RELAZIONE SPECIALE N. 1/95 sullo strumento finanziario di coesione corredata della risposta della Commissione (95/C 59/01)

(Osservazioni in virtù dell'articolo 188 C, paragrafo 4, secondo comma del Trattato CE)

0. INTRODUZIONE

0.1. Il trattato sull'Unione europea, firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992, è entrato in vigore il 1° novembre 1993. L'articolo 130 D del trattato costitutivo della Comunità europea, modificato dal trattato sull'Unione europea, prevede l'istituzione, entro il 31 dicembre 1993, di un Fondo di coesione che contribuisca finanziariamente - nell'ambito dell'azione della Comunità intesa a rafforzarne la coesione economica e sociale (titolo XIV) - «a progetti in materia di ambiente e di reti transeuropee nel settore delle infrastrutture dei trasporti».

0.2. In attesa dell'entrata in vigore del trattato sull'Unione europea, ed a seguito delle conclusioni del Consiglio europeo di Edimburgo, nel dicembre 1992, il Consiglio ha approvato il 30 marzo 1993 il regolamento (CEE) n. 792/93 che istituisce uno strumento finanziario di coesione (1). Fondato sull'articolo 235 del trattato CEE, questo strumento consente di dare un sostegno finanziario all'Irlanda, alla Grecia, al Portogallo ed alla Spagna, nei settori ai quali deve applicarsi il nuovo Fondo di coesione.

0.3. Il regolamento n. 792/93 è entrato in vigore il 1° aprile 1993 ed inizialmente doveva restare in vigore fino al 1° aprile 1994, ma è stato prorogato fino al 31 dicembre 1994 dal regolamento (CE) n. 566/94 del Consiglio del 10 marzo 1994 (2). Il regolamento che istituisce il Fondo di coesione (3) è entrato in vigore il 26 maggio 1994 e da tale data sostituisce quello concernente lo strumento finanziario di coesione.

0.4. La necessità di istituire lo strumento finanziario di coesione in tempi molto ristretti ha contribuito ad aumentare le difficoltà incontrate dalle amministrazioni interessate, sia comunitarie che nazionali. Tale circostanza è dunque in parte responsabile di varie lacune o imperfezioni constatate nella definizione dei sistemi gestionali o nella loro applicazione.

0.5. Le osservazioni che seguono vertono principalmente sugli effetti e sulle implicazioni della scelta del finanziamento per progetto, come pure sulla difficoltà di far sì che sia impegnata totalmente la dotazione finanziaria e, al tempo stesso, siano utilizzate efficacemente le risorse poste a disposizione dello strumento. Le osservazioni si fondano principalmente su un'indagine svolta dalla Corte dei conti presso i servizi della Commissione e negli Stati membri. Data la ristrettezza dei termini ed il carattere relativamente recente delle decisioni di finanziamento, in molti casi i controlli si sono dovuti limitare a verifiche documentali. Tuttavia essi consentono di trarre diverse considerazioni che dovrebbero contribuire a migliorare il funzionamento del Fondo di coesione.

1. LE RISORSE FINANZIARE ED IL LORO UTILIZZO NEL 1993

1.1. In conformità delle previsioni finanziarie approvate nel dicembre 1992 dal Consiglio europeo di Edimburgo, per il Fondo di coesione e per lo strumento finanziario di coesione, il totale degli stanziamenti d'impegno ammonta a 15 150 Mio ECU ai prezzi del 1992 per il periodo 1993-99 (tabella 0.1). L'assegnazione indicativa delle risorse complessive fra gli Stati membri beneficiari è la seguente: Spagna (52-58 %), Grecia (16-20 %), Portogallo (16-20 %) e Irlanda (7-10 %) (4). Il tasso di sovvenzionamento concesso dallo strumento finanziario è compreso fra l'80 e l'85 % delle spese pubbliche o assimilabili. In casi eccezionali, il costo totale di studi preliminari e di misure tecniche di sostegno può essere finanziato al 100 %.

1.2. Gli importi iscritti nel bilancio 1993 per gli stanziamenti d'impegno e di pagamento alla voce strumento finanziario ammontano rispettivamente a 1 565 Mio ECU ed a 1 000 Mio ECU (capitolo B2-30). La tabella 0.2 illustra la situazione degli impegni e dei pagamenti per Stato membro e per natura, per l'esercizio 1993. Da essa risulta che «il debito equilibrio» di cui all'articolo 8, paragrafo 2 del regolamento (CEE) n. 792/93 ha raggiunto complessivamente il 60 % per le infrastrutture di trasporto ed il 40 % per i progetti in materia di ambiente. Questa ripartizione varia notevolmente da uno Stato membro all'altro.

1.3. La Corte ha constatato che il 48,75 % degli impegni è stato contratto in virtù delle ultime decisioni di sovvenzionamento adottate dalla Commissione nel dicembre 1993. Nel frattempo, considerate le prospettive di non utilizzo, 200 Mio ECU di stanziamenti di pagamento erano stati trasferiti ad un'altra voce di bilancio. I pagamenti eseguiti riguardano solo primi acconti versati a seguito di ciascuna decisione. Essi sono automatici e non denotano lo stato di avanzamento reale dei progetti. Rispetto alle previsioni iniziali (1 000 Mio ECU) stabilite prima che fosse approvato il regolamento dello strumento finanziario di coesione, l'utilizzo degli stanziamenti di pagamento al 31 dicembre 1993 rifletteva un sottoconsumo del 26,4 %, dovuto anche alla data tardiva di adozione delle decisioni di finanziamento. Poiché è stato trasferito un importo di 200 Mio ECU, il sottoconsumo degli stanziamenti di pagamento al 31 dicembre 1993 era pari all'8 %.

1.4. Nel 1994 gli stanziamenti iniziali d'impegno e di pagamento ammontano a 1 853 Mio ECU e 1 679 Mio ECU rispettivamente. Al 26 maggio 1994, data di entrata in vigore del regolamento del Fondo di coesione, che ha sostituito immediatamente quello dello strumento finanziario di coesione, la Commissione aveva impegnato 280,767 Mio ECU (15,15 %) ed eseguito pagamenti per 101,893 Mio ECU (6,07 %).

2. LA GESTIONE DELLO STRUMENTO ED IL COORDINAMENTO

2.1. Una nuova Direzione, creata all'interno del Segretariato generale della Commissione e posta sotto l'autorità del Commissario Bilanci e Controllo finanziario, provvede alla gestione dello strumento finanziario di coesione. Questo tipo di organizzazione può creare problemi nella separazione delle funzioni di ordinatore, di controllore finanziario e di contabile, separazione prevista all'articolo 21 del regolamento finanziario. All'atto dell'istituzione del Fondo di coesione, questa struttura organizzativa è rimasta immutata.

2.2. La creazione di una nuova struttura gestionale che si aggiunge a quelle esistenti nella DG VII «Trasporti», nella DG XI «Ambiente», nella DG VI «Agricoltura» e nella DG XVI «Politica regionale», ha aggravato i problemi di coordinamento fra i vari servizi della Commissione, già constatati dalla Corte (5) (6). Occorrerebbe porre in essere strutture più rigorose, per pervenire ad una migliore unità concettuale degli interventi comunitari nei settori interessati e per consentire un coordinamento più soddisfacente degli strumenti.

2.3. Peraltro, i progetti finanziabili dallo strumento finanziario sono ammissibili anche nel caso di numerosi interventi strutturali comunitari. In particolare, si tratta degli interventi gestiti dalle DG VII, XI, VI e XVI, di quelli da realizzare nell'ambito del meccanismo finanziario previsto dall'accordo sullo spazio economico europeo (SEE), come pure di quelli derivanti dall'iniziativa di crescita e dai nuovi strumenti di finanziamento decisi a Edimburgo. È assolutamente indispensabile migliorare l'informazione, da un lato per ridurre i rischi di doppio finanziamento (articolo 7 del regolamento dello strumento finanziario di coesione) e, dall'altro, per evitare che il Fondo di coesione finanzi progetti che siano stati respinti nell'ambito di un altro intervento o viceversa.

2.4. Tali rischi sono dovuti all'esistenza di vari «sportelli» che ricevono e approvano progetti dello stesso tipo. Ad esempio, numerosi e diversi servizi della Commissione hanno istruito e perfino approvato alcuni progetti finanziati dallo strumento di coesione, il che costituisce inoltre uno spreco di risorse materiali e umane.

2.5. In più occasioni la Corte ha evidenziato carenze di coordinamento fra i vari servizi della Commissione (7) (8), specie nel contesto della gestione dei vari stanziamenti di bilancio a fini strutturali. Ad esempio, nella relazione speciale sulle infrastrutture di trasporto, la Corte ha affermato che «ciascuna direzione generale si sforza di eseguire una propria gestione di bilancio ed un proprio controllo indipendente, senza che vi sia una vera concertazione con le altre DG e senza che i mezzi finanziari posti in essere vengano ottimizzati» (9).

2.6. Analogamente, nella sua relazione speciale sull'ambiente (10), la Corte ha sottolineato che «competenze specifiche in materia di ambiente sono ripartite fra diversi servizi (. . .). Una siffatta ripartizione richiede un notevole sforzo di coordinamento, ben lungi dall'essere attuato (. . .). L'assenza di coordinamento si ripercuote a livello della realizzazione». Inoltre, la Corte ha posto in rilievo che risulta necessario un più stretto coordinamento, specie nell'ipotesi in cui l'attuazione del Fondo di coesione comporti l'intervento di diverse direzioni generali della Commissione.

2.7. Le DG sopra citate, che in teoria devono essere considerate capofila nel settore rispettivo, svolgono solo un ruolo passivo nell'ambito sempre molto ristretto della concertazione interservizi: le DG analizzano gli aspetti tecnici collegati alle proposte di decisione per la concessione del contributo e, in generale, i servizi competenti si limitano a verificare, in base a elementi valutativi posti a loro disposizione, che non sussistano ostacoli formali all'adozione della decisione.

2.8. Le risposte delle DG consultate servono all'ordinatore per motivare la conformità dei progetti alle politiche comunitarie, in specie a quelle attinenti alla protezione dell'ambiente, ai trasporti ed all'aggiudicazione degli appalti pubblici. In contrasto con la prassi usuale seguita dal Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), la DG responsabile della «Concorrenza» non sempre è consultata, nonostante le conseguenze che alcuni progetti, in specie nel settore dei trasporti aerei e marittimi, possono avere rispetto alla politica della concorrenza.

2.9. I termini di cui le DG interessate dispongono nella procedura di consultazione per esaminare la documentazione, peraltro spesso incompleta, dei progetti sono talvolta estremamente brevi. In tali circostanze, essi non sono sufficienti per poter valutare in modo approfondito la qualità dei progetti e per garantirne il coordinamento e la coerenza con altre misure strutturali. È necessario che i servizi dispongano di tempo sufficiente per procedere agli esami richiesti.

2.10. Ai sensi della direttiva del Consiglio 85/337/CEE (11), gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie affinché l'autorizzazione di progetti pubblici e privati che possano avere un impatto rilevante sull'ambiente, sia concessa solo previa valutazione di tale impatto. Talvolta la Commissione avvia procedure d'infrazione per casi di applicazione scorretta di questa direttiva e un'azione di questo tipo può comportare, ad esempio nel caso del FESR, la sospensione dei pagamenti per i progetti interessati, per i quali non si è provveduto ad uno studio preliminare dell'impatto ambientale. Tuttavia, nel quadro dello strumento finanziario di coesione, la Commissione ha approvato progetti il cui impatto ambientale non è stato valutato, ad esempio i progetti della tangenziale di Adra e dell'autostrada Requena-Chiva (E).

2.11. Riguardo al coordinamento degli Stati membri beneficiari, è necessario proseguire gli sforzi per chiarire i concetti-chiave del regolamento (tipo di spesa finanziabile, momento in cui la spesa è erogata, dimensione sufficiente dei progetti, definizioni di fasi indipendenti e di voci di spesa). Ad esempio, le autorità greche avevano capito che lo strumento finanziario finanziava solo lavori da realizzare prima dell'aprile 1994, mentre questa data riguardava solo la validità temporanea dello strumento.

