Relazione finale sul primo ciclo di valutazioni - Assistenza giudiziaria in materia penale(1)

(2001/C 216/02)

SOMMARIO

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SINTESI

La procedura di valutazione ha dimostrato come il meccanismo stesso si sia rivelato utile e come nel corso dell'intero processo siano stati compiuti notevoli miglioramenti sul piano sia pratico che legislativo. Le autorità degli Stati membri hanno cooperato intensamente ed efficacemente con i gruppi di valutazione. L'Unione europea dovrebbe continuare ad avvalersi del meccanismo di valutazione reciproca ed assicurare che se ne faccia il massimo uso.

Le valutazioni hanno portato a due constatazioni d'ordine quantitativo:

- il volume delle richieste di assistenza è in aumento. Tutti gli Stati membri lo hanno constatato e alcuni di loro hanno dovuto dotarsi di risorse supplementari o trovare un modo per far fronte a quest'aspetto dell'assistenza giudiziaria,

- la maggior parte del volume di richieste di assistenza concerne la cooperazione fra gli Stati membri dell'Unione europea (stimata fra il 75 % e il 95 %).

L'esercizio di valutazione ha rivelato che, sebbene l'assistenza giudiziaria non sia scevra di lacune, le critiche di cui è abitualmente oggetto, ossia che è lenta, infruttuosa e inefficace, sono eccessive; tutto sommato, l'assistenza giudiziaria non funziona così male come si pensa. In materia di stupefacenti o di reati gravi di diritto comune, un'ampia maggioranza degli addetti ai lavori interpellati considera che l'assistenza giudiziaria funzioni in modo efficace e soddisfacente. Inoltre, le persone coinvolte nell'assistenza giudiziaria sono professionisti scrupolosi e seri che cercano di aiutare nel miglior modo possibile le autorità straniere, talvolta in condizioni materiali difficili. Questa constatazione attenua, senza pur tuttavia invalidarle, le critiche relative all'attuale funzionamento dell'assistenza giudiziaria.

L'assistenza giudiziaria può nondimeno essere migliorata in molti settori:

- le risorse, sia in termini di personale e di materiale che in termini di bilancio, non sono sufficienti e dovrebbero rispondere più adeguatamente alle attuali esigenze,

- la conoscenza insufficiente delle lingue rimane un ostacolo al miglioramento dell'assistenza giudiziaria e alla comunicazione diretta fra autorità giudiziarie; le esigenze in termini di formazione in questo settore sono considerevoli,

- prassi obsolete, inutili lungaggini burocratiche e strutture gerarchiche complesse gravano notevolmente sulla trasmissione e l'esecuzione delle richieste internazionali, procedure che risultano in tal modo rallentate,

- è indispensabile formare specialisti in materia di assistenza giudiziaria,

- l'esistenza di più norme internazionali e nazionali applicabili in uno stesso caso dà luogo ad una situazione giuridica complessa; è indispensabile che sia impartita una formazione di base in materia alle persone coinvolte nell'assistenza giudiziaria,

- l'applicazione delle convenzioni varia considerevolmente da uno Stato membro all'altro; dovrebbe essere attuata una politica migliore in termini di orientamenti (quali che siano le modalità della loro definizione e il loro status giuridico),

- le richieste di assistenza giudiziaria che vertono su reati che si configurano come reati fiscali pongono problemi; è auspicabile in futuro ovviare a questa situazione,

- la ratifica delle convenzioni richiede talvolta tempi più lunghi di quelli necessari sul piano prettamente tecnico,

- la doppia incriminabilità rimane un motivo potenziale di rifiuto di una domanda, quando la misura richiesta è di tipo coercitivo; l'Unione europea dovrebbe continuare a discutere tale questione,

- non si dovrebbe poter ricorrere a mezzi di ricorso per fini dilatori,

- le buone prassi dovrebbero essere attuate con le debite precauzioni negli Stati membri, sotto il controllo dalla Rete giudiziaria europea,

- la prescrizione a norma del diritto dello Stato richiesto non dovrebbe più essere un ostacolo all'esecuzione delle richieste,

infine, si può trarre la seguente conclusione generale:

- l'elevata concentrazione di domande di assistenza giudiziaria all'interno dell'Unione europea stessa dovrebbe indurre a continuare a seguire un approccio specifico in materia di assistenza giudiziaria fra gli Stati membri nel settore della libertà, della sicurezza e della giustizia, considerato in particolare che quest'aspetto rivestirà probabilmente un'importanza sempre maggiore con l'allargamento dell'Unione europea.

I. INTRODUZIONE

Ai sensi dell'articolo 8, paragrafo 5 e dell'articolo 10 dell'azione comune, del 5 dicembre 1997(2), che istituisce un meccanismo di valutazione dell'applicazione e dell'attuazione a livello nazionale degli impegni internazionali in materia di lotta contro la criminalità organizzata, la presente relazione tenta di trarre conclusioni dal primo ciclo di valutazioni per consentire al Consiglio di prendere le decisioni che gli spettano.

Il primo ciclo di valutazioni ha riguardato i ritardi nel funzionamento del sistema di assistenza giudiziaria e le domande urgenti di sequestro dei beni.

La presente relazione si fonda sulle singole relazioni di valutazione, le relazioni intermedie e le discussioni svolte in seno al gruppo pluridisciplinare sulle relazioni in questione. Essa non mira tanto ad esporre le raccomandazioni fatte ai singoli Stati membri quanto ad evidenziare i principali problemi emersi nel corso dell'esercizio di valutazione, individuare le buone prassi, analizzarle e, ove opportuno, proporre azioni sotto forma di raccomandazioni dirette, a seconda dei casi, all'Unione europea o agli stessi Stati membri. Nell'esaminare la presente relazione occorre tener presente che, ovviamente, le raccomandazioni non hanno tutte la medesima importanza.

II. OSSERVAZIONI GENERALI

Durante le valutazioni sono state rivolte raccomandazioni ai singoli Stati membri, ma i risultati complessivi della valutazione dei sistemi di assistenza giudiziaria in materia penale degli Stati membri rivestono grande interesse anche per l'Unione europea. Tali risultati consentono, in particolare, di valutare se le difficoltà riscontrate, nonché le critiche spesso severe degli ultimi anni secondo cui questa forma di cooperazione sarebbe lenta ed inefficace, sono giustificate e, in caso affermativo, in quale misura.

Negli ultimi 5-8 anni la questione dell'assistenza giudiziaria è stata ampiamente discussa nell'Unione europea e nei suoi Stati membri. Da varie fonti sono giunte osservazioni e critiche che variano a seconda che provengano dagli addetti ai lavori o dal mondo accademico. La questione ha suscitato un'attenzione crescente anche nei parlamenti nazionali e in seno al Parlamento europeo.

Nel piano d'azione contro la criminalità organizzata del 28 aprile 1997, adottato dal Consiglio europeo di Amsterdam, il gruppo ad alto livello, partendo dalla constatazione che la cooperazione in campo giudiziario deve raggiungere un livello analogo a quello della cooperazione tra forze di polizia, ha raccomandato ricerche e soluzioni che facilitino la cooperazione giudiziaria, la creazione di una Rete giudiziaria europea che promuova contatti diretti tra le autorità giudiziarie e migliori le forme di cooperazione che consentono di combattere la criminalità organizzata. Il piano d'azione proponeva anche l'istituzione del meccanismo di valutazione reciproca sul quale si fonda la presente relazione.

