IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 260/1

PARERE DEL CONSIGLIO

del 10 ottobre 2006

sull'aggiornamento modificato del programma di convergenza dell'Ungheria, 2005-2009

(2006/C 260/01)

IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea,

visto il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997, per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche (1), in particolare l'articolo 9, paragrafo 3,

visto il parere del Consiglio del 24 gennaio 2006 sul programma di convergenza aggiornato dell'Ungheria, 2005-2008

vista la raccomandazione della Commissione,

sentito il comitato economico e finanziario,

HA ESPRESSO IL SEGUENTE PARERE:

(1) il 10 ottobre 2006 il Consiglio ha esaminato l'aggiornamento modificato del programma di convergenza dell'Ungheria, pervenuto in data 1o settembre 2006 e relativo al periodo 2005-2009. (2)

(2) A seguito dell'adozione di un pacchetto completo di riforme economiche alla metà degli anni '90, l'economia ungherese ha registrato tassi di crescita stabili e relativamente elevati e una riduzione dell'inflazione grazie a valide politiche macroeconomiche e adeguate riforme strutturali. Tuttavia a partire dal 2001, e ancora di più negli ultimi anni, un incremento significativo della spesa pubblica accompagnato da tagli fiscali e generosi aumenti delle retribuzioni del settore pubblico si sono tradotti in disavanzi annui di bilancio ben superiori al 5 % del PIL, con uno scostamento notevole dagli obiettivi di disavanzo originari. Inoltre i dati di fine anno sono stati sostanzialmente rivisti al rialzo a posteriori in quasi tutte le comunicazioni sui dati di bilancio. Gli obiettivi in termini di disavanzo contenuti nel programma di convergenza del maggio 2004 (4,6 % del PIL nel 2004, 4,1 % del PIL nel 2005 e 3,6 % del PIL nel 2006) non sono stati rispettati e il disavanzo si è assestato al 6,6 % del PIL nel 2004 e al 7,5 % del PIL nel 2005 e per il 2006 il governo stima che esso sarà pari a circa il 10,1 % del PIL nel 2006, ovvero di gran lunga il disavanzo più elevato in tutta la UE (tutte le cifre includono gli oneri della riforma pensionistica). Gli scostamenti sono riconducibili in gran parte a una programmazione di bilancio eccessivamente ottimistica, a cospicue eccedenze di spesa, a riduzioni fiscali e a un insufficiente sforzo di aggiustamento strutturale. Questa politica di bilancio fortemente espansiva ne ha intaccato in modo considerevole la credibilità e ha gravato in misura crescente sull'economia. In particolare ha contribuito a determinare seri squilibri esterni e un aumento significativo del debito estero complessivo (passato da meno del 20 % del PIL nel 2001 a quasi il 30 % del PIL nel 2005) oltre a differenziali dei tassi di interesse molto più elevati rispetto agli altri Stati membri di recente adesione.

(3) Il 5 luglio 2004 il Consiglio ha deciso che in Ungheria esisteva un disavanzo eccessivo e ha formulato una prima raccomandazione ai sensi dell'articolo 104, paragrafo 7, al fine di far cessare tale situazione entro il 2008, termine indicato dalle autorità ungheresi nel programma di convergenza del maggio 2004. Nel gennaio 2005 e nuovamente nel novembre 2005 il Consiglio, basandosi sull'articolo 104, paragrafo 8, ha deciso che l'Ungheria non aveva ottemperato alla prima raccomandazione né a quella successiva dell'8 marzo 2005. Il Consiglio ha rilevato il considerevole scostamento rispetto al percorso di risanamento a medio termine, in particolare in relazione agli obiettivi di disavanzo per il 2005 e il 2006.

