Relazione speciale n. 7/99

relativa allo sviluppo dei siti industriali corredata delle risposte della Commissione

(Presentata in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, CE)

(2000/C 68/02)

INDICE

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Sintesi

Nel quadro della sua indagine sullo sviluppo dei siti industriali (cfr. il paragrafo 1), la Corte ha voluto esaminare, oltre alla legittimità ed alla regolarità dei progetti cofinanziati, l'integrazione dello sviluppo dei siti industriali in quello delle regioni e l'impatto di tali siti. A tal fine, sei regioni che beneficiano degli aiuti del FESR sono state oggetto di controllo in loco; ad altre sette sono stati inviati dei questionari. L'indagine si è svolta inoltre presso i servizi della Commissione (cfr. i paragrafi 2 - 4).

Sebbene i siti industriali non siano menzionati nei testi dei regolamenti che disciplinano i Fondi strutturali, sono tuttavia spesso oggetto di cofinanziamenti da parte del FESR, di cui è difficile quantificare l'ammontare complessivo.

Una migliore conoscenza dell'utilizzo delle risorse del FESR richiederebbe un miglioramento delle informazioni trasmesse dagli Stati membri (cfr. i paragrafi 5 - 7).

In materia di legittimità e regolarità, a diversi Stati membri sono state inviate osservazioni a proposito dell'ammissibilità delle spese dichiarate, di irregolarità o di contenziosi non comunicati alla Commissione (cfr. i paragrafi 10 - 12).

In materia di sviluppo regionale e di riconversione, è stato constatato che nella creazione di siti industriali intervengono spesso numerosi servizi, fra loro non coordinati (cfr. i paragrafi 15 - 18), che non esistono priorità per lo sviluppo industriale del territorio e che gli obiettivi ed i criteri di selezione dei progetti appaiono deboli (cfr. i paragrafi 29 - 39). Le iniziative talvolta prese in materia di censimento dei siti non sempre sono portate a termine in modo adeguato (cfr. i paragrafi 19 - 28).

La Commissione, di conseguenza, dovrebbe incoraggiare gli Stati membri a creare strumenti di analisi e di sorveglianza (inventario e statistiche delle vendite), in modo da permettere una gestione attiva della creazione o della trasformazione dei siti industriali nel quadro di un vero progetto per il territorio (cfr. il paragrafo 70).

Nel caso specifico dei "vivai", affinché essi non si allontanino dal loro obiettivo di assistenza alla creazione di nuove attività, dovrebbe essere imposta alle imprese una durata massima di permanenza (cfr. il paragrafo 28); essi dovrebbero predisporre statistiche relative al tasso di successo delle imprese ed ai posti di lavoro creati (cfr. i paragrafi 33 e 46).

I valutatori degli interventi del FESR dovrebbero inoltre concentrarsi sull'esistenza di un approccio di sviluppo coerente dei siti e di un'analisi dei bisogni (cfr. i paragrafi 40 e 41).

In materia di impatto del sostegno del FESR, è stato constatato che gli elenchi d'inventario dei siti industriali, ove esistenti, permettono una sorveglianza del numero di imprese e di posti di lavoro al loro interno più appropriata che il solo tasso di occupazione; sono disponibili poche informazioni sui posti di lavoro creati dalle imprese che hanno beneficiato dei "vivai" (cfr. i paragrafi 43 - 46).

Sono rare le regioni ove è possibile verificare l'applicazione delle regole di concorrenza in materia di fissazione dei prezzi di locazione e di vendita delle infrastrutture create. Il prezzo di mercato, in rapporto al quale si deve misurare una eventuale distorsione della concorrenza, non costituisce un riferimento utile, in quanto dipende troppo dalle iniziative dei soli promotori pubblici (cfr. i paragrafi 49 - 56). La Commissione dovrebbe conseguentemente esaminare la mancanza di trasparenza nella fissazione dei prezzi delle parcelle attrezzate. Tenuto peraltro conto della concorrenza che i promotori di una regione si fanno tra loro per attirare le imprese che si insediano sui siti, il sostegno del FESR dovrebbe a fortiori essere concesso solo in un quadro globale di sviluppo regionale, che definisca i criteri di selezione dei progetti sovvenzionati (cfr. il paragrafo 56).

Quando il sostegno del FESR permette al promotore di conseguire un profitto, non esiste contropartita al finanziamento comunitario e l'impatto dell'intervento a fondo perduto del FESR non emerge in modo chiaro. In taluni casi, si dovrebbe considerare l'eventualità di sostituire la sovvenzione con un prestito. La sovvenzione si giustifica allorché si ricerca un incentivo all'insediamento sul territorio ed in occasione del recupero di vecchi siti degradati o dismessi. La sua concessione dovrebbe in ogni caso essere ricondotta ad un progetto strutturato di sviluppo regionale, per non spingersi al di là dei bisogni reali (cfr. i paragrafi 57 - 62).

Introduzione

1. La promozione dello sviluppo e l'adeguamento strutturale delle regioni in ritardo di sviluppo (obiettivo 1), così come la riconversione delle regioni gravemente interessate dal declino industriale (obiettivo 2), costituiscono due degli obiettivi assegnati ai Fondi strutturali (FS). In tale contesto, il FESR cofinanzia progetti di creazione o di ammodernamento delle infrastrutture, tra cui zone industriali o artigianali le cui parcelle con allacciamenti sono generalmente vendute non edificate alle imprese. In taluni casi queste zone sono occupate da edifici, ad esempio "vivai", destinati ad accogliere temporaneamente imprese di recentissima costituzione fornendo ad esse sostegno e consulenza in materia di gestione, nonché uffici e servizi condivisi, o ancora "edifici provvisori" destinati ad accogliere quelle imprese che non possono ancora, o che non intendono, sopportare investimenti di insediamento. Queste zone e, se del caso, gli edifici che le occupano, saranno raggruppati sotto il concetto di "sito industriale".

2. Né il concetto di sito industriale, né peraltro i tipi di infrastruttura che esso comprende, sono menzionati in quanto tali nei testi dei regolamenti che disciplinano i Fondi strutturali. Nelle regioni in ritardo di sviluppo ed in quelle in riconversione, le risorse finanziarie che sono ad esse destinate possono tuttavia rappresentare una parte importante dell'intervento totale del FESR (cfr. i paragrafi 7 e 8) e, a questo titolo, rientrano indirettamente nel campo della politica regionale della Comunità. Oltre alla legittimità e regolarità delle operazioni cofinanziate dal FESR (cfr. i paragrafi 10 - 12), la Corte ha pertanto voluto esaminare, da un lato, come il processo di sviluppo dei siti industriali si iscrive in quello delle regioni che beneficiano degli aiuti del FESR (cfr. i paragrafi 13 - 41) e, dall'altro, il loro impatto (cfr. i paragrafi 42 - 65).

3. Il contributo del FESR allo sviluppo dei siti industriali si concretizza essenzialmente attraverso programmi operativi, composti da "sottoprogrammi", suddivisi a loro volta in "misure", a titolo delle quali nelle regioni ammissibili si cofinanziano progetti. La Commissione esercita il proprio ruolo soprattutto al livello delle grandi priorità di tali programmi. Per quanto riguarda le misure, il ruolo della Commissione consiste principalmente nel condurre gli Stati membri e le regioni a presentare un documento che descriva le azioni previste. L'indagine presso la Commissione è stata svolta presso i servizi della direzione generale "Politica regionale e coesione" (DG XVI) e della direzione generale "Concorrenza" (DG IV).

4. I controlli negli Stati membri sono stati realizzati in sei regioni che beneficiano degli aiuti del FESR, tre rientranti nell'obiettivo 1 (O1) [il Land di Turingia (D), la Comunità autonoma di Valencia (E) e la Sicilia] e tre nell'obiettivo 2 (O2) [le zone ammissibili della provincia del Limburgo (B), della regione Nord-Pas-de-Calais (F) e del Galles (UK)]. Queste regioni presentano caratteristiche economiche e geografiche diverse, che influenzano il loro sviluppo o la loro riconversione. Sono state scelte alla luce dell'interesse che rivestono in materia di sviluppo dei siti industriali e dell'importanza delle dotazioni finanziarie che consacrano al loro finanziamento nel quadro degli interventi del FESR. Questo campione non mira ad assicurare una rappresentatività statistica, quanto piuttosto a mostrare un ventaglio di pratiche diverse, alcune delle quali dovrebbero essere incoraggiate. Sono stati peraltro inviati dei questionari a sette altre regioni, sei delle quali vi hanno dato risposta [l'Hainaut (B, O1), il Saarland (D, O2), la Comunità autonoma dell'Estremadura (E, O1), la regione Pays de la Loire (F, O2), la Basilicata (I, O1) ed il Limburgo (NL, O2)]. Una non ha risposto [l'Irlanda (O1)].

Dati di bilancio e dati statistici

5. I servizi della Commissione dispongono di diversi sistemi di registrazione delle informazioni contabili e finanziarie relative agli interventi del FESR:

a) Sincom è il sistema generale che registra gli impegni e i pagamenti della Commissione, compresi quelli relativi agli interventi del FESR; tale sistema è di natura contabile e non comprende informazioni sul contenuto degli interventi;

b) Garfield è un sistema locale, specifico della DG XVI, che contiene in dettaglio le dotazioni finanziarie(1) degli interventi del FESR fino al livello delle misure; non registra tuttavia le spese dichiarate dagli Stati membri, peraltro ripartite secondo la medesima struttura; contiene una base di dati in cui i servizi della DG XVI classificano, in funzione di una nomenclatura tematica prestabilita, le misure dei programmi di intervento del FESR a partire dalla generazione 1994 - 1999; alcune informazioni non sono riprese in questa base di dati;

c) le spese realmente sostenute, ripartite in base alle misure previste nei programmi, sono disponibili solo sotto forma di centinaia di fascicoli su supporto cartaceo e file informatici relativi a tali programmi, senza che ne sia determinata la situazione complessiva.

6. La Corte ha già constatato in diverse occasioni la difficoltà di quantificare con precisione i mezzi finanziari destinati dal FESR alle azioni in favore di settori specifici o di gruppi mirati(2). L'individuazione delle dotazioni finanziarie destinate allo sviluppo dei siti industriali si scontra inoltre con diversi ostacoli. I principali sono i seguenti:

a) i progetti di sviluppo dei nuovi siti industriali possono essere imputati a misure che includono progetti di altra natura, quali, tra i programmi esaminati, centri congressi (PO 1989 - 1991/A Nord-Pas-de-Calais), infrastrutture turistiche e di approvvigionamento idrico (PO 1989 - 1993 Turingia) e altri progetti di sviluppo locale, turistico o industriale (PO 1990 - 1993 Valencia); i "vivai" e gli "edifici provvisori" possono, dal canto loro, rientrare in misure di sostegno alle PMI;

b) nelle regioni dell'obiettivo 2 (O2), dal recupero di vecchi siti abbandonati sono nati nuovi siti industriali, imputati a misure che possono anche comprendere il risanamento urbano; numerose bonifiche di aree industriali, inoltre, non conducono allo sviluppo di un nuovo sito, ma alla sistemazione di zone residenziali o di spazi verdi.

7. Nei piani di finanziamento, le dotazioni finanziarie previste per lo sviluppo dei siti industriali hanno pertanto solo carattere indicativo e sono approssimative. L'ottenimento di informazioni più precise richiederebbe un miglioramento dei dati trasmessi dagli Stati membri, che potrebbe in particolare essere fondato su di una struttura più omogenea e dettagliata dei programmi di intervento. Per il periodo 1994 - 1999, le informazioni estratte dalla base di dati della Commissione (cfr. il paragrafo 5) indicano che le dotazioni previste per l'assetto di zone totalmente nuove ammontano a 2493 Mio ECU e quelle previste per il recupero di vecchi siti dismessi a 1338 Mio ECU. Sono state peraltro previste dotazioni ammontanti a 4363 Mio ECU per strutture di sostegno ad attività economiche che possono comprendere siti industriali, senza che la natura delle infrastrutture sia meglio precisata a priori.

