POLITICA COMUNITARIA DEL TURISMO Primi orientamenti (84/C 115/02)

INTRODUZIONE

Obiettivi della comunicazione

La Commissione prende l'iniziativa di presentare al Consiglio una comunicazione in materia di turismo, visto l'eccezionale espandersi di questa attività nella Comunità e il fatto che essa è al centro di numerose azioni comunitarie, e altre ne possono derivare. Le è parso interessante mettere in evidenza la rilevanza del turismo per la Comunità ed esaminare le interrelazioni tra questa attività e varie azioni comunitarie. Questo duplice obiettivo viene perseguito in particolare nel documento analitico dal titolo Comunità europea e turismo, allegato alla presente comunicazione.

Dall'analisi dovrebbero emergere i settori in cui un coordinamento delle azioni comunitarie permetterebbe di favorire un armonico sviluppo del turismo nella Comunità. Un altro obiettivo è quello di segnalare al Consiglio varie proposte della Commissione che esso ha in esame e la cui approvazione potrebbe incentivare lo sviluppo del turismo nella Comunità o migliorare le condizioni di lavoro per le categorie professionali del settore.

Da ultimo, la Commissione si adopera per individuare i settori prioritari in cui un'azione comunitaria, che venga ad aggiungersi ad azioni nazionali o che stabilisca un coordinamento tra esse, potrebbe apportare soluzioni a problemi inerenti al turismo nella Comunità.

Rilevanza del turismo per la Comunità

L'articolo 2 del trattato di Roma affida alla Comunità europea il compito di intensificare le relazioni tra i popoli riuniti in essa. Il turismo aiuta la Comunità a svolgere questa missione. Mettendo in contatto i popoli europei, il turismo costituisce un notevole apporto per l'integrazione europea.

Il turismo rappresenta anche un'attività economica di rilievo, ai sensi dell'articolo 2 del trattato. Esso occupa direttamente 4 milioni di persone nella Comunità e un numero ancora maggiore indirettamente. Il settore esercita un effetto stabilizzatore sulle bilance dei pagamenti dei paesi settentrionali e meridionali dell'Europa e costituisce un fattore di sviluppo per le regioni più povere della Comunità. Esso merita pertanto una speciale attenzione, affinché ne venga favorito l'armonico sviluppo all'interno della Comunità.

L'importanza del turismo per la Comunità emerge d'altronde dal gran numero di attività comunitarie che influiscono direttamente o indirettamente sul settore. Dalla libera circolazione delle persone e dalla libera prestazione di servizi turistici, fino allo sviluppo regionale e alla protezione dell'ambiente, passando per il trasporto dei viaggiatori, varie politiche della Comunità interessano già il turismo. Per incentivare maggiormente il turismo intracomunitario, tuttavia, occorrerebbe impartire a queste politiche una «dimensione turistica», onde tener conto degli interessi del settore nel prendere decisioni o nell'applicare le varie azioni comunitarie. I seguenti titoli indicano i campi nei quali è possibile questa presa in considerazione del turismo.

Libera circolazione e tutela dei turisti

Varie azioni della Comunità possono promuovere il turismo intracomunitario, agevolando il passaggio delle frontiere e le condizioni di soggiorno dei turisti negli altri paesi membri della Comunità.

Snellimento dei controlli doganali

L'eliminazione dei dazi doganali all'interno della Comunità europea ha snellito i controlli e quindi facilitato il passaggio delle frontiere intracomunitarie per i cittadini della Comunità, tra cui i turisti. Dato che tuttavia i tassi dell'IVA differiscono tra gli Stati membri, alle frontiere vengono effettuati controlli campione sui beni importati dai viaggiatori. Il sistema di «franchigie viaggiatori» consente di importare beni a concorrenza di determinati limiti fissati dal Consiglio. Più questi limiti saranno elevati, più diminuirà il rischio di infrazione e i controlli doganali potranno allentarsi, rafforzando il sentimento di appartenenza alla Comunità per tutti i cittadini degli Stati membri. - La Commissione intende proporre prossimamente un meccanismo di aumento regolare dei limiti delle «franchigie viaggiatori».

- La Commissione ha inoltre proposto al Consiglio, in data 23 gennaio 1980, un regime comunitario da applicare in materia di IVA e di accise ai prodotti di rifornimento e di vettovagliamento per imbarcazioni, aerei e treni internazionali (1), che dovrebbe sortire benefici effetti sul turismo.

Snellimento dei controlli di polizia alle frontiere

Al di là dei controlli doganali, alle frontiere intracomunitarie sussistono controlli di polizia, quantunque nel dicembre 1974 i capi di Stato e di governo avessero prospettato la creazione di un'unione di passaporti, che doveva comportare in particolare un passaporto uniforme e l'abolizione dei controlli di frontiera. Questi controlli sono giustificati da motivi di ordine e di sicurezza (terrorismo, traffico di stupefacenti). Pare tuttavia possibile allentarli, qualunque sia il tipo di trasporto scelto. - La Commissione ha appena proposto al Consiglio una risoluzione relativa all'attenuazione delle condizioni in cui avviene il controllo dei cittadini degli Stati membri al passaggio delle frontiere intracomunitarie (2).

Sicurezza sociale per i turisti

Le persone coperte dal regime mutualistico di uno Stato membro hanno diritto a prestazioni mediche in qualsiasi Stato della Comunità che li ospiti come turisti o villeggianti. Ciò costituisce un grosso vantaggio del turismo intracomunitario rispetto al turismo in paesi terzi. La cosa non sembra però sufficientemente nota e le persone che vogliono viaggiare in un altro Stato membro non sempre si muniscono dell'attestato rilasciato dal loro ente mutualistico, perdendo in tal modo il beneficio di questa agevolazione. - La Commissione esaminerà con i servizi competenti degli Stati membri la possibilità di introdurre nuove procedure più semplici e più efficaci.

- Essa intensificherà il proprio sforzo di informazione presso gli assistiti, affinché sfruttino appieno i loro diritti.

Assistenza turistica e assicurazione automobilistica

Armonizzare le condizioni dell'assistenza prestata alle vittime di incidenti occorsi durante un viaggio nella Comunità e vigilare affinché le vittime di incidenti automobilistici godano di una protezione equivalente in tutti i paesi della Comunità sono due aspetti di estrema importanza per il turismo intracomunitario. In quest'ottica meritano di essere segnalate le iniziative seguenti: - il 13 gennaio 1981, la Commissione ha trasmesso al Consiglio una proposta di direttiva che coordina le disposizioni degli Stati membri relative all'assistenza turistica (3);

- il 7 agosto 1980, essa ha trasmesso al Consiglio una proposta di direttiva per il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative all'assicurazione della responsabilità civile automobilistica (4);

- l'8 gennaio 1981, inoltre, la Commissione ha raccomandato agli Stati membri di accelerare la liquidazione dei sinistri nel quadro dell'assicurazione della responsabilità civile automobilistica (5).

Tutela dei turisti

Anche la tutela degli interessi dei turisti contro eventuali servizi carenti offerti dalle agenzie di viaggio o contro una pubblicità talvolta fallace in (1) GU n. C 31 dell'8.2.1980. (2) GU n. C 197 del 31.7.1982. (3) GU n. C 51 del 10.3.1981. (4) GU n. C 124 del 21.8.1980. (5) GU n. L 57 del 4.3.1981. materia di condizioni di alloggio e di sicurezza nelle località di soggiorno va rafforzata. - La Commissione intende presentare al Consiglio un progetto di direttiva sulla tutela dei consumatori nel settore dei viaggi a forfait.

- Essa studierà gli aspetti non strutturali della sicurezza negli alberghi.

- Essa desidera inoltre agevolare la standardizzazione dell'informazione fornita ai clienti nel settore alberghiero.

Condizioni di lavoro delle categorie professionali nel settore turistico

La Comunità europea ha istituito un mercato comune dei servizi turistici, consentendo il libero stabilimento dei soggetti economici e la libera prestazione dei servizi in qualsiasi Stato membro. Essa può ancora migliorare sensibilmente le condizioni di lavoro nel settore, con alcune iniziative nei seguenti ambiti.

Diritto di stabilimento e libera prestazione dei servizi turistici

Queste due libertà, garantite dal trattato CEE, sono importanti per un'attività a vocazione internazionale come il turismo. Il principio dell'assimilazione alla popolazione nazionale degli altri cittadini della Comunità è ormai riconosciuta. L'esistenza però di normative nazionali divergenti in materia di condizioni d'accesso a una professione turistica può costituire un ostacolo alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi. - Sin dal 1965, la Commissione ha proposto al Consiglio una direttiva riguardante le misure intese ad agevolare l'effettivo esercizio della libertà di stabilimento per le attività indipendenti, tra l'altro di alcuni ausiliari dei trasporti e degli agenti di viaggio. Il Consiglio ha adottato questa direttiva il 19 giugno 1982 (1).

Formazione professionale e reciproco riconoscimento dei diplomi

La mobilità dei lavoratori nel settore turistico, spesso rilevante per l'esercizio della professione, in molti casi dipende dal riconoscimento delle qualifiche acquisite o dei periodi di studio trascorsi in altri Stati membri. - La Commissione esamina i problemi relativi a questa professione nel quadro più ampio dei suoi lavori sul reciproco riconoscimento dei diplomi.

- Sempre che l'iniziativa provenga dagli Stati membri, la Commissione esaminerà favorevolmente i programmi comuni di studi in campo turistico tra istituti superiori degli Stati membri.

Contributo del Fondo sociale europeo

L'industria turistica, che assorbe molta manodopera, ma registra problemi stagionali, richiede una speciale attenzione alle possibilità di miglioramento delle condizioni di occupazione. - Il Fondo sociale europeo reagirà favorevolmente a qualsiasi iniziativa che consenta di migliorare le possibilità di occupazione e la mobilità geografica e professionale degli addetti nel settore del turismo.

Scaglionamento del periodo di vacanza

La concentrazione delle vacanze scolari e industriali su un periodo ristretto dell'anno è in contrasto con gli interessi dello sviluppo regionale, con l'efficienza dell'industria, in particolare di quella turistica, e impone livelli di prezzo elevati in alta stagione oltre a un sovraffollamento sgradevole per gli stessi turisti. La Commissione attribuisce una speciale priorità a questo problema. - Essa procederà senza indugio a un'analisi della ripartizione delle vacanze scolastiche e delle ferie nell'industria nei vari Stati membri, nonché ad un esame delle possibili scelte per giungere a uno scaglionamento del periodo turistico.

- In quest'ambito, essa esaminerà soprattutto le possibilità di incentivare il turismo sociale, culturale e rurale.

Problemi fiscali relativi al turismo

I tassi di IVA applicati alle prestazioni di servizi effettuate dagli alberghi e dai ristoranti differiscono sensibilmente da uno Stato membro all'altro. Il ravvicinamento dei tassi di IVA non è però ancora avviato nella Comunità e, soprattutto, non potrebbe esserlo per un singolo settore. (1) GU n. L 213 del 21.7.1982 e Bollettino CE 6-1982, punto 2.1. - Spetta quindi agli Stati membri applicare tassi di IVA adeguati alla situazione della propria industria turistica e alla concorrenza internazionale nel settore.

- La Commissione, da parte sua, esaminerà se le disparità tra i prelievi fiscali operati dagli Stati membri nel settore del turismo rischino di provocare deviazioni di traffico.

Problemi energetici relativi al turismo

I prezzi energetici interessano in misura sensibile il turismo. Essi incidono sui costi dei mezzi di trasporto e su quelli del riscaldamento o del condizionamento degli alberghi e di altri impianti turistici. - In proposito, le misure proposte dalla Commissione nel quadro della politica energetica possono ripercuotersi solo favorevolmente sul turismo (1).

- Nell'esaminare le richieste di aiuto comunitario per progetti pilota in materia di risparmio energetico e di nuove fonti d'energia, la Commissione prende in considerazione anche l'aspetto turistico dei progetti.

