RELAZIONE ANNUALE sull'esercizio finanziario 1997 (98/C 349/01)

La relazione, corredata delle risposte delle istituzioni alle osservazioni della Corte, è stata trasmessa alle autorità competenti per il discarico ed alle altre istituzioni.

Bernhard FRIEDMANN (Presidente)

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

INDICE

Pagina

Introduzione generale 5

RELAZIONE SULLE ATTIVITÀ DI PERTINENZA DEL BILANCIO GENERALE

Parte I - Osservazioni sulle attività di pertinenza del bilancio generale

Capitolo 1 - Risorse proprie 7

Capitolo 2 - Politica agricola comune 21

Capitolo 3 - Azioni strutturali 59

Capitolo 4 - Politiche interne 76

Capitolo 5 - Azioni esterne 87

Capitolo 6 - Spese amministrative 108

Capitolo 7 - Strumenti finanziari e attività bancarie 110

Parte II - Dichiarazione di affidabilità sulle attività di pertinenza del bilancio generale

Capitolo 8 - La dichiarazione di affidabilità e le informazioni a sostegno della stessa 119

RELAZIONE SULLE ATTIVITÀ DEL SESTO E DEL SETTIMO FONDO EUROPEO DI SVILUPPO

Parte I - Osservazioni sulle attività del sesto e del settimo Fondo europeo di sviluppo 149

Parte II - La dichiarazione di affidabilità sul sesto e sul settimo Fondo europeo di sviluppo e le informazioni a sostegno della stessa 161

ALLEGATI

Allegato I - Informazioni finanziarie relative al bilancio generale nonché al sesto e al settimo Fondo europeo di sviluppo (1*) I

Allegato II - Relazioni e pareri adottati dalla Corte dei conti nel corso dell'ultimo quinquennio XLI

RISPOSTE DELLE ISTITUZIONI

RELAZIONE SULLE ATTIVITÀ DI PERTINENZA DEL BILANCIO GENERALE

Pagina

Parte I - Osservazioni sulle attività di pertinenza del bilancio generale

Capitolo 1 - Risorse proprie 18

Capitolo 2 - Politica agricola comune 50

Capitolo 3 - Azioni strutturali 71

Capitolo 4 - Politiche interne 83

Capitolo 5 - Azioni esterne 100

Capitolo 7 - Strumenti finanziari e attività bancarie 117

Parte II - Dichiarazione di affidabilità sulle attività di pertinenza del bilancio generale

Capitolo 8 - La dichiarazione di affidabilità e le informazioni a sostegno della stessa 139

RELAZIONE SULLE ATTIVITÀ DEL SESTO E DEL SETTIMO FONDO EUROPEO DI SVILUPPO

Parte I - Osservazioni sulle attività del sesto e del settimo Fondo europeo di sviluppo 157

Parte II - La dichiarazione di affidabilità sul sesto e sul settimo Fondo europeo di sviluppo e le informazioni a sostegno della stessa 171

INTRODUZIONE GENERALE

1. La presente relazione annuale della Corte dei conti presenta i risultati dei controlli svolti sull'esecuzione del bilancio generale dell'Unione europea nonché sull'utilizzazione dei fondi comunitari attraverso strumenti finanziari e attività bancarie. Essa richiama l'attenzione delle istituzioni e del cittadino europeo sui numerosi problemi importanti che la Commissione e le autorità interessate degli Stati membri dovrebbero impegnarsi a risolvere. La relazione è un elemento importante della procedura di scarico. Quest'ultimo è concesso dal Parlamento europeo su raccomandazione del Consiglio. La Commissione riferisce in merito alle misure prese per dar seguito alle osservazioni contenute nelle risoluzioni del Parlamento europeo che accompagnano le decisioni di scarico per il bilancio generale, la CECA e il FES, nonché ai commenti che accompagnano le raccomandazioni del Consiglio sullo scarico.

2. Le osservazioni della relazione scaturiscono dall'esame delle entrate e delle spese, anche sotto il profilo della sana gestione finanziaria. Esse sono seguite dalla dichiarazione concernente l'affidabilità dei conti nonché la legittimità e la regolarità delle relative operazioni del bilancio generale, che la Corte presenta al Parlamento e al Consiglio assieme alle relative osservazioni.

3. Il contenuto della relazione annuale sull'esercizio finanziario 1997 è diverso da quello degli anni precedenti. Nel corso degli anni, infatti, il volume della relazione annuale della Corte è aumentato al punto da renderne impossibile la preparazione e la messa a punto definitiva in un lasso di tempo ragionevole. Ora, dal trattato sull'Unione europea, la procedura di scarico comprende anche le relazioni speciali. La Corte sceglie quindi di pubblicare la maggior parte delle proprie osservazioni di controllo in relazioni speciali, una soluzione che presenta inoltre il vantaggio di poter ripartire meglio il lavoro nell'arco dell'anno. Pertanto, piuttosto che elencare i risultati dettagliati delle diverse indagini, ogni capitolo contiene osservazioni di natura generale e una sintesi delle conclusioni dei lavori di controllo che sono state adottate nell'ambito di relazioni speciali dal momento della pubblicazione della precedente relazione annuale.

4. Il certificato del revisore esterno attestante la regolarità e la veridicità del conto di gestione e del bilancio finanziario al 31 dicembre 1997 e la sua relazione concernente il sistema di controllo interno e la sana gestione finanziaria della Corte dei conti sono stati pubblicati nella GU C 318 del 15.10.1998.

5. La relazione sui fondi europei di sviluppo, compresa la relativa dichiarazione di affidabilità, è presentata separatamente dopo la relazione riguardante il bilancio generale.

Relazione sulle attività di pertinenza del bilancio generale

PARTE I Osservazioni sulle attività di pertinenza del bilancio generale

CAPITOLO 1 (2*) Risorse proprie

1.0. INDICE Paragrafi

Introduzione generale 1.1

L'esecuzione del bilancio 1.2

Le risorse proprie tradizionali 1.3 - 1.24

La gestione finanziaria 1.3 - 1.9

Procedure di controllo interno carenti nella contabilità tenuta dagli Stati membri 1.4 - 1.5

Il controllo dei conti riepilogativi annuali compilati dagli Stati membri 1.6 - 1.7

Conclusione 1.8 - 1.9

L'audit dell'uso delle tecniche di analisi di rischio nei controlli doganali e nello sdoganamento delle merci 1.10 - 1.24

Introduzione 1.10 - 1.16

L'indagine della Corte 1.17

Conclusione 1.18 - 1.24

Le risorse proprie provenienti dall'IVA e dal PNL 1.25 - 1.36

Il sistema delle risorse basate sull'IVA e sul PNL 1.25 - 1.29

Il regime dell'IVA negli scambi intracomunitari 1.30 - 1.36

INTRODUZIONE GENERALE

1.1. Per le risorse proprie tradizionali, la Corte ha esaminato in particolare la gestione finanziaria della Commissione e degli Stati membri in materia di accertamento e di riscossione dei crediti comunitari, nonché l'applicazione delle tecniche di analisi di rischio nei controlli doganali. Le osservazioni su quest'ultimo argomento sono esposte in dettaglio in una relazione speciale (3). Per quanto riguarda le risorse provenienti dall'imposta sul valore aggiunto (IVA) e dal prodotto nazionale lordo (PNL), la Corte ha esaminato, in special modo, la natura e le implicazioni del sistema di funzionamento di queste risorse, che contribuiscono al bilancio comunitario per circa l'80 %. Sono stati parimenti analizzati gli aspetti relativi alle poste finanziarie in gioco nell'ambito del regime dell'IVA per gli scambi intracomunitari. Le osservazioni della Corte su questi punti, riassunte nel presente capitolo, sono state esposte in due relazioni speciali (4).

L'ESECUZIONE DEL BILANCIO

1.2. La tabella 1.1 rappresenta una sintesi delle entrate comunitarie per l'esercizio 1997 e il grafico 1.1 mostra che:

a) le entrate effettive dell'esercizio 1997, con un decremento dell'1,3 % rispetto all'esercizio 1996 (81 275,1 milioni di ecu), sono ammontate a 80 547,7 milioni di ecu, cioè al 97,8 % delle entrate previste nel bilancio di previsione definitivo;

b) le risorse proprie tradizionali nette, dopo aver detratto le spese di riscossione (1 574,7 milioni di ecu), sono ammontate a 14 172,3 milioni di ecu, cifra che rappresenta il 17,6 % del totale delle entrate effettive; queste risorse, che registrano un aumento del 4,3 % rispetto all'esercizio 1996, si suddividono come segue:

- dazi doganali per un importo lordo di 13 607,7 milioni di ecu, corrispondente all'86,4 % delle risorse proprie tradizionali lorde (15 747,0 milioni di ecu) (5),

- diritti agricoli per un importo lordo di 1 025,2 milioni di ecu, corrispondente al 6,5 % delle risorse proprie tradizionali lorde,

- contributi zucchero e isoglucosio per un importo lordo di 1 114,0 milioni di ecu, corrispondente al 7,1 % delle risorse proprie tradizionali lorde;

c) la risorsa propria proveniente dall'imposta sul valore aggiunto (IVA), tenuto conto dei saldi e delle rettifiche (- 567,5 milioni di ecu), è ammontata a 34 351,5 milioni di ecu (6), cioè al 42,6 % del totale delle entrate effettive; l'entrata effettiva è diminuita rispetto all'esercizio 1996 (36 535 milioni di ecu) del 6 %;

d) la risorsa PNL, tenuto conto dei saldi e delle rettifiche (- 544,9 milioni di ecu), è ammontata a 26 891,7 milioni di ecu (7)(di cui riserve: 286,9 milioni di ecu), cioè al 33,4 % del totale delle entrate effettive; questa risorsa registra un aumento del 27,7 % rispetto all'esercizio precedente (21 058 milioni di ecu); questa risorsa complementare deve compensare le diminuzioni constatate per l'eccedenza dell'esercizio precedente e per i saldi e le rettifiche negativi relativi agli anni precedenti;

e) l'eccedenza disponibile dell'esercizio precedente (4 384,0 milioni di ecu) e le entrate varie (813,5 milioni di ecu) rappresentano il 6,4 % del totale delle entrate effettive, cioè una diminuzione del 51,3 % rispetto all'esercizio 1996.

LE RISORSE PROPRIE TRADIZIONALI

La gestione finanziaria

1.3. La Corte fonda le sue osservazioni su analisi dei sistemi, su esami analitici, sulla verifica delle procedure di centralizzazione delle risorse proprie tradizionali allo scopo di metterle a disposizione della Commissione, nonché su campioni di operazioni selezionate negli Stati membri.

Procedure di controllo interno carenti nella contabilità tenuta dagli Stati membri

1.4. Nella relazione annuale sull'esercizio 1995 la Corte aveva osservato che, prima del 1989, uno Stato membro «metteva a disposizione della Commissione tutti gli importi accertati, ivi compresi quelli non riscossi. Al 1° gennaio 1989 gli importi accertati e non riscossi messi a disposizione della Commissione ammontavano complessivamente a 93,8 milioni di ecu. Questa somma non è stata restituita in vista dell'iscrizione nella contabilità separata, tuttavia la Commissione non si è opposta a che le autorità nazionali detraessero dagli importi correnti accertati le somme oggetto di mancata messa a disposizione. Né la Commissione, né le autorità nazionali hanno posto in essere un sistema di sorveglianza che consenta di conoscere l'importo cumulato delle detrazioni in causa» (8). La Corte ha esaminato le detrazioni in questione operate dalle autorità nazionali dal 1989. Da questo esame è risultato che nel corso del periodo dal gennaio 1989 al giugno 1997 un saldo di 5,944 milioni di ecu è stato detratto in eccesso dall'importo messo a disposizione della Commissione. Quest'ultima dovrebbe adottare le misure necessarie per porre rimedio alla situazione.

1.5. In un altro Stato membro, il 16 luglio 1996 le autorità doganali hanno detratto 5,67 milioni di ecu, riguardanti quattro dichiarazioni d'importazione, dalla contabilità separata, per trasferire questo importo alla contabilità prevista all'articolo 6, paragrafo 2, lettera a), del regolamento (CEE) n. 1552/89 del Consiglio (9), in modo che questo importo potesse essere messo a disposizione della Commissione. Tuttavia, l'importo di 5,67 milioni di ecu così detratto è stato reso disponibile nel marzo 1997, anziché nel settembre 1996, come avrebbe dovuto essere, cosicché queste risorse proprie sono state poste a disposizione della Commissione con un ritardo di sei mesi.

