96/196/GAI: Posizione comune del 4 marzo 1996 definita dal Consiglio in base all'articolo K.3 del trattato sull'Unione europea relativa all'applicazione armonizzata della definizione del termine «rifugiato» ai sensi dell'articolo 1 della convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 relativa allo status dei rifugiati



Gazzetta ufficiale n. L 063 del 13/03/1996 pag. 0002 - 0007



POSIZIONE COMUNE del 4 marzo 1996 definita dal Consiglio in base all'articolo K.3 del trattato sull'Unione europea relativa all'applicazione armonizzata della definizione del termine «rifugiato» ai sensi dell'articolo 1 della convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 relativa allo status dei rifugiati (96/196/GAI) IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA, visto il trattato sull'Unione europea, in particolare l'articolo K.3, paragrafo 2, lettera a), considerando che, ai sensi dell'articolo K.1, punto 1) del trattato, la politica d'asilo è considerata come una questione di interesse comune per gli Stati membri; considerando l'obiettivo di armonizzare le politiche degli Stati membri in materia di asilo, stabilito dal Consiglio europeo di Strasburgo dell'8 e 9 dicembre 1990 e sviluppato dal Consiglio europeo di Maastricht del 9 e 10 dicembre 1991 e dal Consiglio di Bruxelles del 10 e 11 dicembre 1993, nonché dalla Commissione nella sua comunicazione sulle politiche di immigrazione e di asilo del 23 febbraio 1994; sottolineando l'importanza che, fedeli alla tradizione umanitaria comune, gli Stati membri riconoscono al fatto di garantire ai rifugiati una protezione appropriata secondo le disposizioni della convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 relativa allo status dei rifugiati, come modificata dal protocollo di New York del 31 gennaio 1967, in appresso denominata «convenzione di Ginevra»; avendo constatato che la guida dell'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (HNCR) costituisce per gli Stati membri un utile strumento per determinare lo status di rifugiato; considerando che, per l'armonizzazione delle politiche di asilo negli Stati membri, è indispensabile armonizzare l'applicazione dei criteri per determinare lo status di rifugiato, HA DEFINITO LA PRESENTE POSIZIONE COMUNE: - Sono approvati gli orientamenti per l'applicazione dei criteri di riconoscimento e ammissione come rifugiato che figurano qui di seguito. - Tali orientamenti saranno comunicati agli organi amministrativi competenti per il riconoscimento dello status di rifugiato, sono invitati ad ispirarvisi, fatta salva la giurisprudenza degli Stati membri in materia di asilo e le loro disposizioni costituzionali al riguardo. - La presente posizione comune è adottata nei limiti dei poteri costituzionali dei governi degli Stati membri; essa non vincola gli organi legislativi e non incide sulle decisioni delle autorità giudiziarie degli Stati membri. - Il Consiglio esamina annualmente l'applicazione di tali orientamenti e, se del caso, li adatta agli sviluppi della situazione in materia di domande d'asilo. 1. Riconoscimento come rifugiato La determinazione dello status di rifugiato si compie sulla base dei criteri in funzione dei quali i competenti organi nazionali decidono di accordare ad un richiedente asilo la protezione prevista dalla convenzione di Ginevra. Il presente documento riguarda l'applicazione dei criteri definiti all'articolo 1 di tale convenzione. Esso lascia impregiudicate le condizioni alle quali uno Stato membro può, secondo il proprio diritto interno, autorizzare a restare nel proprio territorio una persona la cui sicurezza o integrità fisica sarebbero minacciate in caso di ritorno nel suo paese per motivi cui non si applica la convenzione di Ginevra, ma che costituiscono una controindicazione al rinvio nel paese d'origine. 2. Determinazione dello status di rifugiato su base individuale o collettiva Ciascuna domanda d'asilo è esaminata in base ai fatti e alle circostanze addotti in ciascun caso individualmente tenuto conto della situazione oggettiva esistente nel paese di origine. In pratica, può verificarsi che un gruppo di popolazione sia esposto a persecuzioni. In tal caso l'esame della domanda viene parimenti effettuata su base individuale anche se, in determinati casi specifici, può limitarsi alla determinazione dell'appartenenza dell'interessato al gruppo in questione. 