Trasporti e turismo

Data la mobilità caratteristica del settore, i trasporti assumono un rilievo fondamentale per il turismo. L'integrazione economica ha sortito un effetto positivo sulle comunicazioni all'interno della Comunità. Hanno beneficiato di queste misure comunitarie soprattutto i trasporti viaggiatori su strada. Si potrebbe quindi dedicare maggiore attenzione agli altri tipi di trasporto viaggiatori e alle infrastrutture di trasporto di interesse comunitario. - La Commissione intende suscitare una riflessione presso le aziende ferroviarie al fine di rendere i loro servizi viaggiatori più attraenti.

- Nel settore dei trasporti aerei, la proposta di direttiva trasmessa dalla Commissione al Consiglio, in data 26 ottobre 1981, che tra l'altro mira ad aumentare la trasparenza e a rendere più elastiche le tariffe per i voli di linea tra paesi membri, interessa in special modo il turismo (2).

- Altrettanto dicasi per la proposta di regolamento trasmessa al Consiglio il 1° dicembre 1980, volta a migliorare i collegamenti regionali con voli di linea (3).

- Più in generale, nel settore delle infrastrutture di trasporto la Commissione ha proposto, nel novembre 1979, di sostenere i progetti di investimento di interesse comunitario, che permettano anche di agevolare i flussi turistici tra gli Stati membri (4).

Sviluppo regionale e turismo

La promozione del turismo può contribuire allo sviluppo delle regioni sfavorite che presentino una vocazione turistica. La Comunità può contribuire a questo sviluppo con due tipi di azioni : azioni finanziate dal Fondo europeo di sviluppo regionale e azioni finanziate dal FEAOG, sezione orientamento.

Interventi del Fondo europeo di sviluppo regionale

La Comunità ravvisa nel turismo uno dei settori economici in grado di contribuire allo sviluppo delle regioni sfavorite. Il FESR interviene quindi in questo settore sia con la propria sezione «sotto quota», sia con la sezione «fuori quota». Basta che i progetti turistici presentati dagli Stati membri si inquadrino in un programma di sviluppo della regione interessata. - La Commissione prende in considerazione le azioni di rafforzamento dello sviluppo turistico, soprattutto in ambiente rurale, che possono essere finanziate del FESR.

Interventi del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia

Il FEAOG, sezione orientamento, può intervenire a favore dello sviluppo delle attività turistiche complementari alle attività agricole. Esso può inoltre favorire le condizioni di base indispensabili all'espandersi del turismo rurale, in particolare nelle regioni di montagna e nelle altre regioni sfavorite. - La Commissione prende in considerazione i progetti di sviluppo dell'agriturismo, presentati dagli Stati membri per un finanziamento da parte del FEAOG. (1) GU n. C 55 del 3.3.1982, pag. 4. (2) GU n. C 78 del 30.3.1982 e Bollettino CE 10-1981, punto 2.1.39. (3) Bollettino CE 10-1980, punto 2.1.87. (4) Supplemento 8/79 - Bollettino CE.

Salvaguardia del patrimonio europeo e turismo

L'ambiente naturale e il patrimonio culturale, in particolare quello architettonico, sono le risorse del turismo europeo. Le principali attrazioni turistiche sono i paesaggi diversificati, le località storiche e i monumenti artistici dell'Europa. Le azioni avviate per salvaguardare questo patrimonio comune presentano quindi anche un interesse più direttamente economico.

Protezione dell'ambiente e turismo

Numerose disposizioni comunitarie relative alla lotta contro l'inquinamento marino e atmosferico, nonché contro i rumori, si ripercuotono favorevolmente sulle attività turistiche. Occorre che queste ultime tengano a loro volta conto delle esigenze ecologiche. - Il progetto di programma d'azione delle Comunità europee in materia di ambiente (1982-1986) approvato dalla Commissione il 28 ottobre 1981 e trasmesso al Consiglio, ricorda espressamente che occorre tenere in maggior conto la dimensione ambientale, tra l'altro nello sviluppo delle attività turistiche (1).

- Anche la proposta di direttiva riguardante la valutazione dell'impatto ambientale di determinate opere pubbliche e private, approvata dalla Commissione e trasmessa al Consiglio per decisione il 16 giugno 1980, interessa le attività turistiche (2).

Patrimonio architettonico e turismo

Una notevole percentuale del turismo internazionale è legata all'interesse per il patrimonio architettonico. Esso costituisce quindi un capitale prezioso che procura redditi non trascurabili a parecchie regioni della Comunità. Esso merita pertanto di essere conservato quale fonte della loro ricchezza. - La Commissione sta preparando una comunicazione al Consiglio sul rafforzamento dell'azione comunitaria nel settore culturale, una parte della quale è dedicata al contributo della Comunità alla conservazione del patrimonio architettonico.

- La Commissione intende proporre un programma di scambi di giovani lavoratori, che verta altresì sull'impiego di loro prestazioni senza compenso al fine di conservare il patrimonio architettonico.

Conclusioni

Al termine di questa analisi dei risvolti turistici delle varie attività comunitarie, emergono due direttrici per la Comunità : svolgere un ruolo attivo per lo sviluppo del turismo negli Stati membri e concentrarsi su alcune azioni prioritarie.

Svolgere un ruolo attivo per lo sviluppo del turismo

Il turismo rientra ovviamente anzitutto nel quadro delle politiche degli Stati membri. L'esperienza degli ultimi vent'anni ha mostrato che i soggetti economici pubblici e privati degli Stati membri hanno saputo adeguarsi alla domanda di un turismo sempre più esigente sul piano quantitativo non meno che qualitativo. È vero che la Comunità ha fornito loro un contesto favorevole e che essa può ulteriormente migliorarlo, varando alcune norme comuni e coordinando meglio le sue attività che interessano il turismo. Essa non deve tuttavia esagerare nel coordinare le politiche nazionali, giacché ognuna è adeguata a specifiche situazioni, molto diverse da uno Stato membro all'altro, né tentare di risolvere problemi che si possono affrontare meglio su scala nazionale o addirittura regionale.

Sul piano comunitario, alcune azioni favorevoli al turismo dipendono anche e soprattutto dalle iniziative degli Stati membri. A loro spetta in particolare presentare in progetti in campo turistico per il finanziamento comunitario da parte dei Fondi regionale, sociale e agricolo.

Altre azioni rilevanti per il turismo spettano al Consiglio, su proposta della Commissione, e alcune di esse sono in sospeso da molto tempo. Una rapida approvazione delle relative proposte dovrebbe incentivare il turismo intracomunitario e migliorare le condizioni di lavoro per le categorie professionali del settore.

Vi sono poi altre azioni che interessano il turismo di competenza della Commissione, la quale deve studiare le possibili scelte e formulare proposte adeguate. Dalla Commissione dipende inoltre, soprattutto, un migliore coordinamento delle azioni e dei mezzi finanziari comunitari volti a incentivare le attività turistiche. Da ultimo, essa dovrà verificare che gli aiuti nazionali in campo turistico, come in qualsiasi altro settore economico, rispettino le norme del trattato relative alla concorrenza ; garantire inoltre che le realizzazioni comunitarie, che (1) GU n. C 305 del 25.11.1981 e Bollettino CE 11-1981, punti da 1.4.1 a 1.4.6. (2) GU n. C 169 del 9.7.1980. hanno permesso in larga misura di liberalizzare i movimenti turistici intracomunitari, non vengano messe in pericolo da misure protezionistiche dettate dalla situazione di recessione economica in cui versano tutti gli Stati membri.

Concentrarsi su alcune azioni prioritarie

La Commissione è disposta a esaminare con gli Stati membri alcuni problemi prioritari che potrebbero essere affrontati meglio mediante un'azione globale nazionale e comunitaria. A suo giudizio, si tratta dello scaglionamento del periodo di vacanza, della salvaguardia del patrimonio architettonico nelle regioni sfavorite e della promozione del turismo sociale, del turismo culturale e di quello rurale. Sono aspetti collegati che, in realtà, possono riassumersi in un'unico problema : come è possibile sfruttare meglio le attrezzature e la manodopera in campo turistico, in particolare nelle regioni rurali, pur rendendo il turismo accessibile agli strati meno privilegiati della popolazione?

La Commissione esaminerà con le istanze competenti il problema dello scaglionamento delle vacanze scolastiche e delle ferie nell'industria. Ma essa è convinta dell'insufficienza di una mera soluzione normativa a questo problema. Resteranno ancora da vincere le abitudini che associano le vacanze con uno o due mesi dell'anno. A tale scopo, occorre presentare al pubblico «prodotti» nuovi e interessare le classi meno agiate ai prezzi «fuori stagione».

L'ampiezza raggiunta dal turismo in questi ultimi anni non deve far dimenticare che vasti strati delle popolazioni europee non dispongono ancora di redditi sufficienti per parteciparvi. Occorre quindi riservare una speciale attenzione a determinate categorie sociali, quali i giovani lavoratori o i pensionati : incoraggiarli a partire in vacanza durante la bassa stagione potrebbe permettere un primo avvicinamento all'obiettivo prioritario di scaglionare le ferie e di valorizzare quindi meglio tutti gli investimenti turistici.

Lo stesso obiettivo va perseguito incentivando i viaggi turistici a carattere prevalentemente culturale fuori stagione, non necessariamente legati al periodo estivo. Itinerari culturali che attraversino vari Stati membri potrebbero essere favoriti mediante un'opportuna politica dei prezzi.

La ricerca dei prezzi migliori può indurre persino una nuova concezione delle vacanze - l'agriturismo o turismo rurale - basata sull'ambiente naturale e culturale della campagna e sui prodotti agroalimentari tipici delle varie regioni. Incentivando questo tipo di turismo si otterrebbe un migliore impiego della manodopera rurale, si aiuterebbe lo sviluppo delle zone sfavorite della Comunità e si garantirebbe la conservazione del loro patrimonio naturale e culturale.

Si chiede al Consiglio di approvare questi primi orientamenti per una politica comunitaria del turismo. Alla luce della discussione che seguirà in sede di Consiglio e di Parlamento europeo, la Commissione presenterà al Consiglio proposte concrete in materia di turismo.

COMUNITÀ EUROPEA E TURISMO

Rilevanza del turismo per la Comunità

Il preambolo del trattato di Roma dichiara che gli Stati membri sono decisi a porre le basi per un'unione sempre più salda tra i popoli europei. L'articolo 2 di questo stesso trattato assegna alla Comunità europea il compito di intensificare le relazioni tra gli Stati che la compongono. Se questo non è l'unico compito della Comunità, esso è certamente il primo e quello più fondamentale per l'esistenza stessa della Comunità. Dietro l'aspetto svago si celano infatti spesso aspetti culturali e politici del turismo, che sono nondimeno reali e di estrema importanza.

Grazie al turismo, i popoli europei scoprono che le caratteristiche culturali individuali entro l'alveo di una civiltà comune, lungi dall'opporli, sono complementari e interessanti da conoscere. Il Consiglio d'Europa si adopera sin dalla sua creazione per

TABELLA 1 Entrate e uscite degli Stati membri sotto la voce turismo internazionale

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favorire il formarsi di questa consapevolezza. La Commissione auspica che questo specifico aspetto della missione del Consiglio d'Europa venga intensificato. Con la propria azione, la Comunità contribuisce all'espandersi di questa consapevolezza.

Riservato un tempo a minoranze privilegiate, negli anni '60 e '70 il turismo è diventato un fenomeno di massa che genera posti di lavoro e costituisce un fattore di sviluppo per le regioni sfavorite. In tal modo esso è diventato una delle principali attività economiche nella Comunità.

La tabella 1 mostra la fortissima espansione del turismo internazionale, nell'ultimo ventennio, in tutti i paesi della Comunità. Vi sono ben poche attività economiche che abbiano registrato un'espansione del genere. Se in questo periodo le entrate e le uscite sotto la voce turismo internazionale sono più che decuplicate in tutta la Comunità, esse sono aumentate in misura ancor maggiore in alcuni Stati membri.

