PROGRAMMA ODYSSEUS: PROGRAMMA ANNUALE 1999 (1999/C 17/07)

1. Le grandi linee del programma

Il 19 marzo 1998, il Consiglio ha adottato il programma Odysseus - programma di formazione, di scambi e di cooperazione nei settori delle politiche dell'asilo, dell'immigrazione e dell'attraversamento delle frontiere esterne (GU L 99 del 31.3.1998). Il programma si applica ai 15 Stati membri dell'Unione europea, ma prevede anche la possibilità di associarvi i paesi candidati all'adesione nonché altri paesi terzi, allorché ciò si ritenga conforme agli obiettivi del programma.

Il programma copre il periodo 1998-2002 e, ai fini della sua attuazione, l'importo finanziario di riferimento è di 12 milioni di EUR.

L'obiettivo generale del programma è triplice:

1) In primo luogo, iscrivere nella prospettiva pluriennale la cooperazione pratica tra le amministrazioni incaricate dell'attuazione delle politiche in materia di asilo, d'immigrazione e di attraversamento delle frontiere esterne. Per garantire all'azione la massima efficienza, la prospettiva pluriennale è essenziale nella misura in cui gli eventuali adeguamenti alle nuove legislazioni, procedure e tecniche richiedono tempi assai lunghi, generalmente superiori alla durata di un programma annuale.

2) In secondo luogo, ideare un programma coerente nella sostanza, integrando i vari elementi di una vasta politica di cooperazione, attraverso strumenti quali la formazione e lo scambio di funzionari, strumenti che possono produrre pienamente i loro effetti soltanto a tre condizioni:

- definire i vari livelli di competenza: è opportuno ricercare una complementarità tra, da un lato, le azioni descritte nel programma Odysseus ed attuate a livello dell'Unione e, dall'altro, le altre azioni (in particolare la formazione di base dei funzionari) che rientrano principalmente nella sfera di competenza degli Stati membri;

- accompagnare la cooperazione, grazie a studi e ricerche, con l'apprestamento di adeguati strumenti e la diffusione d'informazioni per rafforzarne l'efficienza;

- integrare la dimensione «valutazione», il che significa che qualsiasi azione è accompagnata dall'esauriente definizione degli obiettivi da conseguire e dei mezzi da impiegare. Ma in questi obiettivi si deve riflettere anche la coerenza tra i bisogni espressi ed il contenuto del programma. Di conseguenza, qualsiasi nuova azione può essere lanciata soltanto se tiene pienamente conto della valutazione relativa alle azioni precedenti della stessa natura.

3) Infine, praticare una vera e propria apertura verso i paesi terzi e principalmente verso quelli che sono candidati all'adesione, i quali devono ricevere un trattamento prioritario nelle azioni di cooperazione affinché possano familiarizzarsi con l'acquis dell'Unione nel settore dell'asilo, dell'immigrazione e dell'attraversamento delle frontiere esterne.

L'obiettivo del programma è quindi quello di conseguire gli obiettivi anzidetti sostenendo iniziative di pubbliche istituzioni o di enti privati che si occupano della cooperazione nei campi dell'asilo, dell'immigrazione e dell'attraversamento delle frontiere esterne. È per questo motivo che il programma è strutturato sulla base di una programmazione annuale, stabilita dal comitato di gestione che, nella scelta dei progetti si ispira alla massima trasparenza e, al tempo stesso, al massimo rigore, grazie alla partecipazione di esperti che assisteranno la Commissione a formulare coerenti proposte in fatto di programmi.

La Commissione vigilerà quindi a che il programma sia in linea con quelli già esistenti nell'ambito dell'articolo VI del TUE, nonché col programma Phare, soprattutto con riguardo agli aspetti specifici inerenti al settore della giustizia e degli affari interni.

