RELAZIONE SPECIALE N. 7/98 sul Programma di aiuto allo sviluppo della Comunità europea per il Sudafrica (1986-1996) corredata delle risposte della Commissione presentata in virtù dell'articolo 188 C, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE (98/C 241/03)

INDICE

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Sintesi

Tra il 1986 e il 1997 la Comunità europea ha fornito 830,2 Mio di ECU nel quadro del programma di aiuto per il Sudafrica. Inizialmente, in particolare dal 1986 al 1991, il programma finanziava progetti a sostegno delle vittime dell'apartheid ed era eseguito a fronte dell'opposizione attiva delle autorità sudafricane. Esso è riuscito nondimeno a dare un contributo positivo alla pace e alla democrazia. Con l'evolversi della situazione politica in Sudafrica, il programma ha continuato a sostenere la democrazia e i diritti dell'uomo iniziando a promuovere lo sviluppo economico e sociale. Nel 1994 è stato insediato un governo democratico, è stata aperta la delegazione della Commissione a Pretoria ed è stato firmato un accordo di cooperazione tra il Sudafrica e la Comunità. Il programma europeo per la ricostruzione e lo sviluppo (1994 1999) ha avuto inizio.

La presente relazione esamina le modalità di esecuzione e gestione del programma da parte della Commissione e delle altre organizzazioni partecipanti. Essa prende in particolare considerazione il periodo 1993 1997.

Molti dei risultati essenziali della presente relazione interessano lacune sulle quali la Corte si è espressa precedentemente nelle altre relazioni sui programmi di cooperazione allo sviluppo. Essi sono quindi di rilevanza generale e la Commissione dovrebbe, con tempestività, prendere i provvedimenti del caso.

Come per altre parti del mondo, l'esecuzione del programma ha risentito negativamente della presenza di troppi livelli decisionali e amministrativi e di troppe questioni da presentare alla sede della Commissione a Bruxelles per la decisione finale. Ciò ha rappresentato una delle cause principali di ritardi e lacune nell'esecuzione e nel monitoraggio dei progetti. In particolare nelle prime fasi della cooperazione tra la Comunità europea ed il Sudafrica, si è rilevato che la formulazione dei progetti era spesso insoddisfacente, i calendari erano irrealistici ed alcune condizioni dei contratti e delle convenzioni finanziarie inappropriate. La gestione della tesoreria da parte della Commissione era scadente. Le procedure di stesura delle relazioni erano inadeguate e il monitoraggio da parte della Commissione carente. Ad eccezione della valutazione globale del programma speciale europeo svolta nel 1996, la valutazione dell'efficacia delle azioni finanziate mediante i canali non governativi era insufficiente.

La Commissione ha sottovalutato l'importanza del potenziamento istituzionale necessario ai partner sudafricani per attuare il programma in modo più efficiente ed efficace. Quando la Commissione ha avviato il programma con il nuovo governo nel 1994, aveva concezioni irrealistiche, come altri donatori, sul volume dei finanziamenti che potevano essere assorbiti in modo efficiente ed efficace a breve termine dall'amministrazione sudafricana. Inoltre, sarebbe stato preferibile concentrare inizialmente le risorse in un numero inferiore di settori.

Il programma europeo per la ricostruzione e lo sviluppo è in ritardo di esecuzione e i pagamenti sono notevolmente inferiori rispetto alle previsioni. Il programma di borse di studio 1993 1995, che rappresentava una delle principali azioni comunitarie, si è rivelato meno efficace rispetto alle sue potenzialità a causa di una gestione e di un monitoraggio carenti. Un arretrato di oltre 750 contratti giunti al termine o inattivi, che risalgono al 1986, non sono stati correttamente chiusi dalla Commissione.

Nel periodo considerato, le risorse destinate dalla Commissione alla gestione del programma e la loro organizzazione erano inadeguate. Mancavano appropriati sistemi d'informazione della gestione e le procedure non erano definite con chiarezza.

La Commissione dovrebbe elaborare un approccio di gestione più decentrato che ponga l'autorità investita del potere decisionale al livello più appropriato del sistema ed utilizzi le limitate risorse della Commissione per la gestione ed il controllo dell'uso ottimale dei fondi comunitari. È opportuno decentrare e trasferire le responsabilità operative e finanziarie dai servizi centrali di Bruxelles al campo d'azione e ridistribuire conseguentemente le risorse di gestione. La Commissione dovrebbe semplificare le procedure e ridurre i ritardi.

La Commissione dovrebbe affrontare in modo più realistico le limitazioni nei propri servizi che condizionano l'attuazione del programma e la capacità di assorbimento dei suoi partner sudafricani. Dovrebbe prestare una maggiore attenzione al potenziamento della capacità amministrativa dei partner sudafricani, sia governativi sia non governativi.

È opportuno rafforzare il coordinamento tra i donatori, soprattutto con e tra gli Stati membri. Nei futuri accordi commerciali e di cooperazione, la Commissione e gli Stati membri dovrebbero far sì che la politica commerciale dell'Unione sia di sostegno alla loro strategia di cooperazione allo sviluppo.>FINE DI UN GRAFICO>

INTRODUZIONE

Contesto del programma di aiuto allo sviluppo della Comunità europea per il Sudafrica

1. Nel settembre 1985, a seguito dell'inasprimento della repressione politica in Sudafrica, i ministri degli Esteri della Comunità europea (CE) hanno adottato una duplice linea di azione con misure restrittive e positive per promuovere la transizione pacifica alla democrazia (1). Le misure restrittive prevedevano un embargo commerciale e sanzioni economiche e politiche. Le misure positive lanciate nel 1986 consistevano nel sostegno alle vittime dell'apartheid e alle comunità svantaggiate, a carico del bilancio generale della Comunità europea (2).

2. Dal 1986 al 1997, è stato impegnato un totale di 830,2 Mio di ECU per il programma di aiuto CE a favore di progetti in svariati settori. Il programma si articolava in diverse fasi, in considerazione dei cambiamenti del contesto politico e dell'introduzione di nuovi obiettivi e modalità di attuazione. Si possono identificare tre diverse fasi di concezione: 1986 1990 (Programma speciale di assistenza alle popolazioni vittime dell'apartheid), 1991-novembre 1994 (Programma speciale per il Sudafrica) e novembre 1994 1999 (Programma europeo per la ricostruzione e lo sviluppo in Sudafrica). Queste fasi non sono nettamente delimitate tra loro, poiché i tempi di esecuzione dei progetti si sono sovrapposti a tali periodi ed i progetti sono stati integrati nei programmi successivi. Il grafico 1 presenta cronologicamente gli eventi politici che hanno avuto luogo, le misure adottate dalla Comunità europea a seguito di tali eventi e le disposizioni operative e giuridiche stabilite. Il grafico 2 fornisce ulteriori informazioni su ciascuna fase.

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GRAFICO 2

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Regime CE di aiuto allo sviluppo del Sudafrica

Fase I - 1986-1990

Programma speciale per le vittime dell'apartheid (PSVA)

Finalità:Promuovere la transizione verso una società pacifica, stabile, democratica e non razzista in Sudafrica prestando assistenza alle vittime della repressione politica.Principali settori di intervento:- Iniziative umanitarie e sociali;

- Formazione e istruzione;

- Assistenza legale.Organizzazioni di esecuzione:- ONG europee.

- Canali in Sudafrica: SACC, SACBC, KT e CISL.Modalità organizzative:La Commissione non partecipa alla definizione, valutazione, monitoraggio ed esecuzione dei progetti.

La responsabilità giudridica compete alle ONG europee.Stanziamenti impegnati:108,6 Mio di ECU.Fase II - 1991 - Novembre 1994

Regime speciale per il Sudafrica (PSSA)

Finalità:Promuovere la transizione verso una società democratica e prospera in Sudafrica includendo obiettivi di sviluppo e prestando assistenza alle comunità svantaggiate.Principali settori di intervento:- Istruzione di livello superiore e istruzione per adulti;

- Formazione professionale;

- Servizi sanitari di base;

- Sviluppo rurale e delle comunità;

- Diritti dell'uomo e democrazia.Organizzazioni di esecuzione:- Canali in Sudafrica: SACC, SACBC, KT e CISL.

- Nessun intervento delle ONG europee.Modalità organizzative:La Commissione partecipa mediante l'Ufficio di coordinamente del programma (UCP) alla definizione, valutazione e monitoraggio dei progetti.Stanziamenti impegnati:230,7 Mio di ECU.Fase III - Novembre 1994-1999

Programma europeo per la ricostruzione e lo sviluppo (PERS)

Finalità:Promuovere la transizione verso una società democratica e prospera in Sudafrica sostenendo le politiche e le riforme avviate dal governo sudafricano nel quadro del Programma per la ricostruzione e lo sviluppo 1994-1999.Principali settori di intervento:- Istruzione e formazione;

- Sanità;

- Sviluppo rurale e urbano;

- Cooperazione economica, promozione del commercio e degli investimenti, assistenza alle piccole, medie e micro-imprese;

- Promozione della buona amministrazione e della democratizzazione.Organizzazioni di esecuzione:- Strutture ministeriali e amm. centrali, provinciali e locali;

- Transitional National Development Trust (TNDT) e ONG locali.Modalità organizzative:La Commissione partecipa direttamente alla gestione e al monitoraggio dei progetti attraverso la delegazione CE a Pretoria.Stanziamenti impegnati:479,5 Mio di ECU (al 31.12.1997)Fonte: Corte dei conti, valutazione del PSSA europeo (SPM, 1996), conti della Commissione 1986-1996.>FINE DI UN GRAFICO>

3. La prima fase copriva il periodo 1986 1990. È stato impegnato un totale di 108,6 Mio di ECU per oltre 400 progetti nei settori dell'assistenza umanitaria e legale e dell'istruzione. La maggior parte di questi progetti è stata promossa da tre organizzazioni locali denominate «canali»: (3): il Kagiso Trust (KT), un organismo interconfessionale costituito dalle chiese e dai sindacati sudafricani, la «South African Catholic Bishops' Conference» (SACBC) (Conferenza dei vescovi cattolici sudafricani), il «South African Council of Churches» (SACC) (Consiglio delle chiese sudafricane) e, in misura minore, la Confederazione internazionale dei sindacati liberi (CISL) con sede in Europa.

4. In questa fase non vi era alcun collegamento diretto tra la Commissione ed i canali: la responsabilità contrattuale verso la Commissione relativamente ai progetti competeva alle organizzazioni non governative europee (ONG), incaricate di far pervenire i fondi ai canali in Sudafrica e di presentare relazioni finanziarie e relazioni delle attività. Il programma è stato attuato a fronte dell'opposizione attiva del governo sudafricano ed i beneficiari erano solitamente oppositori del regime, soggetti a intimidazioni, interdizione dall'esercizio di alcuni diritti e detenzione. La Commissione ha adattato il consueto controllo finanziario e le procedure di stesura delle relazioni alla situazione reale, trattando i progetti con estrema riservatezza.

5. Nel 1990 la situazione politica del Sudafrica si è evoluta positivamente e l'embargo commerciale insieme alle sanzioni economiche e politiche sono stati gradualmente tolti. Nel 1991 il programma di aiuto CE è entrato nella seconda fase ed è stato riorientato in modo da prendere in considerazione obiettivi di sviluppo e nuovi settori. L'intervento delle ONG europee è cessato e la Commissione ha stipulato i contratti dei progetti direttamente con i canali in Sudafrica. La situazione politica non consentiva ancora la creazione di una delegazione CE a Pretoria. La Commissione ha tuttavia aperto un Ufficio di coordinamento del programma (UCP) nel febbraio 1991, il cui organico era costituito da assistenti tecnici con contratti stipulati con l'Agenzia europea di cooperazione (AEC), per provvedere al sostegno dei partner e al monitoraggio dei progetti.

6. La terza fase del programma CE di assistenza al Sudafrica ha avuto inizio nel novembre 1994 in seguito alle elezioni democratiche, l'insediamento del governo di unione nazionale e la conclusione dell'accordo di cooperazione tra la CE e la Repubblica sudafricana (4). L'obiettivo di questa fase, denominata programma europeo per la ricostruzione e lo sviluppo (PERS), consiste nel contribuire allo sviluppo armonioso e duraturo del Sudafrica e nel consolidare la società democratica. Il governo sudafricano è oggi l'interlocutore della CE nel dialogo sulla strategia di sviluppo. L'esecuzione dei progetti è stata aperta prioritariamente alle amministrazioni centrali, regionali e locali; inoltre, anziché far ricorso ai canali tradizionali, le ONG locali ricevono direttamente finanziamenti per i programmi settoriali, ed è stato istituito il Transitional National Development Trust (TNDT) (5) per indirizzare i fondi verso ONG locali per piccoli progetti.

