IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea L 19/33

DECISIONE DI ESECUZIONE (UE) 2017/122 DELLA COMMISSIONE

del 23 gennaio 2017

concernente l'applicabilità dell'articolo 34 della direttiva 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio agli appalti aggiudicati per attività relative alla produzione di torba in Finlandia

[notificata con il numero C(2017) 237]

(I testi in lingua finlandese e svedese sono i soli facenti fede)

(Testo rilevante ai fini del SEE)

LA COMMISSIONE EUROPEA,

visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea,

vista la direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali (1), in particolare l'articolo 30, paragrafo 5,

vista la direttiva 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali e che abroga la direttiva 2004/17/CE (2), in particolare l'articolo 35, paragrafo 3,

vista la richiesta presentata da Vapo Oy,

previa consultazione del comitato consultivo per gli appalti pubblici,

considerando quanto segue:

1. FATTI

1.1. La richiesta

(1) Il 2 febbraio 2016 la Commissione ha ricevuto da Vapo Oy (di seguito «Vapo» o «la richiedente») una richiesta ai sensi dell'articolo 30 della direttiva 2004/17/CE (di seguito «la richiesta»).

(2) Vapo è un'impresa pubblica, partecipata per il 50,1 % dallo Stato finlandese e per il 49,9 % da Suomen Energiavarat Oy, una società di proprietà di aziende energetiche municipali e cooperative per l'energia elettrica.

(3) La richiesta riguarda attività relative alla produzione di torba in Finlandia.

(4) La richiesta era accompagnata da una dichiarazione dell'autorità finlandese per la concorrenza e i consumatori (di seguito «NCA») del 2 novembre 2015. Secondo la Commissione, tale documento non si qualifica come posizione motivata e giustificata ai sensi dell'articolo 35, paragrafo 2, della direttiva 2014/25/UE, poiché si limita ad affermare che le condizioni citate sono soddisfatte senza presentare argomenti a sostegno di quanto affermato (3).

(5) La Commissione ha chiesto alla richiedente informazioni aggiuntive con messaggi di posta elettronica del 10 marzo 2016, 2 giugno 2016, 6 luglio 2016, 8 luglio 2016 e 23 settembre 2016. Le risposte alle richieste di informazioni sono state trasmesse dalla richiedente tramite posta elettronica il 6 aprile 2016, 16 giugno 2016, 26 agosto 2016 e 30 settembre 2016.

(6) Parallelamente, il 7 giugno 2016 la Commissione ha chiesto informazioni aggiuntive alle autorità finlandesi, che hanno risposto tramite posta elettronica il 26 settembre 2016. Le conclusioni contenute nella risposta si basavano su un'indagine svolta dall'NCA finlandese su 24 clienti e 8 concorrenti di Vapo, nonché su informazioni trasmesse dall'associazione dei produttori di torba. Gli intervistati hanno risposto a domande circa l'utilizzo dei combustibili, la sostituibilità dei combustibili, l'impatto di un'ipotetica variazione dei prezzi dei combustibili, le distanze di trasporto economicamente sostenibili, i prezzi dei combustibili, gli ostacoli all'ingresso nel mercato, le procedure di appalto per le torbiere e l'evoluzione dei mercati della torba e dei combustibili legnosi nei prossimi anni.

1.2. Produzione di torba in Finlandia

(7) La torba è un materiale altamente organico presente in zone umide e costituito da sostanze vegetali parzialmente decomposte; viene tagliato ed essiccato per essere utilizzato come combustibile. In Finlandia la torba è usata prevalentemente per la produzione di energia elettrica e il teleriscaldamento. Nel complesso, rappresenta il 4 % del totale del mix di combustibili utilizzato nel 2014 in Finlandia per la produzione di energia (4).

(8) In Finlandia le torbiere occupano una superficie totale di 9 milioni di ettari, di cui 1,2 milioni idonei alla produzione di torba (5). Tuttavia, meno del 10 % della superficie adatta alla produzione di torba è effettivamente utilizzato a tale scopo (6). L'ubicazione della produzione attiva è determinata dalla situazione della concorrenza: la distanza di trasporto economicamente sostenibile della torba è infatti relativamente modesta, di soli 150 km (7).

(9) La Finlandia possiede circa 23 milioni di ettari di foreste ed è un importante fornitore di prodotti della silvicoltura sui mercati di tutto il mondo (8).

