Comunicazione della Commissione al Consiglio sul programma delle Comunità europee per l'ambiente



Gazzetta ufficiale n. C 052 del 26/05/1972 pag. 0001 - 0033



COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO SUL PROGRAMMA DELLE COMUNITÀ EUROPEE PER L'AMBIENTE Presentata il 24 marzo 1972) >PIC FILE= "T0010499"> >PIC FILE= "T0010500"> INTRODUZIONE Il 22 luglio 1971, la Commissione ha adottato la Prima comunicazione sulla politica della Comunità in materia di ambiente (doc. SEC (71) 2616 def.), nella quale ha sottolineato che la lotta contro la degradazione della natura e dell'ambiente biologico deve assurgere ormai a un posto importante fra gli obiettivi economici e sociali della Comunità e degli Stati membri. Essa ha constatato che le disposizioni adottate dagli Stati membri in questo campo avrebbero potuto avere serie conseguenze sul funzionamento del mercato comune, e più in generale sull'unità dello spazio economico europeo. Dopo aver ricordato le attività già svolte dalle Comunità per proteggere e migliorare l'ambiente, la Commissione ha enunciato un certo numero di temi di azioni complementari, che a suo parere converrebbe iniziare al più presto possibile. Questa prima comunicazione è stata indirizzata per informazione al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale, ed è stata trasmessa contemporaneamente alle amministrazioni competenti degli Stati membri e dei paesi candidati, come pure alle varie organizzazioni professionali e sindacali interessate, per raccogliere qualsiasi osservazione e proposta utile. La Commissione ha infatti ritenuto che in questo campo l'elaborazione di proposte per il Consiglio dovesse essere preceduta da consultazioni molto vaste e approfondite. Tali consultazioni hanno avuto luogo in modo continuo negli ultimi 5 mesi. La Commissione si rallegra dello spirito di collaborazione incontrato presso le amministrazioni nazionali e per le proposte e l'assistenza tecnica che quest'ultime hanno fornito. La Commissione ha preso atto con particolare interesse del memorandum del governo francese del 20 gennaio 1972 (1). Essa è riconoscente verso le commissioni del Parlamento europeo per gli affari sociali e per la salute pubblica, che hanno riferito sui problemi di fondo, come pure le commissioni economica, giuridica, dell'energia, della ricerca, dei problemi atomici, dell'agricoltura, per i loro pareri, critiche e suggerimenti. Essa si rallegra della decisione del Comitato economico e sociale di creare un sottocomitato per lo studio dei problemi dell'ambiente, i cui lavori saranno fonte per lei di riflessioni particolarmente interessanti. Infine, la Commissione ha apprezzato notevolmente gli incoraggiamenti e le osservazioni costruttive delle organizzazioni sindacali (CESL, OECMT, Comitato di collegamento di CGT-CGIL, Confederazione internazionale dei dirigenti) e dell'UNICE e del CEEP. Come è stato annunciato nella prefazione della prima comunicazione, la Commissione presenta oggi al Consiglio, tenendo conto dei pareri emessi nel corso delle consultazioni, un complesso di proposte di procedura o di fondo per la protezione e il miglioramento dell'ambiente della Comunità. L'attuazione di tali proposte non dovrà costituire una nuova politica comune separata dalle altre, ma tutto il complesso delle attività comunitarie dovrà promuovere lo sviluppo armonioso delle attività economiche nella Comunità, il miglioramento del livello di vita e rapporti più stretti fra Stati membri, secondo i termini dell'articolo 2 del trattato CEE, che comprenderanno ormai la protezione dell'ambiente. Il presente documento è suddiviso in due parti : la prima ricorda le responsabilità della Comunità nel campo della protezione dell'ambiente, la seconda presenta un programma delle Comunità europee nel quale dovrebbero inserirsi, secondo il parere della Commissione, i lavori svolti dalle Comunità europee nella lotta contro l'inquinamento e gli inconvenienti ambientali per il miglioramento dell'ambiente umano. Su tale base la Commissione presenta già al Consiglio in documenti separati: - un progetto di risoluzione del Consiglio relativo ad un programma per la riduzione dell'inquinamento e degli inconvenienti ambientali e per la salvaguardia dell'ambiente naturale; - un progetto d'accordo dei rappresentanti dei governi degli Stati membri riuniti nel Consiglio in merito all'informazione della Commissione per l'eventuale armonizzazione in tutta la Comunità dei provvedimenti di emergenza per l'ambiente; - un progetto di raccomandazione del Consiglio agli Stati membri firmatari della Convenzione di Berna che istituisce la Commissione internazionale per la protezione del Reno dall'inquinamento. (1)Memorandum del governo francese del 20 gennaio 1972 relativo allo sviluppo di una cooperazione europea per la protezione dell'ambiente. PRIMA PARTE LE COMUNITÀ EUROPEE E I PROBLEMI DELL'AMBIENTE I. NATURA E IMPORTANZA DEI PROBLEMI DELL'AMBIENTE NELLA MODERNA SOCIETÀ INDUSTRIALE La protezione e il miglioramento dell'ambiente, inteso come l'insieme degli elementi che nella complessità dei loro rapporti costituiscono gli spazi, gli ambienti e le condizioni di vita dell'uomo e della società, nella forma in cui si presentano o si manifestano, sono diventati una preoccupazione urgente dei paesi industrializzati. Come è stato osservato nel prologo del programma molto completo del governo federale di Germania per l'ambiente (1), la protezione dell'ambiente naturale dai pericoli delle attività umane non costituisce un problema nuovo. L'aspirazione degli uomini a vivere in un ambiente e in condizioni di vita in costante miglioramento risale senz'altro alla notte dei tempi. Ma lo sviluppo della società industriale ha ampliato, intensificato e inasprito in notevole misura la degradazione dell'ambiente naturale, per cui si prendono sempre più in considerazione i pericoli per l'equilibrio naturale su scala regionale e mondiale derivanti dall'incremento economico, dallo sviluppo della produzione, dai consumi e dagli scambi che l'accompagnano, dall'aumento della densità demografica (2), dalla concentrazione sempre maggiore delle popolazioni delle città, dall'efficacia e dalla diffusione delle tecniche e dei prodotti moderni. La società contemporanea richiede un consumo sempre maggiore di materie prime pro capite, che vengono utilizzate in gran parte a ciclo aperto, ossia senza sfruttare i rifiuti, come sarebbe richiesto da una buona gestione delle risorse naturali. Data la sua natura, questo tipo di consumo sarà limitato prima o poi dall'esaurimento delle risorse e dall'aumento dell'inquinamento della biosfera. Questo consumo di materiali va di pari passo con l'incremento del fabbisogno di energia e di spazio vitale per abitante. Contemporaneamente, il notevole aumento del livello di vita delle popolazioni, dovuto al progresso economico suscita in queste ultime, man mano che vengono soddisfatte le loro esigenze più elementari, un crescente desiderio di migliorare l'ambiente e le condizioni di vita tramite interventi collettivi. Tali interventi riguardano in particolare: - l'ambiente fisico, ossia la riduzione dell'inquinamento e degli inconvenienti ambientali, la sistemazione delle città e delle campagne, la creazione di reti di trasporto e di comunicazione, ecc. - l'ambiente sociale, ossia il miglioramento dell'assistenza medica, dei redditi, della sicurezza dell'occupazione, delle condizioni di lavoro, degli alloggi, della formazione, ecc. - l'ambiente culturale, ossia la preservazione degli ambienti urbani e rurali, il miglioramento dell'insegnamento e dell'informazione, delle strutture culturali e degli svaghi, ecc. La società contemporanea è caratterizzata da fenomeni irreversibili di industrializzazione e di inurbamento ; quest'ultimo si manifesta tanto attraverso lo sviluppo di vaste zone urbane, quanto con l'estensione del sistema di vita urbano nelle regioni rurali. Queste trasformazioni, parallelamente all'aumento generale del livello di vita che ne risulta, esercitano una notevole influenza sulle condizioni di vita delle popolazioni. Nelle regioni a forte concentrazione demografica si osserva spesso un incremento non sufficientemente controllato delle agglomerazioni urbane, oltre a condizioni d'alloggio imperfette, a condizioni di trasporto e di circolazione difettose, a inconvenienti di varia natura o provenienza, a un'infrastruttura insufficiente degli svaghi, a un impoverimento dei rapporti sociali e del clima culturale. Le regioni ritardate o in declino presentano anch'esse numerosi problemi del genere, a cui si aggiunge spesso la povertà e lo spopolamento quasi totale. Tali trasformazioni colpiscono anche i paesi in via di sviluppo ; in alcuni di tali paesi una notevole espansione demografica aggrava la degradazione dell'ambiente e riduce le risorse naturali disponibili. (1)La Commissione ha trovato in questo programma una notevole fonte d'informazione e di riflessione tanto per l'aspetto generale che per i problemi particolari. (2)In base alle previsioni, la popolazione mondiale dovrebbe passare dagli attuali 3,6 miliardi a 7 miliardi nel 2000 e da 15 a 30 miliardi verso la metà del secolo successivo. I fenomeni di inurbamento e di industrializzazione producono inoltre profondi mutamenti nell'utilizzazione del suolo e di conseguenza nella flora e nella fauna, come pure nei paesaggi rurali e urbani. Nelle regioni a forte concentrazione demografica le zone verdi si trasformano sempre di più in zone edificate e alcune funzioni svolte dalla natura a vantaggio dell'uomo vengono trasferite progressivamente a regioni più lontane (soprattutto funzione nutritiva e di produzione di materie prime). D'altro canto altre funzioni assumono maggiore importanza (svaghi, depurazione delle acque e dell'aria, regolazione del clima, rivelazione dell'inquinamento) (1). Nel prendere coscienza dei fenomeni di degradazione dell'ambiente naturale e di vita, l'individuo, la collettività e i pubblici poteri hanno dovuto riflettere sugli obiettivi economici e sociali, come pure sui metodi e sui mezzi che consentono di raggiungerli. Ormai, non è più possibile garantire uno sviluppo armonioso delle attività economiche e sociali di uno Stato o di un gruppo di Stati come la Comunità senza tener conto delle conseguenze che i provvedimenti economici e politici esercitano sul benessere dell'uomo, sulle sue condizioni di vita e sull'ambiente che lo circonda. Come indicato nel memorandum del governo francese, «si è gradualmente imposta l'idea che a partire da un dato livello di prosperità l'incremento economico deve essere controllato più rigorosamente in funzione di esigenze di qualità. Inversamente è sempre più evidente che una politica cosciente di lotta contro la degradazione dell'ambiente, nonostante le spese supplementari che impone alla collettività, costituisce a lunga scadenza la garanzia e forse la condizione di un progresso armonioso dello sviluppo economico» (cfr. pag. 2, 1º comma). Il buon funzionamento dell'economia di mercato impone anch'esso che in linea di massima, e salvo eccezioni debitamente giustificate, il costo sociale dell'inquinamento e degli inconvenienti ambientali, come pure dei provvedimenti da prendere per porre rimedio alle loro conseguenze, venga sostenuto dai responsabili come viene affermato nel programma tedesco già citato (2). II. LE COMUNITÀ EUROPEE E I PROBLEMI DELL'AMBIENTE ALLA LUCE DEI TRATTATI II.1. IL TRATTATO CEE A. I problemi dell'ambiente alla luce degli obiettivi del trattato A norma dell'articolo 2 del trattato di Roma la CEE ha il compito di promuovere uno sviluppo armonioso delle attività economiche nel complesso della Comunità, un'espansione continua ed equilibrata, un miglioramento sempre più rapido del livello di vita e più strette relazioni fra gli Stati membri (3). Per rimanere equilibrato l'incremento economico deve essere orientato e controllato in funzione di esigenze di qualità. La protezione dell'ambiente costituisce quindi la garanzia e la condizione di uno sviluppo armonioso delle attività economiche nel complesso della Comunità. Approvando il terzo programma di politica economica a medio termine, il Consiglio aveva affermato sin dal 1971 che la politica economica della Comunità non può limitarsi a due obiettivi dell'incremento e della stabilità. Essa si giustifica in quanto contribuisce a creare migliori condizioni di vita ; ossia deve tendere contemporaneamente ad aumentare il livello di vita e a migliorarne la qualità contribuendo