7. Nel dicembre 1993, è stato firmato l'accordo per l'istituzione della delegazione CE in Sudafrica. Gli uffici della delegazione sono stati aperti a Pretoria, nel maggio 1994, mentre l'UCP è stato chiuso nel dicembre 1994. Infine, nel novembre 1996, il Consiglio ha adottato un regolamento relativo alla cooperazione allo sviluppo con il Sudafrica (6), che forma la base giuridica per le operazioni del PERS; nel periodo 1996 1999 sono stati destinati 500 Mio di ECU al finanziamento del PERS. Il programma indicativo nazionale è stato firmato dal governo sudafricano e dalla Commissione nel maggio 1997.

8. Dal novembre 1994, le relazioni tra la CE ed il Sudafrica si sono estese anche ad altri campi politici, commerciali ed economici. Nel giugno 1995 sono stati avviati i negoziati di un accordo commerciale bilaterale per la creazione di una zona di libero scambio. Tale accordo è di fondamentale importanza per lo sviluppo dell'economia del Sudafrica; l'andamento dei negoziati è stato lento e i colloqui erano ancora in corso alla data di adozione della presente relazione. Nell'aprile 1997, il Sudafrica ha aderito alla Convenzione di Lomé conclusa tra la CE ed i paesi dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico (ACP) (7).

Politica di controllo della Corte nei confronti del programma di aiuto CE per il Sudafrica

9. Nel 1991 la Corte ha esaminato l'amministrazione del programma da parte della Commissione fino a quel momento e, dopo aver preso in considerazione le limitazioni nella gestione e nel controllo che gravavano sul lavoro della Commissione e dei suoi partner, ha identificato diverse insufficienze: fascicoli incompleti, assenza di relazioni di esecuzione, il ruolo marginale delle ONG europee nell'attuazione dei progetti ed una gestione finanziaria insoddisfacente (finanziamenti eccessivi dei progetti, ingenti residui da liquidare e mancato recupero degli importi inutilizzati).

10. Nel 1993 e 1994, la Corte ha esaminato i conti finanziari relativi al programma di aiuto per il Sudafrica. La Corte ha segnalato alla Commissione che la gestione finanziaria era insoddisfacente: la Commissione non disponeva di informazioni aggiornate sul volume dei fondi nei conti bancari dei canali; in tali conti erano depositati importi eccessivi e mancava una politica riguardo all'utilizzo degli interessi attivi. Vi era inoltre un accumulo di circa 750 progetti del 1986 che non erano stati chiusi e in alcuni casi i pagamenti finali erano ancora in sospeso. È emerso che i servizi della Commissione non erano in grado di far fronte alla situazione.

11. I risultati dei suddetti controlli sono stati comunicati alla Commissione, ma non sono stati pubblicati nelle relazioni della Corte. Per dar seguito a tali risultati e alle relative risposte della Commissione, la Corte ha dato inizio, nel 1996, ad un controllo integrato del programma per il Sudafrica.

12. Nel 1997 ha avuto luogo una missione in Sudafrica che si articolava in riunioni e controlli documentali presso la delegazione CE, le amministrazioni nazionali, le organizzazioni dei canali, le ONG ed altre organizzazioni. Un campione di progetti è stato visitato in loco, i beneficiari finali sono stati intervistati e sono stati verificati i risultati concreti raggiunti.

13. L'indagine della Corte comprendeva i seguenti elementi:

(a) le procedure ed i sistemi applicati dalla Commissione e dai canali per la gestione dei progetti approvati nel periodo 1993 1994 ancora in corso di esecuzione nel 1997 (cfr. i paragrafi 20 52). Un'attenzione particolare è stata rivolta al programma di borse di studio attuato dal Kagiso Trust, che ha rappresentato l'operazione CE di portata più ampia realizzata in Sudafrica (cfr. l'allegato);

(b) le procedure e i sistemi messi in atto dalla Commissione, dai servizi ministeriali e amministrativi sudafricani, dalle ONG e dalle altre organizzazioni per i progetti finanziati nell'ambito del PERS (cfr. i paragrafi 53 85);

(c) l'organizzazione dei servizi della Commissione (cfr. i paragrafi 86 92) ed il modo in cui è realizzato in Sudafrica il coordinamento tra la Commissione e gli Stati membri nel campo dello sviluppo (cfr. i paragrafi 93 97).

14. Nelle pagine seguenti, sono esposte alcune insufficienze nella gestione finanziaria e nel controllo del programma di aiuto CE. Ciononostante va sottolineato in generale che, malgrado le difficili condizioni in cui è stato realizzato il programma, nelle prime due fasi la CE è riuscita a promuovere progetti che hanno contribuito alla transizione democratica in Sudafrica e che hanno migliorato le condizioni delle vittime dell'apartheid e delle comunità svantaggiate (8). Con l'avvio del PERS, è iniziata una nuova era per la cooperazione allo sviluppo con il Sudafrica, un'era in cui i principi basilari dell'efficacia dei costi, del controllo finanziario e dell'obbligo di rendere conto devono essere osservati sia dalla Commissione sia dai partner sudafricani.

ESECUZIONE DEL BILANCIO

15. L'incidenza di bilancio dell'aiuto a favore del Sudafrica per il periodo complessivo 1986 1997, è illustrata nel grafico 3. Su un totale di 818,9 Mio di ECU impegnati dal 1986 al 1997 sono stati erogati soltanto 456,0 Mio di ECU (56 %). Alla fine del 1997, gli impegni ancora da liquidare, relativi principalmente a progetti a titolo del PERS, ammontavano a 352,6 Mio di ECU (9).

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16. Nel corso degli ultimi tre anni, il volume degli impegni ancora da liquidare ha subìto un forte aumento, il che mette in luce alcuni punti interconnessi che saranno esaminati in seguito nella presente relazione. L'aumento con l'introduzione del PERS della disponibilità di stanziamenti d'impegno ha superato la capacità della Commissione e delle autorità sudafricane di spendere i fondi. Il livello assoluto dei pagamenti è diminuito considerevolmente dal 1994 al 1996, nonostante il continuo aumento degli stanziamenti di pagamento disponibili. Il tasso di utilizzazione degli stanziamenti di pagamento nel 1995 e nel 1996 era molto basso, il che riflette i problemi incontrati nell'attuazione del PERS. I livelli degli stanziamenti d'impegno e di pagamento iscritti in bilancio indicano che la Commissione non prevedeva tali problemi.

17. Il grafico 4 illustra l'evoluzione degli stanziamenti d'impegno e di pagamento CE concessi ai canali tra il 1993 e il 1996; esso mostra una drastica diminuzione nel 1995. Il grafico 5 riporta gli stanziamenti di pagamento per canale; il KT è stato il principale beneficiario dei fondi CE (82 % degli stanziamenti di pagamento), seguito dalla SACBC (14 %). Il grafico 6 presenta la ripartizione settoriale dei progetti; i settori più importanti, che hanno raggiunto il 77 % degli impegni, sono le borse di studio per l'istruzione superiore, lo sviluppo delle comunità, l'istruzione e la formazione professionale.

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18. L'evoluzione degli impegni e dei pagamenti comunitari per il nuovo programma (PERS), dal 1994 al 1996, è rappresentata nel grafico 7. Esso illustra come l'incremento dal 1994 degli impegni non spesi sia dovuto quasi interamente alla situazione dei progetti governativi. Dei 16 progetti del governo, finanziati durante il periodo, soltanto cinque erano stati effettivamente avviati agli inizi del 1997. Il grafico 8 mostra che, con la normalizzazione della cooperazione allo sviluppo con il Sudafrica, il finanziamento dei progetti ONG ha assunto un ruolo più modesto passando dal 38 % nel 1994 a soltanto l'11 % nel 1996. Va notato, tuttavia, che l'esecuzione dei progetti cofinanziati direttamente con il governo è di fatto delegata in parte alle ONG. Nel programma indicativo firmato nel maggio 1997 (10), l'importo riservato alla cooperazione decentrata rappresenta il 25 % della dotazione finanziaria annuale del PERS.

19. L'allocazione per settore dei programmi del PERS finanziati dal 1994 al 1996 è illustrata nel grafico 9. I progetti nei settori «Good governance and democratisation» (Buon governo e democratizzazione) e «Education and training» (Istruzione e formazione) sono i più significativi.

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SISTEMA DI ESECUZIONE DEI PROGETTI MEDIANTE I CANALI

Introduzione

20. Il sistema dei canali, operativo nelle prime due fasi del programma di aiuto CE, è stato sostituito dalle disposizioni relative al PERS. Nel 1997, rimanevano nondimeno alcuni progetti avviati nel 1994 e 1995 ancora in corso di esecuzione. Le osservazioni principali sul sistema dei canali sono qui presentate, al fine di mettere in luce quelle carenze nel sistema alle quali si dovrebbe porre rimedio nei programmi comunitari futuri relativi sia al Sudafrica che ad altri paesi.

21. Le osservazioni presentate in seguito hanno principalmente per oggetto le procedure, i sistemi e le modalità di gestione. È opportuno altresì prendere in considerazione i risultati e l'incidenza del programma gestito con il sistema dei canali. Si dispone, tuttavia, di poche informazioni certe sui cui fondare un giudizio, poiché sono state effettuate poche valutazioni. Ad eccezione di una valutazione globale relativa al periodo 1986 1994, eseguita nel 1995 da alcuni consulenti per la Commissione (11), su oltre 700 progetti ne sono stati valutati soltanto 4, tra cui il programma di borse di studio (12). Non sono state svolte valutazioni settoriali.

22. I consulenti che nel 1995 hanno elaborato la valutazione globale hanno affermato che, nel complesso, il programma speciale ha rappresentato un successo fino al 1995; rispondente alle esigenze della popolazione a cui era rivolto, ha avuto un considerevole impatto positivo sugli sviluppi politici del paese ed ha contribuito alla fine dell'apartheid. I consulenti hanno rilevato che il programma ha avuto un particolare successo negli anni iniziali (prima del 1991), quando i progetti sono stati avviati dalla base con grande partecipazione dei beneficiari e in molti casi coinvolgimento («ownership») nei progetti, investendo molta creatività ed entusiasmo. Si è tuttavia rilevato che, in specie dopo il 1991 e per quanto attiene alle procedure operative, la partecipazione di troppi partner al meccanismo di gestione, la mancanza di chiarezza sulle relative competenze, le procedure indefinite e interpretate erroneamente e la carenza di personale erano causa di molta tensione e frustrazione. La Commissione era considerata un'organizzazione lenta e burocratica che impiegava troppo tempo per approvare progetti ed eseguire i pagamenti. Le procedure di stesura delle relazioni erano imprecise, comportavano la doppia esecuzione dei lavori e generavano uno scarso feedback.

23. I grafici 10 e 11 illustrano le responsabilità dei diversi partner relative all'approvazione, al pagamento e all'attuazione dei progetti finanziati tramite i canali. Tali procedure si sono sviluppate in una metodologia ad hoc, secondo le disposizioni dei contratti standard dei progetti conclusi tra la Commissione ed i canali.

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24. L'aspetto peculiare del sistema consisteva nell'assenza di un collegamento diretto tra la Commissione europea e i responsabili dei progetti; tutti i rapporti erano mediati dai canali, unici interlocutori della Commissione. Ciò comportava la selezione delle richieste di finanziamento, la stipulazione dei contratti, la gestione e l'erogazione dei fondi CE, il monitoraggio e l'assistenza ai responsabili dei progetti e la stesura di relazioni sull'avanzamento dei progetti.

Osservazioni sul sistema dei canali (13)

Lacune nella concezione

25. Il sistema dei canali presentava carenze notevoli che hanno compromesso un controllo adeguato e una sana gestione finanziaria e hanno causato insufficienze nell'attuazione dei progetti. In primo luogo, troppe organizzazioni e livelli dei servizi della Commissione partecipavano alla gestione del sistema (i responsabili dei progetti, i canali, la delegazione della Commissione e i servizi centrali) con una sovrapposizione di responsabilità ed un flusso di informazioni ed un coordinamento insufficienti. Il processo decisionale era lento, con il conseguente ritardo sia nei pagamenti sia nell'esecuzione delle azioni.