Per conseguire il voluto obiettivo il programma Odysseus lancerà interventi nei seguenti campi:

- La formazione dei funzionari, sia che si tratti della formazione di istruttori che della formazione di alto livello di specialisti, fermo restando che, a seconda del soggetto studiato, la formazione iniziale dei funzionari resta essenzialmente di competenza degli Stati membri. Quanto al secondo anno di attuazione del programma, non sembra che sia necessario specializzare la formazione dando priorità ai formatori o agli specialisti. Infatti essendo questi settori sufficientemente vasti e distinti, è opportuno stabilire caso per caso quale tipo di formazione sia da ritenersi più appropriato. Cosicché in fatto di falsi documenti, la formazione dovrà tener conto degli insegnamenti tratti dall'esperienza del programma Sherlock. Negli altri campi si potrà rivelare più utile una formazione incentrata sui concetti di base. Peraltro la Commissione intende privilegiare la diffusione dell'informazione: da un lato, si tratta d'imprimere un effetto moltiplicatore all'informazione ricevuta negli Stati membri diffondendola ampiamente presso il personale interessato, quando si tratta di questioni di interesse comune a tutti i membri dell'Unione e, dall'altro, si tratta di provvedere al perfezionamento ed alla specializzazione di agenti già affermati, onde approfondire aspetti specifici che richiedono uno sforzo particolare. I corsi di formazione si devono tenere a ritmo regolare, in modo da creare un vero effetto di coinvolgimento che consenta di costituire, a fine periodo, una efficace fonte di informazioni di riferimento.

- Gli scambi di funzionari tra Stati membri: dimensione complementare delle formazioni. I periodi degli scambi possono essere abbastanza lunghi affinché i partecipanti possano familiarizzarsi sul terreno coi metodi e con le procedure tecniche utilizzati. Si possono a tal fine organizzare soggiorni unilaterali o reciproci presso autorità nazionali incaricate dell'asilo, dell'immigrazione e del controllo alle frontiere esterne, in modo da avere una visione «in situ» dei problemi incontrati negli altri Stati membri. Soggiorni di durata più lunga potranno accogliere, di concerto con le amministrazioni nazionali rispettive, funzionari chiamati a studiare la situazione dal punto di vista operativo. È anche opportuno estendere la possibilità di organizzare soggiorni di funzionari di più Stati membri in un altro Stato membro.

- Gli studi e la ricerca: in quanto terza componente dei programmi annuali, gli studi e la ricerca hanno come obiettivo l'apprestamento e la diffusione di materiale pedagogico (materiale didattico, strumenti pedagogici, software di assistenza, ecc. . . .). La ricerca potrebbe essere maggiormente incentrata sull'apprestamento di strumenti e sull'elaborazione di casi pratici. Nello stesso contesto potranno essere presi in considerazione progetti il cui obiettivo sarà la diffusione di documenti o l'apprestamento di strutture che consentanto la consultazione di documenti (attraverso basi dati) in modo da migliorare la cooperazione tra le amministrazioni. Infine, nella prospettiva dell'entrata in vigore del trattato di Amsterdam, potranno anche costituire l'oggetto centrale di studi o di ricerche, le strutture istituzionali, legislative e regolamentari già esistenti o future.

I progetti saranno selezionati da un comitato di gestione in cui sono rappresentati tutti gli Stati membri e presieduto da un rappresentante della Commissione. Perché possano essere accolti, i progetti da selezionare devono presentare un interesse europeo e coinvolgere almeno due Stati membri. In forza dell'articolo 10 dell'azione comune, possono essere associati ai progetti anche gli Stati candidati all'adesione, ove ciò si consideri conforme agli obiettivi del programma. Del resto, il programma non esclude neppure la partecipazione dei paesi terzi, allorché la loro presenza abbia un interesse per l'Unione europea.

2. Struttura del programma annuale, campo d'intervento per il 1999 e dotazioni finanziarie

Gli obiettivi del programma Odysseus sono di ampio respiro, in quanto abbracciano i settori dell'asilo, dell'immigrazione e dell'attraversamento delle frontiere esterne. Si tratta di settori specifici che non possono coinvolgere le stesse categorie di partecipanti. Infatti, alcuni settori prevedono un grado elevato di riservatezza, soprattutto nel caso della lotta contro i falsi documenti, mentre altri sono aperti al mondo accademico e universitario, alle organizzazioni non governative o alle stesse imprese del settore economico. È per questo motivo che il programma Odysseus si rivolge ad un vasto pubblico, senza esclusive, che va dalle amministrazioni che si occupano dei settori precitati, agli organismi, alle associazioni o alle imprese che operano in collegamento con gli stessi settori.