La prima constatazione da fare alla luce delle quindici valutazioni è che, sebbene l'assistenza giudiziaria non risponda alle aspettative di molti addetti ai lavori quanto a perfezione ed affidabilità, essa non funziona così male come alcuni sostengono. In materia di stupefacenti o di reati gravi di diritto comune, la maggioranza degli addetti ai lavori interpellati considera che l'assistenza giudiziaria funzioni più efficacemente di quanto si pensi. Le valutazioni hanno rivelato ad esempio che le affermazioni circa l'assenza di contatti diretti fra autorità giudiziarie non rispondono al vero. Sebbene le autorità centrali non siano state quasi mai in grado di fornire statistiche sui flussi di domande di assistenza giudiziaria ai sensi dell'articolo 53 della convenzione di applicazione del 1990 dell'accordo di Schengen del 1985 (di seguito denominata "convenzione di Schengen del 1990"), le valutazioni indicano che la comunicazione diretta fra autorità giudiziarie è prassi corrente, anzi, sempre più frequente.

Pur senza invalidarle, questa constatazione attenua le critiche relative all'attuale funzionamento dell'assistenza giudiziaria. Occorre invero precisare che, sebbene l'assistenza giudiziaria non funzioni così male come si pensa, permangono nondimeno settori problematici, quali questioni d'ordine fiscale e alcune fattispecie della criminalità economica.

In secondo luogo, le valutazioni hanno dimostrato che, nonostante le statistiche non siano del tutto attendibili, la maggior parte delle richieste di assistenza giudiziaria, in una proporzione che oscilla fra il 75 % e il 95 %, avvengono fra Stati membri. Inoltre, le rimanenti richieste concernono quasi esclusivamente i paesi candidati, che prima o poi aderiranno all'Unione europea. Si evince pertanto che in questa materia vi è una dimensione propria all'Unione nella sua configurazione attuale o futura. Questa constatazione porta a sua volta a concludere che è opportuno che l'Unione si doti di strumenti propri e continui a sviluppare prassi specifiche nel settore della libertà, della sicurezza e della giustizia. I primi passi in questa direzione sono stati mossi con l'adozione, il 29 maggio 2000, della convenzione relativa all'assistenza giudiziaria in materia penale tra gli Stati membri dell'Unione europea (di seguito denominata "convenzione del 2000"), complementare alla convenzione europea di assistenza giudiziaria in materia penale del 1959 (di seguito denominata "convenzione del 1959"). Inoltre, su iniziativa francese, il gruppo "Cooperazione in materia penale" ha avviato lavori volti all'elaborazione di un altro strumento in materia, incentrato sulla criminalità economica. Quest'impostazione merita di essere proseguita e sviluppata.

La terza constatazione concerne l'attuazione degli strumenti. Gli esperti hanno rilevato che, quarant'anni dopo l'adozione, la convenzione di riferimento - ossia quella del 1959 - non è applicata uniformemente fra gli Stati membri né all'interno degli Stati membri. Si pone pertanto un vero e proprio problema di coerenza, che deve essere risolto.

La quarta constatazione riguarda la maggiore complessità dei problemi giuridici dovuta a prassi obsolete, lungaggini amministrative e strutture gerarchiche burocratizzate. Per migliorare l'assistenza giudiziaria occorre ovviamente aggiornare le procedure operative ereditate dal passato e aumentare la flessibilità operativa.

La quinta constatazione generale riguarda l'uso delle lingue. Il fatto che la stragrande maggioranza delle autorità giudiziarie non sia in grado di esprimersi correttamente e in linguaggio giuridico in una lingua diversa dalla propria limita notevolmente l'ambito d'applicazione delle disposizioni in materia di comunicazioni dirette. Questo ostacolo può essere eliminato solo attraverso una maggiore formazione linguistica, costante nel tempo.

La sesta e ultima constatazione riguarda il volume delle richieste di assistenza giudiziaria che è in aumento. Tutti gli Stati membri hanno riscontrato un incremento generale, ma la proporzione varia a seconda dello Stato e delle circostanze; vi è tuttavia una certezza: le domande di assistenza giudiziaria tendono ad aumentare.

III. OSSERVAZIONI SPECIFICHE

a) Ratifica di convenzioni internazionali

Come indicato nel questionario che ha costituito la base dei lavori svolti, la valutazione riguarda l'assistenza giudiziaria tra Stati membri nel quadro della convenzione europea del 1959 e del relativo protocollo del 1978, del trattato di estradizione e di assistenza giudiziaria in materia penale tra i paesi del Benelux del 1962 e del relativo protocollo del 1974, della convenzione di Schengen del 1990 e di altri trattati o accordi pertinenti, quali la convenzione sul riciclaggio, la ricerca, il sequestro e la confisca dei proventi di reato del 1990 (di seguito denominata "convenzione sul riciclaggio del 1990").

Mentre tutti gli Stati membri dell'Unione europea hanno ratificato la convenzione europea del 1959, il protocollo del 1978 (inteso a facilitare l'applicazione della convenzione in materia di reati fiscali) non è stato ancora ratificato da uno Stato membro ed è stato ratificato da un altro soltanto nel 2000. La convenzione sul riciclaggio del 1990 è stata ratificata da 14 Stati membri dell'Unione. Prescindendo da questi casi specifici, gli esperti hanno constatato che la ratifica delle convenzioni ha quasi sempre richiesto un lasso di tempo piuttosto lungo (spesso oltre cinque anni e, a volte, fino a vent'anni).

L'Unione europea ha già espresso preoccupazione riguardo al tempo di ratifica degli strumenti. Lo ha fatto nel piano d'azione, del 28 aprile 1997, contro la criminalità organizzata (raccomandazioni 13 e 14), fissando come data limite la fine del 1998. Lo ha ribadito nella raccomandazione 27 del documento "Prevenzione e controllo della criminalità organizzata: Strategia dell'Unione europea per l'inizio del nuovo millennio"(3), fissando la data limite per fine 2001 e la priorità 1. La convenzione del 2000 invita gli Stati membri ad avviare la procedura di ratifica della convenzione anteriormente al 1o gennaio 2001.

Le valutazioni hanno dimostrato che è estremamente importante che non vi siano lacune nel settore delle convenzioni in materia di assistenza giudiziaria, in quanto una mancata ratifica può impedire o rendere meno efficace l'assistenza giudiziaria.

Raccomandazione 1. Il Consiglio invita gli Stati membri a prestare particolare attenzione alla ratifica, in tempi ragionevoli e conformemente ai rispettivi requisiti costituzionali, degli strumenti internazionali che facilitano l'assistenza giudiziaria in materia penale. In special modo è opportuno provvedere in tempi brevi alla ratifica della convenzione del 2000. La presidenza del Consiglio dovrebbe scrivere agli Stati membri chiedendo loro di presentare al Consiglio anteriormente al 1o ottobre 2001 una relazione che illustri le ragioni della mancata ratifica delle convenzioni. Dette relazioni potrebbero costituire la base per una discussione in sede di Consiglio durante la presidenza belga.

b) Prescrizione

Le valutazioni hanno dimostrato che in taluni Stati membri le autorità giudiziarie non hanno eseguito una domanda allorché risultava che il reato che la motivava era disciplinato dalle disposizioni in materia di prescrizione ai sensi della propria legislazione nazionale. In una legge del 1999 in materia di cooperazione giudiziaria internazionale, uno Stato membro ha ribadito il principio in base al quale detta cooperazione non è possibile qualora l'azione penale sia prescritta, a meno che una convenzione non preveda espressamente il contrario.

A titolo della convenzione europea del 1959 non costituisce una ragione espressa di rifiuto il fatto che il reato che motiva una domanda sia prescritto nello Stato richiesto diversamente da quanto previsto dalla convenzione europea di estradizione del 1957. In questo settore, gli Stati membri sono andati oltre. Ai sensi della convenzione del 1996 relativa all'estradizione tra gli Stati membri dell'Unione europea, l'estradizione non può essere rifiutata per il motivo che secondo la legge dello Stato membro richiesto l'azione penale è prescritta. Occorrerebbe chiedersi se è giustificato mantenere tale motivo di rifiuto per quanto riguarda l'assistenza giudiziaria.

