REGOLAMENTO DI ESECUZIONE (UE) 2019/1344 DELLA COMMISSIONE

dell 12 agosto 2019

che istituisce un dazio compensativo provvisorio sulle importazioni di biodiesel originario dell'Indonesia

LA COMMISSIONE EUROPEA,

visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea,

visto il regolamento (UE) 2016/1037 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'8 giugno 2016, relativo alla difesa contro le importazioni oggetto di sovvenzioni provenienti da paesi non membri dell'Unione europea (1), in particolare l'articolo 12,

previa consultazione degli Stati membri,

considerando quanto segue:

1. PROCEDURA

1.1. Apertura

(1) Il 6 dicembre 2018 la Commissione europea («la Commissione») ha aperto un'inchiesta antisovvenzioni relativa alle importazioni nell'Unione europea («l'Unione») di biodiesel originario dell'Indonesia («il paese interessato») a norma dell'articolo 10 del regolamento (UE) 2016/1037 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'8 giugno 2016, relativo alla difesa contro le importazioni oggetto di sovvenzioni provenienti da paesi non membri dell'Unione europea («il regolamento di base»), pubblicando un avviso di apertura nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (2) («l'avviso di apertura»).

(2) La Commissione ha aperto l'inchiesta in seguito a una denuncia presentata il 22 ottobre 2018 dall'European Biodiesel Board («EBB» o «il denunciante») per conto di produttori che rappresentano il 32 % della produzione totale dell'Unione. La denuncia è stata sostenuta da produttori rappresentanti il 63 % della produzione totale di biodiesel dell'Unione.

(3) Prima dell'apertura dell'inchiesta antisovvenzioni, la Commissione ha informato il governo dell'Indonesia di avere ricevuto una denuncia adeguatamente documentata, invitandolo a procedere a consultazioni in conformità all'articolo 10, paragrafo 7, del regolamento di base. Il governo dell'Indonesia ha accettato l'offerta di procedere alle consultazioni, che si sono svolte il 3 dicembre 2018. Nel corso delle consultazioni e dei successivi scambi di informazioni con il governo dell'Indonesia è stata presa debita nota delle osservazioni presentate da quest'ultimo. Non è stato tuttavia possibile pervenire a una soluzione concordata.

(4) Successivamente alla pubblicazione dell'avviso di apertura, la Commissione ha ricevuto dal gruppo Wilmar, un produttore esportatore («Wilmar»), osservazioni in merito all'apertura dell'inchiesta. Nelle sue osservazioni, Wilmar ha sostenuto che: (a) la denuncia non conteneva elementi di prova sufficienti dell'esistenza di sovvenzioni tali da giustificare l'apertura di una procedura; (b) il governo dell'Indonesia non aveva istituito alcun regime di sovvenzione a vantaggio dell'industria del biodiesel; (c) anche qualora si constatasse l'esistenza di un regime di sovvenzione attuato dal governo dell'Indonesia, Wilmar non aveva ricevuto alcuna sovvenzione nel contesto di tale regime.

(5) Anche il governo dell'Indonesia in una fase successiva dell'inchiesta ha formulato un'osservazione simile affermando che la denuncia non conteneva elementi di prova sufficienti dell'esistenza di sovvenzioni da giustificare l'apertura di una procedura.

(6) Con riferimento ai vari regimi di sovvenzione individuati nella denuncia, Wilmar ha asserito in via preliminare che l'EBB non ha fornito elementi di prova sufficienti dell'esistenza di eventuali sovvenzioni e che, pertanto, la denuncia è infondata.

(7) Con particolare riferimento alla tassa e al prelievo all'esportazione imposti dal governo dell'Indonesia sull'olio di palma greggio, Wilmar ha sostenuto che il denunciante non ha provato in maniera sufficiente l'affidamento di un incarico o l'emanazione di un ordine da parte del governo dell'Indonesia nei confronti dei produttori di olio di palma greggio.

(8) Wilmar ha sostenuto inoltre che nessuno dei regimi di sovvenzione individuati nella denuncia si configura come sovvenzione all'esportazione. Secondo Wilmar, gli asseriti regimi di sovvenzione non hanno indotto i produttori di biodiesel indonesiani a vendere biodiesel all'esportazione, bensì sono intesi a conseguire gli obiettivi nazionali indonesiani di miscelazione del biodiesel con il diesel minerale (3).

(9) Infine, Wilmar ha sostenuto che la denuncia non ha fornito elementi di prova sufficienti della minaccia di un pregiudizio notevole causato dalle importazioni indonesiane di biodiesel nell'Unione e che, in ogni caso, le importazioni di biodiesel indonesiano non hanno causato un tale pregiudizio.

(10) Per quanto riguarda gli elementi di prova dell'esistenza nella fase dell'apertura dell'inchiesta di sovvenzioni arrecanti pregiudizio, la Commissione ha messo a disposizione la versione consultabile della denuncia e ha fornito l'analisi degli elementi di prova disponibili in tale fase nella nota relativa alla sufficienza degli elementi di prova sulla cui base era stata aperta l'inchiesta. Di conseguenza, contrariamente a quanto sostenuto da Wilmar, la Commissione ha ritenuto, e confermato in detta nota, che vi fossero elementi di prova sufficienti a dimostrare l'esistenza di sovvenzioni arrecanti pregiudizio.

(11) Il 19 giugno 2019 la Commissione ha ricevuto osservazioni presentate da Wilmar nelle quali si asseriva, tra l'altro, che l'industria dell'Unione non rischiava di subire un pregiudizio notevole a causa delle importazioni di biodiesel indonesiano.

(12) Tuttavia, l'avviso di apertura specificava che qualsiasi informazione concernente la fase dei risultati provvisori dell'inchiesta doveva essere presentata entro 70 giorni dalla data della sua pubblicazione. Tale termine è scaduto il 14 febbraio 2019. Di conseguenza la parte delle osservazioni presentate concernente la minaccia di pregiudizio non ha potuto essere affrontata nella fase provvisoria e sarà invece affrontata nella fase definitiva dell'inchiesta. Il punto 5.2 dell'avviso di apertura precisava che eventuali osservazioni sulla denuncia, comprese le questioni relative al pregiudizio e al nesso di causalità, dovevano essere presentate entro 37 giorni dalla data della sua pubblicazione. Le parti interessate che hanno presentato osservazioni scritte o hanno fornito dati dopo il 14 febbraio 2019 sono invitate a indicare, insieme alle loro osservazioni in merito alle misure provvisorie, se sono sempre del parere che tali informazioni siano pertinenti ai fini della presente inchiesta, indicando in che modo tali informazioni dovrebbero essere prese in considerazione nella fase definitiva.

1.2. Periodo dell'inchiesta e periodo in esame

(13) L'inchiesta relativa alle sovvenzioni e al pregiudizio ha riguardato il periodo compreso tra il 1o ottobre 2017 e il 30 settembre 2018 («il periodo dell'inchiesta» o «PI»). L'analisi delle tendenze utili per valutare il pregiudizio ha riguardato il periodo compreso tra il 1o gennaio 2015 e la fine del periodo dell'inchiesta («il periodo in esame»). Se del caso, la Commissione ha anche esaminato i dati relativi al periodo successivo all'inchiesta.

1.3. Parti interessate

(14) Nell'avviso di apertura le parti interessate sono state invitate a contattare la Commissione per partecipare all'inchiesta. Inoltre, la Commissione ha espressamente informato il denunciante, gli altri produttori noti dell'Unione, i produttori esportatori noti e il governo dell'Indonesia, gli importatori, i fornitori e gli utilizzatori noti, gli operatori commerciali noti, nonché le associazioni notoriamente interessate all'apertura dell'inchiesta, invitandoli a partecipare.

(15) Le parti interessate hanno avuto la possibilità di presentare osservazioni sull'apertura dell'inchiesta e di chiedere un'audizione con la Commissione e/o il consigliere auditore nei procedimenti in materia commerciale.

1.4. Campionamento

(16) Nell'avviso di apertura, la Commissione ha dichiarato che avrebbe potuto ricorrere al campionamento delle parti interessate in conformità all'articolo 27 del regolamento di base.

1.4.1. Campionamento dei produttori dell'Unione

(17) Nell'avviso di apertura la Commissione ha comunicato di avere selezionato in via provvisoria un campione di produttori dell'Unione. La Commissione ha selezionato il campione in base al massimo quantitativo rappresentativo della produzione che poteva ragionevolmente essere esaminato nel periodo di tempo disponibile.

(18) Il campione provvisorio era costituito da tre produttori dell'Unione e garantiva un'ampia distribuzione geografica. I produttori dell'Unione inclusi nel campione rappresentavano più del 18 % del volume totale di produzione dell'industria dell'Unione. La Commissione ha invitato le parti interessate a presentare osservazioni sul campione provvisorio.

(19) La Commissione ha ricevuto da Wilmar osservazioni sul campione provvisorio. Wilmar ha formulato osservazioni in merito alla dimensione del campione, sostenendo che tre produttori non rappresentavano un campione sufficiente, e ha chiesto di aggiungere al campione di produttori dell'Unione un altro gruppo di società costituito da due produttori, il gruppo Biopetrol.

(20) La Commissione ha ritenuto che il campione comprensivo dei tre maggiori produttori di biodiesel nell'Unione fosse rappresentativo (anche sotto il profilo geografico) e che un campione più ampio non potesse essere adeguatamente esaminato nel periodo di tempo disponibile. Di conseguenza, tale argomentazione è stata respinta.

1.4.2. Campionamento degli importatori

(21) Per decidere se il campionamento fosse necessario e, in tal caso, selezionare un campione, la Commissione ha invitato gli importatori indipendenti a fornire le informazioni specificate nell'avviso di apertura.

(22) Due importatori indipendenti hanno fornito le informazioni richieste e hanno accettato di essere inclusi nel campione. Uno di essi ha importato quantitativi trascurabili e non ha proceduto a rivendite durante il PI: la Commissione ha pertanto condotto l'inchiesta prendendo in considerazione solo l'altro importatore indipendente. Visto il numero esiguo di importatori indipendenti che hanno collaborato, la Commissione ha deciso che il campionamento non era necessario.

1.4.3. Campionamento dei produttori esportatori dell'Indonesia

(23) Per decidere se il campionamento fosse necessario e, in tal caso, selezionare un campione, la Commissione ha chiesto a tutti i produttori esportatori dell'Indonesia di fornire le informazioni specificate nell'avviso di apertura. La Commissione ha inoltre chiesto alle autorità dell'Indonesia di individuare e/o contattare altri eventuali produttori esportatori che potevano essere interessati a partecipare all'inchiesta.

(24) Quattro produttori esportatori del paese interessato hanno fornito le informazioni richieste e hanno accettato di essere inclusi nel campione. Le società o i gruppi di società che hanno risposto rappresentavano il 100 % delle esportazioni nell'Unione durante il periodo dell'inchiesta. In ragione del numero limitato di produttori esportatori e dell'elevato livello di collaborazione, la Commissione ha deciso di non effettuare il campionamento, ma di condurre l'inchiesta su tutti i produttori esportatori indonesiani.

1.4.4. Risposte al questionario e visite di verifica

(25) La Commissione ha inviato questionari al governo dell'Indonesia, ai quattro produttori esportatori, ai tre produttori dell'Unione inclusi nel campione e a due importatori indipendenti di biodiesel.

(26) La Commissione ha ricevuto le risposte al questionario dal governo dell'Indonesia, da tutti i gruppi di produttori esportatori, da tutti i produttori dell'Unione inclusi nel campione e da entrambi gli importatori indipendenti.

(27) La Commissione ha raccolto e verificato tutte le informazioni ritenute necessarie per determinare l'esistenza di sovvenzioni, il conseguente pregiudizio (compresa la minaccia di pregiudizio) e l'interesse dell'Unione. Presso la sede del governo dell'Indonesia, in particolare presso il ministero del Commercio della Repubblica di Indonesia a Giacarta, si è svolta una visita di verifica alla quale hanno partecipato anche funzionari di altri ministeri pertinenti.

