RELAZIONE SPECIALE N. 17/98 sul sostegno alle fonti energetiche rinnovabili nelle azioni a compartecipazione finanziaria del programma JOULE-THERMIE e nelle azioni pilota del programma ALTENER, corredata delle risposte della Commissione (Presentata in virtù dell'articolo 188 C, paragrafo 4, secondo comma del 3trattato CE) (98/C 356/03)

1. AMBITO DEL CONTROLLO

1.1. Nell'ambito del programma JOULE-Thermie (1 039 Mio ECU) le azioni a compartecipazione finanziaria (1) per le fonti energetiche rinnovabili rappresentano circa il 35 % del bilancio stanziato per il programma. I progetti pilota Altener (28,8 Mio ECU) ammontano a circa il 66 % del bilancio stanziato per il programma (44 Mio ECU) e interessano azioni simili a quelle del programma JOULE-Thermie.

1.2. L'ambito del controllo della Corte era di determinare se gli obiettivi, secondo quanto previsto dalle rispettive decisioni del Consiglio, fossero stati soddisfatti in modo efficiente ed efficace. Questo comportava un esame del programma, delle strutture e delle procedure di gestione progettuale della Direzione generale Affari scientifici, ricerca e sviluppo (DG XII) e della Direzione generale Energia (DG XVII) della Commissione. Per esaminare l'attuazione del programma JOULE-Thermie, sono stati scelti per un controllo diciannove contraenti di sei Stati membri (Belgio, Francia, Germania, Spagna, Svezia e Regno Unito), impegnati in trenta progetti, su un totale di circa trecento. La selezione si è incentrata su progetti di energia solare e biomassa, sebbene siano stati inclusi anche i progetti di altri settori. La scelta delle organizzazioni e dei progetti sottoposti a controllo si è basata soprattutto sull'entità dei contributi comunitari, ma intendeva anche includere diversi tipi di beneficiari (università, centri di ricerca e società private, PMI incluse). Il controllo del programma Altener si è basato sull'esame delle pratiche a disposizione presso la DG XVII.

2. SINTESI DELLE PRINCIPALI OSSERVAZIONI

2.1. Nonostante la decisione del Consiglio di fondere il programma di ricerca e sviluppo tecnologico JOULE con il programma di dimostrazione Thermie, né la selezione dei progetti né le procedure di gestione progettuale nelle due Direzioni generali addette alla gestione sono state armonizzate. L'obiettivo fondamentale della fusione - colmare il divario tra attività di ricerca e attività dimostrativa - non è stato raggiunto (vedi paragrafi 3.4, 3.16, 3.24 e 3.29).

2.2. Il processo di selezione dei progetti di Thermie è carente in termini di chiarezza, ma sono stati osservati progressi nella parte JOULE del programma, a partire dal primo invito a presentare proposte (vedi paragrafi 3.15 e 3.16).

2.3. Molti dei progetti dimostrativi Thermie hanno dimostrato di avere una scarsa capacità innovativa; la loro portata a livello europeo era limitata e il loro finanziamento non rispondeva al requisito di un'equilibrata partecipazione dei partner (vedi paragrafi 3.22, 3.23 e 3.24).

2.4. La gestione scientifica e finanziaria e il monitoraggio dei progetti hanno rivelato carenze in entrambi i settori, anche se il frequente ricorso di Thermie all'assistenza esterna garantisce un controllo più rigoroso di quello effettuato per JOULE (vedi paragrafi 3.26, 3.27, 3.28 e 3.29).

2.5. Potrebbero sorgere delle incompatibilità nei settori della selezione, gestione e supervisione dei progetti sia in JOULE che in Thermie (vedi paragrafi 3.17, 3.18, 3.30 e 3.31).

2.6. La Commissione non raccoglie né valuta informazioni sui costi della gestione del programma, né sui costi della selezione e della gestione dei progetti. In seno alla DG XII, oltre il 50 % dei posti è finanziato tramite stanziamenti di bilancio previsti per il programma JOULE-Thermie(vedi paragrafi 3.21, 3.41, 3.42 3.43).

2.7. Un gran numero di progetti Thermie, soprattutto nel settore della biomassa, hanno accumulato forti ritardi o vengono addirittura abbandonati (vedi paragrafi 3.56 3.58).

2.8. Sono stati riscontrati molti problemi per la rivendicazione dei costi da parte dei contraenti e per il controllo carente da parte dei servizi della Commissione (vedi paragrafi 3.32, 3.48 3.55).

2.9. Il processo decisionale per il finanziamento del programma Altener si è dimostrato inadeguato (vedi paragrafi 4.11 4.12).

2.10. Parte del processo di selezione del programma Altener è stata affidata agli Stati membri senza coordinamento, guida o monitoraggio da parte della Commissione. Ciò significa che il processo non è trasparente e che non viene garantita un'equa selezione (vedi paragrafi 4.8 4.10).

2.11. Il gran numero di reti e punti di informazioni paralleli, che diffondono informazioni sui programmi sottoposti a controllo, influisce negativamente sull'efficienza e sull'efficacia della politica di informazione (vedi paragrafi 5.1 5.2).

2.12. La mancanza di un inventario complessivo di tutti i progetti di fonti energetiche rinnovabili che godono del sostegno comunitario, soprattutto nell'ambito dei fondi strutturali, rappresenta un ostacolo ad un efficace coordinamento tra programmi e servizi (vedi paragrafi 6.2 6.4).

3. IL PROGRAMMA JOULE-THERMIE

Quadro giuridico e organizzativo

3.1. Prima del 1994 il sostegno offerto da JOULE-Thermie si articolava in due programmi distinti. Il programma JOULE, uno dei programmi specifici del terzo programma quadro di ricerca e sviluppo tecnologico (RST) ha sostenuto le azioni di ricerca (DG XII), mentre le attività dimostrative sono state finanziate dal programma Thermie, come parte della politica energetica (DG XVII).

3.2. Ai sensi dell'articolo 130f, paragrafo 3 del Trattato di Maastricht, i progetti dimostrativi sono entrati a far parte del titolo XV relativo alla ricerca e allo sviluppo tecnologico. Di conseguenza, i progetti dimostrativi sono stati logicamente incorporati nel programma quadro di RST. Ciò significa che, fin dall'avvio del quarto programma quadro, la parte dimostrativa di Thermie è stata fusa con JOULE in JOULE-Thermie.

3.3. JOULE-Thermie (1994 1998) è regolato dalla decisione concernente il quarto programma quadro (2) e dalla decisione relativa al programma specifico di ricerca e sviluppo tecnologico, che comprende la dimostrazione, nel settore dell'energia non-nucleare (3).

3.4. Sebbene JOULE-Thermie sia divenuto un unico programma per quanto riguarda il regolamento, nell'organigramma della Commissione le due parti originali (JOULE e Thermie) rientrano ancora nella gestione di due Direzioni generali, la XII e la XVII, soggette all'autorità di due commissari. Nella DG XII il programma viene gestito dalla Direzione F-Energia, mentre un'unità distinta è responsabile del settore dell'energia rinnovabile. Nella DG XVII il programma viene gestito dalla Direzione D-Tecnologia energetica, mentre l'unità D3 si occupa dei progetti correlati all'energia rinnovabile.

Descrizione e obiettivi del programma

3.5. Le azioni a compartecipazione finanziaria che beneficiano del sostegno in questione sono solitamente progetti realizzati da un consorzio di contraenti di diversi Stati membri, allo scopo di effettuare ricerche o costruire un impianto dimostrativo in uno dei seguenti settori:

a) integrazione delle energie rinnovabili (soltanto ricerca),

b) energia solare fotovoltaica,

c) energie rinnovabili nell'edilizia,

d) energia eolica,

e) energia da biomasse e dai rifiuti,

f) centrali idroelettriche (soltanto dimostrazione),

g) energia geotermica,

h) accumulo di energia ed altre opzioni (per esempio pile a combustibile, energia termica solare).

3.6. In generale, il programma JOULE-Thermie mira a favorire la sicurezza energetica, lo sviluppo sostenibile, le tecnologie energetiche efficienti e pulite, la competitività industriale e la coesione sociale. Per il settore delle fonti energetiche rinnovabili (FER) l'obiettivo principale è di accrescere la competitività dei costi e l'affidabilità dei progetti, come pure la fiducia degli operatori del settore, al fine di portare le FER ad un livello significativo nel sistema di approvvigionamento energetico. Un altro obiettivo è il miglioramento dell'integrazione delle FER nell'economia e nella vita quotidiana della società.

3.7. Questi obiettivi sono validi per l'intero programma, tuttavia la decisione del Consiglio fissa obiettivi distinti per le varie componenti del programma sopracitato. Nel caso di JOULE si dà particolare importanza alle tecnologie più avanzate che, eccezion fatta per alcuni casi, sono ancora lontane dal mercato. L'obiettivo dei progetti dimostrativi Thermie è di dimostrare la fattibilità tecnica di una nuova tecnologia e eventualmente evidenziarne gli eventuali vantaggi economici.

3.8. Questi obiettivi vengono integrati e tradotti in compiti nel programma di lavoro della Commissione per JOULE-Thermie; tale programma di lavoro fa parte della documentazione di base fornita a tutte le parti interessate a presentare una proposta di progetto.

3.9. Gli obiettivi per particolari settori e fonti energetiche sono ragionevolmente precisi e specifici. Tuttavia gli obiettivi più strategici, come una più forte competitività delle industrie europee o una maggiore coesione economica e sociale, sono così vaghi che non possono fungere da valido parametro per valutare l'effettivo risultato del programma.

Esecuzione del bilancio

3.10. Nella tabella 1 si può osservare che, sebbene nel 1995 gli stanziamenti d'impegno siano stati utilizzati completamente nel primo anno del programma, i flussi di pagamento sono stati assai lenti. Questa è una conseguenza della durata della procedura di selezione del progetto e di negoziazione dei contratti. Il primo invito a presentare proposte è stato pubblicato il 15.12.1994, indicando come scadenza per l'accettazione delle proposte il 24.3.1995. I primi contratti sono stati firmati soltanto nel dicembre 1995, e quindi la maggior parte degli anticipi sono stati pagati soltanto nel corso dell'esercizio finanziario 1996.

3.11. La decisione del Consiglio che regola il programma JOULE-Thermie ha fornito una ripartizione indicativa del bilancio stanziato rispettivamente per JOULE e per Thermie e, per ogni parte, la distribuzione tra i principali settori interessati dagli stanziamenti. Una quota del bilancio è stata inoltre assegnata a misure accompagnatorie e a spese amministrative. Nella tabella 2 si può osservare che gli impegni effettivi fino al 31.12.1997 hanno rispettato la distribuzione indicata dal Consiglio (4).

3.12. Lo stanziamento indicativo di bilancio a favore dei diversi settori (fonti energetiche rinnovabili, combustibili fossili e uso razionale dell'energia) non è stato effettuato immediatamente a causa della carenza di progetti FER accettabili nel primo invito generale a presentare proposte, pubblicato nel 1995. Di conseguenza, con il forte sostegno del Parlamento europeo, alla fine del 1995 è stato emesso un ulteriore invito a presentare proposte, aperto soltanto ai progetti FER. La tabella 2 mostra che, in seguito a questo secondo invito, al 31.12.1997 la percentuale stanziata a favore delle FER si stava avvicinando all'obiettivo indicativo del Consiglio. Ciò non vale per le specifiche misure di sostegno alle piccole e medie imprese, che, con un ridottissimo 1,28 %, sono ben al di sotto del limite del 5 %.

3.13. La distribuzione dei fondi tra le diverse categorie in ambito JOULE e Thermie viene illustrata nelle tabelle 2, 3 e 4. Si è osservato che un contratto JOULE pari a 4,5 Mio ECU, selezionato per il controllo, era stato spostato nell'elenco dei progetti dal settore combustibili fossili al settore FER nel novembre 1996, 11 mesi dopo l'avvio del progetto. Il progetto interessava la combustione mista carbone-biomassa che nel programma di lavoro, nonché nella decisione del Consiglio, viene chiaramente riportata sotto la voce combustibili fossili [Programma di lavoro 1994 95, capitolo 4. Combustibili fossili: 4.1.1.A.2. Miscele di combustibili: combustione combinata di miscele di carbone e di carbone con biomassa, residui e/o rifiuti. Si dovrebbe mirare ad un'elevata efficienza di conversione della biomassa o dei rifiuti in elettricità (al di sopra del 40 %) per gli impianti su scala commerciale, a condizioni economicamente interessanti e con livelli ridotti di emissioni di CO2 e di altre sostanze gassose o solide, nonché con residui non nocivi o utili. Decisione 94/806/CE del Consiglio: Combustibili fossili: 3.1 R & S - Sviluppo di processi per la gassificazione (o combustione) combinata del carbone e della biomassa]. La riclassificazione di questo progetto è stata all'origine di una riduzione del 9 % degli impegni nel settore combustibili fossili di JOULE e di un loro aumento del 3 % nel settore FER di JOULE.