La struttura del programma Odysseus riflette queste diversità, trattando in via prioritaria i tre settori principali (asilo, immigrazione e frontiere esterne) che si inseriscono nelle forme di cooperazione tradizionale, quali la formazione, gli scambi e gli studi, ma che riservano anche un posto di rilievo agli imperativi cui devono rispondere gli Stati membri. Sono così considerati prioritari i settori contemplati dal piano d'azione per uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia, nonché i lavori connessi con l'entrata in vigore del trattato di Amsterdam, come pure le questioni di attualità. Comunque, queste priorità lasciano del tutto impregiudicata la struttura tradizionale del programma, che si articola intorno alle azioni in fatto di formazione, di scambi, di studi e di ricerca.

Il programma annuale privilegia un approccio per tappe successive, trattando in via prioritaria i settori che presentano un interesse comune per l'Unione e gli Stati membri, nonché i soggetti che hanno speciale rilevanza, in particolare quelli sui quali vertono i lavori in corso in sede di Consiglio, mentre gli altri aspetti più specifici potranno essere presi in considerazione in prosieguo di tempo.

Infine - caratteristica comune all'insieme dei programmi gestiti dalla Commissione - un posto di rilievo deve essere riservato alla valutazione delle iniziative condotte nell'ambito del programma. Su questo punto la Commissione intende applicare un approccio globale raggruppando l'insieme dei programmi che rientrano nel titolo VI del trattato sull'Unione europea.

- Nel campo dell'asilo

- L'attuazione della Convenzione di Dublino costituisce la principale priorità, in quanto le condizioni di applicazione di questo strumento postulano uno sforzo di formazione negli Stati membri.

- Il programma annuale pone anche l'accento sulle migliori pratiche in materia di procedure da seguire nell'esame delle domande d'asilo.

Successivamente, una maggiore cooperazione negli altri settori dell'asilo si rivelerà utile. La comparazione fatta sul posto, nel corso di scambi, consente ai funzionari di meglio conoscere sistemi diversi da quelli da essi seguiti ed eventualmente trasporre nuove soluzioni nella propria amministrazione.

- Questa cooperazione è particolarmente utile per i paesi candidati all'adesione, molti dei quali hanno in materia un'esperienza solo recente. Essi potranno così acquisire le basi del processo di gestione delle domande d'asilo.

- Saranno considerati prioritari i temi connessi con i lavori in corso in materia di protezione temporanea e di solidarietà finanziaria come anche di protezione sussidiaria.

- Poiché la Commissione gestisce - in altro contesto - le linee di bilancio relative al finanziamento di progetti specifici in favore degli sfollati, nonché dei richiedenti asilo e dei rifugiati (azioni comuni 98/304/GAI e 98/305/GAI, GU L 138 del 9.5.1998), si incoraggerà la complementarità con le azioni condotte nel contesto in esame.

- Nel campo dell'immigrazione

Si deve tener conto dei due aspetti complementari ricordati dalla Commissione soprattutto nella comunicazione del febbraio 1994 sulle politiche in materia d'immigrazione e di asilo.

- Le azioni devono quindi interessare anche l'ammissione dei cittadini di paesi terzi e la lotta contro l'immigrazione clandestina. Quanto al primo punto, il programma pone l'accento sui temi che sono in stretto rapporto con il progetto di convenzione relativo all'ammissione dei cittadini di paesi terzi negli Stati membri dell'Unione europea.

- Quanto al secondo punto, i progetti potranno riguardare le modalità pratiche di riammissione dei cittadini di paesi terzi in situazione irregolare. I progetti presentati in materia dovranno prioritariamente riferirsi ai lavori in corso nell'ambito dell'Unione europea od iscriversi nel contesto della partnership per l'adesione, posta in atto coi paesi candidati.

- Il programma pone anche l'accento sulle migliori pratiche in fatto di contenimento dell'immigrazione.

- In via generale, nell'ambito dello stesso programma, costituiscono settori prioritari anche le questioni inerenti alla lotta contro l'immigrazione illegale, contro il soggiorno irregolare nel territorio degli Stati membri, nonché le questioni attinenti alla lotta contro il traffico di esseri umani.