8. Quanto alle sei regioni visitate, la tabella 1 indica le dotazioni finanziarie iniziali dell'intervento del FESR relative ai periodi 1989 - 1993 e 1994 - 1999, da un lato per i principali programmi cofinanziati di tali regioni (senza distinzione tra le misure) e, dall'altro, per le misure di tali programmi suscettibili di contenere progetti di sviluppo di siti industriali. Sono altresì indicate le spese corrispondenti del periodo 1989 - 1993. A seconda che le regioni visitate rientrino nell'O1 o nell'O2, è stato rilevato che la parte dell'intervento del FESR destinata ai siti industriali può arrivare al 23 % (O1) o al 48 % (O2) del totale.

9. Nella tabella 2 sono contenuti dati statistici relativi alle medesime regioni ed i rispettivi siti industriali. Essi mostrano principalmente che, tenuto conto della superficie e popolazione, le regioni rientranti nell'O2 dispongono di infrastrutture più importanti di quelle delle regioni rientranti nell'O1. Per motivi di disponibilità, alcuni dati relativi alla regione O2 (popolazione e superfici delle zone) sono solo presentate a livello NUTS 2(3), ancorché la zona ammissibile agli interventi del FESR per l'O2 sia definita a livello NUTS 3.

Legittimità e regolarità

10. Nelle regioni visitate, l'esame dei progetti ha dato luogo a osservazioni concernenti l'ammissibilità di talune spese dichiarate, ed ha evidenziato irregolarità o contenziosi non comunicati alla Commissione.

11. Gli aspetti di non ammissibilità riguardavano tre dei sei progetti controllati nella Comunità di Valencia (E), per i quali sono state dichiarate l'IVA, fondi per spese legali in caso di contenzioso e importi vari che non riguardavano i progetti esaminati (spese non ammissibili per 1,2 Mio ECU su un totale di 9,1 Mio ECU; intervento del FESR pari al 58,3 %). Un importo di 2,5 Mio ECU, per di più, corrisponde a spese dichiarate in eccesso rispetto a quanto previsto in virtù del principio secondo cui per l'acquisto di terreni è accettato al massimo il 10 % del costo totale ammissibile(4). Per uno dei sei progetti controllati nella regione Nord-Pas-de-Calais (F), non è stato possibile giustificare spese dichiarate (0,2 Mio ECU su un totale di 1,7 Mio ECU; intervento del FESR pari al 19 %).

12. L'assenza di una dichiarazione di irregolarità alla Commissione conformemente al regolamento (CE) n. 1681/94(5), concerneva due progetti del Land di Turingia (D) ritirati dalle spese dichiarate a seguito di un controllo della Corte dei conti del Land (spese di 4,3 e 2,9 Mio ECU) e, in Sicilia, due dei quattro progetti controllati inclusi nella dichiarazione di spesa e che erano oggetto di contenzioso portato dinnanzi ai tribunali (spese di 3,6 e 1,9 Mio ECU; intervento del FESR pari al 50 %). Per uno di questi ultimi, la costruzione cofinanziata dal FESR era crollata.

Processo di sviluppo deI siti industriali cofinanziati dal FESR

13. L'intervento sotto forma di programmi presuppone la partecipazione di strutture istituzionali diverse proprie a ciascuno Stato membro o regione (cfr. i paragrafi 15 - 18). Tale partecipazione dovrebbe comprendere:

a) una diagnosi dei bisogni (cfr. i paragrafi 19 - 28);

b) la fissazione di obiettivi corrispondenti ad un progetto di assetto del territorio della regione e di indicatori che misurino il grado di realizzazione dei progetti ed i loro effetti (cfr. i paragrafi 29 - 33);

c) criteri di selezione dei progetti (cfr. i paragrafi 34 - 39);

d) una valutazione ex post delle realizzazioni e del loro impatto, della quale tener conto in occasione delle diagnosi successive (cfr. i paragrafi 40 e 41).

14. In assenza di un approccio di questo tipo a livello globale della regione interessata, i siti industriali rischiano di essere sviluppati in numero insufficiente o eccedentario rispetto alla domanda delle imprese (ritmo non adatto), o senza che si conoscano i bisogni di queste ultime. La domanda delle imprese non

Tabella 1

Dati finanziari relativi all'intervento del FESR nelle regioni visitate

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Tabella 2

Dati statistici relativi alle regioni visitate ed alle loro zone industriali

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costituisce tuttavia il solo criterio che deve orientare lo sviluppo dei siti industriali. Compete alle autorità interessate occuparsi dello stimolo dell'attività economica nelle zone ammissibili agli interventi del FESR, in funzione dei bisogni specifici di tali zone, evitando un frazionamento dell'offerta che può avere un impatto pregiudizievole in materia di ambiente e di assetto del territorio.

Contesto organizzativo

15. L'iniziativa di sviluppo dei siti cofinanziati dal FESR può essere presa a diversi livelli. I principali approcci possono così essere raggruppati in tre categorie: nella prima i siti sono sviluppati esclusivamente dai comuni in funzione dei propri obiettivi, nella seconda l'iniziativa è presa anche da autorità locali (le cui competenze si estendono ad un gruppo di comuni) o dalla stessa regione, mentre nella terza i siti sono sviluppati anche da organismi appositamente creati a tale scopo. Queste tre diverse categorie hanno generalmente in comune la mancanza di coordinamento tra le parti e, anche ammesso che esso esista, l'assenza di un esame di opportunità dei progetti. Nel seguito della presente relazione, le autorità o organismi che beneficiano dell'intervento del FESR vengono denominati "beneficiari finali", o talvolta "promotori"(6). Il beneficiario finale non si identifica quindi con l'impresa che si insedia nel sito industriale.

16. Il Land di Turingia (D) ed il Limburgo (B) rientrano nella prima di queste categorie. In quest'ultima regione esiste tuttavia una concertazione tra i comuni ed il settore privato, grazie all'intermediazione di una Società di sviluppo regionale che, al centro di diverse iniziative in favore delle imprese, gestisce una base di dati dettagliati sui siti e realizza analisi a lungo termine in materia.

17. La Comunità autonoma di Valencia (E), la regione Nord-Pas-de-Calais (F) ed il Galles (UK) possono essere inquadrati nella categoria in cui i siti industriali sono sviluppati anche da altri che non siano comuni. Nella Comunità autonoma di Valencia (E), le zone industriali e artigianali sono realizzate da una società pubblica nazionale di diritto privato che rappresenta il 70 % circa dell'offerta, da una società pubblica regionale di diritto privato nonché dalle province, dai comuni e dal settore privato. Si è constatata una mancanza di coordinamento tra tali soggetti. Nella regione Nord-Pas-de-Calais (F) esiste una notevole concorrenza tra i comuni per attirare le imprese, soprattutto a causa delle entrate di bilancio cospicue che possono essere generate dalla "tassa professionale"(7). Questa concorrenza ha prodotto un forte aumento del numero di zone industriali ed artigianali di dimensioni relativamente ridotte (cfr. il paragrafo 41). Sono stati tuttavia compiuti sforzi per spingere i comuni a cooperare fra loro. Il settore privato è talvolta associato allo sviluppo dei siti industriali attraverso società d'economia mista. Nel Galles (UK) i siti sono sviluppati individualmente dai distretti, dalle contee, dai comuni e da un'agenzia di sviluppo.

18. In Sicilia sono state sviluppate 33 zone industriali da 11 consorzi creati in base alla legge, sotto la tutela di un servizio dell'amministrazione regionale. Sotto la tutela di un secondo servizio, i comuni hanno inoltre sviluppato zone artigianali. Non esiste coordinamento tra questi servizi, sebbene le imprese industriali possano insediarsi nelle zone artigianali e viceversa.

Diagnosi dei bisogni

19. L'analisi dei bisogni di siti industriali attrezzati presuppone la designazione di un organismo responsabile del loro sviluppo o del coordinamento delle iniziative prese ad opera dei vari servizi, tenuto conto soprattutto della mancanza di coordinamento tra i promotori pubblici. Per acquisire una conoscenza globale dei bisogni della regione sono inoltre necessarie informazioni sulle infrastrutture esistenti, nonché un metodo e dei dati che permettano di valutare la domanda dopo il periodo iniziale.

Zone industriali e artigianali

20. Il tasso di occupazione delle zone industriali e artigianali(8), oltre a poter nascondere squilibri a livello sub-regionale, non costituisce un'indicazione sufficiente per assicurarsi dell'adeguatezza delle disponibilità di superfici attrezzate, che può essere verificata unicamente attraverso le vendite. Così, il Limburgo (B), nelle cui zone il tasso medio di occupazione raggiunge il 92,8 % (cfr. la tabella 2), presenta disponibilità relativamente maggiori rispetto al Nord-Pas-de-Calais (F), il cui tasso medio di occupazione è pari all'81,5 %; le vendite medie su base annuale della prima regione sono infatti pari a 115 ettari all'anno, mentre quelle della seconda ammontano a 1000 ettari all'anno. La prima regione dispone pertanto di parcelle attrezzate disponibili che le permettono di far fronte alle vendite per cinque anni, mentre nella seconda la disponibilità è limitata a poco più di due anni.

21. Talune regioni visitate, che dispongono al tempo stesso di un organismo responsabile, di informazioni sulle infrastrutture esistenti nonché di un metodo e di dati per valutare in seguito la domanda, hanno preso l'iniziativa di sviluppare analisi dei bisogni in materia di zone industriali e artigianali. Nel Limburgo (B), in particolare, sono state realizzate analisi sulla base di dati storici delle vendite di parcelle di terreno nell'arco di un periodo di 10 anni, ed è stato definito "livello di scorte ottimale" quello che consente di far fronte alla domanda nel corso del periodo medio necessario per la sistemazione di una nuova zona (cioè tre anni, più un margine di sicurezza). In occasione della definizione di un piano di assetto del territorio per i prossimi 15 anni, un'analisi simile è stata realizzata dalla Comunità fiamminga, con l'aiuto delle province. Nella regione Nord-Pas-de-Calais (F) è stato effettuato nel 1996, con il cofinanziamento del FESR, un primo censimento delle zone industriali, che ha indicato tra l'altro le superfici attrezzate e disponibili per le imprese. Sulla base della media delle superfici vendute annualmente, esso permette di constatare una ripartizione assai diseguale delle riserve di terreni attrezzati, oltre ad insufficienze in taluni distretti. Tale inventario deve ancora essere verificato dai servizi che ne sono incaricati. Dovendo questi ultimi assicurarne l'aggiornamento solo su base triennale, l'utilità dell'inventario ne risulta ridotta. Esso non è utilizzato per valutare i bisogni in materia di assetto territoriale.

22. Altre regioni visitate dispongono di informazioni sulle rispettive zone industriali e artigianali, ma non ne fanno uso a fini di analisi, soprattutto a causa della mancanza di informazioni concernenti le vendite di parcelle. Nel Land di Turingia (D), l'inventario, costituito nel 1997, che riprende le zone in cui i comuni hanno beneficiato di sostegni pubblici, non contiene tuttavia informazioni sulle zone non risanate sviluppate al tempo dell'ex Repubblica Democratica Tedesca. Nel quadro del DOCUP (documento unico di programmazione) 1994 - 1999 di questo Land, viene citato un bisogno compreso tra 1500 e 1600 ettari di terreni attrezzati, non fondato su un'analisi dell'offerta esistente e delle vendite. Nella Comunità di Valencia (E) un inventario riprende le zone, create in epoche diverse, che offrono ancora parcelle attrezzate libere, ammontanti a 1917 ettari su un totale di 3198, il che equivale ad un tasso di occupazione medio del 40 %; nel PO 1989 - 1993 erano citati bisogni pari a 120 ettari, senza che fosse stata realizzata un'analisi globale. In Sicilia è stato costituito nel 1989, con il sostegno del FESR, un inventario delle zone industriali, ed è stato aggiornato nel 1996. Esso non indica tuttavia le superfici attrezzate non occupate e disponibili per le imprese. Esiste inoltre una lista delle zone artigianali attrezzate dai comuni, molti dei quali hanno beneficiato dell'intervento del FESR, ma senza alcuna informazione sulla loro estensione o sul tasso di occupazione. Nel Galles (UK) l'agenzia di sviluppo ha predisposto una base di dati parziale, ma le informazioni in essa contenute non ne fanno uno strumento di gestione prospettica.

