Relazione speciale n. 5/99

sul programma Phare di cooperazione transfrontaliera (1994 - 1998) corredata delle risposte della Commissione

(Presentata in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, CE)

(2000/C 48/01)

INDICE

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Introduzione

1. La presente relazione si propone di misurare l'impatto del programma di cooperazione transfrontaliera Phare (Cross Border Cooperation - CBC) nell'arco del primo quinquennio di attuazione (1994 - 1998) e di valutare l'efficacia della gestione CBC, compreso il coordinamento con il programma Interreg e il cofinanziamento nazionale.

2. Gli obiettivi del programma CBC, così come sono esposti nel regolamento, sono i seguenti(1):

a) aiutare le regioni dei paesi Phare adiacenti all'Unione europea (UE) a superare i rispettivi problemi di sviluppo specifici. Tale assistenza dev'essere posta in atto nell'interesse della popolazione locale e secondo modalità compatibili con la tutela dell'ambiente;

b) promuovere la creazione e lo sviluppo di reti di cooperazione da una parte e dall'altra del confine.

3. Conformemente a questi obiettivi, l'intento principale che permea il programma CBC, distinguendolo dal programma Phare globale, è quello di migliorare le condizioni socio-economiche e i collegamenti nell'ambito specifico delle regioni di confine. Ciò è in contrasto con il programma Phare, focalizzato su priorità nazionali, tra cui lo sviluppo di importanti infrastrutture di collegamento a livello nazionale e internazionale.

4. Il programma di cooperazione transfrontaliera è stato concepito per contribuire a sviluppare, alle frontiere esterne dell'UE, il tipo di cooperazione transfrontaliera che il programma Interreg, finanziato dai Fondi strutturali UE, stava già promuovendo all'interno dei confini dell'Unione europea(2). I fondi CBC erano destinati a regioni di confine dei paesi Phare per cofinanziare progetti comuni con regioni frontaliere comunitarie limitrofe che potevano beneficiare di finanziamenti Interreg.

5. Nel primo quinquennio di attuazione del programma sono stati impegnati, in totale, 820 Mio ECU. Questo importo rappresenta circa il 18 % del totale dei fondi Phare impegnati nell'arco del periodo 1994 - 1998. I fondi CBC sono stati assegnati ai settori di intervento indicati nella tabella 1. Nell'allegato I figura un'analisi più dettagliata per paese e per settore. L'allegato II contiene una mappa delle regioni che possono beneficiare del programma di cooperazione transfrontaliera.

Tabella 1

Esecuzione del programma PHARE CBC per settore di intervento al 31 dicembre 1998

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6. Il controllo è stato espletato nel 1998. Esso ha compreso missioni nella Repubblica ceca, in Estonia, in Lettonia, in Lituania, in Polonia e in Slovenia. Per gli altri paesi Phare ammissibili(3) è stato effettuato un esame dei fascicoli. I progetti interessati dai controlli in loco hanno rappresentato circa il 56 % del totale degli esborsi effettuati a titolo del programma di cooperazione transfrontaliera al 31 dicembre 1998 (cfr. l'allegato III). Nel selezionare i progetti ai fini del controllo in loco sono state considerate, principalmente, le operazioni di importo superiore a 0,5 Mio ECU la cui attuazione era già stata avviata.

7. Nel novembre 1998, la Commissione ha presentato una valutazione del programma CBC Phare basata sulle componenti polacca, ceca e bulgara di quest'ultimo. Tale valutazione era focalizzata, sostanzialmente, sui motivi dei ritardi verificatisi nell'attuazione del programma. Benché concordi con diverse conclusioni tratte nella relazione di valutazione, la Corte ritiene che si sarebbe dovuta prestare maggiore attenzione tanto all'impatto del programma quanto alla sua gestione da parte della Commissione.

Sintesi delle osservazioni di controllo

8. Sebbene fossero stati impegnati, a titolo del programma, 820 Mio ECU, alla fine del 1998 quest'ultimo aveva avuto solo un impatto limitato a livello dei progetti. Ciò era dovuto al fatto che, al momento dell'impegno dei fondi, mancavano progetti aventi un impatto transfrontaliero pronti per essere attuati nonché a ritardi nell'attuazione di progetti approvati (cfr. i paragrafi 16 - 55). Ciò nonostante, il programma CBC sta già avendo un impatto positivo a livello istituzionale in quanto rafforza le reti di cooperazione transfrontaliera (cfr. il paragrafo 63), contribuendo inoltre, nella maggior parte dei paesi, a preparare le autorità locali delle regioni di confine alla gestione dei Fondi strutturali europei (cfr. il paragrafo 57). Nella maggior parte dei paesi interessati, il programma CBC ha inoltre mobilitato cofinanziamenti nazionali (cfr. il paragrafo 64).

9. L'attuazione del programma concernente la Polonia e la Germania è particolarmente avanzata, ma uno dei problemi principali cui il programma era chiamato a far fronte, ovvero i lunghi tempi di attesa ai posti di frontiera, persiste (cfr. i paragrafi 17 - 22). I programmi che interessavano, rispettivamente, l'Albania e la Grecia, l'Albania e l'Italia (cfr. il paragrafo 33), la Bulgaria e la Grecia (cfr. i paragrafi 29 - 31,47), nonché la Repubblica slovacca e l'Austria (cfr. il paragrafo 26) hanno incontrato notevoli difficoltà.

10. I problemi sorti nell'attuazione del programma di cooperazione transfrontaliera derivano in parte dal volume eccessivo di stanziamenti, pari a 150 Mio ECU, assegnati al programma dal Parlamento europeo nel momento in cui è stato varato (cfr. il paragrafo 67). Nel ripartire questa dotazione fra i singoli paesi Phare, la Commissione non ha tenuto sufficientemente conto delle capacità di assorbimento di ciascuno di essi per quanto riguarda i progetti di cooperazione transfrontaliera (cfr. i paragrafi 71 - 72). La strategia applicata dalla Commissione è consistita nell'impegnare totalmente gli stanziamenti assegnati, anche se i progetti non erano ancora adeguatamente elaborati o avevano solo un impatto limitato a livello transfrontaliero e regionale (cfr. il paragrafo 73).

11. L'impatto del programma CBC è stato ridotto dalla scarsissima armonizzazione con il programma Interreg. Solo in pochissimi casi sono stati stabiliti progetti congiunti. Ciò è dovuto principalmente alla mancanza di armonizzazione fra procedure inerenti a programmi Interreg e Phare (cfr. i paragrafi 68 - 70).

12. Il campo d'azione dei progetti CBC è stato molto ampio e, soprattutto nei paesi che presentano insufficienti capacità amministrative a livello regionale, spesso si è sovrapposto al contenuto di progetti finanziati a titolo dei programmi nazionali Phare. Insufficiente è stata la priorità attribuita a progetti di cui avrebbero dovuto beneficiare principalmente le popolazioni delle regioni di confine. Per garantire che gli interessi delle regioni di frontiera siano affrontati nel modo appropriato, una parte più ampia del programma di cooperazione transfrontaliera dovrebbe essere incentrata su progetti relativamente piccoli con un forte impatto transfrontaliero e a livello locale/regionale. Nonostante i nuovi orientamenti emanati dalla Commissione per i programmi Phare prevedano per i progetti una dimensione minima di 2 Mio ECU, si dovrebbe ricorrere maggiormente a Fondi per piccoli progetti (Small Projects Fund - SPF), compresa l'istituzione di un SPF comune gestito congiuntamente dalle autorità locali delle regioni frontaliere adiacenti appartenenti all'UE o a paesi Phare (cfr. i paragrafi 54 e 91).

13. Nell'ambito dei paesi Phare dovrebbero essere intraprese ulteriori azioni per decentrare l'attuazione. I fondi CBC dovrebbero essere assegnati a livello regionale e su base pluriennale. Alle euroregioni(4) dovrebbero essere attribuite maggiori responsabilità in materia di coordinamento dei progetti (cfr. i paragrafi 54 e 81).

14. Dato che le procedure relative all'attuazione del programma CBC sono più decentrate che non per quanto riguarda i programmi Phare nazionali, la Commissione dovrebbe considerare di decentrare in misura corrispondente la propria gestione del programma assicurando al contempo che le proprie delegazioni dispongano, a tal fine, di personale adeguato, in particolare di periti (cfr. i paragrafi 76 - 78).

15. Dati i risultati ottenuti a livello istituzionale, se la Commissione riesce ad ovviare alle lacune che hanno ridotto l'impatto del programma soprattutto a livello dei progetti, vi saranno buone possibilità di proseguire il finanziamento del programma CBC (cfr. i paragrafi 94 - 97).

Impatto del programma Phare di cooperazione transfrontaliera

Impatto per settore

Trasporti e comunicazioni

16. Come indicato nella tabella 1, quasi la metà dei fondi del programma di cooperazione transfrontaliera Phare sono stati destinati a progetti nel settore dei trasporti e delle comunicazioni.

Progetti CBC nel settore dei trasporti (Polonia-Germania)

17. Nel quadro del programma di cooperazione transfrontaliera Polonia-Germania, sono stati impegnati nel settore dei trasporti 115 Mio ECU, principalmente per migliorare le infrastrutture e le strade d'accesso presso diversi posti di frontiera importanti fra la Polonia e la Germania. Questi progetti si prefiggevano di risolvere il problema delle lunghe attese ai passaggi di frontiera per quanto riguarda, in particolare, il traffico di merci ma anche il traffico locale, un problema sorto in seguito all'incremento degli scambi commerciali a partire dal 1990(5). Nel 1994, al confine fra Germania e Polonia, i tempi di attesa per i camion erano dell'ordine di 30 ore.

18. Benché questi progetti rispondessero ad un'esigenza altamente prioritaria per la regione di confine fra Polonia e Germania, il loro impatto è stato ridotto a causa dei ritardi cumulati dalle autorità polacche e dalla Commissione nella stipulazione dei contratti relativi ai lavori da svolgere, nonché da fattori connessi ad una gestione inadeguata dei posti di frontiera, alle cattive condizioni della rete stradale polacca e a condizionamenti ambientali. Pertanto, nel 1998, il problema dei lunghi tempi di attesa, specie per gli autocarri, persisteva.

19. Il programma relativo al 1994 prevedeva il cofinanziamento (5,5 Mio ECU) di un nuovo terminal per le merci presso il principale posto di frontiera, fra Swiecko e Francoforte sull'Oder. Il finanziamento CBC (15 %) ha consentito di compensare il fabbisogno di risorse finanziarie, dopo che le autorità polacche avevano esaurito i propri fondi per completare il progetto. Il progetto è stato ultimato alla fine del primo semestre 1995 ricorrendo a procedure accelerate. Grazie a questo progetto, i tempi di attesa alla frontiera per i camion sono diminuiti da 36 ore a 10 - 12 ore; si tratta comunque di tempi ancora molto lunghi e decisamente superiori ai 30 minuti cui mirava il progetto. Sebbene il persistere delle attese lunghissime sia dovuto, in parte, ad ulteriori incrementi del traffico attraverso questo posto di frontiera, la lunghezza delle procedure di sdoganamento è imputabile anche ad altri fattori, ad esempio il numero insufficiente di funzionari doganali polacchi in servizio presso il terminal e la mancata costruzione, da parte delle autorità polacche, di una via di accesso speciale dalla frontiera al terminal.

20. Per completare la realizzazione di altri due importanti progetti inerenti ai posti di frontiera di Gubin (20,8 Mio ECU) e Olszyna (15 Mio ECU), anch'essi finanziati dal programma CBC Germania-Polonia del 1994, sono stati necessari tempi molto più lunghi, benché secondo il memorandum di finanziamento il progetto dovesse essere ultimato entro il mese di dicembre 1996. Il progetto relativo ad Olszyna è stato portato a termine solo nell'ottobre 1998, mentre per quanto riguarda Gubin la data di ultimazione dei lavori era stata posticipata al maggio 1999. I ritardi sono dovuti, principalmente, al tempo eccessivo impiegato dalle autorità polacche e dalla Commissione per preparare la documentazione di gara e aggiudicare i contratti. I tempi di attesa a questi due posti di frontiera erano anch'essi dell'ordine di 10 ore. Nel novembre 1998, Swiecko, Gubin e Olszyna figuravano fra i sei posti di frontiera europei con i tempi di attesa più lunghi(6).