(10) Torba e legna sono utilizzate come combustibili in circa 400 impianti di cogenerazione di calore e di elettricità presenti in Finlandia.

(11) Vapo è l'unico produttore di torba attivo sull'intero territorio nazionale. In Finlandia operano anche diversi produttori regionali e circa 300 produttori locali; alcune delle centrali elettriche più grandi possiedono aree proprie di produzione della torba.

(12) I combustibili legnosi sono forniti da 5 produttori nazionali, 79 associazioni di gestione forestale e centinaia di produttori locali (9).

2. QUADRO GIURIDICO

(13) La direttiva 2014/25/UE si applica all'aggiudicazione di appalti per lo svolgimento di attività relative allo sfruttamento di un'area geografica ai fini dell'estrazione di carbone o di altri combustibili solidi, salvo nei casi in cui a detta attività si applichi un'esenzione a norma dell'articolo 34 della stessa direttiva.

(14) A norma dell'articolo 34 della direttiva 2014/25/UE, gli appalti destinati a permettere lo svolgimento di un'attività cui si applica la direttiva medesima non sono ad essa soggetti se l'attività in questione, nello Stato membro in cui è esercitata, è direttamente esposta alla concorrenza su mercati liberamente accessibili.

(15) L'esposizione diretta alla concorrenza è valutata in base a criteri oggettivi, tenendo conto delle caratteristiche specifiche del settore interessato. Un mercato è considerato liberamente accessibile se lo Stato membro ha attuato e applicato la pertinente legislazione UE liberalizzando l'accesso a un determinato settore o a parti di esso. La legislazione UE in questione è elencata nell'allegato III della direttiva 2014/25/UE. Tuttavia, per quanto concerne l'estrazione di carbone e di altri combustibili solidi, l'allegato non indica disposizioni legislative pertinenti per la liberalizzazione di questo settore. Di conseguenza, non è possibile presumere il libero accesso al mercato, che deve essere dimostrato di fatto e di diritto.

(16) La presente decisione non pregiudica l'applicazione delle norme in materia di concorrenza e delle norme di altri settori della legislazione dell'Unione. In particolare, i criteri e la metodologia utilizzati per valutare l'esposizione diretta alla concorrenza a norma dell'articolo 34 della direttiva 2014/25/UE non sono necessariamente gli stessi utilizzati per la valutazione a norma dell'articolo 101 o 102 del trattato o del regolamento (CE) n. 139/2004 (10) del Consiglio. Anche il Tribunale ha deliberato in questo senso in una sentenza recente (11).

3. VALUTAZIONE

3.1. Libero accesso al mercato

(17) Poiché non è possibile presumere il libero accesso al mercato, tale libero accesso deve essere dimostrato di fatto e di diritto.

(18) La richiedente afferma che l'accesso al mercato della torba non è soggetto a restrizioni legali. La produzione di torba richiede un permesso ambientale, che tuttavia non si può considerare limitativo dell'accesso al mercato. Inoltre, la produzione di torba non prevede diritti speciali o esclusivi.

(19) Da un esame delle disposizioni di legge applicabili al rilascio di licenze per la produzione di torba in Finlandia emerge che attualmente tali licenze sono concesse su base non discriminatoria. Per avviare l'attività di produzione della torba occorre un permesso ambientale. Benché i tempi per ottenere tale permesso possano risultare molto lunghi (da uno a quattro anni), la procedura di rilascio e i criteri per la sua concessione sono gli stessi per tutti gli operatori del mercato e pertanto non si può ritenere che questo limiti l'accesso al mercato nell'ottica degli appalti pubblici. Ai fini della presente decisione, la possibilità di ottenere una licenza per la produzione di torba si può considerare libera di diritto.

(20) Una parte consistente delle torbiere adatte alla produzione della torba non è ancora stata sfruttata (12). La richiedente afferma inoltre che negli ultimi anni i produttori di torba sono diventati più numerosi (13), il che suffragherebbe l'argomento secondo cui l'accesso al mercato è libero di fatto.

(21) Il libero accesso a questa attività è stato confermato dalle autorità finlandesi (14).

(22) In considerazione di quanto precede, per valutare se siano soddisfatte le condizioni stabilite all'articolo 34 della direttiva 2014/25/UE e fatta salva la normativa in materia di concorrenza o l'applicazione di altre norme del diritto dell'UE, l'accesso al mercato per lo sfruttamento di una zona geografica ai fini dell'estrazione della torba si può considerare libero, di fatto e di diritto.