inoltre ad assicurare una maggiore stabilità a vantaggio delle categorie sociali sfavorite» (4). (1)Si tratta dell'estrema sensibilità di alcune specie per determinate forme specifiche di inquinamento, per cui è possibile prendere provvedimenti in tempo per evitare danni maggiori. (2)Tale principio è stato enunciato anche nel terzo programma di politica economica a medio termine, dove si legge al capitolo I, C, paragrafo 11, pagina 10 : «il principio che coloro che ne sono responsabili devono prendere a carico le spese di prevenzione e di eliminazione di tali inconvenienti deve essere applicato progressivamente, tenendo conto delle condizioni di concorrenza internazionale». (3)Uno dei considerando del preambolo del trattato che istituisce la CEE indica inoltre che le altre parti contraenti hanno come obiettivo essenziale dei loro sforzi «il miglioramento costante delle condizioni di vita e di occupazione dei loro popoli». (4)Terzo programma di politica economica a medio termine - capitolo I, paragrafo C. B. I problemi dell'ambiente alla luce dei principi e delle regole del mercato comune L'applicazione dei principi e il rispetto delle regole sulle quali è fondato il funzionamento nel mercato comune sono indirettamente influenzati dalle disposizioni che garantiscono la protezione e il miglioramento dell'ambiente. Il trattato CEE prevede infatti un regime che evita l'insorgere di distorsioni della concorrenza nel mercato comune (art. 3, f) e garantisce la libera circolazione delle merci (art. 3 a). Notevoli disparità fra i provvedimenti adottati dai pubblici poteri nei vari Stati membri (in particolare la fissazione dei livelli massimi ammissibili delle sostanze inquinanti contenute nei prodotti o nei rifiuti) derivanti da una valutazione troppo diversa della natura o della pericolosità dell'inquinamento, oppure degli obiettivi di qualità dell'ambiente, dei metodi di imputazione degli oneri risultanti dalla lotta contro l'inquinamento, e del miglioramento delle condizioni di vita, oppure dei metodi di sorveglianza e di controllo o delle misure repressive, non possono mancare di provocare distorsioni della concorrenza e uno spostamento degli investimenti, che sono incompatibili con il buon funzionamento del mercato comune. Inoltre, le disparità fra le disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, riguardanti i prodotti che per loro natura o in seguito al loro impiego possono provocare inconvenienti ambientali potrebbero creare ostacoli tecnici agli scambi che per gli Stati membri (1) devono essere eliminati a norma delle prescrizioni del trattato CEE ed eventualmente tramite accordi internazionali fra la Comunità e gli Stati terzi. Ma l'obiettivo della Comunità deve essere quello di preservare il più possibile la libertà di valutazione delle autorità nazionali, regionali e locali. L'armonizzazione è auspicabile soltanto quando è indispensabile per garantire un minimo di protezione nel complesso della Comunità e assicurare la libertà degli scambi in condizioni di concorrenza leale. Si deve tener conto della necessità di adottare soluzioni adatte alle singole situazioni, perché le disparità fra le condizioni geografiche naturali e fra la «vocazione» delle varie regioni possono richiedere norme diverse. Ma è suo dovere richiamare l'attenzione degli Stati membri attuali e futuri sui pericoli di una loro eventuale concorrenza per attirare gli investimenti a scapito dell'ambiente. C. I problemi dell'ambiente alla luce della politica della CEE In realtà tutte le politiche comuni sono più o meno influenzate dalla lotta contro l'inquinamento e dall'azione per il miglioramento delle condizioni di vita: - la politica commerciale comune, (art. 3, b) deve tener conto delle ripercussioni economiche dei provvedimenti adottati in materia di protezione dell'ambiente sull'andamento degli scambi internazionali; - la politica agricola comune (art. 3, d) tramite la sua influenza sui prezzi dei prodotti agricoli e sulle strutture, le sue ripercussioni sulla sistemazione del suolo, l'impiego dei fertilizzanti, degli erbicidi e dei pesticidi e la qualità dei prodotti coltivati esercita una grande influenza sull'ambiente naturale e sulle condizioni di vita; - la politica della concorrenza (art. 3, f) deve tener conto delle ripercussioni sugli scambi e sulla concorrenza degli aiuti che gli Stati membri concedono ad alcune imprese per alleviare i costi che dovrebbero normalmente essere sostenuti da queste ultime a causa dell'inquinamento che producono; - la politica sociale ha il compito di promuovere il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro della manodopera permettendone l'uguaglianza nel progresso (art. 117, comma 1) e garantendo la piena occupazione e la giustizia sociale (2); - l'imputazione degli oneri derivanti dalla lotta contro l'inquinamento e gli inconvenienti ambientali può influenzare notevolmente le strutture e i prezzi dei trasporti. La politica comune dei trasporti, di cui all'articolo 74 del trattato CEE, deve tener conto di tale fatto (3); (1)Per esempio, nell'ambito dell'esecuzione del programma generale per l'eliminazione degli ostacoli tecnici agli scambi. (2)Cfr. doc. SEC (71) 600 : «Orientamenti preliminari di un programma di politica sociale comunitaria.» (3)Cfr. la comunicazione della Commissione al Consiglio sullo sviluppo della politica comune di trasporti (doc. SEC (71) 3923 def.). - anche i paesi in via di sviluppo e in particolare i paesi associati alla Comunità, dovranno prendere dei provvedimenti per proteggere l'ambiente ; sarebbe opportuno prendere in considerazione le conseguenze prevedibili sull'ambiente naturale degli investimenti finanziati dalla Comunità in tali paesi; - nella politica dell'energia si deve tener conto delle modifiche strutturali che attraverso il costo al consumatore deriveranno dai provvedimenti adottati dai pubblici poteri e dal settore privato per rimediare ai problemi attuali e per migliorare la situazione nel prossimo futuro ; si deve inoltre orientare l'approvvigionamento a più lunga scadenza della Comunità verso fonti e forme di energia che non tengano più conto soltanto degli obiettivi del basso costo e della sicurezza delle forniture, ma anche del massimo rispetto dell'ambiente; - nella politica regionale si terrà conto, per quanto riguarda i fattori di localizzazione delle attività e dell'habitat e accanto all'evoluzione delle necessità tecniche ed economiche, dell'evoluzione delle esigenze e delle aspirazioni delle popolazioni ; a tale riguardo la protezione dell'ambiente naturale e l'aspirazione a un ambiente qualitativamente migliore influenzeranno la localizzazione delle attività economiche e dell'habitat ; esse potranno facilitare una migliore ripartizione di tale attività sul territorio e contribuire così a uno sviluppo più equilibrato di tutta la Comunità; - da parte loro le industrie dovranno procedere agli investimenti necessari per rispettare la regolamentazione antinquinamento, finanziare lo sviluppo delle nuove tecnologie meno inquinanti o non inquinanti e produrre i materiali e le attrezzature destinati a ridurre o a eliminare l'inquinamento ; nella politica industriale si dovrà tener conto pertanto di tali elementi; - la lotta contro l'inquinamento e la sua armonizzazione a livello comunitario non sono concepibili senza una conoscenza approfondita e una valutazione comune dei fenomeni che ne sono all'origine e senza lo sviluppo dei prodotti e di tecnologie meno inquinanti e non inquinanti. Si impongono quindi sforzi comuni e coordinati di ricerca e di sviluppo, per migliorare le conoscenze, elaborare un linguaggio tecnico comune e una metodologia comune e per incoraggiare lo sviluppo delle tecnologie più adatte. II.2. I TRATTATI EURATOM E CECA A norma del trattato che istituisce l'Euratom, la Commissione emana norme di sicurezza uniformi per la protezione sanitaria della popolazione e dei lavoratori e ne cura l'applicazione (art. 2). Inoltre, la protezione sanitaria della popolazione e dei lavoratori dai pericoli delle irradiazioni ionizzanti è oggetto di un capo a parte del trattato Euratom (titolo II - capo III). Su tale base la Comunità ha fissato le norme fondamentali di radioprotezione e ha coordinato la rete di stazioni di misura degli Stati membri, per garantire la osservanza delle norme e il controllo permanente del tasso di radioattività dell'ambiente. La Commissione esamina inoltre, con l'assistenza di esperti nazionali, i progetti di scarico dei residui radioattivi che possono provocare una contaminazione dell'ambiente in più Stati membri (art. 37 del trattato Euratom). È in corso di preparazione un progetto di revisione delle norme di base per tener conto dei progressi compiuti nella conoscenza scientifica della natura e degli effetti della radioattività. Nell'ambito del programma di ricerche dell'Euratom, la Comunità sostiene e coordina un complesso di ricerche di biologia e di protezione sanitaria, per approfondire la conoscenza dell'azione e degli effetti delle sostanze radioattive e delle radiazioni ionizzanti sull'uomo. Un nuovo programma di 5 anni è stato approvato dal Consiglio nel luglio 1971. Infine nei lavori di applicazione degli articoli 40 (Programma indicativo) e 41 (Punto di vista della Commissione sugli investimenti nucleari), la Commissione tiene conto dei problemi di protezione dell'ambiente. Il trattato che istituisce la CECA assegna alla Comunità il compito di promuovere il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro della mano d'opera che ne consenta l'uguagliamento nel processo in ciascuna delle industrie di sua competenza (art. 3). Ai sensi di tale trattato, l'Alta Autorità deve incoraggiare la ricerca tecnica ed economica per la produzione e il consumo del carbone e dell'acciaio, e per la sicurezza del lavoro in tali industrie (art. 55). Le ricerche svolte dal 1956 per ridurre l'inquinamento e gli inconvenienti provocati dall'industria del carbone e dell'acciaio e per migliorare l'igiene del lavoro, soprattutto nelle miniere di carbone e di ferro, verranno proseguite (1). >PIC FILE= "T9001146"> Pertanto, la protezione e il miglioramento dell'ambiente fanno già parte dei compiti assegnati alle Comunità e rientrano esplicitamente o implicitamente nei loro obiettivi, influenzando le regole e i principi di base della CEE, integrandosi in varia misura, ma sempre più a fondo, nella politica della CEE e nelle azioni specifiche svolte nell'ambito dei tre trattati. La Commissione dedicherà maggiore attenzione ai problemi della protezione e del miglioramento dell'ambiente nell'applicazione delle disposizioni dei trattati e nel presentare proposte per i vari settori cercherà di valutare le conseguenze dei provvedimenti proposti sulle condizioni di vita. III. OBIETTIVI E POSIZIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE NELL'ELABORAZIONE E NELLA ATTUAZIONE DELLA POLITICA DELL'AMBIENTE Come è stato indicato dalla Commissione all'inizio della prima comunicazione, per proteggere e migliorare l'ambiente è necessario raggiungere quattro obiettivi: - ridurre il più possibile o sopprimere gli effetti nocivi sull'ambiente del progresso tecnico e più in generale delle attività economiche e sociali, limitando gli effetti di tale azione sull'incremento economico; - preservare le risorse naturali rare o che rischiano di diventare rarità, insieme a quelle che stanno per essere distrutte, curando l'equilibrio dei sistemi ecologici e la protezione della biosfera; - sistemare le aree per lottare contro le conseguenze nefaste della sempre maggiore concentrazione demografica nelle città e per soddisfare all'esigenza del contatto con la natura salvaguardando i valori estetici dell'ambiente; - orientare il progresso, ed eventualmente suscitare una nuova evoluzione per rispondere alle esigenze reali dell'uomo, espresso non solo in termini quantitativi ma anche qualitativi. La vastità e l'importanza dei problemi in questione è tale che non è possibile adottare e applicare efficacemente le disposizioni senza rispettare due esigenze. Anzitutto è necessario stabilire le priorità fra i vari obiettivi e definire per ciascuno di essi un primo elenco di azioni da svolgere in modo progressivo, ma senza ritardo, secondo un programma quanto mai preciso e realistico. In secondo luogo è opportuno determinare la natura e i limiti delle responsabilità della Comunità rispetto a quelle degli Stati membri e delle organizzazioni internazionali, per distinguere chiaramente ciò che