23. Le informazioni contenute negli inventari citati vengono trasmesse dai proprietari dei siti alle autorità incaricate della loro gestione. Sono state rilevate divergenze tra le informazioni di tali inventari e quelle ottenute presso i beneficiari finali nel Limburgo (B) e nel Nord-Pas-de-Calais (F), o in occasione della comparazione di situazioni registrate in periodi diversi nel Land di Turingia (D) ed in Sicilia. Esse sono soprattutto riconducibili alla trasmissione di dati erronei o alla periodicità di aggiornamento di queste basi di dati.

24. Tra le regioni che hanno risposto al questionario (cfr. il paragrafo 4), l'Hainaut (B) dispone allo stesso tempo di un inventario delle zone industriali delle cinque società intercomunali responsabili del loro sviluppo e di statistiche relative alle vendite di parcelle attrezzate. Benché l'esame dell'evoluzione delle vendite sia citato come uno dei principi guida quando vengono prese le decisioni relative allo sviluppo di nuove zone, il tasso di occupazione delle parcelle attrezzate è solo del 59,5 %. Al ritmo medio delle vendite osservato nel corso di questi ultimi anni, il lasso temporale necessario per l'esaurimento delle riserve di parcelle attrezzate e disponibili può essere ritenuto eccessivo. Il recupero delle terre incolte aumenterà ulteriormente le superfici disponibili. In questa regione, la Corte ha già rilevato nel passato capacità superiori ai bisogni(9). Nella regione Pays de la Loire (F), non esistono né inventario dei siti né informazioni sulle vendite. In Estremadura (E) esiste un elenco dei siti industriali realizzati, contenente le superfici totali e le superfici delle parcelle, il che non permette di stimare i bisogni in materia; le autorità locali, tuttavia, hanno precisato che un inventario dettagliato è in corso di elaborazione. In Basilicata le poche informazioni di base esistenti devono ancora essere completate. Nel Limburgo (NL) esistono una base di dati sui terreni industriali e informazioni sulle vendite annuali delle parcelle attrezzate esistenti. Ogni cinque anni, sulla base di prospettive di creazione di posti di lavoro e delle statistiche settoriali relative al numero di persone occupate per ettaro, viene effettuata un'analisi dei bisogni segmentata in funzione dei diversi tipi di terreno. Ogni anno viene peraltro effettuata un'analisi delle disponibilità e delle vendite delle parcelle. Si ritiene necessario mantenere un livello di disponibilità permanente corrispondente alle quantità medie suscettibili di essere vendute nell'arco di un periodo di cinque anni.

25. Importanti siti industriali sono stati oggetto di un'analisi di fattibilità, talvolta cofinanziata dal FESR: è stato ad esempio il caso di una zona logistica e di trasporto e di una zona di servizio situate nel Limburgo (B), nonché di una piattaforma multimodale (gomma-rotaia e viceversa) nel Nord-Pas-de-Calais (F). In questa regione sono inoltre stati realizzati studi di fattibilità per progetti di minore importanza. Uno di questi, realizzato su richiesta di un comune, descriveva la pessima situazione ambientale di due siti da esso progettati e le grandi disponibilità presenti nei comuni circostanti. Nel documento che presentava il progetto all'autorità regionale che doveva pronunciarsi sulla concessione dell'intervento del FESR, tuttavia, non se ne faceva menzione. Lo sviluppo di questi progetti è stato infine bloccato, per mancanza di interesse delle imprese locali. Nonostante la realizzazione di uno studio di fattibilità, può anche succedere che il sito sviluppato non corrisponda esattamente alla domanda. Nel Galles (UK), l'offerta di parcelle è soprattutto rappresentata da vecchi siti minerari e siderurgici, bonificati e di piccolissime dimensioni. La mancanza di siti di grandi dimensioni vi è nota ed ha obbligato alcune imprese ad insediarsi al di fuori della regione. In occasione dello sviluppo di una zona di diverse decine di ettari, con l'intervento del FESR, è stato tuttavia deciso di orientarla verso le PMI attive nel settore dell'alta tecnologia e di farne una zona di prestigio. Qualche tempo dopo la sua apertura, parte della realizzazione cofinanziata dal FESR ha dovuto essere distrutta per permettere l'insediamento di una grande impresa. Le attrezzature paesaggistiche, peraltro, non erano più sottoposte a manutenzione.

26. Nel Limburgo (B) e nella regione Nord-Pas-de-Calais (F), le azioni di recupero di siti industriali abbandonati sono state precedute dal loro censimento. Le possibilità di nuova destinazione di tali siti sono spesso limitate per ragioni di ordine giuridico, tecnico, ambientale o semplicemente di accesso. I ritardi che ne possono derivare sono poco compatibili con la volontà di poter disporre, a breve termine, di nuove superfici di insediamento e la loro riassegnazione viene generalmente effettuata poco alla volta. Nel Limburgo (B), mentre sono state assegnate risorse finanziarie supplementari allo sviluppo di nuove zone, quelle inizialmente previste per il recupero dei vecchi siti sono state sottoutilizzate. Nel Land di Turingia (D), malgrado la mancanza di un inventario dei vecchi siti, a partire dal 1994 la creazione ed il recupero sono stati accomunati, imponendo che al recupero di vecchi siti sia destinato il 30 % delle risorse finanziarie totali destinate ai siti industriali.

"Vivai" d'impresa ed edifici provvisori

27. Generalmente, l'esame dei risultati di un progetto analogo conduce una pubblica autorità a lanciarsi nello sviluppo di "vivai" d'impresa o di edifici provvisori (cfr. il paragrafo 1). In tal modo si costituisce progressivamente una rete di centri, più o meno coordinati fra loro(10).

28. Dal momento che le spese di funzionamento di tali edifici devono essere coperte dai canoni di locazione pagati dalle imprese che li occupano, il loro tasso di occupazione riveste un'importanza essenziale. È pertanto indispensabile determinare al meglio la domanda potenziale, allo scopo di evitare bassi tassi di occupazione e la conseguente necessità di aumentare i canoni di locazione praticati per coprire le spese di gestione. Questa eventualità risulterebbe particolarmente pregiudizievole nel caso dei "vivai", il cui scopo è di favorire l'emergere di nuove imprese e di ridurne il tasso di mortalità. In mancanza di una conoscenza sufficiente della domanda, la creazione di taluni "vivai" può rivelarsi ingiustificata e sfociare nella loro riconversione in semplici edifici dati in locazione ad imprese. Ciò si è verificato nel Limburgo (B), nel caso di due progetti cofinanziati. Tre dei cinque centri rimanenti, operativi dalla fine degli anni '80, presentavano ancora un tasso di occupazione medio pari ad appena il 70 % circa, mentre all'atto della loro creazione i canoni di locazione erano stati calcolati in modo tale da equilibrare il conto di gestione sulla base di un tasso del 90 %. Il centro che presenta il tasso di occupazione medio più elevato è quello la cui percentuale di imprese che rimangono per più di cinque anni è più elevata. Nella regione Nord-Pas-de-Calais (F), il tasso di occupazione di un "vivaio" creato nel 1992 era inferiore al 50 %. A seguito di difficoltà registrate agli inizi degli anni '90, un gruppo di sette "vivai" creati alla fine degli anni '80 e gestiti da un'autorità dipartimentale francese ha registrato un tasso di occupazione superiore all'80 %. Sensibili alla congiuntura, queste strutture hanno generalmente registrato un aumento del tasso nel 1998. Nel Galles (UK), a seguito della mancata imposizione di un termine massimo di permanenza alle imprese, un "vivaio" cofinanziato dal FESR si è progressivamente trasformato in semplice edificio dato in locazione.

Obiettivi e indicatori

29. Fino al 1994, numerosi programmi non facevano alcuna menzione degli obiettivi specifici di sviluppo delle zone industriali e artigianali, o si limitavano a parafrasare la denominazione delle misure. Talvolta esistevano indicatori di realizzazione, mentre gli indicatori di impatto erano estremamente rari e non potevano essere sempre calcolati. In Sicilia gli obiettivi erano soprattutto di aumentare il valore aggiunto delle industrie, di stimolare lo spirito imprenditoriale e di incoraggiare il trasferimento delle attività al di fuori dei centri urbani; venivano proposti indicatori fisici e d'impatto.

30. Nel Galles (UK) si era previsto di misurare l'impatto dei siti in termini di posti di lavoro. Sebbene non esistano statistiche in materia, in occasione della presentazione dei progetti per la concessione di un intervento del FESR sono state presentate delle cifre di previsione. La valutazione ex post dei programmi relativi al periodo 1989 - 1993 ha mostrato che esiste un notevole scarto tra le previsioni e le realizzazioni, in parte riconducibile al carattere troppo ottimista delle previsioni: sono stati creati, rispettivamente a titolo delle misure relative ai siti industriali del PO 1989 - 1991 e a titolo dell'Iniziativa comunitaria Rechar 1989 - 1993, 3793 e 633 posti di lavoro lordi(11), mentre in base ai progetti adottati si prevedeva la creazione, rispettivamente, di 12658 e 1095 posti di lavoro lordi.

31. A partire dal 1994, nei programmi, ad eccezione di quelli del Land di Turingia (D), sono stati quasi sistematicamente ripresi obiettivi più dettagliati e indicatori fisici (superficie attrezzata) e d'impatto (numero di imprese insediate e di posti di lavoro). Esistono tuttavia pochissimi indicatori che rispondano ad una preoccupazione di sviluppo regionale e soprattutto non si distingue mai tra posti di lavoro lordi e netti.

32. Le informazioni relative alle imprese insediate ed ai posti di lavoro disponibili sono poco significative, in quanto raccolte allorché il progetto si trova ancora nella sua fase iniziale. In questo contesto, la valutazione ex post interviene, nonostante tutto, troppo presto. Al contrario, gli inventari predisposti da talune regioni [Turingia (D), Sicilia (I), Limburgo (B), Nord-Pas-de-Calais (F)] comprendono talvolta informazioni relative alle imprese presenti sui siti o in materia di occupazione, e ciò permette di valutare meglio gli effetti di tali infrastrutture (cfr. il paragrafo 43).

33. Sin dall'inizio, l'obiettivo dichiarato delle misure consacrate alla creazione di vivai d'impresa è stato di ridurre il tasso di mortalità delle nuove imprese, diminuendo gli oneri strutturali e fornendo un aiuto alla gestione. Sono tuttavia poche le informazioni disponibili in materia di creazione di posti di lavoro da parte delle imprese che hanno beneficiato di tali infrastrutture di accoglienza (cfr. il paragrafo 46).

Criteri di selezione dei progetti

34. Una politica attiva di sviluppo dei siti industriali richiederebbe l'utilizzo di criteri di selezione adatti ad un progetto di sviluppo, con, ad esempio, priorità quanto all'ubicazione dei progetti, alla qualità della loro ideazione o al tipo di imprese che possono essere accolte. Questo principio dovrebbe a maggior ragione essere applicato allorché i prezzi di vendita e di locazione costituiscono uno strumento di concorrenza tra i promotori pubblici (cfr. i paragrafi 48 - 62). I programmi, generalmente, non contengono criteri di selezione dei progetti.