21. Altri due progetti ultimati a Kolbaskowo (10 Mio ECU) e Osinow Dolny (1,2 Mio ECU) hanno migliorato le vie di accesso a questi posti di frontiera. L'utilità del progetto Osinow Dolny è risultata tuttavia ridotta perché, contrariamente a quanto previsto nel memorandum di finanziamento, le autorità tedesche non hanno aperto il passaggio di frontiera agli autocarri per ragioni ambientali. La stessa restrizione applicata ai camion minaccia inoltre di diminuire l'impatto dei miglioramenti di vasta portata attualmente finanziati relativi alla strada che congiunge il posto di frontiera di Kostrzyn a Gorzow Wielkopolski (9,4 Mio ECU). Dato che i progetti sono stati selezionati da un comitato misto di programmazione e monitoraggio germano-polacco, ci si aspettava che quest'ultimo avrebbe richiamato tempestivamente l'attenzione su tali restrizioni(7).

22. A ridurre ulteriormente l'impatto dei miglioramenti apportati ai posti di frontiera intervengono altri fattori:

a) circa la metà degli autocarri che attraversano il confine fra Germania e Polonia sono in transito verso paesi situati ad est della Polonia(8) e devono far fronte a seri ritardi al confine orientale di quest'ultima(9);

b) la rete stradale polacca non è sufficientemente sviluppata e si sta deteriorando. Nel 1997, solo il 24 % delle principali strade polacche era in condizioni soddisfacenti(10);

c) i miglioramenti dello stato fisico dell'infrastruttura ai posti di frontiera non sono stati accompagnati da altrettanti miglioramenti della gestione di questi ultimi(11).

23. Nel quadro del programma CBC è attualmente in corso un importante finanziamento per realizzare la costruzione di circonvallazioni attorno a diverse città polacche [(Zielona Gora (3,3 Mio ECU), Jelenia Gora (3,8 Mio ECU), Gorzow (10 Mio ECU), Pniewy (3,1 Mio ECU)]. Benché questi progetti siano utili di per sé per decongestionare il traffico, i 50 - 150 km che separano queste città dal confine indicano che l'impatto diretto dei progetti dal punto di vista transfrontaliero è limitato, ragion per cui sarebbe stato più appropriato un finanziamento a carico del programma nazionale Phare.

Progetti CBC nel settore dei trasporti (Repubblica ceca - Germania)

24. Nel quadro del programma di cooperazione transfrontaliera Repubblica ceca-Germania, sono stati impegnati nel settore dei trasporti 28,3 Mio ECU. Il principale progetto CBC nel campo dei trasportati finora realizzato è stato l'ammodernamento della stazione ferroviaria di Cheb (12,9 Mio ECU), il secondo posto di frontiera ferroviario più importante fra la Repubblica ceca e la Germania. Questo progetto era basato, in origine, su un accordo fra le ferrovie tedesche e quelle ceche per dare priorità al miglioramento della linea Norimberga-Praga. In seguito alla decisione delle Ferrovie tedesche, adottata nell'aprile 1996, di privilegiare invece la linea Norimberga-Dresda, il traffico attraverso Cheb è risultato inferiore al previsto (cfr. la mappa n. 1). Di conseguenza, in seguito all'investimento Phare si constata un eccesso di capacità: la capacità ferroviaria è aumentata del 32 % mentre il numero dei treni è rimasto lo stesso. La capacità di smistamento è aumentata del 42 %, ma il numero dei vagoni merci gestiti è sceso in realtà del 12 % dal 1995 al 1997.

Progetti CBC nel settore dei trasporti (Repubblica ceca-Austria, Slovenia-Austria e Slovacchia-Austria)

25. Il programma CBC ha avuto un impatto modesto sul settore dei trasporti nel quadro di programmi fra paesi Phare e l'Austria, malgrado la priorità attribuita a questo settore nei programmi indicativi pluriennali (PIP) relativi al 1995 - 1999 per i paesi Phare. Pertanto, nel PIP ceco-austriaco, del valore di 30 Mio ECU, il principale progetto nel settore dei trasporti attualmente finanziato a titolo del programma di cooperazione transfrontaliera è una pista ciclabile di 52 km (1,7 Mio ECU) nella regione di Lipno, destinata ad essere collegata alla rete ciclabile austriaca. Sebbene questo

Mappa n. 1

Linee ferroviarie nella regione frontaliera Germania-Repubblica ceca

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progetto possa promuovere il turismo nella regione, il programma di cooperazione transfrontaliera non ha alcun impatto sui problemi del settore dei trasporti cui viene fatto riferimento nel PIP ceco-austriaco, nel quale si legge che "per il rilancio della zona di confine rurale, è importante ricostruire, ammodernare ed ampliare la rete stradale (...) e (...) ferroviaria (...) nonché ammodernare il collegamento fra le reti di trasporto ceca e quella austriaca nella regione di confine"(12).

26. I progetti nel campo dei trasporti a titolo del programma Slovenia-Austria erano anch'essi, in gran parte, limitati a piste ciclabili, nonostante il programma indicativo pluriennale considerasse prioritario l'ammodernamento dei posti di frontiera e della relativa rete stradale. In Slovacchia, non era possibile valutare l'impatto di due progetti ultimati nel 1998 per istituire nuovi posti di frontiera con l'Austria (0,4 Mio ECU) in quanto i due paesi non avevano ancor raggiunto un accordo per aprire la frontiera nelle località in causa. Come nel caso del progetto di cui al paragrafo 21, il comitato misto di programmazione e monitoraggio avrebbe dovuto chiarire tali questioni prima dell'adozione della decisione di finanziamento.

Programmi CBC nel settore dei trasporti [Bulgaria-Grecia, ex Repubblica Iugoslava di Macedonia (FYROM)-Grecia, Albania-Grecia e Albania-Italia]

27. Nel caso dei programmi di cooperazione transfrontaliera che Albania, Bulgaria e FYROM hanno condotto con la Grecia, nonché del programma Albania-Italia, circa tre quarti dei fondi sono stati destinati al miglioramento dell'infrastruttura stradale/ferroviaria, principalmente lungo i "corridoi di Creta"(13), che attraversa questi paesi (cfr. la tabella 2). Tali progetti CBC si ricollegano alle nuove infrastrutture realizzate in Grecia e in Italia, finanziate in parte attraverso Interreg.

28. Alla fine del 1998, la realizzazione di questi programmi era molto limitata, soprattutto a causa del volume ridotto di lavoro preparatorio svolto all'epoca in cui i progetti sono stati selezionati dalla Commissione per un finanziamento a titolo del programma di cooperazione transfrontaliera, nonché per via delle scarse capacità gestionali delle autorità nazionali e regionali. I progetti selezionati sono consistiti in genere in progetti infrastrutturali di importanza nazionale ma con scarsi benefici per la popolazione delle regioni frontaliere in causa. In diversi casi, il tasso di rendimento stimato dei progetti è inferiore al tasso di rendimento minimo che dà normalmente accesso al finanziamento da parte della Commissione, oppure molto incerto(14).

29. In Bulgaria, un riorientamento significativo del programma CBC con la Grecia, concordato fra la Commissione, la Grecia e la Bulgaria a metà del 1997, ha portato a concentrare i fondi sul miglioramento della principale via di comunicazione stradale e ferroviaria del corridoio di trasporto che va dal confine con la Grecia nella parte sudoccidentale della Bulgaria a Dupnica, 130 km a nord. Dupnica si trova a circa 30 km al di fuori della regione frontaliera ammessa a beneficiare del finanziamento CBC. I lavori di costruzione per questi progetti avrebbero dovuto cominciare solo nel 1999, cinque anni dopo l'inizio del programma di cooperazione transfrontaliera.

30. Il tasso di rendimento interno (TRI) del progetto ferroviario calcolato nel 1994 in base al costo stimato dalle autorità bulgare di 16 Mio ECU era appena del 3,71 %. La dotazione del progetto è stata successivamente portata a 32,2 Mio ECU, il che ha ulteriormente abbassato il TRI. La Commissione è l'unico donatore, benché ci si sarebbe aspettati che un progetto di questa portata

Tabella 2

Fondi CBC assegnati a progetti nel settore stradale/ferroviario nella regione balcanica (1994 - 1998)

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venisse cofinanziato da un istituto finanziario internazionale (IFI). Il beneficio tratto dalla popolazione della regione di confine stessa è limitato(15).

31. Analogamente, il progetto di una strada lungo lo stesso corridoio (25 Mio ECU) riveste solo un interesse limitato per la regione frontaliera, nonostante la natura inadeguata della rete stradale in quella regione(16). In realtà, i lavori di ripristino non coprono i primi 20 km della strada calcolati a partire dal confine a causa del volume di traffico ridotto.

32. Nell'ex Repubblica Iugoslava di Macedonia, il programma CBC è stato anch'esso riorientato per cui circa l'80 % dei fondi del PIP 1996 - 1999 sono destinati al miglioramento della strada che congiunge Skopje e Salonicco. La giustificazione economica dei lavori di miglioramento è debole. Nel 1998, la Banca europea per gli investimenti stimava il TRI tra il 5 % e il 9 %, a seconda degli sviluppi politici nella Repubblica federale di Jugoslavia. Il segmento principale è situato fra il 48o e il 66o km dalla frontiera, il che riduce l'impatto transfrontaliero di questi lavori.

33. Nell'ambito dei programmi di cooperazione transfrontaliera albanesi con l'Italia e la Grecia, circa il 70 % (64,6 Mio ECU) dei fondi CBC per il 1994 - 1998 è stato assegnato al ripristino delle principali strade nazionali, comprese quelle che conducono ai porti. Sia il finanziamento CBC che i fondi del programma nazionale Phare (18 Mio ECU) rientrano nello sforzo globale compiuto da più donatori, di cui Phare è il principale, per raccogliere fondi da destinare al recupero dell'infrastruttura stradale dissestata del paese. I primi lavori di costruzione, tuttavia, hanno avuto inizio solo nel 1998 e la loro attuazione ha registrato seri ritardi. Il ricorso, per gli stessi progetti, a fondi CBC e del programma nazionale Phare è segno che non si tratta di progetti di carattere specificatamente transfrontaliero.

Progetti CBC degli Stati del Baltico nel settore dei trasporti

34. Negli Stati del Baltico la maggior parte dei fondi assegnati al settore dei trasporti erano destinati a migliorare l'infrastruttura portuale (11,4 Mio ECU). In Lettonia, la costruzione di una torre di controllo (1,5 Mio ECU) per i servizi di gestione del traffico marittimo [Vessel Traffic System (VTS)] avrebbe dovuto essere completata all'inizio del 1999. La necessità di migliorare la sicurezza nel settore dei trasporti marittimi è sottolineata nel parere della Commissione sulla richiesta di adesione della Lettonia all'Unione europea(17). Il progetto ha subito seri ritardi a causa della modifica dei suoi obiettivi, dell'esperienza limitata delle autorità lettoni nella preparazione della documentazione dettagliata relativa al progetto e alla procedura di gara, nonché a seguito del pagamento tardivo dell'anticipo al contraente da parte della Commissione.

35. In Lituania il programma CBC sta finanziando una serie di migliorie del terminal per i traghetti dell'unico porto lituano, quello di Klaipeda (5 Mio ECU). Dopo notevoli ritardi, dovuti principalmente alle prestazioni inadeguate del contraente e a pagamenti tardivi da parte della Commissione, anche per questo progetto la conclusione dei lavori era prevista per l'inizio del 1999. Il progetto è giustificato dal punto di visto economico a causa dell'incremento significativo previsto per il traffico merci. Ciò nonostante, si rileva che progetti simili intrapresi in Estonia e in Lettonia sono stati finanziati tramite prestiti da parte di istituti finanziari internazionali. Pertanto, è lecito chiedersi se le sovvenzioni CBC debbano essere utilizzate per sostenere progetti di natura prettamente commerciale (cfr. il paragrafo 65).

Progetti CBC nel settore delle telecomunicazioni

36. In Lituania e in Albania, sono stati utilizzati fondi CBC per finanziare progetti nel campo delle telecomunicazioni. In Lituania, l'installazione di una rete di cavi a fibre ottiche nella regione di Klaipeda è stata finanziata (2,7 Mio ECU) nell'ambito di un progetto nazionale più ampio finanziato principalmente attraverso un prestito BERS (35 Mio USD). Il 60 % del progetto finanziato da Phare è situato fuori dalle aree che possono beneficiare del finanziamento CBC. L'importanza dell'impatto transfrontaliero dei progetti è, in realtà, secondaria. In Albania sono stati utilizzati 1,7 Mio ECU per cofinanziare 500 km di collegamento sottomarino nel campo delle telecomunicazioni, mediante fibre ottiche, con la Grecia a sud e la Croazia a nord. Il collegamento con la Croazia non era ammissible al finanziamento CBC, dal momento che l'Albania non conduce alcun programma di cooperazione transfrontaliera con questo paese; la partecipazione della Croazia al programma Phare è, per giunta, sospesa.