rientra nella competenza della Comunità o della cooperazione fra Stati membri. Ispirandosi a questa duplice esigenza, la Commissione ha cercato di presentare al Consiglio, nella parte che segue del presente documento, un panorama delle azioni concrete da svolgere, insieme a un calendario di realizzazione, tenendo conto dell'urgenza dei provvedimenti da adottare e dell'opportunità di evitare lavori inutili o doppioni rispetto ai lavori svolti dalle organizzazioni internazionali di cui fanno parte gli Stati membri e alle cui attività partecipa la Comunità. Un aspetto particolare, ma fondamentale per la Commissione dei problemi dell'ambiente è costituito dagli inconvenienti ambientali che i lavoratori devono sopportare nelle industrie ; tale problema non viene affrontato nel presente documento ma è oggetto di costante attenzione da parte della Commissione che lo ha sviluppato nel documento SEC (71) 600 : «Orientamenti preliminari per un programma di politica sociale comunitaria». La Commissione è del parere che la Comunità dovrà assegnare una maggiore precedenza a tali problemi nell'attuazione della politica sociale. (1)Si darà particolare importanza a una migliore diffusione dei risultati di tali ricerche. La Commissione è inoltre cosciente che i problemi esposti nel presente documento e nelle proposte, raccomandazioni, o progetti di risoluzione che lo accompagnano, rappresentano soltanto alcuni aspetti di un problema molto più vasto, da cui dipende se non la sopravvivenza dell'umanità, perlomeno quella della civiltà occidentale. Infatti la protezione dell'ambiente non può essere separata dalle iniziative per limitare lo spreco delle risorse naturali e l'incremento demografico su scala mondiale, garantendo contemporaneamente una più equa ripartizione delle ricchezze. La Commissione ritiene che la Comunità ampliata avrà più autorità per prendere grandi iniziative in questo campo nei prossimi anni, soprattutto se si compiono reali progressi verso il rafforzamento delle istituzioni e l'unione politica. SECONDA PARTE UN PROGRAMMA DELLE COMUNITÀ EUROPEE PER L'AMBIENTE La Commissione presenta un piano d'azione delle Comunità europee per l'ambiente. Tale programma comprende anzitutto un programma per la riduzione dell'inquinamento e degli inconvenienti ambientali e per la salvaguardia dell'ambiente naturale. Infatti, il problema dell'inquinamento e degli inconvenienti ambientali è diventato urgente a causa del crescente squilibrio fra le quantità sempre maggiori di sostanze di origine biologica e chimica riversate nell'ambiente e le capacità di assorbimento dell'ambiente biologico. I fenomeni di alterazione e di degradazione dell'ambiente che ne risultano hanno già raggiunto in alcune regioni della Comunità e nel mondo un livello tale, che rischiano di modificare a volte in modo irreversibile la qualità di alcune risorse naturali di primaria importanza e di deteriorare notevolmente il livello di vita delle popolazioni. D'altro canto, la salvaguardia dello spazio naturale diventa uno dei compiti prioritari dei pubblici poteri. Ne risulta così la necessità di riesaminare alcuni aspetti delle politiche che si ripercuotono sull'impiego dello spazio rurale, e in particolare della politica agricola. L'agricoltura, che copre la maggior parte del territorio e costituisce parte integrante del paesaggio naturale, può, se adattata opportunamente, contribuire notevolmente a soddisfare le nuove esigenze in materia di località di svago e di riposo nell'ambiente naturale, che sono molto sentite dalla società industriale. Lafine, è opportuno che il Consiglio adotti quanto prima le proposte di regolamento per il miglioramento della qualità di prodotti alimentari per l'alimentazione umana e animale e i regolamenti per disciplinare l'impiego di alcune sostanze utilizzate nell'agricoltura. La prima fase del programma d'azione è contenuta in un progetto di risoluzione del Consiglio e in un progetto di raccomandazione del Consiglio agli Stati membri firmatari della Convenzione di Berna che istituisce la commissione internazionale per la protezione del Reno dall'inquinamento. In secondo luogo, per conciliare le iniziative nazionali e il buon andamento dei lavori svolti a livello comunitario, la Commissione presenta un progetto di accordo dei governi degli Stati membri riuniti nel Consiglio, relativo all'informazione della Commissione per un'eventuale armonizzazione in tutta la Comunità dei provvedimenti d'emergenza per l'ambiente. In terzo luogo, per consentire alla Comunità di partecipare attivamente ai lavori delle organizzazioni internazionali, e affinché in tali lavori si tenga conto delle sue caratteristiche originarie e specifiche, la Commissione ritiene che oltre ai casi in cui esiste la competenza della Comunità, gli Stati membri debbano concertarsi e svolgere un'azione comune per l'ambiente nell'ambito di tali organizzazioni a norma delle disposizioni del trattato CEE. In quarto luogo, indipendentemente dagli sviluppi previsti negli orientamenti preliminari per un programma di politica sociale comunitaria, la Commissione presenta alcune azioni per il miglioramento dell'ambiente di lavoro nelle fabbriche. Infine, per migliorare e diffondere le conoscenze e l'informazione sull'ambiente, la Commissione prevede una serie di azioni di sostegno e di prolungamento del programma di riduzione dell'inquinamento e degli inconvenienti ambientali e di salvaguardia dell'ambiente naturale. Tali lavori dovrebbero consentire di completare le conoscenze scientifiche e tecniche nel campo della protezione dell'ambiente, di migliorare il trattamento e la diffusione di tali conoscenze dell'informazione generale, di contribuire all'attività di formazione e d'insegnamento ed infine di promuovere il ripensamento dei problemi che lo sviluppo della società industriale in Europa fa sorgere per la civiltà. I. PROGRAMMA DI RIDUZIONE DELL'INQUINAMENTO E DEGLI INCONVENIENTI AMBIENTALI E SALVAGUARDIA DELL'AMBIENTE NATURALE Le azioni presentate nel presente capitolo servono a permettere alle Comunità e agli Stati membri di prendere i provvedimenti atti a ridurre l'inquinamento e gli inconvenienti ambientali, garantendo il buon funzionamento del mercato comune e la salvaguardia dell'ambiente naturale nell'ambito della politica agricola. A. RIDUZIONE DELL'INQUINAMENTO E DEGLI INCONVENIENTI AMBIENTALI Le proposte che seguono intendono creare una base comune di valutazione, d'azione ed eventualmente di norme, che servano da riferimento alle Comunità, agli Stati membri e alle collettività locali per le loro decisioni. Si tratta in particolare: 1. di stabilire una base oggettiva per la valutazione dei rischi della salute umana e dell'ambiente derivanti dall'inquinamento; 2. di istituire norme sanitarie comuni e di definire obiettivi di qualità per l'ambiente; 3. di definire le conseguenze dell'applicazione di tali norme e obiettivi sulle fonti di inquinamento (prodotti e attività economiche) e di prendere provvedimenti specifici in alcune zone d'interesse comune per determinati inquinanti; 4. di definire in comune i criteri, i metodi e le modalità di valutazione e di imputazione degli oneri risultanti dalla lotta contro l'inquinamento; 5. di garantire l'applicazione e il rispetto dei limiti imposti. Tali lavori dovrebbero consentire in particolare di migliorare l'armonizzazione delle legislazioni e il controllo degli aiuti già iniziati, completandoli con nuove iniziative intese principalmente a proteggere l'ambiente. A.1. VALUTAZIONE OGGETTIVA DEI RISCHI CHE L'INQUINAMENTO COMPORTA PER LA SALUTE UMANA E PER L'AMBIENTE La lotta contro l'inquinamento presuppone anzitutto una conoscenza oggettiva dei suoi effetti. Tale conoscenza consente a sua volta di imporre, senza rischio di arbitrio, un limite alla quantità di agenti inquinanti presenti nell'ambiente e nei prodotti, ossia : limiti sanitari per proteggere la salute umana, limiti ecologici per proteggere l'ambiente, limiti sociali per migliorare il benessere dell'uomo, riducendo o eliminando gli inconvenienti che lo assillano. La determinazione di tali limiti, ossia dei valori oltre i quali il rischio per l'uomo e per l'ambiente diventa notevole, richiede una valutazione critica e oggettiva dei rapporti esistenti fra la concentrazione degli agenti inquinanti nell'ambiente e i loro effetti. Le divergenze dei metodi di valutazione e di fissazione dei limiti negli Stati membri si ripercuotono necessariamente sulle disposizioni adottate per le attività e i prodotti inquinanti, creando ostacoli agli scambi o distorsioni della concorrenza. Pertanto, la Commissione ritiene che le Comunità e gli Stati membri debbano adottare una procedura e una metodologia comune per valutare oggettivamente i rischi risultanti dall'inquinamento dell'ambiente. Tale iniziativa, seguita eventualmente dalla promulgazione di prescrizioni comunitarie, dovrebbe, secondo il parere della Commissione, accompagnare qualsiasi azione normativa comunitaria o nazionale. La Commissione propone pertanto che per ogni agente inquinante, o ambiente considerato separatamente o insieme ad altri, si proceda, appena possibile, alle seguenti operazioni, iniziando dagli agenti inquinanti ritenuti più pericolosi: 1. alla scelta e fissazione dei criteri (1) che caratterizzano la natura e l'entità degli effetti sull'uomo e sull'ambiente. Tali effetti possono essere l'azione nociva sulla salute umana, sugli organismi diversi dall'uomo, sulle risorse naturali o sui materiali impiegati dall'uomo; 2. alla determinazione dei livelli guida, ossia dei valori numerici della concentrazione, della durata di esposizione, o del tasso di assorbimento degli agenti inquinanti, o di altri inconvenienti riferendosi ai criteri prestabiliti. Tale azione dovrà essere accompagnata dall'armonizzazione dei metodi e degli strumenti di misura dei vari agenti inquinanti considerati isolatamente o nell'insieme. Quest'ultima è infatti necessaria per definire i criteri e i livelli guida e per consentire il confronto dei risultati delle misure dell'inquinamento effettuate negli Stati membri, permettendo così di controllare l'osservanza delle norme sanitarie e degli obiettivi di qualità dell'ambiente di cui al paragrafo A.2. La Commissione propone pertanto che, parallelamente alle azioni indicate più sopra, si proceda per ciascun agente inquinante, tenendo conto in particolare delle sue caratteristiche fisiche e chimiche (fase, granulometria, ecc.): a) all'armonizzazione dei test biologici che consentono di definire gli effetti degli agenti inquinanti in funzione di date dosi, caratterizzando i livelli d'inquinamento; b) all'armonizzazione dei metodi e delle tecniche di prelievo e di analisi degli agenti inquinanti. Se i lavori svolti dagli Stati membri nelle organizzazioni internazionali (2) non avranno fornito risultati utilizzabili per la Comunità, la Commissione organizzerà riunioni per definire i criteri e i livelli guida per ciascun agente inquinante e per armonizzare o rendere compatibili fra di loro i metodi e i risultati delle misure di tali inquinanti. Inoltre, dopo aver esaminato i dati scientifici disponibili, potrebbe essere necessario effettuare studi e ricerche per colmare eventuali lacune nelle conoscenze scientifiche (cfr. capitolo IV.1). I criteri, i livelli guida e le norme sanitarie che ne risultano, dovrebbero essere sottoposti a revisioni periodiche per essere adattati al progresso delle conoscenze. Inoltre, gli obiettivi di qualità dell'ambiente che verranno presentati più oltre potranno essere riveduti tenendo conto dei progressi delle conoscenze e delle nuove esigenze sociali, economiche o estetiche. I lavori di cui sopra dovrebbero permettere inoltre di determinare gli agenti inquinanti per i quali è necessario adottare immediatamente misure di preservazione nel complesso della Comunità. A.2. ISTITUZIONE A LIVELLO COMUNITARIO DI NORME SANITARIE DI QUALITÀ PER L'AMBIENTE E DEFINIZIONE COMUNE DI OBIETTIVI DI QUALITÀ DELL'AMBIENTE Man mano che progrediranno i lavori descritti nel capitolo precedente (A.1.), la Commissione proporrà al Consiglio di adottare o di raccomandare norme sanitarie minime e obiettivi di qualità per l'ambiente che potranno variare a seconda delle regioni, in funzione delle caratteristiche ecologiche, economiche e sociali di queste ultime. Le norme sanitarie fisseranno i limiti minimi di concentrazione per ciascun agente inquinante (considerato isolatamente o insieme ad altri) dell'ambiente il cui superamento possa