Raccomandazione 2. Il Consiglio invita gli Stati membri a riesaminare le rispettive legislazioni e prassi nazionali al fine di garantire che le domande di assistenza giudiziaria da parte di un altro Stato membro non siano rifiutate unicamente per il fatto che il reato che motiva una domanda è prescritto nello Stato richiesto.

c) Motivi di rifiuto

Dalle valutazioni è emerso che tre dei quattro motivi di rifiuto elencati all'articolo 2, lettera b), della convenzione europea del 1959 (sovranità, sicurezza, ordine pubblico) sono raramente addotti per rifiutare la domanda di un altro Stato membro dell'Unione. Gli interessi essenziali richiedono una considerazione a parte. Almeno uno Stato membro ha citato gli interessi essenziali come motivo per rendere obbligatorio, prima dell'esecuzione, il controllo da parte del ministero della Giustizia delle domande di perquisizione o sequestro presso un istituto bancario, anche se pare che questa prassi sia stata modificata da una normativa recente in conseguenza delle valutazioni.

Allo stato attuale dell'evoluzione degli strumenti internazionali, un apprezzamento effettuato dall'esecutivo ai sensi dell'articolo 2, lettera b), costituisce una decisione unilaterale dall'indubbia dimensione politica, in quanto attiene alla tutela della sovranità dello Stato. Le valutazioni hanno tuttavia dimostrato che l'assistenza sta evolvendo in un ambito sempre più giudiziario, come dimostrano la comunicazione diretta tra autorità giudiziarie degli Stati membri, prevista dalla convenzione di Schengen del 1990 e dalla convenzione del 2000 e promossa e facilitata dalla Rete giudiziaria europea. L'ambivalenza tra apprezzamento politico ed esame da parte delle autorità giudiziarie è stata analizzata in diverse valutazioni in quanto causa di ritardi nell'esecuzione e fonte di confusione sull'attribuzione delle competenze tra ministeri e autorità giudiziarie.

Il progetto di strumento attualmente all'esame del gruppo "Cooperazione in materia penale" include una proposta intesa a limitare l'applicazione dell'articolo 2, lettera b), della convenzione europea del 1959.

Il Consiglio prende atto del lavoro svolto in sede di gruppo "Cooperazione in materia penale" sui motivi di rifiuto. In tale contesto, sono state avanzate proposte al fine di limitare tra gli Stati membri l'applicazione dei motivi di rifiuto di cui all'articolo 2, lettera b), della convenzione europea del 1959.

d) Accertamenti patrimoniali sui conti bancari

Mezzi efficaci di lotta contro la criminalità, il sequestro e, se del caso, la confisca presuppongono, preliminarmente, l'identificazione e l'accertamento dei beni in questione. Nel corso delle valutazioni è emerso che alcuni Stati membri accetterebbero una domanda di assistenza giudiziaria che comporti provvedimenti provvisori conservativi e coercitivi relativi a beni solo se questi ultimi fossero identificati con precisione. Tuttavia, proprio questo costituisce un ostacolo nella lotta contro la criminalità, in quanto spesso l'identificazione è incompleta. Accade addirittura che il bene sia semplicemente intestato a un terzo. Il gruppo di valutazione ha constatato che gli Stati membri mettono a disposizione solo mezzi limitati per l'accertamento dei beni meno ben identificati e che taluni Stati rifiutano di svolgere indagini che ritengono troppo vaste e definiscono "domande non circostanziate". Questo vale per lo più per i conti bancari. Gli esperti hanno riscontrato che, secondo gli addetti ai lavori di alcuni Stati membri, tali domande potrebbero essere eseguite in modo efficace se lo Stato membro richiesto disponesse di un registro centralizzato di tutti i conti bancari invece di essere costretto a interpellare tutti gli istituti bancari del paese. D'altro canto occorre riconoscere che taluni Stati membri che non possiedono un registro centralizzato di tutti i conti bancari potrebbero avere difficoltà a fornire tali informazioni.

Gli operatori del settore sanno che non è facile identificare, individuare e indicare un conto bancario aperto in un altro Stato membro; tuttavia, molto spesso, essi sono al corrente della sua esistenza, ma non dispongono di informazioni sufficientemente precise per individuare con esattezza la banca presso la quale è stato aperto.

Il progetto di strumento che il gruppo "Cooperazione in materia penale" sta valutando include una proposta in base alla quale si potrà fornire, a richiesta di un altro Stato membro, un elenco dei conti bancari di una persona fisica o giuridica.

Raccomandazione 3. Il Consiglio prende atto con soddisfazione del lavoro svolto in sede di gruppo "Cooperazione in materia penale" in merito a una procedura accelerata intesa a rintracciare i conti bancari di persone fisiche e giuridiche e chiede al gruppo di cercare quanto prima soluzioni soddisfacenti al riguardo.

e) Reati fiscali

Le valutazioni hanno dimostrato che la questione dei reati fiscali resta talmente delicata da comportare la limitazione, il rallentamento o, nella peggiore delle ipotesi, il rifiuto dell'assistenza giudiziaria.

Gli esperti hanno riscontrato che 14 Stati membri hanno ratificato il protocollo aggiuntivo del 17 marzo 1978 alla convenzione europea del 1959, mentre uno Stato membro non lo ha ancora fatto. Inoltre, molti degli Stati membri che hanno ratificato il protocollo hanno mantenuto condizioni relative a doppia incriminabilità, proporzionalità e specialità, per lo più espresse mediante riserve e dichiarazioni relative al protocollo.

Questa situazione è ancora più incresciosa in quanto taluni aspetti della criminalità organizzata rientrano anche nell'ambito d'applicazione della normativa fiscale, quali il contrabbando di sigarette. Sarebbe deplorevole se un provvedimento di sequestro inerente a un conto bancario che ricetta i proventi di questo tipo di attività non potesse essere eseguito perché il reato in questione è di natura fiscale.

Il progetto di strumento che il gruppo "Cooperazione in materia penale" sta valutando include una disposizione in base alla quale una domanda di assistenza giudiziaria non può essere rifiutata perché la domanda riguarda un reato di natura fiscale.

Il Consiglio prende atto con soddisfazione del lavoro svolto in sede di gruppo "Cooperazione in materia penale" inteso ad assicurare che le domande di assistenza giudiziaria non siano rifiutate perché il reato che le motiva è di natura fiscale.

f) Doppia incriminabilità

Gli esperti hanno esaminato in maniera sistematica il criterio della doppia incriminabilità, talvolta addotto per non dar seguito alle domande di assistenza giudiziaria o per non inviare alcuna domanda. Essi hanno constatato che tale criterio assume forme differenti a seconda degli Stati membri ed è applicato in misura diseguale.

Ciò non di meno secondo gli esperti:

- dalle valutazioni non emerge che la doppia incriminabilità rappresenti un ostacolo consistente all'assistenza giudiziaria poiché, nella maggior parte dei casi, i reati oggetto delle domande sono reati gravi, disciplinati negli Stati membri da legislazioni ampiamente simili (droga, reati violenti, truffa, ecc.),

- le opinioni divergono quando si tratta di stabilire se e in che misura il requisito pone dei problemi all'atto pratico,

- la prassi varia molto da paese a paese e addirittura da un organo giurisdizionale all'altro,

- per il semplice fatto che la norma esiste alcune autorità giudiziarie non inviano domande poiché sanno già che la loro domanda sarebbe respinta.

A queste osservazioni di carattere generale se ne aggiungono altre più specifiche.

In primo luogo si osserva che il concetto stesso di doppia incriminabilità non costituisce una regola ferrea: laddove esiste è quasi sempre considerato con flessibilità, non come l'esigenza di una corrispondenza perfetta degli elementi che configurano il reato nel diritto dello Stato richiedente e in quello dello Stato richiesto ma, spesso, come una semplice questione di doppia punibilità, vale a dire un approccio più incentrato sui reati che sulla legge. Ciò significa che si verifica se la legislazione dello Stato richiesto contempla un reato della stessa natura in base al quale avviare un'azione legale, anche se esso non corrisponde esattamente alla definizione giuridica del reato oggetto della domanda.