3. L'ATTUAZIONE DEL REGOLAMENTO

3.1. In base all'articolo 130 D del trattato sull'Unione europea, il regolamento del Fondo ha scelto, come metodo, il finanziamento di progetti e non quello di programmi introdotto nell'ambito dei Fondi strutturali (FS) dalla riforma del 1988. Anche lo strumento finanziario di coesione prevede il sistema di finanziamento per progetto. Deve trattarsi tuttavia di progetti sufficientemente importanti, cosicché la Commissione possa provvedere ad una selezione e ad una sorveglianza adeguate.

Le priorità degli interventi

3.2. In assenza di una programmazione d'insieme, l'approccio scelto consiste nel valutare la conformità di ciascun progetto in base ai criteri stabiliti dal regolamento. La Commissione non ha fissato un ordine di priorità ed i progetti sono esaminati per ordine di arrivo, per rispettare il termine di tre mesi previsto dal regolamento (12) per l'approvazione.

3.3. Per le infrastrutture di trasporto, la sovvenzione dello strumento finanziario è prevista per progetti presenti in programmi di reti transeuropee adottati dal Consiglio o proposti dalla Commissione. Tuttavia, solo nell'ottobre 1993 il Consiglio ha approvato la realizzazione di reti transeuropee di trasporto combinato, stradale e delle vie navigabili (13). Nei settori del trasporto aereo o marittimo, delle linee ferroviarie convenzionali e del servizio del traffico marittimo (STM), le reti non hanno ancora formato oggetto di un'approvazione di questo tipo. Nel marzo 1994, la Commissione ha proposto gli orientamenti comunitari per lo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti (14). Nel frattempo sono stati finanziati numerosi progetti. Gli orientamenti della Commissione sono stati stabiliti tenendo conto di questi ultimi, e sempre su questa base saranno stabilite le proposte mancanti relative alle reti transeuropee. In tal modo si è invertita la sequenza logica di qualsiasi programmazione nel quadro dello strumento finanziario di coesione, in quanto i finanziamenti dei progetti sono stati approvati prima ancora che fossero adottati i piani comunitari corrispondenti.

3.4. Inoltre, non sempre si provvede alla coerenza dei progetti con i programmi nazionali infrastrutturali. Ad esempio, la Commissione ha accettato di finanziare con lo strumento finanziario progetti per il miglioramento di strade e linee ferroviarie convenzionali [progetti Fuente La Higuera - Jativa e Las Dueñas-Novellana (E)] intesi a ridurre i corrispondenti tempi di trasporto. Purtuttavia, il «Piano regolatore delle infrastrutture», elaborato dal Ministero spagnolo dei lavori pubblici, dei trasporti e dell'ambiente per il periodo 1993-2007, prevede la costruzione di autostrade e di linee per i treni ad alta velocità sugli stessi percorsi.

3.5. Il quinto programma comunitario di politica ed azione a favore dell'ambiente e dello sviluppo duraturo e rispettoso dell'ambiente (15) si prefigge come obiettivi, in materia di gestione delle risorse idriche, la lotta contro l'inquinamento delle acque, la loro depurazione e l'equilibramento della domanda e dell'offerta grazie ad un uso e ad una gestione più razionali delle risorse. Quest'ultimo obiettivo non è stato sempre conseguito, in particolare nei progetti di approvvigionamento idrico nelle grandi città, decisi per far fronte a necessità a breve termine. È raro che questi progetti si iscrivano in un piano generale d'azione per la gestione delle acque, che attui la strategia da seguire in ciascun bacino e comporti anche misure per la prevenzione di ogni prelievo eccessivo permanente.

3.6. Pur essendo giustificabili in quanto migliorano la qualità di vita delle popolazioni interessate, questi progetti hanno tuttavia un impatto limitato sotto il profilo della protezione dell'ambiente, contemplata all'articolo 8, paragrafo 3 del regolamento. Lo stesso vale, ad esempio, per progetti di valorizzazione delle zone archeologiche, di acquisto di veicoli per pompieri e del progetto del Centro di storia naturale a Goulandri (GR).

3.7. Infine, talvolta mancano le valutazioni delle ripercussioni sull'ambiente dei progetti ambientali. Ad esempio, lo scopo principale di un progetto di approvvigionamento idrico all'agglomerato di Siviglia in Andalusia (E) consiste nel provvedere all'erogazione di acqua potabile. A tal fine, si è proceduto alla deviazione dell'acqua di una diga, prevista inizialmente per l'irrigazione, senza aver valutato gli effetti che un intervento di questo tipo avrebbe avuto sull'agricoltura. In un altro caso, in Grecia, onde evitare che l'acqua piovana provocasse inondazioni in un villaggio (Villia), si è deciso di intraprendere lavori di canalizzazione mediante due progetti distinti e complementari. Dato che a tutt'oggi solo uno dei due progetti è stato realizzato, il problema delle inondazioni non è stato risolto. Una migliore visione complessiva avrebbe consentito di individuare questi effetti negativi.

3.8. Il trattato sull'Unione europea prevede un sostegno finanziario del Fondo di coesione quando una misura basata sull'articolo 130 S, paragrafo 1, comporta costi ritenuti sproporzionati per le pubbliche autorità di uno Stato membro. Peraltro, il quinto programma comunitario per l'ambiente prevede che il contributo del Fondo sia subordinato alla condizione che i progetti abbiano origine nella legislazione comunitaria. Tuttavia, il contributo dello strumento finanziario a progetti che si prefiggono di attuare le direttive fondate sull'articolo 130 S del trattato, ed in specie quelle relative al trattamento delle acque reflue urbane (16) ed ai rifiuti (17), è alquanto limitato. Un certo numero di progetti di piccole dimensioni relativi alle reti fognarie non prevede la depurazione delle acque reflue.

I testi delle decisioni

3.9. Differenze fra le versioni linguistiche del regolamento (CEE) n. 792/93 e fra le decisioni di concessione dell'intervento incidono su concetti fondamentali come l'impegno, il pagamento e le date limite di esecuzione. A seguito dei controlli della Corte, con lettera del 13 dicembre 1993 la Commissione è stata invitata ad adottare le misure necessarie per correggere i punti suddetti.

3.10. Peraltro, non sempre i piani di finanziamento allegati alle decisioni e il testo di queste concordano. Ad esempio, il piano di finanziamento del progetto «Dublin-Galway Railway Link» (Irl) prevede l'erogazione di tutte le spese nel 1993 e la Commissione ha versato un anticipo corrispondente a due terzi del totale dell'intervento. Tuttavia, secondo il testo della decisione, i lavori saranno realizzati per la maggior parte solo nel 1994. Pertanto, una parte degli anticipi è stata versata con fretta eccessiva. Un altro caso è stato constatato per una decisione riguardante un progetto in Spagna, che, da un lato, considera inammissibili le spese sostenute prima del 7 settembre 1993 e, dall'altro, concede la sovvenzione per il periodo 1° febbraio - 31 maggio 1993. Questo errore è stato corretto a seguito di una visita di controllo della Corte.

3.11. Una spesa non può beneficiare dell'intervento dello strumento finanziario se è stata erogata prima della data di ricezione della relativa domanda da parte della Commissione. Tuttavia, per le domande presentate anteriormente al 1° settembre 1993, possono essere ritenute ammissibili le spese effettuate dopo il 1° gennaio 1993 (18). Analogamente, la percentuale del contributo che può essere versata come acconto dipende dalla data di presentazione della domanda. La domanda per il progetto «Ballyjamesduff Regional Water Supply Scheme (fase I)» è stata presentata il 2 settembre e l'importo dell'anticipo versato è stato calcolato secondo la percentuale valida a tale data. Il piano di finanziamento allegato alla decisione di concessione dell'intervento corrispondente, in base al quale è stato calcolato l'anticipo versato, comprende, però, previsioni di spesa per l'intero esercizio 1993.

L'uso dell'ECU

3.12. A norma del regolamento (CEE) n. 1866/90 (19), gli Stati membri precisano nella domanda di contributo il sistema (in ECU o in moneta nazionale) che adottano per le dichiarazioni di spesa. Nel modulo standard «domanda di contributo» redatto dalla Commissione questo punto è ignorato e gli Stati membri non hanno precisato nella domanda di contributo la moneta scelta.

3.13. Peraltro, in contrasto con le disposizioni del regolamento citato, le decisioni di concessione del contributo hanno lasciato agli Stati membri la possibilità di stabilire successivamente se le rispettive dichiarazioni di spesa saranno presentate in ECU o in moneta nazionale. La disposizione del regolamento si prefiggeva appunto di stabilire una scelta preliminare, allo scopo di fissare il regime di cambio applicabile sin dalla presentazione della domanda di contributo.

3.14. Nella relazione annuale sull'esercizio 1993 (20), ai paragrafi 6.15-6.18, la Corte ha rilevato numerosi problemi attinenti all'uso dell'ECU ed in particolare al tasso di cambio applicabile per la conversione in ECU delle domande di contributo e delle dichiarazioni di spesa presentate in moneta nazionale. Difficoltà riguardanti la data da prendere in considerazione per il tasso di cambio sono state osservate anche per quanto concerne lo strumento finanziario di coesione. La Corte ritiene che debbano essere prese urgentemente misure che consentano di giungere ad un sistema di conversione uniforme e più coerente.

Gli acconti e gli interessi maturati

3.15. A norma del regolamento concernente lo strumento finanziario, il contributo comunitario è oggetto di un unico impegno, per l'importo totale del contributo. Quando la realizzazione del progetto finanziato è pluriennale, l'importo degli acconti che possono essere versati è calcolato in proporzione (fino a due terzi) dell'importo del contributo corrispondente alle spese previste per il primo anno. Da questa situazione consegue che gli Stati membri sono finanziariamente interessati a presentare progetti, per i quali la maggior parte o la totalità dei lavori deve essere eseguita nel corso del primo anno.

3.16. Dall'esame delle decisioni della Commissione risulta che la maggior parte dei progetti approvati doveva essere ultimata alla fine del 1993 oppure all'inizio del 1994. In Grecia, i lavori per tutti i progetti approvati nel 1993 dovevano essere conclusi entro la fine del marzo 1994. Tuttavia, la Corte ha constatato che, data l'importanza dei lavori da eseguire, la loro ultimazione alle scadenze previste era spesso impossibile. L'approvazione di numerose domande di proroga, presentate dagli Stati membri perfino dopo il termine previsto per la fine dei lavori, riflette una previsione insufficiente ed una valutazione ex ante molto carente dei progetti.

3.17. Peraltro, la Commissione non ha provveduto ad introdurre istruzioni precise da rispettarsi da parte degli Stati membri per quanto riguarda l'impiego degli acconti e in specie degli interessi eventualmente maturati. Considerati gli importi in gioco, il numero elevato di progetti in corso, i progetti la cui realizzazione è in ritardo, nonché il fatto che inizialmente tutti i pagamenti eseguiti sono acconti, è indispensabile una sorveglianza particolare per far sì che questi fondi, ed eventualmente gli interessi da essi prodotti, servano effettivamente a conseguire gli obiettivi dello strumento.

4. I PROGETTI

La dimensione dei progetti

4.1. I progetti, compresi i gruppi di progetti correlati, devono essere sufficientemente importanti da avere un impatto significativo sulla tutela ambientale o sul miglioramento delle reti transeuropee nel settore delle infrastrutture di trasporto (21). Tuttavia, la Corte ha constatato che pochi progetti possono considerarsi sufficientemente importanti per conseguire gli obiettivi dello strumento, ed alcuni sono di dimensioni estremamente ridotte. Per 30 progetti il costo di realizzazione è inferiore ad 1 Mio ECU. Progetti di questo tipo dovrebbero iscriversi nell'ambito di altri strumenti comunitari o nazionali più adatti. I progetti per la costruzione di un parcheggio nell'aeroporto di Hierro (E) (427 996 ECU) e di due «rail crossings» nel porto di Belview (Irl) (725 000 ECU) sono esempi significativi.

4.2. Sembra che tali progetti siano stati inclusi nel quadro dello strumento finanziario di coesione e non in un programma operativo del FESR a causa dell'urgenza di selezionare i progetti, per consentire un consumo rapido degli stanziamenti ed anche a causa dell'esistenza di un tasso d'intervento comunitario più vantaggioso che per le altre azioni strutturali. Pertanto, il raggiungimento degli obiettivi attribuiti allo strumento finanziario di coesione non risulta prioritario. L'esame delle procedure di selezione dei progetti negli Stati membri ha consentito alla Corte di confermare questa situazione.

