RELAZIONE SPECIALE N. 6/97 sulle sovvenzioni TACIS concesse all'Ucraina corredata delle risposte della Commissione (presentata in virtù dell'articolo 188 C, paragrafo 4, secondo comma del trattato CE) (97/C 171/01)

INDICE

Paragrafi Pagina

1. COOPERAZIONE DELL'UNIONE EUROPEA CON L'UCRAINA . 1.1 -1.14 2

Controllo della Corte . 1.1 -1.3 2

Quadro generale . 1.4 -1.5 3

Assistenza finanziaria dell'UE . 1.6 -1.14 4

Prestiti concessi dall'UE all'Ucraina . 1.7 4

Sovvenzioni del programma TACIS . 1.8 -1.9 4

Situazione particolare del settore nucleare . 1.10-1.14 5

2. SISTEMA DI AMMINISTRAZIONE DEL PROGRAMMA TACIS . 2.1 -2.30 6

Procedure di attuazione dei programmi TACIS . 2.3 -2.9 6

Applicazione del sistema in Ucraina . 2.10-2.19 7

Servizi centrali della Commissione . 2.10 7

Delegazione della Commissione in Ucraina . 2.11-2.12 7

Unità di coordinamento . 2.13-2.15 7

Équipe di sorveglianza e di valutazione . 2.16-2.17 8

Condivisione delle responsabilità . 2.18-2.19 8

Tempi amministrativi in seno alla DG I A . 2.20-2.30 9

Convenzioni di finanziamento . 2.22-2.24 9

Stipulazione dei contratti . 2.25-2.26 10

Pagamento delle fatture . 2.27-2.30 10

3. CONSIDERAZIONI COMUNI A DIVERSI SETTORI . 3.1 -3.48 11

Scelta e preparazione dei progetti . 3.1 -3.18 11

Settore agricolo . 3.2 -3.5 11

Settore della sicurezza nucleare . 3.6 -3.10 12

Settore delle risorse umane . 3.11-3.16 12

Settore dell'industria e dei servizi . 3.17-3.18 13

Ritardi nella conduzione delle azioni . 3.19-3.23 13

Settore della sicurezza nucleare . 3.19-3.21 13

Settore agricolo . 3.22 14

Settore dell'industria e dei servizi . 3.23 14

Quadro contrattuale e contabile dei progetti . 3.24-3.26 14

Utilità dei mezzi attivati . 3.27-3.29 14

Coordinamento tra i differenti programmi comunitari e con gli altri aiuti esterni . 3.30-3.37 15

Settore nucleare . 3.30-3.31 15

Settore delle risorse umane . 3.32-3.33 15

Settore agricolo . 3.34-3.36 15

Settore dell'industria e dei servizi . 3.37 16

Effetti dei progetti e lezioni tratte dall'esperienza . 3.38-3.40 16

Funzionamento dei sistemi d'allarme . 3.41-3.48 16

4. CONCLUSIONE . 4.1 -4.11 18

Risposta della Commissione . 20

1. COOPERAZIONE DELL'UNIONE EUROPEA CON L'UCRAINA

Controllo della Corte

1.1. L'esame della Corte si è incentrato sugli aiuti non rimborsabili dell'Unione Europea (UE) all'Ucraina e in particolare sull'efficienza del sistema di attuazione della cooperazione TACIS. Nel giugno 1996 sono stati svolti controlli in loco di singoli progetti nei settori della sicurezza nucleare, delle risorse umane, dell'agricoltura e del sostegno alla ristrutturazione delle imprese. Allo studio dei progetti in corso d'esecuzione si sono aggiunte alcune missioni presso quattro progetti ultimati che la Corte aveva già esaminato nel 1993. Tali progetti la cui lista figura nella tabella n. 1, rappresentano, in termini di valore, il 46,5 % dei contratti e il 61 % dei pagamenti a favore dell'Ucraina dall'inizio del programma TACIS nel 1991.

1.2. Principale scopo delle osservazioni di questa relazione è la valutazione dell'efficienza degli aiuti forniti dall'UE all'Ucraina nel quadro del programma TACIS. Tali osservazioni, che vertono sul modo in cui l'assistenza tecnica è realizzata, sono presentate sotto forma di relazione speciale a causa dell'importanza delle constatazioni relative in particolare al settore nucleare e al fine di portarle più rapidamente a conoscenza dell'autorità di bilancio. Per meglio comprendere la problematica dell'attuazione dell'aiuto TACIS fornito all'Ucraina, i commenti sono raggruppati, non per progetti, bensì in funzione dei principali aspetti che ne caratterizzano l'esecuzione. In tal modo si può dare una valutazione d'insieme del controllo che la Commissione esercita sul programma.

1.3. L'Ucraina è per ordine di importanza il secondo beneficiario di stanziamenti TACIS dopo la Russia. La sua popolazione è urbana per il 68 % e supera i 52 milioni di abitanti. La sua superficie è di circa 600 000 km², di cui il 57 % coltivati. Il prodotto nazionale lordo dell'Ucraina risulterebbe essere di 36 miliardi di USD per il 1995. Tuttavia, uno studio della Banca mondiale indica che il suo livello reale potrebbe essere doppio tenuto conto dell'attività del settore sommerso. Nel 1996, l'agricoltura rappresentava il 23 % del PNL, il settore minerario l'8 %, l'industria il 25 % e i servizi il 43 %. Nel 1995, il prodotto nazionale lordo pro capite era di 1 400 USD contro 2 600 USD in Russia (1).

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Quadro generale

1.4. Dal 1994, l'Ucraina porta avanti un programma di stabilizzazione economica con l'aiuto del Fondo monetario internazionale (FMI), della Banca mondiale e dell'UE. Tale programma mira a restaurare i grandi equilibri macroeconomici e a condurre i paesi verso un'economia di mercato. I progressi registrati in tali settori sono sensibili. Per contro, le riforme strutturali segnano il passo dal 1995. Il processo di privatizzazione procede a fatica, in particolare nel settore agricolo, e gravi ostacoli frenano gli investimenti esteri (2).

1.5. Nella Posizione comune del Consiglio del novembre 1994, gli Stati membri si sono impegnati a stabilire forti legami politici con l'Ucraina, sostenerne l'indipendenza, lo sviluppo della democrazia, la riforma economica e l'inserimento nell'economia mondiale. Tale impegno è stato rinnovato con la Dichiarazione politica di Roma del maggio 1996.

Assistenza finanziaria dell'UE

1.6. Per il periodo 1991-1995, l'aiuto dell'UE e dei suoi Stati membri viene valutato dalla Commissione a 2 747 Mio Ecu. A titolo di paragone, l'aiuto degli Stati Uniti per lo stesso periodo è valutato a 1 052 Mio Ecu. Sui 1 158 Mio Ecu concessi dall'UE, l'aiuto non rimborsabile ammonta a 343 Mio Ecu e i prestiti a 815 Mio Ecu. Gli aiuti bilaterali forniti dagli Stati membri per lo stesso periodo hanno raggiunto i 1 589 Mio Ecu, di cui 1 033 Mio Ecu sotto forma di prestiti.

Prestiti concessi dall'UE all'Ucraina

1.7. Al 30. 6. 1996, la situazione dei prestiti concessi dall'UE all'Ucraina dopo il 1992 era la seguente.

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Per il 1996, il fabbisogno di finanziamenti dell'Ucraina è stato stimato in 1 550 Mio Ecu. Il FMI che, dal 1994, ha concesso all'Ucraina prestiti per circa 1 475 Mio Ecu, ha messo a disposizione 1 181 Mio Ecu nel 1996.

Sovvenzioni del programma TACIS

1.8. Il programma TACIS fornisce assistenza tecnica agli Stati indipendenti dell'ex Unione sovietica (NSI) e alla Mongolia nel quadro dei loro sforzi di risanamento e di ricostruzione economica. L'assistenza tecnica copre un vastissimo ventaglio di operazioni che vanno dai grandi programmi settoriali di ristrutturazione economica ai sostegni mirati a piccole e medie imprese. I regolamenti di base (3) prevedono che l'assistenza si concentra sui settori e, se del caso, su talune zone geografiche prescelte in cui essa può svolgere un ruolo determinante e avere un effetto dimostrativo a sostegno del processo di riforma. Occorre inoltre, che il livello e l'intensità dell'assistenza tengano conto dell'entità e del progresso degli sforzi in materia di riforme.

1.9. Tra il 1991 e il 1995, le sovvenzioni concesse all'Ucraina a titolo di TACIS (cfr. la tabella n. 3) sono ammontate, esclusi i programmi regionali, a 343 Mio Ecu di cui 164,7 Mio Ecu per la sicurezza nucleare (48 %). Alla fine del 1995, gli aiuti all'Ucraina rappresentavano il 18 % dell'insieme degli stanziamenti impegnati a titolo del programma TACIS. Al 30 giugno 1996, il 79 % di tali fondi erano stati oggetto di contratti e il 40 % avevano dato luogo a pagamenti.

>SPAZIO PER TABELLA>

Situazione particolare del settore nucleare

1.10. La sicurezza nucleare, che costituisce una priorità dell'UE, si iscrive nel quadro di una riforma globale del settore energetico in Ucraina. A metà 1996, sui 165,7 Mio Ecu impegnati a titolo dei programmi dedicati alle azioni di sicurezza nucleare, erano stati conclusi contratti per 112 Mio Ecu (68 %) e i pagamenti ammontavano a 52,7 Mio Ecu (32 %) (cfr. la tabella n. 4). La Commissione dovrebbe prestare maggiore attenzione alle prospettive di mobilizzazione degli aiuti durante la fase di selezione dei progetti (cfr. il paragrafo 3.1).

1.11. L'UE partecipa al piano del G7 adottato a Napoli nel luglio 1994. Tale piano prevede un pacchetto di azioni di ristrutturazione del settore nucleare e segnatamente la chiusura della centrale di Cernobil entro l'anno 2000. Al vertice di Corfù del giugno 1994, l'UE si era impegnata a destinare a tale piano una somma di 500 Mio Ecu per tre anni (100 Mio Ecu di sovvenzioni TACIS e 400 Mio Ecu di prestiti Euratom). A metà 1996, la Commissione aveva impegnato 62,5 Mio Ecu degli stanziamenti TACIS. Al pari delle istituzioni finanziarie internazionali e in particolare della BERS, l'EURATOM a quella data, non aveva ancora accordato alcun prestito (cfr. la tabella n. 2, nota (2)).

1.12. I programmi relativi alla sicurezza nucleare si articolano su temi d'azione intorno a «progetti di base» che orientano la scelta dei programmi degli anni successivi; l'obiettivo principale è il miglioramento della sicurezza delle centrali nucleari. La Commissione accorda un'importanza particolare al trasferimento di know-how e al lavoro di esperti per quanto concerne la gestione operativa, soprattutto attraverso l'assistenza in loco. A fine 1995, gli impegni per tale tipo di progetti avevano raggiunto i 44,5 Mio Ecu, ovvero il 27 % dell'assistenza globale prestata nel settore della sicurezza nucleare.

1.13. All'epoca della missione della Corte nel giugno 1996, la situazione del settore nucleare in Ucraina era particolarmente preoccupante. Infatti, nel contesto delle misure di rigore di bilancio adottate dalle autorità ucraine d'intesa con il FMI, il personale delle centrali nucleari (24 500 addetti), come in molti altri settori della funzione pubblica, non era più stato pagato da tre mesi. Nelle centrali, la motivazione degli agenti era debole e i problemi sociali, in particolare l'alcolismo (4), erano considerati dalle autorità come altrettanti rischi aggiuntivi che incidevano sul buon funzionamento del settore. Al termine della missione, la Corte ha messo in guardia la Commissione sulla gravità di tale situazione senza attendere la pubblicazione della presente relazione.

1.14. Inoltre, la carenza di risorse finanziarie delle centrali nucleari obbligava queste ultime a differire i loro piani di manutenzione corrente e a ridurre le spese di rinnovamento delle attrezzature giunte a fine ciclo di utilizzo.

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2. SISTEMA DI AMMINISTRAZIONE DEL PROGRAMMA TACIS

2.1. La Commissione ha l'incarico di provvedere alla gestione del programma TACIS. In alcuni paesi beneficiari, essa è rappresentata da una delegazione. In seno al Comitato di gestione TACIS (5), gli Stati membri seguono l'esecuzione del programma e vengono consultati nelle differenti fasi del processo di programmazione degli aiuti. A differenza del programma PHARE, la gestione corrente dei progetti resta appannaggio dei servizi centrali della Commissione e non è decentralizzata a livello delle amministrazioni dei paesi beneficiari.