35. Nel Limburgo (B) l'intervento del FESR avrebbe dovuto essere accordato in funzione del carattere d'urgenza e del bisogno, nonché della qualità del terreno. In realtà, alla fine degli anni '80 si era verificata una riduzione dell'offerta di parcelle attrezzate e tutti i progetti sono stati cofinanziati man mano che le domande venivano inoltrate. Per i "vivai" d'impresa erano stati fissati criteri di ubicazione e la loro creazione avrebbe dovuto dipendere dal successo dei progetti precedenti. In realtà, tre su sei progetti erano già stati realizzati prima dell'avvio del programma; in altre parole, il loro cofinanziamento del FESR non ha avuto alcun effetto diretto sullo sviluppo regionale. Un quarto progetto è stato realizzato a qualche chilometro da un centro che conosceva già difficoltà di occupazione; questi ultimi due centri hanno dovuto essere infine convertiti in edifici provvisori, conferendo ai progetti un orientamento più immobiliare che non un ruolo di accompagnamento delle nuove imprese.

36. Nel Land di Turingia (D), i comuni che volevano beneficiare di un sostegno pubblico per la creazione di una zona dovevano comprovare l'interesse delle imprese, tra le quali almeno il 50 % doveva rispondere a specifiche condizioni riguardanti il settore di attività e la cifra d'affari realizzata al di fuori di una zona definita, intorno al comune interessato (condizione eliminata per i progetti che hanno beneficiato di un aiuto del Land a partire dal 1995). È stato definito un concetto di impresa ammissibile all'aiuto che ha condotto, ad esempio, all'esclusione del costo di sviluppo di parcelle occupate da grandi superfici commerciali. La metà circa dei progetti di siti industriali così accettati è stata imputata agli stanziamenti del FESR, senza alcun criterio particolare.

37. I programmi della Comunità di Valencia (E) non contengono alcun criterio di selezione dei progetti.

38. Nella regione Nord-Pas-de-Calais (F), sebbene siano stati fissati dei criteri generali per le misure di risanamento, in particolare l'importanza del sito, la valutazione degli interventi del periodo 1989 - 1993 indica che i progetti sono stati scelti più in funzione dell'urgenza e del carattere meno complesso dei lavori che in funzione di un programma di riassetto del territorio. Per le nuove zone industriali e artigianali, contrariamente a quanto previsto dal DOCUP 1997 - 1999, la selezione dei progetti non si effettua sulla base del censimento del 1996, le cui informazioni dovrebbero essere aggiornate e verificate nel 1999. Per incanalare la concorrenza tra i comuni (cfr. il paragrafo 17), peraltro, è stato previsto un tasso d'intervento superiore per i progetti sostenuti da una struttura intercomunale.

39. In Sicilia, nel corso del periodo 1989 - 1993, i criteri erano inesistenti e la scelta dei progetti era lasciata alla discrezionalità dell'amministrazione. Nel programma successivo, allo scopo di rafforzare l'impatto degli aiuti, erano state selezionate cinque zone industriali, quattro delle quali sulla base del loro grado di sviluppo già elevato. A causa dello sviluppo troppo lento dei progetti nelle cinque zone, tuttavia, è prevista l'estensione del beneficio degli stanziamenti comunitari a tutte le zone.

Valutazioni

Valutazioni intermedie ed ex post nel quadro degli interventi comunitari

40. Le valutazioni degli interventi del FESR troppo spesso non fanno alcuna menzione delle misure destinate ai siti industriali o non trattano l'aspetto dell'opportunità della loro creazione (esistenza di un piano di sviluppo basato su un'analisi dell'offerta e della domanda, o di priorità). Per il Limburgo (B), solo nella valutazione intermedia del DOCUP 1994 - 1996 il valutatore ha esaminato l'adeguatezza del rapporto tra l'offerta e la domanda di terreni attrezzati ed ha attirato l'attenzione sul livello all'epoca relativamente alto delle disponibilità. Per il Land di Turingia (D), la valutazione intermedia del PO 1994 - 1999 rilevava la mancanza di informazioni relative ai bisogni in termini di sviluppo di nuovi siti e la mancanza di pianificazione che potesse essere presa in considerazione in occasione dell'approvazione degli aiuti. Per la Comunità di Valencia (E), la valutazione intermedia del PO 1994 - 1999, la sola disponibile, non affronta la questione dei bisogni in termini di sviluppo dei siti industriali. Nel Nord-Pas-de-Calais (F), le valutazioni ex post del periodo 1989 - 1993 non hanno attirato l'attenzione sulla mancanza di conoscenza delle riserve di terreni già attrezzati. In Sicilia, è stata realizzata solo la valutazione ex post del programma pluriregionale "Aree attrezzate"; questa ha riguardato principalmente le difficoltà di utilizzo degli stanziamenti comunitari e l'obiettivo di decongestionamento delle aree urbane perseguito tramite il trasferimento di imprese verso le zone industriali. In mancanza di informazioni sul loro insediamento, il valutatore si è basato sull'evoluzione della percentuale di salariati presenti nelle zone, che aveva registrato una diminuzione (dal 35,1 al 29,9 %), per giungere alla conclusione che tale obiettivo non era stato raggiunto.

Valutazioni specifiche realizzate al di fuori del quadro degli interventi comunitari

41. Nelle province del Limburgo (B e NL) esistono una sorveglianza della vendita di parcelle attrezzate e una strategia di gestione delle riserve (cfr. i paragrafi 21 e 24). Nella regione Nord-Pas-de-Calais (F), il censimento realizzato (cfr. il paragrafo 21) ha evidenziato in particolare il ruolo della "tassa professionale" nella frammentazione dell'offerta di terreni attrezzati e la mancanza di selezione delle imprese nelle zone sviluppate. Tale relazione evidenziava il rischio di una costosa gara tra enti locali in talune aree dove l'offerta appariva eccessiva. Nella relazione si raccomandava di stabilire delle priorità, di intensificare gli sforzi in materia di coordinamento, di immagine, di qualità dello sviluppo, di servizio e di armonizzazione della tassa professionale. Nel Land di Turingia (D), sin dalla metà del 1997, sono stati inviati dei questionari ai comuni i cui progetti hanno beneficiato di un cofinanziamento, allo scopo di ottenere informazioni sul loro stato di avanzamento nonché sull'occupazione delle zone completate e sui corrispondenti posti di lavoro. Questa sorveglianza ex post, tuttavia, non annulla l'interesse di una analisi prospettica.

Impatto dei siti industriali e del loro cofinanziamento

Imprese e posti di lavoro

42. L'impatto del cofinanziamento di siti industriali da parte del FESR è difficile da valutare per le seguenti ragioni:

a) una zona industriale o artigianale non crea di per sé posti di lavoro; la creazione di posti di lavoro consegue piuttosto dalla valorizzazione del potenziale endogeno (aiuti alla ricerca ed allo sviluppo, accompagnamento nella gestione, soprattutto attraverso i "vivai" ecc.), tenendo in considerazione i fattori esogeni che possono influenzarlo (infrastrutture stradali, capacità di attirare imprese esterne ecc.);

b) i progetti cofinanziati spesso riguardano unicamente una parte di un sito esistente o nuovo: rete fognaria, cablaggio, segmento di via d'accesso o di via interna, rete di illuminazione, impianto di trattamento delle acque, messa a dimora di piante per migliorare l'attrattiva di un gruppo di zone...; l'impatto dei siti non può di conseguenza essere attribuito ai soli progetti cofinanziati dal FESR;

c) una zona industriale o artigianale può essere occupata in maniera soddisfacente solo diversi anni dopo la realizzazione del progetto, con un ritardo che dipende dalla qualità di quest'ultimo(12), ma anche dalla fase congiunturale del ciclo economico;

d) l'apporto di un nuovo sito allo sviluppo regionale dipenderà soprattutto dal suo tasso di occupazione, ma anche dai trasferimenti di imprese della regione verso il nuovo sito, che ne riducono l'impatto [effetto di diversione(13)]; quest'ultimo può anche produrre effetti benefici alquanto diffusi e non valutati: aumento dell'efficacia delle imprese insediate in un ambiente migliore e decongestionamento di centri urbani, che a loro volta possono necessitare di azioni di risanamento.

43. La tabella 2 indica, quando le cifre sono disponibili, il numero di imprese e di posti di lavoro nelle zone industriali e artigianali censite. Per quanto concerne l'impiego, questo varia dalle otto persone per ettaro occupato in Sicilia alle 26 persone nel Nord-Pas-de-Calais (F) e, quanto alla superficie media utilizzata, da un ettaro per impresa nel Nord-Pas-de-Calais (F) a cinque ettari in Sicilia.

44. I posti di lavoro per ettaro si riducono progressivamente, soprattutto a causa della crescente concentrazione di capitali nella produzione; variano sensibilmente in funzione dell'ubicazione, delle caratteristiche del sito e delle attività ivi sviluppate. Nel Limburgo (B) il dato è passato dalle 25 persone per ettaro registrate all'inizio degli anni '80 alle 17 della fine degli stessi, fino alle attuali 11. In Sicilia, nel 1989, si contavano dieci posti di lavoro per ettaro, mentre ora se ne registrano otto. In questa regione, peraltro, la sola tra quelle visitate dove si raccolgono questo tipo di informazioni, le superfici attrezzate vendute ma "non utilizzate"(14) rappresentavano nel 1997 il 10 % delle superfici attrezzate vendute. Tale tasso raggiungeva il 16 % in una delle zone esaminate.

45. Il trasferimento di imprese non consente una creazione di posti di lavoro così marcata come l'insediamento di nuove imprese, ma può talora contribuire al miglioramento del tessuto urbano e all'aumento della produttività. Le regioni visitate non raccolgono informazioni su tali trasferimenti, salvo che nel Limburgo (B) ove, sulla base di informazioni relativamente frammentarie riguardanti i siti visitati dalla Corte, il tasso di trasferimento si situerebbe tra il 60 ed il 90 % delle imprese insediate nelle zone industriali. In Sicilia, ove il decongestionamento dei centri urbani era uno degli obiettivi perseguiti, le imprese insediate nelle zone industriali sarebbero nate essenzialmente dal trasferimento di vecchie attività.

46. Nel Limburgo (B), nell'arco del periodo 1986 - 1997, 122 imprese su 152 (l'80 %) sono uscite con successo dai cinque "vivai". Mancano tuttavia le informazioni sui posti di lavoro creati da tali imprese al termine della loro permanenza. Nella regione Nord-Pas-de-Calais (F), nell'arco del periodo 1992 - 1998, solo sette imprese su 15 hanno potuto lasciare un "vivaio" esaminato per insediarsi al di fuori di quest'ultimo. 148 imprese su 192, infine, hanno potuto lasciare con successo sette altri "vivai", dal 1993 al 1998(tasso variabile tra il 54 e l'89 %) ed hanno creato 627 posti di lavoro.

47. Sono state constatate poche sinergie interne alle zone. Queste possono manifestarsi solo in un numero limitato di casi, come quello delle aree tecnologiche in cui le imprese si sono insediate, o per sviluppo endogeno o proprio tenuto conto delle potenziali relazioni con università, centri di ricerca e imprese vicine. Un altro caso, riscontrabile soprattutto nel settore dell'industria automobilistica, è quello del raggruppamento di subappaltatori intorno a grandi imprese, le quali hanno ottenuto, in occasione del loro insediamento, che fossero loro riservate parcelle confinanti.

Prezzo di vendita delle infrastrutture

48. L'aiuto del FESR non è concesso direttamente alle imprese che si insediano nei siti industriali cofinanziati (cfr. il paragrafo 15). Occorre pertanto verificare se tale aiuto sia trasferito alle imprese, sotto forma di una diminuzione del prezzo di vendita normalmente praticato, o se torni a vantaggio del promotore, che può eventualmente trarre dal progetto un utile che può essere reinvestito in altre attività. Nel primo caso occorre considerare alcuni aspetti di concorrenza, in materia di cumulo di aiuti (cfr. i paragrafi 49 - 55) e, in seno alla regione interessata, in materia di concorrenza tra promotori che beneficiano degli aiuti del FESR e promotori che non ne beneficiano (cfr. il paragrafo 56). Nel secondo caso deve essere considerata la questione dell'utilità dell'aiuto (cfr. i paragrafi 57 - 62).