(4) Il 1o dicembre 2005 le autorità ungheresi hanno presentato alla Commissione e al Consiglio un aggiornamento del programma di convergenza contenente un nuovo percorso di risanamento, pur mantenendo il 2008 come termine per la correzione del disavanzo eccessivo. Il 24 gennaio 2006 il Consiglio ha adottato un parere sull'aggiornamento del 2005, nel quale indicava che l'enorme riduzione delle spese pari al 7,5 % del PIL non era sostenuta da misure concrete. Pertanto, ai sensi del regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, sezione 3, articolo 9, paragrafo 2, quale modificato, il Consiglio ha invitato l'Ungheria a presentare, il più presto possibile e comunque entro il 1o settembre 2006, un aggiornamento modificato del proprio programma di convergenza contenente misure concrete e strutturali pienamente compatibili con il suo percorso di risanamento a medio termine.

(5) Dopo che nel 2005 il disavanzo delle amministrazioni pubbliche ha raggiunto il 7,5 % del PIL (dato comunicato nella primavera 2006), successivamente alle elezioni legislative dell'aprile 2006 le autorità ungheresi hanno annunciato che il dato sul disavanzo 2006 andava rivisto largamente al rialzo e che, in assenza di interventi correttivi, avrebbe potuto raggiungere l'11,6 % del PIL (3). Il superamento rispetto all'obiettivo del 6,1 % del PIL indicato nella legge di bilancio e all'aggiornamento del programma di convergenza del 2005 è avvenuto quasi interamente sul versante della spesa (circa il 5 % del PIL), e ha riguardato in particolare i costi operativi delle istituzioni centrali di bilancio, la spesa pensionistica e la spesa sanitaria. Inoltre, a causa dell'appuntamento elettorale, si sono registrati investimenti superiori al previsto da parte delle amministrazioni locali. Uno scostamento di circa l'1 % del PIL si spiegava da un lato con la contabilizzazione nel bilancio delle amministrazioni pubbliche (4) degli investimenti nella rete autostradale (1,1 % del PIL), che in origine dovevano essere effettuati da partenariati pubblico-privato (PPP) e non essere iscritti a bilancio, e, dall'altro, con il costo di aerei militari (0,3 % del PIL) acquisiti in leasing finanziario. Tali spese non erano state originariamente incluse negli obiettivi ufficiali di bilancio.

(6) In giugno, a fronte di un disavanzo in rapida crescita, il governo — riconfermato a seguito delle elezioni legislative dell'aprile 2006 — ha deciso di rinunciare al programma quinquennale di riduzioni fiscali, che aveva già avviato e che avrebbe determinato un'ulteriore contrazione delle entrate del 3 % del PIL entro il 2010, e ha adottato un pacchetto fiscale correttivo. Un certo numero di misure correttive, incluse tutte quelle sul versante delle entrate, è già stato adottato dal Parlamento. Grazie a aumenti fiscali, a tagli immediati della spesa sanitaria, delle sovvenzioni ai prezzi del gas, della spesa delle amministrazioni pubbliche e del ritiro integrale della riserva iscritta a bilancio, pari allo 0,3 % del PIL, il governo si aspetta di ridurre l'eccesso di disavanzo dell'1,5 % del PIL e conseguire così il nuovo obiettivo del 10,1 % del PIL. Il governo si aspetta inoltre che le misure citate producano effetti importanti anche nei prossimi anni.