4.3. L'obiettivo di mobilitare il più rapidamente possibile il contributo dello strumento e la ricezione dei pagamenti rischia di far sì che gli Stati membri privilegino i progetti di piccole dimensioni, che possono essere ultimati più rapidamente. Ne consegue un effetto che contraddice le disposizioni del regolamento, che prevedono il finanziamento di progetti importanti.

I gruppi di progetti

4.4. A norma dell'articolo 8, paragrafo 3 del regolamento dello strumento, quest'ultimo può contribuire al finanziamento di gruppi di progetti connessi. Una parte dei grandi progetti finanziati dallo strumento di coesione sono, in realtà, gruppi di piccoli progetti che non formano un insieme coerente. I gruppi di progetti funzionano come programmi operativi, senza però beneficiare dei vantaggi di questa forma d'intervento sotto il profilo della programmazione e della flessibilità. Essi presentano, invece, gli inconvenienti usuali di questo tipo di azione, in specie per quanto riguarda la loro ultimazione in caso d'insuccesso o di ritardi per uno o più progetti. Per queste ragioni, dall'aprile 1994 la Commissione ha adottato talune decisioni intese a riorganizzare gruppi di progetti approvati nel dicembre 1993.

4.5. I criteri applicati dalla Commissione per raggruppare i singoli progetti presentati dagli Stati membri e per approvarli come gruppo di progetti, non sempre sono chiari, specie per quanto riguarda l'ambiente.

4.6. Progetti di tipo molto diverso, e da realizzare in più regioni distinte, sono talvolta raggruppati per non presentare una serie di piccoli progetti. In questo modo si sono raggruppati progetti per il miglioramento della gestione delle risorse idriche nelle regioni spagnole Andalusia, Castilla La Mancha, Madrid e Navarra. Inoltre, in Grecia, gruppi di prime fasi di piccoli progetti con finalità diverse sono stati approvati nel settore dell'ambiente (22). Analogamente, in Grecia, il progetto «valorizzazione di zone archeologiche ateniesi» si compone in realtà di progetti i cui costi totali ammontano a: 283 000 ECU, 490 000 ECU, 226 000 ECU, 642 000 ECU o 774 000 ECU. Il progetto «miglioramento della rete stradale» (IRL) (30 Mio ECU) consiste di fatto nella costruzione di 12 piccoli tronconi di strada neppure collegati tra loro. Nel maggio 1994, la Commissione ha approvato acconti pari a 9,425 Mio ECU per sei progetti in Spagna, il cui costo complessivo ammonta a 140,7 Mio ECU. In realtà questi progetti erano composti di 3, 4, 8, 14, 54 e 162 singoli progetti d'investimento in piccole imprese ed il contributo dello strumento di coesione non è stato che un rimborso delle sovvenzioni dello Stato spagnolo.

Le fasi dei progetti

4.7. Il regolamento prevede il finanziamento delle fasi dei progetti purché siano fasi distinte a livello tecnico e finanziario (23). Tuttavia, in alcuni casi, progetti in linea di massima non suddivisibili sono stati frazionati in diverse fasi, allo scopo di poter beneficiare del contributo dello strumento fin dal 1° gennaio 1993.

4.8. Poiché il tasso di sovvenzionamento concesso dallo strumento finanziario è più elevato (fra 80 e 85 %) di quello di altre forme d'intervento comunitario, gli Stati membri, d'intesa con la Commissione, hanno ritirato da queste progetti in corso d'esecuzione e già cofinanziati, in particolare dal FESR e dalla Banca europea per gli investimenti (BEI). Questi progetti sono stati finanziati nell'ambito dello strumento finanziario nel corso del secondo trimestre 1993, con effetto retroattivo al 1° gennaio 1993, laddove erano già inclusi in programmi operativi dell'obiettivo 1 e per alcuni esisteva già un finanziamento della BEI fino al 45 % del costo totale. Gli esempi più significativi riguardano i programmi operativi «PRODAC» in Portogallo e «Peripherality» in Irlanda.

4.9. Questa prassi, che non è stata formalizzata con una modifica delle decisioni dei programmi FESR, i cui progetti sono stati trasferiti, è poco soddisfacente. Essa rende difficile il coordinamento operativo fra gli FS e lo strumento finanziario di coesione, in base al quale le due decisioni della Commissione (quella che modifica la decisione iniziale e quella che concede il contributo dello strumento finanziario) dovrebbero essere predisposte ed approvate parallelamente.

4.10. Tenuto conto del fatto che esiste un solo contratto con l'impresa incaricata di realizzare materialmente il progetto, alcune di queste fasi del progetto in realtà non sono che «fasi di pagamento», in pratica definite come la parte del progetto che non ha ancora ricevuto un pagamento connesso al cofinanziamento FESR. In questi casi (ad esempio l'autostrada Cruz-Braga in Portogallo), la suddivisione è eseguita in modo che le spese erogate anteriormente al 1° gennaio 1993 continuano ad essere finanziabili da parte del FESR, mentre quelle sostenute dopo tale data sono finanziate nell'ambito dello strumento finanziario di coesione, ivi comprese le revisioni dei prezzi corrispondenti ai lavori finanziati dal FESR.

4.11. Queste prassi fanno dubitare del valore dei quadri comunitari di sostegno (QCS) 1989-1993, da cui sono stati tolti elementi importanti per farli sovvenzionare dallo strumento finanziario di coesione, in cui la programmazione non ha importanza. Peraltro, la suddivisione dei progetti in fasi rischia di favorire il frazionamento degli appalti pubblici, onde evitare l'applicazione dei massimali previsti nelle direttive in materia. Infine, la divisione dei progetti in varie fasi rende più difficile sorvegliare se siano rispettate le disposizioni dell'articolo 7 del regolamento, concernente il cumulo e le sovrapposizioni degli interventi. Facendo riferimento alla risposta della Commissione, la Corte fa presente che i rischi cui si riferisce, e le misure supplementari necessarie per farvi fronte, esistono a prescindere dall'esistenza o meno di casi in cui siano state effettivamente individuate irregolarità.

4.12. La tecnica di suddivisione dei progetti stradali in fasi consente di chiedere il contributo per le fasi più conformi alle norme comunitarie, evitando le più dubbie. Nel caso della tangenziale M-40 di Madrid (E) sono stati presentati e approvati tre progetti per un costo totale di 277 Mio ECU, che non includevano un tratto di circa 3 km situato purtuttavia al centro. Per questo tratto esistono problemi ambientali molto importanti a causa dell'attraversamento del «Monte del Pardo», reso inevitabile dai tracciati scelti per i tratti adiacenti. Tuttavia, l'aiuto ad una qualsivoglia fase del progetto evidentemente contribuisce al finanziamento dell'insieme.

I progetti generatori di entrate

4.13. Nei casi in cui i progetti per infrastrutture di trasporto sono generatori di entrate, in specie aeroporti, porti e autostrade a pedaggio, la Commissione segue una prassi incoerente. In alcuni casi il costo da finanziare è stato stabilito deducendo le entrate previste. Più spesso, questo importante effetto finanziario è stato o considerato in modo forfettario per modulare il tasso d'intervento fra l'80 e l'85 %, oppure ignorato, cosicché il contributo pubblico finanzia totalmente un investimento che, in gran parte, avrebbe potuto essere coperto dalle entrate future.

4.14. Nel settore dell'ambiente, per quanto riguarda i progetti relativi all'installazione di fogne, sistemi di erogazione e di smaltimento delle acque, oppure stazioni di trattamento delle acque reflue e dei rifiuti, le decisioni non hanno preso in considerazione le entrate generate tramite il prezzo dell'acqua e altri canoni. Analogamente, esse non hanno tenuto conto del principio «chi inquina paga», benché questo principio sia considerato fondamentale per l'azione comunitaria in materia ambientale dal trattato (articolo 130-R) e dalle direttive comunitarie, in specie la 91/156/CEE (24) sui rifiuti e la 91/271/CEE (25) sul trattamento delle acque reflue urbane, entrambe del Consiglio.

4.15. Nei progetti per i quali si è fatta una stima delle entrate future, le decisioni di concessione hanno indicato nei piani di finanziamento solo il costo da finanziare e non il costo totale. È quest'ultimo, però, l'importo che si dovrebbe dichiarare erogato per convalidare che il progetto compie progressi soddisfacenti o che è realizzato in conformità degli obiettivi previsti. È necessario migliorare la presentazione dei costi ammissibili e dei costi totali nelle decisioni, specie nel caso di un finanziamento parziale per entrate, onde agevolare il confronto tra previsioni e realizzazioni.

La procedura di approvazione dei progetti

4.16. La procedura di approvazione dei progetti inizia allorché lo Stato membro beneficiario presenta una domanda d'intervento, compilando un modulo standard predisposto dalla Commissione. Questo documento riconosce implicitamente che sono ammissibili spese come l'acquisto del terreno, gli «imprevisti», le revisioni dei prezzi, le imposte, in particolare l'IVA, e «altre». La Commissione non ha colto questa occasione per definire più chiaramente i criteri di ammissibilità delle spese, che hanno sempre causato molti problemi pratici nell'ambito degli interventi strutturali. I controlli espletati in loco hanno dato modo di constatare che, in assenza di informazioni precise in materia, i responsabili locali della gestione incontrano difficoltà nella determinazione delle spese ammissibili.

4.17. Come per la gestione dei Fondi strutturali, la Commissione deve vigilare affinché l'importo dell'IVA recuperabile non sia incluso nelle spese ammissibili, poiché non si tratta di un costo del progetto. Per quanto riguarda l'IVA non recuperabile, peraltro, è opportuno tener presente che, con un tasso di sovvenzionamento dell'85 % ed un'aliquota usuale minima dell'IVA del 15 %, la contropartita nazionale nel finanziamento del progetto in pratica può essere recuperata sotto forma di gettito fiscale.

4.18. Le verifiche svolte hanno posto in risalto, come spese d'investimento, il costo di acquisto dei terreni. Nel caso del progetto «Tangenziale di Madrid fra N5 e N6», tale costo d'acquisto rappresenta il 26 % del costo complessivo finanziabile. Analogamente, un progetto di valorizzazione delle zone archeologiche greche comporta solo spese connesse all'esproprio di edifici (26). Nell'ambito del FESR, il limite di solito applicato dalla Commissione per questo tipo di spesa è pari al 10 % del costo complessivo. Sarebbe opportuno evitare la concessione di contributi importanti per l'acquisto di terreni e di edifici già esistenti, il cui impatto del resto, in termini di valore aggiunto, è generalmente modesto.

4.19. Infine, l'esperienza insegna che, quando i terreni non sono ancora disponibili, i termini previsti per l'ultimazione dei progetti non sono quasi mai rispettati a causa della complessità e lentezza delle procedure di esproprio. Danno conferma di queste difficoltà i ritardi constatati nella realizzazione della tangenziale di Madrid. A causa di questa situazione, nei conti degli Stati membri restano immobilizzate risorse notevoli, anticipate dallo strumento finanziario.

La valutazione dei progetti

4.20. La Commissione deve valutare la conformità del progetto ai criteri del regolamento, in particolare essa deve svolgere un'analisi costi/benefici. Dall'esame dei fascicoli presso la Commissione non sono risultati elementi atti a garantire che sia sempre stata svolta una valutazione approfondita. Talvolta queste analisi mancano e, laddove esistono, in genere sono elaborate dagli Stati membri, in alcuni casi dopo l'inizio dei lavori o perfino dopo la loro ultimazione.

4.21. Talvolta, le analisi indicano tassi di redditività interni (TRI) dei progetti piuttosto modesti per giustificarne il finanziamento ed i risultati delle analisi svolte dalla BEI mostrano TRI ancora più bassi o addirittura negativi. Nel caso del progetto di approvvigionamento idrico ad Atene (Evinos), da studi preliminari risultava che l'ampiezza e la programmazione degli investimenti mancavano di razionalità e che non vi erano informazioni attendibili. Inoltre, emergeva la necessità di svolgere uno studio idrologico completo come pure un'analisi globale della gestione delle risorse idriche della regione. Nonostante questi studi, la Commissione ha deciso di finanziare il progetto (costo complessivo 196 Mio ECU).

