Relazione speciale n. 3/2000

sul Fondo sociale europeo e sul Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (sezione orientamento) - Misure a favore dell'occupazione giovanile, corredata delle risposte della Commissione

(In conformità dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, CE)

(2000/C 100/01)

INDICE

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Introduzione generale

1. Conclusioni e risoluzioni successive del Consiglio europeo - Essen 1994, Madrid 1995, Firenze 1996, Dublino 1996, Lussemburgo 1997, Vienna 1998 - e il trattato di Amsterdam hanno riaffermato che la lotta contro la disoccupazione è un compito prioritario della Comunità e dei suoi Stati membri. La parte prima della presente relazione verte sulle misure attinenti al Fondo sociale europeo (FSE). La parte seconda della relazione tratta degli aiuti attinenti al Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia, sezione orientamento (FEAOG-orientamento). L'obiettivo di questo controllo è consistito nell'esaminare e valutare la gestione, da parte della Commissione e degli Stati membri selezionati, delle misure relative al Fondo sociale europeo (FSE) destinate alla formazione dei giovani ed alla ricerca di un posto di lavoro, e delle misure relative al Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia, sezione orientamento (FEAOG-orientamento), a favore dell'insediamento dei giovani agricoltori.

Sintesi delle osservazioni sul controllo

2. L'introduzione dei piani nazionali di azione (PNA) ha dato la possibilità di coordinare e di "mirare" le politiche in materia di occupazione. Il monitoraggio e la valutazione degli effetti dell'FSE nel corso dell'attuazione dovrebbero migliorare costantemente i risultati. Nello sviluppo di questa politica la Commissione ha svolto un ruolo importante (paragrafo 23).

3. I giovani rappresentano uno dei principali gruppi mirati per gli aiuti dell'FSE. Tuttavia, il gruppo mirato non è definito chiaramente e, di conseguenza, le definizioni applicate dagli Stati membri variano fra programmi operativi (PO) e documenti unici di programmazione (DOCUP), nonché fra misure e sottomisure, mentre le fasce di età sono comprese fra 14 e 40 anni (paragrafo 24).

4. Il controllo della Corte e l'analisi, svolta dalla Commissione, della valutazione intermedia dell'attuazione delle misure FSE durante il periodo del quadro di sostegno comunitario 1994 - 1999 (QSC 2) hanno rilevato l'esistenza di una serie di carenze. Mancavano obiettivi sufficientemente chiari in merito ai gruppi mirati e sono necessari indicatori più significativi sui risultati conseguiti. È essenziale che gli Stati membri si occupino di queste deficienze e che la Commissione sorvegli i miglioramenti (paragrafi 26, 27 e 58).

5. Non vi è sinergia fra i Fondi, nei programmi operativi plurifondo, i programmi operativi e le iniziative comunitarie, nonché fra gli interventi negli Stati membri. Le autorità nazionali dovrebbero provvedere ad una gestione coordinata dei progetti, nei casi in cui un unico responsabile dei progetti si occupa di progetti in relazione a più obiettivi, circostanza che aumenterebbe l'efficacia e ridurrebbe il rischio di domande doppie. La Commissione non ha fatto sì che fossero sufficientemente integrate le attività delle direzioni generali responsabili dei fondi strutturali (paragrafi 30 - 34).

6. Non sono stati ancora chiusi programmi operativi che risalgono al quadro comunitario di sostegno per il 1989 - 1993 (QCS1). Riguardo al QCS2 (1994 - 1999), sussistono ancora casi in cui il cofinanziamento nazionale per le azioni finanziate dall'FSE registra ritardi e vi sono errori significativi nelle dichiarazioni sulle spese sostenute presentate dai responsabili della gestione dei progetti o dagli Stati membri alla Commissione. Le amministrazioni degli Stati membri continuano a non applicare correttamente le definizioni di "beneficiario finale" e di "spese sostenute". L'entità delle spese generali dichiarate dai responsabili della gestione dei progetti è spesso eccessiva. Nonostante le disposizioni regolamentari in materia, alcuni Stati membri non hanno provveduto allo svolgimento di controlli e mancano notifiche regolari delle irregolarità, benché secondo talune indicazioni esse siano in aumento. Le procedure di selezione e di sorveglianza dei progetti possono essere ancora migliorate (paragrafi 35 - 44).

7. Il sistema di gestione e di controllo di Youthstart è migliorato nella seconda fase (1997 - 1999), ma la sua realizzazione continua a soffrire di alcune deficienze della prima fase di selezione. Nel corso della seconda fase di selezione non si è tenuto conto delle lezioni della prima poiché i progetti completati erano pochi (paragrafi 51 - 52).

8. Sulla creazione di partenariati transnazionali validi per Youthstart hanno inciso negativamente differenze nel numero dei partner e la partecipazione di partner passivi, il cui contributo non è previsto ed è scarsamente noto. Problemi sono derivati anche dalle dimensioni dei progetti, dall'assenza di coordinamento dei partenariati e da una base di dati incompleta ed inaffidabile (paragrafi 52 - 55).

9. Mancano norme comuni sulle spese ammissibili per il coordinamento di Youthstart. Occorre migliorare la diffusione dei risultati, in modo che possano essere utilizzati in tutta l'UE. È pressoché impossibile valutare l'efficacia della transnazionalità (che rappresenta una delle principali ragioni di un'iniziativa comunitaria), poiché i vari progetti realizzati all'interno di un partenariato transnazionale sono valutati secondo criteri nazionali (paragrafi 56 - 58).

10. L'attuazione dell'IC "Occupazione" è stata coadiuvata dall'ufficio di assistenza tecnica. La Commissione dovrebbe far sì che l'esperienza e le conoscenze acquisite nell'attività dell'assistenza tecnica non siano perdute (paragrafo 59).

11. Il fatto di porre in essere talune agevolazioni finanziarie nell'ambito del FEAOG-orientamento, a favore dell'insediamento dei giovani agricoltori, è importante per lottare contro la disoccupazione di questo gruppo mirato. Gli aiuti agli investimenti agricoli sotto forma di sovvenzioni in conto capitale e/o di bonifici di interessi comportano procedure amministrative, nazionali e regionali, complesse. L'attuazione delle misure del FEAOG-orientamento è stata ritardata da approvazioni tardive dei programmi e da deficienze del controllo interno. I ritardi nella realizzazione dei progetti hanno avuto come conseguenza, in certi casi, che i beneficiari non hanno più potuto usufruirne (paragrafi 71 - 77).

12. Analogamente all'FSE, anche nell'ambito del FEAOG-orientamento mancano obiettivi chiari e indicatori significativi di efficacia (paragrafi 78 - 79).

Parte prima FSE

Introduzione

13. L'aiuto dell'FSE ai giovani può essere prestato tramite due sistemi principali: le attività della componente principale dell'FSE nell'ambito dei diversi obiettivi 1 - 6 e l'iniziativa comunitaria "Occupazione", in cui il settore Youthstart sostiene progetti a favore dei giovani.

14. Diversi tipi di azioni per coadiuvare la lotta contro la disoccupazione giovanile attuati dagli Stati membri sono cofinanziati dall'FSE. Ne sono esempi progetti che mirano a dare ai giovani qualifiche professionali e migliori capacità, azioni di consulenza e di orientamento, forme di lavoro legate all'apprendistato e alla formazione ed anche sovvenzioni ai datori di lavoro per il versamento dei salari. L'equilibrio fra questi diversi tipi di azioni è di competenza di ogni Stato membro, ma, con l'incoraggiamento della Commissione, gli Stati membri tendono sempre più ad integrare le azioni in causa(1).

Il controllo della Corte

15. Il controllo sulle misure a favore dell'occupazione giovanile è stato svolto presso la Commissione ed in cinque Stati membri beneficiari principali (Germania, Spagna, Francia, Italia e Regno Unito). Il controllo ha avuto come oggetto gli aspetti sia della sana gestione finanziaria, sia della legittimità/regolarità (definizione chiara degli obiettivi, valutazione dell'attuazione, ecc.). Elementi probatori sono stati tratti anche dai risultati di controlli espletati in riferimento alla Dichiarazione di affidabilità in 12 Stati membri. Inoltre, la Corte ha controllato il sostegno dato all'Iniziativa comunitaria (IC) Occupazione - Youthstart dall'ufficio di assistenza tecnica (UAT), incaricato di prestare aiuto a tutte le IC.

Istruzione ed occupazione giovanile

16. Nel 1996, 48 milioni di persone avevano un'età compresa fra 15 e 24 anni (la forcella utilizzata da Eurostat nei confronti statistici fra giovani e adulti) nell'Unione europea, di cui 22 milioni (46 %) erano potenzialmente attivi in termini di occupazione, mentre 26 milioni seguivano azioni di formazione e di istruzione. Cinque milioni erano disoccupati, ciò corrispondendo ad un tasso di disoccupazione giovanile del 22 %, pari a più del doppio di quello del gruppo di età 25 - 59. Nel 1998 il tasso della disoccupazione giovanile era sempre del 19,5 %. La tabella 1 illustra le statistiche relative ai tassi di disoccupazione.

Tabella 1

Cifre principali sulla disoccupazione

Tassi di disoccupazione in % della popolazione attiva

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Tassi di occupazione (15 - 64 anni) ( %)

(persone occupate/popolazione totale)

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Tassi di attività (15 - 64 anni) ( %)

popolazione attiva/popolazione totale

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Tassi di disoccupazione in % della popolazione attiva

(15 - 24 anni)

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17. L'importanza comparativa della disoccupazione giovanile risulta dalla tabella 1. Nel 1998 i tassi di disoccupazione giovanile più elevati nell'Unione europea(2) si riscontravano in Grecia (29,8 %), in Spagna (35,4 %), in Francia (26,6 %) e in Italia (33,2 %). Durante l'ultimo triennio la disoccupazione giovanile ha registrato un andamento discendente, con riduzioni significative per la Spagna, l'Irlanda, il Portogallo e la Finlandia(3).

La rilevanza in termini di bilancio

18. L'importo totale programmato per la spesa 1994 - 1999 dell'FSE ammonta a 49000 Mio ECU ai prezzi del 1999. La tabella 2 riporta gli importi totali dell'FSE la cui spesa annua era programmata nel periodo 1994 - 1997 nell'ambito del secondo quadro comunitario di sostegno (QCS2), insieme ai dati relativi all'esecuzione noti fino al novembre 1999.

19. Nelle regioni degli Stati membri non interessate dall'obiettivo 1, si utilizza l'obiettivo 3 come mezzo principale per attuare le misure dell'FSE. L'obiettivo 3 ha lo scopo di lottare contro la disoccupazione di lunga durata e di facilitare l'inserimento nella vita lavorativa dei giovani e delle persone escluse dal mercato del lavoro, nonché di favorire pari opportunità di occupazione per donne e uomini. Il finanziamento dell'obiettivo 3 dell'FSE è suddiviso fra persone della fascia di età 15 - 24 anni e quelle della fascia 25 - 65. In media circa il 37 % delle spese attinenti alla componente principale dell'FSE nell'ambito dell'obiettivo 3 è erogato per misure a favore dell'occupazione giovanile ed una percentuale analoga viene spesa per misure a favore dei disoccupati di lunga durata, cfr. la tabella 3. Il saldo della spesa dell'FSE attinente all'obiettivo 3 è destinato ad altre priorità della componente principale, come la parità di opportunità e le IC, progetti pilota innovativi ed assistenza tecnica.

Tabella 2

Utilizzo dei fondi dell' FSE per Stato membro e per quota

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Tabella 3

Ripartizione finanziaria dei settori principali "giovani" e DLD (disoccupazione di lunga durata) per Stato membro

Obiettivo 3 e percentuale di disoccupazione rispetto ai giovani attivi per Stato membro

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20. Per quanto riguarda i programmi operativi (PO) dell'obiettivo 1, sebbene comprendano misure che mirano particolarmente ad aiutare i giovani dalla fine degli studi al posto di lavoro, nonché a migliorare i sistemi d'insegnamento e di formazione esistenti, è impossibile individuare tutte le spese dell'FSE a favore dei giovani, in quanto non esiste una chiara distinzione delle misure fra i diversi gruppi di età; infatti, i PO si prefiggono di conseguire obiettivi regionali globali ricorrendo ai tre Fondi strutturali, anziché unicamente obiettivi relativi alle risorse umane, che rientrano nell'obiettivo 3.

