RELAZIONE SPECIALE N. 8/98 sui servizi della Commissione incaricati specificamente della lotta alle frodi, in particolare l'«Unità di coordinamento della lotta antifrodi» (UCLAF) corredata delle risposte della Commissione (in conformità dell'articolo 188 C, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE) (98/230/01)

1. INTRODUZIONE

Portata del controllo

1.1. All'inizio del 1997, la Corte ha deciso di compiere un controllo dei servizi della Commissione incaricati di combattere le frodi, tra cui, in particolare l'«Unità di coordinamento della lotta antifrodi» (UCLAF). Fino ad oggi, il lavoro di controllo ha compreso una valutazione delle misure adottate per predisporre in maniera appropriata dal punto di vista giuridico, organizzativo e amministrativo la missione dell'UCLAF, la valutazione dell'efficacia dell'UCLAF attraverso l'esame di tutte le sue unità, indagini nel Regno Unito e nei Paesi Bassi (1) e un esame globale delle responsabilità in materia di lotta alle frodi che incombono all'Ufficio di Sicurezza, alla DG XIX e alla DG XX.

Principali osservazioni

1.2. L'impegno della Commissione nella lotta contro le frodi è stato, specie dal 1990, considerevole. Ciò ha permesso di creare, in questo campo, un quadro giuridico e amministrativo più adeguato (cfr. i paragrafi 2.4-2.6). Le Convenzioni e i Protocolli conclusi a titolo del terzo «pilastro» non sono stati però ancora ratificati (cfr. il paragrafo 2.11).

1.3. In seno alla Commissione è stata creata una struttura per la lotta alle frodi (cfr. i paragrafi 2.20-2.23). I meccanismi organizzativi, tuttavia, compresi quelli relativi agli Stati membri, non sono sempre chiari e spesso sono complessi e lenti (cfr. il paragrafo 2.34, tabella 1, paragrafi 3.21-3.23 e 3.35-3.36). Inoltre, accade di frequente che le misure e le procedure di sicurezza non vengano applicate in maniera corretta (cfr. i paragrafi 2.28-2.32).

1.4. I compiti, i poteri e le risorse umane assegnate all'UCLAF sono aumentati. Il personale temporaneo rappresenta circa il 50 % dell'organico totale, il che comporta una mancanza di continuità a livello organizzativo (cfr. i paragrafi 3.2-3.4).

1.5. Le basi di dati dell'UCLAF non si sono rivelate pienamente operative o efficaci (cfr. i paragrafi 3.29-3.33). Esse sono state utilizzate raramente e le informazioni di cui disponevano tre delle quattro unità operative nell'ambito dell'UCLAF non collimavano con quelle contenute nella base di dati Pre-IRENE (cfr. i paragrafi 3.8-3.10).

1.6. Le informazioni di natura gestionale non erano sufficienti per una gestione efficace del numero elevato di casi trattati dall'UCLAF (cfr. i paragrafi 3.10-3.12). Inoltre, la mancanza di metodi standardizzati per quanto concerne la documentazione e la gestione dei fascicoli è considerata una grave lacuna (cfr. i paragrafi 3.13-3.18).

1.7. La cooperazione fra gli Stati membri e la Commissione è ostacolata dal modo in cui vengono applicati i privilegi e le immunità di cui gode il personale dell'Unione europea (cfr. i paragrafi 3.24-3.26). Nel corso delle sue indagini nel territorio degli Stati membri, l'UCLAF ha inoltre dovuto far fronte a notevoli limitazioni connesse alla legislazione nazionale (cfr. i paragrafi 3.20-3.23).

1.8. Il recupero di importi indebitamente versati è ostacolato dalla registrazione incompleta dei dati relativi agli importi recuperati (cfr. i paragrafi 4.3-4.5) nonché dal fatto che gli Stati membri non osservano rigorosamente l'obbligo di comunicare alla Commissione tutte le informazioni al riguardo (cfr. i paragrafi 4.6, 4.7, 4.11, 4.19, 4.20).

1.9. Si rileva che, per quanto riguarda il FEAOG-Garanzia, è stata adottata una normativa per creare una cosiddetta «lista nera». I risultati sono, finora, deludenti (cfr. i paragrafi 4.12-4.14).

1.10. Nella lotta contro le frodi è stata intrapresa una serie di azioni preventive (cfr. i paragrafi 2.13-2.15, 2.19). Lo svolgimento dello studio concernente un'analisi dei rischi, ad opera del Centro comune di ricerca (CCR), ha subíto, tuttavia, lunghi ritardi ed è stato possibile esaminare solo una parte dei settori inizialmente contemplati (cfr. i paragrafi 2.16-2.18).

1.11. Alcuni elementi dei dati relativi ai casi di frode pubblicati nella relazione annuale della Commissione sulla lotta contro la frode sono incompleti e quindi ingannevoli (cfr. i paragrafi 5.4-5.11).

1.12. Le procedure e le competenze stabilite per quanto concerne la lotta alla corruzione interna e le infrazioni disciplinari non sono chiare e complete (cfr. i paragrafi 6.3, 6.11-6.13). Mancano, in particolare, orientamenti ben definiti per lo svolgimento di indagini (paragrafi 6.5-6.7) e una linea d'azione chiara (come la politica della «tolleranza zero») (cfr. i paragrafi 6.8-6.9). Vi è un'eccessiva esitazione nel revocare l'immunità del personale dell'Unione europea sospettato di corruzione (cfr. il paragrafo 6.10).

2. L'ORGANIZZAZIONE DELLA LOTTA CONTRO LE FRODI DA PARTE DELLA COMMISSIONE

La strategia adottata dalla Commissione per la lotta alle frodi

2.1. L'organizzazione, in seno alla Commissione, della lotta contro le frodi e la messa a disposizione a tal fine delle risorse sono state finalizzate nell'arco di varie fasi.

2.2. In un primo tempo, la Commissione ha creato nell'ambito di talune DG (segnatamente le DG VI, XX e XXI) delle unità amministrative incaricate di combattere le frodi. In una seconda fase, la Commissione ha deciso, nel 1987 (2), di istituire un'unità di coordinamento centrale (Unità di coordinamento della lotta antifrodi - UCLAF) nell'ambito del Segretariato generale e di creare cellule antifrode in seno alle varie DG. All'inizio della seconda fase, l'UCLAF era costituita da dieci funzionari (cinque dei quali di categoria A) posti alle dipendenze di un direttore. In seguito, i servizi operativi e l'UCLAF sarebbero stati dotati di personale supplementare.

2.3. La terza fase, avviata alla fine del 1994, è stata caratterizzata dalla netta distinzione tra due compiti: da un lato, lo sviluppo e l'attuazione di una politica comune e, dall'altro, la raccolta di informazioni, lo svolgimento di indagini e la promozione di un'azione correttiva laddove gli interessi finanziari della Comunità siano stati messi a repentaglio. La Commissione ha deciso di trasferire all'UCLAF le responsabilità delle varie DG in materia di lotta alle frodi, per assicurare un accentramento di vasta portata in questo campo (3) (cfr. il paragrafo 2.5). All'UCLAF sono state quindi assegnate risorse umane cospicue e la responsabilità principale in materia di bilancio (per i particolari finanziari, cfr. l'allegato II).

2.4. Parallelamente a questi sviluppi, si è assistito al completamento del mercato unico e all'entrata in vigore del trattato sull'Unione europea (TUE). Di conseguenza, la Commissione ha escogitato nel 1994 una nuova strategia per combattere le frodi imperniata su quattro elementi principali:

- la presenza sul campo;

- una più stretta cooperazione con gli Stati membri;

- il potenziamento del contesto normativo comunitario;

- la convergenza dei sistemi di messa in opera del diritto penale degli Stati membri (4).

2.5. La Commissione elabora un programma di lavoro annuale per portare avanti la propria strategia antifrodi (5) vincolante non solo per l'UCLAF ma per tutti i servizi cui sono stati affidati incarichi in questo campo (cfr. i paragrafi 2.20-2.24). Nel programma di lavoro per il 1997/1998, la Commissione spiega che esso ha lo scopo di «rafforzare la presenza operativa sul territorio e di portare avanti la politica di cooperazione con le autorità nazionali». Si delineano i seguenti obiettivi principali:

- individuazione delle irregolarità (a questo proposito, la Commissione ritiene di poter potenziare il proprio contributo concentrando l'attenzione su casi transnazionali particolarmente rilevanti);

- recupero degli importi in causa (la Commissione intende rafforzare il seguito dato);

- azione preventiva attraverso il miglioramento dei sistemi posti in atto e della legislazione;

- affermazione della responsabilità degli Stati membri per quanto concerne una gestione adeguata del regime delle risorse proprie;

- possibile creazione finale di uno spazio giudiziario europeo per la protezione degli interessi finanziari dell'Unione, nell'ambito del quale saranno armonizzate le sanzioni penali per i reati a danno del bilancio comunitario;

- preparazione dell'ampliamento attraverso l'intensificazione delle relazioni con i paesi candidati all'adesione.

La Corte ha preso atto della comunicazione della Commissione del 18 novembre 1997 volta a migliorare gli interventi contro l'incompetenza, le irregolarità finanziarie, la frode e la corruzione [SEC(97) 2182/2]. La prima parte della comunicazione descrive la situazione attuale in seno alla Commissione, confermando la percezione della Corte esposta in questa relazione. La seconda parte propone delle linee d'azione per ovviare alle lacune di tale situazione. Sebbene accolga favorevolmente il contenuto della comunicazione, la Corte non può, attualmente, valutare l'impatto delle proposte in essa contenute. Un piano d'azione adottato dal Consiglio (6) comprende raccomandazioni dettagliate che indicano la direzione da prendere per ulteriori lavori in questo campo.

2.6. Rendere la presenza dell'UCLAF sul campo più efficace è certamente compito della Commissione. Alcuni aspetti dell'esecuzione da parte dell'UCLAF dei compiti ad essa affidati sono esaminati nel capitolo 3 della presente relazione. Spetta alla Commissione promuovere il miglioramento della normativa comunitaria, benché cambiamenti significativi richiedano l'intervento del Consiglio e del Parlamento. I progressi compiuti riguardo a questo aspetto della strategia della Commissione non rientrano nell'oggetto di questa relazione. Una più stretta cooperazione nelle indagini su frodi e irregolarità e nel recupero di importi erroneamente versati interessa sia la Commissione sia gli Stati membri; talune azioni sono possibili nell'ambito di una normativa fondata sul primo pilastro del trattato. I progressi compiuti per quanto riguarda il seguito dato sul piano finanziario e l'azione di recupero in casi che interessano l'UCLAF sono esaminati nel capitolo 4 della presente relazione. La convergenza dei sistemi di applicazione del diritto penale negli Stati membri presuppone l'intervento dei governi di tutti gli Stati membri, in virtù del terzo pilastro del trattato.

2.7. Data l'assenza di un diritto penale comunitario, la lotta contro le frodi (e la corruzione) relative alle finanze comunitarie è disciplinata da testi normativi fondati sul primo o sul terzo pilastro dell'Unione. In effetti, a norma dell'articolo 209 A del trattato CE, gli Stati membri sono tenuti ad adottare, nella lotta alla frode «comunitaria», le stesse misure che adottano per combattere le frodi che ledono i loro interessi finanziari. Questo obbligo deriva senza dubbio da un aspetto contemplato dal primo pilastro.

2.8. Nondimeno, poiché la scoperta delle frodi e la relativa azione giudiziaria richiedono competenza e poteri penali, si era ritenuto necessario, per garantire il rispetto di tale obbligo, ricorrere a strumenti del diritto internazionale classico - vale a dire le convenzioni - riconducibili al terzo pilastro. Gli atti normativi comunitari non possono prevedere sanzioni penali. Essi inglobano però nella nozione generale di irregolarità sia la violazione volontaria (quindi fraudolenta) delle norme comunitarie, sia quella dovuta a negligenza. La legislazione prevede sanzioni amministrative e conferisce alla Commissione poteri estesi di controllo e di verifica in loco finalizzati alla scoperta di tali irregolarità.

