ordinamento giuridico comunitario o attraverso adeguate modifiche del trattato, per proteggere gli interessi finanziari della Comunità. Inoltre, come ha recentemente sottolineato il Comitato di vigilanza dell'ULAF, rimane molto da fare per migliorare la collaborazione tra l'ULAF e gli Stati membri in materia di indagine e di repressione delle frodi e della corruzione che interessano il bilancio comunitario.

(1) Uffici di assistenza tecnica.

(2) Parere n. 4/97 della Corte dei conti sulla proposta di regolamento (Euratom, CECA, CE) del Consiglio che modifica il regolamento finanziario del 21 dicembre 1977 applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU C 57 del 23.2.1998), paragrafi 5.1 - 5.17.

(3) GU C 57 del 23.2.1998.

(4) Parere n. 1/2000 della Corte dei conti su una proposta di regolamento del Consiglio, che modifica il regolamento finanziario del 21 dicembre 1977, riguardante la separazione della funzione di audit interno e della funzione di controllo finanziario ex ante (articolo 24, paragrafo 5, del regolamento finanziario), adottato dalla Corte il 5 ottobre 2000.

(5) Sistema integrato di gestione e di controllo (SIGC), relativo alla spesa agricola, e regolamento (CE) n. 2064/97 del Consiglio, sul controllo finanziario dei Fondi strutturali.

Relazione sulle attività di pertinenza del bilancio generale

Capitolo 1(1)

Risorse proprie

1.0. INDICE

>SPAZIO PER TABELLA>

INTRODUZIONE

1.1. Per le risorse proprie tradizionali la Corte ha esaminato in particolare gli accertamenti ed i recuperi di crediti comunitari da parte della Commissione e degli Stati membri, nonché l'applicazione della normativa comunitaria, in specie nel settore del regime doganale del perfezionamento passivo.

1.2. Per quanto riguarda le risorse provenienti dall'IVA e dal PNL, i lavori della Corte hanno interessato sostanzialmente il raffronto di dati statistici e fiscali ai fini della lotta antifrode. Inoltre, la Corte ha esaminato il seguito dato alle critiche che aveva formulato in passato sul mantenimento di un sistema doppio di norme di contabilità nazionale (SEC 79 e SEC 95).

1.3. Oltre a ciò, la Corte ha presentato le proprie osservazioni sul controllo, da parte della Commissione, dell'affidabilità e della comparabilità dei PNL degli Stati membri nella relazione speciale n. 17/2000(2).

L'ESECUZIONE DEL BILANCIO

1.4. La tabella 1.1 rappresenta una sintesi delle entrate comunitarie per l'esercizio 1999 ed il grafico 1.1 mostra che:

a) le entrate effettive dell'esercizio 1999, con un incremento del 2,8 % rispetto all'esercizio 1998 (84529,7 milioni di euro) sono ammontate a 86908,1 milioni di euro, cioè al 101,5 % delle entrate previste nel bilancio definitivo;

b) le risorse proprie tradizionali nette, quindi dopo aver detratto le spese di riscossione (1539,7 milioni di euro) sono ammontate a 13857,6 milioni di euro, cifra che rappresenta il 15,9 % del totale delle entrate effettive; queste risorse, che registrano un calo dell'1,8 % rispetto all'esercizio 1998, si suddividono come segue:

- dazi doganali per un importo lordo di 13006,5 milioni di euro, corrispondente all'84,5 % delle risorse proprie tradizionali lorde (15397,3 milioni di euro)(3),

- diritti agricoli per un importo lordo di 1187,3 milioni di euro, cifra che corrisponde al 7,7 % delle risorse proprie tradizionali lorde,

- contributi zucchero e isoglucosio per un importo lordo di 1203,5 milioni di euro, corrispondente al 7,8 % delle risorse proprie tradizionali lorde;

c) la risorsa propria proveniente dall'imposta sul valore aggiunto (IVA) è ammontata a 31332,3 milioni di euro(4), ossia al 36,1 % del totale delle entrate effettive; il decremento dell'entrata effettiva rispetto all'esercizio 1998 (33086,5 milioni di euro) è del 5,3 %;

d) la risorsa PNL è ammontata a 37512,0 milioni di euro(5) (di cui riserve: 305,4 milioni di euro), cioè al

Tabella 1.1 - Entrate degli esercizi 1998 e 1999 - Analisi dell'esecuzione del bilancio 1999

>SPAZIO PER TABELLA>

43,2 % del totale delle entrate effettive; questa risorsa registra un aumento del 7,1 % rispetto all'esercizio precedente (35026,1 milioni di euro);

e) l'eccedenza disponibile dell'esercizio precedente (3022,2 milioni di euro) e le entrate varie (1288,1 milioni di euro) rappresentano il 5,0 % del totale delle entrate effettive, cioè registrano un aumento del 94,2 % rispetto all'esercizio 1998.

1.5. La Corte ha esaminato le informazioni presentate dalla Commissione nel volume I del conto di gestione. Questo volume espone commenti sulle entrate dell'esercizio e, in particolare, spiegazioni attinenti a variazioni fra gli importi che figurano nei bilanci approvati e le entrate effettive. Questo esame non era inteso a valutare l'affidabilità di queste spiegazioni. Si è cercato, invece, di individuare scarti significativi per i quali non sono state fornite spiegazioni e di individuare spiegazioni che potrebbero considerarsi fuorvianti. In un caso i commenti non spiegano una differenza, al titolo 9, entrate varie, fra l'importo del bilancio di 5,2 milioni di euro e le entrate effettive di 31,4 milioni di euro.

Tabella 1.2 - Risorse proprie previste ed effettive nel 1999, per Stato membro

>SPAZIO PER TABELLA>

Grafico 1.1 - Entrate comunitarie (per i dati dettagliati cfr. le tabelle 1.1 e 1.2)

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(6)Fonte:

Conti di gestione 1998 e 1999.

LA VALUTAZIONE SPECIFICA NEL QUADRO DELLA DICHIARAZIONE DI AFFIDABILITÀ

Le risorse proprie tradizionali

La legislazione applicabile

1.6. La legislazione specifica per le risorse proprie tradizionali comprende:

a) la decisione 94/728/CE, Euratom del Consiglio del 31 ottobre 1994(7), relativa al sistema delle risorse proprie delle Comunità europee, e il regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 del Consiglio del 29 maggio 1989(8), recante applicazione della decisione 88/376/CEE, Euratom del Consiglio relativa al sistema delle risorse proprie delle Comunità, modificato da ultimo dal regolamento (Euratom, CE) n. 1355/96 del Consiglio dell'8 luglio 1996(9);

b) il regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio del 12 ottobre 1992(10), che istituisce il codice doganale comunitario, ed il regolamento (CEE) n. 2454/93 della Commissione del 2 luglio 1993(11), che stabilisce talune disposizioni di applicazione del codice doganale comunitario.

L'ambito del controllo

1.7. Nel contesto della dichiarazione di affidabilità (cfr. il capitolo 8), il controllo delle risorse proprie tradizionali verte sui dazi doganali ed i diritti agricoli, che sono accertati e registrati nei conti (contabilità A) degli Stati membri, in base alle dichiarazioni presentate alle autorità doganali per l'immissione in libera pratica delle merci nella Comunità. Il controllo della legittimità e della regolarità delle operazioni pertinenti non riguarda le importazioni non dichiarate in dogana o sottratte alla sorveglianza doganale.

1.8. La Corte considera separatamente il rischio intrinseco rappresentato da importazioni irregolari ed altri rischi per le risorse proprie tradizionali, che possono dare adito alla mancata contabilizzazione di importi dovuti. Nell'ambito di altri suoi compiti, la Corte ha svolto controlli specifici finalizzati alla valutazione di procedure istituite dagli Stati membri per riscuotere le risorse proprie tradizionali dovute alla Comunità. I controlli più recenti hanno interessato la gestione delle garanzie e delle cauzioni previste nel codice doganale comunitario per tutelare la riscossione delle risorse proprie tradizionali(12). Come parte del suo programma di lavoro per la protezione degli interessi finanziari della Comunità, la Commissione redige ogni anno una relazione in cui tratta delle irregolarità e delle frodi constatate dagli Stati membri nel corso delle loro indagini. Nella sua ultima relazione(13) la Commissione indica una cifra di 1096 milioni di euro, che rappresenta l'importo cumulato delle risorse proprie tradizionali in gioco nei casi di irregolarità e frode notificati dagli Stati membri per gli anni 1995 - 1998.

1.9. Oltre agli importi iscritti come entrate nel conto di gestione, nelle note al bilancio finanziario figura per la prima volta un accantonamento per l'importo totale esigibile nei confronti degli Stati membri per risorse proprie che non sono state ancora riscosse, ma che sono state già registrate nella contabilità separata (la contabilità B) (cfr. il paragrafo 8.6). L'importo dovuto che figura in tale contabilità al 31 dicembre 1999 ammonta a 1951,9 milioni di euro.

1.10. La Corte ha esaminato anche le procedure applicate negli Stati membri per contabilizzare ed aggregare le risorse proprie tradizionali.

Le constatazioni del controllo

1.11. Nel corso del controllo della Corte si è constatato che diritti accertati per un importo di 3,0 milioni di euro sono stati posti a disposizione della Commissione con ritardi rilevanti. Quando gli importi sono messi a disposizione in ritardo, gli Stati membri sono tenuti a pagare interessi di mora a norma dell'articolo 11 del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 del Consiglio (citato al paragrafo 1.6).

1.12. Come è accaduto per diversi anni(14), si sono riscontrati problemi sia per l'affidabilità, sia per la natura della contabilità separata (la contabilità B). A norma dell'articolo 6, paragrafo 2, del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 del Consiglio, gli Stati membri iscrivono nella contabilità B i diritti accertati che non sono stati ancora riscossi e per i quali non è stata fornita alcuna garanzia, e possono iscrivere nella stessa contabilità i diritti accertati e coperti da garanzie, ma che formano oggetto di contestazione e che possono subire variazioni in seguito alla composizione delle controversie sorte.

1.13. Alla fine del 1999 l'importo totale netto riportato nella contabilità B, di 1951,9 milioni di euro, era più elevato di 212,5 milioni di euro (+ 12,2 %) dell'importo corrispondente alla fine del 1998 (1739,4 milioni di euro). Questo aumento rappresentava nuove iscrizioni per un importo di 514,4 milioni di euro (23 % meno delle nuove iscrizioni nel 1998), ridotto da recuperi nel corso dell'esercizio finanziario pari a 216,2 milioni di euro ed annullamenti o casi di inesigibilità per 85,7 milioni di euro. L'aumento netto che ne risulta rientra nei valori usuali.

1.14. Dai controlli della Corte è risultato che, pur essendosi attirata l'attenzione sul problema, in alcuni Stati membri le procedure per la compilazione della contabilità B non sono ancora pienamente affidabili. Alcuni diritti accertati, che avrebbero dovuto essere iscritti nella contabilità A e posti a disposizione, sono stati iscritti erroneamente nella contabilità B, e si sono riscontrate anche iscrizioni tardive o doppie nella contabilità B. Tuttavia, gli importi in questione non erano tali da incidere sul conto di gestione nel suo complesso.