4.22. La Commissione non ha definito né una metodologia idonea, né soglie minime di redditività e, di conseguenza, risulta limitata l'utilità pratica delle analisi costi/benefici che dovrebbero garantire che le risorse comunitarie daranno luogo a vantaggi economici rispetto alle risorse mobilitate.

4.23. Talvolta, la Commissione approva progetti già in corso da diversi anni o il cui finanziamento avrebbe perfino dovuto essere ultimato. Questi progetti dispongono già, per il loro completamento, di risorse finanziarie sufficienti, nazionali o talvolta comunitarie. La Commissione dovrebbe vigilare affinché le risorse finanziarie concesse nell'ambito dello strumento di coesione non inducano gli Stati membri beneficiari a non rispettare l'impegno di non diminuire i loro sforzi di investimento nei settori interessati.

4.24. Inoltre, questa prassi impedisce una pubblicità adeguata degli interventi dello strumento ed ha effetti paradossali, in specie sotto il profilo della tutela ambientale. Ad esempio, nel caso della tangenziale di Adra (E), la decisione della Commissione subordina il secondo pagamento alla condizione che le autorità spagnole si impegnino ad applicare talune misure correttive per ridurre al minimo gli effetti negativi sull'ambiente. Sia questo impegno, sia lo studio sull'impatto ambientale sono posteriori, tuttavia, alla data di ultimazione dei lavori e quindi hanno avuto luogo in un momento in cui non era più possibile prevedere soluzioni alternative o altre modifiche. Pertanto, le misure correttive rischiano di influire solo limitatamente sul progetto, se non per il loro costo supplementare. La risposta della Commissione avvalora la constatazione della Corte: non vi è stata una valutazione preliminare dell'impatto ambientale derivante dalla trasformazione della tangenziale in autostrada, né sono state prese in esame possibili alternative per far fronte al traffico esistente.

4.25. Prima di approvare un progetto, la Commissione deve stabilire l'impatto previsto rispetto agli obiettivi dello strumento. Tale impatto dev'essere quantificato mediante indicatori idonei, che consentano di valutare successivamente l'impatto potenziale e reale del conseguimento degli obiettivi, onde valutare se gli obiettivi previsti inizialmente possano essere o siano raggiunti (articolo 9, paragrafo 8). Sono stati stabiliti solo pochi indicatori d'impatto, il che impedisce una valutazione nel corso ed ex post dei progetti.

5. GLI APPALTI PUBBLICI

5.1. In Spagna, in Grecia e in Portogallo, alcuni enti aggiudicatori tra altro nel settore idrico e dei trasporti beneficiano di procedure e norme specifiche di aggiudicazione degli appalti, grazie alle quali possono non applicare le procedure di bando di gara, dato che in questi Stati non è ancora applicabile la direttiva 93/38/CEE (27), che impone agli enti operanti in questi settori tali procedure di assegnazione degli appalti. Infatti, questa direttiva sarà applicabile in Spagna solo dal 1° gennaio 1997 e in Grecia e Portogallo dal 1° gennaio 1998. La Corte ha constatato che lavori quali progetti d'infrastruttura ferroviaria in Portogallo per un importo di 49 Mio ECU, sono stati aggiudicati mediante trattativa privata. Anche enti tenuti a rispettare le norme nazionali di aggiudicazione mediante licitazione pubblica hanno stipulato contratti importanti mediante trattativa privata per ragioni d'urgenza. Ciò si è verificato in Spagna per lavori di erogazione dell'acqua superiori a 77 Mio ECU.

5.2. Peraltro, in Grecia la Corte ha constatato che alcuni progetti cofinanziati (ad esempio, costruzione del nuovo terminale dell'aeroporto di Corfù) sono stati aggiudicati con riduzioni molto importanti, che possono arrivare fino al 71 % dell'importo indicativo calcolato dallo Stato membro nel bando di gara. Poiché su quest'ultimo importo sono state basate la domanda e la decisione di concessione del contributo della Commissione, è stato possibile il versamento di anticipi che, tenuto conto dell'importo per cui sono stati aggiudicati questi lavori, sono risultati più che sufficienti per finanziare l'intero progetto. La sorveglianza esercitata dalla Commissione dovrebbe consentire di individuare situazioni di questo tipo e, se necessario, comportare una riduzione proporzionale dell'importo del contributo concesso ai progetti in questione.

5.3. Le disposizioni del paragrafo 12 della comunicazione C(88)2510 (28) della Commissione agli Stati membri, sul controllo del rispetto delle norme in materia di «appalti pubblici» nei progetti e nei programmi finanziati dagli FS e dagli strumenti finanziari, non hanno avuto alcun seguito. Secondo questo paragrafo, per quanto riguarda i progetti che comportano appalti che rientrano nei settori non regolamentati dalle direttive in vigore, tramite una clausola ad hoc il beneficiario può impegnarsi ad aprire gli appalti alla concorrenza comunitaria. Peraltro, nella stessa comunicazione, la Commissione si era impegnata ad accordare, a titolo di incentivo, la priorità ai richiedenti che aprono gli appalti alla concorrenza comunitaria o che si impegnano a farlo per iscritto.

6. LA SORVEGLIANZA

6.1. Si deve provvedere alla sorveglianza mediante indicatori fisici e finanziari, definiti nella decisione della Commissione che approva le azioni in causa. L'esame delle decisioni della Commissione non ha consentito di reperire alcun indicatore fisico strutturato in modo da indicare, per le azioni interessate, «lo stato di avanzamento dell'operazione nonché gli obiettivi da raggiungere entro una scadenza determinata» e «l'andamento della gestione e gli eventuali problemi connessi» (29). L'assenza di indicatori crea difficoltà nella sorveglianza e nella valutazione dei progetti finanziati.

6.2. Per valutare se un'azione stia progredendo in modo soddisfacente, occorre che il progetto o la fase del progetto sia stato perfettamente individuato sin dall'inizio dei lavori, quindi nella domanda di contributo ed infine nella decisione. Tuttavia, nelle domande di contributo e nelle decisioni si rilevano spesso descrizioni molto generiche, per cui sono impossibili una qualsiasi verifica dello stato di avanzamento fisico dei progetti ed il raffronto con le previsioni.

6.3. Le prime domande di pagamento pervenute dagli Stati membri non indicavano né un calendario dettagliato di esecuzione dei lavori, né indicatori di sorveglianza. In questa situazione, la Commissione non ha provveduto ai pagamenti intermedi entro i termini previsti dal regolamento ed ha chiesto agli Stati membri di fornire le informazioni mancanti. Questa richiesta è tardiva e la Commissione non avrebbe dovuto adottare le decisioni di contributo in mancanza di indicatori di sorveglianza e di un calendario preciso di esecuzione dei lavori.

6.4. Gli Stati membri sono tenuti a fornire alla Commissione una descrizione dei sistemi di gestione e di controllo previsti, affinché essa possa controllare se i meccanismi amministrativi e finanziari siano atti a garantire una realizzazione efficace di ciascun progetto (30). In pratica, questa descrizione è molto generica e talvolta si limita ad indicare che i sistemi sono «quelli attualmente in vigore».

6.5. Un comitato di sorveglianza (CdS) unico per ciascuno Stato membro beneficiario, doveva essere istituito entro il trimestre successivo all'approvazione dei progetti da parte della Commissione (31). Nell'aprile 1994, non era stato ancora costituito alcun CdS, mentre la maggior parte dei progetti avrebbe dovuto essere completata o in fase di ultimazione. Questo esempio denota la scarsa importanza attribuita dalla Commissione e dalle autorità nazionali ai CdS, le cui competenze, tuttavia, prevedono di seguire l'andamento soddisfacente dei progetti in conformità del piano previsto inizialmente, di controllare che raggiungano gli obiettivi prefissi e di verificare il rispetto delle politiche comunitarie, in specie di quella in materia ambientale.

L'assistenza tecnica

6.6. Nell'ambito dell'assistenza tecnica la Commissione ha intrapreso due azioni. La prima consiste nella firma di un contratto con la BEI, allo scopo di finanziare le valutazioni dei progetti. La seconda riguarda un contratto con un esperto, che dovrebbe elaborare relazioni, in particolare sulla definizione dei metodi di analisi dei progetti nel settore dei trasporti (importo impegnato 46 000 ECU).

6.7. Il primo progetto di relazione presentato dall'esperto, «Vademecum sulla valutazione degli investimenti nel settore dei trasporti», presenta poche novità. Il lavoro si base in sostanza su documenti di lavoro del Comitato di ricerca europea per i trasporti (EURET) (32) di cui l'esperto fa parte. Questi documenti talvolta sono semplicemente riprodotti. Il programma EURET è finanziato dalla direzione generale VII, competente in materia di trasporti. La Corte è sorpresa della decisione della Commissione di rivolgersi ad un esperto esterno, anziché ai propri servizi che, peraltro, stanno sviluppando una metodologia simile.

7. CONCLUSIONI

7.1. Il carattere transitorio dello strumento finanziario e l'esigenza di un rapido utilizzo degli stanziamenti considerevoli posti a sua disposizione hanno portato gli Stati membri interessati e la Commissione a presentare, decidere ed attuare con urgenza le azioni finanziate dallo strumento. Tuttavia, questa urgenza non deve indurre a perdere di vista la necessità di una sana gestione basata su sistemi di sorveglianza e di controllo efficaci. È giocoforza constatare che progressi importanti restano da compiere sia a livello della Commissione, sia sotto il profilo dell'attuazione da parte degli Stati membri, perché siano meglio tenute in considerazione le loro responsabilità nella sana gestione finanziaria delle risorse.

7.2. Per evitare che le carenze constatate nell'attuazione dello strumento finanziario si riproducano nell'ambito del Fondo di coesione, creato di recente, è indispensabile che la Commissione e gli Stati membri adottino rapidamente misure tali da facilitare il conseguimento degli obiettivi attribuiti al Fondo, nel rispetto della normativa in vigore. Si dovrebbe provvedere ad un coordinamento effettivo con l'insieme degli altri interventi strutturali, in specie con gli FS attraverso i QCS. Questo coordinamento dovrebbe abbinarsi ad uno sforzo maggiore di preparazione e di valutazione dei progetti - che preveda soprattutto una quantificazione degli effetti - in materia ambientale o di infrastrutture di trasporto, che possa avere un impatto significativo per la convergenza economica e sociale. La Corte prende atto dell'ammissione della Commissione (paragrafo 4.22) che occorre compiere ulteriori progressi in questo campo.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione del 12 gennaio 1995.

Per la Corte dei conti

André J. MIDDELHOEK

Presidente

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

>INIZIO DI UN GRAFICO>

>FINE DI UN GRAFICO>

(1) GU n. L 79 dell'1. 4. 1993, p. 74.

(2) GU n. L 72 del 16. 3. 1994, p. 1.

(3) Regolamento (CE) n. 1164/94 del Consiglio, del 16 maggio 1994, che istituisce un Fondo di coesione. GU n. L 130 del 25. 5. 1994, p. 1.

(4) Allegato I del regolamento (CEE) n. 792/93.

(5) Relazione speciale n. 1/93 - GU n. C 69 dell'11. 3. 1993.

(6) Relazione speciale n. 3/92 - GU n. C 245 del 23. 9. 1992.

(7) Direttiva 85/337/CEE del Consiglio, del 27 giugno 1985. GU n. L 175 del 5. 7. 1985, p. 40.

(8) Articolo 8, paragrafo 6 del regolamento.

(9) Decisioni 93/628/CEE, 93/629/CEE, 93/630/CEE del Consiglio, del 29 ottobre 1993. GU n. L 305 del 10. 12. 1993.

(10) Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio sugli orientamenti comunitari per lo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti, del 28. 3. 1994. Doc. COM(94)106 def. del 7. 4. 1994.

(11) Risoluzione del Consiglio e dei rappresentanti dei governi degli Stati membri, riuniti in sede di Consiglio dell'1. 2. 1993, riguardante un programma comunitario di politica ed azione a favore dell'ambiente e di uno sviluppo sostenibile. GU n. C 138 del 17. 5. 1993.

(12) Direttiva 91/271/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1991, concernente il trattamento delle acque reflue urbane. GU n. L 135 del 30. 5. 1991, p. 40.