Il turismo intracomunitario interviene per oltre il 50 % nelle uscite e per oltre il 60 % nelle entrate del bilancio turistico dei Dieci. Esso costituisce pertanto un importante fattore di ridistribuzione dei redditi all'interno della Comunità. Infatti, come si evince dalla tabella 1, se il Regno Unito, l'Irlanda e la Danimarca riescono più o meno a pareggiare il loro bilancio, la Germania e i paesi del Benelux sono largamente in disavanzo, mentre Grecia, Italia e Francia registrano ampie eccedenze. Dato che bilance commerciali pendono generalmente a sfavore dei paesi dell'Europa settentrionale, il turismo esercita un effetto stabilizzatore sulle bilance dei pagamenti, benefico per l'intera Comunità che annovera fra i suoi obiettivi fondamentali uno sviluppo equilibrato.

La tabella 2 mostra l'importanza relativa del turismo nelle bilance dei pagamenti degli Stati membri. Se questo settore rappresenta poco meno del 4 % dei crediti e quasi il 5 % dei debiti per tutti i beni e i servizi nell'Europa dei Dieci, la sua aliquota è ben più rilevante per singoli Stati membri, sia in conto crediti, sia in conto debiti. Alcuni paesi come Grecia, Italia, Irlanda, la stessa Francia, fanno assegnamento sul turismo per colmare una notevole percentuale delle loro bilance dei pagamenti. Ci si può rendere conto dell'entità di questo fenomeno quando si sa che il comitato per il turismo dell'OCSE ha rilevato, nel marzo 1982, un crescente riemergere di misure protezionistiche che ostacolano lo sviluppo del turismo internazionale.

Gli enti nazionali per il turismo dei paesi della CEE hanno costituito, già da una decina di anni, un gruppo di lavoro che pubblica periodicamente un'analisi della rilevanza economica del turismo nella Comunità europea. Nella quarta relazione del gruppo di lavoro, pubblicata nel 1981, si trovano vari dati caratteristici che dimostrano la sempre maggiore importanza di questo settore economico per ciascuno degli Stati membri e per la Comunità nel suo complesso.

È quindi possibile vedere come le spese turistiche effettuate nel 1979 dai cittadini della Comunità a nove ammontassero a oltre 77 miliardi di ECU, pari a oltre il 7 % di tutte le spese per i consumi privati. Contemporaneamente, i proventi del turismo negli Stati membri avevano superato 72 miliardi di ECU, pari a oltre il 4 % del prodotto interno lordo della

TABELLA 2 Il turismo nelle bilance dei pagamenti degli Stati membri

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Comunità. Si però si tiene conto dell'effetto moltiplicatore dovuto al fatto che i redditi da turismo spesi nella Comunità generano altri redditi, allora i redditi diretti e indiretti del turismo potrebbero rappresentare oltre il 10 % dei PIL dei Nove.

Stando a quella stessa relazione, e sempre nel 1979, oltre 4 milioni di persone lavoravano direttamente e a tempo pieno per il turismo, nella Comunità a nove, e l'occupazione nel settore era in costante espansione. Anche qui va tenuto conto dell'effetto moltiplicatore dei proventi da turismo. Occorre inoltre sapere che molti tipi di lavoro, che dipendono da turismo, per la mancanza di statistiche dettagliate vengono imputati ad altri settori. Si possono quindi formulare soltanto congetture. Gli enti nazionali per il turismo dei Dieci, ad esempio, formulano l'ipotesi che, se le attività turistiche dovessero improvvisamente cessare, il 10-12 % di tutta la manodopera comunitaria si troverebbe disoccupata.

Ad ogni buon conto, occorre riconoscere che il turismo è un settore che assorbe molta manodopera, senza conoscere ancora i problemi di disoccupazione che si registrano in altri settori economici europei e che, pertanto, esso merita una speciale attenzione per essere tenuto al riparo da problemi del genere. Il rischio più grave per il turismo, in un periodo di recessione, è il ritorno a misure protezionistiche. Come si è detto, la Comunità europea sinora ha disposto varie misure volte a liberalizzare il turismo al suo interno, contribuendo in tal modo alla forte espansione del settore negli ultimi vent'anni. È suo dovere salvaguardare le realizzazioni comunitarie e promuovere ancor più il turismo, per i posti di lavoro che esso crea e per il fattore di sviluppo che esso costituisce.

Libera circolazione e tutela dei turisti

Per i suoi risvolti politici e culturali, per le sue ripercussioni economiche sulla bilancia dei pagamenti, sull'occupazione e sullo sviluppo regionale, il turismo presenta la massima importanza per la Comunità. Quest'ultima, da parte sua, incentiva o potrebbe incentivare il turismo con alcune azioni o iniziative : un più agevole passaggio delle frontiere, la sicurezza sociale per i turisti cittadini degli Stati membri, l'armonizzazione dell'assicurazione automobilistica e dell'assistenza turistica, nonché la protezione degli interessi dei turisti nella Comunità.

Passaggio delle frontiere intracomunitarie

Prima dell'entrata in vigore del trattato di Roma che istituisce la CEE, le frontiere rappresentavano vere e proprie barriere al passaggio dei viaggiatori da uno Stato all'altro. Queste barriere si manifestavano in minuziosi controlli doganali e di polizia, in abbondanti pratiche burocratiche e in lunghe colonne di attesa ai valichi di frontiera. Tutto ciò non induceva di certo a intraprendere viaggi all'estero.

Occorre rilevare che dal 1958 la situazione è sensibilmente migliorata. I dazi doganali tra gli Stati membri della Comunità sono scomparsi e, almeno per i viaggiatori che non trasportano merci, anche le lunghe scritture burocratiche. I controlli continuano tuttavia a essere svolti dai servizi doganali e dalla polizia di confine. 25 anni dopo la firma del trattato di Roma, ci si può chiedere se l'attuale situazione sia accettabile o se essa non costituisca piuttosto, per certi versi, un ostacolo a un più dinamico sviluppo dei flussi turistici.

Barriere fiscali

In base a una serie di direttive (1), dal 1969 è in vigore un sistema di «franchigia viaggiatori» che consente al turista, e in genere a qualsiasi viaggiatore, di importare, oltre agli effetti personali che trasporta nei suoi bagagli, merci acquistate in un altro Stato membro. Il turista gode tuttavia di questa libertà soltanto entro i limiti fissati dal Consiglio dei ministri ed è l'esistenza di questi limiti che può avere ripercussioni sfavorevoli sul piano delle formalità richieste al passaggio di frontiera.

Esiste uno stretto legame tra la limitazione delle franchigie e l'intensità dei controlli alle frontiere. È vero che una disposizione del diritto comunitario precisa che i viaggiatori debbono avere la possibilità di affermare tacitamente o con semplice dichiarazione verbale se rispettano i limiti e le condizioni di franchigia autorizzati, da cui consegue la pratica - generalizzata in tutti gli Stati membri - di un controllo campione ; ma è indubbio che i controlli campione potrebbero essere snelliti e maggiormente distanziati se le franchigie fossero più ampie, giacché in tal caso il rischio d'infrazione ovviamente diminuirebbe.

Per tutti questi motivi, e allo scopo di rendere il cittadino più cosciente dell'esistenza della Comunità, con i vantaggi di un mercato comune, è essenziale che il Consiglio approvi le proposte della Commissione intese ad aumentare i limiti di queste franchigie. Questo obiettivo è veramente prioritario, tanto più che il valore reale di queste franchigie viene eroso giorno per giorno dall'inflazione e dalla svalutazione, e che in tal modo una delle principali libertà del cittadino della Comunità si riduce di fatto sempre più.

Quanto agli effetti personali che accompagnano il turista, la situazione di fatto, attualmente, non pone gravi problemi. Per i mezzi di trasporto (autovetture, caravan, imbarcazioni da diporto), è stata presentata al Consiglio una proposta di direttiva che contempla l'abolizione di qualsiasi formalità. Già ora la maggior parte degli Stati membri non esigono più formalità in materia ; l'importazione di caravan per una durata superiore a un determinato lasso di tempo, tuttavia, desta ancora problemi. Quanto all'elenco di oggetti riconosciuti quali effetti personali del viaggiatore, le consuetudini evolvono. Ad esempio è normalmente ammessa l'importazione di televisori nel caravan o di magnetoscopi nei bagagli. In questi casi le difficoltà vengono generalmente risolte adeguando le pratiche amministrative, quando le istanze appropriate (ad esempio gli automobilclub) si incaricano di compiere i passi necessari presso le amministrazioni competenti. L'attuazione di un'altra misura comunitaria, infine, potrà indurre ulteriori conseguenze favorevoli per il turismo : si tratta della proposta di direttiva riguardante il regime comunitario da applicare ai prodotti di rifornimento e di vettovagliamento per imbarcazioni, aerei e treni internazionali.

Controlli di polizia

Il controllo d'identità delle persone che valicano le frontiere intracomuntarie in autovetture avviene generalmente per sondaggio. I passaggi di frontiera in vettura sono stati notevolmente snelliti dalla soppressione del controllo della carta internazionale di assicurazione dell'automobile (carta verde), conformemente alla direttiva 24 aprile 1972 (2). La vita degli automobilisti nei paesi visitati verrà inoltre agevolata dall'introduzione di una patente comunitaria, decisa con direttiva 4 dicembre 1980 del Consiglio (3).

I viaggiatori che ricorrono ad altri mezzi di trasporto, invece, sono ancora soggetti a controlli di polizia più rigorosi. Vengono infatti ancora svolti controlli sistematici in caso di passaggio di frontiera in treno, torpedone e autocorriera, nonché negli aerei (carte di sbarco) o negli aeroporti, nonostante ripetuti appelli rivolti ai governi dal Parlamento europeo e dalla Commissione.

Per il mantenimento dei controlli di polizia all'interno della Comunità, gli Stati membri adducono anzitutto la difesa dell'ordine e della pubblica sicurezza (lotta antiterrorismo ; lotta contro gli spacciatori di stupefacenti). È però difficile, per i cittadini della Comunità, comprendere i motivi che determinano la differenza del controllo svolto secondo la forma di trasporto scelta per passare da uno Stato all'altro. Ci si può chiedere se non si dovrebbe pensare a snellire i controlli per tutti i passaggi di frontiera intracomunitari e per tutti i tipi di trasporto. La Commissione ha appena proposto al Consiglio una risoluzione in tal senso.

Occorre notare che già nel 1974 i capi di Stato e di governo riuniti a Parigi avevano preso in esame la creazione di un'unione dei passaporti con tre elementi di base : un passaporto uniforme, l'abolizione dei controlli sulle persone alle frontiere interne e la parità di trattamento dei cittadini degli Stati membri da parte dei paesi terzi. Un primo passo verso un'unione dei passaporti è stato compiuto con la risoluzione del Consiglio che istituisce un passaporto di modello uniforme che gli Stati membri si sforzeranno di rilasciare al più tardi con decorrenza 1° gennaio 1985. Sul piano politico e psicologico il passaporto di modello uniforme è estremamente importante giacché esso sarà il primo documento destinato a tutti i cittadini degli Stati membri che farà riferimento alla Comunità europea.

In conclusione, benché siano stati realizzati alcuni progressi, i controlli doganali e di polizia intralciano ancora il turismo intracomunitario. L'adozione da parte del Consiglio, il 29 giugno 1982, della proposta della Commissione di aumentare i limiti delle «franchigie viaggiatori» da 180 a 210 ECU porta un certo miglioramento. La Commissione intende proporre prossimamente un meccamismo di aumento regolare.

Giacché inoltre i valichi di frontiera sussistono tuttora, sarebbe auspicabile disporre in corrispondenza dei medesimi uffici d'informazione turistica che fornirebbero informazioni sugli alberghi e sulle curiosità turistiche delle regioni limitrofe, ma che soprattutto introdurrebbero un elemento di buona accoglienza alle frontiere intracomunitarie.

A lunga scadenza, l'unione dei passaporti tra gli Stati membri della Comunità sarebbe una grande conquista, giacché in quel caso il controllo delle persone verrebbe trasferito alle frontiere esterne, come già avviene per i paesi del Benelux, nel quadro della loro convenzione del 1960.