(28) Visite di verifica a norma dell'articolo 26 del regolamento di base sono state condotte presso le sedi delle seguenti società: produttori dell'Unione e società collegate: — Masol Iberia Biofuel, S.L.U., El Grao (Castellón) e Campa Iberia S.A.U., Barcellona, Spagna; — Saipol, Grand-Couronne, Francia; — Verbio Vereinigte BioEnergie AG, Lipsia, Germania; importatore indipendente: — Gunvor BV, Ginevra, Svizzera (4); produttori esportatori con sede in Indonesia e società collegate: — gruppo Wilmar: — PT Wilmar Nabati Indonesia, Medan; — PT Wilmar Bioenergi Indonesia, Medan; — Wilmar Trading Pte. Ltd., Singapore; — gruppo Musim Mas: — PT Intibenua Perkasatama, Medan; — PT Musim Mas, Medan; — Inter-Continental Oils & Fats Pte. Ltd., Singapore; — Campa Iberia S.A.U., Barcellona, Spagna; — IM Biofuel Italy S.R.L., Milano, Italia; — PT Ciliandra Perkasa, Giacarta e First Resources Trading Pte. Ltd., Singapore; — gruppo Permata: — PT Pelita Agung Agrindustri, Medan; — PT Permata Hijau Palm Oleo, Medan; — Virgoz Oils & Fats Pte. Ltd., Singapore.

(29) Sulla base delle risposte ai questionari, delle lettere di richiesta di maggiori informazioni e delle visite di verifica, e come ulteriormente spiegato ai considerando da 219 a 227, la Commissione ha osservato che il governo dell'Indonesia e Wilmar non hanno collaborato pienamente all'inchiesta. Più precisamente: (a) PT Perkebunan Nusantara («PTPN»), un produttore di olio di palma greggio interamente di proprietà del governo dell'Indonesia, non ha compilato l'appendice B del questionario per tale governo entro la scadenza stabilita, pur essendo una delle imprese a cui era stato chiesto di rispondere; (b) Wilmar non ha fornito una risposta esaustiva nella compilazione della tabella 2 della lettera di richiesta di maggiori informazioni e, in particolare, ha fornito solo in parte i dati richiesti.

(30) La Commissione ha quindi inviato una lettera ai sensi dell'articolo 28 tanto al governo dell'Indonesia quanto al gruppo Wilmar, limitatamente alle informazioni specifiche che essi non hanno fornito. Di conseguenza la Commissione ha utilizzato i dati disponibili per quanto concerne le informazioni mancanti.

2. PRODOTTO IN ESAME E PRODOTTO SIMILE

2.1. Prodotto in esame

(31) Il prodotto in esame è costituito da esteri monoalchilici di acidi grassi e/o da gasoli paraffinici ottenuti mediante sintesi e/o idrotrattamento, di origine non fossile, comunemente noti come «biodiesel», in forma pura o incorporati in una miscela, originari dell'Indonesia («il prodotto in esame»).

(32) Dall'inchiesta è emerso che il biodiesel prodotto in Indonesia è principalmente un estere metilico di olio di palma («PME»), derivato dall'olio di palma. Il biodiesel prodotto nell'Unione è invece principalmente un estere metilico di colza («RME»), ma può essere prodotto anche a partire da altre materie prime, tra cui gli oli usati e vergini.

(33) Il PME e l'RME appartengono entrambi alla categoria degli esteri monoalchilici di acidi grassi. Il termine «estere» si riferisce alla transesterificazione di oli vegetali, ossia la miscelazione dell'olio con alcol, che produce biodiesel e, come sottoprodotto, glicerina. Il termine «metilico» si riferisce al metanolo, l'alcol più comunemente utilizzato nel processo. Gli esteri monoalchilici di acidi grassi sono noti anche come «esteri metilici di acidi grassi» o FAME.

(34) Anche se sono entrambi esteri monoalchilici di acidi grassi, il PME e l'RME hanno proprietà fisiche e chimiche parzialmente differenti e, in particolare, hanno un punto di intasamento a freddo dei filtri («Cold Filter Plugging Point – CFPP») diverso. Il CFPP è la temperatura alla quale un carburante causerà l'intasamento del filtro del carburante a causa della cristallizzazione o della gelificazione di alcuni componenti del carburante. Per l'RME, il CFPP può essere pari a – 14 °C, mentre per il PME corrisponde a circa 13 °C. Il mercato descrive spesso il biodiesel con un particolare CFPP come FAME X, ad esempio FAME 0 o FAME 5.

(35) Il prodotto in esame è attualmente classificato con i codici NC ex 1516 20 98 (codici TARIC 1516209821, 1516209829 e 1516209830), ex 1518 00 91 (codici TARIC 1518009121, 1518009129 e 1518009130), ex 1518 00 95 (codice TARIC 1518009510), ex 1518 00 99 (codici TARIC 1518009921, 1518009929 e 1518009930), ex 2710 19 43 (codici TARIC 2710194321, 2710194329 e 2710194330), ex 2710 19 46 (codici TARIC 2710194621, 2710194629 e 2710194630), ex 2710 19 47 (codici TARIC 2710194721, 2710194729 e 2710194730), 2710 20 11, 2710 20 15, 2710 20 17, ex 3824 99 92 (codici TARIC 3824999210, 3824999212 e 3824999220), 3826 00 10 ed ex 3826 00 90 (codici TARIC 3826009011, 3826009019 e 3826009030).

2.2. Prodotto simile

(36) Dall'inchiesta è emerso che i seguenti prodotti hanno le stesse caratteristiche fisiche, chimiche e tecniche di base e sono destinati agli stessi impieghi di base: (a) il prodotto in esame; (b) il prodotto fabbricato e venduto sul mercato interno dell'Indonesia; (c) il prodotto fabbricato e venduto nell'Unione dall'industria dell'Unione.

(37) La Commissione ha deciso, ai fini della presente inchiesta, che tali prodotti sono pertanto prodotti simili ai sensi dell'articolo 2, lettera c), del regolamento di base.

3. SOVVENZIONI

3.1. Sovvenzioni e programmi di sovvenzione nell'ambito della presente inchiesta

(38) Sulla base delle informazioni disponibili, ivi comprese le informazioni contenute nella denuncia, nell'avviso di apertura e nelle risposte al questionario della Commissione, quest'ultima ha aperto un'inchiesta sulle presunte sovvenzioni concesse dal governo dell'Indonesia mediante i seguenti programmi di sovvenzione: (a) trasferimento diretto di fondi, come le sovvenzioni dirette concesse mediante il fondo di sovvenzione del biodiesel «Biodiesel Subsidy Fund»; (b) sostegno del governo all'industria del biodiesel, anche attraverso la fornitura di olio di palma greggio per un corrispettivo inferiore all'importo che sarebbe adeguato; (c) sostegno del governo all'industria del biodiesel, anche attraverso la rinuncia ad entrate altrimenti dovute o la mancata riscossione delle stesse, come gli sgravi relativi all'imposta sul reddito per investimenti quotati, le sovvenzioni alla creazione di zone industriali, i benefici fiscali a favore dell'industria di punta, le agevolazioni relative ai dazi all'importazione e l'esenzione dall'IVA; (d) concessione di finanziamenti all'esportazione e di garanzie a condizioni preferenziali da parte dell'Indonesia Eximbank.

3.2. Sostegno del governo all'industria del biodiesel attraverso il trasferimento diretto di fondi tramite il «Biodiesel Subsidy Fund»

3.2.1. La denuncia e il regime di sovvenzione

(39) Il denunciante ha affermato che il governo dell'Indonesia sostiene l'industria del biodiesel concedendo sovvenzioni ai produttori di biodiesel indonesiani per l'importo della differenza tra il prezzo di riferimento del governo dell'Indonesia per il biodiesel e il prezzo al quale le compagnie petrolifere acquistano biodiesel, ossia il prezzo di riferimento del carburante diesel.

(40) Dall'inchiesta è emerso che il «Biodiesel Subsidy Fund» che fa parte del fondo per le piantagioni di palma da olio (Oil Palm Plantation Fund, «OPPF»), è stato istituito nel 2015 dal regolamento presidenziale n. 61/2015.

(41) Il regolamento presidenziale n. 61/2015 ha affidato ad un'agenzia, l'agenzia di gestione del fondo per le piantagioni di palma da olio («l'agenzia di gestione»), il compito di riscuotere prelievi all'esportazione su materie prime derivanti dall'olio di palma in virtù del regolamento del ministro delle Finanze n. 133/PMK.05/2015.

(42) I fondi riscossi dalle autorità doganali attraverso i prelievi all'esportazione sui prodotti a base di olio di palma costituiscono le entrate dell'OPPF e quest'ultimo è formalmente controllato dall'agenzia di gestione.

(43) Quanto più a monte della catena del valore si colloca il prodotto specifico, tanto maggiore è il prelievo all'esportazione: il prelievo all'esportazione sull'olio di palma greggio durante il periodo dell'inchiesta è stato fissato a 50 USD/tonnellata, mentre quello sui derivati, biodiesel incluso, era pari a 20 USD/tonnellata.

(44) Tramite i regolamenti presidenziali n. 24/2016 e n. 26/2016, il governo dell'Indonesia ha chiarito che il mandato del «Biodiesel Subsidy Fund» comprende l'approvvigionamento e l'utilizzo di biodiesel sul mercato interno. In particolare, il governo dell'Indonesia ha stabilito che l'OPPF va impiegato per sostenere gli acquisti di biodiesel da parte di soggetti nominati da enti governativi.

(45) Più precisamente, il regolamento presidenziale n. 26/2016 stabilisce all'articolo 9, primo comma, che «[i]l direttore generale dell'EBTKE nomina l'ente petrolchimico che si occupa dell'approvvigionamento di biodiesel ai sensi dell'articolo 4 nel quadro del finanziamento da parte dell'agenzia di gestione del fondo rispettando la politica del comitato direttivo di quest'ultima» e all'articolo 9, ottavo comma, che «[a] fronte dell'approvazione da parte del ministro ai sensi del settimo comma, il direttore generale dell'EBTKE definisce per conto del ministro: a. i produttori di biodiesel che parteciperanno all'approvvigionamento di biodiesel, e b. l'assegnazione del volume di biodiesel a ciascun produttore di biodiesel». Inoltre, il comitato direttivo dell'agenzia di gestione è composto esclusivamente da funzionari di vari ministeri del governo dell'Indonesia.

(46) I produttori di biodiesel che scelgono di partecipare e ai quali viene assegnato un contingente ai sensi di tale regolamento sono tenuti a vendere la quantità mensile di biodiesel al cosiddetto «ente petrolchimico». Finora, il governo dell'Indonesia ha designato in qualità di ente petrolchimico: (a) PT Pertamina («Pertamina»), una società operante nel settore del petrolio e del gas, di proprietà statale, e (b) PT AKR Corporindo Tbk («AKR»), una società privata operante nel settore del petrolio e del gas.

(47) L'OPPF prevede un meccanismo di pagamento specifico in base al quale Pertamina (e per taluni volumi esigui, AKR) corrisponde ai produttori di biodiesel il prezzo di riferimento del diesel (anziché il prezzo effettivo del biodiesel, che durante il PI sarebbe stato superiore) e la differenza tra tale prezzo di riferimento del diesel e il prezzo di riferimento del biodiesel viene corrisposta ai produttori di biodiesel dall'agenzia di gestione attingendo all'OPPF.

(48) Il prezzo di riferimento del diesel e del biodiesel è determinato dal ministro dell'Energia e delle risorse minerarie, ai sensi dell'articolo 19 del regolamento presidenziale n. 61/2015, come segue: (a) il prezzo di riferimento del diesel si basa sui prezzi riportati da Platts Singapore per il petrolio (MOPS) (5) e sul costo di produzione del diesel in Indonesia; (b) ai sensi del decreto del ministro delle Finanze n. 2026/2017, il prezzo di riferimento del biodiesel si basa sul prezzo interno dell'olio di palma greggio, al quale si sommano i costi di trasformazione (pari a 125 USD/MT fino al 5 maggio 2017 e pari a 100 USD/MT da tale data in poi). Durante la visita di verifica, il governo dell'Indonesia ha spiegato che l'ammontare dei costi di trasformazione sommati al prezzo interno dell'olio di palma greggio è soggetto a un riesame annuale che tuttavia non comporta necessariamente una modifica di tale importo. Il governo dell'Indonesia ha infatti spiegato che se il riesame annuale indica che l'importo dei costi di trasformazione è comunque appropriato non viene apportata alcuna modifica.

