DECISIONE DELLA COMMISSIONE del 14 gennaio 1998 relativa all'applicazione dell'articolo 9 della direttiva 96/67/CE del Consiglio all'aeroporto di Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH) [notificata con il numero C(1998) 71] (Il testo in lingua tedesca è il solo facente fede) (Testo rilevante ai fini del SEE) (98/388/CE)

LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea,

vista la direttiva 96/67/CE del Consiglio, del 15 ottobre 1996, relativa all'accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità (1), in particolare l'articolo 9, paragrafo 5,

sentito il parere del comitato consultivo istituito da tale direttiva,

considerando quanto segue:

I. L'AMBITO DI APPLICAZIONE DELLA DEROGA NOTIFICATA DALLA GERMANIA

A. La notificazione presentata dalle autorità tedesche

(1) Con notifica ricevuta dalla Commissione il 17 ottobre 1997, il cui estratto è stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee (2), la Germania ha comunicato alla Commissione, a norma dell'articolo 9 della direttiva 96/67/CE («la direttiva»), la sua decisione di concedere all'aeroporto di Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH), una deroga intesa:

- a vietare l'effettuazione dell'autoassistenza, per le categorie di servizi indicate ai punti 5.l, 5.2, 5.4 (eccettuato il trasporto dell'equipaggio), 5.5 e 5.6 dell'allegato della direttiva, nonché per l'effettuazione dell'autoassistenza merci per quanto riguarda, sia in arrivo che in partenza o in transito, il trattamento fisico delle merci tra l'aerostazione e l'aereo. A norma dell'articolo 9, paragrafo 1, lettera d), della direttiva, tale deroga è concessa a decorrere dal 1° gennaio 1998 per un periodo di tre anni, con scadenza il 31 dicembre 2000;

- a limitare a due utenti l'effettuazione dell'autoassistenza per le categorie di servizi indicate ai punti 6.l, 6.2 e 6.3 dell'allegato della direttiva. A norma dell'articolo 9, paragrafo 1, lettera c), della direttiva, tale deroga è concessa a decorrere dal 1° gennaio 1998 e per un periodo di tre anni, con scadenza il 31 dicembre 2000;

- a riservare all'aeroporto di Düsseldorf il monopolio della prestazione di servizi a terzi per le categorie di servizi indicate ai punti 5.1, 5.2, 5.4 (eccettuato il trasporto dell'equipaggio), 5.5 e 5.6 dell'allegato della direttiva, nonché per l'effettuazione dell'assistenza merci per quanto riguarda, sia in arrivo che in partenza o in transito, il trattamento fisico delle merci tra l'aerostazione e l'aereo. A norma dell'articolo 9, paragrafo 1, lettera b), della direttiva, tale deroga è concessa a decorrere dal 1° gennaio 1999 per un periodo di due anni, con scadenza il 31 dicembre 2000;

- a limitare a due prestatori la prestazione di servizi a terzi per le categorie di servizi indicate ai punti 6.1, 6.2 e 6.3 dell'allegato della direttiva. A norma dell'articolo 9, paragrafo 1, lettera a), della direttiva, tale deroga è concessa a decorrere dal 1° gennaio 1998 per un periodo di tre anni, con scadenza il 31 dicembre 2000.

B. Fondamento della deroga

(2) Le norme generali relative all'accesso al mercato dell'assistenza a terra sono definite agli articoli 6 e 7 della direttiva. Esse prevedono chiaramente il principio della massima apertura possibile per la maggior parte delle categorie di servizi di assistenza a terra. Tuttavia, a causa della situazione e della funzione particolare di un aeroporto, segnatamente dei problemi di sicurezza tecnica e di sicurezza pubblica, ma anche di spazio e di capacità che possono verificarsi in alcune parti della maggioranza degli aeroporti, la direttiva non stabilisce una libertà totale, ma prevede un'apertura minima tanto in materia di autoassistenza che di assistenza a terzi per quattro categorie di servizi situati sul lato pista, vale a dire in una zona particolarmente delicata dell'aeroporto. Tali categorie riguardano le operazioni in pista, l'assistenza bagagli, l'assistenza carburante e talune operazioni di assistenza merci e posta.

(3) La direttiva ha tenuto conto anche del fatto che, in alcuni casi molto specifici, gravi problemi di spazio e di capacità impediscono l'apertura del mercato al livello previsto. In tali casi, possono essere concesse deroghe su base temporanea al fine di concedere all'aeroporto il tempo di superare tali vincoli. Tali deroghe possono pertanto avere esclusivamente un carattere eccezionale e non hanno l'obiettivo di garantire in maniera generale agli aeroporti un periodo di adeguamento supplementare a quello già previsto all'articolo 1 della direttiva.

(4) Una deroga può essere concessa esclusivamente a causa di limiti specifici di spazio e di capacità. È su questa base che le autorità tedesche hanno concesso la suddetta deroga, conformemente al paragrafo 3 della normativa tedesca Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlicher Vorschriften, che attua la direttiva nel diritto interno.

C. La situazione relativa all'assistenza presso l'aeroporto di Düsseldorf

(5) Alla data di decisione di deroga, erano aperte alla concorrenza le attività di assistenza passeggeri (punto 2 dell'allegato), l'assistenza operazioni aeree e gestione degli equipaggi (punto 9), l'assistenza trasporto a terra (punto 10), l'assistenza ristorazione (punto 11), la manutenzione dell'aereo (punto 8), l'assistenza carburante e olio (punto 7) e alcune operazioni in materia di assistenza merci (punto 4.1).

