Decisione della Commissione

del 20 settembre 2000

relativa ad un procedimento ai sensi dell'articolo 81 del trattato CE

(Caso COMP/36.653 - Opel)

[notificata con il numero C(2000) 2707]

(Il testo in lingua olandese è il solo facente fede)

(Testo rilevante ai fini del SEE)

(2001/146/CE)

LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea,

visto il regolamento n. 17 del Consiglio, del 6 febbraio 1962, primo regolamento d'applicazione degli articoli 85 e 86 del trattato(1), modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 1216/1999(2), in particolare l'articolo 3 e l'articolo 15, paragrafo 2,

vista la decisione della Commissione del 21 aprile 1999, di avviare un procedimento nel caso in esame,

dopo aver dato alle parti interessate la possibilità di manifestare il proprio punto di vista relativamente agli addebiti mossi dalla Commissione, in conformità dell'articolo 19, paragrafo 1, del regolamento n. 17 e del regolamento (CE) n. 2842/98 della Commissione, del 22 dicembre 1998 in taluni procedimenti a norma dell'articolo 85 e 86 del trattato CE(3), relativo alle audizioni,

sentito il comitato consultivo in materia di intese e posizioni dominanti,

considerando quanto segue:

CAPO 1: I FATTI

A. IL CONTESTO

I. Il procedimento

(1) Alla Commissione erano pervenute informazioni in base alle quali Opel Nederland BV perseguiva una strategia volta ad ostacolare sistematicamente le esportazioni di autoveicoli nuovi dai Paesi Bassi verso altri Stati membri. Gli accordi o le pratiche concordate volti ad impedire o ridurre le vendite di autoveicoli nuovi ad utilizzatori finali residenti in un altro Stato membro e pertanto tali da limitare la concorrenza rientrano nel campo di applicazione dell'articolo 81, paragrafo 1, del trattato CE. Ai sensi dei regolamenti (CEE) n. 123/85 della Commissione, del 12 dicembre 1984, relativo all'applicazione dell'articolo 85, paragrafo 3, del trattato a categorie di accordi per la distribuzione di autoveicoli e il servizio di assistenza alla clientela(4), e (CE) n. 1475/95 della Commissione, del 28 giugno 1995, relativo all'applicazione dell'articolo 85, paragrafo 3, del trattato a categorie di accordi per la distribuzione di autoveicoli e il relativo servizio di assistenza alla clientela(5), i costruttori e/o i loro importatori possono impedire ai loro concessionari di vendere autoveicoli nuovi a rivenditori non autorizzati non appartenenti alla loro rete distributiva, mentre le vendite agli utilizzatori finali, effettuate direttamente o indirettamente tramite un intermediario con mandato, nonché le vendite ad altri concessionari appartenenti alla medesima rete distributiva non possono essere soggette a restrizioni.

(2) Il 4 dicembre 1996, al fine di determinare se le informazioni di cui sopra rivelassero l'esistenza di un'infrazione, la Commissione ha adottato una decisione che ordinava accertamenti ai sensi dell'articolo 14, paragrafo 3, del regolamento n. 17. Gli accertamenti disposti sono stati condotti l'11 ed il 12 dicembre 1996 presso le seguenti imprese stabilite nei Paesi Bassi: Opel Nederland BV a Sliedrecht e Van Twist, concessionario Opel di Dordrecht.

(3) Nella sua comunicazione degli addebiti, del 21 aprile 1999, indirizzata ad Opel Nederland BV e a General Motors Nederland BV, la Commissione ha dato alle imprese la possibilità di manifestare il loro punto di vista. Nella loro risposta scritta del 21 giugno 1999, alla comunicazione degli addebiti della Commissione (in appresso: risposta di Opel Nederland), nonché nelle osservazioni esposte oralmente e per iscritto nel corso dell'audizione del 20 settembre 1999, Opel Nederland BV e General Motors Nederland BV hanno reso nota la loro posizione in merito alle asserzioni fatte dalla Commissione(6).

II. Le imprese

(4) Opel Nederland BV, Sliedrecht, fu costituita il 30 dicembre 1994 come controllata al 100 % di General Motors Nederland B.V., Sliedrecht, dalla quale rilevò le attività commerciali esercitate per conto di General Motors nei Paesi Bassi. Le attività di General Motors Nederland BV si ridussero dunque a quelle di una holding, a sua volta interamente controllata da General Motors Corporation, Detroit, Michigan (USA)(7). Sia Opel Nederland BV che General Motors Nederland BV, così come General Motors (Europe) e Adam Opel AG, anch'esse menzionate nella presente decisione, fanno parte dell'organizzazione di General Motors in Europa. Questa organizzazione è costituita da numerose imprese, di norma interamente di proprietà di General Motors Corporation.

(5) Opel Nederland BV è l'unico "importatore ufficiale" ("National Sales Company") per la marca Opel nei Paesi Bassi. Le sue attività commerciali includono l'importazione, l'esportazione ed il commercio all'ingrosso di autoveicoli e relativi pezzi di ricambio e accessori. L'impresa non partecipa tuttavia alla produzione dei veicoli Opel. Essa ha concluso "Accordi per la vendita e l'assistenza" ("Dealer Sales and Service Agreements") con circa 150 concessionari i quali, in forza di tali accordi, sono considerati rivenditori autorizzati della rete di distribuzione Opel in Europa.

(6) I dipendenti di Opel Nederland BV menzionati nei documenti citati a titolo di prova, al 1o ottobre 1996, rivestivano i seguenti incarichi(8):

>SPAZIO PER TABELLA>

(7) General Motors Corporation è inoltre azionista unico dell'impresa automobilistica Adam Opel AG, Ruesselsheim (Germania), che possiede anche due stabilimenti di produzione in Germania (Opel Automobilwerk Eisenach-PKW GmbH ad Eisenach e lo stabilimento Adam Opel a Bochum). Opel Nederland BV acquista i veicoli destinati ad essere distribuiti nei Paesi Bassi presso gli stabilimenti suddetti o presso altri stabilimenti del gruppo General Motors.

(8) La presente decisione è destinata a Opel Nederland BV e a General Motors Nederland BV.

III. La posizione della marca Opel

(9) Nel 1996 e nel 1997, nell'Unione europea ("UE") sono stati immatricolati rispettivamente 12796000 e 13007400 nuovi autoveicoli per il trasporto di passeggeri. Nel periodo 1995-1997, il gruppo General Motors, con le marche Opel (commercializzata come Vauxhall nel Regno Unito e in Irlanda), Saab e le marche GM americane, rappresentava una quota di mercato compresa tra il 12 % ed il 13 %, sulla base delle nuove immatricolazioni, attestandosi così come secondo produttore di autoveicoli privati dietro il gruppo Volkswagen con le sue marche Volkswagen, Audi, Seat e Skoda, che aveva una quota di mercato pari a circa il 17 % di tutte le nuove immatricolazioni. Con un totale di 1532000 immatricolazioni nel 1996 e di 1559000 nel 1997, la marca Opel (inclusa Vauxhall) è stata leader del mercato nell'UE e nello Spazio economico europeo, davanti a Volkswagen con 1418000 immatricolazioni nel 1996 e 1386000 nel 1997(9).

(10) Il mercato degli autoveicoli privati può essere suddiviso in numerosi segmenti secondo caratteristiche quali il prezzo d'acquisto o la lunghezza del veicolo. Altri fattori, come ad esempio le dimensioni e la potenza del motore, da un lato, o la qualità e il prestigio, dall'altro, rivestono un ruolo minore ai fini dell'attribuzione di un veicolo ad un particolare segmento. Solitamente, si distinguono i seguenti segmenti: A: mini; B: piccole; C: medie; D: grandi; E: superiori; F: di lusso; G: veicoli multiuso e Sport Utility Vehicles. A volte il segmento G viene suddiviso ulteriormente.

(11) La panoramica di cui all'allegato I, che fa parte della presente decisione, riporta le quote di mercato relative ai principali modelli Opel per ciascun segmento. È opportuno osservare che la panoramica suddetta è basata sul numero di veicoli venduti, poiché nel settore automobilistico è prassi corrente calcolare le quote di mercato su questa base anziché sulla base del valore (fatturato). La seconda tabella (cfr. allegato II) riporta i principali concorrenti dei modelli Opel nei segmenti da B a E. Opel è presente anche nel segmento G con i modelli Tigra, Zafira e Frontera. Le vendite complessive in tale segmento, che può essere ulteriormente suddiviso in veicoli multiuso, fuoristrada, cabriolet e coupé, sono tuttavia di gran lunga inferiori a quelle dei segmenti da B a E.

B. COMMERCIO PARALLELO DI VEICOLI OPEL

I. Portata delle esportazioni parallele

(12) Stando ai documenti rinvenuti nel corso delle ispezioni(10), il numero complessivo di veicoli Opel nuovi riesportati da vari Stati membri verso la Germania, ad esempio, è aumentato considerevolmente durante il periodo dal 1992 al 1996. Le riesportazioni dai Paesi Bassi verso la Germania erano aumentate a partire dal 1994 e nel 1996 hanno raggiunto un livello sensibilmente superiore a quello degli anni precedenti.

II. Differenze di prezzo

(13) Secondo le rassegne sui prezzi delle automobili nell'Unione europea, pubblicate regolarmente dalla Commissione(14) e basate sui prezzi di listino, al netto delle imposte, raccomandati dai produttori, le differenze di prezzo relative a taluni modelli Opel registrabili tra i Paesi Bassi ed altri Stati membri nel periodo compreso tra il 1995 ed il 1997 erano sufficienti a fornire un incentivo alle esportazioni dai Paesi Bassi, in particolare verso la Germania(15).

(14) La differenza di prezzo tra i Paesi Bassi ed altri Stati membri per i veicoli Opel nuovi poteva arrivare, a seconda del modello, fino al 20 % nel 1996 e successivamente anche fino al 24 %. Nel 1996, la convenienza dei prezzi olandesi rispetto a quelli praticati in Germania poteva raggiungere, a seconda del modello, il 16 %. Nel 1997, i prezzi nei Paesi Bassi potevano essere inferiori, a seconda del modello, fino al 25 %, e successivamente fino al 28 %, rispetto a quelli di altri Stati membri. Rispetto alla Germania, i prezzi risultavano più convenienti di circa il 16 %-19 %.

(15) In un progetto di lettera del 10 settembre 1996, Opel Nederland BV dichiarava che le differenze di prezzo esistenti rappresentavano un incentivo per le esportazioni parallele, in particolare verso la Germania. Nella lettera si affermava inoltre che adeguamenti dei prezzi, come aumenti dei prezzi nei Paesi Bassi, avrebbero avuto ripercussioni negative sulla competitività di Opel nel mercato olandese:"... Il diverso livello impositivo cui sono soggette le auto nuove e le condizioni concorrenziali vigenti in Europa possono far sì che in alcuni paesi i prezzi siano più vantaggiosi che in altri. ... Attualmente, i prezzi di Opel nei Paesi Bassi sono in concorrenza con quelli di Volkswagen e Ford, il che determina in particolare uno squilibrio rispetto ai prezzi tedeschi. Tuttavia, se ciò conduce ad un eccesso di esportazioni, Le sarà facile immaginare che vi saranno proteste da parte dei concessionari Opel tedeschi. Ne seguirà quindi una discussione sui prezzi e di conseguenza sulla posizione concorrenziale di Opel nei Paesi Bassi. In seguito a ciò, la Sua posizione concorrenziale e quella dei Suoi colleghi subirà un ridimensionamento a vantaggio di altri importatori operanti sul mercato olandese..."(16).

(16) Un memorandum interno di Opel Nederland BV, datato 23 settembre 1996, ribadisce questa valutazione: "... In generale, in Olanda, i prezzi di listino netti degli autoveicoli sono inferiori ai prezzi praticati all'estero, in paesi che non applicano una specifica imposta sugli autoveicoli nuovi (in particolare in Germania). In buona parte, ciò è dovuto alla strategia in materia di prezzi seguita dagli importatori di auto, in quanto tale scelta determina una riduzione dei prezzi per il consumatore, che è nell'interesse generale ..."(19).