26. In secondo luogo, i canali e la Commissione hanno dovuto in breve tempo identificare, valutare, eseguire e monitorare un gran numero di piccoli progetti (14). La maggior parte di essi erano gestiti da ONG e da Organizzazioni con base comunitaria (OBC) con limitate capacità amministrative. Di conseguenza, il numero di decisioni da prendere, controlli ed operazioni finanziarie da attuare era molto elevato. La Commissione non disponeva di risorse adeguate per sostenere tale carico di lavoro.

27. Infine, i risultati dell'esame del sistema dei canali ha messo in risalto alcune delle lacune endemiche nella gestione della Commissione e nei programmi di cooperazione allo sviluppo, che la Corte ha sovente rilevato nelle sue relazioni.

Definizione dei progetti

28. Fin dall'inizio i progetti erano descritti in modo insufficiente: elementi essenziali (quali la dotazione, i contributi complessivi dei donatori ed il calendario delle attività) non erano definiti con chiarezza o erano del tutto assenti, le condizioni di esecuzione erano incomplete e confuse. Nonostante i tentativi della Commissione di migliorare la situazione introducendo nel 1993 l'uso di quadri logici (15) per la concezione e l'attuazione dei progetti, tali lacune sono rimaste con il perdurare del sistema dei canali.

29. Calendari di esecuzione irrealistici nei contratti sono stati causa di problemi. Per quasi tutti i progetti si sono dovuti prorogare più volte i termini originari. La Commissione ha approvato tali proroghe senza verificare i risultati, il piano di completamento dei progetti o le possibilità reali di attenersi alle nuove scadenze. Dalla documentazione contenuta nei fascicoli della Commissione non è stato sempre possibile controllare se i contratti fossero stati prorogati secondo le apposite procedure e se le scadenze fissate per gli impegni finanziari fossero state rispettate. Si sono identificati progetti i cui termini sono stati differiti dopo la scadenza dei termini iniziali.

30. La proroga delle scadenze dei contratti ha incrementato notevolmente il carico di lavoro amministrativo dei responsabili dei progetti, dei canali e della Commissione. Nel 1996, ad esempio, sono state trattate mediante il sistema 192 operazioni di proroga, di cui ciascuna ha dovuto essere approvata a Bruxelles. I contratti non contemplavano del resto procedure di modifica della dotazione dei progetti; i cambiamenti secondari dovevano essere approvati dai servizi centrali della Commissione a Bruxelles e formare oggetto di clausole addizionali. Ciò ha comportato ritardi nei pagamenti e nell'esecuzione.

Gestione finanziaria e della tesoreria

31. Nel 1994 e 1995 la Corte ha segnalato per iscritto alla Commissione che quest'ultima non aveva monitorato adeguatamente la gestione dei finanziamenti trasferiti ai canali. Essa non aveva provveduto affinché i canali presentassero relazioni finanziarie riconciliando i fondi trasferiti dalla Commissione al loro conto bancario per il progetto UE, gli importi erogati ai responsabili dei progetti e gli interessi maturati. Si erano formati residui eccessivi, in particolare nel conto per i progetti del KT, e considerevoli interessi attivi sui quali la Commissione sia a Bruxelles sia in Sudafrica disponeva di informazioni del tutto inadeguate. A seguito dell'intervento della Corte, la Commissione ha adottato alcune misure. Nel 1997 la situazione era migliorata nel caso del canale maggiore, il KT, ma non riguardo agli altri canali.

32. I contratti con i responsabili dei progetti prevedevano che i pagamenti fossero effettuati in ecu e convertiti in valuta locale (ZAR), applicando i tassi mensili pubblicati nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee alle spese sostenute nello stesso mese. Tale clausola non era né pratica né adeguata, poiché avrebbe costretto i canali a tenere un conto bancario in ecu (non permesso dalle autorità monetarie sudafricane) e a determinare i pagamenti mensili per ciascun progetto su cui calcolare gli esborsi. In pratica, i canali convertivano immediatamente in ZAR i finanziamenti ricevuti dalla Commissione depositando gli importi in un conto bancario in valuta locale. Sebbene la Commissione ne fosse a conoscenza, non ha modificato conseguentemente le clausole contrattuali.

Pagamento e stesura delle relazioni

33. Le procedure di pagamento dei progetti e di stesura delle relazioni non erano precisate sufficientemente nei contratti e non consentivano un monitoraggio adeguato da parte dei canali e della Commissione.

34. I contratti con i responsabili dei progetti non specificavano il periodo al quale le relazioni dovevano riferirsi, né fissavano le scadenze di presentazione. La stesura delle relazioni era connessa esclusivamente ai pagamenti; di conseguenza, i responsabili dei progetti presentavano relazioni soltanto quando richiedevano esborsi. Se un'organizzazione non sollecitava alcun pagamento, non veniva presentata alcuna relazione. Inoltre, i contratti non precisavano sufficientemente il contenuto delle relazioni finanziarie e delle relazioni delle attività.

35. La maggioranza dei progetti dei canali comportava il finanziamento dei costi correnti delle organizzazioni beneficiarie. Tuttavia, in alcuni casi sono sorti problemi nella stesura delle relazioni perché il periodo di contratto non corrispondeva all'esercizio finanziario dell'organizzazione, che è il normale periodo di contabilizzazione e di stesura delle relazioni delle attività finanziate in base al contratto. Inoltre, quando in realtà la Commissione assegnava un contributo annuale ad un'organizzazione, firmava un nuovo contratto prima che i precedenti fossero stati oggetto di una relazione e fossero stati chiusi. Per alcune organizzazioni la Commissione aveva aperto al contempo contratti distinti per il finanziamento di anni diversi.

36. La stesura della relazione comportava riconciliazioni macchinose e complicate. La difficoltà di redigere relazioni finanziarie implicava spesso il rifiuto da parte dei servizi della Commissione delle relazioni presentate. Ciò ha originato frequentemente sospensioni e ritardi nei pagamenti, che a loro volta hanno causato incertezza per i responsabili dei progetti, hanno compromesso l'esecuzione delle attività ed ostacolato un monitoraggio efficace.

37. Un'analisi dell'esecuzione dei progetti al 31 dicembre 1996 mostra che:

(a) per circa 75 su 189 progetti approvati tra il 1993 e il 1995 l'ultima quota era rimasta in sospeso per diversi anni. Ciò indica probabilmente che i progetti erano sovrafinanziati e che vi sono residui inutilizzati per i responsabili dei progetti da accertare nell'esercizio della chiusura (cfr. i paragrafi 45 52). D'altro canto ciò può indicare che in alcuni casi i responsabili dei progetti preferivano perdere il pagamento finale del 10 % piuttosto che elaborare una relazione finale. Dal punto di vista del responsabile la si può considerare una scelta sensata, visti l'esiguo pagamento dovuto e l'impegno di produrre e fare approvare le relazioni;

(b) per più di 50 progetti non era stata presentata la relazione interinale o era stata rifiutata; si trattava di progetti che avevano ricevuto alla firma del contratto un anticipo del 50 % o 60 % dell'importo complessivo del progetto, per i quali tuttavia non era stata pagata la seconda quota.

38. La maggior parte delle relazioni dei progetti presentate erano corredate delle relazioni di controllo sui conti. Queste ultime erano tuttavia di valore limitato, giacché non affrontavano i problemi essenziali relativi ai finanziamenti CE, ad esempio, il periodo di riferimento della relazione, gli altri contributi ed il doppio finanziamento. Nel caso del programma di borse di studio, il lavoro di controllo dei conti che rappresenta il meccanismo essenziale del controllo, era di valore ridotto a causa dell'assenza di termini di riferimento appropriati per i controllori e del seguito dato ai risultati delle relazioni di controllo (cfr. l'allegato, paragrafo 4).

Monitoraggio dei progetti

39. La Commissione non ha monitorato i progetti adeguatamente, il che è da attribuire alle lacune nelle procedure di stesura delle relazioni menzionate sopra, alla mancanza di strumenti informatici atti a seguire l'andamento dei progetti e alle carenze del sistema informatico della Commissione.

40. Il monitoraggio dei progetti della SACC e SACBC, per i quali si dispone di pochissime informazioni, è stato particolarmente insoddisfacente. Su 14 progetti della SACC e SACBC, approvati tra il 1993 e 1994 per un totale di 7,66 Mio di ECU, la documentazione contenuta nei fascicoli della Commissione era insufficiente per determinare la situazione attuale dei progetti. La Commissione non sapeva affatto se 8 su 14 progetti erano ancora attivi. Soltanto in due casi erano state presentate le relazioni di esecuzione dei progetti. Malgrado la mancanza di informazioni, la Commissione aveva prorogato le scadenze di esecuzione dei progetti in diverse occasioni.

41. Anche il monitoraggio dei progetti del KT da parte della Commissione si è rivelato inadeguato, sebbene dopo il 1995 fossero stati compiuti alcuni miglioramenti.

42. A causa del monitoraggio inefficace, la Commissione non è stata in grado di reagire prontamente ai quesiti dei responsabili dei progetti e dei canali. Numerosi progetti hanno subìto ritardi, sono stati bloccati per lunghi periodi, sono stati definitivamente sospesi o non hanno raggiunto i loro obiettivi. Per quel che riguarda il programma di borse di studio, la mancanza di una supervisione o di cifre attendibili ne ha compromesso l'efficacia e la sostenibilità. Sebbene fossero state sovvenzionate circa 34 000 borse di studio, non si è riusciti ad assegnarne altre 8 700 a causa della gestione inefficiente, mentre più di 72 Mio di ZAR (circa 12,5 Mio di ECU al tasso di cambio del dicembre 1996) di rimborsi non sono stati pagati nell'ambito del programma nazionale di borse di studio del Sudafrica (cfr. l'allegato, paragrafo 17).

43. La capacità della Commissione di sorvegliare adeguatamente l'attuazione dei progetti è stata compromessa dal misero stato dei sistemi informatici. Essa non disponeva di una base dati informatica soddisfacente con informazioni dettagliate sull'esecuzione dei progetti e la stesura delle relazioni (16). La documentazione dei fascicoli dei progetti non era aggiornata e talvolta mancavano relazioni e corrispondenza. Non sempre venivano trasmesse le informazioni tra i canali, la delegazione della Commissione e i servizi centrali. La Commissione non possedeva una copia di tutti i contratti firmati tra i canali e i responsabili dei progetti e quindi non era a conoscenza dei casi in cui la portata del progetto e le condizioni finanziarie differivano dal contratto con il canale.

44. Una conseguenza sul piano finanziario dell'insufficiente monitoraggio consisteva nel fatto che i progetti approvati e mai avviati o i progetti avviati e sospesi rimanevano inutilmente aperti nei conti della Commissione. Quindi, circa 10 Mio di ECU relativi a progetti impegnati tra il 1993 e il 1995, mai avviati o sospesi, figuravano nei conti al 31 dicembre 1996 con la conseguente sopravvalutazione degli impegni in sospeso.

Chiusura dei contratti

45. A seguito dei controlli del 1994 e 1995, la Corte ha raccomandato alla Commissione di dare priorità alla chiusura di un arretrato di oltre 750 contratti che datano al 1986, per i quali è stato impegnato un totale di 441,7 Mio di ECU. Alla fine del 1995, la Commissione ha informato la Corte che intendeva chiudere circa 350 contratti in sospeso entro il luglio del 1996 e che era stato assunto un assistente tecnico per rafforzare la capacità dei suoi servizi nello svolgimento di tale compito.

46. Nel gennaio 1996 il termine di chiusura dei 350 progetti è stato prorogato fino alla fine del dicembre 1996. L'obiettivo globale era quello di chiudere, entro la fine del 1997, 604 dei 664 progetti datati tra il 1986 e il 1993.

47. Per la fine del giugno 1997, non era stato chiuso tuttavia nessuno dei suddetti contratti. La Commissione ha incontrato serie difficoltà procedurali nel 1996, dovute soprattutto ad una pianificazione e definizione inadeguate del compito ed al fatto di non avervi destinato risorse sufficienti. Un esame della Corte di un campione di 250 relazioni di chiusura preparate nel 1996 ha messo in luce una serie di anomalie inspiegate e ha rivelato che le informazioni presentate a sostegno erano alquanto inadeguate ai fini del processo decisionale.