Il controllo dei conti riepilogativi annuali compilati dagli Stati membri

1.6. Nelle sue relazioni annuali la Corte ha constatato regolarmente, per le risorse proprie tradizionali, ritardi nella messa a disposizione, perdite provenienti da crediti caduti in prescrizione (dopo 3 anni), errori o irregolarità nell'accertamento dei dazi doganali relativi a merci che beneficiano di regimi preferenziali o sospensivi, oppure errori o lacune regolamentari nelle istruzioni nazionali. Queste osservazioni illustrano diversi tipi di irregolarità ricorrenti che si ritrovano nelle informazioni a sostegno della dichiarazione di affidabilità e che incidono sugli importi iscritti nella contabilità tenuta dagli Stati membri. Il controllo sull'esercizio trascorso ha mostrato di nuovo perdite di risorse proprie attinenti a questi stessi tipi di irregolarità. Ad esempio, in quattro Stati membri diritti accertati sono stati messi a disposizione in ritardo. Nel campione delle operazioni esaminate l'importo totale dei diritti accertati ammontava a 7,3 milioni di ecu ed i ritardi erano compresi fra uno e sei mesi. In applicazione dell'articolo 11 del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 del Consiglio del 29 maggio 1989 (10), i ritardi nella messa a disposizione avrebbero dovuto dar luogo al pagamento, da parte dello Stato membro in questione, di un interesse di mora.

1.7. Dall'adozione del regolamento (CEE, Euratom) n. 1355/96 del Consiglio dell'8 luglio 1996 (11), che modifica il regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 del Consiglio del 29 maggio 1989, il conto riepilogativo annuale, redatto da ogni Stato membro in applicazione dell'articolo 7 di detto regolamento, non è più rettificato dopo il 31 dicembre del terzo anno successivo a un determinato esercizio. Inoltre la Commissione ha presentato una proposta (12) di modifica dell'articolo 17 del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 del Consiglio del 29 maggio 1989, secondo la quale gli importi non riscossi sono ritirati dalla contabilità separata al più tardi dopo un periodo di cinque anni definito nella sua proposta.

Conclusione

1.8. Le due modifiche del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 (cfr. paragrafo 1.7) dovrebbero implicare che la Commissione, come nel caso delle procedure poste in essere nel quadro della liquidazione dei conti in materia di spese agricole, proceda, prima della scadenza dei termini di cui al paragrafo 1.7, al controllo del conto riepilogativo annuale presentato da ogni Stato membro, oppure, come minimo, faccia certificare i conti in questione in conformità della regolamentazione applicabile alla revisione dei conti.

1.9. La Commissione dovrebbe proseguire i suoi sforzi presso gli Stati membri affinché la gestione e il controllo delle risorse proprie tradizionali siano migliorati, per eliminare le irregolarità ricorrenti.

L'audit dell'uso delle tecniche di analisi di rischio nei controlli doganali e nello sdoganamento delle merci (13)Introduzione

1.10. Della riscossione delle risorse proprie tradizionali (nel 1997, 14,2 miliardi di ecu o circa il 17,7 % del bilancio di previsione totale della Comunità) sono responsabili gli Stati membri.

1.11. Il completamento del mercato unico il 1° gennaio 1993 è stato accompagnato dall'entrata in vigore della legislazione doganale comunitaria consolidata. La legislazione consolidata aveva lo scopo di garantire un'applicazione uniforme della legislazione doganale in tutta la Comunità. Questa normativa, e la successiva legislazione recante modifica della stessa, stabiliscono specificamente la natura dei controlli che le autorità doganali devono espletare nel tutelare gli interessi finanziari della Comunità.

1.12. Il Consiglio Ecofin ha approvato, il 23 novembre 1992, l'uso dell'analisi di rischio per svolgere controlli finanziari mirati. Esso ha chiesto alla Commissione di adottare, entro la fine del 1993, misure per introdurre il principio degli audit mirati in funzione dei rischi per tutti i settori oggetto di controlli.

1.13. La successiva legislazione doganale comunitaria prevede l'uso delle tecniche di analisi di rischio solo nel controllo delle merci importate applicando le procedure doganali semplificate per via aerea o marittima (14). Esiste un ulteriore imperativo legislativo, in virtù del quale le autorità doganali utilizzano tecniche di analisi di rischio per stabilire come e dove esercitare le loro funzioni di controllo: decisione n. 210/97/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 dicembre 1996 relativa all'adozione di un programma d'azione doganale nella Comunità («Dogana 2000») (15)1.14. Una serie di documenti adottati dal Parlamento europeo, dal Consiglio o dalla Commissione sottolineano la necessità di utilizzare tecniche doganali d'avanguardia e metodi di lavoro più efficaci, come la tecnologia dell'informazione, l'analisi di rischio ed i controlli mirati con l'uso di profili di rischio, una politica di gestione dei rischi comune e coordinata e sistemi di audit avanzati. Queste istituzioni insistono sulla necessità che i servizi doganali nazionali operino come se costituissero un unico servizio e hanno invitato gli Stati membri ad instaurare una stretta collaborazione ed a coordinare i loro sforzi per conseguire questi obiettivi comuni.

1.15. La Commissione osserva che le tecniche di controllo mancano di omogeneità da uno Stato membro all'altro ed esprime la convinzione che lo sviluppo dei metodi di analisi di rischio porrà rimedio a questa situazione. Con il programma «Dogana 2000» essa spera di elaborare «profili di rischio» su scala comunitaria. Per alcuni regimi doganali essa chiederà agli Stati membri di utilizzare sistematicamente i metodi di analisi di rischio nelle loro misure di controllo, applicando le linee direttrici diffuse sull'analisi di rischio, da adottare in tutta la Comunità.

1.16. Linee direttrici non vincolanti, predisposte dai servizi della Commissione in collaborazione con gli Stati membri, sono state comunicate agli Stati membri nell'ottobre 1997. Tali linee direttrici sono da applicarsi su una base pilota entro la fine del dicembre 2000.

L'indagine della Corte

1.17. L'indagine della Corte, svolta in otto Stati membri (Belgio, Danimarca, Germania, Spagna, Francia, Italia, Paesi Bassi e Regno Unito) si è concentrata sull'uso dell'analisi di rischio nei controlli doganali espletati all'atto dell'ispezione fisica delle merci e della verifica documentale delle dichiarazioni di importazione che incidono sulle risorse proprie comunitarie. Nel corso dell'indagine è stato esaminato il ruolo di controllo e di coordinamento dei diversi servizi della Commissione. L'indagine ha anche cercato di puntualizzare, negli Stati membri, la gestione e l'efficacia delle tecniche impiegate, l'uso che viene fatto delle fonti d'informazione e la portata dei meccanismi di feedback utilizzati. Nei casi in cui non erano applicate tecniche di analisi di rischio istituzionalizzate, l'indagine ha cercato di valutare l'efficacia di metodi alternativi per la tutela degli interessi finanziari della Comunità.

Conclusione

1.18. Le aspirazioni del Parlamento europeo, del Consiglio, della Commissione e degli Stati membri, secondo cui i servizi doganali della Comunità devono agire come se costituissero un unico servizio, procedendo ad un'azione coordinata per conseguire risultati equivalenti nel territorio doganale comunitario, tramite un'applicazione efficace, efficiente ed omogenea delle norme comunitarie, sono lungi dal realizzarsi.

1.19. Mentre esiste la volontà generale di favorire l'uso dell'analisi di rischio nei servizi doganali, la mancanza di coordinamento, in particolare riguardo alla determinazione delle circostanze e delle merci a rischio, rende vana una gran parte del lavoro di controllo svolto a livello locale.

1.20. Vi sono elementi probatori sufficienti per confermare che molte informazioni sui settori a rischio sono trasmesse ai servizi doganali sul posto. Tuttavia, in mancanza di un'analisi veramente efficace dell'importanza e dell'effetto potenziale di questi rischi per ciascun posto di frontiera, la disponibilità di questa grande massa di informazioni non serve a migliorare l'assegnazione delle risorse disponibili per il controllo.

1.21. In tutti gli Stati membri visitati i sistemi di sdoganamento dispongono di qualche strumento di filtraggio per stabilire, secondo profili di rischio predefiniti, se le dichiarazioni selezionate sono soggette ad un controllo fisico o documentale. Tuttavia, l'efficacia e l'efficienza di questi sistemi filtranti sono ridotte dalla mancanza di profili transnazionali coordinati, dall'assenza di una vera analisi dei rischi in molti settori, dalla mancanza di feedback sui risultati dei controlli, dalle insufficienze di alcuni sistemi informatizzati e, in alcuni casi, dalla mancanza di comprensione degli scopi e degli obiettivi di un sistema di identificazione mirata.

1.22. I tipi di metodologie di analisi di rischio sono tanti quanti gli Stati membri visitati nel corso di questa indagine. Vi può essere un accordo comune sulla necessità di una metodologia per i rischi e, al riguardo, le linee direttrici della Commissione rappresentano una buona «carta stradale» per la sua applicazione, ma le tendenze attuali indicano un'applicazione non coordinata e non uniforme della legislazione comunitaria.

1.23. Cinque anni dopo l'istituzione del mercato unico e dopo sei anni di funzionamento del programma Matthaeus (16), ci si aspetterebbe una maggiore coesione dai programmi di formazione e di scambio avviati. In alternativa, un certo grado di integrazione delle amministrazioni doganali, mediante la creazione di unità o servizi comuni specializzati a livello comunitario, ad esempio nella pianificazione e nelle attività di controllo, può migliorare il coordinamento fra gli Stati membri.

1.24. Resta ancora una notevole mole di lavoro da fare, affinché un sistema di analisi di rischio efficace, efficiente ed omogeneo sia operante in tutti gli Stati membri. La Commissione dovrebbe proporre disposizioni regolamentari idonee e adottare le opportune decisioni di gestione per migliorare l'efficienza dell'uso dell'analisi di rischio su scala comunitaria.

LE RISORSE PROPRIE PROVENIENTI DALL'IVA E DAL PNL

Il sistema delle risorse basate sull'IVA e sul PNL

1.25. Anche se è stato rimaneggiato in tre occasioni nel corso dell'ultimo decennio, questo sistema di finanziamento comunitario presenta problemi di coerenza, di trasparenza e di funzionamento. Nonostante l'importanza dei dati statistici nella fissazione delle basi imponibili, non è ancora previsto uno strumento per misurarne la qualità.

1.26. L'evoluzione del sistema di finanziamento ha portato ad accentuare il ruolo del PNL, che peraltro determina l'importo massimo delle risorse di bilancio. Un nuovo sistema di conti economici integrati (SEC, versione 1995), in vigore dal 1999, è stato adottato dal Consiglio per il calcolo del PNL. Tuttavia, il vecchio SEC (versione 1979) continuerà ad essere applicato per il finanziamento del bilancio di previsione comunitario. Il cambiamento atteso con il nuovo SEC è importante sul piano metodologico e per un più giusto confronto tra gli Stati membri. Il fatto di non prendere in considerazione i migliori aggregati economici disponibili e la mancanza di uno strumento di misura della qualità falsano la misura della capacità contributiva degli Stati membri.

1.27. Le perdite di entrate fiscali possono incidere sia sulle risorse IVA, sia su quelle basate sul PNL, in specie se questo non tiene conto in modo adeguato dell'economia sommersa. Valutato alla luce dei conti nazionali, il cui livello di esaustività (17), d'altra parte, sarà noto solo alla fine del 1998, l'ordine di grandezza di queste perdite è considerevole. Esso è indicativo di un fenomeno più vasto, che interessa l'insieme della fiscalità. Un calcolo indiretto del divario fra IVA incassata e IVA teorica mostra, su nove Stati membri, una differenza media annua di 70 miliardi di ECU (1991-1993). Rispetto ad un calcolo simile, che risale a dieci anni fa, questo divario è più che raddoppiato.

1.28. La presenza di una correzione delle entrate, applicata attualmente ad un solo Stato membro, ma suscettibile di essere estesa a diversi altri, costituisce un'altra anomalia del sistema. Il suo fondamento concettuale, che consiste nell'individuare i benefici che uno Stato membro trae dalla sua appartenenza all'Unione mediante il saldo fra i suoi versamenti al bilancio ed i pagamenti comunitari, è contestabile. Uno studio svolto per la Corte mostra che la stessa spesa comunitaria può avere, in termini di effetto trainante della produzione, risultati molto diversi a seconda degli Stati membri. Pertanto, gli effetti dei finanziamenti comunitari non possono essere ridotti ai semplici flussi finanziari registrati. Come aveva indicato il Consiglio europeo di Fontainebleau, un eventuale riequilibrio deve avere luogo mediante la politica delle spese, in particolare al momento dell'adozione del bilancio di previsione.

1.29. Concludendo, è necessaria una riflessione sul sistema di finanziamento, tanto più che si conferma la prospettiva dell'allargamento dell'Unione europea. Qualsiasi sistema di finanziamento deve indicare chiaramente gli elementi di base e dar prova di coerenza tra la natura delle risorse scelte e le modalità di riscossione e controllo delle stesse.