(13) Direttiva 91/156/CEE del Consiglio, del 18 marzo 1991, che modifica la direttiva 75/442/CEE relativa ai rifiuti. GU n. L 78 del 26. 3. 1991, p. 32.

(14) Articolo 9, paragrafo 2 del regolamento in tutte le versioni linguistiche, ad eccezione della versione francese, che ha «impegnato» anziché «sostenuto». Questo errore grave, rilevato dalla Corte e notificato alla Commissione il 13. 12. 1993, non è stato ancora corretto.

(15) Regolamento (CEE) n. 1866/90 della Commissione, del 2 luglio 1990, che stabilisce le modalità relative all'uso dell'ECU nell'esecuzione del bilancio dei Fondi strutturali. GU n. L 170 del 3. 7. 1990, p. 36.

(16) GU n. C 327 del 24. 11. 1994.

(17) Articolo 8, paragrafo 3 del regolamento.

(18) Decisioni 94/226/CE e 94/530/CE rispettivamente del 27 ottobre 1993 e del 6 dicembre 1993.

(19) Articolo 9, paragrafo 1 del regolamento.

(20) Valorizzazione della zona archeologica in via Areopagitou.

(21) Direttiva 93/38/CEE del Consiglio, del 14 giugno 1993, che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto nonché degli enti che operano nel settore delle telecomunicazioni.

(22) GU n. C 22 del 28. 1. 1989, p. 3.

(23) Articolo 25 del regolamento (CEE) n. 4253/88 modificato dal regolamento (CEE) n. 2082/93 del Consiglio, del 20 luglio 1993. GU n. L 193 del 31. 7. 1993, p. 20.

(24) Articolo 9, paragrafo 7 del regolamento.

(25) Allegato IV alle decisioni di concessione del contributo.

(26) Comitato dell'azione concertata EURET 1.1., analisi costi/benefici e secondo molteplici criteri per la costruzione di nuove strade.

RISPOSTA DELLA COMMISSIONE ALLA RELAZIONE SPECIALE DELLA CORTE DEI CONTI SULLO STRUMENTO FINANZIARIO DI COESIONE

0. INTRODUZIONE

0.4. Lo Strumento finanziario di coesione (SFC) è entrato in vigore, solo per un periodo limitato, prima della ratifica del trattato di Maastricht, in un momento in cui non si dava per scontata tale ratifica. Ciò creava una situazione di incertezza circa la disponibilità di risorse dopo l'aprile 1994, obbligando gli Stati membri e la Commissione a trarne determinate conseguenze per i progetti da presentare e da adottare. Tale incertezza circa la disponibilità di risorse finanziarie dopo il 1994 ha indotto gli Stati membri a presentare progetti o, nella maggior parte dei casi, fasi di progetti di durata limitata, impedendo la presentazione di grandi progetti a lungo termine.

L'unità amministrativa, istituita in seno al Segretariato generale per gestire l'SFC, è riuscita in qualche mese, nonostante gli effettivi ridotti, a predisporre i mezzi giuridici ed amministrativi, consentendo di gestire lo Strumento, approvare 232 decisioni, nonché impegnare e pagare i relativi stanziamenti. La Commissione tiene a sottolineare gli sforzi compiuti, sia dai propri servizi che dagli Stati membri, per creare tale sistema in un tempo così limitato e nonostante la mancanza di certezza giuridica.

1. RISORSE FINANZIARIE E LORO UTILIZZAZIONE NEL 1993

1.2. Nel 1993 la ripartizione delle risorse, sebbene in Spagna sia del 71 % per i trasporti e del 29 % per l'ambiente, in tutti gli altri Stati membri presenta un certo equilibrio fra i due settori con il 61 % e il 39 % in Irlanda, il 57 % e il 43 % in Portogallo, il 38 % e il 62 % in Grecia, che ha compiuto uno sforzo particolare nel settore dell'ambiente.

Nel settore dell'ambiente, gli Stati membri non hanno potuto avvalersi di procedure amministrative e meccanismi finanziari già sperimentati, come avviene nel settore dei trasporti. La Commissione si è costantemente adoperata per promuovere la presentazione di progetti nel settore dell'ambiente, al fine di rispettare l'«equilibrio appropriato» imposto dal regolamento (CEE) n. 792/93.

1.3. Prima dell'approvazione del regolamento dell'SFC, era stato iscritto nel bilancio 1993 un importo di 1 000 Mio di ECU in stanziamenti di pagamento. Dopo l'adozione dello Strumento e rese note le indicazioni relative ai progetti che gli Stati membri intendevano presentare, il servizio ordinatore aveva chiesto di rendere disponibile una parte degli stanziamenti (200 Mio di ECU). In realtà, gli stanziamenti di pagamento disponibili ammontavano a 800 Mio di ECU. Il tasso di utilizzazione degli stanziamenti di pagamento è quindi del 92 %, il che rappresenta un risultato rilevante per un anno durante il quale l'SFC è entrato in vigore solo il 1° aprile e un numero sufficiente di progetti è stato presentato solo il 1° settembre.

2. GESTIONE DELLO STRUMENTO E COORDINAMENTO

2.1. La separazione delle funzioni dell'ordinatore, del controllore finanziario e del contabile è pienamente garantita da tre direzioni generali distinte, fra le quali si svolgono obbligatoriamente consultazioni interservizi. Qualsiasi decisione è subordinata all'accordo di ciascuna direzione generale. La ripartizione delle competenze fra i commissari viene decisa dalla Commissione.

2.2. Il coordinamento e il dialogo fra il servizio competente per il Fondo di coesione e le direzioni generali competenti per i trasporti, l'ambiente e la politica regionale si svolgono nel quadro:

- di riunioni fra tali servizi per discutere la strategia d'intervento più appropriata a ciascun paese e i progetti che possono essere adottati;

- di una consultazione obbligatoria delle direzioni generali interessate in sede di istruzione dei fascicoli. Nessuna delle decisioni relative all'SFC ha dato luogo a un disaccordo;

- eventualmente, di riunioni comuni con le autorità degli Stati membri.

È quindi garantito il coordinamento degli strumenti.

Inoltre, considerata la necessità di garantire un coordinamento fra i vari interventi nel finanziamento dei progetti di infrastrutture che fanno parte delle reti transeuropee, in particolare le infrastrutture dei trasporti, la Commissione ha incaricato il Segretariato generale di predisporre e tenere aggiornato un quadro di controllo. Tale strumento tecnico di coordinamento consente alla Commissione di avere una visione globale dei progressi compiuti, tenendo informati i servizi della Commissione dei progetti o delle fasi di progetti già finanziati o ancora in esame presso l'uno o l'altro strumento finanziario, compresa la Banca europea per gli investimenti.

2.3. Non esistono rischi di «doppio finanziamento» di una stessa spesa da parte dell'SFC e dei fondi strutturali. Le procedure vigenti consentono di evitare tale rischio e di accertare se un progetto d'investimento è già stato presentato ad un altro strumento finanziario.

A tale riguardo occorre precisare che:

- le disposizioni relative al cumulo (art. 7, par. 1) non sono intese ad impedire il finanziamento di due fasi di uno stesso progetto da parte dei fondi strutturali e del Fondo di coesione;

- il regolamento (art. 7, par. 2) consente il cumulo dell'aiuto dell'SFC e dell'aiuto concesso dagli strumenti finanziari istituiti nel quadro della politica dei trasporti e dell'ambiente, purché l'insieme del sostegno comunitario non superi il 90 % delle spese totali.

La legislazione attuale autorizza il finanziamento di due diverse fasi di uno stesso progetto da parte dell'SFC e dei fondi strutturali, consentendo anche la concessione di un finanziamento dell'SFC a progetti che beneficiano di aiuti nel quadro della politica dei trasporti o dell'ambiente.

2.4. Le procedure previste consentono di coordinare l'azione dei vari strumenti, rispettando le disposizioni relative ai cumuli previsti dal regolamento.

2.5.-2.6.-2.7. Lo Strumento finanziario di coesione ha un obiettivo specifico, diverso dagli obiettivi dei fondi strutturali e da quelli degli strumenti finanziari settoriali, ossia la promozione della coesione economica e sociale a medio termine attraverso il finanziamento di progetti nel settore dell'ambiente e in quello delle reti transeuropee di trasporto.

Occorre distinguere fra le procedure di gestione finanziaria, che richiedono una precisa determinazione delle responsabilità e sono disciplinate da norme amministrative ben definite, e le modalità di coordinamento e di concertazione interservizi, in sede di elaborazione degli interventi.

La direzione H del Fondo di coesione gestisce le risorse assegnate a tale strumento, in particolare la linea di bilancio B2-3000, in funzione di obiettivi specifici e secondo le procedure previste dalle norme amministrative vigenti, che comportano anche modalità di consultazione degli altri servizi, di cui è richiesto obbligatoriamente l'accordo. In tale contesto, sono ovviamente previste procedure formali.

Detta direzione, in particolare con i mezzi indicati al punto 2.2, provvede al coordinamento con gli altri servizi, al fine di garantire l'ottimizzazione delle risorse finanziarie e un'impostazione globale coerente. D'intesa con il Segretariato generale, le direzioni generali competenti partecipano alla definizione delle linee d'intervento e alla selezione dei progetti da adottare.

La direzione del Fondo di coesione ha organizzato migliaia di consultazioni e nessun intervento importante dello Strumento finanziario di coesione è stato adottato senza accordo interservizi.

2.8. La direzione generale della Concorrenza viene consultata se i progetti finanziati dallo Strumento possono avere un'incidenza sulla concorrenza, in particolare per quanto riguarda i regimi di aiuti nel settore dell'ambiente. Riunioni fra la direzione del Fondo di coesione e la direzione generale della Concorrenza si sono svolte anche per individuare, per categoria di progetti, le implicazioni degli investimenti soggetti all'SFC per la politica della concorrenza.

2.9. Le direzioni generali interessate vengono consultate una prima volta sul fascicolo presentato dallo Stato membro e una seconda volta sul progetto preliminare di decisione. Per ciascuna consultazione, le norme amministrative vigenti fissano generalmente a 15 giorni lavorativi il termine per la risposta dei servizi consultati. In pratica, il termine di cui i servizi dispongono è notevolmente più lungo. L'adozione di decisioni è stata più volte ritardata per raggiungere un accordo interservizi.

2.10. Prima dell'approvazione di ciascun progetto si accerta l'ottemperanza della direttiva 85/377/CEE. I progetti per i quali la direttiva non è stata applicata non vengono adottati, come pure non vengono adottati parecchi progetti, per i quali non è correttamente seguita la procedura di studio dell'impatto ambientale.

I due progetti spagnoli menzionati dalla Corte sono stati realizzati conformemente alle procedure basate sulla legislazione nazionale, in particolare per quanto riguarda lo studio dell'impatto ambientale. Si tratta di due progetti di ampliamento di autostrade, che, secondo l'interpretazione delle autorità spagnole, non erano contemplati dall'allegato 1 della direttiva. Dopo una discussione con la Commissione, le autorità spagnole si sono impegnate per il futuro ad attenersi all'interpretazione della Commissione relativa alle procedure di analisi dell'impatto ambientale di questa categoria di investimenti. A seguito dei controlli effettuati, la Commissione ha peraltro ritenuto che le misure proposte per rimediare agli effetti negativi sull'ambiente fossero adeguate. Inoltre, i due progetti in questione sono stati approvati a condizione che le autorità spagnole applichino dette misure. Nella fattispecie, tali misure possono essere facilmente applicate a lavori ultimati.

2.11. Per quanto riguarda il caso relativo alle autorità elleniche, è stato compiuto uno sforzo di chiarificazione durante le missioni preparatorie effettuate dalla Commissione in Grecia il 25 e il 26 aprile, il 17 e il 18 giugno e il 30 luglio 1993. Missioni preparatorie sono state pure effettuate negli altri Stati membri.

A differenza degli altri paesi beneficiari, la Grecia ha presentato progetti da realizzare entro aprile 1994, sebbene la Commissione avesse indicato che non vi sono limiti di tempo per la realizzazione dei lavori. Per regolarizzare la situazione, le autorità elleniche hanno quindi chiesto alla Commissione di modificare le date di esecuzione di numerosi progetti.