Concorrenza

49. Gli aiuti pubblici regionali hanno come obiettivo la compensazione degli handicap che talune regioni possono presentare, sino al raggiungimento di un limite al di là del quale possono provocare distorsioni della concorrenza. Per rendere le varie forme di aiuto comparabili fra di loro e per rendere la loro intensità comparabile tra uno Stato membro e l'altro, gli aiuti notificati devono essere convertiti in "equivalente-sovvenzione netto (ESN)"(15). Nel calcolo devono essere compresi gli elementi di aiuti di Stato eventualmente inclusi nella vendita delle parcelle attrezzate. Questi elementi dovrebbero di norma essere valutati rispetto al prezzo di mercato.

50. La comunicazione della Commissione relativa alle vendite di terreni e fabbricati da parte di pubbliche autorità(16) prevede due sistemi di fissazione del prezzo di vendita, che permettono di escludere ogni elemento di aiuto di Stato. Il primo riguarda la vendita nell'ambito di una procedura di offerta incondizionata simile ad una vendita pubblica. Il secondo sistema è fondato sulla determinazione di un prezzo di mercato e prevede che uno o più esperti indipendenti effettuino, prima della vendita, una stima basata su indicatori di mercato e criteri di valutazione comunemente accettati.

51. Tra le regioni visitate, solo nel Limburgo (B) e nel Galles (UK) è stato possibile ricondurre le vendite delle parcelle ad uno dei due sistemi previsti dalla comunicazione della Commissione. I prezzi di vendita praticati corrispondono ai prezzi stimati nel primo caso da funzionari statali, nel secondo caso da esperti del "Royal Institute of Chartered Surveyors".

52. Nella Comunità di Valencia (E) e nella regione del Nord-Pas-de-Calais (F), il prezzo è determinato dal promotore del sito, in funzione dei suoi specifici obiettivi. In Francia, in linea più generale, il prezzo di vendita o di locazione dei terreni attrezzati è libero, ed è autorizzato il comodato o la vendita al prezzo simbolico di un franco. In Sicilia, i prezzi di vendita delle parcelle sono determinati ogni anno dalla Regione. Non è stato possibile ricostruire né il metodo utilizzato per determinare tali prezzi né la loro relazione con i costi di sviluppo del progetto.

53. Nel Land di Turingia (D), ancorché la normativa preveda che le parcelle attrezzate siano vendute, dopo essere state pubblicizzate, al miglior offerente, il prezzo di vendita è in realtà fissato dai comuni in maniera discrezionale. Contrariamente alle altre regioni visitate, tuttavia, è stato previsto un sistema volto ad impedire al contempo il conseguimento da parte del promotore di un profitto rappresentato dalle sovvenzioni ricevute e la vendita delle parcelle ad un prezzo troppo basso. Se il prezzo di vendita eccede il prezzo di costo netto (dopo aver detratto le varie sovvenzioni), adattato per obbligare il comune a sopportare il 10 % dei costi di sviluppo, quest'ultimo sarà tenuto a rimborsare la differenza in eccesso ai partner intervenuti nel finanziamento del progetto, cioè lo Stato federale, il Land e l'Unione Europea; viceversa, se le parcelle sono vendute ad un prezzo troppo basso, che non permette di coprire il prezzo di costo, la differenza sarà considerata come un aiuto e verrà cumulata agli altri aiuti di cui l'impresa ha eventualmente beneficiato. Tale bilancio deve essere effettuato al più tardi dieci anni dopo la presentazione della dichiarazione finale delle spese del beneficiario. Questo sistema non ha ancora trovato applicazione in detto Land.

54. Le pratiche constatate in materia di fissazione dei prezzi di vendita delle infrastrutture sovvenzionate mostrano pertanto come, nella maggior parte delle regioni, non si applichi nessuno dei due sistemi che escludono gli aiuti di Stato. Conformemente alla comunicazione della Commissione, le vendite dovrebbero conseguentemente essere oggetto di notifiche, ciò che in realtà non accade (cfr. i paragrafi 49 e 50).

55. Nella maggior parte dei casi, peraltro, i promotori pubblici godono di una posizione ampiamente dominante nell'offerta di queste infrastrutture e, conseguentemente, ne fissano il prezzo, spesso ad un livello inferiore al prezzo di costo. Il prezzo di mercato non può più quindi essere considerato come una realtà, ed il farvi riferimento per determinare se si configuri una distorsione della concorrenza presenta un interesse solo marginale.

56. Al livello della concorrenza che si fanno i promotori di una regione ammissibile per attirare le imprese, soprattutto attraverso la fissazione dei prezzi di vendita, l'aiuto del FESR non è privo di conseguenze. È quindi a fortiori necessario che venga rispettato il principio secondo cui tale aiuto non dovrebbe essere concesso se non in un quadro complessivo di sviluppo regionale che definisca chiaramente i criteri di selezione dei progetti sovvenzionati.

Ruolo dell'aiuto del FESR

57. L'aiuto del FESR in favore dello sviluppo dei siti industriali mira a favorire l'insediamento di imprese e la creazione di posti di lavoro a livello locale. Nel caso in cui il contributo del FESR non sia trasferito integralmente alle imprese, sebbene gli obiettivi socioeconomici del progetto possano essere stati raggiunti, esso permetterà al promotore di ridurre le proprie perdite, di raggiungere l'equilibrio finanziario o di conseguire un profitto. In questi ultimi due casi, in mancanza di un apporto finanziario da parte di un altro partner, il FESR sarà alla fine il solo ad aver contribuito finanziariamente alla realizzazione del progetto. Il profitto eventualmente conseguito dal promotore dopo aver ricevuto le sovvenzioni ed il ricavato delle vendite, di cui il FESR non beneficia, alimenterà le sue proprie risorse.

58. Lo sviluppo dei siti industriali può in effetti generare dei profitti. Dopo una prima fase in cui il promotore sostiene le spese necessarie all'acquisto dei terreni non attrezzati ed al loro sviluppo, per la quale gli viene concesso un aiuto da parte del FESR, interviene una seconda fase in cui egli riceve, in via esclusiva, le entrate derivanti dalla vendita delle parcelle attrezzate; tali entrate non sono destinate a coprire spese di funzionamento. Se le vendite sono effettuate al prezzo di costo netto delle parcelle attrezzate (dopo aver detratto le sovvenzioni), il promotore recupererà la sua contropartita nel finanziamento del progetto, ed ogni aiuto versato a fondo perduto, in particolare quello del FESR, costituirà un utile che potrà contribuire, se del caso, al finanziamento di altre attività che possono scostarsi dagli obiettivi del FESR.

59. Così, nel Limburgo (B), per due dei cinque progetti di zone industriali o artigianali esaminati, le cui parcelle non erano ancora state completamente vendute, il profitto finale del promotore è stimato in un caso al 26 % del costo totale e nell'altro al 16 % (intervento medio del FESR: 10 % del costo totale). Nel Land di Turingia (D), su tre progetti esaminati, i cui terreni non erano stati ancora completamente venduti, uno dovrebbe concludersi con un utile dell'ordine del 21 % (intervento del FESR: 18 % del costo totale). Nella Comunità autonoma di Valencia (E) il promotore di un sito, una società pubblica a struttura commerciale che svolge anche attività diverse dallo sviluppo dei siti industriali, ha realizzato un profitto pari al 30 % del costo di sviluppo del progetto (intervento del FESR: 65 % del costo totale).

60. In materia di sviluppo dei siti industriali, l'impatto dell'intervento a fondo perduto del FESR non emerge dunque in modo chiaro, sia per quanto concerne la sua ripercussione sul prezzo di vendita delle parcelle attrezzate alle imprese che per quanto concerne l'utilizzo delle risorse finanziarie derivate dalle vendite.

61. Dal momento che, peraltro, lo sviluppo di siti genera in linea di principio delle entrate, che costituiscono un recupero dell'investimento, la concessione di sovvenzioni da parte del FESR dovrebbe tenerne conto, sostituendo in taluni casi la sovvenzione con dei prestiti.

62. Lo sviluppo di nuovi siti in porzioni del territorio poco attrezzate, ove l'attività deve essere particolarmente sviluppata (effetto di ubicazione), così come il recupero di vecchi siti abbandonati e degradati, a volte inquinati, costituiscono peraltro dei casi particolari nella misura in cui possono richiedere costi suscettibili di impedire la messa sul mercato dei siti ad un prezzo concorrenziale rispetto ad altri siti che non devono sopportare tali costi. Un intervento del FESR appare in questo caso giustificato per compensare l'handicap costituito da questi oneri e, conseguentemente, rendere concorrenziale rispetto agli altri siti il prezzo di vendita delle parcelle. L'intervento del FESR costituisce in questo caso un incentivo, che presenta un interesse pubblico generale, all'insediamento di infrastrutture in talune porzioni del territorio ed al risanamento dei siti degradati (cfr. il paragrafo 64).

Valore aggiunto dei programmi comunitari

63. Gli interventi del FESR apportano risorse finanziarie non trascurabili ai beneficiari finali e sono, prima di ogni altra cosa, percepiti come tali. Le infrastrutture in materia di siti industriali presentano tuttavia un carattere che conduce a ritenere che sarebbero state nonostante tutto realizzate senza l'intervento, probabilmente in numero inferiore. È importante, soprattutto per questa ragione, che il loro sviluppo avvenga nell'ambito di un progetto strutturato di sviluppo regionale.

64. Nell'ambito del risanamento di vecchi siti, l'intervento del FESR sembra più incisivo. Il recupero di vecchie aree industriali abbandonate appare meno urgente ed è generalmente preso in considerazione solo dopo la realizzazione di un certo numero di priorità. Tale intervento permette in questo caso di alleggerire sensibilmente l'onere finanziario del progetto per il beneficiario finale. Analogamente, taluni progetti qualitativi non sarebbero stati realizzati senza l'intervento del FESR: a carattere ambientale o architettonico, pur non rispondendo a bisogni vitali delle regioni, costituiscono elementi di attrattiva supplementari per le imprese. In alcune regioni, il FESR ha inoltre sostenuto la costituzione di basi di dati riguardanti i siti industriali.

65. Pochissime sinergie sono state infine constatate tra le misure destinate ai siti industriali e altre misure o azioni comunitarie. Gli attori in materia di sviluppo dei siti industriali delle regioni interessate, ad eccezione di quelli che si occupano della creazione dei "vivai" d'impresa, sebbene si trovino generalmente al centro della vita economica, sono poco al corrente delle possibilità presentate, ad esempio, dal Fondo sociale europeo o dalla BEI.

Conclusione

Informazioni finanziarie

66. La Corte ha constatato in diverse occasioni la difficoltà di quantificare i mezzi finanziari destinati dal FESR a settori specifici ed a gruppi mirati. La stessa difficoltà è stata incontrata nel caso dello sviluppo dei siti industriali. Una migliore conoscenza dell'utilizzo delle risorse del FESR richiederebbe un miglioramento delle informazioni trasmesse dagli Stati membri, che potrebbe in particolare concretizzarsi in una presentazione più omogenea e più dettagliata dei programmi d'intervento (cfr. i paragrafi 5 - 7).