2.2. Ogni paese beneficiario dispone di un coordinatore nazionale e di un'unità di coordinamento. Il coordinatore nazionale (generalmente un alto funzionario governativo) e l'unità di coordinamento devono garantire che le operazioni TACIS rispondano effettivamente alle priorità delle riforme nazionali.

Procedure di attuazione dei programmi TACIS

2.3. Per il periodo 1991-1995, né il regolamento di base TACIS, né le prospettive finanziarie per il bilancio generale hanno preventivamente stabilito gli stanziamenti da destinare al programma TACIS. Le dotazioni finanziarie TACIS sono state pertanto stabilite nel quadro della procedura di bilancio annuale. In tale fase, la sovvenzione globale non è stata ripartita tra i differenti paesi beneficiari del programma.

2.4. Una programmazione dell'aiuto per paese viene effettuata all'inizio di ogni esercizio tra i servizi della Commissione e le autorità dei paesi beneficiari. Dal 1993, la Commissione si sforza di stabilire programmi indicativi pluriennali. In tali occasioni vengono stabiliti i campi prioritari di cooperazione con ogni paese.

2.5. Sulla base dei programmi indicativi, le autorità nazionali preparano, con l'aiuto della Commissione, dei programmi d'azione che sono sottoposti per parere al Comitato TACIS. Dopo il parere del Comitato, la Commissione conclude con lo Stato beneficiario una convenzione di finanziamento che precisa gli obiettivi del programma d'azione, ne stabilisce il bilancio e ne identifica il partner nello Stato beneficiario. Ogni programma d'azione comprende uno o più progetti. Al momento di definire il capitolato d'oneri di ogni progetto, il partner deve firmare una dichiarazione d'accettazione (statement of endorsement) in cui conferma di accettare la responsabilità delle operazioni.

2.6. I progetti sono condotti da assistenti tecnici i cui compiti sono stabiliti di comune accordo tra la Commissione e il partner del progetto. Una volta definiti tali mandati, i servizi centrali della Commissione avviano delle procedure di gara ristrette al fine di scegliere gli assistenti tecnici. Lo spoglio delle offerte e la selezione dei contraenti sono di competenza dei servizi centrali della Commissione. Dal 1994, un rappresentante del partner nazionale partecipa alla valutazione delle offerte.

2.7. Una volta conclusi i contratti d'assistenza tecnica tra la Commissione e i consulenti, questi ultimi devono consegnare una relazione di avvio lavori nei primi mesi della loro presenza in loco. Tale relazione deve confermare gli obiettivi e le modalità di attuazione dei progetti, o proporne la modifica. Sono i servizi centrali della Commissione a decidere del seguito da dare a tali relazioni di avvio.

2.8. L'esecuzione dei progetti è seguita dalla delegazione della Commissione e dai suoi servizi centrali. Questi ultimi sono i soli abilitati a decidere le modifiche da apportare, se del caso, ai progetti. Le unità di coordinamento (2.2) costituite dai paesi beneficiari assicurano il monitoraggio dei progetti per conto delle rispettive autorità. Gli assistenti tecnici inviano alla Commissione e all'unità di coordinamento delle relazioni di esecuzione periodiche (trimestrali e semestrali) e al termine del progetto, una relazione finale che deve essere approvata dai servizi centrali della Commissione.

2.9. Un'équipe di sorveglianza e di valutazione, anch'essa costituita da assistenti tecnici, è finanziata dal programma TACIS. Tali assistenti assicurano, per conto della Commissione, una sorveglianza esterna dell'esecuzione dei progetti e presentano alla Commissione e all'unità di coordinamento relazioni solitamente semestrali durante tutto il periodo dell'esecuzione dei progetti.

Applicazione del sistema in Ucraina

Servizi centrali della Commissione

2.10. Se si prescinde dalle azioni nel settore nucleare, gestite da un servizio distinto, sono cinque gli agenti (6) nei servizi centrali della Commissione ad occuparsi della gestione dei progetti TACIS non soltanto in Ucraina (178 Mio Ecu), ma anche in Bielorussia (48 Mio Ecu) e in Moldavia (27 Mio Ecu).

Delegazione della Commissione in Ucraina

2.11. Costituita a Kiev alla fine del 1993, la delegazione, per seguire i progetti TACIS, non dispone che di un solo funzionario coadiuvato da quattro agenti locali. Visto che l'unità di coordinamento, nonostante la collaborazione di tre esperti occidentali, si è dimostrata incapace di svolgere la propria funzione di coordinamento e di monitoraggio dei progetti (cfr. il paragrafo 2.13), la delegazione ha dovuto accollarsi nuovamente alcuni dei suoi lavori. La Commissione ha pertanto deciso di rafforzare la delegazione affiancandole un ufficio tecnico composto di due consulenti occidentali finanziati con gli stanziamenti operativi TACIS (7).

2.12. Presso la delegazione, un solo agente locale è incaricato del monitoraggio dei progetti nel settore della sicurezza nucleare. Il numero dei progetti interessati supera il centinaio e rappresenta quasi la metà dei fondi TACIS concessi all'Ucraina (cfr. la tabella n. 2). Tale agente ha inoltre il compito di seguire alcuni progetti nel settore della riconversione militare. Considerato il loro numero, gli è materialmente impossibile occuparsi di più del 30 % dei progetti assegnatigli. La sua efficienza è inoltre limitata dal fatto di disporre di una documentazione incompleta. Infatti, i responsabili dei servizi centrali della Commissione non gli inviano sistematicamente i documenti necessari al monitoraggio dei progetti.

Unità di coordinamento

2.13. Dal settembre 1992, è stata costituita un'unità di coordinamento TACIS presso l'agenzia di coordinamento che ha il compito di controllare l'assistenza tecnica internazionale (8). Tra il 1992 e il 1996, tale agenzia è stata ristrutturata quattro volte. Nel 1993, una missione della Corte aveva constatato che i cinque assistenti tecnici destinati all'agenzia e finanziati da TACIS non disponevano dei mezzi materiali sufficienti per operare e non erano abbastanza integrati da poter sostenere in modo valido l'unità di coordinamento. Nel 1996, i consulenti (9) il cui numero era stato ridotto a tre, non erano ancora in grado di collaborare efficacemente con i loro sei partner ucraini. Questi ultimi accettavano malvolentieri la loro presenza e le condizioni di alloggio riservate ai consulenti erano particolarmente precarie.

2.14. In seno a tale unità di coordinamento, dal marzo del 1996 un agente è incaricato di coordinare i progetti TACIS nel campo della sicurezza nucleare. Egli tuttavia svolge un ruolo passivo e le informazioni a sua disposizione sono parziali, poiché i ministeri e gli altri organismi nazionali interessati preferiscono i contatti diretti con la Commissione o gli altri donatori. Dato che gli organismi che trattano le questioni di sicurezza nucleare hanno una tradizione di gestione segreta, essi sono assolutamente contrari ad informare gli altri partner delle loro attività. Il coordinamento dei responsabili a livello nazionale resta dunque praticamente inesistente.

2.15. Solo la Commissione e i Paesi Bassi hanno accettato di collaborare con l'agenzia di coordinamento dell'assistenza tecnica internazionale. La Germania mantiene con essa solo un dialogo ridotto, mentre gli altri donatori (quali USA, Regno Unito e la Banca mondiale) hanno rifutato di collaborare con l'agenzia perché essa poneva come condizione preliminare il finanziamento della sua attività. Per mezzo del contratto di assistenza tecnica a favore dell'unità di coordinamento, TACIS ha accettato, nel 1994, di versare un'integrazione retributiva agli agenti ucraini dell'agenzia. All'inizio del 1995, tale pratica è stata sospesa dalla nuova direzione dell'agenzia. TACIS ciononostante ha continuato a finanziare personale di segreteria e autisti teoricamente assegnati all'assistenza tecnica ma che di fatto lavoravano per l'agenzia in quanto tale (10). Questa, in quanto partner del progetto TACIS, ha anche ottenuto automobili e computer finanziati nel quadro di tali progetti.

Equipe di sorveglianza e di valutazione

2.16. L'équipe di sorveglianza non si occupa soltanto dell'Ucraina, ma anche della Bielorussia, della Moldavia, dell'Armenia, dell'Azerbaigian e della Georgia. I suoi esperti dispongono in media di appena tre giorni per esaminare ogni sei mesi ciascun progetto, assicurarne il controllo in loco e studiare le differenti relazioni presentate dagli assistenti tecnici. Il tempo limitato di cui dispongono per ogni progetto può spiegare alcune relazioni talvolta superficiali. Gli esperti dovrebbero concen trarsi maggiormente sulle cause delle difficoltà incontrate e esaminare con gli assistenti tecnici del progetto i possibili rimedi.

2.17. Dal settembre 1995, due esperti occidentali coadiuvati da due agenti locali sono incaricati, in seno all'équipe di controllo, della sorveglianza dei progetti nel settore della sicurezza nucleare. La loro attività si limita a riferire dell'avanzamento dei progetti sulla base delle relazioni degli assistenti tecnici e dei colloqui avuti con i differenti partner dei progetti. Dato che gli esperti non valutano personalmente i risultati dei progetti, le loro relazioni hanno un interesse limitato. Inoltre, essi non seguono i progetti oltre la scadenza contrattuale.

Condivisione delle responsabilità

2.18. Sebbene chiara nei suoi principi, la condivisione delle responsabilità tra i differenti attori (servizi centrali della Commissione, delegazione, unità di coordinamento, uffico tecnico ed équipe di sorveglianza) rimane in pratica confusa perché i loro interventi riguardano tutti i settori indistintamente. Come indicato nelle condizioni contrattuali, l'ufficio tecnico che coadiuva la delegazione è stato creato perchè le dimensioni del programma TACIS in Ucraina richiedevano la presenza a Kiev di una «capacità tecnica» per la preparazione e il monitoraggio dei programmi. Gli agenti di tale ufficio dovevano inoltre disporre di competenze particolari per quel che concerne l'identificazione, la preparazione e la valutazione dei progetti d'assistenza tecnica. Ora, i compiti d'identificazione e di preparazione sono teoricamente di competenza dell'unità di coordinamento. Per quel che concerne il seguito dei progetti, la speciale équipe che è stata costituita a Kiev unicamente a tal fine è in parte un doppione dell'uffico tecnico (cfr. i paragrafi 2.16-2.17). Inoltre, per tutti questi compiti, l'intervento sistematico della delegazione e dei servizi centrali della Commissione determina altre sovrapposizioni di compiti.

2.19. La Commissione è stata indotta a sviluppare tale sistema principalmente per colmare le lacune dell'unità TACIS dell'agenzia di coordinamento dell'assistenza tecnica internazionale (cfr. i paragrafi 2.13-2.15). Dato che essa disponeva di risorse umane particolarmente limitate, la Commissione ha messo in opera un sistema che:

a) porta a duplicazioni fra l'assistenza fornita all'amministrazione ucraina e quella di cui beneficiano i servizi della Commissione;

b) ritarda la trasmissione delle informazioni di gestione;

c) rende poco chiara la linea gerarchica lasciando talvolta vuoti di responsabilità (cfr. paragrafi 3.42-3.49).

Tempi amministrativi in seno alla DG I A

2.20. Il tasso di realizzazione dei programmi TACIS in Ucraina (cfr. il paragrafo 1.9) ha portato la Corte ad esaminare i tempi d'esecuzione delle procedure amministrative relative ai programmi a favore di tale paese e a metterli a raffronto con quelli dell'insieme delle operazioni TACIS.

2.21. Finalità di tale comparazione è la valutazione dell'efficacia delle procedure amministrative della Commissione e del ritmo di attuazione dei programmi. Essa è stata effettuata, da un lato, sulla base delle sei principali convenzioni di finanziamento concernenti gli esercizi 1994 e 1995 e dall'altro, sulla base di un campione di 23 contratti e di 55 pagamenti del primo semestre 1996.

Convenzioni di finanziamento

2.22. Dopo l'impegno delle tranche annuali degli stanziamenti, la prima tappa dell'attuazione dei programmi è la firma delle convenzioni di finanziamento tra la Commissione e lo Stato beneficiario (cfr. il paragrafo 2.5).

2.23. La tabella n. 5 mostra che, per l'Ucraina, l'approvazione delle convenzioni annuali richiede tempi lunghi. In media, le convenzioni di finanziamento dei programmi del 1994 e del 1995 sono state firmate oltre un anno dopo l'inizio dell'esercizio di bilancio a cui si riferiscono, a fronte dei dieci mesi in media per l'insieme del programma TACIS, tempo che è già abbastanza lungo.