In secondo luogo si rileva che, nonostante questo approccio variabile, descritto sovente come una valutazione in concreto, la doppia incriminabilità è in ampia misura mantenuta come condizione di ricevibilità della domanda, che, benché soddisfatta nella maggior parte dei casi, dev'essere verificata volta per volta. Essa pertanto non solo rappresenta un potenziale ostacolo all'assistenza giudiziaria, ma può anche comportare un dispendio di tempo supplementare nella procedura. Gli esperti hanno altresì constatato che, secondo uno Stato membro, la condizione della doppia incriminabilità imporrebbe addirittura di prendere in considerazione le circostanze attenuanti del reato oggetto di una domanda. Quest'impostazione amplia in misura significativa la portata dei requisiti giuridici ed è di natura tale da impedire l'assistenza.

In terzo luogo si constata che in molti Stati membri la doppia incriminabilità è interpretata in modo diverso a seconda della persona preposta all'esecuzione della domanda, il che dimostra in quale incertezza siano lasciate le autorità richiedenti. È stato ad esempio rilevato che, in un determinato Stato membro, uno degli organi giurisdizionali incaricati dell'esecuzione delle domande interpretava il requisito della doppia incriminabilità molto più rigorosamente dell'autorità centrale.

In quarto luogo si osserva che la doppia incriminabilità è valutata in modo più rigido nei casi in cui le domande si riferiscano a misure coercitive. Ora, le perquisizioni e i sequestri, misure coercitive per eccellenza, sono essenziali nella lotta contro la criminalità organizzata sia per ottenere elementi di prova che per bloccare i beni dei criminali internazionali più intraprendenti. Si è tuttavia constatato che un dato Stato membro non applica mai la doppia incriminabilità nei confronti degli altri Stati membri dell'Unione, anche se la domanda riguarda perquisizioni o sequestri.

La questione della doppia incriminabilità dovrebbe diventare meno spinosa con la graduale armonizzazione del diritto penale materiale all'interno dell'Unione europea, sebbene dalle valutazioni compiute risulti che essa potrebbe essere un ostacolo potenziale all'assistenza giudiziaria, soprattutto quando sono richieste misure coercitive.

Il progetto di strumento attualmente all'esame del gruppo "Cooperazione in materia penale" include una proposta relativa al requisito della doppia incriminabilità relativamente alle domande di perquisizione e sequestro.

Raccomandazione 4. Il Consiglio prende atto che la doppia incriminabilità resta una questione d'attualità tra gli Stati membri e raccomanda di proseguire le discussioni in materia.

g) Procedura

La compatibilità tra le norme di procedura penale degli Stati membri continua ad essere una questione sensibile. Il principio a cui ci si attiene è che nell'esecuzione delle domande lo Stato richiesto applica la sua legislazione. Ad esempio, gli esperti hanno rilevato che certe autorità giudiziarie di uno Stato membro tollerano la presenza di un avvocato difensore nell'audizione, mentre altre autorità giudiziarie dello stesso Stato vi si oppongono categoricamente, motivando il rifiuto con le disposizioni della loro procedura penale che non prevedono tale presenza. Alcuni Stati membri hanno già introdotto nel diritto nazionale norme attinenti alla cooperazione internazionale che consentono di applicare la legge dello Stato richiedente su richiesta di quest'ultimo. La convenzione del 2000 contiene una disposizione secondo cui lo Stato richiesto si attiene alle formalità e procedure espressamente indicate dallo Stato richiedente, purché esse non siano contrarie ai principi fondamentali del diritto dello Stato richiesto.

In tutte le valutazioni si è dato spazio all'esame della procedura interna seguita dalle autorità centrali e altre autorità che partecipano all'esecuzione di una domanda di assistenza giudiziaria. Gli esperti hanno constatato l'esistenza di prassi burocratiche obsolete non rispondenti ai bisogni sempre più pressanti dovuti all'aumento constante e considerevole del volume di domande. In alcuni Stati membri l'attività dei procuratori è appesantita da una gerarchia burocratizzata che rallenta molto l'inoltro delle domande di assistenza anche nel caso in cui la legislazione dello Stato membro in questione autorizza i procuratori stessi a redigere e inviare le domande. Dalle valutazioni emerge che le trafile inutili della via gerarchica possono causare ritardi di settimane o addirittura mesi.

Queste procedure amministrative non sono conformi alle disposizioni della convenzione di Schengen del 1990 e della convenzione del 2000; è pertanto indispensabile una gerarchia meno rigida a vantaggio di una maggiore responsabilità dei singoli.

In diversi Stati membri esaminati gli esperti sono rimasti colpiti dal complicato iter burocratico che seguono le domande, dall'autorità centrale fino al personale incaricato della loro esecuzione. In molti casi questo percorso lungo e lento è motivato dall'esigenza di controllo, benché sia emerso che la sequela di filtri non garantisce l'effettivo controllo sull'esecuzione delle domande. Un autentico controllo si attua in realtà nel momento in cui le domande giungono all'autorità centrale oppure a livello di autorità giudiziaria che vi dà corso. Nei casi concernenti l'Unione europea, per risparmiare tempo prezioso la responsabilità del controllo dovrebbe incombere ad una sola autorità che, nella maggior parte degli Stati membri, sarebbe l'autorità giudiziaria preposta all'esecuzione.

Varie domande ricevute da uno Stato membro riguardano la notificazione di atti e non l'ottenimento di prove nel quadro di un procedimento penale. Anche se la notificazione di atti può avere una grande importanza per il destinatario o l'autorità che rilascia tali atti, ciò non richiede misure complesse da parte dello Stato membro richiesto rispetto a quanto avviene nel caso di altre domande di assistenza giudiziaria. Dalle valutazioni è emerso che la notificazione di atti e di altre domande di assistenza giudiziaria avveniva nella stessa maniera anche se la notificazione di atti avrebbe potuto essere effettuata con meno formalità e di conseguenza più velocemente.

Al riguardo occorre precisare che gli esperti sono rimasti favorevolmente colpiti dall'approccio informale alla cooperazione giudiziaria adottato da taluni Stati membri, che hanno ridotto al minimo le formalità necessarie. Dall'entrata in vigore della convenzione di Schengen del 1990 questo tipo di approccio si sta diffondendo tra le autorità giudiziarie, benché la situazione possa essere ulteriormente migliorata.

Il Consiglio rinnova la raccomandazione fatta in precedenza a favore di una pronta ratifica della convenzione del 2000, che prevede in generale contatti diretti e la trasmissione diretta dei documenti da notificare. La convenzione esorta inoltre le autorità degli Stati membri richiesti ad accettare anche le procedure con cui non hanno familiarità. Ciò permetterà indubbiamente di appianare in parte le difficoltà causate in generale dall'incompatibilità fra le varie norme di procedura penale.

Raccomandazione 5. Il Consiglio invita gli Stati membri a:

- razionalizzare le loro procedure interne e l'iter amministrativo, ed eliminare le lungaggini burocratiche delle autorità preposte all'assistenza giudiziaria, definendo confini precisi e compiti specifici, semplificando il ruolo della gerarchia e responsabilizzando il personale interessato. L'obiettivo è quello di ottenere un servizio flessibile e dinamico e, a tale riguardo, si dovrebbe tenere conto dell'approccio informale adottato in alcuni Stati membri,

- garantire che la richiesta di una misura specifica rivolta da uno Stato membro sia eseguita con la stessa efficienza che caratterizza i casi nazionali.

h) Vie di ricorso

Sebbene abbiano raramente un effetto sospensivo, le vie di ricorso offerte dallo Stato membro richiesto possono rallentare molto la trasmissione del materiale alle autorità richiedenti, ritardando così sia l'analisi che l'utilizzo da parte delle autorità giudiziarie richiedenti. Gli esperti hanno ad esempio constatato che la procedura di un determinato Stato membro conferiva a qualsiasi persona interessata il diritto di ricorso, di cui alcuni indagati avevano abusato per scopi dilatori. Lo Stato membro interessato ha preso atto della situazione e ha di recente modificato la sua legislazione per limitare tali abusi.