Ambiente

Progetti CBC di carattere ambientale nella regione del Baltico

37. L'ambiente è stato il settore principale a beneficiare di fondi CBC in Estonia e in Lettonia e rappresenta inoltre una parte importante dei programmi CBC polacchi e lituani. Scopo principale dei progetti è quello di ripulire il Mar Baltico, del quale gli Stati baltici e la Polonia sono, assieme alla Russia, i principali inquinatori.

38. Benché i fondi CBC destinati a questa regione, abbiano un carattere transfrontaliero altamente prioritario, dato l'importo limitato dei fondi disponibili rispetto ai bisogni, il programma di cooperazione transfrontaliera non potrà che avere un impatto modesto(18). Inoltre, i ritardi di attuazione, specie negli Stati baltici, hanno ulteriormente ridotto l'impatto del programma nell'arco del periodo 1994 - 1998. Questi ritardi possono essere attribuiti, principalmente, alla mancanza di esperienza delle amministrazioni locali e alla sorveglianza inadeguata dei programmi da parte della Commissione prima che essa istituisse, alla fine del 1996, unità di gestione dei programmi negli Stati baltici. Fino a quel momento, la sorveglianza dei progetti rientrava nelle dirette competenze dei servizi centrali della Commissione, ma non vi sono elementi da cui risulti che i progetti ambientali abbiano effettivamente formato oggetto di visite in loco da parte di funzionari della Commissione.

39. In Lettonia, il programma CBC (1,9 Mio ECU) ha finanziato il completamento di una conduttura per convogliare le acque reflue da Jurmala a Riga, affinché possano essere trattate secondo le disposizioni UE invece di essere scaricate nel Baltico. Da Jurmala, una città di 60000 abitanti sulla costa baltica, proviene circa il 3 % delle acque reflue della Lettonia. L'80 % circa del progetto era stato realizzato fra il 1989 e il 1993, utilizzando un finanziamento nazionale fino ad esaurimento dei fondi lettoni. La parte del progetto riguardante la cooperazione transfrontaliera è stata completata nel 1998, con due anni di ritardo rispetto al calendario previsto, principalmente a causa delle scarse prestazioni del consulente responsabile della preparazione della documentazione di gara e della mancanza di orientamenti adeguati da parte della Commissione sulla valutazione delle offerte per contratti di lavori che hanno condotto all'annullamento della prima gara.

40. Il programma CBC ha inoltre finanziato un progetto (1,8 Mio ECU) per la raccolta dei rifiuti pericolosi della Lettonia. Il progetto è stato ultimato verso la fine del 1998, anch'esso con due anni di ritardo rispetto al calendario stabilito. In questo caso, i ritardi sono stati originati, in primo luogo, dalla qualità scadente dello studio di fattibilità svolto dal consulente e da ritardi nell'aggiudicazione dei fondi dovuti alla mancanza di orientamenti da parte della Commissione. Il progetto riguardava solo la raccolta di 800 tonnellate di rifiuti poiché questo era il quantitativo totale di rifiuti stimato per l'intero paese nello studio di fattibilità finanziato da Phare. Nel 1998, il quantitativo totale dei rifiuti è stato nuovamente stimato in 2000 tonnellate. All'epoca del controllo della Corte (giugno 1998), inoltre, non erano state emanate disposizioni per l'incenerimento dei rifiuti dopo la raccolta.

41. In Estonia è in corso il finanziamento (2,4 Mio ECU) di un progetto simile per la gestione dei rifiuti pericolosi, dal momento che non esiste nel paese un sistema di questo tipo. La prima fase, la costruzione di due centri di raccolta, doveva essere completata all'inizio del 1999, con due anni di ritardo, a causa, in gran parte, di interventi politici locali nonché della mancanza di esperienza delle autorità locali e dell'assenza di orientamenti appropriati da parte della Commissione per quanto concerne l'attuazione del programma di cooperazione transfrontaliera. Come in Lettonia, il problema dell'incenerimento del materiale raccolto non era stato ancora risolto.

42. In Lituania, è in corso il finanziamento di un progetto (1,2 Mio ECU) per migliorare l'impianto di trattamento delle acque reflue nella località costiera di Palanga dove le acque inquinate, a livelli 5 - 7 volte superiori a quelli tollerati dall'Unione europea, si gettano nel Mar Baltico. Il progetto ha subito un ritardo di tre anni a causa di un importante riorientamento del contributo della Commissione ad esso destinato dopo la scoperta, da parte di quest'ultima, che i lavori e le attrezzature da finanziare con fondi CBC erano già stati parzialmente finanziati dalle autorità lituane.

43. In Polonia, benché a partire dal 1995, circa 40 progetti di carattere ambientale siano stati finanziati dal programma CBC, solo alcuni di essi erano stati completati alla fine del 1998. La maggior parte di questi progetti riguarda la costruzione o il potenziamento di impianti per il trattamento delle acque reflue. Benché il 75 % delle 860 città polacche disponga di un impianto di questo tipo, il 50 % degli impianti in questione non ha una capacità sufficiente(19). Si stima che per adeguare il sistema di depurazione delle acque reflue alle norme dell'Unione europea siano necessari 10300 Mio ECU; ciò indica ancora una volta l'impatto limitato che può avere il programma CBC(20).

44. Fra i principali progetti ambientali polacchi figurano gli impianti per il trattamento delle acque reflue di Gubin (3,3 Mio ECU) e Szczecin (3,5 Mio ECU). Il progetto che riguarda Gubin costituisce un ottimo esempio di cooperazione transfrontaliera. Il nuovo impianto di depurazione serve non solo Gubin ma anche la città tedesca di Guben, ad essa associata per gemellaggio e situata sull'altra riva del fiume Neisse(21), riducendo pertanto in maniera significativa sia gli investimenti necessari per attuare il progetto, sia i costi di funzionamento. Sebbene il progetto di cooperazione transfrontaliera nel suo insieme non fosse stato ancora completato, l'impianto di depurazione è stato inaugurato nel maggio 1998 e ha consentito di ridurre sensibilmente l'inquinamento in linea con le norme UE. Viceversa, il progetto di Szczecin, benché approvato dalla Commissione nel 1995 (costo totale: 29,2 Mio ECU), non era stato ancora avviato a causa dei ritardi nell'elaborazione del progetto finale da parte del consiglio municipale di Szczecin.

Progetti CBC di carattere ambientale nella Repubblica ceca

45. Nella Repubblica ceca, il fabbisogno di finanziamenti in campo ambientale è pure enorme; si stima che nel solo settore del trattamento delle acque reflue siano necessari 1400 Mio ECU(22). I fondi CBC vengono usati in particolare nella regione fortemente inquinata della Boemia settentrionale, al confine con la Germania, nella quale scorre il fiume Elba. Come in altri paesi, l'impatto è stato ridotto a causa dei ritardi di attuazione e solo cinque progetti, tutti finanziati attraverso il bilancio 1994, erano stati ultimati alla fine del 1998. Una delle principali cause di ritardo nella Repubblica ceca è stata l'adozione di una nuova legge nazionale in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici che ha portato al blocco di tutte le gare di appalto Phare per un periodo di 12 mesi, fino al settembre 1997.

46. Il programma di cooperazione transfrontaliera CBC ha quindi finanziato la costruzione di una fognatura (5,8 Mio ECU) per convogliare le acque reflue dalla città di Usti nad Labem (180000 abitanti) ad un impianto di depurazione di recente costruzione finanziato dalla Repubblica ceca nella vicina città di Nestemice. Nel 1998 ciò ha ridotto notevolmente l'inquinamento dell'Elba causato dalla città di Usti. I livelli di inquinamento generale del fiume Elba nella regione sono rimasti tuttavia in gran parte invariati a causa del grado di inquinamento a monte, specie nel tratto dopo Praga. Un progetto simile per la città di Rumburk (con una popolazione di 14000 abitanti), che interessa anche la città tedesca di Seifhennersdorf, è stato anch'esso completato alla fine del 1997. A Nejdek il completamento di un vapordotto, alimentato dal calore proveniente da uno stabilimento industriale locale, realizzato nel dicembre 1997 con fondi CBC (6,6 Mio ECU), ha consentito la chiusura di impianti di riscaldamento alimentati da lignite e ridotto in maniera considerevole l'inquinamento atmosferico locale. Non sono tuttavia disponibili informazioni sulla portata dell'impatto transfrontaliero di questo progetto.

Progetti CBC in campo ambientale realizzati in Albania, in Bulgaria e FYROM

47. In Albania, in Bulgaria e FYROM, nonostante i problemi ecologici incontrati, i fondi destinati all'ambiente sono molto limitati a causa della priorità attribuita ai progetti nel settore dei trasporti. Il progetto ambientale di più vasta portata è una struttura per il trattamento e lo stoccaggio dei residui radioattivi presso la centrale nucleare di Kozloduy in Bulgaria (3,7 Mio ECU). Il progetto non è situato nella regione di confine fra Bulgaria e Grecia, bensì nella Bulgaria settentrionale, al confine con la Romania, un'area che non poteva beneficiare del finanziamento CBC relativo al periodo 1994 - 1998.

Sviluppo economico e delle risorse umane

48. Nella maggior parte dei paesi, ad eccezione, in particolare, dell'Ungheria, della Slovacchia e della Slovenia, i progetti di sviluppo economico e delle risorse umane hanno beneficiato di una dotazione finanziaria relativamente modesta rispetto ai progetti concernenti i trasporti e l'ambiente. La maggior parte dei progetti, inoltre, sono stati finanziati solo a partire dal 1996 e pertanto non sono stati ancora ultimati. Le dotazioni limitate riflettono in parte le difficoltà incontrate nell'identificare i progetti di questo tipo che avranno un impatto positivo sulle regioni situate su entrambi i lati del confine. In alcuni casi, le regioni limitrofe sono in competizione economica l'una con l'altra, il che rende il finanziamento di tali progetti più delicato.

49. Il principale progetto in questo campo è la creazione del Collegium Polonicum a Slubice sul confine polacco, cui stanno lavorando le Università di Francoforte sull'Oder e di Poznan grazie a fondi CBC (16 Mio ECU) ed Interreg (3,2 Mio ECU), nonché ad un cofinanziamento polacco di circa 8,9 Mio ECU. Il Collegium ha lo scopo di promuovere azioni congiunte di formazione e di ricerca nel campo di studi tedeschi, polacchi ed europei(23). Alla fine del 1998, la costruzione di alloggi per 267 studenti, finanziata da Phare, era stata completata (mediante un finanziamento di 4 Mio ECU a titolo del programma CBC 1994).

50. In Ungheria sono state utilizzate risorse cospicue per promuovere il turismo attraverso lo sviluppo di una rete di piste ciclabili da collegare all'ampia rete austriaca. Presso Szentgotthard-Heiligenkreuz era inoltre in corso l'allestimento di una zona industriale transfrontaliera (4,3 Mio ECU). Questi progetti, decisi nel 1995, non erano stati ancora completati.

51. Nella Repubblica slovacca, l'impatto di un progetto per pianificare la zona industriale di Jarovce-Kittsee (0,5 Mio ECU) è risultato notevolmente ridotto. Lo studio di fattibilità e l'elaborazione del progetto, riguardante in origine la creazione di una zona industriale su entrambi i lati della frontiera fra Slovacchia e Austria, hanno potuto essere realizzati solo sul lato slovacco a causa della mancanza di cooperazione fra i due paesi.

Fondi per piccoli progetti

52. Nella maggior parte dei paesi che beneficiano di fondi CBC, sono stati istituiti fondi riservati a progetti di piccole dimensioni (Small Project Funds - SPF) per sostenere attività interpersonali su scala ridotta e attività "soft" di sviluppo locale.

53. Dal 1996, questo tipo di progetto sta divenendo la strategia principale per attuare il programma CBC nella regione del Baltico. Un totale di 12 Mio ECU è stato così assegnato a progetti di sviluppo locale per importi non superiori a 100000 ECU cui partecipasse almeno un'autorità locale degli Stati baltici beneficiari del programma Phare e almeno un'autorità locale dell'UE. La gestione del programma è stata affidata ad un contraente(24). Tuttavia, a causa dei ritardi da parte della Commissione nel definire le modalità di attuazione del programma, i primi progetti hanno avuto inizio solo a metà 1998.