3. Determinazione dei fatti che giustificherebbero il riconoscimento della condizione di rifugiato Fattore determinante per il riconoscimento dello status di rifugiato secondo la convenzione di Ginevra è il fatto di temere fondatamente di essere perseguitato per motivi di razza, di religione, di nazionalità, di opinioni politiche o di appartenenza ad un determinato gruppo sociale. La fondatezza del timore di essere perseguitato deve essere stabilita alla luce delle circostanze di ciascun singolo caso. Spetta al richiedente presentare gli elementi necessari alla valutazione della realtà dei fatti e delle circostanze addotti. È necessario comprendere che, allorché sarà stata sufficientemente stabilita la credibilità delle dichiarazioni del richiedente, non sarà necessario cercare la conferma dettagliata dei fatti addotti e bisognerebbe concedere al richiedente il beneficio del dubbio, a meno che non vi si oppongano ragioni valide. Il fatto che l'interessato abbia già subito persecuzioni o che ne sia stato direttamente minacciato costituisce una sicura indicazione del rischio di persecuzione, salvo successivo mutamento radicale delle condizioni nel suo paese d'origine o dei suoi rapporti con esso. Il fatto che l'interessato, prima della sua partenza dal paese d'origine, non abbia subito persecuzioni o che non sia stato direttamente minacciato non implica di per sé che egli non possa invocare, nella procedura d'asilo, fondati timori di essere perseguitato. 4. Concetto di persecuzione ai sensi dell'articolo 1, sezione A della convenzione di Ginevra Il concetto di persecuzione cui si fa riferimento in appresso proviene dall'articolo 1 A della convenzione di Ginevra. Questo termine non è definito da tale convenzione. Una definizione unanimemente accettata di tale concetto non figura né nelle conclusioni del Comitato esecutivo dell'HCR né nella dottrina. I presenti orientamenti non costituiscono una definizione. È tuttavia generalmente ammesso che, per poter parlare di persecuzione ai sensi dell'articolo 1 A, è necessario che i fatti subiti o temuti: - siano sufficientemente gravi, per natura o frequenza o costituiscano una violazione dei diritti essenziali dell'uomo, per esempio la vita, la libertà o l'integrità fisica o che, in considerazione di tutti gli elementi del fascicolo, non consentano manifestamente, alla persona che li ha subiti, di continuare a vivere nel suo paese d'origine (1), e - traggano origine da uno dei motivi menzionati all'articolo 1 A: razza, religione, nazionalità, appartenenza a un determinato gruppo sociale, opinioni politiche. I motivi di persecuzione possono sovrapporsi e sono spesso sommati nei confronti di una persona. È irrilevante che tali motivi siano reali o semplicemente imputati all'interessato dall'autore della persecuzione. Le forme di persecuzione possono cumularsi e la somma di eventi che, considerati singolarmente, non costituiscono una persecuzione può, secondo le circostanze, tradursi in una persecuzione di fatto o essere considerata come fondato motivo dei timori di persecuzione. Gli orientamenti illustrati in appresso vanno interpretati alla luce del concetto di persecuzione illustrato nella presente sezione. 5. Origine della persecuzione 5.1. Persecuzione da parte dello Stato La persecuzione è in genere opera di un organo dello Stato (Stato centrale o Stati federati, poteri regionali e locali), a prescindere dal suo status ai sensi del diritto internazionale, o di partiti o di organizzazioni che si sono impadroniti dello Stato. Oltre ai casi in cui la persecuzione riveste la forma della forza bruta, la persecuzione può essere esercitata anche attraverso provvedimenti amministrativi e/o giudiziari che hanno una parvenza di legittimità, ma che di fatto la sviino per fini di persecuzione, oppure sono eseguiti violando la legge. 