(6) A norma delle disposizioni della legge tedesca di attuazione della direttiva, sono aperti alla concorrenza dal 1° gennaio 1998 per l'autoassistenza, e saranno aperti alla concorrenza dal 1° gennaio 1999 per la prestazione a terzi, i servizi di assistenza amministrativa a terra (punto 2), l'assistenza posta (punto 4.2) e l'organizzazione delle comunicazioni tra l'aeromobile e il prestatore dei servizi (punto 5.3).

(7) La deroga concessa dalle autorità tedesche consente una certa apertura alla concorrenza dell'assistenza pulizia e servizi di scalo (punto 6), che è limitata a due prestatori e due utenti che effettuano autoassistenza.

Invece, alla data della decisione di deroga l'aeroporto (Flughafen Düsseldorf GmbH) vietava, e continuerà a vietare mediante la deroga, l'esercizio dell'autoassistenza, e si riserverà la possibilità di prestare in via esclusiva i servizi di assistenza «operazioni in pista» (punti 5.l, 5.2, 5.4, 5.5 e 5.6) ad eccezione del caricamento sull'aereo dei cibi e delle bevande e il relativo scaricamento, che sono aperti alla concorrenza.

II. I VINCOLI ADDOTTI DALLE AUTORITÀ TEDESCHE

A. Introduzione

(8) La deroga concessa dal governo della Repubblica federale di Germania si basa principalmente:

- sul fatto che gli spazi esistenti nell'aeroporto vengono già completamente utilizzati;

- sui numerosi problemi di spazio e di capacità riscontrati presso tale aeroporto a causa dell'incendio del terminal, avvenuto l'11 aprile 1996;

- sull'incremento della domanda di spazi determinato dall'apertura del mercato al livello previsto dalla direttiva.

(9) La decisione di deroga si basa sulle argomentazioni e sugli studi presentati dall'aeroporto di Düsseldorf:

- «Motivi della deroga ai sensi dell'articolo 9 della direttiva 96/67/CE, relativa all'accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità» - aeroporto di Düsseldorf, settembre 1997;

- Studio di Netherlands Airport Consultants BV (qui di seguito «NACO») intitolato «Conseguenze della liberalizzazione dei servizi di assistenza a terra intesa a garantire l'accesso a più prestatori di servizi» - 3 luglio 1997;

- «Piano di sviluppo che accompagna la domanda di deroga» - Düsseldorf, settembre 1997.

B. I problemi strutturali di spazio presso l'aeroporto

(10) Secondo le autorità tedesche, l'aeroporto di Düsseldorf registra un volume di traffico per ettaro nettamente superiore a quello degli altri aeroporti tedeschi. Il numero di movimenti aerei è stato limitato nel 1994 a 91 000 movimenti commerciali nell'arco dei sei mesi dell'anno più congestionati. Dal dicembre 1997, in applicazione delle norme sul contingentamento delle emissioni sonore, il numero di movimenti autorizzati è di 105 000. In una seconda e terza fase, tale cifra dovrebbe essere aumentata rispettivamente a 110 000 e a 120 000 movimenti. Con un'estensione di 613 ettari, l'aeroporto registra quindi quasi 300 movimenti, vale a dire un numero di passeggeri per ettaro pari a 24 700, mentre aeroporti di estensione comparabile come Amburgo o Berlino-Tegel registrano soltanto rispettivamente 14 500 e 17 500 passeggeri per ettaro.

(11) Le autorità tedesche hanno inoltre addotto vincoli di capacità. È stato imposto un limite del numero di movimenti presso l'aeroporto di Düsseldorf e il precedente livello massimo di 91 000 movimenti commerciali nell'arco dei sei mesi più congestionati dell'anno è stato quasi raggiunto sin dal 1995. Da allora, l'aeroporto registra un livello di saturazione ed il fatto che tale livello sia mantenuto nonostante l'incendio del 1996 non fa che aggravare i suddetti vincoli. Infatti, dopo tale sinistro l'aeroporto ha ritrovato molto rapidamente il livello di utilizzazione registrato nel 1995. Il sistema di contingentamento delle emissioni sonore, che consentirà di aumentare progressivamente il numero di movimenti da 105 000 a circa 120 000 per semestre, ha iniziato ad essere applicato nel dicembre 1997. Tale aumento, che potrà essere assorbito senza problemi a livello delle piste, consentirà di rispondere in maniera migliore alla forte domanda delle compagnie aeree.

C. Le conseguenze dell'incendio

(12) Secondo le autorità tedesche, la situazione è notevolmente peggiorata in seguito all'incendio dell'11 aprile 1996. L'incendio ha distrutto l'edificio centrale e reso inutilizzabili i moli d'imbarco A, B e C. Il molo d'imbarco C, nonché la parte dell'edificio centrale ad esso corrispondente, sono stati riaperti nel novembre 1996. I lavori di ricostruzione nelle altre parti si stanno svolgendo normalmente in base ai piani di ristrutturazione.

Per tutta la durata dei lavori di rinnovamento e di ricostruzione:

- diverse posizioni precedentemente accessibili con passerelle di imbarco sono accessibili soltanto mediante autobus come posizioni di imbarco in pista. Inoltre, l'arrivo di tutti i passeggeri è concentrato nel molo C, l'unico che dispone di un sistema per la distribuzione dei bagagli. Tale situazione determina una necessità supplementare molto rilevante di veicoli per il trasporto dei passeggeri e di scalette di imbarco, e quindi anche di zone di parcheggio per i suddetti veicoli e materiali;

- è stato necessario installare edifici provvisori. La costruzione di edifici provvisori nonché di due moduli, ad est e ad ovest (moduli D ed F), è stata necessaria per garantire temporaneamente l'imbarco dei passeggeri. I suddetti moduli registrano tuttavia una congestione massima in alcuni periodi di punta e riducono inoltre lo spazio disponibile ad altri scopi;

- tre posizioni (50, 51 e 60) hanno dovuto essere chiuse per consentire la ricostruzione del molo B e l'immagazzinaggio del materiale;

- l'immagazzinaggio dei materiali di costruzione aggrava ulteriormente la situazione;

- l'aumento del traffico nelle aree di stazionamento rende molto difficile la circolazione intorno al terminal, in particolare a causa della recinzione intorno al molo B che, per tutto il periodo dei lavori presso tale molo, obbligherà le autorità aeroportuali a deviare la circolazione dei veicoli e priverà l'aeroporto di un nodo stradale importante in tale punto. Secondo le autorità aeroportuali, la perdita di spazio corrispondente può essere stimata in circa 7 500 m2.