C. ACCORDI E PRATICHE CONSTATATI

I. Strategia generale nei confronti dei concessionari

(17) Il 26 settembre 1996, la direzione di Opel Nederland BV ha adottato una decisione (cfr. documento citato in appresso), che dimostra l'esistenza di una strategia generale, volta ad impedire e/o limitare le esportazioni dai Paesi Bassi in altri Stati membri. Questa strategia comprendeva, ad esempio, una politica restrittiva in materia di forniture e di premi ed istruzioni ai concessionari affinché si astenessero in generale dall'effettuare vendite all'esportazione ed è stata applicata per un certo periodo di tempo, come dimostrato in appresso:

"... CONCLUSIONI DELLA RIUNIONE SULLE ESPORTAZIONI

Sliedrecht, 26 settembre 1996

Partecipanti:

I.M. Aukema

C. Brown

W. de Heer

T.A. de Jong

R.A.H.M. de Leeuw

J.J. Naval

H.H.C. Notenboom

O.M. Wegner

L.W.M. Wennekers

L.O.M. Aelen

Decisioni adottate:

1. Opel Nederland BV procederà ad un controllo di tutti i concessionari (20) che a quanto le risulta effettuano esportazioni. Si comincerà dai concessionari più importanti, quali risultano dall'elenco 'Concessionari che effettuano esportazioni', datato 26 settembre 1996. L'operazione sarà organizzata dal signor Naval.

2. Il signor De Heer risponderà a tutti i concessionari che avranno risposto alla prima lettera inviata loro da Opel in merito alle attività di esportazione. I concessionari verranno informati dei controlli e del fatto che la scarsa disponibilità dei prodotti determinerà una limitazione del numero di veicoli assegnati.

3. Entro le prossime due settimane, i responsabili di zona delle vendite discuteranno la questione delle attività di esportazione con i concessionari che effettuano esportazioni. I concessionari saranno informati del fatto che, a causa di una minore disponibilità di prodotti, essi riceveranno (fino a nuova comunicazione) solo un numero di veicoli corrispondente a quello che risulta dalla guida di valutazione delle vendite. Ai concessionari verrà chiesto di segnalare al responsabile di zona quali unità dei loro ordini inevasi essi intendano effettivamente ricevere. Saranno quindi i concessionari stessi a dover risolvere eventuali problemi con i loro clienti.

4. I concessionari che informeranno il responsabile di zona di non avere intenzione di cessare le esportazioni di veicoli su vasta scala saranno invitati ad incontrare i signori De Leeuw e De Heer il 22 ottobre 1996.

5. Il signor Notenboom incaricherà GMAC di effettuare un controllo delle scorte dei concessionari al fine di determinare il numero esatto di unità ancora disponibili. C'è da attendersi che nel frattempo un numero considerevole di veicoli possa essere stato esportato.

6. Per le future campagne di vendita, non verranno presi in considerazione i veicoli che non sono stati immatricolati in Olanda. Condizioni analoghe sono applicate anche dai concorrenti.

7. Il signor Aukema cancellerà dagli elenchi delle campagne di vendita i nomi dei concessionari che effettuano esportazioni. Saranno i risultati dei controlli a determinare la futura inclusione negli elenchi.

8. Il signor Aelen redigerà una lettera ai concessionari per informarli che, a decorrere dal 1o ottobre 1996, Opel Nederland BV addebiterà 150 NLG per fornire, su richiesta, dichiarazioni ufficiali degli importatori, come il certificato di omologazione, e per predisporre i documenti doganali richiesti per le vendite di autoveicoli esenti da imposte (ad esempio quelli destinati a diplomatici).

L.O.M. Aelen

26 settembre 1996(21)."

(18) Già nel luglio 1996, Opel Nederland BV aveva preso in considerazione la possibilità di adottare alcune di queste misure per impedire e/o ridurre le esportazioni. Alla luce delle considerevoli vendite all'esportazione, in un e-mail del 15 luglio 1996(31) il responsabile delle vendite aveva proposto agli altri responsabili di incontrare individualmente i concessionari, di modificare le disposizioni relative alla concessione di premi e di effettuare un controllo dei concessionari poiché riteneva che alcuni di questi avessero venduto auto a rivenditori tedeschi non autorizzati. In questo e-mail, il direttore vendite e marketing confermava la necessità di avere colloqui con i concessionari interessati e proponeva, tra le altre cose, di limitare i veicoli assegnati in base al territorio contrattuale. Come spiegato più dettagliatamente in appresso, la decisione del 26 settembre 1996 era stata preceduta da misure che limitavano le esportazioni di singoli concessionari, il che in un certo senso anticipava la decisione di cui sopra.

(19) Nel corso del settembre 1996, a seguito di discussioni interne, Opel Nederland BV ha elaborato la strategia generale volta a ridurre o impedire le esportazioni, adottata formalmente il 26 settembre 1996 (cfr. considerando 17), con l'intenzione di porre fine all'intera attività di esportazione. Le misure considerate possono essere dedotte dal seguente documento, nel quale, in data 18 settembre 1996, l'amministratore delegato raccomandava al direttore vendite e marketing una serie di provvedimenti nei confronti di determinati concessionari che si erano contraddistinti per il numero elevato di esportazioni:

"... Sono estremamente preoccupato per l'attività di esportazione, in particolare considerato che non raggiungiamo il livello di immatricolazioni previsto e che la disponibilità dei prodotti è limitata. Ingenti somme di denaro, destinate a promuovere le vendite in Olanda, finiscono nelle tasche dei concessionari senza sortire alcun effetto. Chiedo quindi che siano adottati provvedimenti rigorosi nei confronti dei concessionari che effettuano esportazioni su vasta scala. In data odierna ho convocato tutte le divisioni interessate da tale attività al fine di predisporre azioni nei confronti di tali concessionari. Intendo avanzare le seguenti proposte:

1. Veicoli assegnati ai concessionari sulla base della guida di valutazione delle vendite e dei risultati conseguiti all'interno dei rispettivi territori; ai concessionari che effettuano esportazioni non verranno più consegnati i veicoli richiesti.

2. Controllo di tutti i concessionari che fanno registrare esportazioni considerevoli.

3. In caso di violazione del contratto, addebitare ogni spesa.

4. Esclusione delle esportazioni dalle campagne (Excellence club, Monaco,...).

5. Lettera firmata da me inviata a tutti i concessionari.

6. Invito a tutti i concessionari che si prendono gioco di noi ad incontrare il sottoscritto.

Appuntamento lunedì prossimo alle 14.00 nel mio ufficio per discutere un'azione precisa(35)."

(20) Ulteriori proposte di misure da adottare sono contenute in un memorandum interno di Opel Nederland BV redatto pochi giorni dopo, il 23 settembre 1996:

">SPAZIO PER TABELLA>

... Oggetto: Premi basati sul paese di immatricolazione ...

La discussione sul tema di cui sopra non è nuova. Ma fino a quando non vi saranno indicazioni precise su cosa è consentito e cosa non lo è continueranno ad emergere nuovi interrogativi. Poiché quest'anno le nostre vendite all'esportazione verso altri paesi CE stanno registrando un sensibile incremento, non solo siamo preoccupati da questo andamento, ma vogliamo anche porvi fine. L'unica domanda a tale proposito è la seguente: che genere di azione possiamo intraprendere nei confronti di questi concessionari che effettuano esportazioni? Nel memorandum allegato, Luc Aelen ha delineato alcune possibilità ... Del resto, nei Paesi Bassi, Ford e VW concedono premi ai loro concessionari solo in relazione agli autoveicoli immatricolati nei Paesi Bassi! Ed è esattamente quello che vogliamo! ...

ESPORTAZIONE DI AUTOVEICOLI NUOVI

Nel presente memorandum vengono esaminate brevemente alcune misure alternative che potrebbero essere adottate per contenere il fenomeno, di dimensioni piuttosto ingenti, delle esportazioni di autoveicoli nuovi effettuate attualmente dai concessionari olandesi.

Possibili alternative per regolare le esportazioni:

1. Accettazione limitata degli ordini dei concessionari.

2. Nessuna concessione di premi per gli autoveicoli esportati.

3. Concessione di premi solo ai concessionari che vendono autoveicoli immatricolati esclusivamente nel rispettivo territorio.

4. Controllo dei concessionari per quanto concerne le consegne agli utilizzatori finali.

5. Obbligo contrattuale che vieti ai concessionari di ricercare attivamente clienti fuori del territorio loro assegnato ...(38)."

(21) Il documento, datato 26 settembre 1996, rivela che la decisione è stata adottata dai massimi dirigenti di Opel Nederland BV a seguito di discussioni interne relative alle tre parti in cui si articola la strategia, vale a dire la politica in materia di forniture (cfr. considerando 23 a 30), la politica dei premi (cfr. considerando da 47 a 51), e la limitazione diretta delle vendite all'esportazione (cfr. considerando da 59 a 73).

(22) Nei seguenti considerando da 23 a 99, le misure in questione vengono dettagliatamente illustrate:

- l'approvvigionamento dei concessionari da parte dell'importatore prevedeva che venissero consegnati solo gli autoveicoli necessari per la vendita a clienti nel territorio contrattuale e che a tali ordini venisse accordato un trattamento prioritario,

- la politica dei premi introdotta in relazione a vari programmi di promozione delle vendite era strutturata in modo tale che le vendite ad utilizzatori finali stranieri ne fossero escluse,

- nell'ambito del controllo dei concessionari, venivano verificate le attività di vendita all'estero. Infine, i concessionari venivano ripetutamente ed insistentemente invitati a cessare tutte le esportazioni. Numerosi concessionari si sono espressamente impegnati con Opel Nederland BV a cessare tale attività in futuro.

II. Gli accordi e le pratiche in dettaglio

1. Politica di restrizione delle forniture

(23) Nell'ambito della strategia summenzionata, volta a limitare e/o impedire le esportazioni, nel secondo semestre 1996 Opel Nederland BV ha esaminato la possibilità di assegnare esclusivamente autoveicoli destinati al mercato olandese.

(24) A tale proposito, il 15 luglio 1996, Opel Nederland BV aveva riscontrato che nel primo semestre 1996 le vendite all'esportazione di autoveicoli Opel avevano raggiunto un totale di 1121 unità, corrispondenti al 3 % delle vendite complessive realizzate da tutti i suoi concessionari in tale periodo. Sono stati individuati cinque concessionari ai quali potevano essere ascritte 937 di queste esportazioni ed è stato proposto di limitare il numero di autoveicoli assegnati a tali concessionari a quelli destinati alle vendite nei rispettivi territori contrattuali, al fine di ridurre, mediante tale provvedimento, il margine d'azione per le vendite all'esportazione:"Urgente discutere con i concessionari. Conseguenze! Assegnazione di veicoli per il rispettivo mercato, ecc. W. de Heer"(41).

(25) Una limitazione dei veicoli assegnati al concessionario Van Zijll, uno dei cinque menzionati nell'e-mail del 15 luglio 1996 (cfr. considerando 24), era già stata esaminata dieci giorni prima, il 5 luglio 1996 (cfr. anche considerando 61). Decisioni analoghe in relazione ad altri concessionari erano state adottate pochi giorni dopo, l'11 luglio 1996 (cfr. considerando 62). Il concessionario Van Zijll aveva effettuato 514 vendite all'esportazione nel corso del primo semestre 1996. Appurato che anche nella prima settimana del settembre 1996, il concessionario in questione aveva realizzato un numero eccezionalmente elevato di vendite (272), attribuibili presumibilmente ad ingenti esportazioni, l'8 settembre 1996 il direttore vendite e marketing aveva proposto al responsabile degli addetti alle vendite l'introduzione di un sistema di contingentamento per tale concessionario:"... Delle circa 1000 vendite al dettaglio realizzate la scorsa settimana, 272 sono state effettuate da Van Zijll Arnhem ... Non possiamo costringere questo sconsiderato a smetterla attraverso un sistema di contingentamento? Tra coloro che gli hanno trasmesso ordini figurano anche dei tedeschi?..."(43).

(26) Nel progetto di lettera del 10 settembre 1996 (cfr. considerando 15), facendo riferimento alle differenze di prezzo, in particolare rispetto al mercato tedesco, il direttore vendite e marketing valutava la possibilità di informare i concessionari per iscritto che il numero di veicoli menzionato nelle istruzioni di vendita ("verkooprichtlijn") doveva essere venduto nei Paesi Bassi. Al tempo stesso, egli intendeva annunciare ai concessionari che, a causa di problemi di approvvigionamento, la precedenza sarebbe andata agli ordini destinati al mercato olandese. I concessionari sarebbero inoltre stati informati del fatto che, con l'entrata in vigore del nuovo contratto di concessione, il 1o ottobre 1996(47), sarebbe stato loro vietato acquisire clienti al di fuori del territorio contrattuale attraverso campagne pubblicitarie personalizzate. A questo proposito, il progetto di lettera si esprime come segue:"... Inoltre, il numero di autoveicoli Opel menzionato nelle istruzioni di vendita deve essere venduto nei Paesi Bassi. Tenuto conto dei costanti problemi di approvvigionamento di prodotti Opel, daremo la precedenza agli ordini destinati al mercato olandese. A prescindere da questo, il contratto che sarà applicabile a decorrere dal 1o ottobre è estremamente chiaro per quanto concerne l'acquisizione di clienti, che può aver luogo solo all'interno del territorio di competenza per le vendite e i servizi di assistenza".