comportare un notevole pericolo dal punto di vista sanitario. Oltre a tali norme interverranno altri parametri, diversi da quelli puramente sanitari come : la protezione dell'ambiente naturale (criteri ecologici), le esigenze economiche e sociali delle regioni, che (1)Tali criteri si riferiscono: - agli effetti degli agenti inquinanti sulla salute umana (per esempio l'anidride solforosa ; uno dei criteri sanitari è l'accentuazione dei sintomi nei pazienti affetti da malattie polmonari croniche. Effetto di rumore sul sistema neurovegetativo e auditivo); - agli effetti nocivi sugli organismi diversi dall'uomo; - all'influenza sfavorevole sulle risorse naturali (per esempio riduzione dell'insolazione o della limpidità delle acque); - alle influenze sfavorevoli sui materiali impiegati dall'uomo (corrosione). (2)In particolare, lavori dell'OMS e dell'OCSE. variano a seconda della natura delle attività economiche già esistenti e previste, e lo stato di sviluppo di tali regioni, come pure le loro caratteristiche sociali e le condizioni naturali. In una prima fase la Commissione propone di svolgere i seguenti lavori per migliorare la qualità delle acque dolci e dell'aria in alcune regioni. a) Acque dolci - Corsi d'acqua e fiumi Nella maggioranza degli Stati si stabiliscono diversi obiettivi di qualità per le reti idriche a seconda dell'impiego delle acque (1). Per evitare distorsioni della concorrenza, la ricerca di una valutazione oggettiva comune dei rischi derivanti dall'inquinamento dell'acqua e l'armonizzazione dei metodi di misura come pure l'applicazione di principi comuni d'imputazione degli oneri finanziari derivanti dalla lotta contro l'inquinamento delle acque, dovranno procedere di pari passo con la definizione comune dei parametri fisici, chimici e biologici che determinano la qualità delle acque per i vari impieghi. Tale definizione è necessaria soprattutto nei casi dei fiumi e dei corsi d'acqua che attraversano più Stati, quando si dovranno studiare provvedimenti particolari, compresa l'applicazione di norme comuni per gli scarichi. Le autorità locali, regionali e nazionali dovranno conservare il massimo margine di valutazione per quanto riguarda l'impiego delle acque compatibilmente con l'osservanza degli obiettivi minimi di qualità per i vari tipi di corsi d'acqua o di laghi. La portata di tali obiettivi dovrà essere rafforzata gradualmente nel tempo. - Laghi e corsi d'acqua sotterranei Per proteggere i laghi e le acque sotterranee si devono applicare disposizioni particolari per vietare o limitare in alcune zone l'impiego dei prodotti nocivi e lo scarico nel suolo dei residui o dei rifiuti che possono inquinare le falde d'acqua sotterranee. Tali disposizioni dovrebbero essere definite in comune, in base a criteri fissati di comune accordo, dando priorità alle acque e ai laghi frontalieri. b) Aria Così come per le acque, la valutazione oggettiva dei rischi risultanti dall'inquinamento dell'aria deve essere accompagnata dalla ricerca dei parametri che consentano di stabilire obiettivi di qualità per l'aria nelle agglomerazioni urbane e nelle concentrazioni industriali, come pure nelle zone addette agli svaghi e al riposo (2). A.3. AZIONI SPECIFICHE NEI CONFRONTI DELLE FONTI D'INQUINAMENTO DI ALCUNE ZONE DI INTERESSE COMUNE E DI ALCUNI INQUINANTI PARTICOLARI L'adozione e l'applicazione di norme sanitarie e la determinazione degli obiettivi di qualità si ripercuoteranno sui prodotti e sulle attività economiche che sono all'origine dell'inquinamento. Si dovranno prendere provvedimenti particolari in questo senso per molti casi, nell'ambito di azioni comuni o concertate a livello comunitario, per evitare l'insorgere di ostacoli agli scambi o di distorsioni della concorrenza. A.3.1. I prodotti a) Programma generale di eliminazione degli ostacoli tecnici e sua estensione La CEE ha già iniziato l'esame dei problemi dell'inquinamento e degli inconvenienti ambientali dovuti all'introduzione in commercio e all'impiego di alcuni prodotti, nell'ambito del programma generale del 28 maggio 1969 per l'eliminazione degli ostacoli tecnici agli scambi derivanti da disparità fra le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri. ( 7) (1)La Commissione trasmetterà appena possibile, in base ai lavori in corso, uno studio comparato sulle disposizioni adottate nei vari Stati membri per proteggere le acque. ( 7) (2)La Commissione trasmetterà appena possibile, in base ai lavori in corso, uno studio comparato delle disposizioni adottate nei vari Stati membri per proteggere l'atmosfera. La Commissione prosegue gli sforzi per applicare il più rapidamente e completamente possibile tale programma. Nell'elaborazione delle direttive essa tiene conto, non solo dell'obiettivo della libera circolazione dei prodotti, ma anche del miglioramento del livello di sicurezza di protezione dell'ambiente. Per ampliare il campo d'azione in questo settore essa propone al Consiglio un'estensione del programma in un documento a parte. La Commissione propone in particolare d'inserire nel programma generale i seguenti prodotti : motocicli, aereonavi, materiale ferroviario, materiale e macchine per lavori pubblici, imballaggi e carburanti. I risultati della valutazione oggettiva dei rischi derivanti dall'inquinamento e le norme sanitarie applicabili nel complesso della Comunità (capitolo A.2) verranno presi in considerazione quando si tratterà di preparare le direttive per il libero scambio dei prodotti. Inoltre, le misure da adottare per garantire il controllo permanente dell'osservanza delle norme inserite nelle direttive dovrebbero essere concertate fra le autorità responsabili negli Stati membri. b) I rifiuti Il problema particolare dei rifiuti deve essere considerato sotto vari aspetti : infatti si può ridurre la quantità di rifiuti limitando o vietando la fabbricazione di alcuni prodotti, orientando la fabbricazione verso il ricupero e l'impiego di una maggiore quantità di rifiuti che rimangono inutilizzati nell'attuale ciclo di produzione, o istituendo aree di deposito. Inoltre, le tecniche e i procedimenti di ricupero dei rifiuti dovrebbero essere migliorati. Come aveva già indicato nella prima comunicazione (capitolo III «Azioni prioritarie» par. 5 «Studi specifici»), la Commissione ritiene che sia necessario studiare la questione, esaminando anzitutto la soluzione dei seguenti problemi: - la moltiplicazione degli imballaggi dei prodotti di consumo, - i residui ingombranti (automobili e apparecchi elettrodomestici fuori uso), - la depurazione, il deposito, la riutilizzazione dei rifiuti contenenti petrolio o catrame. A.3.2. Le attività economiche a) L'industria Benché l'industria non sia la sola, né la principale responsabile dell'attuale stato d'inquinamento dell'ambiente, la forte concentrazione delle attività di produzione in alcune regioni della Comunità ha indotto gli Stati membri e l'opinione pubblica a considerare con particolare attenzione alcuni tipi d'inquinamento provocato dalle industrie. Le disposizioni per l'ambiente adottate dalle pubbliche autorità pongono le industrie in generale, e soprattutto alcuni settori industriali, di fronte ad ardui problemi, inerenti alle condizioni tecniche, economiche e commerciali dell'esercizio della loro attività. Gli obblighi imposti alle industrie dovrebbero essere armonizzati a livello comunitario, tenendo conto delle differenze dovute alle diverse condizioni naturali e regionali, per evitare distorsioni della concorrenza fra paesi geograficamente contigui e membri della stessa unione doganale. Mancando tale armonizzazione, ne potrebbero risultare gravi conseguenze e gli Stati membri potrebbero essere tentati di attirare i capitali e gli investimenti mediante una regolamentazione antinquinante meno rigida. L'istituzione a livello comunitario di norme di qualità a carattere sanitario, la definizione comune delle procedure di definizione degli obiettivi di qualità, l'armonizzazione dei metodi di misura, l'istituzione di provvedimenti d'emergenza comuni contro l'inquinamento, l'armonizzazione delle norme sulla composizione dei prodotti, l'istituzione di criteri comuni per l'imputazione degli oneri, l'armonizzazione delle misure di controllo e di repressione, contribuiscono all'armonizzazione generale delle condizioni imposte all'industria. Inoltre, la Commissione studierà le modalità pratiche di applicazione del principio, in base al quale nel procedere a nuovi investimenti le industrie dovrebbero introdurre procedimenti tecnici ed attrezzature più recenti e meno inquinanti. L'applicazione di tale principio a livello comunitario solleva infatti problemi d'informazione e di proprietà industriale che la Commissione intende analizzare prima di presentare proposte concrete al riguardo. La situazione particolare di alcuni rami dell'industria richiede inoltre un coordinamento delle politiche del settore e in generale uno studio in comune dei problemi sollevati da tali rami industriali dal punto di vista tecnico, economico e commerciale. La Commissione studierà pertanto, con la collaborazione delle amministrazioni competenti e con l'assistenza degli ambienti professionali interessati, le difficoltà tecniche ed economiche della lotta contro l'inquinamento, tipiche di alcuni rami dell'industria e della produzione di energia. Tali studi serviranno a: - determinare la natura esatta dei problemi dell'inquinamento da risolvere per ogni tipo d'industria; - fare il bilancio delle tecnologie esistenti; - stabilire le misure da adottare : regolamenti, ricerche, lavori di sviluppo, riutilizzazione dei prodotti inquinanti, installazione di stazioni di depurazione, ricerca dell'ubicazione adatta, ecc.; - valutare il costo delle varie soluzioni prospettate e studiarne il funzionamento. Ottenuti i risultati di tali studi, la Commissione presenterà proposte al Consiglio : regolamenti, direttive, proposte di lavori di ricerca e contratti di sviluppo, accordi di licenza, creazione d'imprese comuni, ecc. La Commissione propone che vengano effettuati anzitutto gli studi riguardanti i seguenti settori industriali: - industrie metallurgiche e siderurgiche (a seguito dei lavori già svolti nell'ambito della CECA), - industrie della carta e della pasta da carta (sfruttando i lavori dell'OCSE), - industrie chimiche, - industrie alimentari (zuccherifici, fabbriche di fecola, di amido e di conserve, latterie), - industrie tessili (pettinatura, lavatura, tintoria), - industrie del cuoio (concia del cuoio). Inoltre la Commissione ritiene che si dovrebbero studiare le conseguenze tecniche, economiche e sociali sull'industria automobilistica dei provvedimenti presi per lottare contro l'inquinamento e per proteggere l'ambiente urbano (circolazione nelle città) e sociale (problemi di sicurezza). b) Agricoltura e alimentazione Dal 1963 il Consiglio ha adottato vari regolamenti sulle materie coloranti, sui prodotti conservanti e sugli antiossigenanti nelle derrate alimentari, come pure sugli additivi degli alimenti per animali. Proposte di regolamento per i residui degli antiparassitari nella frutta e negli ortaggi e per le sostanze indesiderabili presenti nell'alimentazione degli animali, sono state presentate dalla Commissione al Consiglio e sono attualmente in discussione. La Commissione è del parere che il Consiglio debba deliberare entro il 31 dicembre 1972 e lo propone nel progetto di risoluzione allegato. Altri progetti che riguardano i residui di antiparassitari nei cercali, i regolamenti per l'impiego delle sostanze ad azione estrogena e tireostatica, l'omologazione e l'immissione in commercio dei prodotti farmaceutici, sono allo studio presso gruppi di lavoro della Commissione per essere presentati al Consiglio. La Commissione sta esaminando la possibilità di sostituire ad alcuni antiparassitari persistenti attualmente in uso, altri a rapida degradazione, come pure le possibilità della lotta biologica, la lotta integrata e le tecniche di coltura che consentano di ridurre l'impiego degli antiparassitari chimici. Essa intende presentare al Consiglio una direttiva che vieta l'impiego, salvo eccezioni debitamente controllate, di alcuni antiparassitari chimici persistenti e in particolare del DDT. In campo veterinario sono stati adottati, a decorrere. dal 1964, alcuni regolamenti per le categorie di animali e di carni che rappresentano la maggior parte degli scambi ; tali regolamenti fissano sul piano comunitario le condizioni cui devono soddisfare tali prodotti per poter circolare