(13) Secondo le autorità aeroportuali, la rilevanza dei lavori dovrebbe permettere che gli impianti vengano rimessi in attività soltanto in maniera molto progressiva.

Il molo C è divenuto nuovamente agibile dal mese di novembre 1996. Esso riveste notevole importanza, in quanto in tale molo si trovano i nastri trasportatori dei bagagli per l'arrivo dei passeggeri. Al fine di aumentare la capacità, un ampliamento a sud del molo consentirà di installare tre nastri trasportatori supplementari. Tale ampliamento è stato effettuato a scapito dello spazio nell'area di stazionamento e in particolare di alcune zone di parcheggio di materiale.

Il molo A dovrebbe essere aperto verso la metà del 1998. Leggermente ampliato, esso potrà accogliere a quel momento quattro posizioni supplementari. In tale attesa, i passeggeri che arrivano a posizioni situate in tale molo devono essere trasportati al molo C per poter ritirare i loro bagagli.

Il molo B dovrebbe rimanere completamente chiuso fino al 2001. Esso dovrebbe subire profonde modifiche, in particolare un ampliamento in tutta la sua lunghezza con un adeguamento ai flussi di passeggeri Schengen e non Schengen, nonché l'aggiunta di ulteriori uffici e sale.

Due moduli (D ed E), ad est e ad ovest, consentono di far fronte provvisoriamente alla domanda. Secondo le autorità aeroportuali, essi dispongono tuttavia di poche zone di parcheggio e impongono tempi di trasporto a terra piuttosto lunghi.

Il piano globale di ricostruzione prevede che le infrastrutture siano completamente agibili soltanto nel 2002. Tuttavia, secondo il piano presentato, lo spazio necessario per l'apertura del mercato dell'assistenza a terra dovrebbe essere disponibile dall'inizio del 2001.

D. Le conseguenze dell'apertura del mercato

(14) Lo studio realizzato da NACO mostra una carenza attuale di spazio di oltre 10 000 m2 a causa degli effetti nocivi dell'incendio. Nella propria analisi, NACO mostra una relazione diretta tra l'ingresso di nuovi operatori - prestatori di servizi o utenti che effettuano autoassistenza - e la necessità di spazio. In effetti, le conclusioni di NACO si basano sul fatto che il numero di veicoli e di apparecchiature dipende dalle esigenze di ciascun operatore e che l'esigenza di spazio per il parcheggio di tali apparecchiature aumenta in maniera proporzionale al numero di operatori.

(15) L'attuale carenza di spazio è al momento compensata dall'affitto di hangar e dall'utilizzazione di alcune aree di preparazione per il parcheggio dei materiali. Con l'ingresso di un secondo operatore, una simile compensazione non sarà più possibile, in quanto la variazione a brevissimo termine nella ripartizione delle posizioni, e di conseguenza dei prestatori che devono fornire servizi alle compagnie aeree, renderà impossibile il parcheggio dei materiali in tali aree.

(16) Secondo le autorità aeroportuali, l'apertura del mercato determinerà la chiusura delle posizioni supplementari, riducendo in tal modo la capacità dell'aeroporto quando esso registra già una situazione difficile in questo settore.

(17) In conclusione, secondo lo studio realizzato da NACO, l'attuale carenza di spazio, pari al 25,4 %, aumenterebbe al 30 % se un prestatore di servizi detenesse una quota di mercato del 15 %, al 38 % se detenesse una quota del 40 % e al 37 % in caso di autoassistenza effettuata dal vettore aereo principale.

E. Osservazioni delle parti interessate

(18) In seguito alla pubblicazione, da parte della Commissione, di un estratto della notifica delle autorità tedesche e conformemente alle disposizioni dell'articolo 9, paragrafo 3, della direttiva, numerosi vettori aerei e associazioni di vettori aerei hanno espresso dubbi sul fatto che tale deroga sia giustificata. Tuttavia, la loro motivazione è basata su una mera affermazione che l'aeroporto dispone di spazio sufficiente per accogliere nuovi operatori e che la direzione dell'aeroporto non intende aprire il mercato il più rapidamente possibile. Anche se la maggior parte dei vettori aerei riconosce la situazione piuttosto eccezionale di tale aeroporto dovuta all'incendio, alcuni si basano sul fatto che l'aeroporto ha mostrato, di fronte alle conseguenze dell'incendio, una notevole capacità di adattamento e che, con uno sforzo supplementare, potrebbe adattarsi rapidamente alle condizioni necessarie per l'apertura del mercato.