Il regime dell'IVA negli scambi intracomunitari

1.30. L'attuale regime transitorio dell'IVA sugli scambi intracomunitari è stato instaurato, il 1° gennaio 1993, istituendo il mercato unico e sopprimendo i controlli alle frontiere interne dell'Unione. L'IVA non è più riscossa contemporaneamente all'importazione delle merci ma in una fase successiva, in base alla dichiarazione periodica del soggetto passivo. Malgrado l'istituzione di un sistema di scambio d'informazioni a posteriori (sistema VIES), le possibilità di frode, pertanto, aumentano.

1.31. La lotta antifrode manca negli Stati membri, in generale, di una strategia integrata, con il rischio di privilegiare una visione limitata al quadro nazionale, che può dare luogo ad una dispersione degli sforzi e ad un utilizzo inefficace dei mezzi disponibili. Differenze nelle definizioni nazionali della frode, come pure, di conseguenza, nelle sanzioni irrogabili, possono nuocere al carattere dissuasivo di queste ultime. Le differenze nell'ordinamento giuridico e amministrativo costituiscono altrettanti fattori di rischio, di cui i frodatori possono avvalersi.

1.32. Gli strumenti di cooperazione fra gli Stati membri non sono utilizzati pienamente. Spesso questo utilizzo insufficiente è dovuto alla lentezza delle procedure, o, addirittura, all'ignoranza degli strumenti esistenti, in specie a livello delle amministrazioni locali.

1.33. Il ruolo della Commissione si limita sostanzialmente a favorire lo scambio di esperienze fra servizi nazionali. Essa non è stata ancora in grado di individuare le disfunzioni dei sistemi nazionali in materia di lotta antifrode, né di proporre rimedi agli Stati membri interessati.

1.34. In mancanza di un'alternativa valida, l'attuale sistema «transitorio» durerà ancora diversi anni. Miglioramenti sostanziali non sembrano prevedibili, poiché manca una volontà chiara di privilegiare la lotta antifrode negli scambi intracomunitari.

1.35. Gli Stati membri e la Commissione dovrebbero porre in essere sistemi che consentano di misurare meglio l'ampiezza della frode e soprattutto di valutare periodicamente l'efficacia e i risultati dei loro controlli, nonché dei dispositivi comunitari.

1.36. L'armonizzazione delle prestazioni delle amministrazioni nazionali costituisce un altro settore che necessita di azioni urgenti. In questo contesto, un confronto dei metodi e delle strategie di controllo delle amministrazioni nazionali consentirebbe di lottare con maggiore efficacia contro un fenomeno che diventa sempre più multinazionale.

RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

RISORSE PROPRIE TRADIZIONALI

Procedure di controllo interno carenti nella contabilità tenuta dagli Stati membri

1.4. Come indicato nella sua risposta alla relazione annuale sull'esercizio 1995, la Commissione non si è opposta a una deduzione dagli importi correnti accertati delle somme considerate definitivamente irrecuperabili e riguardanti il periodo precedente il 1° gennaio 1989. La Commissione sta seguendo l'evoluzione della situazione e ha chiesto allo Stato membro conferma degli elementi su cui si basano le constatazioni della Corte. Previo ricevimento delle informazioni richieste, lo Stato membro sarà eventualmente invitato a apportare le debite correzioni e a versare gli interessi di mora dovuti.

1.5. Non appena giuntale l'osservazione della Corte, nell'aprile 1997 la Commissione ha chiesto il versamento di 184 876 ecu a titolo di interessi di mora e tale importo le è stato corrisposto nel settembre dello stesso anno.

Controllo dei conti riepilogativi annuali compilati dagli Stati membri

1.6. L'importo di 7,3 milioni di ecu citato dalla Corte riguarda irregolarità risultanti da un'applicazione errata della normativa comunitaria da parte di quattro Stati membri. Nel frattempo, la Commissione ha preso i contatti necessari presso i suddetti Stati per regolarizzare la situazione e, eventualmente, chiederà gli interessi di mora.

Conclusioni

1.8. La procedura di esecuzione di bilancio in materia di entrate è sensibilmente diversa da quella in materia di spese poiché riguarda milioni di transazioni e riflette l'applicazione di una regolamentazione particolarmente complessa. Nel quadro della terza fase dell'iniziativa SEM 2000, la Commissione ha valutato la possibilità di introdurre nel settore delle entrate un sistema di liquidazione dei conti simile a quello adottato per le spese agricole. Da tale esame ha tuttavia concluso che è impossibile procedere in tal senso data la particolarità delle procedure in materia di entrata. In compenso, si è pensato che fosse possibile difendere più efficacemente gli interessi finanziari dell'Unione rafforzando le disposizioni comunitarie esistenti, in particolare quelle che disciplinano l'abbandono, da parte degli Stati membri, dei crediti irrecuperabili. Nel luglio 1997 la Commissione ha pertanto proposto una nuova procedura di inesigibilità a norma della quale, decorso un certo lasso di tempo, gli Stati membri sono tenuti a giustificare le proprie iniziative, specie in caso di mancato recupero, mediante la trasmissione obbligatoria dei fascicoli relativi a casi che oltrepassano una determinata soglia.

Per quanto riguarda l'attendibilità dei conti presentati dagli Stati membri, va sottolineato che l'azione di controllo della Commissione nel settore delle risorse proprie equivale, nei limiti dei mezzi disponibili, a una verifica del tipo adottato per qualunque procedura di certificazione. D'altro canto, in alcuni Stati membri la contabilità delle risorse proprie può anche essere oggetto di controlli da parte della Corte dei conti nazionale. Beninteso, le verifiche della Commissione sono alquanto circoscritte e non consentono di dare un giudizio su tutta la contabilità degli Stati membri in materia di risorse proprie. Tuttavia, hanno una certa efficacia e conducono spesso a correzioni finanziarie significative.

Audit nell'uso delle tecniche di analisi di rischio nei controlli doganali e nello sdoganamento delle merci

Introduzione

1.11. Se è vero che gli Stati membri hanno un obbligo di verifica, è altrettanto vero che in tal modo possono apprezzare le modalità secondo cui vengono effettuate tali verifiche in generale e nel caso concreto.

1.12 1.13. La decisione «Dogana 2000» stabilisce l'ambito istituzionale in cui devono operare le amministrazioni doganali nazionali. L'obiettivo di tale atto è definire un equilibrio tra ruolo delle istituzioni comunitarie e ruolo degli Stati membri e mantenerlo, pur accettando che vi sia unità nella compartecipazione. Prossimamente, la Commissione presenterà al Parlamento europeo e al Consiglio una prima relazione sull'attuazione e sull'impatto del programma «Dogana 2000».

Sebbene il Consiglio Ecofin sottolineasse già nel 1992 l'importanza dei metodi di analisi di rischio per i controlli finanziari, tale quadro in materia doganale è stato istituito solo nel 1996 con la decisione «Dogana 2000». Essa copre l'intero complesso della normativa doganale, in modo che non sia più necessario, senza che ciò sia peraltro escluso, inserire riferimenti a tali metodi di lavoro nel codice doganale. Per i metodi di controllo moderno, la decisione «Dogana 2000» non lascia alcun dubbio quanto al ruolo della Commissione che consisterà nel «sostenere» o «incoraggiare» azioni che è compito degli Stati membri definire e attuare (articolo 9, paragrafo 1).

1.14 1.16. Nell'espletamento delle sue funzioni, nel 1997 la Commissione ha messo a punto degli «orientamenti» che servono a stabilire dei «profili di rischio».

L'obiettivo di tali orientamenti consiste nell'«incoraggiare» il processo di convergenza dei metodi di lavoro che, come ha avuto modo di constatare la Corte nella sua relazione speciale, è lungi dal realizzarsi. Ben altri fattori determinano in larga parte i metodi di lavoro adottati dagli Stati membri, siano essi relativi all'organizzazione dei servizi, alla formazione del personale, alla disponibilità delle risorse o al grado di computerizzazione delle procedure.

Conclusioni

1.19. Con la computerizzazione delle procedure doganali, si creeranno condizioni migliori per un coordinamento più efficace. L'evoluzione in tal senso nei diversi Stati membri è alquanto diversa. L'introduzione di procedure doganali dalla struttura sopranazionale, come il nuovo sistema di transito computerizzato (New computerized transit system - NCTS), dovrebbe contribuire a tale coordinamento, sempreché venga mantenuto un sistema di identificazione delle merci basato su un codice di nomenclatura.

1.20. La trasmissione intensiva e non strutturata di qualunque genere di informazione agli uffici doganali periferici costituisce senz'altro un problema di metodo che occorre esaminare e risolvere. In futuro, lo si potrà affrontare in contesti adeguati finalizzati all'attuazione della decisione «Dogana 2000».

1.21 1.22. Il carattere divergente dei sistemi di controllo dei diversi Stati membri e l'assenza di strutture sopranazionali sono riconducibili al fatto che l'Unione doganale non è gestita da un'amministrazione doganale unica. Tale situazione si rispecchia nell'approccio adottato dalla decisione «Dogana 2000» del Parlamento europeo e del Consiglio (cfr. punti 1.12 e 1.13).

Il ravvicinamento dei vari metodi di lavoro costituisce l'oggetto di un progetto pilota condotto nell'ambito della suddetta decisione, attualmente in corso e al quale partecipano 6 Stati membri.

1.23. I programmi di formazione e di scambio avviati nell'ambito di «Matthaeus» hanno l'obiettivo generale di favorire l'apertura mentale e la convergenza dei comportamenti dei funzionari. D'altro canto, l'attuazione di una politica comunitaria di formazione in materia doganale, nonché di un tronco comune di formazione (cfr. articolo 14 della decisione «Dogana 2000») e il collegamento in rete fra gli istituti di insegnamento specifico degli Stati membri offrono uno strumento il cui fine sarà garantire una maggiore uniformità dei metodi di lavoro nazionali.

Con il tempo, tali metodi risulteranno sempre più armonizzati anche se per il momento continuano a essere in larga parte determinati da una serie di altri fattori (cfr. punti da 1.14 a 1.16).

La creazione di unità specializzate a livello comunitario avrebbe senso solo se a queste fosse attribuita una funzione operativa, giacché solo in tal modo verrebbero a costituire una struttura propria di un sistema amministrativo unico, concetto che oltrepassa chiaramente l'obiettivo dello strumento di gestione improntato alla compartecipazione che viene raccomandato da «Dogana 2000».

In compenso, si potrebbe contemplare l'ipotesi che gli Stati membri costituiscano tra loro una struttura incaricata di questa funzione operativa.

1.24. L'azione della Commissione evolve nel quadro tracciato dalla decisione «Dogana 2000» che non prevede basi giuridiche per un intervento a livello normativo sulle modalità secondo cui le autorità doganali degli Stati membri esercitano i controlli.

RISORSE PROPRIE PROVENIENTI DALL'IVA E DAL PNL

Sistema delle risorse basate sull'IVA e sul PNL

1.25. La Commissione non si ritiene pienamente soddisfatta della ricerca sulla valutazione della qualità degli aggregati macroeconomici e ha pertanto varato un progetto di ricerca sull'analisi e sulla valutazione della qualità degli aggregati della contabilità nazionale. Eurostat ha commissionato due studi al riguardo, uno all'Istituto centrale di statistica italiano (ISTAT) e uno all'Ufficio nazionale di statistica britannico (ONS). I risultati del primo studio saranno disponibili nel 1998 e quelli del secondo nel 1999.

1.26. La Commissione condivide interamente la critica formulata dalla Corte riguardo al mantenimento, ai fini di bilancio, del vecchio SEC, versione 1979. In effetti, l'introduzione del PNL contemplata dal nuovo SEC, versione 1995, consentirebbe di valutare con maggior precisione la capacità contributiva degli Stati membri. La Commissione si rammarica di questa situazione e ha già espresso la sua posizione al riguardo.

1.27. Come precisa la Corte, la frode all'IVA è solo un aspetto di un fenomeno più vasto che interessa l'insieme della fiscalità, nonché, beninteso, qualunque altro prelievo obbligatorio.

Essendo tuttavia caratterizzata da un meccanismo di pagamenti frazionati, l'IVA comporta un elemento di controllo intrinseco che la contraddistingue dalle altre imposte. Per quanto la riguarda, la Commissione ha già adottato e continuerà ad adottare ogni iniziativa che reputi adeguata ai fini di una cooperazione efficace con gli Stati membri nella lotta contro la frode all'IVA.

1.28. La Commissione conviene nel ritenere che il meccanismo correttore applicato attualmente a un solo Stato membro costituisca un'anomalia. Condivide inoltre le altre osservazioni formulate dalla Corte nello stesso paragrafo.

1.29. La Commissione ha già avviato la riflessione sul sistema di finanziamento dell'Unione, rispondendo tra l'altro alle osservazioni della Corte.