Gestione e controllo del programma

Selezione dei progetti

3.14. Per preparare una proposta di progetto si richiedono considerevoli investimenti da parte del candidato in termini di tempo e denaro. Le informazioni fornite ai potenziali candidati sulla compilazione della proposta sono migliorate dall'inizio del programma soprattutto in ambito JOULE, e i contraenti hanno indicato la necessità di una proposta esaustiva che garantisca un'equa valutazione. Tuttavia, la realizzazione di moduli standard elettronici per la compilazione delle proposte, come si è già verificato per altri programmi, potrebbe migliorare l'efficienza del processo.

3.15. Il processo di selezione in JOULE, descritto nei dettagli nell'allegato 2, rispetta gli standard del quarto programma quadro, poiché dipende sostanzialmente dal giudizio di esperti esterni. In occasione del primo invito a presentare proposte per JOULE, nel 1995, le classifiche originariamente proposte dalla relazione di consenso per 143 proposte su 563 nel settore FER sono state riesaminate con un punteggio inferiore dai responsabili del programma prima della loro presentazione al comitato JOULE. Sebbene le modifiche siano state giustificate con la necessità di armonizzare le classificazioni assegnate dai singoli esperti per i criteri individuali, con il punteggio di valutazione finale, il bisogno di tale armonizzazione dimostra che le istruzioni agli addetti alla valutazione e al personale della Commissione che presiedeva le discussioni collettive non erano sufficientemente chiare. Per evitare che si ripresentassero i problemi osservati per il primo invito, la Commissione ha chiarito le istruzioni scritte per gli addetti alla valutazione e per il proprio personale.

3.16. Sebbene Thermie faccia parte del quarto programma quadro esso non applica le stesse procedure standard. La sua procedura di selezione è stata meno formale, meno documentata e quindi meno chiara di quella di JOULE. Invece dei sei esperti esterni che valutano una proposta JOULE, le proposte Thermie vengono esaminate da due esperti esterni, uno o due responsabili scientifici della Commissione e, in teoria, da tutti i membri del comitato tecnico Thermie. I membri del comitato Thermie sono rappresentanti degli Stati membri. La loro partecipazione non si limita a un ruolo di supervisione, come nel comitato JOULE, ma implica un'effettiva partecipazione alla valutazione tecnica di progetti specifici. Come processo di selezione volto a valutare le proposte unicamente sulla base dei loro meriti scientifici, al di là di ogni influenza politica, il sistema JOULE sembra preferibile.

3.17. Nell'ambito dei due comitati JOULE e Thermie alcuni Stati membri sono stati rappresentati dal personale di istituti di ricerca pubblici o semipubblici che hanno partecipato al programma anche in veste di contraenti. Sebbene l'esperienza scientifica diretta di questi esperti sia indubbiamente preziosa nelle discussioni, la loro presenza all'interno dei comitati potrebbe conferire ai rispettivi istituti un indebito vantaggio, in termini di informazioni, rispetto ai concorrenti.

3.18. Un'altra incompatibilità potrebbe sorgere in un contratto in cui l'esperto esterno che ha valutato la proposta sia stato assegnato dalla Commissione a svolgere anche il monitoraggio scientifico del progetto in veste di direttore tecnico Thermie. Se un esperto giudica positivamente una proposta in una prima fase, diventa poi difficile per lui valutare criticamente l'esecuzione dello stesso progetto.

3.19. Dal ricevimento delle proposte alla decisione della Commissione di finanziare i progetti trascorrono in media 4 mesi. La fase di negoziazione tra la decisione e la firma effettiva dei contratti richiede altri 4 5 mesi, durante i quali vengono negoziati i termini e le condizioni (soprattutto di carattere finanziario) del contratto. Sebbene tutte le parti in causa considerino troppo lungo il periodo di negoziazione, in molti casi anche le discussioni nell'ambito dei consorzi progettuali o le tardive risposte dei singoli partner membri di consorzi ai quesiti della Commissione sono state fonte di ritardo. Una considerevole riduzione del periodo di negoziazione sarebbe possibile rivedendo le procedure, e soprattutto rendendo più chiaro e semplificando il contratto standard.

3.20. Uno dei progetti di energia solare termica JOULE sottoposti a controllo costituiva la prima fase di un progetto assai più ampio; le fasi successive di questo progetto saranno sottoposte a valutazione nei successivi inviti a presentare proposte, in cui rischiano di non essere selezionate. Poiché il progetto può produrre risultati significativi soltanto se tutte le sue fasi vengono realizzate, la Commissione rischia di sprecare denaro. Tra le informazioni presentate al comitato JOULE, l'elenco delle priorità non fa alcun riferimento al fatto che il progetto dotato di 2 Mio ECU riguarda soltanto i primi due anni di un progetto che ne comporta sei. Pur menzionando tale fatto, il riassunto della proposta non specifica né quale parte tecnica sia coperta dalla prima fase, né quale sarà il costo totale dell'intero progetto. Il comitato JOULE deve ricevere informazioni più dettagliate sulle proposte relative a parti di progetti. Anche un progetto di energia solare termica nell'ambito di Thermie è stato altresì diviso in fasi, ma il comitato Thermie era stato adeguatamente informato.

3.21. Il costo medio degli esperti per la valutazione di una proposta JOULE è stato pari a 655 ECU circa, che equivale per ogni contratto a quasi 2 600 ECU, il 3,2 % del contributo medio al progetto. Il costo medio degli esperti per ogni proposta Thermie è stato più elevato di quello di JOULE, sebbene una proposta Thermie venga riveduta soltanto da due esperti esterni, invece del massimo di sei a cui si ricorre per JOULE. La Commissione non ha monitorato né valutato i costi della procedura. Le informazioni dettagliate sui relativi costi interni per il personale e le infrastrutture non erano disponibili. Questa mancanza di informazioni e di consapevolezza dei costi non era limitata alla procedura di selezione, ma si riscontrava nell'intera gestione del programma, in assenza di qualsiasi tentativo di individuare la prassi migliore.

3.22. Il controllo di 13 progetti Thermie ha mostrato che l'applicazione o l'interpretazione di vari criteri di selezione sollevava questioni fondamentali. Sei progetti su tredici, sia nel settore dell'energia solare-fotovoltaica che in quello della biomassa, mostravano elementi innovativi piuttosto limitati. Mentre l'opuscolo informativo 1994 95 su Thermie definisce i costi sovvenzionabili come costi relativi alla parte innovativa del progetto, la Commissione ha dotato di fondi anche le parti non innovative. Questo ha portato a concludere che tali progetti erano più simili a progetti di investimento o promozione FER che a veri progetti dimostrativi, secondo quanto previsto dalla decisione del Consiglio e dal programma di lavoro Thermie. In due progetti su tredici l'unico partner del progetto proveniente da uno Stato membro diverso da quello di tutti gli altri partner del consorzio era una società affiliata che aveva un ruolo trascurabile nel progetto. In altri sei progetti, l'unico partner «straniero» era semplicemente un normale fornitore di pezzi standard che non partecipava alla parte innovativa del progetto, se pure una qualsiasi innovazione esisteva. La mancanza di una reale e nuova cooperazione internazionale dimostra che questi progetti mancano di valore aggiunto europeo. Ciò significa che i progetti avrebbero dovuto essere sostenuti a livello nazionale.

3.23. I criteri di ammissibilità riportati nell'opuscolo informativo Thermie del 1996 indicano nella sezione «collaborazione transnazionale» che «la collaborazione non dev'essere soltanto simbolica e la proposta deve dimostrare l'esistenza di una partecipazione equilibrata tra i partner del progetto». A livello finanziario questa norma non viene applicata. Mentre nei progetti JOULE tutti i partner dei progetti industriali contribuiscono per il 50 % ai propri costi, in Thermie la situazione è diversa. In tutti i progetti la struttura di finanziamento era tale che il futuro proprietario/utente dell'impianto ha pagato l'intera differenza tra i costi totali del progetto (compresi i costi di tutti i partner del progetto) e il contributo della Commissione. Quindi i costi dei partner che hanno realizzato gli impianti sono stati interamente rimborsati ed essi non hanno contribuito finanziariamente al progetto. In due progetti è stato osservato che un partner aveva addirittura praticato prezzi commerciali per l'adempimento dei propri compiti invece di prezzi di costo.

3.24. Le osservazioni di cui sopra rivelano che 6 dei 13 progetti Thermie controllati non hanno un carattere innovativo e quindi non sono ammissibili per il programma JOULE-Thermie. Sarebbero potuti rientrare nel programma di promozione delle tecnologie energetiche che la Commissione ha proposto al Consiglio con il nome di Thermie-II (5), ma che non è stato approvato. Anche i moduli per la valutazione delle proposte dimostrano che nella procedura di selezione gli aspetti innnovativi sono considerati meno importanti di quanto si possa attendere da un programma RST. Benché i moduli, che sono compilati da esperti esterni, esigano che l'esperto riassuma «la descrizione dello scopo e gli aspetti innovativi del progetto», la parte dedicata alla «valutazione del progetto» non richiede una valutazione degli aspetti innovativi da parte dell'esperto. I criteri che devono essere valutati sono: attività precedenti, rischi tecnici e finanziari, potenziale di ripetitività, redditività economica, aspetti relativi all'ambiente e alla sicurezza, nonché la capacità di divulgazione. L'obiettivo del Consiglio di integrare le fasi di RST e di dimostrazione mediante la fusione di JOULE-Thermie non è stato raggiunto. Mentre JOULE ha favorito una maggiore partecipazione dei partner dei progetti industriali, Thermie non ha portato i risultati veramente innovativi dei progetti JOULE alla fase di dimostrazione. Thermie continua a fornire sostegno ad impianti scarsamente innovativi, che necessitano però del sostegno pubblico poiché non sono economicamente redditizi. Soltanto un progetto costituiva il prosieguo di un precedente progetto JOULE II (terzo programma quadro).

3.25. L'applicazione dei criteri di selezione per i progetti fotovoltaici ha rivelato un problema specifico. Uno dei principali criteri di ammissibilità Thermie è la redditività economica, poiché uno degli obiettivi di Thermie è di dimostrare i vantaggi economici della nuova tecnologia. I moduli standard di valutazione delle proposte progettuali includono quindi il periodo di ammortamento di un progetto. In tutte le proposte dei progetti relativi all'energia fotovoltaica il periodo di ammortamento o altri indicatori finanziari erano stati indicati dai candidati, ma i sommari di valutazione non riportavano tali informazioni. Alcune proposte di progetti relativi all'energia fotovoltaica avevano periodi di ammortamento di 77 o addirittura di 121 anni, che superano di gran lunga la durata prevista degli impianti. Il fatto che gli impianti fotovoltaici collegati alla rete non siano finanziariamente redditizi non è affatto trascurabile e ci spinge a chiederci se il settore fotovoltaico non dovrebbe essere maggiormente orientato alla ricerca di base piuttosto che alla dimostrazione di impianti non redditizi che richiedono un massiccio sostegno pubblico.

Gestione e controllo dei progetti

3.26. La distribuzione dei progetti tra i responsabili scientifici, che sono addetti alla gestione e al monitoraggio dei progetti, è estremamente disuguale. Il numero dei progetti, comprendendo i contratti di programmi precedenti ancora in corso, assegnati ad un responsabile scientifico, variava da 5 a 90 per JOULE e da 6 a 41 per Thermie, mentre ogni responsabile gestiva circa 30 progetti in entrambi i settori. Di conseguenza, la verifica effettiva realizzata da responsabili a cui sia stato assegnato un numero di progetti superiore alla media è molto limitato, soprattutto per JOULE.