1.15. Riguardo alla natura della contabilità B, in virtù del regolamento diritti accertati di tipo diverso vengono iscritti senza distinzione a seconda delle circostanze in cui sono sorti e della probabilità di un recupero definitivo. Alcune iscrizioni nella contabilità B riguardano importi, tecnicamente non garantiti, che non sono contestati e in genere saranno pagati rapidamente; altri si riferiscono a debitori falliti o non rintracciabili ed altri ancora sono oggetto di lunghe procedure giudiziarie. Inoltre, si sono constatate divergenze nelle interpretazioni del regolamento da parte degli Stati membri [cfr. la relazione speciale n. 8/99(15)]. La Corte apprezza la risposta in cui la Commissione dichiara di non esitare a prendere i provvedimenti necessari quando le norme non sono rispettate, e sottolinea che la Commissione deve far sì che in tutti gli Stati membri siano seguite pratiche corrette ed uniformi.

1.16. Gli estratti trimestrali inviati dagli Stati membri alla Commissione non analizzano il saldo della contabilità B riportato cronologicamente o secondo altri criteri, e non costituiscono una base sufficiente che la Commissione possa utilizzare per presentare alla Comunità un valore realistico degli importi dovuti (cfr. il paragrafo 8.6). Per il periodo 1990 - 1999 globalmente, solo il 30 % degli importi iscritti in origine nella contabilità B è stato recuperato. Il saldo comprende alcune iscrizioni di lunga data, il cui totale recupero è ora da considerarsi molto dubbio, sebbene le considerevoli differenze negli ordinamenti giuridici degli Stati membri non consentano di generalizzare. Pertanto, non si può supporre che il precedente tasso di recupero valga per l'attuale saldo dovuto. La Commissione dovrebbe richiedere agli Stati membri un'analisi più dettagliata dei saldi della contabilità B. Su questa base si indicherebbe nei rendiconti finanziari una stima degli importi da recuperare e si migliorerebbe la gestione dei crediti. Questa procedura sarebbe preferibile a quella del 1999, che prevedeva un accantonamento del 100 %.

I risultati del controllo

1.17. Le verifiche svolte hanno dato risultati globali soddisfacenti per quanto riguarda l'affidabilità dei conti e la legittimità e regolarità delle operazioni pertinenti iscritte nella contabilità degli Stati membri (cfr. il paragrafo 1.7). Gli errori riscontrati durante l'esame delle operazioni pertinenti non hanno inciso in modo rilevante sull'esattezza delle entrate iscritte nel conto di gestione. In uno Stato membro si sono rilevati in un unico ufficio doganale diversi casi di errori e incoerenze nelle dichiarazioni doganali, che avrebbero dovuto essere scoperti dalle procedure di controllo doganale. Questi casi richiedono indagini ed azioni appropriate da parte delle autorità nazionali e della Commissione riguardo alle risorse proprie tradizionali non messe a disposizione o messe a disposizione in ritardo.

Le risorse proprie IVA/PNL

La legislazione applicabile

1.18. La legislazione specifica delle risorse proprie IVA e PNL comprende:

a) la decisione 94/728/CE, Euratom del Consiglio del 31 ottobre 1994(16), relativa al sistema delle risorse proprie delle Comunità europee, ed il regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 del Consiglio del 29 maggio 1989(17), recante applicazione della decisione 88/376/CEE, Euratom del Consiglio relativa al sistema delle risorse proprie delle Comunità europee, modificato da ultimo dal regolamento (Euratom, CE) n. 1355/96 del Consiglio dell'8 luglio 1996(18);

b) il regolamento (CEE, Euratom) n. 1553/89 del Consiglio del 29 maggio 1989(19), concernente il regime uniforme definitivo di riscossione delle risorse proprie provenienti dall'imposta sul valore aggiunto;

c) la direttiva 89/130/CEE, Euratom del Consiglio del 13 febbraio 1989(20), relativa all'armonizzazione della fissazione del prodotto nazionale lordo ai prezzi di mercato.

L'ambito del controllo

1.19. Le risorse IVA e PNL sono determinate utilizzando dati statistici nel calcolo delle loro basi di riscossione, circostanza che non consente un controllo, in senso contabile, dei dati pertinenti. In questo contesto ed in base ai dati IVA e PNL utilizzati dalla Commissione, il controllo della Corte è consistito in specie nel verificare l'esattezza del calcolo dei contributi di ogni Stato membro nel corso delle varie fasi, dal bilancio di previsione iniziale sino alla liquidazione finale per gli esercizi finanziari interessati.

Le constatazioni del controllo

1.20. Gli Stati membri sono tenuti a trasmettere le basi delle risorse relative agli anni n -1 e precedenti alla Commissione entro il 31 luglio nel caso dell'IVA(21) ed entro il 1° ottobre nel caso del PNL(22).

1.21. Poiché diversi Stati membri hanno trasmesso in ritardo, nel 1999, basi valide, in particolare per il PNL, ciò ha ridotto il tempo disponibile per le verifiche. La portata e la natura delle verifiche eseguite dalla Commissione sui dati PNL non erano documentate in misura sufficiente(23).

I risultati del controllo

1.22. Tenuto conto dei limiti all'ambito del controllo, la Corte è pervenuta ad una ragionevole certezza sull'affidabilità del sistema di riscossione delle risorse IVA e PNL posto in essere dalla Commissione.

IL SEGUITO DATO ALLE OSSERVAZIONI PRECEDENTI

Le risorse proprie tradizionali

1.23. La Corte ha esaminato il seguito che, sul piano finanziario e regolamentare, la Commissione ha dato alle osservazioni più importanti formulate nelle relazioni annuali relative agli esercizi 1994 - 1997, nonché nella relazione speciale n. 13/98 sull'uso delle tecniche di analisi di rischio nei controlli doganali e nello sdoganamento delle merci(24). La valutazione delle misure correttive adottate per dare seguito alle osservazioni della Corte si basa sulle informazioni disponibili presso la Commissione.

Il seguito sotto il profilo della gestione finanziaria

1.24. Nella relazione annuale sull'esercizio 1994 la Corte menzionava risorse proprie tradizionali che non erano state accertate o messe a disposizione della Commissione da taluni Stati membri in conformità della normativa; queste osservazioni hanno dato adito all'accertamento di interessi di mora per 0,4 milioni di euro, che sono stati interamente riscossi. I controlli eseguiti dalla Commissione a seguito delle osservazioni formulate dalla Corte in merito a ritardi sistematici che influiscono sull'appuramento del regime di transito hanno dato luogo all'accertamento di interessi di mora per 2,4 milioni di euro, di cui sono stati riscossi solo 0,1 milioni di euro. La sorveglianza finanziaria di due dei cinque casi trattati nell'ambito dell'assistenza reciproca, menzionati nella relazione annuale dell'esercizio 1994, era sempre in corso all'epoca dell'indagine.

1.25. Le osservazioni formulate dalla Corte nella relazione annuale sull'esercizio 1995 riguardavano l'applicazione del regime del perfezionamento attivo e del regime del deposito doganale, come pure l'applicazione degli accordi di unione doganale. In base a queste osservazioni la Commissione ha recuperato 3,6 milioni di euro di interessi di mora e 26530 euro di capitale. Inoltre, la Corte aveva constatato un'applicazione erronea dell'accordo di unione doganale con la Turchia durante il periodo 1973 - 1995, consistente nell'esportazione in tale paese, con certificati A. TR, di prodotti provenienti dal regime di perfezionamento attivo, che non erano stati immessi in precedenza in libera pratica. La Commissione aveva ritenuto che la legislazione comunitaria non consentisse di recuperare a posteriori i dazi corrispondenti all'immissione in libera pratica dei prodotti in questione, ma si era impegnata a chiedere agli Stati membri d'invalidare i certificati A. TR rilasciati indebitamente e di informare le autorità turche. La Corte constata che la Commissione si è rivolta agli Stati membri nel marzo 1997, chiedendo che riesaminassero i certificati rilasciati durante il periodo 1° marzo 1994 - 18 marzo 1995 soltanto e che, secondo le informazioni di cui dispone la Commissione, nessuno Stato membro ha invalidato i certificati A. TR.

1.26. Le osservazioni contenute nella relazione annuale della Corte sull'esercizio 1996, che riguardavano la gestione finanziaria della Commissione e degli Stati membri, le zone franche, il perfezionamento attivo, nonché l'accertamento e la riscossione a posteriori delle risorse proprie tradizionali, hanno formato oggetto di un seguito adeguato.

1.27. La relazione annuale sull'esercizio 1997 conteneva osservazioni che, senza avere un'incidenza finanziaria diretta, vertevano sull'uso delle tecniche di analisi di rischio, nonché osservazioni sul controllo finanziario, riguardanti importi di risorse proprie non messi a disposizione o messi a disposizione in ritardo. A queste ultime osservazioni è stato dato un seguito adeguato, la Commissione avendo recuperato 15,3 milioni di euro in capitale e 1,3 milioni di euro in interessi di mora.

Il seguito sotto il profilo della regolamentazione comunitaria

1.28. La Corte ha esaminato il seguito dato dalla Commissione alle modifiche della normativa comunitaria previste nelle sue risposte alle osservazioni formulate dalla Corte nelle relazioni annuali sugli esercizi 1994 - 1997. In queste risposte la Commissione ha previsto modifiche regolamentari, in particolare nel regime di transito, del perfezionamento attivo, dei trattamenti tariffari preferenziali, nella gestione dei crediti irrecuperabili, nelle procedure di accertamento e di riscossione a posteriori e nelle procedure di assistenza reciproca nel contesto della lotta contro le frodi doganali.

1.29. Nel periodo in esame è stata ultimata una modifica del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89(25) intesa ad uniformare le informazioni finanziarie trasmesse alla Commissione dagli Stati membri; un'altra proposta di modifica di questo regolamento, relativa alle condizioni di inesigibilità delle risorse proprie tradizionali, era ancora oggetto di esame all'epoca dell'indagine(26).

1.30. Le osservazioni in materia di assistenza reciproca e di riscossione a posteriori esposte nella relazione annuale sull'esercizio 1994 dovevano, in particolare, avere come esito un miglioramento delle disposizioni del codice doganale relative sia alla prescrizione, sia alla garanzia del debito doganale. Al momento dell'esame della Corte la discussione di queste modifiche era ancora in corso(27).

1.31. Nel settore del transito comunitario la Commissione non è stata ancora in grado di attuare la proposta della Corte di rendere più rigorose le disposizioni del codice relative alla garanzia globale. Le disposizioni in vigore consentono sempre di porre le merci sotto il regime del transito, nonostante una garanzia globale divenuta insufficiente a causa di operazioni precedenti non appurate.