La strategia dell'UE per la disoccupazione giovanile

La strategia del Consiglio

21. A seguito del Consiglio europeo speciale sull'occupazione, tenuto a Lussemburgo il 20 e 21 novembre 1997, il Consiglio doveva elaborare orientamenti, in conformità del nuovo titolo sull'occupazione nel trattato di Amsterdam, di cui dovevano tener conto le politiche nazionali in materia di occupazione(4). I primi orientamenti sull'occupazione (per il 1998) sono stati adottati il 15 dicembre 1997 e gli Stati membri hanno quindi preparato, adottato e diffuso i loro primi piani nazionali di azione (PNA) entro fine aprile 1998.

22. Il Consiglio ha adottato quattro linee di azione principali (i quattro "pilastri"):

a) migliorare la capacità d'inserimento professionale,

b) sviluppare l'imprenditorialità,

c) incoraggiare l'adattabilità delle imprese e dei lavoratori,

d) rafforzare le politiche in materia di pari opportunità.

In base ai quattro pilastri sono stati elaborati diciannove orientamenti, che stabilivano obiettivi specifici da sorvegliare regolarmente. Quattro di questi orientamenti trattano in particolare dell'occupazione giovanile(5).

Le analisi dei piani nazionali di azione da parte della Commissione

23. La Corte ha esaminato le analisi dei piani nazionali di azione degli Stati membri svolte dalla Commissione nel 1998. Nel giugno 1998 la Commissione ha concluso che i piani nazionali di azione erano vaghi, per cui era difficile accertare l'esistenza di una strategia e valutare la priorità delle misure, e che essi si riferivano a priorità politiche generali per "migliorare la capacità d'inserimento preofessionale", anziché per elaborare piani operativi. Inoltre, la maggior parte non aveva quantificato o specificato obiettivi e indicatori atti a mostrare l'entità dell'aiuto FSE da impegnare per il loro conseguimento, per cui era impossibile valutare l'efficacia delle misure in termini di FSE. La maggior parte degli Stati membri non ha presentato un'analisi sistematica degli interventi sostenuti dall'FSE. Nel settembre 1999 la Commissione ha confermato, nella sua analisi dell'anno 1998, che gli Stati membri riconoscevano che non erano stati fissati obiettivi concreti.

Il controllo della componente principale dell'FSE

La definizione di giovane

24. Nel creare una strategia comunitaria per l'occupazione giovanile è necessario definire la popolazione mirata dalle misure da attuare, ma l'attuale regolamento FSE [regolamento (CEE) n. 2084/93 del Consiglio(6)], in contrasto con l'articolo 2 del precedente regolamento FSE [regolamento (CEE) n. 4255/88], non prevede un limite di età specifico per i giovani. Dal controllo sono emersi casi in cui la definizione di "giovane" variava fra gli Stati membri ed all'interno degli stessi a seconda del Fondo, del PO o della misura; in Francia, ad esempio, alcune misure a favore dei giovani includevano persone di 40 anni, in Germania (Brandeburgo) di 27 e in Italia (Sicilia) di 32.

La valutazione dell'attuazione

25. Come sopra indicato, non sono stati fissati obiettivi appropriati e indicatori significativi di efficacia. In alcuni Stati membri(7), un piano complessivo per l'uso dei fondi dell'FSE a favore dei giovani nell'ambito dell'obiettivo 3 non era stato sufficientemente sviluppato ed applicato nelle regioni controllate. Questa situazione è confermata dall'esame, svolto dalla Commissione, dei piani nazionali di azione per l'occupazione. Sono sorti problemi analoghi nell'individuare l'attività totale svolta dall'FSE a favore dei giovani nelle regioni dell'obiettivo 1 esaminate in Germania e in Italia. In Spagna, un'azione cofinanziata ricorrendo ad aiuti all'occupazione ha creato, presumibilmente, molte migliaia di posti di lavoro permanenti, fra l'altro per giovani. La maggior parte degli aiuti è stata spesa per trasformare posti temporanei in posti permanenti.

26. La Germania (Brandeburgo), dove ogni anno circa 15000 giovani beneficiano di sovvenzioni all'occupazione con un contributo dell'FSE, dà un esempio di azioni non mirate. Gli aiuti sono accordati alla società di formazione, sotto forma di importo forfettario per tirocinante, pari ad un totale compreso fra 3000 e 7000 DEM (1500-3500 ECU) per l'intero periodo di formazione (in media tre anni). Le sovvenzioni sono state versate senza specificare le condizioni relative ai tirocinanti ed alle professioni. Si è così formata una certa mentalità assistenziale nel settore privato e sono sorti dubbi sulla creazione di posti di lavoro supplementari (posti per tirocinanti). Per evitare effetti di "peso morto" in futuro, le autorità del Brandeburgo hanno smesso di applicare la misura nel 1998, per concentrare i fondi su altre misure. Tuttavia, attualmente il 75 % circa di tutti gli apprendisti usufruisce di regimi di aiuto pubblici.

27. La Corte ha esaminato l'analisi, svolta dalla Commissione, delle valutazioni cui hanno proceduto gli Stati membri in merito ai giovani che hanno beneficiato delle misure di cui agli obiettivi 1 e 3(8). La Commissione (DG V) aveva riscontrato che, per l'obiettivo 1, i dati prodotti tramite i sistemi di sorveglianza esistenti erano insufficienti ai fini della valutazione. L'analisi mostra che i risultati e l'impatto dei programmi di rafforzamento dei sistemi d'istruzione sono stati scarsi ed occorre stabilire il nesso con i sistemi di formazione professionale.

28. La priorità dell'obiettivo 3 per i giovani non si riferisce ad un gruppo omogeneo, né per il loro status sul mercato del lavoro (disoccupati di breve durata, disoccupati di lunga durata, apprendisti), né per le loro qualifiche e/o esperienza professionale. Inoltre, si possono trovare giovani in altri gruppi mirati, ad esempio donne, esclusi, disoccupati di lunga durata. Le valutazioni della Commissione in merito all'obiettivo 3 hanno dato modo di constatare gravi lacune nei sistemi di sorveglianza sotto il profilo delle esigenze della valutazione. La maggior parte degli Stati membri incontra difficoltà nell'associare le informazioni provenienti da sistemi di sorveglianza nazionali differenti con i dati generalmente inattendibili sull'attuazione finanziaria dell'FSE.

29. I vari Stati e regioni procedono in misura diversa alla valutazione del progetto e del programma. La Commissione deve assistere gli Stati membri nel definire ed utilizzare gli indicatori di efficacia.

Il coordinamento degli aiuti dei Fondi strutturali

La sinergia fra i Fondi

30. Sussistono deficienze nel coordinamento gestionale della Commissione stessa. Nei PO plurifondo le direzioni generali della Commissione non applicano un metodo comune. Le misure negli Stati membri che integrano i vari fondi strutturali sono l'eccezione. La Commissione dovrebbe consigliare gli Stati membri sui modi opportuni per meglio integrare i diversi fondi.

31. I regolamenti(9) dei Fondi strutturali dispongono il coordinamento delle misure dei diversi Fondi con quelle della Banca europea per gli investimenti (BEI). In futuro i PNA dovrebbero rendere più trasparente il sostegno fornito dai vari fondi agli orientamenti sull'occupazione. Gli effetti sugli investimenti e sulla creazione di posti di lavoro relativi alla concessione, da parte della Comunità, di bonifici di interessi sui prestiti accordati dalla BEI alle piccole e medie imprese, nel quadro del suo strumento temporaneo di prestito, saranno trattati in un'altra relazione speciale.

32. Il Regno Unito ha creato il programma "New Deal", che è complementare alle misure FSE. Il controllo ha rilevato che l'FSE crea un onere amministrativo più pesante per i responsabili dei progetti che il New Deal.

La sinergia fra le attività dell'FSE

33. È necessario conseguire una certa sinergia fra le azioni dell'FSE ed i progetti posti in essere dall'obiettivo risorse umane 3 e le azioni dell'FSE attuate nelle stesse regioni nel quadro dell'obiettivo plurifondo 5b. Inoltre, occorre gestire la componente principale dell'FSE e l'FSE nelle IC in modo da ottenere un migliore flusso di idee innovative verso la componente principale dell'FSE e rendere coerenti le norme sul finanziamento.

34. Nel 1997 il Regno Unito ha affidato la gestione dell'obiettivo 3 agli uffici regionali. Gli obiettivi 1 e 2 erano già gestiti a livello regionale. Questo cambiamento ha facilitato la concentrazione e la sinergia fra gli obiettivi, ma esistono ancora carenze, poiché coloro che dispensano la formazione ed hanno progetti nell'ambito di più di un obiettivo non sono gestiti insieme ma separatamente. Questa struttura gestionale, che esiste in diversi Stati membri, dovrebbe essere migliorata, per accrescere l'efficacia della gestione globale e ridurre il rischio che siano presentate domande doppie.

Osservazioni specifiche sul finanziamento dell'FSE

35. In una serie di occasioni, in passato, la Corte ha rilevato carenze nei sistemi di finanziamento e di cofinanziamento dell'FSE. Le osservazioni esposte qui di seguito dimostrano che i problemi persistono.

36. Un fattore che incide sugli importi complessivi che gli Stati membri destinano alle azioni di formazione consiste nel modo in cui impostano il cofinanziamento nazionale dei progetti dell'FSE. Alcuni Stati membri si servono, come cofinanziamento nazionale(10), di indennità di disoccupazione od altre prestazioni sociali, che sarebbero state versate comunque. Anche se un cofinanziamento di questo tipo non è in contrasto con le norme dei regolamenti, non ne deriva un maggiore sostegno finanziario alle azioni dell'FSE(11).

37. Per far sì che le misure dell'FSE siano realizzate entro i termini e in conformità dei programmi, è necessario che gli Stati membri riesaminino l'utilizzo dei fondi e riferiscano in merito, il che non sempre si verifica. La relazione annessa alla richiesta della Francia per il pagamento del saldo 1997 dell'obiettivo 3 indicava che il tasso cumulativo di attuazione delle misure a favore dei giovani era sostanzialmente inferiore a quello relativo ai disoccupati di lunga durata (il 55,6 % contro il 73 %). Nella relazione lo Stato membro non ha espresso alcun commento e la Commissione non ha dato seguito alla questione.

38. Per quanto riguarda il PO della Sicilia, in Italia, la misura a favore dei giovani disoccupati in cerca di lavoro ha una dotazione di 222,7 Mio ECU per il periodo 1994 - 1999, cifra che rappresenta il 51,4 % dell'importo totale per il PO. Al 31 dicembre 1997 il tasso di esecuzione era solo del 41 % (92,3 Mio ECU). Nella relazione inviata dalla regione ed annessa alla domanda di pagamento non era data alcuna spiegazione, né vi erano prove che la Commissione avesse seguito la questione.

39. In Sicilia, secondo l'autorità di certificazione regionale, le dichiarazioni di spesa annuali sono state elaborate in base ai pagamenti che, secondo le dichiarazioni dei promotori, corrispondono a fatture quietanzate. I risultati del controllo evidenziano che ciò non corrisponde alla realtà:

- una parte delle spese dichiarate dai promotori (40 %) non corrispondeva a fatture quietanzate;

- peraltro, dall'esame della contabilità regionale per il 1995 e il 1996 risulta che, per questo periodo, vi è stato un ritardo nel versamento del cofinanziamento regionale. Questa osservazione mostra che persiste un problema già menzionato dalla Corte, malgrado gli sforzi compiuti dalla Commissione.

40. La richiesta di pagamento del saldo per il 1997, obiettivo 3, è stata presentata dalle autorità francesi alla Commissione il 29 giugno 1998. Una modifica, che ha aumentato il totale certificato di 21,2 Mio FRF (3,2 Mio ECU) è stata apportata il 16 settembre 1998. Al tempo stesso sono state apportate modifiche che hanno ridotto gli importi dovuti per il 1994, il 1995 e il 1996 a causa di un minor numero di beneficiari. Queste carenze nel sistema iniziale di registrazione e di notifica sono state eliminate dopo le attività di controllo ex post dello Stato membro. Inoltre, dal totale delle spese ammissibili dichiarate avrebbe dovuto essere detratta qualsiasi entrata proveniente dai progetti cofinanziati dall'FSE. Nella dichiarazione del 1997 figuravano entrate per 291,8 Mio FRF (44,5 Mio ECU), che avrebbero dovuto essere detratte dal totale delle spese ammissibili dichiarate, ma non lo sono state.