3.27. Le visite ai contraenti effettuate dai responsabili scientifici sono molto rare e gli uffici competenti non hanno un obiettivo, in termini numerici o percentuali, di contraenti da visitare nel corso dell'anno. Nessuno dei 19 contraenti sottoposti a controllo da parte della Corte aveva ricevuto una visita per il progetto selezionato. Soltanto 22 dei 125 progetti JOULE FER, firmati entro il 30 settembre 1997, avevano ricevuto una visita, nonché 14 dei 182 progetti Thermie FER al 31 dicembre 1997. I contraenti incontrano i responsabili scientifici a Bruxelles, soprattutto durante le revisioni intermedie, in occasione delle quali si incontrano tutti i responsabili dei progetti di un settore. Il tempo assegnato alla discussione di ogni progetto è stato ritenuto troppo breve dai contraenti.

3.28. Sebbene i responsabili scientifici non abbiano visitato molti progetti, i progetti Thermie vengono controllati più rigorosamente rispetto a JOULE, perché per 257 progetti i responsabili scientifici sono coadiuvati da 16 direttori tecnici Thermie. Ciò non significa soltanto che il numero dei progetti gestiti dai responsabili scientifici è inferiore, ma anche che il direttore tecnico Thermie visita i progetti di sua competenza più spesso, garantendo quindi una supervisione più efficace. In generale, il suo ruolo è apprezzato dai contraenti come dai responsabili scientifici, sebbene ogni direttore tecnico Thermie sia soggetto al controllo e alla supervisione del responsabile scientifico del settore tecnologico.

3.29. La direzione del programma JOULE ha cominciato a ricorrere alla collaborazione esterna per i propri responsabili scientifici nel 1997. I primi cosiddetti «cluster managers» sono stati scelti dopo una gara d'appalto ed ognuno di loro sarà responsabile del monitoraggio di alcuni progetti di un settore tecnico. Poiché il ruolo dei cluster managers è molto simile a quello dei direttori tecnici Thermie, ci si chiede perché queste due figure di assistente esterno non siano state armonizzate o unificate. Se JOULE e Thermie usassero entrambi un unico gruppo di esperti esterni, si potrebbe ridurre il divario tra ricerca e dimostrazione.

3.30. In JOULE e Thermie almeno tre responsabili scientifici con contratti a tempo determinato si occupavano di progetti a cui partecipavano i loro precedenti datori di lavoro. Sebbene gli effetti di questa circostanza sulla gestione e il controllo di tali progetti non siano stati dimostrati, potrebbero sorgere conflitti di interesse.

3.31. È stato riscontrato il caso di un contraente Thermie in cui l'ufficio del direttore tecnico Thermie (un ente semipubblico di monitoraggio tecnico) non lavorava solo per la Commissione ma forniva anche un servizio di supervisione tecnica, per lo stesso progetto, al beneficiario. Nel caso menzionato al paragrafo 3.18, la proposta di progetto era stata valutata dallo stesso direttore tecnico Thermie in seguito assegnato al monitoraggio del progetto. Entrambe le situazioni potevano produrre conflitti di interesse, e si sarebbero dovute evitare.

3.32. I controlli finanziari si limitano ad accertare la fondatezza delle dichiarazioni dei costi da parte dei contraenti e all'esecuzione del bilancio del progetto. I numerosi problemi incontrati nelle dichiarazioni di spese dei contraenti sottoposti a controllo indicano chiaramente che non è stata effettuata una seria revisione dei costi. Nessuno dei contraenti selezionati dalla Corte era stato sottoposto a controllo da parte della Commissione. Secondo quest'ultima, durante il precedente programma JOULE II, era stato sottoposto a controllo solo il 5 % dei contraenti. Ciò significa che le possibilità di sottostare ad un controllo (1:20) sono molto esigue per quanto concerne i contraenti JOULE. Nel precedente programma Thermie è stato sottoposto a controllo un numero di contraenti maggiore rispetto a JOULE. I risultati dei controlli della Corte ci portano a concludere che il numero di quest'ultimi dovrà essere esteso per l'attuale programma, soprattutto nel settore JOULE.

3.33. Il sistema informatico AMPERE-AQUA utilizzato in JOULE per il monitoraggio del programma e dell'esecuzione progettuale è uno strumento inadatto alla gestione giornaliera. Poiché il sistema non è di facile impiego per l'utente, dati importanti come il ricevimento dei rapporti tecnici, necessari per controllare lo stato di avanzamento del progetto e il rispetto dei termini contrattuali, non sono stati inseriti. Altri dati per il monitoraggio delle prestazioni della Commissione, come il lasso di tempo intercorso tra il ricevimento di una dichiarazione di spese e il pagamento effettivo, non erano disponibili.

3.34. Il sistema informatico locale che cura la gestione di Thermie e dei progetti facenti capo alla DG XVII (PROMAN) è perfino più carente del sistema di JOULE. Spesso le informazioni relative all'attuazione dei singoli progetti non erano disponibili nel sistema, ma richiedevano l'esame dei file del progetto. Mentre il sistema JOULE aveva almeno la capacità di fornire informazioni sull'effettiva distribuzione dei contributi CE ai singoli partner di un contratto, in Thermie il contributo veniva registrato soltanto come un importo totale per l'intero progetto. Una delle conseguenze è che nell'ambito di Thermie la Commissione non può presentare cifre affidabili sull'effettivo contributo che uno specifico contraente ha ricevuto per tutti i progetti a cui partecipa. Il sistema inoltre non può mostrare il contributo versato a tutti i partner di una specifica regione o di uno specifico Stato membro.

3.35. Nell'ambito di uno studio pilota per la DG XII, relativo all'applicazione di un Manuale di gestione della qualità per progetti RST, l'unità responsabile per JOULE sta registrando e riconsiderando tutte le procedure amministrative e gestionali. Questo considerevole sforzo comprende un progetto per migliorare e sviluppare i sistemi informatici di supporto. L'approccio della gestione della qualità rappresenta certamente una fase importante per migliorare l'efficienza e l'efficacia della gestione del programma. Tuttavia, il fatto che nell'ambito di JOULE-Thermie soltanto metà del programma sia interessata da questo sviluppo è insoddisfacente. Per gestire e controllare l'intero programma JOULE-Thermie in maniera veramente armonizzata, le due parti del programma devono procedere nella stessa direzione.

3.36. Benché JOULE e Thermie utilizzino lo stesso contratto tipo, sussiste tuttavia un'importante differenza. I contratti JOULE prevedono dichiarazioni di spese annuali, mentre i contratti Thermie fissano dichiarazioni semestrali. Soltanto 7 su 13 dei progetti Thermie sottoposti a controllo hanno rispettato effettivamente quest'obbligo, perciò l'utilità di imporre due dichiarazioni nell'arco di un anno è discutibile. Risulta altresì evidente che il rispetto delle scadenze contrattuali non è controllato rigorosamente. L'armonizzazione tra il contratto Thermie e lo standard JOULE sembra quindi auspicabile.

3.37. In 2 dei 13 progetti Thermie sottoposti a controllo, uno dei partner del contratto ha presentato istanza di fallimento. Anche se non ci sono state conseguenze significative per il bilancio comunitario, questi casi hanno dimostrato quanto siano rischiosi i progetti in cui spesso si pagano sostanziosi anticipi a società relativamente piccole. I due casi in oggetto hanno dimostrato inoltre che la Commissione non dispone di una procedura standardizzata veloce per reagire alle notifiche di fallimento. Una procedura standard, che comprenda i servizi legali, dovrebbe garantire che la Commissione adotti immediatamente le misure necessarie per ridurre i rischi per la Comunità e per gli altri partner del progetto che fanno parte dello stesso consorzio.

Monitoraggio del programma

3.38. JOULE-Thermie è soggetto a monitoraggio annuale da parte di un comitato di esperti esterni, in conformità alla decisione del Consiglio. Mentre la prima relazione di monitoraggio (1995) era dedicata all'emissione del primo invito a presentare proposte e alla procedura di selezione, la relazione del 1996 valutava anche la gestione dei progetti e le attività di monitoraggio da parte della Commissione.

3.39. Ai sensi dell'articolo 4.2 della decisione del Consiglio un'attività di monitoraggio più ampia è stata svolta nella «valutazione quinquennale dei programmi di energia non nucleare», pubblicata nel dicembre 1996. Questa relazione conteneva una valutazione dei precedenti programmi JOULE e Thermie, e del primo anno dell'attuale programma JOULE-Thermie. Il gruppo di valutazione quinquennale e quello di monitoraggio annuale erano composti da membri diversi, ma le conclusioni e le raccomandazioni relative alla gestione sono state simili.

3.40. Le osservazioni e le raccomandazioni delle relazioni di monitoraggio relative all'attuazione del programma confermano le osservazioni della Corte. Le raccomandazioni potrebbero rivelarsi preziose durante l'attuazione del quinto programma quadro.

3.41. Sebbene la valutazione del rapporto costo/efficacia per l'attuazione del programma sia chiaramente menzionata come uno degli obiettivi delle attività di monitoraggio, le relazioni annuali e quinquennali si limitano a commenti molto generici. Sotto il titolo «Rapporto costo/efficacia nella gestione dei programmi», la valutazione quinquennale afferma che il personale della Commissione addetto alla gestione dei progetti è relativamente ridotto e lo stanziamento previsto originariamente in bilancio è stato rispettato; queste ragioni basterebbero a far ritenere che la gestione e l'amministrazione del programma assicurino un buon rapporto costo/efficacia. Nessuna delle due relazioni contiene alcuna indicazione dei costi.

Costi gestionali del programma

3.42. Il controllo dei costi gestionali del programma dipende dalla conoscenza dei singoli elementi che formano i costi. Gli uffici della Commissione responsabili dell'attuazione del programma non hanno una veduta d'insieme dei costi amministrativi relativi alla loro attività. I costi gestionali complessivi del programma o diversi indicatori specifici come i costi di ogni proposta, i costi gestionali complessivi o le spese di missione di ogni progetto, che sarebbero essenziali per valutare se i costi dell'attuale struttura gestionale del programma rappresentino una parte ragionevole del contributo comunitario complessivo, non vengono calcolati dalla Commissione. Questo riduce le sue possibilità di ottimizzare l'uso delle risorse.

3.43. La ripartizione annuale temporanea dei costi amministrativi del bilancio del programma (parte B del bilancio), tra le diverse categorie di costo (personale straordinario, missioni e riunioni, informatica, pubblicazioni, personale statutario), non è affiancata da un'adeguata imputazione dei relativi costi alle stesse categorie interessate dalla parte A del bilancio. Sebbene la Commissione controlli il rispetto dei limiti fissati per i costi del personale (2,85 % del bilancio) e per i costi amministrativi (2,15 % del bilancio), secondo quanto previsto nell'allegato II della decisione del Consiglio relativa a JOULE-Thermie, questa procedura di controllo del bilancio riguarda soltanto la parte B, senza alcuna analisi del rapporto costo/efficacia. La Corte ha altresì rilevato che nella DG XII, al 31 dicembre 1997, 26 dei 48 posti finanziati tramite gli stanziamenti di bilancio destinati a JOULE Thermie erano occupati da personale le cui mansioni esulavano dall'ambito del suddetto programma. Si può concludere che i costi gestionali e amministrativi annuali complessivi del programma rimangono da accertare.

Realizzazione dei progetti

Coordinamento dei progetti da parte dei Gruppi europei d'interesse economico (GEIE)

3.44. La Commissione favorisce la possibilità di utilizzare un Gruppo europeo d'interesse economico (GEIE) come meccanismo per partecipare ai programmi RST. Secondo la Commissione l'uso di un GEIE come coordinatore, che presenta le proposte di progetto a nome dei consorzi composti da membri del GEIE, permette di affrontare rapidamente le fasi procedurali che precedono l'inizio del progetto, e ne facilita la gestione.

3.45. Dei 17 progetti JOULE sottoposti a controllo, 6 sono stati coordinati da 3 GEIE diversi. Sebbene i partner dei consorzi fossero soddisfatti di delegare i compiti amministrativi ad un'entità separata, che in due casi era vicina alla Commissione, in nessun caso l'uso del GEIE ha facilitato o accelerato i negoziati contrattuali. Al contrario, sono emersi vari problemi supplementari.