III. VALUTAZIONE DELLA DEROGA IN BASE ALLE DISPOSIZIONI DELLA DIRETTIVA 96/67/CE

A. Contesto

(19) Una deroga può essere concessa soltanto per vincoli specifici di spazio o di capacità. D'altro canto, tali vincoli devono essere sufficientemente importanti da rendere impossibile l'apertura del mercato al livello previsto dalla direttiva. Inoltre, l'articolo 9, paragrafo 2, della direttiva prevede espressamente che la deroga concessa non deve pregiudicare indebitamente gli obiettivi della direttiva, dar luogo a distorsioni della concorrenza né essere più ampia del necessario. Conformemente alla giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee, e in particolare le sentenze 20 aprile 1978, cause riunite 80-81/77 (Commissionnaires réunis/Receveur des Douanes) (3) e 25 giugno 1992, causa C-116/91 (British Gas) (4), qualsiasi eccezione deve essere interpretata restrittivamente e la portata di una deroga deve essere determinata tenendo conto delle finalità della misura in questione. La Commissione deve pertanto effettuare una valutazione rigorosa della deroga. A norma dell'articolo 9, paragrafo 1, lettere a) e c), lo Stato membro interessato può quindi limitare fino a un minimo di due il numero di prestatori di servizi o di utenti che effettuano autoassistenza per le categorie di servizi completamente aperte alla concorrenza. È su questa base che la deroga prevede una limitazione a due del numero di prestatori di servizi e di utenti autorizzati a effettuare le operazioni di pulizia e di servizio dell'aereo.

(20) Tuttavia, a norma dell'articolo 9, paragrafo 1, lettera b), lo Stato membro può anche riservare a un solo prestatore il diritto di prestare i servizi indicati all'articolo 6, paragrafo 2, o vietare o limitare a un solo utente, a norma dell'articolo 9, paragrafo 1, lettera d), l'effettuazione dell'autoassistenza per i servizi elencati all'articolo 7, paragrafo 2. È in applicazione di tali disposizioni che la deroga prevede di vietare l'autoassistenza e di riservare all'aeroporto la prestazione di una parte dei servizi relativi alle operazioni in pista.

(21) Tuttavia, l'articolo 9, paragrafo 2, precisa che una deroga deve:

- specificare la categoria o le categorie di servizi cui si applica e i vincoli specifici di spazio o di capacità che la giustificano;

- essere accompagnata da un piano di misure adeguate mirante a superare questi vincoli;

- non essere più ampia del necessario, non dar luogo a distorsioni della concorrenza, né pregiudicare indebitamente gli obiettivi della direttiva.

(22) A norma dell'articolo 9, paragrafo 6, la durata delle deroghe concesse in forza dell'articolo 9, paragrafo 1, lettere a), c) e d), non può eccedere i tre anni e tali deroghe possono essere prorogate, mentre la durata di quelle concesse a norma dell'articolo 9, paragrafo l, lettera b), non può eccedere i due anni.

(23) In applicazione della procedura di cui all'articolo 9, paragrafi 3, 4 e 5, la Commissione deve procedere all'esame della deroga concessa dallo Stato membro e approvare tale decisione, opporvisi o ancora esigere che lo Stato membro stesso modifichi la portata della deroga o la limiti alle sole parti dell'aeroporto in cui i vincoli addotti sono accertati.

(24) Tenuto conto delle citate disposizioni dell'articolo 9, la Commissione ritiene pertanto che la sua valutazione deve consistere nel verificare se sia impossibile aprire il mercato al livello previsto dalla direttiva e deve vertere sui tre punti seguenti:

- la sussistenza e la rilevanza dei vincoli di spazio e di capacità addotti dalle autorità tedesche;

- il piano di misure adeguate, che deve essere accettabile tanto sotto il profilo delle misure che l'aeroporto deve impegnarsi ad adottare che del calendario di attuazione di tali misure. Sotto questo profilo, la Commissione ritiene che l'aeroporto o la Stato membro debbano tanto più impegnarsi ad adottare misure adeguate quanto più la deroga presenta un carattere restrittivo dell'accesso al mercato. È questo il caso della deroga concessa all'aeroporto di Düsseldorf per la parte che consente il mantenimento di un monopolio assoluto relativamente ad alcune operazioni in pista, per le quali gli utenti dell'aeroporto non dispongono della facoltà di scegliere né della possibilità di effettuare autoassistenza;

- la conformità ai criteri indicati nell'articolo 9, paragrafo 2, della direttiva.

A norma dell'articolo 9, paragrafo 4, della direttiva, la Commissione ha effettuato un esame approfondito dei vincoli addotti in materia di spazio e di capacità, dell'adeguatezza della decisione adottata rispetto a tali vincoli e delle misure proposte per superarli. In tale esame, la Commissione ha beneficiato dell'assistenza tecnica della società «Alan Stratford and Associates».

B. I vincoli di spazio e di capacità

a) I problemi strutturali di spazio dell'aeroporto

(25) Viene generalmente riconosciuto che la presenza di più operatori richiede un quantitativo di apparecchiature superiore a quello necessario in caso di monopolio e, di conseguenza, un'esigenza di spazio supplementare per il parcheggio di tali apparecchiature.

In effetti, se in una situazione di monopolio la necessità di apparecchiature è connessa al volume di traffico nelle ore di punta dell'aeroporto, in presenza di più operatori è necessario tener conto dell'ora di punta di ciascuno di essi, che non coincide sempre con quella dell'aeroporto. Una situazione di concorrenza determina pertanto una maggiore necessità di apparecchiature e, di conseguenza, di spazio per garantire il parcheggio delle stesse. In talune circostanze tale situazione potrebbe determinare anche problemi di traffico dei veicoli nelle aree di parcheggio.