(27) Il 12 settembre 1996, il responsabile degli addetti alle vendite ha inviato ai dirigenti di Opel Nederland BV un e-mail riguardante la possibilità di limitare le consegne ai concessionari che effettuano vendite all'esportazione. Egli esprimeva tuttavia le sue perplessità circa la compatibilità di una simile misura con le regole comunitarie di concorrenza:"... La conclusione è chiara: non sono possibili restrizioni/ostacoli in relazione alle auto che vengono vendute ad un utilizzatore finale in un altro Stato membro dell'UE. Il suo riferimento al caso Bayer, non ancora concluso, nel quale Bayer ostacolava le esportazioni attraverso i quantitativi di prodotti assegnati, è interessante ma per il momento non offre alcuna certezza. Se il caso si concluderà positivamente (il che non è molto probabile), potremmo tentare di procedere nello stesso modo per limitare gli ordini dei concessionari Opel che effettuano ingenti esportazioni, introducendo cioè una limitazione del numero di veicoli assegnati. In pratica, tuttavia, mi sembra una soluzione difficile da realizzare senza che venga considerata come un ostacolo alle esportazioni. In relazione ai modelli per cui vi sono problemi di approvvigionamento, saremmo in grado di dimostrare che il nostro comportamento è assolutamente obiettivo"(48).

(28) In diverse lettere di risposta dei concessionari ad una lettera standard di Opel Nederland BV del 28-29 agosto 1996 (cfr. in appresso considerando 71 e i documenti menzionati nella relativa nota 63, nonché il considerando 72 e i documenti menzionati nella relativa nota 65, nelle quali i concessionari dichiaravano che tutte le loro vendite all'esportazione erano state effettuate nel rispetto del loro contratto di concessione ed esclusivamente ad utilizzatori finali, figurano annotazioni a mano del direttore vendite e marketing datate 16 settembre 1996.

(29) Sulla lettera del concessionario Wolves Autoservice BV, è stato ad esempio annotato quanto segue: "... Guido Pot. Per favore, far presente al concessionario che egli è responsabile in primo luogo per il suo territorio (come vanno le cose al suo interno?); inoltre che a causa di questo tipo di esportazioni la nostra (massiccia) promozione dei prezzi in Olanda verrà messa in pericolo. Disponibilità 'basata' sul mercato olandese. La priorità va attribuita ai Paesi Bassi"(56).

(30) In risposte analoghe dei concessionari Hemera, Staals e Nedam, figurano istruzioni manoscritte del direttore vendite e marketing: "allocatie" (assegnazione) o "beschikbaarheid" (disponibilità). Questi proponeva di invitare i concessionari Wolves, Hemera e Nedam a concentrarsi in via prioritaria sul rispettivo territorio contrattuale. Inoltre, si sarebbe dovuto far presente ai concessionari Wolves, Hemera, Staals e Nedam che le esportazioni stavano compromettendo la posizione di Opel in termini di prezzi sul mercato olandese(57). I documenti di cui ai considerando 19 e 20, redatti rispettivamente il 18 settembre 1996 ed il 23 settembre 1996, parlano di questa misura di contingentamento delle forniture ai concessionari che effettuano esportazioni confermando pertanto che essa era destinata a far cessare tutte le attività di esportazione. Un'ulteriore conferma viene dal documento del 18 settembre 1996, menzionato nella nota 73 del considerando 80.

(31) Il 26 settembre 1996, la direzione di Opel Nederland BV ha deciso (cfr. considerando 17) di informare i concessionari che, a causa di "problemi di approvvigionamento", in futuro si sarebbe avuta una limitazione dei volumi delle forniture e ciascun concessionario avrebbe ricevuto solo il numero di veicoli specificato nella "guida di valutazione delle vendite" (in appresso "GVV"):"...Saranno informati dei controlli e del fatto che i problemi di approvvigionamento determineranno una limitazione del numero di veicoli assegnati ... Ai concessionari sarà fatto presente che, a causa di una scarsa disponibilità di prodotti, essi riceveranno (fino a nuova comunicazione) solo il numero di unità precisato nella guida di valutazione delle vendite ... Sarà loro chiesto di precisare al responsabile di zona quali unità dei loro ordini in attesa di esecuzione intendano effettivamente ricevere. Saranno quindi gli stessi concessionari a dover risolvere eventuali problemi con i loro clienti ..."(58).

(32) A tale proposito, va osservato che l'accordo con i concessionari per le vendite e l'assistenza di Opel Nederland del 1992 (in appresso "ADVA"), in vigore fino al 31 dicembre 1996, stabiliva che Opel Nederland BV e ciascun concessionario dovessero concordare una GVV, il cui scopo era quello di indicare il numero di autoveicoli nuovi che il concessionario poteva ragionevolmente prevedere di vendere ai suoi clienti nell'anno considerato. La guida rappresentava un obiettivo di vendita che definiva il numero di unità che avrebbero dovuto essere vendute e rispetto al quale sarebbero stati valutati i risultati commerciali del concessionario. Tali risultati venivano determinati esprimendo il numero complessivo degli autoveicoli venduti durante un determinato periodo (di norma un anno civile) come percentuale della quantità indicata nella guida relativa a quel concessionario e raffrontando la percentuale ottenuta con la percentuale corrispondente per l'insieme dei concessionari dei Paesi Bassi(60).

(33) In pratica, l'obiettivo di vendita si riferisce al territorio di competenza del concessionario(61). Ai sensi dell'ADVA standard del 1992, gli obblighi di un concessionario sono determinati in relazione al suo territorio contrattuale ("speciale invloedsssfeer"), che costituisce, tra l'altro, la base per fissare il suo obiettivo di vendita individuale(62).

(34) Il contratto di concessione di Opel Nederland del 1o gennaio 1997 conteneva le seguenti disposizioni in un'appendice: "Beoordelingsrichtlijnen" (istruzioni per la valutazione):

"... FASE 1

Ogni anno OPEL stabilisce orientativamente il numero di autoveicoli nuovi che, sulla base di previsioni ragionevoli, OPEL si aspetta di vendere attraverso tutti i CONCESSIONARI OPEL nell'anno considerato. Nel far ciò, OPEL tiene conto, tra le altre cose, dell'andamento delle immatricolazioni nazionali di AUTOVEICOLI nuovi e di altri autoveicoli nuovi (incluso l'andamento relativo ai singoli segmenti) ...

FASE 2

OPEL assegna annualmente a ciascun CONCESSIONARIO OPEL una quota del numero complessivo di vendite previste sulla base della percentuale del numero totale di immatricolazioni di autoveicoli nuovi all'interno della specifica sfera di influenza del CONCESSIONARIO nell'anno civile in corso e in quello precedente ...(63)".

(35) In situazioni particolari, il contratto di concessione prevedeva inoltre la possibilità di procedere ad un adeguamento dell'offerta nei rispettivi territori contrattuali(64). Sebbene la FASE 3 della citata appendice dell'accordo di concessione preveda, in caso di variazioni della domanda all'interno del territorio contrattuale, adeguamenti delle quantità consegnate, questa possibilità si riferisce di fatto solo alla domanda di clienti olandesi e non a quella legata alle esportazioni. Pertanto, i provvedimenti relativi ad una limitazione delle consegne, definiti nella decisione del 26 settembre 1996, significavano in pratica che i concessionari dovevano essere preparati a vedersi consegnare solo il numero di veicoli che si prevedeva avrebbero venduto a clienti olandesi, il che non avrebbe lasciato loro alcun margine per le vendite all'esportazione.

(36) Opel Nederland BV non contesta la possibilità che, a seguito della sua decisione del 26 settembre 1996, "i concessionari interessati siano stati indotti in errore o abbiano avuto l'impressione sbagliata" che Opel Nederland BV avesse intenzione di applicare una politica di restrizione delle forniture o si aspettasse che i concessionari interessati riducessero o cessassero le esportazioni senza che venisse fatta un'opportuna distinzione tra i diversi tipi di operazioni. Opel Nederland BV ammette la possibilità che alcuni dei suoi responsabili di zona abbiano impartito oralmente istruzioni a certi concessionari o abbiano dato loro l'impressione che gli obiettivi di vendita indicati nelle rispettive GVV fossero da intendersi come relativi principalmente al mercato olandese(65).

(37) A tale proposito è opportuno osservare che il ruolo dei responsabili di zona è quello di stabilire e mantenere contatti diretti e personali tra l'importatore ed i concessionari (cfr. ad esempio il considerandi 31 e la relativa nota 24, i considerando 59 e 63 e le relative note 50 e 56). I responsabili di zona dipendono dal responsabile delle vendite (Sales Manager), il cui superiore è il direttore vendite e marketing (Director of Sales and Marketing). Si deve pertanto concludere che l'iniziativa dei responsabili di zona, alla quale fa riferimento Opel Nederland BV, fosse la conseguenza diretta della decisione del 26 settembre 1996, decisione che è stata in tal modo attuata. Ciò è confermato inoltre dal fatto che sono stati effettivamente condotti controlli individuali e che i responsabili di zona hanno relazionato sulle loro visite preliminari. Vale anche la pena di ricordare come Opel Nederland BV abbia ritenuto necessario adottare misure correttive nell'ottobre e nel dicembre 1996(66).

(38) Opel Nederland BV sostiene inoltre che la GVV non fissava il numero di veicoli da fornire, ma il numero di veicoli che dovevano essere venduti (obiettivo di vendita) nell'anno civile successivo(67).

(39) Il problema in questo caso non riguarda tuttavia gli obiettivi di vendita in quanto tali, ma piuttosto il fatto che, in seguito all'intervento di Opel Nederland BV, le quantità da fornire ai concessionari in base al contratto dovevano essere adeguate all'obiettivo di vendita (cfr. anche le considerazioni che seguono relative all'esistenza di un accordo (cfr. considerando 112).

(40) Opel Nederland BV sostiene altresì che la decisione del 26 settembre 1996 relativa alla riduzione del numero di veicoli assegnati riguardava solo 21 concessionari. Opel Nederland BV ritiene che la scarsa disponibilità dei prodotti possa essere invocata come una "ragione oggettiva" atta a giustificare un simile provvedimento(68).

(41) La Commissione sottolinea che i 21 concessionari interessati dal provvedimento, su un totale di circa 150 concessionari Opel nei Paesi Bassi, erano tutti quelli noti per effettuare vendite all'esportazione [cfr. considerando 17; il concessionario Spoormaker è stato aggiunto successivamente ai 20 concessionari citati inizialmente nella decisione(69)]. La Commissione ritiene inoltre che l'assegnazione di quote in relazione ai veicoli da fornire ai concessionari non possa essere giustificata sulla base di una scarsa disponibilità dei prodotti, fenomeno questo che può occasionalmente verificarsi, ad esempio quando esce un nuovo modello(70), poiché tale misura riguardava, in linea generale e senza distinzioni, tutti i modelli inclusi nel programma contrattuale ed era chiaramente stata adottata in conseguenza dell'aumento delle esportazioni. Inoltre, Opel Nederland BV non fornisce alcun elemento concreto a sostegno della conclusione che all'epoca vi erano effettivamente problemi di approvvigionamento.

(42) In presenza di una forte domanda legata alle esportazioni, come nel caso in esame, la decisione di rifornire i concessionari sulla base delle rispettive GVV, adottata da Opel Nederland BV il 26 settembre 1996, rappresentava pertanto una misura volta a limitare il numero di autoveicoli da fornire al concessionario disponibili per l'esportazione. Il risultato di tale misura è stato quello di trasformare l'obiettivo di vendita menzionato nella GVV in un numero massimo di autoveicoli che il concessionario poteva ricevere e vendere. In tali circostanze, il concessionario avrebbe perso qualsiasi margine per effettuare vendite all'esportazione in aggiunta alle vendite locali, poiché avrebbe compromesso il raggiungimento dell'obiettivo individuale di vendita fissato per il suo territorio contrattuale e, di conseguenza, i suoi risultati commerciali.