3.2. Esposizione diretta alla concorrenza

(23) L'esposizione diretta alla concorrenza dovrebbe essere valutata sulla base di vari indicatori, nessuno dei quali di per sé determinante. Per quanto riguarda i mercati interessati dalla presente decisione, un criterio da considerare è la quota di un determinato mercato detenuta dagli operatori principali. Date le caratteristiche dei mercati interessati, si possono prendere in considerazione anche altri criteri.

(24) Inoltre, tale definizione, come osservato in precedenza, non pregiudica in nessun modo l'applicazione degli articoli 101 e/o 102 del trattato e delle norme sul controllo delle concentrazioni ai sensi del regolamento (CE) n. 139/2004, nonché di tutti i regolamenti applicabili e degli avvisi e orientamenti della Commissione relativi all'applicazione della normativa dell'Unione in materia di concorrenza, ivi comprese le disposizioni pertinenti per la definizione del mercato e il calcolo delle quote di mercato.

(25) Lo scopo della presente decisione è stabilire se i servizi oggetto della richiesta siano esposti a un livello di concorrenza ai fini degli appalti pubblici (su mercati liberamente accessibili ai sensi dell'articolo 34 della direttiva 2014/25/UE) tale da garantire che, anche in assenza della disciplina introdotta dalle norme dettagliate sugli appalti di cui alla direttiva 2014/25/UE, gli appalti per l'esercizio delle attività in questione saranno gestiti secondo procedure trasparenti e non discriminatorie, sulla base di criteri che permettano ai committenti di individuare la soluzione nel complesso più vantaggiosa sul piano economico.

(26) Essendo l'unico ente aggiudicatore operante nel mercato della torba in Finlandia, Vapo è anche l'unico ente soggetto alle norme dell'Unione in materia di appalti pubblici. A tale proposito, è importante tenere presente che, quando operano su questi mercati, le società non soggette alle procedure di appalto pubblico hanno la possibilità di esercitare una pressione concorrenziale sulla richiedente.

3. 2.1 Mercato rilevante del prodotto

(27) La richiesta riguarda la produzione e la vendita all'ingrosso di torba. I produttori procedono all'estrazione e alla lavorazione della torba per poi venderla direttamente a diversi impianti senza intermediari. Nel considerare la concorrenza nel mercato della produzione della torba, occorre tenere presenti i collegamenti tra la produzione e la prima vendita/distribuzione all'ingrosso della torba estratta. Ai fini della presente decisione, e fatta salva l'applicazione di altre norme del diritto dell'UE, la produzione e la vendita all'ingrosso di torba saranno considerate congiuntamente nello stesso mercato del prodotto.

(28) La richiedente sostiene che la torba appartiene allo stesso mercato rilevante almeno dei combustibili legnosi (ossia cippato forestale e sottoprodotti della silvicoltura). Vapo è attiva sia nel mercato della torba che in quello della legna, ma le sue vendite riguardano prevalentemente la torba.

(29) Secondo la prassi precedente (15) dell'NCA finlandese, la torba e la legna erano considerate appartenenti a distinti mercati del prodotto, ma la definizione era lasciata aperta. La differenziazione della definizione del mercato per la torba e la legna si basava sui seguenti argomenti: elevati costi di investimento necessari per modificare la tecnologia/passare da una tecnologia all'altra, qualità tecniche diverse della torba e della legna, difficoltà di approvvigionamento della legna, assenza di un prezzo di mercato specifico per i combustibili legnosi e accordi a lungo termine. La Commissione ha esaminato l'attuale situazione del mercato, valutando la pertinenza degli argomenti di cui sopra.

Cambiamenti tecnologici

(30) La richiedente sostiene che una delle evoluzioni più significative rispetto all'epoca delle precedenti decisioni dell'NCA finlandese riguarda i cambiamenti nella tecnologia di combustione degli impianti, che hanno determinato un aumento del consumo di combustibili legnosi e una riduzione del consumo di torba. In particolare, la richiedente afferma che oggi è possibile bruciare sia torba che legna praticamente in tutti gli impianti termici in Finlandia, il che ha comportato negli ultimi 15 anni un aumento del consumo di combustibili legnosi (16).

(31) L'NCA finlandese ha confermato che negli ultimi anni la torba ha subito la crescente pressione concorrenziale della legna (17), osservando che i produttori di energia hanno investito in impianti multicombustibile in grado di bruciare torba, legna e persino carbone, nell'intento di consentire la massima flessibilità di fronte a condizioni di mercato, nonché politiche ambientali e fiscali, diverse.