48. Allo scopo di potenziare la capacità dei servizi per la chiusura dei vecchi progetti, la Commissione ha deciso nel marzo 1996 di ricorrere a società di revisione del settore privato. La Commissione ha impiegato tuttavia oltre un anno per assumere questi controllori, poiché i contratti con due diverse imprese sono stati infine firmati rispettivamente nel maggio e nel luglio 1997.

49. Nel 1997 i servizi interessati hanno rivisto le procedure prevedendo ulteriori documenti giustificativi per le azioni proposte, che riguardavano la riscossione o l'annullamento dei residui in sospeso delle organizzazioni incaricate dell'esecuzione e la cancellazione dei residui d'impegno non necessari. Si sono stabiliti nuovi obiettivi, tra cui la chiusura entro la fine del 1998 di tutti i progetti inattivi del periodo dal 1986 al 1994.

50. Causa degli scarsi progressi effettuati nella chiusura dei contratti è stato anche il lento recupero dei fondi inutilizzati delle ONG in Europa o in Sudafrica. Durante le missioni presso le ONG europee nel 1995 e 1996, si sono riscontrati in una serie di casi importi inutilizzati. In contrasto con le norme interne della Commissione secondo cui gli ordini di riscossione vengono emessi non appena sia accertato il debito, con la menzione «pm» qualora l'importo non possa essere determinato con precisione, sono stati emessi ordini di riscossione soltanto riguardo ad una ONG.

51. I problemi incontrati dalla Commissione nella chiusura del consistente arretrato di progetti riflettono le lacune della gestione finanziaria del programma per il Sudafrica. Malgrado la portata e l'importanza politica del programma per il Sudafrica, la Commissione non aveva assegnato risorse sufficienti e non disponeva di procedure di gestione sufficientemente solide ed efficaci da consentire che il nuovo programma in via di espansione fosse preparato ed eseguito contemporaneamente alla chiusura. La priorità accordata al nuovo programma ha sempre ridotto le limitate risorse disponibili per la chiusura.

52. Inoltre la chiusura è stata preparata in modo scadente; gli obiettivi e il calendario erano inadeguati, le procedure erano vaghe, i ruoli e le responsabilità dei partecipanti non erano sufficientemente definiti e concordati e non vi era alcuna intesa comune su ciò che occorreva per la chiusura dei progetti. Di conseguenza, le limitate risorse disponibili non sono state utilizzate in modo efficiente ed efficace.

PROGRAMMA EUROPEO PER LA RICOSTRUZIONE E LO SVILUPPO (PERS) 1994 1996

Il sistema del PERS

53 Con la democratizzazione del paese si è dovuto adottare un nuovo approccio alla cooperazione. Si trattava d'ora innanzi di finanziare un programma di cooperazione direttamente con il governo sudafricano.

54. In un clima di considerevole ottimismo tutti i donatori, compresi la Comunità europea (CE) e gli Stati membri, attendevano di poter lanciare programmi di sviluppo di grandi dimensioni con il governo. La CE, donatore principale (17), che nell'era dell'apartheid aveva sempre sostenuto le forze democratiche del Sudafrica, intendeva ora rafforzare il suo appoggio al nuovo governo in modo legittimo. In tempi relativamente brevi, la Commissione ha così approvato numerosi programmi per importi consistenti in diversi campi di attività.

55. Per questa ragione nel 1994 la CE, come altri donatori, si è associata al programma per la ricostruzione e lo sviluppo avviato dal governo sudafricano. Oltre 5 000 Mio di ZAR (circa 1 150 Mio di ECU), che provenivano ogni anno dal bilancio nazionale, sono stati raccolti insieme agli aiuti internazionali nel Fondo-PRS e amministrati da una struttura centrale appositamente creata a tal fine, l'Ufficio PRS. Tale struttura, tuttavia, si è subito rivelata inadatta e nel marzo 1996, a seguito di critiche dovute al basso livello di esecuzione del programma, l'Ufficio PRS è stato chiuso e le sue responsabilità di esecuzione del programma sono state trasferite al ministero delle Finanze e ai ministeri competenti.

56. L'amministrazione centrale del Sudafrica era soggetta in quel periodo ad una profonda riorganizzazione che ha comportato cambiamenti significativi ai vertici. I servizi governativi che avviavano l'esecuzione dei programmi di sviluppo avevano poca esperienza di collaborazione con organismi di aiuto internazionali. L'amministrazione sudafricana ha affrontato serie difficoltà per adeguare i propri sistemi e procedure alle diverse esigenze dei donatori. A livello provinciale e locale nuove strutture erano state appena create, mentre altre erano ancora nella fase di progetto.

57. In tale contesto, la CE e le altre organizzazioni donatrici avrebbero dovuto valutare più realisticamente il volume dei finanziamenti che poteva essere assorbito con efficienza ed efficacia dall'amministrazione sudafricana. Nel caso di singoli programmi, come il settore sanità e il progetto pilota di riforma agraria, la Commissione avrebbe dovuto considerare che, finché non fossero state create le strutture provinciali e distrettuali attraverso cui realizzare il programma, i finanziamenti per il programma non avrebbero potuto essere assorbiti. Inoltre, alla luce delle risorse limitate e della mancanza di specializzazione settoriale del personale della delegazione della Commissione, sarebbe stato preferibile per la Commissione, con l'accordo delle autorità sudafricane, concentrare minori risorse in un numero più limitato di settori.

58. Al momento dell'avvio del programma nel 1994, la Commissione si trovava inoltre ad affrontare serie difficoltà. Il servizio centrale di Bruxelles doveva provvedere al tempo stesso alla sorveglianza e alla chiusura dei progetti finanziati mediante i canali (cfr. i paragrafi 20 52), procedere alla programmazione del PERS e all'esame dei fascicoli relativi e negoziare il quadro giuridico delle nuove relazioni di cooperazione con il Sudafrica (18). Anche la delegazione disponeva di risorse insufficienti (cfr. il paragrafo 90).

59. Le difficoltà di gestione di un programma talmente vasto, con le limitate risorse disponibili, hanno condotto ad un cambiamento dell'impostazione adottata dalla Commissione per il finanziamento dei progetti e delle attività delle ONG. Queste ultime sono state invitate ad associarsi e a presentare congiuntamente le loro richieste di finanziamento, sotto forma di programmi, per interventi in un settore specifico: sanità, sviluppo urbano, sviluppo rurale ecc.

60. Nell'adottare tale impostazione la Commissione avrebbe dovuto, nondimeno, prestare un'attenzione particolare alle strutture organizzative responsabili della sua esecuzione ed accertarsi che queste disponessero delle competenze e delle risorse necessarie. Dei tre programmi settoriali controllati dalla Corte, due presentavano insufficienze consistenti a livello delle strutture responsabili del programma complessivo:

a) nel caso del programma Rete del settore urbano («Urban sector network»), l'Ufficio di coordinamento (UCP) ha proposto una struttura di coordinamento in forma di una ONG che, non disponendo né di uno statuto né di risorse adeguate, non ha potuto garantire una sorveglianza regolare delle azioni del programma;

b) per il programma del settore della sanità, le attività di tre ONG operative nella stessa regione sono state raggruppate in un unico contratto. La Commissione ha attribuito unilateralmente ad una delle ONG la responsabilità della gestione e della sorveglianza del programma complessivo. Essa ha incontrato difficoltà nella presentazione delle relazioni di esecuzione richieste, poiché gli altri partner adottavano sistemi di gestione diversi e preparavano i loro conti secondo strutture diverse. L'ONG non disponeva neppure delle risorse indispensabili per monitorare le operazioni.

61. Per i progetti di dimensione più modesta, realizzati dalle ONG e dalle organizzazioni con base comunitaria (OBC), il ministro responsabile del PERS è stato incaricato nel 1994 di trovare una soluzione che permettesse il finanziamento di tali progetti in un quadro coordinato; egli ha proposto la creazione di un organismo indipendente, il TNDT. Tuttavia, la creazione del TNDT è stata lenta, il finanziamento delle ONG e delle OBC ne è risultato fortemente compromesso nel 1995 e 1996. Alcune di esse hanno dovuto infatti ridurre il personale e le attività.

Progetti governativi

62. Del settore sanità della prima serie di programmi cofinanziati con il governo, nel 1994, la Corte ha controllato il Programma nazionale HIV/AIDS («National HIV/AIDS Programme»), il Programma di sostegno ai sistemi sanitari distrettuali («District Health Systems Support Programme») e il Programma di assistenza tecnica per la riorganizzazione del sistema sanitario nazionale per un totale di 19,4 Mio di ECU. Al momento del controllo nessuno dei progetti presentava uno stato di avanzamento soddisfacente. Infatti, tali programmi sono stati lanciati prima che le strutture indispensabili alla loro attuazione fossero state create. Ad esempio, la costituzione di distretti, alla base del nuovo sistema sanitario, è stata completata soltanto nel secondo semestre del 1996, il che ha ritardato l'attuazione effettiva delle azioni a livello provinciale. Ciò ha altresì costretto le autorità sudafricane a chiedere una proroga fino alla fine del 1997 della fase di esecuzione dei tre programmi.

63. Il programma per i diritti dell'uomo è stato approvato dalla Commissione nel dicembre 1994 sulla base di uno studio condotto da consulenti esterni. La convenzione di finanziamento (CF) con il governo sudafricano, per un importo di 15 Mio di ECU, è stata firmata soltanto nel maggio 1996. Tale programma governativo è eseguito da alcune ONG e per la sua gestione è stata creata appositamente una fondazione. L'avvio del programma ha subìto enormi ritardi e nel marzo 1997, al momento dei controlli della Corte, il progetto era appena entrato nella fase iniziale.

64. Gli obiettivi del progetto sono alquanto vaghi. Il piano di azione per il 1996/1997 si fondava sui risultati del suddetto studio condotto nel 1994; l'importo delle spese da sostenere aveva più che altro carattere di stima e non era convalidato da alcuna analisi dei calcoli. La situazione del paese era mutata tra il 1994 e il 1996 e occorreva quindi rivedere gli obiettivi e le risorse da predisporre. I responsabili dell'esecuzione del programma hanno preso atto di tale situazione e hanno quindi inserito nel loro piano di azione una prima fase esplorativa per definire esigenze ed obiettivi. Essi hanno tuttavia ritenuto fondamentale lanciare il progetto senza attendere i risultati di questa prima tappa, prefiggendosi di apportare in seguito le modifiche necessarie. La Commissione dovrebbe sorvegliare con attenzione l'evoluzione del programma.

65. Il programma di sostegno parlamentare («Parliamentary Support Programme»)(costo totale di 36 Mio di ECU) è cofinanziato da tre partner. L'avvio effettivo del programma era previsto per la fine del 1996. Nel marzo 1997, il programma non aveva ancora avuto inizio poiché il personale incaricato della gestione non era stato ancora assunto interamente. Inoltre, le modalità effettive di esecuzione del programma cofinanziato non erano soddisfacenti. Al momento dei controlli della Corte, i contributi dei tre donatori non erano stati riuniti in un'unica dotazione. Non è stato quindi possibile comprendere e verificare in che modo il contributo del governo sudafricano (19,35 Mio di ECU) dovesse essere inglobato ed allocato al programma. Il programma di lavoro, che era stato da poco presentato dalle autorità sudafricane, interessava soltanto il contributo comunitario (16 Mio di ECU). È essenziale che la Commissione si accerti dell'effettivo cofinanziamento del programma.

Progetti delle ONG

66. Per le ONG si trattava dei primi progetti finanziati direttamente dalla Commissione senza la mediazione dei canali. La loro mancanza di esperienza delle procedure comunitarie, la difficoltà di ottenere le informazioni necessarie dalla delegazione e i problemi di comunicazione con i servizi centrali della Commissione hanno causato ritardi nell'avvio di tutti i progetti visitati dalla Corte. Per ottenere il pagamento dei fondi comunitari, le ONG devono presentare un programma di lavoro annuale, ma non avevano ricevuto le opportune indicazioni (segnatamente nelle convenzioni di finanziamento) sulla natura ed il livello di precisione delle informazioni richieste. Ciò ha condotto, nelle maggioranza dei casi, ad un rinvio da parte della Commissione dei fascicoli presentati dalle ONG. In alcuni casi, i programmi sono stati accettati dalla delegazione dopo lunghi scambi di informazioni con le ONG, per essere in seguito rifiutati da Bruxelles, per cui hanno dovuto essere nuovamente presentati. Tale procedura di approvazione a doppio livello non costituisce un uso efficiente delle risorse limitate della Commissione per la gestione dei progetti e ha generato eccessivi ritardi di attuazione.