La Commissione ed il comitato di gestione vigileranno a che si eviti la sovrapposizione d'iniziative identiche in un settore in cui altri programmi comunitari potrebbero proporre azioni similari.

- Nel campo dell'attraversamento delle frontiere esterne

- Una parte essenziale dell'aspetto «Frontiere esterne» sarà costituita dalla lotta contro l'uso di documenti falsi o falsificati, facendo riferimento alle osservazioni legate all'attuazione del programma Sherlock, soprattutto tramite le forme più recenti di cooperazione e di formazione che consistono, ad esempio, nel ricorso ad ufficiali di collegamento, ovvero a consulenti tecnici in materia di falsi documenti.

- I problemi specifici legati alla natura delle frontiere (marittime, aeree o terrestri) saranno presi in considerazione attraverso un approccio per categoria.

Infine, alcuni progetti potranno dare speciale evidenza ad aspetti peculiari del controllo alle frontiere in relazione ad un preciso contesto geografico, costituito da regioni frontaliere con caratteristiche particolari (Paesi baltici, Balcani, Euromediterraneo del sud).

In funzione delle precedenti considerazioni e della situazione osservata nei vari settori coinvolti, nonché in funzione dei lavori dei gruppi specializzati, i campi di intervento qui appresso sono proposti per il programma 1999, cui è destinata una dotazione globale di bilancio dell'ordine di 3 milioni di EUR, da destinarsi alle forme tradizionali di cooperazione e ad obiettivi specifici, senza dimenticare l'aliquota riservata al processo di valutazione.

Campo d'azione a)

- Formazione: questo settore costituisce sempre il nucleo centrale delle priorità previste dall'azione comune.

- In questo contesto la Commissione desidera dare rilievo alla priorità che intende dedicare alle azioni di formazione in rapporto con l'entrata in vigore del trattato di Amsterdam.

- Il programma annuale pone poi l'accento sulle riflessioni in materia di applicazione dei provvedimenti attuati a livello dell'Unione. I progetti potranno così consentire ai funzionari nazionali di avere una migliore conoscenza degli strumenti comunitari, nonché delle procedure, dei mezzi e delle tecniche seguite. Nello stesso contesto saranno privilegiate le azioni che corrispondono effettivamente ad azioni di formazione, sia che si tratti della formazione iniziale o continua, all'attenzione dei formatori, degli specialisti o degli operatori; per contro, il programma annuale non considera prioritarie le conferenze su temi generici o troppo distanti dagli obiettivi pratici di formazione, anche se queste stesse conferenze potrebbero presentare un certo interesse in termini di diffusione delle riflessioni politiche.

- Infine, i progetti dovranno concentrarsi su temi che possono essere oggetto di una cooperazione approfondita tanto tra Stati membri dell'Unione che coi paesi candidati all'adesione.

Campo d'azione b)

- Questioni d'attualità: si tratta di rispondere a bisogni puntuali, su problemi specifici che si pongono agli Stati membri (nuove regolamentazioni, pratiche inedite, nuove tecnologie, ecc.). Il programma annuale prevede quindi di mettere a disposizione degli Stati membri uno strumento che consenta di rispondere in tempo reale alle questioni di attualità immediata. Questo capitolo potrà comprendere in primo luogo le azioni in rapporto con il piano d'azione per uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia. Si accorderà anche la priorità ai progetti in relazione diretta con i cambiamenti giuridici legati all'entrata in vigore del trattato di Amsterdam. Lo stesso capitolo è infine destinato a concentrare le iniziative che potrebbero essere prese in funzione di avvenimenti che abbiano nessi con uno dei tre settori (asilo, immigrazione, frontiere esterne) secondo l'attualità del momento.