(32) I 20 principali utilizzatori di torba (18) in Finlandia attualmente bruciano torba insieme a legna e anche a carbone (per gli impianti situati lungo la costa) (19).

(33) Dei 400 impianti di cogenerazione di calore e di elettricità che utilizzano torba e legna, quelli che utilizzano torba da sola sono soltanto 20 e di piccole dimensioni (20). Tuttavia, il consumo di questi impianti è marginale (21).

Qualità tecniche di torba e legna

(34) Per quanto concerne le differenze tecniche, la Commissione rileva che oggi è possibile ottenere una combustione tecnicamente efficiente aggiungendo sostanze chimiche alla legna.

(35) Poiché l'utilizzo della sola legna favorisce la corrosione della caldaia, di norma si aggiunge nel processo di combustione una minima percentuale di torba (solforosa per natura), carbone o sostanze chimiche quali zolfo o calce per impedire la corrosione. La percentuale ottimale di torba combustibile necessaria varia in misura significativa, tra 0 e 60 %, a seconda della tecnologia dell'impianto e dell'emissione pianificata (22).

(36) La Commissione ha chiesto informazioni (23) alla richiedente in merito all'andamento stagionale del mix di fornitura di torba e legna nel corso di un anno, e più precisamente se i clienti di fatto dovessero utilizzare solo torba o solo legna. La richiedente ha spiegato (24) che il consumo di torba raggiunge il massimo da gennaio a marzo, mentre durante l'estate è basso, poiché non occorre combustibile per il riscaldamento. La richiedente ha fornito l'esempio della situazione del 2015, quando a causa delle temperature molto rigide (25) gli impianti di teleriscaldamento hanno utilizzato una maggiore quantità di torba e olio combustibile invece della legna. Tuttavia, i volumi sostituiti sono stati marginali rispetto al consumo complessivo.

Disponibilità di combustibili legnosi

(37) Per quanto riguarda la scarsità di legna, la richiedente sostiene che la situazione attuale è completamente diversa da quella esistente all'epoca delle precedenti decisioni dell'NCA: gli operatori hanno infatti investito in macchinari per la raccolta del legname e il mercato della legna è quindi cresciuto in maniera sostanziale (26).

(38) Secondo quanto sostenuto nella richiesta (27), la disponibilità di combustibili alternativi alla torba è buona. Nella Finlandia settentrionale e orientale, i combustibili legnosi sono prontamente disponibili, mentre nelle zone meridionali e occidentali la disponibilità interna di combustibili legnosi può limitare la diffusione dell'uso di cippato in futuro (28). I combustibili alternativi utilizzati sono carbone (nelle regioni costiere), legna importata dalla Russia e gas (dove sono presenti gasdotti). La domanda può superare l'offerta di legna, ma solo su base temporanea (29).

(39) L'NCA finlandese ha precisato che «oggi il cippato forestale e i sottoprodotti della silvicoltura sono maggiormente commercializzati e hanno rafforzato la loro posizione rispetto alla torba» (30).

(40) In base ai dati disponibili al pubblico (31), le serie temporali sulle fonti energetiche per la generazione di elettricità evidenziano un aumento costante per il consumo di combustibili legnosi e una diminuzione per la torba, in particolare a partire dal 2010.

Prezzi del combustibile

(41) La Finlandia beneficia di regimi di aiuti al funzionamento (32) per le centrali elettriche alimentate a cippato forestale; tali regimi sono intesi ad aumentare la produzione di energia rinnovabile incentivando il passaggio dalla torba alle biomasse.

(42) L'obiettivo UE 2020 per l'energia da fonti rinnovabili in Finlandia è pari al 38 %. La quota di energia da fonti rinnovabili rispetto al consumo finale lordo di energia in Finlandia è aumentata dal 28,5 % nel 2005 al 36,8 % nel 2013 (33).

(43) La richiedente conferma (34) che tutti i suoi principali clienti sono ammissibili agli aiuti sopra citati.

(44) La modifica del livello di aiuto imposta dal governo (35) è entrata in vigore il 1o marzo 2016. Ai sensi di questo atto, il livello massimo di sovvenzione dell'elettricità prodotta da cippato forestale è aumentato da 15,90 EUR per MWh a 18 EUR per MWh.