In un altro Stato membro le banche possono ricorrere contro le decisioni di sequestro dei conti e, in un terzo Stato membro, le procedure di ricorso hanno effetto sospensivo. Partendo dal presupposto che gli Stati membri dell'Unione europea nutrono fiducia reciproca nei loro sistemi giuridici e che l'assistenza giudiziaria è concessa nell'interesse dello Stato membro richiedente, occorre ipotizzare una limitazione delle vie di ricorso nello Stato membro richiesto o, per lo meno, l'eliminazione, dell'effetto sospensivo, seppur sempre predisposto dei diritti fondamentali.

Raccomandazione 6. Il Consiglio invita gli Stati membri ad esaminare le rispettive disposizioni di procedura al fine di impedire che le vie di ricorso siano sfruttate per fini dilatori.

i) Reati finanziari - Unità specializzate

Nelle valutazioni si è constatato che parecchi Stati membri hanno costituito unità speciali o stabilito procedure specifiche per potenziare la lotta alla criminalità finanziaria e migliorare le modalità di confisca dei proventi di reato. Queste unità si compongono di esperti provenienti da settori diversi e con conoscenze diverse che, in vari Stati membri, si sono dimostrate uno strumento efficace per contrastare la criminalità finanziaria.

Raccomandazione 7. Il Consiglio invita gli Stati membri ad esaminare le loro strutture investigative in materia di criminalità finanziaria ispirandosi alle migliori prassi organizzative degli altri Stati membri e vagliando se sia necessario procedere a una riorganizzazione per migliorare la cooperazione tra gli Stati membri.

j) Trasferimento di materiale

In alcuni Stati membri il materiale o gli oggetti sequestrati per decisione di un organo giurisdizionale, che delibera in base a una domanda dell'organo giurisdizionale richiedente, non sono trasferiti direttamente. Molto spesso l'autorità giudiziaria deve appurare se tutti gli oggetti e i documenti sequestrati hanno realmente attinenza con i reati definiti nella domanda e, se del caso, escludere quelli non pertinenti.

Nelle valutazioni si conclude che quest'ulteriore tappa nel trasferimento di materiale ai fini dell'esecuzione di una domanda è un requisito inutile, che difficilmente potrebbe offrire garanzie supplementari e che, pertanto, si risolve in una perdita di tempo. Inoltre questa tappa della procedura è sovente disciplinata da una legislazione obsoleta, come peraltro riconosciuto dagli Stati membri interessati.

Quest'aspetto del problema dev'essere posto in relazione con le precedenti raccomandazioni volte a semplificare la procedura, ridurre il numero di istanze coinvolte, responsabilizzare l'autorità giudiziaria preposta all'esecuzione della domanda ed evitare così un'eccessiva burocratizzazione dell'assistenza.

Raccomandazione 8. Il Consiglio invita gli Stati membri a semplificare la procedura del trasferimento di materiale allo Stato richiedente sopprimendo i controlli plurimi.

k) Formulari uniformi e sistemi computerizzati per le rogatorie attive

Vari esperti hanno raccomandato che gli Stati membri adottino tutte le iniziative necessarie per migliorare la qualità delle richieste di assistenza giudiziaria al fine di evitare fraintendimenti e, a termine, facilitare l'assistenza giudiziaria.

Gli esperti hanno constatato con interesse che in alcuni Stati membri sono stati sviluppati dei sistemi computerizzati per il trattamento delle richieste di assistenza giudiziaria, che potrebbero contribuire a migliorare la qualità delle rogatorie attive. In particolare in uno Stato membro l'impiego dei computer si è rivelato essere uno strumento prezioso per coloro che partecipano alla preparazione delle rogatorie.

Raccomandazione 9. Il Consiglio invita la Rete giudiziaria europea a sviluppare ulteriormente un formulario uniforme per le domande in uscita al fine di facilitare l'assistenza giudiziaria e renderlo disponibile al più presto. Raccomanda altresì agli Stati membri di esaminare la possibilità di informatizzare, a livello nazionale, la redazione delle rogatorie attive e di coordinare gli sforzi in questo campo a livello dell'Unione europea, eventualmente mediante finanziamenti comunitari.

l) Buona prassi

Il lavoro di valutazione è iniziato vari mesi prima che l'Unione europea adottasse l'azione comune sulla buona prassi nell'assistenza giudiziaria in materia penale. Ciò non ha impedito ai gruppi di valutazione di verificare l'effettiva attuazione delle disposizioni dell'azione comune. La constatazione risultante è che i quindici Stati membri hanno fatto le dichiarazioni previste nell'azione comune del 29 giugno 1998.

È difficile appurare se, nella prassi, le autorità giudiziarie provvedano attualmente a indicare nelle richieste tutti i numeri telefonici e gli indirizzi elettronici che consentono un contatto diretto e se altri elementi relativi alla buona prassi siano rispettati. Tenuto conto dei grandi vantaggi derivanti dal rispetto della buona prassi, gli Stati membri dovrebbero dedicare particolare attenzione a quest'aspetto.

Raccomandazione 10. Il Consiglio invita gli Stati membri a valutare il rispetto delle misure contenute nell'azione comune del 29 giugno 1998 sulla buona prassi nell'assistenza giudiziaria in materia penale. I punti di contatto della Rete giudiziaria europea potrebbero fornire assistenza in tal senso notificando alle proprie autorità giudiziarie o ai loro omologhi della Rete eventuali problemi riscontrati.

m) Rogatorie urgenti

Le autorità giudiziarie o i funzionari delle autorità centrali di vari Stati membri si sono lamentati di casi di abuso della richiesta di urgenza come modo per far sì che le rogatorie vengano eseguite il più rapidamente possibile. Spesso non viene fornita alcuna spiegazione dei motivi che hanno indotto l'autorità richiedente a classificare il caso come urgente, anche quando l'esame del dossier e del materiale non evidenzia motivi validi a tal fine.

Ciò nonostante, lo Stato richiesto, poiché non rientra nelle sue competenze valutare l'opportunità delle misure richieste, quasi sempre rispetta i termini fissati.

Questa situazione è insoddisfacente, in quanto ritarda ulteriormente l'esecuzione delle rogatorie non classificate come urgenti e discredita l'uso della menzione "urgente".

L'azione comune del 29 giugno 1998 sulla buona prassi nell'assistenza giudiziaria in materia penale prevede l'obbligo per gli Stati membri di garantire, allorché una domanda reca la menzione "urgente", di spiegare le ragioni dell'urgenza e di non apporre la menzione "urgente" nel caso di rogatorie di minore importanza.

Il Consiglio sottolinea l'importanza di una piena attuazione dell'azione comune del 29 giugno 1998 di cui alla raccomandazione 10, in particolare per quanto riguarda le domande urgenti.

n) Orientamenti

Le valutazioni hanno mostrato che in uno Stato membro possono coesistere prassi diverse per l'esecuzione delle rogatorie passive. Gli esperti hanno constatato, ad esempio, differenze nell'interpretazione delle normative nazionali.

Tali differenze comportano grossi svantaggi e inoltre rendono difficoltoso delineare un quadro preciso dell'assistenza giudiziaria nello Stato membro interessato. Una soluzione logica consisterebbe nell'elaborare orientamenti che garantiscano interpretazioni e prassi uniformi. Inoltre, l'uso di tali orientamenti rappresenterebbe certamente un modo semplice per garantire la diffusione delle buone prassi nel contesto dell'assistenza giudiziaria.