41. Le autorità del Regno Unito concedono un'indennità a chi cerca lavoro (assimilabile ad un'indennità di disoccupazione). Le norme che disciplinano il versamento di quest'indennità dispongono, fra l'altro, che il richiedente sia libero per occupare un posto di lavoro. Il diritto all'indennità decade se il richiedente lavora più di 16 ore alla settimana. La formazione e il lavoro (incluso quello non remunerato), per mettere in pratica la formazione teorica ricevuta, e studi svolti privatamente, se limitano la disponibilità del tirocinante, sono presi in considerazione nella norma delle 16 ore. Queste circostanze incidono sul tipo di corsi organizzati per i richiedenti dell'indennità in causa, in quanto, in generale, non superano un totale di 16 ore alla settimana, per evitare che i tirocinanti perdano l'indennità. Corsi di formazione limitati a 16 ore settimanali forse non costituiscono sempre il modo più efficiente e più efficace di formazione.

42. È necessario far sì che i costi dei progetti imputati alle spese generali siano ragionevoli e rispondano al criterio dell'economicità. Il quadro regolamentare delle spese generali(12) offre un certo margine d'interpretazione agli Stati membri ed ai responsabili della gestione dei progetti. Le spese generali variano a seconda del tipo di progetto, ad esempio rappresentano una parte importante delle spese per i progetti di orientamento e di consulenza, mentre sono notevolmente inferiori nel caso dei progetti che assegnano aiuti all'occupazione. La Corte ha esaminato un campione di domande per accertare l'entità delle spese generali. In alcuni Stati membri, come Francia e Germania, le autorità utilizzano importi teorici per tirocinante-ora; in tale situazione è impossibile stabilire gli importi assegnati alle spese generali.

43. In alcuni progetti tedeschi, nel Brandeburgo, le spese generali non sono state imputate, il costo essendo a carico dell'amministrazione, ed in generale erano inferiori al 10 %. Per quanto riguarda il PO gestito dal Ministero italiano dell'Università, si è constatato che le spese generali dell'Università di Catania (Sicilia) ammontavano al 32,7 %. Nel Regno Unito la percentuale richiesta per un progetto "college" era del 30 % circa. Di solito, le spese generali dei progetti nel Regno Unito erano comprese fra il 28 % ed il 50 %.

44. Il controllo della Corte ha dato modo di rilevare una serie di carenze nella gestione dei progetti dell'FSE da parte delle autorità degli Stati membri. Queste osservazioni riguardavano sia la legittimità e la regolarità delle operazioni, sia la relativa sana gestione finanziaria, ad esempio:

- ritardi nella realizzazione e nella chiusura dei programmi operativi;

- l'inosservanza del requisito di dichiarare le spese ammissibili sostenute;

- carenze nella gestione di progetti pluriennali;

- applicazione incoerente dei regolamenti, da cui consegue una mancata parità di trattamento fra gli Stati membri;

- carenze nei sistemi di presentazione delle domande, che aumentano il rischio di dichiarazione di spese inammissibili;

- attività di controllo insufficiente e mancato monitoraggio delle irregolarità;

- deficienze nella selezione e nella sorveglianza dei progetti.

La Commissione dovrebbe esaminare la possibilità di elaborare, tramite un esercizio pilota, "una carta" dei disoccupati e delle possibilità di lavoro, per meglio orientare il finanziamento dell'FSE e gli sforzi complessivi per l'occupazione.

L'iniziativa "Occupazione-Youthstart"

45. In questa parte della relazione viene esaminata l'attuazione del settore Youthstart dell'IC Occupazione(13). Durante il periodo 1994 - 1998 vi sono state due fasi di selezione, durante le quali sono stati scelti 1306 progetti. Il campione della Corte si riferiva alla prima fase di selezione, in cui sono stati presi in considerazione 495 progetti. La Corte ha scelto quattro partenariati transnazionali che coprono i cinque Stati membri ed ha visitato tutti i partner (nove in totale) per valutare l'attuazione.

Il ruolo e gli obiettivi di "Occupazione-Youthstart"

46. Youthstart è uno dei quattro settori dell'Iniziativa comunitaria Programma occupazione(14). Lo scopo di Youthstart consiste nell'aiutare gli Stati membri a sviluppare progetti per l'inserimento, nel mercato del lavoro, di giovani privi di qualifiche o di formazione ed a coadiuvare lo sviluppo di reti di partenariati e di esperienze. Questi progetti, finanziati dall'IC Occupazione, dovrebbero essere caratterizzati da transnazionalità, innovazione, un approccio dalla base, un effetto moltiplicatore ed una complementarità con azioni comunitarie connesse.

47. Dell'attuazione delle iniziative comunitarie sono principalmente responsabili gli Stati membri, che hanno istituito a questo scopo strutture nazionali di sostegno (che sono uffici di assistenza tecnica nazionali o talvolta regionali). Il ruolo della Commissione include il coordinamento e la sorveglianza dell'attuazione negli Stati membri. Per poter svolgere questo ruolo, la Commissione ha stipulato un contratto di assistenza tecnica finanziato dalla parte B del bilancio, per 5,6 Mio ECU l'anno, rinnovabile quattro volte (cioè 28 Mio ECU in totale).

La rilevanza in termini di bilancio

48. Il finanziamento, da parte dell'Unione europea, dell'Iniziativa Occupazione per il periodo 1994 - 1999 ammonta a 1835 Mio ECU (ai prezzi del 1996) ed il contributo per Youthstart è di 441 Mio ECU (24 %). La tabella 4 illustra l'esecuzione di bilancio del settore Youthstart per Stato membro. Un importo massimo del 4 % può essere speso per l'assistenza tecnica negli Stati membri, per sostenere la preparazione e l'attuazione dei progetti, e dovrebbe far sì che venga seguito un approccio coordinato.

Tabella 4

Esecuzione del bilancio di "Youthstart"

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Il controllo sull'attuazione di Occupazione-Youthstart

I limiti di età applicabili al programma "Occupazione-Youthstart"

49. Una comunicazione della Commissione agli Stati membri(15) definisce come gruppo mirato i giovani di età inferiore ai 20 anni. Questo limite può variare: "In casi assolutamente eccezionali e debitamente giustificati, gli Stati membri hanno facoltà di includere giovani di età superiore ai 20 anni...". Alcuni Stati membri hanno modificato il limite di età per Youthstart. Ad esempio, la Germania (Brandeburgo) ha ammesso ai progetti giovani fino ai 26 anni, mentre il limite di età in Grecia è di 24 anni e l'Austria, in alcuni casi, ha ammesso giovani di 15 - 17 anni.

La procedura di selezione

50. I progetti sono scelti dagli Stati membri. I responsabili della gestione dei progetti selezionati si mettono quindi in contatto fra loro per creare partenariati transnazionali. Per facilitare la ricerca dei partner, l'ufficio di assistenza tecnica della Commissione ha creato una base di dati chiamata "Modulo consolidato", che contiene informazioni(16) sui singoli progetti. Durante la prima fase di selezione, nel 1995, sono stati scelti 486 progetti e nel corso della seconda fase, nel 1997, 804 progetti.

51. La procedura di selezione, nella seconda fase, dei progetti finanziati dall'IC Occupazione ha registrato progressi significativi nel coordinamento fra gli Stati membri, in particolare grazie all'introduzione di un calendario comune, all'impiego di una base di dati comune per fondare i partenariati transnazionali ed alla soppressione dell'obbligo di indicare in anticipo i partner transnazionali. Tuttavia, permangono altre caratteristiche che incidono negativamente sull'attuazione dei progetti:

a) pochi Stati membri esigono che nella proposta sia indicata l'identità dei due partner e sia descritto il lavoro che i partner proposti devono svolgere;

b) l'FSE potrebbe essere impiegato per finanziare la ricerca di progetti in partenariato. È quanto hanno fatto sei Stati membri, ma i fondi per progetto variavano fra 2500 ECU in Belgio e 14000 ECU nel Regno Unito, per cui ne è conseguito un trattamento diseguale per i responsabili della gestione dei progetti;

c) la Commissione non ha dato orientamenti sui fondi da porre a disposizione per la cooperazione transnazionale. Ciò ha portato a notevoli differenze negli importi posti a disposizione dei promotori dei progetti per preparare il partenariato transnazionale.

52. Il sistema di selezione non dà ancora un'assistenza totale alla creazione di partenariati transnazionali validi. Attualmente non si provvede in misura sufficiente ad un coordinamento globale dei partenariati transnazionali, sotto il profilo della pianificazione, del bilancio, della valutazione, dell'attuazione e della diffusione. Spesso la componente transnazionale consiste in una visita ai partner ed in uno scambio di informazioni sulle attività svolte. È raro che sia sviluppato un progetto comune.

La mancanza di informazioni affidabili

53. I dati attinenti ai partenariati transnazionali contenuti nel "modulo consolidato" a cura dell'ufficio di assistenza tecnica della Commissione, sono inaffidabili, in quanto si basano su informazioni fornite in relazione ai singoli progetti e non ai partenariati transnazionali. Alcuni progetti indicavano altri progetti come rispettivi partner, ma questi ultimi non presentavano informazioni reciproche analoghe. Date le circostanze, la Commissione non è al corrente del numero di partenariati creati e neppure dei progetti esistenti all'interno di essi. Indicazioni dell'inaffidabilità dei sistemi, come il fatto che 7 progetti nella prima fase di selezione e 87 progetti nella seconda erano stati finanziati, sebbene la documentazione indicasse che erano privi di partner, non sono state oggetto di sorveglianza. Dato che la cooperazione tramite i partenariati transnazionali è uno degli elementi chiave delle IC, questa apparente assenza di informazioni di base sottolinea una deficienza importante del sistema, cui si dovrebbe porre rimedio.

54. Dopo la creazione di un partenariato transnazionale, uno o più partner possono abbandonare il progetto rispettivo. In generale, queste informazioni non sono inserite nella base di dati. Pertanto, le parti responsabili dell'attuazione delle IC non sono a conoscenza dello sviluppo di un partenariato. Nel caso di alcuni partenariati i progetti dei partner non erano stati selezionati dalla struttura nazionale di sostegno. Questi partner, che non sono stati approvati, non sono finanziati da Youthstart e, sebbene i partner possano partecipare intensamente ad un progetto selezionato, le strutture gestionali di Youthstart non dispongono di informazioni complete sugli stessi. In effetti, i vari partner non sempre sanno che nel progetto operano partner che non sono stati approvati.

55. La Corte ha già criticato in passato(17) il fatto che i partenariati transnazionali non affidano ad uno dei partner il compito di coordinare e gestire il partenariato.

Il coordinamento e la diffusione

56. A seconda dello Stato membro l'interpretazione delle spese ammissibili varia. In uno Stato membro, ad esempio, le spese per un coordinatore esterno non sono ammissibili, in altri lo sono. In uno dei partenariati controllati ne è conseguito che le spese di coordinamento sono state pagate dal progetto in uno Stato membro, e ne è poi stato chiesto il rimborso in un altro Stato membro.

57. Per ottenere un effetto moltiplicatore la diffusione è importante, ma non si esige che ogni progetto predisponga un bilancio separato per tali attività. Secondo i responsabili della gestione dei progetti, la diffusione è principalmente di competenza della struttura di sostegno nazionale, ma quest'ultima non provvede ad una diffusione sistematica. La Commissione dovrebbe favorire maggiormente l'approccio che prevede di ricercare attivamente le possibilità di applicazione dei risultati dei progetti nella componente principale dell'FSE.

La valutazione intermedia

58. I risultati principali del controllo della Corte sono stati confermati dalla valutazione intermedia della Commissione, che ne ha tratto le seguenti conclusioni:

a) vi erano ritardi nell'avviamento dei progetti, sebbene fossero stati compiuti progressi nel caso dei progetti scelti nella seconda fase di selezione;

b) vi era una mole di lavoro amministrativo pesante, dovuta al carattere della procedura di selezione;

c) esistevano problemi nello sviluppo dei partenariati transnazionali;

d) la strategia di diffusione dei risultati dovrebbe essere migliorata;

e) vi erano procedure di sorveglianza insufficienti da parte di alcuni Stati membri;

f) sono necessari maggiori sforzi per sviluppare gli indicatori di successo.

L'assistenza tecnica

59. La Commissione non ha posto in essere una procedura specifica che consenta di sorvegliare gli importi totali spesi per l'assistenza tecnica in relazione alle IC negli Stati membri. Sarebbe opportuno creare un sistema per il monitoraggio dell'esecuzione di queste spese.