Sicurezza sociale dei turisti

I regolamenti del Consiglio riguardanti i diritti alla sicurezza sociale dei lavoratori migranti, dipendenti, indipendenti o pensionati, nonché dei membri delle loro famiglie (4), si applicano anche ai turisti e ai villeggianti cittadini degli Stati membri. Ai fini di questi regolamenti, i turisti (comprese le persone in villeggiatura o in visita presso parenti) sono assimilate a lavoratori migranti e godono del diritto alle prestazioni mediche, a condizione che abbiano diritto a prestazioni analoghe in base alla legislazione dello Stato membro nel quale sono assicurati. Questo diritto è confermato da un attestato (formulario E 111) rilasciato dal loro ente mutualistico prima della partenza, affinché possa essere presentato, se del caso, a un ente mutualistico in un altro Stato membro. È quindi importante che i viaggiatori si muniscano di questo formulario prima di lasciare il loro paese.

I regolamenti contemplano che le categorie di persone coperte possono beneficiare di prestazioni mediche urgenti - intervento di un medico generico o di uno specialista, medicinali, cure odontoiatriche, ricoveri in ospedale, ecc. - conformemente alle norme e alla pratica vigente nello Stato membro che eroga le prestazioni, nonché le prestazioni in denaro (malattia, maternità, ecc.) alle quali esse possono avere diritto. Sempre che siano muniti del formulario E 111, i turisti non dovrebbero quindi incontrare problemi in caso di malattia o di incidente in un altro paese della Comunità. Ciò rappresenta un grande vantaggio del turismo intracomunitario rispetto al turismo in paesi terzi.

L'esperienza ha tuttavia dimostrato che un gran numero di turisti ignora o comprende male le disposizioni amministrative che disciplinano l'applicazione dei regolamenti comunitari, mentre risulta frequentemente edotta sulle assicurazioni private. Circa le attuali disposizioni relative alle formalità da svolgere, la Commissione sta esaminando con i servizi competenti degli Stati membri l'introduzione di procedure più snelle e più efficaci. Essa provvederà inoltre a condurre una campagna d'informazione del pubblico.

Assicurazione automobilistica e assistenza turistica

Lo sviluppo del turismo negli ultimi anni ha provocato il sorgere di imprese specializzate che coprono una serie di incidenti che possono prodursi durante il viaggio. Analogamente, gli automobilclub estendono il proprio campo d'attività offrendo, oltre ai servizi di soccorso, altri servizi di assistenza. L'assistenza turistica può essere fornita sotto forma di prestazione di servizi in natura (riparazione, rimpatrio in caso di incidente, ecc.) per i quali il prestatore usa solo il proprio personale e materiale. Oppure essa può assumere la forma di una vera e propria assicurazione. La proposta di direttiva «assistenza turistica», che la Commissione ha trasmesso al Consiglio il 13 gennaio 1981, mira ad assoggettare le varie attività delle imprese di assistenza a carattere assicurativo alle norme di controllo fissate dalla direttiva del Consiglio del 24 luglio 1973 (coordinamento delle assicurazioni per danni) per le imprese d'assicurazione e quindi ad armonizzare le condizioni di assistenza turistica nella Comunità.

Per ridurre alcune divergenze che sussistono tra i regimi d'assicurazione RC (responsabilità civile) automobilistica, obbligatoria nei vari Stati membri, e nell'intento di vigilare affinché le vittime d'incidenti automobilistici godano di una protezione equivalente in tutti gli Stati membri, la Commissione ha inoltre trasmesso al Consiglio, in data 7 agosto 1980, una proposta di direttiva per il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative all'assicurazione della responsabilità civile proveniente dalla circolazione dei veicoli a motore.

Una raccomandazione della Commissione dell'8 gennaio 1981 (5), volta ad accelerare la liquidazione dei sinistri nel quadro dell'assicurazione della responsabilità civile automobilistica, infine, si propone di agevolare la trasmissione, in caso di incidente, dei verbali di polizia, nonché di altri documenti necessari per il pagamento dei sinistri, agli assicuratori che hanno coperto l'automobilista contro i rischi RC automobilistica.

Tutela degli interessi dei turisti

Nel quadro della sua politica relativa all'informazione e alla tutela dei consumatori, la Commissione ha avviato un certo numero di studi riguardanti il turismo e, in particolare, i servizi offerti dalle agenzie di viaggio e degli operatori turistici ai consumatori. Essa ha studiato anzitutto la convenzione internazionale relativa al contratto di viaggio (CCV), elaborata nel 1970, ma che attualmente, nella Comunità, è applicata soltanto da Belgio e Italia. Questa convenzione è infatti alquanto imperfetta e l'istituto internazionale per l'unificazione del diritto privato che l'aveva elaborata, consapevole delle sue lacune, nel 1980 aveva deciso di rimaneggiarla.

La Commissione ha d'altra parte fatto elaborare da esperti due studi : uno sulla «responsabilità degli organizzatori dei giri turistici e degli agenti di viaggio» (A. Borst 1979) l'altro sul «mercato europeo dei viaggi a forfait» (Sofres 1981). Da questo secondo studio è emersa una percentuale tutt'altro che trascurabile di acquirenti scontenti a causa, in parte, dell'inosservanza delle clausole del contratto stipulato con l'agente di viaggio, nonché delle descrizioni ingannevoli contenute negli opuscoli degli organizzatori, rispetto alle quali l'esperienza rivela varie sorprese. Ecco alcuni esempi : aumenti di prezzo sopraggiunti dopo la prenotazione ; modifica dei servizi offerti (quali cambiamento di albergo o di orario della partenza di un volo) ; condizioni d'alloggio talvolta poco soddisfacenti ; penalità in caso di annullamento ; mancata delimitazione delle responsabilità tra i vari prestatori dei servizi

In seguito a questi studi, la Commissione intende presentare al Consiglio un progetto di direttiva quadro sulla tutela dei consumatori nel settore dei viaggi a forfait. Questa direttiva dovrebbe contemplare un certo numero di grandi principi, che verrebbero applicati nei paesi membri.

Il Parlamento europeo si è preoccupato a varie riprese della sicurezza negli alberghi. Tenuto conto delle lacune esistenti nelle normative nazionali, esso chiedeva di elaborare una direttiva comunitaria che colmasse alcune di queste lacune, in particolare l'affissione di istruzioni, la presenza di estintori e la segnalazione delle uscite di sicurezza. Nel dicembre 1981, il comitato consultivo per i consumatori, ha a sua volta emesso un parere che rileva la necessità di un'azione comunitaria in materia. Esso chiede che la Commissione si occupi del problema, elaborando anzitutto un codice.

In questa prospettiva, la Commissione intende condurre uno studio e formulare proposte sugli aspetti non strutturali della sicurezza, ossia sull'addestramento del personale alle tecniche di prevenzione degli incendi e di primo intervento, sui sistemi d'allarme antincendio usati negli alberghi e sulla frequenza dei controlli ad opera di personale qualificato.

Per tutelare gli interessi dei viaggiatori nella Comunità, infine, occorrerebbe lottare contro la pubblicità fallace e generalizzare l'affissione all'esterno degli alberghi dei prezzi e di informazioni standardizzati, ricorrendo quanto più possibile all'uso di simboli.

Condizioni di lavoro delle categorie professionali del settore turistico

La Comunità europea ha non soltanto incentivato il turismo con la libera circolazione delle persone sul suo territorio, ma ha anche instaurato un mercato comune dei servizi turistici, consentendo il libero stabilimento dei soggetti economici e la libera prestazione da parte loro dei servizi in qualsiasi Stato membro. Essa può ancora migliorare sensibilmente le condizioni di lavoro nel settore del turismo, ravvicinando i rispettivi livelli di formazione e con il reciproco riconoscimento dei diplomi, nonché sostenendo programmi di formazione professionale tramite il canale del Fondo sociale europeo. Infine, assieme agli Stati membri, essa può ricercare soluzioni al problema dello scaglionamento delle vacanze, ai problemi fiscali e ai problemi energetici che preoccupano il settore.

Diritto di stabilimento e libera prestazione dei servizi turistici

Queste due libertà, che permettono ai cittadini di uno Stato membro di esercitare attività professionali sul territorio di un altro Stato membro, costituiscono un elemento fondamentale della Comunità economica europea. Esse comportano l'accesso alle attività indipendenti e il loro esercizio, nonché la costituzione e la gestione di imprese, in particolare di società nelle condizioni definite dalla legislazione del paese di stabilimento per i propri cittadini (articoli 52 e 59 del trattato CEE).

L'assimilazione alla popolazione nazionale degli altri cittadini della Comunità è ormai un principio riconosciuto, in particolare per quanto riguarda le attività del settore turistico, e non sono richieste disposizioni speciali. Due sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee (le sentenze Reyners e Van Binsbergen, entrambe del 1974) hanno proclamato infatti l'applicabilità diretta delle disposizioni del trattato relative al diritto di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi. In mancanza di qualsiasi altra disposizione comunitaria, ogni cittadino di uno Stato membro dispone di un diritto individuale e garantito dal trattato a stabilirsi e a esercitare attività indipendenti in qualsiasi paese membro, alle stesse condizioni fissate per la popolazione nazionale del paese ospite. Qualsiasi cittadino di un paese della Comunità che dovesse scontrarsi ancora con comportamenti discriminatori può far valere i propri diritti dinanzi ai tribunali, giacché le norme comunitarie prevalgono su qualsiasi disposizione nazionale contraria.

Alcuni Stati membri, tuttavia, subordinano l'accesso a una professione a condizioni più o meno restrittive sul piano delle garanzie di onorabilità o delle conoscenze pratiche e teoriche, laddove queste ultime possono formare oggetto di diplomi, certificati e altri titoli. Le differenze tra queste normative nazionali possono costituire ostacoli alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione di servizi.

Per sormontare questi ostacoli sono state varate parecchie direttive comunitarie, relative a varie attività professionali. Due direttive riguardano più specificamente le attività del settore turistico. Una è la direttiva 15 ottobre 1968 del Consiglio, relativa alle attività non salariate di ristorazione e mescita di bevande, alberghi, residence e simili, nonché terreni da campeggio (6). L'altra è la direttiva 16 giugno 1975 del Consiglio, che si applica tra l'altro ai servizi degli accompagnatori e degli interpreti turistici (7). Per queste attività, lo Stato ospite deve accontentarsi delle prove di idoneità professionale e di onorabilità sufficienti nel paese d'origine della persona che intende esercitare l'attività in questione sul suo territorio. Altre attività nel settore turistico, invece, quali l'attività di guida turistica, non sono coperte da direttive del genere. Per l'esercizio di queste attività un professionista migrante deve quindi possedere le qualifiche richieste dalla legislazione dello Stato membro ospite.

Infine il Consiglio ha adottato, il 19 giugno 1982, la proposta di direttiva, trasmessa nel 1965, relativa a misure intese ad agevolare l'esercizio effettivo della libertà di stabilmento e della libera prestazione di servizi per le attività indipendenti, tra l'altro di alcuni ausiliari dei trasporti e degli agenti di viaggio (8).

Occorre osservare che la funzione dell'agente di viaggio si basa in notevole misura sulla fiducia, giacché, da un lato, i fornitori gli fanno credito, onorando i buoni per trasporti, alloggio e pasti emessi a favore dei suoi clienti e che egli pagherà soltanto uno o vari mesi più tardi, dall'altro, i suoi clienti pagano in anticipo e debbono poter fare affidamento sul valore dei servizi che egli presterà loro. Per questo motivo, nella maggior parte dei paesi comunitari esistono normative volte a tutelare il pubblico, imponendo agli agenti di viaggio condizioni più o meno severe per l'accesso alla professione. La disparità di regime tra i paesi della Comunità costituiscono uno svantaggio per la professione degli agenti di viaggio e una fonte di errori, malintesi e confusione per il pubblico. È quindi positivo che il consiglio abbia adottato la proposta di direttiva suddetta.

Formazione professionale e reciproco riconoscimento dei diplomi

È chiaro che la mobilità dei lavoratori qualificati nell'industria turistica, che si tratti del settore alberghiero o di quello della ristorazione, di quello dell'organizzazione e della gestione di viaggi e di attività turistiche o di qualsiasi altra attività direttamente o indirettamente legata al turismo, dipende dal riconoscimento delle qualifiche acquisite o dei periodi di studio svolti negli altri Stati membri.