Le risorse proprie IVA-PNL

Introduzione

1.32. Il PNL costituisce l'aggregato di riferimento per il calcolo della quarta risorsa, che serve al finanziamento del bilancio comunitario. In questo contesto, una nuova edizione del sistema europeo dei conti (SEC 95) ha sostituito nel 1999 il sistema europeo di conti economici integrati, seconda edizione (SEC 79)(28). Nella sua applicazione il SEC 95 tiene maggiormente conto dei mutamenti economici recenti e dei progressi statistici degli ultimi anni. Pertanto, il PNL stimato secondo il SEC 95 è un indicatore più affidabile e più comparabile della capacità contributiva degli Stati membri. Questa nuova versione si applica a "tutti gli atti comunitari nei quali si fa riferimento al SEC od alle sue definizioni". Tuttavia, "ai fini del bilancio e delle risorse proprie, per deroga, è in vigore il SEC 79"(29).

1.33. Per tre volte(30), la Corte ha osservato e criticato l'uso di un sistema doppio di norme di contabilità nazionale (SEC 79 e SEC 95).

1.34. Nella relazione annuale sull'esercizio 1997 e nella relazione speciale n. 6/98 sul bilancio del sistema delle risorse basate sull'IVA e sul PNL(31), la Corte deplora l'uso di due sistemi di contabilità, sostenendo che non viene utilizzato uno strumento efficace ormai disponibile. La Corte osserva che l'utilizzo del SEC 79 riflette meno bene del SEC 95 la capacità contributiva degli Stati membri. Infine, la Corte rileva che, dato l'impiego del SEC 95 in altri settori della politica dell'Unione, esiste un rischio di confusione nella scelta del sistema di norme contabili.

1.35. Nel parere n. 8/99 su una proposta di decisione del Consiglio relativa al sistema delle risorse proprie dell'Unione europea(32), la Corte ha preso atto dell'effetto che l'uso esclusivo del SEC 95 e la sostituzione del concetto di PNL con quello di reddito nazionale lordo (RNL) avrebbero sulle risorse proprie. La Corte ricorda che i criteri di finanziamento dell'Unione devono riflettere nel miglior modo possibile la capacità contributiva degli Stati membri.

I costi dell'attuale sistema doppio di norme contabili

1.36. Come la Corte ha sottolineato in osservazioni precedenti(33) condivise dalla Commissione(34) (che ha proposto solo il SEC 95 per disporre di un indicatore più affidabile e più comparabile della capacità contributiva degli Stati membri), il sistema attuale non è soddisfacente.

1.37. Dal mantenimento del SEC 79 consegue che i conti, compilati attualmente secondo il SEC 95, formano oggetto di una conversione a contrario unicamente ai fini delle risorse proprie(35). Questa doppia contabilità rappresenta un costo supplementare, sia per gli istituti nazionali di statistica degli Stati membri, sia per il controllo interno della Commissione.

1.38. Inoltre, il rischio di errori nel processo di passaggio dal SEC 95 al SEC 79 è sempre possibile. Per quanto riguarda le previsioni delle basi imponibili, i tassi di crescita previsti secondo il SEC 95 sono applicati, per approssimazione, a basi imponibili stimate secondo il SEC 79.

1.39. Infine, non utilizzando il SEC 95 nel calcolo delle risorse proprie, l'Unione si priva di un indicatore di migliore qualità della capacità contributiva degli Stati membri.

La decisione sulle risorse proprie

1.40. Nella sessione dell'8 maggio 2000 il Consiglio (ECOFIN) ha adottato un orientamento comune su un progetto di decisione(36), che prevede di utilizzare il SEC 95 come riferimento unico per la contabilità nazionale e, di conseguenza, di utilizzarlo nel calcolo delle risorse proprie del bilancio comunitario.

1.41. Dopo l'adozione definitiva, questa decisione dovrà essere ratificata dagli Stati membri.

Conclusione

1.42. La Corte osserva che le recenti proposte di decisione vanno nel senso delle osservazioni che essa aveva formulato in precedenza. Il progetto di decisione garantisce che solo il SEC 95 sarà utilizzato nel contesto della contabilità nazionale (cfr. il paragrafo 1.40). La sua applicazione consentirà di evitare costi inutili e di rendere il sistema più soddisfacente (cfr. i paragrafi 1.37 - 1.39).

OSSERVAZIONI SUL REGIME DEL PERFEZIONAMENTO PASSIVO

1.43. Il regime del perfezionamento passivo è un regime doganale(37) che ha un'incidenza economica, utilizzato come strumento della politica commerciale della Comunità, per facilitare gli scambi; tale strumento consente di esportare temporaneamente merci al di fuori del territorio doganale della Comunità e di reimportare i prodotti risultanti da tali merci (prodotti compensatori) in esonero totale o parziale dai dazi all'importazione.

1.44. Il regime del perfezionamento passivo rappresenta una parte sempre più esigua (2,2 % nel 1997) del totale delle importazioni comunitarie; essenzialmente, ciò è dovuto al fatto che una gran parte degli scambi effettuati in questo contesto non sono più tassabili nell'ambito dei regimi preferenziali di cui usufruiscono gli operatori tradizionali del regime del perfezionamento passivo, come quelli dei paesi dell'Europa centrale e orientale. Nella maggior parte dei casi gli operatori si servono del perfezionamento passivo come di una garanzia per superare le difficoltà incontrate nell'ottenere certificati di origine nei paesi in cui sono eseguite le operazioni di perfezionamento. Nel 1995 la Commissione stimava che l'esonero dai dazi a titolo del perfezionamento passivo comportasse un calo delle risorse proprie tradizionali di 556 milioni di euro.

1.45. Il regime del perfezionamento passivo presenta una concentrazione geografica e settoriale (tessili, elettrodomestici ed elettronica, settore aerospaziale, utensileria, calzature, autoveicoli, ottica e fotografia, mobili). Nel 1997, uno Stato membro(38) rappresentava il 48 % ed altri sei(39) il 44 % delle reimportazioni effettuate nel quadro del regime del perfezionamento passivo.

1.46. Nella relazione annuale sull'esercizio 1990, la Corte aveva presentato una conclusione analoga a quella esposta al paragrafo 1.56. La normativa comunitaria sul perfezionamento passivo non è stata ancora modificata.

Le condizioni economiche

1.47. A norma dell'articolo 148, lettera c), del codice doganale, l'autorizzazione è concessa "sempre che la concessione del beneficio del regime di perfezionamento passivo non sia tale da arrecare grave pregiudizio agli interessi essenziali dei trasformatori comunitari (condizioni economiche)".

1.48. Le indagini svolte dalla Corte, sia nel 1990, sia nel 1999, hanno dato modo di constatare che le autorità degli Stati membri assolvono in modo diverso l'obbligo fondamentale loro imposto di esaminare le condizioni economiche. Dal 1990 due Stati membri(40) avevano rinunciato a richiedere ai loro agenti di considerare le condizioni economiche all'atto dell'esame di una domanda. Tre Stati membri(41) ritengono che un aumento del valore sia una giustificazione sufficiente. Altri tre(42) esigono un controllo senza precisarne i criteri. Quattro Stati membri(43) centralizzano le domande di autorizzazione tramite procedure amministrative interministeriali. In uno Stato membro(44), la procedura di autorizzazione del perfezionamento passivo comporta l'intervento di agenti della direzione generale e di rappresentanti di otto ministeri e del settore privato.

1.49. Nel corso del controllo la Corte non ha riscontrato casi in cui un trasformatore comunitario abbia dichiarato di aver subìto un grave pregiudizio a causa di un'autorizzazione di perfezionamento passivo, né ha constatato casi di rifiuto di una domanda.

1.50. Nel quadro di un seminario Matthaeus organizzato dalla Commissione nel settembre 1998, i rappresentanti delle amministrazioni doganali nazionali sono giunti alla conclusione che l'esame preliminare delle condizioni economiche non era più giustificato riguardo al perfezionamento passivo.

La procedura di autorizzazione

1.51. Due Stati membri(45), che rappresentano più della metà delle reimportazioni sotto il regime del perfezionamento passivo, hanno semplificato e ridotto al minimo le rispettive procedure di autorizzazione rilasciando autorizzazioni permanenti per quantità e periodi illimitati. Un altro Stato membro(46) applica una procedura di autorizzazione che ha lo stesso effetto. Queste procedure esistono da diversi anni.

Il calcolo dell'esonero dai dazi doganali

1.52. Nel 1991 la Corte era giunta alla conclusione che il metodo di calcolo dei dazi doveva essere semplificato, la principale fonte di errore essendo la tassazione per differenza applicata all'epoca. Nel gennaio 1998, mentre la Commissione esaminava la relazione della Corte del 1991, è stata sollevata di nuovo la questione della modifica del metodo di calcolo. Fino ad oggi nessun cambiamento è stato apportato a questo metodo. Si potrebbe sostituire il metodo di calcolo per differenza con un calcolo basato sul valore aggiunto ai prodotti compensatori.

La vulnerabilità del regime del perfezionamento passivo alle frodi ed alle irregolarità

1.53. Le autorità degli Stati membri ritengono che il perfezionamento passivo non sia un regime doganale comportante rischi di frodi importanti o sostanziali. Secondo una relazione della Commissione questo parere si basa sull'ampia esperienza acquisita in materia di scambi internazionali. Tuttavia, l'indagine della Corte ha dato modo di constatare che questo regime può generare errori. Il regime del perfezionamento comporta taluni rischi specifici (ad esempio, la necessità di conoscere la quantità ed il valore precisi di ogni merce comunitaria incorporata nei prodotti compensatori reimportati). Nella maggior parte dei casi gli errori sono stati scoperti a seguito di un controllo dei registri degli operatori posteriore all'importazione.

1.54. La relazione annuale della Commissione per il 1998(47), che sintetizza le comunicazioni degli Stati membri sulle loro attività d'ispezione nel settore delle risorse proprie tradizionali (allegato 7) contiene informazioni dettagliate sulla vulnerabilità dei regimi doganali alle frodi ed alle irregolarità. Per quanto riguarda il regime del perfezionamento passivo, i casi registrati sono 309 (1220411 euro) su un totale di 125654 (376959482 euro). La percentuale relativa delle frodi e delle irregolarità commesse nell'ambito dello stesso regime è dello 0,3 %, percentuale uguale a quella del 1997, ma inferiore a quella del 1996 (1,76 %).

1.55. Nel corso del periodo 1996 - 1999, otto Stati membri hanno segnalato 70 casi di irregolarità relative al regime del perfezionamento passivo, che rappresentano un importo totale di 5646109 euro. La Corte ha analizzato questi casi per valutarne la natura precisa ed è giunta alla conclusione che la maggior parte delle irregolarità riguarda il metodo di calcolo dei dazi per differenza, già menzionato al paragrafo 1.52. Inoltre, numerose irregolarità riguardano l'esportazione di prodotti tessili non originari della Comunità o l'incorporamento di prodotti di questo tipo nei prodotti trasformati.

