IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea L 89/72

DECISIONE (UE) 2015/508 DELLA COMMISSIONE

dell’1 ottobre 2014

relativa al presunto aiuto infrastrutturale della Germania a favore di Propapier PM2 GmbH — Aiuto di Stato SA.36147 (C 30/10) (ex NN 45/10; ex CP 327/08)

[notificata con il numero C(2014) 6847]

(Il testo in lingua tedesca è il solo facente fede)

(Testo rilevante ai fini del SEE)

LA COMMISSIONE EUROPEA,

visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,

visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),

visto il regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 108 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (1),

dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente alle suddette disposizioni (2) e viste le osservazioni trasmesse,

considerando quanto segue:

1. PROCEDIMENTO

(1) Con lettera del 29 ottobre 2008 Smurfit Kappa Group (di seguito «Smurfit Kappa» o «denunciante») ha presentato alla Commissione una denuncia in cui sosteneva che Propapier PM2 GmbH avesse beneficiato di un aiuto infrastrutturale. La denuncia, protocollata con numero CP 327/08, è stata inserita nel registro degli aiuti illegali (con numero NN 45/10).

(2) Con lettera del 27 ottobre 2010 la Commissione ha comunicato alla Germania la decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) in relazione al presunto aiuto.

(3) La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (3). La Commissione ha invitato tutti gli interessati a presentare osservazioni in merito al presunto aiuto.

(4) La Germania ha trasmesso le sue osservazioni con lettera del 28 gennaio 2011 (la cui versione non riservata è pervenuta il 31 gennaio 2011). La Commissione ha ricevuto inoltre le seguenti osservazioni di parti interessate: l’11 febbraio 2011, le osservazioni comuni dell’Associazione delle città tedesche, dell’Associazione federale dei distretti tedeschi e dell’Associazione delle città e dei comuni tedeschi, nonché le osservazioni dell’Associazione delle imprese di distribuzione locali (Verband kommunaler Unternehmen — VKU); il 14 febbraio 2011, le osservazioni della denunciante (la cui versione non riservata è pervenuta il 1o marzo 2011). La Commissione ha inoltrato queste osservazioni alle autorità tedesche perché potessero esprimersi al riguardo: la replica della Germania è pervenuta alla Commissione il 13 aprile 2011 (il 26 aprile 2011 nella versione non riservata).

(5) Il 17 gennaio 2013 si è tenuta una riunione tra rappresentanti dei servizi della Commissione e rappresentanti della Germania. Con lettera del 25 febbraio 2013 la Germania ha presentato un supplemento di informazioni. Con lettera del 26 aprile 2013 i servizi della Commissione hanno chiesto ulteriori informazioni; la Germania ha risposto con lettera del 14 maggio 2013.

(6) Il 23 maggio 2013 la Commissione ha chiesto, per posta elettronica, ancora ulteriori informazioni alla Germania, la quale le ha trasmesse con lo stesso mezzo il 24 maggio 2013, 27 maggio 2013 e 28 maggio 2013.

(7) In esito alla riunione del 6 giugno 2013, cui hanno partecipato i rappresentanti della Commissione, della Germania e dell’impresa beneficiaria e alcuni esperti della materia, la Germania ha annunciato la possibile presentazione di memorie integrative. In risposta all’ulteriore richiesta d’informazioni del 15 ottobre 2013, la Germania ha trasmesso un volume consistente di osservazioni aggiuntive con messaggi di posta elettronica del 4 novembre 2013, 13 dicembre 2013, 18 dicembre 2013, 6 gennaio 2014 e 24 aprile 2014.

2. DESCRIZIONE DELLE MISURE

(8) Propapier PM2 GmbH (di seguito «Propapier») appartiene a Progroup AG (di seguito «Progroup»). La Progroup produce e commercializza, per il tramite delle controllate, cartone ondulato e cartone ondulato grezzo. La denunciante Smurfit Kappa è uno dei maggiori produttori di carta dell’Unione europea.

(9) Il 2 aprile 2008 la Commissione ha autorizzato (4) un aiuto a finalità regionale per la costruzione, da parte di Propapier, di una cartiera di produzione di cartone ondulato grezzo e della centrale elettrica che la serve in un’area di nuova espansione della preesistente zona industriale sul canale Oder-Sprea a Eisenhüttenstadt, nel land del Brandeburgo — zona che, all’epoca dei fatti, era considerata ammissibile agli aiuti a finalità regionale ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del TFUE.

(10) A parere della denunciante, taluni interventi infrastrutturali finanziati con risorse pubbliche nell’area di espansione della zona industriale in cui è ubicato il nuovo stabilimento di Propapier sono diretti esclusivamente alla cartiera e si configurano quindi come infrastruttura dedicata e come aiuto di Stato a favore di Propapier.

(11) Nello specifico la denunciante citava gli interventi infrastrutturali seguenti (cfr. la parte 2.1): realizzazione di un impianto di trattamento delle acque reflue, costruzione di un parcheggio e di un nuovo raccordo stradale, ampliamento e scavo del canale Oder-Sprea.

(12) La denunciante faceva inoltre valere che le tariffe per l’uso dell’impianto di trattamento delle acque reflue sono state fissate a un livello eccessivamente basso in modo da avvantaggiare Propapier (cfr. la parte 2.2).

2.1. AIUTO PER LA REALIZZAZIONE DI UN IMPIANTO DI TRATTAMENTO DELLE ACQUE REFLUE E DI ALTRE OPERE INFRASTRUTTURALI

(13) Attraverso il programma di sviluppo dell’infrastruttura comunale a carattere economico nell’ambito dell’azione di interesse comune (Gemeinschaftsausgabe — «GA») «Miglioramento della struttura economica regionale» (di seguito: «regime GA») (5), nel luglio 2008 il land del Brandeburgo ha assegnato una sovvenzione diretta di 33 808 200 EUR (6) alla realizzazione di un nuovo impianto di trattamento delle acque reflue in un’area di espansione della zona industriale sul canale Oder-Sprea a Eisenhüttenstadt. Al riguardo si rilevi che il regime GA in materia di finanziamento della costruzione o dello sviluppo di impianti di trattamento delle acque reflue è stato trattato nel caso N 644e/02 (7), nel quale la Commissione ha stabilito nel 2003, per il periodo di programmazione 2004-2006, che il sostegno offerto nel quadro di tale regime non costituisce aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE a favore del proprietario o dell’esercente dell’impianto.

(14) Nella citata decisione del 2003 la Commissione ha sostenuto che, ai sensi della versione del regime vigente nel periodo 2004-2006, le sovvenzioni vanno considerate un trasferimento interno di risorse statali che non costituisce aiuto di Stato a favore del proprietario o dell’esercente, in quanto i beneficiari non sono imprese economiche e perché si tratta della prestazione di un servizio nell’ambito di una delle classiche funzioni di interesse generale di responsabilità delle amministrazioni comunali. In conformità al regime, il beneficiario deve sempre essere un ente locale (Gebietskörperschaft) o un consorzio posto sotto il controllo del comune (Zweckverband). Il sostegno è quindi possibile solo se non esistono interconnessioni giuridiche, personali o economiche tra il beneficiario della misura (l’impianto di trattamento delle acque reflue) e l’utente dell’impianto stesso.

(15) La sovvenzione, che ammontava all’80 % dei 42 260 340 EUR che costituivano i costi complessivi ammissibili al sostegno, è andata a beneficio di Trinkwasser- und Abwasserzweckverband Oderaue Eisenhüttenstadt (di seguito «TAZV»), consorzio intercomunale di diritto pubblico cui sono affidati l’erogazione di acqua potabile e il trattamento delle acque reflue. TAZV, che è sia proprietario sia esercente dell’impianto di trattamento delle acque reflue, ha sostenuto il restante 20 % dei costi totali dell’investimento pubblico.

(16) Il sostegno era subordinato alla prova che, per il 15 agosto 2008, fossero soddisfatte le condizioni giuridiche e finanziarie per l’insediamento di un investitore principale (nel caso di specie, Propapier). Nell’ottobre 2008 è stata avviata la costruzione dell’impianto, cui è seguita l’entrata in funzione nel marzo 2010.

(17) La denunciante sostiene che l’impianto di TAZV costituisce un’infrastruttura dedicata, in quanto praticamente la totalità della sua capacità di trattamento delle acque reflue è assorbita da Propapier. A suo giudizio, l’impianto è stato fin dall’inizio concepito come impianto di trattamento delle acque reflue di Propapier ed era anzi questa una condizione irrinunciabile perché la cartiera si insediasse nella regione (la fabbricazione della carta comporta infatti l’uso di ingenti quantitativi d’acqua).

(18) La denunciante ritiene che anche gli altri interventi infrastrutturali (la costruzione di un parcheggio in prossimità dello stabilimento di Propapier, il nuovo raccordo stradale tra la zona industriale e la statale B-112 e l’ampliamento/scavo del canale Oder-Sprea) costituiscano misure infrastrutturali dedicate a Propapier. Nella decisione di avvio la Commissione è giunta preliminarmente alla conclusione che tali interventi non conferiscono un vantaggio selettivo a Propapier e che non vanno quindi considerati infrastrutture dedicate. Ha tuttavia invitato i terzi a esprimersi sulle misure in questione.

2.2. TARIFFE RIDOTTE PER L’USO DELL’IMPIANTO DI TRATTAMENTO DELLE ACQUE REFLUE

(19) In relazione all’impianto di trattamento delle acque reflue viene contestato anche che la tariffa di 0,95 EUR al metro cubo applicata a Propapier per il relativo uso è inferiore al corrispettivo che un investitore privato chiederebbe per la prestazione dello stesso servizio.

(20) L’entità delle tariffe d’uso è determinata dalla specifica legge in materia, la legge sui tributi comunali del land del Brandeburgo (Kommunalabgabengesetz für das Land Brandenburg) (8) (di seguito «KAG del Brandeburgo»). Ai sensi dell’articolo 6 della KAG del Brandeburgo, la tariffa dev’essere fissata in modo da coprire, ma non eccedere, tutti i costi ragionevoli dell’impianto di trattamento delle acque reflue (costi di costruzione, mantenimento, manutenzione, funzionamento, personale e amministrazione finanziaria), con i relativi interessi di computo e ammortamenti per deprezzamento implicito. Ai fini del calcolo degli interessi di computo sul capitale investito non vanno tuttavia considerati i finanziamenti (nel caso di specie, una sovvenzione di 33,8 milioni di EUR nel quadro del regime GA) che il comune ha ricevuto da altre fonti pubbliche (9). A parere della denunciante, TAZV riversa sull’utente dell’impianto di trattamento delle acque reflue i finanziamenti ottenuti in base a tale regime, sotto forma di tariffe ridotte per il servizio prestato.

3. MOTIVI PER AVVIARE IL PROCEDIMENTO (10)

(21) La misura è considerata aiuto di Stato in presenza delle condizioni seguenti: i) la misura consiste in un aiuto concesso dallo Stato ovvero mediante risorse statali; ii) l’impresa ne trae un vantaggio economico; iii) il vantaggio è selettivo; iv) la misura falsa o minaccia di falsare la concorrenza e incide sugli scambi tra Stati membri. Vi è aiuto di Stato quando sono soddisfatte tutte le condizioni previste dall’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.

(22) La decisione di avvio non mette in dubbio che tutte le misure in esame comportino un apporto di risorse statali e possano eventualmente falsare la concorrenza nel mercato interno.

(23) Riguardo ai punti sollevati dalla denunciante la Commissione ha affermato che occorre distinguere tra 1) il presunto aiuto di Stato a favore di TAZV per la realizzazione dell’impianto di trattamento delle acque reflue e 2) il presunto aiuto a Propapier sotto forma di tariffe ridotte per l’uso dello stesso.

(24) La decisione di avvio vaglia inoltre la possibilità che, dalla: i) costruzione dell’impianto di trattamento delle acque reflue e dagli altri interventi infrastrutturali realizzati nell’area di espansione della zona industriale in cui è ubicato il nuovo stabilimento di Propapier, nello specifico: ii) il nuovo parcheggio; iii) la nuova strada; e iv) l’ampliamento/scavo del canale Oder-Sprea, Propapier tragga un vantaggio selettivo, ovvero la possibilità che gli interventi si configurino come infrastruttura dedicata a Propapier (11). Dato che, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, per essere considerata aiuto di Stato la misura deve essere selettiva (ossia deve riservare un trattamento differente ad imprese che si trovano, di diritto e di fatto, in una situazione equiparabile rispetto all’obiettivo perseguito dalla misura), la Commissione doveva verificare se Propapier traesse un vantaggio selettivo dalle misure in esame.