3.46. I contratti coordinati da un GEIE vengono firmati da quest'ultimo a nome di tutti i membri. I membri effettivi vengono menzionati soltanto nell'allegato tecnico che, tuttavia, non dà alcuna informazione in merito alla distribuzione del contributo comunitario tra i membri. Ciò significa che le uniche fonti di informazione sui «bilanci» dei singoli membri sono i moduli di negoziazione del contratto. Poiché questi moduli non fanno parte del contratto vero e proprio, i membri potrebbero cambiare la distribuzione tra loro senza l'approvazione della Commissione. Questa situazione può inficiare l'autorità della Commissione e certamente riduce la trasparenza dei contratti. La Commissione dovrebbe integrare la tabella «Ripartizione stimata dei costi ammissibili» in tutti i contratti con i GEIE per includere la distribuzione dei fondi tra i membri dei GEIE partecipanti al contratto.

3.47. Gli orientamenti che la Commissione fornisce ai GEIE per la negoziazione interna mostrano che essa non permette che nell'ambito di un contratto alcuni membri dei GEIE operino in conformità al modello di contratto basato sui costi addizionali (6) mentre altri applicano il modello di contratto basato sui costi complessivi (7). In tal modo un'università (che utilizza il modello dei costi addizionali) ed una società privata (che è costretta ad usare il modello dei costi complessivi) non possono partecipare come membri dello stesso GEIE. Se il contratto con il GEIE rivelasse l'effettiva distribuzione del contributo tra i membri partecipanti, questa norma sembrerebbe superflua.

Difficoltà di elaborazione di corrette dichiarazioni di spese

3.48. Il sistema dei contratti basati sui costi reali rende necessaria una contabilità analitica per redigere le dichiarazioni di spese ed evitare un cattivo uso dei fondi comunitari. Nei contratti JOULE e Thermie sottoposti a controllo la giustificazione dei costi dichiarati era spesso insoddisfacente. I risultati hanno confermato le precedenti relazioni della Corte sui programmi di RST, che utilizzano lo stesso contratto tipo.

3.49. Otto dei 19 contraenti avevano rivendicato i costi iscritti a bilancio preventivo invece dei costi effettivi per le spese generali e del personale. In generale è accettabile applicare i costi iscritti a bilancio preventivo durante l'anno, purché vengano adeguati ai costi effettivi, una volta che questi ultimi siano stati calcolati alla chiusura dell'esercizio finanziario. Tuttavia, nella maggior parte dei casi sottoposti a controllo, i contraenti non intendevano adeguare le loro precedenti dichiarazioni e in due casi hanno addirittura dichiarato di non essere capaci o disposti a calcolare le spese generali sulla base dei costi effettivi.

3.50. Il calcolo e la giustificazione delle spese generali, addebitate in conformità ad un contratto basato sui costi complessivi, si sono rivelati un problema essenziale. Per le università che non disponevano di un sistema di determinazione dei costi questo problema viene risolto dal fatto che i loro contratti basati sui costi addizionali prevedono spese generali fisse che costituiscono il 20 % dei costi diretti. Tutti gli altri devono calcolare una percentuale effettiva. Il contratto tipo fornisce un orientamento limitato e vago sul metodo da usare e sui costi che si possono o no far rientrare nelle spese generali. I contraenti sottoposti a controllo hanno presentato spese generali le cui percentuali variavano dal 12 % al 210 % dei costi del personale. Alcuni contraenti includevano nelle loro spese generali costi che, secondo le condizioni contrattuali, erano evidentemente inammissibili (come per esempio i costi di marketing); molti altri si sono dimostrati estremamente creativi nell'includere spese la cui inammissibilità non era esplicita nel contratto tipo, ma che gonfiavano i costi ad un livello eccessivo. Esempi di queste spese erano le ore di lavoro non progettuali e i costi di ammortamento di beni strumentali utilizzati anche per progetti di RST.

3.51. Due contraenti non disponevano di alcun sistema per documentare le ore di lavoro effettivamente dedicate ai progetti. Altri cinque disponevano di sistemi che, pur soddisfacendo i requisiti fissati dal contratto, non erano del tutto affidabili. Un contraente rivendicava un cospicuo numero di ore di lavoro, svolte al di fuori del periodo contrattuale ammissibile, ovvero durante la preparazione della proposta di progetto.

3.52. Quattro contraenti avevano sistemi contabili insoddisfacenti, in cui l'imputazione degli elementi di costo ai progetti non era trasparente, e sei contraenti rivendicavano costi del tutto ingiustificati o che non erano direttamente legati al progetto.

3.53. In due casi gli importi dichiarati per spese di viaggio comprendevano costi per viaggi negli Stati Uniti d'America per i quali non era stata concessa in precedenza l'approvazione scritta della Commissione.

3.54. Il controllo della Corte ha individuato errori e imprecisioni per 10 dei 19 contraenti pari a circa 0,6 Mio ECU, su un totale di 4 Mio ECU di spese dichiarate.

3.55. Il gran numero di errori, imprecisioni o addebiti eccessivi di costi dichiarati, come pure il problema dell'interpretazione del contratto tipo per quanto riguarda le spese generali ammissibili, porta a concludere che è necessario rafforzare il controllo finanziario (e il controllo in loco) nonché rendere più chiaro e semplificare il contratto tipo. La Commissione dovrà introdurre una percentuale fissa di spese generali per tutti i contraenti o definire esattamente quale metodo per il calcolo delle spese generali essa ritiene accettabile.

Rischio di abbandono dei progetti

3.56. Soprattutto nel settore biomassa del programma Thermie il numero dei progetti abbandonati è stato ritenuto eccessivo. Tre dei sei progetti selezionati nel 1995 sono stati abbandonati, e addirittura cancellati dall'elenco dei progetti, mentre un quarto progetto ha subito forti ritardi. Dei sei progetti selezionati nel 1996, uno è stato abbandonato, un secondo congelato e due hanno subito forti ritardi. I motivi dell'abbandono e dei ritardi, nella maggior parte dei casi, erano l'assenza delle licenze edilizie o le difficoltà di ottenere finanziamenti privati per gli impianti. Sebbene il settore biomassa, in quanto fonte energetica rinnovabile, venga favorito poiché si tratta di una fonte energetica compatibile con la tutela ambientale, alcuni dei problemi relativi alle licenze edilizie erano legati alle emissioni degli impianti.

3.57. Nel settore fotovoltaico del programma Thermie si riscontravano casi simili, anche se in percentuale inferiore. Sembra che i ritardi siano stati provocati da problemi di finanziamenti privati, dal rifiuto di una licenza edilizia per l'installazione di moduli fotovoltaici su una facciata «protetta», o dai ritardi nella costruzione della struttura su cui i moduli fotovoltaici sarebbero stati installati.

3.58. Questi problemi, solitamente, sfuggono all'influenza del servizio responsabile della Commissione, ma chiaramente provocano inutili interruzioni dei finanziamenti. Quindi, sono necessari un monitoraggio più rigoroso dei ritardi progettuali e decisioni più rapide per chiudere i progetti «congelati» e sbloccare i fondi.

4. IL PROGRAMMA ALTENER

Quadro giuridico e organizzativo

4.1. Mentre JOULE-Thermie, come programma di RST, fa parte del quarto programma quadro, Altener è un programma a sé. Esso è il risultato del passaggio avvenuto negli anni '80 da una politica energetica improntata all'economia verso una politica che dà spazio alle questioni ambientali. L'obiettivo di questo programma, che conta su una dotazione finanziaria pari a 44 Mio ECU, è quello di promuovere le fonti energetiche rinnovabili nella Comunità.

4.2. Il primo programma Altener (1993 97) era regolato dalla decisione del Consiglio del 13 settembre 1993 (93/500/CEE) (8). La sua prosecuzione, il programma Altener II (1988 1999), sta per essere approvata dal Consiglio (9), con una dotazione di 22 Mio ECU per i primi due anni.

4.3. In seno alla DG XVII, Altener è gestito da una sezione separata nell'ambito dell'unità C2, facente parte della Direzione «Industrie e Mercati II: energie non fossili».

Descrizione e obiettivi del programma

4.4. Il programma Altener ha lo scopo di offrire sostegno finanziario a quattro tipi di azioni miranti alla promozione delle FER;

a) studi, strategie di mercato e valutazioni tecniche per la definizione di standard tecnici o di specifiche,

b) misure a supporto delle iniziative degli Stati membri volte ad estendere o a creare infrastrutture che includano attività di formazione e di informazione nonché una serie di azioni settoriali (progetti pilota),

c) misure intese a creare una rete di informazione volta a promuovere un miglior coordinamento tra le attività nazionali, comunitarie e internazionali e a valutare l'impatto delle varie azioni,

d) studi, valutazioni e ulteriori misure volte a valutare la fattibilità tecnica e i vantaggi, sia per l'economia che per l'ambiente, derivanti dall'utilizzazione industriale della biomassa per fini energetici.

4.5. I contributi comunitari a sostegno delle azioni sono stati in genere pari al 100 % per gli studi, al 60 % per la diffusione di informazioni e tra il 30 e il 50 % dei costi del progetto per le azioni pilota. Il contributo medio per un progetto pilota si aggira intorno ai 95 000 ECU.

4.6. Il controllo si è concentrato sulla categoria (b) delle misure di sostegno, ovvero le azioni pilota. La definizione di questa categoria nella decisione del Consiglio faceva riferimento alle attività di formazione e di informazione e alle azioni settoriali. Queste ultime sono raggruppate secondo quattro tematiche: strumenti, pianificazione, informazione/formazione e aspetti finanziari. Da un esame dell'elenco dei titoli dei progetti è risultato che questi riguardavano spesso lo sviluppo dei piani di attuazione per le FER oppure di studi di strategia o di fattibilità per l'utilizzazione di certi tipi di FER in specifiche aree, regioni o industrie. Molti di questi titoli avrebbero potuto essere compresi nella componente JOULE di JOULE-Thermie nell'ambito dell'«integrazione delle energie rinnovabili», oppure come un'azione di tipo B della componente Thermie. Più trasparenza ed efficienza potrebbero essere garantite concentrando il sostegno concesso a un certo tipo di azione nell'ambito di un unico programma.

4.7. La distribuzione dei fondi Altener tra gli Stati membri indica che non vi è correlazione tra il livello del contributo erogato da JOULE-Thermie e il livello del contributo Altener. Ciò significa che alcuni Stati membri che a stento partecipano a progetti di RST o di dimostrazione finanziati da JOULE-Thermie ricevono un sostegno considerevole da Altener per la promozione delle FER.

Gestione e controllo del programma

Selezione dei progetti

4.8. Le procedure di selezione utilizzate nell'ambito di Altener per i progetti pilota, che rappresentano il 66 % di tutti i contributi, sono completamente diverse dalle procedure adottate per JOULE e Thermie. Invece di pubblicare gli inviti a presentare proposte nella Gazzetta Ufficiale, le proposte Altener devono essere presentate dai rappresentanti dello Stato membro al comitato per la gestione Altener. Le categorie o i tipi di proposte che possono essere presentate ogni anno vengono definiti in alcuni orientamenti annuali, elaborati dalla Commissione in collaborazione con il comitato sopracitato. Tali orientamenti non contengono direttive sul modo in cui gli Stati membri devono raccogliere le proposte o se essi devono effettuare una preselezione delle proposte o meno. I servizi della Commissione non disponevano di informazioni sul modo in cui i vari Stati membri affrontavano la questione.

4.9. Ogni proposta viene successivamente valutata da due responsabili della Commissione che redigono una breve relazione di consenso. Sulla base delle relazioni di consenso, la direzione del programma stabilisce una lista prioritaria e di riserva, nella quale si propongono al comitato Altener i progetti da finanziare.

4.10. La procedura di selezione manca di trasparenza e non è in grado di garantire che i potenziali proponenti dei vari Stati membri godano di pari ed eque possibilità di accesso ai finanziamenti comunitari. È pertanto necessario provvedere alla pubblicazione degli inviti a presentare proposte, armonizzare le procedure di preselezione in tutti gli Stati membri e garantire una stretta vigilanza da parte della Commissione.