Raccomandazione 11. Il Consiglio incoraggia gli Stati membri a definire, secondo modalità conformi alle loro tradizioni costituzionali, orientamenti destinati alle rispettive autorità giudiziarie per garantire la diffusione di prassi uniformi.

o) Ruolo dell'autorità centrale

Ai sensi dell'articolo 15, paragrafo 1, della convenzione del 1959, la trasmissione di domande è effettuata di norma tra ministeri della Giustizia. Nella maggior parte degli Stati membri il ministero della Giustizia è diventato un punto centrale, che garantisce la corretta distribuzione ed esecuzione delle domande ricevute. Le valutazioni hanno evidenziato che questi punti centrali assicurano livelli differenti di controllo: in alcuni Stati membri assicurano unicamente la corretta trasmissione e ricezione delle rogatorie, mentre in altri sono maggiormente coinvolti nell'esecuzione.

Tenuto conto degli sviluppi introdotti in materia di assistenza giudiziaria dai nuovi strumenti internazionali, come la convenzione di Schengen del 1990 e la convenzione del 2000, le valutazioni hanno confermato che per la maggior parte degli Stati membri è necessario rivedere il concetto di unità centrale come è venuto sviluppandosi al loro interno e cercare di chiarire il ruolo che essa dovrebbe svolgere, in particolare rispetto agli altri Stati membri dell'Unione europea. In alcuni Stati membri la maggior parte delle richieste già non passa attraverso l'autorità centrale e questa tendenza è destinata a mantenersi e ad accentuarsi negli anni a venire, soprattutto se si tiene conto del fatto che le valutazioni sembrano indicare che circa il 75-95 % di tutte le richieste di assistenza giudiziaria riguarda gli Stati membri dell'Unione europea. A fronte di questa tendenza alla decentralizzazione occorre considerare che la riduzione della capacità dell'autorità centrale potrebbe influire sull'efficacia dell'assistenza giudiziaria con i paesi terzi. Le autorità centrali potrebbero svolgere un ruolo importante anche nell'aiutare i paesi candidati nel processo di sviluppo della cooperazione giudiziaria in materia penale, nonché nei contatti con i paesi terzi con cui l'Unione europea intende sviluppare legami di cooperazione più stretti. Attraverso la promozione di una politica attiva di contatti diretti tra le autorità giudiziarie degli Stati membri, a livello delle autorità centrali si libereranno risorse da destinare alla pianificazione e formazione, ai casi di assistenza giudiziaria più difficili, al coordinamento centrale e ai negoziati internazionali.

Raccomandazione 12. Il Consiglio invita il competente gruppo a discutere il ruolo dell'autorità centrale, a valutare come questa, malgrado l'attuale tendenza alla decentralizzazione, possa conservare un ruolo effettivo e ad esaminare se esistano funzioni, quali l'orientamento complessivo e il controllo, che le autorità centrali, grazie alla loro posizione, possono svolgere in modo ottimale negli scenari che si stanno configurando.

p) Rete giudiziaria europea

Le valutazioni hanno confermato che la Rete giudiziaria europea sta svolgendo un ruolo sempre più importante nell'accelerare l'esecuzione delle rogatorie e nell'assicurare una migliore cooperazione tra gli investigatori sia a livello giudiziario che a livello di polizia. Essa è considerata dagli addetti ai lavori una delle più importanti realizzazioni dell'Unione al fine di una migliore cooperazione giudiziaria e una più efficace lotta alle forme gravi di criminalità. Ha anche comportato un netto miglioramento della comprensione reciproca dei vari ordinamenti.

Tuttavia, nelle valutazioni è stato constatato che sono ancora necessari sforzi rilevanti a livello nazionale e a livello di Unione europea e che occorre approfondire la conoscenza della Rete tra gli addetti ai lavori.

Raccomandazione 13. Il Consiglio invita gli Stati membri e la Rete giudiziaria europea a diffondere la conoscenza della Rete presso le autorità giudiziarie degli Stati membri e a sensibilizzarle ai vantaggi di un uso più ampio dei suoi punti di contatto, soprattutto nei casi urgenti.

Raccomandazione 14. Il Consiglio invita gli Stati membri a fornire ai punti di contatto della Rete giudiziaria europea tutte le risorse e la formazione necessarie e insiste sulla rapida attuazione della decisione del Consiglio(4), di dotare i punti di contatto di un sistema Intranet nonché di posta elettronica crittografata.

q) Trasmissione diretta

Ai sensi dell'articolo 53 della convenzione di Schengen del 1990, la trasmissione delle richieste di assistenza giudiziaria in materia penale può avvenire direttamente tra autorità giudiziarie. Nella convenzione del 2000 la comunicazione diretta è resa obbligatoria, con alcune eccezioni. Le valutazioni hanno evidenziato che nella maggior parte degli Stati membri la trasmissione diretta delle rogatorie, anche se possibile, non è utilizzata sufficientemente. I motivi sono vari, ma generalmente gli addetti ai lavori a livello operativo non sembrano avere familiarità con questi nuovi canali. Le valutazioni hanno mostrato che in vari Stati membri gli addetti ai lavori ritengono che le rogatorie che passano attraverso i ministeri o altri canali creino notevoli ritardi e che la trasmissione diretta delle rogatorie migliori sensibilmente la cooperazione concreta.

Raccomandazione 15. Nel ribadire la necessità di una rapida ratificazione della convenzione del 2000, il Consiglio invita gli Stati membri a promuovere e a sostenere la comunicazione diretta tra autorità giudiziarie ai fini delle richieste di assistenza giudiziaria conformemente alle disposizioni della convenzione. A tale riguardo, la realizzazione dell'atlante giudiziario europeo svolgerà un ruolo essenziale.

r) Archiviazione dei dati

In tutte le valutazioni gli esperti hanno rilevato lacune negli Stati membri per quanto riguarda l'archiviazione dei dati e il controllo delle rogative attive e passive. La maggior parte degli Stati membri non è stata in grado di fornire un quadro chiaro della situazione effettiva per quanto concerne il numero di casi pendenti o chiusi, le rogatorie attive e passive, il tempo necessario per l'esecuzione delle rogatorie, ecc. Le valutazioni hanno mostrato che i solleciti automatici e le notificazioni di esecuzione parziale o completa alle autorità richiedenti non sono sempre garantiti nell'ambito del trattamento delle richieste di assistenza giudiziaria.

L'archiviazione e il controllo dei dati non costituiscono un obiettivo fine a se stesso, ma vanno considerati un utile strumento affinché uno Stato membro possa acquisire una conoscenza completa del sistema che pratica e delle richieste che vi confluiscono. Non si tratta solo di sapere quanti casi entrano ed escono dal paese. Una conoscenza più precisa dei dati permette agli Stati membri di determinare se tutte le parti del sistema sono in grado di assolvere ai compiti che incombono loro e di garantire un'efficace coordinamento delle risorse.

Raccomandazione 16. Il Consiglio invita gli Stati membri a installare e utilizzare un sistema computerizzato per l'archiviazione dei dati, per disporre di un quadro più chiaro della situazione reale in materia di assistenza giudiziaria e consentire un migliore controllo e seguito di ogni caso.

s) Risorse

Dalle valutazioni è emerso che esiste un problema generale per quanto concerne le risorse e gli strumenti, tanto presso le amministrazioni centrali quanto presso le autorità giudiziarie. Fino a poco tempo fa il volume dell'assistenza giudiziaria era limitato. Tuttavia il costante incremento, direttamente legato all'accresciuta mobilità e all'estensione dell'ambito economico, ha indotto una crescente inadeguatezza di strumenti e risorse di altri tempi rispetto alle esigenze odierne. Gli esperti sono concordi nel concludere ad un incremento del volume.