Conclusione

1.56. La Corte sostiene la proposta della Commissione che mira a modernizzare i regimi doganali che hanno un'incidenza economica. Per quanto riguarda, in particolare, il perfezionamento passivo, la Corte ritiene che:

- in generale, le condizioni economiche non debbano più essere prese in considerazione (cfr. i paragrafi 1.47 - 1.50);

- le autorizzazioni non dovrebbero essere concesse quando i prodotti compensatori possono beneficiare di un trattamento preferenziale (cfr. il paragrafo 1.44);

- la procedura di autorizzazione preventiva dovrebbe essere ridotta al minimo indispensabile, rendendo accessibile l'esonero nella fase della reimportazione (cfr. il paragrafo 1.51);

- il metodo di calcolo dovrebbe essere semplificato (cfr. il paragrafo 1.52).

IL RAFFRONTO DI DATI AI FINI DELLA LOTTA ANTIFRODE

La frode sull'IVA e l'analisi di rischio

1.57. La frode sull'IVA(48) è originata da una riduzione delle vendite dichiarate oppure da una sovracontabilizzazione dei costi di produzione (costi intermedi), o ancora da una combinazione delle due. La scelta dell'uno o dell'altro tipo è in funzione del settore economico cui appartengono i soggetti passivi e delle opportunità che vi si collegano.

1.58. Gli operatori non registrati (economia sommersa) rappresentano un caso particolare di frode totale, dato che la loro attività non è dichiarata al fisco.

1.59. Nel settore dell'IVA una serie di elementi porta ad un aumento dei rischi di frode:

a) numero elevato di operatori;

b) complessità delle norme ed esistenza di regimi particolari;

c) circolazione dei beni e servizi esentasse fra soggetti passivi stabiliti in Stati membri diversi;

d) aliquote IVA diverse fra gli Stati membri;

e) rapidità di attuazione dei meccanismi fraudolenti;

f) frammentazione del mercato unico in quindici spazi amministrativi diversi e cooperazione insufficiente fra gli Stati membri;

g) risorse di controllo limitate.

1.60. Le analisi del fenomeno della frode, fra cui quella svolta dalla Commissione(49), hanno dimostrato che il carattere autoregolatore dell'IVA, che si presume fondato su interessi contraddittori fra soggetti passivi(50), è solo apparente. I meccanismi scoperti, che hanno l'effetto di eludere questo principio, sono numerosi.

1.61. In specie a causa delle risorse limitate di cui dispongono, le amministrazioni fiscali degli Stati membri hanno interesse ad orientare i loro controlli in funzione del rischio di frode presentato dagli operatori. È mediante un'analisi dei rischi adeguata, utilizzando al tempo stesso le informazioni disponibili a seguito dei controlli e quelle provenienti da altre fonti, che i controlli possono essere orientati proficuamente.

1.62. Uno degli strumenti che consentono di individuare i settori a rischio consiste nel confrontare i dati fiscali (dichiarazioni dei soggetti passivi per imposte differenti) con dati statistici provenienti da altre fonti.

L'uso delle statistiche

1.63. In generale, le procedure di confronto fra dati statistici e dati fiscali si limitano a raffrontare il valore aggiunto risultante dalle dichiarazioni IVA di un aggregato analogo che è stato stimato mediante le statistiche della contabilità nazionale.

1.64. Tuttavia, un confronto di questo tipo presenta lo svantaggio di mettere in evidenza soltanto uno dei tipi di frode indicati al paragrafo 1.57, cioè la riduzione delle vendite dichiarate. Infatti, basandosi sul valore aggiunto, si tiene conto solo della produzione di beni e servizi, mentre non è considerata la loro destinazione nel processo economico. Peraltro, un'analisi approfondita della frode comporterebbe di osservare da vicino anche il fenomeno della sovracontabilizzazione dei costi di produzione da parte dei soggetti passivi. A questo scopo è necessaria un'osservazione diretta partendo dalle componenti del valore aggiunto, come i consumi intermedi.

Il confronto dei consumi intermedi

1.65. La Corte ha preso conoscenza di una metodologia, elaborata da uno Stato membro, che ha lo scopo di confrontare fonti fiscali e statistiche sia a partire dalla produzione dei beni che dalla loro destinazione nel processo economico.

1.66. Infatti, i dati statistici(51) presentano una stima del complesso degli scambi fra produttori di beni e servizi, a monte del loro utilizzo da parte dei destinatari finali (in maggioranza nuclei familiari). Ciò consente di ottenere una stima diretta dei consumi intermedi utilizzati nel processo di produzione.

1.67. Disponendo di dati dello stesso tipo, ma derivanti dalle dichiarazioni fiscali, è possibile mettere in evidenza eventuali sovravvalutazioni dei consumi intermedi dichiarati, anche per settore economico. Nella stessa occasione si può individuare una sottodichiarazione delle vendite.

1.68. L'interesse a raffrontare dati di origine diversa, provenienti da fonti statistiche e fiscali, rappresenta al tempo stesso la vera difficoltà da superare. Infatti, occorre rendere omogenei i concetti soggiacenti.

1.69. Su iniziativa della Corte, questa metodologia è stata applicata in un altro Stato. Questa seconda esperienza ha confermato che l'approccio metodologico era ben fondato e si è rivelata probante sul piano pratico, anche se sono risultati necessari adeguamenti in funzione delle peculiarità dei dati disponibili.

I risultati ottenuti

1.70. Per i due paesi interessati i lavori hanno dimostrato che i costi di produzione dichiarati al fisco sono superiori a quelli ricavati dalle statistiche della contabilità nazionale. Si sono constatati scarti sensibili(52). Questo palesa l'esistenza di una tipologia specifica di frode, che mira a diminuire la base imponibile, aumentando indebitamente i costi a monte.

1.71. Come indicato al paragrafo 1.64, l'uso del solo valore aggiunto indebolisce il significato dei confronti, poiché non si tiene conto degli eventuali problemi nelle stime a monte di questi dati (cifra d'affari e costi intermedi).

Conclusione

1.72. L'applicazione della metodologia impiegata in due Stati membri dovrebbe essere estesa agli altri paesi, apportando gli adattamenti e i miglioramenti necessari. Con riserva di una collaborazione fra amministrazioni fiscali e uffici statistici, questa operazione può essere realizzata in base a dati esistenti, quindi senza un ulteriore carico amministrativo per i soggetti passivi (cfr. il paragrafo 1.69).

1.73. Ne deriverebbe una migliore conoscenza della situazione riguardo alla sottodichiarazione delle vendite ed alla sovracontabilizzazione dei costi intermedi, per settore economico, conoscenza che può affinare l'analisi di rischio e apportare ai controlli i correttivi necessari per migliorarne l'efficacia (cfr. il paragrafo 1.70). D'altra parte, ciò risponderebbe alle preoccupazioni espresse dalla Commissione in merito alle gravi lacune inerenti alle strategie di controllo a livello nazionale(53). Spetta alla Commissione ed agli Stati membri prendere le iniziative opportune, alla luce delle loro diverse responsabilità in materia di valutazione dei sistemi nazionali IVA e di controllo della produzione delle statistiche.

(1) Le risposte della Commissione si trovano a pagina 25.

(2) In corso di pubblicazione nella Gazzetta ufficiale; disponibile sul sito Internet della Corte dei conti.

(3) Risorse proprie tradizionali nette (13857,46 milioni di euro) + spese di riscossione (1539,7 milioni di euro) = risorse proprie tradizionali lorde (15397,3 milioni di euro).

(4) Risorsa propria IVA (31332,3 milioni di euro) = risorsa propria IVA dell'esercizio (31381,6 milioni di euro) + saldi e rettifiche relativi agli esercizi precedenti (- 49,3 milioni di euro).

(5) Risorsa PNL (37512,0 milioni di euro) = risorsa PNL dell'esercizio (37011,7 milioni di euro) + saldi e rettifiche relativi agli esercizi precedenti (500,3 milioni di euro).

(6) Dopo aver detratto il 10 % per le spese di riscossione degli Stati membri.

(7) GU L 293 del 12.11.1994, pag. 9.

(8) GU L 155 del 7.6.1989, pag. 1, codificato dal regolamento (CE, Euratom) n. 1150/2000 del Consiglio del 22 maggio 2000, entrato in vigore il 31 maggio 2000.

(9) GU L 175 del 13.7.1996, pag. 3.

(10) GU L 302 del 19.10.1992, pag. 1.

(11) GU L 253 dell'11.10.1993, pag. 1.

(12) Relazione speciale n. 8/99 (GU C 70 del 10.3.2000).

(13) La tutela degli interessi finanziari delle Comunità e la lotta antifrode - Relazione annuale 1998, COM(1999) 590 def.

(14) Relazione annuale sull'esercizio finanziario 1998, paragrafo 1.10; dichiarazione di affidabilità sulle attività di pertinenza del bilancio generale per l'esercizio finanziario 1997, paragrafi 8.13 - 8.14 (GU C 349 del 17.11.1998); dichiarazione di affidabilità sulle attività di pertinenza del bilancio generale per l'esercizio finanziario 1996, paragrafi 19.6 - 19.7 (GU C 348 del 18.11.1997).

(15) Relazione speciale n. 8/99 (GU C 70 del 10.3.2000), paragrafi 51 - 53.

(16) GU L 293 del 12.11.1994, pag. 9.

(17) GU L 155 del 7.6.1989, pag. 1, codificato dal regolamento (CE, Euratom) n. 1150/2000 del Consiglio del 22 maggio 2000, entrato in vigore il 31 maggio 2000.

(18) GU L 175 del 13.7.1996, pag. 3.

(19) GU L 155 del 7.6.1989, pag. 9.

(20) GU L 49 del 21.2.1989, pag. 26.

(21) Articoli 7 e 9 del regolamento (CEE, Euratom) n.1553/89.

(22) Articolo 3, paragrafo 2, della direttiva 89/130/CEE, Euratom.

(23) Relazione speciale n. 17/2000 relativa al controllo, da parte della Commissione, dell'affidabilità e della comparabilità dei PNL degli Stati membri, paragrafo 57, in corso di pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, disponibile sul sito Internet della Corte dei conti europea.

(24) GU C 375 del 3.12.1998.

(25) Regolamento (Euratom, CE) n. 1355/96 (GU L 175 del 13.7.1996) recante modifica del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 (GU L 155 del 7.6.1989).

(26) Documento COM(1998) 209 def.

(27) Proposta di regolamento (CE) del Parlamento e del Consiglio che modifica il regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio che istituisce un codice doganale comunitario [COM(1998) 226 def., dell'8 giugno 1998].

(28) Articolo 1, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 2223/96 del Consiglio del 25 giugno 1996 relativo al sistema europeo dei conti nazionali e regionali nella Comunità (GU L 310 del 30.11.1996).

(29) Articolo 8, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 2223/96.

(30) - Relazione annuale sull'esercizio 1997 (GU C 349 del 17.11.1998).

- Relazione speciale n. 6/98 sul bilancio del sistema delle risorse proprie basate sull'IVA e sul PNL (GU C 241 del 31.7.1998).