Procedura formale di decisione

4.11. Ai sensi degli articoli 5 e 7 della decisione del Consiglio, il comitato Altener esprime il proprio parere sulla lista di progetti proposta e la Commissione decide sul contributo comunitario. Tuttavia, una volta che il comitato Altener ha espresso il proprio parere, sarà il Direttore generale della DG XVII a deliberare sul finanziamento dei progetti selezionati, senza una decisione formale di finanziamento da parte della Commissione. Il 31 dicembre 1996, 26,1 Mio ECU sono stati impegnati per progetti pilota, in assenza di una sufficiente base giuridica.

4.12. Al paragrafo 13 53 della relazione annuale relativa al 1992 (10) e al paragrafo 13 57 e seguenti della propria relazione annuale del 1993 (11), la Corte ha attirato l'attenzione su questa irregolarità, sottolineando che la Corte di giustizia aveva operato una chiara distinzione, nel paragrafo 17 della sentenza sulla causa 16/88 Commissione c/ Consiglio, tra il potere decisionale di un'istituzione e i poteri di un ordinatore.

Gestione dei progetti

4.13. Le 273 azioni pilota (situazione al 19 novembre 1997) sono gestite da 3 responsabili scientifici, incluso il direttore del programma. Lo stato di avanzamento e i risultati del progetto vengono monitorati sulla base della relazione intermedia e di quella finale. Nel corso del programma non sono mai state effettuate visite ai contraenti.

4.14. Significativi punti deboli sono stati rilevati nell'organizzazione delle pratiche e del sistema informatico del progetto. L'uso di codici di identificazione diversi per ciascun progetto da parte degli uffici tecnici, finanziari e informatici rende assai difficile avere un quadro generale degli antefatti e dello stato di avanzamento di un progetto. La maggior parte dei progetti pilota è gestita da consorzi costituiti da numerosi partner, tuttavia il sistema informatico Altener registra soltanto l'identità del coordinatore di ciascun progetto. La Commissione, pertanto, non ha alcuna visione d'insieme della totalità dei finanziamenti che vengono concessi ad un contraente.

4.15. Sebbene le azioni pilota siano risultate essere assai simili ai progetti JOULE, il contratto standard è diverso. Il contributo comunitario viene versato in tre rate: un anticipo, un pagamento al momento dell'accettazione della relazione intermedia ed un ultimo pagamento al momento dell'approvazione della relazione finale, accompagnato da una dichiarazione di spesa. Il contratto per il rimborso delle spese non contiene una definizione dei costi ritenuti ammissibili o dei metodi accettabili per la ripartizione dei costi. Le dichiarazioni di spese non sono accompagnate da alcun documento di appoggio e la Commissione non ha verificato alcuna dichiarazione dei contraenti.

4.16. Per Altener sarebbe più opportuno utilizzare il modello di contratto JOULE-Thermie, incluso l'allegato 2 che specifica i costi ammissibili. Poiché i contratti sono di entità relativamente piccola, la Commissione potrebbe anche decidere di effettuare una semplificazione introducendo degli importi forfettari per le spese generali.

5. DIFFUSIONE DELLE INFORMAZIONI

5.1. La Commissione ha compiuto notevoli sforzi per la diffusione delle informazioni relative ai programmi JOULE-Thermie e Altener. I potenziali beneficiari possono reperire informazioni da fonti diverse: presso alcuni punti focali (specifici per le PMI), i Centri Euro-Info, i Centri di collegamento per l'innovazione, i punti di contatto nazionali JOULE, le OPET (organizzazioni per la promozione delle tecnologie energetiche), i punti di contatto della Rete europea dell'energia (Altener) e CORDIS (Internet). Tuttavia, a parte CORDIS, la maggior parte di queste fonti non era né conosciuta né utilizzata dai contraenti sottoposti a controllo da parte della Corte dei conti.

5.2. La maggior parte dei contraenti sottoposti a controllo erano bene informati circa il programma, ma si erano avvalsi di contatti diretti presso la Commissione oppure disponevano di uffici speciali per la raccolta di informazioni da varie fonti. Quindi, il vasto numero di fonti di informazione, esistenti in parallelo, non è determinante per una politica di informazione efficiente ed efficace (12). Poiché numerosi «punti di informazione» sono ubicati presso gli stessi enti semipubblici per l'energia, la situazione è ancora più confusa. Ogni programma dispone di una propria rete di informazione negli Stati membri, in assenza di una politica per l'informazione armonizzata e coordinata.

6. COORDINAMENTO DI JOULE-THERMIE E DI ALTENER CON ALTRE MISURE DI SOSTEGNO COMUNITARIE E NAZIONALI NEL SETTORE DELLE FONTI ENERGETICHE RINNOVABILI

6.1. I riferimenti presenti nella decisione del Consiglio e nel programma di lavoro per JOULE-Thermie ad altri programmi come Altener o AIR (13) hanno già indicato l'esistenza di obiettivi ed argomenti simili in diversi programmi. Tra i progetti sottoposti a controllo, un progetto JOULE è risultato essere la prosecuzione di un precedente progetto BRITE-EURAM (14), mentre un altro dava seguito ad un precedente progetto AIR. Inoltre, nell'ambito di JOULE, il tema della biomassa è presente sia nel settore delle FER che dei combustibili fossili. Mentre la procedura di consultazione intersettoriale della Commissione dovrebbe eliminare il rischio che la stessa attività sia finanziata da due programmi, la definizione imprecisa degli ambiti dei vari programmi può costituire ancora un elemento di rischio. Inoltre, ciò è motivo di confusione tra i potenziali contraenti e ha un effetto moltiplicatore delle necessità di risorse per la gestione dei programmi.

6.2. Sebbene i Fondi strutturali (principalmente il FESR e il FEAOG) (15) nel dare sostegno regionale ai progetti per infrastrutture energetiche contribuiscano notevolmente alle installazioni basate sulle FER (per esempio, energia elettrica ricavata dalla biomassa e dai rifiuti nelle regioni dell'obiettivo 1 e 5b), la Commissione non è stata in grado di fornire un quadro generale dei progetti per le FER finanziati nelle diverse regioni dell'Unione europea. Le cifre complessive (16) erano disponibili soltanto per cinque regioni di Italia, Spagna, Portogallo, Grecia e Irlanda che beneficiano di uno specifico programma energetico. [Per il periodo 1992 1997 il finanziamento totale per le FER nell'ambito di specifici programmi energetici dei Fondi strutturali è stato pari a 341,17 Mio ECU su un totale di 3 000 Mio ECU stanziati per l'energia (11,4 %). Nel precedente periodo di programmazione compreso tra il 1989 e il 1993, l'iniziativa comunitaria Valoren (17) aveva contribuito con 293,75 Mio ECU alla valorizzazione del potenziale energetico endogeno, su un totale di 2 331 Mio ECU erogati nel settore dell'energia (12,6 %)].

6.3. Poiché un'intera categoria di misure nell'ambito del programma Altener sono intese a supportare la creazione di una rete di informazione per promuovere il coordinamento delle attività nazionali, comunitarie e internazionali, è inaccettabile che alla fine di Altener I non sia stato fatto il punto di tutti i progetti relativi alle FER sostenuti dai vari programmi della Commissione, inclusi i Fondi strutturali.

6.4. Sebbene le DG responsabili dei Fondi strutturali siano consultate dalla DG XVII prima di decidere a favore di un finanziamento per i progetti Thermie, la mancanza di informazioni dettagliate sui progetti in seno a tali DG significa che non è possibile ottenere alcuna garanzia del fatto che un progetto di dimostrazione Thermie non benefici di un secondo finanziamento da parte dei Fondi strutturali (18). A questo scopo sarebbe indispensabile una banca dati che contenesse informazioni relative a tutti i progetti riguardanti le FER finanziati da suddetti Fondi.

6.5. Nella sua proposta per una decisione del Consiglio circa un programma quadro pluriennale per le azioni nel settore dell'energia (1998 2002) (19) la Commissione propone di integrare la prosecuzione di Altener (Altener II) in un programma quadro per l'energia. Questo dovrebbe includere gli attuali programmi per la politica energetica quali Synergy, SAVE e Altener II. Ciò significa, inoltre, migliorare il coordinamento tra tutti gli altri programmi o politiche collegati all'energia, compresi JOULE-Thermie, altri programmi di RST, la cooperazione internazionale (PHARE, TACIS, MEDA) e i Fondi strutturali. Tale iniziativa della Commissione indica che sono previsti un coordinamento e un'armonizzazione più vasti. Ciò nonostante, una ristrutturazione più profonda dei programmi, definendo chiaramente le responsabilità e gli ambiti ed evitando le sovrapposizioni potrebbe ridurre la necessità di un coordinamento e aumentare l'efficacia e l'efficienza dei programmi.

6.6. Il coordinamento dei programmi con le misure di supporto proprie degli Stati membri dovrebbe essere assicurata dalla rappresentanza di quest'ultimi nei comitati di gestione e dal lavoro del comitato ad hoc per il coordinamento dei programmi di RST per l'energia non nucleare degli Stati membri e dell'Unione europea, facente capo al Comitato della ricerca scientifica e tecnica (CREST). L'azione di coordinamento è sostenuta, nell'ambito del programma Altener, da importanti studi quali lo studio TERES (The European Renewable Energy Study), che fa il punto della situazione delle FER e delle politiche relative allo sviluppo delle FER in 30 paesi europei.

6.7. Sebbene le differenze tra gli Stati membri e la Commissione in termini di entità, metodi e priorità di sostegno alle FER siano notevoli, esse non devono influire sulle misure introdotte dalla Commissione. Tuttavia, laddove gli obiettivi di uno Stato membro si contrappongano agli obiettivi della Commissione, sarà necessario tener conto di questo. Nel caso di un finanziamento Thermie agli impianti fotovoltaici collegati alla rete elettrica, il successo di tali impianti dipende fondamentalmente dalla volontà politica, nell'ambito degli Stati membri, di permettere il collegamento di impianti alla rete e di offrire delle tariffe agevolate per il riacquisto dell'energia elettrica. In uno degli Stati membri che sono stati visitati, la politica nazionale era contraria agli impianti fotovoltaici collegati alla rete. In tali circostanze, un finanziamento Thermie a favore di tali impianti sembra inopportuno, in quanto le probabilità che il progetto di dimostrazione venga replicato su vasta scala sono eccessivamente scarse.

6.8. Una differenza notevole tra le misure di sostegno della Commissione e quelle degli Stati membri consiste nel fatto che mentre Thermie continua ad erogare fondi per i progetti dimostrativi, il supporto nazionale sta sempre più prendendo la forma di incentivi fiscali, crediti agevolati e tariffe di riacquisto dell'elettricità garantite. Sebbene questi incentivi spesso non siano limitati agli impianti innovativi, essi creano delle condizioni favorevoli che stimolano l'innovazione. Considerando il successo di programmi specifici, come la tariffa di riacquisto dell'energia eolica in vari Stati membri, potrebbe essere prevista la possibilità di un'armonizzazione di programmi di incentivazione di successo in tutta l'Unione europea. La relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo (20) circa i requisiti per l'armonizzazione degli incentivi alle FER nell'ambito del mercato interno dell'energia elettrica rappresenta un primo passo in questa direzione.

7. CONCLUSIONE E RACCOMANDAZIONI

7.1. Una conclusione generale sul successo o il fallimento di Altener e della componente FER di JOULE-Thermie non può essere tratta perché gli obiettivi complessivi erano insufficientemente precisi per poter essere utilizzati come punti di riferimento su cui valutare il risultato reale dei programmi. L'assenza di obiettivi chiari e quantificati aumenta il rischio che un programma si protragga per un lungo periodo indipendentemente dal suo effettivo valore economico o dalle sue potenzialità (cfr. paragrafo 3.9).

7.2. La fusione di JOULE e Thermie, intesa ad integrare le fasi di RST e di dimostrazione in una strategia coerente riguardante l'intero processo innovativo, dalla scoperta scientifica fino alla diffusione delle conoscenze, non si è realizzata del tutto. Il divario tra RST e dimostrazione esiste ancora, principalmente perché Thermie finanzia la costruzione di grandi unità produttive piuttosto che veri impianti innovativi. La mancanza di armonizzazione nella selezione, nella gestione e nelle procedure amministrative relative ai progetti di entrambi i settori evidenzia il problema (cfr. paragrafi 3.2, 3.16, 3.24, 3.29, 3.35 e 3.36).