Sviluppo e riconversione delle regioni

67. L'iniziativa di sviluppo dei siti industriali è spesso appannaggio dei comuni e talvolta anche di organismi intercomunali e di società o consorzi pubblici, tra loro non coordinati (cfr. i paragrafi 15 - 18). Il cofinanziamento di progetti da parte del FESR dovrebbe tuttavia rientrare in una politica comunitaria di sviluppo o di riconversione regionale che accompagni programmi d'azione concepiti a livello regionale e finanziati con fondi pubblici. Esso deve pertanto evitare le iniziative al livello più decentralizzato per favorire, sulla base di un progetto regionale globale, lo sviluppo o la riconversione del territorio (cfr. i paragrafi 13 e 14).

68. A livello delle regioni visitate dalla Corte non esistono priorità di sviluppo del territorio in materia di siti industriali, tranne che per qualche grande infrastruttura. Le misure destinate allo sviluppo dei siti sono povere per quanto concerne gli obiettivi (cfr. i paragrafi 29 - 33) ed i criteri di selezione dei progetti. È indispensabile che venga introdotto un quadro globale di sviluppo regionale comprendente i criteri di selezione dei progetti, tenuto conto in particolare della concorrenza che può crearsi tra promotori pubblici (cfr. i paragrafi 34 - 39).

69. Visto il moltiplicarsi di tali infrastrutture, in parte incoraggiato dal FESR (cfr. il paragrafo 63), si è talvolta manifestato il bisogno di conoscere le dotazioni regionali (cfr. i paragrafi 40 e 41) e sono state prese alcune iniziative in materia di censimento. Queste non sono tuttavia sempre sufficientemente finalizzate per essere utilizzate a fini di prospettive e per fornire una conoscenza globale dei bisogni. Questi ultimi vengono talvolta ancora citati nei programmi, anche se non ne è stata fatta realmente una valutazione (cfr. i paragrafi 19 - 28).

70. La Commissione, allo scopo di aumentare l'efficacia degli interventi del FESR in questo ambito, dovrebbe incoraggiare gli Stati membri a creare strumenti di analisi e di sorveglianza che comprendano un inventario dei siti industriali, aggiornato regolarmente, nonché statistiche concernenti le vendite delle parcelle. Tali strumenti dovrebbero permettere di creare una gestione attiva dello sviluppo dei siti, vale a dire:

a) di distinguere i territori in cui le disponibilità sono eccessive da quelli in cui esse sono insufficienti, in modo da riorientare l'intervento pubblico cofinanziato dal FESR in funzione delle priorità o in funzione della domanda;

b) di riconoscere le porzioni del territorio in cui, ancorché l'offerta di tali infrastrutture possa essere conforme ai bisogni esistenti, essa sia tuttavia insufficiente alla luce della superficie e della popolazione, e dove è pertanto necessario svolgere azioni volte allo sviluppo dell'attività economica, visto che anch'esse fanno parte dell'area ammissibile agli interventi del FESR;

c) di sorvegliare l'utilizzo soddisfacente di tali infrastrutture, in maniera più efficace rispetto a ciò che permettono gli attuali indicatori di impatto, ed eventualmente di riorientare di conseguenza quantitativamente e qualitativamente l'offerta;

d) di orientare parte del loro sviluppo, allo scopo di evitare una frammentazione dell'offerta il cui impatto può essere pregiudizievole in materia di ambiente e di assetto del territorio.

71. L'utilità di tali informazioni sarà tuttavia reale solo nel caso in cui le regioni fissino e rispettino criteri di selezione dei progetti adottati in funzione di un piano di sviluppo del territorio.

72. Nel caso specifico dei "vivai", deve essere imposta alle imprese una durata massima di permanenza, per evitare che tali infrastrutture si allontanino dal loro obiettivo di assistenza alla creazione (cfr. il paragrafo 28), e devono essere predisposte statistiche relative al tasso di successo delle imprese che ne hanno beneficiato ed al numero di posti di lavoro creati, al fine di misurarne il contributo allo sviluppo regionale (cfr. i paragrafi 33 e 46).

73. I valutatori degli interventi del FESR dovrebbero inoltre concentrarsi su un approccio di sviluppo coerente dei siti e di un'analisi dei bisogni (cfr. i paragrafi 40 e 41).

Impatto dell'aiuto del FESR

74. Dal momento che l'aiuto del FESR non è erogato alle imprese che si insediano sui siti sovvenzionati, la fissazione del prezzo di vendita di queste infrastrutture costituisce un elemento chiave dell'analisi dell'impatto dell'aiuto (cfr. il paragrafo 48).

75. In materia di concorrenza, tale esame mostra una mancanza di trasparenza nella fissazione dei prezzi di vendita delle parcelle attrezzate che dovrebbe essere oggetto di esame da parte della Commissione, nonché un'assenza di vero mercato, mentre vi si dovrebbe far riferimento per fissare i prezzi di vendita (cfr. i paragrafi 49 - 56).

76. Il legame tra l'aiuto del FESR ed i prezzi di vendita non può essere determinato. La Commissione dovrebbe conseguentemente rendere più chiaro l'obiettivo di questo aiuto. Un progetto può concludersi in pareggio o addirittura con un profitto anche senza una partecipazione che si aggiunga al cofinanziamento del FESR; il profitto può essere destinato ad altre attività che si scostano dagli obiettivi del FESR. Dal momento che lo sviluppo dei siti genera in linea di principio delle entrate, che costituiscono un recupero dell'investimento, la concessione di sovvenzioni da parte del FESR dovrebbe tenerne conto, sostituendo in taluni casi la sovvenzione con dei prestiti (cfr. i paragrafi 57 - 62).

77. L'intervento del FESR sotto forma di sovvenzioni presenta per contro un valore aggiunto particolare nei casi in cui si ricerchi un effetto di ubicazione o in occasione dello sviluppo di vecchi siti abbandonati, dal momento che tali progetti possono essere inizialmente ritenuti meno urgenti. In questi casi, i costi di sviluppo o di trattamento possono impedire la messa sul mercato ad un prezzo concorrenziale e l'aiuto, che costituisce nella fattispecie una compensazione di tale handicap, avrebbe un effetto di incitamento quanto all'ubicazione o al risanamento di siti degradati (cfr. i paragrafi 62 e 64).

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione del 9 dicembre 1999.

Per la Corte dei conti

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Si tratta degli importi, previsti nei piani finanziari dei programmi, entro i quali devono essere contenute le spese.

(2) Cfr. il paragrafo 13 della relazione speciale n. 3/96 sulla politica del turismo e sua promozione (GU C 17 del 16.1.1997) e paragrafi 6.49 - 6.52 della relazione annuale sull'esercizio finanziario 1996 (GU C 348 del 18.11.1997; attuazione delle azioni a favore delle imprese ed in particolare delle PMI nel quadro del FESR).

(3) Il territorio della Comunità europea è suddiviso in funzione di una Nomenclatura delle unità territoriali per la statistica (NUTS), comprendente 71 regioni di livello NUTS 1, 183 regioni di livello NUTS 2 e 1044 regioni di livello NUTS 3.

(4) Si vedano a tale proposito le osservazioni già formulate dalla Corte nelle relazioni annuali sugli esercizi finanziari 1994 [paragrafo 4.18, lettera b)] e 1992 (paragrafo 6.43), nonché la relazione speciale n. 1/95 sullo strumento finanziario di coesione (paragrafo 4.18).

(5) Regolamento (CE) n. 1681/94 della Commissione, dell'11 luglio 1994, relativo alle irregolarità ed al recupero delle somme indebitamente pagate nell'ambito del finanziamento delle politiche strutturali nonché all'organizzazione di un sistema d'informazione in questo settore (GU L 178 del 12.7.1994, pag. 43).

(6) Secondo la normativa, i beneficiari finali sono gli organismi o le imprese, pubblici o privati, responsabili dell'ordinazione dei lavori (committente); per i regimi di aiuti e per le concessioni di aiuti effettuati da organismi designati dagli Stati membri, i beneficiari finali sono gli organismi che concedono gli aiuti.

(7) Imposta la cui aliquota è fissata dagli enti locali, basata sul valore locativo delle immobilizzazioni materiali e su parte dei salari pagati. La concorrenza tra comuni per attirare le imprese può inoltre avere un effetto di ribasso sull'aliquota di questa imposta.

(8) Il tasso di occupazione può essere calcolato mettendo in relazione le superfici occupate dalle imprese o con la superficie totale della zona (attrezzata o non attrezzata), o con la superficie totale attrezzata (occupata o disponibile). Il primo rapporto è interessante nel quadro della definizione delle superfici riservate alle imprese nei piani di assetto ed il secondo, che è stato scelto nella relazione, in materia di individuazione delle superfici da attrezzare.

(9) Cfr. i paragrafi 7.34 della relazione annuale sull'esercizio finanziario 1979 (GU C 342 del 31.12.1980) e 7.26 della relazione annuale sull'esercizio finanziario 1980 (GU C 344 del 31.12.1981).

(10) Il coordinamento da parte di un organismo centrale permette di orientare i "vivai" verso una specializzazione ("vivaio" tecnologico, "vivaio" artigianale, ecc.), di creare a livello del gruppo legami con i settori bancario e finanziario, con università e laboratori, di favorire gli scambi di esperienze, ecc.

(11) I posti di lavoro di un'impresa di una regione che si trasferisce in una nuova zona della medesima regione verranno conteggiati a titolo dell'impiego lordo corrispondente alla creazione di detta zona, anche nel caso in cui l'impresa non aumenti il proprio personale. Ciò non avverrebbe, invece, a titolo dell'impiego netto.

(12) Si veda a tale proposito "New location factors for mobile investment in Europe", Netherlands Economic Institute in cooperazione con Ernst & Young, 1993, studio lanciato dalla direzione generale "Politica regionale e coesione" della Commissione europea. Tale relazione tratta di una combinazione di fattori soggettivi non onerosi (mercato, manodopera, infrastrutture di trasporto, ecc.) e di fattori finanziari (manodopera, terreni e fabbricati, aiuti).

(13) Cfr. i paragrafi 6.1 - 6.75 della relazione annuale della Corte sull'esercizio finanziario 1987 (GU C 316 del 31.12.1988).

(14) Cioè le superfici attrezzate di edifici non occupati o appartenenti ad imprese che hanno cessato la loro attività.

(15) Cfr. "Orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale " (GU C 74 del 10.3.1998, pag. 9).

(16) Comunicazione della Commissione relativa agli elementi di aiuto di Stato connessi alle vendite di terreni e fabbricati da parte di pubbliche autorità (GU C 209 del 10.7.1997, pag. 3).

Risposte della Commissione

Sintesi

La Commissione non considera lo sviluppo dei siti industriali come un obiettivo in sé della politica strutturale. I programmi dei fondi strutturali non contengono sempre misure specifiche per lo sviluppo dei siti industriali; utilizzano piuttosto tali siti come uno strumento per raggiungere altri obiettivi. Di conseguenza i finanziamenti in tale settore possono variare considerevolmente da un programma all'altro (parr. 1 - 2).

L'attuazione dei fondi strutturali è basata sull'applicazione dei principi della programmazione e del partenariato. In base a tali principi la Commissione raccoglie dati a livello delle misure, e gli Stati membri sono liberi di definire delle misure conformi alle loro necessità e alle loro scelte. Per il nuovo periodo di programmazione le misure saranno probabilmente messe a punto in modo più preciso, il che permetterà di migliorare la sorveglianza e le relazioni sulle attività finanziate dai fondi strutturali (parr. 5 - 7).

La Commissione esaminerà i casi irregolari rilevati dalla Corte e adotterà i provvedimenti necessari (parr. 11 - 12).

Uno dei principi fondamentali della politica strutturale è una pianificazione sistematica unita ad una sorveglianza rigorosa del ciclo di attuazione (parr. 13 - 14). Nell'ambito del ruolo assegnato al partenariato, le regioni devono decidere quali azioni sono più efficaci e adatte al loro caso.

Per quanto riguarda gli obiettivi e gli indicatori, la Commissione è consapevole delle lacune esistenti, malgrado siano stati compiuti alcuni progressi (par. 31). La selezione dei progetti compete agli Stati membri e deve sempre essere conforme agli orientamenti e alle priorità convenuti con la Commissione (par. 37).