Regime dell'IVA negli scambi intracomunitari

1.31 1.36. La Commissione conviene con la Corte nel ritenere che è suo compito individuare le disfunzioni dei sistemi nazionali in materia di lotta contro le frodi e proporre rimedi agli Stati membri interessati. La Commissione è altresì d'accordo che sia necessario rafforzare le strategie nazionali di controllo con sistemi di analisi del rischio integrati per una lotta antifrode più efficace, nonché migliorare gli strumenti di cooperazione amministrativa che non sono ancora utilizzati pienamente.

La Commissione è tuttavia convinta che gli Stati membri adotteranno le sue raccomandazioni solo ed esclusivamente in funzione del loro reale valore aggiunto. La grande diversità dei sistemi giuridici e amministrativi in vigore negli Stati membri fa sì che le procedure di riscossione e controllo da essi adottate siano altamente complesse, il che non va sottovalutato. Fino a tempi recenti la Commissione non disponeva dell'esperienza necessaria per effettuare una valutazione tanto profonda e formulare le raccomandazioni che la Corte propone. Forte dell'esperienza degli ultimi anni, la Commissione è oggi in grado di assumere le responsabilità da questa evidenziate. La terza relazione redatta in applicazione dell'articolo 12 del regolamento (CEE, Euratom) n. 1553/89 contiene già una serie di raccomandazioni in materia di controllo e strategie di cooperazione antifrode.

La Commissione conviene nel ritenere che è necessario istituire un sistema che misuri in permanenza l'efficacia dei meccanismi di riscossione e controllo dell'IVA. La Commissione procederà pertanto a un'azione di analisi e valutazione della situazione del controllo in ogni Stato membro in modo da conformarsi alle raccomandazioni della Corte. L'obiettivo è che la Commissione sia in grado di presentare proposte più incisive nel quadro della quarta relazione ex articolo 12 e della terza relazione ex articolo 14 del regolamento (CEE) n. 218/92.

Grafico 1.1 - Finanziamento del bilancio comunitario

>INIZIO DI UN GRAFICO>

Finanziamento del bilancio 1996-1997 (in milioni di ecu)

Risorsa IVA

Risorsa PNL

Risorse proprie tradizionali

Eccedenze dell'esercizio precedente

Entrate varie

Legenda:

(x %; y %)

x %: parte del finanziamento del bilancio relativo all'esercizio 1997.

y %: variazioni 1997 rispetto al 1996.

Risorse proprie tradizionali 1996-1997 (in milioni di ecu)

Dazi doganali

Contributi zucchero, isoglucosio

Diritti agricoli

Spese di riscossione

Legenda:

(x %) - x %: parte delle risorse proprie tradizionali.

Fonte:

Bilanci 1997 e conti di gestione 1996 e 1997.

>FINE DI UN GRAFICO>

>RIFERIMENTO A UN FILM>

>SPAZIO PER TABELLA>

CAPITOLO 2 (18*) Politica agricola comune

2.0. INDICE Paragrafi

Introduzione 2.1

TITOLO I - Gestione del bilancio 2.2 - 2.25

Esecuzione del bilancio 2.2 - 2.23

Stanziamenti dell'esercizio 2.2 - 2.10

Anticipi 2.11

Contabilizzazione delle spese 2.12

Spese e importi negativi 2.13 - 2.16

Spese dirette 2.17 - 2.18

Fatto generatore della spesa agricola 2.19 - 2.22

Tendenze 1993-1997 2.23

Sistemi di gestione informatizzati 2.24 - 2.25

TITOLO II - Grano duro 2.26 - 2.54

Introduzione 2.26 - 2.29

Evoluzione del regime di aiuto 2.30 - 2.49

L'aiuto per tonnellata 2.30 - 2.33

La riforma del 1976 2.34 - 2.40

La riforma MacSharry del 1992 2.41 - 2.46

L'adeguamento del 1997 2.47 - 2.49

Evoluzione del mercato del grano duro successivamente alla riforma del 1992 2.50 - 2.52

Conclusione 2.53 - 2.54

TITOLO III - Sintesi delle relazioni speciali concernenti il FEAOG e la politica della pesca adottate successivamente alla pubblicazione dell'ultima relazione annuale 2.55 - 2.92

Relazione speciale n. 2/98 sulla liquidazione dei conti per l'esercizio 1993 2.55 - 2.57

Relazione speciale n. 21/98 sulla procedura di riconoscimento e di certificazione applicata nell'ambito della liquidazione dei conti per l'esercizio 1996 2.58 - 2.65

Relazione speciale n. 4/98 su «l'importazione nel territorio comunitario ad aliquota di prelievo ridotta e lo smaltimento di prodotti lattiero-caseari di origine neozelandese e di formaggio svizzero» 2.66 - 2.69

Relazione speciale n. 19/98 sul finanziamento, da parte della Comunità, di determinate misure adottate a seguito della crisi ESB 2.70 - 2.81

Relazione speciale n. 18/98 sulle misure comunitarie volte a incoraggiare la creazione di società miste nel settore della pesca 2.82 - 2.86

Relazione speciale n. 20/98 sull'audit dei controlli fisici espletati sui prodotti agricoli che beneficiano di restituzioni all'esportazione 2.87 - 2.92

INTRODUZIONE

2.1. Il presente capitolo riguarda il Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione «garanzia» (FEAOG), nonché le spese imputate al capitolo B2-51. Esso comprende un titolo I sulla gestione del bilancio relativa all'esercizio 1997, contenente osservazioni sull'esame dell'esecuzione del bilancio inerente all'esercizio 1997 nonché sui sistemi informatizzati di gestione della spesa agricola, un titolo II sul grano duro e un titolo III in cui è presentata una sintesi delle relazioni speciali concernenti il FEAOG adottate successivamente alla pubblicazione dell'ultima relazione annuale.

TITOLO I - GESTIONE DEL BILANCIO

ESECUZIONE DEL BILANCIO

Stanziamenti dell'esercizio

2.2. Gli stanziamenti iniziali previsti per il FEAOG, sezione garanzia (sottosezione B1), per l'esercizio 1997 (19) ammontavano a 41 233 milioni di ecu, di cui 500 milioni di ecu per la riserva monetaria.

2.3. Il bilancio rettificativo e suppletivo n. 1/97 (20) non ha riguardato gli stanziamenti iscritti nella sottosezione B1 (cfr. tabella 2.1). Nel corso dell'esercizio si è tuttavia proceduto ad un certo numero di storni tra voci (1 327,4 milioni di ecu), tra articoli (1 212,2 milioni di ecu) e tra capitoli (2 320 milioni di ecu) (cfr. tabella 2.2). In termini di valore assoluto, queste modifiche sono ammontate a 4 859,6 milioni di ecu, pari all'11,8 % della dotazione di bilancio iniziale.

2.4. Il totale degli stanziamenti della sottosezione B1 (riserva monetaria esclusa), prima e dopo le modifiche in causa (rispettivamente 40 733 milioni di ecu e 40 709 milioni di ecu), è rimasto al di sotto dell'importo previsto (41 805 milioni di ecu) dalla linea direttrice agricola (21) (cfr. tabella 2.1).

2.5. Benché l'esecuzione del bilancio abbia rispettato la dotazione globale definita dalla linea direttrice agricola, essa è stata caratterizzata da sostanziali modifiche delle dotazioni iniziali e da gradi di esecuzione variabili.

2.6. Le spese della sottosezione B1, pari a 40 423,1 milioni di ecu (cfr. tabella 2.1), sono rimaste, nel complesso, al di sotto degli stanziamenti infine disponibili (-0,7 %), e la riserva monetaria non è stata utilizzata. Per 24 voci di bilancio, ripartite nella quasi totalità del bilancio, il tasso di esecuzione è stato tuttavia inferiore al 50 % degli stanziamenti iniziali; gli stanziamenti non utilizzati sono ammontati, in totale, a 973,5 milioni di ecu.

2.7. Viceversa, 13 voci di bilancio presentano un tasso di esecuzione superiore al 150 % degli stanziamenti iniziali; in totale, la spesa erogata ha superato la dotazione iniziale di 2 061,8 milioni di ecu. Per quanto riguarda la voce B1-2320 «Misure eccezionali di sostegno del mercato», ad esempio, la spesa sostenuta (407 milioni di ecu) è pari a 41 volte la dotazione iniziale. Per la voce B1-1052 «Aiuti per i produttori di semi di colza, di girasole e di soia», la spesa ha superato di 1 136 milioni di ecu gli stanziamenti iniziali pari a 1 276,1 milioni di ecu.

2.8. Infine, 27 linee di bilancio dotate in origine di una menzione «p.m.» (per memoria) - per la maggior parte spese di ammasso - hanno formato oggetto di dotazioni mediante storni (162,1 milioni di ecu).

2.9. Le spese, per natura e per Stato membro, sono state ripartite come indicato nelle tabelle 2.3 e 2.4. Una sintesi dei conti del FEAOG, sezione garanzia, è presentata nella tabella 2.5.

2.10. Al 31 dicembre 1996 - cioè due mesi e mezzo dopo l'inizio dell'esercizio FEAOG 1997 -, circa la metà delle spese dell'esercizio (20 700,0 milioni di ecu) erano già impegnate e pagate. Di questo importo, 13 821,8 milioni di ecu, ovvero il 66,8 % delle spese dell'esercizio, riguardavano otto misure connesse ai seminativi, al ritiro dei seminativi dalla produzione, all'olio d'oliva e al premio per le vacche nutrici.

Anticipi

2.11. Il processo attraverso il quale vengono stabiliti gli anticipi agli Stati membri non presenta anomalie. È tuttavia difficile verificare le decisioni della Commissione attraverso la semplice consultazione dei documenti contabili; è necessario, pertanto, esaminare i fascicoli dell'ordinatore, gli unici che contengano le informazioni necessarie. In effetti, il regolamento finanziario (22) esenta gli impegni relativi agli anticipi dalle consuete verifiche svolte dal controllore finanziario. La gestione degli anticipi, non integrata nel sistema AGREX (cfr. paragrafo 2.24), rimane inoltre difficoltosa. Infine, poiché 13 Stati membri non trasmettono per via elettronica i dati necessari, questi devono essere inseriti manualmente.

Contabilizzazione delle spese

2.12. Il regolamento finanziario (23) prevede che l'impegno relativo alle spese dichiarate dagli Stati membri sia effettuato entro due mesi dal ricevimento delle dichiarazioni. Questo termine non viene mai rispettato: in base alla media annuale, gli impegni vengono registrati con 17 giorni di ritardo, il che ostacola l'utilizzazione della contabilità (Sincom) ai fini della sorveglianza della spesa agricola. Questi ritardi sono dovuti in particolare alla lunghezza delle varie operazioni di controllo e di accettazione della spesa previste dalla regolamentazione, nonché alle procedure connesse agli storni di stanziamenti.

Spese e importi negativi

2.13. A causa delle spese cosiddette negative e delle numerose correzioni, è necessario procedere ad un'analisi approfondita dei conti per poterli interpretare correttamente. La contabilità della sottosezione B1 (40 674,9 milioni di ecu) comprende 4 329,6 milioni di ecu di scritture negative non registrate secondo i principi contabili generalmente riconosciuti e che risultano molto difficili da ricostituire (cfr. tabella 2.6).

2.14. Il quadro regolamentare e il processo di dichiarazione (nonché, in particolare, il carattere globale degli importi dichiarati dagli Stati membri) non consentono di valutare con precisione l'insieme di queste scritture negative che comprendono:

a) correzioni apportate alle dichiarazioni, su iniziativa degli Stati membri o della Commissione;

b) recuperi di importi indebitamente versati;

c) entrate definite impropriamente spese «negative», come il prelievo supplementare per il latte (440,7 milioni di ecu nel 1997);

d) le conseguenze delle decisioni di liquidazione per gli esercizi 1993 e 1996 (996,8 milioni di ecu nel 1997).

2.15. La Commissione dovrebbe fare in modo che le disposizioni in virtù delle quali è possibile rifiutare una spesa quando sono trascorsi determinati termini non vengano eluse mediante la correzione di una dichiarazione precedente relativa a spese già respinte.

2.16. Le linee di bilancio cui sono imputate le spese «negative» non sempre formano oggetto di una previsione di bilancio e sono dotate solo di una menzione «pag.m.» (per memoria). Dati gli importi contabilizzati, la Commissione effettua dei prelievi su queste linee a favore di altre (641,8 milioni di ecu nel 1997). Questa nozione di spesa «negativa» è tuttavia estranea al regolamento finanziario, come già ribadito dalla Corte nel parere n. 4/97 sulla modifica del regolamento finanziario (24). La procedura seguita per rafforzare le linee di bilancio mediante un'assegnazione di entrate è inoltre in contrasto con i principi di bilancio stabiliti dal regolamento finanziario e non consente la trasparenza di bilancio necessaria.