67. Il programma sanitario di partecipazione («Participatory Health Care Programme»)(1,12 Mio di ECU) era inteso a far fronte alle esigenze fondamentali della popolazione più sfavorita delle township attorno a Città del Capo. La fase iniziale del programma ha risentito in modo particolare delle lacune indicate nel paragrafo precedente. Inoltre, la sostenibilità del programma, che nel marzo 1997 era nella fase finale di esecuzione, era a rischio. Il contratto firmato con la Commissione prevedeva infatti l'inserimento nelle strutture sanitarie dell'amministrazione sudafricana degli ospedali che ricevevano finanziamenti, cosa che non era stata realizzata. Occorrevano quindi ulteriori finanziamenti da parte dei donatori internazionali per non mettere in gioco la continuità dei servizi fino a quel momento garantiti.

68. L'assegnazione di alloggi sociali alla popolazione a basso reddito costituiva uno dei principali obiettivi del programma rete del settore urbano (5,9 Mio di ECU). Su 4 350 case previste nel primo anno hanno potuto essere assegnate soltanto 879, poiché la Commissione e il suo partner avevano sottostimato le difficoltà di esecuzione di una politica di prestiti all'edilizia abitativa in tutto il paese. L'andamento del programma è stato altresì perturbato dalla lentezza dei pagamenti comunitari. Al momento del controllo della Corte, alcune ONG della rete avevano dovuto sospendere le attività del programma nell'attesa dell'esborso dei finanziamenti.

69. L'avvio e l'esecuzione del programma microprogetti, cofinanziato nel 1995 con il Microprojects Programme Trust (12,6 Mio di ECU), sono stati perturbati del pari dai tempi eccessivamente lunghi della Commissione per la firma della convenzione di finanziamento e l'esborso dei fondi. Nel marzo 1997 erano stati approvati 68 microprogetti, tuttavia il livello di esecuzione era molto basso. In attesa del pagamento della Commissione, gli amministratori dei progetti avevano dovuto ricorrere a prestiti bancari per non sospendere l'esecuzione delle azioni finanziate.

Insufficienze degli strumenti e delle procedure di esecuzione del PERS

70. Le insufficienze degli strumenti e delle procedure messi in atto dalla Commissione sono state la causa prima dei notevoli ritardi constatati in ogni fase di esecuzione del PERS ed hanno del pari avuto un'incidenza negativa sulla realizzazione dei programmi.

Ritardo dei pagamenti

71. La maggior parte dei progetti visitati dalla Corte hanno risentito di questa lentezza endemica dei pagamenti: per gli interessati la Commissione era il donatore più lento. Tali ritardi erano dovuti essenzialmente al tempo eccessivo impiegato dalla Commissione per approvare le relazioni interinali e i piani di lavoro aggiornati. Qualora la Commissione sia la principale o l'unica fonte di finanziamento, i partner possono incorrere in serie difficoltà finanziarie. Nel caso dei programmi microprogetti e rete del settore urbano, gli amministratori hanno dovuto far ricorso a prestiti bancari per non interrompere le attività dei progetti.

Perdite di cambio

72. Per molte ONG gli importi percepiti in ZAR erano in generale inferiori alle somme dovute in base alle disposizioni dei contratti, in cui gli importi sono fissati in ecu. L'esame di circa dodici pagamenti relativi a progetti mostra che tali differenze risultano dall'applicazione da parte di una banca privata sudafricana di tassi di cambio estremamente sfavorevoli (19). Su un totale di 10,8 Mio di ECU di esborsi, equivalente a 74,9 Mio di ZAR al tasso INFORECU, le ONG hanno ricevuto soltanto 72,8 Mio di ZAR con la conversione al tasso della banca. La differenza pari a 2,1 Mio di ZAR equivale a 0,4 Mio di ECU al tasso INFORECU, ovvero al 3,7 % dell'esborso complessivo. In alcuni casi lo scarto ha raggiunto il 7 %. L'analisi comparativa di alcuni pagamenti inerenti ai progetti governativi ha rivelato che i tassi applicati dalla Reserve Bank erano molto più favorevoli. Trattandosi di somme molto consistenti per le ONG, la Commissione dovrebbe esaminare la possibilità di adottare procedure alternative affinché le ONG ricevano gli importi indicati nei contratti (20).

Convenzioni di finanziamento

73. La scadente elaborazione delle convenzioni di finanziamento (ONG e governo) ha altresì perturbato l'avvio e l'esecuzione del PERS. Le clausole inerenti tra l'altro ai pagamenti, alle relazioni e alla contabilità dei progetti si trovano senza un ordine preciso nelle diverse parti delle convenzioni e in molti casi non sono né chiare né coerenti. Tale incoerenza è particolarmente marcata nelle convenzioni di finanziamento del dicembre 1994, che, sebbene riguardino il finanziamento diretto delle ONG, hanno ripreso le disposizioni contrattuali applicate nel vecchio sistema dei canali. La formulazione delle convenzioni di finanziamento non è stata vagliata adeguatamente e durante il processo di approvazione non sono stati individuati gli errori sostanziali (21). Le convenzioni di finanziamento concluse con le ONG nel 1995 e 1996 prevedevano soltanto il pagamento di anticipi per l'80 % delle dotazioni annuali e non contenevano le procedure da rispettare per il pagamento del saldo annuale del 20 %. La Corte ha identificato almeno due pagamenti di saldi, per un totale di 746 171 ECU (22), effettuati senza che la Commissione avesse individuato l'omissione e ha quindi proposto di modificare le convenzioni in questione.

74. Per nessuno dei progetti esaminati dalla Corte, le ONG avevano fornito le garanzie bancarie richieste dalle convenzioni di finanziamento. Le banche sudafricane si rifiutano di dare tali garanzie alle ONG perché esse non dispongono di un livello sufficiente di fondi propri. Invece di adeguare le disposizioni delle convenzioni alla realtà, la Commissione ha chiesto ad una banca di emettere «certificati» che non sono assolutamente equivalenti a garanzie.

75. Come per i progetti adottati nelle due fasi del programma speciale, i partner sono tenuti in base alle convenzioni di finanziamento a convertire in ecu la spesa mensile dei progetti, applicando i tassi mensili pubblicati nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee (cfr. il paragrafo 32). Tale disposizione è inadeguata e non è stata osservata per nessuno dei progetti controllati. La Commissione dovrebbe modificare tali condizioni contrattuali rendendole pratiche ed adeguate.

76. La delegazione si è certo adoperata con grande impegno per colmare le lacune di formulazione dei contratti, tuttavia non è riuscita ad ovviare a tutte le insufficienze. Dall'ottobre 1996 i testi delle convenzioni di finanziamento sono migliorati notevolmente, tuttavia occorre ancora adoperarsi per razionalizzare le disposizioni contrattuali e, in particolare, per superare le difficoltà insite nelle procedure di pagamento.

77. Sono state adottate modifiche fondamentali delle convenzioni di finanziamento dalla delegazione nelle riunioni con i partner, oppure sono state autorizzate con un semplice scambio di comunicazioni (23), senza alcun emendamento formale del testo della convenzione. Del pari, sono state spesso convalidate modifiche, senza alcun emendamento formale del testo della convenzione, da parte dei servizi centrali di Bruxelles.

78. In alcune delle sue relazioni precedenti (24), la Corte ha già sottolineato le carenze relative alle procedure di modifica delle disposizioni delle convenzioni di finanziamento. Sintomatica dell'insufficienza del sistema di controllo della Commissione, tale situazione è dovuta principalmente all'assenza di istruzioni chiare sulla procedura da seguire ed, in particolare, sulla ripartizione delle responsabilità da rispettare tra i servizi centrali di Bruxelles e le delegazioni.

Procedure di gara d'appalto

79. Le norme e le procedure comunitarie in materia di acquisti e gare d'appalto relativi ai progetti differiscono da quelle previste dalla legislazione sudafricana per le amministrazioni locali e centrali. Una delle difficoltà principali consiste nel fatto che le norme sudafricane privilegiano le imprese sudafricane, soprattutto le ditte delle «comunità in passato svantaggiate», mentre le norme comunitarie configurano gare di appalto aperte alle società della Comunità europea e, in determinate condizioni, anche ai paesi terzi. Per i progetti governativi controllati in loco dalla Corte, tale questione è stata fonte di difficoltà e, nel caso particolare del programma nazionale HIV AIDS, ha causato ritardi considerevoli e ha compromesso pesantemente l'esecuzione del programma. Sono stati altresì riscontrati problemi nell'attuazione del programma di sostegno parlamentare.

Assistenza tecnica

80. L'assistenza tecnica finanziata dall'UE è valutata positivamente e rimane un elemento fondamentale del complesso del programma di aiuto UE per il Sudafrica. Essa rappresenta tuttavia una risorsa molto costosa, in specie se gli assistenti tecnici assunti provengono dall'Europa. Attualmente i servizi governativi che beneficiano di tale assistenza ne ignorano per lo più i costi, perché essa non è finanziata direttamente dai fondi per i progetti.

81. In Sudafrica vi è una grande disponibilità di esperti specializzati in diversi settori e vi sono numerose possibilità di avvalersi di assistenti tecnici in loco, applicando le condizioni locali che sono più efficaci in rapporto ai costi dell'assistenza tecnica di provenienza europea. In generale, la Commissione dovrebbe innanzitutto determinare se, per incarichi particolari, vi siano esperti locali disponibili e idonei alle mansioni e, soltanto in caso negativo, avvalersi di assistenti tecnici stranieri.

82. Le precise mansioni e responsabilità degli assistenti tecnici a carico dell'UE assegnati ai diversi servizi governativi non sono state definite sufficientemente dalla Commissione, in specie per quel che concerne le loro responsabilità nei confronti della delegazione e dei servizi governativi.

83. Nel caso del progetto statale per la sanità il ruolo e la funzione dell'assistente tecnico, che doveva sviluppare e realizzare un sistema contabile di gestione, sono stati sviati per 14 mesi in quelli di coordinatore, con il risultato che l'obiettivo originario non era stato raggiunto al momento del controllo. Inoltre, per un periodo di circa 3 mesi, lo stesso assistente tecnico ha svolto un'alta funzione direttiva presso il ministero della Sanità senza l'accordo della Commissione.

84. L'assistenza tecnica non è stata sempre fornita nel momento opportuno. Solitamente, la durata del contratto di assistenza tecnica dovrebbe essere in linea con il calendario del progetto. Nel caso del progetto di riforma agraria, ad esempio, l'amministratore previsto nell'ambito del programma di assistenza tecnica è stato designato soltanto 12 mesi dopo la firma della convenzione di finanziamento. Le autorità sudafricane hanno dovuto avviare il progetto senza il suo aiuto.

85. Occorre prestare maggiore attenzione affinché venga fornita un'assistenza tecnica sufficiente a livello locale e non soltanto centrale. Ad esempio, i beneficiari regionali partecipanti al progetto di riforma agraria avrebbero ottenuto un accesso diretto alla consulenza più agevole, invece di sottoporre i loro quesiti attraverso le elaborate procedure dei comitati.

ORGANIZZAZIONE E RISORSE DELLA COMMISSIONE

86. La presente relazione ha messo in rilievo in diversi punti la natura insolita e peculiare del programma di aiuto per il Sudafrica; esso riunisce estrema importanza politica, complessità di amministrazione, volume dei finanziamenti e diversità di azioni.

87. Tali fattori richiedono un'eccellente qualità dell'organizzazione ed il potenziamento delle risorse di gestione, ai quali tuttavia non si è provveduto. In primo luogo, tra il 1986 ed il 1991, la Commissione non ha potuto creare una struttura in loco per l'amministrazione del programma. Nel 1991 è stato aperto l'Ufficio di coordinamento del programma, dotato tuttavia di una limitata responsabilità tecnica. Soltanto nel 1994 la Commissione ha istituito a Pretoria una delegazione a pieno titolo.