(45) In Finlandia, elettricità, carbone, gas naturale, torba combustibile, tallolio e combustibili liquidi sono soggetti a imposte sull'energia. Ai sensi della legislazione più recente (36), la nuova tassa sulla torba combustibile è pari a 1,90 EUR per MWh, in calo rispetto ai precedenti 3,40 EUR per MWh, ed è entrata in vigore anch'essa il 1o marzo 2016.

(46) Nel settore dell'energia, l'uso della torba e di altri combustibili fossili è soggetto alla tassa sulle emissioni di CO2, diversamente da quanto accade per l'uso della legna. Al momento della precedente decisione dell'NCA (37), la tassa sulle emissioni non era in vigore. L'introduzione di questa tassa ha dato impulso a notevoli investimenti destinati a nuovi impianti multicombustibile e alla conversione di vecchi impianti per consentire l'utilizzo combinato di legna e altri combustibili fossili.

(47) La richiedente sostiene (38) che, considerando tutte le imposte applicate alla torba e gli aiuti a favore della legna, dal confronto tra il costo per il cliente della torba combustibile (comprensivo della tassa sulla torba e dei diritti di emissione di CO2) e dei combustibili legnosi emerge che i costi per il cliente dei due tipi di combustibile sono comparabili e comunque ancora inferiori per la legna rispetto alla torba.

(48) Le autorità finlandesi hanno confermato (39) che nel corso dell'indagine condotta tra i clienti e i concorrenti di Vapo «molti intervistati hanno affermato che, in pratica, il costo finale della torba e della legna per il cliente attualmente è lo stesso, considerando i livelli di aiuti, le imposte e i diritti di emissione in vigore.»

Contratti a lungo termine

(49) All'epoca delle precedenti decisioni dell'NCA, vi erano difficoltà legate all'approvvigionamento di torba e i combustibili legnosi non rappresentavano un'alternativa nella stessa misura in cui lo sono oggi. Nell'intento di assicurarsi un approvvigionamento quantitativamente adeguato, i clienti erano disposti a concludere contratti a lungo termine.

(50) Vapo attualmente opera sulla base di accordi quadro stipulati con i propri clienti. Di norma questi accordi hanno una validità superiore a un anno, ma i prezzi e le quantità delle forniture sono concordati annualmente o per periodi di tempo più brevi, in base alla situazione del mercato. Vapo non ha stipulato contratti di distribuzione esclusiva e tutti i suoi clienti hanno la possibilità di procurarsi torba da altri produttori. Di conseguenza, malgrado l'esistenza di accordi quadro, i clienti non sono vincolati da impegni a lungo termine di acquisto della torba da Vapo.

(51) Tenendo debitamente conto della situazione attuale del mercato della torba e della legna, come descritta ai considerando da 27 a 50 e anche alla luce dell'attuale regime di aiuti di Stato a favore della legna, risulta che la torba combustibile è sottoposta a una notevole pressione concorrenziale esercitata, tra l'altro, dai combustibili legnosi.

(52) In considerazione di quanto precede, per valutare se siano soddisfatte le condizioni stabilite all'articolo 34 della direttiva 2014/25/UE e fatta salva la normativa in materia di concorrenza o l'applicazione di altre norme del diritto dell'UE, la Commissione ritiene che la torba combustibile e i combustibili legnosi (cippato forestale e sottoprodotti della silvicoltura) attualmente siano in concorrenza tra loro.

3. 2.2 Mercato geografico rilevante

(53) Secondo la richiedente, il mercato rilevante copre l'intero territorio nazionale della Finlandia. La richiedente opera in Finlandia, così come altri produttori di torba e legna.

(54) In una precedente decisione (40), l'NCA ha constatato che il mercato geografico per la torba aveva dimensioni nazionali. Questa conclusione è confermata anche dalle autorità finlandesi nella lettera del 26 settembre 2016 (41).

(55) Di solito la torba combustibile è prodotta il più possibile vicino al luogo in cui opera il cliente e le forniture consegnate a un cliente provengono da decine di torbiere diverse (42). La richiedente ha stimato una distanza di trasporto massima economicamente sostenibile di circa 150 km per la torba combustibile, 50 km per il cippato e 150 km per i sottoprodotti del legno.

(56) A seguito dell'indagine di mercato condotta dall'NCA nel 2016, la distanza di trasporto economicamente sostenibile è stata stimata in 160 km per la torba, 110 km per il cippato e 155 km per i sottoprodotti del legno (43).