Tuttavia, affermare come fanno l'aeroporto di Düsseldorf e lo studio NACO che tale necessità di spazio è proporzionale alla necessità di apparecchiature, corrisponde a disconoscere che vi è sempre un periodo della giornata in cui l'ora di punta dei vari prestatori di servizi coincide con l'ora di punta dell'aeroporto (soprattutto in un aeroporto congestionato), e che durante tale periodo vi è una minore necessità di zone di parcheggio poiché le apparecchiature sono in servizio. Durante le ore di calma, in particolare durante la notte, in cui le apparecchiature sono meno utilizzate, le posizioni libere presso l'aeroporto possono, in linea di principio, servire da zone di parcheggio temporanee per le apparecchiature. È tuttavia vero che nel caso particolare dell'aeroporto di Düsseldorf diversi aerei rimangono parcheggiati durante la notte, occupando quasi tutte le posizioni. D'altro canto, bisogna tener conto del fatto che l'apertura alla concorrenza determinerà una riduzione della quota di mercato dell'operatore che è stato fino ad oggi in posizione di monopolio; e conseguentemente, una diminuzione della sua necessità di apparecchiature; e quindi una diminuzione della sua necessità di spazio per parcheggiare tali apparecchiature.

(26) L'aeroporto di Düsseldorf raffronta la propria situazione con quella dei principali aeroporti tedeschi. È vero che tale aeroporto registra un numero di movimenti e un numero di passeggeri relativamente importanti per un aeroporto di queste dimensioni. Tuttavia, un raffronto effettuato tenendo conto della superficie totale dell'estensione dell'aeroporto e non delle superfici utilizzabili, che escludono in particolare le foreste protette, non è probante. Analogamente, una limitazione normativa del numero di movimenti non ha effetti diretti sulle superfici disponibili per le operazioni di assistenza.

(27) Inoltre, tutti i dati che evidenziano i problemi di spazio si riferiscono al periodo successivo all'incendio. Tali dati non cercano pertanto di dimostrare una carenza strutturale di spazio che esista al di là delle conseguenze particolari dovute al sinistro.

È quindi necessario limitare la valutazione unicamente alla situazione attuale, vale a dire alle difficoltà temporanee provocate dall'incendio.

b) Le conseguenze dell'incendio

(28) L'incendio ha costretto l'aeroporto a costruire nuovi moduli per le partenze dei passeggeri, ma anche a modificare in maniera molto sensibile il funzionamento delle strutture e l'instradamento dei passeggeri. In effetti, la maggior parte delle posizioni, che precedentemente erano accessibili con passerelle di imbarco, possono essere utilizzate soltanto come posizioni di imbarco in pista, verso le quali bisogna instradare i passeggeri o dalle quali bisogna trasportarli. È stato necessario aggiungere 16 autobus al parco dei 35 autobus esistenti e sono state necessarie 12 nuove scalette per aerei per garantire le operazioni passeggeri in pista. Analogamente, sono state necessarie apparecchiature supplementari per il trasporto dei bagagli. Tale aumento sensibile del numero dei veicoli, connesso alla mancanza di spazio sufficiente per il loro parcheggio, rende difficile la circolazione nell'area di stazionamento. Inoltre il molo C, in cui è attualmente localizzato il sistema di distribuzione dei bagagli, deve far fronte da solo a tutte le necessità dei passeggeri in arrivo. La partenza dei passeggeri è garantita da due moduli provvisori ad est e ad ovest. Durante le ore di punta, tali moduli sono congestionati e la configurazione dei luoghi, in particolare delle porte di imbarco, rende difficile la circolazione degli autobus. La circolazione nell'area di stazionamento, già intensa a causa dell'elevato numero di posizioni di imbarco in pista e del fatto che il molo C funge da zona di arrivo di tutti i passeggeri dell'aeroporto, sarà ancora più problematica nel periodo in cui sarà effettuata la ricostruzione del molo B. In tale periodo, vale a dire tra il 1998 e il 2001, il necessario isolamento di tale molo determinerà la chiusura del passaggio sotterraneo e obbligherà tutti i veicoli ad aggirare completamente tale molo. Va inoltre ricordato che tale molo possiede da solo quasi un terzo delle passerelle di collegamento con gli aerei e che prima dell'incendio gestiva quasi la metà dei passeggeri.

Nel periodo di ricostruzione, una parte delle zone di parcheggio intorno al molo B sarà occupata dai materiali di costruzione, riducendo in tal modo lo spazio disponibile in tale luogo, dove attualmente è parcheggiato un numero rilevante di casse mobili.

Infine, il parcheggio notturno di numerosi aeromobili nelle posizioni di imbarco in pista di fronte al centro merci e la necessità di utilizzare l'area delle operazioni antighiaccio nel periodo invernale rendono difficili le condizioni di parcheggio dei materiali in tali luoghi.

(29) Tuttavia, la Commissione ha potuto rilevare che alcune costruzioni provvisorie intorno ai moli C ed A, in particolare per gli equipaggi, avrebbero potuto essere installate in luoghi dell'aeroporto meno congestionati, liberando quindi parzialmente la zona intorno al terminal.

Inoltre, la circolazione potrebbe essere migliorata riducendo il numero di automobili private nell'area di stazionamento. Inoltre, una parte dei parcheggi per le automobili utilizzate dal personale dell'aeroporto, intorno al modulo D ad ovest, potrebbe essere riconvertita in zona per il parcheggio di apparecchiature con un accesso dal lato pista. Bisogna tuttavia riconoscere che tali modifiche risolverebbero soltanto in parte il problema del parcheggio di alcuni veicoli, ma lascerebbero intatto quello della congestione in prossimità degli aeromobili e delle porte dei terminal D ed E, per le partenze, e C, dove sono concentrati gli arrivi.

(30) La Commissione riconosce pertanto che il parcheggio e la circolazione sul lato pista sono stati resi difficili dalle conseguenze dell'incendio dell'aprile 1996. L'isolamento del molo B dall'inizio del 1998 per i lavori di ricostruzione e di ampliamento non potrà che aggravare i problemi nel punto centrale dell'aeroporto per tutta la durata dei grandi lavori. Va tuttavia rilevato che, man mano che tali lavori avanzano, e in particolare quando i grandi lavori saranno terminati e resteranno da effettuare soltanto i lavori interni, vale a dire verso la fine del 1999, uno spazio notevole potrà essere liberato intorno al molo B e servire quindi per il parcheggio dei materiali di assistenza a terra.