88. In secondo luogo, la Commissione non ha attribuito la dovuta priorità alla gestione del programma di aiuto per il Sudafrica: sono state assegnate insufficienti risorse di gestione, le istruzioni procedurali scritte erano inadeguate e l'organizzazione creata inadatta. Nella sede della Commissione a Bruxelles, l'Unità per il Sudafrica disponeva di un organico insufficiente, con frequenti movimenti del personale e posti non coperti.

89. In Sudafrica i compiti e le responsabilità dell'UCP e le relative procedure da seguire non erano definite con chiarezza, il che ha contribuito ad una gestione carente e ad un monitoraggio insufficiente.

90. Persino quando la delegazione è stata istituita a Pretoria agli inizi del 1994, la Commissione non ha fornito personale sufficiente per svolgere i compiti. Per oltre un anno la delegazione era composta dal capo, dal suo assistente e da una segretaria. Il consigliere allo sviluppo è stato nominato soltanto nel 1995 ed i posti dell'organigramma sono stati coperti solo alla fine del 1996.

91. Inoltre, la mancanza di istruzioni e linee direttrici scritte ha causato insufficienze nei metodi di gestione della delegazione, tra cui:

(a) non vi è una netta ripartizione delle responsabilità tra il personale della delegazione per cui, ad esempio, non è chiaro chi sia responsabile del monitoraggio di ciascun progetto;

(b) i sistemi informativi sono carenti: la documentazione dei progetti non è raccolta in un unico fascicolo, in diversi casi le informazioni non sono state elaborate e sono andate perdute varie relazioni ed altra documentazione;

(c) il sistema di monitoraggio non fornisce informazioni sufficienti per la valutazione dello stato attuale dei progetti: gli esborsi effettivi, i termini di stesura delle relazioni, i progressi compiuti nel conseguimento degli obiettivi, gli ostacoli incontrati ecc.; in tali circostanze non è possibile assicurare il monitoraggio adeguato dei progetti, la supervisione e la continuità nel servizio.

92. Un punto particolare che incide sull'organizzazione della delegazione del Sudafrica è la necessità di mantenere la sua presenza sia a Pretoria che a Città del Capo, dove il Parlamento si riunisce alternatamente. La delegazione ha aperto un ufficio a Città del Capo in cui sovente il capo della delegazione è costretto a rimanere per occuparsi di questioni politiche. Ciò ha condotto a ritardi nella soluzione di problemi fondamentali, concernenti soprattutto la cooperazione allo sviluppo. Occorre nominare un sostituto del capo nella delegazione a Pretoria, responsabile in particolare della cooperazione allo sviluppo e del monitoraggio dei progetti.

COORDINAMENTO NELLA COOPERAZIONE ALLO SVILUPPO TRA LA COMUNITÀ E GLI STATI MEMBRI

93. L'articolo 130 U del trattato che istituisce la Comunità europea (TCE) sancisce che la politica della Comunità nel settore della cooperazione allo sviluppo integra quelle svolte dagli Stati membri. A tal fine e per motivi di coerenza ed efficacia, l'articolo 130 X dello stesso trattato prevede il coordinamento e la concertazione tra la Comunità e gli Stati membri. Dal 1993, il Consiglio e la Commissione hanno preso iniziative importanti in questa direzione: è stato lanciato un esperimento pilota in sei paesi (25) e sono state adottate numerose risoluzioni e conclusioni (26).

94. In Sudafrica, un coordinamento accurato costituisce un aspetto importante. In primo luogo, 14 dei 15 Stati membri sono rappresentati nel paese e devono affrontare problemi analoghi; in secondo luogo, esistono già intensi contatti ed un coordinamento che sono stati sviluppati nei primi tempi politicamente più difficili.

95. Il regolamento (CE) n. 2259/96 del Consiglio del 22 novembre 1996 relativo alla cooperazione allo sviluppo con il Sudafrica (27) concerne il coordinamento quale strumento centrale per garantire l'efficacia ottimale dell'aiuto. Il regolamento invita la Commissione a prendere tutte le misure necessarie, il che implica l'organizzazione regolare di riunioni, la creazione di un sistema di scambio di informazioni e di trasmissione agli Stati membri di un documento sulla strategia di cooperazione e delle schede di identificazione dei progetti. Infine, il regolamento estende l'esigenza di coordinamento ad altri donatori.

96. I meccanismi di coordinamento attuali in Sudafrica consistono in riunioni regolari e scambio di informazioni sui programmi attuati. Tali meccanismi hanno consentito una partecipazione significativa degli Stati membri nella definizione e nell'avvio dei programmi comunitari. La documentazione è stata inviata regolarmente dalla Commissione ai rappresentati degli Stati membri e le operazioni della Comunità sono state discusse nei dettagli. Lo scambio di informazioni sulle azioni degli Stati membri non è stato tuttavia formalizzato e sono stati compiuti pochi progressi nella creazione di una base dati comune. Informazioni insufficienti hanno ostacolato il conseguimento di un coordinamento più efficace.

97. Per potenziare il coordinamento la Commissione e gli Stati membri dovrebbero avviare iniziative pratiche volte ad attuare le disposizioni esposte nel suddetto regolamento:

(a) elaborare procedure dettagliate di consultazione e scambio di informazioni e di adozione di strategie comuni; tali procedure dovrebbero far sì che le informazioni si diffondano in entrambe le direzioni tra la Comunità e gli Stati membri e comprendano i calendari delle riunioni, la preparazione di una base dati, la trasmissione di relazioni e valutazioni comuni;

(b) definire e rafforzare il ruolo della delegazione della Commissione; è opportuno dotare la delegazione di risorse adeguate affinché possa adempiere tale ruolo;

(c) sviluppare strategie settoriali comuni; occorre adoperarsi per il miglioramento della capacità amministrativa del governo sudafricano nei rapporti con i donatori internazionali e nel loro coordinamento;

(d) estendere il coordinamento ad altri donatori e adottare un approccio coerente, che preveda disposizioni comuni in materia di contabilità e stesura delle relazioni, scadenze di esborso concordate e procedure di controllo congiunto.

CONCLUSIONE

98. Nel settembre 1986 la Comunità europea ha deciso di sostenere attivamente le organizzazioni che prestavano assistenza alle vittime dell'apartheid e di contribuire in modo incisivo agli sforzi volti ad assicurare una transizione pacifica alla democrazia. Si trattava, in quanto tale, di un programma unico, osteggiato dal governo sudafricano e controverso in Europa. La Commissione ha dimostrato intuizione e lungimiranza notevoli per avere promosso il programma, che rispondeva alle esigenze della popolazione beneficiaria. Coloro che in Sudafrica hanno partecipato al programma speciale ritengono che abbia dato un contributo positivo nel periodo di transizione. Per tale ragione, la Comunità europea ha potuto instaurare un rapporto improntato alla disponibilità politica con i nuovi vertici democratici del Sudafrica (cfr. i paragrafi 1 5 e 22).

PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO: 398Y0731(03).1

99. La Comunità, quindi, si trovava in una posizione centrale nel 1994 per intensificare le relazioni tra il Sudafrica e l'Europa negli ambiti dell'economia e della cooperazione. Essa è intervenuta con tempestività in tal senso. Come altri donatori, la Commissione tuttavia, per dimostrare prontamente la sua solidarietà e l'appoggio al nuovo governo, ha approvato tramite il PERS più programmi distribuiti in numerosi settori di quelli che potevano essere gestiti con efficacia in un breve periodo. Le limitazioni della capacità della Commissione di amministrare questo insieme di azioni e del nuovo governo di assorbire i finanziamenti nei tempi previsti non sono stati presi nella dovuta considerazione. Altrettanto insufficiente è stato il lavoro preliminare svolto per identificare quale potenziamento istituzionale fosse necessario prima di poter realizzare i progetti in modo efficace e quale fosse il ruolo della Comunità nel coadiuvare le autorità sudafricane in proposito (cfr. i paragrafi 56 57). Di conseguenza, si sono verificati ritardi notevoli nell'esecuzione del PERS. Problemi analoghi sono già stati riscontrati dalla Corte in altri ambiti della cooperazione allo sviluppo, come in PHARE (28) e nei Protocolli mediterranei (29).

100. L'esecuzione efficiente ed efficace dei programmi di assistenza comunitaria al Sudafrica ha risentito negativamente, in tutto il periodo dal 1986 al 1997, di procedure, sistemi e risorse inadeguati messi in atto dalla Commissione:

a) inizialmente la Commissione ha cercato di adottare procedure «snelle e flessibili», senza però definire in che cosa esse consistessero o precisare con chiarezza ai partner cosa fosse accettabile (cfr. il paragrafo 4);

b) con il miglioramento della situazione e la possibilità di operare in modo più aperto, non si è colta l'opportunità di creare procedure e sistemi più appropriati. Sebbene l'amministrazione dei progetti fosse affidata ai canali, la Commissione, nel tentativo di garantire un controllo severo, ha mantenuto nei servizi centrali il potere di approvazione di ogni singolo progetto, contratto o modifica contrattuale, relazione e pagamento. Giacché la Commissione non ha provveduto a risorse sufficienti per eseguire e controllare adeguatamente e tempestivamente il complesso di tali operazioni, l'approccio adottato era inattuabile e non garantiva una gestione ed un controllo adeguati;

c) l'operazione specifica di chiudere i 750 progetti aperti con le ONG e le OBC, che datavano al 1986, è stata concepita ed eseguita in modo scadente, cosicché l'utilizzazione delle limitate risorse disponibili è risultata inefficiente (cfr. i paragrafi 45 52);

d) per quanto concerne il PERS, il problema cronico delle risorse insufficienti per la gestione di un programma di tale portata e diversità è stato aggravato dall'assenza di istruzioni operative per il personale della delegazione e della sede di Bruxelles e da movimenti nell'organico (cfr. i paragrafi 87 92);

e) l'efficienza di esecuzione è stata compromessa dalla lentezza delle procedure di pagamento della Commissione, da carenze nelle convenzioni di finanziamento e divergenze sulle procedure di gara d'appalto da adottare.

101. Molte delle lacune rilevate nella presente relazione sono analoghe a quelle riscontrate nelle relazioni della Corte su altre azioni esterne, ad esempio la relazione speciale sul programma PHARE (30), sui programmi MED (31) e le osservazioni sul cofinanziamento delle ONG (32). La Commissione dovrebbe intervenire senza esitazioni per ovviare a tali insufficienze.

102. La Commissione dovrebbe cercare quindi, nell'ambito della cooperazione allo sviluppo in generale, di creare un approccio di gestione decentrato più efficace che non soltanto ponga l'autorità investita del potere decisionale nel livello più adeguato del sistema, bensì che potenzi la partecipazione delle organizzazioni beneficiarie ed incoraggi un partenariato più intenso. All'interno della propria organizzazione, una certa responsabilità operativa e finanziaria andrebbe decentrata dai servizi centrali verso il campo di intervento, in cui le decisioni da prendere sono più vicine alle azioni interessate. Tale approccio dovrebbe altresì mirare ad utilizzare le limitate risorse della Commissione per la gestione ed il controllo dell'uso ottimale dei finanziamenti comunitari. Tale approccio implicherebbe:

a) creare un quadro e disposizioni definiti per l'esecuzione operativa e finanziaria dei programmi, senza trascurare disposizioni di stesura delle relazioni precise e dirette;

b) determinare quali decisioni sia maggiormente opportuno prendere a livello delle organizzazioni incaricate dell'esecuzione, della delegazione e dei servizi centrali di Bruxelles e quali siano le condizioni preliminari in termini di capacità e risorse per tale struttura decisionale;

c) tra le condizioni preliminari suddette, poter fare affidamento sui sistemi di gestione e controllo delle organizzazioni incaricate dell'esecuzione: a tal fine, la Commissione deve valutare i sistemi esistenti e fornire sostegno per il loro miglioramento;

d) concentrare il monitoraggio, da integrare con controlli specifici di singole azioni, sull'esecuzione globale e sui risultati dei programmi.