- Parere n. 8/99 su una proposta di decisione del Consiglio relativa al sistema delle risorse proprie dell'Unione europea (GU C 310 del 28.10.1999).

(31) Paragrafi 3.17, 3.20 e 3.21 della relazione speciale n. 6/98.

(32) Paragrafo 9 del parere n. 8/99.

(33) Cfr. il paragrafo 1.34.

(34) Risposte della Commissione alla relazione speciale n. 6/98, paragrafi 3.17 - 3.22. Risposte della Commissione alla relazione annuale sull'esercizio 1997, paragrafo 1.26.

(35) Decisione 97/178/CE, Euratom della Commissione, del 10 febbraio 1997, relativa alla definizione di una metodologia per il passaggio fra il Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nella Comunità europea (SEC 95) e il Sistema europeo di conti economici integrati (SEC seconda edizione) (GU L 75 del 15.3.1997).

(36) Decisione del Consiglio relativa al sistema delle risorse proprie delle Comunità europee.

(37) Regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio, articoli 146 - 160 (GU L 302 del 19.10.1992), e regolamento (CEE) n. 2454/93 della Commissione, articoli 748 - 787 (GU L 252 dell'11.10.1993).

(38) Germania.

(39) Belgio, Lussemburgo, Francia, Italia, Paesi Bassi e Regno Unito.

(40) Paesi Bassi e Regno Unito.

(41) Germania, Finlandia e Austria.

(42) Spagna, Francia e Portogallo.

(43) Belgio, Grecia, Irlanda e Portogallo.

(44) Italia.

(45) Germania e Paesi Bassi.

(46) Regno Unito.

(47) COM(2000) 107 def. del 29 febbraio 2000.

(48) La frode sull'IVA è solo un elemento della perdita più generale di entrate fiscali. Le poste finanziarie in gioco delle imposte dirette e dei contributi sociali, ed eventualmente delle accise, sono ben più importanti di quelle della sola IVA. Tuttavia, poiché gli elementi costitutivi di queste diverse basi sono comuni, la "coerenza" contabile a livello dei soggetti passivi incide simultaneamente su tutti questi prelievi fiscali.

(49) Cfr. in specie la relazione della Commissione al Consiglio ed al Parlamento europeo in applicazione dell'articolo 14 del regolamento (CEE) n. 218/92 e dell'articolo 12 del regolamento (CEE, Euratom) n. 1553/89, COM(2000) 28 def. del 28 gennaio 2000.

(50) Teoricamente ogni soggetto passivo ha interesse a richiedere una fattura per i propri acquisti, senza la quale non potrebbe esigere la detrazione dell'IVA pagata a monte.

(51) In particolare si tratta della tabella input-output. Essa descrive in modo circostanziato le attività di produzione e le operazioni sui prodotti, raggruppando al tempo stesso le risorse e gli impieghi. Per una descrizione più dettagliata, cfr. le definizioni del SEC 95, in specie il capitolo 9 (GU L 130 del 30.11.1996, pagg. 264 - 286).

(52) Gli scarti si situano fra il 10 ed il 20 %. La constatazione si riferisce ad un confronto svolto a livello macroeconomico aggregato, per il settore privato (escluse finanze e agricoltura).

(53) Relazione della Commissione al Consiglio ed al Parlamento europeo in applicazione dell'articolo 14 del regolamento (CEE) n. 218/92 e dell'articolo 12 del regolamento (CEE, Euratom) n. 1553/89, COM(2000) 28 def. del 28 gennaio 2000.

Risposte della commissione

INTRODUZIONE

1.2. La Commissione accoglie con il massimo interesse qualsiasi iniziativa che riguardi la lotta contro le frodi in materia di IVA e particolarmente le azioni elencate nella sua risposta ai punti 1.57 - 1.62. Occorre tuttavia segnalare che, a norma del regolamento (CEE, Euratom) n. 1553/89, la base IVA degli Stati membri è calcolata soltanto a partire dalle entrate riscosse da ciascuno di essi.

L'ESECUZIONE DEL BILANCIO

1.5. L'esperienza dimostra che è particolarmente difficile fare previsioni per il titolo 9 "Entrate varie", poiché si tratta di una somma di importi poco significativi, forniti da un gran numero di ordinatori. Per lo stesso motivo, la Commissione ritiene che un commento più dettagliato non servirebbe a migliorare l'informazione già disponibile.

LA VALUTAZIONE SPECIFICA NEL QUADRO DELLA DICHIARAZIONE DI AFFIDABILITÀ

Le risorse proprie tradizionali

Le constatazioni del controllo

1.11. La Commissione provvede alla verifica di tutti i casi di messa a disposizione tardiva delle risorse proprie. Quando si constata un ritardo a seguito delle attività di controllo della Commissione o dei controlli della Corte dei conti, una richiesta di interessi di mora viene inviata non appena possibile allo Stato membro interessato.

1.12. La Commissione conferma che la contabilità separata contiene errori sia specifici che di natura strutturale. Da quattro anni la contabilità separata è per la Commissione uno dei temi principali dei suoi controlli in tutti gli Stati membri e questa linea sarà mantenuta in futuro. Appena viene individuata un'anomalia, la Commissione adotta nei confronti dello Stato membro le misure appropriate, tra le quali, se necessario, una procedura d'infrazione.

1.14. La Commissione è consapevole delle difficoltà inerenti alla centralizzazione dei dati della contabilità separata in alcuni Stati membri. Essa sottolinea che la centralizzazione parte da una molteplicità di registri contabili tenuti a livello locale (uffici doganali), che non in tutti gli Stati membri sono informatizzati. La Commissione verifica regolarmente le scritture della contabilità separata in occasione delle sue missioni di controllo e le anomalie constatate sono oggetto delle correzioni necessarie.

1.15. Quanto all'armonizzazione delle norme applicabili alla contabilità separata, le azioni di controllo della Commissione mirano a verificare la conformità della contabilità separata con il diritto comunitario. Le anomalie constatate sono seguite da azioni adeguate per chiedere le necessarie regolarizzazioni contabili e, se necessario, l'adattamento delle norme nazionali al diritto comunitario. A titolo d'esempio, di fronte al rifiuto opposto dalla Germania alle richieste della Commissione, due procedure d'infrazione sono in corso nei confronti di questo Stato membro. Inoltre, l'esame da parte dei servizi della Commissione di 282 domande d'inesigibilità presentate recentemente dalla Germania ha rivelato che il 56 % dei casi era contabilizzato in modo sbagliato.

1.16. Per quanto riguarda il calcolo dell'accantonamento relativo ai crediti della contabilità separata di risorse proprie da includere nel bilancio, la Commissione, pur considerando sulla base delle informazioni disponibili che un tasso del 100 % è una soluzione accettabile, applicherà, a partire dallo stabilimento dei conti dell'esercizio 2000, un metodo di calcolo del tasso che terrà conto delle statistiche di recupero degli anni precedenti.

I risultati del controllo

1.17. Per le anomalie individuate dalla Corte in un ufficio doganale, la Commissione avvierà le azioni necessarie non appena conclusa l'analisi del dossier.

Le risorse proprie IVA/PNL

Le constatazioni del controllo

1.21. È vero che taluni Stati membri hanno trasmesso i loro dati annuali PNL dopo la data limite e che questo ritardo ha abbreviato il periodo disponibile per il controllo, impedendo così la trasmissione tempestiva delle cifre relative al PNL al comitato PNL ed alla DG Bilancio. Eurostat ha preso iniziative per evitare il ripetersi di tali ritardi, che peraltro non pregiudicano in alcun modo la qualità dei controlli sui dati stessi.

La verifica della Commissione non si limita al questionario annuale PNL ma comprende verifiche degli inventari e dei risultati delle missioni di controllo. L'esigenza di una migliore documentazione è riconosciuta dalla Commissione nella sua risposta alla relazione speciale n. 17/2000.

IL SEGUITO DATO ALLE OSSERVAZIONI PRECEDENTI

Le risorse proprie tradizionali

Il seguito sotto il profilo della gestione finanziaria

1.24. I casi ancora aperti di frodi e irregolarità nel quadro dell'assistenza reciproca, segnalati nella relazione annuale 1994 della Corte, riguardano dossier complessi, per i quali verranno avviate le necessarie azioni di recupero, se necessario, non appena terminati i ricorsi amministrativi e giudiziari.

La differenza tra gli importi degli interessi di mora chiesti e gli importi versati si spiega soprattutto con il fatto che i Paesi Bassi, debitori di 5323 395,06 NLG, hanno respinto la loro responsabilità. La Commissione, dopo avere inviato nel 1998 ai Paesi Bassi una lettera di messa in mora, il 2 febbraio 2000 ha notificato un parere motivato. Poiché i Paesi Bassi hanno risposto mantenendo la loro posizione di rifiuto, la Commissione sta esaminando le condizioni del ricorso in giudizio.

1.25. La Commissione conferma che, in mancanza di una domanda di immissione in libera pratica da parte dell'esportatore, il diritto comunitario non permette all'amministrazione di procedere al recupero di dazi doganali soltanto a causa dell'emissione ingiustificata di un certificato A. TR. L'unica misura da adottare consisteva dunque nell'invalidare i certificati per consentire alla Turchia il recupero dei dazi all'importazione. La Commissione ritiene pertanto che non vi sia stata alcuna perdita di risorse proprie tradizionali.

La richiesta che la Commissione aveva presentato il 18 marzo 1997 agli Stati membri, in seguito alla relazione elaborata dalla Corte, di verificare la validità dei certificati stabiliti, si limitava al periodo che decorreva dal marzo 1994 a causa del termine di prescrizione di 3 anni in vigore sia nella Comunità che in Turchia.

Il seguito sotto il profilo della regolamentazione comunitaria

1.30. Il miglioramento delle disposizioni relative alla prescrizione è sempre in discussione (procedura di codecisione). Per quanto riguarda la garanzia da esigere nell'ambito di una procedura di recupero a posteriori quando le merci sono state già immesse sul mercato, si noti che la questione può considerarsi risolta nella pratica per gli operatori che garantiscono in modo permanente, nel quadro della dilazione di pagamento, tutti i loro debiti. Gli Stati membri si sono dichiarati contrari ad un obbligo generale di imporre all'operatore che è oggetto di un recupero a posteriori la costituzione di una garanzia.

1.31. Per risolvere i problemi constatati, la Commissione sta procedendo in particolare alla riforma delle disposizioni legislative e all'introduzione del nuovo sistema informatizzato di transito, che permetterà un controllo efficace delle garanzie mediante la gestione informatizzata.

Le risorse proprie IVA-PNL

Introduzione

I costi dell'attuale sistema doppio di norme contabili

1.32 a 1.39. L'articolo 8, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 2223/96 relativo al sistema europeo dei conti nazionali e regionali nella Comunità (SEC 95) prescrive effettivamente l'utilizzazione del SEC, seconda edizione (SEC 79), per le esigenze del bilancio e delle risorse proprie comunitarie finché sarà in vigore la decisione 94/728/CE, Euratom sulle risorse proprie.