2. Politica dei premi

(43) Il pagamento di premi costituisce per i concessionari, in aggiunta al loro margine, la principale fonte di reddito e di profitto dalla vendita dei veicoli. Il margine del concessionario è dato dalla differenza tra il prezzo di listino raccomandato per una data auto ed il prezzo al quale il concessionario acquista l'auto dal suo fornitore. Grazie a questa differenza, che di solito è compresa tra il 10 ed il 20 %, il concessionario dispone di un margine finanziario per coprire i costi amministrativi e finanziari e per concedere eventuali sconti ai clienti. In pratica, il margine è spesso interamente utilizzato per coprire tali costi e sconti, cosicché il profitto del concessionario è dato dai premi e da altri servizi prestati in relazione alle vendite di auto.

(44) I premi sono di norma calcolati come remunerazione proporzionale o forfetaria corrisposta al concessionario dal suo fornitore, ad intervalli regolari ed in conformità delle condizioni applicabili, per ciascun veicolo venduto. I pagamenti dei premi dipendono dal raggiungimento di determinati obiettivi qualitativi e quantitativi. Gli obiettivi quantitativi più comuni sono il raggiungimento di una determinata quota di mercato ed il rispetto delle previsioni di vendita del concessionario all'interno del suo territorio contrattuale. Gli obiettivi qualitativi sono in genere legati ai clienti o si riferiscono ad un certo standard dei locali di vendita del concessionario.

(45) Tra l'agosto 1995 ed il gennaio 1998, Opel Nederland BV ha incrementato il numero dei programmi di promozione delle vendite ("campagnes"), spesso concepiti per un particolare modello. Inizialmente le condizioni per la partecipazione a tali campagne di vendita prevedevano l'esclusione dal pagamento di premi per le vendite effettuate a determinati gruppi di clienti (altri concessionari Opel, società internazionali di autonoleggio e rivenditori non autorizzati).

(46) Tali condizioni sono state applicate per i programmi di promozione delle vendite "STAR WARS Astra Actie"(71), messo a punto per il modello Opel Astra ed attuato tra il 16 agosto 1995 ed il 31 gennaio 1996, e per altri due programmi attuati tra il 1o giugno 1996 ed il 30 settembre 1996: "Paradepaarden"(72), che prevedeva il pagamento di un premio in relazione a tutte le vendite dei modelli Omega, Tigra, Cabrio, Calibra, Frontera e Monterey, e "Astra Zomer"(73), che riguardava ancora una volta il modello Opel Astra (incluse le versioni Cabrio e Van).

(47) A partire dal maggio 1996, Opel Nederland BV ha cominciato a considerare la possibilità di escludere dal pagamento dei premi tutte le esportazioni. A tale proposito, ha stabilito in un memorandum interno del 23 maggio 1996 che i premi previsti nell'ambito dei programmi di promozione delle vendite non dovessero essere offerti per le vendite all'estero, neppure per quelle agli utilizzatori finali:

"... Esportazione di auto da parte di Smit Zwolle/Nefkens Trading: ... nel caso in cui:

1. continui a riguardare le vendite di Nefkens ad utilizzatori finali;

2. sia possibile ricostruire l'intera transazione nell'amministrazione del concessionario ... non vi è in pratica nessun problema. Si ribadisce tuttavia ancora una volta che il concessionario non può pretendere i compensi previsti dalla campagna per tali vendite. Il mio consiglio è dunque quello di autorizzare in futuro transazioni identiche alle stesse condizioni ...(74)".

(48) Il 5 luglio 1996, il responsabile marketing ha informato il direttore vendite e marketing che il concessionario Van Zijll, di Arnhem, aveva già effettuato 36 vendite nell'ambito della campagna in corso "Paradepaarden", ed aveva pertanto diritto a premi pari a 35000 NLG. Poiché, tuttavia, 31 di tali vendite erano chiaramente state effettuate a clienti stranieri, egli sottolineava:"... Le esportazioni non rientrano nello spirito degli incentivi offerti dalla campagna in Olanda. Di per sé, le esportazioni sono positive, ma concedere premi su tali vendite ... Non si può fare qualcosa in proposito, in un modo o in un altro???? ... A mio avviso, in futuro si dovranno rivedere radicalmente le istruzioni di vendita (in relazione alla campagna)"(77).

(49) Il 23 agosto 1996, è divenuto evidente che Opel Nederland BV intendeva modificare in via definitiva le misure relative alla politica dei premi per concederli in futuro solo in relazione ai veicoli immatricolati nei Paesi Bassi:"... Per quanto concerne il resto del periodo CY96 e la proposta RIP, è necessario discutere l'introduzione, entro ottobre 1996, di un sistema di campagne basato sulle immatricolazioni e/o sulle vendite al dettaglio (come quello adottato da Ford, basato sulle immatricolazioni ufficiali RAI RDC), così, se non altro, le esportazioni saranno escluse dagli incentivi della campagna."(80)

(50) Il 18 settembre 1996 Opel Nederland BV dichiarò che la cosiddetta "attività commerciale transfrontaliera" in linea di principio non era opportuno né per gli importatori ufficiali né per General Motors Europa. L'importatore proponeva di discutere la questione a livello centrale con General Motors per far sì che per quanto possibile le misure fossero compatibili con la normativa europea in materia di concorrenza:

"... Le vendite transfrontaliere sono una spina nel fianco per molti importatori ufficiali e per General Motors Europa come organizzazione.

La limitazione delle vendite transfrontaliere (esportazioni) attraverso una revisione delle strutture di incentivo alla campagna non è solo nell'interesse degli importatori ufficiali ma anche di General Motors Europa. Al riguardo può essere utile consultare General Motors Europa (esperti della normativa CE) per renderla quanto più possibile 'inattaccabile' sotto il profilo della legislazione comunitaria(82)".

(51) Opel Nederland BV era consapevole tuttavia che l'esclusione delle esportazioni dal sistema di concessione dei premi avrebbe costituito indirettamente un ostacolo frapposto al commercio tra Stati membri e non era quindi compatibile con le norme europee in materia di concorrenza:"... Conclusione: il fatto di richiedere un numero di immatricolazione olandese perché gli autoveicoli da esportare possano essere conteggiati ai fini della concessione di un premio di vendita al dettaglio sembra una maniera per indurre indirettamente il concessionario a non esportare. Ciò non è consentito dalla legislazione comunitaria(87)."

(52) Il 26 settembre 1996 Opel Nederland BV (cfr. considerando 17), seppur consapevole dell'illegalità del sistema di premi che creava una discriminazione nei confronti delle esportazioni, decise di concedere premi solo per i veicoli immatricolati nei Paesi Bassi e di escludere quindi da tali pagamenti i veicoli venduti a residenti in altri Stati membri:"... 6. In futuro i veicoli delle campagne di vendita immatricolati al di fuori dell'Olanda non saranno conteggiati. I concorrenti applicano condizioni simili.

7. Il sig. Aukema cancellerà dagli elenchi della campagna i nomi dei concessionari che effettuano esportazioni. Ai fini della futura ammissione a beneficiare del premio si terrà conto dei risultati del controllo(90)".

(53) A seguito di tale decisione venne introdotto per le due campagne successive un nuovo sistema di concessione dei premi. Questi programmi di promozione delle vendite, in vigore dal 1o ottobre 1996 al 31 gennaio 1997, riguardavano due modelli: Astra ("Astra Bonuscampagne") e Corsa ("Corsa Inruil Ander Merk Campagne"). Le condizioni di partecipazione ad entrambi i programmi prevedevano la concessione dei premi solo per le vendite a consumatori finali nazionali con immatricolazione della vettura a nome dell'acquirente nei Paesi Bassi. Il premio ammontava a 600 o 900 NLG per ogni Astra (1100 NLG per ogni Corsa) venduta nel corso dei rispettivi programmi e il pagamento era legato al raggiungimento di determinati obiettivi di vendita:

"... Il premio viene concesso per tutte le nuove Opel Astra, ivi comprese Cabrio e Van, vendute nel corso della campagna, a consumatori finali nei Paesi Bassi e immatricolate a loro nome, per le quali il concessionario sia in grado di fornire un contratto di vendita interamente compilato e sottoscritto e/o una fattura di vendita. Sono escluse le vendite ad altri concessionari Opel, le vetture fornite a società internazionali di leasing e tutte le vendite non conformi all'accordo con i concessionari per la vendita e l'assistenza. Il premio verrà pagato a condizione che l'immatricolazione dell'autovettura abbia luogo entro tre settimane dalla data di chiusura della campagna (venerdì 21 febbraio 1997)(92)."

(54) Per quanto riguarda la clausola che escludeva dal pagamento del premio le vendite a consumatori finali non residenti, Opel Nederland BV ha ammesso che essa venne applicata per tutti i programmi di promozione delle vendite in vigore dopo il 31 gennaio 1997 e fino al 20 gennaio 1998 (cfr. considerando 57)(93).

(55) Una politica che prevede l'esclusione dei premi nei casi di vendita o immatricolazione al di fuori della zona contrattuale riduce il ricavo del concessionario e quindi il suo profitto netto. Siffatta politica limita quindi, sotto il profilo economico, la libertà dei concessionari di scegliere di effettuare tali vendite(94). Il rifiuto di pagare i premi o la semplice minaccia di non pagarli o di ritirarli riduce di norma le ragioni economiche che inducono i concessionari a vendere a clienti esteri. Il documento citato nella nota 44 al considerando 51 dimostra che Opel Nederland BV era consapevole di tale fatto. Dato che il profitto complessivo dei concessionari dipende spesso in forte misura dal pagamento di tali premi, tale azione o la semplice minaccia della sua messa in atto possono indurre il concessionario a rispettare le condizioni e istruzioni imposte dal fornitore.

(56) I concessionari hanno partecipato a tutte le campagne di vendita svoltesi tra il 1o ottobre 1996 e il 31 gennaio 1997 e dopo il 31 gennaio 1997 fino al 20 gennaio 1998 (cfr. considerando 57) nel quadro dei loro rapporti contrattuali con il fornitore Opel Nederland BV. Le vendite effettuate nel corso di tali campagne e i premi ottenuti sono indicati in modo dettagliato in numerosi documenti. Le condizioni e in particolare le norme restrittive sulla concessione dei premi dei relativi programmi sono state quindi accettate dai concessionari.

Risposta di Opel Nederland BV

(57) Opel Nederland BV sostiene che le norme che escludevano il pagamento di premi per le vendite all'esportazione potevano essere giustificate dall'esistenza nei Paesi Bassi di una speciale tassa automobilistica cui sono soggetti tutti i clienti residenti. Essa ammette che tale clausola era stata mantenuta in vigore in tutte le campagne svoltesi dal 1o ottobre 1996 e fino al 20 gennaio 1998 ma sottolinea che è stata abolita il 20 gennaio 1998 con efficacia retroattiva, che ne è stata data comunicazione scritta a tutti i concessionari e che sono stati altresì concessi i premi non pagati durante il suo periodo di vigenza. Opel Nederland BV sottolinea che tale misura non si applicava in modo generale alle vendite a clienti residenti fuori della zona contrattuale del concessionario, ma solo alle vendite a clienti residenti fuori dai Paesi Bassi e sostiene che essa non ha impedito che si verificassero vendite all'esportazione(95).

Il parere della Commissione

(58) Per quanto riguarda l'esclusione del pagamento di premi per le vendite a consumatori finali non residenti, la Commissione ritiene che l'abolizione retroattiva di tale prassi, avvenuta il 20 gennaio 1998, non possa essere considerata un'iniziativa atta a correggere lo scopo di tale misura o il suo effetto sulla concorrenza nel periodo della sua applicazione. Opel Nederland BV stessa ha confermato che i programmi di premi mirano generalmente ad incoraggiare i concessionari a vendere a consumatori finali. Ne consegue che i concessionari che intendevano vendere autoveicoli a clienti non residenti nel periodo di validità delle due campagne di vendita(96) erano scoraggiati dal farlo poiché sapevano che per tali operazioni non avrebbero potuto esigere alcun premio. Per quanto riguarda l'argomento addotto da Opel Nederland BV secondo cui l'esistenza di una speciale tassa automobilistica giustificherebbe l'esclusione dei premi per le vendite all'esportazione, si veda quanto osservato al considerando 131.