5.1.1. Provvedimenti legali, amministrativi e di polizia a) Provvedimenti generali I pubblici poteri di un paese sono talvolta indotti a adottare provvedimenti generali intesi a mantenere l'ordine pubblico, a salvaguardare la sicurezza dello Stato, a tutelare la salute della popolazione, ecc. A seconda delle necessità, tali provvedimenti possono comportare restrizioni all'esercizio di talune libertà. I provvedimenti possono altresì essere associati all'uso della forza, senza peraltro che tali restrizioni o tale uso siano, di per sé, sufficienti affinché sia riconosciuta la qualifica di rifugiato alle persone cui vengono applicati. Tuttavia, qualora tali provvedimenti risultino essere attuati in modo discriminatorio, per uno o più motivi tra quelli enumerati nell'articolo 1 A della convenzione di Ginevra e possano avere conseguenze sufficientemente gravi, esse possono giustificare, nel singolo che è vittima della loro applicazione abusiva, un timore individuale di persecuzione. Ciò avviene segnatamente quando provvedimenti di carattere generale sono utilizzati per dissimulare provvedimenti individuali nei confronti di persone che, per i motivi di cui all'articolo 1 A, rischiano di essere molestate dalle proprie autorità. b) Provvedimenti nei confronti di determinate categorie In una società, provvedimenti riguardanti una o più categorie determinate della popolazione possono essere legittimi, anche quando impongono vincoli particolari o restrizioni di talune libertà. Di converso, tali provvedimenti possono giustificare l'esistenza di timori di persecuzione, segnatamente qualora perseguano un obiettivo condannato dalla comunità internazionale o siano manifestamente sproporzionati rispetto ai fini perseguiti o qualora, nella loro attuazione, diano luogo a gravi abusi volti ad infliggere ad un determinato gruppo una sorte diversa e più sfavorevole di quella riservata all'insieme della popolazione. c) Provvedimenti nei confronti del singolo Qualsiasi provvedimento amministrativo, estraneo alle considerazioni di interesse generale di cui sopra, adottato nei confronti di un individuo per uno dei motivi di cui all'articolo 1 A, che sia sufficientemente grave in base ai criteri enunciati al punto 4 della presente posizione comune può essere considerato persecutorio, in particolare, quando presenti carattere intenzionale, sistematico e duraturo. Per valutare la fondatezza dei timori di persecuzione del richiedente asilo è pertanto opportuno tener conto di tutte le circostanze inerenti al provvedimento da questi segnalate. In tutti i casi di cui sopra è opportuno esaminare se esistono uno o più mezzi di ricorso effettivi che permettano di porre fine alla situazione di abuso. In generale, la persecuzione è caratterizzata dal fatto che non esiste ricorso, oppure, se esistono mezzi di ricorso, che alla persona o alle persone interessate è preclusa la possibilità di accedervi, che le decisioni dell'autorità competente non sono imparziali (cfr. punto 5.1.2) o rimangono lettera morta. 5.1.2. Procedimenti giudiziari Benché presentino una parvenza di legalità, i procedimenti giudiziari o le sanzioni inflitte dai tribunali possono trasformarsi in persecuzione quando comportino un elemento discriminatorio e quando siano sufficientemente gravi secondo i criteri enunciati al punto 4 della presente posizione comune. Ciò vale in particolare nei seguenti casi: a) Procedimento discriminatorio Si tratta del caso in cui la disposizione penale è applicabile a tutti, ma il procedimento è avviato solo contro determinate persone, in base a caratteristiche che possono comportare la concessione dello status di rifugiato. L'elemento di discriminazione implicito nella prassi concreta dei procedimenti è quindi essenziale ai fini del riconoscimento dello status di rifugiato. b) Sanzioni discriminatorie Una sanzione o una minaccia di sanzione in base a una disposizione penale valida per tutti è discriminatoria se coloro che violano la legge sono puniti ma talune persone vengono punite più severamente a causa di caratteristiche tali da comportare la concessione dello status di rifugiato. L'elemento di discriminazione nell'irrogazione della pena è essenziale. La persecuzione può essere presunta in caso di sanzioni sproporzionate, purché sussista una connessione con uno dei motivi di persecuzione di cui all'articolo 1 A. c) Violazione di una disposizione penale per motivi di persecuzione La violazione intenzionale di una disposizione penale, sia essa valida per tutti o per alcune determinate categorie di persone, per ragioni che sono motivo di persecuzione, deve risultare chiaramente da dichiarazioni o dalla partecipazione a determinate attività nel paese d'origine oppure essere oggettivamente la conseguenza di caratteristiche del richiedente asilo che possono comportare la concessione dello status di rifugiato. Determinanti sono la natura della sanzione, la gravità della pena rispetto al reato commesso, l'ordinamento giuridico e la situazione generale dei diritti dell'uomo nel paese d'origine. Si valuterà se la violazione intenzionale della disposizione penale possa essere considerata inevitabile in considerazione delle circostanze in cui si è venuta a trovare la persona in causa e della situazione del paese d'origine. 