Spese dirette

2.17. Per talune spese (indagine agricola, azioni di controllo e di prevenzione ecc.), cofinanziate in genere dagli Stati membri e coordinate dalla Commissione, non viene quindi applicata la procedura di dichiarazione consueta. Gli impegni e i pagamenti dell'esercizio 1997 relativi a queste spese sono ammontati, rispettivamente, a 528,5 milioni di ecu e a 215,6 milioni di ecu, (cfr. tabella 2.7).

2.18. Il controllo presso la Commissione di un campione rappresentativo (40 impegni e 40 pagamenti corrispondenti, rispettivamente, a 75 milioni di ecu e a 30 milioni di ecu) di alcuni articoli (B1-360, B2-510, B2-512, B2-513, B2-517 e B2-518) ha rivelato che la sorveglianza di queste spese non è abbastanza rigorosa, confermando le osservazioni già formulate dalla Corte (25). L'80 % delle 80 operazioni esaminate non possono essere ritenute conformi alla regolamentazione (inosservanza dei termini, delle procedure relative alla richiesta di un finanziamento comunitario e alla trasmissione di relazioni sull'esecuzione) e costituiscono quindi, per la dichiarazione di affidabilità, (cfr. paragrafi 8.49-8.50) errori formali. Inoltre, non essendo la regolamentazione sufficientemente rigorosa, la Commissione non dispone sempre della documentazione adeguata per giustificare le spese in causa e stabilire se le azioni svolte abbiano conseguito i relativi obiettivi. La Commissione dovrebbe pertanto rafforzare la sorveglianza di queste spese.

Fatto generatore della spesa agricola

2.19. I conti dell'esercizio 1997 del FEAOG, sezione garanzia, comprendono, da un lato, spese «dirette» effettuate durante tutto il 1997 dalla Commissione e, dall'altro, le spese eseguite dagli Stati membri fra il 16 ottobre 1996 e il 15 ottobre 1997. Queste ultime sono dichiarate dagli Stati membri in base ad una sottonomenclatura di esecuzione che le collega ad un quadro regolamentare e/o ad una determinata campagna.

2.20. Il sistema informatico AGREX e la sottonomenclatura esistente non consentono, tuttavia, di collegare circa il 20 % degli importi impegnati nel 1997 ad una campagna o ad un esercizio specifico (soprattutto le misure di accompagnamento per 2 064,8 milioni di ecu, i prodotti lattiero-caseari per 1 878,1 milioni di ecu, la carne bovina per 1 809,4 milioni di ecu e i prodotti ortofrutticoli per 550,2 milioni di ecu). In particolare, quando un aiuto viene erogato in più quote, il processo di dichiarazione non consente sempre di verificare di quale quota si tratti e di garantire il rispetto del principio di annualità. Per mantenere il controllo delle spese è tuttavia fondamentale poter confrontare queste ultime con il costo stimato di ciascuna misura.

2.21. Infine, più di 3 300 milioni di ecu riguardano spese la cui origine risale alla campagna 1995 e a quelle precedenti. Per una stessa misura, le iscrizioni nei conti riguardano spesso importi versati a titolo di tre o più campagne successive. Tra queste spese figurano, in particolare, restituzioni all'esportazione il cui potenziale onere finanziario potrebbe formare oggetto di una valutazione sin dal momento dell'esportazione.

2.22. Mediante il regolamento (CE) n. 296/96 (26), la Commissione ha istituito un dispositivo per limitare l'accettazione delle spese dichiarate dagli Stati membri riguardo ad esercizi precedenti. Circa il 60 % delle spese dichiarate nel 1997 sono state quindi esaminate dalla Commissione (24 056,9 milioni di ecu). Le spese dichiarate in ritardo sono ammontate a circa 668 milioni di ecu. In seguito all'applicazione di una disposizione che tollerava un ritardo per il 4 % delle spese già accettate, la Commissione indicava in una relazione (27) che un'applicazione rigorosa delle norme, alla fine di agosto 1997, avrebbe condotto al rifiuto di 129,1 milioni di ecu di spesa. Avvalendosi del suo potere discrezionale, la Commissione ha infine respinto solo 25 milioni di ecu.

Tendenze 1993-1997

2.23. Dall'esame dell'evoluzione del bilancio del FEAOG, sezione garanzia, e della sua esecuzione nell'arco del periodo 1993-1997 (cfr. tabella 2.8) è emerso che:

a) mentre la linea direttrice agricola è aumentata solo del 14 %, le spese sono aumentate di 6 290 milioni di ecu (pari al 18,9 %) rispetto ad un incremento del 29 % dell'intero bilancio. Tale aumento è stato assorbito, sostanzialmente, dai settori «seminativi», «carne bovina» e «misure di accompagnamento»; viceversa, per quanto riguarda le spese relative ai «prodotti lattiero-caseari» si è constatato un calo particolarmente significativo;

b) dal 1994 si è registrata, costantemente, un'eccedenza di bilancio, benché essa sia diminuita dal 9,3 % allo 0,7 %;

c) quanto alle singole voci, nel 1997 i divari fra previsione ed esecuzione sono leggermente diminuiti rispetto al 1996 ma rimangono superiori a quelli del 1993.

SISTEMI DI GESTIONE INFORMATIZZATI

2.24. Le spese del FEAOG, sezione garanzia, sono contabilizzate con l'ausilio di due sistemi informatici: il sistema AGREX, gestito dall'unità G2 della DG VI, che risale al 1988, e il sistema Sincom, installato nel 1990 e gestito dalla DG XIX. I controlli mediante raffronto eseguiti sui dati contenuti in questi due sistemi ne hanno confermato la coerenza e quindi l'affidabilità delle operazioni di contabilizzazione. L'organizzazione attuale non è però soddisfacente. Infatti:

a) i due sistemi non possono comunicare fra loro e i dati che contengono non sono sovrapponibili (soprattutto perché in un sistema sono espressi in valuta nazionale e nell'altro in ecu);

b) AGREX presenta una serie di lacune:

- tecnicamente superato e difficilmente controllabile, esso è divenuto estremamente complesso in seguito al continuo adattamento ad un quadro regolamentare che ha subito una notevole evoluzione dal 1988;

- la sua utilizzazione rimane appannaggio di un'unità della DG VI e non è sufficientemente utilizzato per il sistema d'allarme;

- l'assenza di una denominazione contabile non consente di chiarificare le decisioni dell'ordinatore;

- infine, esso non può gestire le date a partire dal 2000;

c) il sistema contabile ufficiale Sincom non dispone di funzioni adeguate al quadro regolamentare specifico del FEAOG. L'introduzione a breve termine di un nuovo sistema contabile (Sincom 2) non modifica affatto la situazione.

2.25. La Commissione dovrebbe pertanto dotarsi di un sistema informatico integrato, compatibile e comunicante facilmente con Sincom 2, che consenta interventi successivi da parte dell'ordinatore, del controllore finanziario e del contabile, e i cui dati siano accessibili a tutti gli utilizzatori.

TITOLO II - GRANO DURO

INTRODUZIONE

2.26. Il grano duro è un tipo speciale di frumento con chicchi dall'aspetto vitreo e traslucido, utilizzato principalmente per il consumo umano sotto forma di pasta, semole e semolino. Nel 1996, ne sono state prodotte 8,7 milioni di tonnellate [pari al 4,2 % della produzione cerealicola totale comunitaria, riso escluso (28)]. I principali produttori sono l'Italia - in cui viene prodotto oltre il 50 % del quantitativo totale - la Grecia, la Spagna e la Francia. La Comunità, con una produzione pari al 25 % del mercato mondiale, è il principale produttore di grano duro.

2.27. Sin dall'inizio (1967) (29), quando l'Italia produceva circa il 90 % del grano duro comunitario, questo cereale è stato incluso nell'organizzazione comune di mercato (OCM) per i cereali. Dalla tabella 2.9 risulta che l'aiuto per il grano duro è notevolmente aumentato da allora. Preoccupata per questo sviluppo, nel 1989 la Corte ha formulato delle osservazioni in merito al grano duro (30), quando l'aiuto speciale ammontava a 365 milioni di ecu e circa 400 milioni di ecu sono stati spesi per restituzioni all'esportazione e operazioni di intervento.

2.28. Nel 1993, il sostegno totale per il grano duro è ammontato a 830 milioni di ecu (esclusi circa 14 milioni di ecu di proventi delle vendite di scorte precedentemente deprezzate) e nel 1997 a 1 743,4 milioni di ecu ripartiti fra Germania, Grecia, Spagna, Francia, Italia, Austria, Portogallo e Regno Unito (cfr. tabella 2.10). Il grano duro è uno dei prodotti più sovvenzionati nella Comunità: nel 1996 i sussidi sono addirittura ammontati a 182 ecu per tonnellata, ovvero al 113 % del valore della produzione.

2.29. La Corte ha esaminato la gestione del mercato a livello comunitario al fine di:

a) analizzare le cause del forte incremento della spesa, mentre a livello della produzione non si sono registrati aumenti altrettanto considerevoli;

b) esaminare in quale misura il livello di aiuto sia in linea con gli obiettivi del sostegno alla produzione di grano duro.

EVOLUZIONE DEL REGIME DI AIUTO

L'aiuto per tonnellata

2.30. Sin dall'inizio, il grano duro è stato trattato diversamente dagli altri cereali in quanto è stato istituito un doppio regime di sostegno. Come per altri cereali, il Consiglio ha stabilito ogni anno il prezzo indicativo e (31) il prezzo di intervento (32) per il grano duro. Il rapporto fra il prezzo di intervento per il grano duro e quello relativo al grano tenero dovrebbe rispecchiarne la differenza di prezzi sul mercato mondiale. Il rapporto così stabilito è stato pari al 120 %; esso ha determinato un prezzo di intervento per il grano duro di 110,24 unità di conto (UC) per tonnellata.

2.31. Nel 1967, il prezzo all'intervento per il grano duro è stato considerato troppo basso per garantire un reddito sufficiente agli agricoltori, a causa delle dimensioni ridotte della maggior parte delle aziende agricole e delle rese modeste delle principali regioni di produzione. Pertanto, oltre al sostegno dei prezzi, è stato istituito un aiuto speciale ai produttori per ciascuna tonnellata di grano duro raccolta. L'aiuto in questione copriva la differenza fra il prezzo di intervento e un «prezzo minimo garantito» più elevato determinato nel centro di commercializzazione della regione con la più alta eccedenza di grano duro (all'epoca Palermo).

2.32. Nel 1974, la Commissione voleva creare un regime unico per semplificare la gestione e il controllo. I prezzi elevati sul mercato mondiale consentivano l'aumento del prezzo d'intervento e, di conseguenza, l'abolizione dell'aiuto speciale. Il Consiglio ha accettato l'aumento del prezzo d'intervento ma ha mantenuto l'aiuto, seppure ad un livello più basso. In totale, gli introiti dei produttori sono stati aumentati del 27 % con un incremento del prezzo di intervento di 48,73 UC/t, mentre l'aiuto è stato ridotto di sole 7,23 UC/t (cfr. tabella 2.11). Il prezzo d'intervento per il grano duro è stato portato ad un livello pari al 163 % di quello per il grano tenero, perdendo quindi qualsiasi rapporto con il mercato mondiale. Quando i prezzi di mercato sono nuovamente scesi, i prezzi d'intervento sono stati mantenuti ai livelli elevati.

2.33. Dato che il regolamento non limitava la concessione dell'aiuto alle zone di produzione tradizionali, il carattere allettante del regime di sostegno ha comportato l'estensione della produzione di grano duro alle zone settentrionali dove, per giunta, si ottenevano rese maggiori e una buona qualità.

La riforma del 1976

2.34. Nel 1976/77 (33), si è cercato di correggere questa tendenza trasformando l'aiuto per tonnellata in un aiuto per ettaro e limitandone l'applicazione ad un dato numero di zone o regioni «tradizionali», senza tuttavia stabilire in base a quali criteri una determinata «zona» poteva essere considerata tradizionale.

2.35. Inoltre, includendo delle zone agricole svantaggiate (34) fra le «regioni di produzione tradizionali» elencate nell'allegato del nuovo regolamento, si introduceva nel regime un obiettivo socio-strutturale. Questo obiettivo, però, non è mai stato dichiarato esplicitamente in un regolamento, ne è mai stato specificato come tenerne conto nel determinare il tasso di aiuto.

2.36. In seguito a queste modifiche, il prezzo d'intervento e il tasso d'aiuto vengono determinati ogni anno dal Consiglio mediante un compromesso invece di essere calcolati con precisione secondo criteri che rispecchino gli obiettivi prestabiliti. I prezzi di intervento per il grano duro sono aumentati più rapidamente di quelli per il grano tenero; anche i tassi di aiuto sono aumentati. La tabella 2.12 indica che nel 1985/86 la differenza fra il prezzo d'intervento; per il grano duro e quello per il grano tenero era salita dal 162 % del 1975/76 al 174 %. Il prezzo d'intervento per il grano duro ammontava allora a 312,08 ecu per tonnellata e l'aiuto a 101,31 ecu per ettaro.