>SPAZIO PER TABELLA>

2.24. La componente principale del tempo occorrente, superiore a un anno, è il periodo che separa l'inizio dell'esercizio di riferimento del programma dal parere espresso sulla proposta di finanziamento da parte del Comitato di gestione TACIS. Con una durata media di 255 giorni, esso supera di 100 giorni la media dell'insieme del programma TACIS. Tale durata è dovuta alle fasi che precedono la firma delle convenzioni di finanziamento (11) e alle difficoltà dei negoziati con le autorità ucraine. Il carattere particolarmente delicato della sicurezza nucleare in Ucraina allunga ulteriormente i tempi di messa a punto delle convenzioni di finanziamento.

Stipulazione dei contratti

2.25. Una seconda importante fonte di ritardi è costituita dal processo di stipulazione dei contratti, nonostante un ricorso sistematico alla procedura di gara ristretta (12). Le varie fasi sono presentate nella tabella n. 6.

>SPAZIO PER TABELLA>

2.26. Per l'Ucraina, il tempo necessario alla conclusione di un contratto è comparabile alla media dei paesi TACIS (163 giorni per l'Ucraina e 171 per TACIS). In entrambi i casi, il periodo di circa 65 giorni che intercorre tra la valutazione delle offerte e la registrazione contabile del contratto nel sistema informatico potrebbe, ancora più degli altri, essere ridotto modificando i metodi di lavoro dei servizi della Commissione.

Pagamento delle fatture

2.27. Il terzo compito che esige tempi lunghi è il pagamento delle fatture dei contraenti. La tabella n. 7 mostra che i pagamenti concernenti l'Ucraina richiedono circa il 30 % in più di tempo di quelli del programma TACIS in generale.

>SPAZIO PER TABELLA>

2.28. Dei 55 pagamenti del campione, 11 erano anticipi, il cui trattamento è di per sé più rapido. Escludendo tali anticipi, il periodo di trattamento medio raggiunge 148 giorni, il che costituisce un netto superamento del termine contrattuale di pagamento, che è di 60 giorni. Inoltre, i 30 giorni di trattamento supplementare per l'Ucraina rispetto all'insieme delle operazioni TACIS sono difficilmente spiegabili. Questi tempi sono tali da scoraggiare quei consulenti che non hanno una solida disponibilità di tesoreria. Essi costituiscono indirettamente una distorsione della parità di condizioni di concorrenza tra i consulenti.

2.29. Il servizio finanziario TACIS ritiene che la lunghezza dei tempi nel 1996 sia in parte dovuta ad un cambiamento del sistema informatico che ha interrotto la registrazione dei pagamenti per un mese (dal 22 aprile al 20 maggio 1996). Tale situazione non avrebbe dovuto prodursi perché con una buona gestione amministrativa si sarebbe mantenuto l'antico sistema fino a quando quello nuovo fosse divenuto del tutto operativo.

2.30. In conclusione, sembra possibile la riduzione di due fasi del trattamento delle fatture:

a) il periodo intercorrente tra la data di fatturazione e quella di registrazione delle fatture da parte della Commissione (30 giorni);

b) il periodo intercorrente tra la registrazione della fattura e la sua approvazione da parte dell'ordinatore del programma. Tale periodo di 82 giorni supera, da solo, il periodo di pagamento regolamentare che è di 60 giorni.

3. CONSIDERAZIONI COMUNI A DIVERSI SETTORI

Scelta e preparazione dei progetti

3.1. Nel settore della ristrutturazione dell'industria e dei servizi, i progetti sono stati generalmente ben accolti dai partner ucraini. Al contrario, nel campo della sicurezza nucleare, in quello agricolo e in quello delle risorse umane non sempre è andata in tal modo. Ciò è sintomatico di decisioni prese senza sufficiente considerazione dei condizionamenti che caratterizzano ciascuno di tali settori.

Settore agricolo

3.2. Nel giugno 1996, la questione della privatizzazione nel settore agricolo e agroindustriale era ancora molto controversa. Meno del 2 % delle terre erano state privatizzate (13). L'assenza di riforme decisive in tale settore e l'incertezza politica hanno fortemente pesato sull'efficacia del progetto di 5,4 Mio Ecu destinato ad aiutare le autorità ucraine ad adeguare la loro legislazione nei settori agricolo e agroindustriale ai principi e alle esigenze di una economia di mercato. Avviato nell'ottobre del 1994, il progetto aveva avuto, nonostante pagamenti per 3,2 Mio Ecu, pochi effetti concreti sulla legislazione dopo 20 mesi di esistenza. Il progetto si è rivelato di portata troppo vasta. Infatti, riguardava contemporaneamente la produzione, il trasporto, lo stoccaggio, la trasformazione dei prodotti, la riforma fondiaria, la politica dei prezzi e la formazione dei coltivatori per sottrarli alle strutture statali. Il progetto previsto per una durata di 30 mesi e che ha visto la partecipazione di una decina di esperti a lungo termine, si è rivelato poco adatto ad una situazione istituzionale incostante, in cui le priorità dei poteri legislativo ed esecutivo si opponevano. È il tipico esempio di operazione studiata in modo insufficiente e prematuramente avviata. Durante la preparazione delle azioni si deve tener conto della mutevolezza del contesto politico-economico che può tradursi sia in una accelerazione, sia in un rallentamento delle riforme. I progetti avviati devono, in tali casi, presentare una certa adattabilità.

3.3. La participazione delle autorità centrali al controllo dei progetti agricoli è rimasta limitata. A fine giugno 1996, ovvero un anno dopo la firma del contratto d'assistenza tecnica, il ministero dell'agricoltura non aveva ancora nominato alcun rappresentante al comitato nazionale di orientamento per i tre progetti pilota in materia di ristrutturazione agricola. A Zaporozje se da un lato l'amministrazione regionale si dichiarava favorevole alla creazione di servizi di consulenza per gli agricoltori, dall'altro impediva agli agronomi distrettuali di partecipare a un seminario di formazione. In tutti questi casi, gli assistenti tecnici capi progetto non possono, per la loro posizione, esigere un impegno irrevocabile da parte delle autorità partner. Tale ruolo dovrebbe essere svolto dall'unità di coordinamento e in caso di carenza di quest'ultima, dalla delegazione della Commissione. Un coordinamento più stretto tra i partner fin dallo stadio di preparazione delle azioni avrebbe agito nel senso di una convergenza di vedute sugli obiettivi perseguiti e avrebbe permesso una più attenta considerazione delle esigenze del settore.

3.4. Per quanto concerne i progetti pilota in materia di ristrutturazione agricola, gli esperti TACIS hanno dovuto, al loro arrivo in loco, destinare gran parte del loro tempo a spiegare alle autorità regionali ciò che esse potevano aspettarsi dall'assistenza TACIS. Nell'autunno 1995, dopo un anno di attività, i consulenti del progetto «miglioramento dei servizi di sostegno alla produzione del girasole nella regione di Zaporozje» hanno dovuto rispiegare alla nuova amministrazione regionale i principi base di TACIS. Dato che lo stesso problema si verifica regolarmente nei vari NSI, la Commissione dovrebbe, prima della firma delle «dichiarazioni di accettazione» dei progetti da parte delle autorità regionali (cfr. il paragrafo 2.5), distribuire a tutti i partner un opuscolo nella lingua del paese che spieghi, in termini semplici, gli obiettivi perseguiti da TACIS. Tale opuscolo dovrebbe presentare qualche esempio di progetti TACIS che dimostri che la partecipazione delle autorità regionali è decisiva per il successo dei progetti. L'unità di coordinamento (cfr. il paragrafo 2.13) dovrebbe occupare un posto di primo piano in tale dispositivo di informazione dei beneficiari dell'aiuto TACIS.

3.5. Alcuni programmi nel settore agroalimentare sviluppati in collaborazione con autorità o strutture regionali o locali sono stati ben accolti dai beneficiari che, o erano già favorevoli alle riforme, o sono stati convinti della loro necessità dagli esperti TACIS. È il caso di Odessa per progetti concernenti la fattibilità della privatizzazione dei sovkhoz, lo sviluppo delle panetterie artigianali (TACIS 1991), del progetto nel settore del girasole a Zaporozje (TACIS 1993) e di un progetto pilota di ristrutturazione nel settore agricolo a Kirovograd (TACIS 1994). Ciononostante, il fatto che tali progetti rispondevano sovente all'attesa dei beneficiari non significa che essi abbiano sempre beneficiato del sostegno delle autorità o delle vecchie strutture locali. Più spesso, le autorità si aspettavano da TACIS un aiuto per predisporre un piano di investimenti per le vecchie strutture di produzione o di trasformazione senza comprendere la preliminare necessità di una profonda ristrutturazione del modo di gestione di tali imprese. Anche in tali casi, potrebbero rivelarsi utili interventi dell'unità di cordinamento per spiegare la politica condotta dalle autorità centrali.

Settore della sicurezza nucleare

3.6. Nel difficile contesto economico che caratterizza l'Ucraina, numerose imprese si trovano nell'impossibilità di pagare il loro consumo di elettricità. Nel giugno 1996, i loro debiti verso i produttori ammontavano a 1 438 Mio Ecu. Il peso di tale debito concerne ciascuna delle cinque centrali nucleari dell'Ucraina per somme comprese tra 120 e 200 Mio Ecu e pesa sulle condizioni di attuazione dei progetti nel settore della sicurezza nucleare. Il considerevole debito degli utenti delle centrali nucleari e in particolare delle imprese pubbliche ipoteca il rinnovo delle attrezzature delle centrali. A tal riguardo la Commissione non ha abbastanza vigilato affinché fosse seguita la propria raccomandazione del 1993 secondo la quale «I programmi di assistenza non possono essere del tutto efficaci se le centrali nucleari dei paesi beneficiari mancano dei mezzi finanziari necessari per acquistare, ad esempio i pezzi di ricambio fondamentali e sono obbligate a ridurre la manutenzione ed altre misure di sicurezza per ragioni economiche» (14).

3.7. Durante la scelta delle azioni da sostenere nel settore nucleare sono emerse delle divergenze tra le priorità degli esperti occidentali che cercano in primo luogo di migliorare la sicurezza operativa, ovvero il modo di lavorare e quelle dei partner ucraini che preferiscono la fornitura di attrezzature. In effetti, i responsabili delle centrali nucleari sono attirati dai progetti legati al miglioramento della sicurezza sul piano della concezione degli impianti, perché ciò si traduce in un rinnovo delle attrezzature e nella fornitura di pezzi di ricambio. Essi vogliono limitare i progetti legati al miglioramento della sicurezza operativa che riguardano in primo luogo l'organizzazione generale del lavoro, la formazione del personale e le procedure operative. Tale preferenza è in gran parte dovuta all'insufficienza delle risorse finanziarie delle centrali (cfr. il paragrafo 3.6). L'incidente di Cernobil, tuttavia, e gli incidenti verificatisi da allora nelle centrali in Ucraina hanno avuto origine dalle insufficenze organizzative e formazione del personale piuttosto che da avarie tecniche (15). Le reticenze relative al contenuto dei progetti si traducono in ritardi nella definizione delle priorità, nella messa a punto delle specifiche tecniche, nell'omologazione delle attrezzature consegnate e nella attivazione degli stanziamenti (cfr. il paragrafo 1.10).

3.8. L'assenza di una diagnosi comune dei donatori occidentali e delle autorità ucraine riguardo alla strada da seguire per migliorare la sicurezza della gestione delle centrali nucleari spiega in gran parte le difficoltà di coordinamento in tale settore.

3.9. D'altra parte, le priorità della GOSKOMATOM, autorità responsabile per tutte le centrali nucleari e obbligatorio interlocutore dei donatori, non sempre corrispondono ai desideri formulati dalla direzione delle centrali nucleari. Ciò crea anche serie tensioni che ritardano la preparazione dei programmi. Inoltre, la selezione dei progetti nel settore della sicurezza nucleare non sempre è stata operata in funzione delle priorità proposte dai consulenti dell'Agenzia internazionale per l'energia atomica (AIEA). Essa è in larga misura dipesa dalla carenza delle risorse finanziarie delle centrali nucleari (cfr. il paragrafo 3.6). Le priorità tra le azioni proposte dagli esperti dell'assistenza in loco, inoltre, non sempre sono state accettate dalle autorità preposte alle centrali. Così, un progetto concernente il piano di emergenza e la sicurezza fisica della centrale di Zaporozje, considerato di massima importanza dalla Commissione e dai consulenti locali, è stato ritardato di un anno a causa degli indugi delle autorità locali.

3.10. In definitiva, la scelta dei progetti accettati dalla Commissione d'accordo con GOSKOMATOM dipende più dai pacchetti finanziari stabiliti dalla Commissione per ogni centrale (ossia 4 Mio Ecu) che dalle esigenze reali di queste ultime. Ciò rischia di nuocere all'efficacia delle azioni intraprese.