Se in tutti gli Stati membri esistono corsi di formazione professionale specializzati nelle attività tradizionali del settore alberghiero e di quello della ristorazione, meno frequenti sono corsi di istruzione o di formazione specializzata di livello superiore, ad esempio in materia di organizzazione e di gestione del turismo.

I lavori relativi alla valutazione dei livelli di formazione per gli impieghi nel settore alberghiero e in quello della ristorazione sono attualmente in corso, in collaborazione con il Centro per lo sviluppo della formazione professionale (CEDEFOP). I lavori relativi ad altre attività hanno mostrato che le esigenze professionali pratiche per gli impieghi esaminati sono molto simili in ciascuno degli Stati membri. Di conseguenza, le conoscenze e attitudini acquisite durante la sua formazione e grazie alla sua esperienza professionale, necessaria per poter esercitare una di queste attività, debbono essere anch'esse molto simili.

Ne consegue che i risultati della formazione ricevuta, quali sono attestati da vari certificati in ciascuno degli Stati membri, debbono consentire ai lavoratori di tutti i paesi di soddisfare le stesse esigenze professionali concordate, aspetto questo estremamente importante per l'industria turistica, la cui manodopera è relativamente mobile sul piano internazionale. Il problema del reciproco riconoscimento delle qualifiche relative al settore turistico viene esaminato nell'ambito più vasto dei lavori della Commissione relativi al riconoscimento, da un lato, dei diplomi che costituiscono titolo legale per l'accesso a un'attività professionale, dall'altro, dei diplomi che consentano di proseguire gli studi (equivalenza a fini accademici) o che valorizzano le qualifiche professionali, senza peraltro costituire un elemento sufficiente per consentire l'esercizio della professione.

La risoluzione del Consiglio e dei ministri dell'istruzione riuniti in sede di Consiglio, del 9 febbraio 1976, contempla l'attuazione di programmi comuni di studio tra istituti superiori nei vari Stati membri. Finora solo due programmi hanno beneficiato di un aiuto nel settore del turismo, vale a dire un programma concordato tra il Regno Unito e la Repubblica federale di Germania, e un altro concordato tra Repubblica federale di Germania, Francia e Italia.

Le richieste di istituti superiori che desiderano varare programmi comuni di studio nel settore del turismo, nonché di insegnanti, ricercatori e amministratori di detti istituti che si occupino di turismo e desiderino compiere un breve viaggio di studio in altri Stati membri, continueranno a essere esaminate in funzione dei loro meriti. La Commissione prenderà in esame la possibilità di privilegiare questo settore nei prossimi anni.

Contributo del Fondo sociale europeo

Il turismo e gli addetti del settore possono beneficiare del contributo del Fondo sociale, su base di cofinanziamento, per migliorare le possibilità occupazionali e la mobilità geografica e professionale. La principale forma d'aiuto investe la formazione professionale e la riconversione di quanti già lavorano o potranno trovare un lavoro in un qualsiasi ramo dell'industria turistica. Verrà inoltre finanziato un certo numero di studi attinenti allo sviluppo delle attività turistiche.

Finora, la maggior parte dell'aiuto del Fondo sociale nel settore del turismo è stata erogata per la formazione professionale nel settore alberghiero e in quello della ristorazione, sia per il personale tradizionale sia per quello amministrativo. L'aiuto del Fondo è stato inoltre sollecitato in misura sempre maggiore per cofinanziare progetti di formazione attinenti alle attività ricreative nelle regioni di montagna (sport invernali, alpinismo, ecc.). Il turismo rurale può beneficiare anch'esso del contributo del Fondo per la formazione di agricoltori o di persone che hanno abbandonato l'agricoltura ; il turismo può offrire un posto di lavoro alternativo o costituire un mezzo per migliorare i redditi degli agricoltori.

Gli orientamenti per la gestione del Fondo sociale europeo durante il periodo 1982-1984 assegnano una speciale priorità a nuovi programmi di carattere sperimentale che combinano l'aspetto occupazionale con quello formativo e possono, in casi eccezionali, estendersi su un periodo di 3 anni, invece del normale periodo di un anno contemplato dai regolamenti del FSE. Il turismo rappresenta un settore nel quale può risultare opportuno alternare programmi di formazione del genere.

Il Fondo può inoltre concedere un aiuto a favore di progetti di formazione destinati agli artigiani (spesso si tratta di lavoratori agricoli o delle loro mogli) che producono oggetti d'artigianato, souvenir, ecc., per l'industria turistica. Si può in tal modo contribuire ad arrestare l'esodo dalle zone rurali. La formazione di persone interessate al restauro e alla conservazione dei momumenti e degli edifici storici, di opere d'arte, ecc., può beneficiare anch'essa di un aiuto del Fondo sociale.

Dati i problemi di disoccupazione in cui versa attualmente la Comunità e dato che il turismo è un'industria che assorbe molta manodopera, il Fondo sociale, tenuto conto della sua missione essenziale consistente nel migliorare le possibilità occupazionali, non può che reagire favorevolmente a qualsiasi iniziativa che sfoci nella creazione di nuovi posti di lavoro in questo settore.

Scaglionamento del periodo di vacanza

La concentrazione delle vacanze scolari e industriali su un periodo ristretto dell'anno induce problemi di ingombro delle infrastrutture turistiche, di traffico durante questo periodo e di sottosfruttamento durante il resto dell'anno. Questo stato di cose è in contrasto con gli interessi dello sviluppo regionale, con la stabilità del lavoro e con l'efficacia dell'industria turistica, provocando livelli di prezzo elevati in alta stagione oltre a un sovraffollamento sgradevole per gli stessi turisti.

Questa situazione discende direttamente dall'abitudine che hanno praticamente tutti gli Stati membri di concentrare le vacanze scolastiche e accademiche nei mesi di luglio e agosto, nonché dalla pratica dei settori industriali e commerciali di chiudere completamente le aziende durante lo stesso periodo, per realizzare un massimo di economie. Il comitato per l'istruzione, istituito nel 1976 con risoluzione del Consiglio dei ministri dell'istruzione degli stati membri, ha proceduto a un primo scambio di opinioni in materia nel gennaio 1978. Benché siano stati individuati i problemi generali e proposte varie soluzioni, da allora l'esame del problema non è più stato proseguito.

In risposta a varie interrogazioni parlamentari scritte, la Commissione ha cofinanziato due studi preliminari, l'uno sull'avvenire dell'industria turistica europea nel periodo 1980-1990, l'altro sullo scaglionamento delle vacanze. La Commissione intende ora procedere a un'analisi della distribuzione delle vacanze scolastiche negli Stati membri e del loro rapporto con i periodi di vacanza e di completa chiusura delle aziende industriali e commerciali, nonché a un esame delle varie possibilità per scaglionare le vacanze.

Occorrerebbe aspettare i risultati di quest'analisi prima di esaminare il problema dello scaglionamento delle vacanze a livello comunitario. Quest'ultima dimensione si presta in modo particolare all'esame del problema, dato che un'iniziativa di scaglionamento, vivamente auspicata da tutte le categorie professionali del settore turistico e dai turisti stessi, deve essere avviata da vari paesi contemporaneamente per riuscire e per non provocare problemi di concorrenza.

Problemi fiscali relativi al turismo

La sesta direttiva del Consiglio in materia di armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative alle imposte sul volume d'affari, del 17 maggio 1977 (9), interessa le attività del settore turistico. Essa esclude in particolare la possibilità di esentare dall'IVA la locazione di camere quale è definita nella legislazione degli Stati membri, che viene effettuata nell'ambito del settore alberghiero o di settori con funzione analoga, compresa la locazione di campi di vacanza o di terreni da campeggio. Consapevole dello specifico problema delle agenzie di viaggio, l'articolo 26 della stessa direttiva fissa come base imponibile il margine realizzato dall'agenzia di viaggio. L'imposta riscossa sulla prestazione dell'agenzia incide quindi in scarsa misura sul prezzo di viaggio.

Occorre osservare che l'armonizzazione fiscale nella Comunità si è limitata per ora alle azioni necessarie all'instaurazione e al funzionamento del mercato comune, vale a dire alla base delle imposte indirette e non ai loro tassi. Nella sua relazione al Consiglio (27 marzo 1980) sulle prospettive di convergenza dei sistemi fiscali nella Comunità, la Commissione spiega come sia estremamente difficile annullare le disparità relative alla struttura del sistema fiscale, alla pressione fiscale complessiva e alla ripartizione del gettito fiscale tra le varie imposte. La tabella 3 mostra la grande varietà dei tassi di IVA che gravano sulle prestazioni di servizi effettuate dagli alberghi e dai ristoranti in nove Stati della Comunità, giacché, per il momento, la Grecia non applica un'imposta sul valore aggiunto.

TABELLA 3 Tassi di IVA vigenti al 1° gennaio 1982 negli Stati della Comunità (salvo la Grecia)

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Pur comprendendo i problemi che questa varietà di tassi causa al settore alberghiero e della ristorazione comunitario, per motivi già rammentati la Commissione non intende proporre misure settoriali che inciderebbero sul gettito fiscale nazionale, a meno che misure del genere non siano indispensabili per perseguire una politica comune decisa dal Consiglio o per ovviare a situazioni particolarmente gravi.

Sarebbe tuttavia opportuno che la Commissione esaminasse se e in quale misura la disparità tra i prelievi fiscali operati dai vari Stati membri in materia di applicazione dell'IVA ai servizi degli alberghi e dei ristoranti, nonché in materia di accise sui carburanti, possano indurre a deviazioni di traffico in campo turistico.

Problemi energetici relativi al turismo

L'incidenza dell'energia sul turismo è duplice : vi è il prezzo del carburante, estremamente rilevante per il costo dei mezzi di trasporto, nonché il costo del riscaldamento e/o del condizionamento d'aria negli alberghi e negli altri impianti turistici, che gravano entrambi sensibilmente sul prezzo di costo.

La crisi petrolifera del 1973 ha dimostrato a sufficienza i pericoli, per l'economia in generale e per i settori dei trasporti e del turismo in particolare, di una penuria e di un forte rialzo dei prezzi energetici. Questa crisi è sopraggiunta, per fortuna, all'inizio della stagione morta (a fine ottobre) e in pieno periodo di forte espansione del turismo. Ma la seconda crisi nel 1979 e i successivi rincari dell'energia hanno aumentato ulteriormente i costi di trasporto e del turismo, portandoli a livelli che non sarebbe possibile superare senza provocare gravi conseguenze.

Per questo motivo, le misure intese ad attenuare gli effetti di una penuria limitata di petrolio sono di estrema importanza per il turismo. Queste misure potrebbero investire un'ampia gamma di possibilità, che la Commissione è stata indotta a prospettare dopo aver constatato, negli ultimi anni, che l'economia poteva trovarsi seriamente pregiudicata da una tensione del mercato dovuta anche solo a una lievissima penuria a breve scadenza, oppure, in casi estremi, dall'inquietudine e dalla mancanza d'informazione. Si tratta di evitare in futuro un brusco aumento dei prezzi e delle sue ovvie ripercussioni negative sui prezzi, disponendo misure adeguate sin dal manifestarsi dei sintomi premonitori di una tensione sui mercati. Questa volontà di prevenire le difficoltà costituisce la chiave di volta della strategia energetica caldeggiata dalla Commissione.

Altre due comunicazioni trasmesse dalla Commissione al Consiglio nel 1981, relative ai prezzi dell'energia e alla fiscalità dei prodotti petroliferi, mirano a migliorare la trasparenza e a introdurre nelle misure fiscali riguardanti questi prodotti una certa razionalità che tenga conto degli obiettivi di politica energetica.

Le misure proposte in questi due documenti non possono risultare prive di effetto sulle attività del turismo, giacché esse dovrebbero favorire una certa stabilità e diminuire l'incertezza che grava sull'andamento delle strutture di prezzo e sulla fiscalità dei prodotti in questione.