54. Ad eccezione di Albania, Bulgaria e FYROM, i meccanismi di finanziamento di piccoli progetti (SPF) sono stati instaurati anche in altri paesi beneficiari del programma CBC, benché per importi inferiori rispetto a quelli della regione del Baltico(25). Tali progetti avevano in genere un carattere diverso rispetto ai progetti SPF del Baltico ed erano incentrati su attività interpersonali e culturali. Essi sono stati altamente apprezzati nelle regioni frontaliere come mezzo di integrazione transfrontaliera a livello di base. L'attuazione è stata inoltre relativamente rapida, in quanto la selezione e l'approvazione dei progetti è maggiormente decentrata rispetto al resto del programma CBC. In Polonia e nella Repubblica ceca, la gestione degli SPF è stata delegata con successo alle euroregioni, ovvero organizzazioni nelle regioni frontaliere composte di rappresentanti di comuni, distretti, camere di commercio e organismi simili.

Impatto della politica

Impatto sullo sviluppo locale e regionale

55. Benché il regolamento concernente il programma di cooperazione transfrontaliera asserisca che lo scopo dei progetti CBC è di "promuovere la cooperazione (...) nell'interesse della popolazione locale", ciò si è verificato in misura variabile. In Ungheria e in Slovenia i progetti hanno avuto sin dall'inizio un forte carattere locale e in Polonia, nella Repubblica ceca e in Estonia, si è registrata una tendenza crescente in tal senso. Viceversa, a causa della mancanza, in questi paesi, di piani di sviluppo regionale appropriati per quanto riguarda le regioni di confine interessate, in molti casi i progetti sono stati selezionati ad hoc, senza essere integrati in una strategia di sviluppo regionale globale.

56. In Bulgaria, FYROM e in Albania, l'accento posto sui grandi progetti infrastrutturali nazionali ha ridotto notevolmente l'impatto potenziale dei programmi sullo sviluppo regionale.

57. Nei paesi(26) in cui le amministrazioni locali hanno partecipato alla pianificazione e all'attuazione dei progetti CBC, uno degli effetti principali del programma di cooperazione transfrontaliera finora rilevato è consistito nell'iniziare queste amministrazioni alle pratiche e alle procedure applicate dall'Unione europea. Ciò rappresenta un prezioso contributo ai fini della preparazione alla futura gestione dei Fondi strutturali europei.

58. Il finanziamento CBC del programma "ECOS-Ouverture" (1994 - 1996: 10 Mio ECU), varato nel 1991 dalla Commissione per promuovere la cooperazione interregionale fra autorità locali e regionali dell'Europa centrale ed orientale e degli Stati membri, ha inoltre contribuito al rafforzamento delle capacità di tali autorità nei paesi Phare.

59. In diversi paesi, la regione confinante con l'Unione europea, lungi dall'essere sottosviluppata in un contesto nazionale, è una delle regioni più prospere del paese. Nella maggior parte dei casi, le regioni di confine finanziate dal programma CBC erano notevolmente più ricche delle regioni di confine situate in altre parti dei paesi Phare. È il caso, in particolare, dell'Ungheria, dove due delle tre zone ammissibili sono le più ricche del paese e, in misura minore, in Polonia e nella Repubblica slovacca. Ciò contrasta fortemente con la situazione negli Stati membri, dove le regioni confinanti con i paesi Phare sono in genere fra le regioni più povere del paese. Benché il programma CBC abbia un impatto positivo sulle regioni di confine ammissibili, il suo scopo non è quello di contribuire ad ovviare alle disparità regionali all'interno dei paesi Phare. Questo problema dovrebbe essere affrontato con strumenti specifici di politica regionale.

Impatto transfrontaliero del programma di cooperazione transfrontaliera (CBC)

60. Per la grande maggioranza dei progetti CBC è stato possibile identificare un certo tipo di impatto transfrontaliero, anche se non sempre facilmente quantificabile. Ad esempio, tutti i progetti di carattere ambientale hanno, quasi per definizione, un certo impatto transfrontaliero. L'"intensità" dell'impatto è risultata però alquanto variabile e la Commissione avrebbe potuto specificare meglio le forme prioritarie e i livelli di impatto transfrontaliero richiesti.

61. Per quanto riguarda i programmi CBC fra Stati del Baltico e i programmi Polonia-Baltico e Albania-Italia, l'intensità dell'impatto transfrontaliero è stata ridotta dal fatto che il confine marittimo ha reso più difficile la cooperazione fra autorità locali e abitanti di ciascun lato del confine.

62. Il potenziale impatto transfrontaliero del programma di CBC è stato diminuito dalla mancanza di piani di sviluppo integrati che coprano le regioni situate su entrambi i lati del confine. Inoltre, nella maggior parte dei casi, gli squilibri fra i diversi livelli di sviluppo economico nelle aree ai lati delle frontiere esterne dell'UE ostacola la messa a punto di strategie comuni.

63. Un impatto significativo del programma è consistito nella cooperazione istituzionale rafforzata fra paesi Phare e Stati membri dell'UE. Tale cooperazione è derivata, in primo luogo, dall'istituzione di comitati misti di programmazione e monitoraggio conformemente al regolamento relativo al programma di cooperazione transfrontaliera. Tali comitati, che hanno il compito di selezionare i progetti CBC e di sorvegliarne l'attuazione, sono composti di rappresentanti degli Stati membri dell'UE e dei paesi Phare confinanti. In genere, contatti più stretti sono stati stabiliti ad un livello inferiore tramite i gruppi di lavoro dei comitati e degli organismi transfrontalieri creati per definire ed attuare i progetti CBC. La maggior parte dei beneficiari ha confermato che per quanto li riguarda i progetti hanno condotto a nuovi contatti, e/o al rafforzamento di quelli esistenti, con la controparte dall'altro lato della frontiera.

Impatto del programma CBC per quanto attiene alla capacità di attrarre altre forme di cofinanziamento

64. Un altro aspetto positivo del programma di cooperazione transfrontaliera nella maggior parte dei paesi Phare è stato il cofinanziamento di progetti CBC da parte dei bilanci nazionali; è la prima volta, infatti, che si assiste ad un cofinanziamento nazionale sistematico nell'ambito del programma Phare. Si tratta di un importante passo avanti verso le modalità di cofinanziamento richieste dai Fondi strutturali europei. L'articolo 4, paragrafo 3, del regolamento concernente la cooperazione transfrontaliera incoraggia questo tipo di cofinanziamento; la Commissione, dal canto suo, ha insistito affinché il cofinanziamento ammontasse, come minimo, al 25 % del valore del progetto. Solo Albania, Bulgaria e FYROM non hanno rispettato tale requisito. In Albania, la realizzazione del progetto stradale è stata messa a repentaglio a causa dell'insufficienza della dotazione finanziaria nazionale destinata a finanziare l'esproprio dei terreni.

65. Secondo il disposto dell'articolo 6, paragrafo 1, del regolamento relativo alla cooperazione transfrontaliera "qualora tuttavia l'aiuto della Comunità contribuisca al finanziamento di attività che generano un reddito, la Commissione stabilisce, previa consultazione con le autorità interessate, norme di finanziamento che possono prevedere il cofinanziamento tramite i redditi generati dal progetto o il rimborso degli aiuti iniziali". Nonostante molti progetti di cooperazione transfrontaliera generino effettivamente reddito, la Commissione non ha intrapreso alcuna misura per applicare l'articolo suddetto, il quale è stato semplicemente ignorato.

Fattori che incidono sull'impatto del programma CBC

66. Cinque anni dopo il suo avviamento, e considerati gli 820 Mio ECU impegnati, l'impatto globale del programma di cooperazione transfrontaliera è modesto, soprattutto a livello dei progetti. Questa parte della relazione cercherà di individuarne le cause principali.

Organizzazione del programma CBC

67. Le modalità di esecuzione del programma CBC sono state convenute in occasione di una riunione del Parlamento europeo, del Consiglio europeo e della Commissione europea tenutasi nel giugno 1993. Di fronte all'insistenza del Parlamento, la dotazione 1994 riservata alla cooperazione transfrontaliera è stata stabilita in 150 Mio ECU, benché la Commissione cercasse di limitarla a 20 Mio ECU(27). Questo aumento è stato stabilito senza considerare adeguatamente la reale capacità di assorbimento dei paesi Phare.

68. Il Parlamento europeo ha considerato che sarebbe stato possibile attuare il programma di cooperazione transfrontaliera secondo le stesse norme applicate per il programma Interreg. Benché nel redigere il regolamento sulla cooperazione transfrontaliera si sia seguita il più possibile l'impostazione del regolamento Interreg, il regolamento finanziario non consente di armonizzare le procedure; i paesi Phare sono infatti soggetti alle disposizioni del titolo IX del regolamento finanziario che prevede procedure diverse in materia di selezione e di attuazione dei programmi per le spese comunitarie effettuate al di fuori dell'Unione europea. Questo aspetto ha ostacolato seriamente l'elaborazione di progetti comuni ai programmi CBC e Interreg.

69. In particolare, mentre il programma Interreg è approvato dalla Commissione per un periodo di cinque anni (1995 - 1999), la selezione dei progetti e la sorveglianza della loro attuazione spettano agli Stati membri. D'altro canto, il programma di cooperazione transfrontaliera può essere attuato solo attraverso impegni annuali; la responsabilità della selezione dei progetti e della sorveglianza della loro esecuzione incombe alla Commissione.

70. In virtù del principio della territorialità, inoltre, non è stato possibile utilizzare i fondi Interreg per cofinanziare progetti CBC in paesi Phare né il programma CBC per cofinanziare programmi Interreg negli Stati membri, benché tale cofinanziamento fosse una delle ragioni principali all'origine del programma di cooperazione transfrontaliera.

71. Nei primi due anni del programma, nel ripartire la dotazione globale CBC fra i singoli paesi Phare, la Commissione non ha tenuto sufficientemente conto della diverse capacità di assorbimento dei vari paesi, riguardo alla capacità gestionale delle rispettive autorità locali e alle strutture di cooperazione esistenti fra i paesi Phare e gli Stati membri limitrofi dell'UE. Diversi paesi dispongono di dotazioni Phare per la cooperazione transfrontaliera eccessivamente elevate rispetto alle assegnazioni Phare nazionali, in particolare la Repubblica ceca, dove i fondi assegnati a titolo della cooperazione transfrontaliera rappresentano il 43 % del totale dei fondi Phare assegnati al paese per il periodo 1995 - 1999.

72. In Bulgaria, dove la capacità di assorbimento per i progetti che hanno un impatto reale sulle regioni frontaliere si è rivelata particolarmente limitata, la Commissione ha comunque cercato di mantenere la dotazione prevista nel PIP. Pertanto, dopo che nel 1996 e nel 1997 non si era proceduto ad alcun impegno, nel 1998 sono stati impegnati 51 Mio ECU a titolo del programma di cooperazione transfrontaliera Bulgaria-Grecia per azioni prive di un impatto transfrontaliero visibile sulle regioni ammissibili.

73. Benché la Commissione abbia impegnato ogni anno, ad eccezione del 1997, l'intera dotazione relativa alla cooperazione transfrontaliera, l'utilizzazione degli stanziamenti di pagamento è stata sempre bassa come dimostra la tabella 3. Il basso tasso di utilizzazione deriva in gran parte dai fondi cospicui messi a disposizione rispetto al numero relativamente limitato di progetti dal carattere veramente transfrontaliero pronti per essere attuati. Si tratta di una conseguenza diretta della politica seguita dalla Commissione, che consiste nell'impegnare interamente, a tutti i costi, gli stanziamenti disponibili.

74. La Commissione ha fatto ampiamente ricorso ad una società di consulenza per elaborare i programmi indicativi pluriennali relativi all'attuazione del programma CBC, anche se alla programmazione avrebbero dovuto provvedere direttamente i servizi della Commissione in collaborazione con le autorità dei paesi Phare. Le autorità regionali e locali non sono state sufficientemente consultate nella preparazione dei programmi.