7.3. Molti dei progetti dimostrativi Thermie sono risultati mancare di un importante aspetto innovativo: essi avevano soltanto una limitata dimensione europea e la loro struttura di finanziamento non poteva garantire una pari partecipazione da parte di tutti i contraenti. Di conseguenza i progetti avrebbero trovato una collocazione migliore nel programma di promozione delle tecnologie energetiche (Thermie II), proposto dalla Commissione nel 1994, ma non adottato dal Consiglio (cfr. paragrafi 3.22, 3.23 e 3.24).

7.4. Non vi è garanzia di un'adeguata gestione scientifica e finanziaria, di un monitoraggio e di un controllo di tutti i progetti realizzati nel quadro dei programmi JOULE, Thermie e Altener. Il fatto che la DG XVII si sia avvalsa diffusamente di un'assistenza esterna ha fatto sì che vi fosse un controllo più stretto rispetto a JOULE. L'introduzione di cluster managers esterni con il compito di supervisionare i progetti JOULE nel 1997 potrebbe rappresentare un miglioramento. Entrambe le DG dovrebbero cercare di armonizzare il ruolo degli assistenti esterni. Resta di vitale importanza che la Commissione garantisca un adeguato monitoraggio da parte di esperti (cfr. paragrafi 3.26 3.35, 4.14 4.17).

7.5. Le valutazioni esterne annuali e quinquennali (21) del Programma Joule-Thermie confermano molte delle osservazioni della Corte e dovrebbero essere seguite con attenzione da parte della Commissione, relativamente alla gestione, durante l'attuazione del quinto programma quadro. Comunque, nell'ambito delle relazioni dovrebbe essere dato più spazio alla valutazione tecnica e scientifica (cfr. paragrafi 3.38 3.41).

7.6. La Commissione dovrebbe evitare conflitti di interesse nei settori della selezione, della gestione e della supervisione dei progetti (cfr. paragrafi 3.17, 3.18, 3.30, 3.31).

7.7. Il grande numero di problemi relativi alle rivendicazioni dei costi dimostra che la Commissione deve aumentare il numero delle verifiche svolte sui contraenti sia da parte dei propri uffici che di revisori esterni. La Commissione dovrebbe inoltre valutare la possibilità di introdurre un politica secondo la quale i contraenti forniscano un certificato ottenuto da una società di revisione esterna allo scopo di confermare l'esattezza delle rivendicazioni dei costi che superino un certo importo. I costi del controllo potrebbero essere accolti quali spese di progetto ammissibili (cfr. paragrafi 3.48 3.55).

7.8. Specialmente nel caso di contratti di entità minore, come i contratti Altener, la Commissione potrebbe considerare la possibilità di una procedura di finanziamento diversa. Tra le varie possibilità vi è l'uso di un contratto semplificato, per esempio introducendo degli importi forfettari per le spese generali (22) (cfr. paragrafi 3.55 4.17).

7.9. Il coordinamento di tutti i servizi della Commissione collegati al finanziamento delle misure di RST e di dimostrazione nel settore delle FER è insufficiente e richiede un rafforzamento. Gli ambiti di ciascun programma devono essere chiariti allo scopo di evitare sovrapposizioni, concentrare e snellire il lavoro dell'Unione europea in questo campo ed evitare confusioni tra i potenziali partecipanti. Ciò si riferisce in particolare al settore dei Fondi strutturali e alla politica di diffusione delle informazioni (cfr. paragrafi 5.1, 5.2, 6.1 6.8).

Questa relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo nel corso della riunione del 23 settembre 1998.

Per la Corte dei conti

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

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(1) Le azioni a compartecipazione finanziaria sono progetti di RST o di dimostrazione con le quali la Commissione rimborsa parte dei costi ai contraenti dei progetti.

(2) Decisione n. 1110/94/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 aprile 1994, riguardante il quarto programma quadro delle attività della Comunità europea nel campo della ricerca e dello sviluppo tecnologico e della dimostrazione (1994 1998) (GU L 126 del 18.5.1994, pag. 1).

(3) Decisione 94/806/CE del Consiglio, del 23 novembre 1994, che adotta un programma specifico per la ricerca e lo sviluppo tecnologico, inclusa la dimostrazione, nel campo dell'energia non nucleare (1994 1998) (GU L 334 del 22.12.1994, pag. 87).

(4) Sfortunatamente, le relazioni della Commissione e il sistema finanziario non consentono di monitorare in modo soddisfacente il rispetto dei limiti definiti dal Consiglio, in quanto non tutte le categorie stabilite dal Consiglio posseggono un proprio numero di sottoconto. Inoltre, la classificazione dei costi nell'ambito delle categorie dell'amministrazione, della diffusione, del sostegno alle PMI o dei progetti lascia molto spazio all'interpretazione. Le cifre indicate nella tabella 2 potrebbero, pertanto, non essere completamente affidabili. Per esempio, i costi per gli esperti che assistono la Commissione nella selezione o nella gestione dei progetti si trovano registrati sotto la voce «progetti» invece che «amministrazione». Pertanto, sebbene la percentuale del 2 %, riferita per la spesa amministrativa, sia al di sotto del limite del 2,15 %, questa cifra non è completa. La spesa classificata nella tabella sotto la voce «altre spese» 2,07 %, che è una selezione di voci registrata in SINCOM tra i progetti, riguarda anch'essa principalmente i costi amministrativi. La somma delle due voci supera il limite del 2,15 %.

(5) GU C 158 del 9.6.1994, pag. 6. Thermie II: Art. 2.1. Ai fini del presente regolamento i «progetti per la promozione delle tecnologie energetiche», qui di seguito denominati «progetti», sono progetti non ammissibili ai programmi specifici del Quarto programma quadro, intesi a far progredire, realizzare e/o promuovere tecnologie innovative nel campo dell'energia, la realizzazione dei quali comporterebbe un notevole elemento di rischio economico, tale che i progetti, con tutta probabilità, non sarebbero realizzati senza il sostegno finanziario della Comunità. Art. 2.2. Il sostegno finanziario della Comunità può essere concesso a progetti intesi a promuovere, in vista di una loro utilizzazione più ampia o in condizioni economico-territoriali diverse, o con modifiche di carattere tecnico, prodotti, processi o tecniche innovativi già applicati una volta ma che, a causa del rischio residuo, non hanno ancora penetrato il mercato.

(6) Il modello basato sui costi addizionali è un sistema di rimborso dei costi secondo il quale la Commissione rimborsa il 100 % dei costi «addizionali» che derivano direttamente dal progetto e che non sono coperti da fondi universitari ricorrenti. Inoltre, la Commissione versa un importo pari al 20 % dei costi diretti a copertura delle spese generali. Questo modello è limitato alle università che non dispongano di un sistema di determinazione dei costi.

(7) Il modello basato sui costi complessivi è l'abituale sistema di rimborso spese sulla base del quale la Commissione rimborsa il 50 % dei costi «complessivi» del progetto, incluse le spese generali effettive.

(8) GU L 235 del 18.9.1993, pag. 41.

(9) Posizione comune (CE) n. 9/98 definita dal Consiglio il 19 gennaio 1998 in vista dell'adozione della decisione del Consiglio concernente un programma pluriennale di promozione delle fonti energetiche rinnovabili nella Comunità (Altener II) (GU C 62 del 26.2.1998, pag. 31).

(10) GU C 309 del 16.11.1993.

(11) GU C 327 del 24.11.1994.

PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO: 398Y1120(03).1

(12) Osservazioni dello stesso tenore sono contenute nella relazione annuale della Corte relativa all'esercizio finanziario 1996, paragrafo 10.14.

(13) Decisione 94/805/CE del Consiglio, del 23 novembre 1994, che adotta un programma specifico di ricerca, sviluppo tecnologico e dimostrazione nel settore dell'agricoltura e della pesca (compresi l'agro-industria, le tecnologie alimentari, la silvicoltura, l'acquicoltura e lo sviluppo rurale 1994 1995) (GU L 334 del 22.12.1994, pag. 73).

(14) Decisione 94/571/CE del Consiglio, del 27 luglio 1994, relativa all'adozione di un programma specifico di ricerca e sviluppo tecnologico e di dimostrazione nel settore delle tecnologie industriali e dei materiali 1994 1998 (GU L 222 del 26.8.1994, pag. 19).

(15) Fondo europeo per lo sviluppo regionale e Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia.

(16) Fonte: Risposta ad un'interrogazione parlamentare scritta, n. E-1996/97.

(17) Regolamento (CEE) n. 3301/86 del Consiglio, del 27 ottobre 1986, che istituisce un programma comunitario relativo allo sviluppo di talune regioni svantaggiate della Comunità mediante la valorizzazione del potenziale energetico endogeno (programma Valoren) (GU L 305 del 31.10.1986, pag. 6).

(18) Cfr. inoltre le osservazioni della Corte dei conti nella relazione annuale relativa all'esercizio finanziario 1996, paragrafo 10.12.

(19) COM (97) 550 def., 18.11.1997, pag. 16.

(20) COM (1998) 167 def., 16.3.1998.

(21) Fonte: Rapporto di monitoraggio esterno per il programma specifico sull'energia non nucleare (Joule-Thermie) relativo al periodo gennaio-dicembre 1995, dicembre 1995; Rapporto di monitoraggio esterno per il programma specifico sull'energia non nucleare (Joule-Thermie) relativo al periodo gennaio dicembre 1996, luglio 1997; valutazione quinquennale dei programmi sull'energia non nucleare, rapporto del gruppo di valutazione, dicembre 1996.

(22) Cfr., inoltre, le osservazioni della Corte in: Relazione annuale relativa all'esercizio finanziario 1996, paragrafo 10.53; Relazione annuale relativa all'esercizio finanziario 1995, paragrafo 9.08; Relazione annuale relativa all'esercizio finanziario 1993, paragrafo 11.17; Relazione annuale relativa all'esercizio finanziario 1990, paragrafo 11.06.

ALLEGATO 1

POSIZIONE DELLE FONTI ENERGETICHE RINNOVABILI NELLE POLITICHE COMUNITARIE

Il termine «Fonti energetiche rinnovabili» (FER) viene utilizzato per descrivere le forme di energia le cui risorse sono disponibili naturalmente e perennemente: l'energia ricavata dal sole, dal vento, dagli oceani e dalla terra, nonché dalle piante e dalla caduta dell'acqua. Anche l'energia ricavata dai rifiuti è considerata rinnovabile. La percentuale di fonti energetiche rinnovabili nel consumo interno lordo varia incredibilmente nell'ambito della Comunità. Tuttavia, la percentuale totale del 1994 è stata stimata a 5,4 %. In termini di produzione di elettricità da fonti energetiche rinnovabili, l'energia idroelettrica rappresenta il 91,1 %, la biomassa il 6,8 % e l'energia eolica l'1,1 %. Le altre fonti rappresentano un trascurabile 1 % (1).

La promozione delle FER costituisce una priorità della politica energetica comunitaria già da lungo tempo. La risoluzione del Consiglio del 16 settembre 1986 (2) colloca la promozione delle FER tra gli obiettivi più importanti al fine di esaminare la convergenza e la coesione delle politiche energetiche degli Stati membri. Tale obiettivo è stato confermato dalla raccomandazione del Consiglio del 9 giugno 1988 (3) e dalla decisione del Consiglio del 13 settembre 1993 (4). Un ambizioso obiettivo quantificato per le FER è stato definito dalla Commissione europea nel Libro bianco del 1997 per una strategia e un piano d'azione comunitari intitolato «Energia per il futuro: fonti energetiche rinnovabili» (5), in cui si specifica, quale obiettivo indicativo, che le FER contribuiranno con un 12 % al consumo interno lordo di energia dell'Unione europea entro l'anno 2010.

L'importanza delle FER nella politica energetica della Commissione si riflette anche nel settore della ricerca. Nella decisione del Consiglio del 23 novembre 1994 (6), riguardante il programma di ricerca specifico per l'energia non nucleare nell'ambito del quarto programma quadro di ricerca e sviluppo tecnologico (RST) (JOULE-Thermie 1994 98), il 45 % dei fondi (435 Mio ECU) è destinato all'energia rinnovabile. Gli altri settori sostenuti dal Programma JOULE-Thermie includono l'uso razionale dell'energia e i combustibili fossili.