5.2. Persecuzione da parte di terzi Si considererà che le persecuzioni da parte di terzi rientrano nell'ambito di applicazione della convenzione di Ginevra qualora esse sono basate sui motivi dell'articolo 1 A di tale convenzione, esse hanno carattere personalizzato ed esse sono incoraggiate o autorizzate dai pubblici poteri. Se i pubblici poteri restano inattivi, tali persecuzioni devono dar luogo a un esame specifico di ogni domanda volta a ottenere lo status di rifugiato, secondo le giurisprudenze nazionali, tenendo conto tra l'altro del carattere volontario o meno della constatata inattività. Le persone interessate potranno comunque beneficiare di forme adeguate di protezione conformi al diritto nazionale. 6. Guerra civile o altre situazioni di conflitto interno di carattere cruento o generalizzato Il solo riferimento a una situazione di guerra civile o di conflitto interno di carattere cruento o generalizzato e ai pericoli che ne derivano non basta a giustificare il riconoscimento dello status di rifugiato. Il timore di persecuzioni deve essere sempre fondato su uno dei motivi di cui all'articolo 1 A della convenzione di Ginevra e avere carattere personale. Le persecuzioni possono, in tali circostanze, provenire dalle autorità legali o da terzi, incoraggiati o tollerati da queste ultime, oppure da autorità di fatto che controllano una parte del territorio in cui lo Stato non può accordare protezione ai suoi cittadini. In linea di massima, l'impiego delle forze armate non costituisce una persecuzione se è conforme alle norme internazionali del diritto bellico e agli usi riconosciuti a livello internazionale. Diventa tuttavia persecutorio se, per esempio, dopo l'insediamento di un'autorità in una determinata zona, le misure di persecuzione prese da tale autorità contro gli oppositori o la popolazione sono conformi ai criteri di cui al punto 4. In altri casi, potranno essere esercitate altre forme di protezione secondo la legislazione nazionale. 7. Motivi della persecuzione 7.1. Razza Il concetto di razza va inteso in senso lato e comprende l'appartenenza ai vari gruppi etnici. Essenzialmente, la persecuzione si considera basata su motivi razziali quando l'autore delle persecuzioni considera l'oggetto di tali persecuzioni come appartenente a un gruppo razziale diverso dal suo a causa di una differenza effettiva o presunta e in ciò questo è il motivo delle sue azioni. 7.2. Religione Il concetto di religione può essere inteso in senso lato, includendovi le credenze teiste, non teiste o atee. La persecuzione per motivi religiosi si può manifestare in vari modi, che vanno dal divieto totale dell'esercizio del culto e dell'insegnamento religioso a misure gravemente discriminatorie nei confronti di persone appartenenti ad uno altro gruppo religioso. Vi è persecuzione quando le ingerenze e il danno sono sufficientemente gravi secondo i criteri enunciati al punto 4 della presente posizione comune. Ciò può verificarsi allorché lo Stato, oltre alle misure indispensabili per l'imposizione dell'ordine pubblico, proibisce o sanziona le attività di carattere religioso persino in ambito privato. Ci si può altresì trovare in presenza di persecuzioni ispirate da motivi religiosi quando tali attacchi riguardano una persona che non intende professare alcuna religione, che rifiuta di abbracciare una determinata religione o che non intende sottomettersi a tutti i riti e le usanze connessi con una religione, o a parte di essi. 7.3. Nazionalità La nazionalità non va intesa esclusivamente nel senso di cittadinanza ma designa anche l'appartenenza a un determinato gruppo, caratterizzato da un'identità culturale o linguistica o dalla sua affinità con la popolazione di un altro Stato. 