(25) La Commissione ha già autorizzato un aiuto a finalità regionale agli investimenti a favore di Propapier. Per quanto riguarda gli altri interventi infrastrutturali, dato che le misure sono attuate in una zona ammissibile agli aiuti a finalità regionale a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del TFUE e che, a quanto si presume, esse sono collegate strettamente, o addirittura dedicate, a un progetto d’investimento promosso tramite un aiuto a finalità regionale, la Commissione è giunta preliminarmente alla conclusione che, qualora si dimostrassero selettive a favore di Propapier, le misure costituirebbero uno degli elementi di un progetto di investimento di Propapier e dovrebbero quindi soddisfare i requisiti previsti dagli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007-2013 (12) (di seguito «orientamenti sugli aiuti a finalità regionale»). La Commissione ha espresso dubbi circa la compatibilità degli aiuti agli investimenti sotto forma di infrastruttura dedicata, per quanto riguarda in particolare il rispetto del massimale di aiuto e l’effetto d’incentivazione.

(26) In base agli orientamenti sugli aiuti a finalità regionale, le imprese cui è concesso un aiuto agli investimenti possono in aggiunta ricevere un aiuto al funzionamento, la cui compatibilità con il mercato interno deve tuttavia essere verificata, indipendentemente dalla compatibilità dell’aiuto agli investimenti, alla luce dei criteri stabiliti alla sezione 5 di detti orientamenti. Nella decisione di avvio la Commissione ha affermato che, qualora le tariffe ridotte applicate a Propapier per il trattamento delle acque reflue si configurassero come aiuto al funzionamento non rispondente al principio dell’investitore che opera in un’economia di mercato, tale aiuto andrebbe considerato incompatibile sia con gli orientamenti sugli aiuti a finalità regionale sia con l’applicabile prassi autorizzativa seguita dalla Commissione per quel tipo di aiuto. Infatti, sebbene il beneficiario dell’aiuto sia situato in una regione presa in considerazione per gli aiuti al funzionamento [regione ammissibile ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del TFUE], non sono comunque soddisfatte altre condizioni importanti che presiedono alla compatibilità dell’aiuto con il mercato interno. Nulla induce quindi a ritenere che l’aiuto al funzionamento sia giustificato, per sua stessa natura o ai fini della promozione dello sviluppo regionale, né che la sua entità sia adeguatamente proporzionata agli svantaggi che intende compensare. Inoltre, gli aiuti al funzionamento non sono temporanei né decrescono nel tempo. Queste considerazioni hanno indotto la Commissione ad esprimere perplessità circa la compatibilità di fondo con il mercato interno degli aiuti al funzionamento concessi sotto forma di tariffe ridotte.

3.1. SOVVENZIONI PER INTERVENTI INFRASTRUTTURALI A FINANZIAMENTO PUBBLICO, COMPRESO L’IMPIANTO DI TRATTAMENTO DELLE ACQUE REFLUE

3.1.1. Parcheggio, ampliamento/scavo del canale Oder-Sprea, nuova strada

(27) Quanto alla capacità del parcheggio, la valutazione preliminare ha stabilito che le affermazioni della denunciante non trovano riscontro nella realtà e che peraltro il parcheggio non si trova nelle immediate vicinanze dello stabilimento di Propapier. Ha altresì stabilito che i posteggi sono accessibili a tutti e servono non soltanto la zona industriale sul canale Oder-Sprea ma anche altre aree produttivo-commerciali situate in città; il loro numero, inoltre, dovrebbe permettere al comune di eliminare alcuni posteggi cittadini adibiti ai veicoli pesanti. Propapier stessa ha peraltro costruito alcuni posteggi accessibili anche ai veicoli pesanti. Queste considerazioni hanno indotto la Commissione a ritenere che Propapier non pare aver ricavato un vantaggio selettivo dalla costruzione del parcheggio.

(28) Relativamente al nuovo raccordo stradale tra la zona industriale e la statale B-112, la Commissione ha stabilito che la costruzione della strada riduce il volume di traffico e l’inquinamento atmosferico nel centro di Eisenhüttenstadt, permette ai veicoli pesanti di raggiungere la zona industriale senza penetrare in città e abbrevia i tempi di percorrenza fino al più vicino centro regionale. Queste considerazioni hanno indotto la Commissione a ritenere che Propapier non pare aver ricavato un vantaggio selettivo dalla costruzione della nuova strada.

(29) Riguardo ai lavori di ampliamento e scavo del canale Oder-Sprea la Commissione ha stabilito che non sono stati intrapresi per procurare un vantaggio selettivo a Propapier, bensì come opere di necessaria manutenzione periodica dei corsi d’acqua. La Commissione ha quindi ritenuto che Propapier non pare aver ricavato un vantaggio selettivo dall’ampliamento e scavo del canale Oder-Sprea.

(30) All’epoca la Commissione non è stata tuttavia in grado di giungere a una conclusione certa circa la possibilità che Propapier beneficiasse degli interventi infrastrutturali citati in misura maggiore rispetto ad altre imprese.

(31) Prima di prendere una posizione definitiva sulla presenza di elementi di aiuto di Stato in tali interventi, la Commissione ha pertanto invitato i terzi a esprimersi al riguardo, chiedendo nel contempo alla Germania di comunicare, nel contesto del procedimento d’indagine formale, ulteriori informazioni sulla costruzione del parcheggio e della nuova strada e sull’ampliamento/scavo del canale Oder-Sprea.

3.1.2. Sovvenzione per la costruzione dell’impianto di trattamento delle acque reflue

(32) Nella decisione di avvio la Commissione è giunta alla conclusione che, qualora il regime di aiuti N 644e/02 dovesse nel frattempo essere considerato aiuto in virtù dell’evoluzione del mercato interno, si tratterebbe di un aiuto esistente a favore di TAZV.

(33) La Commissione ha tuttavia espresso dubbi sul fatto che l’impianto di trattamento delle acque reflue costituisca un’infrastruttura dedicata. Al riguardo è assodato che, oltre a Propapier, l’impianto serve solo altri due utenti: il fornitore di energia fotovoltaica canadese 5N PV e l’azienda elettrica EnBW, senza che sia peraltro nota la quota della capacità dell’impianto utilizzata di fatto da questi due clienti. Le informazioni disponibili in quella fase dell’indagine non avevano permesso alla Commissione di stabilire se la costruzione di un impianto nuovo di trattamento delle acque reflue sarebbe risultata necessaria in considerazione di queste due sole imprese. Inoltre, uno di questi altri due utenti, ossia la centrale operata da EnBW, è parte direttamente interessata al progetto di Propapier, cui fornisce la corrente necessaria per il processo produttivo nella cartiera (13).

(34) Se effettivamente Propapier usa, come sostiene la denunciante, il 90 % della capacità dell’impianto di trattamento delle acque reflue, si pone a parere della Commissione la questione di stabilire se questo non costituisca già di per sé una prova sufficiente del fatto che l’impianto è destinato esclusivamente, o perlomeno prevalentemente, ad essere usato da Propapier (ed è quindi dedicato a Propapier). Si è pertanto imposto un esame più approfondito dell’argomentazione addotta dalla Germania, secondo cui l’impianto potrà essere in futuro utilizzato da altri utenti.

(35) È stata inoltre affermata la necessità di tener conto del numero massimo di investitori che potranno insediarsi nella zona industriale sul canale Oder-Sprea e della quota di capacità dell’impianto che in media useranno. Al riguardo si è invitata la Germania a comunicare informazioni particolareggiate sul quadro generale di sviluppo della zona industriale e sulla capacità residua dell’impianto di trattamento delle acque reflue che potrà essere assegnata ai potenziali utenti. La Germania doveva inoltre comunicare ulteriori informazioni sulla fattibilità tecnica dello sviluppo modulare della costruzione dell’impianto (14).

(36) Come già spiegato, la Commissione è giunta preliminarmente alla conclusione che, qualora si dimostrassero selettive, le misure d’intervento infrastrutturale costituirebbero uno degli elementi del progetto di investimento di Propapier e dovrebbero quindi soddisfare i requisiti previsti dagli orientamenti sugli aiuti a finalità regionale, per quanto riguarda in particolare il massimale di aiuto e l’effetto d’incentivazione.

3.2. TARIFFE RIDOTTE PER L’USO DELL’IMPIANTO DI TRATTAMENTO DELLE ACQUE REFLUE

(37) Così come per la misura relativa alla costruzione dell’impianto di trattamento delle acque reflue, la Germania ha sostenuto che, qualora contenesse elementi di aiuto, la tariffa applicata a Propapier si configurerebbe come «aiuto esistente». A suo parere, la decisione della Commissione sul caso N 644e/02 (con cui è stato autorizzato il regime GA) si estende anche agli effetti indiretti del regime.

(38) Nella decisione di avvio la Commissione ha tuttavia affermato che l’eventuale aiuto sotto forma di tariffe ridotte per il trattamento delle acque reflue esula dalla decisione sul caso N 644e/02 e che quindi, se la tariffa fosse considerata aiuto di Stato, si tratterebbe di un aiuto nuovo.

(39) Quanto all’eventualità che Propapier ricavi un vantaggio economico dalle tariffe applicatele, nella decisione di avvio la Commissione si è chiesta, da un lato, se le tariffe imposte da TAZV rispecchino la totalità dei costi e, dall’altro, se un investitore privato le avrebbe fissate allo stesso livello.

(40) A parere della Commissione, la tariffa applicata a Propapier non copre la totalità dei costi del trattamento delle acque reflue: come ammesso dalla stessa Germania, copre solo il 20 % degli interessi di computo sul capitale investito, in quanto questi interessi sono calcolati prescindendo dalla sovvenzione dell’80 % che il comune ha ricevuto per la realizzazione dell’impianto da altre fonti pubbliche. Al riguardo, nella decisione di avvio la Commissione afferma in primo luogo che, conformemente sia alla direttiva 2000/60/CE (in seguito «direttiva quadro sulle acque») (15) sia alla KAG del Brandeburgo, le tariffe applicate per l’uso di un impianto di trattamento delle acque reflue devono coprire la totalità dei costi (16). In secondo luogo, rimanda ai casi InfraLeuna (17) e Kimberly-Clark/Scott (18), in cui ha sostenuto che le tariffe sono fissate a un livello tale da coprire la totalità dei costi quando corrispondono ai costi che deve di norma sostenere un’impresa.

(41) La denunciante ha sostenuto che, per determinare se esista un vantaggio, si deve comparare il livello delle tariffe effettivamente pagate da Propapier al livello delle tariffe che applicherebbe un investitore privato che si sostituisse a TAZV.

(42) La Germania ha proposto di confrontare le tariffe pagate da Propapier con le tariffe medie constatate nel settore, rimandando a uno studio che quantifica la tariffa media in una somma compresa tra 0,24 e 1 EUR al metro cubo (19).

(43) Nella decisione di avvio la Commissione ha considerato plausibile un’applicazione del principio dell’investitore privato al caso di specie, ma si è chiesta se il ricorso a un tale valore di riferimento permetta di escludere l’esistenza di un aiuto di Stato, tanto più che i dati paiono essere distorti. Anche ammesso che le citate tariffe di altri comuni rispecchino la totalità dei costi, le differenze tariffarie possono conseguire a differenze tra le varie realtà locali che giustificherebbero l’applicazione di tariffe di entità diverse da parte di un investitore privato. Nella decisione di avvio la Commissione ha pertanto espresso dubbi sulla possibilità di escludere l’esistenza di un vantaggio a favore di Propapier in base a tali dati.

(44) Come esposto al considerando 26, qualora la misura costituisca realmente un nuovo aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, la Commissione nutre dubbi sulla sua compatibilità con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, del medesimo Qualora risultasse che la tariffa applicata costituisce un aiuto al funzionamento a finalità regionale, ne verrebbe messa in dubbio la compatibilità con il mercato interno, perché l’aiuto non è temporaneo né decresce nel tempo e neppure è destinato a compensare svantaggi specifici (non comprovati) della regione.

