IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 182/6

PARERE DEL CONSIGLIO

dell'8 luglio 2008

sul programma di convergenza aggiornato della Polonia, 2007-2010

(2008/C 182/02)

IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea,

visto il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997, per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche (1), in particolare l'articolo 9, paragrafo 3,

vista la raccomandazione della Commissione,

sentito il comitato economico e finanziario,

HA ESPRESSO IL SEGUENTE PARERE:

(1) L'8 luglio 2008 il Consiglio ha esaminato il programma di convergenza aggiornato della Polonia, relativo al periodo 2007-2010 (2).

(2) Di recente la Polonia ha conseguito progressi nel colmare il divario rispetto ai livelli di reddito medi della UE poiché la crescita del PIL reale è salita da circa il 4,5 % in media nel periodo 2003-2005 ad oltre il 6 % nel periodo 2006-2007. La crescita della produzione ad elevata intensità di lavoro ha migliorato considerevolmente la situazione del mercato del lavoro riducendo la disoccupazione da quasi il 20 % nel 2003 al 9,5 % nel 2007. Il calo della disoccupazione, oltre che ad una crescita straordinaria dell'occupazione, è dovuto anche alla riduzione della forza lavoro a causa della migrazione. Inoltre le distorsioni determinate dagli incentivi al lavoro rafforzati da un'emigrazione significativa accentuano la penuria di manodopera in taluni settori. Le tensioni esistenti nel mercato del lavoro esercitano pressioni sui salari: ciò, insieme al rialzo dei prezzi dei prodotti alimentari e del petrolio, ha effetti negativi sull'inflazione IAPC, la quale, dopo un periodo di moderazione dal 2005 al primo semestre del 2007, ha ripreso a crescere significativamente alla fine del 2007. Dopo aver registrato un picco del 6,25 % del PIL nel 2003, il disavanzo delle amministrazioni pubbliche è sceso in media di oltre un punto percentuale all'anno fino a raggiungere il 2 % del PIL nel 2007. Negli ultimi anni i risultati sono stati in linea di massima migliori degli obiettivi grazie alle sorprese positive sul versante crescita e alle derivanti entrate impreviste nonché all'esecuzione parziale dei piani di spesa. Gli ulteriori progressi nel risanamento delle finanze si baseranno sostanzialmente sulla riforma del sistema dei trasferimenti sociali (in particolare pensioni anticipate e sussidi di invalidità) e sull'aumento del tasso di partecipazione della forza lavoro.

(3) Lo scenario macroeconomico sotteso al programma prevede un rallentamento graduale della crescita del PIL reale, che passerebbe dal 6,5 % nel 2007 ad una media del 5,2 % nel restante periodo di riferimento. Sulla base delle informazioni attualmente disponibili (3), questo scenario sembra basarsi su ipotesi di crescita plausibili. Le proiezioni del programma in materia di inflazione sembrano essere ottimistiche in quanto riflettono ipotesi leggermente favorevoli circa i prezzi delle importazioni ed un incremento relativamente contenuto del reddito nominale per lavoratore dipendente.

(4) Il disavanzo delle amministrazioni pubbliche del 2007 è risultato pari al 2 % del PIL, a fronte del 3,4 % previsto nel programma di convergenza del novembre 2006. Ciò è stato possibile grazie ad una crescita del PIL reale e nominale molto più elevata di quanto previsto nel novembre 2006, ma anche ad un contenimento della spesa. In particolare l'elevata redditività delle società ha consentito di contenere l'incremento dei sussidi, mentre il rapido calo della disoccupazione e l'assenza di indicizzazione prevista dal piano Hausne (4) hanno anch'essi ridotto la crescita dei trasferimenti sociali. In aggiunta le retribuzioni dei dipendenti del settore pubblico sono state inferiori al previsto. Infine gli investimenti pubblici sono stati minori del previsto a causa di un assorbimento dei fondi UE più lento del preventivato. Nel complesso il rapporto spesa/PIL è stato di 1,5 punti percentuali inferiore a quanto previsto nel novembre 2006. Sul versante entrate, il gettito da imposte indirette e contributi sociali è risultato migliore di quanto previsto nel novembre 2006, soprattutto grazie ad una crescita molto più consistente dell'occupazione e dei salari. Queste sorprese positive sono state compensate da risultati più scarsi di altre voci di gettito (imposte dirette a causa di un incremento degli scaglioni di aliquota). Nel complesso, ciò ha portato ad un rapporto entrate/PIL lievemente inferiore a quello previsto. Con un miglioramento del saldo strutturale di circa 1,5 punti percentuali, nell'esecuzione del bilancio nel 2007 la Polonia ha fatto di più di quanto sollecitato nel parere del Consiglio, del 27 febbraio 2007, sul precedente aggiornamento del programma di convergenza (5).

