RELAZIONE ANNUALE sull'esercizio finanziario 1991

(92/C 330/01)

La relazione, corredata delle risposte delle istituzioni alle

osservazioni della Corte, è stata trasmessa entro il 30 novembre 1992

alle autorità competenti per il discarico ed alle altre istituzioni

Aldo ANGIOI (Presidente)

André J. MIDDELHOEK

John CAREY

Josep SUBIRATS

Carlos M. MORENO

Richie RYAN

Ole Joergen WARBERG

Konstantinos ANDROUTSOPOULOS

Daniel STRASSER

Bernhard FRIEDMANN

Maurice THOSS

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

INTRODUZIONE (*)

>SPAZIO PER TABELLA>

LA GESTIONE E IL CONTROLLO DELLE FINANZE COMUNITARIE

0.1. Nel caso sia dell'esecuzione del bilancio comunitario, sia di quella dei Fondi europei di sviluppo, le osservazioni che la Corte formula a seguito del controllo sulle finanze comunitarie discendono da due fonti:

a) in primo luogo, errori e inesattezze che sono imputabili in gran parte ad una stesura manchevole delle norme e dei regolamenti;

b) in secondo luogo, anche laddove il quadro normativo è ben concepito, carenze di tipo organizzativo che possono comportare errori o irregolarità che non vengono né scoperti, né corretti.

0.2. Le indennità compensative dei prezzi a favore dei produttori di carni bovine e di olio di oliva esemplificano quanto sopra: in entrambi i casi è spesso difficile verificare l'ammissibilità del beneficiario dell'aiuto; ciò significa, tenendo conto inoltre del numero elevato di beneficiari (diversi milioni), che sulle spese della Comunità non può essere espletato un controllo corretto. Gli errori concettuali inerenti a questi regimi non possono essere corretti ad un costo ragionevole.

0.3. In generale, occorre compiere importanti progressi per far sì che la riforma dei Fondi strutturali acquisti piena efficacia. L'addizionalità, concetto essenziale perché la riforma abbia successo, non è stata ancora definita in termini sufficientemente operativi e verificabili. Per alcuni concetti basilari riguardanti le azioni di formazione manca una definizione adeguata. Ne conseguono difficoltà d'interpretazione, specie per il finanziamento degli obiettivi 3 e 4 della riforma. Si sarebbero dovuti prevenire i problemi connessi all'indicizzazione degli aiuti comunitari.

0.4. Per il complesso degli aiuti esterni, che si tratti degli Stati dell'Europa orientale o dei paesi in via di sviluppo, le norme e le responsabilità relative ai fondi di contropartita non sono chiare, per cui persistono malintesi sul modo in cui utilizzare i fondi. Si constata la stessa mancanza di chiarezza nelle norme che disciplinano la concessione di aiuti agli Stati dell'Europa orientale.

0.5. Alle esigenze in materia di contabilità e controllo non sempre si presta un'attenzione sufficiente in sede di proposta dei regimi di aiuto, circostanza che complica notevolmente la gestione dei regimi e talvolta è fonte di difficoltà insormontabili per una corretta gestione contabile.

0.6. La Corte ha rilevato alcune deficienze organizzative, che incidono sulla contabilizzazione e sul controllo dei fondi comunitari, sia al livello centrale dei servizi della Commissione, sia nelle amministrazioni degli Stati membri o dei paesi terzi incaricate della gestione dei fondi comunitari. Si constatano tali carenze nella struttura e nell'organico dei servizi responsabili della gestione finanziaria, della contabilità o del controllo. Ne consegue che le informazioni necessarie mancano, la tenuta della documentazione e dei fascicoli è insoddisfacente, la supervisione è insufficiente, i manuali di procedura sono inadeguati (oppure mancano), non vi è separazione delle funzioni chiave. Tutto ciò incide sulla qualità generale dei sistemi di controllo interno.

0.7. Uno dei principali sistemi contabili informatizzati della Commissione (SINCOM, contabilità di bilancio/spese) non è stato progettato nel modo più idoneo; le procedure per la modifica dei programmi sono carenti ed i rischi di perdita del controllo sono elevati. Inoltre, il sistema è di una complessità eccessiva poiché il suo sviluppo non è stato preceduto da alcuna semplificazione sostanziale della normativa finanziaria.

0.8. Nel sistema contabile applicato alle spese dei Fondi strutturali, il versamento degli anticipi ed i trasferimenti di fondi agli intermediari sono trattati alla stregua dei pagamenti definitivi ai beneficiari finali. L'impiego di prezzi costanti nei programmi operativi ed i calcoli di indicizzazione che ne derivano rendono più complessa la gestione contabile e finanziaria, richiedono un volume sempre maggiore di lavoro, sono fonte di errori ed altre difficoltà. In alcune regioni colpite dal declino industriale, cospicui finanziamenti interessano tuttora azioni approvate poco tempo prima della riforma, circostanza che attenua l'effetto di quest'ultima. Occorre prestare maggiore attenzione alla sorveglianza dell'utilizzo dei contributi e allo sviluppo dei controlli a campione espletati sui certificati forniti dalle amministrazioni nazionali oppure sull'ammissibilità delle azioni finanziate con i fondi comunitari.

0.9. Spesso i controlli sul modo in cui terzi eseguono lavori per la Commissione in base a contratti sono insufficienti. Riguardo all'aiuto all'Europa orientale, l'ideazione, l'attuazione e il controllo dei programmi sono frequentemente affidati a consulenti; pertanto, gli ordinatori ed il controllore finanziario sono tenuti a migliorare i propri controlli per accertare la regolarità delle spese. Anche il controllo sulla gestione dell'Anno europeo del turismo da parte di una ditta esterna è risultato inadeguato.