60. La data limite che la Commissione e gli Stati membri devono rispettare per impegnare le spese delle IC è il 31 dicembre 1999. La data limite per la realizzazione dei progetti è il 31 dicembre 2000 e quella per la presentazione della domanda di rimborso finale da parte degli Stati membri è il 30 giugno 2001. Poiché il contratto dell'assistenza tecnica termina prima della conclusione dei progetti, la Commissione dovrebbe far sì che questa situazione non incida negativamente sul completamento di questa iniziativa comunitaria.

Parte seconda FEAOG-Orientamento

Introduzione

61. Secondo Eurostat(18), nel 1997 vi erano circa 7,4 milioni di aziende agricole nell'Unione europea a 15, di cui 6,8 milioni erano di proprietà di imprenditori agricoli. Più del 55 % degli agricoltori aveva un'età superiore ai 55 anni e solo il 7,6 % aveva meno di 35 anni, mentre il 28,4 % aveva più di 65 anni (cfr. la tabella 5).

Tabella 5

Numero di imprenditori agricoli per gruppo di età nell' Unione europea

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62. Il tasso di occupazione media nell'agricoltura è sceso dal 5 % della popolazione in età lavorativa (persone dai 15 ai 64 anni) nel 1985 al 3,1 % nel 1997 (cfr. la tabella 6) ed è variato nel 1997 dall'11,4 % in Grecia all'1,3 % nel Regno Unito e in Belgio. La tabella 7 indica il numero di giovani agricoltori che usufruiscono di aiuti nell'ambito delle misure pertinenti dal 1994 al 1997.

Tabella 6

Occupazione totale nel settore agricolo in percentuale della popolazione totale in età lavorativa (15 - 64 anni)

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63. Le difficoltà amministrative e finanziarie che i giovani incontrano nel rilevare un'azienda agricola sono aggravate da importanti problemi sociali e strutturali. L'acquisto o la locazione di terreni fertili, i miglioramenti tecnici e gli investimenti a fini di specializzazione e l'acquisto di quote di produzione, per accrescere la competitività dell'azienda, sono molto costosi. Nelle zone rurali la mancanza di servizi sociali essenziali (sanità, istruzione, tempo libero, trasporti ecc.) porta allo spopolamento. Inoltre, a causa delle difficili condizioni di lavoro e di un reddito precario, i giovani non sono attratti dall'attività agricola.

64. L'Unione europea ha istituito una serie di misure per aiutare i giovani agricoltori in particolare. Le più importanti sono quelle finanziate dall'obiettivo 5a (miglioramento delle strutture agrarie), che hanno lo scopo di aiutare gli agricoltori a rilevare un'azienda agricola. Il regolamento (CE) n. 950/97 del Consiglio [che ha sostituito il regolamento (CEE) n. 2328/91] concede aiuti all'insediamento di giovani agricoltori (di età inferiore ai 40 anni) mediante un regime di aiuti agli investimenti nelle aziende agricole, comprendente: aiuti agli investimenti sotto forma di sovvenzioni in conto capitale o di bonifici di interessi (articolo 7), aiuti per il primo insediamento sotto forma di sovvenzione in conto capitale (articolo 10) e un aiuto supplementare per gli investimenti (articolo 11). Queste disposizioni hanno lo scopo di migliorare la vitalità delle aziende agricole individuali e sono destinate sia agli agricoltori già in attività, sia ai giovani agricoltori che si insediano in agricoltura per la prima volta. Nel 1997 i giovani agricoltori di età inferiore ai 35 anni erano 521810(19). Secondo i dati della Commissione, gli aiuti complessivi concessi in virtù degli articoli 10 e 11, sono ammontati a 956,8 Mio ECU per il periodo 1994 - 1997. Circa 25000 giovani agricoltori beneficiano di questi aiuti ogni anno. Per usufruire degli aiuti agli investimenti, gli agricoltori devono presentare un piano di miglioramento materiale (PMM) ed ottenerne l'approvazione (cfr. la tabella 8).

Tabella 7

Regolamento (CE) n. 950/97 - Aiuti all'insediamento dei giovani agricoltori (articolo 10) - Aiuti supplementari agli investimenti dei giovani agricoltori (articolo 11)

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Tabella 8

Aiuti finanziari all'insediamento dei giovani agricoltori nell'Unione europea

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65. Questi aiuti dovrebbero rispettare i principi della riforma della PAC e, precisamente, razionalizzare le strutture agricole ed evitare eccedenze.

Il controllo della Corte

66. In questa parte sono esaminate le misure adottate dalla Commissione, in coordinamento con gli Stati membri, per garantire una gestione efficiente delle risorse del FEAOG-orientamento destinate ad aiutare i giovani agricoltori che intendono dedicarsi all'agricoltura come attività economica principale. Nel corso del controllo sono state esaminate sia la sana gestione finanziaria, sia la legittimità e la regolarità.

67. Il controllo è stato svolto presso la Commissione (DG VI) ed in cinque Stati membri (Germania, Spagna, Francia, Irlanda ed Italia), dando particolare rilievo alle regioni dell'obiettivo 1, ed è stato basato sull'esame di un campione rappresentativo di beneficiari finali.

L'applicazione degli articoli 10, 11 e da 26 a 28 del regolamento (CE) n. 950/97 del Consiglio

68. Per l'applicazione del regolamento (CE) n. 950/97 le autorità nazionali hanno pubblicato alcuni orientamenti. La tabella 8 illustra le diverse opzioni e gli importi massimi che i beneficiari ammissibili possono ottenere nel presentare la domanda di aiuto all'insediamento. L'entità degli aiuti varia anche fra regioni diverse degli stessi Stati membri.

69. Fra il 1994 ed il 1997 tutti gli Stati membri hanno applicato il regime di aiuto di cui all'articolo 10 tranne il Regno Unito ed i Paesi Bassi. Alla fine del 1997 il totale dei beneficiari in virtù dell'articolo 10 era 87281 (cfr. la tabella 7, nota a piè di pagina n. 4). Questo numero tende ad aumentare in Grecia, Spagna, Irlanda, Portogallo e in particolare in Francia, mentre diminuisce in Germania e in Austria. La Francia presenta il numero più elevato di giovani agricoltori che usufruiscono degli aiuti (37 %), seguita dalla Spagna (18,4 %) e dalla Germania (12,7 %), mentre per l'Italia si tratta solo del 4,6 %. In virtù dell'articolo 11, nello stesso periodo hanno beneficiato di aiuti 34259 giovani agricoltori, che per la maggior parte erano situati in Spagna (20,6 %), in Francia (30 %) ed in Portogallo (11,8 %) (cfr. la tabella 7).

70. Le sovvenzioni dirette sono preferite ai bonifici di interessi su prestiti. Una delle ragioni indicate risiede nel fatto che le sovvenzioni dirette non comportano le procedure amministrative lunghe e complesse, né i controlli che i bonifici di interessi richiedono.

71. Tuttavia, la Corte ha rilevato in diverse occasioni, per l'ultima volta nella sua relazione annuale sull'esercizio 1997 (paragrafo 3.21), che in generale, nel caso degli aiuti strutturali, era opportuno dare un ruolo adeguato ai prestiti e coordinarli con le sovvenzioni. In questo contesto, un'applicazione rigorosa dell'articolo 5, paragrafo 1, lettera c), del regolamento (CE) n. 950/97 rafforzerebbe ulteriormente l'efficacia del coordinamento fra prestiti attivi e passivi come strumenti di sostegno per i giovani agricoltori [nel quadro dell'articolo 11 del regolamento (CE) n. 950/97].

La definizione della data d'insediamento

72. In conformità dell'articolo 10, paragrafo 1, lettera c), del regolamento (CE) n. 950/97: "Gli Stati membri possono concedere aiuti per il primo insediamento ai giovani agricoltori che non hanno ancora compiuto 40 anni, a condizione che la qualificazione professionale... raggiunga un livello sufficiente al momento dell'insediamento o al più tardi due anni dopo l'insediamento". Tuttavia, la circolare regionale di applicazione in Sicilia (approvata dalla Commissione) stabiliva che l'agricoltore, per poter beneficiare degli aiuti del FEAOG-orientamento, doveva aver acquisito la qualificazione professionale al più tardi due anni dopo la notifica della concessione dell'aiuto da parte della Regione. Poiché la notifica della decisione di concessione da parte della Regione al beneficiario è stata ritardata fino a due anni, i beneficiari hanno completato la formazione professionale dopo la data limite e tre dei sei beneficiari controllati in Sicilia non avrebbero dovuto essere considerati ammissibili (per due, qualifiche professionali ottenute dopo la data limite regolamentare di 2 anni dalla data di insediamento, mentre uno non aveva ottenuto le qualifiche richieste).

73. In Andalusia le autorità regionali hanno interpretato il concetto di primo insediamento nel senso di data della decisione di concessione dell'aiuto, il che non è conforme agli orientamenti nazionali stabiliti dal Ministero dell'agricoltura. Inoltre, risulta più difficile verificare la data di inizio della formazione professionale.

La mancanza di pista di controllo per le sovvenzioni di bonifici di interessi

74. Gli articoli 10 e 11 del regolamento consentono, a talune condizioni, ai beneficiari degli aiuti per i giovani agricoltori di combinare un premio unico ed un bonifico di interessi per prestiti contratti. Gli Stati membri che si avvalgono di questa facoltà, presentano ogni anno una domanda al FEAOG-orientamento, per ottenere il rimborso della rispettiva quota-parte del bonifico di interessi versato.

75. Così, in Francia, le banche autorizzate presentano alle autorità francesi responsabili della gestione conti in cui sono fatturati i bonifici di interessi. Tuttavia, le autorità francesi si fanno rimborsare dal bilancio del FEAOG non in base alle spese sostenute (dichiarate dalle banche), come disposto all'articolo 21 del regolamento (CEE) n. 2082/93(20), ma in base ad un calcolo matematico indipendente eseguito dalle autorità stesse (DDA)(21). Lo stesso dicasi per quanto riguarda i prestiti concessi a titolo dell'articolo 7 del regolamento (CE) n. 950/97, che non riguarda i giovani agricoltori.

I sistemi di controllo interno

Difficoltà di programmazione, ritardi e carenze del controllo interno

76. L'approvazione tardiva da parte della Commissione, il 28 settembre 1995, dei programmi operativi ha comportato la realizzazione tardiva delle misure in causa. In Sicilia, per il 1995 l'attuazione delle misure relative ai giovani agricoltori (articoli 10, 11 e 28) è stata pari all'1,3 % della spesa totale anziché al 50 % inizialmente perseguito.

77. In Spagna, in occasione del controllo sulle procedure di certificazione delle spese fra i livelli regionale, nazionale e comunitario, la Corte ha constatato la presenza di errori nelle dichiarazioni rilasciate nel 1997 dalla autorità nazionali e relative all'applicazione degli articoli 10 e 11 del regolamento (CE) n. 950/97 per l'Andalusia.

Le valutazioni

78. In Spagna era previsto che l'attuazione del regolamento (CE) n. 950/97 sarebbe stata valutata dallo Stato membro nel corso del 1999. Alcune conclusioni sulla valutazione intermedia del PO globalmente denotano la mancanza di indicatori omogenei e indicano che l'efficacia del PO è misurata solo in base al grado di esecuzione finanziaria e non all'effetto reale delle azioni.

79. In Italia, una relazione in cui si valutava l'attuazione del regolamento (CE) n. 950/97 è stata elaborata nell'agosto 1998 e riguardava solo le regioni italiane che non rientrano nell'obiettivo 1. In Irlanda, uno studio in merito alla valutazione per il periodo 1994 - 1996, pubblicato nel febbraio 1997(22), affermava che il regime di aiuto al primo insediamento non aveva dato un contributo significativo alle cessioni anticipate di aziende ai giovani agricoltori. Lo studio concludeva che l'obiettivo principale del regime consiste nell'inserimento dei giovani nell'agricoltura, ma che è molto difficile trovare un qualsivoglia effetto aggiunto dal regime.