Tabella 3

Utilizzazione di stanziamenti del programma di cooperazione transfrontaliera (1994 - 1998)

>SPAZIO PER TABELLA>

75. In molti settori le procedure per l'attuazione del programma CBC non erano sufficientemente definite dalla Commissione:

a) il principale documento di orientamento in materia di cooperazione transfrontaliera emanato dalla Commissione si limita fondamentalmente alla programmazione dell'aiuto e, dato che per il momento è ancora allo stadio di progetto, non si sa con certezza in quale misura sia applicabile(28);

b) mentre al momento del lancio del programma CBC la maggior parte del programma Phare "generale" era messa in atto attraverso contratti di servizi, il programma CBC è principalmente attuato attraverso contratti di lavori. Le linee guida concernenti i contratti di lavori, tuttavia, sono state stabilite solo nel gennaio 1998(29);

c) sebbene gli SPF abbiano svolto un ruolo importante nel programma di cooperazione transfrontaliera sin dal 1995, allorché fu assegnato il primo finanziamento agli strumenti in discorso, fino all'aprile 1997 non erano stati ancora emanati gli orientamenti relativi a questo settore.

Il sistema di gestione posto in atto dalla Commissione

76. In virtù del regolamento finanziario, la Commissione ha la responsabilità generale per gli aiuti esterni (cfr. i paragrafi 68 - 69); le procedure applicate per attuare il programma CBC sono però risultate inutilmente farraginose e il processo di trasferimento di taluni compiti alle delegazioni della Commissione nell'ambito dei paesi Phare è iniziato solo nel 1998. Rincresce constatare questo scarso decentramento, tanto più che, conformemente agli obiettivi del programma, la cooperazione transfrontaliera è stata posta in atto dalla maggior parte dei paesi beneficiari in maniera più decentrata che non nel caso dei programmi nazionali Phare. Il maggiore coinvolgimento delle autorità locali e regionali nel programma di cooperazione transfrontaliera avrebbe dovuto essere accompagnato da un corrispondente rafforzamento della partecipazione da parte delle delegazioni della Commissione.

77. Negli Stati baltici e in Slovenia, il programma CBC è stato attuato secondo le procedure centralizzate della Commissione, in base alle quali tutti i contratti devono essere approvati e firmati dalla sede centrale della Commissione. In altri paesi, dove vigeva il cosiddetto "Sistema decentrato di realizzazione Phare (Phare Decentralised Implementation System - DIS)", tutti i contratti firmati dai beneficiari per importi superiori a 500000 ECU dovevano essere approvati dai servizi centrali della Commissione. Inoltre, tutti i programmi di lavoro, che costituiscono la base per i trasferimenti di fondi dalla Commissione ai paesi beneficiari, dovevano essere approvati non solo dalle delegazioni ma anche da due servizi diversi nell'ambito della DG I/A. Pertanto, per i programmi CBC concernenti la Polonia, l'approvazione dei contratti da parte della Commissione ha richiesto in media 80 giorni e quella dei programmi di lavoro 73 giorni.

78. Nonostante l'importanza dei progetti di investimento nel campo delle infrastrutture, la Commissione non aveva assegnato alle proprie delegazioni un numero sufficiente di periti. Ad esempio, in Polonia e in Albania le delegazioni non disponevano fra il proprio personale di periti stranieri qualificati.

Condizioni di attuazione nei paesi beneficiari

79. L'impatto finora esercitato dal programma CBC è stato inoltre attenuato da difficoltà connesse al contesto di attuazione nei paesi beneficiari. Il programma di cooperazione transfrontaliera, a causa principalmente del suo carattere plurisettoriale e decentrato, ha presentato per i paesi beneficiari difficoltà di coordinamento nettamente maggiori rispetto agli altri programmi Phare.

80. Nell'ambito del sistema di realizzazione decentrata DIS la supervisione del programma di cooperazione transfrontaliera è esercitata da unità di gestione del programma (UGP). Benché ci si sarebbe potuti aspettare che tale compito fosse svolto da unità di gestione del programma di sviluppo regionale, già costituite per i fondi nazionali Phare, per il programma di cooperazione transfrontaliera sono state appositamente create nuove UGP. In Bulgaria e nella Repubblica ceca, le UGP iniziavano a divenire operative solo nel 1998, nonostante fossero già stati spesi per la loro istituzione rispettivamente 1,1 Mio ECU e 1,5 Mio ECU. Sebbene i progetti fossero ubicati nelle regioni di confine, tutte le UGP avevano sede nelle capitali, il che è risultato spesso a scapito dell'efficienza e dell'efficacia della gestione del programma.

81. I governi centrali dei paesi Phare hanno esercitato un grado di influenza diverso, ma comunque sempre significativo, sul programma di cooperazione transfrontaliera, specie nella fase di selezione dei progetti. Questa tendenza comincia ora a mutare in quanto la maggior parte dei paesi Phare stanno avviando una serie di riforme volte al decentramento delle rispettive amministrazioni. Sul piano istituzionale, l'impatto del programma sulle autorità locali è stato inferiore al previsto.

82. A causa dell'esperienza limitata della maggior parte delle autorità locali e regionali in materia di gestione, la loro partecipazione attiva al programma CBC ha contribuito inevitabilmente a rallentarne l'attuazione, riducendone di conseguenza l'impatto a livello di progetto. Per ovviare in parte a questa situazione, l'assistenza tecnica avrebbe dovuto essere estesa in maniera più ampia alle autorità locali e regionali per sostenere l'attuazione dei programmi a livello di progetto, invece di essere sostanzialmente concentrata sulle UGP nelle capitali.

83. In Bulgaria e in Albania, l'attuazione del programma di cooperazione transfrontaliera è stata fortemente ostacolata dalla crisi politico-economica che tali paesi hanno attraversato, rispettivamente, nel 1996 e nel 1997.

Gestione del ciclo del progetto

Pianificazione

84. L'esecuzione del programma CBC è stata ostacolata da vincoli connessi all'annualità degli stanziamenti di bilancio. Di conseguenza, è stato spesso necessario dividere i progetti in fasi annuali senza alcuna garanzia riguardo al finanziamento delle fasi future, ma con la necessità di indire nuove gare per i contratti. Inoltre, a differenza di Interreg, i fondi CBC vengono assegnati solo a livello nazionale piuttosto che a livello regionale, ostacolando la pianificazione regionale e il coordinamento con Interreg.

85. L'impegno annuale dei fondi da parte della Commissione avviene solitamente verso la fine dell'esercizio finanziario, è ciò nonostante il fatto che, per alcuni programmi, specie nel caso Polonia-Germania, i progetti vengono in genere approvati dal comitato misto di programmazione e monitoraggio all'inizio dell'anno.

86. Nella maggior parte dei casi, l'attuazione del progetto ha inizio solo uno o due anni dopo l'approvazione dello stesso perché i beneficiari non avevano ancora preparato la documentazione di gara all'epoca dell'approvazione. Ad esempio, in Polonia e nella Repubblica ceca, l'esecuzione di progetti nel campo delle infrastrutture ha avuto inizio, in media, rispettivamente 20 e 26 mesi dopo la firma del memorandum di finanziamento. In determinati casi, segnatamente per i grandi progetti di infrastrutture stradali in Albania, all'epoca dell'approvazione del progetto non erano stati nemmeno completati gli studi di fattibilità.

87. Sebbene il programma CBC abbia finanziato principalmente progetti di infrastrutture, per la grande maggioranza di questi progetti la Commissione non ha cercato di ottenere un cofinanziamento da parte di istituti finanziari internazionali (IFI), benché la decisione del Consiglio di Copenaghen del 1993 avesse previsto questa possibilità una volta autorizzata la partecipazione Phare al progetto di infrastruttura.

Sorveglianza e valutazione

88. I comitati misti di programmazione e monitoraggio hanno svolto un ruolo importante nella selezione dei progetti ma hanno esercitato, in genere, una funzione minore nella sorveglianza dell'attuazione di questi ultimi, adottando raramente misure correttrici per assicurare il conseguimento degli obiettivi dei programmi.

89. Benché la Commissione utilizzi formalmente la metodologia del quadro logico(30) per consentire la sorveglianza e la valutazione dei progetti, gli indicatori usati per misurare i risultati del progetto sono raramente precisi e le responsabilità in materia di ottenimento dei dati relativi al monitoraggio non vengono mai stabilite.

90. Le relazioni annuali di sorveglianza e di valutazione redatte da consulenti per la Commissione relativamente a tutti i programmi Phare, compresa la cooperazione transfrontaliera, sono utili ma incentrate sui risultati piuttosto che sul loro impatto. La Commissione non ha messo a punto alcun sistema per valutare l'impatto dei progetti ultimati e la valutazione globale del programma CBC del novembre 1998 non ha trattato adeguatamente questo aspetto (cfr. il paragrafo 7). La Commissione non ha redatto una relazione annuale sull'esecuzione del programma di cooperazione transfrontaliera come prescritto dall'articolo 11 del regolamento.

Nuove procedure Phare

91. Nel 1998, la Commissione ha intrapreso diverse iniziative che interessano il programma Phare di cooperazione transfrontaliera. Le nuove linee guida che coprono il programma Phare nel suo insieme(31) comprendevano un requisito relativo alle dimensioni dei progetti Phare, il cui importo non doveva essere inferiore a 2 Mio ECU. Se questo approccio può essere giustificato per i progetti nazionali Phare, non sembra però del tutto idoneo a conseguire l'obiettivo della cooperazione transfrontaliera, che consiste nel sostenere progetti locali di dimensioni relativamente limitate gestiti da autorità locali e regionali.

92. Per la prima volta nell'ambito del bilancio 1999, fino ad un terzo della dotazione totale CBC sarà assegnato alla cooperazione transfrontaliera fra paesi Phare. Con questo passo, si è riconosciuta l'importanza di un'assegnazione delle risorse ad aree di confine relativamente povere non adiacenti all'Unione europea (cfr. il paragrafo 59). Sono necessari ulteriori studi per esaminare la questione degli squilibri regionali all'interno di ciascun paese Phare e per determinare se siano necessari altri strumenti.

93. Alla fine del 1998 è stato adottato un nuovo regolamento(32) relativo alla cooperazione transfrontaliera. Esso tende ad un migliore coordinamento della programmazione fra cooperazione transfrontaliera e Interreg, ma non è in grado di affrontare il problema principale, legato alle diverse procedure di attuazione. Quanto al nuovo regolamento e all'assegnazione di fondi a regioni situate sul confine fra paesi Phare, alla luce dell'esistenza dei programmi indicativi pluriennali CBC per il periodo 1995 - 1999, per evitare ostacoli ai programmi in corso sarebbe stato meglio introdurre modifiche così significative dopo il 1999.

Conclusioni

94. La Corte ritiene che durante i primi cinque anni della sua esistenza il programma Phare relativo alla cooperazione transfrontaliera abbia già sortito un effetto positivo a livello istituzionale a seguito della cooperazione sviluppata nel quadro dei comitati misti di programmazione e monitoraggio e della cooperazione più ampia fra autorità regionali e locali derivante dalla pianificazione e dall'attuazione dei progetti di cooperazione transfrontaliera. Dal 1994 al 1998, tuttavia, l'impatto degli stessi progetti è stato meno soddisfacente.

95. I principali aspetti positivi del programma sono i seguenti:

a) il programma ha contribuito al rafforzamento della cooperazione fra paesi Phare e Stati membri adiacenti dell'UE, a livello nazionale e, in genere regionale e locale;

b) nella maggior parte dei paesi, le autorità regionali e locali hanno partecipato in misura crescente alla pianificazione e all'attuazione del programma. Questa esperienza le aiuta a prepararsi alla futura gestione dei Fondi strutturali dell'UE;

c) la maggior parte dei paesi ha attivato il cofinanziamento nazionale almeno nella percentuale minima richiesta dal programma (25 %);

d) i Fondi per piccoli progetti (SPF) si sono rivelati un'innovazione di successo nel promuovere la cooperazione transfrontaliera a livello di base.

In Albania, Bulgaria e FYROM, il programma è stato tuttavia attuato senza una particolare partecipazione da parte delle autorità locali e regionali; il criterio del cofinanziamento nazionale non è stato soddisfatto e i meccanismi di finanziamento per piccoli progetti sono stati raramente attivati.