In materia di valutazione, risulta difficile misurare e confrontare gli impatti delle misure relative ai siti industriali. Tale questione è stata specificamente affrontata in talune valutazioni intermedie, ad esempio nel caso del Land di Turingia (parr. 40 - 41). Il nuovo regolamento generale dei fondi strutturali prevede espressamente valutazioni intermedie.

Quanto alla concorrenza (parr. 49 - 50), il trasferimento di risorse pubbliche comunitarie a enti pubblici non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1 del trattato. Spetta alla sola autorità dello Stato membro decidere, successivamente, se le vendite da parte dell'autorità pubblica beneficiaria avverranno alle condizioni di mercato o a condizioni privilegiate.

I contributi del FESR non devono essere utilizzati per realizzare profitti; se ottenuti, essi devono essere reinvestiti (parr. 57 - 58). La nuova normativa favorisce il ricorso a forme di finanziamento rimborsabili.

Lo sviluppo dei siti industriali deve sempre inserirsi in un progetto strutturato di sviluppo regionale, fondato su una corretta definizione degli orientamenti prioritari nei DOCUP e nei complementi di programmazione.

Introduzione

1 - 2. La Corte dei conti afferma giustamente che la regolamentazione relativa ai fondi strutturali non contiene alcun esplicito riferimento allo sviluppo dei siti industriali [in termini più generali, l'articolo 1, lettera b) del regolamento (CEE) n. 4254/88, quale modificato, definisce come uno dei campi di intervento del FESR gli investimenti in infrastrutture che interessano "la sistemazione di comprensori industriali in declino, ivi comprese le comunità urbane"]. La Commissione non considera lo sviluppo dei siti industriali come un obiettivo in sé della politica strutturale. Tuttavia, lo sviluppo di tali siti ha svolto e, in minor misura, può continuare a svolgere una funzione di una certa rilevanza nell'ambito di una politica più vasta volta a sostenere e a sviluppare le attività delle imprese nelle regioni assistite, in particolare le attività delle PMI. Per tale ragione i programmi dei fondi strutturali non contengono sempre misure specifiche per lo sviluppo dei siti industriali, ma utilizzano piuttosto tali siti come uno strumento per raggiungere altri obiettivi. I finanziamenti in tale settore possono variare considerevolmente da un programma all'altro.

Dati di bilancio e dati statistici

5 - 7. La Commissione raccoglie dati dagli Stati membri sull'attuazione dei programmi dei fondi strutturali seguendo un elenco di categorie di interventi. Tuttavia, una delle conseguenze del principio di programmazione e partenariato (introdotto nel 1989 in opposizione alla gestione di singoli progetti da parte della Commissione) è che il livello più dettagliato a cui i dati possono generalmente essere raccolti è quello delle misure. La raccolta di dati sulle attività a un livello inferiore a quello delle misure (come per lo sviluppo di siti industriali) si è in effetti rivelata difficoltosa.

La nuova regolamentazione relativa ai fondi strutturali (titolo II, "Programmazione", del regolamento generale) conferma tale approccio, secondo il quale gli Stati membri - nell'ambito della loro strategia globale di attuazione dei programmi dei fondi strutturali - devono avere la libertà di definire delle misure conformi alle loro necessità e alle loro scelte, senza dover attenersi a un modello e a una nomenclatura standard. Per un periodo di programmazione di sette anni gli Stati membri hanno bisogno di un certo grado di flessibilità nell'attuazione dei programmi, per poter essere in grado di rispondere agli sviluppi. Altrimenti si presenterebbe il rischio di far ritornare l'approvazione dei progetti a livello della Commissione.

L'esperienza acquisita con l'introduzione della programmazione ha portato la Commissione a elaborare una classificazione riveduta e più dettagliata dei campi d'intervento per il nuovo periodo di programmazione. È probabile che, in futuro, le misure vengano definite in modo più preciso, poiché con il nuovo regolamento non sarà più necessaria l'approvazione, da parte della Commissione, anche delle modifiche di piccola entità. Gli Stati membri dovranno dimostrare la connessione fra le categorie d'intervento e la misura proposta. Questo, insieme all'introduzione del nuovo sistema d'informazione che sostituirà Garfield, dovrebbe migliorare la sorveglianza e le relazioni sulle attività relative ai fondi strutturali, dovrebbe dare maggiori possibilità di controllare il seguito delle azioni e dovrebbe fornire una solida base per le valutazioni. In tale contesto, il recupero dei vecchi siti sarà una categoria distinta dalle altre attività di sostegno per le PMI.

8. La parte dell'aiuto totale del FESR destinato effettivamente allo sviluppo dei siti industriali può in pratica essere inferiore a quanto indicato dalla Corte.

Legittimità e regolarità

11. La Commissione analizzerà in dettaglio i casi rilevati dalla Corte allo scopo di adottare le misure necessarie.

12. La Commissione, previa verifica delle comunicazioni trasmesse dagli Stati membri ai sensi del regolamento (CE) n. 1681/94, conferma l'assenza di comunicazioni di irregolarità sia per i progetti del Land di Turingia (D) che per la regione Sicilia. Prima di stabilire eventuali misure da adottare, la Commissione ha intenzione di rivolgersi ai servizi competenti dei due Stati membri per informarsi sulla situazione.

Dal 1994, è stato constatato un aumento importante del numero di casi comunicati dagli Stati membri ai sensi del regolamento (CE) n. 1681/94, senza tuttavia che si sia giunti a una situazione ottimale. I servizi della Commissione si sforzano di migliorare tale situazione.

Processo di sviluppo dei siti industriali cofinanziati dal FESR

13 - 14. La Corte invoca giustamente un approccio sistematico nel definire e nel realizzare i programmi, compresi criteri per la selezione dei progetti come previsto dalla normativa. Per quanto riguarda le misure per le quali l'aiuto comunitario consiste essenzialmente nel cofinanziamento di un regime di aiuti esistente (preliminarmente approvato dalla Commissione), i criteri di selezione dei progetti fanno parte del regime stesso (paragrafo 34).

La pianificazione sistematica delle necessità e degli sviluppi futuri è uno dei principi fondamentali della politica strutturale. La realtà economica, tuttavia, risulterà spesso più dinamica della pianificazione amministrativa pubblica (lo sviluppo dei nuovi Länder tedeschi negli ultimi 10 anni è un esempio significativo). Una sorveglianza rigorosa durante l'intero ciclo di attuazione dei programmi contribuisce a garantire che le strategie inizialmente adottate stiano al passo con gli sviluppi. Rimarrà sempre, comunque, una possibilità di errore, facilmente criticabile a posteriori, soprattutto quando il contesto economico generale cambia rapidamente o si deteriora.

Le valutazioni ex post daranno risultati utili solo se effettuate dopo un intervallo di tempo sufficiente a partire dalla fine del programma, e questo per poter tenere conto degli effetti a lungo termine (nel paragrafo 32 la Corte afferma che tali valutazioni ex post intervengono troppo presto). Il ciclo di programmazione, all'interno del quale i nuovi programmi sono elaborati mentre quelli in corso sono ancora in fase di attuazione, implica che i risultati delle valutazioni ex post spesso possano essere presi in considerazione solo nella seguente fase di programmazione, o in quella ancora successiva. Tuttavia, il nuovo regolamento generale dei fondi strutturali (articolo 14, paragrafo 2, e articolo 42) prevede espressamente valutazioni intermedie, che saranno utili non solo per adeguare i programmi in corso, ma anche per elaborare quelli del periodo successivo.

Contesto organizzativo

15. È corretto affermare che, ai sensi della normativa relativa ai fondi strutturali, le imprese che si insediano nei siti attrezzati non sono definite come i beneficiari finali. Ai sensi di tale normativa sono i promotori (coloro che sviluppano i progetti) ad essere considerati i beneficiari finali, tranne nel caso di regimi di aiuti.

Diagnosi dei bisogni

19. Per analizzare meglio i bisogni regionali per quanto riguarda i siti industriali, la Corte dei conti propone che venga designato un organismo responsabile. Le regioni devono avere il diritto di adottare l'approccio più efficace e adatto al loro caso.

La funzione del partenariato (comitati di sorveglianza e, in futuro, autorità di gestione) è volta essenzialmente a determinare i bisogni di una regione assistita, a garantire il coordinamento dei promotori dei progetti pubblici, e, se necessario, ad adeguare la pianificazione a sviluppi imprevisti sopravvenuti nel corso della realizzazione di un programma. In taluni casi, un certo grado di concorrenza fra promotori pubblici può persino avere effetti positivi sulla qualità dei siti industriali offerti alle imprese. La nuova normativa (articolo 35, paragrafo 3, articolo 36 e articolo 42 del regolamento generale) rafforza il ruolo del partenariato e ne facilita il funzionamento.

Zone industriali e artigianali

24. I dati sulla disponibilità di siti industriali e sulle vendite medie annue sono indicatori importanti per determinare la necessità di sviluppare nuovi siti. Un'interpretazione puramente statistica di tali dati, tuttavia, porterebbe a trascurare gli aspetti qualitativi dei siti, come l'ubicazione all'interno della regione assistita, l'accesso ai trasporti, la disponibilità di altre risorse (materie prime, fornitori) e infrastrutture, possibili sinergie con imprese affini, presenza di centri di formazione o ricerca. In alcuni paesi possono essere un fattore rilevante anche le tassazioni locali delle imprese. Non tutti i siti saranno quindi ugualmente adatti o interessanti per tutti i tipi di attività.

"Vivai" d'impresa ed edifici provvisori

28. Già attualmente, molti "vivai" d'impresa aumentano gradualmente il canone di locazione fino al livello di mercato durante il periodo in cui l'impresa beneficia dell'infrastruttura. Le imprese redditizie sono così spinte a lasciare i centri. Questo fornisce inoltre ai "vivai" gli introiti necessari che vengono ad aggiungersi alle sovvenzioni pubbliche e contribuiscono a finanziare i servizi che essi offrono alle nuove imprese.

Le difficoltà nell'individuare le necessità economiche tramite le procedure amministrative sopra descritte sono accentuate per quanto riguarda i "vivai", poiché essi servono generalmente solo ad avviare le imprese, spesso specializzate in alta tecnologia e/o servizi. I normali siti industriali accolgono invece abitualmente una parte consistente di imprese già esistenti, le cui necessità possono essere definite con maggiore facilità. In tale contesto, non va dimenticato che la domanda può essere stimolata anche grazie a un'offerta interessante.

Obiettivi e indicatori

31. La Commissione è consapevole delle lacune esistenti in materia di quantificazione degli obiettivi e di indicatori, nonostante alcuni progressi sensibili compiuti nell'ambito dell'attuale programmazione. Per quanto riguarda la nuova programmazione, e conformemente all'articolo 36 del nuovo regolamento generale dei fondi strutturali, la Commissione ha elaborato un documento metodologico (Documento di lavoro n. 3), relativo alla messa a punto e all'utilizzo di indicatori di controllo.

32. Come affermato sopra, i risultati delle valutazioni ex post, e dati affidabili sugli effetti a lungo termine delle azioni dei fondi strutturali sono spesso disponibili solo diversi anni dopo la fine di un programma. Ciò porta a un problema generale, ossia al fatto che essi possono essere presi in considerazione solo nella fase di programmazione seguente, o in quella ancora successiva. I risultati delle valutazioni intermedie, tuttavia, forniscono spesso valide indicazioni ai fini dell'adeguamento dei programmi in corso e della preparazione di quelli della nuova generazione.