La Commissione nota l'osservazione della Corte secondo la quale questa soluzione non è soddisfacente, da un lato, perché il SEC 95 fornisce una migliore indicazione della capacità contributiva degli Stati membri e, dall'altro, perché in questo modo vengono applicati simultaneamente due sistemi di conti (il SEC 95 e il SEC 79).

La Commissione condivide e si associa a questa posizione della Corte, tanto più che nelle dichiarazioni al processo verbale del Consiglio aveva chiaramente dichiarato, riguardo all'articolo 8, paragrafo 1, summenzionato, "che deplora che questa disposizione abbia come risultato di continuare a basare la misura del PNL, da considerare ai fini del bilancio e delle risorse proprie comunitarie, su conti nazionali ai quali viene applicato il SEC, seconda edizione, finché resta in vigore la decisione 94/728/CE relativa al sistema delle risorse proprie, mentre la misura del PNL risultante dall'applicazione del SEC 95 sarebbe più esauriente e più affidabile".

OSSERVAZIONI SUL REGIME DEL PERFEZIONAMENTO PASSIVO

1.46. La Commissione ha introdotto nel 1998 una proposta di modifica del codice doganale. La procedura di codecisione su questa proposta non è ancora conclusa.

Le condizioni economiche

1.47 a 1.50. Nessun caso di rifiuto di una domanda d'autorizzazione basato sulle condizioni economiche è stato segnalato alla Commissione negli ultimi anni, a conferma, dunque, dei risultati dei controlli della Corte dei conti (cfr. punto 1.49). Emerge anche dalla formulazione dell'articolo 148, lettera c), del codice, e la pratica amministrativa lo conferma, che la tutela degli interessi finanziari della Comunità è operata attraverso la clausola di salvaguardia.

Quest'approccio della clausola di salvaguardia, come confermato nelle conclusioni di un seminario Matthaeus, è stato posto alla base del progetto di riforma delle disposizioni d'applicazione del codice relative ai regimi doganali economici. Si può dunque affermare che si sta concretizzando una sostanziale armonizzazione delle pratiche degli Stati membri.

La procedura di autorizzazione

1.51. Nel 1996 la Commissione ha svolto in Germania, in Italia, nei Paesi Bassi e nel Regno Unito controlli in loco riguardanti, tra l'altro, il perfezionamento passivo. Questi controlli hanno permesso di constatare molte piccole anomalie, in particolare sul piano normativo.

Per la durata di validità dell'autorizzazione, il progetto di riforma dei regimi doganali economici prevede un massimo di tre anni. Saranno considerevolmente aumentate le possibilità per gli operatori di beneficiare del regime del perfezionamento passivo senza autorizzazione preventiva.

Il calcolo dell'esonero dai dazi doganali

La vulnerabilità del regime del perfezionamento passivo rispetto alle frodi ed alle irregolarità

1.52 a 1.55. L'esonero parziale previsto dal regime del perfezionamento passivo è calcolato secondo il metodo della tassazione differenziale. Attualmente, il codice permette di derogare al principio della tassazione differenziale solo nel caso di operazioni di riparazione a titolo oneroso, il cui esonero parziale è determinato comprendendo anche il plusvalore acquisito in paesi terzi.

Il progetto di riforma dei regimi doganali economici, che prevede di introdurre la tassazione del plusvalore, necessita dell'accordo preliminare del Consiglio e del Parlamento europeo sulla proposta della Commissione relativa all'emendamento del Codice doganale presentato nel 1998, attualmente in seconda lettura nell'ambito della procedura di codecisione.

La Commissione è consapevole dei rischi di errori inerenti al regime del perfezionamento passivo. Tuttavia, dato che le implicazioni per il bilancio non sono molto importanti, la Commissione, sulla base di analisi di rischio, ha orientato i suoi controlli verso settori più sensibili in materia di bilancio comunitario, senza però trascurare completamente questo regime, che è stato tema di controllo in uno su quattro dei controlli in loco effettuati nel 1996.

I rischi di frodi e di irregolarità inerenti al regime del perfezionamento passivo constatati riguardano la tassazione differenziale, a causa della complessità del calcolo. L'introduzione della tassazione del plusvalore dovrebbe semplificare il regime. Il numero di irregolarità che riguardano i prodotti tessili nel quadro del perfezionamento passivo, sebbene irrilevante rispetto al totale delle irregolarità individuate, si spiega con il fatto che il regime è soprattutto utilizzato per tali prodotti.

Conclusione

1.56. La Commissione desidera fare osservare che:

- l'esame delle condizioni economiche è realizzato mediante un approccio basato sulla clausola di salvaguardia;

- poiché i rischi dei regimi preferenziali per gli operatori sono ben noti, non è a priori ingiustificato che questi ultimi cerchino di cautelarsi con una soluzione alternativa chiedendo il beneficio del regime di perfezionamento passivo;

- la riforma del Codice doganale limiterà la procedura d'autorizzazione preliminare;

- la riforma semplificherà il metodo di calcolo.

IL RAFFRONTO DI DATI AI FINI DELLA LOTTA ANTIFRODE

La frode sull'IVA e l'analisi di rischio

1.57 a 1.62. La Commissione ha recentemente sollevato il problema della frode sull'IVA nella sua relazione a titolo dell'articolo 14 del regolamento (CEE) n. 218/92 e dell'articolo 12 del regolamento (CEE, Euratom) n. 1553/89(1). Questa relazione, con i lavori realizzati nell'ambito del gruppo ad hoc "frode fiscale" del Consiglio, segnala chiaramente che il mantenimento del regime transitorio IVA deve accompagnarsi ad un rafforzamento del controllo e della cooperazione amministrativa. A tal fine, la Commissione ha annunciato che proporrà prioritariamente un rafforzamento degli strumenti giuridici comunitari esistenti in materia di cooperazione amministrativa e di assistenza reciproca(2).

La relazione raccomanda anche agli Stati membri di sviluppare sistemi d'analisi di rischio per orientare specificamente le risorse limitate delle amministrazioni fiscali. Nell'ambito delle sue competenze, la Commissione favorisce le iniziative degli Stati membri in questo settore, in particolare con il finanziamento, attraverso il programma Fiscalis, degli scambi di funzionari e dei seminari sull'analisi di rischio.

La Commissione desidera sottolineare che la frode sull'IVA, nella sua forma più grave, copre una criminalità organizzata che sfrutta le lacune del regime transitorio dell'IVA in materia di transazioni intracomunitarie con una successione strutturata di operazioni transfrontaliere illecite all'interno della Comunità europea, non pagando l'IVA dovuta o creando indebitamente saldi creditori di IVA.

1.59. La Commissione ritiene che gli elementi citati dalla Corte aumentano effettivamente i rischi di frode. Considera inoltre che uno degli elementi che possono aumentare i rischi di frode è anche l'assenza di una chiara base giuridica per il coordinamento internazionale delle indagini nel settore dell'IVA svolte dall'OLAF/Commissione.

L'uso delle statistiche

Il confronto dei consumi intermedi

1.63 a 1.69. L'analisi di rischio è un metodo sistematico del processo decisionale, basato sugli elementi seguenti: in primo luogo la raccolta e un'analisi strutturata delle informazioni, in secondo luogo un'identificazione strutturata dei rischi e in terzo luogo un'analisi strutturata dei rischi identificati. Ha lo scopo di orientare i controlli su operatori specificamente individuati, che presentano i rischi più seri. In materia di IVA, si basa principalmente su dati microeconomici.

La Commissione non è in grado di pronunciarsi sui meriti del metodo presentato nella relazione della Corte dei conti. Essa ritiene comunque che occorra la massima prudenza per quanto riguarda l'applicazione di questo metodo come strumento addizionale che permette di affinare l'analisi di rischio in materia di IVA, poiché gli studi fino ad oggi condotti non sono giunti a risultati definitivi.

Conclusione

1.72 - 1.73. La Commissione è disposta ad esaminare i meriti del metodo presentato nella relazione della Corte dei conti. Prevede, in collaborazione con i due Stati membri in questione, di discuterne con i rappresentanti di tutti gli Stati membri riuniti nel comitato consultivo per le risorse proprie, che è l'istanza competente in materia. Se dovesse risultare che le esperienze effettuate in questi due Stati membri potrebbero essere riprodotte e che possono fornire una metodologia utile ad altre amministrazioni nazionali, la Commissione non potrebbe che incoraggiare detti Stati membri ad aggiungerla agli altri strumenti illustrati nella risposta ai punti da 1.57 a 1.62.

(1) COM(2000) 28 def. del 28 gennaio 2000.

(2) Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo: Strategia volta a migliorare il funzionamento del regime IVA nel mercato interno [COM(2000) 348 def. del 7 giugno 2000].

Capitolo 2(1)

Politica agricola comune

2.0. INDICE

>SPAZIO PER TABELLA>

INTRODUZIONE

2.1. Il presente capitolo riguarda le spese del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione "garanzia" (FEAOG-garanzia), nonché le spese del capitolo B2 - 51 (altre azioni agricole).

2.2. La quasi totalità di queste spese è eseguita dagli organismi pagatori degli Stati membri. La Commissione versa ad essi mensilmente un importo anticipato, calcolato in base ai pagamenti dichiarati il mese precedente. Questi pagamenti sono contabilizzati mensilmente a titolo di spese, con riserva di eventuali rettifiche all'atto della liquidazione dei conti, dopo la fine dell'esercizio.

2.3. Il presente capitolo comprende quattro parti, consacrate rispettivamente a:

a) l'esecuzione del bilancio dell'esercizio 1999,

b) la valutazione specifica del settore nel quadro della dichiarazione di affidabilità relativa all'esercizio 1999,

c) la liquidazione dei conti,

d) il seguito dato ad alcune relazioni speciali.

2.4. La politica agricola comune è stata inoltre oggetto di altre osservazioni formulate dalla Corte, pubblicate sotto forma di relazioni speciali o di pareri. Il relativo elenco figura in allegato.

ESECUZIONE DEL BILANCIO

Bilancio iniziale

2.5. Per l'esercizio 1999, gli stanziamenti iniziali della sottosezione B1 del bilancio del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione "garanzia" (FEAOG-garanzia), ammontavano a 40940 milioni di euro (compresi 205 milioni di euro di stanziamenti accantonati e la riserva monetaria(2) di 500 milioni di euro) (cfr. la tabella 2.1), il che equivale al 50,5 % dell'insieme degli stanziamenti operativi per pagamenti del bilancio. Tali stanziamenti rappresentavano il 90,6 % del massimale delle prospettive finanziarie (45188 milioni di euro), vale a dire della linea direttrice agricola.