con il minimo rischio per la salute dell'uomo e degli animali. Proposte allo studio fissano garanzie analoghe per altri prodotti di origine animale (in particolare il latte e i prodotti a base di carne) e per determinare per la maggioranza di tali prodotti le condizioni sanitarie d'importazione dai paesi terzi. Questo complesso di testi viene elaborato nell'ambito dei lavori d'armonizzazione delle legislazioni, non solo per eliminare gli ostacoli tecnici agli scambi, ma anche per migliorare la qualità delle derrate agricole immesse sul mercato della Comunità. In questo ambito si dà un'importanza fondamentale alla protezione della salute del consumatore. Tutte le norme adottate o proposte per gli additivi, le sostanze indesiderabili, i residui degli antiparassitari e i provvedimenti veterinari, sono state fissate tenendo conto delle dosi giornaliere accettabili, valutate da un Comitato di esperti della FAO e dell'OMS, come pure dei regimi alimentari tipici dei vari paesi della Comunità. Inoltre, tutte le proposte presentate al Consiglio vengono sottoposte per parere alle associazioni dei consumatori della Comunità. Si osserva che le tolleranze proposte dalla Commissione per quanto riguarda i residui degli antiparassitari sono spesso inferiori a quelle attualmente autorizzate negli Stati Uniti. L'inquinamento delle acque da fertilizzanti solleva problemi ardui e complessi. Infatti, l'impiego dei fertilizzanti dipende in gran parte dalla destinazione del suolo alle varie attività agricole. Tale destinazione dipende a sua volta dall'orientamento del complesso della politica agricola. D'altro canto è difficile sorvegliare o disciplinare l'uso dei fertilizzanti. Per ridurre le eventuali conseguenze dell'impiego dei fertilizzanti è opportuno da un lato migliorare la formazione e l'informazione degli utenti e incoraggiare lo sviluppo della produzione di fertilizzanti che presentano il minimo di rischi per l'ambiente. Le ripercussioni economiche di una eventuale diminuzione del rendimento di alcune produzioni agricole, o di un aumento del loro prezzo di costo a causa della limitazione obbligatoria dell'impiego degli attuali prodotti, o alla loro sostituzione grazie a procedimenti più costosi, oppure dovuto agli investimenti necessari per mettere a punto nuovi metodi di lotta contro i parassiti e di arricchimento delle terre, sono difficilmente valutabili e richiedono uno studio approfondito. In tale studio si dovrà considerare che il reddito degli agricoltori è sostenuto dai pubblici poteri tramite una politica dei mercati e dei prezzi che si applica alla maggioranza dei prodotti agricoli. Come per i prodotti industriali, è opportuno accelerare le procedure affinché i regolamenti possano essere adottati rapidamente. Numerose proposte di direttive o di regolamenti sono state presentate al Consiglio senza che quest'ultimo abbia preso finora una decisione al loro riguardo, nonostante lo scadenzario previsto. (Risoluzione del Consiglio del 12 marzo 1968 sui provvedimenti comunitari da adottare in campo veterinario e risoluzione del 28 maggio 1969, che stabilisce un programma per l'eliminazione degli ostacoli tecnici agli scambi delle derrate alimentari, dovuti a disparità fra le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri). c) La produzione d'energia Per quanto riguarda il settore energetico, la Commissione condivide l'opinione espressa nel Memorandum del governo francese, e indica che ha già intrapreso o intende intraprendere con priorità: 1. il confronto delle esperienze nazionali in corso sulle strategie particolari d'impiego dei combustibili. 2. La ricerca di una normalizzazione delle categorie di combustibili in funzione del tenore di zolfo. 3. Lo sviluppo degli scambi di informazioni sulle ricerche inerenti ai procedimenti di desolfatazione. 4. Gli studi di prospezione sull'evoluzione, nelle varie ipotesi, del tenore di zolfo nell'approvvigionamento di idrocarburi. 5. La consultazione degli esperti, allo scopo di raccogliere gli elementi per uno studio economico comparato sulle conseguenze di una riduzione del tenore di zolfo nei combustibili e di una desolfatazione dei fumi negli impianti fissi. 6. Uno studio sulle conseguenze economiche della riduzione o dell'eliminazione dei composti del piombo nei carburanti per automobili. 7. Un esame dei problemi sollevati dall'evacuazione degli oli lubrificanti usati. 8. L'inventario dei regolamenti nazionali in vigore per l'installazione e il funzionamento delle raffinerie, degli oleodotti e dei distributori. 9. Lo studio dell'evoluzione tecnologica delle attrezzature per raffinerie e della loro incidenza economica. 10. Gli orientamenti delle azioni degli Stati membri nei confronti delle raffinerie. 11. Lo studio, con la consultazione degli esperti, degli effetti dell'acqua di raffreddamento, scaricata dalle centrali elettriche e dei mezzi per rimediare alle conseguenze dannose. Dovrebbero inoltre essere esaminate le tecniche alternative di smaltimento del calore residuo, compresi i vari sistemi di sfruttamento. 12. Lo studio dell'opportunità di un miglioramento dell'isolamento termico nei nuovi edifici per ridurre il consumo di combustibile e per facilitare il ricorso all'elettricità per il riscaldamento dei locali. A.3.3. Le zone di interesse comune a) La protezione delle acque del bacino renano, dall'inquinamento Il crescente inquinamento delle acque del Reno e dei suoi affluenti è fonte di sempre maggiori preoccupazioni per le popolazioni che utilizzano tali acque o che vivono sulle sponde. Tali preoccupazioni si sono manifestate in modo particolarmente acuto nel Parlamento europeo, che il 16 dicembre 1971 ha adottato all'unanimità una risoluzione al riguardo, trasmessa al Consiglio e alla Commissione (doc. 223/71 del 16.12.1971), Il rapporto (doc. 161 dell'11 novembre 1970 del Parlamento europeo) del sig. Boersma contiene un complesso d'informazioni pertinenti sullo stato d'inquinamento delle acque del Reno e sui provvedimenti adottati, o sui progetti preparati finora dagli Stati rivieraschi e dalle organizzazioni internazionali. Risulta dal rapporto che a Mannheim è stata misurata una quantità di 110 kg di cloruro al secondo e 122 kg al secondo a Magonza, 181 kg al secondo presso Leverkusen e 268 kg al secondo alla frontiera fra la Germania e i Paesi Bassi. In un rapporto presentato alla Conferenza interparlamentare sull'inquinamento delle acque, riunitasi a Roma nel 1971 presso la Camera dei deputati della Repubblica italiana, il dottor J.H. Lamberts ha fornito i seguenti dati supplementari : il cloruro di sodio contenuto dalle acque del Reno al loro arrivo nei Paesi Bassi è dovuto per il 41 % agli stabilimenti di produzione del potassio, per il 25 % a scarichi industriali vari, per il 20 % a miniere di carbone e per il rimanente 14 % a fonti naturali. Inoltre, secondo lo stesso rapporto, penetrano mensilmente nei Paesi Bassi attraverso il Reno, 80 tonnellate di arsenico, 100 tonnellate di rame, 20 tonnellate di cadmio, 10 tonnellate di mercurio e 900 kg di insetticidi. La Commissione ha intrapreso uno studio preliminare dei problemi dell'inquinamento delle acque del bacino renano e dei provvedimenti adottati a tale riguardo (1), Le prime discussioni internazionali al riguardo sono iniziate nel 1948, nell'ambito della commissione centrale per la navigazione del Reno, in occasione di una conferenza internazionale sui salmoni. I governi che hanno partecipato alla conferenza hanno nominato delegati che dovevano occuparsi soprattutto dell'inquinamento delle acque del Reno. Tali delegati si sono riuniti per la prima volta l'11 luglio 1950, costituendo di fatto «la commissione internazionale per la protezione del Reno dall'inquinamento». Ma soltanto nel 1960 la Commissione ha deciso di preparare un accordo internazionale che le conferisse personalità e poteri giuridici. Tale convenzione è stata firmata a Berna il 29 aprile 1963 dai governi della Repubblica federale di Germania, della Repubblica francese, del Granducato del Lussemburgo, del Regno dei Paesi Bassi e della Confederazione elvetica. Nell'articolo 2 della convenzione è definita la missione della commissione internazionale: a) La Commissione deve: 1. preparare e fare effettuare tutte le ricerche necessarie per determinare la natura, l'entità e l'origine dell'inquinamento del Reno, e utilizzare i risultati di tali ricerche; 2. proporre ai governi firmatari i provvedimenti atti a proteggere il Reno dall'inquinamento; 3. preparare gli elementi per eventuali accordi fra i governi firmatari in merito alla protezione delle acque del Reno. b) La Commissione è inoltre competente per qualsiasi altra questione che le sia affidata di comune accordo dai governi firmatari. La commissione internazionale è composta da delegazioni dei cinque governi firmatari. Ciascun governo può nominare un massimo di quattro delegati, uno (1)Uno studio sulla radioattività nel bacino renano è già stato effettuato e pubblicato dalla Commissione (doc. EUR 3741/1-2 F). dei quali è capo delegazione. La presidenza viene assunta a turno da ciascuna delegazione per un periodo di tre anni. Dal 1º gennaio 1972 la presidenza è passata alla delegazione olandese. A norma della convenzione, la Commissione costituisce un gruppo di lavoro per le ricerche correnti, che può eventualmente costituire sottogruppi per problemi specifici. La Commissione dispone attualmente di un «gruppo di lavoro permanente per le ricerche correnti» e di altri gruppi per i problemi agricoli, l'approvvigionamento idrico e l'igiene, l'idrologia e l'economia delle acque, i provvedimenti tecnici, le questioni economiche e finanziarie, le questioni giuridiche, le sostanze radioattive e le acque di raffreddamento. La commissione internazionale per la protezione del Reno dall'inquinamento ha istituito una collaborazione con le commissioni internazionali per la protezione della Mosella, della Sarre e del lago di Costanza, come pure con la commissione centrale per la navigazione del Reno. Nonostante l'importanza e gli interessi degli studi e delle ricerche effettuati sotto l'egida della commissione internazionale, si costata che la qualità delle acque del Reno va sempre più deteriorandosi. Risulta così che la commissione internazionale non ha sufficienti poteri di intervento per lottare efficacemente contro l'inquinamento del Reno. Inoltre, per ovvi motivi, l'azione svolta nel bacino del Reno deve essere armonizzata con quella riguardante l'inquinamento degli altri bacini fluviali europei. La Commissione delle Comunità europee presenta pertanto fra i documenti allegati una comunicazione contenente un progetto di raccomandazione del Consiglio agli Stati membri firmatari della convenzione di Berna, affinché incarichino la commissione internazionale di elaborare un programma d'emergenza per il risanamento delle acque del bacino del Reno. La Commissione ritiene inoltre che sia necessario creare una agenzia europea per il bacino del Reno, alla quale sarebbero invitati a partecipare gli Stati membri interessati, come pure la Svizzera. Essa presenterà una proposta di statuto d'impresa comune che potrebbe essere adottata non appena il Consiglio avrà stabilito di estendere tale statuto alle attività non nucleari. b) L'inquinamento dei mari che bagnano la Comunità Fra tutte le forme d'inquinamento, quella dei mari è indubbiamente la più pericolosa a lunga scadenza, tanto per la gravità che ha già raggiunto, quanto per la difficoltà dei controlli. Per quanto riguarda l'inquinamento del mare le possibilità d'azione della Comunità sono limitate e il problema è di competenza delle organizzazioni mondiali o regionali. L'Europa occidentale, dato il suo sviluppo costiero e soprattutto il fatto che costituisce il principale polo della navigazione marittima, ha più interesse di qualsiasi altra regione del mondo a condurre un'azione efficace su scala mondiale contro l'inquinamento dei mari, e in particolare contro i pericoli derivanti dalla ricerca, dalla produzione e dal trasporto del petrolio. La Commissione auspica quindi che gli Stati membri prendano, possibilmente in comune, l'iniziativa di proporre, nell'ambito della prossima conferenza di Stoccolma e dell'organizzazione intergovernativa consultiva della navigazione marittima, un'organizzazione internazionale specializzata nella protezione dei mari, dotata di sufficienti mezzi di azione, soprattutto in materia di controllo. In attesa che venga istituita tale organizzazione, la Commissione raccomanda