(7) Sulla base dello scenario macroeconomico illustrato nel programma, nei prossimi anni il PIL reale dovrebbe diminuire, passando dal 4,1 % nel 2006 al 2,2 % nel 2007 e al 2,6 % nel 2008, a causa dell'impatto delle misure di risanamento del bilancio inserite nel programma, alcune delle quali sono già state applicate a partire dal luglio 2006. La crescita dovrebbe tornare ai livelli pre-risanamento entro il 2009. Questo andamento trova riscontro inoltre nelle condizioni cicliche implicite, che indicano differenziali negativi tra la produzione effettiva e quella potenziale negli anni 2007 e 2008 e un ritorno della produzione ai suoi livelli potenziali entro il 2009. Sulla base delle informazioni attualmente disponibili e fatte salve le previsioni dell'autunno 2006 dei servizi della Commissione, lo scenario macroeconomico delineato appare sostanzialmente plausibile, sebbene sia piuttosto ottimistico per quanto riguarda il 2009. Il significativo miglioramento dei conti con l'estero previsto dal programma appare plausibile in considerazione degli effetti, sia diretti che indiretti, delle misure di risanamento del bilancio. In particolare l'attuale disavanzo delle partite correnti dovrebbe diminuire da quasi l'8 % del PIL nel 2006 a meno del 4 % del PIL nel 2009. Quanto all'inflazione si prevede che dovrebbe raggiungere un massimo del 6,2 % nel 2007, dopo aver toccato il 3,5 % nel 2006, per poi ridiscendere al 3 % entro il 2009. Queste previsioni si spiegano con l'aumento dell'IVA e con la riduzione delle sovvenzioni dei prezzi, decisa nell'estate 2006. Tuttavia, nell'arco temporale considerato, il livello dell'inflazione sembra piuttosto sottostimato nonostante l'effetto negativo del rallentamento dell'economia.

(8) Il programma punta a correggere il disavanzo eccessivo entro il 2009 grazie a una drastica riduzione del disavanzo, pari a 6,9 punti percentuali del PIL, concentrata nella prima parte del programma nell'arco di tre anni, partendo dal picco del 10,1 % del PIL nel 2006 per scendere al 3,2 % del PIL nel 2009. Il miglioramento del saldo primario nel periodo considerato dovrebbe essere della stessa portata. Il programma riconosce che l'obiettivo di portare il disavanzo al 3,2 % del PIL entro il 2009 si colloca al di sopra della soglia del 3 % del PIL stabilita dal trattato ma prevede che il Consiglio e la Commissione, nel considerare la possibilità di mettere fine alla procedura per i disavanzi eccessivi avviata nei confronti dell'Ungheria, potrebbero tenere conto di una parte dei costi netti della riforma delle pensioni, in linea con il patto di stabilità e crescita rivisto (5). Circa la metà della prevista riduzione del rapporto disavanzo/PIL dovrebbe avvenire nel 2007. La prevista riduzione del disavanzo nominale dovrebbe essere conseguita grazie all'aumento di 3 punti percentuali del rapporto entrate/PIL e alla riduzione del rapporto spesa/PIL di 3,9 punti percentuali nel periodo coperto dal programma. (6) Per quanto riguarda il versante delle entrate, sono stati adottati tutti gli incrementi delle entrate per conseguire l'obiettivo programmatico di aumentare il rapporto entrate/PIL. Oltre ai già menzionati tagli alla spesa, le autorità ungheresi prevedono di conseguire gli obiettivi fissati grazie all'introduzione di rigorosi tetti di spesa annui per la maggior parte delle voci di spesa e al rafforzamento dei controlli sulla spesa di bilancio. Questi piani dovrebbero essere inclusi e illustrati in modo circostanziato nella legge di bilancio 2007, che dovrebbe essere presentata in Parlamento entro la fine di ottobre. Il programma preannuncia inoltre una serie di riforme organiche e strutturali finalizzate a garantire il conseguimento degli obiettivi in materia di disavanzo, soprattutto negli ultimi anni del programma (quali l'introduzione di regimi di partecipazione alle spese nel settore della sanità, la revisione dei prezzi sovvenzionati e la semplificazione dell'amministrazione pubblica centrale).

(9) Nel periodo di riferimento del programma, il saldo strutturale (ovvero il saldo di bilancio corretto per il ciclo al netto delle misure una tantum e di altre misure temporanee), calcolato in base alla metodologia concordata e basato sui dati contenuti nel programma, dovrebbe registrare un miglioramento medio annuo di circa il 2 % del PIL, riducendosi da circa il 9 % del PIL nel 2006 al 3 % del PIL nel 2009. Il programma fissa come obiettivo a medio termine (di seguito OMT) per la posizione di bilancio un disavanzo strutturale compreso tra lo 0,5 % e l'1 % del PIL, che non conta però di raggiungere entro il periodo del programma. L'OMT è compreso nella forchetta indicata nel patto di stabilità e crescita e nel codice di condotta e riflette adeguatamente la crescita della produzione potenziale nel lungo termine e il rapporto tra debito e PIL.