2.37. Inoltre, il numero delle regioni ammissibili ai fini dell'aiuto ha continuato ad aumentare. Benché non specificato nel regolamento, inizialmente il criterio effettivamente applicato per la determinazione delle regioni di produzione tradizionali era che la produzione di grano duro doveva superare il 50 % della produzione cerealicola totale della regione. Con l'adesione della Grecia, della Spagna e del Portogallo alla Comunità, questo criterio non scritto è stato sempre meno applicato. Con l'ingresso della Grecia nella Comunità tale soglia è stata nettamente ridotta all'8 % e con l'adesione della Spagna e del Portogallo è scesa all'1,5 %.

2.38. La riforma del 1976 non è riuscita pertanto a limitare il regime di sostegno del grano duro alle zone tradizionali. Il prezzo d'intervento è stato stabilito ad un livello così elevato che la produzione di grano duro è divenuta allettante anche senza aiuto. Le rese più elevate ottenute negli Stati membri «settentrionali» hanno più che compensato gli agricoltori per la perdita dell'aiuto. Ad esempio, nel 1985, la resa media ha raggiunto in Germania le 5,8 tonnellate per ettaro rispetto alle 1,94 tonnellate/ha della Grecia (cfr. tabella 2.13). Nel 1981/82, la Comunità è divenuta autosufficiente per quanto concerne il grano duro e nel 1991/92 la produzione è salita al 221,6 % della domanda interna (cfr. tabella 2.14).

2.39. Alla fine degli anni 80, la Comunità si è trovata di fronte ad un continuo aumento della spesa nel settore dei cereali in generale, causato da eccedenze strutturali. Il prezzo d'intervento del grano tenero è stato pertanto congelato e quello per il grano duro è stato ridotto progressivamente nell'intento di limitare il divario fra il grano duro e il grano tenero. Nel 1992/93 il prezzo d'intervento corrispondeva tuttavia ancora al 135 % di quello per il grano tenero.

2.40. La diminuzione del prezzo d'intervento, da 312 ecu nel 1985/86 a 221 ecu nel 1992/93, è stata seguita da un aumento dell'aiuto per ettaro, da 101,31 ecu a 181,88 ecu, nell'arco dello stesso periodo (cfr. tabella 2.12). L'aumento dell'aiuto ha compensato, in media, al 50 % la diminuzione del prezzo d'intervento (35). A causa dei livelli elevati delle restituzioni all'esportazione e del continuo aumento delle scorte di intervento, l'onere totale a carico del bilancio è aumentato costantemente dal 1986, raggiungendo nel 1992 i 1 337,8 milioni di ecu.

La riforma MacSharry del 1992

2.41. Con l'entrata in vigore del regolamento (CEE) n. 1765/92, del 30 giugno 1992 (36), che istituisce un nuovo regime di sostegno a favore dei coltivatori di taluni seminativi, tutti i prezzi istituzionali dei cereali sono stati livellati. I produttori di grano duro al di fuori delle zone di produzione tradizionali percepiscono l'indennità compensativa di base per i cereali e quelli delle zone tradizionali beneficiano di un aiuto speciale supplementare per ettaro. Gli obiettivi del nuovo regime di sostegno sono i seguenti:

a) scoraggiare la produzione di grano duro al di fuori delle zone tradizionali, e

b) compensare i produttori di grano duro per la perdita di reddito dovuta all'allineamento del prezzo istituzionale del grano duro ai prezzi degli altri cereali.

2.42. In linea con l'obiettivo della compensazione, l'importo dell'aiuto speciale è stato determinato sulla base del sostegno 1991/92, quando il regime aveva perso di vista da tempo l'obiettivo economico iniziale (cfr. paragrafo 2.30). La differenza fra i prezzi d'intervento per il grano duro e il grano tenero non rispecchiava più tale rapporto sul mercato mondiale (cfr. tabella 2.15). Il nuovo aiuto speciale, che non teneva più conto di questo rapporto, è stato fissato a 297 ecu l'ettaro per la campagna di commercializzazione 1993/94. Nel 1995, alla diminuzione del 20,6 % del tasso «verde» è corrisposto un aumento dell'aiuto, salito a 358,6 ecu/ha; essendo l'importo dell'aiuto rimasto costante nella valuta nazionale, tale variazione non ha inciso sul bilancio.

2.43. Sin dal primo anno di attuazione della riforma è stato applicato l'intero importo dell'aiuto speciale. Non vi è stata una fase di transizione con applicazione progressiva in tre tappe del tasso di aiuto, come avvenuto per il pagamento compensativo di base.

2.44. Il regime ha ampliato l'area delle regioni tradizionali ammissibili all'aiuto speciale per quanto concerne la Grecia (Tracia) e la Spagna (regione autonoma di Navarra e province di Salamanca, Toledo e Zamora).

2.45. L'aiuto speciale era basato su «diritti individuali» iscritti in registri ufficiali. I diritti individuali sono espressi in ettari e rappresentano la superficie massima ammissibile per ciascun beneficiario. Essi corrispondono al maggior numero di ettari coltivati a grano duro ammissibili ai fini dell'aiuto durante una delle quattro campagne di commercializzazione di riferimento (dal 1988/89 al 1991/92) a scelta del produttore.

2.46. Dopo la riforma sono state apportate le seguenti modifiche, generando ogni volta un aumento della superficie e della spesa.

a) la campagna di commercializzazione 1992/93 è stata aggiunta come quinto anno di riferimento per la Spagna ma con un limite massimo nazionale di 570 000 ha; è opportuno ricordare che prima dell'adesione alla CE solo circa 150 000 ha erano coltivati a grano duro;

b) per quanto riguarda il Portogallo sono state aggiunte come anni di riferimento le campagne di commercializzazione 1988/89 - 1990/91, ma con un limite massimo nazionale di 35 000 ha;

c) la regione italiana Umbria è stata riconosciuta come zona di produzione tradizionale con un massimale di 5 000 ha;

d) i dipartimenti francesi Ardèche, Drôme e Midi-Pyrénée sono stati anch'essi riconosciuti come regioni di produzione tradizionali con un massimale di 63 355 ha;

e) sono state stabilite delle zone dove la produzione di grano duro «è ben consolidata», con un tasso specifico e ridotto di aiuto: in questo modo la Francia e l'Austria hanno ottenuto, rispettivamente, 50 000 ha e 5 000 ha; l'aiuto ammonta a 138,9 ecu/ha.

L'adeguamento del 1997

2.47. Nel 1996, la Commissione ha presentato una proposta per convertire i «diritti individuali» in superfici massime garantite (SMG) (37). Finalmente, nell'ottobre 1997, dopo oltre un anno di discussioni, è stato raggiunto un accordo nell'ambito del Consiglio (38). Le SMG entreranno in vigore a partire dalla campagna di commercializzazione 1999/2000.

2.48. Le SMG proposte dalla Commissione sono state aumentate del 4 % e l'aiuto speciale per le zone tradizionali è stato ridotto del 4 % (per ulteriori dettagli cfr. tabella 2.16). Per l'Austria è stata riconosciuta un'ulteriore zona tradizionale mentre sono state stabilite altre zone non tradizionali per la Germania, il Regno Unito, l'Italia e la Spagna. La riduzione del tasso di aiuto, che compensa semplicemente l'aumento delle SMG, non è basata su un calcolo preciso dell'aiuto necessario e, ancora una volta, non sono stati definiti chiaramente i criteri in base ai quali una regione viene considerata nell'ambito delle SGM una zona di produzione «tradizionale» o una regione in cui la produzione di grano duro è ben consolidata.

2.49. Le modifiche del 1997 sono state accolte nelle proposte avanzate dalla Commissione nell'Agenda 2000 (39).

EVOLUZIONE DEL MERCATO DEL GRANO DURO SUCCESSIVAMENTE ALLA RIFORMA DEL 1992

PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO: 398Y1117(01).1

2.50. Dall'adesione della Spagna e del Portogallo alla Comunità, la produzione di grano duro è passata da 7,2 milioni tonnellate nel 1986 al massimo storico di 11,2 milioni tonnellate nel 1991 (cfr. tabelle 2.9 e 2.17). Nel 1992 è scesa a 9 milioni tonnellate. In seguito alla riforma MacSharry, è oscillata fra 7 e 8,5 milioni tonnellate. A parte i raccolti record del 1991 e del 1992, successivamente alla riforma la produzione annua ha registrato, in media, un aumento di circa 1 milione di tonnellate.

2.51. Per quanto riguarda gli anni 1991 e 1992, la produzione record è stata accompagnata dalla più ampia superficie coltivata. L'annuncio della riforma potrebbe aver contribuito a questa estensione.

2.52. Dalla tabella 2.14 risulta che il consumo interno di grano duro è aumentato in seguito alla riforma MacSharry. Questo aspetto, nonché il carattere ristretto dei mercati cerealicoli mondiali nel periodo compreso fra il 1992 e il 1995, hanno consentito non solo l'assorbimento di una produzione crescente ma anche la liquidazione delle scorte esistenti. Nel 1995/96 l'offerta comunitaria è risultata insufficiente. Con l'aumento del consumo di grano duro è praticamente scomparsa la differenza del prezzo di mercato (pari al 35 %) rispetto al grano tenero esistente negli anni precedenti alla riforma MacSharry (cfr. tabella 2.18).

CONCLUSIONE

2.53. Benché l'aiuto speciale per il grano duro fosse basato in origine sulla produzione effettiva e su una differenza di prezzo stabilita fra grano duro e grano tenero, si è passati rapidamente ad un sistema diverso in cui il prezzo d'intervento per il grano duro e il tasso dell'aiuto per ettaro relativo a tale coltura sono stati negoziati invece di essere stabiliti tenendo conto di fattori oggettivi. Verso la fine degli anni 80, l'impatto delle riduzioni del prezzo d'intervento per il grano duro sul reddito minimo degli agricoltori è stato compensato, per circa il 50 %, da aumenti dell'aiuto per ettaro. All'epoca della riforma MacSharry, nel 1992, la riduzione del 50 % del prezzo d'intervento è stata interamente compensata da aumenti dell'aiuto per ettaro. A partire dalla metà degli anni 80, una parte sempre più cospicua del reddito totale dei produttori è derivata dai versamenti dell'aiuto per ettaro a carico del bilancio comunitario piuttosto che dalle vendite sul mercato; ciò ha comportato un aumento continuo della spesa comunitaria. Benché la vendita delle scorte eccedentarie durante il periodo della penuria di cereali a livello mondiale abbia interrotto nel 1993/94 questa tendenza, successivamente si è verificata la stessa situazione. L'aiuto per ettaro costituisce ben più della metà degli introiti cumulati dei produttori di grano duro.

2.54. Non vi è alcuna motivazione chiara che giustifichi il trattamento speciale riservato ai produttori di grano duro. Nel caso di altri seminativi i pagamenti compensativi per ettaro vengono adeguati in funzione delle rese medie delle varie colture (ad esempio il granoturco e i semi oleosi). Se il sostegno ai produttori di grano duro dovesse essere stabilito secondo la stessa ottica dell'aiuto relativo al granoturco e ai semi oleosi, l'attuale tasso per ettaro verrebbe ridotto del 30 % circa, scendendo a 250 ecu a partire dal 1995/96 (cfr. tabella 2.19). Se dal 1993 si fosse proceduto in questo modo, la spesa a carico del bilancio comunitario sarebbe stata ridotta di oltre 3 000 milioni di ecu per il quadriennio 1994-1997.

TITOLO III - SINTESI DELLE RELAZIONI SPECIALI CONCERNENTI IL FEAOG E LA POLITICA DELLA PESCA ADOTTATE SUCCESSIVAMENTE ALLA PUBBLICAZIONE DELL'ULTIMA RELAZIONE ANNUALE

RELAZIONE SPECIALE N. 2/98 SULLA LIQUIDAZIONE DEI CONTI PER L'ESERCIZIO 1993 (40)2.55. A norma del regolamento (CEE) n. 729/70 del Consiglio (41), la Commissione procede, prima della fine dell'anno successivo all'esercizio considerato, alla verifica delle spese dichiarate dagli Stati membri. Nel 1997, la Commissione ha preso due decisioni (42) in merito alla liquidazione dei conti relativi alle spese dell'esercizio 1993 (che comportano rettifiche di tali spese per 647,8 milioni di ecu). Queste decisioni sono state quindi adottate nel 1997 con tre anni di ritardo.

2.56. Nella sua relazione speciale n. 2/98 (43) sulla liquidazione dei conti per l'esercizio 1993, la Corte ha criticato in particolare talune incoerenze nel metodo seguito o nelle rettifiche stabilite (copertura insufficiente delle misure o degli Stati membri; assenza di criteri chiari per la scelta dei tassi relativi alle rettifiche forfettarie; disparità di trattamento in situazioni simili; riduzione del livello delle rettifiche per miglioramenti successivi dei sistemi; rinvio del recupero di spese non ammissibili).