96. Il programma ha inoltre incontrato le seguenti difficoltà:

a) l'attuazione ha subito dei ritardi, di conseguenza l'impatto del programma a livello dei progetti è stato finora modesto. Ciò è dovuto principalmente ai seguenti fattori:

i) la dotazione, eccessivamente elevata, concessa inizialmente al programma dal Parlamento europeo e la politica della Commissione che consiste nel cercare di impegnare interamente gli stanziamenti disponibili;

ii) l'esperienza limitata delle amministrazioni nei paesi beneficiari, non compensata da sufficienti linee guida emanate dalla Commissione relative all'attuazione del programma, con particolare riferimento ai contratti di lavori;

b) alcuni progetti hanno solo un impatto transfrontaliero limitato;

c) taluni progetti sono focalizzati su priorità nazionali invece di giovare in particolare alla popolazione locale della regione di confine;

d) vi sono stati pochissimi progetti comuni con Interreg, in parte per la non compatibilità delle procedure di attuazione relative ai due programmi;

e) gli Stati membri e i paesi Phare non hanno stabilito all'inizio del programma piani comuni riguardanti le regioni situate su entrambi i lati delle rispettive frontiere;

f) il programma non contribuisce a risolvere il problema delle disparità regionali all'interno dei paesi Phare, dato che le regioni che beneficiano del programma di cooperazione transfrontaliera sono in genere fra le più sviluppate nei paesi in causa. Anche se la futura assegnazione dei fondi del programma (fino ad un terzo del totale) ad altre aree di confine dovrebbe contribuire a ridurre tali divari, rimarrà la necessità di strumenti specifici di politica regionale;

g) le procedure di gestione del programma, sia dei paesi beneficiari che della Commissione, sono state eccessivamente centralizzate;

h) i nuovi orientamenti Phare non tengono sufficientemente conto delle specificità del programma CBC.

97. La Corte è del parere che, nel complesso, il programma di cooperazione transfrontaliera possa svolgere un ruolo chiave nel sostegno concesso dall'Unione europea all'Europa centrale ed orientale, a condizione che la Commissione prenda i provvedimenti necessari per colmare le lacune descritte.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione dell' 11 novembre 1999.

Per la Corte dei conti

Jan O. KARLSSON

Presidente

(1) Cfr. l'articolo 3 del regolamento (CE) n. 1628/94 della Commissione, del 4 luglio 1994, relativo all'attuazione di un programma di cooperazione transfrontaliera tra i paesi dell'Europa centrale e orientale e gli Stati membri della Comunità nel quadro del programma Phare (GU L 171 del 6.7.1994, pag. 14).

(2) Il programma Interreg è stato lanciato nel 1990 con un finanziamento di 1000 Mio ECU per il periodo 1990 - 1994. Tale importo è stato aumentato a 2400 Mio ECU per il 1995 - 1999.

(3) Albania, Bulgaria, ex Repubblica Iugoslava di Macedonia (ERIM), Ungheria e Repubblica slovacca.

(4) Organizzazioni delle regioni frontaliere dell'Austria, della Repubblica ceca, della Germania e della Polonia incaricate di coordinare la pianificazione dei progetti e composte di rappresentanti dei comuni, dei distretti, delle camere di commercio e di altri organi simili.

(5) Dal 1990 al 1994, il numero dei camion che hanno attraversato la frontiera fra la Germania e la Polonia è salito da 606508 a 1625 617 (Ministero dei Trasporti polacco).

(6) "Border Waiting Times" rapporto dell'Unione internazionale trasporti su strada, novembre 1998.

(7) I progetti sono selezionati da comitati misti di programmazione e monitoraggio, in cui la Commissione dispone dello statuto di osservatore, prima di essere sottoposti alla Commissione per l'approvazione finale.

(8) Fonte: Ministero dei Trasporti polacco.

(9) In particolare Kuznicka e Terespol al confine con la Bielorussia [cfr. i rapporti dell'Unione Internazionale trasporti su strada (IRU) sul sito Web www.iru.org].

(10) Fonte: Ministero dei Trasporti polacco.

(11) Evaluation of Phare Customs Programme, PricewaterhouseCoopers, 1998.

(12) Programma indicativo pluriennale di cooperazione transfrontaliera Repubblica ceca-Austria, pag. 19.

(13) Dieci corridoi di questo tipo sono stati identificati attraverso l'Europa centrale ed orientale durante la seconda conferenza sui trasporti paneuropei svoltasi a Creta nel 1994.

(14) La comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo del 23 aprile 1997 [COM(97) 172 def.] intitolata "Collegamento della rete infrastrutturale di trasporto dell'Unione con i paesi vicini" indica che "come regola generale, il tasso di rendimento deve essere almeno del 10 % circa" per i progetti di infrastrutture finanziati dalla Commissione nell'Europa orientale.

(15) Circa la metà dei comuni delle regioni ammissibili al programma CBC non hanno collegamenti con la rete ferroviaria nazionale (Progetto LACE-Phare, documenti di discussione: Bulgaria-Grecia, 1997).

(16) Il 37 % dei comuni della regione frontaliera ammissibile al finanziamento CBC non ha strade nazionali (Progetto LACE-Phare, documenti di discussione: Bulgaria-Grecia, 1997).

(17) Supplemento n. 10/97 al Bollettino dell'Unione europea.

(18) Il "Programma d'azione ecologica congiunto del Mar Baltico" della Commissione di Helsinki, relativo al periodo 1993 - 2012, stima che per ripulire il Mar Baltico siano necessari in totale 18 miliardi di ECU.

(19) Relazione della DG XI del giugno 1997 relativa all'applicazione della direttiva sul ravvicinamento della legislazione ambientale dell'Unione europea.

(20) "Compliance costing for approximation of EU environmental legislation in the CEEC", Relazione finale, tabella 4.14. maggio 1997 (EDC, Irlanda).

(21) Le due città ne costituivano inizialmente una sola finché non sono state divise alla fine della seconda guerra mondiale.

(22) Supplemento n. 10/97 al Bollettino dell'Unione europea.

(23) I principali settori trattati sono il diritto, l'economia, la storia, la filosofia e la linguistica.

(24) Di fatto, un "ufficio di assistenza tecnica" (UAT).

(25) Fra il 2 e il 3 % dei fondi CBC assegnati a ciascun paese.

(26) Estonia, Lettonia, Repubblica ceca, Ungheria, Polonia e Slovenia.

(27) Cfr. la lettera rettificativa n. 1 al progetto preliminare di bilancio 1994, SEC(93) 1588 def., Bruxelles, 8.10.1993.

(28) Cooperazione transfrontaliera Phare-Interreg.: Proposte di orientamenti per la programmazione pluriennale (agosto 1994).

(29) Phare Decentralised Implementation System Manual (Manuale di procedure relative al sistema decentrato di realizzazione Phare), Volume 1.

(30) Strumento di gestione del progetto per integrare la pianificazione, la sorveglianza e la valutazione.

(31) Decisione della Commissione sugli orientamenti per l'attuazione del programma Phare nei paesi candidati, 1998 - 1999. SEC (1998) 1012 def., Bruxelles 15.6.1998.

(32) Regolamento (CE) n. 2760/98 della Commissione, del 18 dicembre 1998, relativo all'attuazione di un programma di cooperazione transfrontaliera nel quadro del programma Phare (GU L 345 del 19.12.1998, pag. 49).

ALLEGATO I

Attuazione del programma di cooperazione transfrontaliera per paese e settore di intervento (1994 - 1998)

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ALLEGATO II

Elenco dei programmi PHARE bilaterali di cooperazione transfrontaliera

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1. Regione del Mar Baltico

2. Polonia/Regione Mar Baltico

3. Polonia/Germania

4. Repubblica ceca/Germania

5. Repubblica ceca/Austria

6. Slovacchia/Austria

7. Ungheria/Austria

8. Slovenia/Austria

9. Slovenia/Italia

10. Bulgaria/Grecia

11. ERIM/Grecia

12. Albania/Grecia

13. Albania/Italia

ALLEGATO III

Elenco dei progetti di cooperazione transfrontaliera che hanno formato oggetto di controlli in loco

(al 31 dicembre 1998)

>SPAZIO PER TABELLA>

RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

La Commissione si congratula per la conclusione globale della Corte, in linea di massima positiva, riguardante il programma Phare di cooperazione transfrontaliera (CTF) attuato tra il 1994 e il 1998. Tuttavia, alla luce dei risultati del programma nel suddetto periodo, la Commissione ne ha già intrapreso la riforma, modificando in particolare il regolamento Phare CTF.

Le risposte della Commissione comprendono due parti:

- la prima commenta le osservazioni della Corte;

- la seconda definisce le misure prese nel quadro del nuovo regolamento, nonché dei nuovi orientamenti Phare che tengono conto della maggior parte delle raccomandazioni della Corte.

Commenti sulle osservazioni della Corte

a) Ritardi nell'attuazione [paragrafi 10, 67, 71, 72, 75 e la conclusione al paragrafo 96 a)]

La Commissione conviene con la Corte che le autorità preposte al bilancio hanno assegnato, su iniziativa del Parlamento europeo, una quota eccessiva dei fondi Phare alla nuova linea di bilancio CTF (paragrafi 10 e 67)(1).

Tuttavia, riteniamo anche che dato il carattere innovativo del programma CTF e data la limitata esperienza delle amministrazioni dei paesi beneficiari, era inevitabile che occorresse del tempo per mettere in marcia il programma e che, di conseguenza, ne derivassero ritardi nell'attuazione:

- la Commissione ha dovuto elaborare un nuovo regolamento per definire zone di confine e iniziative ammissibili, istituzioni e meccanismi di programmazione e attuazione ecc.;

- i paesi Phare hanno dovuto creare nuove strutture responsabili dell'attuazione del programma CTF a livello nazionale, e talvolta regionale;

- è stato necessario creare strutture bilaterali tra i paesi Phare ammissibili e i loro vicini UE;

- i paesi Phare hanno dovuto impegnarsi nell'identificazione dei progetti e nelle consultazioni in merito con gli Stati membri e la Commissione ecc.

Va osservato che la Commissione è riuscita ad adottare il regolamento Phare CTF il 4 luglio 1994 e a definire linee direttrici informali per la programmazione pluriennale relativa al periodo 1995 - 1999 nell'agosto 1994. La Commissione ha inoltre impegnato l'importo totale delle assegnazioni per paese nei casi in cui sono stati presentati progetti standard accettabili.

Sin dall'inizio le assegnazioni per paese sono state decise sulla base di criteri obiettivi, quali la popolazione e l'estensione della frontiera. Tuttavia, in diverse occasioni, paesi che non erano stati in grado di presentare tempestivamente progetti accettabili, si sono visti ridurre le proprie assegnazioni (ad esempio la Bulgaria e la Repubblica slovacca nel 1996 e nel 1997). Dal terzo anno di applicazione del programma CTF in poi la Commissione ha tenuto effettivamente conto delle capacità di assorbimento. Quanto agli orientamenti, dato che il regolamento (CE) 1628/94 della Commissione, del 4 luglio 1994, ha come base giuridica il regolamento (CEE) 3906/89 del Consiglio riguardante Phare, anche gli orientamenti generali Phare, basati su tale regolamento del Consiglio, si applicano alla CTF e non vi era alcun obbligo giuridico di redigerne dei nuovi. Lo stesso regolamento Phare CTF era sufficientemente preciso. Inoltre, ai fini dell'attuazione dei programmi CTF, analogamente a quanto vale per tutti gli altri programmi Phare, è di applicazione il manuale DIS (Decentralised Implementation System). Le direttive amministrative supplementari, emanate nell'agosto 1994, erano sufficienti in quanto precisavano come preparare i programmi indicativi pluriennali per il periodo 1995 - 1999 e accordi quadro contenenti obiettivi e priorità di cooperazione convenuti tra i partner, nonché come istituire comitati misti di programmazione e monitoraggio. La Commissione ha anche adottato linee direttrici dettagliate per la costituzione di fondi da destinare a piccoli progetti non appena i paesi Phare avessero sviluppato sufficienti capacità per assumersi siffatte responsabilità decentrate, come è avvenuto all'inizio del 1997. Tuttavia, la natura vera e propria della cooperazione transfrontaliera rende tali programmi più difficili e lenti da attuare, nonostante i notevoli sforzi compiuti per migliorare il ritmo delle aggiudicazioni; il tasso di queste ultime è meno favorevole rispetto a quello di altri programmi Phare (alla fine del 1998 il tasso di aggiudicazione degli appalti per il CTF era del 47 % rispetto al 67 % dei programmi Phare nazionali). Tale risultato è dovuto in primo luogo alla natura difficile della cooperazione transfrontaliera. Parecchi programmi, alle frontiere esterne come a quelle interne, sono in ritardo. Un altro problema è costituito dalla presenza di parti con poca o nessuna esperienza in materia di cooperazione e gestione. Alle frontiere Phare-Interreg, per ragioni di ordine giuridico è necessario anche applicare due diversi tipi di procedure, come indicato ai paragrafi 68, 69 e 70 della relazione.