4. OSSERVAZIONI DELLA GERMANIA E OSSERVAZIONI DEI TERZI SULLA DECISIONE DI AVVIO

4.1. I PROGETTI INFRASTRUTTURALI FINANZIATI CON RISORSE PUBBLICHE COSTITUISCONO UN’INFRASTRUTTURA DEDICATA A PROPAPIER?

4.1.1. Parcheggio

Osservazioni della denunciante

(45) Nella decisione di avvio la Commissione non ha riconosciuto il numero di posteggi conteggiato dalla denunciante. Stando alle indicazioni della denunciante, i dati forniti (posteggi per 186 autovetture e 71 veicoli pesanti) sono quelli ricavabili dal piano preliminare di sviluppo commissionato da Eisenhüttenstadt.

(46) Secondo la denunciante, la costruzione di un parcheggio privato non era prevista nei piani originari di Propapier e comunque, anche con la realizzazione di questo parcheggio privato, il cosiddetto parcheggio pubblico va prevalentemente a beneficio di Propapier: un cartello segnaletico indica i posteggi adibiti ai veicoli pesanti per la centrale elettrica e la cartiera. A questo si aggiunge che il parcheggio si trova nelle immediate vicinanze dello stabilimento di Propapier (si spinge fino al recinto della cartiera ed è attiguo alla centrale elettrica che costituiva in origine uno degli elementi del progetto di Propapier). Il parcheggio, inoltre, non presenta nessuna delle zone di servizio tipiche di quel tipo di parcheggi pubblici.

(47) A parere della denunciante, il parcheggio si trova in una posizione inadatta e troppo distante per poter servire altri esercizi produttivo-commerciali situati in città e per permettere quindi al comune di eliminare posteggi cittadini adibiti ai veicoli pesanti.

Osservazioni della Germania

(48) A giudizio della Germania, il parcheggio non procura nessun vantaggio selettivo a Propapier: è accessibile a tutti e non serve esclusivamente la zona industriale sul canale Oder-Sprea. Propapier dispone inoltre di posteggi propri (213 per autovetture e 27 per veicoli pesanti) ed è già stata concessa una licenza edilizia per la costruzione di nuovi posteggi per altre 120 autovetture.

(49) La Germania contesta il parere espresso dalla denunciante secondo cui il parcheggio va prevalentemente a beneficio di Propapier e si trova in una posizione inadatta e troppo distante per poter servire altre aree produttivo-commerciali della città di Eisenhüttenstadt.

(50) La Germania sostiene che il cartello segnaletico citato dalla denunciante, che indicava i posteggi adibiti ai veicoli pesanti per la centrale elettrica, era provvisorio e giustificato dai lavori in corso nella centrale stessa, ultimati a fine marzo 2011. L’accesso al parcheggio è segnalato sulla nuova strada senza indicazione di nessuna specifica impresa o impianto.

4.1.2. Strada

Osservazioni della denunciante

(51) La denunciante contesta le affermazioni della Germania secondo cui la nuova strada è finalizzata a raccordare la zona industriale con la statale B-112; sostiene che la strada termina invece pochi metri dietro la cartiera senza che nulla indichi l’intenzione di prolungarla, e comunque, anche prolungata, la strada non servirebbe nessun’altra impresa, giacché nella zona interessata dalla prosecuzione non ve ne sono.

(52) La denunciante ritiene pertanto che il parcheggio e la strada procurino un vantaggio selettivo a Propapier e siano dedicati all’uso da parte di questa.

Osservazioni della Germania

(53) La Germania sostiene che la nuova strada raccorda l’attuale zona industriale sul canale Oder-Sprea e la sua area di espansione a nord con la statale B-112; riduce il volume di traffico e l’inquinamento atmosferico nel centro di Eisenhüttenstadt, permette ai veicoli pesanti di aggirare il centro cittadino e riduce di circa 1/3 almeno i tempi di percorrenza fino a Francoforte sull’Oder per i mezzi industriali e commerciali. La strada è uno degli elementi dello sviluppo complessivo della zona industriale pianificato fin dal 1993 e migliora per le imprese di Francoforte sull’Oder l’accesso al porto interno di Eisenhüttenstadt. La Germania sostiene che la strada era già pianificata nel programma per l’Oder del governo regionale del Brandeburgo.

(54) La strada apre nuove possibilità di sviluppo per l’area industriale di ArcelorMittal e per altre. La sua costruzione è avvenuta in due fasi: dopo un certo ritardo dovuto a difficoltà tecniche, l’ultimo troncone è stato ultimato nel 2013.

4.1.3. Ampliamento/scavo del canale Oder-Sprea

(55) Nel 2008 Eisenhüttenstadt ha ampliato la zona industriale sul canale Oder-Sprea nell’intento di attrarvi imprese. Stando alle indicazioni ricevute dalla Germania, i lavori di ampliamento/scavo del canale Oder-Sprea s’iscrivono nella necessaria manutenzione periodica del corso d’acqua, il quale è parte delle reti transeuropee. Dal 2003 vengono effettuati lungo tutto il canale lavori di sistemazione delle chiuse (attualmente, la chiusa di Kersdorf, mentre il progetto di ricostruzione della chiusa di Fürstenwalde è al momento accantonato). La Germania nega qualsiasi rapporto tra i lavori e l’insediamento di Propapier e sostiene che questa non ne ha tratto alcun vantaggio selettivo.

4.1.4. L’impianto di trattamento delle acque reflue costituisce un’infrastruttura dedicata a Propapier?

Osservazioni della denunciante

(56) Nell’interpretazione della denunciante, l’aiuto non può rientrare nel regime considerato esente da aiuti in virtù della decisione sul caso N 644e/02, perché tale regime è giunto a scadenza a fine 2006 e non era quindi in vigore al momento della concessione dell’aiuto all’investimento per la costruzione dell’impianto di trattamento delle acque reflue di TAZV.

(57) La denunciante aggiunge che il regime è inapplicabile anche perché l’impianto di trattamento delle acque reflue non presta un servizio pubblico: è stato piuttosto costruito solo per consentirne un uso prevalente da parte di Propapier.

(58) Stando alla denunciante, l’argomentazione avanzata dalla Germania, che vuole che le imprese siano obbligate ad allacciarsi al sistema pubblico di scarico delle acque, non regge, perché è prassi consueta nell’industria cartaria dotare le cartiere di riciclaggio di un impianto autonomo di trattamento delle acque reflue, e questo anche in Germania.

(59) La denunciante sostiene che l’impianto di trattamento delle acque reflue non è uno degli elementi di un quadro generale di pianificazione economica della zona industriale che si estende a tutti gli investitori potenziali, ma piuttosto un progetto sviluppato e presentato proprio nel 2007, contestualmente alla cartiera di Propapier e alla centrale elettrica. La proposta di sviluppo della zona industriale presentata da Eisenhüttenstadt il 7 novembre 2007 fa riferimento soltanto a due-tre investitori ed è soltanto dal 2010 che il comune pubblicizza la zona industriale - a quanto sostiene la denunciante, lasciando intendere che Eisenhüttenstadt abbia cominciato a cercare altri investitori solo a seguito della denuncia presentata da Smurfit Kappa.

(60) A parere della denunciante, dalle specificità di costruzione dell’impianto di TAZV emerge chiaramente che questo è stato confezionato su misura in base alle esigenze di Propapier. Le caratteristiche tecniche degli impianti di trattamento delle acque reflue sono spiccatamente specifiche al settore di utilizzo: solitamente, gli impianti di trattamento delle acque che servono le cartiere di riciclaggio comprendono un ciclo di depurazione anaerobica e uno di depurazione aerobica, mentre i tradizionali sistemi comunali di trattamento delle acque reflue si limitano spesso al solo ciclo aerobico. La presenza di entrambi i cicli nell’impianto di TAZV costituisce un ulteriore indizio del fatto che esso non serve l’interesse pubblico, ma costituisce piuttosto un’infrastruttura dedicata a Propapier.

(61) La denunciante reputa poco verosimile che nella pianificazione dell’impianto si sia tenuto conto di un fabbisogno di capacità che non fosse quello della cartiera di Propapier (e della complementare centrale elettrica attualmente di proprietà di EnWB). A suo parere, EnWB non è un utente indipendente, in quanto l’investimento nella centrale è intimamente connesso al progetto delle cartiera e non si sarebbe realizzato se non fosse esistito lo stabilimento di Propapier.

(62) La denunciante rileva che l’altro investitore insediato nella zona industriale, ossia 5N PV, usa una percentuale esigua della capacità disponibile dell’impianto di trattamento delle acque reflue di TAZV e che il suo fabbisogno di trattamento delle acque reflue avrebbe potuto essere soddisfatto dall’impianto preesistente. 5N PV ha infatti avviato l’attività nel maggio 2008 - ossia due anni prima dell’entrata in funzione del nuovo impianto di TAZV - appoggiandosi inizialmente al preesistente impianto di trattamento delle acque reflue.

(63) La denunciante adduce che non esistono previsioni circa il fabbisogno di trattamento delle acque reflue prevedibile per gli altri potenziali investitori e che non sono disponibili informazioni che precisino se e quando saranno pronte queste capacità supplementari. In ogni caso, al momento le capacità disponibili sono praticamente inesistenti. La denunciante cita inoltre un articolo di stampa (apparso sul Märkische Oderzeitung del 3 febbraio 2011) che riferisce di un difetto tecnico in una delle vasche di aerazione e che afferma che tutte le vasche disponibili sono necessarie per l’uso degli utenti industriali dell’epoca.

(64) A parere della denunciante, la Germania ha implicitamente ammesso che nessun altra impresa userà l’impianto di trattamento delle acque asserendo che le tariffe stabilite per il nuovo impianto di TAZV sono inferiori a quelle dell’impianto preesistente perché il nuovo impianto non implica nessun sistema costoso di canalizzazione fra i singoli utenti (confermando così che non si sarebbe aggiunto alcun altro utente).

(65) La denunciante rileva che, stando ai dati di TAZV, Propapier usa almeno il 90 % della capacità giornaliera dell’impianto.

(66) A giudizio della denunciante, lo sviluppo modulare della costruzione dell’impianto di trattamento delle acque reflue fatto valere dalla Germania ha carattere prettamente teorico e non determina economie di scala, dato che il secondo modulo costa l’80-90 % del primo. Il costo relativamente elevato dell’aggiunta di un nuovo modulo corrobora la tesi che l’investimento iniziale di 42 milioni di EUR fosse una misura selettiva che andava in primis a vantaggio di Propapier.

(67) La denunciante rileva che, siccome il nuovo impianto di TAZV è situato accanto alla centrale elettrica e alla cartiera nelle immediate vicinanze dello stabilimento di Propapier, questa può riutilizzare il biogas ottenuto dal trattamento anaerobico delle acque di scarico.

(68) Dalle considerazioni che precedono la denunciante trae la conclusione che l’impianto di TAZV si configura come infrastruttura dedicata a Propapier e che il finanziamento pubblico della costruzione dell’impianto di trattamento delle acque reflue costituisce un aiuto all’investimento a favore di Propapier. A parere della denunciante, la Commissione dovrebbe quindi verificare se la misura in questione, in collegamento con l’aiuto all’investimento a finalità regionale concesso per la cartiera di Propapier (caso SA.23827), soddisfi tutte le condizioni previste dagli orientamenti sugli aiuti a finalità regionale.

Osservazioni della Germania

(69) Le misure concesse non costituiscono aiuti in base al regime esente da aiuti N 644e/2002.

L’infrastruttura pubblica è a disposizione di tutti alle medesime condizioni

(70) La Germania sostiene che l’impianto di trattamento delle acque reflue non è un’infrastruttura dedicata a Propapier, bensì un’infrastruttura pubblica di sicurezza volta a tutelare l’ambiente e la salute della popolazione. Tutte le imprese, presenti e future, insediate nella zona industriale sul canale Oder-Sprea hanno diritto di allacciarsi all’impianto pubblico e di usarlo alle stesse condizioni, a tariffe fissate per tutti in base ai medesimi criteri stabiliti dalla legge. In Germania il trattamento delle acque reflue è materia di competenza dei comuni, nel cui ambito vige l’obbligo di allacciamento e di uso: gli utenti non possono scegliere un prestatore di servizi diverso dal comune.