(10) Per quanto riguarda i risultati di bilancio, esiste una serie di elementi positivi. Gran parte delle misure finalizzate alla riduzione del disavanzo nel 2006 e 2007 sono state già adottate o dovrebbero essere inserite nel bilancio 2007. Inoltre, negli ultimi mesi il governo ha adottato decisioni relative alle prime fasi delle progettate riforme strutturali. In più, le autorità ungheresi hanno deciso di migliorare le procedure di bilancio grazie a un sistema di contabilità più trasparente e introducendo dal 2007 una norma sul controllo della spesa e una pianificazione di spesa pluriennale per le istituzioni di bilancio; nel programma le autorità ungheresi si impegnano inoltre a riferire due volte all'anno alla Commissione e al Consiglio sull'andamento del bilancio e a adottare misure correttive in caso di scostamenti. Sussistono tuttavia anche notevoli rischi. Ad esempio è ancora incerta l'effettiva applicazione del previsto congelamento della spesa nel biennio 2007-2008 e del contenimento delle spese nei settori non interessati dal blocco. Inoltre, nonostante le misure pianificate, il conseguimento degli obiettivi di bilancio nei prossimi anni potrebbe essere soggetto a molteplici rischi. Per quanto i rischi sul versante delle entrate sulla base dello scenario macroeconomico appaiano nel complesso ben bilanciati, le stime sulle entrate attese nei prossimi anni e, soprattutto nel 2009, appaiono piuttosto ottimistiche. In più, oltre agli scarsi risultati ottenuti finora in materia di controllo della spesa e alla mancanza di informazioni precise su come tale obiettivo verrà perseguito in futuro, il debole controllo istituzionale sulle procedure di bilancio espone le finanze pubbliche al rischio di notevoli scostamenti. La prevista riduzione del disavanzo va pertanto di pari passo con una rigorosa applicazione delle progettate riforme strutturali e del controllo della spesa a partire dai primi anni del programma.

Non si può escludere infine che, come avvenuto a intervalli regolari in passato, il governo si faccia carico del debito accumulato dalle società pubbliche di trasporto a partire dalla fine del 2002 (pari a quasi il 2 % del PIL), qualora i piani di ristrutturazione e di parziale privatizzazione della società ferroviaria nazionale non producessero i risultati previsti con effetti temporanei sul disavanzo. Nel complesso i risultati potrebbero essere peggiori alle proiezioni del programma, sia nel breve termine che negli ultimi anni del programma.

(11) Alla luce della valutazione del rischio di cui sopra, la prevista correzione, su base sostenibile, del disavanzo eccessivo entro il 2009 esige che il governo consegua in modo rigoroso gli obiettivi di bilancio. Ciò dipende dall'effettiva attuazione di tutte le misure annunciate nel programma per gli anni dal 2006 al 2009, come pure da un'ulteriore definizione delle riforme strutturali e dei controlli sulla spesa e dalla loro applicazione.

(12) Sulla base delle proiezioni del programma il rapporto debito-PIL dovrebbe aumentare significativamente, passando dal 62,3 % nel 2005 al 68,5 % nel 2006, un livello superiore al valore di riferimento del 60 % fissato dal trattato. Sempre secondo le proiezioni del programma, il rapporto debito-PIL dovrebbe aumentare ulteriormente negli anni successivi, per attestarsi al 71,3 % nel 2007 e al 72,3 % nel 2008. Si prevede che il rapporto debito-PIL comincerà a scendere nel 2009 per attestarsi al 70,4 %. I rischi previsti per l'andamento del debito provengono essenzialmente da un disavanzo del saldo primario superiore al previsto a seguito dell'eventuale assunzione del debito delle società pubbliche di trasporto. Data questa valutazione dei rischi, nel periodo coperto dal programma il rapporto debito/PIL potrebbe non ridursi in misura sufficiente per convergere verso il valore di riferimento.