Per compensare la limitata esperienza delle amministrazioni nei paesi beneficiari, nella prima fase del programma la Commissione ha messo a disposizione molta assistenza tecnica, tanto nei singoli programmi quanto nei programmi orizzontali, allo scopo di aiutare i paesi interessati a preparare i programmi transfrontalieri.

b) Limitato impatto transfrontaliero di alcuni progetti [paragrafi 9, 11, 12, 13, 19, 21, 23, 24, 27, 28, 54, 60, 61, 62, 74, 91 e le conclusioni al paragrafo 96 b)]

La Commissione condivide l'opinione della Corte secondo la quale "per la grande maggioranza dei progetti CTF è stato possibile identificare un certo tipo d'impatto transfrontaliero, anche se non sempre facilmente quantificabile" (paragrafo 60).

La Commissione conviene che l'intensità dell'impatto è mutata notevolmente. Prima di presentare alla Commissione proposte di sostegno del programma Phare CTF, il comitato misto di programmazione e monitoraggio e spesso i rispettivi gruppi di lavoro settoriali discutono e valutano l'impatto transfrontaliero di un dato progetto e formulano congiuntamente la loro raccomandazione alle autorità competenti del paese Phare. Sarà quindi compito della Commissione riconoscere e valutare l'impatto CTF indicato nelle schede del progetto e nelle matrici del quadro logico. La Commissione riconosce che in alcuni casi le capacità dei paesi partner di preparare la documentazione richiesta dovrà essere migliorata, come avviene per il programma Phare principale, e, se necessario, fornirà ulteriore assistenza tecnica a tale scopo.

Al paragrafo 9 della relazione si dice che "l'attuazione del programma concernente la Polonia e la Germania è particolarmente avanzata, ma uno dei problemi principali cui il programma era chiamato a far fronte, ovvero i lunghi tempi di attesa ai posti di frontiera, persiste. I programmi che interessavano rispettivamente l'Albania e la Grecia, l'Albania e l'Italia, la Bulgaria e la Grecia, nonché la Repubblica slovacca e l'Austria, hanno incontrato notevoli difficoltà". La Commissione conviene che il programma CTF Polonia-Germania è quello che ha avuto più successo, pur essendo stato avviato nel 1994 in circostanze difficili e avendo registrato ritardi nei primi anni. I lunghi tempi di attesa che persistono alle frontiere devono essere valutati considerando il forte aumento del traffico alle frontiere con l'UE. Alla frontiera tra Germania e Polonia gli attraversamenti si sono settuplicati per gli autoveicoli e triplicati per i camion. Non ci si può aspettare che i limitati fondi disponibili del Phare CTF possano risolvere questo problema. Inoltre, come indicato ai paragrafi 21 (progetto Osinow Dolny) e 24 (stazione ferroviaria di Cheb), in alcuni casi sono gli Stati membri a essere responsabili del limitato impatto transfrontaliero dei progetti. Quanto al progetto di Cheb, a seguito del cambiamento nella elettrificazione programmato dalla Germania, le ferrovie ceche stanno cercando di sfruttare appieno l'aumento di capacità a Cheb, trasferendo alcuni movimenti ferroviari da impianti meno efficienti situati altrove, nonché quello sulla linea proveniente da Dresda. L'elettrificazione della linea tedesca proseguirà certamente, ma in un secondo momento.

Quanto ai progetti di trasporto (ferrovia/strada) alla frontiera tra la Bulgaria e la Grecia, la cui attuazione ha subito sostanziali ritardi (paragrafi 28 e 29), i contratti sono stati firmati e i lavori stanno per cominciare. La Commissione ritiene che essi avranno forti ripercussioni a livello transnazionale, nazionale e locale. In particolare il progetto di ammodernamento ferroviario andrà a vantaggio della popolazione locale. Anche i progetti stradali avranno un'importante funzione strategica per lo sviluppo economico della regione nel suo complesso.

La Commissione è d'accordo con le risultanze della Corte circa la mancanza d'impatto delle piste ciclabili sul settore dei trasporti nei programmi tra l'Austria e i suoi vicini Phare (paragrafo 23). In futuro tali progetti, che devono essere considerati promotori di turismo, saranno finanziati soltanto mediante i fondi destinati ai piccoli progetti.

Tenendo conto dei buoni risultati del programma Phare CTF alla frontiera tra la Polonia e la Germania, in confronto ad altre frontiere dove, fino al 1998, i partner erano soliti scegliere un gran numero di progetti di entità relativamente piccola, la Commissione può solo in parte condividere il parere della Corte (paragrafo 12) secondo cui "il programma di cooperazione transfrontaliera dovrebbe essere incentrato su progetti relativamente piccoli con un forte impatto transfrontaliero a livello locale/regionale". In base alla passata esperienza è emerso in modo ancor più evidente di quanto non avvenga nei principali programmi Phare, che in questi paesi mancava, soprattutto regionale e locale, la capacità di gestire un gran numero di progetti di piccola entità, per cui si creava una situazione di arretrato. Pertanto la Commissione si è fermamente impegnata a garantire la concentrazione e l'impatto dei progetti, che dovranno avere una dotazione minima di 2 milioni di EUR per progetto, anche se tale principio sarà applicato, in alcuni casi, in modo flessibile.

D'altro lato la Commissione favorisce altresì la messa a disposizione di fondi per piccoli progetti che consentano agli operatori locali di prendere le decisioni in merito e di acquisire capacità gestionali. Come indicato dalla Corte (paragrafo 13), si stanno creando più opportunità per tali fondi: fino al 20 % delle assegnazioni per paese può essere usato a tale scopo (il commento del Parlamento europeo in materia di bilancio indica il 10 %), e il massimale per progetto è stato aumentato da 50000 a 300000 EUR. In parecchi casi le euroregioni hanno cooperato validamente alla gestione di questi fondi per piccoli progetti e la Commissione è favorevole all'idea di estenderli, eventualmente, ad altre frontiere (come indicato al paragrafo 13).

La Commissione ha sostenuto altresì l'ampliamento della rete LACE con l'intento di migliorare, tra l'altro, le capacità gestionali a livello locale. La Commissione ammette che le frontiere marittime, anch'esse ammissibili al Phare CTF, possono aver influenzato in parte l'intensità dell'impatto transfrontaliero (paragrafo 61). Inoltre va tenuto conto dell'assenza di un programma Interreg svedese. Tuttavia, nel caso del programma CTF per gli Stati baltici, dal 1995 in poi si è seguita un'impostazione transnazionale secondo la quale i quattro Stati membri e i quattro paesi Phare che si affacciano sul Mar Baltico (nonché la Russia in qualità di osservatore) hanno discusso congiuntamente una strategia pluriennale per la regione, accordandosi su proposte di progetti prima che venissero presentate alla Commissione. Ciò ha consentito di finanziare progetti di investimento, nei settori dei trasporti e dell'ambiente, a vantaggio della regione baltica nel suo insieme. Inoltre, mediante l'istituzione di uno strumento finanziario Phare per il Baltico nel 1996, è stato possibile selezionare un gran numero di progetti flessibili su piccola scala, creati con un'impostazione dal basso.

Un settore tipico nel quale è possibile seguire soltanto un'impostazione transfrontaliera sulle frontiere marittime è quello delle telecomunicazioni (ad esempio la rete di cavi a fibre ottiche in Lituania, indicato al paragrafo 36). Tuttavia anche sulle frontiere di terra, in casi eccezionali, è stata adottata un'impostazione transnazionale, ad esempio per il cavo sottomarino a fibre ottiche nel contesto del progetto Adria I promosso da un consorzio internazionale per il quale la quota albanese è stata cofinanziata dal programma Phare CTF del 1995 tra Albania e Grecia; data l'importanza di questo progetto a livello internazionale, nazionale e locale (miglioramento delle telecomunicazioni tra le regioni situate da una parte e dall'altra della frontiera), fermamente sostenuto e presentato congiuntamente da Albania e Grecia, la Commissione ha accettato di finanziarlo. Si sono utilizzati 1,7 milioni di ecu per finanziare la quota Telecom albanese del contributo internazionale totale al progetto Adria I (500 km). Questo stanziamento CTF per il 1995 ha finanziato direttamente 8 % del segmento 2 Dubrovnik-Durazzo e il 14,2 % del segmento 3. La quota suddetta, pertanto, ha finanziato solo in parte il cavo a fibre ottiche nelle acque territoriali albanesi. La Commissione conviene che nella maggior parte dei casi è stato difficile fissare strategie comuni per la regione frontaliera in quanto tale (paragrafo 62). Nondimeno, quando i programmi indicativi pluriennali Phare CTF e quelli operativi Interreg sono stati preparati per il periodo 1995 - 1999 relativamente alla maggior parte delle frontiere, si sono avute intense consultazioni tra partner dei paesi Phare e dei paesi membri vicini che hanno consentito, ad esempio, di individuare priorità comuni, fermo restando che la diversa importanza attribuita a queste priorità rifletteva differenze di sviluppo economico.

La relazione cita altresì, al paragrafo 74, come "fattore d'impatto del programma CTF" che "la Commissione ha fatto ampiamente ricorso a una società di consulenza per elaborare i programmi indicativi pluriennali relativi all'attuazione del programma CTF". In linea con le condizioni del contratto (contratto n. 940856 e addendum 950726) con l'LRDP, tale società ha assistito i PECO allora ritenuti ammissibili ad individuare le priorità settoriali per il CTF nel periodo 1995 - 1999; essa ha fornito assistenza tecnica alle autorità nazionali e regionali interessate ai fini della preparazione dei programmi indicativi pluriennali di cooperazione transfrontaliera.

c) Sostegno alle priorità nazionali piuttosto che agli interessi della popolazione locale [conclusione paragrafo 96 c)]

Nella relazione della Corte si afferma che "taluni progetti sono focalizzati su priorità nazionali invece di giovare in particolare alla popolazione locale della regione di confine" [paragrafo 96 c)] e che "la priorità attribuita a progetti di cui avrebbero dovuto beneficiare principalmente le popolazioni delle regioni di confine non era sufficiente" (paragrafo 12).

La Commissione riconosce che senz'altro nella fase iniziale del programma e anche, in misura diversa, relativamente a ciascun paese, quando si sono formulate le proposte di progetto si è tenuto delle priorità nazionali. Ciò non è contrario, in quanto tale, al regolamento (CE) n. 1628/94 della Commissione che all'articolo 4,1 ii) stabilisce che "i progetti... possono prendere la forma di... progetti approvati dal paese interessato che abbiano un impatto transfrontaliero, contribuiscano allo sviluppo delle strutture nelle regioni di confine e favoriscano la cooperazione tra i paesi dell'Europa centrale e orientale e la Comunità nel suo complesso...". Inoltre, il fatto che grossi progetti d'investimento nel settore dei trasporti, a complemento dello sviluppo di reti transeuropee [in linea con l'articolo 5,1, settimo trattino del regolamento (CE) n. 1628/94] siano stati decisi a livello nazionale, non è in contraddizione con un impatto locale positivo di tali progetti; anzi entrambi gli aspetti sono complementari, dato che questi progetti di trasporto (ad esempio alla frontiera tra la Bulgaria e la Grecia o tra la Polonia e la Germania) contribuiscono allo sviluppo economico delle regioni frontaliere interessate.