(49) Più precisamente, ciascun produttore di biodiesel, compresi tutti i produttori esportatori, fattura a Pertamina (o ad AKR, a seconda dei casi) il volume di biodiesel che l'acquirente è tenuto ad utilizzare in base all'obbligo di miscelazione e Pertamina (o AKR) corrisponde al produttore il prezzo di riferimento del diesel per tale periodo. Dall'inchiesta è emerso che le vendite da parte dei produttori di biodiesel sono state effettuate per la maggior parte a Pertamina e per una piccola parte ad AKR. Inoltre, le vendite ad AKR erano del tutto identiche a quelle effettuate a favore di Pertamina in termini di prezzi e di tutte le altre condizioni correlate. Di conseguenza la Commissione ha concentrato la sua analisi riportata in appresso sulle vendite a Pertamina.

(50) Il produttore di biodiesel, al fine di ottenere il rimborso della differenza di prezzo tra il prezzo pagato da Pertamina e AKR (basato sul prezzo di riferimento del diesel) e il prezzo di riferimento del biodiesel, invia quindi all'agenzia di gestione una fattura aggiuntiva per lo stesso volume, allegando una serie di documenti. Dopo aver ricevuto la fattura e verificato gli elementi in essa contenuti, l'agenzia di gestione corrisponde al produttore di biodiesel pertinente la differenza tra il prezzo di riferimento del diesel (pagato da Pertamina o AKR, a seconda del caso) e il prezzo di riferimento del biodiesel fissato per il periodo in questione.

(51) Nel contesto della presente inchiesta, la Commissione ha esaminato se l'insieme delle misure adottate dal governo dell'Indonesia a sostegno dell'industria del biodiesel indonesiana attraverso i pagamenti effettuati dall'agenzia di gestione si configuri come una sovvenzione compensabile.

(52) Al fine di stabilire l'esistenza di una sovvenzione compensabile devono sussistere tre elementi: a) un contributo finanziario o un sostegno al reddito/ai prezzi; b) un vantaggio; c) la specificità (articolo 3 del regolamento di base).

3.2.2. Analisi

3.2.2.1. Contributo finanziario

(53) In via preliminare la Commissione ha osservato che durante il periodo dell'inchiesta tutti i produttori esportatori hanno scelto di partecipare all'approvvigionamento di biodiesel e, quindi, erano tenuti a vendere il biodiesel a Pertamina e ad AKR. La Commissione ha inoltre constatato che durante il periodo dell'inchiesta il prezzo di riferimento del biodiesel era superiore al prezzo di riferimento del diesel minerale. Di conseguenza, durante il periodo dell'inchiesta tutti i produttori esportatori hanno ricevuto pagamenti dall'OPPF.

(54) L'articolo 3, paragrafo 1, lettera a), punto i), del regolamento di base stabilisce che un contributo finanziario da parte della pubblica amministrazione sussiste se i provvedimenti pubblici comportano il trasferimento diretto di fondi. In linea con la disposizione dell'accordo dell'OMC sulle sovvenzioni e sulle misure compensative («accordo sulle sovvenzioni e sulle misure compensative»), l'articolo 2 del regolamento di base stabilisce che per «pubblica amministrazione» s'intende qualsiasi ente pubblico entro il territorio del paese di origine o di esportazione.

(55) Nella relazione «US-Anti-Dumping and Countervailing Duties» (Cina), l'organo di appello dell'OMC ha constatato che il termine «ente pubblico» indica un soggetto che «possiede, esercita o è investito di poteri pubblici» (6).

(56) La Commissione ha osservato che l'OPPF è stato creato tramite un atto del governo dell'Indonesia e che l'agenzia di gestione è stata esplicitamente incaricata dal governo dell'Indonesia di effettuare pagamenti ai produttori di biodiesel.

(57) Innanzitutto, l'articolo 11 del regolamento presidenziale n. 66/2018 ha definito il mandato dell'OPPF ampliandolo come segue: «1) Le somme riscosse nel contesto del fondo devono essere utilizzate a favore di quanto segue: a. lo sviluppo delle risorse umane delle piantagioni di palma da olio; b. la ricerca e lo sviluppo di piantagioni di palma da olio; c. la promozione di piantagioni di palma da olio; d. il reimpianto di piantagioni di palma da olio; e. le strutture e le infrastrutture per le piantagioni di palma da olio. 2) L'uso delle somme riscosse nel contesto del fondo alle finalità di cui al punto 1), incluso per la fabbricazione di prodotti da piantagioni di palma da olio per il fabbisogno alimentare, lo sviluppo del settore a valle delle piantagioni di palma da olio e l'approvvigionamento e l'uso di biodiesel».

(58) In secondo luogo, l'articolo 18, primo comma, di tale regolamento prevede espressamente che «l'uso del fondo per l'approvvigionamento e l'utilizzo del biodiesel di cui all'articolo 11, secondo comma, è concepito per coprire la differenza tra il prezzo dell'indice di mercato del diesel e il prezzo dell'indice di mercato del biodiesel».

(59) Di conseguenza la Commissione ha riscontrato che gli atti giuridici di attuazione dell'OPPF confermano espressamente che i suoi fondi sono utilizzati a favore dei produttori di biodiesel.

(60) A tal fine, a norma dell'articolo 1, quarto comma, del regolamento presidenziale n. 61/2015, il governo dell'Indonesia ha concesso all'agenzia di gestione il diritto di utilizzare i prelievi e le tasse all'esportazione imposti sull'olio di palma e sui suoi derivati e ha sancito l'obbligo di approvvigionarsi di biodiesel e di utilizzarlo. L'attività di riscossione viene tuttavia effettuata nella pratica dalle autorità doganali. La Commissione ha pertanto ritenuto che l'agenzia di gestione possieda, eserciti o sia investita di poteri pubblici.

(61) Di conseguenza la Commissione ha concluso che il quadro giuridico sopra riportato conferisce di fatto all'agenzia di gestione il compito di esercitare le funzioni di una pubblica amministrazione in relazione al settore del biodiesel. La Commissione ha pertanto concluso che l'agenzia di gestione agisce come un ente pubblico ai sensi dell'articolo 2, lettera b), del regolamento di base, in combinato disposto con l'articolo 3, paragrafo 1, lettera a), punto i), del medesimo regolamento e conformemente alla pertinente giurisprudenza dell'OMC.

(62) Per quanto concerne il «trasferimento diretto di fondi» necessario, l'inchiesta ha constatato che, dopo aver ricevuto una fattura dai produttori di biodiesel unitamente a tutta la documentazione appropriata (7) e dopo aver effettuato le verifiche appropriate, l'agenzia di gestione corrisponde direttamente ai produttori di biodiesel l'importo dovuto (ossia la differenza tra il prezzo di riferimento del diesel e quello del biodiesel). La Commissione ha inoltre rilevato che tanto il governo dell'Indonesia quanto tutti i produttori esportatori non hanno contestato il fatto che l'agenzia di gestione abbia effettuato pagamenti diretti in contanti o bonifici bancari a favore dei produttori che vendono biodiesel a Pertamina e ad AKR per coprire la differenza tra il prezzo di riferimento del diesel minerale pagato da Pertamina e AKR e il prezzo di riferimento del biodiesel. Di conseguenza la Commissione ha ritenuto che le sovvenzioni effettuate dall'agenzia di gestione si configurino come un «trasferimento diretto di fondi» ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 1, lettera a), punto i), del regolamento di base.

(63) A tale riguardo, deve essere respinta l'argomentazione addotta dal governo dell'Indonesia secondo la quale le risorse finanziarie impiegate dall'agenzia di gestione per pagare il produttore di biodiesel avevano origine integralmente privata e pertanto non vi è stato alcun contributo finanziario. La Commissione ha infatti constatato che il regolamento di base, in linea con l'accordo sulle sovvenzioni e sulle misure compensative, non tiene conto dell'origine o della natura (pubblica o privata) dei fondi trasferiti dal governo. Piuttosto, una valutazione dell'esistenza di un contributo finanziario implica l'esame della natura della transazione attraverso la quale qualcosa che ha valore economico viene trasferito da una pubblica amministrazione. In altre parole, ciò che conta è che il trasferimento di fondi sia imputabile allo Stato (contrariamente ai fondi privati utilizzati a discrezione degli operatori privati) (8). Un'ampia serie di operazioni rientra nell'accezione di 'contributo finanziario' di cui all'articolo 1.1, lettera a), 1). Ai sensi dell'articolo 1.1, lettera a), 1), punti i) e ii), un contributo finanziario può essere erogato attraverso un trasferimento diretto di fondi da parte di una pubblica amministrazione o la rinuncia a entrate statali altrimenti dovute (9). Come già spiegato, l'agenzia di gestione, in quanto ente pubblico, ha effettuato trasferimenti diretti di fondi a favore dei produttori di biodiesel attingendo all'OPPF, che è alimentato dalla riscossione obbligatoria di prelievi e tasse all'esportazione versati da operatori pubblici e privati, il che rientra pertanto pienamente nella definizione di contributo finanziario dell'organo di appello.

(64) Oltre a quanto precede, la Commissione ha altresì osservato che i fondi a disposizione dell'OPPF provengono dalla riscossione dei prelievi e dalle tasse all'esportazione imposti sull'olio di palma greggio e sui suoi derivati. Il governo dell'Indonesia, durante la visita di verifica, ha spiegato che il prelievo all'esportazione viene riscosso dalle autorità doganali prima dell'esportazione delle merci e, nonostante abbia asserito che tale prelievo viene riscosso esclusivamente ai fini del finanziamento dell'OPPF, non è riuscito a dimostrare che esso sia riscosso al di fuori dei conti specifici del bilancio del governo dell'Indonesia. In assenza di elementi di prova contrari, la Commissione ha concluso che il prelievo viene riscosso nel contesto del bilancio generale dello Stato. Il fatto che il prelievo venga successivamente indirizzato all'OPPF è soltanto espressione del modo in cui il governo dell'Indonesia utilizza le entrate pubbliche riscosse tramite prelievi e tasse all'esportazione. In ogni caso, l'OPPF è alimentato da fondi riscossi mediante prelievi e tasse all'esportazione istituiti dal governo dell'Indonesia e i fondi sono controllati dall'agenzia di gestione. Di conseguenza essi costituiscono risorse pubbliche, indipendentemente dal fatto che siano parte integrante del bilancio dello Stato.

(65) Per quanto concerne l'argomentazione del governo dell'Indonesia secondo la quale il trasferimento di fondi dall'OPPF ai produttori di biodiesel non conferirebbe alcun vantaggio ai beneficiari in quanto i produttori di biodiesel verserebbero all'OPPF più di quanto ricevuto, la Commissione osserva quanto segue. Innanzitutto, il mandato dell'OPPF è più ampio rispetto al sostegno all'industria del biodiesel. Piuttosto l'OPPF è un'espressione di una politica più ampia del governo dell'Indonesia che comprende l'intera catena del valore dell'olio di palma. Tutti gli esportatori di olio di palma greggio (e di prodotti trasformati) versano effettivamente il prelievo al fondo al momento dell'esportazione dei loro prodotti. L'olio di palma greggio può essere utilizzato per un'ampia gamma di applicazioni, come i consumi alimentari, i cosmetici e l'industria chimica. I prelievi all'esportazione riscossi a favore dell'OPPF non sono pertanto legati esclusivamente ai trasferimenti di fondi a favore dell'industria del biodiesel e non è possibile effettuare alcuna compensazione automatica.

(66) In secondo luogo, e come già spiegato al considerando 64, i fondi utilizzati dall'agenzia di gestione provengono per intero dal bilancio generale del governo dell'Indonesia (attribuiti all'OPPF). Alla riscossione del prelievo all'esportazione provvedono le autorità doganali e i proventi vengono versati nel bilancio generale dello Stato. I fondi utilizzati non sono quindi equivalenti a pagamenti volontari effettuati dai produttori di biodiesel che vengono poi utilizzati interamente a vantaggio dei produttori stessi (senza alcun margine discrezionale da parte di tali produttori, che non possono esercitare alcuna influenza sulle modalità di utilizzo dell'OPPF). I fondi sono riscossi dal governo dell'Indonesia attraverso prelievi obbligatori e tasse all'esportazione, alcuni versati dai produttori di biodiesel, ma anche dai produttori di olio di palma greggio e da altri produttori di prodotti associati all'olio di palma greggio. Il governo dell'Indonesia decide poi di utilizzare tali risorse a vantaggio dei produttori di biodiesel attraverso l'OPPF.

(67) La Commissione ha inoltre osservato che nelle loro risposte al questionario i produttori esportatori hanno indicato che la maggior parte dell'olio di palma greggio utilizzato nella produzione di biodiesel ha origine locale e pertanto non è soggetta né alla tassa all'esportazione né al prelievo all'esportazione. La Commissione ha quindi ipotizzato che le esportazioni di olio di palma greggio per le quali i produttori esportatori (o, più precisamente, i loro produttori di olio di palma greggio collegati) hanno pagato tasse e prelievi all'esportazione riguardassero catene di valore diverse da quella del biodiesel.