Stanziamenti definitivi

2.6. Nel corso dell'esercizio, tali stanziamenti iniziali sono stati modificati da due bilanci rettificativi e suppletivi (BRS)(3). Queste modifiche hanno comportato una riduzione di 402 milioni di euro (0,9 %). Gli stanziamenti definitivi sono pertanto ammontati a 40038 milioni di euro (riserva monetaria esclusa) (cfr. la tabella 2.1). Il totale dei movimenti, vale a dire la somma degli storni (cfr. i paragrafi 2.20 - 2.21) e dei BRS, è ammontato a 4142 milioni di euro, corrispondenti al 10,2 % degli stanziamenti iniziali (contro il 5,2 % nel 1998 - cfr. la relazione annuale 1998, paragrafo 2.4).

Ammontare delle spese

2.7. Le spese sono ammontate a 39541 milioni di euro (+ 2 % rispetto al 1998), ossia al 98 % dell'importo degli stanziamenti disponibili (cfr. la tabella 2.1) e all'87 % della linea direttrice agricola. I prodotti di origine vegetale hanno inciso sulle spese per il 67,6 %, quelli di origine animale per il 23,9 %, le spese accessorie per l'1,9 % e le misure di accompagnamento per il 6,6 %. Considerando la natura di tali spese, queste sono state ripartite essenzialmente tra aiuto diretto (74,09 %), restituzioni (14,09 %), misure strutturali (6,94 %) e misure d'intervento (3,6 %). Le misure strutturali e, in misura minore, le restituzioni, hanno la tendenza ad aumentare allorché l'aiuto diretto e le misure d'intervento registrano una leggera flessione (cfr. il grafico 2.1).

Stanziamenti accantonati

2.8. Gli stanziamenti accantonati inizialmente previsti per il FEAOG-garanzia (205 milioni di euro) non sono stati utilizzati conformemente alla loro destinazione iniziale; sono stati assegnati, tramite i BRS nn. 4/99 e 5/99, a voci di bilancio non rientranti nella sottosezione B1 (per finanziare l'aiuto in favore dei Paesi dell'Europa centrale e orientale e del Kosovo). Questa è la ragione per cui, in mancanza di tali stanziamenti accantonati, la dotazione di talune linee di bilancio ha successivamente dovuto essere aumentata(4) tramite storni, fino a 169 milioni di euro.

Ricorso alla riserva monetaria

2.9. Tenuto conto dell'evoluzione sfavorevole della parità dollaro-euro(5), sono state registrate spese supplementari per 219 milioni di euro. Come disposto dall'articolo 12, paragrafo 1, della decisione 94/729/CE del Consiglio, concernente la disciplina di bilancio, la riserva monetaria non è stata utilizzata, dal momento che gli stanziamenti disponibili sulle linee interessate permettevano di far fronte alle spese. Ciononostante, un rigoroso rispetto del principio della specificità del bilancio(6) avrebbe consigliato di non imputare le differenze di cambio agli stanziamenti disponibili.

Iscrizione di entrate nel bilancio delle spese

2.10. Secondo il principio dell'universalità(7), non può aversi né assegnazione di entrate a spese particolari né contrazione tra entrate e spese. Ciononostante, nei conti(8) del FEAOG-garanzia figura ancora un totale di 3057,7 milioni di euro di importi negativi (contro i 2498 milioni di euro nel 1998 - cfr. la relazione annuale sull'esercizio finanziario 1998, paragrafo 2.11). L'insieme delle voci il cui saldo è negativo ammonta a 1473,1 milioni di euro, mentre il bilancio prevedeva solo 647 milioni di euro di entrate (+ 127 %).

Tabella 2.1 - FEAOG-garanzia 1999

>SPAZIO PER TABELLA>

Grafico 2.1 - Evoluzione della spesa del FEAOG, per natura (1988 - 1999)

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(9)(10)(11)Le altre misure (aiuto alimentare) e le altre spese, salvo le misure di accompagnamento non sono riprese nel grafico. A causa della scala scelta, la loro evoluzione non sarebbe rappresentabile.

Fonte:

Conti della Commissione.

2.11. Di tali 1473,1 milioni di euro, la liquidazione degli esercizi precedenti rappresenta 606 milioni di euro (41,2 %) e i prelievi supplementari dovuti, a causa del superamento delle quote latte, 497 milioni di euro (33,7 %). Tuttavia, nel bilancio non era stata iscritta alcuna previsione di entrata a titolo di quest'ultima voce. Per quanto concerne il principio di annualità, occorre rilevare che più del 40 % di questi prelievi avrebbero dovuto essere contabilizzati nel 1998.

2.12. Le entrate derivano anche dagli utili realizzati grazie alle vendite di giacenze di prodotti agricoli, in particolare a causa dei deprezzamenti (corrispondenti alla differenza tra il prezzo di acquisto ed il prezzo di smaltimento stimato) eccessivi. Per cinque categorie di giacenze, erano stati previsti 143 milioni di euro di entrate. In realtà, gli utili hanno raggiunto i 286 milioni di euro(12), vale a dire il doppio delle previsioni.

2.13. Infine, circa 83 di tali 1473,1 milioni di euro riguardano 19 voci di bilancio per le quali erano state previste entrate totali per soli 6 milioni di euro.

Riduzioni di anticipi

2.14. L'esercizio 1999 è stato contraddistinto dalla rilevanza delle riduzioni di anticipi contabilizzati imposte ai diversi Stati membri, a causa, da un lato, delle carenze nell'applicazione del sistema integrato e nell'esecuzione dei controlli (Grecia - 108 milioni di euro, Portogallo - 5 milioni di euro) e, dall'altro, del mancato pagamento dei prelievi supplementari legati al superamento delle quote latte (Grecia - 2 milioni di euro, Spagna - 5,5 milioni di euro, Italia - 104,7 milioni di euro per la campagna 1998 - 1999 e 224,9 milioni di euro per la campagna 1997 - 1998, Regno Unito - 0,5 milioni di euro).

2.15. La trasmissione tardiva, da parte dell'Italia, dei dati relativi al prelievo supplementare dovuto a causa del superamento delle quote latte per il 1999 ha portato all'imputazione di 134 milioni di euro all'esercizio 2000. Dal momento che l'importo in questione si riferisce all'esercizio di bilancio 1999, la sua inclusione nei conti di bilancio relativi all'anno 2000 costituisce una violazione del principio dell'annualità. Analogamente, sono stati riscossi e imputati all'esercizio in corso 224 milioni di euro relativi all'esercizio finanziario 1998.

Riporto di stanziamenti dall'esercizio precedente: azione di aiuto alimentare alla Russia

2.16. Al fine di apportare un aiuto alimentare alla Russia, tramite un BRS adottato nel dicembre 1998 sono stati stornati 400 milioni di euro di stanziamenti inutilizzati a favore del capitolo "Programmi alimentari" del bilancio 1998. Vista l'impossibilità di attuare un programma di questo tipo (cfr. la relazione annuale sull'esercizio finanziario 1998, paragrafo 2.16), tali stanziamenti sono stati oggetto di una domanda di riporto non automatico all'esercizio 1999. Tenuto conto della lunghezza di questa procedura e della necessità di attuare urgentemente il programma in causa, la Commissione ha immediatamente effettuato uno storno di 8 milioni di euro(13) dalla voce "latte alle scuole" alla voce "azione di aiuto alimentare alla Russia". 336 dei 400 milioni di euro sono stati spesi, mentre il saldo è stato annullato. In definitiva, sarebbe stato più appropriato includere direttamente tali stanziamenti nel bilancio 1999, tramite una lettera rettificativa.

2.17. Le derrate alimentari fornite provenivano dalle scorte dell'Unione; ciò avrebbe dovuto, secondo le previsioni della Commissione(14), contribuire a diminuire le spese di ammasso e l'importo delle restituzioni per le carni suine. In realtà, il totale delle spese di ammasso non è diminuito, ed è stato necessario aumentare di 61 milioni di euro (+ 29 %) gli stanziamenti per le restituzioni all'esportazione nel settore delle carni suine. La Commissione dovrebbe determinare le ragioni di tali aumenti. Una possibile spiegazione potrebbe essere rappresentata dai ritardi e dalla diminuzione delle consegne in Russia, con un conseguente incremento del quantitativo di merci in giacenza. Nonostante la consegna delle derrate sia avvenuta solo dopo il 15 ottobre 1999, sono stati imputati all'esercizio 80,5 milioni di euro, a titolo di spese per aiuti alimentari. Tale importo avrebbe dovuto essere contabilizzato a titolo del deprezzamento delle scorte, dal momento che alla fine dell'esercizio le derrate in questione si trovavano ancora in magazzino.

2.18. L'aiuto alimentare alla Russia, data la sua natura [come aveva sottolineato la Corte nel 1991 e nel 1992(15)], rientra più nell'ambito delle "Azioni esterne" che nell'ambito delle "Spese agricole". Il finanziamento del programma in oggetto ad opera del FEAOG-garanzia non appare pertanto giustificato, tanto più che tale tipo di aiuto, versato ad un paese terzo, è tradizionalmente imputato al titolo B 7.2 - Aiuto alimentare e umanitario.

Gestione di bilancio

2.19. La Corte ha esaminato le informazioni presentate nel conto di gestione relativo alla gestione di bilancio dell'esercizio e, in particolare, le spiegazioni riguardanti i divari tra il bilancio inizialmente approvato e gli stanziamenti utilizzati.

2.20. La Commissione giustifica numerosi storni (cfr. il paragrafo 2.6) con l'obbligo di aumentare la dotazione delle linee di bilancio relative alle restituzioni a causa della debolezza dei prezzi a livello mondiale. Per di più, il numero di storni è influenzato dalla qualità incostante delle previsioni degli Stati membri. L'imposizione agli Stati membri di scadenze più rigide per la presentazione delle previsioni e l'introduzione di un sistema maggiormente vincolante per la sorveglianza delle previsioni, sarebbero elementi tali da permettere un miglioramento delle previsioni. Per quanto concerne gli aiuti diretti, dovrebbe essere possibile richiedere una comunicazione più tempestiva delle previsioni di pagamento. Taluni storni sono stati effettuati per far fronte a spese supplementari, derivanti o da ritardi di pagamento o da ritardi di esecuzione, per programmi oggetto di cofinanziamento da parte degli Stati membri(16). La Commissione dovrebbe tenere maggiormente sotto controllo i ritardi degli esercizi precedenti, in modo da poter operare eventuali adeguamenti degli stanziamenti relativi all'esercizio in corso(17).

2.21. In un certo numero di casi [per un totale di 41,6 milioni di euro(18)], è stato necessario compensare alcuni prelievi operati su talune voci di bilancio con successivi riapprovvigionamenti. Tali storni sono giustificati, apparentemente, da ragioni di mera opportunità(19). Altri prelievi sono inoltre indice della mancanza di considerazione per le modifiche intervenute nella normativa o relative a taluni elementi della campagna precedente. Ad esempio, per i "premi all'abbandono definitivo delle superfici vitate", nonché per i "premi per il tabacco" [per i quali si è proceduto ad un prelievo totale di 69 milioni di euro(20)], la Commissione avrebbe dovuto prevedere che i pagamenti sarebbero stati limitati per il 1999. La Commissione dovrebbe compiere maggiori sforzi per improntare la gestione degli storni ad un maggior rigore.