(57) Secondo la richiedente, all'interno dell'area di approvvigionamento economicamente sostenibile di un impianto che utilizza torba o combustibili legnosi sono presenti numerose torbiere o fonti di legname e, viceversa, gli operatori nel settore della torba e della legna vendono i propri prodotti combustibili a impianti diversi. Gli stessi argomenti sono stati utilizzati dall'NCA in una precedente decisione (44), nel definire nazionale il mercato geografico.

(58) La Commissione rileva che i 20 principali utilizzatori di torba in Finlandia usano torba combustibile combinata con legna e anche carbone, e che ognuno di loro dispone di più di un fornitore di torba e legna e di un numero elevato di potenziali fornitori nel raggio della distanza di trasporto economicamente sostenibile.

(59) L'NCA finlandese sostiene (45) che, rispetto alla sua precedente decisione del 2001, la situazione del mercato geografico non sembra cambiata, per cui il mercato geografico si può definire di dimensioni nazionali.

(60) In considerazione di quanto precede, per valutare se siano soddisfatte le condizioni stabilite all'articolo 34 della direttiva 2014/25/UE e fatta salva la normativa in materia di concorrenza o l'applicazione di altre norme del diritto dell'UE, non occorre che la Commissione giunga a una conclusione sull'esatta portata del mercato geografico, poiché in ogni caso il risultato della valutazione della situazione concorrenziale sarebbe lo stesso.

3. 2.3 Valutazione della concorrenza

(61) Per quanto concerne il mercato della torba e della legna, si ritiene che un indicatore del grado di concorrenza sui mercati nazionali sia la quota totale di mercato dei tre maggiori produttori. Questa posizione è coerente con casi precedenti trattati dalla Commissione (46).

(62) La quota di mercato dei tre maggiori produttori, in termini di valore delle vendite, era di […] (47) % nel 2012, […] % nel 2013 e […] % nel 2014 (48). Vapo Oy è il primo operatore in questo mercato, ma negli ultimi anni le sue quote di mercato sono diminuite ([…] nel 2012; […] nel 2013 e […] nel 2014).

(63) Dall'analisi della situazione concorrenziale al livello di ciascuno dei 20 principali consumatori emerge che le quote di mercato di Vapo variano tra […] e […] (49) con due eccezioni (50), mentre Vapo rappresenta nel complesso […] (51) di tutte le forniture ai 20 maggiori clienti.

(64) Il fatto che la quota di mercato di Vapo nelle forniture ai maggiori clienti sia superiore alla quota di mercato complessiva calcolata a livello nazionale può suggerire che Vapo potrebbe non essere in grado di sfruttare la propria posizione di mercato in relazione ai clienti di piccole dimensioni.

(65) Anche considerando un ipotetico scenario alternativo in cui la Finlandia sia divisa in quattro aree di fornitura regionali (nord, est, ovest e sud), il risultato della valutazione resta sostanzialmente lo stesso, con le quote di mercato di Vapo (52) che variano tra […] e […] (53).

(66) Come spiegato al considerando 50, la richiedente vende torba e legna sulla base di accordi quadro con i propri clienti, per i quali le quantità da consegnare e i prezzi sono concordati ogni anno o a intervalli di tempo più brevi. I 20 principali utilizzatori di torba in Finlandia (54), distribuiti in tutto il paese, usano tutti la torba insieme alla legna e talvolta al carbone. Tutti gli impianti hanno più di un fornitore di torba e legna e la richiedente non ha stipulato contratti di esclusiva.

(67) Per quanto riguarda il passaggio ad altri combustibili, si può osservare che i cambiamenti nella tecnologia degli impianti, le imposte applicabili alla torba e le sovvenzioni a favore della legna hanno determinato un calo del consumo di torba. La richiedente ha perso diversi clienti, passati dalla torba a combustibili offerti da altri fornitori, mentre altri clienti hanno ridotto la propria domanda di torba della richiedente.

(68) Negli ultimi anni si sono verificati alcuni nuovi ingressi (55) nel mercato della torba, comunque limitati a causa del calo della domanda di torba.

(69) Il governo finlandese promuove l'uso di combustibili legnosi per la produzione di energia. Il livello delle imposte sulla torba combustibile è stato abbassato, ma nel contempo è stata aumentata la sovvenzione a favore dei combustibili legnosi, a dimostrazione dell'intenzione del governo di mantenere in concorrenza tra loro a livello nazionale la torba combustibile e i combustibili legnosi. La legna è già la fonte di energia più utilizzata: il suo consumo è in costante crescita dal 2000, mentre la quota della torba è in calo.