Si tratta pertanto di esaminare se le suddette condizioni rendono impossibile l'apertura del mercato al livello previsto dalla direttiva.

c) L'apertura del mercato

(31) Le autorità aeroportuali fanno riferimento alle prospettive di incremento del traffico aereo a Düsseldorf. Se è vero che è possibile prevedere un simile aumento del traffico, esso deriverà tuttavia dalla volontà e dalla possibilità dell'aeroporto di far fronte alla domanda. Va peraltro ricordato che, da una parte, sono stati normativamente imposti contingenti di voli all'aeroporto di Düsseldorf - anche se dovrebbe presto intervenire un alleggerimento della legislazione - e soprattutto che una decisione di strategia politica delle autorità aeroportuali, vale a dire l'aumento della capacità, non può essere presentata come prioritaria rispetto all'applicazione di una normativa nazionale o comunitaria. Tale volontà normativa si traduce in particolare nel carattere temporaneo della deroga, nonché nell'impossibilità di prorogare qualsiasi situazione di monopolio al di là di due periodi di due anni al massimo. Si tratta per la Commissione di determinare se i problemi di spazio o di capacità, e non le aspettative o le decisioni di aumento della capacità, rendono impossibile l'apertura del mercato al livello previsto dalla direttiva.

(32) L'attuale carenza di spazio per il parcheggio delle apparecchiature, stimata da NACO in oltre 10 000 m2, è attualmente compensata dalla locazione di spazi negli hangar di alcune compagnie aeree, da una parte; e dallo spazio liberato dalla chiusura di tre posizioni, dall'altra. Ora, bisogna riconoscere non soltanto che la necessità di spazio per parcheggiare le apparecchiature aumenterà con l'ingresso di uno o più nuovi operatori, ma anche che almeno una parte delle possibilità di compensare tale carenza verrà meno a partire dall'inizio del 1998 e per tutto il periodo di ricostruzione del molo B. Tale molo sarà infatti totalmente isolato e anche una parte dello spazio attualmente utilizzato come compensazione dovrà essere allocato per l'ampliamento del molo e per i materiali necessari a tale ampliamento. L'aeroporto dovrà allora far fronte contemporaneamente a una riduzione degli spazi e a un aumento della domanda.

(33) L'apertura del mercato determinerà una necessità supplementare di apparecchiature che può essere valutata tenendo conto contemporaneamente delle ore di punta dell'aeroporto (poiché in tale periodo più o meno tutti gli operatori hanno un'attività intensa) e dell'ora di punta di ciascun operatore, qualora essa non coincida con quella dell'aeroporto. La Commissione ritiene che non vi sia una correlazione diretta tra l'aumento del numero degli operatori e l'incremento della necessità di apparecchiature. D'altro canto, la necessità di apparecchiature in un dato momento dipende principalmente dal numero di aeromobili da gestire in quel momento. Si può tuttavia affermare che l'apertura del mercato determinerà in ogni caso un incremento del volume del materiale di assistenza sulla pista.

(34) La deroga concessa dalla Germania intende limitare il numero di operatori in pista.

Essa riguarda da una parte le attività di pulizia e di servizio dell'aereo, relativamente alle quali il numero di prestatori e di utenti che effettuano autoassistenza è limitato a due. La decisione delle autorità tedesche garantisce tuttavia un'apertura del mercato a due utenti che effettuano autoassistenza e a due prestatori, attribuendo in tal modo una facoltà minima di scelta agli utenti, che non può essere ampliata durante il periodo dei lavori. Nella situazione di congestione che si registra all'aeroporto, non è infatti possibile aprire integralmente alla concorrenza le attività di pulizia e di servizio dell'aereo senza aumentare le difficoltà inerenti al traffico e al parcheggio supplementari nell'area di stazionamento.

D'altro canto, la decisione mira a vietare l'ingresso di un utente o di un prestatore di servizi nel mercato delle operazioni in pista. Le attività in questione di segnalazione a terra, di spostamento, di carico e di scarico dell'aeromobile e di trasporto di passeggeri e di merci in pista necessitano di numerose e pesanti apparecchiature, per le quali sono necessarie aree di manovra e di parcheggio adeguate.

(35) Gli scenari presentati nel contesto dell'ingresso nel mercato di un nuovo operatore devono essere sempre considerati con cautela. Lo studio NACO prevede diverse ipotesi di evoluzione del mercato. Sembra, in base agli studi effettuati nell'ambito dell'elaborazione della direttiva e nell'ambito di altre deroghe, che l'ipotesi formulata, la quale prevede un controllo del mercato di circa il 40 % da parte del nuovo operatore sin dai primi anni, sia esagerata. Sembra molto più realistica l'ipotesi di una quota di mercato del 15 %. In quest'ultimo caso, partendo dal fatto che, al momento, il numero di movimenti è limitato a 90 000 all'anno, una quota di mercato del 15 % consentirebbe di trattare in media 37 movimenti al giorno, corrispondenti a 18 voli giornalieri. Tuttavia, la redditività economica di una simile situazione dipende completamente dal tipo di aeromobili da gestire e dagli orari rispettivi relativi a tale gestione. Infatti, la prestazione di servizi a tale livello su aeromobili di piccole dimensioni rischia di non essere redditizia. Essa sarà ampiamente redditizia su aeromobili di grandi dimensioni, ma in quest'ultimo caso anche il materiale necessario sarà molto più rilevante. Analogamente, la gestione in contemporanea di due aeromobili del medesimo tipo obbligherà il prestatore ad una duplicazione delle proprie apparecchiature. Per questo motivo, bisogna considerare le suddette ipotesi come meri esempi, ma è difficile utilizzarle come base per valutare le esigenze precise di ciascuno dei prestatori.