(71) La Germania contesta l’affermazione della denunciante secondo cui le cartiere sono solitamente munite di un sistema autonomo di trattamento delle acque reflue e non sono obbligate ad allacciarsi al sistema comunale; al contrario, fa presente che Propapier è obbligata per legge (20) ad allacciarsi all’impianto di TAZV e a usarlo. L’obbligo di allacciamento ammette limitatissime eccezioni soltanto nei casi in cui l’allacciamento non è possibile oppure non è realistico. Sul trattamento delle acque reflue da parte dei produttori di carta sono disponibili in generale pochi dati, dai quali emerge tuttavia che numerose cartiere sono allacciate agli impianti comunali di trattamento delle acque reflue.

L’infrastruttura non è stata costruita appositamente per Propapier

(72) La Germania dissente dall’affermazione della denunciante che l’impianto di TAZV sia stato confezionato su misura in base alle esigenze tecniche di Propapier. Il trattamento a doppio ciclo delle acque reflue non è peculiare all’industria cartaria; al contrario, è comune in molti comparti diversi e utilizzato in numerosi impianti comunali di trattamento delle acque reflue. Le caratteristiche tecniche dell’impianto di TAZV (processo biologico a doppio ciclo) si basano sulle vigenti norme tecniche, le quali tengono conto della possibile forte contaminazione di una parte consistente delle acque reflue. La Germania concede che, in genere, non è previsto un ciclo distinto di pretrattamento negli impianti comunali di trattamento delle acque reflue adibiti esclusivamente agli scarichi dei sanitari o ad acque a bassa contaminazione, ma sottolinea che il trattamento a doppio ciclo è comune negli impianti adibiti agli scarichi industriali. La Germania ha presentato un elenco di 18 cartiere che sul suo territorio producono carta riciclata e che sono allacciate a impianti comunali di trattamento delle acque reflue e ha affermato che nel settore cartario sono impiegati entrambi i tipi di impianti comunali (a ciclo unico e a doppio ciclo).

(73) Stando alle indicazioni fornite dalla Germania, l’impianto di trattamento delle acque reflue è uno degli elementi di un pacchetto globale di misure infrastrutturali adottate in vista dello sviluppo della zona industriale sul canale Oder-Sprea, nessuna delle quali è dedicata a una singola impresa. Né Propapier né gli altri potenziali utenti hanno avuto né hanno potere discrezionale nelle decisioni sulla costruzione dell’impianto, sull’allacciamento ad esso e sul suo uso.

(74) La Germania contesta l’affermazione secondo cui l’impianto di trattamento delle acque reflue di TAZV è stato costruito appositamente per Propapier. Stante alle spiegazioni fornite dalle autorità, la sua costruzione era pianificata, nell’ambito di altri potenziali investimenti, fin dal 2004-2006, molto prima che Propapier s’insediasse nella zona.

(75) La Germania afferma che la capacità dell’infrastruttura di trattamento delle acque reflue preesistente al di fuori della zona industriale è limitata e che la capacità residua disponibile è appena sufficiente a soddisfare il fabbisogno di un solo altro investitore (più piccolo). Dichiara altresì che, in effetti, 5N PV era inizialmente allacciata all’impianto preesistente.

(76) A giudizio della Germania, il fatto che l’insediamento di Propapier abbia dato impulso all’avvio della costruzione di un impianto di trattamento delle acque reflue pianificato da tempo non può essere interpretato come un vantaggio selettivo a favore dell’impresa. La Germania rimanda alle conclusioni dell’avvocato generale van Gerven nella causa C-255/91 (Matra v Commissione) (21), secondo cui è inevitabile che l’infrastruttura sia in un primo tempo utilizzata essenzialmente dall’impresa che per prima si è insediata nella neocostituita zona industriale, ma la situazione cambierà se lo sviluppo della regione in questione si intensificherà.

(77) La Germania fa presente che le tre imprese attualmente insediate nella zona industriale sul canale Oder-Sprea (Propapier, 5N PV e centrale elettrica di EnBW) sono tutte allacciate all’impianto di trattamento delle acque reflue e lo usano. Aggiunge che, in momenti diversi, sono state prese in considerazione varie altre ipotesi di insediamento (uno o due impianti di lavorazione di combustibili di sostituzione, una vetreria che produce pannelli fotovoltaici, offerte di investimento presentate a vari soggetti attivi in settori diversi, visite del sito da parte di vari investitori potenziali), ma che l’ulteriore sviluppo della zona industriale richiede tempo, soprattutto a causa della crisi che ha investito in modo particolarmente pesante le zone svantaggiate.

Capacità attuale

(78) La Germania contesta le affermazioni della denunciante secondo cui la Germania non ha indicato la capacità di assorbimento delle acque reflue per gli utenti dell’impianto di TAZV, Propapier assorbe almeno il 90 % della capacità disponibile e l’impianto non offre nessuna capacità residua.

(79) La Germania sostiene che, nella configurazione attuale, l’impianto di trattamento delle acque reflue di TAZV dispone di capacità da offrire ai potenziali nuovi investitori: i tre utenti attuali assorbono complessivamente una capacità di [< 500] (22) m3/h, a fronte di una capacità massima di 638 m3/h. La percentuale complessiva della capacità utilizzata si aggira sul [60-80] %, lasciando disponibile una capacità di [150-250] m3/h. La capacità media utilizzata da Propapier è di [300-500] m3/h, con punte di [400-500] m3/h, ossia [< 70] % in media e [< 70] % al massimo della capacità complessiva dell’impianto di TAZV.

Sviluppo modulare della costruzione dell’impianto di TAZV

(80) La Germania sostiene che la costruzione dell’impianto di TAZV è improntata, fin dall’inizio, a un’espansione modulare in funzione del progressivo sviluppo della zona industriale sul canale Oder-Sprea. La pianificazione modulare dell’impianto risulta dalla descrizione sintetica del 2007, nella quale TAZV contemplava il trattamento di acque potenzialmente a forte contaminazione provenienti dall’industria cartaria, dalla produzione di bioetanolo e da altri comparti industriali.

(81) La Germania afferma che già nell’attuale fase di sviluppo le componenti essenziali dell’impianto sono dimensionate in modo da sostenere la capacità massima necessaria a seguito di un’espansione: ad esempio, la dimensione nominale dei 5 km di conduttura di scarico che raccordano all’Oder la condotta di trattamento delle acque reflue è più che tripla rispetto a quella necessaria nell’attuale fase di sviluppo (è in grado di assorbire un volume di 1 945 m3/h a fronte di un picco attuale di flusso di scarico pari a soli 638 m3/h) e TAZV dispone dell’opzione di ingrandire la superficie dell’impianto su un terreno limitrofo di 3,3 ha. Questo sviluppo modulare garantirà inoltre ai potenziali utenti l’accesso a pari condizioni all’impianto di trattamento delle acque reflue.

(82) La Germania nega che l’attuale quota elevata di Propapier nell’uso della capacità complessiva dell’impianto di trattamento delle acque reflue costituisca un vantaggio selettivo: è semplicemente la fotografia della situazione del momento, dato che è già predisposta l’infrastruttura che, grazie allo sviluppo modulare, permetterà di allacciare altri utenti alle medesime condizioni. Ciò richiederà tuttavia tempo, perché l’impianto di trattamento delle acque reflue è solo uno degli elementi di un quadro generale di pianificazione economica della regione che prevede un’espansione in varie aree e in diverse fasi. La situazione attuale, con solo tre investitori insediati, è una fase transitoria nello sviluppo delle zone industriali della regione cominciato nel 1994. La metà circa (35 ha) della zona industriale sul canale Oder-Sprea è ancora disponibile per altri investitori: nel 2011 la Germania stimava che la superficie sarebbe stata occupata nell’arco di 5 anni, trascorsi i quali sarebbe stata possibile un’ulteriore espansione nelle aree «nordest» (40 ha) e «nord» (160 ha).

(83) La Germania contesta l’affermazione della denunciante secondo cui lo sviluppo modulare della costruzione dell’impianto di TAZV non determina economie di scala. A giudizio delle autorità tedesche, lo sviluppo modulare dell’impianto di TAZV è attuabile in tre fasi, con costi al m3 di capacità aggiuntiva effettivamente e sostanzialmente più contenuti rispetto all’investimento iniziale: — la fase 1 (incremento della capacità del 33 %, 213 m3 supplementari di acque reflue), realizzabile nell’arco di pochi mesi, verrebbe a costare 1,2-1,5 milioni di EUR per una zona industriale supplementare di circa 19 ha; — la fase 2 (incremento della capacità del 69 %, 426 m3 supplementari di acque reflue), realizzabile nell’arco di pochi mesi, verrebbe a costare 5,3-1,5 milioni di EUR per una zona industriale supplementare di circa 38 ha; — la fase 3 (espansione su terreno limitrofo; incremento della capacità del 100 %, 638 m3 supplementari di acque reflue) verrebbe a costare 17-18 milioni di EUR per una zona industriale supplementare di circa 57 ha. Un incremento della capacità del 100 % implicherebbe l’esercizio dell’opzione sul terreno limitrofo e verrebbe a costare fino a 18 milioni di EUR.

(84) La Germania sostiene che lo sviluppo modulare della costruzione dell’impianto di trattamento delle acque reflue soddisfa il requisito dell’impiego economico e efficiente delle risorse e va inquadrato nel contesto del precedente sovradimensionamento di tali impianti nei nuovi länder tedeschi. Sanzionare come vantaggio selettivo tale dimensionamento modulare indurrebbe di fatto a sovradimensionare a priori le infrastrutture in modo antieconomico, con conseguente incapacità delle tariffe di coprire i costi.

(85) Considerare vantaggio selettivo l’attuale limitazione dell’impianto significherebbe incitare a un sovradimensionamento antieconomico delle infrastrutture.

(86) La Germania reputa irrilevante l’articolo di stampa citato dalla denunciante (cfr. il considerando 63): secondo le autorità tedesche, la costruzione di un’ulteriore vasca, che rimarrebbe inutilizzata, solo per cautelarsi da incidenti tecnici sarebbe in contrasto con gli obblighi di pianificazione economica e efficiente imposti nell’ambito dell’azione di interesse comune.

(87) La denunciante afferma che gli utenti del nuovo impianto di TAZV pagano tariffe più basse rispetto agli utenti del preesistente impianto comunale perché il nuovo impianto non presuppone una rete estesa di tubature che colleghi gli uni agli altri gli utenti. La Germania contesta la conclusione cui giunge la denunciante, secondo cui questo stato di cose implica l’impossibilità di collegare altri utenti al nuovo impianto; ritiene anzi che non si ponga alcun problema a raccordare all’impianto altri utenti professionali e che un’eventuale limitazione sia condizionata anzitutto dalla dimensione della condotta che convoglia le acque trattate verso l’Oder.

(88) La Germania contesta che Propapier possa usare il biogas prodotto dall’impianto di TAZV — come sostiene invece la denunciante — perché gli utenti dello stesso non godono di questa possibilità. Il biogas è infatti utilizzato da TAZV stessa nella sua centrale da 3 MW.

(89) La Germania nega di aver cominciato a cercare altri potenziali investitori nella zona industriale soltanto a seguito della denuncia di Smurfit Kappa: Eisenhüttenstadt aveva infatti incaricato già nel 1998 l’Investor Center Ostbrandenburg di commercializzare le superfici industriali e produttivo-commerciali, tra l’altro nella zona industriale sul canale Oder-Sprea. I primi documenti di pianificazione relativi alla zona industriale sul canale Oder-Sprea risalgono al 1995.

(90) La Germania conclude quindi che l’impianto di TAZV non costituisce un’infrastruttura dedicata a Propapier.

(91) La Germania conclude altresì che le misure infrastrutturali attuate nella zona industriale allargata sul canale Oder-Sprea (costruzione e messa a disposizione dell’impianto di trattamento delle acque reflue e altri interventi di edilizia: parcheggio, strada, scavo/ampliamento del canale) costituiscono misure generali di sviluppo che non procurano nessun vantaggio selettivo a Propapier né sono riservate ad essere da questa utilizzate. A giudizio della Germania, in una prospettiva di sviluppo il fatto che l’infrastruttura sia attualmente usata soltanto dai pochi soggetti insediati nella zona industriale va considerato uno stadio intrinsecamente transitorio.