Criteri di selezione dei progetti

34. La Commissione concorda con la Corte sul fatto che i criteri di selezione dei progetti dovrebbero svolgere un ruolo strategico nell'attuazione delle misure relative ai fondi strutturali. Questo non sempre è avvenuto in passato, anche se ciò non esclude necessariamente che le autorità responsabili dell'esecuzione delle misure abbiano applicato detti criteri, dato che la selezione dei progetti è di competenza degli Stati membri. Nel nuovo periodo di programmazione tale ripartizione delle responsabilità sarà addirittura rafforzata, per il fatto che le informazioni dettagliate sull'esecuzione delle misure figureranno solo nel complemento di programmazione stabilito dagli Stati membri dopo la decisione della Commissione sul programma (e che non richiede l'approvazione della Commissione).

37. Nel testo dei programmi operativi sono indicati sia i progetti previsti che gli obiettivi delle azioni. La scelta dei progetti deve in ogni caso corrispondere agli orientamenti e alle priorità stabilite con la Commissione.

Valutazioni

Valutazioni intermedie ed ex post nel quadro degli interventi comunitari

40 e 41. In generale le valutazioni effettuate, in particolare nell'ambito dei programmi dell'obiettivo 2, analizzano la pertinenza della strategia adottata e il suo impatto economico sulle aree interessate. La questione dei siti industriali è stata esaminata più specificamente in talune valutazioni intermedie, come quella del programma relativo al Land di Turingia, in cui figurano indicatori quantitativi fisici (ettari attrezzati, posti di lavoro per ettaro, ecc.). Risulta tuttavia difficile misurare e confrontare l'impatto delle misure applicate ai diversi siti industriali, e questo per le loro specifiche caratteristiche (superficie, tipo di attività, ecc.). Si tratta di una questione che richiederebbe una serie di approfondimenti tematici a partire da un campione di progetti, allo scopo di valutare meglio l'efficacia reale delle azioni.

Per quanto riguarda il periodo di programmazione futuro, la questione dei bisogni in materia di siti industriali dovrà essere posta durante la fase dell'elaborazione e delle trattative relative ai piani di sviluppo e di riconversione delle zone interessate.

Impatto dei siti industriali e del loro cofinanziamento

Concorrenza

49 e 50. La vendita di parcelle attrezzate, da parte dei poteri pubblici alle imprese, a un prezzo che non riflette le condizioni di mercato, configura un aiuto di Stato e deve quindi - ad eccezione dei casi che rientrano nella regola "de minimis" (comunicazione della Commissione relativa agli aiuti de minimis, GU C 68 del 6.3.1996), e che non costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE - essere notificata ed approvata ai sensi dell'articolo 88, paragrafo 3, del trattato. La comunicazione della Commissione relativa alle vendite di terreni e fabbricati da parte delle pubbliche autorità (GU C 209 del 10.7.1997) permette di determinare tali condizioni di mercato.

Nell'ambito della presente relazione, l'eventuale esistenza di aiuti di Stato può essere esaminata a due livelli. Il primo corrisponde al trasferimento di fondi dalla Comunità all'autorità pubblica regionale o locale (intervento del FESR); l'altro, a valle di tale intervento, consiste nella vendita di parcelle attrezzate, da parte di detta autorità regionale o locale, a degli acquirenti, in generale imprese.

Al primo livello, il trasferimento di risorse pubbliche comunitarie a un ente pubblico, anche se avviene a condizione di attrezzare determinati terreni per rivenderli ad imprese, non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato, dato che il trasferimento di tali risorse e i lavori di assetto così finanziati non conferiscono alcun vantaggio alle imprese.

In relazione al secondo aspetto, spetta al solo Stato membro decidere se le vendite da parte dell'autorità pubblica beneficiaria dell'aiuto comunitario saranno realizzate alle condizioni di mercato (l'intervento si limita pertanto ad ampliare l'offerta locale), o a condizioni privilegiate (riduzione del prezzo di mercato). Nel secondo caso, lo Stato membro è tenuto a rispettare i summenzionati obblighi ai sensi dell'articolo 88, paragrafo 3, del trattato.

Finché gli interventi del FESR prevedevano esplicitamente la vendita di terreni a condizioni privilegiate come parte integrante della misura, non si configurava alcun elemento di aiuto. Tale situazione sembra essersi verificata nella maggior parte dei programmi interessati.

Tuttavia - e indipendentemente dal fatto che la misura includa o meno la vendita a condizioni privilegiate - la Commissione ha considerato opportuno, in taluni casi, inserire nei testi dei programmi operativi determinate clausole relative alle condizioni di vendita. Questo allo scopo di ricordare allo Stato membro l'obbligo di notifica, per coprire i casi in cui la vendita a condizioni preferenziali sia prevista dall'intervento del FERS come parte integrante della misura in questione, o per essere messa a conoscenza di impegni assunti dallo Stato membro quanto alle condizioni di vendita. Si tratta delle clausole seguenti:

- "Vendita alle condizioni di mercato". Tale clausola piuttosto generale figura, senza precisazioni ulteriori, in un gran numero di programmi operativi dell'obiettivo 1 per il periodo 1994 - 1999, e il concetto ad essa relativo è stato precisato nella comunicazione del 1997. Detta clausola impegna lo Stato membro al di là della misura in questione, ed è quindi vincolante anche se la vendita del terreno non fa parte della misura.

- "Vendita in base alla regola 'de minimis'". La concessione degli aiuti in base alla regola "de minimis" è di sola competenza dello Stato membro (cfr. la comunicazione del 1996). L'inosservanza delle relative disposizioni implica la concessione di un aiuto illegale. Anche questa clausola impegna lo Stato membro al di là della misura in questione.

- "Riferimento a un regime autorizzato di aiuti di Stato". Tale clausola si inserisce nei casi in cui la misura del programma operativo interessato è volta a cofinanziare un regime d'aiuti di Stato autorizzato dalla Commissione, il quale, in quanto tale, può prevedere condizioni privilegiate di vendita dei terreni. Anche tale clausola impegna lo Stato membro al di là della misura in questione.

Se sono concessi aiuti nella fase successiva a quella dell'intervento del FESR, vale a dire nella fase di vendita delle parcelle alle imprese, in base a un'approvazione della Commissione, tali aiuti devono rispettare i massimali d'intensità e, in caso di cumulo con altri aiuti, i relativi massimali di cumulo fissati dalla Commissione.

Ruolo dell'aiuto del FESR

57 e 58. La Commissione ritiene che i contributi del FESR (ad eccezione degli investimenti produttivi) non debbano essere utilizzati per realizzare profitti. Gli eventuali profitti ottenuti devono essere reinvestiti in attività simili, ammissibili agli aiuti, nella stessa area. Se ciò non è possibile devono essere rimborsati(1). A livello di progetto solo gli Stati membri possono garantire tali condizioni. In casi di questo genere, la Commissione ha sempre insistito su un adeguato reinvestimento.

59. Nel caso di Valencia, come segnalato alla Corte dalle autorità regionali, gli introiti ottenuti dalla vendita del sito industriale sono stati reinvestiti in altri siti industriali, rispondenti a criteri identici, che per tale ragione non sono stati oggetto di un cofinanziamento del FESR.

60 e 61. La Commissione condivide l'opinione della Corte, secondo la quale, per tale tipo di investimenti, delle forme alternative di finanziamento dovrebbero sostituire le sovvenzioni non rimborsabili. In tal modo il FESR sarebbe più chiaramente rivolto a sostenere l'avviamento delle imprese e verrebbe evitato il rischio di conseguenze indesiderate in seguito alla rivendita della attività. La nuova normativa favorisce il ricorso a forme di finanziamento rimborsabili. Inoltre, l'articolo 28, paragrafo 3, del regolamento generale stabilisce chiaramente che: "Gli aiuti rimborsati... sono... riassegnati per gli stessi fini".

62. La Commissione generalmente incoraggia il risanamento e la riutilizzazione di siti abbandonati piuttosto che lo sviluppo di siti vergini, non in ultimo per motivi ecologici. I costi elevati che comportano tali operazioni richiedono spesso il sostegno finanziario pubblico per rendere i progetti competitivi.

Valore aggiunto dei programmi comunitari

63. Il concetto di programmazione implica precisamente che i progetti siano attuati nel contesto di una strategia ben definita di cui costituiscono parte integrante. Nell'ambito dei programmi, le misure dovrebbero essere definite in modo che ciò emerga chiaramente. La Commissione ritiene importante che lo sviluppo dei siti industriali si inserisca in un progetto strutturato di sviluppo regionale, fondato su una corretta definizione degli orientamenti prioritari nei DOCUP e nei complementi di programmazione.

65. I comitati di sorveglianza, soprattutto quando rappresentano un ampio partenariato, sono eccellenti sedi di sviluppo di sinergie fra i diversi attori. È in tali sedi che i rappresentanti della Commissione o della Banca europea per gli investimenti possono fornire informazioni dettagliate sulle possibilità offerte dal FSE o dalla BEI.

Conclusione

Informazioni finanziarie

66. Come indicato precedentemente, nell'ambito della nuova normativa la Commissione ha adottato misure per perfezionare il sistema di sorveglianza e il sistema di relazione da parte degli Stati membri sulle singole categorie di intervento. I compiti amministrativi supplementari per gli Stati membri in ordine alla raccolta di tali dati devono tuttavia rimanere proporzionati al valore aggiunto ottenuto in termini di migliore attuazione dei programmi.

Sviluppo e riconversione delle regioni

67 e 71. Lo sviluppo di siti industriali non è, in sé, un obiettivo della politica regionale. Esso può tuttavia costituire un importante strumento per sviluppare le attività delle imprese e può entrare a far parte di strategie più vaste, nell'ambito di piani e programmi regionali, volte a raggiungere tale obiettivo. Un approccio sistematico all'attuazione dei progetti (incluso lo sviluppo di siti industriali) dovrebbe costituire una parte rilevante della programmazione e dell'elaborazione delle misure. L'attuazione della politica strutturale comunitaria sul piano regionale deve essere basata sull'analisi specifica dei bisogni di tali aree, e deve essere integrata in una strategia globale per lo sviluppo della zona interessata. Devono essere inclusi criteri di selezione dei progetti collegati alle necessità analizzate. I DOCUP e i complementi di programmazione contengono gli obiettivi e gli assi prioritari perseguiti dai programmi. I progetti finanziati nell'ambito di tali programmi devono rispondere ai criteri definiti in detti obiettivi e assi prioritari.

La nuova normativa sottolinea la necessità di migliorare l'analisi regionale nell'ambito dei documenti di programmazione e della sorveglianza. Lo sviluppo di nuovi siti industriali sarà accettato, in futuro, solo nell'ambito di programmi che dimostreranno chiaramente l'esistenza di una necessità e l'elaborazione di una strategia. Per ragioni ambientali, e per favorire il rinnovamento urbano, il risanamento di siti abbandonati deve essere favorito quanto più possibile.

72 e 73. La Commissione ritiene che lo sviluppo di siti industriali debba sempre essere considerato come parte di una politica più ampia a sostegno dello sviluppo delle imprese, in particolare delle PMI. Per quanto riguarda la durata massima di permanenza nei "vivai" d'impresa, le modalità suggerite dalla Commissione al paragrafo 28 della sua risposta offrono un approccio più appropriato che non quello di fissare una soglia limite.

Impatto dell'aiuto del FESR

76. Per tali tipi di attività, come emerge dalla nuova regolamentazione, la Commissione favorisce il ricorso a forme di aiuti rimborsabili nell'ambito dei fondi strutturali. Tale approccio è volto al tempo stesso a impedire che i contributi del FESR tornino ai promotori dei progetti come potenziale profitto una volta che i siti sono stati rivenduti.

(1) Articolo 2 del regolamento finanziario; articolo 17, paragrafo 3, del regolamento di coordinamento (per il periodo in corso); articolo 30, paragrafo 4, del regolamento generale (per il periodo 2000 - 2006); scheda n. 9 relativa alla "contabilizzazione delle altre entrate" nell'ambito delle norme "SEM 2000" sull'ammissibilità delle spese nel quadro dei fondi strutturali.