agli Stati membri di fare tutto il possibile per garantire l'osservanza dei regolamenti internazionali, soprattutto nei mari che bagnano i paesi della Comunità. Esiste però un aspetto dell'inquinamento dei mari che richiede un'azione specifica e prioritaria della Comunità ; si tratta dello scarico dei rifiuti sulle coste. La Commissione si rallegra delle iniziative già prese per il Mare del Nord e il Mediterraneo. Essa ritiene però che tali iniziative dovrebbero essere coordinate a livello comunitario, per evitare in particolare una disparità ingiustificata fra i vari regolamenti applicabili sulle coste della Comunità, o l'assenza di qualsiasi disposizione al riguardo. La Commissione studierà, eventualmente in associazione con gli Stati terzi e le organizzazioni internazionali interessate, l'identificazione e la classificazione delle varie categorie d'inquinamento provocato dalle attività terrestri : rifiuti provenienti dalle concentrazioni urbane situate sul litorale, inquinamento causato dai porti per la navigazione da diporto, scarichi industriali e materie inquinanti dei fiumi e dei corsi d'acqua che si riversano nel mare. D'altro canto, la Comunità non può disinteressarsi degli studi sullo scarico in alto mare di idrocarburi e di altre sostanze (dumping) da parte delle navi, sullo sfruttamento delle risorse sottomarine e sulla valutazione dei rischi di grave contaminazione in seguito a incidenti. Gli scarichi di sostanze inquinanti sono concentrati soprattutto in vicinanza delle coste, nelle zone poco profonde della piattaforma continentale e nella zona in cui le attività sono più intense e diversificate. Le conseguenze economiche dell'inquinamento dei mari possono pertanto diventare importanti per alcuni paesi e categorie d'industrie, e in particolare per l'industria turistica. Data la molteplice origine dell'inquinamento delle coste, è necessario ricorrere a formule giuridiche diverse : per l'inquinamento di origine terrestre sono competenti le legislazioni nazionali, mentre per l'inquinamento proveniente dall'altomare si dovranno perfezionare, e soprattutto applicare, le convenzioni internazionali. Le disparità fra le disposizioni nazionali per le zone costiere possono creare distorsioni della concorrenza e spostamenti degli investimenti. La Commissione proporrà pertanto al Consiglio di adottare al momento opportuno le disposizioni adatte per: 1. lo scarico volontario dei rifiuti industriali nel mare (dumping), 2. lo scarico diretto nel mare dei rifiuti domestici e industriali dagli impianti costieri. c) L'inquinamento delle zone frontaliere I problemi dell'inquinamento nelle zone frontaliere presentano caratteristiche analoghe a quelli dell'inquinamento dei mari e delle coste marittime. Anche in questo caso si tratta di preservare le risorse comuni che fanno parte di uno stesso spazio geografico ed economico, ma che sono sottoposte a regolamentazioni diverse e a volte contraddittorie. La definizione in comune dei parametri che intervengono nell'elaborazione degli obiettivi di qualità per queste regioni frontaliere dev'essere accompagnata dalla ricerca di una armonizzazione di tali obiettivi, nei casi in cui l'autonomia fisica dello spazio considerato lo consente, senza sollevare contemporaneamente il problema dell'armonizzazione nell'ambito dei paesi stessi. Ciò è necessario affinché le attività industriali situare in tali regioni, che presentano condizioni naturali e geografiche generalmente identiche, non vengano sottoposte a condizioni normative più o meno severe trovandosi così in diverse condizioni di concorrenza. La Commissione riunirà gruppi di esperti nazionali per identificare tali regioni e per preparare gli obiettivi di qualità dell'ambiente che è possibile raggiungere ora e in futuro in tali regioni. A.3.4. Forme particolari d'inquinamento a) L'inquinamento radioattivo Le disposizioni del trattato dell'Euratom bastano ampiamente a prevenire e a controllare i rischi inerenti agli impianti nucleari, che producono soltanto una esigua quota della dose limite fissata per gli individui della popolazione circostante. Ma l'aumento prevedibile del numero dei reattori nucleari nel settore della produzione di energia moltiplicherà le fonti potenziali di rischi e potrà sollevare gravi problemi di protezione dell'ambiente e di contaminazione radioattiva. Si dovranno quindi cercare soluzioni tecnologiche che consentano di ridurre ulteriormente le emissioni radioattive o le sostanze radioattive, tanto all'interno, quanto all'esterno degli impianti nucleari. A tale riguardo meriteranno particolare attenzione i problemi del deposito finale dei residui radioattivi ad alta attività e a lunghissimo periodo, provenienti soprattutto dagli impianti di ritrattamento dei combustibili nucleari. In particolare, si dovrà mettere a punto una tecnologia che garantisca a lungo termine la tenuta stagna dei dispositivi di deposito ubicati in zone adatte. La Commissione ritiene opportuno che si effettuino in comune, e in un ambito che comprenda perlomeno tutti i paesi della Comunità i seguenti lavori: - definizione dei criteri di base della gestione e del deposito a lunga scadenza, che garantisca la sicurezza e il rispetto dell'ambiente. - Lo studio delle località adatte per il deposito. - L'elaborazione di una formula di gestione delle località di deposito e la definizione delle responsabilità per le sostanze depositate. b) L'inquinamento sonoro PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO: 372Y0526(01).1 La lotta contro l'inquinamento sonoro richiede anzitutto una conoscenza molto precisa degli effetti provocati dai rumori sul sistema neurovegetativo e auditivo dell'uomo, in funzione dei vari livelli di potenza, di acutezza e di frequenza, e della durata del rumore. Sarà pertanto necessario stabilire un inventario delle attuali conoscenze, che è necessario coordinare e completare (cfr. cap. IV.1.). Alcune azioni specifiche per la lotta contro i rumori prodotti da alcune macchine industriali, attrezzature di cantiere e mezzi di trasporto, sono state proposte nell'ambito del programma generale per l'eliminazione degli ostacoli tecnici. La Commissione si propone infine di svolgere uno studio sulla possibilità di ridurre nelle agglomerazioni urbane il rumore provocato dalla circolazione lungo le grandi arterie stradali, negli aereoporti, nelle parti aeree delle reti ferroviarie metropolitane e tranviarie. La riduzione o la neutralizzazione degli effetti dell'inquinamento sonoro verrà ottenuta: - a livello della sorgente, procedendo al miglioramento tecnico e strumentale dell'impianto che provoca il rumore (per esempio montaggio delle macchine troppo rumorose su isolanti, cuscinetti masse di compensazione, ecc.) utilizzando un isolamento composto da schermi, pannelli o sfruttando una migliore disposizione del percorso; - a livello delle vie di propagazione, impiegando materiale che assorbe o isola il rumore e insonorizzando i locali; - procedendo a un controllo più severo e più efficace e delle disposizioni che riguardano gli inquinanti, e soprattutto quelle per il sorvolo. A.4. DEFINIZIONE COMUNE DEI PRINCIPI D'IMPUTAZIONE (E DI ARMONIZZAZIONE DELLE MODALITÀ D'APPLICAZIONE) DEGLI ONERI DERIVANTI DALLA LOTTA CONTRO L'INQUINAMENTO Armonizzazione dei metodi di valutazione e delle modalità di finanziamento di tali oneri Oltre alle attività di armonizzazione proposte più sopra, l'osservanza delle norme di libera concorrenza e di libero scambio è garantita soltanto se gli Stati membri della Comunità seguono gli stessi criteri d'imputazione degli oneri derivanti dalla lotta contro l'inquinamento e cercano di armonizzare le modalità di applicazione di tali criteri. In un regime di economia di mercato tutti i costi, compresi i costi sociali, devono normalmente essere accollati ai prodotti o alle attività che li hanno generati. Da tale affermazione deriva che nella lotta contro l'inquinamento la persona fisica o giuridica che sostiene il costo dell'inquinamento è quella che lo ha provocato. Nell'ultima riunione svoltasi dal 9 all'11 febbraio 1962, il Comitato per l'ambiente dell'OCSE ha approvato un certo numero di principi di base, riguardanti gli aspetti economici delle politiche per l'ambiente sul piano internazionale. Uno di tali principi è quello dell'imputazione dei costi. Il testo messo a punto dopo lunghi negoziati dal Comitato per l'ambiente è il seguente: «Imputazione dei costi : principio del pagamento da parte dell'inquinante» «Le risorse dell'ambiente sono generalmente limitate, e il loro impiego nelle attività di produzione e di consumo può comportarne il deterioramento. Quando nel sistema dei prezzi non si tiene opportunamente conto del costo di tale deterioramento, il mercato non può riflettere la rarità di tale risorse a livello nazionale e internazionale. È quindi necessario che la pubblica amministrazione prenda provvedimenti per ridurre l'inquinamento e per garantire una migliore distribuzione delle risorse, facendo in modo che i prezzi dei beni dipendenti dalla qualità e/oppure dalla quantità delle risorse dell'ambiente riflettano più da vicino la loro relativa rarità e gli agenti economici interessati reagiscano di conseguenza. In numerosi casi, affinché l'ambiente rimanga in uno stato accettabile, non è opportuno, né necessario superare un certo livello nell'eliminazione dell'inquinamento, dato il costo di tale eliminazione. Il principio da applicare nell'imputazione dei costi delle misure di prevenzione e di lotta contro l'inquinamento, che favorirà l'utilizzazione razionale delle risorse rare dell'ambiente e che eviterà distorsioni nel commercio e negli investimenti internazionali, è denominato principio del pagamento da parte dell'inquinante. Ossia l'inquinante dovrebbe essere finanziariamente responsabile dei provvedimenti suindicati decisi dai pubblici poteri, affinché l'ambiente rimanga in uno stato accettabile. In altri termini, il costo di tali provvedimenti dovrebbe ripercuotersi sul costo dei beni e dei servizi che sono all'origine dell'inquinamento tramite il processo di produzione e il consumo. I provvedimenti non dovrebbero essere accompagnati da sovvenzioni per non creare distorsioni nel commercio e negli investimenti internazionali. Tale principio dovrebbe costituire un obiettivo per i paesi membri ; ma dovrebbero essere ammesse eccezioni e modalità particolari, soprattutto per un periodo transitorio, purché non conducano a notevoli distorsioni nel commercio e negli investimenti internazionali». La Commissione ritiene che tali orientamenti, definiti nell'ambito dell'OCSE, possano guidare l'azione delle Comunità europee. Il principio in base al quale l'inquinante deve sostenere l'onere della riparazione dei danni prodotti all'ambiente dovrebbe essere generalmente rispettato. Così degli aiuti dovrebbero servire soltanto a permettere alle imprese o alle economie regionali interessate di adattarsi gradualmente alle nuove condizioni di concorrenza che sono la conseguenza delle disposizioni adottate dai pubblici poteri per lottare contro l'inquinamento (regolamenti, tasse) conformemente ai principi generali seguiti dalla CEE in questa materia. Nell'ambito di questo orientamento generale si potrà tener conto di alcuni rami dell'industria generatori d'inquinamento che sono particolarmente vulnerabili di fronte alla concorrenza internazionale. Tuttavia, il principio della responsabilità dell'inquinante dovrà essere adattato opportunamente a seconda dell'ambiente, del tipo e della fonte dell'inquinamento e della regione considerata (infatti alcune regioni sono più inquinate, più sviluppate, o più popolate di altre). Per l'inquinamento dovuto all'impiego o all'eliminazione di determinati prodotti da parte dei consumatori (prodotti petroliferi, mobili, imballaggi di materie plastiche) si dovranno trovare soluzioni particolari. Sarà necessario prendere in considerazione gli oneri che comunque dovranno essere sostenuti dai pubblici poteri (organismi tecnici e amministrativi di sorveglianza e di controllo, lavori di ricerca e di sviluppo, ecc.). Infine l'aumento dei prezzi di costo risultante dalla lotta contro l'inquinamento sarà oggetto di particolare attenzione. Basandosi sui lavori svolti dall'OCSE in questo campo, la Commissione ha intrapreso, con l'aiuto di esperti nazionali e di economisti specializzati nel settore dell'ambiente, lo studio delle modalità di applicazione del principio del pagamento da parte dell'inquinante e ha preparato un