4.2. LE TARIFFE RIDOTTE PER L’USO DELL’IMPIANTO DI TRATTAMENTO DELLE ACQUE REFLUE PROCURANO UN VANTAGGIO A PROPAPIER?

Osservazioni della denunciante

(92) La denunciante condivide la posizione espressa dalla Commissione nella decisione di avvio (cfr. il considerando 63 della decisione di avvio e considerando 38 della presente decisione) secondo cui le tariffe per l’uso dell’impianto di trattamento delle acque reflue esulano dalla decisione emanata nel caso N 644e/02. Inoltre, le tariffe devono rispecchiare i costi complessivi dell’uso. Il fatto che dette tariffe siano calcolate ai sensi della legge sui tributi comunali non ne giustifica una minore entità né il vantaggio che ne deriva per Propapier.

(93) La denunciante sostiene che l’impianto di trattamento delle acque reflue non presta un servizio pubblico, ma è stato costruito solo per consentirne un uso prevalente da parte di Propapier.

(94) A parere della denunciante i tre metodi proposti dalla Commissione nella decisione di avvio (metodo del costo pieno, prezzo di un operatore privato, prezzo di riferimento) indicano tutti che Propapier trae un vantaggio dalle tariffe applicate.

Metodo del costo pieno

(95) La denunciante asserisce che il calcolo del costo pieno appare giustificato alla luce non soltanto dell’articolo 9 della direttiva quadro sulle acque, ma anche del fatto che la maggior parte delle cartiere di riciclaggio dispone di un impianto autonomo di trattamento delle acque reflue. La tariffa applicata a Propapier copre soltanto il 20 % degli interessi di computo sul capitale investito e prescinde dalla quota di capitale proprio riconducibile al contributo pubblico dell’80 % ai costi di costruzione dell’impianto.

Prezzo di un operatore privato (test dell’investitore privato)

(96) Secondo la denunciante, l’operatore economico privato o il proprietario di una cartiera vuole coprire almeno i costi complessivi; questo metodo corrisponde quindi al citato metodo del costo pieno.

Prezzo di riferimento

(97) La denunciante condivide la posizione espressa dalla Commissione nella decisione di avvio, secondo cui l’applicazione dei prezzi di riferimento non pare poter escludere l’esistenza di un aiuto. Il solo raffronto tra le cartiere che usano sistemi comunali di trattamento delle acque reflue non è rappresentativo, perché la maggior parte delle cartiere dispone di un impianto autonomo.

(98) A giudizio della denunciante, la Germania ha comunicato solo informazioni assai parziali riguardo alle tariffe pagate da altre cartiere per il trattamento delle acque reflue (uno studio, un raffronto con le tariffe in vigore nella zona industriale Schwarze Pumpe nella Valle della Sprea e una vecchia decisione del 1990); si tratta di esempi sui quali non può quindi basarsi il calcolo di un prezzo di riferimento, tra l’altro perché le tariffe dipendono dalle sovvenzioni e dai costi d’investimento e la normativa può variare da una regione all’altra. Operando un raffronto col proprio impianto che a (informazione riservata) usa il sistema comunale di trattamento delle acque reflue, la denunciante stima che, a fronte di un investimento di 42 milioni di EUR nella costruzione (come a Eisenhüttenstadt), Propapier dovrebbe pagare 4 EUR/m3, ossia una tariffa di gran lunga superiore a quella che le è attualmente applicata.

(99) La denunciante fa presente che l’articolo citato dalla Germania è stato pubblicato nel 2004 e si basava su uno studio a sua volta pubblicato nel 2002 per il quale erano stati usati dati risalenti al 2000/2001. In questo contesto rimanda all’allegato 6 della memoria presentata dalla Germania il 30 gennaio 2009, che riporta un articolo tratto dalla fonte d’informazioni on line Das Papier 2004-T174 (23). Secondo la denunciante, lo studio abbraccia solo sette cartiere non meglio identificate, per le quali non è precisato se abbiano un impianto autonomo di trattamento delle acque reflue o se invece siano allacciate al sistema comunale né se i costi considerati comprendano soltanto i costi di esercizio (prescindendo dai costi di capitale e dagli altri costi non legati all’esercizio). Se lo studio raffronta soltanto cartiere dotate di un impianto autonomo di trattamento delle acque reflue, devono essere considerati anche i costi di capitale.

Osservazioni della Germania

(100) La Germania resta del parere che, ammesso che configurino un vantaggio, le tariffe applicate per l’uso dell’impianto di TAZV non costituiscono comunque un aiuto di Stato, perché, a suo giudizio, la decisione della Commissione nel caso N 644e/02 abbraccia anche gli effetti indiretti (le tariffe) del regime GA. Aggiunge che la misura giudicata esente da aiuti nel caso N 644e/02 non può configurarsi come aiuto di Stato nei confronti dell’utente. Secondo la Germania, la Commissione ha modificato la propria posizione sulla possibilità che l’aiuto accordato a un gestore di infrastruttura si riversi sull’utente della stessa soltanto a seguito della sentenza del Tribunale nella causa Flughafen Leipzig-Halle GmbH (24).

(101) La Germania ammette che al momento della concessione dell’aiuto all’investimento a favore di TAZV la decisione sul caso N 644e/02 era ormai scaduta. Le autorità tedesche rilevano tuttavia che la normativa sulla quale era stata fondata tale decisione si rispecchiava in quella in base alla quale è stata approvata la misura a favore di TAZV: la base giuridica, semplicemente aggiornata, è rimasta invariata nella sostanza. La Germania afferma pertanto che il semplice aggiornamento di una base giuridica non determina automaticamente la classificazione della misura tra gli aiuti di Stato.

(102) La Germania sottolinea che i costi sono calcolati in maniera trasparente e conforme alla legge.

Nessun vantaggio economico a favore di Propapier

(103) La Germania si esprime sui tre possibili metodi di calcolo della tariffa applicata a un’impresa per l’uso di servizi di trattamento delle acque reflue (considerando 68 della decisione di avvio): metodo del costo pieno, prezzo di un operatore privato e prezzo di riferimento.

Nessun vantaggio con l’applicazione del metodo del costo pieno

(104) La Germania contesta che la tariffa pagata da Propapier non copra i costi totali. Il calcolo dei costi è stabilito per legge: i costi devono sostanzialmente essere coperti, con un’eccezione relativa alle sovvenzioni dei terzi, che non entrano nel calcolo degli interessi di computo (25). La normativa prevede che i costi siano coperti ma non superati. Tutti i costi riconducibili a TAZV sono coperti, compresi gli interessi sulla quota che essa detiene nel capitale investito. Non è invece legittimo calcolare interessi fittizi sulle sovvenzioni accordate dal land, perché non si tratta di costi riconducibili a TAZV.

(105) Propapier non gode di nessun vantaggio selettivo perché le tariffe del nuovo impianto sono le stesse per tutti gli utenti.

(106) Per stabilire se la tariffa sarebbe stata più elevata qualora la costruzione dell’impianto di trattamento delle acque reflue non avesse beneficiato delle sovvenzioni ricevute nel quadro del regime GA, occorre considerare vari fattori, ad esempio la disponibilità di altre risorse finanziarie.

(107) Né il principio «chi inquina paga» né la direttiva quadro sulle acque obbligano le autorità a computare le sovvenzioni nel calcolo degli interessi sul capitale investito. La direttiva quadro sulle acque prescrive il recupero dei costi dei servizi idrici, ma lascia agli Stati membri un margine di manovra in fase di attuazione. Nel caso di specie tutti i costi di TAZV (ossia della prestazione del servizio idrico) vengono recuperati. Quanto al principio «chi inquina paga», esso non vale in termini assoluti: se ne deve semplicemente «tener conto», cosa che nel caso in esame avviene prendendo in considerazione nel calcolo tutti i costi di TAZV.

(108) La direttiva quadro sulle acque menziona un contributo «adeguato». La Germania adduce che le tariffe pagate da Propapier sono relativamente elevate rispetto a quelle praticate in altre zone della Germania o dell’Unione europea. Le autorità tedesche rilevano che la direttiva quadro sulle acque consente agli Stati membri dell’UE di tener conto sia dell’impatto sociale, ambientale ed economico del recupero dei costi sia della situazione geografica e climatica delle diverse regioni.

(109) A parere della Germania, il caso di specie non è equiparabile al caso Kimberly-Clark o al caso InfraLeuna (cfr. anche il considerando 70 della decisione di avvio). Il caso Kimberly-Clark verte su una tariffa preferenziale a favore di un’impresa che ha fatto sorgere il sospetto che non tutti i costi fossero recuperati. Nel caso in esame tutti i costi sono invece recuperati e le condizioni tariffarie sono le stesse per tutti gli utenti. Nel caso Kimberly-Clark una zona industriale era stata sviluppata per rispondere alle esigenze di un’unica impresa, mentre nel caso di specie lo sviluppo della zona industriale è finalizzato all’insediamento di più imprese.

(110) Il caso InfraLeuna verte sulla determinazione, da parte di imprese private, del prezzo da applicare per l’uso di un’infrastruttura privata, mentre il caso di specie tratta dell’uso di un’infrastruttura comunale e di tariffe prescritte dalla legge e non determinate dal mercato. Nel caso di specie gli utenti si fanno carico di tutti i costi che incombono di norma a una società di trattamento delle acque reflue. In un mercato del trattamento delle acque reflue non liberalizzato, i fattori di costo di cui tener conto sono stabiliti dalla legge e uguali per tutte le imprese (KAG del Brandeburgo).

(111) Le decisioni nei casi Sachen Wagner e Weida Leder citate nella decisione di avvio (considerando 71 e nota 19) vertevano su sovvenzioni accordate per la realizzazione di impianti privati di trattamento delle acque reflue. Nel caso di specie, invece, Propapier non ha ricevuto alcuna sovvenzione per investimenti privati effettuati liberamente, ma paga per l’uso di un impianto la tariffa determinata secondo la legge.

Inapplicabilità del test dell’investitore privato

(112) A giudizio della Germania, l’acqua non è una merce qualsiasi. In Germania, il comparto del trattamento delle acque reflue è gestito in regime di monopolio regionale dagli enti pubblici comunali incaricati dello smaltimento delle acque di scarico. In Germania, quindi, il trattamento delle acque reflue non è un’attività economica, bensì un obbligo istituzionale e sovrano dei comuni. TAZV agisce come ente pubblico e non come impresa di cui si possa verificare la condotta tramite il test dell’investitore di mercato. In Germania vige l’obbligo di allacciamento e di uso: gli utenti non possono scegliere un prestatore di servizi diverso dal comune; le tariffe sono prescritte dalla legge, sono determinate dalle autorità e non possono eccedere i costi.

(113) In Germania il comparto del trattamento delle acque reflue è solo limitatamente accessibile alle imprese private, le quali possono solo intervenirvi nell’assolvimento tecnico degli obblighi di smaltimento delle acque di scarico in base a contratti di gestione e di esercizio. La responsabilità del servizio resta comunque del comune, che la legge non obbliga a bandire l’appalto. Le imprese private possono inoltre svolgere funzioni tecniche (o, eccezionalmente, imporre le tariffe), ma anche in questo caso le tariffe non possono eccedere i costi da esse sostenuti. TAZV non ha appaltato a terzi nessuna funzione tecnica.

(114) Dato che le tariffe sono prescritte dalla legge e non possono eccedere i costi dell’infrastruttura, non esiste un mercato in cui imprese private possano fissare a scopo di lucro il prezzo del trattamento delle acque reflue, né esiste la concorrenza tra imprese private o tra imprese private e enti di diritto pubblico per il servizio al consumatore finale.

(115) In siffatta situazione è pertanto impossibile, a parere della Germania, mettere a confronto la condotta dell’esercente con quella di un investitore privato: il test dell’investitore privato risulta quindi inapplicabile.

Prezzi di riferimento

(116) Poiché vige l’obbligo di allacciamento agli impianti di trattamento delle acque reflue, non esiste concorrenza e quindi non esiste neppure un prezzo di mercato che possa essere preso a riferimento per valutare il vantaggio nell’ottica degli aiuti di Stato.