Parte terza Conclusioni

80. Nella relazione annuale sull'esercizio finanziario 1995 (GU C 340 del 12.11.1996, capitolo 6, paragrafo 6.135) la Corte aveva già osservato che le risorse destinate alla politica sociale europea non erano programmate e utilizzate in modo strettamente finalizzato al conseguimento del fine prioritario della lotta contro la disoccupazione e raccomandava una revisione approfondita dei metodi seguiti dalla Commissione e dagli Stati membri per assegnare e versare gli aiuti. Da controlli eseguiti nel 1998 è risultato che nell'attuazione del Fondo sociale europeo permangono problemi considerevoli. L'impatto dell'FSE sulla lotta contro la disoccupazione giovanile, che rappresenta secondo le stime il 40 % della spesa dell'FSE, non è noto. È necessario che la Commissione e gli Stati membri continuino a migliorare la destinazione dei finanziamenti, la definizione di obiettivi chiari, ad assicurare che siano disponibili dati affidabili e che i diversi tipi di attività finanziaria siano integrati. Grazie a tali miglioramenti i Fondi strutturali avranno un migliore impatto.

81. La valutazione intermedia ha avuto in sostanza un effetto troppo esiguo sull'attuazione della politica nell'attuale periodo di programmazione (1994 - 1999). Il procedimento di valutazione - che ora dovrebbe comprendere le valutazioni finali delle misure - dev'essere posto in atto con maggiore efficacia dalla Commissione e dagli Stati membri se deve influire sulla politica nel corso del prossimo periodo di programmazione.

82. I risultati del controllo sul finanziamento dell'FSE mostrano che occorre adoperarsi in misura ben maggiore per conseguire miglioramenti sostanziali nell'attuazione delle azioni FSE per i giovani da parte degli Stati membri. Fondamentalmente ciò significa migliorare le procedure di selezione e di sorveglianza dei progetti, eliminare i problemi associati al finanziamento di corsi pluriennali ed all'inidoneità di alcune norme nazionali che incidono sui progetti dell'FSE, applicare correttamente la definizione di "beneficiario finale" e di "spese sostenute" e controllare meglio il livello spesso elevato delle spese generali. La Commissione e gli Stati membri devono considerare i modi opportuni per assicurarsi che il livello delle spese generali dichiarate dai responsabili della gestione dei progetti sia giustificato.

83. Nella relazione annuale sull'esercizio finanziario 1995 (GU C 340 del 12.11.1996, capitolo 6, paragrafo 6.136), la Corte ha affermato che non esistevano sanzioni efficaci nei confronti di quegli Stati membri che non avevano soddisfatto i requisiti per beneficiare di un aiuto comunitario e che era necessario apportare miglioramenti al sistema di recupero degli importi indebitamente versati. Da tale epoca la Commissione ha apportato diversi miglioramenti al controllo finanziario, ma il problema delle sanzioni rimane irrisolto.

84. È necessario migliorare la sinergia ed il coordinamento degli interventi plurifondo per il prossimo periodo di programmazione. Occorre adoperarsi per semplificare le strutture e le procedure amministrative presso la Commissione e negli Stati membri. Le strutture gestionali dovrebbero provvedere ad un coordinamento efficace fra i Fondi strutturali, ed al loro interno, e la Banca europea per gli investimenti (BEI). Questi miglioramenti sono necessari per pervenire ad un migliore approccio d'intervento più coordinato ed integrato nell'ambito dei Fondi strutturali. Secondo la norma attuale, gli interventi strutturali sono pianificati da ciascun ministero separatamente.

85. Il tipo di finanziamento - sovvenzioni, prestiti o bonifici di interessi - è stato considerato, in casi isolati, solo in modo sommario. La tradizione di ricorrere alle sovvenzioni, che esiste dalla creazione dei Fondi strutturali, è stata rafforzata. Mutamenti nelle condizioni di base, che possono essersi eventualmente verificati nel frattempo, non sono presi in considerazione.

86. L'attuazione dell'IC Occupazione-Youthstart ha posto in rilievo una serie di carenze. La mancanza di dati sui progetti e deficienze nella gestione da parte della Commissione e degli Stati membri, compreso il contratto con l'assistenza tecnica, hanno ridotto l'efficacia dell'iniziativa. La Commissione dovrebbe svolgere un ruolo più attivo sotto il profilo del coordinamento.

87. Il trattato(23) dispone, fra l'altro, che nell'elaborazione della politica agricola comune si dovrà considerare il carattere particolare dell'attività agricola che deriva dalla struttura sociale dell'agricoltura. La Corte non ha potuto constatare l'esistenza di un piano o di una strategia globale per quanto riguarda lo sforzo finanziario compiuto dall'FSE e dal FEAOG-orientamento a favore dei giovani agricoltori. Il suo eventuale impatto, dal 1994, rimane ignoto.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 26 e 27 gennaio 2000.

Per la Corte dei conti

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) a) Consigli per individuare eventuali zone di occupazione e la creazione di un piano per metterli in pratica

b) Orientamenti per coadiuvare la realizzazione del piano, ivi comprese le conoscenze linguistiche e le tecniche d'intervista

c) Proseguimento dell'istruzione, formazione o posto di lavoro, eventualmente con sovvenzioni.

(2) Eurostat, base di dati New Cronos.

(3) Si noti che l'età alla quale si lascia il sistema scolastico varia a seconda dello Stato membro.

(4) L'articolo 128 del trattato CE (ex articolo 109 Q) dispone che "In base a una relazione annuale comune del Consiglio e della Commissione, il Consiglio europeo esamina annualmente la situazione dell'occupazione nella Comunità e adotta le conclusioni del caso". Su proposta della Commissione, previa consultazione del Parlamento e del Comitato economico e sociale, il Consiglio elabora annualmente orientamenti, di cui devono tener conto gli Stati membri nelle rispettive politiche in materia di occupazione (cioè nei piani nazionali di azione per l'occupazione).

(5) Il primo orientamento ha come tema " Combattere la disoccupazione giovanile". Si prevede che gli Stati membri sviluppino strategie preventive e imperniate sull'occupabilità. Gli Stati membri faranno sì che a tutti i giovani disoccupati - prima che raggiungano i sei mesi di disoccupazione - sia offerto un nuovo inizio, sotto forma di formazione, riconversione, esperienza professionale, occupazione o di qualsiasi altra misura atta a favorire il loro inserimento.

Il quarto orientamento " Incoraggiare un approccio incentrato sul partenariato" invita le parti sociali a concludere al più presto accordi allo scopo di aumentare le opportunità in materia di formazione, di esperienza professionale, di tirocinio o di altre misure atte a promuovere l'occupabilità. Gli Stati membri e le parti sociali cercheranno di sviluppare le opportunità di formazione continua.

Il sesto orientamento è intitolato " Facilitare il passaggio dalla scuola al lavoro". Poiché le prospettive occupazionali sono scarse per i giovani che lasciano il sistema scolastico senza avere acquisito le attitudini necessarie per accedere al mercato del lavoro, gli Stati membri miglioreranno la qualità del loro sistema scolastico, in modo da ridurre sostanzialmente il numero di giovani che lasciano prematuramente il sistema scolastico.

L'orientamento 7, " Dotare i giovani di qualifiche adeguate", ha lo scopo di assicurare che i giovani siano dotati di una maggiore capacità di adattamento ai cambiamenti economici e tecnologici, nonché di qualifiche adeguate alle necessità del mercato del lavoro realizzando o sviluppando sistemi di tirocinio.

(6) GU L 193 del 31.7.1993.

(7) Germania, Italia, Regno Unito e in una certa misura Francia.

(8) Commissione europea (DG V). Conclusioni delle valutazioni intermedie dell'FSE, 1998.

(9) Cfr. in particolare il regolamento (CE) n. 2082/93 del Consiglio del 20.7.1993, (GU L 193 del 31.7.1993).

(10) Sebbene l'Italia, ad esempio, provveda a nuovi finanziamenti tramite il fondo di rotazione.

(11) Relazione speciale n. 22/98 della Corte dei conti, relativa alla gestione, da parte della Commissione, dell'attuazione delle misure volte a promuovere la parità di opportunità fra donne e uomini (GU C 393 del 16.12.1998, paragrafi 23 e 24).

(12) Articolo 2, paragrafo 1, ultima frase, del regolamento dell'FSE (regolamento n. 2084/93 del Consiglio) e scheda di ammissibilità n. 5, allegato alle decisioni della Commissione (GU L 146 del 5.6.1997, pag. 36).

(13) Nella relazione annuale sull'esercizio 1996 la Corte ha esaminato l'attuazione dell'IC ADAPT e nella relazione annuale sull'esercizio 1997 l'attuazione di Occupazione-NOW.

(14) Comunicazione della Commissione del 15.6.1994 (GU C 180 dell'1.7.1994, pag. 10). Gli altri tre settori sono NOW (Nuove opportunità per le donne), HORIZON (per i portatori di handicap) e INTEGRA (profughi).

(15) GU C 200 del 10.7.1996.

(16) Il nome e l'indirizzo dei responsabili della gestione del progetto; descrizione del progetto; classificazione dei progetti, per responsabile del progetto, in certe categorie; durata del progetto.

(17) Recentemente: relazione speciale n. 22/98 relativa alla gestione, da parte della Commissione, dell'attuazione delle misure volte a promuovere la parità di opportunità fra donne e uomini (GU C 393 del 16.12.1998, paragrafo 37).

(18) Eurostat, base di dati New Cronos: 1999.

(19) Eurostat, base di dati New Cronos: 1999.

(20) Regolamento (CEE) n. 2082/93 del Consiglio (GU L 193 del 31.7.1993).

(21) Direzione dipartimentale dell'agricoltura.

(22) Sharon Murphy, Analysis and Evaluation Unit: Evaluation of the scheme of Installation Aid for Young Farmers (Unità di analisi e di valutazione: valutazione del regime di aiuto all'insediamento dei giovani agricoltori), febbraio 1997.

(23) Articolo 33, paragrafo 2, del trattato CE (ex articolo 39): "Nell'elaborazione della politica agricola comune e dei metodi speciali che questa può implicare, si dovrà considerare: a) il carattere particolare dell'attività agricola che deriva dalla struttura sociale dell'agricoltura e dalle disparità strutturali e naturali fra le diverse regioni agricole".

Risposte della Commissione

Introduzione generale

Sintesi delle osservazioni sul controllo

3. Il Fondo sociale europeo cofinanzia - a titolo dell'Obiettivo 3 nell'insieme della Comunità - azioni volte ad agevolare l'inserimento professionale di giovani alla ricerca di occupazione, e a titolo dell'obiettivo 1 - nelle regioni interessate - azioni riguardanti i sistemi nazionali di istruzione secondaria o equivalente e di istruzione superiore che hanno un legame evidente con il mercato del lavoro.

Nel rispetto della sussidiarietà, la regolamentazione comunitaria non dà una definizione del gruppo d'età cui sono destinate le misure a favore dei giovani. Tale definizione rientra nella sfera di competenza degli Stati membri che sono meglio in grado di stabilirla in funzione delle caratteristiche dell'occupazione in ciascuna regione europea.

5. La Commissione è particolarmente attenta al rischio potenziale di doppia dichiarazione di spese da parte di un promotore che beneficia di cofinanziamenti a titolo di più obiettivi. Il controllo di tali promotori deve quindi vertere sui finanziamenti di cui ha beneficiato durante il periodo.

6. In materia di chiusura dei Quadri Comunitari di Sostegno I, i casi di programmi dell'Obiettivo 3 non ancora chiusi sono limitati e si spiegano soprattutto con le azioni giudiziarie avviate su alcuni progetti che hanno impedito la chiusura del programma prima che i tribunali emettano le loro sentenze.

La Commissione adotterà eventuali misure correttrici necessarie per i casi sollevati dalla Corte.

La Commissione ritiene che l'introduzione del regolamento (CE) n. 2064/97 vertente sul controllo dei fondi strutturali da parte degli Stati membri abbia già comportato effetti positivi per lo sviluppo delle attività nazionali di controllo.

La Commissione concorda sull'esigenza di migliorare in termini generali le procedure di selezione e di controllo dei progetti.

7. Nella maggior parte degli Stati membri la valutazione preliminare dei progetti della prima fase si è conclusa quando sono state lanciate le gare d'appalto per i progetti della seconda fase. Ciò ha consentito agli Stati membri e alla Commissione di affrontare una serie di difficoltà sorte durante la prima fase, prima della selezione di progetti per la fase successiva.

La Commissione sta attualmente preparando un documento che presenta i risultati strategici delle iniziative comunitarie ADAPT e OCCUPAZIONE. Tale documento costituirà un elemento di riferimento per gli Stati membri al momento di formulare i loro piani per la nuova iniziativa EQUAL.