(70) Come spiegato ai considerando da 41 a 48, il costo finale per il cliente, comprensivo di tassa sui combustibili, diritti di emissione (per la torba) e sovvenzioni (per la legna) è comparabile; la legna è comunque mediamente più economica rispetto alla torba.

(71) La Commissione rileva che l'attuale pressione concorrenziale sulla torba è essenzialmente dovuta al quadro normativo in vigore (tassa sulla torba combustibile, tassa sulle emissioni di CO2 e sovvenzioni a favore del cippato) e che eventuali modifiche a queste politiche possono alterare le dinamiche di mercato tra la torba e la legna, la capacità dei due combustibili di competere reciprocamente e la pressione concorrenziale complessiva nei confronti di Vapo.

4. CONCLUSIONI

(72) Per quanto riguarda la produzione e la vendita all'ingrosso di torba, la situazione può essere così sintetizzata: la quota di mercato aggregata dei tre principali concorrenti è modesta e i clienti hanno la possibilità di passare dalla torba alla legna e ad altri combustibili.

(73) Visti i fattori esaminati nei considerando da 23 a 71, la condizione di esposizione diretta alla concorrenza di cui all'articolo 34, paragrafo 1, della direttiva 2014/25/UE dovrebbe considerarsi soddisfatta per la produzione e la vendita all'ingrosso di torba in Finlandia.

(74) Inoltre, poiché la condizione del libero accesso al mercato è considerata soddisfatta, la direttiva 2014/25/UE non dovrebbe applicarsi né quando enti aggiudicatori aggiudicano appalti destinati a consentire la produzione e la vendita all'ingrosso di torba in Finlandia, né quando organizzano concorsi di progettazione per il perseguimento dell'attività in questione in tale area geografica.

(75) La presente decisione si basa sulla situazione di fatto e di diritto esistente tra febbraio 2016 e ottobre 2016, quale risultante dalle informazioni presentate dalla richiedente e dalle autorità finlandesi. Potrà essere rivista qualora cambiamenti sostanziali della situazione di fatto o di diritto dovessero far venir meno le condizioni per l'applicabilità dell'articolo 34 della direttiva 2014/25/UE.

(76) Le misure di cui alla presente decisione sono conformi al parere del comitato consultivo per gli appalti pubblici,

HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:

Articolo 1

La direttiva 2014/25/UE non si applica agli appalti aggiudicati da enti aggiudicatori e destinati a permettere la produzione e la vendita all'ingrosso di torba in Finlandia.

Articolo 2

La Repubblica di Finlandia è destinataria della presente decisione.

Fatto a Bruxelles, il 23 gennaio 2017 Per la Commissione Elżbieta BIEŃKOWSKA Membro della Commissione

(1) GU L 134 del 30.4.2004, pag. 1.

(2) GU L 94 del 28.3.2014, pag. 243.

(3) Secondo tale posizione, l'NCA «non vede motivi particolari per opporsi alla concessione di un'esenzione dalle norme in materia di appalti pubblici.» Tuttavia, le conclusioni contenute nella posizione dell'NCA non sono debitamente motivate. In particolare, la posizione non contiene riferimenti alla prima condizione per l'esenzione, ossia il libero accesso al mercato, e non giunge a una conclusione sull'esatta definizione attuale del mercato del prodotto o del mercato geografico rilevante.

(4) Relazione nazionale 2016 all'Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell'energia e alla Commissione europea, pag. 35.

(5) Lettera della richiedente del 26 agosto 2016, pag. 6.

(6) Lettera della richiedente del 26 agosto 2016, pagg. 6 e 7.

(7) Punto 3.2 della richiesta, pag. 12.

(8) «Forest Finland in brief» http://www.metla.fi/metinfo/tilasto/julkaisut/muut/Forest-Finland_2013.pdf.

(9) Punto 5.1 della richiesta, pag. 13.

(10) Regolamento (CE) n. 139/2004 del Consiglio, del 20 gennaio 2004, relativo al controllo delle concentrazioni tra imprese («Regolamento comunitario sulle concentrazioni») (GU L 24 del 29.1.2004, pag. 1).

(11) Österreichische Post/Commissione, T-463/14, EU:T:2016:243, punto 28.

(12) Cfr. nota a piè di pagina 6.