Mentre l'obiettivo centrale della politica energetica della Commissione era stato la riduzione della dipendenza dalle importazioni di energia attraverso la riduzione dei consumi di energia fossile, la Convenzione di Rio de Janeiro del 1992 sulla riduzione delle emissioni di CO2 ha finito per dare maggiore enfasi alla tutela dell'ambiente. Nel Libro verde del 1996 «Energia per il futuro: fonti energetiche rinnovabili», la Commissione ricorda tra gli altri obiettivi la creazione di posti di lavoro, lo sviluppo regionale e la promozione delle esportazioni (7).

In seno all'Unione europea, l'argomento dell'energia rinnovabile è presente sia nell'ambito della politica energetica (DG XVII) che della ricerca (DG XII). Questi programmi includono azioni di ricerca, sviluppo, dimostrazione e sostegno. Altre aree della Commissione direttamente o indirettamente collegate a questioni di energie rinnovabili includono le azioni relative ai Fondi strutturali, alla cooperazione internazionale, all'ambiente, all'agricoltura e alla Comunità europea del carbone e dell'acciaio.

(1) Energia per il futuro: fonti energetiche rinnovabili, Libro verde per una strategia comunitaria, COM(96) 576, del 20.11.1996, pag. 12 e 49.

(2) GU C 241 del 25.9.1986, pag. 1.

(3) GU L 160 del 28.6.1988, pag. 46.

(4) GU L 235 del 18.9.1993, pag. 41.

(5) COM(97) 599 def. del 26.11.1997.

(6) GU L 334 del 22.12.1994, da p. 87 a pag. 108.

(7) COM(96) 576/def., del 20.11.1996, p. 3,4.

ALLEGATO 2

PROCEDURE DI SELEZIONE NELLA COMPONENTE JOULE DEL PROGRAMMA JOULE-THERMIE

Il processo di selezione nell'ambito di JOULE consiste di un'importante azione centralizzata che riguarda cospicue risorse della Commissione e tra 90 (1997) e 170 (1995) esperti esterni per ogni invito. Dopo alcuni controlli formali di ammissibilità da parte della Commissione, ciascuna proposta ammissibile viene presentata all'attenzione di almeno tre esperti per una valutazione tecnica e finanziaria, senza specificare il nominativo del proponente. Dopo aver effettuato le proprie valutazioni individuali, gli esperti si riuniscono in un gruppo, a seconda del tema di ricerca, presieduto dalla Commissione in veste di moderatore, che redige una relazione di «pre-consenso». Le proposte giudicate interessanti per il loro contenuto tecnologico vengono inoltrate ad un gruppo allargato di esperti, presieduto dalla Commissione, per una valutazione strategica dei vantaggi economici, sociali e ambientali. I risultati vengono armonizzati per tutte le aree del programma e un gruppo di coordinatori composto dal direttore e dai capi unità del programma in oggetto valutano le possibilità di coordinamento.

Il presidente di ciascun gruppo allargato redige una relazione di consenso con una classifica finale (1). La Commissione verifica, quindi, la capacità finanziaria dei partner ed effettua una consultazione inter-programma al fine di controllare in particolare eventuali sovrapposizioni delle proposte con progetti già esistenti nel contesto di altri programmi.

I risultati finali della procedura vengono sintetizzati in un quadro completo di tutte le valutazioni e in un breve elenco di proposte che la Commissione presenta ai fini del finanziamento. Il comitato JOULE, formato da rappresentanti di tutti gli Stati membri, discute i documenti ed elabora un parere, dopodiché la decisione spetta alla Commissione.

(1) Le valutazioni assegnabili sono A1, A, B o C, essendo A1 la valutazione massima e C il voto dato alle proposte respinte.

RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

INTRODUZIONE

JOULE

a) È opportuno ricordare che le parti JOULE e THERMIE del programma specifico «Energia non nucleare» del Quarto programma quadro sono state sviluppate in contesti storici notevolmente diversi, caratterizzati da pratiche di gestione diverse. Ricordiamo inoltre che la decisione del Consiglio del 23 novembre 1994 istituisce due comitati di programma con due diverse ripartizioni di bilancio (punto 2.1).

b) Per quanto attiene al coordinamento con le altre politiche, ricordiamo che esistono strumenti importanti come la consultazione interservizi e le nuove azioni in materia di controllo e di diffusione dell'informazione previste dal Libro bianco relativo alle energie rinnovabili. Nell'ambito del Quinto programma quadro questo coordinamento sarà rafforzato (punto 2.12).

c) La Commissione è tenuta a controllare da vicino il costo complessivo dei programmi. La Commissione svolge controlli severi per accertarsi che la gestione dei programmi si svolga entro i limiti delle percentuali per le spese amministrative stabilite dal Consiglio. Il fatto di ridurre i costi di gestione ad un determinato importo per ciascun progetto, come fa la Corte, non rispecchia la volontà dell'autorità legislativa. La Commissione non ha l'obbligo di tenere una contabilità per progetto che, inoltre, non è uno strumento significativo per misurare la qualità della gestione di un programma (punto 2.6).

Nella sua gestione, la Commissione pone l'accento anche sulle attività legate alle verifiche contabili. Conformemente agli impegni precedentemente assunti, la Commissione ha notevolmente incrementato il numero di verifiche effettuate, anche in fase di progetto.

d) La supervisione degli aspetti scientifici dei progetti è affidata ad esperti dei vari settori. Dal momento dell'assunzione, che avviene mediante selezioni generali ampiamente pubblicizzate, gli amministratori della Commissione sono tenuti a rispettare tutte le disposizioni statutarie in materia di riservatezza e confidenzialità. La Commissione si adopera per evitare conflitti d'interesse e a tal fine adotta tutte le misure necessarie (punto 2.5).

In applicazione di una politica che mira a garantire l'adeguato funzionamento dei servizi orizzontali della direzione generale, alcuni agenti statutari della DG XII remunerati sulla voce B6-7151 (Energie non nucleari o JOULE/THERMIE) sono stati assegnati a questi servizi. D'altra parte, a seguito di ristrutturazioni e movimenti interni, alcuni agenti statutari che lavorano per altri programmi sono remunerati da JOULE mentre alcuni agenti assegnati al programma JOULE sono remunerati da altri programmi. Questa situazione sarà corretta in previsione dell'avvio del Quinto programma quadro nel 1999 (punto 2.6).

e) Trattandosi di reti d'informazione, la Commissione ricorda che, al fine di coordinare più adeguatamente le varie fonti d'informazione, le direzioni generali (DG) che si occupano di ricerca e sviluppo tecnologico (RST) intendono istituire con gli Stati membri un partenariato basato sulla creazione di punti di contatto nazionali (punto 2.11).

f) La Commissione, infine, ritiene che le principali osservazioni della Corte relative a JOULE e a THERMIE e quelle concernenti solo THERMIE riguardano diversi aspetti del programma senza per questo mettere in causa la qualità della gestione della Commissione.

THERMIE

La Commissione ha elaborato nei vari programmi quadro un insieme comune di procedure per la selezione dei progetti e la negoziazione dei contratti. Oltre a queste procedure comuni, i manuali di valutazione specifici descrivono dettagliatamente i processi di selezione e decisione, nonché il ruolo dei vari operatori coinvolti. La chiarezza, la qualità e l'accuratezza di queste procedure sono state ampiamente riconosciute dai proponenti e dai gruppi di valutazione esterni composti da esperti indipendenti che hanno realizzato le valutazioni annuali dei vari programmi specifici (punti 2.1 e 2.2).

Tra i criteri di valutazione, il carattere innovativo della proposta costituisce un requisito fondamentale ai fini della selezione. La Commissione, tuttavia, considera che l'applicazione innovativa di tecnologie mature rivesta la stessa importanza dello sviluppo tecnologico. Per questo ha finanziato dei progetti dimostrativi sull'integrazione innovativa di componenti già esistenti nel campo energetico nell'ambiente industriale e pubblico (punto 2.3).

Nell'affrontare queste problematiche, la Commissione tiene conto dell'impatto potenziale dei risultati del progetto sul mercato (ossia l'attuazione e la valorizzazione future) e della possibilità che questo sia realizzato dal gruppo di partner proposto. Nella valutazione delle proposte, la Commissione tiene conto anche della dimensione europea e dell'importanza dei problemi tecnici affrontati, nonché dell'affidabilità a livello tecnico e della capacità dei partner di trovare soluzioni che possano essere adottate a livello europeo (punto 2.3).

La Commissione riconosce che è possibile realizzare una maggiore integrazione tra la fase di ricerca e la fase dimostrativa, ma considera che il problema dell'integrazione richieda soluzioni innovative che vanno ben oltre alla possibile ridefinizione del concetto di impianti innovativi. Nella preparazione del Quinto programma quadro, la Commissione diffonde questa nuova strategia concentrando le attività nel campo dell'energia non nucleare su due azioni chiave, in cui gli sviluppi a monte o a valle sono articolati in vista della soluzione di un insieme comune di problemi (punto 2.1).

ENERGIE RINNOVABILI NON PREVISTE DALLA RICERCA

La relazione della Corte dei conti riguarda un periodo in cui la base giuridica, cioè la decisione del Consiglio relativa al programma ALTENER (1993 1997), prevedeva innanzitutto il sostegno alle misure di promozione a livello degli Stati membri, senza porre l'accento su un vero coordinamento a livello comunitario che all'epoca non era stato considerato prioritario. Gli insegnamenti tratti dal programma ALTENER, e le iniziative del Parlamento europeo in materia, hanno portato all'adozione del Libro verde delle energie rinnovabili e all'adozione, alla fine del 1997, del Libro bianco in cui la Commissione propone una strategia comunitaria e un piano d'azione all'orizzonte del 2010 insistendo sulla necessità di un maggiore coordinamento e di un controllo delle azioni e dei provvedimenti adottati a livello comunitario e degli Stati membri.

Inoltre, la decisione del Consiglio riguardante ALTENER II, adottata il 18 maggio 1998, ha introdotto una serie di modifiche fondamentali: strumenti di controllo e coordinamento, nuove procedure di selezione dei progetti, diffusione di informazioni specialistiche, ecc. (punto 2.10).

La Commissione ritiene che, nel quadro del programma ALTENER, le decisioni in materia di finanziamento siano state adottate correttamente.

La revisione del regolamento finanziario, attualmente in corso, dovrebbe consentire di chiarire le responsabilità in materia (punto 2.9).

Per quanto riguarda le possibili sovrapposizioni, in materia di diffusione dell'informazione, tra il programma ALTENER e il programma JOULE-THERMIE, la Commissione si adopererà per garantire un orientamento rigoroso dell'informazione sia per quanto riguarda il suo contenuto che il pubblico cui è destinata. Essa, tuttavia, considera che questo sia del tutto compatibile con l'utilizzazione di reti d'informazione comuni da parte di programmi diversi. L'utilizzazione di una stessa rete non significa infatti che esistano necessariamente delle sovrapposizioni (punto 2.11).

IL QUINTO PROGRAMMA QUADRO

La Commissione ha deciso di affrontare molte delle questioni sollevate dalla Corte dei conti nel corso della preparazione del Quinto programma quadro: coordinamento tra JOULE e THERMIE, tempi di valutazione e negoziazione dei progetti, semplificazione del contratto tipo, spese di personale e spese generali legate ai progetti, procedura di selezione degli esperti per il monitoraggio, reti d'informazione.

a) Nella sua proposta relativa al Quinto programma quadro, la Commissione favorisce, grazie alla struttura stessa del programma, l'integrazione delle due dimensioni R& S/Dimostrazione, in particolare con le due azioni chiave relative all'energia non nucleare volte alla soluzione di problemi («problem solving approach»). L'armonizzazione delle modalità e delle procedure nei vari servizi garantirà l'omogeneità del programma.

b) In vista dell'avvio del Quinto programma quadro, la Commissione esamina tutti i possibili mezzi per ridurre i tempi necessari per la valutazione e la negoziazione dei progetti. Per quanto riguarda i contratti, i lavori svolti attualmente in seno alla Commissione mirano a chiarire le clausole contrattuali nel rispetto dei testi legislativi che ne fissano le basi principali. Le proposte relative alle nuove norme di partecipazione e diffusione, ad esempio, prevedono la possibilità di ricorrere a tassi forfettari per le spese generali.

c) La Commissione esamina la possibilità di organizzare una procedura comune di selezione degli esperti incaricati del monitoraggio tecnico dei progetti per la parte R& S e Dimostrazione del programma. Questa procedura non garantirebbe tuttavia una riduzione del divario esistente tra la ricerca e la dimostrazione cui la Corte dei conti fa riferimento.

d) Al fine di coordinare meglio le varie fonti di informazioni, le DG che svolgono attività di RST intendono istituire con gli Stati membri un partenariato che prevede la creazione di punti di contatto nazionali. Questo organismo sarebbe designato dagli Stati membri e, oltre ad espletare i servizi diretti previsti dai programmi tra cui l'«help desk», sarebbe incaricato di diffondere le informazioni. Sarebbe inoltre incaricato di garantire il coordinamento in seno allo Stato membro, in particolare con gli enti regionali e locali incaricati di assistere i proponenti, soprattutto le piccole e medie imprese (PMI) nella preparazione delle proposte di ricerca.