Occorre osservare inoltre che, in base a due regolamenti approvati dal Consiglio nel 1978, la Comunità concede un sostegno finanziario a progetti di sfruttamento di fonti energetiche alternative (10) e a progetti dimostrativi che consentano risparmi di energia (11), sostegno compreso tra il 25 % e il 49 % dei costi. Vari progetti che interessano direttamente il turismo, ad esempio il riscaldamento di alberghi, di centri ricreativi, di attrezzature collettive e di piscine hanno già potuto beneficiare di un aiuto. I bandi di gara relativi ai progetti per cui viene erogato un aiuto finanziario vengono pubblicati nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee. Qualsiasi persona, fisica o morale, qualsiasi ente o qualsiasi gruppo stabilito sul territorio degli Stati membri può introdurre una richiesta di finanziamento per un progetto dimostrativo di risparmi di energia o di impiego di nuove fonti energetiche. Qualsiasi persona o società interessata all'interno della Comunità può inoltre ottenere e usare, a condizioni commerciali non discriminatorie, i risultati di progetti finanziati dalla Comunità e che abbiano dimostrato la loro utilità sul piano del razionale sfruttamento delle energie convenzionali o su quello dello sfruttamento di energie alternative.

Trasporti e turismo

Chi dice turismo dice trasporti. Il turismo è un'attività caratterizzata per eccellenza dalla mobilità e le attività in materia di trasporti assumono quindi una rilevanza fondamentale per i turisti. La Comunità ha già fatto molto per il turismo su questo piano. L'integrazione economica ha sortito un sicuro effetto sulle comunicazioni all'interno della Comunità. I collegamenti stradali, ferroviari e aerei sono sempre più adeguati ai bisogni del continente e le autostrade non si fermano più a qualche chilometro dalle frontiere, provocando strozzature come in passato. Naturalmente, molto resta ancora da fare, come dimostra la comunicazione della Commissione, del novembre 1979, sul ruolo della Comunità nello sviluppo delle infrastrutture di trasporto. Ma occorre non minimizzare i risultati ottenuti e relativi ai vari modi di trasporto.

Trasporto viaggiatori su strada

La liberalizzazione dell'accesso al mercato dei trasporti stradali di viaggiatori è uno degli obiettivi della politica dei trasporti della Comunità. Già nel luglio 1966 il regolamento (CEE) n. 117/66, riguardante l'introduzione di norme comuni per i trasporti internazionali di viaggiatori su strada, effettuati con torpedoni e con autocorriere, esentava i servizi occasionali di viaggiatori con torpedoni e autocorriere da qualsiasi autorizzazione di trasporto da parte degli Stati membri diversi dal paese di immatricolazione del veicolo. Dato che i servizi occasionali sono a carattere prevalentemente turistico, il regolamento (CEE) n. 117/66 ha svolto un ruolo decisivo nello sviluppo del turismo comunitario (12).

Il regolamento (CEE) n. 517/72, del 28 febbraio 1972, istituiva norme comuni per i servizi regolari, anche specializzati, effettuati tra gli Stati membri con torpedoni e con autocorriere (13). Esso uniformava le procedure di stabilimento e di rilascio delle autorizzazioni per lo sfruttamento di questi servizi e istituiva mezzi di controllo uniformi che consentissero alle autorità competenti di seguire l'andamento del mercato e di ottenere le informazioni necessarie per valutare le richieste di sfruttamento di un servizio.

Con regolamento 20 dicembre 1977, recante modifica del regolamento (CEE) n. 517/72, il Consiglio snelliva inoltre le formalità amministrative cui sono assoggettati i servizi regolari che collegano zone portuali servite da un servizio marittimo regolare (14).

Il 28 febbraio 1972, con regolamento (CEE) n. 516/72, il Consiglio fissava anche norme comuni per i servizi pendolari tra Stati membri svolti da torpedoni e autocorriere. Questo regolamento è di estrema importanza anche per il turismo, giacché i servizi pendolari sono quelli organizzati per trasportare con vari viaggi di andata e ritorno, da uno stesso luogo di partenza a uno stesso luogo di destinazione, viaggiatori preventivamente costituiti in gruppi (15).

Sul piano esterno e con riferimento agli occasionali servizi internazionali per il trasporto su strada di viaggiatori, effettuati con torpedoni o autocorriere, anche l'accordo firmato nel maggio 1982 tra Comunità, Austria, Finlandia, Norvegia, Portogallo, Spagna, Svezia, Svizzera e Turchia (ASOR) inciderà favorevolmente sul turismo tra questi paesi. Detto accordo - la cui firma da parte della Comunità è imminente - mira ad eliminare le differenze esistenti tra i regimi amministrativi, ad agevolare e a razionalizzare l'organizzazione di questi servizi, nonché a semplificare i controlli. Visto lo snellimento amministrativo che esso comporta, questo accordo presenta un grande interesse per lo sviluppo del turismo. In questo settore, esso costituisce la prima misura in materia che trascenda le frontiere geografiche della Comunità e fissi norme vincolanti anche per i paesi terzi.

Trasporto viaggiatori per ferrovia

Le aziende ferroviarie europee si adoperano con la massima costanza e assiduità per migliorare la loro offerta in materia di traffico viaggiatori internazionale, aumentando la velocità commerciale, migliorando il servizio alla clientela e il comfort, intensificando la frequenza dei treni e creando relazioni dirette. Nell'offerta «viaggiatori» vanno citati i treni con autovetture appresso (TAA) e i treni stagionali.

Rispetto all'anteguerra, il mercato turistico è caratterizzato dalla sua estensione alle categorie relativamente modeste di lavoratori, con un conseguente prodigioso sviluppo dei viaggi. Nella gamma tariffaria delle ferrovie, la clientela turistica classica trova un'offerta adeguata alle proprie esigenze - che si tratti di viaggi individuali, familiari o di gruppo - quali la formula EURAIL per la clientela d'oltremare, le riduzioni intorno al 40 % per il biglietto individuale di gruppo (sistema BIGE) o l'abbonamento a prezzi forfettari per gli anziani e per giovani (formula Inter-Rail).

Una risoluzione del Consiglio, del 15 dicembre 1981, contempla tra l'altro la promozione dei servizi rapidi internazionali per viaggiatori, che potrebbe rivelarsi vantaggiosa per lo sviluppo turistico. La Commissione intende inoltre stimolare le azioni complementari delle ferrovie per rendere più attraenti i loro servizi viaggiatori (più stretta collaborazione con le agenzie di viaggio, sistemazione dei servizi di accoglienza nelle stazioni e nelle vicinanze).

Trasporti aerei e turismo

PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO: 384Y0430(02).1

Nel memorandum del 4 luglio 1979, relativo al contributo delle Comunità europee allo sviluppo dei servizi di trasporto aereo, la Commissione rileva che il livello generale delle tariffe dei voli regolari era troppo elevato e che i viaggiatori privati non avevano sufficienti alternative. Se il trasporto con voli «charter» si era affermato nei collegamenti intra-europei, facendo emergere una concorrenza di prezzo fra le compagnie di charter, non ne era però sorta una concorrenza tra le compagnie che effettuano voli di linea in Europa. Queste compagnie continuavano a incentrare la propria politica tariffaria soprattutto sui viaggi d'affari, per i quali le tariffe non costituiscono necessariamente un fattore determinante, mentre un calo dei prezzi potrebbe probabilmente attirare altri passeggeri e riempire gli aerei.

Onde migliorare i servizi di trasporto aereo nella Comunità e rispondere agli interessi degli utenti, la Commissione caldeggiava la creazione di una rete intra-europa efficace, libera da barriere nazionali, in grado di offrire alle varie categorie di utenza le tariffe più basse possibili. Per raggiungere questo obiettivo, il memorandum proponeva cambiamenti della struttura tariffaria nei servizi di linea, che consentissero di introdurre tariffe più interessanti per il mercato turistico e per il traffico interregionale.

Due proposte, attualmente all'esame del Consiglio, riguardano direttamente i turisti. Si tratta della proposta di direttiva riguardante le tariffe per i voli di linea tra paesi membri, del 26 ottobre 1981, e della proposta di regolamento del Consiglio che autorizza regolari servizi aerei interregionali per passeggeri, traffico postale e altri carichi tra Stati membri, del 27 novembre 1980. La prima proposta mira tra l'altro ad aumentare la trasparenza in campo tariffario, a snellire la procedura di tarifficazione e ad aumentare il margine d'iniziativa di cui dispongono in materia le compagnie aeree. Essa interessa i turisti che attribuiscono valore a un servizio più flessibile e più personalizzato. La seconda proposta si prefigge di migliorare i collegamenti aerei regionali e di aumentare la concorrenza, con effetti sul traffico turistico tutt'altro che trascurabili.

Infrastrutture di trasporto

Vi è particolare bisogno di insistere sull'importanza delle infrastrutture di trasporto per il turismo. Sono le strade e le autostrade a rendere accessibili alla gran massa di turisti le località di vacanza, ai monti o al mare. Sono ancora esse a poter decongestionare alcuni centri turistici e di villeggiatura privilegiati, consentendo al tempo stesso lo sviluppo turistico di altre località e regioni della Comunità.

Già oggi vari strumenti comunitari concorrono a finanziare le infrastrutture di trasporto : il Fondo europeo di sviluppo regionale, il Nuovo strumento comunitario per l'erogazione e l'assunzione di prestiti (NSC), i bonifici d'interesse cui possono accedere alcuni Stati membri che partecipano al sistema monetario europeo e soprattutto la Banca europea per gli investimenti che, da sola, ha cofinanziato oltre 1 600 km di autostrade nella Comunità. Gli speciali criteri che guidano l'uso di questi strumenti, ne impediscono tuttavia a volte l'intervento a favore delle infrastrutture di trasporto, in particolare nelle regioni sviluppate della Comunità, che sono quelle attraversate dal grande flusso del turismo intracomunitario.

Per questo motivo, nella comunicazione già ricordata del novembre 1979, relativa allo sviluppo delle infrastrutture di trasporto, la Commissione proponeva di istituire a tale scopo uno specifico mezzo d'azione, vale a dire un sostegno che corrisponda esattamente al fabbisogno di ciascun progetto di interesse comunitario accolto. Lo specifico strumento finanziario è l'elemento fondamentale della politica perseguita dalla Commissione in materia di infrastrutture di trasporto.

Gli obiettivi a breve scadenza di questa politica sono : l'individuazione delle strozzature che possono ostacolare il traffico tra gli Stati membri ; l'identificazione dei progetti di investimento d'interesse comunitario ; le relazioni internazionali tra centri importanti ; le relazioni con le regioni periferiche ; le relazioni che assumono interesse con l'adesione di nuovi paesi membri ; le relazioni che valicano ostacoli naturali. Due progetti prioritari esaminati dalla Commissione sono il collegamento permanente tra Francia e Gran Bretagna, nonché un'autostrada che unirebbe la Germania alla Grecia, passando per Austria e Iugoslavia. L'interesse di questi obiettivi della politica in materia di infrastrutture per il turismo intracomunitario è evidente.

Sviluppo regionale e turismo

Convinta della necessità di ridurre le disparità tra le sue regioni e di assistere con ogni mezzo i propri agricoltori, la Comunità europea intravede nella promozione del turismo una possibilità per contribuire allo sviluppo delle regioni meno forti, che però abbiano una vocazione turistica, e un possibile complemento di reddito per gli agricoltori che vogliono sfruttare le risorse turistiche accanto alle proprie attività principali. A tale scopo, la Comunità partecipa finanziariamente a due tipi di azioni: - azioni volte a sviluppare le attività turistiche nelle regioni e nelle zone sfavorite della Comunità, finanziate dal Fondo europeo di sviluppo regionale;

- azioni di promozioni del turismo rurale finanziate dal FEAOG, sezione orientamento. A differenza di quelle precedenti, queste ultime azioni coprono l'intera Comunità, ma riguardano solo l'agriturismo.

Interventi del Fondo europeo di sviluppo regionale

Nel quadro della sua politica regionale, la Comunità ravvisa nel turismo uno dei settori economici in grado di contribuire allo sviluppo delle regione deboli. Il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) (16) interviene quindi in questo settore con la propria sezione «sotto quota» che funziona in base a un sistema di aliquote nazionali e consente alla Comunità di aumentare i mezzi finanziari per le azioni di sviluppo regionale avviate dagli Stati membri. Le richieste di contributo del Fondo vengono introdotte dalle autorità nazionali che, in precedenza, hanno proceduto a una prima selezione dei progetti candidati. Esso interviene anche con la sua sezione «fuori quota» che unitamente alle autorità nazionali, finanzia specifiche misure comunitarie di sviluppo regionale, i cui orientamenti di fondo vengono definiti dalla Comunità di concerto con gli Stati membri interessati.