2.9. Benché esista una certa normativa, basata sul primo pilastro, che disciplina la lotta alle frodi, la definizione di frode va ricercata nel terzo pilastro: il 26 luglio 1995, il Consiglio ha approvato un atto che stabilisce la convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee (7). Ai fini di tale convenzione, costituisce frode che lede gli interessi finanziari delle Comunità europee:

a) in materia di spese, qualsiasi azione od omissione intenzionale relativa all'utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o di documenti falsi, inesatti o incompleti cui consegua il percepimento o la ritenzione illecita di fondi provenienti dal bilancio generale delle Comunità europee o dai bilanci gestiti dalle Comunità europee o per conto di esse, alla mancata comunicazione di un'informazione in violazione di un obbligo specifico cui consegua lo stesso effetto e alla distrazione di tali fondi per fini diversi da quelli per cui essi sono stati inizialmente concessi;

b) in materia di entrate, qualsiasi azione od omissione intenzionale relativa all'utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o documenti falsi, inesatti o incompleti cui consegua la diminuzione illegittima di risorse del bilancio generale delle Comunità europee o dei bilanci gestiti da queste ultime o per conto di esse, alla mancata comunicazione di un'informazione in violazione di un obbligo specifico o alla distrazione di un beneficio lecitamente ottenuto cui consegua lo stesso effetto.

2.10. Si osserva che il nuovo trattato di Amsterdam ha arricchito la formulazione dell'articolo 209 A, prescrivendo che le misure adottate nella lotta contro la frode a scapito del bilancio comunitario siano in particolare «dissuasive e tali da permettere una protezione efficace negli Stati membri». Inoltre, in base al nuovo testo dell'articolo, il Consiglio «. . . previa consultazione della Corte dei conti, adotta le misure necessarie nei settori della prevenzione e lotta contro la frode . . ., al fine di pervenire a una protezione efficace ed equivalente in tutti gli Stati membri. Tali misure non riguardano l'applicazione del diritto penale nazionale o l'amministrazione della giustizia negli Stati membri». Ciò potrebbe consentire un'azione comunitaria anche a livello dell'armonizzazione dei sistemi penali nazionali, fatta salva, al riguardo, la competenza esclusiva degli Stati membri. Le sanzioni amministrative verrebbero stabilite successivamente.

2.11. Le azioni ispirate dal terzo pilastro hanno dato luogo a due convenzioni e due protocolli conclusi dal Consiglio nel periodo 1995-1997 (tra cui la convenzione menzionata al paragrafo 2.9). Questi strumenti, tuttavia, entrano in vigore solo una volta ratificati da tutti i 15 Stati membri; finora non sono stati ratificati da nessuno di essi. Di conseguenza, le attuali disposizioni in materia di cooperazione giudiziaria sono ancora basate sulla legislazione internazionale che risale agli anni 50, quando l'Europa non aveva istituzioni o politiche comuni gestite attraverso un unico bilancio, i flussi commerciali e finanziari erano una piccola parte di quello che sono ora e la frode finanziaria era perpetrata da singoli o da bande criminali, non da reti internazionali organizzate in grado di mantenere una parvenza di legalità come avviene oggi (8).

2.12. Inoltre, anche se tutti i nuovi strumenti fossero ratificati a breve termine, dovrebbero comunque essere adottate una serie di misure per rafforzare il fondamento giuridico della politica antifrode. La discontinuità delle procedure giuridiche e la disparità fra i vari sistemi penali degli Stati membri, specie in termini di severità e natura delle pene, ostacolano una repressione efficace delle frodi (9). Vi è la necessità di «una risposta radicalmente nuova all'assurdità denunciata da tutti, ma sempre tollerata, che consiste nell'aprire ampiamente le frontiere ai criminali per poi richiuderle agli organi incaricati della repressione, con il rischio di trasformare i nostri paesi in veri e propri paradisi penali» (10).

La prevenzione delle frodi

SEM 2000

2.13. La Commissione ha intrapreso, assieme agli Stati membri, un'operazione di vasta portata articolata in tre fasi, denominata SEM 2000 (Sound and Efficient Management 2000), intesa a rendere più efficiente la gestione degli stanziamenti comunitari. Le prime due fasi prevedevano il miglioramento da parte della Commissione del proprio livello di gestione finanziaria. La terza fase mira a migliorare la gestione delle risorse comunitarie da parte degli Stati membri.

Una legislazione «a prova di frode»2.14. In questo contesto, la Commissione ha adottato, nel 1996, delle misure interne volte a rendere «a prova di frode» normative e decisioni aventi implicazioni finanziarie dirette o indirette (11). La complessità e l'opacità di gran parte della legislazione comunitaria rende particolarmente vulnerabile alla frode il bilancio dell'UE. Le necessarie modifiche della legislazione richiederanno un impegno sostenuto nell'arco di un lungo periodo.

Il sistema di allarme rapido nel campo della spesa diretta2.15. Nel luglio 1997, la Commissione ha avviato un progetto volto ad instaurare un sistema di allarme rapido in caso di errori amministrativi o di frodi commessi da organizzazioni o imprese che beneficiano di finanziamenti diretti della Commissione (12). È ancora troppo presto per valutarne l'efficacia.

La fissazione delle priorità

2.16. L'UCLAF necessita di una base su cui decidere a quali casi attribuire la priorità nell'assegnazione delle limitate risorse destinate allo svolgimento di indagini in settori delicati e presso operatori e/o beneficiari «ad alto rischio». È inoltre necessario stabilire i criteri da seguire per un uso ottimale delle varie informazioni di cui dispone l'unità. L'8 dicembre 1995, l'UCLAF ha concluso un accordo amministrativo con il Centro Comune di ricerca (CCR) per lo svolgimento di uno studio riguardante:

- lo sviluppo e l'applicazione di metodi di riconoscimento degli schemi di frode per i casi registrati nelle basi dati della Commissione IRENE e Pre-IRENE;

- la valutazione di parametri di rischio concernenti operazioni finanziate o cofinanziate dal bilancio comunitario e;

- la descrizione delle tendenze nell'arco di un dato periodo e la rilevazione dell'eterogeneità degli importi delle sovvenzioni nelle operazioni di riferimento e nella banca dati IRENE.

2.17. In origine, il progetto doveva essere realizzato entro 12 mesi dalla firma del contratto. A causa di problemi tecnici e di organico i relativi lavori sono iniziati solo nell'aprile 1996. È stata pertanto approvata una prima proroga, alla fine di marzo 1997, dell'ultima scadenza prevista per la consegna. Poiché il CCR ha acconsentito ad includere nei lavori materiale supplementare e i risultati di uno scambio di opinioni con la Corte dei conti europea concernente i metodi di campionamento statistico, l'UCLAF ha approvato una seconda proroga alla fine di luglio 1997. I risultati dello studio avranno un vero valore pratico per l'UCLAF solo quando i sistemi informatici dell'unità saranno stati ulteriormente sviluppati.

2.18. Dato che le informazioni contenute nelle basi dati IRENE e Pre-IRENE non sono complete, il lavoro concernente l'individuazione degli schemi di frode è stato limitato a determinati settori della base dati IRENE (l'aiuto al consumo di olio d'oliva, le restituzioni all'esportazione di carne bovina, le risorse proprie). La DG XX ha rifiutato di concedere il proprio visto per il pagamento finale. Nel frattempo, l'UCLAF non ha ancora sviluppato una base sistematica per la valutazione delle informazioni contenute in queste basi di dati al fine di contribuire alla fissazione di priorità.

Altre azioni

2.19. Recentemente è stata intrapresa una serie di azioni in campo doganale. L'UCLAF ha inoltre organizzato dei seminari destinati ai servizi competenti degli Stati membri per sensibilizzarli maggiormente al problema delle frodi (cfr. l'allegato IV).

La ripartizione delle competenze: il mandato dell'UCLAF

2.20. In seguito alla decisione della Commissione del febbraio 1995 (13), l'UCLAF è responsabile di tutte le attività intraprese dalla Commissione nel campo della lotta alle frodi. Tali responsabilità comprendono, in particolare:

- la tutela degli interessi finanziari della Comunità;

- la concezione della lotta contro la frode in tutti i campi;

- lo sviluppo dell'infrastruttura necessaria per combattere le frodi (basi di dati etc.);

- la raccolta di informazioni sui casi di frode e il trattamento di tali informazioni;

- le misure operative (indagini etc.).

2.21. Le varie Direzioni generali della Commissione sono responsabili della definizione e della gestione delle politiche comuni nei rispettivi settori, compreso il controllo dell'applicazione corretta della legislazione comunitaria. L'UCLAF e i servizi interessati devono operare in stretta collaborazione, coordinare le proprie attività e scambiarsi tutte le informazioni necessarie al loro lavoro (14). Nel febbraio 1995, il Segretario generale della Commissione ha chiesto ai direttori generali e ai capi servizio responsabili della spesa o delle risorse proprie di fare in modo che tutti gli elementi che rivelano una frode potenziale vengano tempestivamente e sistematicamente trasmessi all'UCLAF.

2.22. In una nota successiva dell'aprile 1997, il Segretario generale ha chiesto ai direttori generali e ai capi servizio di richiamare l'attenzione del proprio personale sugli orientamenti, indicati nel paragrafo seguente, concernenti le misure da prendere in caso di sospetta frode, irregolarità o infrazione disciplinare.

2.23. In base alla nota emanata dal Segretario generale, se un funzionario viene a conoscenza di un fatto illecito, è suo compito, di norma, informarne al più presto il proprio direttore generale o capo servizio. Il Direttore generale ne informerà, immediatamente, il servizio competente (non viene fatta menzione della DG XIX), a seconda della natura del caso:

- la DG IX per eventuali infrazioni disciplinari o cattiva condotta professionale;

- la DG XX per irregolarità relative all'impegno e all'ordinazione delle spese nonché all'accertamento e alla riscossione delle entrate comunitarie;

- l'UCLAF per tutte le questioni inerenti a casi di frode sospetta a scapito del bilancio comunitario;

- l'Ufficio di sicurezza per tutte le questioni relative alla sicurezza delle persone, dei beni o degli edifici della Commissione, compresa la sicurezza delle informazioni, la loro trasmissione ed utilizzazione (15).

2.24. Gli orientamenti interni hanno istituito un «meccanismo di segnalazione rapida» che consente ad un funzionario di informare direttamente i servizi suddetti. La Corte ha individuato dei casi in cui tale sistema si è rivelato molto utile (cfr. il paragrafo 6.8).

2.25. I contatti diretti fra la Commissione e le autorità nazionali giudiziarie o competenti in materia di frodi devono essere mediati, per quanto concerne i casi di frode, dall'UCLAF (16). Spetta pertanto all'UCLAF trasmettere alle autorità giudiziarie di uno Stato membro elementi probatori o comunicare sospetti relativi ad un caso specifico.

Misure di sicurezza

2.26. Con la decisione del 30 novembre 1994, la Commissione ha stabilito una serie di norme sulle misure di sicurezza applicabili alle informazioni classificate prodotte o trasmesse in relazione alle attività dell'Unione Europea (17).

2.27. La decisione suddetta mira ad assicurare una protezione adeguata delle informazioni su supporto cartaceo od elettronico e ad offrire il livello di protezione equivalente alla classificazione stabilita dal proprietario, a prescindere che si tratti di un'altra istituzione o di uno Stato membro. Essa prevede misure specifiche per quanto concerne la classificazione della segretezza, l'accesso e l'archiviazione, compresa l'assunzione di informazioni sui funzionari e sugli altri agenti aventi accesso a informazioni delicate.

2.28. Nell'applicazione delle misure di sicurezza previste dalla decisione si riscontrano gravi lacune. L'Ufficio Sicurezza della Commissione ha intrapreso nel 1996 un'ispezione di sicurezza della sede dell'UCLAF. Tale ispezione non ha compreso un aspetto fondamentale, vale a dire l'idoneità di ciascun collaboratore in seno al servizio (da verificare attraverso controlli o indagini speciali). Ad ogni modo, in seguito all'ispezione di sicurezza, l'UCLAF ha richiesto, nel maggio 1997, la raccolta di informazioni su 59 funzionari permanenti e, nel luglio dello stesso anno, una verifica relativa ad altri tre funzionari permanenti. Nessuna richiesta in tal senso è stata avanzata per quanto riguarda il personale temporaneo o gli esperti nazionali distaccati che rappresentano, in totale, oltre la metà del personale UCLAF.

2.29. Alla fine dell'ottobre 1997, solo due funzionari UCLAF avevano formato oggetto di indagini a scopo informativo; nell'ambito delle DG XIX e XX non è stato ancora controllato alcun membro o agente impegnato direttamente nella lotta alle frodi.

2.30. Inoltre, non sono state intraprese ispezioni di sicurezza riguardo agli altri servizi che hanno accesso ad informazioni relative alla lotta contro le frodi (basi di dati, documenti riservati). Per quanto riguarda il personale che ha accesso ad informazioni classificate, non sono stati esaminati i fascicoli personali tenuti dalla Commissione. Una siffatta verifica apporterebbe, probabilmente, garanzie di sicurezza fondamentali.