(68) La Commissione ha pertanto concluso che le tasse e i prelievi all'esportazione riscossi dal governo dell'Indonesia in relazione a tali esportazioni non sono quindi collegati all'industria del biodiesel in quanto tale, di modo che l'argomentazione del governo indonesiano secondo cui l'OPPF non conferisce alcun vantaggio ai beneficiari in quanto i produttori di biodiesel verserebbero all'OPPF più di quanto ricevuto è respinta. In realtà, contrariamente a quanto sostenuto dal governo dell'Indonesia, per la catena del valore del biodiesel i produttori esportatori si trovavano in una posizione migliore in quanto hanno ricevuto dall'OPPF più di quanto non abbiano versato allo stesso.

(69) Alla luce di quanto precede, la Commissione ha concluso che gli esborsi effettuati dall'agenzia di gestione a favore dei produttori di biodiesel equivalgono a un contributo finanziario sotto forma di trasferimento diretto di fondi da parte di una pubblica amministrazione ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 1, lettera a), punto i), del regolamento di base. È pacifico che negli acquisti di biodiesel effettuati da Pertamina e AKR nel rispetto degli obblighi di miscelazione l'agenzia di gestione abbia coperto la differenza tra il prezzo pagato da Pertamina e AKR (sulla base del prezzo di riferimento del diesel minerale) e il (più elevato) prezzo di riferimento del biodiesel. A questo riguardo, i produttori di biodiesel hanno ricevuto una sovvenzione dal governo indonesiano per l'ammontare di tale differenza (10).

3.2.2.2. Vantaggio

(70) Per i motivi esposti in appresso, la Commissione ha ritenuto che i trasferimenti diretti effettuati dall'agenzia di gestione conferiscano un vantaggio ai produttori esportatori.

(71) In effetti i produttori esportatori si trovano in una situazione migliore rispetto a quella in cui si troverebbero in assenza del regime. In altri termini, i trasferimenti di fondi effettuati dall'agenzia di gestione si configurano come sovvenzioni e il mercato non prevede sovvenzioni gratuite. Tali sovvenzioni collocano i produttori di biodiesel in una posizione migliore rispetto a quella che avrebbero altrimenti sul mercato (11). In assenza di tale regime, i produttori di biodiesel otterrebbero da Pertamina e AKR unicamente il corrispettivo del prezzo del diesel minerale.

(72) Alla luce di quanto precede, la Commissione ha ritenuto che gli importi corrisposti dall'agenzia di gestione ai produttori di biodiesel per il biodiesel venduto al fine di coprire la differenza tra il prezzo di riferimento del diesel pagato da Pertamina e il prezzo di riferimento del biodiesel costituiscano un vantaggio a loro favore ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 2, del regolamento di base.

3.2.2.3. Specificità

(73) Innanzitutto la Commissione ha osservato che l'OPPF è disponibile per un numero limitato di settori, tutti relativi alla catena del valore dell'olio di palma greggio. Tale limitazione deriva direttamente dalla legislazione applicabile. Innanzitutto, il sostegno della catena del valore dell'olio di palma è il principale obiettivo esplicito del regolamento presidenziale n. 61/2015 che istituisce l'OPPF. Nel suo preambolo è affermato infatti che l'OPPF è necessario «per assicurare il continuo sviluppo delle piantagioni di palma da olio e richiede una strategia nazionale sostenuta dalla gestione del fondo per lo sviluppo continuo delle piantagioni di palma da olio». Nel suo articolo 1 tale atto legislativo specifica inoltre che «il termine piantagione di palma da olio indica tutte le attività di gestione delle risorse naturali, delle risorse umane, degli stabilimenti di produzione, delle attrezzature e dei macchinari, della coltivazione, della raccolta, della lavorazione e della commercializzazione collegate alla piantagione di palma da olio».

(74) L'articolo 11 stabilisce inoltre che «le somme riscosse nel contesto del fondo devono essere utilizzate a favore di quanto segue: a. lo sviluppo delle risorse umane delle piantagioni di palma da olio; b. la ricerca e lo sviluppo di piantagioni di palma da olio; c. la promozione di piantagioni di palma da olio; d. il reimpianto di piantagioni di palma da olio; e. le strutture e le infrastrutture per le piantagioni di palma da olio».

(75) La Commissione ha pertanto concluso che l'OPPF è specifico de jure ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 2, lettera a), del regolamento di base, poiché la legislazione in base alla quale opera l'autorità concedente limita esplicitamente l'accesso alla sovvenzione a determinate imprese, segnatamente quelle attive nella catena del valore dell'olio di palma greggio.

(76) In ogni caso, anche se non vi fosse una specificità de jure, la Commissione ha ritenuto che il governo dell'Indonesia ordini all'agenzia di gestione di sostenere de facto unicamente l'industria del biodiesel. Gli elementi di prova raccolti nel corso dell'inchiesta di cui al considerando 122 indicano infatti che la grande maggioranza degli importi versati dall'agenzia di gestione è destinata a corrispondere ai produttori di biodiesel la differenza tra il MOPS e il prezzo di riferimento del biodiesel.

(77) La Commissione ha quindi ritenuto che il governo dell'Indonesia gestisca l'OPPF in maniera tale da renderlo di fatto specifico. Ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 2, lettera c), del regolamento di base, una sovvenzione può essere specifica de facto qualora vengano soddisfatti determinati criteri, quali ad esempio «l'utilizzo di un programma di sovvenzione da parte di un numero limitato di imprese; la fruizione predominante da parte di determinate imprese; la concessione di sovvenzioni sproporzionatamente elevate a determinate imprese; il modo in cui l'autorità concedente ha esercitato il proprio potere discrezionale nella decisione di concedere la sovvenzione». Nel caso di specie la Commissione ha rilevato che il comportamento dell'OPPF corrisponde perfettamente a questo elenco. In particolare, come spiegato in precedenza, il fondo viene utilizzato prevalentemente dall'industria del biodiesel e l'autorità concedente ha esercitato la sua discrezionalità nel procedere in tal senso.

(78) Questo risultato dell'inchiesta è altresì in linea con la giurisprudenza dell'OMC. Nella controversia «EC and certain Member States – Large Civil Aircraft», il panel ha spiegato che «il significato ordinario della parola 'predominante' comprende 'che costituisce l'elemento principale o più forte; prevalente'. Di conseguenza 'l'uso predominante {di un regime di sovvenzione} da parte di determinate imprese' può essere semplicemente inteso come una situazione nell'ambito della quale un programma di sovvenzione è principalmente, o per la maggior parte, utilizzato da determinate imprese» (12). In tale decisione, il panel ha inoltre spiegato che «qualora un programma di sovvenzione operi in un'economia costituita da pochi settori industriali, il fatto che tali settori possano essere stati i principali beneficiari di un programma di sovvenzione potrebbe non dimostrare necessariamente un 'uso predominante'. Piuttosto, l'utilizzo del programma di sovvenzione da parte di tali settori può semplicemente riflettere la limitata diversificazione delle attività economiche all'interno della giurisdizione dell'autorità concedente. Al contrario, il medesimo programma di sovvenzione attivo nel contesto di un'economia altamente diversificata che viene utilizzata principalmente, o per la maggior parte, soltanto da pochi settori tende a indicare un 'uso predominante'» (13). Nel caso di specie la sovvenzione è disponibile soltanto per la catena del valore dell'olio di palma, tuttavia all'interno di tale settore per una vasta gamma di applicazioni. Applicando il ragionamento del panel ai fatti del caso in esame, la Commissione ha ritenuto tuttavia che il fatto che gran parte dell'OPPF sia utilizzato per finanziare i pagamenti relativi al biodiesel si qualifichi come 'uso predominante' ai sensi della definizione di cui sopra in quanto l'industria del biodiesel rappresenta il principale beneficiario. La Commissione osserva inoltre che quello del biodiesel è uno dei numerosi settori di un'economia diversificata (14) e che l'OPPF sostiene quasi esclusivamente l'industria del biodiesel fin dalla sua creazione.

(79) Alla luce di quanto precede, la Commissione ha pertanto concluso che la serie di misure del governo dell'Indonesia è volta a favorire l'industria nazionale del biodiesel. Oltre ad essere specifiche de jure ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 2, lettera a), del regolamento di base, tali misure sono specifiche anche de facto ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 2, lettera c).

3.2.3. Conclusione

(80) La Commissione ha constatato in via provvisoria che tramite una serie di misure il governo dell'Indonesia ha fornito sostegno all'industria del biodiesel, anche attraverso il trasferimento diretto di fondi tramite il «Biodiesel Subsidy Fund». Il vantaggio conferito ai beneficiari dal governo dell'Indonesia è specifico e pertanto si configura come una sovvenzione compensabile.

3.2.4. Calcolo dell'importo della sovvenzione

(81) Conformemente all'articolo 5 del regolamento di base, la Commissione ha calcolato l'importo della sovvenzione compensabile per ciascun produttore esportatore in termini di vantaggio conferito al beneficiario individuato durante il PI. La Commissione ha valutato il vantaggio come l'importo totale delle sovvenzioni ricevute dall'OPPF nel corso del PI. Conformemente all'articolo 7, paragrafo 2, del regolamento di base, la Commissione ha ripartito tali importi di sovvenzione in base al fatturato totale generato dalle vendite di biodiesel dei produttori esportatori durante il periodo dell'inchiesta.

(82) L'aliquota della sovvenzione accertata in via provvisoria per quanto concerne questa serie di misure durante il periodo dell'inchiesta per i produttori esportatori ammonta a quanto segue: Società Aliquota della sovvenzione PT Ciliandra Perkasa 7,91 % PT Intibenua Perkasatama e PT Musim Mas (gruppo Musim Mas) 11,83 % PT Pelita Agung Agrindustri e PT Perata Hijau Palm Oleo (gruppo Permata) 12,76 % PT Wilmar Nabati Indonesia e PT Wilmar Bioenergi Indonesia (gruppo Wilmar) 12,23 %

3.3. Sostegno del governo all'industria del biodiesel, anche attraverso la fornitura di olio di palma greggio per un corrispettivo inferiore all'importo che sarebbe adeguato

3.3.1. La denuncia e il regime di sovvenzione

(83) La denuncia sosteneva che in Indonesia i prezzi dell'olio di palma greggio subivano distorsioni a causa dell'intervento del governo indonesiano. In particolare, secondo la denuncia, il governo dell'Indonesia ha attuato una politica che impone elevate tasse all'esportazione sull'olio di palma greggio L'olio di palma greggio è la principale materia prima utilizzata per la produzione di biodiesel in Indonesia e rappresenta circa l'85 % dei costi totali di produzione del biodiesel. Secondo la denuncia, in tal modo il governo dell'Indonesia garantisce che il prezzo delle materie prime per la produzione di biodiesel rimanga significativamente inferiore ai prezzi globali a vantaggio dei produttori di biodiesel indonesiani.

(84) Inoltre, secondo la denuncia, nel maggio 2015 il governo dell'Indonesia ha introdotto un prelievo all'esportazione di 50 USD per tonnellata sull'olio di palma greggio e un dazio inferiore sui prodotti trasformati a base di olio di palma a valle, la cui aliquota specifica varia a seconda del prodotto.

(85) Il denunciante ha affermato che, imponendo tasse e prelievi elevati all'esportazione in relazione all'olio di palma greggio, il governo dell'Indonesia crea un effetto depressivo sul prezzo interno dell'olio di palma in Indonesia, conferendo un vantaggio evidente ai produttori di biodiesel. Incoraggia inoltre i produttori privati di olio di palma greggio a vendere i loro prodotti ai produttori di biodiesel indonesiani. Di conseguenza il denunciante sostiene che il governo dell'Indonesia incarica i produttori indonesiani di olio di palma o dà loro ordine di fornire ai produttori di biodiesel olio di palma greggio per un corrispettivo inferiore a quello che sarebbe adeguato.

(86) L'inchiesta ha dimostrato che in effetti il governo dell'Indonesia impone tanto una tassa all'esportazione quanto un prelievo all'esportazione sull'olio di palma greggio.