3. Divieto diretto di esportazione e limitazione diretta delle vendite all'esportazione in generale

1) Prima fase: Riflessioni interne e istruzioni

(59) Vi sono prove che indicano che, almeno in un caso, già alla fine del mese di giugno del 1995 erano stati fatti dei tentativi per bloccare qualsiasi attività di esportazione. In quel periodo uno dei responsabili di Opel Nederland BV comunicò ad altri dirigenti di aver dato istruzioni al concessionario Lathouwers Den Bosch, Bv 's-Hertogenbosch, a seguito di una vendita ad un concessionario Opel belga, affinché vendesse il modello Tigra solo nella sua zona contrattuale e non effettuasse esportazioni:"... Ho detto al concessionario che le Tigra assegnategli devono essere vendute solo nella sua zona di influenza. Ciò allo scopo di raggiungere gli obiettivi di immatricolazione e di evitare le esportazioni ..."(97).

(60) Nel corso del 1996, Opel Nederland BV appurò che le vendite all'esportazione dei concessionari olandesi erano aumentate considerevolmente durante il primo semestre(104). Tra gennaio e giugno del 1996 i concessionari Opel olandesi avevano venduto in totale 1121 veicoli (3 % delle vendite di quel periodo) a clienti di altri Stati membri. 937 di tali vendite erano attribuibili a cinque concessionari residenti in prossimità dei confini con Belgio e Germania. Tra il 37 % e il 52 % delle loro vendite di quel periodo era rappresentato da esportazioni. In un e-mail inviato ad alcuni altri dirigenti il responsabile delle vendite definì tali dati "sconvolgenti" e "rivoltanti"(106).

(61) In considerazione dell'elevato numero di vendite all'esportazione registrate dal maggior esportatore, Van Zijll, Arnhem, il direttore vendite e marketing decise di ordinare a tale concessionario di ridurre le vendite ai clienti esteri e ne informò gli altri dirigenti di Opel Nederland BV:"... Nel seguito potete vedere le conseguenze delle attività del sig. Kirp. Inoltre, dato che non disponiamo attualmente di un numero sufficiente di Opel, ritengo che dovremmo assegnare i prodotti al sig. Kirp sulla base della guida per la valutazione delle vendite. Dovremmo inoltre discutere del fatto che lo abbiamo incaricato per la zona di Arnhem e quindi egli deve far sì che un numero adeguato di Opel venga venduto a Arnhem. Date un'occhiata ai risultati ottenuti nella sua zona. Vendere a prezzi d'acquisto in Germania, Wageningen, Veenendaal, Oosterbeek ecc. non va bene; per questo non abbiamo bisogno di Kirp. Comportamento asociale. Provate ad immaginare se accadesse il contrario con un concessionario tedesco. Queste esportazioni e le altre molestie oltre confine devono cessare. Hanno un effetto negativo per l'intera organizzazione. Comunque ne voglio discutere con Kirp per riportare queste operazioni a un livello normale"(114).

(62) Il 15 luglio 1996 il responsabile delle vendite raccomandò agli altri dirigenti di Opel Nederland BV di modificare le norme sulla concessione dei premi per i programmi di promozione delle vendite e di effettuare ulteriori controlli sui concessionari dato che probabilmente alcuni veicoli erano stati venduti a rivenditori non autorizzati. Con una nota manoscritta al riguardo il direttore vendite e marketing ordinò quindi ai responsabili delle vendite di mettersi in contatto con i concessionari di Arnhem (Van Zijll), Brunssum (Welling), Sittard (Göttgens), Echt (Hemera) e Hengelo (Bleeker), le cui esportazioni erano state particolarmente elevate. Allo stesso tempo annunciò che le consegne a tali concessionari sarebbero state limitate(119).

(63) All'inizio dell'agosto 1996, Opel Nederland BV aveva steso un riepilogo delle vendite effettuate dai suoi concessionari nell'ambito della campagna di vendita "ASTRA Zomer"svoltasi dal 1o giugno al 30 settembre 1996. A seguito di ciò il direttore vendite e marketing si sentì obbligato a segnalare, per un controllo, i concessionari che avevano superato in misura notevole i loro obiettivi di vendita e che avevano quindi diritto a ricevere il premio. Ciò significava che i concessionari in questione avevano venduto più autovetture di quanto previsto nelle discussioni sugli obiettivi di vendita. Il concessionario Van Zijll di Arnhem, che nel corso della campagna aveva superato del 62 % i suoi obiettivi di vendita, doveva essere il primo ad essere sottoposto a un controllo."... Fate attenzione, le esportazioni stanno diventando incontrollabili. Sia quelle non autorizzate che quelle autorizzate. Urge un controllo ..."(131)."... Dato che il fenomeno sta assumendo una dimensione eccessiva ho richiesto un controllo, a cominciare da Van Zijll. In particolare perché sembra si tratti di vendite attraverso rivenditori non autorizzati. A parte il fatto che da un punto di vista commerciale per Opel Nederland BV la cosa non ha senso, essa mette anche a repentaglio ovviamente i nostri sistemi di vendita ... Chiedo quindi nuovamente che venga effettuato con urgenza un controllo ... Lo dico seriamente perché pregiudica la mia attività. Mercoledì 14 agosto Teus de Jong ne informerà con la dovuta gravità il personale di vendita"(134).

(64) Nel quadro del succitato riepilogo delle vendite all'esportazione Opel Nederland BV appurò il 13 agosto 1996 che nei primi sette mesi dell'anno erano stati esportati in tutto 1496 veicoli. Di tali vendite 1382 (pari al 92 %) potevano essere attribuite a 15 concessionari tutti situati in aree prossime al confine(139).

(65) In considerazione delle crescenti esportazioni di veicoli Opel dai Paesi Bassi il responsabile delle vendite di Opel Nederland BV inviò il 23 agosto 1996 un fax al responsabile delle attività di vendita dello stabilimento Adam Opel AG di Bochum, uno dei suoi fornitori in Germania per informarlo che la sua impresa stava conducendo delle indagini sull'intera situazione delle esportazioni e che aveva deciso di adottare delle misure al fine di impedirle del tutto:"... Stiamo conducendo delle indagini sull'intera situazione delle esportazioni al momento. È stato chiesto al concessionario di adottare delle misure correttive. I concessionari Opel olandesi ricevono continuamente richieste di commercianti, di imprese di leasing ecc. tedeschi. Verranno adottati provvedimenti (in collaborazione con l'ufficio legale) per 'bloccare' del tutto le esportazioni(142)".

(66) Il fax sopra citato era la risposta ad un fax precedente con il quale il responsabile delle attività di vendita dello stabilimento di Bochum aveva chiesto ad Opel Nederland BV di identificare il concessionario olandese che aveva fornito un veicolo messo in vendita da un rivenditore tedesco non autorizzato. Benché tale richiesta riguardasse una vendita all'esportazione non consentita Opel Nederland BV comunicò allo stabilimento di Bochum, con il fax menzionato al considerando 65 la sua intenzione di bloccare tutte le vendite all'esportazione.

(67) Per quanto riguarda l'argomentazione di Opel Nederland BV(147) secondo cui i controlli dei concessionari miravano solo ad individuare le vendite all'esportazione effettuate in violazione del contratto di concessione e in particolare quelle a rivenditori non autorizzati, la Commissione non contesta i diritti dell'importatore al riguardo. Tuttavia prima che tali controlli fossero completati erano già state impartite ai concessionari alcune istruzioni che avrebbero potuto dimostrare che tutte le vendite all'esportazione si erano svolte nel rispetto del contratto di concessione.

(68) I documenti rinvenuti confermano che tutti i concessionari che avevano effettuato esportazioni venivano sottoposti a un controllo indipendentemente dal volume delle loro vendite all'esportazione(148). Secondo le informazioni fornite da Opel Nederland BV, la quota di vendite all'esportazione rispetto al totale delle vendite di ciascuno dei 21 concessionari sottoposti a verifica andava dal 58,8 % (Van Zijll) all'1,9 % (Spoormaker). Mentre otto di tali concessionari avevano esportato nei primi nove mesi del 1996 più del 20 % delle loro vendite totali, le quote di esportazioni degli altri concessionari erano notevolmente inferiori e andavano dallo 0,5 % al 10,6 %(149).

(69) Dai controlli dei concessionari è emerso che la maggior parte di essi era coinvolta in vendite all'esportazione consentite e non. Come risulta da svariati documenti, lo scopo di tali controlli andava al di là della semplice individuazione del numero di vendite non consentite (cfr. i considerando 63 e 65 e i documenti menzionati nelle note 56 e 59 nonché il considerando 75 e il documento menzionato nella nota 69).

2) Seconda fase: Le "prime lettere di ammonimento" e i fatti successivi

(70) Il 27 agosto 1996 il direttore vendite e marketing comunicò ad altri dirigenti che i concessionari che avevano effettuato 10 o più vendite all'esportazione nel primo semestre dell'anno in corso avrebbero ricevuto una lettera di ammonimento. Si doveva trovare la maniera di addebitare ai concessionari i costi supplementari legati alle vendite all'esportazione:"Stiamo cercando, per quanto possibile, di effettuare una correzione. I concessionari sospetti che hanno esportato 10 o più vetture Opel nel primo semestre riceveranno una lettera di ammonimento. Verrà loro chiesto per iscritto se tutte le esportazioni sono pienamente conformi alla lettera e allo spirito del contratto. ... Inoltre si cercherà la maniera per trasferire a loro i costi supplementari occasionati dall'esportazione"(150).

(71) Nella lettera riservata inviata il 28 o 29 agosto 1996 a tutti i 18 concessionari sospettati (in appresso denominata "prima lettera di ammonimento") l'importatore esprimeva dubbi in merito alla compatibilità delle vendite all'esportazione effettuate da tali concessionari con le disposizioni e lo spirito del loro contratto di concessione e ordinava loro di concentrarsi sui rispettivi territori contrattuali:"... Abbiamo notato che la Sua impresa ha venduto un notevole quantitativo di vetture Opel all'estero nella prima metà del 1996. Data l'entità di tali vendite dubitiamo fortemente che esse rispettino la lettera e lo spirito dell'accordo Opel attuale e futuro con i concessionari per la vendita e l'assistenza. Confronteremo la Sua risposta con i dati registrati nei Suoi libri contabili. Vi informeremo successivamente del seguito che sarà dato al Vostro caso. Ciò non modifica in alcun modo il fatto che la sua principale responsabilità è di conseguire un livello di vendite soddisfacente nella sua zona di influenza ..."(153).

(72) La maggior parte dei concessionari (15 su 18)(156) che avevano ricevuto la lettera respinsero categoricamente l'accusa di avere effettuato esportazioni non autorizzate e affermarono che le vendite all'esportazione avevano avuto come destinatari esclusivamente consumatori finali e si erano svolte nel rispetto del contratto di concessione(157). La risposta di Automobielbedrijf di Göttgens, Sittard, che aveva effettuato 176 esportazioni nei primi sette mesi del 1996 può essere presa ad esempio della posizione assunta da molti dei concessionari che avevano ricevuto la lettera:

"Abbiamo letto con interesse la Sua lettera del 28 agosto. Effettivamente abbiamo venduto all'estero un certo numero di vetture Opel. Per il primo semestre del 1996 ciò è dovuto anche al mancato rispetto degli accordi di fornitura per cui ci sono state consegnate più Vectra del previsto. Naturalmente ci siamo attenuti alle corrette procedure concordate con il sig. G. Bouwens di General Motors dal 1994.

Oltre a ciò si deve anche considerare che ci troviamo in una ristrettissima zona dei Paesi Bassi (forse la più ristretta) circondata da un vasto territorio straniero. Per questa ragione negli ultimi anni è stato importato nella nostra zona un numero enorme di vetture e ciò ha diminuito considerevolmente le nostre possibilità di vendita soprattutto nel settore dell'usato.

Questo fatto desta qui l'attenzione dei consumatori, gli acquirenti ora si rivolgono oltre confine e ciò vale per gli olandesi e per i tedeschi. Ciò costituì anche uno dei punti di partenza di un'Europa unita.

Anche nel settore dell'assistenza si riscontra un aumento dei clienti esteri.

Per queste ragioni il nostro territorio d'influenza non è più limitato ai soli Paesi Bassi(158)."

(73) Nelle settimane successive all'invio della prima lettera di ammonimento alcuni concessionari furono contattati da Opel Nederland BV e si impegnarono a cessare completamente le loro attività di esportazioni; si tratta dei concessionari Van Zijll (considerando 79), Staals (considerando 83) e Spoormaker (considerando 86)(159). Inoltre il 18 settembre 1996 il direttore vendite e marketing inviò all'ispettore dei servizi di marketing un e-mail in cui esprimeva la chiara intenzione di bloccare le esportazioni. Egli comunicò che il concessionario Van Zijll "ha accettato di cessare" le esportazioni e aggiunse "Ci stiamo occupando degli altri" (cfr. considerando 79).