(13) Lettera della richiedente del 16 giugno 2016, pag. 3, ultimo paragrafo, e pag. 4, primi tre paragrafi.

(14) Lettera delle autorità finlandesi del 26 settembre 2016, pag. 3.

(15) Decisione n. 267/61/94 del 5 settembre 2000, decisione n. 021/81/2000 dell'8 marzo 2001, pagg. 5, 7, 8.

(16) Comunicazione della richiedente del 22 gennaio 2016, pag. 2, paragrafo 2, lettera della richiedente del 16 giugno 2016, pag. 5, penultimo e ultimo paragrafo.

(17) Lettera delle autorità finlandesi del 26 settembre 2016, pag. 2.

(18) Responsabili del 56 % del consumo totale di torba nel 2014.

(19) Punto 3.1 della richiesta, pag. 9.

(20) Lettera della richiedente del 6 aprile 2016, pag. 14.

(21) Meno dell'1 % del consumo totale di torba.

(22) Lettera delle autorità finlandesi del 26 settembre 2016, pag. 2; lettera della richiedente del 30 settembre 2016, pag. 2.

(23) Lettera della Commissione del 2 giugno 2016, pag. 3.

(24) Lettera della richiedente del 16 giugno 2016, pag. 10.

(25) Temperature inferiori a -20 gradi per un periodo di tre settimane.

(26) Lettera della richiedente del 16 giugno 2016, pag. 1.

(27) Punto 3.2 della richiesta, pag. 13.

(28) Lettera della richiedente del 16 giugno 2016, pag. 7.

(29) Cfr. nota a piè di pagina 28.

(30) Lettera delle autorità finlandesi del 26 settembre 2016, pag. 2.

(31) Statistics Finland http://pxweb2.stat.fi/sahkoiset_julkaisut/energia2015/html/engl0002.htm.

(32) Aiuto di Stato SA.42218(2015/N) Finland Operating aid for forest chips fired power plants; C(2016) 976; aiuto di Stato SA.31204(2011/N) Finland — Operating aid for small wood fired CHP-plants and forest chips power plants; C(2011) 1950 (GU C 153 del 24.5.2011, pag. 2).

(33) http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:4f8722ce-1347-11e5-8817-01aa75ed71a1.0001.02/DOC_2&format=PDF, pag. 2.

(34) Lettera della richiedente del 26 agosto 2016, pag. 5.

(35) Decreto governativo sulla sovvenzione alla produzione per l'elettricità prodotta da fonti di energia rinnovabili.

(36) Atto che modifica l'appendice della legge in materia di accise sull'elettricità e su taluni combustibili (1724/2015).

(37) Decisione NCA n. 021/81/00 dell'8 marzo 2001.

(38) Lettera della richiedente del 16 giugno 2016, pag. 13.

(39) Lettera delle autorità finlandesi del 26 settembre 2016, pag. 2.

(40) Decisione n. 021/81/2000 dell'8 marzo 2001, pag. 9.

(41) Lettera delle autorità finlandesi del 26 settembre 2016, pag. 3.

(42) Lettera della richiedente del 16 giugno 2016, pag. 12.

(43) Cfr. nota a piè di pagina 41.

(44) Cfr. nota a piè di pagina 40.

(45) Lettera delle autorità finlandesi del 26 settembre 2016, pag. 3, e parere dell'NCA del 2.11.2011, pag. 3.

(46) Decisione di esecuzione 2011/306/UE della Commissione, del 20 maggio 2011, in base alla quale l'articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali non è applicabile all'estrazione di carbone bituminoso nella Repubblica ceca (GU L 137 del 25.5.2011, pag. 55).

(47) […]: informazioni riservate.

(48) Richiesta, pagg. 15 e 17.

(49) Lettera della richiedente del 16 giugno 2016, pag. 6.

(50) Le due eccezioni non sono problematiche, poiché in un caso l'impianto si trova nel medesimo luogo di ubicazione di altri impianti in cui Vapo detiene quote di mercato basse, e nell'altro caso si tratta di uno degli impianti più piccoli.

(51) Quote di mercato basate su dati del 2014.

(52) Quote di mercato basate su dati del 2013.

(53) Lettera della richiedente del 6 aprile 2016, pag. 13.

(54) I 20 maggiori clienti per la torba rappresentano il 56 % del consumo totale di torba.

(55) Lettera della richiedente del 16 giugno 2016, pag. 3.