2.31. L'assunzione di un responsabile della sicurezza a tempo pieno (prevista per il 1998) non è stata ancora decisa e posta in atto dall'UCLAF, così come altri aspetti basilari, quali i criteri di classificazione, la classificazione delle informazioni sotto il profilo della segretezza, il controllo dei documenti e la registrazione di documenti la cui classificazione è superiore alla menzione «DIFFUSIONE LIMITATA». Per il momento, quindi, la protezione delle informazioni detenute dall'UCLAF è affidata alla discrezione di ciascun singolo componente dell'unità.

2.32. Desta preoccupazione il fatto che, nonostante la crescente responsabilità dell'UCLAF e pur essendo trascorsi più di due anni dalla riorganizzazione dei servizi della Commissione, la decisione della Commissione del 30 novembre 1994 non sia stata ancora completamente posta in atto. L'assenza di una qualsiasi verifica dell'idoneità del personale avente accesso ad informazioni riservate è fonte di grande preoccupazione. La Corte è venuta a conoscenza di un caso particolare di manifesta non idoneità di un funzionario della Commissione allo svolgimento di una mansione specifica che prevede l'accesso a informazioni riservate.

Indagini interne di carattere amministrativo

2.33. Per ottenere prove sufficienti in base alle quali decidere se denunciare un caso affinché venga avviato un procedimento penale, l'UCLAF deve compiere un'indagine amministrativa e prendere posizione riguardo ai risultati ottenuti. Esistono dei casi ben noti (ad esempio nel settore del turismo) in cui agli ispettori UCLAF sono stati negati dei fascicoli e dei documenti incriminanti sono stati sistematicamente distrutti. Questi episodi dimostrano la necessità di conferire all'UCLAF dei poteri che le consentano l'accesso a tutti i fascicoli detenuti dagli ordinatori, possibilmente fin dalle primissime fasi; non basta l'istruzione di notificare all'UCLAF i casi di frode sospetta. Nel tentativo di migliorare la situazione, il Segretario generale della Commissione ha approvato, nell'aprile 1996, una procedura che autorizza l'UCLAF a compiere perquisizioni previo consenso del Segretario generale e del Direttore generale del personale e dell'amministrazione sulla base di una proposta avanzata dal direttore dell'UCLAF.

2.34. La tabella 1 presenta un quadro dei metodi utilizzati dall'UCLAF per eseguire taluni compiti operativi. Essa indica inoltre l'esistenza di settori che presentano gravi lacune come, ad esempio, la definizione dei poteri dell'UCLAF quando si tratta di interrogare funzionari della Commissione o di esaminare fascicoli ed uffici della Commissione.

3. ORGANIZZAZIONE DELL'UCLAF

Struttura

3.1. L'UCLAF consta attualmente di due unità con funzioni di supporto orizzontale e di quattro unità operative. La prima unità (F1) è responsabile delle questioni di politica generale, delle questioni giuridiche e del coordinamento, la seconda (F2) della raccolta e dello sfruttamento di informazioni («intelligence»), dell'informazione e della valutazione della legislazione, la terza (F3) dei Fondi strutturali e di altri settori, la quarta (F4) dell'importazione/esportazione

>SPAZIO PER TABELLA>

di prodotti agricoli, la quinta (F5) delle Organizzazioni comuni di mercato nel settore agricolo e la sesta (F6) delle risorse proprie. Il direttore dell'UCLAF è inoltre coadiuvato da un consigliere con competenze specifiche per quanto concerne la formazione esterna, i seminari, i rapporti con i media e il coordinamento di studi.

Le risorse umane fino ad oggi

3.2. Per occupare i posti disponibili il più rapidamente possibile e per arricchire il bagaglio di esperienze disponibile nella lotta alle frodi, l'UCLAF ha selezionato e assunto nel 1994/1995, a tempo determinato, un numero elevato di dipendenti della pubblica amministrazione in possesso dell'esperienza e delle qualifiche richieste, con competenze in campo finanziario, poliziesco, doganale, giudiziario e fiscale. Il numero di persone che lavorano nell'ambito dell'UCLAF e il loro status amministrativo al 15 settembre 1997 sono riportati nella tabella 2. Su un organico totale di 126 persone solo 60 (il 48 %) sono assunte su base permanente, 66 (pari al 52 %) hanno un contratto temporaneo che in 33 casi termina nel 1997 (il 50 %) e in 33 nel 1988 (50 %). Oltre a queste persone, ve ne sono 20 nell'ambito delle DG XIX e XX con incarichi relativi alla lotta contro le frodi.

3.3. Se la rapida assunzione di personale temporaneo ha permesso all'UCLAF di divenire operativa nel minor tempo possibile, la contemporanea cessazione dalle funzioni di molte di queste persone al termine del rispettivo contratto temporaneo standard potrebbe causare seri problemi. Pertanto, l'UCLAF ha avviato le procedure necessarie per organizzare un concorso generale al fine di assumere ispettori specializzati. L'UCLAF ritiene tuttavia che si debba trovare un equilibrio fra l'assunzione di personale permanente e la regolare rotazione di personale temporaneo comandato dalle rispettive autorità nazionali.

3.4. Lo sviluppo più recente è consistito nell'assunzione di giuristi o magistrati nazionali sperimentati. Il perseguimento di questa politica volta a creare, in seno all'UCLAF, una «interfaccia» penale costituita da esperti

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di diritto penale chiamati a fornire assistenza e consulenza, nonché a coordinare le pratiche in collegamento con le autorità giudiziarie nazionali, apporterebbe un prezioso contributo alla lotta contro le frodi. La situazione potrebbe essere ulteriormente migliorata assumendo altri «magistrati» o giuristi esperti affinché l'UCLAF possa avvalersi dell'esperienza di almeno un magistrato o di un esperto nazionale equivalente per Stato membro.

Risorse finanziarie

3.5. Applicando i metodi usati dalla Commissione per l'elaborazione di stime (18) in materia di spese per il personale e per gli uffici, adeguati in modo da rispecchiare le spese di missione dell'UCLAF, la Corte stima il costo di tale unità per l'esercizio di bilancio 1996 in circa 12,4 Mio ECU.

3.6. Oltre alle spese dell'UCLAF per il personale e gli uffici, la spesa sostenuta dalla Commissione per la lotta contro le frodi è ammontata, rispettivamente, a 11,1 Mio ECU nel 1996 e, si calcola, a 11,9 Mio ECU nel 1997 (cfr. l'allegato II).

3.7. Gli stanziamenti antifrode assegnati esclusivamente alla Commissione comprendono stanziamenti relativi ad attività specifiche dell'UCLAF come programmi informatici specialistici, accesso a basi di dati, computer particolari etc.. Essi sono imputati, in pratica, alla linea di bilancio A3-5 3 0 e, in alcuni casi specifici, alla linea A3-5 3 1. Gli stanziamenti antifrode assegnati agli Stati membri perché ne beneficino direttamente vengono usati dall'UCLAF per finanziare strutture di controllo nazionali, il ricorso ad esperti nelle indagini a livello nazionale o nelle indagini congiunte con la Commissione e le azioni di formazione, nonché per cofinanziare taluni programmi volti a creare nuovi metodi di controllo.

Metodi di lavoro

3.8. Il lavoro operativo dell'UCLAF è orientato principalmente dalle informazioni pervenute dalle varie fonti disponibili (cfr. il paragrafo 3.28). Le informazioni vengono valutate dal personale dell'UCLAF che decide se avviare o meno un'indagine in merito. La Corte ha cercato di documentare il sistema con cui le indagini vengono avviate, seguite, descritte nelle relazioni e concluse. Tuttavia, non esiste un sistema comune e i tentativi di standardizzare il lavoro, specie attraverso il sistema di gestione interna Pre-IRENE (cfr. l'allegato III), hanno avuto un successo limitato.

3.9. Per quanto riguarda l'uso del sistema informatico Pre-IRENE vi era una netta differenza fra le varie unità, le quali o lo utilizzavano quasi completamente o ne facevano un uso minimo, servendosi solo della funzione che consente di tenere un elenco semplice, se non incompleto, dei casi che interessano l'unità in questione. Un numero significativo di casi registrati non è mai stato aggiornato utilizzando il sistema suddetto. Le unità che non hanno utilizzato pienamente lo strumento di gestione interna Pre-IRENE hanno fatto ricorso a metodi diversi per seguire l'evoluzione dei casi, compresi fogli elettronici sviluppati in seno all'unità e riunioni fra gli ispettori della stessa. Per quanto riguarda il numero dei casi, vi erano discrepanze fra i vari tabulati e strumenti di gestione.

3.10. La tabella 3 riporta il numero di casi registrati nella base dati Pre-IRENE dell'UCLAF e quelli contenuti in altri tipi di tabulati nelle varie unità operative.

>SPAZIO PER TABELLA>

3.11. Nell'ambito di ciascuna unità i singoli casi vengono assegnati, di norma, ad un funzionario appositamente designato che ne risponde ad un coordinatore e, in ultima analisi, al capo unità. Dato il numero di casi registrati dalla maggior parte delle unità, è lecito dubitare della capacità dei superiori gerarchici di sorvegliare e gestire efficacemente casi attuali senza un sistema informativo di gestione adeguato.

3.12. Considerato che in tre delle quattro unità il numero di casi è dell'ordine di alcune centinaia, è evidente che il capo unità non può sempre disporre di tutte le informazioni necessarie. Il coordinatore deve assicurare che la gestione dei casi affidatigli soddisfi i requisiti stabiliti e che i superiori gerarchici siano informati riguardo all'evoluzione o ai problemi riscontrati nei casi in corso. Una definizione precisa del ruolo del coordinatore, valida per tutte le unità, nonché un sistema ben strutturato di comunicazione delle informazioni ai livelli responsabili recherebbero giovamento. Attualmente, i coordinatori, oltre a provvedere al coordinamento dei casi trattati dai singoli ispettori, sono troppo spesso occupati a gestire un numero elevato di casi assegnati direttamente a loro.

Gestione dei fascicoli relativi ai singoli casi

3.13. Il carattere riservato della maggioranza dei casi impone, giustamente, che solo coloro che ne hanno la necessità possano conoscerne i dettagli; ad avere accesso a queste informazioni sono, nella maggior parte dei casi, l'ispettore, il coordinatore e il capo unità. Questo tipo di organizzazione richiede, tuttavia, un dispositivo di protezione interno al sistema che salvaguardi il lavoro svolto e ne assicuri in seguito l'utilità.

3.14. A causa dell'attuale struttura dell'UCLAF, in cui circa la metà degli ispettori hanno contratti temporanei che scadranno tra meno di un anno, è probabile che un numero significativo di casi venga assegnato ad un altro funzionario responsabile fra l'apertura iniziale del caso e la chiusura finale. I relativi fascicoli dovrebbero pertanto essere adeguatamente strutturati in modo che un altro membro del personale UCLAF possa rilevare il caso qualora se ne presenti la necessità. I casi esaminati dai controllori hanno rivelato, per la maggior parte, la mancanza di una struttura uniforme dei fascicoli; gli ispettori, d'altronde, non avevano ricevuto nessuna istruzione al riguardo. Inoltre, non vi erano indicazioni sul modo in cui dovrebbero essere tenute la documentazione e le varie note per soddisfare i requisiti minimi stabiliti dalla legislazione degli Stati membri in materia di elementi probanti un illecito penale.

3.15. L'organizzazione dei fascicoli esaminati variava notevolmente: dal fascicolo ben strutturato, provvisto di indice e di annotazioni (in una minoranza di casi) a poco più di una semplice raccolta di documenti inseriti senza un ordine particolare in un raccoglitore. Le lacune più frequenti riscontrate erano l'assenza di un'identificazione chiara nei fascicoli dei documenti relativi al caso (mancanza di elenchi, spesso di date, nessuna indicazione della fonte e, infine, spesso, assenza del riepilogo). Quando i fascicoli comprendevano relazioni sull'evoluzione del caso o sulle missioni, queste non avevano un contenuto uniforme e non sembravano redatte in base a determinate scadenze (come, ad esempio, le relazioni semestrali sull'evoluzione del caso, i rapporti di missione completati nell'arco di un certo periodo successivamente alla missione etc.). Inoltre, i fascicoli contenevano raramente elementi da cui risultasse che erano stati esaminati dai coordinatori e/o dai capi unità. Non esiste una registrazione delle risorse impiegate e del tempo dedicato a ciascun caso. Manca, inoltre, un sistema di riferimenti a casi collegati. Un funzionario aveva ereditato e/o aperto sei fascicoli riguardo alla stessa persona sospetta.