7.4. Opinioni politiche Il fatto di avere opinioni politiche diverse da quelle del governo non è di per sé motivo sufficiente per giustificare il riconoscimento dello status di rifugiato; il richiedente asilo deve dimostrare: - che le autorità sono a conoscenza delle sue opinioni politiche o gliele attribuiscono; - che tali opinioni non sono tollerate dal potere, - che nutre un fondato timore di persecuzione per le sue opinioni, tenuto conto della situazione che regna nel suo paese. 7.5. Gruppo sociale Un particolare gruppo sociale comprende di norma persone che provengono dallo stesso ambiente, hanno le stesse abitudini o lo stesso status sociale, ecc. L'affermazione di temere persecuzioni ai sensi del presente punto può di frequente coincidere con l'affermazione di temere una persecuzione per altri motivi, ad esempio di razza, di religione o di nazionalità. L'appartenenza a un determinato gruppo sociale può essere semplicemente attribuita alla persona o al gruppo vittime di persecuzioni dagli autori delle persecuzioni stesse. In alcuni casi, il gruppo sociale non è predeterminato ma può essere circoscritto dalle caratteristiche comuni delle persone perseguitate perché l'autore delle persecuzioni le considera un ostacolo alla realizzazione dei suoi obiettivi. 8. Alternativa di residenza all'interno del paese Quando risulta che le persecuzioni sono nettamente limitate a una determinata parte del territorio, può essere necessario, per verificare che effettivamente ricorra la condizione di cui all'articolo 1 A della convenzione di Ginevra secondo la quale l'interessato non possa o, a causa del timore fondato di persecuzione, non voglia avvalersi della protezione delle autorità del suo paese, esaminare se l'interessato possa trovare un'efficace protezione in altre zone del paese, in cui sarebbe ragionevolmente ipotizzabile che si recasse. 9. Rifugiato già insediato Il timore di persecuzione non deve necessariamente essere stato presente già al momento della partenza dal paese d'origine. Una persona che non aveva ragione di temere persecuzioni quando ha lasciato il suo paese può successivamente, mentre si trova all'estero, diventare un «rifugiato già insediato». La fondatezza del timore di persecuzione può essere determinata da un mutamento di situazione, prodottosi nel paese di origine posteriormente alla sua partenza, le cui conseguenze sono per tale persona gravi ovvero dalle sue attività. In ogni caso le caratteristiche del richiedente asilo che possono portare alla concessione dello status di rifugiato devono essere o poter essere note alle autorità del paese di origine per giustificare il timore di persecuzione del singolo. 9.1. Timori dovuti al mutamento di situazione nel paese di origine successivamente alla partenza Mutamenti politici nel paese di origine possono giustificare il timore di persecuzione, ma soltanto qualora il richiedente asilo possa dimostrare che, a seguito di tali mutamenti, nutrirebbe personalmente un timore fondato di persecuzione se vi facesse ritorno. 9.2. Timori dovuti ad attività all'estero Lo status di rifugiato può essere concesso se le attività che giustificano il timore di persecuzione sono l'espressione e il prolungamento di convinzioni già manifestate all'interno del paese d'origine ovvero sono obiettivamente la conseguenza di caratteristiche del richiedente che possono condurre al riconoscimento dello status di rifugiato. Tuttavia tale continuità non può essere richiesta se l'interessato, a causa dell'età che aveva, non era in grado di formarsi delle convinzioni. Di converso, se la manifestazione delle convinzioni dell'interessato ha chiaramente come scopo principale di creare le condizioni per l'ammissione allo status di rifugiato, le sue attività non possono in linea di massima valergli il riconoscimento di tale status, fatto salvo il diritto dell'interessato di non essere rinviato in un paese in cui la sua vita, la sua integrità fisica o la sua libertà siano in pericolo. 