103. Il PERS rappresenta soltanto una parte delle relazioni tra l'UE e il Sudafrica. I negoziati per un accordo commerciale e di cooperazione che istituirà, dopo un periodo di transizione, un'area di libero scambio (33) con la Comunità è una questione di grande importanza per il Sudafrica. Il volume dell'aiuto allo sviluppo della Commissione al Sudafrica è considerevole - il Sudafrica beneficia di uno dei maggiori programmi comunitari di cooperazione finanziaria e tecnica per un singolo paese. Il progresso economico e sociale del paese dipende tuttavia in misura preponderante dall'affermarsi di produttori efficienti capaci di competere nei mercati internazionali in molti settori (risorse naturali, agricoltura), nei quali il Sudafrica detiene un relativo vantaggio. I negoziati per l'accordo commerciale sono lunghi e complessi e, alla fine del 1997, non erano ancora conclusi. In tale contesto è fondamentale far sì che la politica commerciale europea sia coerente con la strategia di sviluppo.

104. Gli Stati membri dimostrano molto interesse e sono stati strettamente coinvolti nei negoziati per l'accordo commerciale. È deludente constatare che, tuttavia, nel contesto di un nuovo programma di cooperazione finanziaria e tecnica con un nuovo governo, il coordinamento tra la Commissione e gli Stati membri è limitato. Essi hanno partecipato in modo significativo alla definizione dei programmi comunitari, tuttavia gli Stati membri non hanno dato informazioni sufficienti sulle proprie azioni. Ciò limita le possibilità di definire un programma di assistenza coerente dell'Unione europea. Inoltre, occorre un impegno maggiore non soltanto da parte dei donatori dell'Unione europea bensì anche degli altri donatori, per concordare un approccio comune sulle disposizioni procedurali e contabili.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti nella riunione del 27 e 28 maggio a Lussemburgo.

Per la Corte dei conti

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

(1) Riunione ministeriale sulla cooperazione politica del 10 settembre 1985.

(2) Il programma CE di aiuto allo sviluppo per il Sudafrica è stato finanziato tra il 1986 e il 1990 dalla linea di bilancio B9530; tra il 1991 e il 1995 dalla B7-5070 e, dal 1996, dalla B7-320.

(3) Il termine «canali» indica tali associazioni perché la Commissione ha incanalato per il loro tramite i finanziamenti del programma alle organizzazioni incaricate dell'esecuzione.

(4) L'accordo è stato firmato a Pretoria nell'ottobre 1994 e approvato dal Consiglio il 19 dicembre 1994 (GU L 341 del 30.12.1994).

(5) Il TNDT costituisce il primo passo verso la creazione di un'Agenzia nazionale per lo sviluppo che in futuro provvederà al finanziamento delle ONG.

(6) Regolamento (CE) n. 2259/96 del Consiglio del 22 novembre 1996 relativo alla cooperazione allo sviluppo con il Sudafrica (GU L 306 del 28.11.1996).

(7) Il programma di aiuto CE per il Sudafrica continuerà, nondimeno, ad essere finanziato dal bilancio generale CE, poiché l'accesso del Sudafrica alla Convenzione è limitato.

(8) Cfr. la «Valutazione del programma speciale europeo per il Sudafrica», SPM Consultants, ottobre 1996.

(9) Degli importi originari impegnati sono stati disimpegnati 10,2 Mio di ECU.

(10) Programma indicativo nazionale firmato dalla Commissione e dal governo sudafricano il 14 maggio 1997.

(11) «Valutazione del programma speciale europeo per il Sudafrica», SPM Consultants, ottobre 1996.

(12) Cfr. il paragrafo 10 nell'allegato sul programma di borse di studio.

(13) (Le osservazioni riguardanti il programma di borse di studio sono esposte nell'allegato).

(14) Tra il 1993 e il 1995 la Commissione ha approvato 189 progetti con i canali, la maggior parte per importi inferiori a 0,2 Mio di ECU. A questa cifra vanno aggiunti i progetti in atto approvati negli anni precedenti. Circa 700 progetti sono rimasti aperti nel periodo considerato.

(15) Il quadro logico è uno strumento di gestione inteso a migliorare la concezione, la programmazione e il monitoraggio dei progetti. Esso è utilizzato dai principali donatori di aiuti allo sviluppo.

(16) La gestione dei progetti per il Sudafrica (SAPMAN), un'applicazione di spreadsheet utilizzata dalla Commissione, non conteneva informazioni attendibili, giacché non era aggiornata con regolarità. L'applicazione è stata abbandonata nel dicembre 1995.

(17) Il regolamento (CE) n. 2259/96 del Consiglio del 22 novembre 1996 indica all'articolo 10 un importo di riferimento finanziario di 500 Mio di ECU per il periodo dall'1.1.1996 al 31.12.1999.

(18) Una task force responsabile dei negoziati è stata costituita soltanto nel marzo 1995.

(19) Non essendoci alcuna domanda di ecu in Sudafrica, le banche possono imporre il proprio tasso di cambio, che può variare notevolmente dai tassi fissati nei mercati monetari internazionali.

(20) Il pagamento da parte della Commissione in ZAR permetterebbe di minimizzare tali perdite e questa possibilità non è esclusa dal regolamento finanziario.

(21) A titolo di esempio, il Programma di sostegno parlamentare (AFS/1996/9) specifica nel corpo della convenzione di finanziamento che il Ministro delle Finanze rappresenta la Repubblica sudafricana, sebbene la convenzione sia stata firmata dal portavoce del Parlamento.

(22) Progetti Rete del settore urbano (94/75070/060) e Micro-project Programme Trust (95/75070/005).

(23) Cfr., ad esempio, i progetti Programma sanitario di partecipazione, Rete del settore urbano, il Microprojects Trust e il Centro dell'agricoltura e del territorio («Land and Agricultural Policy Center»).

(24) Cfr. i paragrafi 15.27 15.31 della relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1991 (GU C 330 del 15.12.1992) e la relazione speciale n. 1/98 sulla cooperazione finanziaria e tecnica bilaterale con i paesi terzi del Mediterraneo (GU C 98 del 31.3.1998).

(25) Bangladesh, Costa d'Avorio, Costa Rica, Etiopia, Mozambico e Perù.

(26) Cfr. in particolare quelle pubblicate il 2.12.1993, 6.5.1994 e 15.7.1996.

(27) GU L 306 del 28.11.1996.

(28) Cfr. i paragrafi 2.4 2.12 della relazione speciale n. 3/97 sul sistema decentrato di realizzazione del programma PHARE (periodo 1990 1995) (GU C 175 del 9.6.1997).

(29) Cfr. i paragrafi 150 151 della relazione speciale n. 1/98 sulla cooperazione finanziaria e tecnica bilaterale con i paesi terzi del Mediterraneo.

(30) Cfr. la relazione speciale n. 3/97 sul sistema decentrato di realizzazione del programma PHARE (periodo 1990 1995) (GU C 175 del 9.6.1997).

(31) Cfr. la relazione speciale n. 1/96 (GU C 240 del 19.8.1996).

(32) Cfr. la relazione annuale sull'esercizio finanziario 1990 (GU C 324 del 13.12.1991).

(33) Disciplinata da una serie di protocolli che tutelano alcuni settori chiave dall'importazione senza dazi doganali di prodotti dalla Comunità.

ALLEGATO

PROGRAMMA DI BORSE DI STUDIO

Obiettivi e descrizione del programma

1. L'obiettivo del programma di borse di studio consisteva nel sostenere studenti di livello di istruzione superiore delle comunità svantaggiate e nel contribuire alla creazione di un programma nazionale di borse di studio. Esso ha concesso borse di studio in forma di aiuti non rimborsabili (60 %) e prestiti (40 %) che gli studenti dovranno restituire al «Tertiary Education Fund of South Africa» (TEFSA) (Fondo per l'istruzione superiore del Sudafrica). Altri elementi del programma erano intesi al miglioramento dell'amministrazione e dei servizi di sostegno agli studenti dei tradizionali «Tertiary Institutions» (TI) (Istituti superiori) per la popolazione di colore (1). Tra il 1993 e il 1995, la CE ha destinato al programma 59,9 Mio di ECU, di cui sono stati erogati 45,5 Mio di ECU. Sono state concesse circa 34 000 borse di studio.

2. Il programma è stato gestito dal Kagiso Trust (KT), che ha istituito per la sua amministrazione un ufficio per le borse di studio. Le borse sono state erogate tramite i TI ai quali l'ufficio ha anticipato i fondi in base agli importi concessi ad ogni studente. A fine esercizio, i TI hanno presentato all'ufficio una relazione di controllo con gli importi dei sussidi e dei prestiti dati dall'istituto beneficiario, la cifra effettiva spesa e l'importo rimanente da restituire.

3. È stato costituito un comitato per il programma di borse di studio per definire i criteri d'intervento e per controllare l'amministrazione del programma. Il comitato si componeva di rappresentanti dei TI, del ministero dell'Istruzione, del TEFSA, del KT e della delegazione CE.

Sistema di controllo

4. Il controllo finanziario del programma si basava sostanzialmente sulla presentazione da parte dei TI di relazioni di controllo. Tuttavia, tale meccanismo non ha funzionato in modo soddisfacente:

(a) i termini di presentazione delle relazioni di controllo non erano stati fissati e in caso di mancata presentazione non era prevista alcuna penale;

(b) fino al 1995 l'ufficio per le borse di studio non ha richiesto ai TI le relazioni dovute per il 1992, 1993 e 1994;

(c) non sono state impartite ai controllori istruzioni dettagliate; le relazioni non erano uniformi e nella maggior parte dei casi non soddisfacevano gli obiettivi di controllo. In diversi casi, gli stessi controllori non consideravano questo compito come un controllo in senso proprio; talvolta la portata del lavoro è stata limitata, talaltra sono stati formulati soltanto pareri con riserva o perfino nessun parere;

(d) l'ufficio per le borse di studio non ha dato un seguito adeguato alle relazioni. Le relazioni inaccettabili non sono state rifiutate (ad esempio quelle elaborate dai controllori interni dei TI) ed alle relazioni contenenti un parere con riserva oppure osservazioni non è stato dato seguito.

5. Non sono stati adottati altri meccanismi di controllo. L'ufficio per le borse di studio non ha operato le riconciliazioni annuali tra i conti della Commissione, del KT e dei TI per determinare il saldo dei fondi disponibili. Ne è risultato che circa 11 Mio di ECU (il 18 % dei fondi disponibili) sono rimasti inutilizzati (2).

6. Un particolare punto debole del sistema di controllo consisteva nell'assenza di una verifica del programma globale di borse di studio, che non era previsto nel contratto concluso tra la Commissione e il KT.

Supervisione del programma

7. Lo scarso funzionamento del sistema di controllo è stato aggravato dalla mancanza di una supervisione efficace. In primo luogo, l'ufficio per le borse di studio non ha verificato le procedure e i sistemi di ciascun TI.

8. In secondo luogo, il comitato per le borse di studio non ha funzionato correttamente e non ha sorvegliato le questioni di natura finanziaria. Il comitato ha tenuto meno riunioni del previsto, si è operata una ripartizione inadeguata delle mansioni (il segretario generale del comitato era, al tempo stesso, direttore e direttore finanziario dell'ufficio per le borse di studio) e i dati presi in esame comprendevano indistintamente proiezioni e cifre effettive.

9. In terzo luogo, né l'ufficio principale del KT né la Commissione hanno sorvegliato il lavoro eseguito dall'ufficio per le borse di studio. Fino al termine del 1996, non erano a conoscenza dell'assenza di cifre attendibili delle spese e della mancata restituzione dei prestiti da parte degli studenti.

Valutazione

10. Nel 1994 è stata eseguita una valutazione esterna intermedia del programma di borse di studio (3). Essa non ha preso in considerazione la gestione finanziaria e ha tralasciato il problema della restituzione dei prestiti. La raccomandazione di rafforzare il ruolo di supervisione finanziaria del comitato per le borse di studio non è stata seguita.

11. Non è stata svolta o prevista alcuna valutazione esterna finale del programma.

Conseguimento degli obiettivi

12. La valutazione del 1994 ha messo in rilievo il successo nel raggiungimento del gruppo beneficiario concludendo che il programma ha fornito assistenza finanziaria a studenti svantaggiati e ha contribuito a riequilibrare le disparità di razza e di sesso. Tale conclusione è stata elaborata nel 1994 e deve essere ulteriormente confermata per il periodo 1995 1996.

13. In molti punti tuttavia l'efficacia, la sostenibilità e la visibilità del programma non sono state conseguite appieno.

Efficacia

14. L'efficacia è stata compromessa a causa dell'insufficiente gestione finanziaria. Come illustrato nel paragrafo 5, 11 Mio di ECU non sono stati spesi, importo che avrebbe potuto finanziare ulteriormente oltre 8 700 borse di studio.