(13) L'Ungheria sembra essere ad alto rischio per quanto concerne la sostenibilità delle finanze pubbliche. La fragile posizione di bilancio combinata con il rapporto relativamente alto, e in crescita, debito-PIL, costituisce un rischio concreto per la sostenibilità delle finanze pubbliche, anche senza tenere conto dell'incidenza che l'invecchiamento della popolazione eserciterà nel lungo termine sul bilancio. Non solo, tale incidenza in Ungheria risulta ben superiore alla media della UE, a causa, in particolare, di un aumento significativo della spesa pensionistica in rapporto al PIL nel lungo termine. Al fine di ridurre tali rischi, e di far fronte al significativo aumento della spesa pensionistica, è pertanto necessario procedere nel medio termine, come previsto, a un sostanziale risanamento delle finanze pubbliche e, in seguito, a un rafforzamento ulteriore della posizione di bilancio.

(14) Se da un lato il serio deterioramento delle finanze pubbliche nel 2006 ha impedito di procedere a una correzione del disavanzo eccessivo come era stato previsto, le misure contenute nel programma, se integralmente articolate e applicate, sono ampiamente coerenti con gli indirizzi di massima per le politiche economiche inclusi negli orientamenti integrati (7). In particolare l'Ungheria prevede di intervenire in modo efficace per correggere il disavanzo eccessivo e di attuare riforme intese a rafforzare la disciplina di bilancio e a aumentare la trasparenza. Le misure in questione dovrebbero contribuire inoltre a correggere l'attuale elevato disavanzo delle partite correnti, ma devono in ogni caso essere associate a riforme strutturali per garantire la sostenibilità di bilancio.

(15) Con la relazione di attuazione da trasmettere entro la metà di ottobre 2006 nel contesto della rinnovata strategia di Lisbona per la crescita e l'occupazione, il governo ungherese prevede di rivedere in modo sostanziale i progetti di riforma di cui al programma nazionale di riforme (PNR) dell'ottobre 2005 per riflettere la sua nuova strategia. L'aggiornamento modificato del programma di convergenza indica piani e misure per ristrutturare la pubblica amministrazione, il sistema sanitario, le pensioni e la pubblica istruzione. In particolare entro il 2007 sono previste misure atte a ridurre le dimensioni della pubblica amministrazione e a migliorarne l'efficienza grazie a economie di scala, a introdurre l'accertamento sui redditi per l'erogazione di sussidi, a ristrutturare la spesa farmaceutica e a liberalizzare parzialmente il commercio dei prodotti farmaceutici, a introdurre regimi di partecipazione alle spese nell'ambito della sanità. Inoltre, sempre entro il 2007, saranno presentate al Parlamento proposte di emendamenti miranti ad aumentare l'età pensionabile e a ridurre i pensionamenti anticipati, migliorando gli incentivi e modernizzando il sistema delle pensioni d'invalidità, optando per un sistema sanitario su base rigorosamente assicurativa e razionalizzando l'uso e la prestazione dei servizi sanitari e ristrutturando la pubblica istruzione. Questi progetti non sono stati ancora concretamente definiti. Il programma prevede di integrarli apportando miglioramenti al quadro istituzionale delle finanze pubbliche.