2.57. I conti dell'esercizio 1995 non sono stati ancora liquidati. A partire dall'esercizio 1996, in seguito alle modifiche apportate in virtù del regolamento (CE) n. 1287/97 del Consiglio, del 22 maggio 1995 (44), e del regolamento (CE) n. 1663/95 della Commissione, del 7 luglio 1995 (45), si applica una procedura diversa. Nel 1997, la Commissione ha preso due decisioni (46) in merito alla liquidazione dei conti relativi alle spese dell'esercizio 1996.

RELAZIONE SPECIALE N. 21/98 SULLA PROCEDURA DI RICONOSCIMENTO E DI CERTIFICAZIONE APPLICATA NELL'AMBITO DELLA LIQUIDAZIONE DEI CONTI PER L'ESERCIZIO 1996 (47)2.58. Per quanto concerne il riconoscimento degli organismi pagatori e la liquidazione dei conti relativi alla spesa del FEAOG-garanzia per l'esercizio finanziario 1996, sono state applicate, per la prima volta, nuove procedure. La Corte ha esaminato e valutato il lavoro svolto dai servizi della Commissione e verificato la corretta applicazione delle nuove norme. Le nuove procedure non dovrebbero essere valutate solo in base ai risultati ottenuti nel primo anno di applicazione, bensì tenendo conto degli sforzi compiuti nel frattempo dalla Commissione e dagli Stati membri per migliorare la situazione.

2.59. Benché gli Stati membri fossero tenuti a riconoscere i propri organismi pagatori entro il 16 ottobre 1995, all'inizio dell'esercizio finanziario 1996 erano stati riconosciuti solo 50 organismi pagatori su 66. Nel 1997 sono stati infine riconosciuti 90 organismi pagatori, alcuni dei quali sono responsabili di spese molto limitate. Taluni Stati membri dovrebbero sforzarsi maggiormente di ridurre il numero degli organismi pagatori.

2.60. Il controllo svolto dalla Corte nel 1997 ha evidenziato lacune in molti organismi pagatori visitati. Sono state riscontrate deficienze nel controllo interno, una mancanza di sicurezza dei sistemi informatici e carenze nella sorveglianza dei servizi delegati da parte degli organismi pagatori nonché in campo contabile, lacune che avrebbero dovuto indurre gli Stati membri a prendere i provvedimenti necessari.

2.61. I conti certificati avrebbero dovuto essere inviati entro il 10 febbraio 1997, ma in molti casi la Commissione ne ha constatato la presentazione tardiva o insoddisfacente. Due Stati membri (il Regno Unito e la Grecia) non hanno presentato alcun conto certificato a tempo debito. Nel caso della Spagna, l'organismo di certificazione non è riuscito a pronunciarsi in tempo utile sulla maggior parte della spesa sostenuta a livello regionale che successivamente ha formato oggetto di un controllo da parte di revisori esterni indipendenti.

2.62. Per assistere gli organismi di certificazione nel loro compito, la Commissione ha elaborato linee guida concernenti la certificazione dei conti, messe a disposizione di tali organismi; l'iniziativa è stata però presa troppo tardi (ovvero nel settembre 1996, quando la maggior parte del lavoro di controllo avrebbe dovuto essere già avviata). Se fossero state trasmesse per tempo, una serie di malintesi e di ritardi avrebbero potuto essere evitati.

2.63. A causa delle lacune e dei ritardi verificatisi in taluni Stati membri, la decisione di liquidazione del 5 maggio 1997 che, in base al regolamento avrebbe dovuto essere adottata entro il 30 aprile 1997, ha riguardato solo il 33 % della spesa. La parte di spesa residua ha formato oggetto della decisione di liquidazione del 30 luglio 1997, dopo lo svolgimento di controlli supplementari da parte dei vari organismi di certificazione.

2.64. In definitiva, tutti i conti certificati sono stati liquidati dalla Commissione, nonostante la qualità variabile dei conti presentati. La Commissione non ha comunque tenuto conto, in questa decisione, della maggior parte delle riserve espresse nei certificati, riserve che rappresentano, in totale, almeno 43,3 milioni di ecu. Le rettifiche finanziarie per 77,3 milioni di ecu apportate precedentemente dalla divisione finanziaria della Commissione nell'ambito della gestione quotidiana della spesa relativa al FEAOG-garanzia sono state, inoltre, ridotte a 55,1 milioni di ecu nella decisione di liquidazione.

2.65. Le decisioni di liquidazione dei conti adottate dalla Commissione per la spesa 1996 non impediscono alla Commissione di rifiutare in seguito degli importi sulla base di controlli di conformità successivi. Sono necessarie procedure di controllo interno appropriate nell'ambito della Commissione per assicurare che le rettifiche vengano adeguatamente documentate e che le lacune riscontrate siano sistematicamente sorvegliate durante il controllo di conformità successivo.

RELAZIONE SPECIALE N. 4/98 SU «L'IMPORTAZIONE NEL TERRITORIO COMUNITARIO AD ALIQUOTA DI PRELIEVO RIDOTTA E LO SMALTIMENTO DI PRODOTTI LATTIERO-CASEARI DI ORIGINE NEOZELANDESE E DI FORMAGGIO SVIZZERO» (48)2.66. In seguito all'adesione del Regno Unito alla CEE, sono stati istituiti dei contingenti per le importazioni a prelievo ridotto di burro e di formaggio provenienti dalla Nuova Zelanda; l'ammissibilità al contingente è subordinata al rispetto di taluni criteri, in particolare per quanto concerne il tenore di materie grasse. Aliquote di prelievo ridotte sono inoltre applicate alle importazioni di formaggio svizzero, per il quale l'Unione europea rappresenta tradizionalmente il principale sbocco di mercato. Il controllo ha posto in luce notevoli lacune nei sistemi di controllo destinati a garantire il rispetto delle condizioni di ammissibilità. La Commissione e le autorità doganali del Regno Unito hanno fatto completamente affidamento sui certificati IMA 1 rilasciati dagli organismi neozelandesi che non hanno adempiuto taluni obblighi loro incombenti. Di conseguenza, non vi è alcuna certezza che i termini e le condizioni stabiliti per le importazioni a prelievo ridotto siano mai stati osservati. L'inosservanza dei contingenti e dei criteri in materia, in particolare del tenore di materie grasse, ha comportato la mancata riscossione di circa 410 milioni di ecu di risorse proprie, di cui potrebbero essere recuperati circa 118 milioni di ecu, mentre per il resto sono scaduti i termini.

2.67. L'inosservanza constatata dei contingenti, dei criteri di ammissibilità al contingente e delle condizioni in materia di licenze ha comportato un mancato introito, in termini di risorse proprie, stimato dalle autorità doganali britanniche, nel luglio 1998, superiore a 400 milioni di ecu. A tale data, le autorità doganali suddette, tenendo conto anche di elementi non considerati nella relazione della Corte, avevano emesso ordini di recupero per circa 226 milioni di ecu.

2.68. Riguardo alle importazioni di formaggio svizzero, le indagini condotte dalle autorità francesi e italiane, dietro suggerimento della Corte, nonché da organismi indipendenti in Germania, hanno consentito di rilevare gravi irregolarità. Nel frattempo, il Consiglio ha modificato il regolamento relativo alle importazioni di formaggio proveniente dalla Svizzera e il riconoscimento delle autorità di questo paese, per quanto riguarda l'emissione dei certificati IMA 1 relativi all'importazione a prelievo ridotto, è stato revocato.

2.69. La Corte esorta la Commissione ad adottare i provvedimenti necessari per recuperare gli importi in causa nonché a revocare l'autorizzazione a rilasciare i certificati IMA 1 concessa all'organismo neozelandese. Sarebbe inoltre opportuno chiarire le norme applicabili, rafforzare il quadro normativo e aumentare il numero di controlli sulle importazioni a prelievo ridotto nonché, infine, esaminare la validità del sistema dei certificati IMA 1 relativi a tali importazioni.

RELAZIONE SPECIALE N. 19/98 SUL FINANZIAMENTO, DA PARTE DELLA COMUNITÀ, DI DETERMINATE MISURE ADOTTATE A SEGUITO DELLA CRISI ESB (49)Introduzione

2.70. Il Consiglio ha adottato dei regolamenti per finanziare, con le risorse del FEAOG, determinate misure per fronteggiare la crisi BSE del 1996. I regolamenti in questione prevedevano il rapido trasferimento di fondi del bilancio UE 1996 e 1997 agli Stati membri, ai quali veniva lasciata un'ampia possibilità di scelta nell'attuazione delle misure. Il 25 % circa (550 milioni di ecu) dell'importo complessivo (2 149 milioni di ecu) veniva messo a disposizione del Regno Unito per finanziare il regime per gli animali di oltre trenta mesi (OTMS) e il regime di macellazione selettiva (SCS), mentre l'importo restante veniva distribuito a tutti gli Stati membri, grosso modo in base alle dimensioni delle rispettive mandrie di bovini. La finalità dichiarata del Consiglio era quella di agire rapidamente per proteggere la salute delle persone e degli animali e per aiutare i produttori di carni bovine. All'epoca, questi erano già alle prese con un mercato non equilibrato e vicino al punto massimo del ciclo di produzione.

2.71. Nella presente relazione, la Corte esamina le misure adottate per eliminare determinati bovini e determinate carni bovine ritenuti rischiosi per la salute pubblica, nonché le misure adottate per sostenere i produttori e limitare la produzione, con particolare attenzione alla spesa comunitaria.

Misure di eliminazione

2.72. Si tratta di misure che, per la maggior parte, sono di natura veterinaria (di norma cofinanziate al 50 %) ma che sono state invece cofinanziate dalla Comunità al 70 % e imputate al FEAOG come sostegno al mercato.

2.73. In relazione all'attuazione dei regimi di eliminazione sono state riscontrate numerose carenze:

a) il regime per gli animali di età superiore ai trenta mesi (OTMS) ha creato seri problemi di natura logistica per il Regno Unito; non sono stati compiuti controlli incrociati per rilevare doppioni di domande; a causa della mancanza di una pista di controllo completa, non si poteva garantire che tutti gli animali oggetto di domanda di premio fossero stati eliminati secondo quanto prescritto dai regolamenti;

b) la decisione delle autorità belghe di non macellare e distruggere i vitelli importati dal Regno Unito ha ridotto l'impatto della misura intesa a ripristinare la fiducia dei consumatori nelle carni bovine. Sebbene la Francia e i Paesi Bassi abbiano macellato tutti questi vitelli, non esistono prove che tutte le carcasse siano state correttamente eliminate;

c) la scadenza fissata dalla Commissione per il riacquisto delle carni bovine uscite dall'intervento nel Regno Unito non era compatibile con l'obiettivo di eliminare le carni potenzialmente derivanti da animali di età superiore ai trenta mesi all'epoca della macellazione;

d) secondo alcune ricerche scientifiche, il regime di macellazione selettiva del Regno Unito avrà effetti solo marginali sull'eradicazione della ESB; non è stato possibile rintracciare 65 000 degli animali interessati, tutti nati prima del luglio 1993.

Misure a sostegno del mercato

2.74. Le proposte avanzate dalla Commissione prima dell'adozione del regolamento (CE) n. 1357/96 del Consiglio prevedono esclusivamente pagamenti complementari ai produttori nell'ambito dell'ammissibilità al premio speciale per i bovini e al premio per vacca nutrice. La decisione presa dal Consiglio di accordare anche delle somme forfettarie agli Stati membri ha consentito loro di estendere l'aiuto anche ad altre categorie di produttori. Il regolamento (CE) n. 2443/96 del Consiglio è andato anche oltre in questa direzione, assegnando la somma di 500 milioni di ecu agli Stati membri in base alle dimensioni delle loro mandrie di bovini e consentendo loro di compensare i produttori per animali che normalmente non sarebbero ammessi a beneficiare dei premi e per i quali non esistono basi di dati affidabili. Hanno beneficiato del contributo comunitario anche gruppi di produttori che ricavano il loro reddito principale da fonti diverse dalla produzione di carni bovine, segnatamente dal latte e dalla produzione di carne di vitello.

2.75. La flessibilità lasciata agli Stati membri ha dato luogo a notevoli variazioni nel livello degli indennizzi versati per la stessa categoria di animali. A causa dei recuperi incompleti, potrebbe risultare impossibile pagare integralmente quanto dovuto a tutti i produttori che per l'anno civile 1996 hanno diritto a un premio per un numero di capi superiore a quello del 1995.