3) Terza fase: la decisione del 26 settembre 1996 e gli avvenimenti successivi

(74) A seguito delle risposte dei concessionari alla prima lettera di ammonimento, Opel Nederland BV adottò la decisione del 26 settembre 1996 (cfr. considerando 17 e il documento indicato alla nota 14). Particolare rilevanza assumono i punti da 1 a 4 di tale decisione:

"1. Opel Nederland BV procederà ad un controllo di tutti i concessionari (20) che a quanto le risulta effettuano esportazioni.

2. Il signor De Heer risponderà a tutti i concessionari che avranno risposto alla prima lettera inviata loro da Opel in merito alle attività di esportazione. I concessionari verranno informati dei controlli ...

3. Entro le prossime due settimane, i responsabili di zona delle vendite discuteranno la questione delle attività di esportazione con i concessionari che effettuano esportazioni.

4. I concessionari che informeranno il responsabile di zona di non voler cessare le esportazioni di veicoli su vasta scala saranno invitati ad incontrare i signori De Leeuw e De Heer il 22 ottobre 1996."

(75) Il 27 settembre 1996, Opel Nederland BV definì i seguenti dettagli per quanto riguarda il controllo:

"... Vi presentiamo qui di seguito il progetto di controllo delle vendite all'esportazione convenuto in diverse sedi e conversazioni ... Spero che esso comprenda tutti gli aspetti di rilievo necessari prima che inizi il controllo e che corrisponda pienamente ai nostri interessi (di ON).

Ho chiesto inoltre a Luc Aelen di verificare ... la legalità delle misure proposte nell'ultima riunione (anche se siamo fermamente decisi a porre fine a tale pratica, preferirei che ci si assumesse un rischio controllabile e si evitassero brutte sorprese)

... Opel Nederland BV - Controllo delle vendite all'esportazione.

Antefatti

La direzione di Opel Nederland (ON) ha deciso di effettuare in loco un accurato controllo sui concessionari per scoprire il volume delle attività di esportazione svolte da alcuni concessionari già identificati e le somme che tali attività comportavano.

Premesso che l'intenzione implicita di ON nel lanciare tali azioni di incentivo era quella di promuovere le vendite nel mercato olandese (area di sua responsabilità commerciale ed interesse), l'obiettivo è quello di recuperare l'importo degli incentivi per le campagne e le vendite legati a tali esportazioni o da essi determinati.

Portata

Il controllo è un'iniziativa di ON ... e verterà sulle vendite effettuate dal 1995 all'agosto 1996 ...

Il controllo cercherà di individuare le vendite dirette effettuate da concessionari di Opel Nederland BV all'estero ...(160)."

(76) In attuazione del punto 2 della decisione del 26 settembre 1996 Opel Nederland BV inviò ai concessionari interessati una seconda lettera riservata datata 30 settembre 1996 (in appresso denominata "seconda lettera di ammonimento") in cui l'importatore sottolineava i suoi dubbi in merito alla precisione delle informazioni fornite dai concessionari nelle loro risposte. Allo stesso tempo Opel Nederland BV annunciava che avrebbe adottato ulteriori misure, ad esempio:"... In riferimento alla Sua lettera del 3 settembre relativa alla vendita all'estero di vetture Opel si prega di prendere nota di quanto segue. Riteniamo che la Sua risposta sia insoddisfacente perché lei non sembra comprendere gli interessi comuni di tutti i concessionari Opel e di Opel Nederland. Il nostro ufficio contabile esaminerà scrupolosamente le Sue dichiarazioni. Nel frattempo non le verranno inviate informazioni sulle campagne perché dubitiamo dell'esattezza dei suoi dati sulle vendite al dettaglio"(162).

(77) I controlli dei 19 concessionari sospettati dovevano essere effettuati tra il 4 ottobre e il 5 novembre 1996(164). In realtà essi si svolsero tra il 19 settembre (Van Zijll) e il 27 novembre 1996 (Van Twist)(167).

(78) Pare inoltre che i responsabili di zona abbiano contattato i cosiddetti "concessionari che effettuano esportazioni" come previsto ai considerando 3 e 4 della decisione del 26 settembre 1996. In realtà molti concessionari si impegnarono a non effettuare più esportazioni; cfr. in particolare i considerando 84 e 87.

4) La prova che vennero date istruzioni ai singoli concessionari e che questi assunsero degli impegni

(79) Dai documenti citati di seguito emerge con chiarezza che vennero date istruzioni ai concessionari affinché cessassero o limitassero le esportazioni e che i concessionari si impegnarono con l'importatore a non effettuare più vendite all'esportazione.

Van Zijll

(80) Subito dopo avere ricevuto la prima lettera di ammonimento del 29 agosto 1996 il concessionario Van Zijll si impegnò per iscritto con Opel Nederland BV, il 31 agosto 1996, a non accettare ulteriori ordini di esportazioni(168). In occasione di un incontro con il direttore vendite e marketing svoltosi il 17 settembre 1996 il concessionario ribadì il suo impegno."... Per quanto ci è possibile stiamo cercando di eliminare le esportazioni; Van Zijll, principale concessionario, ha acconsentito a interromperle. Ci stiamo occupando degli altri"(169)."... Abbiamo deciso di sospendere immediatamente le attività di esportazione poiché disturbano seriamente le operazioni di Opel Nederland e dei concessionari nonché le assegnazioni dei prodotti. A causa della scarsità di prodotti il concessionario ha stabilito delle priorità e quindi i prodotti non sono disponibili per le esportazioni ma per le sue operazioni ..."(172).

(81) Dopo un primo controllo svoltosi il 19 settembre 1996 il concessionario venne sottoposto ad un secondo controllo all'inizio dell'ottobre 1996 (cfr. il considerando 77). Un mese dopo (il 4 novembre 1996), Van Zijll informò per iscritto l'importatore di aver accettato due ordini di consumatori finali dall'estero, nonostante l'impegno assunto con Opel Nederland BV, poiché riteneva di agire nel rispetto del contratto di concessione e della circolare del 24 ottobre 1996(175) (il contenuto della circolare è riportato nell'allegato 3 della presente decisione):"... Il 31 agosto ... Le abbiamo confermato per iscritto che non accettiamo più ordini di esportazioni ... Contrariamente a ciò, ma in conformità con la Sua lettera del 24 ottobre 1996 relativa alle vendite a consumatori finali esteri abbiamo accettato molto recentemente due ordini. Dato che fin dall'inizio abbiamo giocato a carte scoperte anche per quanto riguarda le esportazioni e abbiamo intenzione di continuare così, Vi alleghiamo copia degli ordini sopracitati ..."(176).

Wolves Autoservice

(82) Il 2 settembre 1996 il concessionario Wolves Autoservice, Rijssen, rispose alla prima lettera di ammonimento di Opel Nederland BV del 29 agosto 1996 (cfr. il punto 71), sostenendo che le esportazioni riguardavano vendite a consumatori finali tedeschi in conformità con il contratto di concessione. In una nota manoscritta su tale lettera il direttore vendite e marketing chiedeva al responsabile di zona di dare istruzioni al concessionario affinché questi si concentrasse sul suo territorio contrattuale dato che tali esportazioni avrebbero compromesso la posizione di Opel sul mercato olandese(177):

"Guido Pot

ti prego di far presente al concessionario che il suo incarico riguarda principalmente il suo territorio (come va?). Che con questo tipo di esportazioni la posizione dei nostri prezzi (concorrenziale) in Olanda è a rischio. La disponibilità è calcolata sul mercato olandese. I Paesi Bassi hanno la priorità."

Questa richiesta al responsabile di zona venne fatta prima del controllo del concessionario (12 novembre 1996). I risultati del controllo rivelarono che tutte le vendite all'esportazione (10 in totale) di tale concessionario erano conformi al suo contratto(178). Opel Nederland BV non contesta che i responsabili di zona abbiano effettivamente contattato i concessionari come richiesto dal direttore vendite e marketing.

Staals

(83) Il concessionario Staals di Eindhoven, assicurò l'importatore, con una lettera di risposta datata 2 settembre 1996, che tutte le vendite all'esportazione da lui effettuate erano destinate a consumatori finali. Il 20 settembre 1996, tuttavia, si impegnò con Opel Nederland BV a non effettuare ulteriori esportazioni in futuro."... Dopo una consultazione interna abbiamo concluso che l'impresa Staals non esporterà più autovetture nuove e ciò in considerazione degli svantaggi che tale attività può arrecare ad entrambi"(179).

Nonostante tale promessa anche questo concessionario ricevette la seconda lettera di ammonimento del 30 settembre 1996 di Opel Nederland BV Il concessionario assunse l'impegno prima che avesse luogo il controllo il 1o novembre 1996(180).

Hemera, Göttgens-Beek, Loven, Canton Reiss, Welling, Nedam

(84) I concessionari Hemera, Göttgens-Beek, Göttgens-Sittard, Loven, Canton Reiss e Welling avevano rassicurato l'importatore, in risposta alla prima lettera di ammonimento del 28/29 agosto 1996, di non avere effettuato alcuna vendita all'esportazione non autorizzata e tuttavia ricevettero la seconda lettera di ammonimento datata 30 settembre 1996. A seguito delle cosiddette "introductiebezoek(en)" [ispezioni preliminari] effettuate dal responsabile di zona di Opel Nederland BV all'inizio dell'ottobre 1996 ad alcuni concessionari della "zona 5", l'importatore osservò il 5 ottobre 1996 che sei concessionari (Hemera, Göttgens-Beek, Loven, Canton Reiss, Welling e Nedam) si erano impegnati a cessare immediatamente tutte le vendite all'esportazione. Tali impegni erano stati assunti prima che iniziassero i controlli ( si veda il considerando 77). Questi concessionari avevano tutti sede nella parte meridionale dei Paesi Bassi dove, secondo Opel Nederland BV, si trattava soprattutto con consumatori finali(181).

"... Nel corso di tutte le ispezioni preliminari effettuate questa settimana abbiamo parlato ai concessionari in modo completo della 'storia delle esportazioni' ... a seguito delle nostre visite i concessionari sotto indicati si sono impegnati a cessare immediatamente le attività di esportazione"(184).

(85) Nella lettera di risposta del 29 agosto 1996 a Opel Nederland BV il concessionario Opel Canton-Reiss di Heerlen confermò che dal 1o settembre 1993 al 1o gennaio 1996, a differenza di altri concessionari della zona, non aveva effettuato quasi nessuna vendita all'esportazione. Egli richiamò ripetutamente all'attenzione dell'importatore le condizioni di mercato che provocavano le vendite all'esportazione e informò infine Opel Nederland BV che a partire dal 1o gennaio 1996 aveva autorizzato il personale di vendita ad effettuare vendite, in misura moderata, a consumatori finali esteri.

"... Durante la Vostra visita del 29 maggio 1996 alla nostra impresa ho discusso della questione [vendita all'estero di autovetture Opel da parte di Automobielbedrijf Canton-Reiss BV, - nota della Commissione]. Dal 1o settembre 1993, data della mia nomina a Automobielbedrijf Canton-Reiss, al 1o gennaio 1996 non è stata venduta all'estero quasi nessuna autovettura mentre ne sono state vendute da altre concessionarie dell'area circostante.

Nella Vostra risposta avete spiegato che a causa delle norme in vigore nella Comunità europea anche le campagne di vendita di Opel Nederland BV sono soggette ad una rigida normativa e le vendite a residenti CE effettuate dai concessionari Opel in conformità degli orientamenti/direttive non possono essere escluse da tali campagne. I premi per le vendite al dettaglio sostengono così anche le operazioni di esportazione.

Nelle conversazioni che ho avuto al riguardo con il sig. R. Liefhebber, Vostro responsabile di zona delle vendite, e nella nostra conversazione del 29 maggio 1996 ho espresso ripetutamente il mio disappunto per gli effetti di disturbo del mercato che tali (...) premi per le vetture di esportazione provocano nella nostra area di influenza.

Il 1o gennaio 1996 ho autorizzato i responsabili delle vendite, (...), conformemente alle condizioni stabilite nell'accordo con i concessionari per la vendita e l'assistenza, a vendere all'estero autovetture Opel a consumatori finali in misura limitata. Ho informato inoltre contestualmente della mia decisione il Vostro responsabile delle vendite di zona ...(187)."