Campo d'azione c)

- Studi e ricerca:

Il programma annuale pone l'accento sui settori che costituiscono delle priorità nel campo della giustizia e degli affari interni. Speciale importanza sarà annessa ai soggetti contemplati dal piano di azione per uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia. Saranno anche privilegiati i progetti che potranno avere implicazioni pratiche in rapporto con i futuri strumenti legislativi e, in particolare i temi che rivestono una certa importanza nel contesto delle priorità legislative della Commissione. Ad esempio, per il 1999 potrebbero fare l'oggetto di studi e di ricerche i temi in relazione con la protezione temporanea e la solidarietà, ovvero in rapporto con l'attuazione della convenzione di Dublino o l'ammissione nell'UE di cittadini di paesi terzi. Il programma tende ad incoraggiare un approccio prospettico e dinamico piuttosto che statico, e descrittivo o storico.

La Commissione desidera anche porre l'accento sulla diffusione dell'informazione, a mezzo di tecniche più appropriate, per coinvolgere il numero più ampio possibile di funzionari. Ciò può aver luogo attraverso strumenti pedagogici svariati, che garantiscano lo sviluppo della formazione ovvero la diffusione delle conoscenze di base, sempre all'attenzione dei funzionari interessati.

Tenuto conto dei lavori in corso e dell'interesse che suscitano questi temi, le campagne d'informazione relative alla prevenzione dell'immigrazione illegale o alle possibilità legali di immigrazione potrebbero utilmente fare l'oggetto di studi e di ricerche.

Campo d'azione d)

- Cooperazione coi paesi terzi:

- Nel contesto della partnership per l'adesione, gli Stati candidati devono progressivamente recepire l'«acquis» comunitario, nel senso più ampio del termine, nei settori previsti dal programma. Quest'obbligo riguarda tanto la conoscenza degli strumenti giuridici che quella delle procedure, dei metodi e delle tecniche da seguire. Di conseguenza, per l'esercizio in corso, il programma privilegerà l'acquisizione delle conoscenze di base.

Questo obiettivo costituisce un campo di azione orizzontale che potrebbe concretizzarsi attraverso l'insieme delle varie forme di azione (formazione, scambio di funzionari, studi e ricerca). Sotto questo aspetto, tale campo di azione non forma oggetto di una programmazione finanziaria particolare. Sarà anche ricercata la complementarità con altri programmi che rientrano nel contesto del titolo VI, nonché con altri programmi comunitari di assistenza, soprattutto nell'ambito del programma Phare orizzontale, parte del quale è dedicato al settore specifico della giustizia e degli affari interni e, più particolarmente, al controllo alle frontiere esterne.

La parte preponderante concessa ai paesi candidati all'adesione non esclude affatto l'associazione di altri paesi terzi, fermo restando che l'associazione di Stati terzi non candidati, potrà essere presa in considerazione a condizione che i progetti presentino un interesse per l'Unione europea. Ad esempio, l'associazione può inserirsi in un approccio geografico organico e coerente.

Le condizioni di applicazione della convenzione di Dublino, nonché gli aspetti inerenti all'attraversamento delle frontiere esterne devono costituire temi prioritari nella presente fase di attuazione del programma Odysseus.

Speciale attenzione sarà annessa ai progetti presentati nel settore della formazione, degli scambi e degli studi che associano paesi terzi e segnatamente paesi candidati all'adesione.

Campo d'azione e)

- Scambio di funzionari:

In questo campo rientrano principalmente gli scambi tradizionali di funzionari, per un periodo abbastanza lungo perché possano familiarizzarsi con le pratiche seguite nelle altre amministrazioni per quanto riguarda i settori contemplati dal programma. Gli scambi possono interessare sia gli agenti incaricati dell'assolvimento delle procedure a livello locale e nazionale, secondo l'organizzazione amministrativa dei singoli Stati membri, sia i funzionari incaricati della loro elaborazione. Gli scambi possono anche interessare i funzionari incaricati dei controlli in loco, come pure i funzionari in contatto diretto con i cittadini di paesi terzi (richiedenti asilo, stranieri in situazione irregolare in attesa di espulsione, ecc.). Poiché è già stata conclusa un'azione quadro nell'ambito del programma 1998, per l'esercizio 1999 sarà concessa una dotazione finanziaria meno elevata.