(87) La tassa all'esportazione è stata introdotta per la prima volta nel 1994. Dalla sua introduzione, è stata modificata diverse volte. Nella versione più recente (decreto n. 140/PMK.010/2016), la tassa all'esportazione consiste in un'aliquota progressiva applicata all'olio di palma greggio e ad altri 22 prodotti, compreso il biodiesel (al quale viene attribuita costantemente un'aliquota inferiore a quella dell'olio di palma greggio). Gli esportatori indonesiani pagano una tassa progressiva legata al prezzo di riferimento del governo dell'Indonesia per le esportazioni di olio di palma greggio. Di conseguenza quando il prezzo di riferimento del governo dell'Indonesia per le esportazioni aumenta, aumenta anche la tassa all'esportazione.

(88) Quando il prezzo di riferimento è inferiore a 750 USD per tonnellata, l'aliquota applicabile all'esportazione è pari a 0 %. Durante il periodo dell'inchiesta, il prezzo dell'olio di palma greggio è rimasto inferiore alla soglia di 750 USD per tonnellata e pertanto non era dovuta alcuna tassa all'esportazione.

(89) Oltre alla tassa all'esportazione, durante il periodo dell'inchiesta il governo dell'Indonesia ha imposto un prelievo all'esportazione sull'olio di palma greggio e sui prodotti a valle. Il prelievo all'esportazione durante il periodo dell'inchiesta era fissato a 50 USD per tonnellata per l'olio di palma greggio e a 20 USD per tonnellata per il biodiesel.

(90) Oltre alla tassa e al prelievo all'esportazione sull'olio di palma greggio e sui prodotti a valle, il governo dell'Indonesia interviene sul mercato dell'olio di palma greggio anche controllandone di fatto, attraverso la società di proprietà statale PTPN, i prezzi sul mercato interno, garantendo che l'olio di palma greggio sia venduto a un prezzo artificiosamente basso. Il governo dell'Indonesia inoltre sovvenziona i produttori di olio di palma greggio in modo da assicurarsi che essi rispettino la politica di fornire olio di palma greggio a prezzi artificiosamente bassi.

3.3.2. Applicazione delle disposizioni dell'articolo 28, paragrafo 1, del regolamento di base

(91) La Commissione ha informato il governo dell'Indonesia che avrebbe potuto dover ricorrere ai dati disponibili a norma dell'articolo 28, paragrafo 1, del regolamento di base, nell'esaminare l'esistenza e la portata del presunto sostegno fornito all'industria del biodiesel, anche mediante fornitura di olio di palma greggio per un corrispettivo inferiore all'importo che sarebbe adeguato.

(92) Al momento dell'apertura, la Commissione ha chiesto al governo dell'Indonesia di trasmettere l'appendice B allegata al questionario antisovvenzioni (questionario per i fornitori di olio di palma) a tutti i produttori e distributori di olio di palma che hanno fornito olio di palma ai produttori esportatori. L'appendice B consisteva in un documento Word («Appendix B_Input supplier Palm Oil», appendice B - fornitori di input produttivi dell'olio di palma) e in un file Excel («Mini questionnaire intended for Suppliers», mini questionario destinato ai fornitori). A seguito di una richiesta del governo dell'Indonesia, dato il numero significativo di società che forniscono l'input produttivo principale per il prodotto in esame, nello spirito di una buona cooperazione e al fine di raccogliere almeno alcuni dati pertinenti per l'inchiesta, con messaggio di posta elettronica del 7 gennaio 2019 la Commissione ha acconsentito a limitare la portata della sua richiesta chiedendo al governo dell'Indonesia di trasmettere l'appendice B e il mini questionario ai dieci maggiori fornitori di olio di palma greggio in termini di volume per produttore esportatore.

(93) Nella sua lettera di richiesta di maggiori informazioni al governo dell'Indonesia del 1o marzo 2019 la Commissione ha preso atto del fatto che non aveva ricevuto alcuna risposta in merito all'allegato B del questionario dai fornitori di olio di palma delle società PT Musim Mas, PT Intibenua Perkasatama, PT Pelita Agung Agrindustri e PT Permata Hijau Palm Oleo. In particolare, la Commissione ha precisato di non aver ricevuto risposta nemmeno dai fornitori di olio di palma greggio di proprietà statale, compresa la società PTPN. Altri fornitori di olio di palma greggio, compresi quelli collegati ai produttori esportatori, hanno aderito alla richiesta.

(94) Nella risposta a tale lettera di richiesta di maggiori informazioni, il governo dell'Indonesia ha dichiarato di aver adempiuto all'obbligo di trasmettere l'appendice B e i mini questionari ai pertinenti fornitori indonesiani di olio di palma greggio. Come elemento di prova il governo dell'Indonesia ha presentato la registrazione postale che mostra le ricevute di consegna ai relativi fornitori indonesiani di olio di palma greggio. Il governo dell'Indonesia non ha fornito alcun ulteriore elemento di prova in merito a suoi tentativi di contattare tali fornitori, in particolare PTPN. Una spiegazione analoga è stata fornita durante la visita di verifica presso il governo dell'Indonesia. Nonostante quanto precede, PTPN non ha mai presentato alla Commissione un'appendice B debitamente compilata.

(95) Di conseguenza, per quanto concerne la presunta fornitura di olio di palma greggio da parte della pubblica amministrazione per un corrispettivo inferiore all'importo che sarebbe adeguato, il governo dell'Indonesia non ha fornito le informazioni né gli elementi di prova necessari richiesti dalla Commissione nel suo questionario e durante la visita di verifica.

(96) In mancanza di sufficiente collaborazione, la Commissione non ha potuto raccogliere tutte le informazioni considerate rilevanti per i risultati della presente inchiesta. Più specificamente, la Commissione non è riuscita ad ottenere dal governo dell'Indonesia informazioni sul mercato dell'olio di palma sulla base di informazioni dirette comunicate dai fornitori di olio di palma greggio né dispone di informazioni complete sul ruolo di PTPN in questo mercato per quanto concerne l'industria del biodiesel.

(97) Il governo dell'Indonesia ha affermato di aver fornito dati aggregati relativi a PTPN che includevano anche i dati richiesti nell'appendice B del questionario. A tale riguardo la Commissione ha constatato che il governo dell'Indonesia ha fornito dati concernenti PTPN in risposta al questionario che hanno incluso informazioni sulla sua struttura di gestione, relazioni annuali e dati su transazioni. Tuttavia, la Commissione ha rilevato di non aver ricevuto le informazioni dettagliate richieste nell'appendice B del questionario che le avrebbero consentito di avere una visione esaustiva del ruolo di PTPN e degli altri pertinenti produttori sul mercato dell'olio di palma.

(98) Dopo aver ricevuto la lettera che lo informava della possibile applicazione dell'articolo 28 del regolamento di base, il governo dell'Indonesia ha risposto il 30 giugno 2019 fornendo le informazioni di cui all'appendice B per PTPN. La Commissione ha tuttavia osservato che la risposta è pervenuta molto tempo dopo la scadenza del termine per la presentazione di tali informazioni (12 marzo 2019, prorogato dalla Commissione al 14 marzo 2019) e dopo la visita di verifica presso la sede del governo dell'Indonesia. La Commissione ha pertanto ritenuto che le informazioni non fossero state presentate entro i termini, non fossero verificabili e che il governo dell'Indonesia non avesse agito con la massima diligenza ai sensi dell'articolo 28 del regolamento di base.

(99) In mancanza di informazioni contrarie da parte del governo dell'Indonesia, la Commissione si è basata in parte sui dati disponibili per le conclusioni concernenti questi aspetti dell'inchiesta, in conformità all'articolo 28 del regolamento di base.

3.3.3. Analisi

(100) Al fine di stabilire l'esistenza di una sovvenzione compensabile devono sussistere tre elementi: a) un contributo finanziario o un sostegno al reddito/ai prezzi, b) un vantaggio e c) la specificità (articolo 3 del regolamento di base) (15).

(101) Per il primo elemento, la Commissione ha esaminato se l'insieme delle misure adottate dal governo dell'Indonesia comporti un contributo finanziario costituito dalla fornitura di olio di palma greggio da parte della pubblica amministrazione ai produttori esportatori di biodiesel indonesiani per un corrispettivo inferiore all'importo che sarebbe adeguato, secondo l'articolo 3, paragrafo 1, lettera a), del regolamento di base, e/o se l'insieme delle misure adottate dal governo dell'Indonesia rientri nella categoria del sostegno al reddito o ai prezzi dell'industria del biodiesel, secondo l'articolo 3, paragrafo 1, lettera b), del regolamento di base.

3.3.3.1. Contributo finanziario

(102) Per prima cosa, la Commissione ha osservato che tutti i produttori esportatori acquistavano olio di palma greggio sul mercato interno da società collegate o indipendenti per trasformarlo in olio di palma deodorizzato sbiancato raffinato e successivamente in biodiesel.

(103) L'articolo 3, paragrafo 1, lettera a), punto iv), secondo trattino, del regolamento di base stabilisce che esiste un contributo finanziario se una pubblica amministrazione: «incarica o dà ordine a un ente privato di svolgere una o più delle funzioni illustrate nei punti i), ii) e iii), che di norma spettano alla pubblica amministrazione, e l'attività svolta non differisca in sostanza dalla prassi della pubblica amministrazione». Il tipo di funzioni descritte all'articolo 3, paragrafo 1, lettera a), punto iii), del regolamento di base si realizza quando «la pubblica amministrazione fornisce beni o servizi diversi dalle infrastrutture generali ovvero acquista beni […]». Queste disposizioni rispecchiano l'articolo 1.1, lettera a), 1), punti iii) e iv), dell'accordo sulle sovvenzioni e sulle misure compensative e andrebbero interpretate e applicate alla luce della pertinente giurisprudenza dell'OMC.

(104) Nella controversia sulle restrizioni USA all'esportazione (16), il panel dell'OMC ha stabilito che il significato ordinario dei due termini «incaricare» e «dare ordine», di cui all'articolo 1.1, lettera a), 1), punto iv), dell'accordo sulle sovvenzioni e sulle misure compensative, richiede che l'intervento della pubblica amministrazione integri un concetto di delega (nel caso dell'incarico) o di imposizione (nel caso dell'ordine). Il panel ha respinto l'argomentazione di «causa ed effetto» formulata dagli Stati Uniti e ha chiesto un intervento esplicito e positivo di delega o di imposizione.

(105) In un procedimento (17) successivo l'organo di appello ha tuttavia sostenuto che la sostituzione dei termini «incarichi» e «dia ordine» con i termini «deleghi» e «imponga» è una norma troppo rigida. Secondo l'organo di appello, quando una pubblica amministrazione conferisce una responsabilità a un organismo privato si esplica un «incarico», mentre un «ordine» si riferisce a situazioni in cui la pubblica amministrazione esercita la propria autorità su un organismo privato.

(106) In entrambi i casi, la pubblica amministrazione ricorre a un ente privato quale sostituto che eroga il contributo finanziario e nella maggior parte dei casi, ci si aspetterebbe che un incarico o un ordine dati a un organismo privato comportino una qualche forma di minaccia o di incentivo. Nel contempo, l'articolo 1.1, lettera a), 1), punto iv), dell'accordo sulle sovvenzioni e sulle misure compensative non consente ai membri di istituire misure compensative sui prodotti «quando la pubblica amministrazione si limita a esercitare i suoi poteri normativi generali» o quando l'intervento della pubblica amministrazione «può avere o non avere un risultato particolare, semplicemente in funzione di determinate circostanze fattuali e dell'esercizio della libera scelta da parte degli attori operanti in tale mercato». L'incarico e l'ordine implicano invece «un ruolo della pubblica amministrazione più attivo rispetto a semplici atti di incentivazione».

(107) Inoltre, l'OMC non ha ritenuto che il fatto di «lasciare una certa discrezionalità a un ente privato sia necessariamente in contrasto con il fatto di incaricare o dare ordine al medesimo ente privato […] (18). Anche se possono sussistere casi in cui il margine della discrezionalità lasciata all'ente privato è tale da rendere impossibile stabilire con certezza che tale ente privato è stato incaricato o ha ricevuto un ordine (di svolgere un particolare compito), si tratta di una questione fattuale/probatoria da affrontare caso per caso».