Tuttavia, per quanto riguarda l'ipotesi di un'autoassistenza effettuata da LTU (vettore aereo basato a Düsseldorf), tenuto conto del fatto che la compagnia aerea possiede aeromobili di grandi dimensioni e che dagli orari dei voli si evince la sussistenza in orari ravvicinati di diversi voli effettuati con tali aerei, sarà necessario che il suddetto vettore aereo moltiplichi le proprie apparecchiature per far fronte a tali esigenze.

(36) In linea generale, possiamo quindi convenire che l'ingresso nel mercato di un nuovo operatore determinerà un incremento della necessità di spazio al quale, anche in un'ipotesi ottimale dell'ordine di 3 500 m2, non sarà possibile far fronte, tenuto conto della carenza di spazio di oltre 10 000 m2 già esistente nell'aeroporto e delle ulteriori complicazioni determinate dalla chiusura del molo B e dalla necessità di instradare tutti i passeggeri con autobus, sia all'arrivo che in partenza.

C. Il piano di ristrutturazione

(37) A norma dell'articolo 9, paragrafo 2, della direttiva, qualsiasi decisione di deroga deve essere accompagnata da un piano di misure adeguate mirante a superare questi vincoli.

Il progetto «DUS 2000 Plus» ha come obiettivo la ricostruzione e lo sviluppo dell'aeroporto di Düsseldorf per i prossimi anni. Tale progetto, già avviato, dovrebbe consentire all'aeroporto di far fronte contemporaneamente alle necessità delle compagnie aeree in materia di capacità (nella misura in cui la nuova normativa dovrebbe consentire un aumento della capacità) e alle esigenze della direttiva relative all'apertura del mercato. Il piano di cui all'articolo 9, paragrafo 2, della direttiva mirante a superare i vincoli è incorporato nel progetto «DUS 2000 Plus».

La prima fase dei lavori del progetto «DUS 2000 Plus» riguarda direttamente le possibilità di aumentare lo spazio disponibile per l'assistenza a terra.

(38) Alla fine della ricostruzione del molo B, è previsto intorno a tale molo un aumento di 2 000 m2 delle zone di parcheggio per il materiale relativo all'assistenza, portando in tal modo la superficie disponibile in tale luogo da 5 700 a 7 700 m2. Il piano presentato indica la fine del 2000 come data per il completamento dei lavori in tale molo.

Lo spazio reso disponibile dal rinnovamento completo del terminal consentirà di liberare la zona occupata dagli uffici amministrativi provvisori, che sono attualmente situati di fronte al vecchio centro merci, liberando in tal modo una superficie di 1 100 m2 che sarà destinata al parcheggio dei veicoli e delle apparecchiature per l'assistenza a terra.

(39) Il piano di sviluppo prevede anche un ampliamento dell'area di stazionamento. Tale ampliamento sarà effettuato in primo luogo all'estremità est all'inizio del 1999, con il principale obiettivo di creare un'area antighiaccio. Una parte della superficie liberata, pari a qualche centinaio di metri quadri, potrà servire per il parcheggio del materiale di assistenza. Tuttavia, eccettuato il periodo invernale, una superficie di oltre 4100 m2 potrebbe in tal caso essere disponibile per immagazzinare apparecchiature. In una seconda fase, un notevole ampliamento è previsto anche ad ovest. La zona liberata sarà destinata per metà a nuove posizioni di aerei; l'altra metà, stimata in 14 000-16 000 m2, dovrebbe essere utilizzata per l'immagazzinaggio del materiale di assistenza. I lavori in tale zona dovrebbero terminare alla fine del 2000. Il piano prevede pertanto, per l'inizio del 2001, uno spazio supplementare disponibile tra 21 000 e 23 000 m2 per il parcheggio delle apparecchiature in pista (tabella 2 del piano di sviluppo).

D. Il rispetto dei criteri di cui all'articolo 9, paragrafo 2

(40) Le autorità tedesche non fanno espressamente riferimento alla questione se la loro decisione rispetta i criteri indicati all'articolo 9, paragrafo 2, della direttiva, in particolare se le misure adottate sono adeguate ai vincoli esistenti. Tali misure riguardano, da una parte, alcune operazioni in pista, come lo spostamento, il carico e scarico degli aeromobili e il trasporto di passeggeri e di merci in pista, che necessitano di materiali pesanti e voluminosi; dall'altra, le operazioni di pulizia esterna e interna dell'aereo e il servizio dello stesso, in particolare la rimozione della neve e le operazioni antighiaccio, per le quali sono necessarie strutture adeguate. Inoltre, le operazioni di pulizia esterna e interna dell'aereo non saranno trattate in maniera monopolistica dalle autorità aeroportuali, che tengono conto dei principi della direttiva aprendo il mercato ad un minimo di due prestatori e due utenti che desiderano effettuare autoassistenza. Tenuto conto della situazione attuale in pista, la Commissione ritiene che lo spazio disponibile non consenta attualmente l'apertura del mercato al livello previsto dalla direttiva. La decisione delle autorità tedesche è pertanto adeguata ai vincoli addotti e non sembra più ampia del necessario per quanto riguarda i servizi in questione.

(41) Tuttavia, per quanto riguarda la durata della deroga, la Commissione ritiene che sia possibile un'apertura più rapida del mercato per i seguenti motivi.

Il piano globale di ristrutturazione «DUS 2000 Plus» attribuisce un'importanza fondamentale alla modernizzazione dell'aeroporto e allo sviluppo della sua capacità.