Per il periodo 1975-1981, il FESR ha cofinanziato assieme agli Stati membri, con la sua sezione sotto quota, 359 progetti a carattere turistico, pari a un investimento globale di 481 milioni di ECU, in regioni che possono beneficiare di aiuti nazionali a finalità regionale. Il contributo del FESR ammontava a 69 milioni di ECU, ripartiti come segue: - Per i progetti relativi alla creazione, all'estensione e all'ammodernamento di alberghi, pensioni, motels, villaggi turistici, campeggi, ecc., i contributi ammontavano a 10 milioni di ECU. Per questi progetti, il FESR può intervenire sino a concorrenza del 20 % del costo dell'investimento, senza però superare il 50 % degli aiuti erogati a ciascun investitore dalle pubbliche amministrazioni nazionali.

- Per progetti di infrastruttura direttamente connessi al turismo, il FESR è intervenuto per 59 milioni di ECU (*). In questi progetti esso può intervenire sino a concorrenza del 30 % della spesa effettuata dalle pubbliche amministrazioni. Il tasso può raggiungere il 40 % (50 % nelle proposte di revisione del FESR) nel caso di progetti che presentino uno speciale interesse per lo sviluppo della regione che investono. In questa categoria possono rientrare in particolare : infrastrutture di trasporto volte a rendere accessibile la regione ai flussi turistici (ad esempio, in materia di trasporto ferroviario, la sistemazione di impianti che consentano il carico e lo scarico di convogli autocuccetta ; attrezzature portuali per il traffico delle autovetture di turisti ; ...) ; infrastrutture per la navigazione da diporto ; investimenti per attività sportive e ricreative, nonché per organizzare manifestazione culturali e svaghi per i turisti.

Per essere ammissibili, nella sezione sotto-quota del FESR, i progetti turistici debbono essere inquadrati nel programma di sviluppo della regione interessata. Col passaggio da un finanziamento di singoli progetti a un finanziamento di programmi d'investimenti per infrastrutture e di regimi d'aiuti di stato contemplato nel quadro della revisione del FESR si dovrebbe privilegiare l'integrazione di questi progetti in complessi coerenti di investimenti turistici.

Quanto alla sezione fuori quota del FESR, nel 1980, nel quadro di due specifiche azioni comunitarie, il Consiglio ha deciso misure intese a promuovere il turismo rurale. Queste misure interessano da un lato le regioni francesi d'Aquitania, del Languedoc-Roussillon e del Midi-Pyrénées, nonché le regioni del Mezzogiorno (17) ; dall'altro, con alcune minime differenze rispetto alle misure qui di seguito descritte, alcune zone di frontiera dell'Irlanda e dell'Irlanda del Nord (18). Questi interventi specifici, che la Commissione ha proposto di aumentare in sede di revisione del FESR, mirano a mettere in valore il potenziale locale ancora mal utilizzato. Le regioni mediterranee, ad esempio, possiedono notevoli risorse di natura climatica (sole), geografica (mare, paesaggi) o ancora culturale (storia, architettura). Queste risorse sono poco sfruttate, soprattutto a causa di una struttura alberghiera inadeguata sul piano quantitativo e qualitativo, della scarsa promozione, pubblicità e animazione turistica, nonché, infine, per motivi inerenti alla gestione del potenziale alberghiero. Tenuto conto dei vantaggi delle zone costiere, lo sforzo comunitario, mirando a uno sviluppo equilibrato, verte sulla promozione del turismo rurale, più in particolare quanto segue: - costruzione o trasformazione di alberghi di dimensione ridotta, sistemazione di locande rurali, di terreni per campeggio e caravaning. A differenza dell'azione del FEAOG analizzata (*) Non vengono presi in considerazione i progetti a finalità plurima che non interessano il turismo in via esclusiva, quale il confinanziamento, da parte del FESR, del piano autostradale bretone. più avanti, quest'azione può interessare tutti i soggetti economici : agricoltori, artigiani, ecc. Si tratta di investimenti connessi all'attività agricola e l'aiuto può arrivare sino al 50 % della spesa pubblica connessa alla concessione di aiuti all'investimento. Negli altri casi, oltre questo limite, l'aiuto non può superare il 30 % del costo dell'investimento;

- creazione e sviluppo di servizi comuni o di organismi incaricati della promozione e pubblicità, dell'animazione turistica e della gestione coordinata del potenziale di accoglienza. Ove si tratti di regioni sul cui territorio la ripartizione e la presenza di turisti presenti uno squilibrio a vantaggio delle zone litorali, questi organismi possono anche essere incaricati di azioni volte ad attenuare questo squilibrio. Essi possono ad esempio essere incaricati di organizzare circuiti turistici, colonie di vacanza o soggiorni scolastici in campagna. Per queste operazioni, l'aiuto comunitario può coprire una parte delle spese di funzionamento dei servizi comuni o degli organismi. L'aiuto è degressivo e si estende su tre anni ; nel primo anno, esso può coprire il 70 % delle spese. Esso non deve tuttavia superare il 55 % delle spese totali nel triennio;

- istituzione di attrezzature e infrastrutture direttamente connesse allo sviluppo del turismo, comprese le attività culturali e ricreative (aiuto : 50 % della spesa pubblica);

- sviluppo delle imprese di trasporto che consentano ai turisti in vacanza sul litorale di accedere più facilmente alle zone turistiche dell'interno e che permettano altresì gli spostamenti collegati alle colonie di vacanza e ai soggiorni scolastici in campagna. L'aiuto comunitario può arrivare sino al 50 %, nel primo anno, della spesa pubblica derivante da un contributo ai costi netti di funzionamento dei servizi di trasporto. Esso si estende su un triennio ed è degressivo.

Il 26 ottobre 1981, nella sua proposta di regolamento che modifica il regolamento del FESR, la Commissione ha presentato al Consiglio una serie di disposizioni che interessano il turismo. La sezione sotto quota del FESR dovrebbe concentrare i propri interventi sulle regioni gravemente colpite da fenomeni di sottosviluppo strutturale : regioni greche all'infuori di Atene e di Salonicco, Mezzogiorno italiano, Irlanda, zone del Regno Unito beneficianti di aiuto e situate in Irlanda del Nord, Scozia, Galles e nelle regioni del Nord-Ovest, la Groenlandia, nonché i dipartimenti francesi d'oltremare. Per queste stesse regioni si prevede inoltre di snellire il funzionamento della sezione sotto quota del FESR, finanziando operazioni di valorizzazione del potenziale di sviluppo endogeno delle regioni stesse. Qui viene espressamente preso di mira il turismo rurale e analogamente a quanto esposto in precedenza circa la sezione fuori quota, gli aiuti potranno essere assegnati per le spese di funzionamento di organismi preposti alla promozione e gestione coordinata delle strutture ricettive e potranno coprire il 70 % delle spese nel primo anno, senza però superare il 55 % delle spese totali nel triennio.

Altre azioni sono in preparazione. Nella sua comunicazione al Consiglio del 23 ottobre 1981, relativa ai programmi mediterranei contemplati nel quadro del mandato del 30 maggio 1980, ad esempio, le Commissione illustra come una delle azioni possibili consista nel rafforzare lo sviluppo del turismo, soprattutto in ambiente rurale. Le riflessioni in corso, che dovrebbero concretarsi in proposte formali entro la fine dell'anno, sembrano confermare l'interesse insito nello sviluppo di azioni volte soprattutto a migliorare le strutture ricettive e a organizzare meglio le iniziative turistiche in ambiente rurale.

Interventi del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia

Il FEAOG, sezione orientamento, può intervenire a favore dello sviluppo di attività turistiche e complementari alle attività agricole, nel quadro della politica delle strutture agricole e in base alle direttive socio-culturali, tre delle quali sono state emanate nel 1972 e una nel 1975.

Le tre direttive di base del 1972 sono interdipendenti e mirano a consentire a un gran numero di aziende agricole l'accesso a una redditività duratura, migliorando le strutture. La direttiva 72/159/CEE riguarda l'ammodernamento delle aziende agricole (19). La direttiva 72/160/CEE è intesa a incentivare la cessazione dell'attività agricola e la nuova destinazione delle superfici liberate a scopi di miglioramento delle strutture (20). La direttiva 72/161/CEE, infine, mira all'informazione socio-economica e alla qualificazione professionale degli addetti all'agricoltura (21).

Se l'aiuto comunitario nel quadro della direttiva 72/159/CEE riguarda unicamente gli investimenti agricoli a favore di aziende dotate di un piano di sviluppo, ad esclusione degli investimenti destinati alla residenza rurale, gli Stati membri sono autorizzati a intervenire a sostegno di investimenti a favore della residenza e possono in tal modo incentivare anche gli investimenti a vantaggio dello sviluppo del turismo rurale.

La direttiva 72/161/CEE d'altronde, permette di contribuire allo sviluppo del turismo rurale. Essa impegna gli Stati membri a istituire un regime di incentivi alla promozione e al perfezionamento professionale degli agricoltori, dei lavoratori dipendenti e dei coadiuvanti familiari presso le aziende. Grazie a questa direttiva, gli Stati membri possono beneficiare altresi di un aiuto comunitario per sviluppare corsi di preparazione destinati agli agricoltori desiderosi di sviluppare un'attività turistica complementare.

La direttiva 75/268/CEE interessa le regioni di montagna e altre regioni sfavorite, ove l'esistenza di condizioni di lavoro particolarmente sfavorevoli provoca un massiccio esodo dalle campagne, che si traduce nell'abbandono e nello spopolamento di queste zone. La direttiva 75/268/CEE permette di erogare da un lato aiuti agli investimenti più cospicui, dall'altro un'indennità di compensazione annua, fissata in funzione degli ostacoli naturali permanenti nelle regioni sfavorite, per migliorare la situazione economica dei loro abitanti e mantenerli in loco. Nel continuare a svolgere un'attività agricola, essi contribuiscono a mantenere il tessuto economico delle regioni e a proteggere l'ambiente (22).

In quest'ultima direttiva figura una disposizione esplicita a favore del turismo agricolo e dell'artigianato. Nelle zone agricole sfavorite che presentano una vocazione turistica, investimenti di carattere turistico o artigianale effettuati all'interno dell'azienda e nel quadro di un piano di sviluppo possono ottenere incentivi sino a concorrenza di 12 000 ECU, con partecipazione della Comunità al finanziamento.

A questi aiuti diretti a favore dell'agriturismo, si aggiunge l'effetto indiretto delle azioni svolte nel quadro delle direttive socio-strutturali. Le persone che cessano le loro attività agricole possono in tal modo, nel quadro della direttiva 72/160/CEE, rivolgersi anche verso attività turistiche e le terre da loro liberate possono, tra l'altro, essere sitemate a parco, ad area di riposo, sportiva o ricreativa e aumentare l'attrazione turistica delle zone rurali. Come ricordato in precedenza, la direttiva 72/159/CEE può indurre lo Stato membro interessato a incentivare lo sviluppo turistico di un'azienda agricola, parallelamente al suo ammodernamento sovvenzionato dal FEAOG. La direttiva 75/268/CEE, da parte sua, impegna gli Stati membri a effettuare investimenti per le infrastrutture e per la sistemazione del territorio nelle regioni di montagna e nelle altre zone sfavorite. Quest'azione, come pure l'indennità di compensazione agli agricoltori sfavoriti, è essenziale per mantenere un'attività agricola in queste regioni e quindi per creare condizioni favorevoli all'agriturismo.

Analogamente, specifici programmi a favore delle regioni mediterranee e di alcune regioni sfavorite comprendono misure per lo sviluppo delle infrastrutture rurali, contribuendo a creare condizioni preliminari allo sviluppo economico delle zone interessate e, di conseguenza, a promuovere indirettamente il turismo.