8. La Commissione terrà conto delle note della Corte in questo settore.

9. Il trattamento delle regole d'ammissibilità specifiche, così come per il coordinamento dell'iniziativa comunitaria, dev'essere realizzato applicando regole generali comunitarie e nazionali, dal momento che i problemi d'interpretazione debbono essere risolti nel quadro della partnership. Per la nuova iniziativa comunitaria EQUAL, le questioni di ammissibilità specifiche saranno trattate nell'ambito di un gruppo di rappresentanti degli Stati membri coordinato dalla Commissione.

La diffusione delle migliori prassi dell'iniziativa comunitaria Youthstart avviene a livello di progetto, di Stati membri e di Comunità. Per la nuova iniziativa EQUAL, la Commissione prevede una strategia di diffusione ancora più concentrata.

L'efficacia della transnazionalità viene attualmente valutata attraverso un processo di valutazione a livello comunitario lanciato nel gennaio 1998 in parallelo con l'esercizio di valutazione finale a livello nazionale.

10. La Commissione effettua un controllo rigoroso dei lavori dell'UAT (Ufficio di assistenza tecnica) che le consentono di preservare l'esperienza acquisita attraverso l'assistenza tecnica. D'altro canto, anche gli Stati membri rimangono depositari di tale esperienza.

11. La Commissione sottolinea che i ritardi nell'attuazione dei programmi possono essere dovuti anche ad una ritardata notificazione da parte degli Stati membri. Sarebbe opportuno chiarire che l'aiuto per i giovani agricoltori costituisce parte di tali programmi solo nelle regioni dell'Obiettivo 1 e dell'Obiettivo 6. Al di fuori di tali regioni, l'aiuto per i giovani coltivatori viene realizzato attraverso la legislazione nazionale o regionale, che dev'essere notificata alla Commissione nel progetto destinato all'approvazione. Di solito la Commissione approva tali testi legislativi entro un periodo non superiore a sei mesi.

12. L'obiettivo generale dello strumento esaminato dalla Corte [regolamento (CE) n. 950/97 sul miglioramento dell'efficienza delle strutture agricole] è in primo luogo l'adeguamento delle strutture agricole. Tale obiettivo dev'essere perseguito adottando varie misure, in particolare quelle che vanno specificamente a vantaggio dei giovani agricoltori. L'obiettivo di tale supporto specifico per i giovani agricoltori è di facilitare la loro installazione e il successivo adeguamento strutturale delle attività. A livello più globale, l'impatto di tali misure può contribuire a mantenere una comunità agricola vitale, sviluppando in tal modo il tessuto sociale nelle aree rurali.

Sulla base dell'analisi intermedia, la Commissione ha elaborato una serie di orientamenti, compresa una serie di indicatori omogenei fisici e d'impatto per la valutazione delle misure adotttate in base al regolamento (CE) n. 950/97 al di fuori delle aree di Obiettivo 1 e Obiettivo 6. Tali orientamenti sono stati presentati agli Stati membri il 24 febbraio 1999.

Parte prima FSE

La rilevanza in termini di bilancio

20. L'articolo 1 del regolamento (CEE) n. 2081/93 definisce le priorità d'intervento dei Fondi nelle regioni dell'Obiettivo 1. Questo obiettivo presenta pertanto un carattere di globalità voluto dal legislatore comunitario, senza specifici riferimenti a categorie di individui. I giovani possono pertanto, nelle regioni dell'Obiettivo 1, beneficiare di azioni nell'ambito di misure specificamente loro destinate o più generali, destinate a vari gruppi di popolazione.

La strategia dell'UE per la disoccupazione giovanile

Le analisi dei piani nazionali di azione da parte della Commissione

23. La Commissione condivide la preoccupazione della Corte dei conti per il fatto che i piani nazionali d'azione per l'occupazione (PAN) elaborati dagli Stati membri non sono abbastanza rigorosi e concreti; essi dovrebbero dimostrare chiaramente come gli Orientamenti occupazione sono attuati, fornendo nel tempo una valutazione d'impatto. La Commissione condivide inoltre il parere della Corte secondo il quale gli obiettivi dovrebbero essere quanto più possibile quantificati e dovrebbero essere utilizzati indicatori comuni per valutare i progressi verso comuni obiettivi.

Tuttavia, recenti analisi della Commissione mostrano che, nel contesto di una strategia quinquennale dell'occupazione nell'ambito della quale i PAN sono aggiornati annualmente per valutare i progressi tenendo conto degli orientamenti annuali per l'occupazione, sono stati compiuti significativi progressi da parte degli Stati membri, in collaborazione con la Commissione europea, sia sulla natura concreta dei PAN, sia sull'individuazione di indicatori e obiettivi comuni. L'analisi della Corte realizzata all'inizio del 1998 si concentra sui progressi compiuti in un periodo di tempo limitato di soli quattro mesi, nell'ambito del quale gli Stati membri si erano impegnati all'azione. La Corte sembra inoltre fare riferimento solo alla comunicazione della Commissione del maggio 1998(1), senza alcun riferimento alla relazione congiunta sull'occupazione adottata alla fine di novembre 1998 e basata non solo sui PAN ma anche sulle 15 relazioni nazionali di attuazione presentate nel luglio 1998. Questa seconda analisi ha posto in evidenza che la maggior parte delle carenze identificate dalla Commissione nella sua comunicazione del maggio 1998 erano state corrette, compiendo sforzi per rendere più concreta la strategia in termini di bilancio. Inoltre, in seguito alla ratifica del Trattato di Amsterdam, il Titolo Occupazione può essere ora pienamente attuato (ad esempio, il Consiglio ha adottato nel 1999 per la prima volta raccomandazioni destinate agli Stati membri). Vi è inoltre stato un accordo su una serie di indicatori comuni durante il Consiglio europeo di Colonia del giugno 1999.

È da notare inoltre che la maggior parte degli attuali programmi dell'Obiettivo 1 e dell'Obiettivo 3 sono stati adottati nel 1993 e 1994, mentre il processo di Lussemburgo è stato varato solo nel novembre 1997. Ciò ha fatto sì che i collegamenti tra i PAN e l'FSE non siano ancora così forti come la Commissione auspicherebbe. Durante la prossima fase di negoziati sui nuovi programmi, la Commissione garantirà che tale collegamento sia ancora più chiaro, così come è reso necessario dai nuovi regolamenti dei Fondi strutturali.

Il controllo della componente principale dell'FSE

La definizione di giovane

24. In mancanza di una regolamentazione comunitaria più precisa per il periodo di programmazione attuale (1994 - 1999), spetta allo Stato membro definire norme vincolanti a livello legislativo. Queste norme sono, per definizione, il riflesso di situazioni economiche e sociali che variano da paese a paese. Le differenze possono a volte incontrarsi anche a livello nazionale quando gli Stati membri sono organizzati su una base federale o regionale.

La valutazione dell'attuazione

25. La Corte analizza due aspetti che presentano fasi cronologiche diverse e non collegate: programmi operativi adottati nel 1994 nell'ambito del secondo Quadro Comunitario di Sostegno, da un lato, e i Piani nazionali d'azione per l'occupazione (PAN) presentati nel 1998 dagli Stati membri in base alle decisioni adottate dal Consiglio europeo per l'occupazione di Lussemburgo del novembre 1997. I punti deboli individuati dalla Corte non possono quindi essere confermati alla luce dei PAN adottati molto più tardi in un differente contesto (vedi risposta al punto 23).

Inoltre, per quanto riguarda gli interventi dell'FSE nelle regioni dell'Obiettivo 1, la riposta della Commissione al precedente punto 20 si applica anche nei casi citati della Germania e dell'Italia.

26. Questo tipo di assistenza FSE sembra pienamente giustificato visto il livello estremamente elevato della disoccupazione giovanile in tutti i nuovi Länder, compreso il Brandenburgo. L'analisi intermedia suggerisce che questo tipo di assistenza FSE ha contribuito notevolmente a ridurre la disoccupazione giovanile in tutte le regioni tedesche dell'Obiettivo 1.

27. Per quanto riguarda i sistemi d'istruzione e l'analisi d'impatto, è vero che il contenuto della valutazione intermedia è stato limitato, ma ciò è stato dovuto al periodo preso in considerazione. Com'è stato indicato nelle "Conclusioni delle valutazioni intermedie FSE", pagg. 31 - 34, i valutatori hanno potuto effettuare una valutazione qualitativa d'impatto sui sistemi di istruzione, l'unica possibile nel momento in cui è stata effettuata la valutazione intermedia.

28. Malgrado le difficoltà elencate dalla Corte, le "Conclusioni delle valutazioni intermedie FSE" hanno evidenziato che i giovani sono presenti in via prioritaria in tutte le forme di assistenza.

29. La valutazione viene effettuata a livello di programma, non di progetto. Durante la valutazione intermedia, i valutatori hanno analizzato l'efficienza della selezione dei progetti nell'ambito dei meccanismi di attuazione (vedi ad esempio pag. 25 e pag. 69 delle "Conclusioni delle valutazioni intermedie FSE").

La Commissione ha già assistito gli Stati membri nella definizione di obiettivi quantificati dei programmi al momento della redazione dei quadri comunitari di sostegno. Misurare il grado d'avanzamento dei programmi rispetto agli obiettivi è stato più difficile, in particolare per il fatto che i sistemi statistici nazionali non erano in grado di fornire le informazioni richieste. Una diagnosi per programma è stata realizzata al momento della valutazione intermedia e sarà presa in considerazione per gli orientamenti del periodo 2000 - 2006.

Il coordinamento degli aiuti dei Fondi strutturali

La sinergia fra i Fondi

30. La strategia integrata viene definita all'articolo 13 del regolamento (CEE) n. 2082/93 del Consiglio. Inoltre, l'integrazione dei Fondi può essere realizzata solo a livello delle forme di intervento e degli assi prioritari. Infatti l'articolo 14, primo comma, del regolamento (CEE) n. 2081/93 del Consiglio (intitolato "Cumulo e sovrapposizione") prevede che: "1. Una misura o un'azione individuale può beneficiare, per un periodo determinato, soltanto del contributo di un Fondo strutturale o dello SFOP alla volta".

31. I regolamenti dei Fondi strutturali e gli orientamenti per il 2000 - 2006 richiedono agli Stati membri di integrare le previsioni relative ai programmi che beneficiano del sostegno FSE con l'attuazione degli orientamenti occupazione e della strategia europea per l'occupazione.

32. È vero che i progetti New Deal impongono un minore sforzo ai promotori per giustificare le loro spese finanziate dalla parte nazionale, poiché le autorità britanniche hanno optato per la dichiarazione da parte dei promotori di costi forfettari. Sono state avviate discussioni in proposito nel quadro del terzo QCS.

La sinergia fra le attività dell'FSE

33. La Commissione condivide il parere della Corte e ritiene necessario integrare non solo le idee innovative nell'ambito delle iniziative comunitarie, ma anche le buone prassi alla componente principale dell'FSE. Ciò richiede un meccanismo sottile e sofisticato. Il Comitato di controllo e le sette strutture nazionali di sostegno, membri del Gruppo tematico europeo, hanno già svolto un ruolo importante in questo processo (cfr. la risposta della Commissione al punto 60).

34. In linea generale, la regionalizzazione della gestione dei Fondi diminuisce il rischio di sovrapposizione delle azioni e di doppia dichiarazione grazie alla maggiore prossimità tra gestori dei programmi e beneficiari finali. In ogni caso, la Commissione è sempre attenta al rischio potenziale di doppia dichiarazione di spese da parte di un promotore che beneficia di cofinanziamenti a titolo di più obiettivi.

Osservazioni specifiche sul finanziamento dell'FSE

36. Come la Commissione ha indicato nella sua risposta ai punti 23 e 24 della relazione speciale 22/98 sulle misure a favore della promozione dell'eguaglianza delle opportunità, e come la Corte ricorda nel presente punto, le spese indicate sono previste nei regolamenti e possono quindi essere prese in considerazione a titolo del cofinanziamento nazionale.

37. Il tasso di realizzazione dell'asse 2 riguardante i giovani, indicati nella relazione d'esecuzione insieme alla domanda di saldo 1997 dell'Obiettivo 3 in Francia, è in effetti sensibilmente inferiore a quello dell'asse 1 (73 %) destinato ai disoccupati di lungo periodo, comprendente misure in rapporto alle quali si dispone di maggiore esperienza rispetto alle misure innovative dell'asse 2. Tuttavia un tasso di realizzazione del 55,6 % alla fine del 1997, dopo quattro anni teorici corrispondenti alla programmazione ma solo due anni di realizzazione effettiva nella prassi, a causa dei tempi di realizzazione di alcune misure, può essere considerato soddisfacente.