3. APPLICAZIONE DEL REGOLAMENTO

Priorità degli interventi

3.2. Le priorità degli interventi sono fissate dal regolamento del Consiglio, oltre che negli orientamenti per lo sviluppo delle reti di trasporto (proposti dalla Commissione o approvati dal Consiglio) e nel quinto programma d'azione in materia di politica dell'ambiente, adottato dal Consiglio nel 1992.

3.3. L'intervento dell'SFC non è limitato al finanziamento dei progetti di infrastrutture di trasporto che figurano nei programmi di reti transeuropee adottati dal Consiglio o proposti dalla Commissione.

Il Consiglio europeo di Edimburgo ha infatti introdotto una flessibilità, rispetto all'articolo 130 D del trattato, prevedendo la possibilità di finanziamento di altri progetti di infrastrutture di trasporto che contribuiscono alla realizzazione degli obiettivi dell'articolo 129 B del trattato, fino a quando saranno adottate dal Consiglio le linee direttrici appropriate.

Tale flessibilità è stata peraltro ribadita nell'articolo 2, secondo trattino del regolamento dello Strumento finanziario di coesione, che costituisce la base legale per l'adozione delle decisioni della Commissione.

Tutti i progetti adottati sono conformi agli orientamenti comunitari per lo sviluppo delle reti transeuropee di trasporto proposti dalla Commissione il 28 marzo 1994.

3.4. I progetti di miglioramento di strade e ferrovie, nel quadro del trasporto combinato, menzionati dalla Corte, figurano nei programmi di reti transeuropee adottati dal Consiglio. Tali progetti figuravano nei piani settoriali e sono quindi perfettamente coerenti con i programmi spagnoli.

Il piano spagnolo, che copre i fabbisogni di infrastrutture fino al 2007, è complementare alle realizzazioni in corso e, nel 1993, non prevedeva un calendario di esecuzione né una classificazione dei progetti prioritari.

Inoltre, alla Commissione non consta che le autorità spagnole intendano costruire linee per treni ad alta velocità sugli stessi tracciati dei progetti ferroviari approvati dall'SFC.

3.5. La Commissione ha sempre invitato gli Stati membri a presentare progetti inseriti in piani di gestione delle risorse idriche, definiti per bacino o per sistema, con la relativa strategia.

Tale orientamento della Commissione può essere illustrato da un esempio desunto dalla decisione 94/527/CE relativa all'approvvigionamento idrico di Atene con le risorse del fiume Evinos.

La concessione del contributo comunitario è subordinata al rispetto delle seguenti disposizioni:

- comunicazione alla Commissione delle eventuali entrate derivanti dal progetto;

- esecuzione di uno studio idrologico completo sul sistema carsico del fiume Evinos e di uno studio concernente la gestione globale delle risorse idriche della regione, imperniata essenzialmente sull'approvvigionamento di Atene, e presa in considerazione del risultato di tali studi nell'esecuzione del progetto;

- rilevamento delle fughe d'acqua nella diga del Mornos e nelle condotte che portano l'acqua ad Atene ed elaborazione di una proposta di misure intese a rimediarvi;

- costruzione di un bacino regolatore a valle della diga dell'Evinos, per consentire una portata minima di 1 m³ al secondo durante tutto l'anno e particolarmente in estate;

- attuazione di un programma di sorveglianza della qualità delle acque della diga dell'Evinos, come avviene attualmente per la diga del Mornos.

3.6. A parere della Corte, taluni progetti finanziati dall'SFC avrebbero un impatto limitato sulla «protezione dell'ambiente».

Occorre ricordare che, come è precisato all'articolo 2 del regolamento (CEE) n. 792/93, lo Strumento finanziario di coesione finanzia progetti ambientali che contribuiscono all'attuazione degli obiettivi dell'articolo 130 R del trattato.

I progetti menzionati dalla Corte rientrano nel suddetto articolo e perseguono gli obiettivi del quinto programma comunitario di politica e d'azione per l'ambiente e lo sviluppo compatibile con l'ambiente: ossia l'ambiente urbano, la protezione e la promozione del patrimonio storico delle città, la creazione di spazi verdi, la conservazione della natura e dell'habitat delle zone devastate da incendi di foresta nel Mediterraneo, nonché la ricerca e l'istruzione concernenti l'ambiente.

3.7. Gli Stati membri, che sono responsabili dell'elaborazione e dell'esecuzione dei progetti, sono tenuti a valutare le incidenze sull'ambiente, in conformità della legislazione comunitaria.

Come già rilevato, i progetti approvati risultano sempre conformi alla legislazione comunitaria.

Per quanto riguarda il progetto relativo alla qualità dell'acqua a Siviglia, l'utilizzazione come acqua potabile delle risorse idriche inizialmente previste per l'agricoltura non è pregiudizievole all'ambiente. Si tratta anzi di un progetto conforme alle direttive 80/778/CEE e 75/440/CEE.

Per quanto riguarda il progetto di canalizzazione delle acque fluviali, si è tenuto conto dei rischi di inondazione che esso potrebbe comportare per le località a valle. Ciò è comprovato dal fatto che la Commissione ha approvato congiuntamente due progetti di canalizzazione concernenti le due località cui si riferisce la Corte, per consentire alla Stato membro di risolvere i problemi menzionati da quest'ultima.

3.8. A norma del regolamento, l'intervento dell'SFC non si limita alle misure basate sull'articolo 130 S del trattato.

Tuttavia, la Commissione ritiene che almeno in uno Stato membro il numero di progetti connessi all'attuazione delle direttive potrebbe essere più elevato.

Il finanziamento della rete fognaria prevede una clausola, che subordina il contributo dell'SFC alla condizione che le fasi di progetti siano connesse con una stazione di depurazione.

Testi delle decisioni

3.9. Il regolamento adottato dal Consiglio presentava una disparità tra le varie versioni linguistiche, il che ha avuto ripercussioni sulle prime decisioni di concessione di contributo. Tali decisioni sono state poi rettificate, sebbene la disparità in questione non abbia avuto incidenze sulla gestione.

3.10. Per quanto riguarda il progetto relativo alla linea ferroviaria Dublino-Galway, da un esame della domanda di contributo pervenuta alla Commissione risulterebbe che il progetto è stato presentato il 28 giugno 1993 e che le spese sostenute a decorrere dal 1° gennaio 1993 sono quindi ammissibili al finanziamento dell'SFC.

Il piano finanziario presentato dalle autorità irlandesi e recepito nella decisione indica che la totalità delle spese era prevista per il 1993. La data della fine dei lavori nel marzo 1994 è stata indicata dalle autorità irlandesi come misura precauzionale, poiché si temevano ritardi nell'attuazione del progetto. L'acconto è stato versato, come previsto dal regolamento, in base alle spese programmate nel 1993.

Per quanto riguarda il progetto relativo all'approvvigionamento idrico di Siviglia, la decisione della Commissione del 31 maggio 1994 [C(94)1317] rettifica l'errore materiale relativo all'indicazione della data del 7 settembre 1993 invece del 1° gennaio nella decisione di concessione del contributo.

3.11. Per quanto riguarda il progetto «Ballyjamesduff regional water supply», il piano finanziario si riferisce alle spese ammissibili e quindi alle spese sostenute dopo la data del 2 settembre. L'acconto è stato calcolate, come prescrive il regolamento, in base ai soli costi amissibili previsti per il 1993.

Utilizzazione dell'ECU

3.14. La Commissione esaminerà la raccomandazione della Corte.

Acconti e interessi maturati

3.16. Le disposizioni dell'allegato 3 della decisione di concessione di contributo non escludono la modifica delle date della fine dei lavori, qualora la domanda di proroga sia presentata dallo Stato membro dopo lo scadere del termine inizialmente previsto per la fine dei lavori.

Le stesse disposizioni prevedono soltanto che la modifica debba aver luogo secondo la procedura prevista per le modifiche sostanziali (ossia la stessa procedura seguita per l'approvazione della decisione), come è stato fatto nel caso in questione.

Dovranno però essere migliorate le condizioni di programmazione dei lavori, di sorveglianza e di controllo dell'esecuzione dei progetti.

3.17. Le decisioni della Commissione prevedono il pagamento di interessi sulle somme indebitamente versate. La Commissione segue attentamente la realizzazione dei progetti da essa finanziati per quanto riguarda l'utilizzazione degli acconti. Il regolamento finanziario non prevede interessi sugli acconti.

Come indicato nella sua risposta ai punti 6.11-6.14 della relazione annuale, la Commissione sta comunque esaminando tutte queste situazioni.

4. PROGETTI

Dimensione dei progetti

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4.1. L'impatto di un progetto non dipende esclusivamente dalla sua dimensione.

Dai negoziati svolti al Consiglio risulta che, nell'esame dei progetti inteso a valutare se siano di dimensione sufficiente per avere un impatto significativo, occorre tener conto non solo della dimensione e degli effetti previsti, ma anche del contesto particolare in cui vengono proposti, per esempio l'importanza del settore dei trasporti o l'ambiente del paese considerato.

Va ricordato che, nel valutare l'impatto significativo, quando si tratta di fasi di progetto, occorre riferirsi all'insieme del progetto e, quando si tratta di un gruppo di progetti connessi, all'insieme globale. Le decisioni dell'SFC riguardano spesso fasi di progetto o gruppi di progetti connessi.

Per quanto riguarda il progetto irlandese concernente i due «rail crossing» nel porto di Belview, l'investimento va considerato nel contesto più vasto della costruzione di un nuovo porto per containers, finanziato dal FESR e in funzione dal settembre 1973. Gli investimenti finanziati dall'SFC miglioreranno gli accessi per ferrovia (60 % del traffico) e stradali e consentiranno di aumentare la profondità del canale di accesso. Si tratta di un ottimo esempio di investimento di modesta entità, che ha un impatto economico significativo e che valorizza altri investimenti cofinanziati dalla Comunità.

La necessità di facilitare l'accesso alle reti transeuropee e la dimensione ridotta dell'economia regionale giustificano il finanziamento dell'aeroporto di Hierro.

4.2. È probabile che la necessità di utilizzare gli stanziamenti disponibili nel 1993 e il forte tasso di contributo siano stati fra i criteri considerati dagli Stati membri nella scelta dei progetti da presentare alla Commissione. Tuttavia, ciò non consente di concludere, come ha fatto la Corte, che gli obiettivi dello Strumento finanziario di coesione siano passati in secondo piano.

Tutti i progetti adottati sono conformi agli obiettivi previsti dall'SFC.

4.3. La Commissione sottolinea le considerazioni già esposte al punto 4.1. Tuttavia, essa ritiene opportuno che gli Stati membri presentino, nel quadro del Fondo di coesione, progetti di maggiori dimensioni. Un'indicazione della dimensione minima dei progetti figura peraltro nel regolamento (CE) n. 1164/94.

Gruppi di progetti

4.4. Conformemente alle disposizioni dell'articolo 8, paragrafo 3 del regolamento (CEE) n. 792/93, la Commissione ha cumulato in un'unica decisione gruppi di progetti che perseguono un obiettivo identico o analogo, ma in località diverse (integrazione di siti archeologici, gestione delle risorse idriche).

Va osservato che spesso i progetti connessi all'attuazione delle direttive ambientali sono di dimensione modesta e sono sparsi su un vasto territorio negli Stati membri interessati. A tale proposito il Parlamento europeo ha sempre sostenuto che i progetti importanti nel settore dell'ambiente non devono essere esclusi dal finanziamento comunitario in considerazione della dimensione ridotta.

Per quanto riguarda il gruppo di progetti relativi al miglioramento della rete stradale in Irlanda, le autorità irlandesi ritengono che la strategia appropriata e più efficace economicamente deve comprendere un intervento su vari tratti dei principali corridoi, costruendo nuove strade ed ampliando quelle esistenti secondo l'intensità del traffico. La Commissione ha accettato tale strategia, in attesa della presentazione di altri progetti di maggiori dimensioni. La maggior parte dei lavori previsti interessano peraltro il corridoio Est, per il quale la Commissione ha già adottato altri progetti.

4.5.-4.6. I progetti connessi sono raggruppati secondo i criteri di cui al punto precedente e sono quindi coerenti.

I progetti relativi al miglioramento della gestione delle risorse idriche in varie regioni spagnole sono stati raggruppati, poiché perseguono un obiettivo comune: l'approvvigionamento di acqua potabile.