Campo d'azione f)

- Valutazione:

La valutazione costituisce una priorità della Commissione nell'ambito della sua gestione dei programmi. Il programma 1999 costituisce il secondo esercizio di bilancio del programma Odysseus. La valutazione si concentrerà principalmente sui progetti individuali attuati nel corso del periodo, per assicurarsi che siano stati realizzati conformemente alle caratteristiche originarie che figurano nei moduli di candidatura. L'obiettivo è di valutare i risultati ottenuti. In un prosieguo di tempo la valutazione potrà interessare specificamente il programma stesso nel suo complesso. Poiché la Commissione segue un approccio che tiene conto della totalità dei programmi che rientrano nel titolo VI del trattato sull'Unione europea, essa attuerà questa azione in modo autonomo.

Il programma Odysseus prevede una dotazione di previsione dell'ordine di 12 milioni di EUR su cinque esercizi di esecuzione. L'esercizio 1999 può disporre a titolo indicativo di una dotazione di 3 milioni di EUR.

Per realizzare le anzidette priorità le dotazioni finanziarie indicative sono le seguenti:

>SPAZIO PER TABELLA>

3. Candidati potenziali e trasmissione dei progetti

I candidati potenziali sono le amministrazioni degli Stati membri, sia che si tratti delle amministrazioni incaricate delle questioni d'asilo, di immigrazione e di attraversamento delle frontiere esterne, sia che si tratti di servizi specialmente incaricati della formazione dei funzionari responsabili nei settori anzidetti, ovvero d'istituti d'istruzione superiore e di ricerca, o anche di organizzazioni non governative ed associazioni o fondazioni. Tuttavia non si possono escludere altre entità, soprattutto se operano nei settori di attività che abbiano nessi con gli obiettivi del programma. Le domande di sovvenzione presentate da persone fisiche non sono prese in considerazione.

Per quanto attiene alla procedura da seguire per la presentazione dei progetti, le istruzioni relative alle sovvenzioni nell'ambito del titolo VI - la cui versione riveduta nel gennaio 1999 è disponibile in tutte le lingue comunitarie - contengono le indicazioni necessarie e, in allegato, un modulo di candidatura oltre che precise indicazioni sulla compilazione della scheda finanziaria e sulla presentazione del bilancio (che dovrà obbligatoriamente essere espresso in euro). In sede di formulazione di una domanda di sovvenzione si consiglia vivamente di consultare il documento anzidetto.

Quanto ai progetti che potrebbero essere finanziati sul bilancio 1999, la selezione sarà effettuata allo scadere del termine ultimo per la presentazione dei progetti, che è fissato al 31 marzo 1999.

La domanda debitamente firmata dalla persona responsabile del progetto, deve essere corredata di una breve nota (da 2 e 3 pagine al massimo) che descriva sinteticamente il progetto, nonché di una scheda finanziaria che indichi nel modo più dettagliato e preciso possibile il bilancio preventivo del progetto. Nella descrizione del progetto si dovrà puntualizzare nel modo più preciso e conciso possibile l'obiettivo dell'azione.

I beneficiari di sovvenzioni nel contesto del presente programma si impegnano a segnalare, in ogni pubblicità o pubblicazione, il fatto che il progetto beneficia del contributo finanziario del programma Odysseus.

Il beneficiario è tenuto a trasmettere, entro tre mesi dall'ultimazione del progetto, un rapporto definitivo sull'attuazione dello stesso. È sulla scorta del rapporto finale e alla luce dei documenti giustificativi esibiti che sarà decisa la liquidazione definitiva della sovvenzione.

Si ricorda che qualunque sia l'aliquota del finanziamento comunitario che sarà concesso, occorrerà comunque giustificare l'integralità delle spese che figurano nella scheda finanziaria.

Qualsiasi ulteriore ragguaglio, come pure il modulo per la presentazione della domanda, possono essere richiesti ai seguenti indirizzi:

Sig. Jean-Louis De Brouwer, presidente del comitato di gestione del programma Odysseus

Sig. Arnaud Cochet, segretario del comitato

Commissione europea, Segretariato generale,

Task force Giustizia e affari interni, Unità 1

Rue de la Loi/Wetstraat 200, Ufficio N-9 5/24

B-1049 Bruxelles

Tel. (32-2) 296 67 46

Fax (32-2) 295 84 01

Posta elettronica: arnaud.cochet@sg.cec.be