Tuttavia il piano di misure presentato, che è incorporato nel suddetto piano di sviluppo, sollecita diverse osservazioni:

- in primo luogo, a questo livello non viene effettuata alcuna menzione relativa alla fine dei lavori nel molo A. Tale molo dovrebbe essere rimesso in servizio verso la metà del 1998, come indicato nel fascicolo relativo ai vincoli addotti. A tale data, le sale di imbarco, le porte e le passerelle di accesso agli aerei (per un numero di posizioni di aerei da 7 ad 8) potranno essere nuovamente utilizzate, principalmente dalla Lufthansa e dalle compagnie aeree associate. Tale situazione dovrebbe a sua volta determinare una notevole diminuzione del numero di scalette e del numero di autobus per il trasporto di passeggeri. D'altra parte, i moduli provvisori di imbarco saranno alleggeriti di questi passeggeri. Di conseguenza, la necessità di spazi di parcheggio sarà inferiore e tale zona sarà meno congestionata. Infine, i lavori nel suddetto molo, che nella sua forma attuale può accogliere un terzo delle posizioni accessibili con passerelle di imbarco, devono consentire di aggiungere quattro posizioni supplementari, con lo spazio per il servizio assistenza intorno a tali posizioni;

- d'altro canto, per quanto riguarda la durata della deroga, il piano non tiene conto del fatto che, dopo la fine dei grandi lavori nel molo B, una parte dello spazio occupato dai materiali di costruzione potrà essere liberata man mano che i lavori avanzano, consentendo in tal modo di recuperare almeno una parte dei 7 500 m2 neutralizzati e di utilizzarli per il parcheggio dei materiali di assistenza. Inoltre, il nodo stradale sotto il molo B dovrebbe poter essere riaperto alla circolazione nel suddetto periodo e ciò consentirà di anticipare la data dell'apertura del mercato al termine dei lavori esterni (grandi lavori), vale a dire all'inizio del 2000;

- inoltre, anche se l'adeguamento alle nuove norme previste dalla direttiva non è stato tralasciato, con un aumento sensibile degli spazi disponibili per accogliere i nuovi prestatori di servizi, la Commissione ritiene tuttavia che, nel calendario di realizzazione dei lavori, non vi sia alcun elemento attestante che la liberazione di tali superfici non potesse essere presentata in maniera maggiormente prioritaria al fine di liberare più rapidamente lo spazio necessario per il parcheggio di nuovi materiali di assistenza.

La combinazione di questi due elementi (apertura del molo A e fine dei grossi lavori al molo B) e delle possibilità di una migliore sistemazione dell'area di stazionamento consente alla Commissione di concludere che la misura adottata dalle autorità tedesche è più ampia del necessario sotto il profilo della durata e non rispetta quindi il principio indicato all'articolo 9, paragrafo 2, secondo comma, punto iii), della direttiva.

IV. CONCLUSIONE

(42) L'aeroporto di Düsseldorf non registra problemi strutturali di spazio e di capacità che impediscano l'apertura del mercato dell'assistenza a terra. Tuttavia, l'incendio avvenuto nel mese di aprile 1996 ha profondamente sconvolto il funzionamento dell'aeroporto e le sue conseguenze in materia di necessità di materiali e di organizzazione, da una parte, ma anche di spazio disponibile, dall'altra, non consentono attualmente l'ingresso di un altro operatore per le categorie di servizi indicate nella decisione di deroga delle autorità tedesche. Conformemente al disposto dell'articolo 9, paragrafo 2, della direttiva, nel piano mirante a superare i vincoli attualmente esistenti l'aeroporto di Düsseldorf si è impegnato a liberare per l'inizio del 2001 un'ulteriore superficie disponibile di oltre 21 000 m2, al fine di consentire l'apertura del mercato al livello previsto dalla direttiva. Tuttavia, nel loro calendario le autorità tedesche non tengono conto del fatto che una parte del materiale provvisorio divenuto necessario in seguito all'incendio, in particolare i veicoli di trasporto in pista e le scalette, potrà essere ridotta man mano che vengono realizzate le fasi di ricostruzione, in particolare con l'apertura del molo A ampliato a partire dalla metà del 1998; e delle conseguenze di tale apertura in termini di spazio e di circolazione nell'aeroporto.

La Germania non ha neppure dimostrato l'impossibilità di liberare una parte dello spazio intorno al molo B dopo la fine dei grandi lavori e che la strutturazione dell'insieme dei lavori nell'aeroporto non potrebbe consentire una sistemazione più rapida delle zone previste per il parcheggio degli aerei e del materiale di assistenza nell'area di stazionamento.

(43) È pertanto opportuno limitare il periodo di esenzione fino al termine dei grandi lavori nel molo B, vale a dire al 1° gennaio 2000,

HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:

Articolo 1

Le decisioni relative alle deroghe concesse all'aeroporto di Düsseldorf a norma dell'articolo 9, paragrafo 1, lettere b) e d), della direttiva 96/67/CE, notificate alla Commissione il 17 ottobre 1997, sono approvate a condizione che la Germania limiti la durata della deroga al 31 dicembre 1999.

Articolo 2

La Germania notifica alla Commissione le decisioni di deroga modificate conformemente all'articolo l, prima della loro entrata in vigore.

Articolo 3

La Repubblica federale di Germania è destinataria della presente decisione.

Fatto a Bruxelles, il 14 gennaio 1998.

Per la Commissione

Neil KINNOCK

Membro della Commissione

(1) GU L 272 del 25. 10. 1996, pag. 36.

(2) GU C 335 del 6. 11. 1997, pag. 6.

(3) Racc. 1978, pagg. 927 e 945.

(4) Racc. 1992, I-4071, punto 12 della motivazione.