(5) L'obiettivo principale della strategia di bilancio è una riduzione duratura del disavanzo strutturale delle amministrazioni pubbliche (disavanzo corretto per il ciclo al netto di misure una tantum e di altre misure temporanee) ai fini del raggiungimento dell'obiettivo di medio termine (OMT) per la posizione di bilancio, un disavanzo strutturale dell'1 % del PIL, nel 2011, ovvero un anno dopo la fine del periodo di riferimento del programma. Ciò è coerente con il precedente programma di convergenza, che prevedeva il raggiungimento dell'OMT «dopo il 2010». Dopo essere salito di 0,5 punti percentuali fino al 2,5 % del PIL nel 2008, il disavanzo nominale dovrebbe scendere all'1,5 % entro il 2010. Il saldo primario segue un percorso analogo e dovrebbe passare da – 2 % del PIL nel 2008 a 0,8 % nel 2010. Sullo sfondo di una crescita della produzione in flessione, sono previste modifiche più ampie del saldo strutturale calcolate in base alla metodologia concordata, con una riduzione del disavanzo strutturale da circa 2,75 % del PIL nel 2008 a poco più dell'1 % nel 2010. L'aggiustamento di bilancio è basato sulla spesa e concentrato nel 2009 e nel 2010. Nel 2008 il deterioramento del disavanzo è dovuto principalmente ad un forte aumento del rapporto investimenti/PIL nonché ad un ampio taglio dei contributi sociali (compensato in parte da un aumento di altre entrate). Nel periodo 2009-2010 il risanamento deve essere realizzato soprattutto tramite una politica di moderazione in materia di retribuzione dei dipendenti, trasferimenti sociali e consumi intermedi. Il previsto tasso di riduzione del disavanzo tra il 2007 e il 2009 è inferiore a quanto previsto nell'aggiornamento precedente, tuttavia il punto di partenza (2007) e ciascuno dei nuovi obiettivi di disavanzo dell'aggiornamento del programma di convergenza del marzo 2008 sono migliori degli obiettivi contenuti nell'aggiornamento del novembre 2006.

(6) I rischi relativi alle proiezioni di bilancio contenute nel programma sembrano nel complesso compensarsi nel 2008, ma i risultati potrebbero essere più sfavorevoli di quanto ipotizzato nel programma successivamente. L'obiettivo per il disavanzo 2008 contenuto nel programma è lo stesso che nelle previsioni di primavera 2008 (2,5 % del PIL). I dati di cassa del primo trimestre 2008 per il bilancio centrale evidenziano entrate superiori alle proiezioni di bilancio, ma il programma parte dal presupposto di una crescita lievemente più elevata nel 2008 di quanto indicato nelle previsioni di primavera 2008 della Commissione e la crescente pressione sui salari del settore pubblico costituisce un rischio per le finanze pubbliche. D'altro canto, l'inflazione più elevata di quanto previsto nel programma ridurrà il rapporto spesa/PIL nel 2008, giacché la spesa è fissata prevalentemente in termini nominali. Nel 2009, tuttavia, l'inflazione più elevata del 2008 potrebbe stimolare la crescita dei salari nel settore pubblico e portare a pensioni e prestazioni sociali più elevate di quanto previsto nel programma, sulla scorta di una riforma del meccanismo di indicizzazione che collega le prestazioni sociali, a partire dal 2008, non soltanto ai prezzi al consumo ma anche parzialmente ai salari. Mentre il Parlamento ha già adottato sgravi fiscali, le misure compensative devono ancora essere specificate e attuate. Qualora non venga mantenuta l'ulteriore forte crescita dell'occupazione prevista dal governo, dopo il 2008 potrebbe essere a rischio il proseguimento del risanamento finanziario basato sulla crescita creatrice di posti di lavoro del periodo 2006-2007. D'altro canto, i risultati in materia di andamento del saldo delle amministrazioni pubbliche sono buoni: le entrate sono risultate frequentemente più elevate del previsto mentre i piani di spesa sono stati eseguiti solo parzialmente.

(7) Sulla base di questa valutazione dei rischi, l'impostazione di bilancio del programma appare compatibile con una correzione duratura del disavanzo eccessivo entro il 2007, come raccomandato dal Consiglio. Tuttavia, nell'ambito del periodo di riferimento del programma, non è stato possibile garantire il margine di sicurezza contro il rischio del superamento del massimale di disavanzo del 3 % del PIL. Inoltre, l'orientamento di bilancio contenuto nel programma potrebbe non essere sufficiente a garantire che l'OMT sia raggiunto entro il 2011, come previsto. Giacché l'economia beneficia di condizioni di crescita favorevoli, il ritmo dell'aggiustamento verso l'OMT previsto dal programma è insufficiente e deve essere rafforzato nel 2008 per essere in linea con il patto di stabilità e crescita. In seguito dovrebbe essere sostenuto da misure. Inoltre, in caso di pressioni inflazionistiche e salariali, dovrebbe essere adottata una politica di bilancio più restrittiva di quella prevista dal programma al fine di evitare il surriscaldamento dell'economia.