Settore delle risorse umane

3.11. Anche in questo settore, la qualità della preparazione delle azioni costituisce una condizione per la riu

scita dei progetti. L'assenza di strategia precedentemente definita e una selezione infelice dei partner costituiscono le ragioni principali del fallimento dei progetti di riconversione dei militari e della riforma dell'amministrazione.

3.12. La scelta dei partner locali riveste un'importanza determinante per la buona esecuzione dei progetti. Di fronte alle carenze dell'unità di coordinamento, la delegazione avrebbe dovuto svolgere un ruolo più attivo al momento dell'identificazione dei partner. A causa di una conoscenza insufficiente del contesto locale, la Commissione ha talvolta accettato il partner proposto dalle autorità nazionali, senza verificare se effettivamente fosse la scelta migliore. Inoltre, tentare di creare nuove strutture in un contesto generale instabile quando la durata prevista dei progetti è dell'ordine di appena uno o due anni è una scelta discutibile. Quando la Commissione ha fatto questa scelta, per esempio per i progetti «riforma dell'amministrazione pubblica» e «riconversione dei militari», le operazioni non hanno dato nell'insieme risultati convincenti. Tali progetti hanno avuto bisogno di nuovi partner locali, oppure non hanno goduto del sostegno politico, amministrativo e logistico necessario alla loro riuscita.

3.13. Nel giugno 1996, a distanza di 16 mesi e quando erano già stati spesi 1,9 Mio Ecu, il progetto di riconversione degli ufficiali (7,2 Mio Ecu) non aveva ancora formato alcun militare. Anziché utilizzare organi già esistenti, come hanno fatto altri donatori con un certo successo, la Commissione aveva infatti creato un organismo specifico per la riconversione dei militari. Gli sforzi erano stati diretti in primo luogo all'organizzazione del nuovo organismo di formazione, piuttosto che alla riconversione dei militari. Allo stesso tempo, una organizzazione non governativa ucraino-americana (la Fondazione Rinascimento) aveva impartito una formazione a 26 000 militari con mezzi più limitati rispetto a quelli del progetto TACIS.

3.14. Il progetto di sostegno all'Istituto internazionale di gestione di Kiev (2,6 Mio Ecu) invece, può essere considerato un successo. In questo caso, la Commissione aveva ben identificato il beneficiario e ha apportato il suo sostegno ad un organismo già esistente.

3.15. Il progetto di assistenza alla riforma dell'amministrazione pubblica (1,5 Mio Ecu) non ha raggiunto i suoi obiettivi per mancanza di una strategia coerente preventivamente definita dalla Commissione e a causa della scelta infelice del responsabile del progetto, che si è poi provveduto a sostituire.

3.16. Il progetto di assistenza all'agenzia nazionale per l'occupazione (1,6 Mio Ecu) si è rivelato utile. Ciononostante, la sua componente «Riconversione del personale di Cernobil» è stata rimessa in discussione per l'opposizione delle autorità locali che sono dell'idea che la centrale non sarà chiusa, malgrado l'impegno internazionale firmato dall'Ucraina nel dicembre 1995. Tale conflitto latente tra il progetto e le autorità è emerso alla conferenza dell'ICEM nel marzo 1996 (16) e si evince dalla relazione presentata dall'assistente tecnico nel giugno 1996 (17).

Settore dell'industria e dei servizi

3.17. In tale settore, i tempi d'esecuzione non sempre sono stati realistici. Così, non è stato possibile realizzare nel tempo previsto il progetto della durata di un anno per la cessione delle imprese difficilmente privatizzabili, viste le condizioni da soddisfare anteriormente al suo avvio. Una delle due società selezionate d'intesa con le autorità ucraine, infatti, non figurava ancora sulla lista delle imprese privatizzabili predisposta dalle medesime autorità. Ciò ha ritardato le operazioni e richiederà una proroga della durata del progetto.

3.18. Per promuovere lo sviluppo delle PMI in Ucraina, la Commissione ha attivato dei «Business Communication Centres» (BCC) e delle agenzie per lo sviluppo delle PMI (SMEDA). Organismi del genere sono stati creati a Kiev e a Zaporozje rispettivamente per un ammontare di 3,1 Mio Ecu e 1,2 Mio Ecu. Sebbene le attività degli organismi siano complementari, la Commissione ha voluto che essi costituissero delle entità giuridicamente distinte a causa dei partner rispettivamente prescelti per costituire le due reti. Ogni organismo persegue infatti i propri obiettivi: i BCC si occupano dei legami da instaurare con le imprese occidentali, mentre le SMEDA aiutano le PMI a trovare il loro spazio nei mercati locali. A Kiev, tale separazione ha intralciato la cooperazione tra le due reti.

Ritardi nella conduzione delle azioni

Settore della sicurezza nucleare

3.19. Per accelerare le azioni in un settore in cui è necessaria la massima urgenza, la Commissione ha deciso di concludere tramite trattativa privata i contratti per l'assistenza in loco nel settore nucleare. Nonostante tale disposizione, i periodi che intercorrono tra un contratto di assistenza in loco e l'altro sono ancora molto lunghi. Così, i contratti per la seconda fase di un progetto alla centrale di Rovno non sono stati firmati al termine della prima fase, a fine 1993, ma soltanto nel giugno 1994. Ciò avrebbe portato a un'interruzione delle attività se il contraente non si fosse fatto carico delle spese necessarie ai lavori per i sei mesi non coperti dal contratto TACIS. Una situazione simile si è ripetuta nel giugno 1996.

3.20. I ritardi registrati nel settore nucleare sono numerosi. In un caso, la Commissione ha firmato un contratto con effetto retroattivo di oltre due mesi. Infatti, mentre l'assistenza tecnica in loco era cominciata alla centrale di Rovno nell'aprile 1994, il contratto che la regolava era stato firmato solo nel giugno 1994. I ritardi nella conclusione dei contratti sono generalmente dovuti a indugi dei partner ucraini, nonché alla lentezza delle procedure della Commissione. Così, la pitturazione antincendio per un'unità della centrale di Zaporozje non ha potuto essere eseguita nei tempi previsti perché la Commissione non aveva approvato la proroga del contratto di subappalto per l'acquisto delle attrezzature. Ciò ha considerevolmente ritardato l'avanzamento dei lavori in questa nuova unità.

3.21. Nel settore della sicurezza nucleare, a causa delle divergenti priorità degli esperti occidentali e dei responsabili ucraini, la Commissione deve spesso negoziare a lungo prima di giungere ad un accordo sui progetti da finanziare. Ad esempio è occorso un anno per stabilire il programma di azioni 1995 per la centrale di Zaporozje.

Settore agricolo

3.22. L'unità di coordinamento, che in teoria dovrebbe facilitare le formalità di sdoganamento, si è in pratica rivelata impotente a sormontare le lentezze amministrative dei servizi doganali. Ne sono risultate numerose perdite di tempo che hanno ostacolato il corretto svolgimento dei progetti. In un caso, le difficoltà di sdoganamento hanno avuto come conseguenza che delle sementi importate per effettuare delle colture sperimentali sono arrivate troppo tardi per la semina del 1995. Problemi di sdoganamento si sono inoltre verificati nel 1996 per l'importazione di materiale nel quadro di un altro progetto agricolo. Dato che le disposizioni in materia di sdoganamento vengono regolarmente modificate, la delegazione, viste le carenze dell'unità di coordinamento, dovrebbe non soltanto corredare i progetti di direttive riguardo alle procedure da seguire in materia di sdoganamento dei beni importati, ma anche intervenire presso le autorità centrali affinché prendano disposizioni per facilitare l'inoltro degli aiuti esterni.

Settore dell'industria e dei servizi

3.23. L'attuazione del progetto di riconversione di sei imprese del settore dell'industria militare (2,9 Mio Ecu) è stata ritardata poiché le offerte ricevute in seguito al bando di gara non sono state giudicate sufficientemente interessanti. Inoltre, l'impatto dell'assistenza tecnica sulla gestione e la ristrutturazione delle due imprese visitate era ancora poco avvertibile dopo 16 mesi di intervento.

Quadro contrattuale e contabile dei progetti

3.24. Nel 1995, la Commissione ha concluso con le autorità ucraine un accordo ai termini del quale gli esperti che lavorano sotto contratto con l'UE nelle centrali nucleari sono esonerati da responsabilità in caso di incidente nucleare. La copertura contrattuale di tali esperti è stata interrotta varie volte perché i contratti non sono stati rinnovati in tempo dalla Commissione (cfr. il paragrafo 3.20). In tali circostanze, i consulenti rimasti in loco non sono più coperti dall'accordo di esonero da responsabilità, cosa che può provocare gravi conseguenze finanziarie per gli interessati in caso di incidenti nucleari o errori loro imputabili.

3.25. Accanto alle azioni finanziate da TACIS, alcuni consulenti portano avanti nelle centrali nucleari dei programmi complementari di sostegno che finanziano con i propri fondi. Tale parallelismo è non soltanto fonte di difficoltà sul piano delle responsabilità, ma anche sul piano del controllo delle spese imputabili al programma TACIS.

3.26. Per la centrale di Rovno, la Commissione non ha attuato un controllo finanziario rigoroso delle operazioni realizzate dalle imprese incaricate degli acquisti di attrezzature (18). Gli interessi prodotti dagli anticipi versati dalla Commissione a due tra tali imprese ammontavano rispettivamente a 415 806 Ecu e a 140 227 Ecu al 31 marzo 1996. Sebbene per uno dei contratti, conformemente all'articolo 6, sarebbero spettati alla Commissione 140 227 Ecu in interessi, quest'ultima a metà 1996 non aveva emesso alcun ordine di riscossione.

Utilità dei mezzi attivati

3.27. Le due imprese incaricate dalla Commissione degli acquisti di attrezzature per la centrale nucleare di Rovno hanno ricevuto una commissione pari al 4,7 % del valore degli acquisti (ovvero 0,7 Mio Ecu). L'intervento di tali agenzie d'acquisto, che riguarda solo la logistica, non è giustificato né da un know-how specifico nel campo nucleare, né da un numero particolarmente elevato di contratti di forniture. La Commissione, che dispone di specialisti della sicurezza nucleare in alcuni suoi servizi (19) potrebbe, mediante una ridistribuzione delle proprie risorse umane, in particolare presso la delegazione, organizzare essa stessa con cognizione di causa, la sorveglianza tecnica di tali forniture (cfr. il paragrafo 2.12).

3.28. Nel quadro del progetto agricolo «Policy Advice», a causa dell'assenza di una descrizione sufficientemente precisa degli obiettivi da raggiungere e in mancanza di una reale volontà di riforme da parte delle autorità ucraine, la Commissione si è trovata a remunerare per 20 mesi una decina di esperti a lungo termine con un onorario medio mensile di 11 900 Ecu (20), sebbene alcuni tra di essi potessero difficilmente giustificare la loro presenza in loco. Per guadagnare in efficacia, alcuni di questi esperti hanno cercato di identificare partner più ricettivi, come il ministero dell'economia, la commissione anti-monopolio e lo State Property Fund, o hanno intrapreso azioni pilota nelle regioni favorevoli alle riforme. Tale è stato in particolare il caso dell'esperto incaricato del sostegno all'associazione delle aziende agricole collettive, che non ha potuto adempiere al suo mandato in seno a tale associazione senza scontrarsi con il presidente, dichiarato oppositore delle riforme caldeggiate da TACIS.

3.29. Per un progetto del programma 1991 che prevedeva la fornitura di attrezzature per due esercizi commerciali pilota nella regione di Kiev (250 245 Ecu), il solo negozio attrezzato nel giugno 1996 non costituiva affatto un modello per il settore della distribuzione. Non soltanto era infelicemente ubicato, ma non disponeva di alcuna autonomia, né finanziaria, né commerciale e la sua gestione era praticamente simile a quella degli altri negozi tradizionali della regione. Ciononostante, progetti simili sono stati dei veri successi a Odessa. I negozi pilota erano ben ubicati e i gestori, ben scelti, hanno saputo mettere a profitto i consigli dell'assistenza tecnica. Tali negozi possono essere presi come modello e costituiscono segni tangibili dell'intervento dell'UE. I loro metodi di gestione sono stati adattati e rispondono già in larga misura ai criteri di una economia di mercato. Allo stesso modo, grazie alla costituzione di due panetterie artigianali pilota e all'assistenza concreta fornita ad una associazione di panettieri indipendenti, si sono sviluppate nella regione di Odessa numerose panetterie artigianali.