(117) La Germania contesta l’affermazione della denunciante secondo cui solo poche cartiere utilizzano i sistemi comunali di trattamento delle acque reflue e secondo cui il parametro di riferimento ricavabile dai soli dati relativi a tali cartiere non è quindi rappresentativo del settore.

(118) La Germania precisa nelle sue osservazioni che la tariffa applicata a Propapier non è 0,95 EUR/m3 (come indicato invece ai considerando 72 e 80 della decisione di avvio), bensì, dal 2010, 1,18 EUR/m3, importo relativamente elevato rispetto alle tariffe applicate in altre regioni dell’Unione europea o, comunque, non anomalo. Stando ai risultati di un sondaggio condotto dall’associazione tedesca delle cartiere tra 77 imprese cartarie del paese (che rappresentano il 68 % del settore), nel 2007 le tariffe ammontavano in media a 1,12 EUR/m3 (spaziando da un minimo di 0,31 EUR/m3 a un massimo di 2,20 EUR/m3). La tariffa pagata da Propapier si situa all’interno della forcella indicata ed è superiore alla media del campione esaminato.

(119) Nelle osservazioni trasmesse successivamente la Germania ha comunicato alla Commissione che nel 2012 la tariffa era stata portata a 1,41 EUR/m3 per recuperare le perdite subite nella fase di avviamento dell’impianto di trattamento delle acque reflue. A seguito dei risparmi realizzati sui costi dell’energia, a inizio 2013 la tariffa è stata ribassata a 1,39 EUR/m3, in ottemperanza all’obbligo di legge in virtù del quale le tariffe devono coprire i costi ma non eccederli. A questo si aggiunge il fatto che Propapier deve pretrattare le acque di scarico prima di convogliarle verso l’impianto di TAZV. Il costo di questo pretrattamento si aggira sui […] EUR/m3, il che implica per Propapier un costo totale del trattamento delle acque reflue pari a […] EUR/m3, a fronte di un costo medio nel settore pari a 1,27 EUR/m3 (dato riferito al 2010).

(120) A parere della Germania, il confronto con le tariffe pagate da altri produttori di carta nell’Unione europea costituisce il parametro corretto per dimostrare che non sussiste nessun vantaggio economico e i dubbi espressi dalla Commissione riguardo a siffatto confronto non reggono alla prova dei fatti.

(121) La Germania sottolinea che gli esempi forniti alla Commissione riguardano i prezzi medi calcolati in base ai costi totali e precisa di non disporre di elementi che la inducano a ritenere che tali tariffe comportino aiuti di Stato.

(122) La Germania sostiene che l’esempio di Lenzing Lyocell (26) è calzante benché i fatti su cui verte il caso risalgano a dieci anni fa (Propapier paga infatti più del doppio, ma nell’ultimo decennio le tariffe per il trattamento delle acque reflue non sono aumentate di oltre il 100 %).

Aiuto esistente

(123) La Germania adduce due ragioni per cui, nella misura in cui costituiscano aiuti, le tariffe vanno considerate aiuti esistenti ai sensi dell’articolo 1, lettera b), punto v), del regolamento (CE) n. 659/1999.

(124) La Germania segnala che, nella decisione sul caso N 644e/02 emanata nel 2003, la Commissione ha dichiarato che il regime GA non costituisce un aiuto di Stato a favore degli esercenti di impianti di trattamento delle acque reflue che, come nel caso di TAZV, sono consorzi. La posizione sostenuta dalla Commissione si fondava sul fatto che il consorzio è posto sotto il controllo del comune e assicura la prestazione di un servizio d’interesse economico generale. Al considerando 57 della decisione di avvio la Commissione stessa ha comunque affermato che il citato regime, quand’anche fosse venuto a costituire un aiuto a causa dell’evoluzione registrata nel frattempo sul mercato interno, va considerato «aiuto esistente» ai sensi dell’articolo 1, lettera b), punto v), del regolamento (CE) n. 659/1999.

(125) Come sostenuto al considerando 100 della presente decisione, a parere della Germania la decisione sul caso N 644e/02 si estende anche agli effetti indiretti dell’azione d’interesse comune, vale a dire alle tariffe, per le quali non è necessaria una notifica specifica in quanto il metodo da seguire per il loro calcolo è uno degli elementi di attuazione del citato regime.

(126) A sostegno della tesi che le tariffe costituiscono un aiuto esistente, la Germania fa valere che l’aiuto insito nelle tariffe esiste fin da prima dell’entrata in vigore del trattato che istituisce la Comunità economica europea (trattato CEE) il 1o gennaio 1958 e che l’aiuto esistente prima dell’entrata in vigore del trattato CEE rimane tale anche in caso di una sua successiva modifica, purché il regime iniziale resti immutato nella «sostanza» (27). La precisazione di una disposizione generale previgente al 1o gennaio 1958 non costituisce un nuovo aiuto di cui è obbligatoria la notifica (28).

(127) La Germania fa presente che la legge sui tributi comunali esisteva fin da prima dell’entrata in vigore del trattato CEE nel 1958 ed è rimasta d’applicazione anche dopo. Dato che il Brandeburgo occupa in parte il territorio dell’ex Regno di Prussia, l’articolo 6, paragrafo 2, della vigente KAG del Brandeburgo risale alla legge sui tributi comunali del Regno di Prussia del 14 luglio 1893 (PrKAG) e alla corrispondente legge della Baviera (BayGAG). A sostegno di questa tesi la Germania adduce le argomentazioni seguenti: a) le leggi citate sono rimaste in vigore anche tra il 1919 e il 1933 e tra il 1933 e il 1945; b) le leggi sui tributi comunali attualmente vigenti nei vecchi länder risalgono alla PrKAG; c) facendo astrazione della posizione particolare dei nuovi länder in conseguenza della divisione della Germania, la KAG del Brandeburgo s’iscrive nella continuità storica della PrKAG.

Argomentazione a)

(128) La PrKAG prevedeva già la possibilità che i comuni applicassero tariffe per l’uso delle infrastrutture pubbliche, possibilità contemplata anche dalla legge sui tributi comunali in vigore dal 1938 in Baviera, su cui si basa tutta una serie di analoghe leggi vigenti in altri länder della Germania meridionale (29). Ai sensi della PrKAG, l’importo delle tariffe dev’essere di norma fissato a un livello che permetta di recuperare i costi amministrativi e di manutenzione del servizio, comprensivi delle spese per interessi e ammortamenti sul capitale investito. Sebbene ai sensi della PrKAG le tariffe dovessero coprire solo le spese per gli interessi maturati sul capitale investito (nell’infrastruttura), si evince da pronunce al riguardo emesse nel dopoguerra che la PrKAG non prevedeva l’applicazione di interessi sulle sovvenzioni accordate da terzi.

(129) La PrKAG e le analoghe leggi allora vigenti negli altri länder tedeschi non sono state sospese o abrogate né durante la Repubblica di Weimar né dopo l’ascesa al potere dei nazionalsocialisti, rimanendo quindi in vigore anche dopo il 1918.

Argomentazione b)

(130) Dopo la seconda guerra mondiale la PrKAG è rimasta in vigore come normativa regionale in forza della Costituzione del 1949 (Grundgesetz — in seguito «GG»), secondo cui le leggi non contrarie alla Costituzione stessa avrebbero continuato a vigere (articolo 123 della GG), e delle disposizioni che hanno conferito ai länder tedeschi il potere di legiferare su alcune materie. È pertanto pacifico che la PrKAG vigesse nei länder tedeschi fin da prima dell’entrata in vigore del trattato che istituisce la Comunità economica europea.

(131) Dopo la fondazione della Repubblica federale di Germania nel 1949, in alcuni länder della Germania ovest la PrKAG è stata via via sostituita dalle leggi sui tributi comunali, in un processo che, negli anni 1960-1970, ha determinato una precisazione e un adeguamento terminologico della normativa, lasciandola tuttavia immutata nella sostanza, in particolare riguardo all’inapplicabilità degli interessi di computo sulle sovvenzioni accordate dai terzi (30). Ai sensi della PrKAG gli interessi erano applicati solo sul debito; ai sensi delle leggi regionali gli interessi si estendono al capitale proprio, ma né l’una né le altre prevedono l’applicazione di interessi di computo sulle sovvenzioni.

(132) Date le considerazioni che precedono, la Germania ritiene che le attuali leggi sui tributi comunali vigenti nei vecchi länder risalgano alla PrKAG. Nel caso di specie è a suo parere particolarmente importante considerare la KAG della Renania settentrionale-Vestfalia del 1969 (31), che è servita da modello per la KAG del Brandeburgo e che ha abrogato la PrKAG del 1906, mantenendone tuttavia la sostanza nonostante i necessari adattamenti concettuali (cfr. il considerando 128 della presente decisione). Anche le leggi sui tributi comunali di altri länder tedeschi (ad esempio, Renania-Palatinato, Schleswig-Holstein e Assia) si sono basate sulla PrKAG, abrogandola.

Argomentazione c)

(133) La Germania rileva che, a causa della divisione del paese dopo la seconda guerra mondiale, la KAG del Brandeburgo occupa una posizione particolare. Negli anni successivi alla fondazione della Repubblica democratica tedesca l’autonomia dei comuni, con la relativa sfera d’azione, fu abolita nel Brandeburgo, così come negli altri länder della Germania est: una gestione centralistica dello Stato sovrintendeva all’emanazione della normativa. Con il codice dei comuni del 17 maggio 1990 (32) (adottato dalla Camera del popolo della Repubblica democratica tedesca prima della riunificazione del 3 ottobre 1990) fu ripristinata l’autonomia dei comuni attribuendo loro la responsabilità decisionale sulla gestione delle proprie finanze. Il codice autorizzò altresì i comuni ad imporre corrispettivi e tariffe per la prestazione dei servizi comunali.

(134) La KAG del Brandeburgo del 27 giugno 1991 si fonda sulla corrispondente legge della Renania settentrionale-Vestfalia, che ricalca molto da vicino.

(135) Nonostante l’evoluzione differente del diritto nella Repubblica democratica tedesca durante il periodo della divisione del paese, non è opportuno un trattamento diverso tra i länder dell’est e quelli dell’ovest quanto alle leggi sui tributi comunali. La KAG del Brandeburgo s’iscrive nella continuità della tradizione giuridica della PrKAG, e non in quella dell’ex Repubblica democratica tedesca. Né vi è, istituzionalmente, continuità tra il sistema di trattamento delle acque (reflue) della Repubblica democratica tedesca e il sistema attuale di trattamento delle acque reflue del land del Brandeburgo. Il codice dei comuni del 17 maggio 1990 ha gettato le fondamenta dell’emanazione delle leggi sui tributi comunali nei nuovi länder tedeschi. Queste muovono, nella sostanza, dalle corrispondenti leggi dei vecchi länder, le quali a loro volta risalgono alla PrKAG. È questa una conseguenza inevitabile dell’accessione dei nuovi länder tedeschi alla Repubblica federale di Germania in virtù della Costituzione (33), come evidenzia con particolare chiarezza l’evoluzione della KAG del Brandeburgo. La KAG del Brandeburgo s’iscrive nella continuità della tradizione giuridica della KAG della Renania settentrionale-Vestfalia e della PrKAG. La divisione della Germania e la conseguente interruzione della tradizione giuridica nei länder dell’est non può determinare uno svantaggio in termini di interpretazione della KAG del Brandeburgo.

(136) La KAG del Brandeburgo s’iscrive nella continuità storica della PrKAG.

(137) La Germania sostiene altresì che anche il principio di equivalenza e il principio di recupero dei costi vigono fin da prima dell’entrata in vigore del trattato CEE nel 1958. Il principio di equivalenza esige che la tariffa non sia pesantemente sproporzionata al valore della prestazione pubblica per cui è imposta. Si tratta di uno degli elementi che confluiscono nel principio dello Stato di diritto sancito dalla Costituzione. Il principio del recupero dei costi discende direttamente dalla PrKAG e, anche se non è applicato rigorosamente per tutti i calcoli delle tariffe, le entrate che il comune ricava dalla riscossione delle tariffe non possono superare sensibilmente le spese sostenute.

Rispetto del principio di tutela del legittimo affidamento e del principio generale di parità di trattamento

(138) La Germania rileva che, qualora la Commissione concludesse che le tariffe stabilite per Propapier costituiscono un aiuto al funzionamento, il recupero degli elementi di aiuto contravverrebbe il principio di tutela del legittimo affidamento e il principio generale di parità di trattamento.