10. Obiezione di coscienza, renitenza alla leva e diserzione Il timore di punizione per obiezione di coscienza, renitenza alla leva o diserzione è esaminato caso per caso ed è di per sé insufficiente per giustificare lo status di rifugiato. La sanzione deve essere valutata, segnatamente, secondo i principi di cui al punto 5. In caso di renitenza alla leva o di diserzione dovrà essere riconosciuto all'interessato lo status di rifugiato se le condizioni in cui vengono assolti gli obblighi militari costituiscono di per sé una persecuzione. Analogamente, potrà essere riconosciuto lo status di rifugiato, alla luce di tutti gli altri requisiti della definizione, in caso di sanzione comminata per obiezione di coscienza, renitenza alla leva o diserzione, decise per un motivo di coscienza, se il compimento degli obblighi militari dovesse condurre l'interessato a partecipare ad azioni che rientrano nelle clausole di esclusione di cui all'articolo 1 F della convenzione di Ginevra. 11. Perdita dello status di rifugiato (articolo 1 C) Il ritiro dello status di rifugiato ai sensi dell'articolo 1 C è sempre deciso caso per caso. Per quanto possibile, gli Stati membri si adoperano, mediante lo scambio di informazioni, all'armonizzazione delle loro prassi in materia di applicazione dei criteri del ritiro dello status di rifugiato di cui all'articolo 1 C. Le circostanze nelle quali si applica il criterio di ritiro di cui all'articolo 1 C devono avere carattere fondamentale ed essere stabilite in modo oggettivo e verificabile. In questo contesto possono avere rilevanza informazioni da parte del Centro di informazione, di riflessione e di scambi in materia di asilo (CIRSA) è dell'HCR. 12. Articolo 1 D della convenzione di Ginevra Una persona che si sottragga deliberatamente alla protezione e assistenza di cui all'articolo 1 D della convenzione di Ginevra non rientra automaticamente di diritto nell'ambito di operatività delle disposizioni di tale convenzione. In tal caso, lo status di rifugiato è di norma definito ai sensi dell'articolo 1 A. 13. Articolo 1 F della convenzione di Ginevra Le clausole dell'articolo 1 F della convenzione di Ginevra sono intese ad escludere dalla protezione accordata da tale convenzione le persone che non possono beneficiare di una protezione internazionale a motivo della gravità dei crimini da esse commessi. Esse possono inoltre essere applicate quando i fatti diventano noti successivamente al riconoscimento dello status di rifugiato (cfr. punto 11). Considerate le gravi conseguenze di una siffatta decisione per il richiedente asilo, l'articolo 1 F deve essere utilizzato con cautela, previo esame approfondito e secondo le modalità previste dal diritto interno. 13.1. Articolo 1 F a) I crimini contemplati dall'articolo 1 F a) sono definiti dagli strumenti internazionali ai quali gli Stati membri hanno aderito e nelle risoluzioni adottate dalle Nazioni Unite o da altre organizzazioni internazionali o regionali nella misura in cui sono stati accettati dallo Stato membro in questione. 13.2. Articolo 1 F b) La gravità della persecuzione cui può essere esposto l'interessato deve essere valutata in base al tipo di reato di cui è sospettato. Le azioni particolarmente crudeli, anche se commesse per un sedicente obiettivo politico, potranno essere qualificate come crimini gravi di diritto comune. Ciò vale tanto per coloro che partecipano al crimine quanto per gli istigatori dello stesso. 13.3. Articolo 1 F c) I fini e principi contemplati dall'articolo 1 F c) sono anzitutto quelli enunciati nella Carta delle Nazioni Unite, che stabilisce gli obblighi degli Stati aderenti nelle loro relazioni reciproche, in particolare per il mantenimento della pace e per quanto riguarda i diritti dell'uomo e le libertà fondamentali. L'articolo 1 F c) si applica ai casi di violazione di questi principi e concerne in particolare i titolari di alte funzioni di Stato che, per le loro responsabilità, hanno ordinato o coperto azioni contrarie a detti fini e principi, nonché le persone che, per la loro appartenenza alle forze di sicurezza, sono state indotte ad assumersi una responsabilità personale nel commettere tali azioni. Gli Stati membri, per valutare se un'azione può essere qualificata contraria ai fini e ai principi delle Nazioni Unite, dovrebbero tener conto delle convenzioni e risoluzioni adottate al riguardo nell'ambito dell'Organizzazione delle Nazioni Unite. Fatto a Bruxelles, addì 4 marzo 1996. Per il Consiglio Il Presidente P. BARATTA (1) Questa formulazione lascia impregiudicato il punto 8: «se l'interessato possa trovare un'efficace protezione in altre zone del proprio paese . . .».