Tuttavia a seguito dell'"ispezione preliminare" dell'importatore svoltasi nella prima settimana di ottobre 1996 anche questo concessionario si impegnò a cessare in futuro le vendite all'esportazione(188).

Spoormaker

(86) Opel Nederland BV era a conoscenza del fatto che Spoormaker di Rotterdam, come molti altri concessionari Opel olandesi, riceveva con regolarità richieste di forniture da concessionari Opel situati in altri Stati membri. Inizialmente, però, Spoormaker non venne inserito nell'elenco dei 20 concessionari, residenti in prossimità dei confini con Belgio e Germania, che avevano effettuato un numero elevato di vendite all'esportazione poiché egli aveva esportato solo nel primo semestre del 1996. Ma nel luglio del 1996, ricevette la richiesta di una grande fornitura da un concessionario Opel austriaco. L'importatore vietò quindi a Spoormaker, Rotterdam, di effettuare la consegna:"... Jan Spoormaker (come molti altri concessionari) viene contattato con regolarità da concessionari Opel esteri perché fornisca loro Opel nuove (si veda anche la relazione settimanale del 18 agosto 1996) ... Benché si trattasse di forniture a un rivenditore autorizzato, vietai a Jan Spoormaker, verso fine luglio - inizio agosto, di soddisfare tale richiesta ... Nonostante egli abbia rifornito un altro concessionario e abbia promesso che ciò non si ripeterà sarei comunque dell'avviso di inviargli una lettera simile a quella ricevuta dagli altri concessionari che hanno effettuato esportazioni ..."(191).

(87) Nel promemoria si afferma che il concessionario ricevette anche una seconda lettera di ammonimento datata 30 settembre 1996. Il 1o ottobre 1996 il concessionario si impegnò allora con l'importatore, prima di essere sottoposto a controllo il 15 novembre 1996(196), ad astenersi completamente dall'effettuare in futuro esportazioni:"... Il 1o ottobre ho nuovamente discusso in dettaglio la questione di cui sopra con Jan Spoormaker. Come ho accennato nei mie appunti Lotus del 22 settembre si è trattato di una fornitura unica di 14 Astra ed egli mi ha promesso nuovamente con forza che non esporterà altre auto; ciò significa quindi che egli non ha più ordini di esportazioni. Avendo fornito le autovetture a un altro concessionario, riteneva di non aver violato l'accordo Opel con i concessionari per la vendita e l'assistenza(197)".

Risposta di Opel Nederland BV

(88) Nella sua risposta Opel Nederland BV respinge l'accusa della Commissione di avere intrapreso una politica volta ad ostacolare o limitare direttamente le esportazioni(200). In particolare, sostiene che non possano essere considerati elementi di tale politica l'iniziativa di inviare una lettera circolare (cfr. sopra il considerando 71) a un numero limitato di concessionari per verificare se le loro vendite all'esportazione erano conformi al contratto di concessione, nonché i successivi controlli svolti sui concessionari (cfr. il considerando 77).

(89) Gli impegni assunti da alcuni concessionari con Opel Nederland BV (cfr. i considerando da 80 a 87) di cessare qualsiasi vendita all'esportazione dovrebbero essere considerati come iniziative unilaterali, determinate dal fatto che i concessionari in questione avevano precedentemente violato i loro contratti di concessione rifornendo rivenditori non autorizzati, oppure come il risultato di istruzioni errate loro impartite da alcuni responsabili di zona. Opel Nederland BV sottolinea che in ogni caso tali iniziative erano state annullate dall'attuazione di varie misure "correttive" già a partire dal 24 ottobre 1996 con l'invio di una circolare a tutti i concessionari(201).

(90) Per quanto riguarda la seconda e la terza fase(202) in cui, secondo la Commissione, alcuni concessionari si impegnarono a non effettuare più esportazioni come conseguenza degli ammonimenti e delle istruzioni dirette ricevuti dall'importatore, Opel Nederland BV non ritiene di aver adottato una politica volta ad ostacolare o limitare in modo diretto le esportazioni(203). Anzi, l'impresa sottolinea di essersi limitata a chiedere a 18 dei suoi concessionari informazioni sulla natura delle loro vendite all'esportazione. Giudicando le loro risposte assolutamente inadeguate Opel Nederland decise successivamente di verificare i documenti di vendita dei concessionari. Dai controlli sarebbe emerso che la maggior parte dei concessionari aveva violato il proprio contratto di concessione. L'accusa mossa dalla Commissione nella comunicazione degli addebiti secondo cui Opel Nederland BV avrebbe dato istruzioni ai concessionari di cessare o limitare le esportazioni in generale viene quindi respinta da Opel Nederland BV perché nessuno dei documenti citati lo potrebbe provare.

(91) Per quanto riguarda in particolare i 10 concessionari, la cui situazione viene illustrata con maggiore dettaglio nei considerando da 80 a 87, i quali ricevettero dai responsabili di zona istruzioni di astenersi dall'effettuare vendite all'esportazione in futuro e/o si impegnarono ad astenersene, Opel Nederland BV dichiara quanto segue(204):

- Van Zijll assunse questo impegno il 31 agosto 1996 sapendo che la maggior parte delle sue vendite all'esportazione era stata effettuata in violazione del contratto di concessione,

- Wolves Autoservice non si impegnò affatto,

- Staals decise di sua iniziativa di cessare le esportazioni sapendo che tutte le sue vendite all'esportazione violavano il contratto di concessione,

- Hemera, Göttgens-Beek, Loven, Canton-Reiss, Welling e Nedam avevano assunto effettivamente tale impegno nella prima settimana di ottobre 1996 che però non era più valido il 6 novembre 1996 o a partire da tale data,

- Spoormaker si impegnò benché tutte le sue vendite all'esportazione fossero conformi al suo contratto di concessione; Opel Nederland BV non nega che un proprio dirigente abbia erroneamente consigliato a tale concessionario di cessare le vendite all'esportazione ad altri concessionari Opel, operazioni che dovevano essere permesse a norma del regolamento (CE) n. 1475/95 della Commissione.

(92) In conclusione Opel Nederland BV ritiene che, salvo alcune eccezioni, i concessionari non abbiano ricevuto l'istruzione di cessare indistintamente tutte le vendite all'esportazione né si siano impegnati in tal senso a seguito di tali istruzioni.

(93) Opel Nederland BV fa inoltre riferimento ad una serie di misure adottate il 24 ottobre 1996 e successivamente allo scopo di rendere chiara ai concessionari la distinzione tra le esportazioni consentite in base alle clausole dei contratti di concessione e quelle non consentite. Tali misure comprendevano in particolare:

- una lettera circolare datata 24 ottobre 1996,

- la decisione del 23 dicembre 1996 di non intraprendere azioni nei confronti dei concessionari che avevano violato l'accordo di concessione,

- riunioni a livello regionale dei concessionari in novembre e dicembre 1996,

- una nota di chiarimento trasmessa a potenziali intermediari nel novembre e dicembre 1996,

- guide per i concessionari del 12 dicembre 1996,

- le disposizioni dell'accordo di Opel Nederland del 1997 con i concessionari per la vendita e l'assistenza,

- l'eliminazione delle restrizioni frapposte alla concessione di premi per vendite al dettaglio a consumatori finali non residenti nei Paesi Bassi,

- correzione di comunicati stampa errati nel marzo 1998,

- lettere circolari ai concessionari del 29 luglio 1998,

- la riunione annuale dei concessionari l'8 ottobre 1998,

- chiarimenti forniti nella riunione del "Franchise Board" del 4 marzo 1999,

- riunioni dei concessionari "Attività commerciali nella zona euro" 7-9 aprile 1999(205).

Il punto di vista della Commissione

(94) Per quando riguarda le osservazioni di Opel Nederland BV sulla seconda e terza fase dell'azione, la Commissione ha rinvenuto un gran numero di documenti che confermano la sua tesi(206). Da tali documenti risulta che erano stati individuati 10 concessionari (su un totale di 21) effettuanti vendite all'esportazione. In risposta ai commenti di Opel Nederland BV la Commissione osserva quanto segue:

- l'impegno assunto da Van Zijll per iscritto il 31 agosto 1996, in risposta alla lettera circolare inviata da Opel Nederland BV il 29 agosto 1996, riguardava tutte le vendite all'esportazione e il concessionario lo ha confermato indirettamente nella lettera del 4 novembre 1996 a Opel Nederland BV(207), in cui informava il fornitore di avere recentemente accettato due ordini di esportazioni in conformità con la lettera circolare del 24 ottobre 1996(208).

Il fatto che il concessionario potesse essere al corrente che la maggior parte delle sue vendite all'esportazione violavano il contratto di concessione non può tuttavia spiegare la sua reazione, di aver cioè assunto un impegno che riguardava tutti i tipi di vendite all'esportazione. Va osservato al riguardo che, secondo le informazioni fornite da Opel Nederland BV, una parte considerevole delle vendite all'esportazione di Van Zijll era in realtà conforme al suo contratto di concessione (cfr. anche il considerando 81).

- Wolves Autoservice aveva risposto alla lettera circolare del 29 agosto 1996 di Opel Nederland BV sostenendo che tutte le sue esportazioni erano conformi al contratto di concessione. Nonostante tale spiegazione e senza avere verificato la dichiarazione del concessionario (il controllo presso di lui si svolse solo il 12 novembre 1996), si impartì a quest'ultimo l'istruzione di concentrarsi sul territorio contrattuale(209). Le informazioni trasmesse da Opel Nederland BV confermano che in realtà tutte le vendite all'esportazione di tale concessionario erano state conformi al contratto di concessione(210).

- Staals aveva confermato a Opel Nederland BV che non avrebbe più esportato auto nuove a causa dei problemi che questo genere di operazioni avrebbe procurato ad entrambi. Al riguardo il concessionario dichiarò all'importatore che avrebbe fatto sì che fossero disponibili tutti i documenti citati nella sua lettera del 2 settembre 1996 che dovevano dimostrare che le sue vendite erano destinate a consumatori finali. La Commissione ritiene che la dichiarazione del concessionario dimostri la sua intenzione di promettere qualcosa di più che il semplice fatto di non violare il contratto di concessione e cioè la cessazione totale delle esportazioni.

- A seguito delle visite del responsabile di zona di Opel Nederland BV durante la prima settimana dell'ottobre 1996 (cfr. il considerando 84), i concessionari Hemera, Göttgens-Beek, Loven, Canton-Reiss, Welling e Nedam si impegnarono a cessare qualsiasi attività di esportazione. Il 6 novembre 1996 si conclusero i controlli di tutti questi concessionari. Gli impegni vennero quindi assunti prima che fossero eseguiti i controlli.

- L'osservazione di Opel Nederland BV relativa a Spoormaker conferma l'opinione della Commissione che il concessionario si impegnò a non effettuare ulteriori esportazioni.

(95) Anche sulla base delle informazioni trasmesse da Opel Nederland BV risulta che una parte notevole delle esportazioni di tali concessionari era costituita da vendite autorizzate(211). Al riguardo è importante osservare che Opel Nederland BV intervenne nella maniera descritta senza conoscere il numero esatto delle vendite autorizzate e non autorizzate.

(96) La Commissione ha accertato in conclusione che Opel Nederland BV aveva riscontrato che nei Paesi Bassi le vendite all'esportazione erano aumentate considerevolmente nel corso del 1996. L'importatore fu in grado di identificare i concessionari che avevano effettuato tali esportazioni e li sottopose ad un controllo al fine di verificare la natura di tali esportazioni.

(97) Le esportazioni di vetture Opel effettuate nel 1996 coinvolsero sostanzialmente 20 concessionari, quasi tutti residenti in zone di confine laddove si verifica solitamente la maggior parte delle esportazioni(212). A tali concessionari venne dato ordine, a seconda dei casi ripetutamente e/o per iscritto e/o nel corso di conversazioni dirette, di astenersi in futuro da tali operazioni.

(98) L'argomento avanzato da Opel Nederland BV secondo cui ai concessionari che effettuavano esportazioni non vennero date istruzioni generali ma che a seguito della decisione del 26 settembre 1996 "è possibile che alcuni responsabili di zona abbiano fornito informazioni errate ai concessionari" non è sostenibile(216). Vi sono sufficienti prove del fatto che già prima di tale data alcuni dirigenti di Opel Nederland BV ordinarono ai concessionari di astenersi dall'effettuare vendite all'esportazione (cfr. i considerando 80, 81, 83 e 86) e che le azioni intraprese a seguito della decisione del 26 settembre 1996, in particolare le ispezioni preliminari, devono essere considerate come l'attuazione di tale decisione (cfr. il punto 37).