inventario dei casi in cui si potrà derogare a tale principio. Nell'ambito del medesimo gruppo sono stati intrapresi altri studi riguardanti: - i metodi di valutazione del costo dell'inquinamento, - i metodi e gli strumenti per la valutazione del costo della lotta contro l'inquinamento, - i metodi di finanziamento della lotta contro l'inquinamento, - l'uso di provvedimenti di promozione economica per proteggere e migliorare l'ambiente. Questi lavori, che seguiranno e preciseranno gli studi svolti dall'OCSE in funzione delle caratteristiche dell'economia comunitaria, dovrebbero consentire di armonizzare i metodi di valutazione dei costi della protezione dell'ambiente e facilitare gli studi per i settori industriali proposti nel capitolo che segue. Inoltre, gli studi sui sistemi di finanziamento della lotta contro l'inquinamento dovrebbero facilitare l'armonizzazione delle tasse e dei regimi fiscali che la Commissione persegue in un ambito più generale. In base ai risultati di tali studi, la Commissione trasmetterà al momento opportuno una proposta al Consiglio sui vari aspetti (cfr. programma d'azione). A.5. AZIONI PER GARANTIRE L'APPLICAZIONE E IL RISPETTO EFFETTIVO DEI LIMITI IMPOSTI a) Controllo e sorveglianza tecnica Per garantire l'osservanza dei regolamenti e l'equa applicazione delle misure di repressione nei confronti degli inquinanti è inoltre necessario confrontare, nella prospettiva di armonizzazione, i vari metodi tecnici impiegati per controllare l'inquinamento. L'accettazione di metodi di misura delle sostanze di riferimento, approvati in comune, faciliterà l'armonizzazione. In previsione di tale armonizzazione la Commissione effettuerà uno studio comparato dei metodi di controllo impiegati negli Stati membri. Sarebbe opportuno inoltre che venissero organizzati scambi tecnici fra i centri responsabili della gestione di tali reti, per migliorare l'efficacia, la precisione e il valore comparato dei dispositivi messi in opera. La Commissione esaminerà quando sarà il caso con le autorità competenti l'opportunità di istituire un sistema di informazione reciproca sui dati raccolti mediante tali reti e di affidare a tale sistema l'analisi, ai fini dell'interpretazione su base comune, dei dati raccolti dalle reti nazionali. b) Controllo dell'applicazione delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative Un problema capitale del diritto della protezione dell'ambiente risiede, soprattutto per le leggi più vecchie, nelle notevoli difficoltà di applicazione. A volte non è facile imporre agli interessati l'osservanza di tali disposizioni. Soltanto quando le disposizioni sono effettivamente e generalmente applicate e quando qualsiasi contravvenzione viene punita è garantita la protezione dell'uomo e dell'ambiente. L'applicazione della legge e l'osservanza dei divieti e degli obblighi sono ostacolati anche dal fatto che il diritto della protezione dell'ambiente contiene spesso clausole generali (per esempio il riferimento allo stato della tecnica o alla sua evoluzione). Inoltre possono essere in gioco importanti interessi pubblici (occupazione, incremento economico), per cui le amministrazioni si trovano di fronte a conflitti d'interessi quando devono prendere una decisione. Per quanto riguarda il controllo dell'applicazione delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative per la protezione dell'aria o delle acque, per l'eliminazione dei rifiuti e per la lotta contro i rumori, una prima visione d'insieme del diritto applicabile nei paesi membri indica che il diritto materiale (applicazione delle norme) è nella maggioranza dei casi completato da regolamenti sulla procedura di autorizzazione, sul controllo vero e proprio e sulla sorveglianza. Ma tali regolamenti hanno natura e portate diverse. Oltre alle norme di diritto civile sulla responsabilità, i seguenti regolamenti sono essenziali per l'applicazione pratica delle norme e quindi per garantire l'efficacia della protezione dell'ambiente: 1. competenze delle autorità amministrative (amministrazione centrale, competenza locale), 2. condizioni imposte alla richiesta di esercizio di un'attività che può essere eventualmente fonte d'inquinamento, 3. pubblicità di tale domanda e possibilità di opposizione, 4. effetti dell'autorizzazione, 5. ricorso contro le decisioni dell'amministrazione, 6. controllo vero e proprio. In particolare, le disposizioni nazionali sui sistemi di controllo mostrano notevoli disparità, per esempio nel controllo (periodicità) dell'osservanza delle condizioni o degli oneri imposti, come pure nella sorveglianza degli impianti (per esempio l'esigenza che nell'impresa vi sia una persona responsabile per la protezione dell'ambiente). Per quanto riguarda il controllo e la sorveglianza del diritto materiale hanno grande importanza i regolamenti relativi ad eventuali azioni di terzi tendenti a far cessare l'attività (chiusura dell'impresa che produce l'inquinamento), il ritiro delle autorizzazioni (per esempio in caso d'importanti cambiamenti nell'esercizio dell'impianto), come pure l'aumento di un onere. c) Armonizzazione e potenziamento delle sanzioni nei confronti dei responsabili dell'inquinamento Nell'evoluzione della politica legislativa si ha sempre più tendenza a considerare la violazione delle disposizioni per la protezione dell'ambiente come un pregiudizio arrecato all'interesse pubblico, ossia come un'infrazione penale. Contemporaneamente vengono mantenute o rafforzate le sanzioni amministrative (per esempio il ritiro dell'autorizzazione, la chiusura dell'impresa). In generale si raccomanda che in caso di necessità le disposizioni per la protezione dell'ambiente vengano applicate mediante provvedimenti coercitivi e che qualsiasi violazione delle norme in vigore venga punita. In alcuni settori mancano ancora disposizioni penali, e la qualifica delle infrazioni come pure la gamma delle pene da applicare variano da uno Stato all'altro. Progetti recenti (per la protezione delle acque e dell'aria e per l'eliminazione dei residui) prevedono, in caso d'infrazioni particolarmente gravi, ingenti ammende o pene pecuniarie e addirittura severe forme di privazione della libertà. Possono inoltre sorgere problemi particolari perché la lotta contro le infrazioni e la loro repressione riguardano generalmente situazioni di fatto nazionali, mentre l'inquinamento (pericolo per la salute e danni materiali) può essere provocato all'esterno del territorio nazionale. S'impone pertanto un esame approfondito delle disposizioni generali e particolare per la protezione dell'ambiente, tenendo conto delle sanzioni previste (sanzioni amministrative e penali). Tale esame dovrà comprendere tanto il confronto fra i vari casi d'infrazione (per esempio l'inquinamento dell'aria o delle acque, la mancata osservanza delle condizioni di autorizzazione, degli oneri o degli obblighi di dichiarazione), quanto le varie sanzioni e pene applicabili (ammende, pene pecuniarie, prigione, pene accessorie). Inoltre si dovranno esaminare le sanzioni a carattere amministrativo connesse a tali pene (chiusura dello stabilimento, esecuzione d'ufficio). I regolamenti nazionali, riguardanti da un lato il controllo e la sorveglianza dell'inquinamento, e dall'altro le infrazioni al diritto della protezione dell'ambiente, hanno importanza fondamentale per l'efficacia della protezione. Inoltre, qualsiasi prescrizione istituita a livello comunitario per ridurre determinate forme di inquinamento dovrebbe essere garantita da procedure di controllo e da sanzioni nelle legislazioni nazionali. Per tener conto del complesso di tali aspetti verrà intensificato il confronto delle legislazioni nazionali e della loro applicazione pratica. Saranno quindi create le condizioni preliminari per un eventuale ravvicinamento delle legislazioni, qualora dovesse risultare necessario. I lavori già svolti a tale riguardo con l'assistenza degli esperti nazionali hanno rivelato che in tutti i paesi membri esistono disposizioni generali o particolari, che prescrivono o vietano determinati comportamenti per proteggere l'ambiente. Tali disposizioni comportano spesso l'interdizione o la limitazione di alcune produzioni o impianti, e a volte tendono a favorire gli impianti che proteggono l'ambiente. Esse disciplinano inoltre l'imputazione e la ripartizione dei costi risultanti dai divieti e dagli obblighi legali per le imprese inquinanti. I metodi d'intervento dei pubblici poteri sono diversi. Nella maggioranza dei casi si tratta di fissare valori per le emissioni oppure le immissioni. Nella prima ipotesi si limita l'entità o la natura delle emissioni (per esempio le acque e il gas scaricato, le onde di rumore) di un impianto. Nella seconda si fissano norme di qualità per l'ambiente dell'impianto che produce l'inquinamento. In questi casi si possono prendere in considerazione per esempio le modalità di utilizzazione dell'acqua in cui sono versati gli scarichi, o del terreno circostante. Tali disposizioni sono completate da norme riguardanti l'imputazione dei relativi costi. Le leggi più recenti contengono inoltre regolamenti per i canoni da versare (per esempio per l'inquinamento residuo). >PIC FILE= "T9001159"> Indipendentemente dai provvedimenti proposti più per l'armonizzazione delle legislazioni, la Commissione richiama l'attenzione degli Stati membri sulla necessità di curare l'osservanza delle regolamentazioni nazionali o comunitarie. Infatti molto frequentemente vengono esercitate forti pressioni sui pubblici poteri per ostacolare l'applicazione di tali regolamenti, soprattutto per motivi di occupazione o a causa di difficoltà regionali. Date le distorsioni della concorrenza che possono essere provocate dalla mancata osservanza dei regolamenti e le loro conseguenze sociali, è necessaria una particolare vigilanza delle istituzioni comunitarie in questo campo. La Commissione chiederà pertanto a ogni Stato membro di presentare al Consiglio e alla Commissione un rapporto annuo sull'attività svolta per garantire l'osservanza dei regolamenti contro l'inquinamento e contro gli inconvenienti ambientali. La Commissione ricorda inoltre che ogni Stato membro, collettività locale, o regionale, associazione, o gruppo di cittadini, ha la facoltà di segnalare le violazioni di tali regolamenti. B. SALVAGUARDIA DELL'AMBIENTE NATURALE NELL'AMBITO DELLA POLITICA AGRICOLA Come è stato indicato nella presentazione del programma per salvaguardare la natura è necessario riesaminare alcuni aspetti delle politiche che influiscono sull'utilizzazione dello spazio rurale e in particolare la politica agricola. Gli agricoltori svolgono già con le loro attività un'utile funzione di manutenzione del suolo e del paesaggio. Lo sviluppo di tali funzioni, accompagnato da una retribuzione adeguata, è conforme all'interesse della collettività. La creazione in alcune regioni agricole di nuove attività connesse al turismo e atte a fornire un complemento di reddito ad alcuni agricoltori o nuovi impieghi a ex agricoltori è una possibilità da prendere in considerazione. Tale provvedimento permetterebbe tra l'altro di evitare l'esodo rurale. B.1. In alcuni elementi delle proposte presentate dalla Commissione al Consiglio nell'ambito della riforma dell'agricoltura si riflette già questo nuovo orientamento: - La direttiva per l'ammodernamento delle aziende agricole fissa il principio che gli aiuti agli investimenti devono essere concessi in modo selettivo agli esercizi che sono in grado di raggiungere un livello di redditività tale da fornire un reddito comparabile a quello delle altre attività. Essa stabilisce però un'eccezione, per cui è possibile concedere aiuti nazionali alle aziende che non soddisfino ai suddetti criteri di efficacia economica, in alcune regioni in cui non è possibile garantire il mantenimento di un livello minimo di densità demografica e nelle quali è indispensabile svolgere un minimo di attività agricola per preservare lo spazio naturale. - La direttiva relativa alla cessazione dell'attività agricola e all'assegnazione della superficie agricola per il miglioramento delle strutture, stabilisce una nuova regola, secondo la quale il contributo del FEAOG al versamento delle indennità perla cessazione dell'attività è subordinata all'assegnazione delle terre così liberate, non solo per ammodernare le aziende agricole già esistenti, ma anche per attività non agricole, come il rimboscamento, le aree riservate agli svaghi, i parchi nazionali, ecc. Da notare che nei casi in cui la terra