3.16. Rispetto al modo sistematico con cui molti servizi investigativi nazionali sono tenuti a compilare un fascicolo d'inchiesta per l'organo inquirente, è difficile capire come i fascicoli UCLAF possano costituire una base su cui esaminare un caso conformemente alla legislazione nazionale. La divulgazione degli elementi di prova, documenti utilizzati e non utilizzati etc., sono solo alcuni dei requisiti imposti dalla legge nazionale che la Commissione dovrà soddisfare nell'applicare il nuovo regolamento sui controlli in loco (Euratom, CEE) n. 2185/96 (cfr. i paragrafi 20-22 dell'allegato I).

3.17. Il problema dell'assenza di orientamenti generali riguardo alla forma e al contenuto dei fascicoli (o perlomeno di una serie di requisiti minimi) deve essere affrontato. L'accresciuta dimensione dell'UCLAF, da 10 persone nel 1987 a 126 attualmente, associata all'aumento del numero di casi trattati, richiede metodi più efficaci nella gestione del personale e nella sorveglianza dei casi.

3.18. Una delle conseguenze della mancanza di disciplina nella costituzione dei fascicoli è la possibile manipolazione degli stessi mediante aggiunta o sottrazione di documenti in qualsiasi momento. Ciò potrebbe ridurre la credibilità dell'UCLAF e il valore delle prove addotte se la parte sotto accusa si avvale di buoni consulenti legali.

Cooperazione con gli Stati membri

Restrizioni imposte ai servizi della Commissione

3.19. Una cooperazione totale, sincera e basata sulla fiducia fra le autorità competenti di uno Stato membro e la struttura antifrode della Commissione è necessaria, tanto nell'ambito della lotta alle frodi quanto successivamente, a livello amministrativo e giudiziario. È indispensabile operare in un clima di fiducia se si devono attuare e rendere fruttifere politiche che richiedono una piena collaborazione, specie nel caso di indagini svolte congiuntamente. Il successo della lotta contro le frodi dipende anche dalla misura in cui vengono condivise con i servizi corrispondenti degli Stati membri responsabilità e informazioni.

3.20. Il regolamento (CE) n. 2185/96 contiene disposizioni volte a rafforzare il valore giuridico delle osservazioni degli ispettori; esso stabilisce infatti che le relazioni redatte dagli agenti UCLAF costituiscono prove ammissibili in sede giudiziaria (19). I controlli e le verifiche in loco devono essere preparati dalla Commissione in stretta collaborazione con le autorità competenti dello Stato membro interessato, le quali sono informate in tempo utile dell'oggetto, delle finalità e del fondamento giuridico dei controlli e delle verifiche.

3.21. Il nuovo regolamento (Euratom, CEE) n. 2185/96 dispone che «I controllori della Commissione . . . sono tenuti a rispettare le norme di procedura previste dalla legislazione dello Stato membro interessato» e che «provvedono affinché le loro relazioni di controllo e verifica siano redatte tenendo conto dei requisiti di procedura previsti dalla legislazione nazionale dello Stato membro interessato». Ne consegue che l'UCLAF deve far fronte ad un'enorme varietà di sistemi e procedure. Essa si trova di fronte a 15 legislazioni degli Stati membri; inoltre, nell'ambito di ciascuno Stato membro esistono autorità investigative e giudiziarie diverse (autorità giudiziarie specializzate nel combattere reati finanziari e autorità giudiziarie tradizionali come corpi di polizia di vario tipo, ispettori doganali, autorità fiscali, autorità di vigilanza in campo commerciale, tribunali etc.). Ognuna di esse può avere norme diverse che devono essere rispettate. L'eventuale ampliamento dell'UE non può che complicare la situazione.

3.22. L'UCLAF sta cercando di risolvere il problema preparando le istruzioni per lo svolgimento di indagini conformi al nuovo regolamento. Tuttavia, l'UCLAF non possiede ancora il corpo completo delle leggi, norme e procedure nazionali chieste agli Stati membri. Una volta ultimata la raccolta, i tempi saranno inevitabilmente lunghi prima che possano essere compilate istruzioni complete. È inoltre necessario che tale misura benefici del contributo di personale esperto (con mansioni investigative o di altro tipo) comandato dagli Stati membri.

3.23. Dato l'ampio potere conferito dal nuovo regolamento, cui si aggiunge il fatto che le missioni svolte in virtù di quest'ultimo sono ora «etichettate» come indagini antifrode, si è constatato nelle prime esperienze che l'operato dei funzionari UCLAF veniva attentamente esaminato dai rappresentanti legali delle organizzazioni visitate. Questa situazione e i problemi descritti nel paragrafo 3.22 spiegano perché, a tutt'oggi, l'UCLAF abbia svolto solo cinque missioni a norma del nuovo regolamento.

Trattamento delle richieste presentate

3.24. Per quanto concerne la cooperazione fra la Commissione e gli Stati membri, è particolarmente importante che le autorità europee e nazionali operino in maniera costruttiva riguardo alle richieste avanzate dai loro partner. Spetta agli Stati membri decidere se avviare una procedura qualora la Commissione abbia adito le autorità nazionali competenti dopo aver raccolto prove sufficienti. Ad ogni modo, quando gli Stati membri chiedono l'aiuto della Commissione nel corso di un'indagine, quest'ultima deve, fra l'altro, applicare il protocollo sui privilegi e sulle immunità delle Comunità europee in un modo che consenta agli Stati membri di compiere le azioni necessarie.

3.25. In realtà, i privilegi e le immunità che il protocollo concede alle Comunità hanno un carattere puramente funzionale, in quanto mirano ad evitare ostacoli al funzionamento e all'indipendenza delle Comunità (20). Pertanto, se non vi è alcun pericolo di interferenza, la Commissione è tenuta a revocare l'immunità e l'inviolabilità dei propri locali per consentire una perquisizione da parte delle autorità nazionali competenti (articolo 1). Inoltre, sebbene a norma dell'articolo 12 del protocollo i funzionari godano dell'immunità di giurisdizione per gli atti da loro compiuti in veste ufficiale, la Commissione ha l'obbligo di togliere l'immunità ogniqualvolta ciò non sia contrario agli interessi delle Comunità (articolo 18). Ai sensi dell'articolo 19 dello statuto del personale, qualora un funzionario sia chiamato a deporre in giudizio su fatti inerenti ad una causa penale o in merito alla documentazione sequestrata nel corso di una perquisizione, l'autorità che ha il potere di nomina deve dare l'autorizzazione. L'autorizzazione può essere negata soltanto quando lo richiedano gli interessi delle Comunità e sempreché da tale rifiuto non possano derivare conseguenze penali per il funzionario interessato.

3.26. La Corte ha riscontrato diversi problemi per quanto riguarda alcuni casi specifici. In tre dei casi esaminati dalla Corte, gli Stati membri non avevano avviato le procedure richieste dall'UCLAF sebbene fossero stati forniti elementi probanti. Inoltre, benché gli Stati membri debbano collaborare fra loro riguardo ai casi segnalati dall'UCLAF, in uno dei casi esaminati tale cooperazione è mancata. Poiché l'UCLAF non viene sempre appieno informata delle ragioni alla base della mancata cooperazione, è difficile perseguire l'azione in causa. In due casi esaminati dalla Corte, la Commissione non ha richiesto, o ha richiesto tardivamente, agli Stati membri di avviare la procedura necessaria, benché in base alle prove disponibili fosse lecito desumere l'esistenza di gravi irregolarità. In un altro caso, la Commissione ha tolto l'immunità di tre funzionari circa venti mesi dopo la richiesta avanzata dall'autorità nazionale competente (cfr. inoltre il paragrafo 6.10).

3.27. I due Stati membri visitati hanno mosso una critica all'UCLAF sostenendo che all'inizio i casi in questione vengono gestiti bene, ma che il lavoro svolto successivamente, compreso il seguito dato, può essere migliorato. Sono stati menzionati la mancanza di consultazione e di feedback. In un caso specifico, uno Stato membro ha contattato l'UCLAF per dei lavori preparatori ma quest'ultima non ha messo a disposizione tutte le informazioni di cui disponeva. Lo Stato membro in questione ha poi compiuto una perquisizione e reperito informazioni riguardanti una frode presunta che era già stata registrata negli archivi dell'UCLAF. Un altro problema menzionato consiste nell'apparentemente inspiegabile cessazione di indagini avviate dall'UCLAF. In un caso specifico, le autorità di uno Stato membro si chiedevano preoccupate se un caso di frode sospetta segnalato più di un anno prima potesse giacere così a lungo negli archivi dell'UCLAF senza che venisse intrapresa un'azione concreta. È stato infine criticato il fatto che, talvolta, nonostante il lavoro svolto in uno Stato membro fosse ultimato, non giungeva da parte dell'UCLAF alcuna relazione o lettera successiva alla missione. In un caso, i servizi della Commissione interessati non sono riusciti a stabilire, dopo due anni, se una frode fosse stata effettivamente perpetrata.

Sistemi d'informazione e di raccolta di informazioni («intelligence»)

Basi di dati

3.28. La ricerca e la raccolta di informazioni non ancora disponibili riguardanti la lotta contro le frodi, lo sfruttamento di informazioni che sono disponibili ma in altri contesti e l'associazione coerente di informazioni provenienti da fonti diverse costituiscono uno strumento importante per la tutela degli interessi finanziari delle Comunità. L'elaborazione metodica di questa forma di «intelligence» fornirà una migliore comprensione dei vari tipi di frode e di frodatori e dovrebbe contribuire ad assicurare la tutela delle finanze comunitarie (in base ad un rapporto ottimale costi/benefici). La lotta contro le frodi implica una tale quantità di informazioni da rendere necessaria una conoscenza approfondita dei risultati del lavoro svolto, dalle prime fasi dell'indagine sino al recupero e all'applicazione delle sanzioni.

3.29. Basandosi sul proprio programma strategico pubblicato nel marzo 1994, la Commissione ha investito notevoli risorse per espandere le proprie basi di dati e reti di informazione e sviluppare un approccio razionale ed integrato. Come illustrato dalla tabella 4, i risultati in termini di utilizzazione della base di dati IRENE, in cui sono registrate le frodi e le irregolarità comunicate dagli Stati membri, sono ancora alquanto limitati.

3.30. Per quanto riguarda la base dati interna Pre-IRENE per la gestione dei casi, il paragrafo 3.10 indica che la sua messa a punto non ha avuto completamente successo. L'UCLAF sta attualmente lavorando alla base IRENE 95 che dovrebbe integrare le basi dati IRENE e

>SPAZIO PER TABELLA>

Pre-IRENE e collegarle ad altre fonti di informazioni. Il progetto di un «sistema d'informazione integrato interno all'UCLAF» (Integrated Information Management System - UIMS) che dovrebbe combinare ed interpretare tutti i dati disponibili ai fini della raccolta di informazioni («intelligence») e delle indagini in ogni settore di attività comunitario è stato abbandonato. È stato invece varato il progetto di informazione e di raccolta di informazioni integrato IIMS (Integrated Information Intelligence Management System). Nell'ambito del progetto DAF (documentazione antifrode) sono stati costituiti quattro registri elettronici per gli Stati membri (Regno Unito, Spagna, Portogallo e Grecia) per illustrare i sistemi di prevenzione e rilevamento delle frodi in essi instaurati. Questo progetto è stato abbandonato perché gli Stati membri non erano disposti a fornire regolarmente i dati necessari. L'APSO (Antifraud Policy Support Office - Ufficio di sostegno alla politica antifrode) che dovrebbe contribuire a soddisfare la forte esigenza di informazioni attende tuttora l'approvazione di un accordo formale con il Centro comune di ricerca (CCR). Attualmente esiste solo una «cellula di sostegno» nell'ambito dell'UCLAF, costituita da un funzionario di grado B che prepara le informazioni su richiesta specifica degli ispettori.

3.31. Lo sviluppo delle basi di dati contenenti informazioni e dati sui casi di frode ha presentato ritardi e problemi di esecuzione. Data la scarsa utilizzazione delle basi di dati e la parziale non attendibilità delle informazioni in esse contenute, è lecito chiedersi se almeno uno strumento informatico possa essere ritenuto pienamente operativo. Le basi dati vengono troppo spesso sostituite da nuovi modelli che promettono maggiori possibilità, quando non esiste ancora una versione di base contenente, ad esempio, un elenco delle indagini in corso.