38. Il basso tasso d'esecuzione del passato è sempre stato oggetto di un particolare controllo da parte dei servizi della Commissione. Tale situazione si spiegava in quella fase con la forte instabilità politica nella regione. La situazione ha avuto un'evoluzione positiva: al 31 agosto 1999, la regione Sicilia ha impegnato il 100 % dei crediti disponibili.

39. La regione siciliana ha sempre dichiarato alla Commissione che le sue domande di saldo sono basate sulle spese reali effettuate dai beneficiari finali. D'altro canto, la Commissione ha sempre richiesto che, conformemente alle disposizioni regolamentari e alle disposizioni di esecuzione finanziaria allegate alle forme d'intervento, le dichiarazioni di saldo corrispondano alle spese effettuate dai beneficiari finali.

Orbene, le spese effettuate possono essere documentate da fatture o da documenti contabili di valore probante equivalente (punto 5 delle disposizioni d'esecuzione finanziarie allegate ai formulari d'intervento e scheda d'ammissibilità n. 4 sulla nozione di costi reali, GU L 146 del 5.6.1997). Un certo numero di spese non corrispondono necessariamente a fatture (ad es., ammortamenti delle attrezzature o dei locali, costi del personale interno insegnante o del personale amministrativo dei centri di formazione). Ciò può giustificare in parte lo scarto ricordato dalla Corte tra fatture pagate e spese dichiarate da parte dei due promotori controllati dalla Corte. Tuttavia, la Commissione verificherà l'ampiezza del fenomeno analizzato (se esso si è prodotto all'epoca del controllo della Corte e in quali proporzioni) e in che misura i problemi sussistono.

È possibile che vi siano alcuni ritardi nel versamento del cofinanziamento pubblico nazionale ai beneficiari finali; tali ritardi non sono necessariamente antiregolamentari, se sono collegati ad esempio all'utilizzazione del finanziamento alternativo (scheda d'ammissibilità n. 16, GU L 146 del 5.6.1997). La Commissione verificherà questo punto presso le autorità regionali.

40. È vero che la Francia ha modificato la sua domanda di saldo dell'Obiettivo 3 dopo il 30 giugno. Alle osservazioni formulate dalla Commissione, il dipartimento FSE risponde che alcuni beneficiari ottengono i loro dati finali solo dopo questa data, e ciò rende necessario l'invio di una domanda modificata di saldo. In ogni caso, la Commissione ha preso in considerazione la domanda di saldo modificata inviata nel settembre 1998 ed ha quindi rispettato il regolamento.

Quanto ai redditi da detrarre, l'analisi della Corte è giusta: le entrate provenienti dalle azioni cofinanziate dall'FSE devono essere detratte dall'importo delle spese. La Commissione fa notare, tuttavia, che queste entrate devono essere sottratte, secondo la terminologia dei formulari in questione, dal costo totale e non dal costo totale ammissibile (definito quest'ultimo come "costo totale" - "entrate") come indica la Corte. Nel caso in oggetto (domanda di saldo 1997), è quanto è stato fatto dalle autorità francesi. La parte dell'FSE è pari al 28,9 % del costo totale (vale a dire 2423 milioni di FRF su 8361 milioni) e al 30,025 % del costo totale ammissibile [vale a dire 2423 milioni su (8361 - 291 milioni di entrate)]. Il tasso massimo di cofinanziamento FSE è rispettato.

41. La Commissione va nel senso dell'annotazione della Corte. La Commissione non ritiene che 16 ore di formazione settimanali siano in sé insufficienti (tutto dipende dalla durata totale di tale formazione), ma questo tetto del livello di formazione settimanale è volto unicamente a mantenere lo statuto di disoccupati delle persone in formazione. È previsto di sottoporre a revisione gli interventi del Fondo collegati a tale questione per il nuovo periodo di programmazione.

42 - 43. Come indica la Corte, non è possibile trattare, in un contesto regolamentare che deve applicarsi a qualunque tipo d'azione cofinanziata dai tre Fondi strutturali e dallo SFOP nei 15 Stati membri, l'insieme delle situazioni che possono presentarsi sul terreno, in particolare per quanto riguarda le spese generali indirette (overheads). L'obiettivo della scheda d'ammissibilità n. 5 è pertanto di fissare una regola accettabile per la ripartizione e la giustificazione delle spese generali indirette tra progetti cofinanziati e progetti non cofinanziati, ma non di definire quali sono queste spese generali. Rispetto alle varie situazioni descritte dalla Corte che hanno ripercussioni sul tipo e sul volume delle spese generali indirette attribuite ai progetti cofinanziati, occorre inoltre tenere conto della natura dell'operatore interessato (ad esempio università con notevoli spese generali o piccola struttura tipo associazione senza fini di lucro) e delle sue attività (numero di progetti cofinanziati rispetto all'attività generale del promotore).

44. Il controllo della Corte ha sollevato quattro tipi di casi con varia incidenza finanziaria:

a) alcuni casi non hanno alcuna incidenza finanziaria e corrispondono al primo, terzo, quarto e settimo trattino del testo della Corte;

b) altri casi erano già noti alla Commissione in seguito ai controlli da essa effettuati e sono già stati oggetto delle procedure previste all'articolo 24 del regolamento (CEE) n. 2082/93 del Consiglio (corrispondenti in parte al secondo e quinto trattino del testo della Corte);

c) alcuni casi rilevati dalla Corte durante il suo controllo sono stati nel frattempo oggetto di correzione da parte degli Stati membri;

d) tre restanti casi che presentano incidenze finanziarie devono essere oggetto di correzione (1 caso sotto il secondo trattino, 1 caso sotto il quarto trattino e 1 caso sotto il quinto trattino del testo della Corte).

Per i tre tipi di casi a)-c) non dev'essere effettuata alcuna correzione. Per i tre casi citati alla lettera d), la Commissione s'impegna ad avviare le procedure dell'articolo 24 del regolamento (CEE) n. 2082/93 del Consiglio sulla base degli elementi d'informazione forniti dalla Corte.

L'iniziativa Occupazione-Youthstart

45. Considerando le dimensioni del campione esaminato dalla Corte, l'interpretazione e la generalizzazione dei risultati devono essere effettuate con prudenza.

La rilevanza in termini di bilancio

48. Inizialmente circa il 40 % del bilancio nazionale era stato destinato all'assistenza tecnica (AT). Tuttavia la ripartizione è stata modificata e i crediti destinati all'assistenza tecnica sono stati rivisti nel corso degli anni in modo tale da corrispondere alle dimensioni del programma e alle esigenze specifiche di ciascun paese.

Il controllo sull'attuazione di Occupazione-Youthstart

I limiti di età applicabili al programma Occupazione-Youthstart

49. Il programma Youthstart è destinato normalmente ai giovani sino ai 20 anni di età. Come ha notato la Corte, la comunicazione prevedeva anche alcune eccezioni destinate a comprendere i giovani di età superiore a 20 anni. Le autorità di tutela, in alcuni Stati membri, hanno quindi reclamato una maggiore flessibilità invocando ragioni debitamente fondate. Ad esempio, in Germania, le autorità che operavano entro i limiti del programma operativo definiti nel 1995 hanno ritenuto che i giovani da 20 a 25 anni costituivano un gruppo di età colpito duramente dalla situazione del mercato dell'occupazione e che necessitava pertanto un'assistenza analoga a quella di Youthstart per la categoria di età inferiore. In Grecia la lunghezza e la durata del servizio militare obbligatorio è il motivo dell'elevazione del limite di età.

La procedura di selezione

50. La Commissione è pienamente consapevole del fatto che i bilanci dei lavori preparatori e delle azioni transnazionali non sono sempre allestiti in modo equivalente. Occorre tuttavia tenere presente che i progetti sono approvati separatamente dalle autorità nazionali ed i corrispondenti programmi e bilanci non sono abitualmente preparati congiuntamente dai promotori.

Le carenze di finanziamento della fase preparatoria saranno compensate dall'iniziativa EQUAL, la cui fase preparatoria sarà finanziata in tutti gli Stati membri.

51. La Commissione ritiene che la procedura di selezione debba essere concepita in armonia con il principio di sussidiarietà che riconosce un ruolo fondamentale agli Stati membri nell'attuazione delle iniziative comunitarie. Conformemente alla filosofia che sottende la strategia europea dell'occupazione fatta propria dai governi europei(2), la Commissione è persuasa del fatto che le autorità nazionali sono in posizione migliore per determinare se una partnership transnazionale reca o no un valore aggiunto specifico a livello locale/regionale/nazionale, in altre parole se si tratta di una partnership "che vale la pena". Per questo motivo è essenziale che la selezione e l'approvazione delle attività transnazionali rimangano di competenza delle autorità competenti a livello nazionale.

52. Per quanto riguarda il coordinamento generale delle partnership, la gestione e il controllo giornalieri sono garantiti a livello nazionale. La Commissione s'interessa da vicino all'avanzamento e ai risultati delle azioni transnazionali utilizzando un Comitato di controllo e sviluppando valutazioni nazionali, misure di diffusione e iniziative tematiche nazionali/europee.

I progetti di visita e di scambio d'informazioni costituiscono le attività transnazionali più caratteristiche che sfociano di solito in attività ancor più orientate verso l'ottenimento di un risultato. Il ruolo della transnazionalità, percepito dagli Stati membri come uno dei principali fondamenti delle iniziative comunitarie, sarà rafforzato nella futura iniziativa EQUAL.

La mancanza di informazioni affidabili

53. Per quanto riguarda il funzionamento della base di dati della Commissione, alimentata dalle basi di dati nazionali, i dati del modulo comune consolidato (MCC) sono effettivamente organizzati per progetto e non per partnership, poiché questo strumento è stato concepito essenzialmente per facilitare la ricerca di partner e l'analisi qualitativa dei progetti (in funzione dei beneficiari, delle attività, dei temi, ecc.) e non per gestire le partnership transnazionali. Le statistiche dell'MCC riguardanti i partner sono parziali, soprattutto a causa della dipendenza dai dati inviati dalle strutture nazionali di sostegno e la complessità tecnica del consolidamento dei dati transnazionali.

54. Quanto ai partner non finanziati da Youthstart, la sola informazione che dev'essere fornita a fini di buona gestione e di controllo è il costo dei servizi resi e fatturati a carico del progetto cofinanziato da Youthstart.

55. La Commissione ribadisce la sua risposta al punto 37 della relazione speciale sulla parità delle opportunità, vale a dire che spetta alla stessa partnership tra progetti transnazionali concordare i metodi di lavoro. In alcune partnership, ad uno dei partner viene attribuito il compito di coordinare e gestire il progetto, ma la Commissione ritiene che tale decisione non possa essere imposta e debba rientrare nella prerogativa dei partner coinvolti.

Il coordinamento e la diffusione

56. I costi ammissibili, oltre alle 22 schede di ammissibilità adottate dalla Commissione nell'aprile 1997, sono definiti a livello nazionale. Tali costi possono quindi essere diversi da uno Stato membro all'altro. Nel quadro della nuova iniziativa comunitaria EQUAL, la Commissione ha chiesto agli Stati membri di stabilire un gruppo di discussione sull'ammissibilità dei costi derivanti dalla transnazionalità al fine di tendere per quanto possibile alla loro armonizzazione.

57. La Commissione è molto interessata a incorporare le esperienze Youthstart nella componente principale dell'FSE. Esistono già numerosi esempi di progetti Youthstart nella loro prima fase integrati nell'asse principale dei programmi dell'FSE. Inoltre, la Commissione raccoglie regolarmente i casi di buona prassi che sono stati integrati nell'asse principale o sono suscettibili di esserlo. Questi casi vengono comunicati all'interno della DG Occupazione alle varie unità geografiche dell'FSE.

Il Gruppo tematico europeo si è inoltre rivelato uno strumento molto efficace per la creazione di un contatto con i soggetti che influenzano i programmi dell'asse principale dell'FSE (vedi inoltre le note sull'integrazione delle buone prassi nell'asse principale al punto 58).

La valutazione intermedia

58. La Commissione terrà conto dei risultati della valutazione intermedia in materia di transnazionalità e di diffusione, al momento del varo della nuova iniziativa comunitaria EQUAL.