(99) A seguito di tali misure nove di questi concessionari, tra cui Van Zijll, il principale per vendite all'esportazione, si impegnarono esplicitamente con l'importatore ad astenersi dall'effettuare qualsiasi esportazione in futuro. A questi concessionari era imputabile, al 26 settembre 1996, circa il 65 % di tali esportazioni(217). Sulla base di queste sole garanzie Opel Nederland BV poteva quindi essere certa di ottenere una notevole riduzione del volume di esportazioni.

Gli argomenti relativi alle misure adottate per chiarire la situazione a partire dall'ottobre 1996 vengono presi in considerazione ai fini della valutazione della durata dell'infrazione (cfr. considerando da 163).

CAPO 2: VALUTAZIONE GIURIDICA

A. ARTICOLO 81, PARAGRAFO 1

(100) L'impresa General Motors Corporation vende gli autoveicoli della marca Opel nei Paesi Bassi per il tramite del suo importatore, Opel Nederland BV, mediante una rete di distribuzione selettiva ed esclusiva. Opel Nederland BV stipula singoli contratti di concessione con i concessionari nei Paesi Bassi sulla base di un contratto-tipo che disciplina la vendita di autoveicoli della marca Opel ed altri prodotti contemplati dal contratto (soprattutto pezzi di ricambio).

(101) Secondo una giurisprudenza costante della Corte di giustizia delle Comunità europee(218), gli accordi tra operatori che agiscono in stadi diversi del ciclo produttivo - i cosiddetti "accordi verticali", quali gli accordi di distribuzione selettiva ed esclusiva - costituiscono accordi che possono ricadere nel divieto di cui all'articolo 81, paragrafo 1.

I. Le imprese

(102) Opel (Opel Nederland BV e General Motors Nederland BV) ed i concessionari Opel sono imprese ai sensi dell'articolo 81, paragrafo 1.

II. L'accordo

1. Strategia generale

(103) Benché la strategia generale seguita da Opel Nederland BV (cfr. considerando 17, 19 e 20) non sia stata, di per sé, concordata tra l'importatore ed i concessionari, essa è tuttavia divenuta parte integrante degli accordi di concessione tra le imprese interessate, come risulta dalle singole misure adottate da Opel Nederland BV Dette misure consistevano in accordi relativi alla restrizione delle forniture di autoveicoli ai concessionari, alla politica restrittiva in materia di premi praticata nel corso di diverse campagne promozionali di vendita che hanno costituito un'integrazione del contratto del concessionario, e in espliciti avvertimenti ed istruzioni impartite a diversi concessionari affinché rispettassero il divieto di esportazione. Tali misure perseguivano il medesimo scopo di limitare e/o impedire le vendite all'esportazione e divennero parte integrante degli accordi di concessione conclusi tra Opel Nederland BV ed i suoi concessionari.

2. Le singole misure

(104) Gli elementi di cui ai considerando da 17 a 87 indicano che l'impresa ha concordato con i propri concessionari una politica di compartimentazione del mercato nell'ambito del loro comune sistema di distribuzione selettiva ed esclusiva.

(105) Tale politica si traduce in un divieto di esportazione ed in talune restrizioni imposte ai concessionari, da reperire in una serie di misure preventive e di controllo. I documenti sopra menzionati ne sono la prova. Più particolarmente, tali misure si riferiscono alla politica di restrizione delle forniture di cui ai considerando da 23 a 42 alla politica in materia di premi descritta nei considerando da 43 a 58, e alle misure relative al divieto diretto di esportare e/o alle restrizioni all'esportazione descritte nei considerando da 59 a 99. Il successo delle misure adottate si evince in particolar modo dalle reazioni dei concessionari che avevano venduto autoveicoli a consumatori stranieri e che, successivamente, si sono impegnati ad astenersi da tale comportamento.

(106) Tali misure erano intese a limitare e/o impedire le esportazioni di autoveicoli in risposta ad un aumento di tali vendite osservato nell'anno 1996.

(107) I documenti trovati dalla Commissione nel corso delle indagini, di cui ai considerando da 23 a 42, provano che Opel Nederland BV ha deciso di attuare una politica di restrizione delle forniture nel settembre 1996, al fine di limitare o impedire le vendite all'esportazione e ne ha informato tutti i concessionari interessati.

(108) Le misure praticate da Opel Nederland BV a partire dal 1o ottobre 1996, quando rifiutò di versare il premio per le vendite effettuate a clienti di altri Stati membri, sono descritte nei considerando da 43 a 58. La decisione adottata da Opel Nederland BV in data 26 settembre 1996 di introdurre tale misura nei confronti delle vendite agli utilizzatori finali non residenti e di vincolare il pagamento del premio all'immatricolazione dell'autoveicolo nei Paesi Bassi, nonché le relative implicazioni per le vendite all'esportazione, è illustrata nei considerando da 51 a 56. Tali misure costituiscono un impedimento alle vendite all'esportazione.

(109) La summenzionata politica in materia di premi è stata incorporata in diversi programmi di promozione delle vendite attuati da Opel Nederland BV tra il 1996 ed il 1998. Attraverso tali campagne promozionali, ciascuna delle quali condotta per un periodo ragionevolmente lungo, l'importatore sottraeva ai concessionari una parte essenziale della loro remunerazione derivante dalle vendite di autoveicoli a clienti stranieri.

(110) Infine, la terza misura consisteva in un esplicito divieto e/o restrizione di esportazione. Ai concessionari Opel olandesi veniva raccomandato di non rifornire altri concessionari Opel né di vendere a utilizzatori finali residenti in altri Stati membri, e/o essi ricevevano un esplicito divieto in tal senso. Molti concessionari si impegnarono con l'importatore ad astenersi dall'effettuare esportazioni in futuro. Le prove di tale pratica sono riportate nei considerando da 59 a 97 e, in particolare, nei considerando che descrivono la terza e successiva fase. A seguito di tale decisione di Opel Nederland BV, molti concessionari che avevano effettuato esportazioni si impegnarono a porre fine ad ogni vendita all'esportazione.

3. L'accordo

(111) Le misure adottate da Opel Nederland BV al fine di limitare e/o impedire le vendite all'esportazione non costituiscono atti unilaterali che esulano dall'ambito di applicazione dell'articolo 81, paragrafo 1. Esse formano piuttosto parte delle relazioni contrattuali che intercorrevano tra Opel Nederland BV ed i suoi concessionari appartenenti alla rete di distribuzione selettiva ed esclusiva nei Paesi Bassi per la vendita di autoveicoli Opel ed altri prodotti contrattuali. Le misure furono eseguite per mutuo consenso nell'ambito dell'esecuzione dei contratti di concessione. La Corte di giustizia ha già dichiarato(219) che l'ammissione alla rete di concessionari implica, da parte dei contraenti, l'accettazione esplicita o tacita della politica adottata dal costruttore e dal rifornitore. Le misure adottate sono state concordate con i concessionari, in parte per iscritto ed in parte verbalmente.

(112) Per quanto riguarda la politica di restrizione delle forniture, Opel Nederland BV rinviava i concessionari alla GVV, che costituisce parte integrante di ciascun contratto di concessione e che specifica il numero di autoveicoli che il concessionario deve vendere annualmente(220). I concessionari Opel furono informati che dovevano soddisfare prioritariamente gli ordini provenienti dal mercato olandese e che, quindi, il volume delle consegne sarebbe stato limitato al numero di autoveicoli precisato nella GVV [cfr. considerando da 31 a 42]. Tale misura fu in tal modo incorporata nelle relazioni contrattuali che intercorrevano tra Opel Nederland BV ed i suoi concessionari. Secondo la giurisprudenza costante, siffatte istruzioni impartite ai concessionari non costituiscono atti unilaterali che esulano dall'ambito di applicazione dell'articolo 81, bensì un accordo ai sensi di quell'articolo se impartite nell'ambito di rapporti commerciali disciplinati da un accordo generale predeterminato(221).

(113) Per quanto attiene alla seconda misura, Opel Nederland BV praticava un sistema di pagamento dei premi, inserendo apposite disposizioni nelle condizioni di partecipazione a diversi programmi promozionali di vendita ("campagnes").

(114) Due di tali campagne promozionali, "Astra Premiocampagne" e "Corsa Inruil Ander Merk Campagne", entrambe condotte tra il 1o ottobre 1996 ed il 31 gennaio 1997, così come le campagne successive ma anteriori al 20 gennaio 1998, escludevano il pagamento del premio per le vendite all'esportazione destinate agli utilizzatori finali(222). Tali campagne e le relative condizioni di partecipazione furono accettate dai concessionari, dato che essi effettuarono vendite previste dai menzionati programmi (cfr. considerando da 53 a 54).

(115) In relazione alla terza misura, le istruzioni impartite a diversi concessionari (cfr. considerando 59, 73, 78 e da 80 a 87 e i documenti ivi menzionati) erano sufficienti a configurare un accordo ai sensi dell'articolo 81. A seguito della decisione del 26 settembre 1996, alcuni responsabili di zona di Opel Nederland BV avvicinarono i concessionari nel corso di cosiddette "ispezioni preliminari" a partire dall'ottobre 1996, a seguito delle quali alcuni concessionari accettarono individualmente di porre termine alle vendite all'esportazione. Già a fine agosto 1996, l'invio da parte di Opel Nederland BV delle prime lettere di ammonimento (cfr. considerando 71) a tutti i concessionari responsabili di più di 10 vendite all'esportazione nel primo semestre del 1996, nelle quali l'importatore esprimeva il dubbio che il loro comportamento non fosse conforme alla lettera e allo spirito del contratto di concessione(223), era destinato a esercitare pressione sui destinatari affinché limitassero o cessassero le esportazioni. Opel Nederland BV ripeté tali richiami ed istruzioni un mese più tardi nella seconda lettera di ammonimento, alla fine di settembre (cfr. considerando 76). Inoltre diversi concessionari che, nell'effettuare vendite all'esportazione, ritenevano di aver agito conformemente alle disposizioni contrattuali, furono obbligati dall'importatore ad astenersi in futuro da tale attività (cfr. considerando da 80 a 87).

(116) Un concessionario (Van Zijll, cfr. considerando 81), che si era più volte impegnato a porre fine alle vendite all'esportazione, informò l'importatore di due ordini di due utilizzatori finali stranieri. Un altro (Canton-Reiss, cfr. considerando 85) comunicò a Opel Nederland BV la sua intenzione di limitarsi a vendere solo eccezionalmente per l'esportazione.

(117) Occorre sottolineare che, ai fini della presente decisione, non è rilevante stabilire se i concessionari abbiano accettato il divieto e/o le restrizioni di esportazione esclusivamente a causa delle pressioni esercitate dall'importatore(224).

III. Restrizione della concorrenza

1. La restrizione della concorrenza sotto il profilo dell'oggetto e dell'effetto

1) Oggetto

(118) Le menzionate misure adottate da Opel Nederland BV avevano lo scopo di restringere la concorrenza "all'interno della marca". Esse si applicavano alle vendite non solo a rivenditori non autorizzati, ma anche ad altri concessionari Opel e agli utilizzatori finali residenti in altri Stati membri, comprese quelle effettuate per il tramite di intermediari autorizzati. La concorrenza è stata quindi ostacolata soprattutto tra i concessionari Opel olandesi e quelli residenti in altri Stati membri. L'intento era quello di impedire che i concessionari nei Paesi Bassi si avvalessero dei vantaggi concorrenziali di cui godevano rispetto ai concessionari di altri Stati membri vendendo autoveicoli a clienti non residenti nei Paesi Bassi. La distinzione operata verteva sulla residenza dei clienti nei Paesi Bassi o all'estero. Che l'oggetto consistesse nella restrizione della concorrenza è evidente sia dalla combinazione delle misure adottate che dalle singole misure considerate separatamente. Tali misure generalmente ricadono nel divieto di cui all'articolo 81, paragrafo 1.

a) Strategia generale intesa a restringere la concorrenza

(119) Opel Nederland BV elaborò e alla fine adottò, nel secondo semestre del 1996, una strategia volta a impedire e/o limitare le vendite all'esportazione. Che lo scopo dell'insieme delle misure adottate fosse la restrizione delle esportazioni si evince chiaramente dall'e-mail: "Premi basati sul paese di immatricolazione" inviato da Ope