2.22. Talune giacenze di prodotti agricoli sono state oggetto di un deprezzamento complementare alla fine dell'esercizio. Come nel 1998, e per le medesime ragioni(21), esso è stato sopravvalutato (80 milioni di euro; cfr. il paragrafo 8.9). Tale sopravvalutazione contrasta con i principi di base della gestione di bilancio, dal momento che il deprezzamento eccessivo di un esercizio si traduce in una maggiore disponibilità di stanziamenti nel corso dell'esercizio in cui tali giacenze vengono alienate (cfr. il paragrafo 2.12). Di conseguenza, la Commissione dovrebbe riconsiderare la procedura relativa al deprezzamento.

Sistema informatico

2.23. Nelle relazioni annuali sugli esercizi finanziari 1997 e 1998(22), la Corte aveva criticato il sistema informatico di gestione delle spese agricole (AGREX) e raccomandato l'adozione di un nuovo sistema. La Commissione non ha compiuto passi significativi in questa direzione (cfr. anche i paragrafi 8.41 - 8.56).

Conclusione

2.24. Le spese della sottosezione B1 sono ammontate a 39541 milioni di euro, pari al 98 % degli stanziamenti definitivi (riserva monetaria esclusa) (cfr. il paragrafo 2.7). I trasferimenti, ammontati con i BRS, a 4141 milioni di euro (cioè più del 10 % degli stanziamenti iniziali, cfr. il paragrafo 2.6), hanno reso possibile un elevato tasso di utilizzo della maggior parte delle linee di bilancio. Essi riflettono una qualità variabile delle previsioni, sia in materia di entrate (cfr. i paragrafi 2.10 - 2.13) che di spese (cfr. i paragrafi 2.20 - 2.21). Di conseguenza, la Commissione dovrebbe compiere maggiori sforzi per migliorare, in collaborazione con gli Stati membri, la qualità di tali previsioni. Infine, la prassi delle spese negative deve essere riconsiderata, in particolare nell'ambito della revisione del regolamento finanziario (cfr. il paragrafo 2.10).

VALUTAZIONE SPECIFICA NEL QUADRO DELLA DICHIARAZIONE DI AFFIDABILITÀ

Introduzione

2.25. I pagamenti relativi agli stanziamenti 1999 della sottosezione B1 del bilancio (39541 milioni di euro, cfr. la tabella 2.1) sono stati oggetto, ai fini della dichiarazione di affidabilità, di un esame a campione relativo sia all'affidabilità dei conti che alla legittimità e regolarità delle operazioni pertinenti. Ciascuna operazione selezionata è stata esaminata presso l'organismo pagatore, l'autorità locale competente ed il beneficiario finale. Le osservazioni concernenti gli errori sostanziali e formali riscontrati in occasione di tali controlli sono presentate nei paragrafi 2.26 e successivi. Viceversa, le osservazioni relative all'affidabilità dei conti sono state raggruppate ai paragrafi 8.1 - 8.19.

Legittimità e regolarità delle operazioni

Errori sostanziali

2.26. Gli errori sostanziali sono errori che incidono sul valore dell'operazione selezionata. La frequenza di tali errori è alta e la loro incidenza sull'insieme delle spese rimane ancora significativa. Tuttavia, più dei due terzi degli errori di questo tipo si collocano a livello dei beneficiari finali e riguardano principalmente dichiarazioni gonfiate (spesso in misura lieve) delle superfici, per quanto concerne i prodotti di origine vegetale o le misure di accompagnamento (Germania, Danimarca, Spagna, Francia, Italia, Portogallo, Regno Unito), o del numero di capi di bestiame per i premi per animali (Irlanda, Portogallo, Regno Unito). Alcuni errori riguardano pagamenti indebiti relativi alle spese di immagazzinamento (inammissibilità delle spese, Finlandia) o il premio speciale per i bovini (insufficienza della prova dell'abbattimento, Germania).

2.27. Per quanto riguarda gli errori a livello della gestione locale, in Grecia talune unioni regionali(23) di cooperative operano delle trattenute sull'importo dell'aiuto, sia nel caso dell'aiuto " per ettaro" che nel caso della produzione di olio d'oliva o di tabacco(24). A livello centrale, gli aiuti comunitari versati ai produttori di olio d'oliva, di tabacco e di cotone sono anch'essi oggetto di una trattenuta del 3 %, incamerata a favore di un fondo assicurativo obbligatorio (ELGA). Viene infine operata una trattenuta dell'1 % anche sull'aiuto alla produzione di olio d'oliva, a favore della Confederazione nazionale dei produttori di olio d'oliva. In Spagna, peraltro, sono state incluse in un fondo operativo di un'organizzazione di produttori ortofrutticoli spese non ammissibili al cofinanziamento comunitario. L'Italia, infine, ha ancora una volta(25) esonerato taluni agricoltori dal pagamento del prelievo supplementare dovuto a titolo del superamento delle quote latte (238,7 milioni di euro, cfr. i paragrafi 2.14 - 104,7 milioni di euro- e 2.15 - 134 milioni di euro - ), conferendo a questi ultimi una posizione di vantaggio concorrenziale.

Errori sistematici

2.28. Gli errori di questo tipo non riguardano direttamente le operazioni del campione, ma colpiscono, in tutto o in parte, una data categoria di spese.

2.29. Come precisato al paragrafo 2.27, la Grecia ha operato una trattenuta sistematica del 3 % sull'importo dell'aiuto comunitario versato ai produttori di olio d'oliva, di tabacco e di cotone, a favore di un fondo assicurativo. Tali prelievi, non autorizzati da alcuna disposizione comunitaria, sono ammontati ad un totale di 49,4 milioni di euro. A livello della gestione locale (comune di Sapes, Grecia), il prelievo sistematico del 2 % sull'aiuto ai seminativi ha rappresentato una trattenuta indebita, a favore dell'Unione locale delle cooperative, pari a 0,27 milioni di euro. Infine, il prelievo del 2,2 % operato dall'Unione delle cooperative di Messara (prefettura di Iraklion, Grecia) a titolo dell'aiuto alla produzione di olio d'oliva ha rappresentato una trattenuta indebita di 0,16 milioni di euro.

2.30. In Svezia, nel 1998, il costo delle rilevazioni cartografiche ha dovuto essere pagato dai produttori, prima della presentazione di qualsiasi domanda di aiuto in materia di seminativi. Tale pratica equivale ad imputare spese amministrative nazionali a carico dell'aiuto UE, contrariamente alle disposizioni comunitarie in materia. La Svezia ha in tal modo recuperato 3,5 milioni di euro.

2.31. In Austria, infine, nell'ambito del programma ambientale "Öpul", cofinanziato dalla Comunità, gli interessi dovuti sugli importi da recuperare non sono stati detratti.

Errori formali

2.32. Gli errori formali rilevati non incidono sul valore delle operazioni esaminate. Essi sono dovuti alla non osservanza delle condizioni regolamentari e sono spesso la conseguenza di lacune a livello dei sistemi di gestione. Anche la frequenza di questi errori (senza considerare gli errori multipli che incidono sulla medesima operazione) appare elevata. Su dieci errori di questo tipo, otto si collocano a livello della gestione centrale o locale degli Stati membri.

2.33. Per quanto concerne la gestione dei pagamenti presso la Commissione, l'analisi degli ordini di pagamento mensili ha rilevato che, nell'arco di 12 mesi, in 11 casi (per un totale di 37521 milioni di euro, equivalente al 94,4 % dei pagamenti) tali ordini di pagamento sono stati vistati oltre i tempi regolamentari(26). Il caso limite è rappresentato dall'impegno del mese di novembre 1998 (15101 milioni di euro), registrato il 19 agosto 1999, mentre il termine regolamentare era fissato al 20 febbraio.

2.34. A livello degli Stati membri, i principali errori formali rilevati riguardano lacune nell'espletamento dei controlli previsti. In Francia ed in Finlandia, ad esempio, la percentuale regolamentare minima di controlli in loco in materia di aiuti "per ettaro" non è sempre stata aumentata, come previsto dal regolamento n. 3887/92(27) della Commissione, quando il numero di errori rilevati in occasione del primo esame dei fascicoli era troppo alto. Infine, in materia di restituzioni all'esportazione di zucchero, non è stato sempre possibile accertare il rispetto dei controlli minimi previsti dalla normativa.

2.35. Altri errori formali sono riconducibili all'inosservanza delle disposizioni relative alla tenuta dei registri obbligatori. In Grecia, ad esempio, lo schedario oleicolo è ancora inesistente, mentre lo schedario viticolo è incompleto. Altri casi hanno mostrato che i registri relativi alla produzione di olio d'oliva (Spagna), alla produzione lattiera ed al patrimonio zootecnico (Portogallo) erano talvolta incompleti.

Normativa

2.36. L'assenza di criteri precisi nella normativa può portare ad interpretazioni divergenti negli Stati membri e, conseguentemente, ad una disparità di trattamento tra i beneficiari degli aiuti.

2.37. Ad esempio, il regolamento n. 3887/92 della Commissione lascia agli Stati membri il compito di definire il metodo di misurazione e le norme usuali di utilizzazione delle parcelle agricole. Tale regolamento è stato integrato da raccomandazioni relative all'applicazione(28). Le disposizioni in discorso lasciano un margine di manovra molto ampio alle autorità locali. Ne consegue che le tolleranze tecniche legate alla misurazione sono variabili, anche a parità di condizioni. Analogamente, anche gli usi locali - che determinano, ad esempio, se una siepe possa beneficiare o meno dell'aiuto "per ettaro" - sono variabili, dal momento che vengono anch'essi stabiliti dalle autorità locali, in mancanza di criteri definiti. Ne deriva una disparità di trattamento tra gli agricoltori dei diversi Stati membri. La Commissione dovrebbe riesaminare tali disposizioni, riducendo il margine di manovra lasciato alle autorità locali.

2.38. Nel quadro del programma ambientale svedese, il bilancio dell'Unione europea finanzia sino al 50 % (3,3 milioni di euro nel 1999) corsi, tirocini e progetti dimostrativi organizzati dall'Agenzia nazionale per le foreste. Il costo dei progetti comprende i costi diretti ed una parte delle spese generali dell'Agenzia regionale incaricata del progetto. Tuttavia, l'esame in loco (presso l'Agenzia regionale di Umeå) ha mostrato che il criterio di ripartizione delle spese generali utilizzato conduceva all'assegnazione, ai progetti cofinanziati dall'Unione, di una parte di spese generali superiore a quella assegnata ai progetti finanziati solo dalla Svezia. L'Agenzia regionale giustifica tale ripartizione con il fatto che la gestione dei progetti cofinanziati comporterebbe per il personale incaricato un maggior carico di lavoro, richiedendo più tempo. Né il regolamento n. 2078/92(29), né le sue modalità di applicazione(30), specificano la natura dei cos