3.32. Attualmente i servizi investigativi nazionali non possono accedere direttamente alla base dati IRENE/Pre-IRENE. Ciò comporta il rischio che l'UCLAF e le autorità nazionali svolgano indagini sullo stesso caso senza essere al corrente di questa duplice azione.

3.33. Durante le missioni nei due Stati membri, i funzionari incontrati hanno suggerito che l'UCLAF investa maggiori risorse nella raccolta di informazioni a livello transnazionale invece di aumentare il numero delle proprie ispezioni, perché è nel campo dell'«intelligence» che potrebbe apportare il contributo più prezioso ad una lotta vincente contro le frodi. [Alla luce di tali osservazioni potrebbero essere intensificati i contatti fra l'UCLAF e l'Europol per instaurare un sistema di intelligence a livello europeo (21)].

3.34. Per quanto riguarda le spese dirette, l'UCLAF non possiede un'unica base dati che colleghi le informazioni sugli importi accertati e/o recuperati ai casi di frode o di irregolarità. Poiché l'UCLAF deve gestire un numero crescente di casi in questo campo, sarebbe opportuno considerare la creazione di una base di dati di questo tipo.

3.35. Il sistema SCENT e il regime di informazioni doganale sono stati sviluppati per i servizi doganali degli Stati membri (Cfr. l'allegato III). Nel 1994 sono state adottate una serie di misure per migliorare il regime di transito doganale:

- è stato redatto un elenco dei prodotti sensibili che presentano un rischio di frode elevato (22);

- un sistema di allarme rapido (SAR) è stato instaurato per lo scambio di informazioni relative a spedizioni di merci sensibili fra l'ufficio di partenza e l'ufficio di destinazione, in modo che al primo possa essere notificata l'eventuale non presentazione delle merci.

3.36. Secondo gli Stati membri visitati, il sistema di allarme rapido non è pratico. Esso dovrebbe essere interamente informatizzato e funzionare secondo criteri più selettivi. Una critica simile è stata espressa riguardo alle domande presentate nell'ambito degli accordi di mutua assistenza. Dato che queste procedure comportano spesso molto lavoro, i servizi nazionali sarebbero più motivati se fossero indicate le ragioni alla base di una richiesta o di una riunione ad hoc per lo scambio di opinioni.

Altre fonti di informazioni

3.37. Nel novembre 1994 la Commissione ha instaurato un sistema permanente per la comunicazione diretta di informazioni relative a frodi comunitarie, creando un numero telefonico verde in ciascuno Stato membro. Durante il 1995 e il 1996, la Commissione ha ricevuto più di 8 000 telefonate. Una percentuale molto ridotta di queste ultime ha dato luogo all'espletamento di ulteriori indagini. Circa 50 telefonate hanno fatto scattare un'inchiesta formale. La Commissione si avvale inoltre di informatori per la retribuzione dei quali è prevista una linea di bilancio con una dotazione di 200 000 ECU. I risultati ottenuti con questo strumento hanno portato all'utilizzazione della dotazione solo in tre casi, tra il 1995 e il 1997.

4. IL SEGUITO DATO SUL PIANO FINANZIARIO E IL RECUPERO

Quadro generale

4.1. Il recupero costituisce un obbligo fondamentale e l'epilogo logico del lavoro investigativo perché ripristina semplicemente una situazione di equità nei confronti del contribuente, annullando il vantaggio finanziario ottenuto illegalmente dalla persona o dall'organizzazione colpevole. Di conseguenza è anche un parametro per valutare il successo della lotta contro le frodi.

4.2. In linea di massima, nel caso di frodi o irregolarità riguardanti le risorse proprie e le spese indirette le somme in causa possono essere recuperate solo dagli Stati membri in applicazione di leggi comunitarie o nazionali. Pertanto, la Commissione deve fare in modo che gli Stati membri facciano regolarmente rapporto alla Commissione nell'ambito delle procedure obbligatorie affinché possano essere presi i provvedimenti necessari a livello comunitario sulla base dei mezzi giuridici disponibili (23). Per quanto concerne le spese dirette, tuttavia, la Commissione gode di un'ampia autonomia (24).

4.3. Nella sua relazione a sostegno della dichiarazione di affidabilità sull'esecuzione del bilancio 1995 (25), la Corte ha osservato che la Commissione deve indicare gli importi dichiarati o noti relativi a casi di frodi o irregolarità nonché le possibilità di recuperarli. Benché nella sua relazione annuale del 1993 sulla lotta alle frodi la Commissione avesse annunciato che, grazie all'affinamento del sistema e al miglioramento quantitativo e qualitativo della sua alimentazione, la base dati IRENE sarebbe stata utilizzata per la sorveglianza finanziaria dei recuperi relativi a casi di frode e di irregolarità, in sinergia con le DG operative interessate e al massimo delle loro capacità (26), sussistono tuttora dei problemi.

4.4. L'UCLAF deve fungere da catalizzatore nell'invitare sistematicamente le DG ordinatrici a stabilire una previsione di credito od ordini di riscossione appurando se il credito in questione sia o meno certo, liquido ed esigibile. L'UCLAF invia informazioni, comunicate dagli Stati membri a titolo dei regolamenti (CEE) n. 595/91 (FEAOG-sezione Garanzia), (CE) n. 1681/94 (Fondi strutturali) e (CE) n. 1831/94 (Fondo di coesione) (27) - registrate nella base dati IRENE - alla DG XIX perché siano incluse negli «impegni fuori bilancio» della Commissione. Per ragioni storiche, le comunicazioni previste dal regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 (risorse proprie tradizionali) sono trasmesse dagli Stati membri alla DG XIX. Essendo le informazioni su supporto cartaceo, la DG XIX ha poi dovuto inserirle manualmente nella base dati IRENE. Era previsto che dal 1997 gli Stati membri avrebbero provveduto essi stessi, attraverso un sistema elettronico, ad introdurre le informazioni direttamente nella base dati. Tuttavia, a causa di diversi problemi, non tutti gli Stati membri utilizzano questo sistema.

4.5. Per quanto concerne i recuperi nei casi segnalati di frode e di irregolarità, la base dati IRENE non fornisce ancora un quadro preciso della situazione. Il fatto che le varie DG interessate non cooperino in misura sufficiente si ripercuote sull'efficacia della procedura di recupero. Esse tendono infatti a sviluppare soluzioni singolari per i propri problemi specifici. Altri problemi di rilievo sono la lentezza delle procedure amministrative interne nell'ambito della Commissione e degli Stati membri e l'alta percentuale di casi i cui gli operatori economici interessati impugnano le decisioni di recupero dinanzi ai tribunali nazionali. Inoltre, le cifre indicate in precedenti relazioni annuali sulla lotta alle frodi non erano attendibili (cfr. il paragrafo 5.4).

Risorse proprie tradizionali

4.6. La decisione concernente le risorse proprie e il relativo regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 del Consiglio che ne reca applicazione impongono agli Stati membri di accertare, contabilizzare e recuperare qualsiasi importo dovuto in caso di frode o irregolarità accertata (28). Il ruolo della Commissione consiste nell'assicurare che le autorità nazionali avviino e portino a termine le procedure di recupero, in modo che possa essere concesso lo scarico agli Stati membri se la loro gestione è ritenuta soddisfacente. Se alcuni importi non sono recuperabili per bancarotta o per trascorsi limiti di tempo, lo Stato membro deve dimostrare di aver fatto tutto il possibile per recuperarli se vuole essere esentato dal metterli a disposizione della Comunità.

4.7. La principale difficoltà incontrata nel garantire una sorveglianza finanziaria efficace consiste nella sovrapposizione di due settori di competenza. Da un lato vi è la contabilizzazione degli importi che spetta di norma al servizio contabile; dall'altro vi sono le indagini e i rapporti sulle frodi, affidati di norma a servizi specifici. I dati contenuti in IRENE non possono pertanto essere facilmente raffrontati con dati detenuti dagli Stati membri. Ciò è dovuto, in parte, al fatto che la contabilità separata (B) non comprende solo importi relativi a frodi e irregolarità; del resto non era questo il suo scopo.

4.8. La Commissione dovrebbe sorvegliare costantemente la situazione del recupero delle risorse proprie ed essere così in grado di richiedere le misure che ritiene necessarie per ovviare alle lacune dell'intervento nazionale. Inoltre, a causa dei problemi tecnici descritti nel paragrafo 4.4., la base dati IRENE conteneva, nel settembre 1997, solo informazioni inerenti al 1996 e al 1997 riguardanti, rispettivamente, sette e otto Stati membri; per quasi un anno i dati relativi alle risorse proprie tradizionali non sono stati aggiornati sistematicamente.

4.9. Un'ulteriore difficoltà risiede nel fatto che fino al luglio 1996 gli Stati membri non erano tenuti ad aggiornare regolarmente le proprie comunicazioni e a notificare sistematicamente alla Commissione gli importi recuperati. Il regolamento emendato prevede ora un aggiornamento trimestrale dettagliato delle dichiarazioni di recupero inviate dagli Stati membri in caso di frode o di irregolarità.

FEAOG-sezione garanzia

4.10. Negli ultimi anni si sono registrati alcuni progressi nel campo del FEAOG-sezione garanzia: 5 370 casi di irregolarità comunicati prima del 1993 sono stati chiusi (su un totale di 6 878 casi), il che significa che gli Stati membri hanno recuperato tutte le somme esigibili (5 043 casi) o che la Commissione ha deciso, in concomitanza con la liquidazione dei conti (29), di addebitare allo Stato membro (30) (28 casi) o alla Comunità (299 casi) gli importi che non possono essere recuperati. Va rilevato, tuttavia, che questi casi riguardavano somme relativamente modeste (in totale 228,7 Mio ECU) e che, quando si tratta di somme cospicue, il recupero richiede spesso tempi molto lunghi a causa delle procedure giudiziarie da seguire. Pertanto, nel settore del FEAOG-Garanzia, 1 508 casi segnalati prima del 1993 erano ancora aperti con un importo totale di 549 Mio ECU; in 400 casi l'azione legale era ancora in corso. L'80 % dei procedimenti giudiziari concernevano due Stati membri, l'Italia e la Germania.

4.11. È opportuno sottolineare che, in materia di comunicazioni, non tutti gli Stati membri adempiono gli obblighi che ad essi incombono in virtù del regolamento (CEE) n. 595/91. La Commissione, però, non ne ha fatto menzione nelle «Note esplicative» degli «impegni fuori bilancio» - crediti potenziali relativi a frodi o irregolarità allegati ai suoi conti del 1996.

Miglioramenti della legislazione nel settore agricolo

4.12. Il Consiglio ha adottato nel 1995 il regolamento (CE) n. 1469/95 (31) relativo ai provvedimenti da prendere nei confronti di taluni beneficiari di operazioni finanziate dal FEAOG, sezione «garanzia», che presentano un rischio di inaffidabilità. Il relativo regolamento (CE) n. 745/96 (32) della Commissione recante modalità di applicazione è entrato in vigore il 1° luglio 1996.

4.13. È la prima volta che un testo normativo comunitario prevede un elenco di operatori commerciali (la cosiddetta «lista nera»), comprendente persone fisiche e giuridiche che hanno commesso, intenzionalmente o per negligenza grave, un'irregolarità; tale elenco è destinato alle autorità nazionali competenti, affinché possano prendere i necessari provvedimenti di prevenzione. Gli Stati membri possono quindi intensificare i controlli su questi operatori o imporre altre misure, tra cui persino la sospensione dei pagamenti o l'esclusione temporanea da essi. L'UCLAF ha messo a punto un sistema informatizzato per immagazzinare ed elaborare le informazioni e per assicurarne la trasmissione alle altre autorità nazionali.

4.14. Al 30 giugno 1997 la Commissione aveva ricevuto solo quattro comunicazioni provenienti da tre Stati membri (33). In base alle comunicazioni trasmesse dagli Stati membri in applicazione dell'articolo 3 del regolamento n. 595/91, nella lista nera avrebbe dovuto essere iscritto un numero ben più elevato di operatori (34). In realtà, ogni comunicazione deve essere eseguita «quanto prima» (articolo 1 del regolamento n. 1469/95) e in base alla «prima valutazione scritta, anche interna, di una competente autorità amministrativa o giudiziaria che, sulla scorta di fatti concreti, constati l'esistenza di un'irregolarità commessa deliberatamente o per negligenza grave, ferma restando la possibilità che detta constatazione venga in seguito riesaminata o ritirata, in base agli sviluppi del procedimento amministrativo o giudiziario» (articolo 1, paragrafo 2, del regolamento n. 745/96). La Commissione (UCLAF) intende esaminare, assieme agli Stati membri, le ragioni della mancata comunicazione e la procedura da seguire per i casi oggetto di indagine presso l'UCLAF (35).