2.76. Quanto alle misure adottate per contenere la produzione, il regime di premio alla trasformazione dei vitelli può considerarsi giustificato sotto il profilo economico, mentre il 40 % circa della spesa sostenuta per il regime di premi alla commercializzazione precoce rappresenta un pagamento superfluo ai produttori. Se è ancora troppo presto per notare gli effetti del regime di premio alla trasformazione dei vitelli, l'impatto del premio alla commercializzazione precoce sulla produzione di carne rossa è limitato ed è stato ottenuto a costi elevati.

Conclusione

2.77. Sarebbe opportuno riflettere maggiormente sulla misura in cui il bilancio comunitario debba sostenere l'onere finanziario di tali emergenze, dato che molte misure adottate in queste circostanze sono quasi di tipo veterinario.

2.78. Nel Regno Unito, data la mancanza di una sorveglianza adeguata del divieto relativo ai mangimi, un numero elevato di animali colpiti dalla ESB (36 000) sono nati dopo l'introduzione del divieto. Strategie diverse sono state adottate per quanto riguarda l'eliminazione delle mandrie colpite dalla BSE e la macellazione di vitelli britannici esportati prima del divieto di esportazione.

2.79. I controlli svolti dall'unità di verifica dei conti hanno riguardato principalmente il Regno Unito e i pagamenti eseguiti a titolo del regolamento (CE) n. 1357/96 del Consiglio. I funzionari della Commissione addetti ai controlli veterinari hanno inoltre compiuto molte visite negli Stati membri. Ciononostante, si è rilevata una mancanza di rigore e di coerenza nell'attuazione delle misure sia all'interno degli Stati membri sia nei loro rapporti reciproci, in settori come la macellazione di vitelli britannici esportati prima del divieto, il riacquisto di carni bovine uscite dall'intervento, i regimi di eliminazione, il versamento agli allevatori di compensazioni a titolo del regolamento (CE) n. 2443/96 e i regimi relativi ai vitelli.

2.80. Le incoerenze a livello di strategia hanno ridotto l'incisività delle misure adottate per compensare adeguatamente gli allevatori. Ciò è dovuto, principalmente, al fatto che le due misure principali [regolamenti (CE) nn. 1357/96 e 2443/96 del Consiglio] hanno permesso agli Stati membri di effettuare pagamenti non connessi ai regimi tradizionali del premio speciale per i bovini e per le vacche nutrici e che esulano quindi dall'ambito di applicazione del sistema integrato di gestione e di controllo (SIGC).

2.81. Il manifestarsi della ESB, con le sue conseguenze, ha evidenziato l'urgente necessità che l'Unione europea formuli e adotti una strategia di prevenzione (ossia un piano d'azione) per affrontare questo tipo di crisi in modo coordinato, efficace e tempestivo.

RELAZIONE SPECIALE N. 18/98 SULLE MISURE COMUNITARIE VOLTE A INCORAGGIARE LA CREAZIONE DI SOCIETÀ MISTE NEL SETTORE DELLA PESCA (50)2.82. Il regime di società mista fu introdotto nel 1990 dal Consiglio al fine di contribuire alla diminuzione della flotta peschereccia comunitaria, la cui capacità totale ammontava allora a 2,3 milioni di tonnellate, attraverso la ricerca di valide alternative per i pescherecci interessati. Allo stato, sono stati approvati 188 progetti, con la conseguente cancellazione dallo schedario comunitario della pesca di 290 navi, con una capacità di 113 710 tonnellate, per un costo di 298 milioni di ecu.

2.83. L'attuazione del regime è stata contraddistinta dai seguenti problemi:

a) gli aiuti sono stati calcolati in maniera inesatta, a causa del fatto che le navi sono state misurate con l'ausilio di differenti metodi di misurazione;

b) le date limite per l'effettuazione di riparazioni e adeguamenti non sono state indicate nelle decisioni che approvavano l'aiuto;

c) sono stati approvati aiuti a favore di navi che non erano in attività, e che pertanto non ne avrebbero potuto avere diritto;

d) l'aiuto comunitario precedentemente versato per la costruzione e l'ammodernamento delle navi interessate dalle società miste non è stato sempre recuperato come previsto, o a causa del rifiuto da parte degli Stati membri di applicare le disposizioni dei regolamenti, o a causa delle debolezze delle procedure di monitoraggio;

e) in taluni casi, la sostenibilità dei progetti di società mista non era fondata su accordi adeguati tra i partner;

f) nel caso di navi naufragate, sono stati versati aiuti senza che gli Stati membri o la Commissione avessero chiarito le circostanze dell'incidente; nonostante il mancato rispetto da parte dei beneficiari dei propri obblighi, nessuna procedura era stata avviata allo scopo di recuperare o annullare l'aiuto;

g) l'aiuto comunitario destinato ai progetti di società mista è pari al doppio di quello previsto in caso di esportazione della nave in oggetto. Il rispetto da parte dei beneficiari dei propri obblighi di mantenere la nave in attività e di rifornire con i prodotti della pesca il mercato dell'UE per un periodo minimo di tempo, avrebbe dovuto pertanto essere assicurato da appropriate garanzie.

2.84. Per riassumere, il controllo ha rivelato la necessità di una gestione più rigorosa del regime da parte della Commissione e degli Stati membri per garantire una sana gestione finanziaria.

2.85. La Commissione dovrebbe rivedere le proprie procedure di monitoraggio e di controllo, e procedere al recupero delle sovvenzioni dell'UE indebitamente percepite.

2.86. In merito all'efficacia della misura, è stato evidenziato che:

a) un terzo (113 710 tonnellate) della riduzione complessiva della capacità della flotta, a far tempo dall'adozione della misura, può essere attribuito alla misura stessa. Essa non ha avuto tuttavia praticamente alcun effetto sulla complessiva attività di pesca nelle acque comunitarie, come evidenziato dalla stabilità degli sbarchi annuali dei prodotti della pesca;

b) il 90 % circa delle navi interessate dai progetti esaminati era già impegnato in attività di pesca nelle acque di paesi terzi; ciononostante, le conseguenze del reimpiego sugli accordi internazionali di pesca (AIP) negoziati dall'UE non sono state valutate.

RELAZIONE SPECIALE N. 20/98 SULL'AUDIT DEI CONTROLLI FISICI ESPLETATI SUI PRODOTTI AGRICOLI CHE BENEFICIANO DI RESTITUZIONI ALL'ESPORTAZIONE (51) (52)Il contesto dell'audit

2.87. Nell'esercizio FEAOG 1996, le restituzioni all'esportazione versate agli esportatori di prodotti agricoli per coprire la differenza fra il prezzo all'interno dell'UE ed il prezzo più basso del mercato mondiale sono ammontate a circa 5 600 milioni di ecu (13 % della spesa dell'UE per l'agricoltura). I tassi della restituzione all'esportazione variano a seconda della natura dei prodotti interessati e sono applicati alle quantità esportate. Benché le restituzioni siano finanziate dal bilancio dell'UE, gli Stati membri sono responsabili sia dell'esecuzione dei pagamenti, sia dello svolgimento dei controlli atti a confermare la legittimità e la regolarità delle restituzioni all'esportazione.

2.88. Le autorità doganali degli Stati membri devono risolvere il difficile problema di tutelare il bilancio dell'UE mediante controlli fisici, senza ostacolare indebitamente il flusso degli scambi. Nell'esercizio FEAOG 1996, ed in tutta l'UE, i servizi doganali degli Stati membri hanno svolto 100 000 controlli fisici, rispettando il tasso minimo del 5 % delle verifiche fisiche stabilito dalla legislazione. Per una parte sostanziale di questi controlli erano anche obbligatorie analisi di laboratorio. I costi amministrativi di questi controlli, sia per i servizi doganali, sia per gli operatori commerciali, sono significativi. Pertanto, è indispensabile che i controlli siano ben mirati e svolti efficacemente. Nel 1994, il regolamento n. 386/90 è stato emendato principalmente per prevedere la possibilità dell'analisi di rischio per selezionare le merci da sottoporre ai controlli fisici. L'audit della Corte negli Stati membri ha interessato in particolare l'uso dell'analisi di rischio e la valutazione dell'efficacia delle procedure applicate per selezionare le merci destinate al controllo fisico.

Le osservazioni principali

2.89. Nel contesto generale, i controlli fisici sono uno strumento essenziale per i servizi doganali, ma, a seconda della misura in questione, non sempre possono costituire il metodo di controllo più efficace e più idoneo. Poiché l'analisi di rischio non è obbligatoria, vi sono differenze notevoli, fra gli Stati membri, nelle procedure di selezione delle merci da sottoporre ai controlli fisici. Un uso ottimale dell'analisi di rischio è ostacolato dal requisito tassativo previsto dalla legislazione di espletare tassi fissi di controlli fisici in ogni ufficio doganale e dal fatto che le basi di dati, che forniscono le informazioni, negli Stati membri sono insufficienti. Né gli Stati membri, né la Commissione hanno proceduto ad una valutazione dell'efficacia delle procedure di selezione delle merci destinate al controllo. Manca un coordinamento dei controlli a posteriori eseguiti dagli Stati membri a norma del regolamento (CEE) n. 4045/89.

Le raccomandazioni principali

2.90. La Commissione dovrebbe considerare la creazione di un quadro giuridico, che preveda una combinazione equilibrata dei controlli fisici (nel punto di esportazione) e dei controlli a posteriori.

2.91. Gli Stati membri sono invitati a tener maggiormente conto della qualità e dell'efficacia dei controlli fisici, anziché limitarsi a far rispettare i tassi di controllo stabiliti dal regolamento. Per migliorare l'efficacia delle procedure di selezione delle merci destinate al controllo fisico, la Commissione è esortata ad esaminare una serie di raccomandazioni. Soprattutto la Corte propone di rendere obbligatorio l'uso dell'analisi di rischio da parte degli Stati membri e di rendere più flessibili i requisiti di legge relativi ai controlli fisici, allo stesso tempo facendo sì che aumentino le responsabilità degli Stati membri in merito all'efficacia di questi controlli.

2.92. In termini più generali, l'analisi di rischio è uno strumento di gestione efficace delle risorse. Limitarlo alle restituzioni all'esportazione è troppo restrittivo. Per gestire efficacemente le proprie risorse, gli Stati membri necessitano di un quadro giuridico più ampio in materia di analisi di rischio, che consenta loro non solo l'identificazione mirata di operazioni all'interno delle misure, ma anche l'attribuzione delle risorse alle misure in base ad una comparazione dei rischi per il bilancio dell'UE.

RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

TITOLO I - GESTIONE DEL BILANCIO

ESECUZIONE DEL BILANCIO

Stanziamenti dell'esercizio

2.5 2.8. La Corte sottolinea le differenze tra le previsioni delle spese agricole e le spese realmente effettuate. La Commissione rammenta che la previsione nel settore agricolo è un esercizio difficile, fatto questo che la Corte aveva peraltro già sottolineato nella sua relazione annuale sull'esercizio 1996 (GU C 348 del 18.11.1997, punto 2.15, pag. 58).

La Commissione ha tuttavia constatato un netto miglioramento delle previsioni sugli aiuti diretti che rappresentano una parte considerevole della spesa agricola. D'altro canto però è vero che per le misure d'intervento sul mercato la situazione rimane più complessa, dato che i parametri della previsione (produzione, prezzi mondiali ecc.) sono estremamente aleatori. Nell'intento di migliorare la previsione, il Parlamento ed il Consiglio hanno accettato che la Commissione possa presentare una lettera rettificativa entro il 31 ottobre che tenga conto delle recenti evoluzioni constatate sui mercati agricoli. Inoltre, per il progetto preliminare di bilancio 1999 la Commissione ha preso in considerazione, nelle sue previsioni, i risultati di uno studio di un esperto esterno alla Commissione secondo cui, in base ad un'analisi statistica dei dati del passato, esistono degli errori sistematici per alcune linee del bilancio agricolo.

Infine, le differenze relative all'esercizio 1997 sono state analizzate in dettaglio ed i risultati sono stati pubblicati dalla Commissione nel documento «Compte de gestion et bilan financier afférents aux opérations du budget de l'exercice 1997» [volume I, tomo 2: Analyse de la gestion financière, SEC(1998) 519, pagg. 29-135].

Per quanto riguarda i settori particolari indicati al punto 2.7 la Commissione precisa che:

- il superamento di spesa in relazione alla voce B1-2320 è dovuto alle misure di mercato prese nel quadro della lotta contro l'epizoozia della peste suina e, in particolare, alle indennità, sovvenzionate per il 70 % dal FEAOG-garanzia, pagate ai produttori a titolo della perdita di reddito causata dall'abbattimento degli animali sani nelle zone di protezione e di sorveglianza; effettivamente, l'entità di questa epizoozia non era stata prevista al momento della preparazione del bilancio;

- riguardo alla voce 1052 «Aiuti per i produttori di semi di colza, di girasole e di soia», il superamento degli stanziamenti è dovuto al pagamento degli anticipi a titolo dell'esercizio 1997, per il