(139) Il principio di tutela del legittimo affidamento presuppone che 1) l’organo dell’Unione abbia suscitato aspettative legittime nell’interessato e 2) l’operatore economico prudente e accorto non potesse essere in grado di prevedere l’adozione di un provvedimento idoneo a ledere i suoi interessi.

(140) Poiché il regime GA (autorizzato con la decisione sul caso N 644e/02) non è stato considerato aiuto di Stato, Propapier può aver nutrito la legittima aspettativa che non si configurassero aiuti a suo favore. Dato che finora la Commissione europea non si era mai trovata a valutare regimi di questo tipo, la conformità del regime con il diritto dell’Unione non era mai stata messa in dubbio.

(141) Qualora la Commissione ravvisasse nella situazione un aiuto al funzionamento, l’eventuale recupero dell’elemento di aiuto extratariffario contravverrebbe inoltre il principio di parità di trattamento, in virtù del quale situazioni identiche devono essere trattate in modo identico. Il recupero procurerebbe un vantaggio ai concorrenti di Propapier.

4.3. OSSERVAZIONI DELLE ASSOCIAZIONI INTERCOMUNALI TEDESCHE E DELLA VKU

(142) Le associazioni intercomunali tedesche e la VKU accolgono con favore le osservazioni formulate dalla Germania il 28 gennaio 2011, alla cui stesura hanno concorso. Rilevando in particolare la precisazione che, in Germania, il trattamento delle acque reflue è un obbligo istituzionale e sovrano dei comuni che non risponde a criteri economici, sottolineano che tale attività è organizzata e finanziata nell’interesse della cittadinanza in ottemperanza agli obblighi istituzionali previsti dall’autonomia dei comuni.

(143) Le associazioni intercomunali tedesche e la VKU affermano che l’articolo 6, paragrafo 2, quinta frase, della KAG del Brandeburgo (ai cui sensi le tariffe per l’uso dell’impianto di trattamento delle acque reflue devono coprire i costi e i relativi interessi di computo e ammortamenti per deprezzamento implicito, escludendo tuttavia le sovvenzioni dal calcolo volto alla determinazione di tali interessi sul capitale investito) va nell’interesse dei consumatori: dato che le sovvenzioni dei terzi non rientrano nel capitale proprio investito dal comune, i consumatori non devono essere tenuti a pagare al comune gli interessi su di esse.

5. VALUTAZIONE DELLA MISURA

(144) La misura è considerata aiuto di Stato in presenza delle condizioni seguenti: i) la misura consiste in un aiuto concesso dallo Stato ovvero mediante risorse statali; ii) l’impresa ne trae un vantaggio economico; iii) il vantaggio è selettivo; iv) la misura falsa o minaccia di falsare la concorrenza e incide sugli scambi tra Stati membri. Vi è aiuto di Stato quando sono soddisfatte tutte le condizioni previste dall’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.

(145) Nella decisione di avvio era già pacifico che tutte le misure in esame comportano un apporto di risorse statali e possono falsare la concorrenza e gli scambi nel mercato interno.

(146) Riguardo ai punti sollevati nella denuncia la Commissione afferma che occorre distinguere tra 1) il presunto aiuto di Stato a favore di Propapier derivante da misure infrastrutturali dedicate (costruzione dell’impianto di trattamento delle acque reflue e altri interventi infrastrutturali nell’area di espansione della zona industriale in cui è ubicato il nuovo stabilimento di Propapier) e 2) il presunto aiuto a Propapier sotto forma di tariffe ridotte per l’uso di detto impianto.

5.1. I PROGETTI INFRASTRUTTURALI FINANZIATI CON RISORSE PUBBLICHE COSTITUISCONO UN’INFRASTRUTTURA DI USO GENERALE O UN’INFRASTRUTTURA DEDICATA IN VIA ESCLUSIVA A PROPAPIER?

(147) La Commissione ha affermato in passato che le autorità pubbliche possono effettuare opere di gestione del loro territorio e finanziare pertanto infrastrutture di cui può beneficiare tutta la popolazione. La Commissione ha ritenuto inoltre ininfluente la ragione per la quale le infrastrutture vengono costruite, a condizione che ne benefici la collettività nel suo complesso. Quando invece tali infrastrutture sono utili solo ad un’impresa privata, spetta a questa assumersi i costi di finanziamento. In materia di aiuti di Stato infatti la Commissione deve analizzare gli effetti concreti della misura e non gli obiettivi perseguiti. Di conseguenza, nel caso di specie la Commissione ritiene che si debba analizzare quali sono le infrastrutture di cui beneficia la collettività nel suo complesso (Propapier compresa) e quali sono invece le opere utili esclusivamente a Propapier. Queste ultime sarebbero le uniche a dover essere finanziate da Propapier (34).

(148) La Commissione constata che per il parcheggio, la strada e il canale Oder-Sprea non si configura una gestione imprenditoriale ai sensi del diritto della concorrenza dell’Unione europea, perché il loro uso è gratuito. Non si pone pertanto nel caso di specie la questione dell’eventualità di un aiuto di Stato a favore dei proprietari o degli esercenti di tali infrastrutture.

5.1.1. Parcheggio

(149) A parere della denunciante, il parcheggio si trova in una posizione inadatta e troppo distante per poter servire altri esercizi produttivo-commerciali situati in città e per permettere quindi al comune di eliminare posteggi cittadini adibiti ai veicoli pesanti. La Germania non ha apportato prove del contrario, ma comunque il fatto che un parcheggio si trovi nelle immediate vicinanze di un’impresa non implica automaticamente che le sia dedicato o che vada prevalentemente a suo beneficio. Il cartello segnaletico citato dalla denunciante (cfr. il considerando 64), che indicava i posteggi adibiti ai veicoli pesanti per la centrale elettrica, era solo provvisorio e giustificato dai lavori in corso nella centrale stessa, ultimati a fine marzo 2011. La Commissione constata che il parcheggio è di libero accesso e segnalato dalla pubblica via senza indicazione di nessuna specifica impresa. La presenza o meno di zone di servizi è ininfluente ai fini della classificazione del parcheggio come infrastruttura di uso generale.

(150) La Germania ha addotto sufficienti prove del fatto che il parcheggio non è stato costruito appositamente per Propapier, ma costituisce piuttosto uno degli elementi del quadro generale di pianificazione economica della zona industriale. Inoltre, Propapier dispone di posteggi propri per 27 veicoli pesanti e 213 autovetture. È altresì programmata la costruzione di nuovi posteggi per altre 120 autovetture, per cui è già stata concessa la licenza edilizia. Già al momento dell’adozione della decisione di avvio la Germania aveva dichiarato che Propapier dispone di un numero di posteggi privati sufficiente a ospitare i veicoli dei dipendenti, dei fornitori e dei visitatori.

(151) Alla luce delle considerazioni esposte la Commissione conferma la conclusione preliminare esposta nella decisione di avvio, ossia che il parcheggio non è un’infrastruttura dedicata esclusivamente a Propapier né costituisce aiuto di Stato.

5.1.2. Strada

(152) La strada in questione, che è una strada pubblica, è uno degli elementi del progetto di sviluppo globale della zona produttivo-industriale pianificato fin al 1993, ben prima che Propapier decidesse di insediarvisi. Contrariamente alle asserzioni della denunciante, la strada non termina pochi metri dietro la cartiera di Propapier, ma raccorda alla statale B-112 l’attuale zona industriale sul canale Oder-Sprea e la relativa area di espansione a nord. L’ultimo tratto della strada è stato completato nel 2013. Anche altre imprese possono trarre beneficio dalla nuova strada, che offre ulteriori possibilità di sviluppo sia alla zona industriale di ArcelorMittal sia ad altre. La strada permette ai mezzi industriali e commerciali di abbreviare i tempi di percorrenza fino a Francoforte sull’Oder e migliora per le imprese di tale città l’accesso al porto interno di Eisenhüttenstadt.

(153) La Commissione conferma pertanto la conclusione preliminare esposta nella decisione di avvio, ossia che la strada non è un’infrastruttura dedicata a Propapier né costituisce aiuto di Stato.

5.1.3. Ampliamento/scavo del canale Oder-Sprea

(154) La denuncia sostiene che le misure infrastrutturali di ampiamento e scavo del canale Oder-Sprea riguardano infrastrutture dedicate in via esclusiva a Propapier e si configurano come aiuto di Stato a favore di Propapier. Nel 2008 Eisenhüttenstadt ha ampliato la zona industriale sul canale Oder-Sprea nell’intento di attirarvi imprese. Dal 2003 vengono effettuati lungo tutto il canale (che è parte delle reti transeuropee) lavori di sistemazione delle chiuse. Nulla lascia supporre l’esistenza di un nesso causale tra detti interventi infrastrutturali e l’insediamento di Propapier né la concessione a questa di un vantaggio selettivo nell’ambito di tali interventi. La Commissione condivide altresì la posizione della Germania, che ravvisa nell’ampliamento/scavo una delle opere di necessaria manutenzione periodica del canale Oder-Sprea.

(155) La Commissione conferma pertanto la conclusione preliminare esposta nella decisione di avvio, ossia che l’ampliamento/scavo del canale Oder-Sprea non si configura come vantaggio selettivo a favore di Propapier né costituisce aiuto di Stato.

5.1.4. Impianto di trattamento delle acque reflue

(156) La Commissione rileva che, al di fuori della zona industriale allargata sul canale Oder-Sprea, la capacità della preesistente infrastruttura di trattamento delle acque reflue è solo limitata. La capacità residua disponibile del preesistente impianto di trattamento di Eisenhüttenstadt sarebbe appena sufficiente a soddisfare il fabbisogno di un solo altro investitore di piccole dimensioni, ma non il fabbisogno di un investitore più grande o di vari investitori piccoli che s’insediassero nella nuova zona industriale.

(157) La Commissione constata che l’impianto di trattamento delle acque reflue di TAZV non è stato costruito appositamente per Propapier. La sua costruzione era pianificata, nell’ambito di altri potenziali investimenti, fin dal 2004-2006, molto prima che Propapier s’insediasse nella zona. La Germania ha dimostrato che l’impianto di trattamento delle acque reflue era già pianificato nel quadro dello sviluppo economico della zona industriale sul canale Oder-Sprea. Ha altresì dimostrato di aver condotto varie campagne promozionali per attirare investitori nell’area di espansione della zona industriale sul canale Oder-Sprea, rimaste però finora infruttuose in quanto le autorità regionali non sono ancora riuscite ad attrarre altri investitori (oltre a Propapier, EnWB e 5N PV).

(158) È vero che la configurazione tecnica dell’impianto di trattamento delle acque reflue permette di trattarvi, grazie al primo ciclo di depurazione anaerobica, gli scarichi industriali a forte contaminazione prodotti dal processo di riciclaggio della carta in cartone ondulato grezzo, ma tale primo ciclo di depurazione anaerobica è interessante anche per altri utenti che producono scarichi industriali ad alto tenore di inquinanti organici, quali ad esempio l’industria alimentare e delle bevande. Inoltre, gli impianti di trattamento delle acque reflue dotati di un primo ciclo di depurazione anaerobica presentano numerosi vantaggi economici ed ambientali relativamente agli scarichi industriali ad alto tenore di inquinanti organici.

(159) Sebbene, nelle dimensioni attuali, lavori principalmente per soddisfare il fabbisogno di Propapier, l’impianto di TAZV è usato anche, e alle stesse condizioni, dalle altre due imprese insediate nella zona industriale. Lo sviluppo modulare della costruzione consente un ampliamento dell’impianto per assorbire le acque reflue di altri utenti. Anche in assenza di ampliamento modulare l’impianto presenta attualmente riserve di capacità del [20-40] % circa, utilizzabili per gli scarichi di altre imprese, con la possibilità di raddoppiare l’attuale capacità complessiva (cfr. i considerando 80-84). L’impianto di trattamento delle acque reflue è accessibile senza discriminazioni a tutti gli utenti (i nuovi investitori che s’insediano nella zona industriale hanno l’obbligo di allacciarvisi e di usarlo) ed è in grado di trattare anche gli scarichi di imprese estranee all’industria cartaria.