I Fondi strutturali

4.15. L'articolo 23 del regolamento (CEE) n. 4253/88 del Consiglio definisce il ruolo degli Stati membri e della Commissione come segue: gli Stati membri sono responsabili in primis e devono «prevenire e sanzionare le irregolarità», «recuperare i fondi persi» e informare «la Commissione delle misure adottate a tal fine e in particolare dell'evoluzione dei procedimenti amministrativi e giudiziari» (articolo 23, paragrafo 1). La Commissione ha il potere di verificare che tali responsabilità siano assolte (articolo 23, paragrafo 2).

4.16. Ad ogni modo, il codice di condotta redatto dalla Commissione per stabilire le modalità secondo cui gli Stati membri avrebbero dovuto comunicare le irregolarità è stato dichiarato nullo dalla Corte di giustizia a motivo del fatto che le disposizioni in esso contenute avevano una portata più ampia di quelle dell'articolo 23, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 4253/88 (36). Benché la sentenza della Corte di giustizia non abbia messo in discussione il fondamento giuridico dell'obbligo degli Stati membri di segnalare i casi di frode o di irregolarità, il suo effetto è stato di rallentare il flusso delle comunicazioni (37).

4.17. L'articolo 23, paragrafo 1, del regolamento n. 4253/88 è stato modificato nel 1993. Ora vi si legge che la Commissione adotta le modalità dettagliate per l'applicazione di tale paragrafo. Su questa base è stato adottato il regolamento (CE) n. 1681/94 della Commissione relativo alle irregolarità e al recupero delle somme indebitamente pagate nell'ambito del finanziamento delle politiche strutturali nonché all'organizzazione di un sistema d'informazione in questo settore (38).

4.18. Benché sia possibile nel settore del FEAOG-Garanzia attribuire ad uno Stato membro la responsabilità di un'eventuale negligenza nel recupero di importi che hanno formato oggetto di irregolarità e addebitare allo Stato membro gli importi che avrebbero dovuto essere recuperati in base alla procedura di liquidazione dei conti, tale possibilità non è esplicitamente prevista in questa fase nei regolamenti che disciplinano i Fondi strutturali. Il Consiglio europeo di Madrid del dicembre 1995 ha invocato l'estensione della liquidazione dei conti agli altri settori del bilancio. La Commissione ha presentato, il 15 ottobre 1997, un documento che fissa le condizioni di applicazione di correzioni nette ed eventualmente forfettarie ai Fondi strutturali conformemente all'articolo 24 del regolamento (CEE) n. 4253/88 (39).

4.19. Attualmente, nel caso dei Fondi strutturali, qualsiasi comportamento irregolare o negligenza che porti alla distrazione di fondi o all'uso illegale di pagamenti viene esaminato dalla Commissione in collaborazione con gli Stati membri nel quadro degli accordi di compartecipazione (40). In realtà i rimborsi sono rari e gli importi recuperati possono essere riassegnati o riprogrammati a favore di operazioni o di beneficiari finali diversi da quelli coinvolti nelle irregolarità riscontrate, a condizione che lo Stato membro abbia notificato l'irregolarità conformemente al regolamento n. 1684/94 e che la riprogrammazione sia stata trasparente. La Commissione ha incluso negli «impegni fuori bilancio» al 1996 l'importo totale di 81,8 Mio ECU comunicato a titolo del regolamento (CE) n. 1681/94, sebbene le prospettive di un rimborso al bilancio comunitario fossero piuttosto scarse. Le note esplicative non forniscono alcuna spiegazione. Inoltre, non è stato menzionato il mancato adempimento da parte di taluni Stati membri ai rispettivi obblighi; essi infatti non comunicano sistematicamente tutti i casi di frode o irregolarità, né l'esito delle procedure di recupero.

4.20. Qualora i fondi siano riassegnati (cioè trasferiti ad un altro progetto in sostituzione di quello irregolare) l'applicazione di una serie di norme specifiche relative alla riassegnazione richiede, in particolare, lo sviluppo di una tipologia dei casi da comunicare e l'instaurazione di procedure, nell'ambito dei servizi della Commissione, per gestire le comunicazioni pervenute. Si può dire, in generale, che la situazione attuale non è soddisfacente. Non è stato ancora redatto un vademecum che descriva quali irregolarità debbano essere comunicate. Alle irregolarità segnalate dagli Stati membri non viene dato seguito sistematicamente. Benché in una riunione tra servizi svoltasi nell'aprile 1995, cui hanno partecipato rappresentanti delle DG ordinatrici in materia di Fondi strutturali (DG XIX e XX), del servizio giuridico e dell'UCLAF, siano stati concordati orientamenti concreti per la chiusura dei programmi, la loro applicazione non è stata soddisfacente. Le DG che fungono da ordinatori per i Fondi strutturali non si avvalgono del loro accesso alla base di dati IRENE. Nel febbraio 1997, l'UCLAF ha inviato una nota alle DG in cui si segnalavano dei casi nei quali doveva essere applicato l'articolo 24 del regolamento n. 4253/88 e si indicavano le comunicazioni pervenute a titolo del regolamento n. 1681/94. Il feedback ricevuto è stato molto scarso.

4.21. Talvolta le comunicazioni degli Stati membri contengono informazioni errate o sono incomplete. In alcuni casi è difficile individuare a quale progetto specifico di un particolare programma facciano riferimento. Di conseguenza, è difficile per la Commissione sorvegliare un'eventuale riprogrammazione. Per quanto riguarda la regione Campania, in Italia, si pone un problema particolare. Alla fine del 1996, tale regione ha comunicato all'UCLAF più di 1 000 casi di irregolarità. Tuttavia, dato il numero di casi segnalati, nonché gli errori e le omissioni nelle comunicazioni, il semplice esame del contenuto dei fascicoli avrebbe occupato le risorse dell'intera unità UCLAF per un periodo considerevole. Questi casi, pertanto, non sono stati registrati nella base dati IRENE ma sono stati rinviati alla Rappresentanza permanente dell'Italia a Bruxelles per un ulteriore esame e classificazione. Poiché le segnalazioni sono comunque pervenute, sarà estremamente difficile chiudere i programmi in questa regione in maniera legale e regolare.

5. ATTENDIBILITÀ DELLE INFORMAZIONI CONTENUTE NELLA RELAZIONE ANNUALE SULLA LOTTA CONTRO LA FRODE

I dati presentati

5.1. I dati presentati dalla Commissione nelle relazioni annuali sulla lotta contro le frodi per quanto concerne l'impatto delle irregolarità sul bilancio comunitario indicano l'importanza finanziaria delle «irregolarità comunicate formalmente dagli Stati membri» accanto ai dati relativi alle «irregolarità riscontrate dalla Commissione in collaborazione con gli Stati membri».

PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO: 398Y0722(02).1

5.2. In pubblicazioni recenti questi dati sono stati presentati come una specie di indicatore di rendimento che pone a confronto l'entità media dei casi con l'importo totale delle irregolarità rilevate in entrambe le categorie (41). Riflessioni simili sono state espresse dalla Commissione stessa nella sua relazione annuale 1996 sulla lotta contro le frodi. In base al testo approvato dalla Commissione, l'impatto in termini di bilancio dei casi oggetto di indagine da parte della Commissione (ovvero non comunicati formalmente dagli Stati membri) è quantificabile, in media, in 1,6 Mio ECU. I casi di frode e di irregolarità notificati dagli Stati membri a titolo dei vari regolamenti raggiungono in media i 130 000 ECU.

5.3. Secondo la Commissione, meno del 5 % di tutti i casi individuati sono trattati dalla Commissione in stretta collaborazione con le autorità investigative degli Stati membri. Nel complesso, questi casi interessano oltre il 50 % degli importi in gioco (42). Ciò riflette la scelta deliberata della Commissione di concentrare i suoi sforzi nella lotta contro le frodi organizzate o sofisticate: infatti queste frodi, in cui spesso sono coinvolte persone o aziende che operano da uno o più paesi, difficilmente possono essere individuate dagli Stati membri senza un sostegno attivo, ottenibile a livello comunitario (43).

L'attendibilità dei dati

5.4. La Corte ha cercato di scomporre i dati indicati nella relazione annuale 1996 sulla lotta contro la frode e di stabilire se rispecchino veramente la realtà: in teoria, le cifre presentate come comunicazioni formali degli Stati membri rappresentano il totale degli importi notificati dagli Stati membri a titolo dei vari regolamenti che disciplinano i settori delle entrate e delle spese comunitarie e, ad eccezione delle risorse proprie, registrati nella base dati IRENE (cfr. il paragrafo 4.4 e l'allegato I, tabella 1).

5.5. Per il 1996, IRENE contiene 645 casi nel campo delle risorse proprie tradizionali comunicati dagli Stati membri, per un valore totale di 123,1 Mio ECU. Nella relazione annuale 1996 sulla lotta contro la frode sono indicati 1 950 casi per un totale di 320 Mio ECU. Una nota a pié di pagina spiega che tale importo comprende la stima relativa al secondo semestre. Negli anni scorsi vigeva la prassi di moltiplicare per due il numero/importo dei primi sei mesi. In questo modo vi è una notevole differenza fra la cifra pubblicata e le cifre disponibili nella base dati IRENE.

5.6. Per quanto riguarda le risorse proprie, il problema non dovrebbe ripresentarsi in futuro; gli Stati membri, infatti, sono tenuti, in conformità del regolamento (CE) n. 1355/96 del Consiglio (44), a segnalare con maggior frequenza, ovvero ogni tre mesi, i casi di irregolarità riscontrati (cfr. il paragrafo 4.9).

5.7. Le cifre presentate nella tabella 5 come «irregolarità individuate dalla Commissione in collaborazione con gli Stati membri» sono costituite da stime dell'entità finanziaria dei casi esaminati dall'UCLAF. Questi casi provengono da varie fonti e dovrebbero, in teoria, corrispondere al totale dei casi riportati nella base dati Pre-IRENE dell'UCLAF. Non essendo tale base di dati ancora pienamente operativa, sono stati ricavati da essa solo i dati riguardanti una delle quattro unità. Per le altre tre unità è stata preparata una nota destinata all'unità incaricata di redigere la relazione annuale in cui figura una stima del valore finanziario totale dei casi registrati. Dall'esame di queste cifre è emerso che circa l'88 % degli importi indicati era attribuibile ad appena il 12 % dei casi. L'importo stimato dell'IVA evasa a scapito delle risorse proprie comunitarie, relativamente al lavoro svolto nel 1996 dalle task force per le sigarette e l'alcool, è ammontato a circa il 36 % dell'impatto finanziario totale della categoria. Questo importo non dovrebbe essere direttamente confrontato con le cifre trasmesse formalmente dagli Stati membri.

5.8. Il valore totale dei casi indicati nella tabella 5 è superiore al valore reale dei casi registrati nella base dati Pre-IRENE (2 460 Mio ECU) perché 49 di essi sono stati segnalati da più di una fonte e sono quindi calcolati più di una volta nella tabella. Nella base dati Pre-IRENE figurano oltre 142 casi per i quali non è indicata alcuna fonte.

5.9. Il fatto che queste cifre, presentate come l'entità finanziaria delle irregolarità riscontrate, siano stime non è menzionato chiaramente nelle relazioni. Le fonti esterne alla Commissione o agli Stati membri non sono indicate. Inoltre, le cifre in questione non sono aggiornate ogni anno e quindi non riflettono eventuali cambiamenti nell'incidenza dei casi, gli importi recuperati, le modifiche del valore stimato, i casi abbandonati etc.. Molti casi inizialmente riportati come irregolarità rilevate dalla Commissione in collaborazione con gli Stati membri formano oggetto di una comunicazione formale e sono quindi citati come tali in una data successiva. Poiché i casi di anni precedenti non sono aggiornati, vi è il rischio che alcuni casi siano riportati in entrambe le categorie e vengano perciò contati due volte.

5.10. Due «casi UCLAF», rilevati nel corso di controlli svolti dalla Corte, sono stati registrati nella base dati Pre-IRENE per un totale di 30 Mio ECU, senza indicazione della fonte. Nelle relazioni annuali 1995/1996, l'importo indicato per questi due casi è di 58,5 Mio ECU. Nella base dati IRENE nove comunicazioni provenienti da quattro Stati membri e riguardanti gli stessi casi sono registrate con un totale di 58,8 Mio ECU. Il raggruppamento di una serie di irregolarità notificate dagli Stati membri e registrate nella base IRENE (per entità o per

>SPAZIO PER TABELLA>

caso) in un unico caso UCLAF dà al lettore delle relazioni annuali l'impressione errata che il volume finanziario medio di un caso UCLAF sia superiore a quello dei casi trattati dagli Stati membri. Nell'esempio sopracitato, il volume finanziario medio UCLAF è di 29 Mio ECU rispetto ai soli 7 Mio ECU degli Stati membri.