dell'agricoltore anziano sarà destinata all'ammodernamento, essa consentirà agli agricoltori più giovani (che finora si allontanavano in massa dalle terre) di continuare ad esercitare l'attività agricola in alcune regioni sfavorite, ma di grande valore turistico. Gli agricoltori anziani, che usufruiranno dell'indennità, rimarranno sul posto e continueranno a vivere normalmente nelle loro abitazioni tradizionali. - La direttiva per l'informazione socio-economica e la qualifica professionale delle persone che lavorano nell'agricoltura può consentire di raggiungere le qualifiche necessarie per l'esercizio di professioni connesse al turismo nell'ambito della riconversione professionale. - Inoltre, un nuovo provvedimento per il miglioramento del reddito agricolo in alcune regioni, tramite il versamento di un aiuto forfettario indipendente dalla produzione, è stato proposto dalla Commissione per gli agricoltori che non sono in grado di ammodernarsi e che non raggiungono l'età per aver diritto all'indennità di cessazione dell'attività (direttiva per la concessione di aiuti al reddito di alcune categorie di esercenti agricoli). - Infine la Commissione ha presentato al Consiglio un progetto di regolamento per il finanziamento da parte del FEAOG, sezione orientamento, di progetti nell'ambito delle iniziative di sviluppo per regioni agricole prioritarie ; l'azione prevista in tale proposta, ossia l'incoraggiamento alla creazione di posti di lavoro non agricolo per ex agricoltori è destinata a permettere il risanamento dell'agricoltura, prevenendo contemporaneamente l'esodo rurale. La Commissione attende che il Consiglio adotti rapidamente i vari provvedimenti proposti. B.2. La Commissione afferma la sua intenzione di accentuare la futura azione di salvaguardia dello spazio naturale e si propone di prendere i seguenti provvedimenti nell'ambito della politica agricola: a) Proposta di direttiva per l'agricoltura di montagna Gli obiettivi dell'azione specifica per l'agricoltura di montagna sono: - garantire agli agricoltori delle regioni di montagna, nonostante gli svantaggi naturali, un reddito paragonabile a quello delle attività non agricole evitando così l'esodo da tali regioni, costituito soprattutto dalla partenza in massa dei giovani; - riconoscere espressamente e incoraggiare l'attività degli agricoltori delle regioni in questione, non solo per la produzione degli alimenti, ma anche per la sua funzione di preservazione dell'ambiente naturale. Fra i provvedimenti da proporre per raggiungere tali obiettivi, possiamo citare in particolare: - nel piano di sviluppo delle aziende agricole, che dovrà permettere agli agricoltori di raggiungere un reddito comparabile, le regioni di montagna potranno usufruire della pubblica assistenza, con la partecipazione del FEAOG, anche nei casi in cui una parte del reddito proviene da attività non agricole; - il finanziamento degli investimenti nell'ambito del piano di sviluppo comprenderà anche quelli necessari per sviluppare l'attività non agricola connessa al turismo (alloggi rurali, campeggio, terreni d'equitazione, artigianato, ecc.). - la concessione nelle regioni di montagna di un premio per la manutenzione dello spazio naturale, destinato a compensare in modo permanente gli svantaggi naturali degli agricoltori situati nelle zone difficili. b) Proposta di direttiva per il rimboschimento L'obiettivo dell'azione consiste nell'incoraggiare il rimboschimento di alcune superfici agricole liberate in seguito all'applicazione della riforma agricola, o di altre superfici che si prestano a tale operazione ; l'operazione di rimboschimento è destinata a far fronte alle esigenze turistiche di salute e di svago della società e a garantire la protezione del suolo e la produzione del legname. Saranno stanziati aiuti pubblici con la partecipazione del FEAOG per incitare al rimboschimento i proprietari delle aree agricole. La Commissione presenterà tali proposte al Consiglio entro il 1º luglio 1972. La Commissione intende costituire quanto prima un gruppo di studio, composto da personalità indipendenti particolarmente competenti, che avrà il compito di consigliare la Commissione in previsione di un'azione comune da proporre al Consiglio per la preservazione dell'ambiente naturale. Il gruppo studierà i problemi derivanti all'aumento delle superfici agricole abbandonate che rimangono incolte, deteriorando il paesaggio, e quelli inerenti alla creazione di «riserve naturali» comprendenti un'attività agricola che dovrà sopportare particolari gravami nell'interesse pubblico, e più in generale, quelli riguardanti i mezzi per la preservazione dell'ambiente naturale, non solo in montagna, ma su tutto il complesso del territorio della Comunità. C. ATTUAZIONE IN PIÙ FASI DELLE AZIONI PROPOSTE Data la vastità e la difficoltà delle iniziative e d'altro canto la gravità e l'urgenza dei problemi, i lavori indicati in precedenza potranno essere svolti soltanto gradualmente e in più tappe. La Commissione presenta pertanto un programma d'azione suddiviso in tre fasi. C.1. PRIMA FASE La prima fase del programma, che si svolgerà nel 1972 e 1973, è descritta dettagliatamente nel progetto di decisione allegato (cfr. doc. III/533/1/72-F). Parallelamente all'andamento dei lavori la Commissione presenterà proposte al Consiglio che deciderà in merito entro il 30 giugno 1974. C.2. SECONDA FASE Nella seconda fase verranno proseguiti i lavori svolti dalla Commissione con la collaborazione degli Stati membri. Come per la prima fase la Commissione presenterà al momento opportuno proposte al Consiglio. Gli studi e i lavori riguarderanno in particolare gli argomenti che seguono. 1. Valutazione oggettiva dei rischi dell'inquinamento Definizione dei criteri e dei livelli guida, come pure armonizzazione o adozione dei metodi comuni di misura per i seguenti tipi d'inquinamento: - inquinanti delle acque: fenoli fosfati e derivati azotati micro-inquinanti : piombo, antimonio, rame e bario e loro composti e cianuri composti chimici dei detergenti e coloranti; - inquinanti dell'aria: cloro e acido cloridrico, fluoro e suoi composti, idrocarburi e prodotti cancerogeni nichel e cadmio. 2. Azioni specifiche per l'inquinamento delle acque dolci a) Definizione dei criteri di qualità delle acque per le attività di svago e la pesca e delle acque di scarico industriali; b) provvedimenti per la protezione delle acque dei laghi e delle acque sotterranee; c) organizzazione di una rete d'informazione sull'inquinamento delle acque nella Comunità. 3. Azioni specifiche per l'inquinamento dell'aria Organizzazione di una rete d'informazione sull'inquinamento dell'aria a livello comunitario. 4. Azioni specifiche per i rifiuti Provvedimenti da prendere per alcuni residui ingombranti. 5. Azioni specifiche per alcune attività industriali Azioni per l'industria siderurgica e le industrie alimentari (fabbriche d'amido). 6. Azioni specifiche per la produzione di energia Proseguimento dei lavori. 7. Azioni specifiche per alcune zone d'interesse comune - gli scarichi industriali negli estuari e nelle zone litoranee; - organizzazione della lotta contro l'inquinamento dell'aria nelle zone di frontiera. 8. Azioni specifiche per l'inquinamento sonoro Provvedimenti da prendere per ridurre il rumore nelle agglomerazioni urbane provocato dalla circolazione lungo le grandi arterie stradali, negli aeroporti, dalla circolazione ferroviaria, metropolitana e tramviaria. 9. Aspetti economici e statistici Proseguimento dei lavori. C.3. TERZA FASE 1. Valutazione oggettiva dei rischi derivanti dall'inquinamento Definizione dei criteri e dei livelli guida, come pure armonizzazione o adozione di metodi comuni di misura per i seguenti inquinanti: - inquinanti delle acque: solventi organici : benzene, toluene, tetracloruro di carbonio, solfuro di carbonio, sileni, cloruri; i microinquinanti : manganese, zinco e loro composti; ferro e cloro libero. - inquinanti dell'aria: acidi solfidrici, amianto, antimonio e berillo. 2. Azioni specifiche per alcune attività industriali - Industria metallurgica - Industria petrolchimica - Industrie tessili - Industrie alimentari : latterie e industria delle conserve. II. INFORMAZIONE DELLA COMMISSIONE AI FINI DI UNA EVENTUALE ARMONIZZAZIONE IN TUTTA LA COMUNITÀ DEI PROVVEDIMENTI DI EMERGENZA PER L'AMBIENTE Nello svolgimento dei lavori per l'esecuzione del programma di riduzione dell'inquinamento e degli inconvenienti ambientali e per la salvaguardia dell'ambiente si rischia di dover far fronte a due difficoltà. Da un lato, tale programma non deve impedire agli Stati membri di adottare i provvedimenti d'emergenza che s'impongono in casi urgenti. Dall'altro, nei provvedimenti nazionali si devono rispettare i principi e le norme del trattato e tener conto dei lavori svolti per l'ambiente sul piano comunitario. La Commissione ritiene pertanto necessario che - senza pregiudicare gli obblighi che incombono agli Stati membri a norma del trattato - venga stabilita una procedura d'informazione della Commissione analoga a quella già istituita per l'eliminazione degli ostacoli tecnici agli scambi. Essa ha già comunicato tale procedura ai governi degli Stati membri il 6 novembre 1971. La Commissione propone che, senza pregiudicare gli obblighi già assunti nell'ambito dell'accordo sullo statu quo del 28 maggio 1969, e dell'articolo 102 del trattato CEE, gli Stati membri procedano a una notifica preliminare alla Commissione dei progetti di disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, che intendono adottare per ridurre o eliminare l'inquinamento e gli inconvenienti ambientali, disposizioni che se non vengono armonizzate rischiano di ostacolare il funzionamento del mercato comune e più in generale il raggiungimento degli obiettivi delle Comunità europee. Gli Stati membri dovrebbero adottare tali disposizioni soltanto se la Commissione comunicherà al governo interessato, entro due mesi dalla ricezione dell'informazione, la sua intenzione di presentare al Consiglio una proposta per estendere agli altri Stati membri le disposizioni in questione o per raggiungere lo stesso obiettivo con altri mezzi. Tuttavia, se trascorsi cinque mesi dalla ricezione dell'informazione, la Commissione non presentasse una proposta al Consiglio il governo potrebbe adottare immediatamente le disposizioni previste. Vi sarebbe la stessa possibilità qualora il Consiglio dopo aver ricevuto una proposta dalla Commissione non deliberasse su tale proposta entro cinque mesi a decorrere dalla sua ricezione. Un progetto d'accordo dei rappresentanti dei governi degli Stati membri riuniti nel Consiglio, per l'informazione della Commissione ai fini di un'armonizzazione preliminare delle misure di emergenza in materia di ambiente è allegato al presente documento. III. LA RICERCA DI UN ATTEGGIAMENTO COMUNE DELLE ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI CHE SI OCCUPANO DEI PROBLEMI DELL'AMBIENTE RAPPORTI CON I PAESI IN VIA DI SVILUPPO Numerosissime organizzazioni internazionali si occupano a vario titolo dei problemi dell'ambiente. Un elenco non esauriente di tali organismi figura nell'allegato C della prima comunicazione della Commissione in materia di ambiente. Come nel passato, la Commissione cercherà di evitare i doppioni fra i lavori svolti dalla Comunità e da tali organismi, e ogni qualvolta sarà possibile essa proporrà, come ha già fatto al momento dell'elaborazione di numerose direttive per l'eliminazione degli ostacoli tecnici agli scambi, l'impiego di metodi e norme già definiti a livello internazionale. Pertanto essa continuerà a cooperare attivamente con l'OCSE per gli studi economici sugli inconvenienti ambientali e la loro eliminazione. In generale essa si limiterà, per quanto riguarda gli studi, a svolgere lavori complementari e a utilizzare i risultati ottenuti dagli organismi internazionali, adattandoli alle esigenze e alle caratteristiche specifiche della Comunità, conservando così il carattere originale dell'azione della Comunità europea che risiede nella messa in opera di disposizioni d'ordine pratico e operativo. La maggior parte dei lavori svolti in questo campo dalle organizzazioni internazionali presenta interesse per il mercato comune e potrebbe in alcuni casi influire sulle condizioni degli scambi. Si tratta in particolare di alcuni lavori svolti nell'ambito dell'OCSE, del Comitato sulle sfide della società moderna della NATO, della Commissione economica per l'Europa dell'ONU, dell'Organizzazione mondiale