0.10. Presso i servizi della Commissione che si occupano dell'aiuto allo sviluppo sono state riscontrate carenze nel controllo contabile e nel controllo interno. Esse interessano l'organizzazione della funzione finanziaria, alcune procedure applicate dagli ordinatori, dal controllore finanziario e dai servizi contabili nonché il funzionamento del sistema informatico di gestione degli stanziamenti. Per i Fondi europei di sviluppo, la separazione delle funzioni di ordinatore e di contabile è inadeguata. La mancanza di personale dotato delle qualifiche necessarie impedisce alle delegazioni di contabilizzare correttamente e di sorvegliare appropriatamente le casse di anticipazioni dei progetti. Non si provvede a raffronti regolari fra la contabilità delle delegazioni ed i conti centrali della Commissione; fra questi due elementi la Corte ha constatato ripetutamente l'esistenza di divari.

0.11. In contrasto con le disposizioni del regolamento finanziario, la prassi vigente presso la Commissione per la riscossione degli importi dovuti alla Comunità, ivi incluse le risorse proprie, non distingue fra proposta di accertamento del credito e compilazione dell'ordine di riscossione corrispondente, il che pregiudica un controllo efficace delle entrate. Inoltre, l'accertamento e la riscossione delle risorse proprie presentano particolari difficoltà dovute alla gestione ripartita fra Comunità e Stati membri.

0.12. I controlli espletati dalla Commissione sull'organizzazione amministrativa e sulle procedure di controllo interno degli Stati membri sono troppo limitati perché essa possa accertare l'esattezza della contabilizzazione delle entrate comunitarie eseguita a livello nazionale. Nel settore delle risorse proprie tradizionali, dalle indagini della Corte è risultato che i sistemi amministrativi nazionali non garantivano che la totalità delle risorse proprie fosse messa a disposizione in tempo utile. La contabilità separata posta in essere dagli Stati membri per registrare i diritti accertati ma non ancora riscossi è stata giudicata insoddisfacente.

0.13. Benché in virtù dell'articolo 205 del trattato CEE la Commissione sia responsabile dell'esecuzione del bilancio, spesso essa ha mancato di verificare l'idoneità dei sistemi nazionali di contabilità e di controllo riguardanti le spese comunitarie. Come la Corte ha avuto modo di constatare spesso, le amministrazioni nazionali sono solite attribuire uno scarso grado di priorità alla contabilizzazione e al controllo dei fondi comunitari. Il controllo eseguito dalla Corte, lo scorso anno, sulle spese del FEAOG-garanzia in diversi Stati membri ha consentito di rilevare che taluni documenti giustificativi mancavano o erano inadeguati. Si sono osservate differenze significative fra le registrazioni contabili di uno Stato membro e gli importi da questo dichiarati alla Commissione; in un altro Stato membro, differenze inspiegabili sono state constatate fra la contabilità centrale ed i sistemi-fonti dei dati. Alcuni controlli nazionali fanno un assegnamento eccessivo sull'esame dei documenti contenuti nei fascicoli, trascurando informazioni probanti provenienti da terzi e gli stati finanziari delle imprese, e non operando abbastanza spesso controlli sulle scorte e sulla qualità.

0.14. Presso i servizi della Commissione, i controllori della Corte incontrano difficoltà nel reperire tutti i documenti giustificativi inerenti alle operazioni finanziarie, spesso a causa della tenuta scadente dei fascicoli, fattore che può spiegare le carenze nella gestione dei contratti e dei regimi di aiuto in generale. Il contenuto e la struttura di fascicoli riguardanti azioni molto simili hanno presentato differenze notevoli. Parallelamente, la qualità dei sistemi di archiviazione e di accesso alla documentazione, che rappresenta un elemento essenziale della gestione finanziaria, è risultata variabile.

0.15. Recentemente la Commissione ha preso una serie di iniziative per migliorare la situazione. Nell'ambito dei cambiamenti principali che interessano il FEAOG-garanzia, essa ha proposto di istituire un sistema integrato di gestione e controllo delle indennità compensative connesse alla superficie dei terreni coltivati o al numero di capi posseduti dagli agricoltori. L'esperienza fatta dalla Corte sotto il profilo della qualità dei catasti, dei registri sui raccolti e dei sistemi di marchiatura del bestiame, mostra che attualmente il controllo di questi tipi di aiuto ai produttori è difficile e costoso.

0.16. Per la Commissione, difficoltà considerevoli sembrano derivare da impedimenti giuridici nell'ottenere informazioni dettagliate sulla natura e sull'efficienza delle misure di controllo applicate dagli Stati membri alle operazioni comunitarie. La Corte di giustizia ha emesso di recente una sentenza (causa C-303/90), secondo cui la Commissione non era competente per l'adozione di un «codice di condotta» in applicazione di una disposizione regolamentare del Consiglio relativa ai controlli nazionali sui Fondi strutturali, poiché ciò imporrebbe agli Stati membri obblighi in materia di controlli che vanno al di là di quelli specificamente previsti dal regolamento in questione. Ne consegue che tutti i dettagli attinenti alla natura delle informazioni sui controlli nazionali, che devono essere trasmesse alla Commissione, come pure la frequenza e le modalità delle comunicazioni, devono essere stabiliti da un regolamento del Consiglio, a meno che gli Stati membri non siano disposti a fornire tali informazioni spontaneamente.

>RIFERIMENTO A UN FILM>

Osservazioni sulle entrate e sugli stanziamenti operativi della Commissione e sui Fondi europei di sviluppo

PARTE I

CAPITOLO 1 (*) Le risorse proprie

>SPAZIO PER TABELLA>