(160) A giudizio della Commissione, il fatto che l’impianto di TAZV sia usato prevalentemente da Propapier ([< 70] % in media e [< 70] % al massimo) non implica necessariamente che costituisce un’infrastruttura dedicata: la sua costruzione segue infatti uno sviluppo modulare che, in tempi di limitate risorse pubbliche, è perfettamente giustificato. Contrariamente a quanto sostenuto dalla denunciante, i costi di un raddoppio della capacità dell’impianto di TAZV, che la Germania stima a meno del 50 % dell’investimento iniziale, indicano che lo sviluppo modulare della costruzione dell’impianto permette di realizzare economie di scala.

(161) La Commissione considera che il fatto di subordinare la concessione dell’aiuto a finalità regionale per la costruzione dell’impianto all’insediamento di un investitore principale nell’area di espansione della zona industriale (in questo caso Propapier) sia un esempio di buona gestione pubblica di risorse limitate, perché non sarebbe logico avviare la costruzione di una grande infrastruttura pubblica prima di essersi assicurati che sarà usata, e neppure sovradimensionarla.

(162) L’argomentazione che le cartiere dispongono di norma di un impianto autonomo di trattamento delle acque reflue è confutata dai dati trasmessi dalla Germania. Il fatto che alcune imprese del settore cartario, così come di altri comparti industriali, dispongano di un impianto autonomo di trattamento (o di pretrattamento) delle acque reflue non prova di per sé che lo Stato conceda un vantaggio all’utente industriale che invece usa il corrispondente impianto pubblico, perché gli utenti ne coprono nel tempo i costi tramite il pagamento delle tariffe.

(163) La Commissione giunge quindi alla conclusione che l’impianto di trattamento delle acque reflue costituisce un’infrastruttura di uso generale e che pertanto la sovvenzione accordata per l’impianto di TAZV non si configura come aiuto all’investimento a favore di Propapier. Diversamente dal parcheggio, dalla strada e dal canale Oder-Sprea, l’esercizio dell’impianto costituisce un’attività economica, perché l’esercente offre sul mercato, dietro corrispettivo, la prestazione di un servizio (il trattamento delle acque reflue). Poiché la Commissione ha tuttavia stabilito che l’eventuale aiuto concesso a TAZV sarebbe comunque un «aiuto esistente» (considerando 51-57 della decisione di avvio), la presente decisione non deve soffermarsi ulteriormente sulla valutazione degli eventuali aiuti a favore di TAZV.

(164) In conclusione, la Commissione constata che gli interventi infrastrutturali finanziati con risorse pubbliche nell’area di espansione della zona industriale in cui è ubicato lo stabilimento di Propapier non sono diretti esclusivamente alla cartiera e non si configurano quindi come infrastrutture dedicate né come aiuti di Stato a favore di Propapier. Ne consegue che gli investimenti sovvenzionati non costituiscono, ai sensi del punto 60 degli orientamenti sugli aiuti a finalità regionale, un progetto d’investimento unico con l’aiuto all’investimento a finalità regionale per la cartiera di Propapier autorizzato dalla Commissione con la decisione finale sul caso SA.23827 (2013/C) (cfr. la nota 4). La presente decisione lascia pertanto impregiudicato il riconoscimento dell’aiuto all’investimento a favore di Propapier oggetto della summenzionata decisione.

5.2. LE TARIFFE RIDOTTE PER L’USO DELL’IMPIANTO DI TRATTAMENTO DELLE ACQUE REFLUE SI CONFIGURANO COME AIUTO DI STATO?

(165) In riferimento all’asserzione della Germania secondo cui, in presenza di una misura concessa all’esercente nel quadro di un regime considerato esente da aiuti dalla Commissione, non è possibile riversare l’«aiuto» sull’utente dell’infrastruttura, la Commissione ribadisce nuovamente che la decisione sul regime di aiuti N 644e/02 non giunge a nessuna conclusione sull’eventualità che le tariffe pagate per l’uso dell’infrastruttura possano costituire un aiuto a favore degli utenti della stessa. La Commissione conferma la posizione sostenuta nella decisione di avvio, ossia di non essere stata messa a conoscenza di nessun regime tariffario che possa applicarsi alle sovvenzioni accordate nel quadro del regime notificato; la decisione che autorizza il regime non può essere pertanto considerata l’ammissibilità implicita di un aiuto che trova la base giuridica nella legge sui tributi comunali.

(166) Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.

(167) La presenza di un aiuto di Stato dev’essere accertata indipendentemente dal fatto che 1) la direttiva quadro sulle acque e la normativa tedesca che le dà attuazione prescrivano o no il recupero totale dei costi dell’erogazione dei servizi di trattamento delle acque reflue, e 2) le tariffe siano o no conformi alle disposizioni di detti atti normativi. Altrimenti detto, è possibile che misure conformi sia alla direttiva quadro sulle acque sia alla vigente normativa tedesca costituiscano comunque aiuti di Stato se sono soddisfatte tutte le condizioni stabilite all’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE (cfr. il considerando 144).

Risorse statali e imputabilità allo Stato

(168) Le tariffe per l’uso dell’impianto di trattamento delle acque reflue sono fissate e imposte dal comune in conformità all’articolo 6 della legge sui tributi comunali del land del Brandeburgo. Se sono fissate a un livello inferiore a quello che imporrebbe un investitore privato, il comune subisce una perdita di entrate.

(169) In tal caso si configurerebbe una misura concessa dallo Stato ovvero mediante risorse statali ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, perché il vantaggio accordato a Propapier implicherebbe una diminuzione delle entrate del comune.

(170) Sarebbe imputabile allo Stato anche una fissazione delle tariffe a un livello tale da procurare un vantaggio a una data impresa, perché la determinazione delle tariffe è di competenza di un ente pubblico (la città di Eisenhüttenstadt).

Vantaggio economico

(171) Come illustrato nella decisione di avvio (35), la Commissione doveva verificare se le tariffe per l’uso dell’impianto di trattamento delle acque reflue applicate a Propapier fossero state fissate a un livello tale da procurare a questa un vantaggio economico (selettivo).

(172) Secondo la costante giurisprudenza della Corte di giustizia, il concetto di «aiuto» comprende non soltanto prestazioni positive come le sovvenzioni, ma anche interventi che, in varie forme, alleviano gli oneri normalmente gravanti sul bilancio di un’impresa e che di conseguenza, senza essere sovvenzioni in senso stretto, ne hanno la stessa natura e producono identici effetti (36).

(173) Se si traspone il concetto al caso di specie, occorre chiedersi se le tariffe applicate a Propapier per il trattamento delle acque reflue siano inferiori ai costi che un’impresa equiparabile dovrebbe sostenere in normali condizioni di mercato, ossia se l’entità di tali tariffe sia conforme al principio dell’operatore inserito in un’economia di mercato. A parere della Commissione, la verifica in tal senso è possibile in due modi: — confrontando il prezzo pagato da Propapier con un prezzo di riferimento, ossia col prezzo del trattamento delle acque reflue comunemente imposto nello Stato membro in questione, — effettuando un’analisi di redditività ex ante dalla quale risulti che un prestatore privato avrebbe imposto tariffe di pari entità.

Prezzi di riferimento

(174) Data l’organizzazione del mercato descritta dalla Germania (cfr. i considerando 112 e 113) e visto che i prestatori (anche privati) non possono fissare liberamente il prezzo dei loro servizi, perché i criteri per determinarlo sono stabiliti per legge (nel caso di specie, dalla KAG del Brandeburgo), la Commissione constata l’impossibilità di individuare i prezzi di riferimento che un operatore privato applicherebbe in normali condizioni di mercato.

(175) La Commissione rileva inoltre che la Germania ha trasmesso dati sui prezzi pagati da altre imprese attive nello stesso comparto in cui opera Propapier. Sebbene la Germania sostenga che i prezzi di riferimento comunicati sono prezzi medi che rispecchiano i costi totali, nulla indica che tali tariffe comprendano (o non comprendano) elementi di aiuto di Stato. La Commissione non ha potuto fugare i dubbi relativi all’utilizzabilità di detti dati a fini di raffronto, soprattutto perché, a suo giudizio, è possibile che essi rispecchino situazioni di costo diverse e perché non vi è certezza che non comprendano elementi di aiuto di Stato.

Analisi di redditività ex ante

(176) Poiché manca un valore di mercato attendibile che faccia da riferimento, la Commissione è dell’avviso che si possa stabilire se un dato negozio giuridico è conforme alle normali condizioni dei mercato applicando un diverso metodo di valutazione comunemente accettato. La Commissione ritiene che le infrastrutture accessibili a tutti gli utenti e non dedicate a un utente specifico possano essere considerate conformi al principio dell’investitore/operatore inserito in un’economia di mercato quando gli utenti dell’infrastruttura contribuiscono in misura apprezzabile, da una prospettiva ex ante, alla redditività del prestatore del servizio (37).

(177) Detta condizione è soddisfatta quando l’accordo concluso con i singoli utenti permette al prestatore del servizio di coprire tutti i costi derivanti dall’accordo con un ragionevole margine di profitto sulla base di sane prospettive di medio termine (38).

(178) Detta analisi dovrebbe pertanto tener conto di tutte le entrate e di tutti i prevedibili costi incrementali che derivano al prestatore in connessione con le attività dell’utente in questione (39).

(179) Detti costi incrementali comprendono tutte le categorie di spese o investimenti, ad esempio costi incrementali di investimenti, personale e attrezzature indotti dalla presenza dell’utente (40). Non si deve tener conto, invece, dei costi che il prestatore del servizio dovrebbe sostenere in ogni caso indipendentemente dall’accordo con l’utente.

(180) Alla luce di detti fattori la Commissione ritiene rispettato il principio dell’investitore/operatore inserito in un’economia di mercato, vale a dire che la tariffa ridotta non procura alcun vantaggio a Propapier perché: a) l’impianto di trattamento delle acque reflue è accessibile a tutti gli utenti e non è un’infrastruttura dedicata a Propapier; b) la tariffa applicata a Propapier copre i costi di funzionamento, mantenimento, manutenzione, personale e amministrazione finanziaria, gli ammortamenti per deprezzamento implicito e gli interessi di computo sul 20 % del capitale proprio investito nell’impianto di trattamento delle acque reflue. La tariffa copre altresì tutti i costi incrementali che l’esercente dell’impianto di trattamento delle acque reflue sostiene in connessione con le attività di Propapier.

(181) Relativamente al ragionevole margine di profitto che, oltre a coprire i costi, le tariffe dovrebbero garantire, va rilevato nel caso di specie che le tariffe coprono non soltanto i costi incrementali, ma anche gli interessi di computo sul 20 % del capitale proprio investito. Anche se non emerge espressamente come ragionevole profitto in base alla sopraccitata impostazione del calcolo dei costi incrementali, quest’elemento rappresenta comunque un’entrata supplementare per l’esercente, esattamente come nel caso del ragionevole profitto.

(182) Poiché, non procurando alcun vantaggio a Propapier, le tariffe non costituiscono un aiuto di Stato, la Commissione non ha dovuto acclarare se si configurassero come aiuto esistente (cfr. i considerando 123-137) ovvero aiuto al funzionamento (cfr. i considerando 26) o ancora se l’aiuto al funzionamento fosse compatibile con il mercato interno. Ne consegue che la Commissione può lasciare aperta anche la questione dell’eventualità che (in caso di classificazione come aiuto al funzionamento) il recupero delle tariffe contravvenga il principio di tutela del legittimo affidamento e il principio di parità di trattamento.

6. CONCLUSIONI

(183) La Commissione giunge alla conclusione che né la realizzazione dell’impianto di trattamento delle acque reflue di TAZV, la costruzione del parcheggio e la nuova strada né l’ampliamento/scavo del canale Oder-Sprea costituiscono misure infrastrutturali dedicate.

(184) La Commissione conclude altresì che le tariffe applicate per il trattamento delle acque reflue non costituiscono un aiuto di Stato. Poiché è rispettato il principio dell’investitore/operatore inserito in un’economia di mercato, nessun vantaggio economico è procurato a Propapier PM2 GmbH,

HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:

Articolo 1

Le misure infrastrutturali attuate dalla Germania non costituiscono un’infrastruttura dedicata a Propapier PM2 GmbH. Le tariffe applicate da TAZV a Propapier per l’uso dell’impianto di trattamento delle acque reflue non comprendono elementi di aiu