A prescindere dagli effetti indiretti delle direttive socio-strutturali e della politica agraria comune in generale a favore dell'agriturismo, i risultati concreti, comunicati dagli Stati membri a favore di questa attività, sono piuttosto scarsi, È vero che la Commissione non dispone di informazioni precise sull'assegnazione degli stanziamenti per gli investimenti da parte degli Stati membri. Come abbiamo visto nella prima parte della presente relazione, è certo che molti di essi compiono uno sforzo a favore della residenza rurale e dell'agriturismo, pur riservando i mezzi d'intervento comunitari agli investimenti meramente agricoli, dato soprattutto che questi ultimi sono limitati nel tempo.

Non si può non rilevare, tuttavia, che gli strumenti comunitari esistenti a favore dell'agriturismo sono ancora poco sfruttati da parte degli Stati membri. Se si auspica promuovere lo sviluppo del turismo rurale, sarebbe opportuno attirare l'attenzione degli agricoltori interessati sulle possibilità, nel quadro della politica agraria comune, derivanti dalle misure dirette contenute nelle direttive 75/268/CEE e 72/161/CEE. Occorre ricordare che l'impostazione della politica comunitaria delle strutture agricole consiste nell'offrire agli agricoltori soluzioni che potrebbero migliorare i loro redditi.

Lo sviluppo dell'agriturismo come attività complementare degli agricoltori può essere incentivato da varie azioni corrispondenti a specifiche situazioni regionali : azioni pubblicitarie e informazioni del pubblico sulle possibilità di alloggio esistenti presso agricoltori ; studi di fattibilità in materia di restauro, miglioramento e conservazione delle case rurali caratteristiche di varie regioni ; analisi delle esigenze e dei desiderata dei possibili turisti ; per mettere in grado gli agricoltori di adeguare la propria offerta e di sistemare le proprie case di conseguenza.

Occorre infine mettere in evidenza che, se la politica delle strutture agricole, nel perseguire un obiettivo di mantenimento dell'agricoltura crea le condizioni di base indispensabili all'espansione del turismo rurale, quest'ultimo richiede altresì che venga realizzata un'infrastruttura generale (strade, elettricità, adduzione idrica, ecc.) e che vengano sviluppati impianti turistici veri e propri (ristoranti, svaghi, aree per campeggio, ecc.). Per questo motivo, gli interventi del FEAOG e del FESR debbono essere opportunamente coordinati da parte degli Stati membri e della Commissione per favorire uno sviluppo turistico nelle zone che presentano una vocazione in tal senso.

Salvaguardia del patrimonio europeo e turismo

L'ambiente naturale e il patrimonio culturale sono le risorse del turismo europeo. Su uno spazio geografico ralativamente limitato, esiste una straordinaria varietà di climi e di paesaggi, di monumenti e di località storiche. Sono questi paesaggi diversificati e queste testimonianze storiche e artistiche che milioni di turisti vengono a visitare ogni anno. Occorre quindi conservare per il futuro non solo il patrimonio, ma anche le risorse.

Protezione dell'ambiente e turismo

L'inquinamento e il degrado dell'ambiente sono da annoverare tra le principali minacce per il turismo. Per questo motivo, le iniziative comunitarie in materia di protezione dell'ambiente sortiranno un benefico influsso sul turismo. Dal 1973, il Consiglio dei ministri ha emanato 63 atti legislativi che riguardano l'inquinamento atmosferico e dell'acqua, il rumore, i rifiuti, i prodotti chimici e la protezione della natura. Pur mirando globalmente a garantire un ambiente di qualità per tutti i cittadini, alcune di queste misure interessano in particolar modo il turismo. È il caso, in particolare, delle direttive relative alla qualità delle acque di balneazione e alla lotta contro l'inquinamento atmosferico e delle acque, nonché di quelle contro i rumori.

La direttiva 8 dicembre 1975 del Consiglio, che fissa le norme di qualità per le acque dolci correnti e stagnanti, nonché dell'acqua di mare nelle regioni in cui il bagno è autorizzato o tollerato, assume un particolare rilievo per il turismo (23). Preoccupandosi essenzialmente dell'inquinamento delle acque di balneazione provocato da acque di scolo, la direttiva impone un valore minimo di qualità delle acque di balneazione e stabilisce il controllo dei batteri che trasmettono malattie infettive. Oltre alla purezza batteriologica, per il turismo contano altri criteri di qualità, come la piacevolezza estetica e il diletto dei bagnanti. È importante sapere che la direttiva del 1975 risponde a criteri del genere, giacché essa sottopone a controllo le sostanze che conferiscono un gusto, un odore o un colore sgradevole all'acqua, sostanze quali i fenoli e gli idrocarburi, che vengono scaricate nelle acque di balneazione dalle industrie chimiche e petrolifere insediate presso le coste o presso corsi d'acqua.

Per raggiungere e conservare la qualità delle acque, è necessario ridurre l'inquinamento e questo è l'obiettivo di altre direttive comunitarie. La direttiva 4 maggio 1976 del Consiglio, ad esempio, relativa all'inquinamento provocato da alcune sostanze pericolose scaricate nelle acque della Comunità, mira a frenare il degrado dell'ambiente acquatico, vietando o limitando lo scarico di sostanze tossiche enumerate in una «lista nera» e in una cosiddetta «lista grigia» (24). Varie altre direttive comunitarie mirano a ridurre l'inquinamento delle acque e presentano quindi un interesse per il turismo. Le due principali sono quella del 22 novembre 1973, per il riavvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative ai detergenti (25), e quella del 20 febbraio 1978, che mira a ridurre gradualmente, quindi a sopprimere, l'inquinamento del mare con rifiuti provenienti dall'industria del biossido di titanio (26).

Se una notevole parte dell'inquinamento marino proviene dagli scarichi che gli affluenti trascinano dall'entroterra, un'altra fonte rilevante di inquinamento è costituita dalla navigazione marittima. Ognuno ricorda l'inquinamento delle coste bretoni, all'inizio del 1978, provocato dal naufragio della petroliera Amoco-Cadiz. Per prevenire catastrofi del genere, nel giugno 1978 il Consiglio varava un programma di azione delle Comunità europee in materia di controllo e di riduzione dell'inquinamento provocato dallo scarico in mare di idrocarburi (27).

Ovviamente, la lotta contro l'inquinamento del mare richiede un'azione non solo comunitaria, ma internazionale. È questo il motivo per cui la Comunità sta negoziando la propria adesione all'accordo di Bonn del 9 giugno 1969, per la cooperazione in materia di lotta contro l'inquinamento delle acque del Mare del Nord da parte degli idrocarburi, e per cui il 17 maggio 1980 essa ha firmato il protocollo di Atene relativo alla protezione del Mediterraneo contro l'inquinamento di origine tellurica, vale a dire proveniente dall'entroterra. Questo testo, allegato alla convenzione di Barcellona del 16 febbraio 1976, relativa alla protezione antinquinamento del Mediterraneo, è fondamentale per il turismo dei paesi rivieraschi, giacché esso mira a controllare l'inquinamento e a pulire progressivamente le acque mediterranee.

Oltre alla prevenzione dell'inquinamento delle acque di balneazione, altre azioni comunitarie in campo ecologico interessano in special modo il turismo. Quanto all'inquinamento atmosferico, che ovviamente si manifesta con la massima gravità nei grandi agglomerati urbani, occorre ricordare tutta una serie di direttive che limitano in modo sempre più vincolante le emissioni dei veicoli a motore, aiutando in tal modo a mantenere respirabile l'aria nelle regioni turistiche. Vanno citate in particolare : la direttiva 15 luglio 1980 riguardante le norme di qualità atmosferica per l'anidride solforosa (SO2) e per le particelle in sospensione (fumi neri) (28). accompagnata da una risoluzione sull'inquinamento atmosferico oltre frontiera causato dall'anidride solforosa e dalle particelle in sospensione (29), e la direttiva del 29 giugno 1978, che limita il tenore in piombo della benzina, dato che il piombo è una sostanza inquinante pericolosa per la salute dell'uomo (30).

Per quanto riguarda infine la lotta contro i rumori, altrettanto dannosi per il turismo, una direttiva del Consiglio, del 6 febbraio 1970, aggiornata al progresso tecnico nel 1973 e nel 1981, fissa i livelli sonori ammessi per le varie categorie di veicoli a motore destinati a circolare su strada (31). La direttiva del 23 novembre 1978 fissa il livello sonoro ammesso per i motocicli (32) e quella del 20 dicembre 1979 intende limitare le emissioni sonore degli aerei (33).

In materia di protezione della flora e della fauna, occorre segnalare l'approvazione della direttiva per la conservazione degli uccelli selvatici (34), nonché i lavori in corso per individuare e proteggere il loro habitat.

Se le iniziative comunitarie nel settore della protezione dell'ambiente sortiscono effetti positivi sulle attività turistiche, occorre che queste ultime tengano conto anche delle esigenze ecologiche. Al di là della lotta contro le forme di inquinamento e contro i rumori, la politica comunitaria per l'ambiente ravvisa nella buona gestione delle risorse naturali la base per lo sviluppo economico e per il miglioramento delle condizioni di vita.

Il progetto di «programma d'azione delle Comunità europee in materia di ambiente (1982-1986)», approvato dalla Commissione il 28 ottobre 1981 e trasmesso al Consiglio, ricorda espressamente che occorrerà tener in maggior conto la dimensione ambientale, tra l'altro nello sviluppare le attività turistiche.

Questa esigenza porta alla naturale conseguenza che qualsiasi sviluppo turistico futuro di rilievo, sia per le opere materiali che richiede sia per gli effetti delle attività turistiche vere e proprie programmate, dovrebbe formare oggetto di una valutazione preventiva delle possibili incidenze sull'ambiente. Parallelamente, occorrerebbe valutare preventivamente l'incidenza di qualsiasi opera di rilievo - pubblica o privata - sul paesaggio naturale ed edilizio, e quindi sulle attività turistiche. È quanto contempla la «proposta di direttiva per la valutazione delle incidenze sull'ambiente di alcune opere pubbliche e private», approvata dalla Commissione il 10 giugno 1980 e trasmessa per decisione al Consiglio.

In quest'ordine d'idee, occorre insistere sull'incidenza del campeggio e del caravaning. Nell'interesse della protezione ambientale, delle popolazioni locali e degli stessi campeggiatori e turisti in roulotte, occorre prendere le disposizioni necessarie per limitare il campeggio e la sosta delle roulotte alle aree riservate a tale scopo e per vietare che dette aree vengano localizzate nelle zone naturali o nei paesaggi più prestigiosi sul piano comunitario o nazionale.

È chiaro, inoltre, che un'effettiva presa in considerazione degli aspetti ambientali necessita un «linguaggio comune», non soltanto tra coloro che detengono le conoscenze e coloro cui compete la responsabilità di orientare lo sviluppo socio-economico, ma anche per consentire all'opinione pubblica di partecipare all'elaborazione delle decisioni.

In tal senso, la Commissione ha messo a punto una metodologia per costituire gradualmente un sistema di informazione europeo sullo stato dell'ambiente. L'attuazione di questo progetto, la cosiddetta «cartografia ecologica», potrà fornire informazioni comparabili - a livello comunitario - su 5 tipi di preoccupazione : «paesaggio e natura», «suolo», «aria», «acqua», e «rischi naturali». La cartografia permetterà, ad esempio, di individuare zone naturali di particolare rilievo o rare sul piano comunitario, o ancora squilibri ecologici contro i quali andrebbero avviate azioni su scala europea.

La Commissione annette una speciale importanza alle zone litorali e alle zone di montagna, caratterizzate da un ambiente fragile e - a un tempo - dal fatto che esse subiscono molteplici pressioni dovute alle attività dell'uomo e soprattutto al turismo. L'azione comunitaria in questo settore prosegue secondo due orientamenti principali : da un lato la presa in considerazione delle specifiche caratteristiche ambientali di queste zone nelle politiche settoriali della Comunità (ad esempio agricola e regionale), dall'altro l'elaborazione di manuali o di guide d'intervento intese a fornire alle parti interessate alla gestio