Degli Stati membri sottoposti a valutazione, taluni sono stati costretti a reagire energicamente per riassorbire un ritardo che, nel tempo, ha assunto carattere strutturale. Tali sforzi sono certo encomiabili, tuttavia gli esperti guardano al futuro e si chiedono se non vi sia l'esigenza non soltanto di recuperare il tempo perduto, ma anche di intraprendere iniziative al fine di assicurare che i mezzi corrispondano realmente all'obiettivo. La questione non può più essere considerata in termini puramente reattivi: è diventato essenziale concepire e formulare politiche anticipative in materia di assistenza giudiziaria, che prevedano in particolare l'assegnazione dei mezzi e delle risorse vitali ai fini di una gestione fluida ed efficace di tali materie. Un siffatto approccio è tanto più essenziale in quanto i reati gravi sono in costante aumento, e si può ritenere improbabile che la situazione migliori. A titolo di esempio, gli autori delle valutazioni hanno rilevato la carenza di computer, l'utilizzazione di software obsoleti che rendono impossibili elevate prestazioni, la rarità di telefoni mobili e di computer portabili tra i funzionari che si occupano di queste materie, ecc. Infine, i locali stessi si sono talvolta rivelati in cattive condizioni e quasi sempre inadatti.

Gli autori delle valutazioni hanno inoltre esaminato le trasferte all'estero effettuate dai magistrati e funzionari di polizia per controllare e seguire l'esecuzione delle domande. La conclusione generale è stata che vi è un'assoluta mancanza di flessibilità e che le risorse per le missioni all'estero sono limitate a causa di forti sospetti di "turismo amministrativo". La mancanza di flessibilità è principalmente da attribuirsi al fatto che la decisione finale di autorizzare una missione deve spesso risalire tutta la gerarchia, talvolta addirittura fino al livello del ministro in persona. Il tipo di indagini internazionali ai quali è verosimile che siano confrontate ai giorni nostri le autorità di polizia e giudiziarie (traffico transfrontaliero di droga, immigrazione clandestina, ecc.) richiede una reazione rapida incompatibile con pesanti e complesse procedure burocratiche. Le restrizioni in materia di risorse dimostrano che i metodi utilizzati appartengono ad altri tempi. Occorre adesso riconoscere l'esigenza di dare alle autorità i mezzi per svolgere le loro attività.

Le relazioni dei funzionari attivi in questo settore ottenute nel corso delle valutazioni concordavano su un punto: le visite nello Stato richiesto contribuiscono ad accelerare e a misurare l'esecuzione delle domande, in particolare quando si tratta di effettuare perquisizioni o interrogare testimoni. Pur priva del diritto di intervenire nel territorio visitato, l'autorità può far porre delle domande sulla base della sua conoscenza del fascicolo; essendo sul posto, può reagire; fa rientro nel proprio paese con copia delle prove o delle dichiarazioni, i cui originali percorreranno poi l'iter ufficiale, inevitabilmente più lento.

Raccomandazione 17. Il Consiglio invita gli Stati membri a formulare una politica autenticamente anticipativa in materia di assistenza giudiziaria, la quale potrebbe comprendere una politica volta a facilitare, nel quadro dell'assistenza giudiziaria, visite all'estero di autorità di polizia e giudiziarie e a dotare di conseguenza i servizi amministrativi e le autorità giudiziarie responsabili di tali materie dei locali, dei mezzi e delle risorse di cui abbisognano.

t) Formazione

Tutte le valutazioni hanno posto in evidenza una forte esigenza di formazione iniziale e continua mirata, in base al fatto che la materia oggetto dell'assistenza giudiziaria si evolve nel tempo. I tre principali requisiti in materia di formazione vertono sulle conoscenze linguistiche, sugli strumenti nazionali e internazionali applicabili e sugli ordinamenti giudiziari degli altri Stati membri.

La comunicazione diretta tra autorità giudiziarie implica spesso un'adeguata padronanza di una o più lingue oltre alla propria; diversamente, questa disposizione della convenzione di Schengen del 1990 nonché della convenzione del 2000 resta puramente teorica. L'incapacità di esprimersi in una lingua diversa dalla propria costituisce un grave ostacolo ad un'assistenza giudiziaria flessibile e celere.

Le valutazioni hanno dimostrato che all'atto dell'esecuzione o della richiesta di assistenza giudiziaria possono essere applicabili diverse convenzioni ed altri strumenti normativi internazionali, nonché tutta una serie di strumenti nazionali. È pertanto essenziale che gli Stati membri accelerino e pongano maggiormente l'accento sulla formazione di base e specializzata per i magistrati, al fine di porre gli stessi in condizione di fornire l'assistenza giudiziaria in conformità degli strumenti internazionali e nazionali vigenti. Diversamente, gli strumenti internazionali negoziati e le nuove disposizioni di legge adottate dagli Stati membri resteranno in gran parte lettera morta.

La formazione essenziale dovrebbe supplire al ruolo che i punti di contatto della Rete giudiziaria europea devono svolgere a tale riguardo fornendo alle autorità giudiziarie che ne fanno richiesta informazioni sugli strumenti più appropriati ai fini dell'ottenimento delle misure domandate allo Stato richiesto.

Una conoscenza degli ordinamenti giuridici e istituzionali degli altri Stati membri è apparsa anch'essa necessaria per comprendere i requisiti dei vari sistemi. Ne deriverebbero due vantaggi: si potrebbero evitare le richieste superflue destinate al fallimento e si potrebbero aggirare gli ostacoli attraverso una presentazione adeguata e mirata delle richieste.

Raccomandazione 18. Il Consiglio invita gli Stati membri:

- a promuovere e sviluppare, all'assunzione e nel corso delle carriere, la formazione iniziale e continua con l'obiettivo minimo di acquisire e mantenere e successivamente migliorare la conoscenza attiva di almeno una lingua straniera. Tale requisito potrebbe applicarsi alle autorità di polizia, giudiziarie e amministrative che operano nel settore dell'assistenza giudiziaria,

- ad accelerare, ampliare e aggiornare la formazione iniziale e continua dei procuratori e giudici al fine di assicurare che le autorità giudiziarie dispongano delle conoscenze minime necessarie alla pratica attiva e passiva dell'assistenza. Dovrebbe essere incoraggiata una formazione specialistica per i procuratori e i giudici maggiormente impegnati in tali questioni,

- ad incoraggiare e promuovere la formazione iniziale e continua al fine di impartire e migliorare la conoscenza degli ordinamenti giuridici, giudiziari e istituzionali degli altri Stati membri. Le iniziative adottate da taluni Stati membri in questo settore nonché nell'ambito delle conferenze "Eurogiustizia" dovrebbero essere sostenute e l'iniziativa francese concernente una rete europea di formazione giudiziaria dovrebbe, una volta adottata, contribuire a portare avanti questo processo.

u) Specializzazione

In una serie di Stati membri oggetto di visite e di valutazioni, l'attenzione degli esperti è stata attirata dall'esistenza di istituzioni specificamente intese a migliorare l'assistenza reciproca, il coordinamento dell'azione giudiziaria avviata dalle diverse procure responsabili di un caso specifico e, laddove opportuno, il coordinamento con le autorità giudiziarie straniere: ad esempio, magistrato nazionale, procura nazionale, magistrato di collegamento, direzione nazionale antimafia, laddove la Rete giudiziaria europea svolge un ruolo analogo in taluni Stati membri. Tutte queste istituzioni e prevedibilmente, una volta istituita, l'Unità Eurojust, costituiscono de facto, per un limitato numero di magistrati, una specializzazione in materie oggetto di cooperazione internazionale. Una siffatta specializzazione presenta numerosi vantaggi in termine di efficienza e di limitazione della formazione a una cerchia selezionata di funzionari.

Raccomandazione 19. Il Consiglio invita gli Stati membri ad esaminare la possibilità di specializzare personale giudiziario e amministrativo nella gestione dell'assistenza giudiziaria in materia penale. In tale contesto si dovrebbe esaminare la possibilità di un programma specifico di finanziamento dell'Unione ai sensi del titolo VI al fine di soddisfare tali esigenze. Un programma siffatto potrebbe ad esempio riguardare la formazione nell'assistenza giudiziaria.