(108) In linea con tali decisioni dell'OMC, non tutte le misure di una pubblica amministrazione in grado di conferire vantaggi equivalgono a contributi finanziari a norma dell'articolo 3 del regolamento di base e dell'articolo 1.1, lettera a), dell'accordo sulle sovvenzioni e sulle misure compensative. Va provata l'esistenza di una politica o di un programma di una pubblica amministrazione intesi a promuovere il settore oggetto dell'inchiesta (in questo caso particolare l'industria del biodiesel/biocarburante), esercitando la propria autorità su enti pubblici o privati (nel caso specifico i produttori di olio di palma greggio) o conferendo loro la responsabilità di fornire olio di palma greggio all'industria del biodiesel per un corrispettivo inferiore all'importo che sarebbe adeguato.

(109) In sintesi, le pertinenti decisioni dell'OMC prevedono quanto indicato in appresso. i) Per accertare l'esistenza di un «contributo finanziario» a norma dell'articolo 1.1, lettera a), 1), dell'accordo sulle sovvenzioni e sulle misure compensative occorre concentrarsi sulla natura dell'intervento della pubblica amministrazione, piuttosto che sugli effetti o sui risultati di tale intervento (19). In altri termini, è ampiamente riconosciuto che le pubbliche amministrazioni intervengono nel mercato come autorità di regolamentazione e, così facendo, provocano effetti sul mercato e sui relativi operatori. In questo senso, ad esempio, una pubblica amministrazione può istituire legittimamente tasse all'esportazione intese a generare entrate nel caso di un prodotto di base molto competitivo sui mercati internazionali. Per contro, non è legittima l'imposizione di restrizioni all'esportazione quando appare evidente che l'uso di tale strumento, in combinazione con altri meccanismi intesi a trattenere le materie prime sul mercato interno e a costringere i fornitori a vendere a prezzi inferiori a quelli di mercato, rientra in un sistema più ampio elaborato dalla pubblica amministrazione per sostenere un particolare settore o una serie di settori e rafforzarne la competitività. Quindi, la natura dell'intervento della pubblica amministrazione, tenendo conto del relativo contesto, oggetto e scopo, è pertinente nella valutazione dell'elemento del «contributo finanziario». ii) «L'incarico» o «l'ordine» comporterebbero un intervento esplicito e positivo destinato a una parte particolare in relazione a un'attività o un compito particolare, diversamente dalla situazione in cui una pubblica amministrazione interviene nel mercato in una qualche forma e l'intervento può avere o non avere un particolare risultato in funzione delle circostanze fattuali e dell'esercizio della libera scelta da parte degli attori operanti in tale mercato. In ultima analisi, la questione fondamentale alla base dei concetti di incarico o ordine è se la condotta in esame, ossia il contributo finanziario sotto forma di fornitura di merci per un corrispettivo inferiore all'importo che sarebbe adeguato, si possa attribuire alla pubblica amministrazione o rientri comunque nell'esercizio della libera scelta degli operatori privati alla luce di considerazioni di mercato, come ad esempio restrizioni normative (20). iii) L'articolo 1.1, lettera a), 1), punto iv), dell'accordo sulle sovvenzioni e sulle misure compensative è, in sostanza, una disposizione antielusione e pertanto la constatazione di un incarico o di un ordine implica che la pubblica amministrazione conferisca una responsabilità a un ente privato o eserciti la propria autorità su di esso affinché esso eroghi un contributo finanziario. Nella maggior parte dei casi, ci si aspetterebbe che un incarico o un ordine dati a un ente privato comportino una qualche forma di minaccia o incentivo, che a sua volta potrebbe fungere da prova di un incarico o di un ordine (21). Tuttavia, è probabile che le pubbliche amministrazioni dispongano di altri strumenti per esercitare la propria autorità su un ente privato, che in alcuni casi possono essere «meno evidenti» rispetto a un'imposizione o non comportare il medesimo grado di coercizione (22). iv) Deve esistere un «nesso dimostrabile» tra l'intervento della pubblica amministrazione e la condotta dell'ente privato (23). Non esiste motivo per cui un incarico o un ordine di una pubblica amministrazione non debbano fondarsi su prove circostanziali (quali atti impliciti e informali di delega o imposizione), purché siano probanti e valide (24). A tale proposito, la prova dell'intenzione della pubblica amministrazione di sostenere settori industriali a valle (ad esempio, mediante politiche o decisioni dichiarate pubblicamente, o altri interventi governativi), o l'esistenza di altre misure governative che garantiscono un particolare risultato sul mercato (ad esempio, una restrizione alle esportazioni associata a una misura che impedisce agli operatori soggetti a tale restrizione di mantenere scorte dei propri prodotti), possono essere pertinenti per determinare l'esistenza di un «contributo finanziario» a norma dell'articolo 1.1, lettera a), 1), punto iv), dell'accordo sulle sovvenzioni e sulle misure compensative, in particolare come maniera indiretta di fornire beni, come previsto al punto iii). In alcune circostanze, un «orientamento» emanato da una pubblica amministrazione può costituire un ordine (25). La presenza di particolari effetti sul mercato (quali la riduzione dei prezzi) può essere anch'essa un fattore da tenere in considerazione unitamente a tutti gli altri elementi di prova disponibili, ivi compresa la possibilità di prevedere tali effetti in un particolare contesto. Infine, a seconda delle circostanze, un ente privato può decidere di non adempiere una funzione di cui è stato incaricato o che gli è stata ordinata, malgrado le possibili conseguenze negative. Questo comunque non dimostra di per sé che l'ente privato non abbia ricevuto l'incarico o l'ordine (26).

(110) In linea con tale giurisprudenza, la Commissione ha riesaminato molto attentamente la natura dell'intervento del governo dell'Indonesia (ossia se l'intervento del governo dell'Indonesia configuri un incarico o un ordine dato ai produttori di olio di palma greggio), la natura degli enti incaricati (ossia se i produttori di olio di palma greggio siano enti privati ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 1, lettera a), punto iv), del regolamento di base) e l'intervento degli enti cui è stato dato l'incarico o l'ordine (ossia se i produttori di olio di palma greggio cui è stato dato l'incarico o l'ordine forniscano olio di palma greggio all'industria del biodiesel indonesiano per un corrispettivo inferiore all'importo che sarebbe adeguato e fungano pertanto da sostituti del governo dell'Indonesia). Inoltre, la Commissione ha verificato se la funzione svolta è di norma di competenza della pubblica amministrazione, ossia se la fornitura di olio di palma greggio per un corrispettivo inferiore all'importo che sarebbe adeguato versato ai produttori di biodiesel in Indonesia sia un'attività svolta normalmente da una pubblica amministrazione e se tale funzione sia in linea, nella pratica, con le prassi normalmente seguite da una pubblica amministrazione, ossia se la fornitura effettiva di olio di palma greggio da parte dei produttori, nella pratica, differisca da quanto avrebbe fatto la pubblica amministrazione stessa.

3.3.3.2. Incarico od ordine dato ai produttori di olio di palma greggio dal governo dell'Indonesia

(111) In considerazione della giurisprudenza dell'OMC di cui ai considerando da 104 a 109, la Commissione ha esaminato in primo luogo se il sostegno del governo dell'Indonesia all'industria indonesiana del biodiesel sia effettivamente l'obiettivo di una politica governativa e non un semplice «effetto collaterale» dell'esercizio di poteri normativi generali. L'inchiesta ha esaminato in particolare se le distorsioni di prezzo constatate rientrassero tra gli obiettivi del governo o se i prezzi più bassi dell'olio di palma greggio fossero invece un sottoprodotto «involontario» dell'esercizio dei poteri generali di una pubblica amministrazione.

(112) Il sostegno all'industria del biodiesel è ottenuto mediante una serie di misure, principalmente attraverso la tassa e il prelievo all'esportazione imposti sull'olio di palma greggio e il fondo di sovvenzione del biodiesel.

(113) Il regime di tasse all'esportazione in materia di olio di palma greggio è stato introdotto per la prima volta dal governo dell'Indonesia nel 1994 e ha subito, da allora, numerosi cambiamenti significativi.

(114) Originariamente, la finalità della tassa all'esportazione era quella di garantire la soddisfazione della domanda locale e assicurare la stabilità dei prezzi dell'olio da cucina. Nel regolamento n. 128/PMK.011/2011 l'obiettivo era quello di proteggere l'approvvigionamento interno di olio da cucina e di sviluppare industrie manifatturiere a valle. La legislazione specificava in particolare quanto segue: «nel contesto del sostegno agli sforzi a valle dell'industria dell'olio da palma, al fine di aumentare il valore aggiunto a valle è necessario riorganizzare le tariffe dei dazi all'esportazione.»

(115) Dal 1994 in poi il regime indonesiano di tasse all'esportazione ha subito diverse modifiche, tra cui modifiche al prezzo minimo dell'olio di palma greggio per l'applicazione della tassa all'esportazione, modifiche dei tassi e modifiche alle modalità di calcolo a partire da una percentuale dei prezzi di vendita fino ad un importo nominale. La tassa all'esportazione è stata, infatti, originariamente introdotta dal decreto del ministero delle Finanze n. 439/KMK.017/1994. Nel luglio 1997 il decreto n. 300/KMK.01/1997 ha modificato la metodologia di calcolo della tassa all'esportazione e le esportazioni di olio di palma greggio sono state assoggettate a una tassa compresa tra il 7,5 % e il 22,5 % a seconda del prezzo di riferimento del governo dell'Indonesia. Nel settembre del 2007 la metodologia di calcolo della tassa all'esportazione è stata ulteriormente riveduta tramite il decreto n. 94/PMK.011/2007 e il decreto n. 128/PMK.011/2011. Nell'ultimo regolamento n. 13/2017, applicabile durante il periodo dell'inchiesta, il ministero delle Finanze ha definito una tariffa progressiva per le tasse all'esportazione che oscilla da 0 USD/tonnellata, quando il prezzo internazionale dell'olio di palma greggio è inferiore a 750 USD, fino a 200 USD/tonnellata, quando il prezzo dell'olio di palma greggio supera i 1 250 USD.

(116) Durante il periodo dell'inchiesta e ai sensi del decreto n. 13/2017, le tasse all'esportazione sull'olio di palma greggio e su altri prodotti a base di olio di palma erano espresse in USD anziché in percentuale sul prezzo. Inoltre, la tassa all'esportazione dell'Indonesia si applica quando il prezzo di riferimento del governo supera una determinata soglia di prezzo. Di conseguenza e come affermato dal governo dell'Indonesia nel contesto dell'inchiesta statunitense (27), «prezzi all'esportazione più elevati comportano aliquote tariffarie più elevate». Il governo dell'Indonesia ha pertanto collegato il regime delle tasse all'esportazione direttamente ai prezzi dell'olio di palma greggio sui mercati internazionali e non ad altri aspetti, quali ad esempio i livelli di produzione o l'impatto ambientale. Ne consegue che gli effetti sui prezzi pagati dai produttori esportatori non sono incidentali, bensì il risultato diretto e previsto delle misure concepite dal governo dell'Indonesia (28). In base alla legislazione applicabile durante il periodo dell'inchiesta, l'aliquota applicabile della tassa all'esportazione per l'olio di palma greggio era la seguente: Tabella 1 Tassa all'esportazione sull'olio di palma greggio Fascia di prezzo USD Nuovo regime USD/tonnellata < 750 0 750-800 3 800-850 18 850-900 33 900-950 52 950-1 000 74 1 000 -1 050 93 1 050 -1 100 116 1 100 -1 150 144 1 150 -1 200 166 1 200 -1 250 183 > 1 250 200 Fonte: la denuncia.

(117) Come spiegato in precedenza, nel 2015 il governo dell'Indonesia ha introdotto altresì un prelievo all'esportazione sull'olio di palma greggio e sui suoi derivati. Il prezzo del prelievo all'esportazione durante il periodo dell'inchiesta era pari a 50 USD per tonnellata sull'olio di palma greggio e a 30 USD per tonnellata sui prodotti raffinati. L'introduzione del prelievo all'esportazione è intervenuta in un periodo in cui i prezzi indonesiani erano pressoché identici ai prezzi mondiali. L'introduzione del prelievo all'esportazione consente ai produttori di biodiesel di acquistare olio di palma greggio a prezzi inferiori a quelli che sarebbero altrimenti disponibili. In effetti, il consumo interno è notevolmente aumentato nel 2016 rispetto al 2015 (cfr. tabella 2).

(118) Da una serie di documenti si evince che il governo dell'Indonesia ha esplicitamente perseguito il sostegno e lo sviluppo dell'industria del biodiesel come obiettivo strategico, in particolare cercando di ridurre il prezzo degli input produttivi (olio di palma greggio) praticato sul mercato interno e fornendo così un contributo finanziario ai produttori di biodiesel.