15. Inoltre, i fondi sono giunti con molto ritardo nel corso dell'anno accademico ai beneficiari finali. Di conseguenza, i TI e gli studenti hanno dovuto far fronte alle spese, talvolta ricorrendo a prestiti a titolo privato.

Sostenibilità

16. La sostenibilità del programma non è stata conseguita, poiché non è stata data priorità alla restituzione dei prestiti delle borse di studio.

17. Alla fine del 1996, soltanto l'1,13 % dei prestiti è stato restituito; ciò rappresenta una perdita di oltre 72 Mio di ZAR (circa 12,5 Mio di ECU ai tassi di cambio del dicembre 1996) per il programma nazionale di borse di studio. La possibilità di recuperare i prestiti si riduce notevolmente con il passare del tempo, il che compromette la sostenibilità del programma e mette a rischio la capacità finanziaria del programma nazionale.

Coinvolgimento nel programma

18. Gli studenti beneficiari non hanno ricevuto un estratto conto annuale (prestito concesso, interessi maturati ecc.) per determinare e confermare la loro posizione finanziaria. Non erano sufficientemente informati sui meccanismi del programma e non erano coinvolti in nessuna fase della sua amministrazione. Per quel che concerne i beneficiari finali, vi era un'assenza di coinvolgimento nel programma che è l'elemento fondamentale per garantire il successo dei programmi di sviluppo.

Visibilità

19. Nella maggior parte dei TI oggetto di visita da parte della Corte, né il personale dei TI né gli studenti beneficiari erano a conoscenza che l'Unione europea fosse la fonte dei finanziamenti. Il KT ha reso nota la fonte dei finanziamenti soltanto alla fine del 1996, quando sono sorti problemi a causa della conclusione del programma. Il controllore finanziario della Commissione ha segnalato l'assenza di visibilità nel 1995, tuttavia non si è presa alcuna misura per ovviare ad essa.

20. La Commissione non ha sviluppato una strategia di informazione (tramite opuscoli, comunicati stampa ed altre azioni) per rendere nota l'origine comunitaria dei finanziamenti. La visibilità è indispensabile per consolidare il partenariato e i rapporti di cooperazione sia in Sudafrica che in Europa.

>SPAZIO PER TABELLA>

(1) Il termine «Tertiary Institutions» comprende università, technikon (istituti tecnici) e istituti di formazione professionale, tecnica e per l'insegnamento.

(2) Tale importo corrisponde a 10,67 Mio di ECU di impegni comunitari non pagati al KT e approssimativamente 0,5 Mio di ECU di fondi non spesi nei conti dei TI.

(3) Il programma di borse di studio dell'Unione europea/Kagiso Trust, una valutazione, British Council, agosto 1994.

RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

INTRODUZIONE

Politica di controllo della Corte nei confronti del programma di aiuto CE per il Sudafrica

14. La Commissione prende atto della valutazione globalmente positiva della Corte in merito ai programmi realizzati in Sudafrica nonostante le difficili condizioni che hanno caratterizzato le prime due fasi, e concorda sul fatto che i principi basilari sottolineati dalla Corte devono, come effettivamente avviene, guidare le sue attività. Per garantire il controllo finanziario e il rispetto dell'obbligo di rendere conto, occorrono alcune basi procedurali che possono comportare ritardi nell'attuazione, tenuto conto del fatto che i nostri partner non conoscono perfettamente le esigenze del donatore, o seguono talvolta una diversa impostazione amministrativa.

ESECUZIONE DEL BILANCIO

15. 19. Il tasso di esborso degli stanziamenti di pagamento per i progetti riguardanti il periodo 1986 1990 è stato dell'85 %. Durante l'operazione di chiusura dei progetti, sono stati individuati importi non spesi (fino a 4,2 Mio di ECU) che vengono disimpegnati.

Per quanto riguarda gli impegni per progetti varati tra il 1991 e il 1994, si è registrato un tasso di esborso del 70 %. Gli elevati utili sui cambi ecu/Rand registrati in tale periodo hanno impedito di liquidare gli importi complessivi dei contratti in ecu. A causa della mancanza di personale non è stato sempre possibile chiudere i progetti e procedere rapidamente al disimpegno.

Come la Corte fa giustamente osservare, e con l'introduzione del nuovo programma europeo per la ricostruzione e lo sviluppo (PERS) nel 1995, il livello assoluto dei pagamenti è diminuito considerevolmente. Tra il 1994 e il 1996, la maggior parte di stanziamenti non utilizzati riguardava i progetti del governo del periodo 1995 1996, quando la percentuale di esborso impegni/pagamenti ha raggiunto soltanto il 29 %. Ciò si spiega in larga misura con il fatto che inizialmente il Sudafrica sperava di poter utilizzare i fondi comunitari per rimborsare spese già sostenute dai ministeri o dagli enti pubblici incaricati dell'attuazione. Soltanto più tardi, quando l'amministrazione sudafricana si è resa conto del fatto che la sua legislazione non consentiva di prefinanziare progetti comunitari con fondi nazionali, è risultato chiaro che i ministeri non erano in grado di effettuare i pagamenti iniziali per i progetti. L'esecuzione di tali progetti è stata quindi sospesa per almeno 12 18 mesi. La questione è stata risolta nel 1996, quando si è deciso di modificare le corrispondenti convenzioni di finanziamento attraverso clausole aggiuntive per consentire il pagamento di anticipi sulla base di programmi annuali di lavoro approvati. Il governo sudafricano ha impiegato cinque mesi per firmare tali clausole. Nel 1997, in seguito alla modifica delle convenzioni di finanziamento, è stato possibile raddoppiare l'importo dei pagamenti rispetto all'anno precedente.

Anche i cambiamenti nell'amministrazione pubblica in seguito ad elezioni democratiche, che hanno comportato un'importante riorganizzazione del personale responsabile dei nostri programmi, ha inciso sul basso livello di esecuzione.

La Commissione non poteva prevedere tali ritardi, che sono imputabili al governo sudafricano.

I programmi più vasti, inoltre, hanno registrato un avvio lento che non poteva essere del tutto previsto all'epoca e per il quale si sono trovate adesso soluzioni parziali (ad esempio elaborazione dei fascicoli d'appalto e/o dei piani di lavoro prima della firma delle convenzioni di finanziamento per poter varare il programma immediatamente).

SISTEMA DI ESECUZIONE DEI PROGETTI MEDIANTE I CANALI

Introduzione

22. Le modifiche apportate alle procedure operative seguite dalla Commissione in Sudafrica dal 1991 hanno comportato difficoltà che si è cercato, e si sta cercando tuttora, di risolvere. La carenza di personale, che ha spesso ostacolato la tempestiva ricerca di soluzioni, ha sempre rappresentato un problema per il programma a favore del Sudafrica. Benché gli effettivi vengano gradualmente aumentati, si tratta di un'operazione che richiede tempo. Anche la semplificazione delle procedure amministrative (cfr. risposte ai punti 39 e 66) e dei meccanismi di distribuzione dell'aiuto dovrebbe incidere positivamente sulle carenze riscontrate. Si ritiene inoltre che un programma più mirato in cui siano definite chiaramente le priorità della nostra cooperazione con il governo sudafricano permetterebbe di conseguire migliori risultati nel settore dello sviluppo.

Osservazioni sul sistema dei canali

Lacune nella concezione

25. 26. Dopo il periodo di gestione «snella e flessibile» dovuta alla situazione particolare del Sudafrica (1986 1991), la Commissione ha dovuto rafforzare le procedure di gestione per la tornata successiva di progetti di sviluppo. Purtroppo, come si è detto, non è stato possibile disporre rapidamente delle risorse umane necessarie, il che ha comportato ritardi nell'esecuzione corrente del programma.

27. Le particolari difficoltà incontrate dalla Commissione in Sudafrica - segnatamente i problemi legati al periodo dell'apartheid -, e il processo di apprendimento in cui essa si è impegnata, hanno presentato alcune differenze rispetto ad altri programmi. Va inoltre sottolineato che gli stessi canali sono in costante evoluzione. Il ruolo svolto dalle ONG nell'ambito dello sviluppo è ancora una questione delicata nel contesto politico sudafricano. La Commissione ha sempre cercato di adeguarsi a tale situazione dinamica, cercando di agire il più possibile attraverso intermediari ben attrezzati e ben organizzati [quali il Transitional National Development Trust (TNDT) o INTERFUND], selezionati attraverso uno studio di valutazione avviato nel 1997, e che andranno potenziati (in termini di capacità) all'occorrenza (cfr. anche il punto 66).

Definizione dei progetti

28. All'epoca non esisteva una delegazione in Sudafrica. L'ufficio per il coordinamento del programma non disponeva di sufficiente personale con esperienza in materia di elaborazione di progetti. Nel periodo 1993 94, le iniziative in Sudafrica erano concentrate sulle imminenti elezioni, ed era difficile formare i partner alla gestione dei progetti. Spesso, pertanto, le proposte di progetto sono state necessariamente accettate così come erano state elaborate, e talvolta la loro descrizione lasciava effettivamente a desiderare.

29. 30. I calendari dei progetti erano invariabilmente troppo serrati e non lasciavano abbastanza tempo per avviare il progetto o addirittura per l'esecuzione e la presentazione di relazioni. Prima di prorogare le scadenze sono state spesso richieste informazioni supplementari, ma le comunicazioni tra la sede della Commissione e i siti dei singoli progetti, spesso situati in aree remote, hanno presentato difficoltà, e la presentazione di risposte o motivazioni, non sempre comprese dai direttori del progetto, ha spesso richiesto mesi. La proroga delle scadenze dei contratti, che impone un notevole carico amministrativo a tutte le parti interessate, è voluta dalla disciplina di bilancio. Le operazioni specifiche menzionate nel paragrafo erano imputabili alla mancanza di risorse umane, che ha impedito di osservare tutte le scadenze durante l'esercizio di bilancio. Va inoltre rammentato che le scadenze sono state prorogate per fornire la necessaria copertura finanziaria, cioè per mantenere gli stanziamenti disponibili nonché per consentire la presentazione delle relazioni e, all'occorrenza, il versamento dei fondi dovuti.

Gestione finanziaria e della tesoreria

31. Lo scarso controllo dei conti dei partner è stato determinato, in larga misura, dalle condizioni estremamente difficili in cui è stato avviato il programma. Come afferma giustamente la Corte, l'avvio del programma è stato caratterizzato dalla forte opposizione del governo sudafricano. Per non compromettere i suoi partner, la Commissione ha dovuto adeguare la gestione alla realtà della situazione. Il fatto che la Commissione non abbia immediatamente applicato le misure più rigide in materia di presentazione delle relazioni finanziarie e di controllo a partire dal 1991, si spiega con varie ragioni, che vanno dalla mancanza di risorse all'esperienza positiva della gestione finanziaria dei partner negli anni precedenti. Ciò è stato riconosciuto dal gruppo incaricato della valutazione nella relazione sul programma speciale europeo (ottobre 1996).

La Commissione riconosce che il controllo dei fondi potrebbe essere migliorato, in particolare per quanto riguarda i fondi gestiti dalla Conferenza dei vescovi cattolici sudafricani e dal Consiglio delle Chiese sudafricane. L'esercizio di chiusura dei progetti effettuato in Sudafrica dall'assistente tecnico (dal 1986 al 1991) ha già permesso alla Commissione di identificare gli stanziamenti inutilizzati, che vengono recuperati. L'esercizio di chiusura attualmente realizzato da studi di verifica contabile (periodo: 1991 1994) forniranno alla Commissione un'analisi particolareggiata della presente situazione dei fondi inutilizzati. Per agevolare il recupero di tali fondi, la Commissione sta esaminando la possibilità di aprire un conto in Sudafrica sul quale depositarli.

32. Come osserva giustamente la Corte, la rigida applicazione del sistema di conversione si è rivelata poco pratica. La relazione della Corte parla di una mancata modifica dei contratti. È vero che all'epoca la Commissione non ha cercato di adeguare i contratti alla prassi vigente: la situazione non era ideale, ma viste le priorità del momento e le pressioni esercitate dalla gestione di un numero così elevato di contratti con così poche risorse, non ci si è occupati della questione.

Pagamento e stesura delle relazioni

33. 38. Per quanto riguarda la presentazione