Sebbene la partecipazione delle autorità regionali e locali alla progettazione e attuazione di progetti transfrontalieri sia diventata sempre più importante nella maggior parte dei paesi, la Commissione conviene che in futuro le strategie di sviluppo regionale integrato contribuiranno a consolidare tale tendenza.

d) Ci sono stati pochi progetti comuni con Interreg [paragrafi 11 e conclusione paragrafo 96 d)]

La Commissione riconosce che solo in pochissimi casi sono stati definiti dei veri e propri progetti comuni, a causa delle diverse priorità da entrambi i lati della frontiera, dovute a loro volta a forti differenze nello sviluppo economico. Inoltre, nei casi in cui è stato possibile identificare progetti comuni, differenze procedurali derivanti dalle diverse basi giuridiche di Phare e di Interreg, nonché dal regolamento finanziario hanno ostacolato la messa a punto di progetti comuni veri e propri, soggetti ad un'unica procedura di gara, ad un unico contratto e ad un'applicazione comune. Tali differenze riguardano, ad esempio, la necessità dell'approvazione del progetto ex ante da parte della Commissione nel caso di Phare (e non di Interreg), di bilanci annuali per Phare rispetto ai bilanci pluriennali per Interreg e dell'applicazione di norme specifiche di aggiudicazione dei contratti nell'ambito del titolo IX del regolamento finanziario nel caso di Phare. Non è stato possibile alla Commissione affrontare tali questioni nel contesto del nuovo regolamento Phare CTF del dicembre 1998, regolamento della Commissione. Ciò potrebbe essere fatto unicamente modificando il regolamento finanziario.

e) Mancanza di piani comuni riguardanti le regioni situate da un lato e dall'altro delle frontiere [paragrafi 55, 62, 94 e la conclusione paragrafo 96 e)]

La Commissione conviene che, all'inizio del programma, non erano stati definiti veri piani comuni riguardanti le regioni situate su entrambi i lati dei confini. Tuttavia, come si è detto, i documenti di programmazione pluriennale per il periodo 1995 - 1999 (i programmi indicativi pluriennali per Phare CTF e i programmi operativi per Interreg) sono stati preparati in stretta consultazione tra i partner dei paesi Phare e i vicini Stati membri. Pertanto entrambi i tipi di documenti contengono riferimenti incrociati riguardanti le caratteristiche della regione di frontiera, i punti di forza e le carenze, le attività CTF esistenti, gli obiettivi e le priorità comuni (sia pure sotto profili diversi). L'elaborazione di veri piani comuni di sviluppo regionale riguardanti entrambi i lati delle frontiere costituisce una delle principali innovazioni del nuovo regolamento Phare CTF.

f) Il programma non contribuisce a risolvere il problema delle disparità regionali all'interno dei paesi Phare [paragrafo 59 e conclusione paragrafo 96 f)]

La relazione indica che "il programma non contribuisce a risolvere il problema delle disparità regionali all'interno dei paesi Phare, dato che le regioni che beneficiano del programma di cooperazione transfrontaliera sono in generale tra le più sviluppate nei paesi in causa".

La Commissione conviene che, nel periodo 1994 - 1998, il programma Phare CTF non è stato considerato come parte di una più vasta politica di sviluppo regionale e che il programma avrebbe dovuto essere meglio integrato nella strategia globale di preadesione. Inoltre è diventato necessario correggere gli squilibri tra le risorse di bilancio destinate al CTF nel contesto globale di Phare e quelle destinate alle altre priorità della preadesione, nonché tra le diverse regioni all'interno del paesi candidati. La Commissione ha pertanto esteso il campo geografico di applicazione del programma. Il programma Phare CTF interessa ora non soltanto le frontiere tra i paesi Phare e l'UE, ma anche le regioni di frontiera, spesso meno prospere, tra i paesi candidati stessi. Ciò ha consentito alle nuove regioni di frontiera di prepararsi alla futura partecipazione a Interreg e alla Romania di far parte del programma.

La Commissione conviene altresì con la relazione [paragrafo 96 f)] che, oltre al programma Phare CTF, rimarrà la necessità di strumenti specifici di politica regionale e ha invitato i paesi candidati a preparare programmi di sviluppo nazionali nell'ambito dei quali Phare cofinanzierà investimenti in attività di coesione economica e sociale a partire dall'anno 2000.

g) Anche le procedure di attuazione del programma sono state centralizzate tanto all'interno della Commissione quanto nei paesi beneficiari [paragrafi 14, 76, 77, 78 e conclusione paragrafo 96 g)]

Di fatto il programma Phare CTF è rientrato nel processo di deconcentrazione e decentralizzazione che è stato sostanzialmente rafforzato nel 1999; inoltre il sistema di attuazione decentrata è entrato in applicazione contemporaneamente per Phare CTF e per il programma principale Phare e le responsabilità delle delegazioni, per quanto riguarda l'approvazione dei fascicoli di gara, sono analoghe a quelle previste per il programma principale Phare. Quanto alla proposta della Corte che le delegazioni (paragrafi 14 e 76 - 8) "dispongano di personale adeguato... in particolare di periti", va osservato che, nell'ambito della deconcentrazione, il potenziamento delle delegazioni attraverso lo spostamento di personale dai servizi centrali ha raggiunto il punto limite. Data la riluttanza dell'autorità preposta al bilancio di mettere a disposizione più personale della Commissione, è improbabile un ulteriore potenziamento delle nostre delegazioni con nuovo personale. Quanto alla necessità di periti, le delegazioni dispongono di alcune possibilità nell'ambito dello strumento STAP (sostegno dell'assistenza tecnica ai programmi).

L'ulteriore decentramento della gestione dalla Commissione verso i paesi candidati deve tener conto dei requisiti giuridici del titolo IX del regolamento finanziario, in particolare di quelli concernenti le responsabilità della Commissione. In linea con il regolamento (CE) n. 1266/1999 del Consiglio sul coordinamento degli aiuti per la preadesione, la gestione degli aiuti su base decentrata sarà affidata ai paesi candidati stessi soltanto a condizione che soddisfino alcuni requisiti minimi (un sistema di gestione interno ben definito, efficaci controlli interni, sistema di controllo finanziario nazionale affidabile, norme sugli appalti compatibili con il titolo IX del regolamento finanziario, ecc....).

Per quanto riguarda le possibilità di ulteriore decentramento delle responsabilità gestionali all'interno dei paesi candidati, queste dipenderanno dall'evoluzione della base giuridica della politica regionale in ciascun paese e dall'organizzazione effettiva delle amministrazioni regionali e locali. Nonostante i progressi realizzati, in genere il ritmo di avanzamento delle riforme varia notevolmente da paese a paese.

h) I nuovi orientamenti Phare non tengono adeguatamente conto delle peculiarità del programma CTF [paragrafi 91, 92, 93 e conclusione paragrafo 96 h)]

Il testo del paragrafo 91 critica l'applicazione della dotazione minima di 2 milioni di EUR per progetto prevista negli orientamenti Phare del 1998 per la CTF; come è stato già detto nella sezione b) la Commissione manterrà questa soglia minima. Tuttavia il progetto di nuovi orientamenti per il periodo 2000 - 2006 prevede un'applicazione flessibile della soglia minima di 2 milioni di EUR per progetto nel caso di Phare CTF.

Nella relazione si dichiara altresì (paragrafo 93) che "quanto al nuovo regolamento e all'assegnazione di fondi a regioni situate sul confine tra paesi Phare, data l'esistenza dei programma indicativi pluriennali CTF 1995 - 1999, sarebbe stato meglio introdurre modifiche così significative dopo il 1999 per non ostacolare il programma in corso".

La Commissione riteneva che fosse urgente introdurre le modifiche incluse nel nuovo regolamento, sulla base della relazione di valutazione su Phare CTF pubblicata nel 1998, dei lunghi dibattiti preparatori con i paesi Phare e gli Stati membri e in previsione dell'allargamento. In nuovo regolamento è stato preparato congiuntamente dalle direzioni responsabili rispettivamente delle relazioni esterne e dei fondi strutturali per ottenere una coerenza massima con Interreg ed è stato proposto alla Commissione congiuntamente dai due commissari responsabili. La Commissione ha dovuto anche rispettare le osservazioni del Parlamento europeo sul bilancio per il 1999. Ciò non ha ostacolato in alcun modo i programmi in corso sulle frontiere UE, nonostante che le assegnazioni relative a tali frontiere siano state in parte ridotte a favore di un maggior numero di frontiere ammissibili e considerato che l'importo globale attribuito dall'autorità di bilancio a Phare CTF è rimasto immutato.

Misure di miglioramento

Sulla base della valutazione esterna del programma Phare CTF per il periodo 1994 - 1998 promossa dalla Commissione e delle discussioni approfondite con i paesi candidati e con gli Stati membri nell'ambito del comitato di gestione Phare, nel dicembre 1998 la Commissione ha adottato un nuovo regolamento Phare CTF. I principali miglioramenti apportati dal nuovo regolamento riguarda quanto segue:

- il programma Phare CTF rientrerà in una più ampia politica di sviluppo regionale, nell'ambito della strategia di preadesione;

- il programma riguarderà anche frontiere tra paesi candidati; ciò consentirà loro di prepararsi alla futura partecipazione a Interreg e permetterà di includere la Romania nel programma;

- per ciascuna frontiera verranno istituiti comitati di cooperazione misti (JCC) che comprenderanno rappresentanti a livello nazionale e locale dei paesi confinanti e rappresentanti della Commissione;

- questi comitati misti elaboreranno un documento di programmazione comune in una prospettiva pluriennale, indicante le strategie di sviluppo comuni e le priorità per la regione vista come entità socioeconomica e geografica singola; sulla base del documento di programmazione, i comitati definiranno ogni anno anche una serie di progetti comuni;

- in ciascuna regione frontaliera potranno essere costituiti fondi comuni per piccoli progetti, di cui si potrà utilizzare una parte limitata degli stanziamenti.

I miglioramenti previsti nel nuovo regolamento Phare CTF, la nuova impostazione degli orientamenti Phare e un maggiore decentramento della programmazione dovrebbero permettere di affrontare le difficoltà menzionate nella relazione:

a) il ritmo di esecuzione del programma sta migliorando nella maggior parte dei casi. Come avviene per il programma principale Phare, i progetti per i quali è stato proposto il sostegno CTF vengono accettati dalla Commissione soltanto se sono pronti per essere attuati. Se si hanno problemi inerenti alle capacità di assorbimento, se ne terrà conto nella decisione sulle future assegnazioni; le assegnazioni di bilancio per frontiera sono diventate anch'esse più equilibrate nel 1999, anno in cui le frontiere tra paese Phare e paese Phare sono diventate ammissibili e hanno ottenuto per la prima volta stanziamenti (sia pure modesti). Poiché i nuovi orientamenti Phare si applicano anche alla CTF, il nuovo regolamento, abbinato a una guida per l'elaborazione dei documenti programmatici comuni e a linee direttrici aggiornate per i fondi destinati ai piccoli progetti attualmente in corso di preparazione, offrirà direttive sufficienti da parte della Commissione. Anche l'esperienza delle amministrazioni nei paesi beneficiari sta migliorando, a mano a mano che i programmi Phare CTF avanzano; ci si sta particolarmente interessando alle nuove frontiere ammissibili nell'ambito dei programmi Credo e Lace.

b) L'impatto transfrontaliero dei progetti dovrebbe migliorare, dato che essi derivano da strategie pluriennali comuni sviluppate per la regione frontaliera considerata come un'unica entità e dato che i comitati di cooperazione misti definiranno ogni anno una serie comune di progetti. La Commissione continuerà a valutare l'impatto transfrontaliero di ciascun progetto identificato dai comitati misti e presentato ai fini del sostegno CTF dal paese Phare interessato. Tuttavia l'impatto transfrontaliero dovrà essere valutato a livello di programma piuttosto che di progetto.

c) Dato che i programmi di cooperazione transfrontaliera si baseranno su documenti programmatici comuni in una prospettiva pluriennale, contenenti strategie di sviluppo e priorità comuni per la regione frontaliera, e che rappresentanti regionali e locali saranno presenti nei comitati di cooperazione misti, le priorità nazionali avranno minor peso ai fini della cooperazione transfrontaliera. Le autorità regionali e locali partecipano sempre di più alla definizione di programmi di sviluppo regionale integrato, a mano a mano che procede la creazione di strutture e competenze regionali nei paesi candidati.

d) Anche se nell'ambito del nuovo regolamento Phare CTF è prevista una vera e propria programmazione comune, che permetterebbe di far aumentare il numero dei progetti comuni finanziati da Phare e Interreg, tali progetti potrebbero mantenere un carattere eccezionale, date le differenze tra i due regolamenti.

e) I documenti programmatici comuni che interessano entrambi i versanti delle frontiere verranno elaborati entro il 2000. Essi comprenderanno la descrizione dettagliata della situazione, una strategia a lungo termine per la cooperazione transfrontaliera, la definizione delle principali priorità e misure per la CTF, una tabella finanziaria indicativa riguardante il periodo 2000 - 2002, in una prospettiva settennale, meccanismi per la selezione comune dei progetti e disposizioni riguardanti i fondi comuni, l'attuazione e gli aspetti istituzionali.

f) Dato che i programmi Phare CTF faranno parte di una più ampi