(119) A tale proposito, il governo dell'Indonesia ha rilasciato dichiarazioni pubbliche secondo le quali il sostegno all'industria del biodiesel è in effetti l'obiettivo, o uno dei principali obiettivi, del regime di tasse all'esportazione. La direzione generale indonesiana per le dogane e le accise ha spiegato pubblicamente che «gli obiettivi dei dazi all'esportazione consistono nel garantire la disponibilità di materie prime e nello stimolare la crescita dei settori industriali interni dell'olio di palma a valle» (29). La Commissione ha pertanto preso atto del fatto che il regime delle tasse all'esportazione è stato concepito e attuato proprio per sostenere le industrie a valle che utilizzano l'olio di palma, nel contesto delle quali la fabbricazione di biodiesel è parte integrante.

(120) Questo risultato dell'inchiesta è supportato anche da altre fonti pubbliche che hanno analizzato il regime delle tasse all'esportazione messo in atto dal governo dell'Indonesia. Ad esempio l'OMC nel suo ultimo riesame della politica commerciale dell'Indonesia ha concluso che «gli obiettivi strategici in merito alle tasse all'esportazione su materie prime comprendono la stabilizzazione dei prezzi, la promozione dello sviluppo di impianti di trasformazione a valle e la riduzione del tasso di esaurimento delle risorse non rinnovabili nel settore dell'estrazione mineraria». Nella sua relazione l'OMC ha inoltre osservato che «secondo le autorità [il governo dell'Indonesia], le tasse all'esportazione su materie prime primarie possono essere utilizzate per ridurre il prezzo interno dei prodotti primari al fine di garantire l'approvvigionamento di input produttivi intermedi a prezzi inferiori a quelli del mercato mondiale per le industrie di trasformazione nazionali. In questo modo, le tasse all'esportazione forniscono un incentivo allo sviluppo delle industrie nazionali di fabbricazione o trasformazione con esportazioni con valore aggiunto maggiore».

(121) Anche l'OCSE è giunta alla medesima conclusione nella sua relazione del 2010 sull'impatto economico delle limitazioni all'esportazione applicate alle materie prime, concludendo che «le tasse all'esportazione di olio di palma sono prelevate in Indonesia e in Malaysia con l'obiettivo di sostenere lo sviluppo delle industrie del biodiesel e dell'olio da cucina» e il Parlamento europeo ha constatato che «l'Indonesia e la Thailandia sono ricorse a tasse all'esportazione per ridurre il prezzo interno, rispettivamente, dell'olio di palma e del riso» (30).

(122) Per quanto concerne il prelievo all'esportazione, come spiegato nei considerando 64 e 65, il governo dell'Indonesia, pur non essendo stato in grado di fornire alcun elemento di prova a sostegno di tale affermazione, ha spiegato che tale prelievo viene riscosso per finanziare l'OPPF. La Commissione ha tuttavia ritenuto che si tratti essenzialmente di un meccanismo a sostegno dell'industria del biodiesel. Sebbene il mandato dell'OPPF sia più ampio rispetto al semplice sostegno a favore dell'industria del biodiesel, come spiegato nel considerando 77, la Commissione ha riscontrato elementi di prova attestanti che questa è stata di fatto la principale attività dell'OPPF durante il periodo dell'inchiesta: la grande maggioranza dei fondi dell'OPPF è stata infatti utilizzata per sostenere l'industria del biodiesel.

(123) Alla luce di tutte le considerazioni di cui sopra, la Commissione ha ritenuto che l'obiettivo del sistema di limitazioni all'esportazione istituito dal governo dell'Indonesia fosse effettivamente quello di sostenere direttamente e indirettamente l'industria del biodiesel e che tale circostanza non rappresenti semplicemente un «effetto collaterale» dell'esercizio di poteri normativi generali. Lungi dall'essere una misura di regolamentazione con la finalità di incrementare le entrate del governo, le restrizioni all'esportazione sono state concepite, introdotte e monitorate dal governo dell'Indonesia con l'obiettivo specifico di mantenere i prezzi dell'olio di palma greggio a un livello più basso, a vantaggio dei settori industriali a valle (31).

(124) Oltre al sistema di limitazioni all'esportazione da esso istituito, il governo dell'Indonesia interviene sul mercato per controllare di fatto i prezzi dell'olio di palma greggio attraverso la società di proprietà statale PTPN.

(125) Il governo dell'Indonesia sostiene che PTPN agisce come un operatore di mercato razionale quando vende l'olio di palma greggio sul mercato interno e opera in modo indipendente sul mercato. Tuttavia, gli elementi di prova di cui dispone la Commissione dimostrano che PTPN, allorché vende olio di palma greggio sul mercato interno, opera sotto la forte influenza del governo dell'Indonesia, fissando di fatto i prezzi di vendita.

(126) Come osservazione preliminare, come già spiegato nei considerando da 93 a 96, la Commissione ha sottolineato che PTPN non ha collaborato all'inchiesta e non ha presentato le informazioni richieste. Rappresentanti di PTPN hanno comunque partecipato alla visita di verifica presso il governo dell'Indonesia. In tale occasione, tanto PTPN quanto il governo dell'Indonesia hanno fornito alcune spiegazioni concernenti il funzionamento di PTPN, senza tuttavia addurre alcun elemento di prova a sostegno delle loro affermazioni. La Commissione ha basato pertanto la sua analisi sui dati disponibili.

(127) La Commissione ha cercato di reperire informazioni sulla proprietà da parte dello Stato e indizi formali di un controllo statale su PTPN. Essa ha valutato inoltre se tale controllo fosse stato esercitato in modo significativo. A tal fine la Commissione si è dovuta basare in parte sui dati disponibili, a causa del rifiuto del governo dell'Indonesia e di PTPN di fornire elementi di prova sul processo decisionale all'interno delle strutture di PTPN.

(128) PTPN è un gruppo di società di proprietà al 100 % dello Stato, che produce materie prime diverse, tra le quali l'olio di palma greggio. La Commissione ha riscontrato inoltre che PTPN è controllata direttamente dal governo dell'Indonesia. Nel corso della visita di verifica, il governo dell'Indonesia e PTPN hanno spiegato che il primo nomina tutti gli organi societari di PTPN. Più precisamente, il governo dell'Indonesia e PTPN hanno spiegato che: (a) il governo dell'Indonesia nomina direttamente l'intero consiglio di amministrazione di PTPN; (b) il consiglio di amministrazione è soggetto alla sorveglianza di un «consiglio di commissari», anch'esso nominato esclusivamente dal governo dell'Indonesia; (c) tutti gli organi aziendali rispondono al governo dell'Indonesia.

(129) In aggiunta a quanto precede, l'inchiesta ha inoltre dimostrato che il consiglio di amministrazione è responsabile di tutte le decisioni pertinenti adottate dalle società del gruppo PTPN, compresa la decisione sulla strategia di fissazione dei prezzi per la vendita di olio di palma greggio e sull'accettazione delle offerte per l'olio di palma greggio nel contesto del sistema di aste ulteriormente descritto nel considerando 132. Alla luce del sistema di governance societaria sopra descritto, la Commissione ha concluso pertanto che il governo dell'Indonesia controlla di fatto tutti i processi decisionali di PTPN, esercitando quindi un'influenza decisiva su quest'ultima.

(130) Sulla base delle informazioni disponibili, la Commissione ha pertanto concluso che PTPN è soggetta al controllo del governo dell'Indonesia.

(131) L'inchiesta ha inoltre comprovato che il governo dell'Indonesia ha esercitato un controllo significativo su PTPN in sede di fissazione e accettazione dei prezzi dell'olio di palma greggio, e che PTPN fissa i prezzi per tale prodotto sul mercato interno indonesiano.

(132) PTPN organizza infatti aste giornaliere per l'olio di palma greggio. Per accedere alla piattaforma online, le aziende devono registrarsi. Gli elementi di prova raccolti nel corso dell'inchiesta indicano che gli unici requisiti che le imprese devono soddisfare per registrarsi sono di natura finanziaria e mirano a garantirne la solvibilità. La Commissione ha concluso che il prezzo al quale l'olio di palma greggio viene venduto in tali aste è fissato dal governo dell'Indonesia e non riflette condizioni di mercato non falsate.

(133) La Commissione è giunta a tale conclusione in considerazione del processo decisionale di PTPN. In particolare il governo dell'Indonesia ha spiegato che PTPN, prima di avviare la procedura di offerta giornaliera, individua un «prezzo ipotetico» per quel giorno. La Commissione ha tuttavia verificato che PTPN non è obbligata a rifiutare offerte al di sotto di tale «prezzo ipotetico». Al contrario, quando il prezzo offerto dal potenziale acquirente è inferiore a tale «prezzo ipotetico», la questione è sottoposta al consiglio di amministrazione che può decidere di accettare l'offerta. La Commissione ha avuto conferma durante la visita di verifica che è prassi comune accettare tali offerte. In ogni caso, il fatto che le decisioni sui prezzi siano prese dal consiglio di amministrazione di PTPN in cui è rappresentato esclusivamente il governo dell'Indonesia indica che tale governo esercita un controllo significativo su PTPN e sulle sue modalità operative in materia di fissazione dei prezzi.

(134) Alla luce del fatto che il consiglio di amministrazione di PTPN è nominato e risponde al governo dell'Indonesia, la Commissione ha concluso che quest'ultimo stabilisce di fatto il prezzo dell'olio di palma greggio sul mercato interno.

(135) Dall'inchiesta è inoltre emerso che per effetto del controllo significativo esercitato dal governo dell'Indonesia, PTPN non agisce come un operatore razionale sul mercato. Dalle informazioni disponibili risulta che, seguendo le direttive del governo dell'Indonesia, PTPN ha operato in perdita negli ultimi anni. Qualsiasi operatore razionale, ancor più un operatore razionale con un'importanza così cruciale per il mercato dell'olio di palma greggio, che agisse razionalmente, avrebbe massimizzato i suoi profitti e non avrebbe operato in perdita.

(136) L'inchiesta ha altresì messo in evidenza che, con l'istituzione di una tassa e di un prelievo all'esportazione sull'olio di palma greggio, il governo dell'Indonesia mette ulteriormente PTPN in una situazione economicamente irrazionale, spingendola a vendere olio di palma greggio sul mercato interno a un prezzo inferiore a quello che avrebbe potuto ottenere in assenza di tali limitazioni all'esportazione. PTPN è pertanto privata della possibilità di compiere scelte razionali e indotta a ottemperare all'obiettivo strategico perseguito con l'istituzione della tassa e del prelievo all'esportazione.

(137) Alla luce di quanto precede, la Commissione ha pertanto concluso che PTPN è un ente pubblico (32). Dagli elementi di prova disponibili risulta che PTPN esercita le funzioni di una pubblica amministrazione al momento della vendita di olio di palma greggio sul mercato e determina il prezzo che tutti gli altri fornitori di olio di palma greggio sul mercato devono seguire, come avviene coerentemente e sistematicamente. Come spiegato nel considerando 142, dall'inchiesta è effettivamente emerso che nessun fornitore di olio di palma greggio dei produttori esportatori ha venduto a prezzi superiori al prezzo fissato da PTPN. Tale fissazione dei prezzi è in linea con la portata e il contenuto delle politiche del governo dell'Indonesia riguardo ai settori dell'olio di palma greggio e del biodiesel. Poiché i fornitori di olio di palma greggio non hanno fornito informazioni sufficienti a dimostrare il contrario, la Commissione ha concluso che essi hanno allineato i loro prezzi a quelli stabiliti da PTPN al fine di ottemperare all'obiettivo strategico fissato dal governo di mantenere i prezzi dell'olio di palma greggio artificiosamente bassi.

(138) In ogni caso, se PTPN dovesse essere considerata un ente privato, gli stessi elementi di prova dimostrerebbero che come minimo il governo dell'Indonesia ha incaricato o dato ordine a PTPN di fissare i prezzi dell'olio di palma greggio a un livello artificiosamente basso, ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 1, lettera a), punto iv), del regolamento di base.

(139) Dall'inchiesta è emerso inoltre che il prezzo giornaliero sul mercato interno dell'olio di palma greggio rispecchiava fedelmente il prezzo di aggiudicazione delle aste giornaliere di PTPN.