L'elevato e crescente disavanzo in Ungheria negli anni recenti e in particolare nel 2006 ha creato grave preoccupazione e necessità di un'azione urgente, determinata e sostenuta. È quindi un fatto positivo che nell'aggiornamento modificato del programma di convergenza del settembre 2006 le autorità ungheresi abbiano dato priorità alla riduzione del disavanzo eccessivo mediante uno sforzo sostanziale e concentrato nella parte iniziale del programma e si siano impegnate a riferire alla Commissione e al Consiglio, a cadenza semestrale, sui progressi registrati e sulle azioni intraprese per rispettare gli impegni. Se da un lato sono stati compiuti passi significativi per aumentare le entrate e ridurre le spese, allo scopo di conseguire i nuovi obiettivi in materia di disavanzo per il 2007, e sono stati annunciati interventi per migliorare il controllo della spesa e avviare riforme strutturali per sostenere il risanamento, dall'altro, però, permangono molti rischi sulla via del risanamento, sia nel breve termine che negli ultimi anni del programma. La prevista riduzione del disavanzo va pertanto di pari passo con una rigorosa applicazione delle progettate riforme strutturali, con l'applicazione dei controlli sulla spesa a partire dai primi anni del programma e con il rafforzamento del quadro istituzionale delle finanze pubbliche ungheresi, obiettivi questi che, secondo il Consiglio, le autorità ungheresi dovranno perseguire con il massimo rigore.

Allo stesso tempo il Consiglio adotta, ai sensi dell'articolo 104, paragrafo 7, del trattato, una raccomandazione indirizzata all'Ungheria perché affronti i gravi squilibri di bilancio.

(1) GU L 209 del 2.8.1997, pag. 1. Regolamento modificato dal regolamento (CE) n. 1055/2005 (GU L 174 del 7.7.2005, pag. 1). I documenti cui si fa riferimento nel presente testo possono essere reperiti nel seguente sito:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

(2) L'aggiornamento modificato del programma di convergenza (di seguito denominato «il programma»), presentato in ottemperanza alla richiesta del Consiglio del gennaio 2006, è sostanzialmente conforme, sotto il profilo della struttura e dei dati forniti, al modello previsto dal nuovo codice di condotta per i programmi di stabilità e convergenza. Il programma contiene tutti i dati obbligatori previsti dal nuovo codice di condotta. Mancano invece alcuni dati opzionali, relativi principalmente alla spesa delle amministrazioni pubbliche secondo la funzione, all'andamento del debito pubblico e alla sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche.

(3) L'Ungheria ha deciso di non beneficiare ulteriormente del periodo transitorio per la classificazione dei regimi pensionistici, ammesso da Eurostat il 23 settembre 2004 e che scadrà in ogni caso il 1o aprile 2007. Senza gli oneri della riforma pensionistica, il disavanzo sarebbe stato pari al 6,1 % del PIL nel 2005 e l'obiettivo per il 2006 sarebbe stato pari al 4,7 % del PIL.

(4) In origine questo investimento doveva essere effettuato da partenariati pubblico-privato (PPP) e non essere iscritto a bilancio.

(5) Conformemente all'articolo 1, paragrafo 7, del regolamento (CE) n. 1056/2005 del Consiglio, qualora il disavanzo «… sia diminuito in modo sostanziale e continuo e abbia raggiunto un livello che si avvicina al valore di riferimento», il Consiglio e la Commissione dovrebbero tenere conto in maniera linearmente decrescente del costo netto della riforma pensionistica che comprenda un pilastro integralmente a capitalizzazione. Nel caso dell'Ungheria ciò corrisponderebbe nel 2009 al 20 % dei costi netti della riforma pensionistica o allo 0,3 % del PIL (stima).

(6) In tale contesto va notato che la traiettoria del rapporto delle entrate totali e del rapporto della spesa totale include i trasferimenti EU previsti che aumentano sia il rapporto delle entrate che quello della spesa di circa 1,7 punti percentuali sul periodo di riferimento del programma (di 1,1 punti percentuali soltanto nel 2009); così adeguato per questi trasferimenti il rapporto entrate/PIL aumenta di 1,3 punti percentuali, mentre quello spesa/PIL scende di 5,6 punti percentuali.

(7) Nel luglio 2005 gli indirizzi di massima per le politiche economiche sono stati inclusi negli orientamenti integrati quali parte del rilancio della strategia di Lisbona (GU L 205 del 6.8.2005, pag. 28).