5.11. I risultati del lavoro svolto da task force specializzate (ad esempio nel settore delle sigarette o degli articoli tessili), così come sono presentati nelle relazioni annuali, appaiono tra i più importanti in termini di valore. Essi vanno tuttavia considerati con prudenza in quanto le cifre indicate sono stime e i recuperi e i risparmi reali per il bilancio comunitario non sono stati quantificati con precisione.

6. CORRUZIONE E INFRAZIONI DISCIPLINARI

La lotta alla corruzione

6.1. La corruzione (cfr. l'allegato I, punto 26) è connessa ad un abuso di potere o ad un'illegalità nel processo decisionale indotto da incentivi o benefici indebiti; a questo strumento fa spesso ricorso la criminalità organizzata. La corruzione si ripercuote sugli interessi dell'Unione in vari modi: essa non lede soltanto gli interessi finanziari delle Comunità europee, ma mina alla base la solidità del processo decisionale, distorce la concorrenza e sfida i princípi su cui si basa un mercato libero e aperto, in particolare il funzionamento del mercato interno.

6.2. La necessità di combattere la corruzione a livello europeo è già stata riconosciuta e sono state adottate a tal fine una serie di iniziative (45). Tuttavia, poiché non fanno parte di una strategia integrata, la Commissione ha adottato il 21 maggio 1997 una comunicazione al Consiglio e al Parlamento europeo (46) per definire i principali elementi di una linea d'azione generale comunitaria contro la corruzione. Questo documento rappresenta una buona base per proposte e azioni della Commissione volte a combattere la corruzione in settori specifici ma non riguarda gli atti di corruzione all'interno delle istituzioni comunitarie. Anche i programmi di lavoro della Commissione relativi alla lotta contro la frode non prevedono una strategia per far fronte alla corruzione (47).

Assegnazione delle competenze

6.3. Per quanto concerne la lotta alla corruzione interna, le competenze non sono chiare. La nota del 14 aprile 1997 del Segretario generale, intitolata «Azioni da intraprendere in caso di sospetta frode, irregolarità o infrazione disciplinare» conferma che l'UCLAF è competente per «tutte le questioni relative ai casi di frode sospetta a danno del bilancio comunitario». Benché il direttore dell'UCLAF abbia sottolineato, nel maggio 1996, la necessità di un chiaro riferimento scritto alla corruzione, per evitare confusioni sulle responsabilità dell'UCLAF, mancano tuttora istruzioni ufficiali scritte che designino chiaramente il servizio competente in materia.

6.4. Attualmente l'UCLAF deve trattare circa 40 casi che presentano un «elemento interno». Questa espressione è stata scelta dall'UCLAF perché i confini fra corruzione, conflitto di interessi, favoritismo o cattiva gestione sono spesso difficili da individuare e i singoli casi implicano, potenzialmente, uno o più degli elementi descritti. La maggior parte di questi casi riguardano spese dirette, ma vi sono anche casi che interessano il FEAOG-Garanzia e i Fondi strutturali.

Mancanza di orientamenti chiari per quanto concerne le indagini amministrative

6.5. Sebbene in un'organizzazione delle dimensioni della Commissione fosse prevedibile il rischio di questo tipo di situazioni, non è stata adottata alcuna procedura uniforme per gestirle. Nonostante alcuni casi risalissero a diversi anni prima, le procedure per compiere indagini al riguardo sono state improvvisate di volta in volta. Non esistono orientamenti chiari per lo svolgimento di indagini amministrative. Rimane da chiarire quali poteri abbiano i funzionari dell'UCLAF e dell'Ufficio sicurezza in materia di perquisizione di locali, sequestro di beni o di documenti ed interrogatori di funzionari, nonché quali siano i diritti e i doveri delle persone sospettate. Inoltre, e questo è forse l'aspetto più grave, non è chiaro in quale fase vadano informate le autorità giudiziarie nazionali e quindi quando avvenga il passaggio importante dalla sfera dell'indagine amministrativa a quella dell'inchiesta giudiziaria (48).

6.6. La situazione attuale comporta il rischio serio e inammissibile che ogni indagine svolta fallisca a causa dell'inosservanza delle leggi che disciplinano le indagini in materia e che la successiva azione giudiziaria venga pertanto respinta.

6.7. Le norme riguardanti la raccolta degli elementi probatori e la relativa utilizzazione differiscono notevolmente a seconda degli Stati membri. Ciò vale, in particolare, per i documenti che una persona, successivamente incriminata nel quadro di un'azione penale, ha dovuto presentare nel corso di un'indagine amministrativa preliminare. Anche le norme riguardanti l'inammissibilità delle prove ottenute illegalmente e il punto in cui la persona sospettata diviene imputato e inizia quindi a godere di speciali diritti (in particolare il diritto a conoscere i capi d'accusa, la facoltà di non rispondere, il diritto di essere assistiti da un avvocato a propria scelta etc.) variano da uno Stato membro all'altro (49).

Attuazione di una politica di «tolleranza zero»

6.8. Molte indagini condotte dall'UCLAF sono state avviate in seguito a segnalazioni di agenti della Commissione che hanno rivelato i propri sospetti riguardo ad altri funzionari. In tutti i tipi di organizzazioni questo aspetto si è rivelato una delle principali fonti di informazione nella scoperta di pratiche corrotte (50). Per favorire l'instaurarsi di un clima in cui venga fornito questo tipo di informazioni e in cui le pratiche fraudolente o corrotte non vengano tollerate, la Commissione deve perseguire una politica chiara e non ambigua.

6.9. L'organizzazione deve avere una filosofia «antifrode» e i vertici devono essere preparati a dimostrare che ogni caso di sospetta frode interna, corruzione, infrazione disciplinare o cattiva gestione formerà oggetto di indagini approfondite e che, se ne sarà dimostrata la fondatezza, verranno adottati con rigore e trasparenza i provvedimenti disciplinari appropriati. Se la cosiddetta politica della «tolleranza zero» (51) viene attuata nelle istituzioni comunitarie, deve esserlo in base ad un'applicazione rigorosa delle norme contenute nello statuto del personale e nel regolamento finanziario. Mancano, tuttavia, al riguardo, una definizione ed orientamenti in materia di responsabilità disciplinari e pecuniarie delle persone addette alla procedura finanziaria - ordinatori, controllori finanziari, contabili e amministratori degli anticipi, come già deplorato dalla Corte (52).

6.10. Dovrebbe inoltre vigere l'obbligo di notificare alle autorità giudiziarie responsabili tutti i sospetti di frode o corruzione. A questo proposito, deve essere assolutamente chiaro che il «protocollo sui privilegi e sulle immunità delle Comunità europee» non può essere invocato, e non lo sarà, per proteggere un membro della direzione o del personale. Non dovrebbe inoltre accadere che la Commissione richieda all'autorità giudiziaria competente di uno Stato membro di giustificare la propria richiesta di revocare l'immunità mediante invio della documentazione pertinente. La presentazione di una domanda motivata basata sulle norme e sulle procedure nazionali specifiche dovrebbe bastare. Se la Commissione è convinta che il suo funzionario abbia assolto i propri obblighi può concedere a quest'ultimo la protezione legale di cui all'articolo 24 dello statuto del personale. A questo proposito, si ricordi che solo un'inchiesta giudiziaria formale ed, eventualmente, un processo possono stabilire, in base al diritto penale, se l'imputato sia colpevole o innocente (53).

Problemi individuati

6.11. Attualmente la politica posta in atto dalla Commissione è tutt'altro che chiara; alcuni casi rimangono in sospeso per anni; gli agenti in causa vengono trasferiti altrove, ma sempre nell'ambito dell'organizzazione (54). In molti casi esaminati, l'UCLAF non è stata in grado di produrre elementi sufficienti che dimostrassero l'esistenza di corruzione, o perché il sospetto iniziale era infondato o perché l'UCLAF non era stata in grado di scoprire eventuali pratiche scorrette. In ogni caso, è difficile per l'UCLAF reperire prove sufficienti se le somme versate, ad esempio, sono state consegnate a terzi, perché nessuna istituzione europea ha il potere di perquisire un'abitazione, analizzare conti bancari etc.. Queste operazioni possono essere svolte solo con il consenso delle persone interessate o previa autorizzazione delle autorità giudiziarie competenti. Ciononostante, in tutti i casi di presunta corruzione esaminati, l'UCLAF è riuscita a reperire prove chiare di infrazioni disciplinari (casi gravi di malagestione, favoritismo, conflitto di interessi etc.). Ad ogni modo, sono stati presi provvedimenti disciplinari solo in casi eccezionali (55).

6.12. In alcuni casi è stata compiuta un'inchiesta amministrativa (durante l'indagine o dopo la presentazione di una relazione finale da parte dell'UCLAF) che non era contemplata dallo statuto del personale o da un qualsiasi altro testo giuridico. In questi casi, è probabile che il funzionario incaricato dell'indagine «ad hoc» (solitamente un direttore indipendente dalla DG interessata) incontri dei problemi (trascrizione di verbali di udienze/interviste/audizioni; presenza di avvocati; ricerca/requisizione di documenti). Anche in questo contesto mancano orientamenti da seguire per lo svolgimento delle indagini.

6.13. Alla luce dell'esperienza acquisita, ci si chiede se sia opportuno che l'UCLAF, con la sua struttura attuale, gestisca casi di corruzione in cui è coinvolto personale della Commissione. Questa responsabilità potrebbe essere incompatibile con la «partnership» fra le DG operative e l'UCLAF, necessaria al buon esito delle indagini di quest'ultima. Sarebbe opportuno considerare l'istituzione di un'unità a parte alla quale verrebbero automaticamente comunicati eventuali sospetti di corruzione e che avrebbe l'autorità e le risorse per intraprendere le indagini necessarie.

7. CONCLUSIONE

7.1. Poiché l'indagine non ha compreso un esame particolarmente approfondito degli Stati membri e delle DG operative della Commissione, le osservazioni formulate riguardano sostanzialmente l'UCLAF. La Commissione, specie dal 1990, ha dimostrato un grande impegno nella lotta alle frodi concernenti i fondi comunitari, impegno che ha permesso di migliorare il quadro giuridico e amministrativo nel quale si combatte la lotta alle frodi. Alla fine del 1994, la Commissione ha iniziato ad organizzare l'UCLAF come un servizio centrale dotato delle necessarie competenze in campo finanziario, doganale, giudiziario, fiscale e di polizia. È veramente indispensabile, tuttavia, migliorare le misure di sicurezza, le procedure di gestione interna, la raccolta di informazioni («intelligence»), i sistemi d'informazione e la cooperazione con le autorità competenti degli Stati membri.

7.2. È difficile valutare globalmente i risultati ottenuti finora dall'UCLAF. Ad ogni modo, le informazioni sui recuperi effettuati trasmesse dagli Stati membri e riportate nelle relazioni annuali sulla lotta contro la frode non sono attendibili e non distinguono fra recuperi dovuti al lavoro dell'UCLAF e quelli attribuibili alle autorità nazionali. Inoltre, nel settore delle spese dirette, non vi sono informazioni facilmente accessibili sull'importo totale da recuperare in seguito alle indagini condotte dall'UCLAF. Infine, strumenti come la «lista nera» e la verifica del carattere «a prova di frode» della normativa sono stati concepiti solo recentemente e il loro impatto è stato finora limitato.

7.3. L'UCLAF necessita di un sistema gestionale che detenga informazioni concernenti la situazione dei casi in corso o precedenti, dal momento della segnalazione o della formulazione dei primi sospetti all'indagine amministrativa, la trasmissione del fascicolo alle autorità nazionali, l'inchiesta penale, l'azione giudiziaria, la sentenza e il recupero. Senza questo sistema è praticamente impossibile valutare l'efficacia dell'unità in questione.

7.4. Sono stati compiuti i primi passi nell'ambito di un programma ambizioso per combattere le frodi, simultaneamente, su tutti i fronti (prevenzione, repressione, cooperazione amministrativa e giudiziaria). Devono ancora essere compiuti sforzi considerevoli per mettere pienamente in pratica queste iniziative. Le convenzioni e i protocolli conclusi nel quadro del terzo pilastro non sono stati ancora ratificati.