3. IL PROGRAMMA JOULE/THERMIE

Esecuzione del bilancio

3.10. Nel 1995, l'utilizzazione degli stanziamenti di pagamento è stata diversa in funzione dei settori del programma; detta utilizzazione infatti può essere condizionata da molteplici fattori, tra cui l'eterogeneità dei partenariati in materia di dimostrazione, che può determinare una fase di negoziazione più lunga. Occorre inoltre riflettere sui problemi legati all'ottenimento delle licenze edilizie.

3.12. Gli importi indicativi del bilancio di cui all'allegato II della decisione del Consiglio coprono tutta l'attuazione del programma e non devono essere raggiunti per ciascun invito a presentare proposte.

Le misure di sostegno alle PMI sono state avviate con i contributi per la fase esplorativa decise nel 1995 e 1996, con importi ridotti per ciascun contributo. La Commissione prevede che alla scadenza del programma si raggiungerà la percentuale indicativa del 5 % per le PMI.

3.13. Data la complessità tematica e l'integrazione dei settori del carbone e della biomassa, la Commissione ha potuto pronunciarsi sulla natura definitiva del progetto menzionato dalla Corte solo in fase di attuazione.

La riclassificazione di questo contratto, oggetto di una verifica della Corte, dal settore dei combustibili fossili a quello dei combustibili rinnovabili è determinato dall'obiettivo principale di detto contratto, che mira a ridurre i problemi di incrostazione, corrosione e emissioni inquinanti causati dall'utilizzazione della biomassa, in co-combustione con il carbone, consentendo così di utilizzare la biomassa come materia prima energetica.

Ricordiamo che l'obiettivo del sottosettore della biomassa è «accrescere l'utilizzazione della biomassa per l'approvvigionamento energetico dell'UE . . . La R& S mirerà a sviluppare una nuova gamma di tecnologie che consentano l'utilizzazione della biomassa. . .»

La Commissione ricorda che la percentuale di aumento del 3 % che la Corte cita si riferisce unicamente agli impegni effettuati nel settore delle energie rinnovabili entro il 31 dicembre 1997 e non lungo l'intera durata del programma.

Gestione e controllo del programma

Selezione dei progetti

3.14. La Commissione condivide il parere della Corte dei conti per quanto riguarda l'utilizzazione di formulari elettronici, come avviene già per molti programmi, tra cui JOULE/THERMIE.

3.16. La Commissione ha adottato una serie di criteri comuni di cui tener conto nel processo di selezione al fine di stabilire quali proposte possono ottenere i finanziamenti comunitari. Questi elementi comuni - ricorso ad esperti esterni per la valutazione delle proposte, discussione sui risultati di ogni singola valutazione nel quadro di riunioni di consenso, pubblicazione dei criteri che saranno utilizzati - rispecchiano l'esigenza di procedure di selezione adeguate e trasparenti. La diversità dei programmi di RST determina naturalmente alcune differenze nelle procedure di selezione che sono accettabili a condizione che vengano rispettati tutti gli elementi comuni e che le differenze siano illustrate in modo chiaro e formale nei manuali di valutazione relativi ai vari programmi specifici. Il programma THERMIE rispetta tutte queste condizioni.

3.17. La nomina dei membri del comitato di programma avviene in base alle proposte presentate dagli Stati membri. Conformemente all'articolo 6, nota 4, «Quando si richiede il parere del comitato . . . ., i membri delle delegazioni degli Stati membri non devono avere interessi o legami con le persone giuridiche coinvolte». Questa norma viene sempre ricordata dalla presidenza del comitato che viene garantita dalla Commissione.

3.18. I responsabili della valutazione sono selezionati in base alla loro preparazione tecnica che deve essere documentata e, nelle loro funzioni, devono attenersi alle disposizioni relative alla riservatezza. Dopo averne certificato l'indipendenza e la preparazione, la Commissione non ha difficoltà ad assegnare ai responsabili della valutazione la supervisione tecnica dei progetti nel loro settore di competenza, in particolare di quei progetti alla cui valutazione hanno partecipato.

3.19. In vista dell'avvio del Quinto programma quadro, la Commissione esamina tutti i possibili mezzi che potrebbero contribuire a ridurre i tempi necessari per la valutazione e la negoziazione dei progetti. La Commissione è favorevole alla semplificazione del contratto tipo.

3.20. La suddivisione del progetto in tre fasi ha un fondamento scientifico, non rischia di creare confusione e consente di tutelare meglio gli interessi finanziari della Comunità.

Si tratta di un progetto di ricerca di alta qualità e di ampio respiro, per un costo totale previsto di circa 12 milioni di ECU al quale partecipano tre centri di ricerca europei, tre organismi industriali europei e tre utilizzatori industriali.

Il consorzio ha deciso di presentare il progetto in tre fasi che rispecchiano la natura dei lavori in relazione ai vari tipi di azioni sostenute dalla Commissione; le due prime fasi rientrano nell'ambito della R& S, mentre l'ultima riguarda maggiormente le attività di dimostrazione.

La suddivisione del progetto consente alla Commissione di passare alla fase seguente sulla base dei risultati e dei progressi della fase precedente. La Commissione può in questo modo ridurre i rischi inerenti alla sua partecipazione finanziaria.

Poiché il finanziamento comunitario si basa sulla qualità della proposta, la Commissione non garantisce ai consorzi la perpetuità del suo contributo finanziario.

D'altra parte, il comitato JOULE ha ricevuto l'insieme delle informazioni sui progetti, compreso il fatto che questo progetto costituisce una prima fase della ricerca da avviare.

3.21. Per ciascun programma specifico di RST, l'autorità legislativa stabilisce una percentuale indicativa massima per le spese amministrative. La Commissione svolge controlli severi per garantire che la gestione dei programmi non superi queste percentuali. Studi svolti da esperti esterni hanno dimostrato che i costi di gestione delle azioni di RST comunitarie evidenziano risultati migliori rispetto ai costi di gestione di organismi che effettuano azioni paragonabili negli Stati membri.

La Commissione è tenuta a seguire da vicino il costo dell'insieme dei programmi. La riduzione dei costi di gestione ad un importo prestabilito per ogni singolo progetto, come auspicato dalla Corte, non rispecchia la volontà dell'autorità legislativa. La Commissione non ha l'obbligo di tenere una contabilità per ogni progetto che, tra l'altro, non costituisce uno strumento significativo per misurare la qualità della gestione di un programma.

La Commissione dispone di informazioni precise sulle varie componenti del costo delle sue valutazioni. La Corte paragona l'importo del costo della valutazione della proposta al costo della valutazione a contratto concluso. Questo calcolo non ha un fondamento logico, in quanto gli esperti responsabili della valutazione non intervengono nella fase della conclusione dei contratti, ma sono tenuti ad esaminare l'insieme delle proposte e ad attribuire una votazione in base a criteri di selezione stabiliti in precedenza. Solo le proposte migliori portano alla conclusione di contratti.

3.22. Nelle sue osservazioni, la Corte sostiene che i progetti dimostrativi sono caratterizzati dalla carenza di innovazione. La Commissione auspica sottolineare che i requisiti illustrati nei fascicoli informativi prevedono una serie di aspetti tecnologici innovativi che non sono legati in maniera specifica alle attrezzature stesse. La Commissione è indubbiamente favorevole all'innovazione nei materiali, nell'attrezzatura e nei componenti, a condizione che questa sia coerente con gli altri requisiti elencati nel fascicolo informativo, tra cui ad esempio la riduzione dei costi, l'affidabilità a lungo termine e l'ecocompatibilità. Tuttavia, per lo sviluppo futuro dei settori in esame è altrettanto importante l'integrazione innovativa di tecnologie mature nel campo del sistema energetico in generale.

In conclusione, la Commissione ritiene che un progetto può essere considerato innovativo se il sistema energetico in generale (fonti energetiche, componenti e loro integrazione) soddisfa i requisiti in materia di innovazione di cui al fascicolo informativo degli inviti a presentare proposte, indipendentemente dal fatto che siano utilizzati o meno componenti tradizionali.

Per quanto attiene ai partenariati, la Commissione ritiene che la cooperazione e il valore aggiunto europeo non siano direttamente proporzionali alla partecipazione dei vari Stati membri. La Commissione tiene conto dell'impatto potenziale del progetto sul mercato (ad esempio, futura attuazione e valorizzazione dei risultati) e della capacità dell'équipe proposta a ottenere detti risultati. Inoltre, quando valuta la solidità di un partenariato, la Commissione tiene conto dei problemi tecnici che il progetto intende trattare e della capacità e dell'affidabilità dal punto di vista tecnico dei partner nel cercare soluzioni che possano essere adottate a livello europeo.

3.23. Il fatto che ci sia un solo contraente che contribuisca finanziariamente oltre alla Commissione (ad esempio, l'utilizzatore finale) non è in contraddizione con la decisione del Consiglio relativa all'adozione del programma in questione, né con la decisione del Consiglio, del 21 novembre 1994, relativa alle norme di partecipazione delle imprese, dei centri di ricerca e delle università alle azioni di ricerca, di sviluppo tecnologico e di dimostrazione della Comunità europea.

Va ricordato, inoltre, che in molti casi i contraenti si dividono in:

- utilizzatori che impiegano direttamente l'impianto dopo la fase di dimostrazione;

- produttori che avranno acquisito il know-how derivante dal progetto e saranno tenuti a diffonderlo.

L'importanza della presenza di contraenti, anche se non contribuiscono direttamente al finanziamento del progetto, risiede nel loro impegno a rispettare gli obblighi contrattuali in materia di valorizzazione e diffusione dei risultati di questo progetto.

Questo aspetto costituisce un elemento essenziale di qualsiasi progetto di ricerca e di dimostrazione.

La Commissione, tuttavia, terrà conto delle osservazioni della Corte dei conti formulate a seguito delle verifiche contabili effettuate presso i contraenti, in particolare in materia di fatturazione e adotterà le misure necessarie.

3.24. La Commissione non condivide l'opinione della Corte circa la carenza di innovazione di 6 progetti THERMIE sui 13 sottoposti a verifica contabile. Di fatto, la Commissione è coadiuvata, nella fase di selezione, da esperti esterni e indipendenti, qualificati dal punto di vista tecnico che di norma si esprimono sul carattere innovativo delle singole proposte e sulla loro compatibilità con gli obiettivi generali del programma. Solo le proposte che soddisfano pienamente i suddetti criteri di ammissibilità possono essere selezionate. Tutti i progetti sottoposti a verifica contabile sono stati considerati innovativi e adatti a beneficiare di un sostegno finanziario dagli esperti esterni, dal personale tecnico della Commissione e da tutti i membri del comitato di programma.

La Commissione non condivide inoltre l'affermazione secondo la quale THERMIE non ha utilizzato adeguatamente le tecnologie sviluppate nel quadro di JOULE, dal momento che vari progetti finanziati riguardano la dimostrazione dei risultati dell'integrazione innovativa di queste tecnologie negli ambienti imprenditoriali e dell'amministrazione pubblica.

3.25. La Commissione non considera che il periodo di ammortamento di un progetto sia un criterio di selezione nel campo dell'energia fotovoltaica e, pertanto, i valori di questo parametro non sono inclusi nei sommari della valutazione. Di fatto, i responsabili delle decis