Coordinamento tra i differenti programmi comunitari e con gli altri aiuti esterni

Settore nucleare

3.30. Per quanto riguarda l'aiuto macro-finanziario fornito all'Ucraina, la Commissione non ha prestato sufficiente attenzione agli effetti delle restrizioni finanziarie imposte al Governo sulla situazione delle centrali nucleari. D'intesa con il FMI, all'inizio del 1996 la DG II, ha attivato una prima quota del prestito di 200 Mio Ecu deciso dal Consiglio nell'ottobre 1995 ponendo all'Ucraina condizioni relative alla riduzione della spesa pubblica. Visti gli effetti nefasti che tale riduzione della spesa pubblica era destinata a produrre sul versamento delle retribuzioni degli addetti alle centrali nucleari, sul funzionamento di tali centrali e sulla loro sicurezza (cfr. i paragrafi 1.13-1.14), la DG II avrebbe dovuto attirare l'attenzione degli altri servizi della Commissione incaricati dell'attuazione dei programmi miranti a rafforzare la sicurezza nelle centrali nucleari, affinché fossero applicate a loro favore delle misure compensative.

3.31. Contrariamente alla Commissione, la maggior parte degli altri donatori non lavorano con l'agenzia per il coordinamento dell'assistenza tecnica internazionale, per cui quest'ultima ha assicurato uno scarso coordinamento. I ministeri e organismi interessati alle questioni in materia di energia e di sicurezza nucleare non sono stati disposti a instaurare tra loro un minimo di coordinamento e tale ruolo non è stato svolto neanche dalla delegazione (cfr. il paragrafo 2.14).

Settore delle risorse umane

3.32. Il coordinamento e la coerenza tra i diversi progetti TACIS non sempre sono ben assicurati dalla Commissione. Nel quadro del progetto «riconversione dei militari», alcuni esperti occidentali sono stati inviati in Ucraina per compiere un'indagine sul mercato del lavoro, quando simili studi erano condotti parallelamente dal ministero del lavoro con l'aiuto del programma TACIS per l'occupazione. Tali inchieste del ministero si sono rivelate meno onerose delle missioni a breve termine dei consulenti occidentali perché affidate a specialisti nazionali che conoscevano bene il contesto locale. Sarebbe stato auspicabile un coordinamento tra i due studi.

3.33. Nel 1993 e 1994 sono stati effettuati due studi nel quadro di un progetto TACIS destinato a preparare la riforma dell'amministrazione. Tali studi, il cui costo è stato 528 000 Ecu, esponevano orientamenti per la riforma dell'amministrazione, la sua ristrutturazione e i dispositivi finanziari e di bilancio delle amministrazioni locali. Ancora nel giugno 1996, il progetto di riforma dell'amministrazione pubblica e la delegazione non erano a conoscenza di tali studi.

Settore agricolo

3.34. Da parte sua, il ministero dell'agricoltura non aveva messo in atto alcun coordinamento sistematico tra i programmi sostenuti dai differenti donatori nel settore agroalimentare. Sosteneva infatti che l'assistenza estera non aveva raggiunto un volume tale da far rischiare duplicazioni (cosa che non rispondeva al vero). Per ovviare a tale carenza, dal 1995, per iniziativa della Commissione, vengono organizzate riunioni di coordinamento tra i responsabili dei progetti agricoli dei diversi donatori.

3.35. La Commissione non informa abbastanza i responsabili dei progetti TACIS sulle possibilità di cooperazione con altri progetti TACIS o altri programmi dell'UE. Nel quadro del progetto di rilancio della produzione di girasole a Zaporozje, è stato eseguito un controllo sul consumo di energia di un oleificio. Il responsabile del progetto ignorava che era stato creato a Kiev, mediante il progetto TACIS, un organismo che realizzava tale genere d'analisi e che lavorava in collaborazione con il programma Thermie (DG XVII). Nessuna informazione al riguardo gli era stata comunicata né dai servizi centrali della Commissione, né dalla delegazione, né dall'equipe di sorveglianza.

3.36. La Commissione non si occupa del monitoraggio dei progetti conclusi. Così, l'Istituto tecnologico dell'Industria alimentare a Odessa, che ha beneficiato di un'assistenza tecnica TACIS, ha acquisito un certo know-how e fornisce a sua volta un'assistenza tecnica alle imprese agroalimentari della regione. Tale istituto che partecipava ai programmi COPERNICUS (21) e INTAS (22) aveva l'intenzione di partecipare a TEMPUS. Tuttavia non è stato informato delle attività recenti di TACIS in Ucraina sebbene queste presentassero per l'istituto un certo interesse. Esso ha partecipato ad un programma di formazione di esperti in materia di conservazione dell'energia, ma ignorava tanto l'esistenza di un Centro dell'Energia costituito da TACIS a Kiev (cfr. il paragrafo 3.35), quanto le attività di THERMIE. Ha effettuato ricerche per il miglioramento dell'alimentazione del bestiame, fornito consigli per l'installazione di latterie di piccola dimensione o di panetterie artigianali, ma ignorava le attività di TACIS in tali settori. Parallelamente, gli esperti che lavoravano ai progetti TACIS ignoravano le attività simili o complementari alle loro, portate avanti da tale istituto.

Settore dell'industria e dei servizi

3.37. Per quel che concerne gli interventi nel campo della privatizzazione, il coordinamento è migliorato dal 1995, ma meriterebbe di essere ulteriormente rafforzato, specialmente con la Banca mondiale. Benché le due istituzioni intervenissero congiuntamente a favore del «Centre for Post-Privatisation Support», la Commissione non era stata informata delle intenzioni della Banca.

Effetti dei progetti e lezioni tratte dall'esperienza

3.38. Se i primi risultati ottenuti saranno confermati, si può affermare che i progetti agricoli pilota e quello concernente il miglioramento dei servizi di sostegno alla produzione del girasole nella regione di Zaporozje rispondono a una domanda degli agricoltori privati e possono fornire un modello per la ristrutturazione del settore agricolo. Per i due programmi, i beneficiari ben selezionati si mostrano particolarmente motivati. Nonostante fonti d'approvvigionamento e un settore agroalimentare ancora largamente controllati da imprese in posizione di monopolio e nonostante gli ostacoli posti dall'amministrazione, tali beneficiari hanno sviluppato le loro attività, quando le antiche strutture erano avviate al declino.

3.39. Il fatto che la maggior parte degli studi e delle raccomandazioni del programma «Policy Advice» nel settore agricolo non avessero ancora avuto effetti non toglie nulla né alla loro utilità, né alla loro pertinenza (cfr. il paragrafo 3.43). Tuttavia, se il progetto non impiega un maggior numero di esperti ucraini a lungo termine (due nel giugno 1996 per quel che concerne le attività di consulenza), esso non potrà assicurare prima della sua scadenza, nell'aprile 1997, un trasferimento di know-how sufficiente per permettere ai partner ucraini di elaborare da soli strategie e di formulare raccomandazioni in un contesto di economia di mercato.

3.40. In compenso, l'intervento di esperti ucraini nei progetti relativi alla privatizzazione di massa e di assistenza alla ristrutturazione delle imprese privatizzate ha largamente contribuito al successo dei due progetti. Ciononostante, anche per i progetti riusciti così come quello del Business Communication Centre, la questione della vitalità degli organismi costituiti dovrebbe essere presa in considerazione molto prima degli ultimi mesi di presenza degli esperti in loco. I centri di consulenza per le PMI e gli agricoltori privati dovrebbero essere meglio preparati a vivere mediante i propri mezzi dopo la fine del sostegno accordato da TACIS.

Funzionamento dei sistemi di allarme

3.41. Le relazioni di avvio dovrebbero permettere, nel corso dei primi mesi di attività degli assistenti tecnici in loco, di confermare o riorientare l'approccio dei progetti definito nelle convenzioni di finanziamento (cfr. il paragrafo 2.7). Non sempre la Commissione esige tali relazioni in tempo per poter decidere di un eventuale riorientamento dei progetti. Per un contratto della durata di un anno firmato nel maggio 1995 nel settore della sicurezza nucleare, la relazione di avvio lavori è stata inviata al responsabile solo nel gennaio 1996. Inoltre, è necessaria una rapida reazione della Commissione subito dopo il ricevimento delle relazioni per permettere il proseguimento delle attività degli esperti se i loro mandati devono essere modificati. La Commissione ha troppo spesso preso posizione in ritardo. Così, per il progetto concernente la privatizzazione di massa, il tempo di decisione della Commissione è stato di oltre quattro mesi (relazione di avvio presentata il 20 settembre 1994 e modifica del contratto in data 27 gennaio 1995). Per il progetto di ristrutturazione delle imprese privatizzate avviato in giugno 1995, al giugno 1996 la Commissione non aveva ancora modificato il progetto. Nel frattempo era già stato costituito l'organismo che il progetto doveva creare.

3.42. Quando i consulenti ritengono che sia nell'interesse del progetto, essi sono tentati di riorientarlo senza accordo preliminare della Commissione e senza che le modifiche apportate ai loro mandati siano oggetto di una clausola aggiuntiva al contratto, poiché la relativa procedura potrebbe richiedere fino a sei mesi. Per evitare che i consulenti mettano la Commissione in contraddizione con alcuni dei suoi orientamenti dovrebbe essere richiesta una autorizzazione preventiva da parte della delegazione della Commissione.

3.43. Per il progetto «Policy Advice» nel settore agricolo, le esitazioni del legislatore sono state segnalate fin dalla presentazione della relazione di avvio del contraente. La Commissione ha domandato a più riprese a quest'ultimo di riformulare la sua impostazione, ma dal canto suo non ha preso l'iniziativa di riconsiderare con il partner ucraino le condizioni contrattuali del progetto. Gli studi effettuati sono rimasti lettera morta ed ha continuato a registrarsi una dispersione degli sforzi. Nel luglio 1996, sei mesi dopo la prima richiesta formulata dal contraente e dopo 20 mesi di attività, il cui costo rasenta i 3,2 Mio Ecu, la Commissione ha firmato una clausola aggiuntiva al contratto che riorienta il progetto su un numero limitato di compiti. Il proseguimento prolungato di un progetto la cui formulazione non è più appropriata non dovrebbe essere ammesso dalla Commissione.

3.44. In un altro progetto del 1991, cominciato nel gennaio 1993, dovevano essere attrezzati due centri pilota di distribuzione di prodotti alimentari a Kiev. Solo nel febbraio 1995, dopo la consegna dell'ultima relazione dell'équipe di sorveglianza, la Commissione ha ricordato al contraente che i due negozi pilota non avevano ancora ricevuto le loro attrezzature, mentre il contratto era scaduto nell'ottobre 1994. Nel febbraio 1996, la delegazione ha informato la Commissione che una parte dell'attrezzatura era stata installata in uno solo dei negozi, nel maggio 1995, e ha raccomandato di bloccare tutti i futuri pagamenti fino a quando non fossero state ritrovate tutte le attrezzature. Nella primavera 1996, la delegazione dopo ricerche e senza l'aiuto dell'unità di coordinamento, che peraltro ne avrebbe avuto il compito, ha scoperto dove erano state immagazzinate le attrezzature mancanti (27 000 Ecu). L'équipe di sorveglianza aveva cessato il controllo del progetto dal dicembre 1994, sebbene le attrezzature non fossero ancora state installate.

3.45. Sebbene l'équipe di sorveglianza (cfr. il paragrafo 2.9) pagata dalla Commissione avesse visitato alcune centrali nucleari nella primavera 1996, nessuno dei controllori aveva segnalato alla Commissione che gli addetti alle centrali non erano più pagati. Eppure, ciò poteva pesare sulla loro motivazione e di conseguenza sulla sicurezza del funzionamento delle centrali, dato che l'errore umano costituisce uno dei rischi principali (cfr. il paragrafo 1.13). I controllori che si trovano in Ucraina non hanno neanche cercato di conoscere le ragioni per le quali i programmi di riconversione dei militari elaborati da altri donatori avevano un maggior successo di quelli attuati da TACIS (cfr. il paragrafo 3.13). Inoltre hanno tardato ad accorgersi che tale progetto, così come quello a favore della riforma dell'amministrazione pubblica, non era sulla buona strada.

3.46. In una relazione del febbraio 1996, la stessa équipe di sorveglianza esigeva da un assistente tecnico incaricato di progetti pilota di ristrutturazione nel settore agricolo che questi ricercasse delle linee di credito. In questo modo essa appoggiava i beneficiari nelle loro rivendicazioni, anziché spiegare loro che gli obiettivi di TACIS in generale e quelli del progetto in particolare erano cambiare le modalità di gestione piuttosto che le attrezzature. In effetti, il finanziamento di attrezzature senza riforma delle modalità di gestione non può risolvere i problemi fondamentali delle imprese e delle aziende agricole. Da esperti TACIS era lecito attendersi che conoscessero meglio i principi di base che regolano il programma che sono chiamati a controllare. Dopo un anno di attività della nuova équipe di sorveglianza, la Commissione dovrebbe valutarne i risultati e all'occorrenza, rivederne i mandati (cfr. i paragrafi 2.16-2.17).