IV. RELAZIONI

Le informazioni pratiche contenute nelle quindici relazioni elaborate dagli esperti costituiscono una raccolta incomparabile di dati sugli ordinamenti istituzionali, giudiziari e giuridici degli Stati membri. Sarebbe un peccato se l'Unione e gli Stati membri non potessero beneficiare di questo corpus di informazioni teoriche e pratiche, che potrebbe essere messo a disposizione di autorità centrali, organi giurisdizionali, procure e polizia degli Stati membri, della Rete giudiziaria europea, di Eurojust (unità provvisoria e, in seguito, definitiva), dell'Ufficio europeo di polizia (Europol), dall'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), all'Organizzazione internazionale della polizia criminale (Interpol), al fine di agevolarli nello svolgimento delle loro mansioni quotidiane in tema di assistenza giudiziaria in materia penale, di cooperazione e di coordinamento.

Raccomandazione 20. Il Consiglio invita il Segretariato generale del Consiglio dell'Unione europea e la Rete giudiziaria europea a rendere disponibili le informazioni contenute nelle relazioni di valutazione in formato elettronico (ad esempio su CD-rom oppure sul sito web della Rete giudiziaria europea).

V. SEGUITO DA DARE ALLE VALUTAZIONI

In ciascuna delle quindici relazioni gli esperti hanno rivolto agli Stati membri precise raccomandazioni invitandoli a correggere, modificare o emendare taluni particolari aspetti dei rispettivi sistemi di assistenza giudiziaria.

Il valore del sistema di valutazione paritetica è in larga misura insito nel processo stesso e nell'incentivo che esso fornisce affinché le osservazioni siano prese in considerazione. Tenendo ciò presente, il seguito da dare alle valutazioni dovrebbe configurarsi come la richiesta alle autorità dello Stato membro interessato di descrivere le misure adottate in seguito alla valutazione al fine di rimediare ai problemi evidenziati dagli esperti oppure le ragioni del mancato intervento.

Con il procedere delle valutazioni, gli esperti sono stati indotti a osservare che gli Stati membri stavano prendendo iniziative per modificare il loro sistema di assistenza giudiziaria, modificare la legislazione o elaborarne una più particolareggiata, riassorbire i ritardi strutturali, ecc. Notevoli sforzi sono talvolta stati dispiegati per recuperare il tempo perduto. Sarebbe utile mantenere questo slancio; il seguito da dare alle valutazioni potrebbe servire a tale scopo.

Raccomandazione 21. Il Consiglio invita la presidenza a preparare una lettera sulla base delle conclusioni della relazione di valutazione di ciascuno Stato membro e a trasmetterla agli Stati membri secondo un calendario che rifletta l'ordine originario delle valutazioni; ciascuno Stato sarebbe quindi tenuto a descrivere le misure istituzionali, legislative, pratiche, amministrative e logistiche da esso adottate o previste in risposta alle raccomandazioni rivoltegli. I risultati potrebbero quindi essere trasmessi al Consiglio sotto forma di relazione della presidenza.

VI. ESTENSIONE DELLE VALUTAZIONI AI PAESI CANDIDATI

L'azione comune del 5 dicembre 1997, che è servita da base giuridica per le valutazioni, è ormai parte dell'acquis dell'Unione. Gli Stati candidati all'adesione non ne hanno tuttavia ancora beneficiato.

Considerata la mole e la rilevanza delle informazioni, tanto giuridiche quanto pratiche, raccolte in materia di assistenza giudiziaria internazionale nel corso del primo ciclo di valutazione e alla luce delle disposizioni del patto di preadesione quale approvato dal Consiglio il 28 maggio 1998(5), parrebbe utile estendere ora tale procedura ai paesi candidati. Non sarà difficile prendere adesso quest'iniziativa, grazie all'esperienza maturata. Occorre inoltre sottolineare che nella riunione del 24 maggio 2000 il gruppo pluridisciplinare, riunito come gruppo di esperti del patto di preadesione, ha menzionato la possibilità di un'estensione in tal senso dell'azione comune del 5 dicembre 1997. Una decisione ufficiale non è stata tuttavia ancora adottata. In ogni modo sarà essenziale, in primo luogo, stimare i costi dell'estensione di questa procedura che graverebbero necessariamente sulle risorse del Segretariato generale del Consiglio, con il sostegno di esperti nazionali.

Raccomandazione 22. Il Consiglio invita il gruppo competente ad estendere agli Stati candidati all'adesione il meccanismo per la valutazione dell'assistenza giudiziaria internazionale.

VII. MECCANISMO DI VALUTAZIONE

L'articolo 10 dell'azione comune del 5 dicembre 1997, che costituisce la base per le valutazioni, invita il Consiglio ad esaminare le modalità e il campo di applicazione del meccanismo e ad adeguare, se del caso, l'azione comune.

Nel corso del primo ciclo di valutazione il meccanismo in funzione ha dato piena soddisfazione. Le sue disposizioni non hanno creato particolari difficoltà e la procedura si è svolta senza intoppi. Vi sono state discussioni in sede di gruppo pluridisciplinare al momento della prima relazione intermedia, al fine di risolvere le ambiguità interpretative per quanto concerne un ristretto numero di questioni di dettaglio. La procedura è ora ben sperimentata e il secondo ciclo sui servizi preposti all'applicazione della legge e sulla lotta antidroga, attualmente in corso, si sta rivelando soddisfacente. Il gruppo pluridisciplinare ha inoltre già deciso di dedicare il terzo ciclo di valutazione all'estradizione, iniziando i lavori anteriormente al 1o luglio 2001(6).

Si può inoltre osservare che, sebbene la classificazione "riservatissimo" della procedura abbia rallentato la traduzione, ciò non ha costituito un ostacolo insormontabile ed è stato un fattore importante per ispirare fiducia agli Stati membri; dopo averne discusso, hanno tutti convenuto di sopprimere il requisito della riservatezza. Più che una procedura "riservatissima", per il secondo ciclo di valutazioni è utilizzata una procedura "riservata". Ciò semplifica il trattamento amministrativo delle valutazioni, senza far venir meno la fiducia che il meccanismo di valutazione ispira.

VIII. CONCLUSIONI

In conclusione, benché la procedura di valutazione rappresenti certamente un onere e richieda molte risorse, il che rappresenta talvolta una difficoltà per gli Stati membri, il suo aspetto critico è di grande utilità, dato che si tratta di una valutazione paritetica e addirittura, in qualche misura, insostituibile. Il primo ciclo ha dimostrato che lo strumento funziona bene.

Sulla base di una relazione della presidenza entro la fine del 2003, il Consiglio dovrebbe prendere atto dei progressi compiuti a seguito dell'attuazione delle raccomandazioni formulate nella presente relazione.

(1) Approvata dal Consiglio il 28 maggio 2001.

(2) Articolo 8, paragrafo 5: "Al termine di un ciclo completo di valutazione il Consiglio adotta le misure adeguate."

Articolo 10: "Entro la fine del primo ciclo di valutazione di tutti gli Stati membri, il Consiglio esamina le modalità e il campo di applicazione del meccanismo e adegua, se del caso, la presente azione comune."

(3) GU C 124 del 3.5.2000, pag. 1.

(4) In data 11 gennaio 2001 è stata presa la decisione di attuare il progetto pilota relativo alla rete privata virtuale che sarà presumibilmente resa operativa nell'agosto 2001.

(5) Patto di preadesione sulla criminalità organizzata tra gli Stati membri dell'Unione europea e i paesi candidati dell'Europa centrale e orientale e Cipro (GU C 220 del 15.7.1998, pag. 1).

(6) Raccomandazione 28 nel documento "Prevenzione e controllo della criminalità organizzata: Strategia dell'Unione europea per l'inizio del nuovo millennio" (GU C 124 del 3.5.2000, pag. 1).