(8) Per quanto concerne la sostenibilità delle finanze pubbliche, la Polonia sembra essere a basso rischio. Benché la posizione di bilancio nel 2007 presenti un piccolo disavanzo primario strutturale in relazione al programma di convergenza, in base alle proiezioni del 2005 basate sulla metodologia comune l'impatto di bilancio di lungo termine dell'invecchiamento della popolazione è tra i più bassi della UE. Tuttavia, a partire dal 2008, le prestazioni sociali saranno indicizzate non soltanto ai prezzi al consumo ma anche parzialmente ai salari, il che determinerà un incremento della spesa nel lungo termine. Un ulteriore risanamento delle finanze pubbliche, compresa la riforma delle pensioni anticipate (introduzione di «pensioni ponte» che limitano i pensionamenti anticipati a talune professioni) quale prevista nel programma di convergenza, contribuirebbe pertanto sia a stimolare il tasso di attività della manodopera e l'occupazione che a limitare i rischi per la sostenibilità delle finanze pubbliche.

(9) Il programma di convergenza appare coerente con la relazione dell'ottobre 2007 sullo stato di attuazione del programma nazionale di riforme. In particolare entrambi i programmi prevedono la riforma delle pensioni anticipate e delle prestazioni di invalidità, la riforma del fondo sociale degli agricoltori, la riforma sanitaria, la riorganizzazione e la decentralizzazione delle finanze pubbliche, la pianificazione di bilancio pluriennale. Il programma di convergenza non contiene tuttavia una valutazione qualitativa dell'incidenza generale della relazione 2007 sull'attuazione del programma nazionale di riforme dell'ottobre 2007 nel quadro della strategia di bilancio a medio termine (che esamini ad esempio l'impatto sulla crescita potenziale e l'occupazione). Il programma fornisce tuttavia informazioni sistematiche sui c osti di bilancio diretti delle principali riforme previste nel programma nazionale di riforma.

(10) La strategia di bilancio contenuta nel programma di convergenza è parzialmente coerente con gli indirizzi di massima relativi al paese per le politiche economiche inseriti negli orientamenti integrati per le politiche di bilancio pubblicati nell'ambito della strategia di Lisbona. Se da un lato il programma prevede la continuazione del risanamento finanziario, non indica ulteriori meccanismi per rafforzare il controllo della spesa.

(11) Per quanto riguarda i requisiti relativi ai dati specificati nel codice di condotta per i programmi di stabilità e di convergenza, il programma presenta delle lacune per quanto riguarda i dati facoltativi.

La conclusione globale è che, dopo la correzione del disavanzo delle amministrazioni pubbliche nel 2007 e mentre il disavanzo e il debito resteranno al di sotto dei valori di riferimento rispettivamente del 3 % e del 60 % del PIL, il programma prevede un deterioramento del saldo delle amministrazioni pubbliche di 0,5 punti percentuali del PIL nel 2008 e progressi verso l'OMT concentrati negli ultimi anni in un contesto di prospettive di crescita favorevoli. Nel 2008, il previsto deterioramento strutturale di circa 0,5 punti percentuali del PIL non è in linea con il patto di stabilità e crescita. Dati i rischi gravanti sugli obiettivi di bilancio a partire dal 2009, soprattutto per la mancata indicazione di misure specifiche, l'OMT potrebbe non essere raggiunto entro il 2011 come previsto nel programma. Inoltre, in caso di pressioni inflazionistiche, dovrebbe essere adottata una politica di bilancio più restrittiva di quella prevista dal programma. Per quanto riguarda la sostenibilità di lungo termine delle finanze pubbliche, la Polonia presenta un rischio basso, ma il sistema delle pensioni anticipate necessita di una riforma.

Sulla base della valutazione che precede e della necessità di garantire finanze pubbliche sostenibili, la Polonia è invitata a sfruttare le condizioni di crescita favorevoli per rafforzare il ritmo dell'aggiustamento strutturale verso l'OMT, anche alla luce di possibili pressioni inflazionistiche, utilizzando eventuali entrate supplementari e risorse non spese ai fini della riduzione del disavanzo nel 2008 e specificando e attuando le misure, in particolare sul versante della spesa, negli anni successivi.