3.47. In linea generale, il sistema di preparazione, di esecuzione e di sorveglianza dei progetti, così come la linea gerarchica instaurata dalla Commissione non garantiscono ai responsabili dei servizi centrali della Commissione un'informazione rapida e adeguata. Anche in questo caso il settore nucleare è un esempio delle carenze a cascata a livello delle responsabilità. Sebbene finanziati dalla Commissione, né i consulenti che lavorano nelle centrali, né l'équipe dei controllori indipendenti, né gli agenti dell'uffico tecnico assegnati a Kiev, né l'unità di coordinamento in Ucraina, né la delegazione, né le unità geografiche o tecniche dei servizi centrali della Commissione avevano ritenuto utile avvertire i loro superiori gerarchici della situazione allarmante delle centrali nucleari. La carenza di risorse finanziarie aveva provocato il mancato pagamento delle retribuzioni per numerosi mesi e l'impossibilità di acquistare i pezzi di ricambio necessari per la manutenzione degli impianti (cfr. paragrafi 1.13-1.14), ma gli agenti addetti alla sorveglianza di tale settore, pur considerato altamente preoccupante, non avevano richiamato l'attenzione della Commissione. Si impone pertanto un chiarimento delle rispettive responsabilità degli attori e un rafforzamento del ruolo della delegazione della Commissione (cfr. i paragrafi 2.11-2.12).

3.48. A Odessa, un progetto concernente la ristrutturazione dei sovkhoz ha ottenuto buoni risultati tanto dal punto di vista degli studi effettuati che per quel che concerne l'assistenza concreta fornita per la ristrutturazione del sovkhoz pilota del progetto. Mentre la Commissione ha utilizzato i risultati del progetto, segnatamente in un opuscolo relativo alla ristrutturazione delle fattorie collettive, essa non ha raccolto informazioni su tale progetto dopo l'ultima relazione di sorveglianza del dicembre 1994. A tale progetto, che costituisce un buon esempio di ciò che può realizzare un'azione TACIS, sebbene con mezzi limitati a disposizione (meno di 611 000 Ecu), dovrebbe essere fatta una maggiore pubblicità nel paese.

4. CONCLUSIONE

4.1. Nel giugno 1996, la situazione in Ucraina era preoccupante in tre dei quattro settori esaminati dalla Corte. Nel settore nucleare, la carenza di risorse finanziarie era accentuata da una politica di austerità di bilancio attuata con l'accordo del Fondo monetario internazionale. Come negli altri settori della funzione pubblica, le retribuzioni del personale delle centrali nucleari non erano più state versate da tre mesi. I piani di manutenzione e di rinnovamento degli impianti non potevano più essere applicati pienamente. Tali restrizioni facevano pesare un rischio supplementare sulla sicurezza degli impianti nucleari del paese. Nel settore agricolo, la privatizzazione delle terre rimaneva limitata a causa delle tensioni politiche, dei timori di movimenti speculativi e di una forte resistenza al cambiamento opposta dall'amministrazione. In tal modo, la riforma delle strutture di produzione ha subìto ritardi e la produzione agricola è crollata (23). Nel settore delle risorse umane, 500 000 militari dovevano essere smobilitati in tempi brevi. Le operazioni della loro riconversione alla vita civile hanno segnato il passo rischiando di pesare ancora di più su una situazione sociale già tesa (24).

4.2. L'esecuzione degli stanziamenti TACIS a favore dell'Ucraina è particolarmente lenta rispetto alle esigenze di riforma, in particolare nel settore della sicurezza nucleare (cfr. i paragrafi 1.10-1.11). Sebbene tale lentezza sia in larga misura il risultato di negoziati difficili con le autorità ucraine, alcuni ritardi sono da imputare alla Commissione (cfr. i paragrafi 3.19-3.21). Manca nella delegazione della Commissione almeno un esperto nucleare incaricato a tempo pieno della sorveglianza e del coordinamento delle azioni in tale settore (cfr. il paragrafo 2.12).

4.3. L'agenzia di coordinamento degli aiuti esteri, il cui compito è servire da unità di coordinamento TACIS da parte ucraina, resta incapace di svolgere efficacemente il proprio ruolo nonostante gli assistenti tecnici TACIS che sono stati ad essa assegnati dal 1992. La medesima constatazione era già stata fatta in occasione di una precedente missione della Corte nel 1993 (cfr. i paragrafi 2.13-2.16). I progetti sottoposti al finanziamento TACIS non sono sempre sufficientemente studiati e non rispondono sempre alle esigenze (cfr. i paragrafi 3.1-3.18). Numerosi di essi non tengono conto dei vincoli locali o si appoggiano a partner ucraini non ben scelti. Inoltre, l'agenzia di coordinamento praticamente non assicura le sue funzioni di mediazione tra la Commissione e i beneficiari dei progetti, di cui non sempre le autorità ammettono la priorità, in particolare nel settore nucleare (cfr. il paragrafo 3.7) e agricolo (cfr. i paragrafi 3.2-3.3). Nel settore nucleare, le autorità ucraine privilegiano la fornitura di attrezzature rispetto alle misure di miglioramento della sicurezza operativa.

4.4. Dinanzi alle insufficienze dell'unità di coordinamento, la Commissione ha moltiplicato indiscriminatamente gli interventi di sostegno e di sorveglianza dei progetti. Così oltre all'assistenza tecnica prevista per ogni progetto, intervengono nella preparazione e nella sorveglianza delle operazioni: i servizi centrali, la delegazione, l'ufficio tecnico e le équipe di sorveglianza e di valutazione. Tale moltiplicarsi di soggetti provoca non solo confusioni e ripetizioni, ma anche pesantezze amministrative e confusione nella linea gerarchica, che portano a una diluizione delle responsabilità (cfr. i paragrafi 2.18-2.19).

4.5. Per quanto riguarda il coordinamento e il controllo delle azioni, la Commissione ha delegato troppe responsabilità a consulenti senza assicurarne abbastanza la sorveglianza. Essa dovrebbe, soprattutto nel settore nucleare, fare maggiormente ricorso agli esperti di cui dispone già in alcuni dei propri servizi per assistere i beneficiari nella formulazione dei mandati conferiti agli assistenti tecnici (cfr. i paragrafi 2.12 e 3.27).

4.6. La diluizione delle responsabilità si traduce in un indebolimento dei sistemi d'allarme, poiché i partecipanti ritengono generalmente che in definitiva non è loro compito identificare gli impedimenti e gli ostacoli incontrati dai progetti e ricorrere, se del caso, alle più alte autorità ucraine e alla Commissione perché sia posto rimedio alle situazioni di blocco o ai rischi (cfr. i paragrafi 3.41-3.49). Le situazioni riscontrate nel settore nucleare e in quello delle risorse umane sono particolarmente indicative al riguardo. Un migliore funzionamento dei sistemi d'allarme permetterebbe ugualmente di evitare che le risorse siano attivate inutilmente come è stato constatato a più riprese (cfr. i paragrafi 3.27-3.29).

4.7. L'approccio pragmatico utilizzato da TACIS per attuare nelle diverse regioni programmi di ristrutturazione delle aziende agricole e di sostegno agli agricoltori privati ha permesso di dimostrare concretamente la fattibilità del processo di ristrutturazione e di identificare le modifiche da apportare alla legislazione per consolidare le riforme. Gli interventi per un periodo limitato su soggetti specifici e che rispondono a precise aspettative delle autorità, si rivelano generalmente efficaci e offrono migliori prospettive di successo rispetto ai grandi programmi di riforma (cfr. i paragrafi 3.38-3.40).

PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO: 397Y0605(01).1

4.8. Le pesantezze del processo amministrativo sono in parte dovute a una gestione troppo concentrata nei servizi centrali della Commissione (cfr. i paragrafi 2.6-2.8). Sarebbe auspicabile una redistribuzione dell'organico della Commissione affinché la delegazione, che gode del vantaggio della prossimità, sia meglio in grado di prendere le decisioni concernenti la gestione amministrativa e finanziaria dei progetti (cfr. il paragrafo 3.47).

4.9. Sono necessarie procedure amministrative più rapide (cfr. i paragrafi 2.20-2.30) e una rafforzata sorveglianza in loco a livello della delegazione. Ciò è ancora più vero per i programmi di sicurezza nucleare. Infatti, le procedure sono assolutamente poco adatte alle urgenti esigenze di reazione che caratterizzano tale settore (cfr. i paragrafi 3.20-3.21).

4.10. Per attivare i mezzi finanziari nelle migliori condizioni sarebbe auspicabile incoraggiare il coordinamento degli interventi non solo tra i donatori (cfr. i paragrafi 3.32; 3.34; 3.37), ma anche tra i diversi programmi dell'Unione europea (cfr. i paragrafi 3.31-3.37). Occorrerebbe inoltre che la mobilitazione degli aiuti apportati dai diversi donatori dipendesse maggiormente dai progressi effettivamente constatati nell'attuazione delle riforme annunciate dalle autorità ucraine. A tal proposito, l'iniziativa presa dalla Commissione, di riunire regolarmente in Ucraina i donatori che intervengono nel settore agricolo, va accolta favorevolmente (cfr. il paragrafo 3.34). Iniziative analoghe sarebbero utili in un settore come quello delle risorse umane.

4.11. In linea generale, il controllo effettuato in Ucraina ha mostrato un'assenza di efficacia dei meccanismi di supervisione destinati a ottimizzare l'impatto delle somme impegnate a titolo del programma TACIS. Si è constatata una carenza di obiettivi quantificati e l'assenza di sorveglianza dei progetti e di valutazione dei progressi compiuti nei differenti settori. Così, le équipe di sorveglianza e di valutazione concentrano i loro interventi sui progetti in corso di esecuzione senza procedere a vere valutazioni dei loro risultati e senza cercare di analizzare l'impatto dei progetti alla scadenza del loro periodo di finanziamento. Eppure, uno degli obiettivi di TACIS è di sostenere i nuovi comportamenti nel quadro di un'economia di mercato. Numerosi progetti hanno un carattere pilota e devono poter essere riprodotti (cfr. il paragrafo 3.48). Per far tesoro degli interventi TACIS e individuare le operazioni i cui successi potrebbero essere ripetuti, è indispensabile assicurare una sorveglianza dei progetti al termine del loro periodo di finanziamento per sfruttare appieno l'esperienza acquisita. I casi esaminati dalla Corte nella regione di Odessa dimostrano l'utilità di una tale verifica. I compiti delle équipe di sorveglianza e di valutazione dovrebbero essere riesaminati di conseguenza (cfr. il paragrafo 3.46).

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione del 10 aprile 1997.

Per la Corte dei conti

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

(1) Strumento di gestione decentrato riservato a progetti locali di un ammontare inferiore a 100 000 Ecu

(2) Fonti: Atlaseco 1997 e The Economist intelligence unit 1° trimestre 1996.

(3) Fonte: Indicative Programme 1996-1999 of the EU TACIS programme for Ukraine (4 luglio 1996).

(4) Regolamento (CEE, Euratom) n. 2157/91 del Consiglio, del 15 luglio 1991 (GU L 201 del 24. 7. 91) e regolamento (CEE, Euratom) n. 2053/93 del Consiglio, del 19 luglio 1993 (GU L 187 del 29. 7. 1993).

(5) Alla centrale nucleare di Zaporozje, la direzione aveva considerato il fenomeno come sufficientemente grave per creare un servizio permanente specializzato, destinato a fornire un sostegno psicologico agli addetti maggiormente interessati dal problema.

(6) Ai sensi dell'articolo 8 del regolamento n. 2053/93, del 19 luglio 1993 (GU n. L 187 del 29. 7. 1993) «la Commissione è assistita da un comitato composto di rappresentanti degli Stati membri e presieduto dal rappresentante della Commissione».

(7) Uno per ciascuno dei cinque settori prioritari: il settore delle imprese, l'energia, l'agroalimentare, le comunicazioni e lo sviluppo delle risorse umane.

(8) Tale pratica è stata autorizzata dall'autorità di bilancio solo nel settembre 1996 nella lettera rettificativa al bilancio 1996 (commento della voce B7-520).

(9) L'agenzia opera alle dipendenze del Vice primo ministro incaricato degli affari finanziari.