In Grecia, il raggruppamento dei progetti nel settore dell'ambiente è giustificato dal fatto che la loro natura e/o i loro obiettivi sono analoghi (adduzione d'acqua, acque reflue, archeologia, natura, rifiuti).

I progetti greci relativi all'archeologia rientrano in un piano globale di integrazione dei siti archeologici e di ristrutturazione del centro storico di Atene. Si tratta soltanto di una parte dei progetti che figurano nella decisione di concessione di contributo. L'insieme dei progetti approvati prevede infatti un costo totale di 5,8 Mio di ECU.

Per quanto riguarda l'Irlanda, i dodici progetti di miglioramento della viabilità interessano tutti le strade della rete europea, ma su tratti in cui il volume di traffico non è sufficientemente elevato da giustificare la costruzione di nuove strade. Il fatto che i progetti di miglioramento della rete stradale non siano fra loro connessi è irrilevante, poiché in Irlanda la qualità delle strade esistenti varia notevolmente e progetti di miglioramento sono intrapresi nei punti in cui è maggiormente necessario. Tutti i progetti rientrano comunque in un programma a lungo termine per il miglioramento degli interi assi prioritari. Inoltre, otto progetti su dodici riguardano l'asse Dublino-Rosslare-Cork, per il quale il Fondo di coesione ha deciso di finanziare numerosi altri progetti.

Gli altri progetti spagnoli, miranti a ridurre al minimo l'inquinamento industriale, sono stati raggruppati in funzione del tipo delle azioni previste.

Fasi di progetti

4.7. La Commissione ha precisato agli Stati membri, al Parlamento e al Consiglio che sono considerate fasi tecnicamente e finanziariamente distinte

- le fasi corrispondenti a un'opera funzionale (esempio, stazione di depurazione) o definite geograficamente (per es., tratti successivi di un'autostrada o di una linea ferroviaria chiaramente delimitati)

oppure

- le fasi corrispondenti a un determinato periodo di attuazione del progetto e a taluni lavori materialmente individuati mediante indicatori quantificati appropriati.

Il «frazionamento» corrisponde all'applicazione di quest'ultima definizione.

Va precisato che la data del 1° gennaio 1993 costituisce la data di ammissibilità delle spese per le domande di contributo inoltrate entro il 1° settembre 1993 relativamente a progetti iniziati prima di tale data, indipendentemente dal fatto che tali progetti siano frazionati o meno in più fasi.

4.8.-4.10. Durante la discussione del regolamento il Consiglio aveva ritenuto che le disposizioni dell'articolo 7, paragrafo 1 non vietassero la concessione di un aiuto dell'SFC o di uno dei fondi strutturali alle varie fasi di uno stesso progetto.

Ciò risultava peraltro inevitabile, se si tiene conto del fatto che, in alcuni paesi contemplati dalla coesione, quasi tutti gli investimenti nei settori dei trasporti e dell'ambiente erano stati cofinanziati, in passato, dal FESR.

Il progetto CRUZ/BRAGA è stato oggetto, prima che fosse adottata la decisione dell'SFC, di una domanda formale presentata dalle autorità portoghesi alla DG XVI, affinché fosse ritirato dal programma PRODAC. Tuttavia, data la dimensione ridotta del progetto ritirato, non è stato necessario, in base alle regole che disciplinano le modifiche dei programmi operativi del FESR, procedere a una modifica formale della decisione con cui la Commissione aveva adottato tale programma, e il problema è stato risolto nel quadro delle competenze del comitato di sorveglianza. La modifica di PRODAC è stata effettuata prima dell'approvazione del progetto da parte dell'SFC.

Per quanto riguarda il programma «Peripherality» in Irlanda, l'elenco dei progetti contenuto nel programma operativo è chiaramente definito come «indicativo». Alcuni progetti compresi nel programma 1989-1993 figurano anche nel programma 1994-1999, poiché nel primo periodo i fondi disponibili erano insufficienti a finanziare tutti i progetti contenuti nell'elenco indicativo. Non era quindi necessario modificare il primo programma «Peripherality».

Generalmente gli Stati membri sono consapevoli della necessità di evitare il doppio finanziamento di una spesa e le regole di gestione dei programmi operativi dei fondi strutturali ne consentono l'adattamento, quando ciò è necessario.

La nozione di fase di progetto è stata definita al punto 4.7. Ciò che la Corte definisce «divisione arbitraria» o «fase di pagamento» corrisponde alle fasi definite dalla Commissione. Tale definizione si applica peraltro anche nel quadro del Fondo di coesione, come è stato convenuto durante la discussione del regolamento (CE) n. 1164/94.

Per quanto riguarda la revisione dei prezzi, occorre sottolineare che essa è prevista e disciplinata dalle legislazioni nazionali concernenti gli appalti pubblici. Pertanto le spese sono normalmente ammissibili, quando si riferiscono a lavori contemplati dalla decisione. Per quanto riguarda la loro ammissibilità nel tempo, viene presa in considerazione la data in cui la fattura è stata effettivamente pagata.

Infine, la Commissione segue con particolare attenzione i progetti che sono stati oggetto di una suddivisione in fasi, com'è dimostrato dalle missioni di controllo effettuate per il progetto autostradale «CRUZ/BRAGA» il 21.-25. 3. 1994 e il 18.-20. 7. 1994.

4.11. La Commissione ritiene che tali prassi confermano la funzione del QCS quale strumento di programmazione. Qualora vengano recepiti progetti o fasi di progetti del FESR, si tiene conto degli obiettivi di programmazione QCS e delle priorità dell'SFC, soprattutto in materia di promozione delle reti transeuropee.

Nel caso menzionato dalla Corte, la programmazione inerente a PRODAC non è stata modificata dal fatto che una fase del progetto CRUZ/BRAGA è stata ritirata dal programma. Tale fase è stata infatti sostituita da altri progetti che interessano la rete stradale secondaria del Portogallo, non ammissibili al contributo dell'SFC. La sostituzione ha peraltro consentito l'esecuzione finanziaria integrale del QCS portoghese per il periodo 1989-1993. Inoltre, le autorità portoghesi si sono formalmente impegnate a presentare al Fondo di coesione una domanda di contributo per il proseguimento (progetto Braga/Valencia) del corridoio stradale transeuropeo fino alla frontiera spagnola (IP1), per completare verso nord tale collegamento. Il metodo seguito consente di concentrare le risorse di due strumenti finanziari su progetti più conformi agli obiettivi.

La Commissione ha sempre cercato di evitare un frazionamento artificiale degli appalti o dei contratti. Poiché la Corte non fornisce alcuna precisazione al riguardo, si deve desumere che nessun caso è stato rilevato dai suoi servizi e che l'esistenza di un rischio in tal senso costituisce un'opinione della Corte, priva di fondamento concreto.

4.12. Nel caso della tangenziale di Madrid, le decisioni si riferivano a progetti e non a fasi e ciascuno di essi era conforme ai criteri e alle disposizioni del regolamento. In particolare, erano stati effettuati studi sull'impatto ambientale. La Corte menziona difficoltà concernenti l'ambiente per un progetto che non è stato presentato alla Commissione. Quest'ultima non mancherà di approfondire l'esame, sebbene per il momento essa non disponga di elementi per infirmare la qualità di progetti, che contribuiscono in misura cospicua al raggiungimento degli obiettivi dello Strumento e interessano un nodo importantissimo delle reti transeuropee.

Progetti generatori di entrate

4.13. La Commissione ritiene che il termine «progetto generatore di entrate» comprenda:

- le infrastrutture la cui utilizzazione comporta oneri sostenuti direttamente dagli utenti e generatrici di entrate sostanziali nette per i promotori;

- gli investimenti produttivi.

Qualora venga concesso un aiuto a un progetto generatore di entrate, la Commissione, d'intesa con lo Stato membro, detrae dalle spese ammissibili dei progetti le entrate, se sono direttamente connesse all'investimento finanziato o se costituiscono entrate sostanziali nette per il promotore.

La prassi seguita nella gestione dell'SFC è conforme a tali principi. Conseguentemente, se le entrate non sono sostanziali o direttamente connesse all'investimento non vengono prese in considerazione.

4.14. La Commissione ha esaminato l'applicazione ai progetti ambientali del principio «chi inquina paga». Per quanto riguarda gli investimenti relativi a impianti di fognatura, adduzione d'acqua ed evacuazione delle acque reflue finanziati dall'SFC, nei casi esaminati dalla Commissione non si riscontrano entrate addizionali connesse direttamente all'investimento.

Alla Commissione non risulta che, nei casi in questione, il miglioramento della capacità di trattamento delle acque o del sistema fognario si traduca in una variazione dei canoni pagati dagli utenti e in un sostanziale aumento delle entrate per il promotore.

Non possono essere prese in considerazione incidenze indirette sui prezzi e sulle entrate.

La Commissione intende comunque riesaminare l'applicazione del principio «chi inquina paga» nel settore idrico.

4.15. Sia per la Commissione che per gli Stati membri risulta chiaro che le spese da dichiarare nelle domande di pagamento sono costituite dal costo totale dei lavori quali sono indicati nella decisione della Commissione.

Le spese ammissibili sono definite come una percentuale delle spese totali. Entrambe figurano nella decisione della Commissione. Nel quadro del Fondo di coesione, la presentazione delle spese totali e di quelle ammissibili nelle decisioni della Commissione è stata resa più esplicita. La sorveglianza dell'esecuzione degli investimenti è del tutto possibile.

Procedura di approvazione dei progetti

4.16. La Commissione non ha ritenuto opportuno compilare un catalogo delle spese ammissibili, considerando sufficienti le nozioni che figurano nel regolamento e che sono specificate nel modulo trasmesso agli Stati membri. La gestione non ha sollevato alcun problema particolare. Inoltre, nel quadro del nuovo regolamento il modulo è stato riveduto e completato.

4.17. L'importo dell'IVA recuperabile è sempre escluso dalle spese ammissibili al contributo dell'SFC. Il tasso dell'80-85 % risulta dalle conclusioni del Consiglio europeo e dai regolamenti del Consiglio.

4.18. I costi per l'acquisto di terreni fanno parte dell'investimento e, specialmente nelle aree urbane, possono raggiungere importi elevati. Nel quadro dello Strumento finanziario, la Commissione non ha ritenuto opportuno fissare un massimale per tali spese rispetto al costo totale del progetto. Le spese sono valutate caso per caso in rapporto all'economia globale del progetto.

Per quanto riguarda i casi menzionati dalla Corte, le spese di esproprio nei progetti relativi alla tangenziale di Madrid sono quelle solitamente constatate per questo tipo di investimenti nelle aree urbane.

In Grecia, uno dei progetti di «siti archeologici», il cui costo ammonta a 226 000 ECU su una spesa globale di 5,8 Mio di ECU, riguarda effettivamente l'esproprio di un terreno destinato alla creazione di uno spazio vitale fra l'Acropoli, il teatro di Bacco e il nuovo museo e alla costruzione di strade pedonali. La Commissione ha considerato l'integrazione dei siti archeologici come un progetto globale, quale è stato presentato dalle autorità elleniche. L'esproprio rappresentava un importo limitato del costo totale approvato dalla Commissione.

Valutazione dei progetti

4.20. La Commissione procede a una valutazione dei fascicoli, al fine di stabilire se i vantaggi economici e sociali a medio termine sono commisurati alle risorse mobilitate.

Tale valutazione si effettua, generalmente, nel modo seguente:

- in base all'analisi costi/benefici presentata dagli Stati membri. L'analisi costi/benefici interessa generalmente i progetti di infrastrutture di trasporto e grandi progetti nel settore dell'ambiente. In altri casi l'analisi può comprendere elementi più propriamente qualitativi;

- in base agli elementi di valutazione forniti dalla BEI sia a seguito del proprio esame del progetto o di una parte di esso sia a seguito di un parere sul fascicolo, formulato su richiesta della Commissione;

- in base ad altri elementi di valutazione disponibili presso i servizi della Commissione.

La valutazione risulta quindi da un processo cui partecipano più parti e che tiene conto di contributi provenienti da parecchie fonti.

Generalmente, tutti i progetti presentano un'analisi costi/benefici, sebbene il tipo e la qualità dell'analisi possano variare a seconda del progetto: analisi costi/benefici quantificate e/o analisi basate su una valutazione qualitativa di determinati vantaggi.