Confronto tra le principali proiezioni macroeconomiche e di bilancio

2006 2007 2008 2009 2010 PIL reale (variazione in %) PC marzo 2008 6,2 6,5 5,5 5,0 5,0 COM apr. 2008 6,2 6,5 5,3 5,0 n.a. PC nov. 2006 5,4 5,1 5,1 5,6 n.a. Inflazione IAPC (%) PC marzo 2008 1,3 2,6 3,5 2,9 2,5 COM apr. 2008 1,3 2,6 4,3 3,4 n.a. PC nov. 2006 1,4 2,1 2,5 2,5 n.a. Divario tra prodotto effettivo e potenziale (6) (in % del PIL potenziale) PC marzo 2008 0,5 1,1 0,7 – 0,2 – 0,9 COM apr. 2008 (7) 0,6 1,2 0,5 – 0,7 n.a. PC nov. 2006 0,5 0,5 0,3 0,4 n.a. Accreditamento/indebitamento netto nei confronti del resto del mondo (in % del PIL) PC marzo 2008 – 2,6 – 2,6 – 3,5 – 4,2 – 4,6 COM apr. 2008 – 2,5 – 2,6 – 2,3 – 3,6 n.a. PC nov. 2006 – 1,6 – 1,8 – 2,2 – 2,7 n.a. Saldo delle pubbliche amministrazioni (in % del PIL) PC marzo 2008 – 3,8 – 2,0 – 2,5 – 2,0 – 1,5 COM apr. 2008 – 3,8 – 2,0 – 2,5 – 2,6 n.a. PC nov. 2006 – 3,9 – 3,4 – 3,1 – 2,9 n.a. Saldo primario (in % del PIL) PC marzo 2008 – 1,1 0,2 – 0,2 0,3 0,8 COM apr. 2008 – 1,1 0,6 0,2 0,1 n.a. PC nov. 2006 – 1,5 – 1,0 – 0,7 – 0,6 n.a. Saldo corretto per il ciclo (6) (in % del PIL) PC marzo 2008 – 4,0 – 2,4 – 2,8 – 1,9 – 1,1 COM apr. 2008 – 4,0 – 2,5 – 2,7 – 2,3 n.a. PC nov. 2006 – 4,1 – 3,6 – 3,2 – 3,0 n.a. Saldo strutturale (8) (in % del PIL) PC marzo 2008 – 4,0 – 2,4 – 2,8 – 1,9 – 1,1 COM apr. 2008 – 4,0 – 2,5 – 2,7 – 2,3 n.a. PC nov. 2006 – 4,1 – 3,6 – 3,2 – 3,0 n.a. Debito pubblico lordo (in % del PIL) PC marzo 2008 47,6 44,9 44,2 43,3 42,3 COM apr. 2008 47,6 45,2 44,5 44,1 n.a. PC nov. 2006 48,9 50,0 50,3 50,2 n.a. Programma di convergenza (PC); previsioni della primavera 2008 dei servizi della Commissione (COM); calcoli dei servizi della Commissione.

(1) GU L 209 del 2.8.1997, pag. 1. Regolamento modificato dal regolamento (CE) n. 1055/2005 (GU L 174 del 7.7.2005, pag. 1). I documenti menzionati nel presente testo sono disponibili su Internet al seguente indirizzo:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) L'aggiornamento è stato presentato con 16 settimane di ritardo rispetto al termine del 1o dicembre stabilito nel codice di condotta, in conseguenza della formazione di un nuovo governo in novembre dopo le elezioni generali svoltesi nel mese di ottobre.

(3) La valutazione tiene conto in particolare delle previsioni di primavera 2008 dei servizi della Commissione e della valutazione della Commissione in merito alla relazione dell'ottobre 2007 sullo stato di attuazione del programma nazionale di riforme.

(4) A tutt'oggi il tentativo più ampio e specifico di riforma della spesa, proposto nel 2003 e volto a ridurre la spesa pubblica per la protezione sociale, l'amministrazione pubblica e gli aiuti di Stato. Tra l'altro, il piano Hausner ha sostituito un'indicizzazione annuale con un'indicizzazione dopo che l'inflazione cumulata abbia superato il 5 % o comunque ogni tre anni.

(5) GU C 72 del 29.3.2007, pag. 13.

(6) Divari tra prodotto effettivo e prodotto potenziale e saldi corretti per il ciclo secondo i programmi, ricalcolati dai servizi della Commissione sulla base delle informazioni contenute nei programmi.

(7) Sulla base di una crescita potenziale stimata del 5,2 %, del 5,9 %, del 6,0 % e del 6,2 % rispettivamente nel periodo 2006-2009.

(8) Saldo corretto per il ciclo al netto di misure una tantum e di altre misure temporanee. Nell'ultimo programma e nelle previsioni d'autunno dei servizi della Commissione non sono previste misure una tantum e altre misure temporanee.

Fonti:

Programma di convergenza (PC); previsioni della primavera 2008 dei servizi della Commissione (COM); calcoli dei servizi della Commissione.