(10) Austroplan - Vienna: contratto di una durata di 12 mesi rinnovabile una volta (1,77 Mio Ecu) per le unità di coordinamento in Bielorussia, Ucraina e Moldavia.

(11) Nel luglio 1996 un decreto presidenziale ha sostituito l'agenzia di coordinamento con una «Agenzia nazionale per la ricostruzione e lo sviluppo».

(12) Programmi indicativi, piani d'azione e proposte di finanziamento.

(13) I contratti conclusi tramite trattativa privata hanno rappresentato circa un terzo dei contratti del 1994 e del 1995.

(14) I 34 800 coltivatori privati disponevano in media di 23 ha di terra. La popolazione dell'Ucraina è di circa 52 milioni di abitanti e l'agricoltura rappresenta il 19 % della popolazione attiva.

(15) Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo - «La sicurezza nucleare nel settore dell'energia elettrica nell'Europa centrale e orientale e nella CSI» - doc. COM(93) 635 def.

(16) Per Cernobil, ai difetti strutturali delle centrali di tipo RBMK (tardiva installazione delle barre di controllo e assenza di struttura protettiva esterna) si sono aggiunte una serie di violazioni delle disposizioni di sicurezza e in particolare la disattivazione volontaria da parte degli operatori dei dispositivi automatici del reattore. (Fonte: François Cogné, direttore dell'Istituto di protezione e di sicurezza nucleare, in Annales des Mines, numero speciale novembre 1986).

(17) ICEM = International Federation of Chemical, Energy, Mine and General Workers' Unions (Federazione internazionale dei Sindacati dei Lavoratori della Chimica, dell'Energia, delle Miniere e delle Industrie in generale).

(18) Bernard Brunhes consultants.

(19) Procurement agencies.

(20) DG XII, Centro comune di ricerca.

(21) Ovvero circa 2,4 Mio Ecu.

(22) COPERNICUS: «Comunity of Pan-European Research Networks of Inter-disciplinary Centres and Universities in Sciences».

(23) INTAS = «International Association for the Promotion of the Scientists from the New Independent States of the Former Soviet Union».

(24) Produzione di cereali: 1990 = 53 Mio tonnellate; 1995 = 34 Mio tonnellate.

(25) Il PNL pro capite è passato da 2 360 USD nel 1992 a 1 400 USD nel 1995, ossia una diminuzione di oltre il 40 %.

RISPOSTA DELLA COMMISSIONE

1. COOPERAZIONE DELL'UNIONE EUROPEA CON L'UCRAINA

Assistenza finanziaria dell'UE

Sovvenzioni del programma Tacis

1.9. La Commissione riconosce lo sfasamento tra impegni, contratti stipulati e pagamenti, causato dall'attuazione tardiva di Tacis nel 1991. Per meglio gestire la situazione, dal 1996 la Commissione si adopera per ridurre il numero di contratti di assistenza tecnica stipulati e concentrare le risorse su alcune priorità.

Situazione particolare del settore nucleare

1.10. Nel settore nucleare, l'esecuzione dei contratti è frenata dalla complessità tecnica del problema, dalla situazione economica e dall'organizzazione del settore nel paese partner, nonché dalla partecipazione di altre istituzioni finanziarie. L'attuazione dell'aiuto Tacis destinato al piano d'azione del G7 in Ucraina è stata quindi ritardata dalla firma dell'accordo tra la BERS (per il Fondo multilaterale Nuclear Safety Account-NSA) e l'Ucraina per la costruzione degli impianti di chiusura di Cernobil.

1.11. I prestiti Euratom rispecchiano un impegno politico ripreso nelle conclusioni del vertice di Corfù, la cui programmazione non corrisponde a quella della sovvenzione Tacis. Vengono adottate disposizioni per concretare tale impegno politico nel quadro dell'azione per l'Ucraina realizzata dal G7 e dall'Unione europea, segnatamente ai fini della chiusura della centrale di Cernobil.

1.13. e 1.14. Il 27 giugno 1996, la Commissione si è rivolta al Goskomatom (1) in merito a tale questione che, come sottolinea la Corte, danneggia il personale delle centrali, la motivazione di questo a rispettare condizioni irrinunciabili in materia di sicurezza nucleare e quindi un'attuazione soddisfacente dei progetti finanziari nell'ambito di Tacis. Da informazioni recentemente fornite dalla delegazione di Kiev, emerge che la situazione è leggermente migliorata, ma il problema permane. Il presidente del Goskomatom e lo stesso primo ministro continuano a prestare particolare attenzione alla questione.

2. SISTEMA DI AMMINISTRAZIONE DEL PROGRAMMA TACIS

Applicazione del sistema in Ucraina

Servizi centrali della Commissione

2.10. Come sottolinea la Corte, la Commissione poteva disporre soltanto di personale limitato. Tale situazione ha avuto notevoli ripercussioni soprattutto sulla sorveglianza dei progetti. La ristrutturazione dei servizi della Commissione e il progressivo potenziamento della delegazione di Kiev dovrebbero consentire una maggiore trasparenza.

Delegazione della Commissione in Ucraina

2.11. Grazie alla flessibilità prevista dal commento alla linea di bilancio B7-520, si intende aumentare l'organico della delegazione trasferendovi gli esperti dell'ufficio tecnico.

2.12. Per migliorare la sorveglianza dei progetti nel settore della sicurezza nucleare, la Commissione ha avviato alcune iniziative per distaccare un funzionario del CCR presso la delegazione. Essa farà il possibile per migliorare gli scambi di informazioni tra la delegazione e i responsabili dei progetti.

Unità di coordinamento

2.13. Dalla missione delle Corte, si è registrata una notevole evoluzione: una nuova ristrutturazione ha trasformato l'agenzia esistente in Agenzia nazionale per la Ricostruzione e lo Sviluppo dell'Ucraina, il cui mandato è stato definito con decreto presidenziale del 13 luglio 1996. La nuova agenzia è incaricata di promuovere gli investimenti esterni, pubblici e privati, e di coordinare l'azione dei donatori bilaterali e multilaterali. Il personale, espatriato e locale, dell'ex unità di coordinamento Tacis è stato trasferito all'agenzia. Grazie alle migliori condizioni materiali di lavoro e ad un migliore inquadramento, il personale dovrebbe sentirsi più motivato.

2.14. Considerata la natura e la specificità tecnica del programma, il ruolo che l'unità di coordinamento svolge nelle attività del settore nucleare è notevolmente diverso da quello previsto per altri settori sostenuti dal programma Tacis. Di norma, tuttavia, esiste un coordinamento del programma di sicurezza nucleare a livello nazionale.

2.15. Cfr. il punto 2.13.

Equipe di sorveglianza e di valutazione

2.16. Si prevede di adeguare le prestazioni delle équipe di sorveglianza e di valutazione nel 1997, conformemente al regolamento Tacis n. 1279/96 del 25 giugno 1996, che prevede che l'assistenza tecnica riguardi tra l'altro la verifica contabile e la valutazione dei progetti.

2.17. Successivamente alla missione della Corte, è stata rivolta maggiore attenzione alla valutazione analitica in seguito a visite in loco. Sono inoltre cambiati gli esperti occidentali dell'équipe.

Condivisione delle responsabilità

2.18. In seguito alla creazione della sezione assistenza tecnica presso la delegazione e al suo rafforzamento grazie al trasferimento del personale dell'ufficio tecnico (cfr. il punto 2.11.), il ruolo dell'unità di coordinamento è stato chiarito. Le funzioni tecniche delle due parti sono conformi al principio di complementarità (per quanto riguarda le sovrapposizioni confronta il punto 2.19).

2.19. Per quanto riguarda le relazioni con i servizi centrali, nel 1996 sono state trasmesse alle delegazioni direttive in materia di linea gerarchica, che definiscono la ripartizione dei compiti tra la sede e le delegazioni delle zone Phare e Tacis. Il potenziamento dell'organico della delegazione di Kiev, ottenuto grazie alle disposizioni contenute nei commenti al bilancio 1997, consentirà di chiudere l'ufficio tecnico, il cui personale verrà trasferito alla delegazione. Tali misure dovrebbero consentire di trasmettere più informazioni in materia di gestione e di assicurare un miglior controllo dell'attuazione dei progetti.

Tempi amministrativi in seno alla DG IA

Convenzioni di finanziamento

2.23. Come si è già precisato (cfr. il punto 1.10.), l'attuazione del programma Tacis in Ucraina è particolarmente penalizzata dalle difficoltà incontrate nel settore della sicurezza nucleare, come evidenzia la tabella sui tempi di firma delle convenzioni di finanziamento.

Stipulazione dei contratti

2.26. Il periodo di circa 65 giorni che intercorre tra la valutazione delle offerte e la registrazione contabile del contratto può essere considerato ragionevole se si pensa al numero di attività da realizzare durante tale periodo:

- elaborazione del rapporto di valutazione;

- approvazione del rapporto;

- contatti con i futuri appaltatori per chiarire i punti indicati dal comitato di valutazione;

- preparazione del contratto:

- approvazione e firma del contratto.

Pagamento delle fatture

2.27.-2.30. La tabella presentata è un po' troppo negativa. Innanzitutto, la Commissione non è direttamente responsabile per il punto 1. Quanto al punto 2, la Commissione tiene a sottolineare che il ritardo è spesso legato all'invio di fatture incomplete che, in mancanza di un chiarimento, vengono rinviate al beneficiario prima di poter essere approvate dal responsabile della gestione. Per quanto riguarda gli aspetti che rientrano nelle competenze della Commissione, nel secondo semestre del 1996 sono state adottate misure per ridurre i tempi per il pagamento.

3. CONSIDERAZIONI COMUNI A DIVERSI SETTORI

Scelta e preparazione dei progetti

3.1. Una delle principali difficoltà incontrate consiste nell'incertezza del quadro politico, tanto a livello generale quanto a livello settoriale. Questo ostacolo significativo e imprevedibile costituisce un fattore di rischio inevitabile per l'attuazione dei progetti. Ciò che viene accettato e firmato da un responsabile non viene necessariamente ripreso dal suo successore, cosicché ogni cambiamento di personale richiede nuove spiegazioni particolareggiate sul ruolo di Tacis, sulle sue possibilità e i suoi limiti e, talvolta, una rinegoziazione delle condizioni dei progetti.

Settore agricolo

3.2. L'incertezza delle scelte politiche future che caratterizzava il 1994 si è confermata nel 1996. Un progetto relativo alla consulenza politica, soprattutto in un paese in cui le personalità politiche e le autorità cambiano costantemente, richiede necessariamente tempi anche lunghi per instaurare un clima di fiducia, trasmettere il messaggio e farlo accettare. È per questa ragione che il progetto doveva coprire un arco di tempo alquanto lungo ed era stato concepito in modo tale da consentire una certa flessibilità durante l'attuazione. Tale impostazione ha permesso di riorientare le attività del progetto a due riprese: innanzitutto durante la relazione sull'avvio, nella quale alcune aree sono state privilegiate mentre altre sono passate in secondo ordine in quanto già coperte da altri progetti e, in secondo luogo, quando è stato approvato dal nuovo vice primo ministro ed è stato ridefinito in base a quattro temi prioritari: «Riforma agraria e ristrutturazione delle aziende agricole», «Privatizzazione delle attività agricole e dei servizi agricoli e relativi processi di ristrutturazione», «Ampliamento del ruolo svolto dal mercato nella determinazione dei prezzi dei prodotti e dei fattori di produzione agroalimentari» e «Ristrutturazione e potenziamento delle istituzioni unitamente a un intervento orientato al mercato nelle riforme del settore».

3.3. Il trasferimento del personale dell'unità di coordinamento all'agenzia per la ristrutturazione e lo sviluppo dell'Ucraina dovrebbe consentire di potenziare il ruolo e la partecipazione delle autorità partner (cfr. il punto 2.13).

3.4. È normale che, in seguito al cambiamento del responsabile del progetto a Zaporozje, gli esperti Tacis abbiano dovuto illustrare nuovamente il progetto, i vantaggi e i limiti del programma Tacis (con il sostegno della delegazione di Kiev che ha effettuato una missione a tal fine). Opuscoli che illustrano il programma Tacis in russo e in ucraino vengono distribuiti gratuitamente. Essi non sostituiscono tuttavia il contatto e le spiegazioni dirette, soprattutto quando si tratta di negoziare.

Dovrà essere migliorata la capacità di coordinamento dell'Agenzia nazionale per la Ricostruzione e lo Sviluppo, il cui ruolo è particolarmente importante. Si prevede di riorganizzare e sviluppare antenne dell'agenzia nelle regioni più importanti per potenziarne le capacità di divulgazione e coordinamento. All'inizio del 1997, l'agenzia ha incominciato a esaminare la riorganizzazione delle sue antenne e la loro risistemazione. Il loro sviluppo dipenderà in larga misura dalle disponibilità finanziarie del governo.