(140) La Commissione ha osservato che i dati relativi alle aste sono pubblicamente a disposizione di tutte le società registrate nel sistema informatico di PTPN, indipendentemente dal fatto che abbiano partecipato a singole aste e che le loro offerte siano state accettate o meno. La Commissione ha potuto constatare che PTPN pubblica il risultato dell'asta giornaliera sulla sua piattaforma online il giorno dell'asta sempre alle 15.30, indicando il prezzo unitario esatto di aggiudicazione per l'olio di palma greggio.

(141) Tutti i produttori esportatori hanno confermato di effettuare negoziazioni giornaliere per l'acquisto di olio di palma greggio con un fornitore non di proprietà dello Stato e che di norma tali negoziazioni si svolgono una volta che sono disponibili i risultati delle aste di PTPN e il prezzo di partenza della negoziazione è costituito dai prezzi giornalieri di PTPN. I produttori esportatori hanno altresì spiegato che le differenze di prezzo tra i prezzi di PTPN e il prezzo negoziato con il fornitore di olio di palma greggio indipendente sono principalmente dovuti a costi logistici differenti. A tale proposito, i produttori esportatori hanno spiegato che i prezzi di PTPN sono stabiliti per consegne effettuate principalmente a Dumai (sull'isola di Sumatra) e Belawan, che si trova in una posizione ideale in termini di logistica. Altri fornitori indipendenti possono essere situati in zone più remote, quali ad esempio l'isola del Borneo, e pertanto i costi logistici aumentano. Di conseguenza i produttori esportatori hanno spiegato che il prezzo di PTPN tiene conto di un adeguamento per i costi di trasporto.

(142) La Commissione ha potuto verificare che durante il PI il prezzo unitario pagato dai produttori esportatori ai produttori di olio di palma greggio non di proprietà dello Stato è stato sempre identico o inferiore al prezzo di PTPN per quel giorno.

(143) Sulla base di tutti gli elementi di prova disponibili la Commissione ha concluso che, di fatto, tutti i fornitori di olio di palma greggio indipendenti in Indonesia, a prescindere dalle loro dimensioni, allineano i loro prezzi a quelli giornalieri di PTPN e che qualsiasi scostamento rispetto agli stessi deriva principalmente da costi logistici.

(144) La giurisprudenza dell'OMC ha spiegato il concetto di ordine impartito a un ente privato come l'esercizio di autorità da parte di una pubblica amministrazione su un ente privato. Nella controversia US – Countervailing Duty on DRAMS, l'organo di appello ha spiegato che tale ordine comporta effettivamente un esercizio di autorità da parte della pubblica amministrazione, ma ha anche chiarito che un'interpretazione di «ordine» limitata a una «imposizione» sarebbe troppo restrittiva in quanto «(…) è probabile che le pubbliche amministrazioni dispongano di altri strumenti per esercitare l'autorità su un ente privato. Alcuni di questi strumenti possono essere meno evidenti rispetto a una «imposizione» o non comportare il medesimo grado di coercizione».

(145) La Commissione ha ritenuto che, con l'organizzazione di un meccanismo trasparente di fissazione dei prezzi, il governo dell'Indonesia per impartire ordini ai fornitori indonesiani di olio di palma greggio si avvalga di uno di tali strumenti meno evidenti ai quali fa riferimento l'organo di appello. Sulla base degli elementi di prova disponibili, la Commissione ha ritenuto che rendendo pubblico il prezzo unitario giornaliero dell'olio di palma greggio, il governo dell'Indonesia stabilisca di fatto un prezzo massimo al quale l'olio verrà venduto in quel determinato giorno. La trasparenza sul mercato consente agli acquirenti di conformare la propria condotta non acquistando olio di palma greggio da fornitori che chiedono un prezzo superiore a quello fissato dal governo dell'Indonesia.

(146) Inoltre, dall'inchiesta è emerso che, in termini di potere negoziale, il mercato è significativamente sbilanciato a favore degli acquirenti di olio di palma greggio. Il mercato dell'olio di palma greggio è in realtà piuttosto frammentato, considerando che il 40 % dell'offerta proviene da singoli agricoltori, dal 6 % al 9 % da PTPN e il resto da fornitori «di dimensioni maggiori» (rispetto ai singoli agricoltori) ma che detengono comunque quote di mercato modeste. Al contrario, in particolare per quanto concerne l'industria del biodiesel, gli acquirenti sono imprese più grandi che necessitano di volumi significativi di materie prime che in genere non possono soddisfare interamente con le loro forniture interne. In questo contesto, qualsiasi acquirente avrà un potere di acquisto significativo tale da poter resistere a qualsiasi tentativo da parte del suo fornitore di chiedere un prezzo superiore a quello fissato dal governo dell'Indonesia. Di conseguenza la Commissione ha concluso che, mediante la comunicazione in maniera trasparente dei prezzi giornalieri dell'olio di palma greggio, il governo dell'Indonesia fissi di fatto tramite PTPN i prezzi giornalieri massimi per tale prodotto in Indonesia. Tale prezzo di riferimento corrisponde agli orientamenti dati ai fornitori di olio di palma greggio di vendere il loro prodotto in Indonesia, in linea con gli obiettivi di politica pubblica perseguiti.

(147) La Commissione ha ritenuto che, con l'istituzione di una tassa e di un prelievo all'esportazione sull'olio di palma greggio, il governo dell'Indonesia metta i produttori di olio di palma greggio indonesiani in una situazione economicamente irrazionale, che li porta a vendere i loro prodotti sul mercato interno a un prezzo inferiore a quello che avrebbero potuto ottenere in assenza di tali limitazioni all'esportazione. Tali produttori sono pertanto privati della possibilità di compiere scelte razionali e sono indotti a ottemperare all'obiettivo strategico perseguito con l'istituzione della tassa e del prelievo all'esportazione.

(148) Se la tassa all'esportazione non è stata prelevata durante il periodo dell'inchiesta, il prelievo all'esportazione è stato riscosso. Tale circostanza ha influito sul comportamento dei fornitori di olio di palma greggio in quanto, imponendo tale prelievo, il governo dell'Indonesia ha di fatto ristretto la loro libertà di azione, limitando nella pratica il margine di decisione di tali fornitori in merito alla fissazione del prezzo al quale vendere i loro prodotti e ai mercati sui quali venderli. In assenza del prelievo all'esportazione, i produttori di olio di palma greggio che agiscono in modo razionale avrebbero cercato di massimizzare il proprio profitto esportando volumi ancora maggiori di olio di palma greggio anziché vendere la propria produzione sul mercato nazionale.

(149) Imponendo tali restrizioni, il governo dell'Indonesia ha impedito pertanto ai fornitori di olio di palma greggio di massimizzare il reddito che avrebbero potuto ottenere in assenza del prelievo all'esportazione.

(150) In linea con la conclusione dell'organo di appello nella controversia US – Countervailing Duty on DRAMS, la Commissione ha ritenuto che il governo dell'Indonesia impartisca ordini ai fornitori di olio di palma greggio ai sensi dell'articolo 1.1, lettera a), punto iv), dell'accordo sulle sovvenzioni e sulle misure compensative. In tal caso, infatti, l'organo di appello ha concluso che «può essere difficile individuare con precisione, ragionando per astratto, i tipi di azioni governative che costituiscono o meno un incarico o un ordine. La classificazione specifica usata per descrivere una determinata misura di una pubblica amministrazione non è necessariamente dispositiva. In effetti, come riconosciuto nel caso della Corea, in alcune circostanze, un «orientamento» emanato da una pubblica amministrazione può costituire un ordine. Nella maggior parte dei casi, ci si aspetterebbe che un incarico o un ordine dati a un ente privato comportino una qualche forma di minaccia o incentivo, che a sua volta potrebbe fungere da prova di un incarico o di un ordine. La determinazione della sussistenza di un incarico o di un ordine dipenderà dai fatti specifici del caso». Nel caso di specie, la Commissione, avvalendosi anche degli elementi di prova disponibili, ha concluso che il governo dell'Indonesia ha creato un sistema che induce i fornitori a vendere l'olio di palma greggio a un prezzo specifico, imponendo quindi loro di agire in tal senso. Come spiegato nei considerando 168 e 169, la Commissione ha stabilito che il prezzo pubblicato da PTPN costituisce il prezzo massimo applicabile sul mercato interno indonesiano ed è rispettato di fatto da tutti i produttori di biodiesel e di olio di palma greggio presenti sul mercato. Infine, con riferimento al requisito di una qualche forma di partecipazione da parte della pubblica amministrazione, occorre ricordare che PTPN è un ente pubblico e, di conseguenza, la sua attività può essere considerata un'attività del governo indonesiano sul mercato e l'attività di PTPN si qualifica in maniera evidente come un «nesso dimostrabile» tra la politica e la condotta degli enti privati coinvolti, che fungono da sostituti del governo dell'Indonesia nell'attuarne la politica.

(151) Con tali misure il governo dell'Indonesia induce pertanto i fornitori di olio di palma greggio a tenerlo in Indonesia in quanto essi non possono vendere ai prezzi più elevati che sarebbero praticati in Indonesia in assenza delle misure.

(152) In questo senso, i produttori di un input produttivo ricevono dal governo dell'Indonesia l'«incarico» o l'«ordine» di fornire beni agli utilizzatori nazionali di olio di palma greggio, segnatamente i produttori di biodiesel, per un corrispettivo inferiore all'importo che sarebbe adeguato. Ai produttori di olio di palma greggio è attribuita la responsabilità di creare in Indonesia un mercato interno caratterizzato da prezzi artificiosamente bassi.

(153) In altri termini, nell'applicare l'insieme delle misure descritte, il governo dell'Indonesia sa come i fornitori di olio di palma greggio risponderanno alle misure e quali saranno le conseguenze. La Commissione ha inoltre riscontrato che il governo dell'Indonesia interviene in modo attivo sul mercato dell'olio di palma greggio al fine di incoraggiare i fornitori privati a seguire le disposizioni loro imposte. Un articolo di stampa, ad esempio, ha reso noto che «il governo dell'Indonesia continua a promuovere la gestione sostenibile delle piantagioni di palma da olio grazie all'erogazione di 6,35 miliardi di IDR in fondi di reimpianto a favore di 135 piccoli coltivatori partner di Asian Agri». In tale articolo, il presidente dell'OPPF ha dichiarato che «la palma da olio è un settore di punta che contribuisce in modo significativo all'economia indonesiana. Dopo 25 anni, dobbiamo rinnovare il settore dell'olio di palma al fine di garantire un'elevata produttività secondo le esigenze dell'industria, lo sviluppo sostenibile e il miglioramento del benessere per i piccoli coltivatori e le comunità» (33). Da tale dichiarazione emerge chiaramente come il governo dell'Indonesia sostenga i produttori di olio di palma greggio essenzialmente a vantaggio dei produttori di biodiesel.

(154) Inoltre, da un altro articolo di stampa risulta che «l'Indonesia realizza attualmente un programma di sovvenzionamento del reimpianto di palme a favore dei piccoli coltivatori per contribuire a incrementare le rese senza ampliare le dimensioni delle piantagioni. Il governo intende reimpiantare 2,4 milioni di ettari di superficie coltivata a palma entro il 2025» (34), il che evidenzia ulteriormente come il governo dell'Indonesia stia sovvenzionando i produttori di olio di palma greggio per indurli a ottemperare agli obiettivi strategici.

(155) Anche se i fornitori di olio di palma greggio possono ridurre leggermente la produzione nazionale in risposta alle tasse all'esportazione e ad altre misure restrittive, la produzione non si è fermata né è diminuita in misura notevole. Al contrario, e salvo per il 2015, la produzione indonesiana di olio di palma greggio è aumentata costantemente di oltre il 5 % l'anno, e nel 2018 ha raggiunto 41 500 Mt. A tale proposito, l'articolo di stampa spiega che «oltre a riequilibrare le finanze pubbliche, il programma B20 mira anche a promuovere il consumo interno di olio di palma, sulla scia del calo dei prezzi di quest'anno» (35) dimostrando che il governo dell'Indonesia sostiene i fornitori di olio di palma greggio aumentando artificiosamente le loro vendite al fine di garantire che essi seguano le disposizioni loro imposte.

(156) La Commissione ha concluso che tale situazione è il risultato dell'incarico e dell'ordine impartito dal governo dell'Indonesia ai produttori di olio di palma greggio di fornire olio di palma greggio per un corrispettivo inferiore all'importo che sarebbe adeguato.

(157) A tale proposito la Commissione ha ritenuto che il semplice fatto che le tasse e/o i prelievi all'esportazione non siano menzionati esplicitamente nell'articolo 3, paragrafo 1, lettera a), del regolamento di base n