Di norma, tali analisi sono presentate alla Commissione prima dell'approvazione del progetto.

La Commissione ritiene che gli Stati membri debbano compiere ulteriori sforzi per migliorare le tecniche di analisi economica, soprattutto nel settore dell'ambiente. A tal uopo, sia la Commissione che gli Stati membri hanno avviato delle azioni appropriate.

4.21. Nel settore dell'ambiente, gli Stati membri hanno una scarsa capacità di quantificare tutti i vantaggi previsti. Sebbene in alcuni casi il tasso di redditività delle analisi costi/benefici sia alquanto modesto, altri vantaggi non quantificati giustificano la validità del progetto.

Nel caso del progetto EVINOS, il finanziamento della diga è subordinato a clausole relative alla gestione delle risorse idriche e all'esecuzione di investimenti a valle dell'opera (cfr. punto 3.5).

La Commissione considera estremamente gravi, sia a breve che a lungo termine, i problemi dell'approvvigionamento idrico di Atene, a seguito della costante diminuzione delle precipitazioni rilevata dall'inizio del secolo e dell'aumento del fabbisogno, che richiede un continuo adattamento dei sistemi di adduzione d'acqua. Negli ultimi anni la situazione si è ulteriormente deteriorata e in tale contesto la realizzazione della diga dell'Evinos era assolutamente necessaria e non poteva essere rinviata. Tale situazione è illustrata nei diagrammi che figurano in allegato.

Gli studi tecnici, di impatto ambientale e idrologici presentati all'SFC riguardavano il potenziamento delle risorse idriche dei bacini del Mornos e dell'Evinos, il potenziale di aumento dell'approvvigionamento dell'agglomerazione di Atene e gli studi idrologici del bacino di Yliki. La decisione della Commissione relativa alla concessione del finanziamento (art. 6) impone una revisione di tali studi, accompagnata da uno studio sul sistema carsico dell'Evinos.

Va sottolineato che la Commissione ha inoltre imposto clausole specifiche concernenti la buona esecuzione del progetto in senso lato, ossia uno studio di gestione delle risorse idriche, l'individuazione delle fughe nel bacino del Mornos e le condotte per l'adduzione d'acqua ad Atene, nonché la qualità delle acque (clausole specifiche di cui all'articolo 6 della suddetta decisione).

4.22. Nel settore dei trasporti, le tecniche di analisi costi/benefici sono alquanto diffuse e non è opportuno definire nuove metodologie. Si tratta piuttosto di affrontare i metodi seguiti nei vari paesi, per individuare le disparità e facilitare una convergenza.

Nel settore dell'ambiente occorre invece uno sforzo per definire le metodologie di valutazione e la Commissione si sta adoperando in tal senso.

4.23. La Commissione non ha la possibilità di rifiutare il finanziamento di progetti in corso.

La Commissione ha recentemente chiesto agli Stati membri quali misure siano state adottate affinché siano mantenuti gli impegni relativi all'investimento totale.

4.24. Nel caso della tangenziale di Adra, se la Commissione non avesse subordinato il secondo pagamento all'impegno delle autorità spagnole di applicare misure correttive per ridurre al minimo gli effetti negativi sull'ambiente, tali misure non sarebbero state adottate. Le misure richieste nella fattispecie, ossia la sistemazione arborea dei pendii, non erano applicabili, data la loro natura, prima dell'esecuzione dei lavori. L'osservazione della Corte non è applicabile al caso in questione, trattandosi della trasformazione di una strada esistente, con un tracciato prestabilito, in autostrada.

4.25. Gli indicatori d'impatto figurano nelle analisi costi/benefici e nelle altre valutazioni economiche che accompagnano i progetti.

Su tale base è quindi possibile una valutazione ex post dei progetti. La definizione degli indicatori è più semplice nel settore dei trasporti che in quello dell'ambiente. I lavori in corso dovrebbero consentire di ottenere indicatori d'impatto adeguati anche per l'ambiente. In questo settore sia la Commissione che gli Stati membri hanno compiuto un notevole sforzo.

5. APPALTI PUBBLICI

5.1. La Commissione vigila affinché le direttive concernenti gli appalti pubblici siano rispettate per ciascun progetto sottoposto alla sua approvazione.

In base alle informazioni di cui la Commissione dispone, i progetti menzionati sono conformi alla legislazione nazionale e comunitaria.

5.2. La Commissione ha esaminato il problema delle procedure degli appalti pubblici in Grecia, in particolare le grandi riduzioni proposte dagli offerenti. Al riguardo sono state avviate le indagini appropriate.

Fra l'altro, la Commissione ha avviato consultazioni con le autorità elleniche.

Tali contatti hanno consentito alle autorità elleniche di informare la Commissione su una nuova legislazione intesa a risolvere i problemi connessi a offerte anormalmente basse. Saranno adottate misure specifiche per i progetti la cui aggiudicazione è in corso. La Commissione ha illustrato alle autorità greche la propria posizione. Discussioni sono attualmente in corso.

5.3. Le osservazioni della Corte sono in parte superate dall'evoluzione della legislazione.

L'articolo 12 della comunicazione della Commissione prevedeva che, in attesa dell'adozione della direttiva presentata al Consiglio sui «settori esclusi», la Commissione concedesse, a titolo di incentivo, in caso di soprannumero di domande identiche e a parità di condizioni, una priorità ai richiedenti che aprono gli appalti alla concorrenza comunitaria. La direttiva in questione (90/531/CEE, modificata dalla direttiva 93/38/CEE) è stata adottata il 17 dicembre 1990, con una deroga per la Spagna, la Grecia e il Portogallo.

Data l'esistenza di tale deroga e la formulazione del summenzionato articolo 12, la Commissione ritiene che l'eventuale applicazione sia possibile solo a livello nazionale.

6. SORVEGLIANZA

6.1. La Commissione si riferisce a disposizioni relative alla sorveglianza applicabili ai programmi operativi finanziati dai fondi strutturali. Tali disposizioni si applicano, mutatis mutandis, anche ai progetti finanziati dall'SFC.

Gli indicatori fisici sono definiti nelle domande di pagamento e nella relazione di sorveglianza elaborata dall'apposito comitato. La Commissione non ritiene opportuno definire anticipatamente gli indicatori fisici nelle decisioni di concessione di contributo. È tecnicamente difficile introdurre in un atto giuridico le modalità particolari del sistema di sorveglianza fisica da applicare. Nemmeno il regolamento del Fondo di coesione adottato dal Consiglio prevede tale obbligo.

6.2. La descrizione dei progetti allegata alle decisioni di concessione di contributo comprende sempre una parte riguardante l'oggetto fisico. Elementi più completi relativi all'oggetto fisico figurano nei fascicoli di candidatura cui si riferiscono le decisioni. È impossibile allegare a queste ultime descrizioni troppo particolareggiate e voluminose.

6.3. Il calendario di esecuzione dei lavori è definito al momento della decisione. Gli indicatori fisici sono invece definiti al momento dell'inoltro delle domande di pagamento. La Commissione ha già osservato che essa non considera necessario includere indicatori fisici nella decisione di concessione del contributo.

6.4. Gli Stati membri hanno effettivamente risposto in modo alquanto generico al quesito contenuto nel modulo per quanto riguarda la descrizione dei sistemi di gestione e di controllo esistenti.

Le missioni di informazione e di controllo hanno consentito di constatare l'esistenza di sistemi di gestione distinti per i progetti finanziati dall'SFC. Per quanto riguarda i controlli nazionali, tali progetti sono oggetto di azioni regolari, previste nelle legislazioni vigenti in ciascun paese.

Inoltre, per completare le informazioni già raccolte, i quattro Stati membri beneficiari sono stati invitati, con lettera del 15. 7. 1994 e nel quadro del regolamento del Fondo di coesione, a comunicare alla Commissione la descrizione dei loro sistemi di gestione e di controllo.

6.5. Nel frattempo sono stati istituiti i comitati di sorveglianza, la cui attività risulta efficace. Le clausole contenute nelle decisioni, per quanto riguarda il termine trimestrale, si riferiscono soltanto alla definizione, di comune accordo, della composizione e del funzionamento del comitato nonché alla periodicità delle riunioni.

La Commissione, d'intesa con gli Stati membri, ha deciso di istituire un comitato di sorveglianza per paese, tranne per alcuni grandi progetti (diga dell'Evinos), che sono controllati da un comitato ad hoc.

Entro il termine previsto per le decisioni di concessione di contributo, il 20. 10. 1993 la Commissione ha inviato agli Stati membri una lettera al riguardo, cui è stato risposto nei mesi successivi, con proposte per la composizione e il funzionamento dei comitati di sorveglianza.

A vari livelli si sono tenute riunioni preparatorie per definire la forma delle relazioni e i metodi di lavoro del comitato di sorveglianza. Ciò è stato poi formalizzato in una nota della Commissione agli Stati membri. Le prime riunioni dei comitati di sorveglianza si sono svolte il 21. 6. 1994 (riunione preparatoria il 2. 2. 1994) per l'Irlanda, il 13. 7. 1994 (riunione preparatoria il 28. 3. 1994) per la Grecia, il 28. 4. 1994 (riunione preparatoria il 24. 3. 1994) per il Portogallo e il 18. 5. 1994 per la Spagna.

I sistemi di sorveglianza e di controllo sono rigorosamente conformi al regolamento del Consiglio e sono inoltre risultati, come dimostra l'esperienza acquisita nel 1994, perfettamente idonei a seguire l'esecuzione dei progetti approvati.

La relazione della Corte è stata elaborata a seguito di controlli effettuati quando i progetti erano appena stati approvati e i sistemi di sorveglianza e di controllo recentemente definiti. In tale fase una valutazione dell'efficacia del sistema di controllo e di sorveglianza appare prematura.

Assistenza tecnica

6.7. L'esperto in questione, che fa parte del comitato di esperti istituito nel quadro dell'azione concertata EURET, è stato prescelto per la sua competenza, in particolare per la possibilità di trasferire nella gestione dell'SFC i risultati ottenuti nel contesto di EURET.

Il suo compito non è di mettere a punto nuove metodologie bensì, fra l'altro, di analizzare i metodi seguiti dagli Stati membri in relazione alle analisi costi/benefici dei progetti di trasporto, di raffrontare i valori e i prezzi unitari utilizzati e di fissare un quadro di riferimento che consenta di fare un raffronto fra i risultati delle diverse analisi e di perfezionare i metodi utilizzati.

Tale esperto contribuisce anche alla valutazione dei progetti presentati all'SFC e al Fondo di coesione.

7. CONCLUSIONE

7.1. La Commissione è pienamente consapevole delle proprie responsabilità e, a tal fine, ha adottato le misure necessarie, compatibilmente con il breve tempo in cui sono state avviate le operazioni dell'SFC. Dopo il periodo che è oggetto della relazione della Corte sono stati apportati miglioramenti e altri ancora potranno essere apportati a seguito della relazione. La Commissione ricorda di essersi impegnata ad esaminare parecchie questioni sollevate dalla Corte.

Il regolamento del Fondo di coesione, quale è stato proposto dalla Commissione e poi adottato dal Consiglio, previo parere conforme del Parlamento europeo, nonché i dispositivi previsti per la valutazione, la sorveglianza e il controllo dei progetti tengono conto dell'esperienza acquisita con la gestione dell'SFC.

Nell'ambito della propria competenza, l'ordinatore e il Controllo finanziario avvieranno una serie di controlli in loco nei paesi membri beneficiari, al fine di analizzare il sistema di gestione e di controllo instaurato, proponendo gli eventuali miglioramenti necessari.

7.2. La Commissione ha adottato e continua ad adottare tutte le misure necessarie per realizzare gli obiettivi del Fondo di coesione, tenendo conto dei risultati dell'esperienza acquisita.

La Commissione ha più volte sostenuto che il problema è perfettamente sotto controllo. Per quanto riguarda la valutazione dei progetti, la Corte sembra disconoscere i notevoli sforzi già compiuti dalla Commissione e dagli Stati membri, anche in cooperazione con la BEI.

Tuttavia, la Commissione continuerà tali sforzi, potenziando le proprie capacità tecniche.

DIAGRAMMA DEL VOLUME TOTALE DELLE RISORSE IDRICHE DEI BACINI DI MARATONA YLIKIS MORNOS (1994)

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