7.5. La frode a danno del bilancio comunitario ha spesso un carattere transnazionale. Le autorità repressive, tuttavia, applicano una vasta gamma di procedure diverse, senza un ordine vero e proprio, con conseguente perdita di tempo. Viceversa, gli autori delle frodi possono operare in tempo reale usando le proprie reti internazionali di contatti. Le procedure vigenti semplicemente non possono far fronte alle nuove reti criminali. L'assistenza da parte della Commissione e lo scambio di informazioni fra l'UCLAF e le autorità giudiziarie degli Stati membri costituiscono un primo passo verso la soluzione. Rimane, tuttavia, un grosso ostacolo, ovvero la mancanza di norme comuni in materia di elementi probanti che impedisce agli Stati membri di accettare prove raccolte in altri paesi dell'Unione. È necessario, pertanto, uno «spazio giuridico europeo (56) con obiettivi chiari e circoscritti che rispecchino le rispettive competenze delle istituzioni in materia di protezione degli interessi finanziari della Comunità.

7.6. L'UCLAF deve svolgere un ruolo difficile. Essa ha compiti amministrativi attinenti alla protezione degli interessi finanziari della Comunità che discendono dal primo pilastro, nonché responsabilità connesse alle indagini giudiziarie che rientrano nel terzo pilastro, senza supporto da parte di un'autorità giudiziaria europea indipendente in grado di avviare e guidare indagini e, all'occorrenza, intentare azioni penali. L'interfaccia di collegamento e consulenza in materia di diritto penale, di cui al paragrafo 3.4, rappresenta solo una soluzione preliminare ai problemi esistenti (57). Il 25 novembre 1997, la Commissione ha presentato una comunicazione alla commissione parlamentare per il controllo dei bilanci [DOC(SEC 97) 2182/2] volta a migliorare gli interventi contro l'incompetenza, le irregolarità finanziarie, la frode e la corruzione.

7.7. L'UCLAF non è autorizzata a svolgere indagini relative alle altre istituzioni europee. In ambito comunitario, tale limitazione deve essere considerata una grave lacuna nel quadro giuridico e organizzativo della lotta contro la frode. La ricerca di una soluzione a tale problema dovrebbe essere una questione prioritaria e ogni eventuale proposta per la riorganizzazione della lotta alle frodi a livello europeo dovrebbe tenerne conto. Date le circostanze, è inoltre necessario definire le competenze dell'Europol e dell'UCLAF in modo da garantire un'azione sinergica.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo nella riunione del 10-11 giugno 1998.

Per la Corte dei conti

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

(1) In base alla struttura giuridica e amministrativa, spetta in primis agli Stati membri prendere le misure necessarie per combattere le frodi che ledono gli interessi finanziari delle Comunità (cfr. il capitolo 2). Per questo motivo si è deciso di includere in questo controllo i controlli a livello nazionale.

(2) COM(87) 572 def.

(3) SEC(95) 249. Va sottolineato che all'UCLAF incombono altre responsabilità, oltre alle attività di indagine (cfr. il paragrafo 2.20).

(4) COM(94) 92 def.

(5) Il programma di lavoro della Commissione per il 1997/1998 concernente la protezione degli interessi finanziari delle Comunità e la lotta contro le frodi [COM(97) 199] contiene anche una breve valutazione dei risultati ottenuti dal 1994.

(6) GU C 251 del 15.8.1997.

(7) GU C 316 del 27.11.1995.

(8) «Fraud without frontiers», Studio compiuto per la Commissione europea (Task Force Giustizia e Affari interni, Unità di cooperazione giudiziaria) sulle frodi internazionali nell'ambito dell'Unione europea, elaborato da Deloitte & Touche European and International Fraud Group, 1997.

(9) Cfr. la relazione finale «Incompatibilités entre systèmes juridiques et mesures d'harmonisation», in: Seminar on the Legal Protection of the Financial Interests of the Community, Bruxelles, Novembre 1993, Oak Tree Press, Dublino 1994.

(10) Cfr. «Corpus Juris (in seguito denominato Corpus Juris) contenente disposizioni penali per la tutela degli interessi finanziari dell'Unione europea». Studio realizzato su richiesta del Parlamento europeo da ricercatori delle Associazioni di avvocati europei per la tutela degli interessi finanziari della Comunità, sotto l'egida della Direzione generale del Controllo finanziario della Commissione, Parigi 1997.

(11) SEC(96) 1802/4 (Esecuzione della raccomandazione n. 7 del progetto SEM 2000, Fase II).

(12) SEC(97) 1562.

(13) SEC(95) 249.

(14) Oltre a questi orientamenti generali, sono state stabilite norme precise per la ripartizione delle competenze nel campo dell'agricoltura, delle dogane e dell'imposizione indiretta.

(15) L'ispettorato generale non è considerato in questi casi un punto di contatto appropriato non essendo coinvolto in compiti di gestione corrente. Il suo ruolo consiste nel sorvegliare il rendimento dei vari servizi della Commissione relativamente al loro quadro regolamentare, all'impiego delle risorse e ai risultati ottenuti.

(16) I contatti diretti con le autorità competenti in materia di sicurezza negli Stati membri devono essere curati tramite l'Ufficio di sicurezza.

(17) COM(94) 3282 del 1.3.1995 che sostituisce la decisione del 7 luglio 1986 in cui sono definite la classificazione dei documenti sotto il profilo della sicurezza e stabilite le misure di sicurezza applicabili ai documenti classificati.

(18) Documento DG IX, rif. IX.01/PT D(97) 1552.

(19) Cfr. la raccomandazione 20 della relazione finale della commissione di inchiesta temporanea del Parlamento europeo sul regime di transito comunitario (PE 220.895/def.).

(20) Ordinanza della Corte di giustizia del 13 luglio 1990, Causa C-2/88 Imm. Zwartfeld, [1990] ECR I-3372, punto 19.

(21) Cfr. inoltre il Piano d'azione contro la criminalità organizzata (97/C 251/01, GU C 251 del 15.8.1997), in particolare la pag. 9.

(22) Decisione 2/94 del comitato congiunto CEE/EFTA «Transito comune» (94/948/CE) dell'8 dicembre 1994, GU L 371 del 31.12.1994. I prodotti sensibili sono prodotti ai quali si applicano una tassazione elevata all'importazione nella Comunità e restituzioni particolarmente alte al momento dell'esportazione in un paese terzo.

(23) Regolamento (CEE) n. 595/91 relativo al FEAOG-sezione garanzia, regolamento n. 4253/88 (CEE) relativo ai Fondi strutturali e regolamento n. 1552/89 (CEE, Euratom) relativo alle risorse proprie.

(24) La Commissione, tuttavia, non ha alcun potere coercitivo per quanto concerne il recupero di debiti accertati.

(25) GU C 395 del 31.12.1996.

(26) Relazione annuale 1993 della Commissione «Tutela degli interessi finanziari della Comunità. Lotta contro le frodi», COM(94) 94 def., pag. 52.

(27) A tutt'oggi non è pervenuta alcuna comunicazione a titolo del regolamento n. 1831/94.

(28) Cfr. la relazione annuale della Corte dei conti europea sull'esercizio finanziario 1996.

(29) La procedura è definita all'articolo 8, paragrafo 2 del regolamento (CEE) n. 729/70 del Consiglio e all'articolo 5, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 595/91.

(30) L'importo è a carico dello Stato membro se questi non ha fatto tutto il possibile per recuperare le somme in causa o se si è dimostrato negligente.

(31) GU L 145 del 29.6.1995.

(32) GU L 102 del 25.4.1996.

(33) Francia, Paesi Bassi e Regno Unito.

(34) Nel documento COM(97) 417 la Commissione fa presente che solo nel campo delle restituzioni all'esportazione gli Stati membri hanno segnalato 72 irregolarità che superano il massimale di 100 000 ECU (l'articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 745/96 prevede il cumulo di tutte le irregolarità commesse da uno stesso operatore nell'arco di un anno).

(35) COM(97) 417 def., pagg. 2 e 3.

(36) Causa C-303/90 Repubblica francese contro Commissione, sentenza emessa il 13 novembre 1991.

(37) Relazione annuale 1994 della Commissione «Protezione degli interessi finanziari della Comunità. Lotta contro la frode», COM(95) 98 def., pag. 10.

(38) GU L 178 del 12.7.1994.

(39) Cfr. inoltre il regolamento [CE C(97) 3151 def. - II] n. 2064/97 del 15.10.1997, L 290 del 23.10.1997.

(40) Articolo 24 del regolamento (CEE) n. 4253/88 modificato dal regolamento (CEE) n. 2082/93 del Consiglio.

(41) Cfr. la relazione Bösch (PE 222.169), pag. 8 o il programma di lotta contro le frodi elaborato dalla commissione parlamentare ristretta per la legislazione europea, Londra 1997, pag. xxiii.

(42) Relazione annuale 1996 sulla lotta contro la frode, [COM(97) 200 def. del 6.5.1997, pag. 21]. Nel frattempo è stata pubblicata la relazione annuale 1997, che non ha formato oggetto del controllo della Corte.

(43) Relazione annuale 1995 sulla lotta contro la frode, pag. 80 [COM(96) 173 def.].

(44) GU L 175 del 13.7.1996.

(45) La convenzione sulla lotta alla corruzione (paragrafo 2.4), la risoluzione del Parlamento europeo sulla corruzione del 15 dicembre 1995 (Relatore Sig.ra Salisch) e il piano d'azione sulla criminalità organizzata stabilito dal Gruppo di alto livello (GU C 251 del 15.8.1997) sottolineano la necessità di intensificare la lotta alla corruzione. Una posizione comune è stata inoltre definita il 6 ottobre 1997 sui negoziati in seno al Consiglio d'Europa e all'OCSE relativi alla lotta contro la corruzione (GU L 279 del 13.10.1997).

(46) COM(97) 192 def.. Questo documento è stato elaborato dalla task force Giustizia e affari interni.

(47) Per quanto riguarda il programma di lavoro 1997, questa lacuna è stata apertamente criticata dal Parlamento europeo (PE 222.169).

(48) Anche la relazione Bösch (PE 222.169, pag. 4) critica l'inadeguatezza delle disposizioni applicabili nei casi di corruzione in seno alla Commissione stessa.

(49) «Corpus Juris», pagg. 134-140.

(50) Zero tolerance, S. Burns, Accountancy. Agosto 1997.

(51) Cfr. «Fraud without Frontiers, An Executive Summary of the Study for the EC on International Fraud within the European Union», Deloitte & Touche, European Fraud and International Disputes Group, pag. 1.

(52) Parere 4/97 della Corte dei conti su una proposta di regolamento (Euratom, CECA, CE) del Consiglio che modifica il regolamento finanziario del 21 dicembre 1977 applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU C 57 del 23.2.1998), in seguito denominato Parere 4/97.

(53) Cfr. l'Ordinanza della Corte di giustizia del 13 luglio 1990, Causa C-2/88 Imm. Zwartfeld, [1990] ECR I-3372, punto 19.

(54) Anche la relazione Bösch (PE 222.169, pag. 15) deplora l'assenza di una politica della tolleranza zero: «Una serie di casi recenti ha richiamato l'attenzione sul modo in cui una cultura finanziaria relativamente lassista in seno alla Commissione ha permesso che si verificassero casi di corruzione al suo interno e, fatto forse ancora più preoccupante, che essi non siano stati oggetto di indagini per lungo tempo.»

(55) Cfr. Inoltre il parere della Corte 4/97, in particolare i paragrafi 5.20-5.23.

(56) Allocuzione del Sig. Klaus Hänsch, Presidente del Parlamento europeo, in occasione della conferenza interparlamentare sulla frode, organizzata su iniziativa della commissione per il controllo dei bilanci il 23 e il 24 aprile 1996.

(57) Essa non risolve però il problema della non abilitazione dell'UCLAF a trattare i casi di frode in altre istituzioni europee. Inoltre, nel campo della lotta alla corruzione, vi sono dubbi circa l'opportunità di affidare tale compito all'UCLAF.

ALLEGATO I

NORMATIVA DI BASE IN MATERIA DI LOTTA CONTRO LA FRODE

Introduzione

1. Teoricamente, tutte le risorse proprie della Comunità sono riscosse dagli Stati membri e circa l'80 % dei fondi comunitari (provenienti, sostanzialmente, dalla sezione garanzia del FEAOG e dai Fondi strutturali) sono versati ai beneficiari finali dagli Stati membri (spese indirette). La spesa agricola è gestita dagli organismi pagatori nazionali. I Fondi strutturali sono amministrati dalle autorità nazionali responsa