3.5. È stata dimostrata la fattibilità della ristrutturazione di alcune imprese agricole e sono stati identificati i miglioramenti legislativi per consolidare le riforme, in entrambi i casi con successo. Dato, tuttavia, che le autorità ucraine non hanno ancora realizzato tali miglioramenti legislativi, le ristrutturazioni vengono ostacolate e le misure di sostegno al settore perdono parte della loro validità.

Settore della sicurezza nucleare

3.6. Con il coordinamento delle istituzioni finanziarie internazionali, la Commissione ha sostenuto le iniziative avviate dall'Ucraina nell'ambito della riforma del settore energetico, segnatamente per garantire ai produttori di energia elettrica proventi proporzionali ai costi di produzione. Si tratta di una riforma in atto che non ha ancora sortito gli effetti auspicati a tutti i livelli.

3.7.-3.8. Tra i partner dell'Unione economica e dell'Ucraina si riscontrano effettivamente divergenze d'opinioni in merito alle esigenze e alle modalità da seguire per migliorare la sicurezza delle centrali nucleari. La cosa non deve stupire ed è effettivamente una delle ragioni dell'esistenza del programma d'assistenza tecnica. La Commissione ritiene che, grazie agli sforzi compiuti dall'UE, tali divergenze d'opinione tendano a diminuire.

3.9. La selezione dei progetti risulta talvolta estremamente difficile a causa dell'urgenza di alcune priorità non sempre conformi con le raccomandazioni della AIEA. Nel caso di Zaporozje, inoltre, le raccomandazioni dell'AIEA sono di tipo generale e dovrebbero essere applicate a tutti i reattori di tipo VVER e non nel quadro del programma di assistenza il loco. Il progetto di sicurezza fisica citato è uno dei progetti previsti dal programma iniziale di Sicurezza nucleare per l'Ucraina del 1995. Dopo che il programma era stato adottato da tutti i comitati responsabili in materia di decisioni, si è scoperto che, a causa di un'errata interpretazione delle procedure di programmazione, alcuni dei responsabili della centrale nucleare di Zaporozje avevano inviato una proposta di programma al GOSKOMATOM, l'interlocutore ufficiale della Commissione, che non corrispondeva a quella del consulente della Commissione per l'assistenza in loco. È stata raggiunta una soluzione soddisfacente per tutte le parti, che è stata accettata un anno dopo.

3.10. I progetti finora accettati permettono di avanzare nella direzione auspicata: risolvere problemi di sicurezza e trasferire know-how agli operatori ucraini.

Settore delle risorse umane

3.11. In assenza di partner potenziali per il progetto di riforma dell'amministrazione pubblica, la scelta è caduta sull'Accademia dell'amministrazione pubblica che, all'epoca, era la sola istituzione dinamica orientata verso le riforme. Da allora, la situazione è sensibilmente cambiata e sono sorti nuovi enti, diventati partner della Commissione. Tra questi figura in particolare la direzione generale della Funzione pubblica, operativa dal 1995.

3.12. Il progetto per la «riconversione dei militari» è ancora in una fase intermedia e sta appena incominciando a dare frutti. Quanto al progetto per la riforma dell'amministrazione pubblica, è stata trovata una soluzione positiva per alcuni aspetti fondamentali, come illustrato al punto 3.15. Va sottolineato che al momento dell'identificazione dei due progetti, la creazione della delegazione era appena stata decisa (seconda metà del 1993). Sono state effettuate lunghe missioni di identificazione e, per quanto riguarda il progetto «riconversione dei militari» il comitato statale in questione era l'unico organismo responsabile in materia. La Commissione ha tuttavia esaminato con rapidità i problemi legati a tale partner e, dopo un processo lungo e difficile, ha affidato il progetto a livello di primo vice ministro, garantendo così il sostegno politico necessario. È stato inoltre creato un comitato direttivo costituito dai principali ministri per controllare l'attività del progetto.

3.13. Al momento della stesura della relazione, non era ancora stato formato alcun militare perché il progetto Tacis privilegia l'impostazione «formazione dei formatori». Tale progetto comporta un'analisi del mercato del lavoro, nonché la scelta e la formazione degli insegnanti prima di poter procedere a formare gli ufficiali. Circa 250 insegnanti recentemente formati sono in grado di impartire un corso di gestione di quattro mesi, su base continuativa. Nel gennaio 1997, oltre 200 ufficiali avevano incominciato il corso di formazione. Vengono attualmente creati centri regionali per il reimpiego volti ad orientare gli ufficiali alla formazione e alle offerte di impiego.

Non sono state create strutture nuove per la riconversione ma sono stati riorganizzati e potenziati in 10 regioni gli istituti di istruzione superiore esistenti, con l'obiettivo di «riconvertire» i militari. Per quanto riguarda le iniziative specifiche in materia di reimpiego, va sottolineato che le agenzie di collocamento pubbliche ucraine sono in fase embrionale (esistono soltanto dal 1992) e non sono ancora in grado di svolgere tale mansione in maniera efficiente.

Il progetto Tacis persegue un obiettivo più vasto rispetto alla Fondazione Rinascimento. Esso si prefigge infatti di potenziare la capacità globale di riconversione, costruire una capacità di reimpiego e compiere notevoli sforzi per «riconvertire» numerosi ufficiali e fornir loro un nuovo impiego nel corso del progetto. Alla Commissione non risulta che sia stata finora realizzata una valutazione globale dell'incidenza del programma di formazione gestito dalla Fondazione Rinascimento. Secondo la relazione annuale di quest'ultima, su 26 000 ufficiali formati soltanto 7 000 hanno trovato un lavoro, e non figurano osservazioni sulla qualità o la durata di tale lavoro. La Fondazione, che non ha una base istituzionale, dispone di mezzi finanziari più limitati e il costo per formazione rispecchia il massimale imposto piuttosto che il fabbisogno reale. Il progetto Tacis sta tuttavia esaminando settori di complementarità e cooperazione col programma.

3.15. La strategia del progetto prevedeva che la formazione dei funzionari pubblici fosse accompagnata da una politica coerente di gestione del pubblico impiego. Sebbene un'istituzione specifica, l'Accademia dell'amministrazione pubblica, avesse ricevuto dall'amministrazione centrale il mandato di formare i funzionari pubblici ad alto livello, la componente strategica di gestione del pubblico impiego ha continuato a subire le ripercussioni della mancanza di partner adeguati. Il progetto aveva sottolineato tale squilibrio e prevedeva, di concerto con le autorità ucraine interessate, la creazione di questo organismo indispensabile. Tale organismo (la direzione generale per il Pubblico impiego) è stato effettivamente creato, ma è divenuto operativo in una fase troppo tardiva del ciclo del progetto (cfr. il punto 3.11.). Malgrado tale handicap, la Commissione ha preferito non abbandonare il progetto e continuare comunque a sviluppare la formazione.

Attualmente, la situazione è migliorata (cfr. i punti 3.11.-3.12.). In ogni caso, il progetto si è rivelato utile per quanto riguarda gli aspetti legati alla formazione. Sono stati preparati numerosi manuali (tenendo conto delle condizioni locali), ampiamente distribuiti nelle regioni. Tale materiale dovrebbe venire inoltre valorizzato dal nuovo progetto di riforma dell'amministrazione pubblica che figura nel programma d'azione del 1996.

Settore dell'industria e dei servizi

3.17. Occorre formulare le osservazioni seguenti:

- fin dall'inizio, i servizi della Commissione avevano previsto una durata superiore (18 mesi) ma avevano accettato la richiesta del beneficiario di limitare l'azione a 12 mesi per mantenere la pressione sui responsabili dello State Property Fund (SPF) e sulle stesse imprese;

- il progetto ha dovuto essere prorogato essenzialmente a causa della lentezza e della complessità del processo di selezione delle imprese da privatizzare. Dal luglio 1996, tuttavia, la società in questione figura nell'elenco delle società privatizzabili;

- per prorogare il progetto verranno scaglionate nel tempo le risorse inizialmente previste e non saranno pertanto necessari stanziamenti supplementari.

3.18. Nel luglio 1996, la Commissione ha avviato in Ucraina le iniziative necessarie per l'integrazione del Business Communication Centre (BCC) e delle Agenzie per lo sviluppo delle PMI (SMEDA). I rappresentanti dei due organismi hanno firmato un memorandum di intesa al fine di potenziarne l'efficienza economica.

Ritardi nella conduzione delle azioni

Settore della sicurezza nucleare

3.19. Per il proseguimento delle attività in loco avviate da imprese dell'Unione europea, nella fattispecie dall'EDF a Rovno, si è riscontrato che la definizione delle mansioni da svolgere e la negoziazione di contratti accettabili richiede in generale molto più tempo del previsto. Trattandosi di contratti conclusi mediante trattativa privata, la Commissione cerca di negoziarne con la massima precisione le condizioni.

Nel caso dell'EDF (per la centrale di Rovno), inoltre, la combinazione di progetti Tacis e di progetti bilaterali EDF è una delle cause del ritardo. Al termine della seconda fase, la Commissione ha deciso di non accettare più la combinazione di questi due tipi di progetti, dato che la centrale non disponeva di un organico sufficiente per realizzare il programma avviato dall'EDF.

Per quanto riguarda la negoziazione di contratti per la terza fase, la prima proposta dell'EDF, giunta il 9 maggio (programma combinato Tacis/EDF), è stata commentata dalla Commissione il 14 maggio. La proposta successiva dell'EDF è giunta un giorno dopo la scadenza del contratto della seconda fase (18 giugno 1996) ed è stata firmata il 15 agosto.

3.20. È accaduto in passato di firmare contratti retroattivamente a causa delle lungaggini burocratiche. Sono state adottate misure per evitare che tale problema si ripresenti.

Settore agricolo

3.22. Il 28 dicembre 1994, la Commissione e il governo ucraino hanno firmato le «Norme generali applicabili ai Memoranda di finanziamento», ossia le norme amministrative e giuridiche applicabili ai progetti Tacis. Nonostante la clausola che prevede che le norme abbiano effetto a partire dalla firma, il governo ucraino non le applica ancora completamente dato che il Parlamento non le ha ancora ratificate. Sono in corso trattative per trovare una soluzione. La situazione influisce anche sullo sdoganamento delle attrezzature per i progetti.

Settore dell'industria e dei servizi

3.23. Il progetto ha consentito un trasferimento significativo di know-how in determinate imprese, e numerosi dirigenti si sono dichiarati soddisfatti dell'assistenza Tacis. Nei due casi citati dalla Corte, la Commissione ha chiesto agli appaltatori di svolgere le mansioni definite nelle condizioni del contratto prima di pagare le ultime fatture.

Quadro contrattuale e contabile dei progetti

3.24. La Commissione non chiede mai agli esperti di svolgere una qualsiasi attività senza copertura contrattuale. Tra la firma dei due contratti si possono registrare ritardi per varie ragioni e gli appaltatori vengono immediatamente informati del fatto che soltanto le attività coperte dai contratti stipulati con la Commissione sono di responsabilità di quest'ultima.

3.25. L'EDF ha finanziato con fondi propri un programma bilaterale presso la centrale di Rovno. Dato che il nuovo contratto tra la Commissione e l'EDF riguarda esclusivamente il progetto Tacis, è possibile individuare senza ombra di dubbio spese imputabili al programma Tacis.

3.26. L'articolo 6, paragrafo 3 della versione normalizzata del contratto per la fornitura di servizi sancisce che gli interessi maturati sul conto vengano resi alla Commissione alla fine del progetto. In seguito alla proroga decisa alla fine del 1996, il progetto in questione dovrebbe terminare a metà del 1998.

Utilità dei mezzi attivati

3.27. La Commissione potenzia l'analisi di tutti i mezzi che il CCR può mobilitare nell'ambito delle sue competenze, per contribuire all'attuazione del programma.

3.28. Quando il progetto di consulenza strategica è stato avviato, esisteva un'effettiva volontà di riforme. Per far fronte all'accelerazione del processo di riforma, presentato dal governo, si era previsto di ricorrere temporaneamente a numerosi esperti per collaborare con vari partner. In mancanza di un concretamento delle riforme, la Commissione ha adottato delle misure per riorientare il progetto, tra cui la sostituzione di certi esperti.

Gli onorari degli esperti rientrano nella media degli onorari pagati da Phare e Tacis.

Coordinamento tra i differenti programmi comunitari e con gli altri aiuti esterni

Settore nucleare

3.30. Per rispettare gli obiettivi fiscali generali, le autorità ucraine hanno accettato,