La Commissione ritiene inoltre che l'elaborazione di una tipologia dei progetti, uno degli obiettivi della valutazione in corso a livello dell'Unione europea, sarebbe a questo proposito estremamente utile.

L'assistenza tecnica

59. L'assistenza tecnica alle iniziative comunitarie fa parte integrante del programma. A questo titolo essa è oggetto della stessa procedura di controllo e di sorveglianza utilizzata per l'attuazione delle varie misure. I Comitati di controllo sono coinvolti in questa procedura. Inoltre, le Missioni FSE sono tenute a redigere una relazione annua sullo stato di avanzamento delle iniziative comunitarie che rende conto inoltre delle attività di assistenza tecnica.

60. La fine del contratto dell'Ufficio di assistenza tecnica (UAT) non significa che l'assistenza tecnica (AT) del programma non sia più realizzata. La valutazione e la diffusione vengono effettuate da esperti indipendenti e senza collegamenti con l'UAT. D'altro canto, alla data di scadenza del contratto dell'UAT, tutti i progetti saranno già stati selezionati e approvati mentre la loro attuazione non rientra nell'ambito di competenza dell'UAT.

Parte seconda FEAOG-Orientamento

L'applicazione degli articoli 10, 11 e da 26 a 28 del regolamento (CE) n. 950/97 del Consiglio

70 e 71. La Commissione condivide il parere della Corte sull'utilità di combinare in alcuni casi i prestiti e le sovvenzioni; d'altro canto gli aiuti del FEAOG-Orientamento ai giovani agricoltori possono essere concessi nei due modi. Tuttavia il regolamento (CE) n. 950/97 lascia agli Stati membri la scelta tra sovvenzioni dirette o bonifici di interessi, sia per gli aiuti all'installazione che per quelli all'investimento.

Il fatto di optare per gli aiuti diretti o per i bonifici d'interessi non ha un collegamento diretto con la vitalità economica o la redditività dell'investimento che sono valutate nel quadro del piano di miglioramento materiale. Si deve tener conto, inoltre, del livello molto elevato dei tassi d'interesse nel periodo esaminato dalla Corte (1994 - 1997), soprattuto nei paesi mediterranei. Ciò potrebbe spiegare la resistenza dei giovani agricoltori a prendere denaro a prestito, anche a tassi particolarmente favorevoli.

La definizione della data d'insediamento

72. Il caso della Sicilia, sollevato dalla Corte, rappresenta una situazione particolare. La circolare n. 187 del 15.9.1995, approvata con decisione della Commissione C(96) 9 del 5.2.1996, prevede che il termine di due anni inizi a decorrere dal momento della decisione di concessione dell'aiuto. Tale disposizione è stata approvata dalla Commissione per salvaguardare eccezionalmente l'ammissibilità di alcuni giovani agricoltori che s'installano e ha ricevuto un parere favorevole dal Comitato STAR in data 26.1.1996.

73. La Commissione esaminerà la situazione descritta dalla Corte riguardante l'interpretazione della nozione di data di prima installazione fornita dalle autorità regionali in Andalusia e apporterà tutti gli adeguamenti finanziari che riterrà necessari.

La mancanza di pista di controllo per le sovvenzioni di bonifici di interessi

75. La Commissione ha già constatato durante gli ultimi controlli in loco la pratica seguita dalla Francia in materia di bonifici d'interessi nel settore agricolo. La Commissione sta attualmente esaminando se l'applicazione di tassi d'interesse "amministrativi" da parte delle banche omologate per la concessione di prestiti bonificati costituisca un'infrazione alle regole comunitarie sui fondi strutturali. In funzione dell'esame approfondito attualmente in corso, la Commissione adotterà i provvedimenti adeguati, compresa, se necessario, l'applicazione di correzioni finanziarie.

I sistemi di controllo interno

Difficoltà di programmazione, ritardi e carenze del controllo interno

76. L'approvazione tardiva di questo programma in seguito a difficoltà d'instruzione (per i programmi plurifondo è necessario presentare varie richieste d'informazione allo Stato membro) ha provocato lo scarto segnalato dalla Corte tra le realizzazioni e le previsioni del piano di finanziamento iniziale.

77. La Commissione chiederà alle autorità spagnole di introdurre nella prossima relazione d'esecuzione la correzione degli errori individuati dalla Corte. L'esame delle certificazioni di spese da parte di un organismo indipendente, previsto all'articolo 8 del regolamento (CE) n. 2064/97 della Commissione, consentirà di correggere questo tipo di errori prima del pagamento finale nell'ambito del programma.

Le valutazioni

78. La Commissione riconosce la necessità di disporre di indicatori armonizzati. L'esercizio di valutazione cui la Corte fa riferimento ha posto in evidenza la necessità di rafforzare questo aspetto. Per questo motivo la Commissione ha fissato una serie di orientamenti in materia di valutazione delle misure adottate a titolo del regolamento (CE) n. 950/97 al di fuori delle regioni degli Obiettivi 1 e 6. Questi orientamenti sono stati presentati sotto forma di un documento di lavoro (n. VI/7676/98/REV2) agli Stati membri riuniti nell'ambito del Comitato STAR il 24 febbraio 1999.

79. Le valutazioni intermedie del regolamento (CE) n. 950/97 nelle regioni italiane dell'Obiettivo 1 sono in corso di realizzazione nel quadro della valutazione dei programmi regionali. Per quanto riguarda le relazioni di valutazione già elaborate in alcuni Stati membri e ricordate dalla Corte, la Commissione ha preso nota della relazione di valutazione irlandese sull'aiuto all'installazione. Molti altri fattori al di fuori delle disposizioni del regolamento (CE) n. 950/97, come la normativa e il regime fiscale sulle eredità, esercitano un'importante influenza sugli aiuti all'installazione a livello di questo trasferimento. Ciò può spiegare in parte il fatto che la quota dell'aiuto all'installazione per questo trasferimento non è stata particolarmente elevata.

Parte terza Conclusioni

80. Con l'adozione della strategia europea dell'occupazione, una nuova realtà sottende gli interventi dell'FSE. Per il periodo di programmazione 2000 - 2006, numerosi Stati membri intendono fin d'ora realizzare una nuova concentrazione strategica dei loro interventi FSE secondo la logica degli orientamenti per l'occupazione e dei piani d'azione nazionali (PAN) che ne derivano. L'osservazione della Corte in materia d'impatto è prematura: le valutazioni finali mostreranno l'impatto esatto che avrà avuto l'FSE nel periodo attuale (1994 - 1999). Infine, nel corso dell'attuale periodo di programmazione, la Commissione e gli Stati membri hanno adottato tutta una serie d'iniziative per rafforzare il quadro finanziario di attuazione delle forme d'intervento, garantendo una corretta gestione finanziaria dell'FSE (cfr. risposta della Commissione al punto 83).

81. Alcune conclusioni della valutazione intermedia sono state prese in considerazione nel presente periodo di programmazione (ad esempio, nelle riprogrammazioni delle risorse finanziarie per le varie misure), mentre per altre non è stato possibile (ad esempio, le raccomandazioni sulla quantificazione degli obiettivi, la fissazione di migliori indicatori di programma, ecc.). Tali conclusioni costituiscono tuttavia informazioni apprezzabili per il prossimo periodo di programmazione e la Commissione ne ha tenuto debitamente conto nei suoi orientamenti. Questo tipo di ritorno d'informazione rafforza la cultura della valutazione.

82. Sulla base dei suoi controlli, la Commissione ha formulato raccomandazioni agli Stati membri che hanno consentito di ridurre una parte dei problemi sollevati (adeguamento delle decisioni di contributo per le formazioni accademiche; impegno ad informare le autorità nazionali interessate sulla necessità di abrogare la disposizione nazionale messa in causa dalla Corte e che, d'altro canto, non è applicata in modo sistematico secondo l'esperienza di controllo dei servizi della Commissione). L'adozione delle schede di ammissibilità da parte della Commissione nell'aprile 1997 (GU L 146 del 5.6.1997) ha consentito, tra l'altro, di rafforzare il contesto finanziario di attuazione delle forme di intervento dell'FSE, in particolare attraverso una più chiara definizione della nozione di "beneficiario finale", di "spesa effettuata" e di regola d'imputazione delle spese indirette ("overheads"). Su quest'ultimo punto, il volume di spese indirette imputate a un progetto dipende fondamentalmente dalla natura del promotore e dalle sue attività. La Commissione conosce del resto le norme nazionali che impongono de facto restrizioni alla dichiarazione di spese indirette a titolo delle azioni cofinanziate.

83. A partire dalla relazione annuale della Corte relativa all'esercizio 1995, la Commissione ha concretizzato i suoi impegni verso la Corte presi con la sua risposta al punto 6.136 di tale relazione. La Commissione ha pertanto adottato una serie di iniziative per rafforzare il controllo e la protezione degli interessi finanziari comunitari nel settore dei Fondi strutturali:

- decisione sulle regole di ammissibilità delle spese nei Fondi strutturali adottata dalla Commissione nel maggio 1997;

- regolamento (CE) n. 2064/97 sul controllo dei Fondi strutturali da parte degli Stati membri;

- elaborazione di orientamenti per l'attuazione dell'articolo 24 riguardante le correzioni finanziarie.

L'osservazione generale sollevata dalla Corte non è quindi una questione specificamente collegata alle misure a favore dei giovani e riguarda l'insieme dei Fondi strutturali.

84. La nuova regolamentazione per il periodo di programmazione 2000 - 2006 ha già previsto una riduzione del numero degli obiettivi d'intervento dei Fondi strutturali e delle iniziative comunitarie al fine, in particolare, di semplificare i meccanismi di gestione dei Fondi strutturali.

85. Nel settore dell'FSE, e in particolare per le misure a favore dei giovani analizzate nella relazione speciale, la formazione viene effettuata fondamentalmente a partire da sovvenzioni concesse a organismi di formazione, e ciò non costituisce in sé un elemento criticabile.

L'osservazione della Corte si applicherebbe piuttosto agli altri Fondi strutturali o ad alcune misure cofinanziate dall'FSE ma che non sono oggetto della presente relazione. Per questi casi, la Commissione ha già accettato di finanziare meccanismi d'ingegneria finanziaria che consentono un effetto moltiplicatore dell'aiuto pubblico attraverso l'adozione delle schede di ammissibilità delle spese nel quadro dei Fondi strutturali nell'aprile 1997. Il Fondo sociale europeo terrà conto di questa nuova strategia nel negoziato sugli interventi del nuovo periodo 2000 - 2006.

La Commissione condivide il parere della Corte sull'utilità di combinare i prestiti e le sovvenzioni; d'altro canto, gli aiuti del FEAOG-Orientamento ai giovani agricoltori possono essere concessi secondo le due modalità. Tuttavia il regolamento (CE) n. 950/97 lascia agli Stati membri la scelta sulla forma di concessione degli aiuti - sovvenzioni dirette o bonifici d'interessi - si tratti di aiuti all'installazione o all'investimento.

86. La Commissione è d'accordo sulla necessità di proseguire gli sforzi per migliorare l'attuazione dell'iniziativa comunitaria. L'assistenza tecnica realizzata non solo presso la Commissione ma soprattutto presso gli Stati membri ha consentito di sviluppare, tra l'altro, una rete di basi di dati e di esperienze.

87. La politica delle strutture agricole seguita nell'Unione europea tiene conto del mandato del trattato (articolo 39, paragrafo 2) per quanto riguarda il carattere particolare dell'attività agricola derivante dalla struttura sociale dell'agricoltura. Gli aiuti all'installazione di giovani agricoltori - di cui la Corte indica gli importi e il numero di beneficiari - costituiscono un buon esempio. Questa sensibilità è sempre stata presente nei regolamenti del Consiglio e della Commissione, nelle attività del comitato per le strutture agricole e lo sviluppo rurale (STAR) e nei frequenti contatti con le organizzazioni professionali agricole. Il fatto che la Corte non abbia potuto constatare l'esistenza di una strategia congiunta del FEAOG-Orientamento e dell'FSE a favore dei giovani agricoltori non mette assolutamente in questione il rispetto delle disposizioni del Trattato invocato dalla Corte. L'impatto di questa politica in termini di importi investiti e di numero di beneficiari figura nelle tabelle allegate alla relazione della Corte.

(1) COM(98) 316 def. dal titolo "Dagli orientamenti all'azione: I piani nazionali d'azione per l'occupazione", 13 maggio 1998.

(2) Vale a dire i problemi dell'occupazione possono essere affrontati e risolti con maggiore efficacia a livello locale.