IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 138/1

PARERE DEL CONSIGLIO

sul programma di convergenza aggiornato della Repubblica ceca, 2009-2012

2010/C 138/01

IL CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA,

visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea,

visto il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997, per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche (1), in particolare l'articolo 9, paragrafo 3,

vista la raccomandazione della Commissione,

previa consultazione del comitato economico e finanziario,

HA ESPRESSO IL SEGUENTE PARERE:

(1) Il 26 aprile 2010 il Consiglio ha esaminato il programma di convergenza aggiornato della Repubblica ceca, relativo al periodo 2009-2012.

(2) La crisi mondiale ha duramente colpito l’economia ceca. Stando al programma di convergenza aggiornato, dopo tre anni di crescita oltre il 6 %, nel 2008 il PIL reale è cresciuto solo del 2,5 % e nel 2009 ha registrato un calo del 4 %. La crisi ha avuto effetti soprattutto sulle attività commerciali e sulla fiducia e ha causato un inasprimento delle condizioni di credito, nonché una riduzione degli afflussi di investimenti esteri. Di fronte alla crisi, le autorità hanno agito con determinazione. La banca centrale ceca ha ridotto il suo tasso di riferimento, facendolo passare dal 3,75 % a metà 2008 all’attuale 1 % e, in linea con il piano europeo di ripresa economica, nel 2009 il governo ha ideato e attuato un consistente pacchetto di misure di stimolo pari al 2,2 % del PIL. Tra metà luglio 2008 e metà febbraio 2009 la corona ceca si è deprezzata di circa 1/5 rispetto all’euro, per poi apprezzarsi di circa il 14 % a metà febbraio 2010. Nell’attuale periodo post-crisi, l’economia ceca non presenta vulnerabilità macroeconomiche importanti. La sfida maggiore consiste nel ricondurre l’elevato disavanzo strutturale delle amministrazioni pubbliche, stimato nel 2009 a circa il 6 % del PIL, ad un livello sostenibile. È inoltre importante garantire che il mercato del lavoro si adatti rapidamente alla recessione e che si proceda verso una convergenza duratura. In considerazione del disavanzo previsto per il 2 dicembre 2009 dello stesso anno il Consiglio ha constatato l’esistenza di un disavanzo eccessivo e ha formulato raccomandazioni perché venga riportato al disotto della soglia del 3 % del PIL entro il 2013.

(3) Sebbene il calo del PIL reale osservato nell’ambito della crisi sia in gran parte ciclico, il livello della produzione potenziale è stato colpito a sua volta. A causa della riduzione degli investimenti e dell’aumento della disoccupazione strutturale, la crisi potrà inoltre avere conseguenze sulla crescita potenziale a medio termine. Inoltre, l’impatto della crisi economica accentua gli effetti negativi dell’invecchiamento della popolazione sulla produzione potenziale e sulla sostenibilità delle finanze pubbliche. Dato il contesto, sarà essenziale accelerare il ritmo delle riforme strutturali per sostenere la crescita potenziale. È particolarmente importante che la Repubblica ceca avvii riforme intese ad accrescere la produttività (migliorando la R&S e l’innovazione, l’ambiente imprenditoriale e la concorrenza) nonché l’offerta di lavoro e le competenze.

(4) Lo scenario macroeconomico che sottende il programma prevede che nel 2010, 2011 e 2012 il PIL reale crescerà rispettivamente dell’1,3 %, del 2,6 % e del 3,8 %. Sulla base delle informazioni attualmente disponibili, lo scenario appare plausibile fino al 2011 ed è coerente con le ipotesi monetarie e di cambio. Per il 2012 il programma prevede un'impennata del PIL reale, che dovrebbe crescere oltre il suo potenziale. Tale previsione sembra piuttosto ottimistica. A causa soprattutto di un aumento delle imposte indirette, nel 2010 l’inflazione dovrebbe crescere leggermente e rimanere moderata durante l’intero periodo del programma. Per il 2010 il programma prevede un ulteriore peggioramento del mercato del lavoro. Le previsioni in merito, così come quelle relative all’inflazione, appaiono nel complesso plausibili e coerenti con le proiezioni di crescita del PIL reale.

(5) Nel programma il disavanzo pubblico è stimato, nel 2009, al 6,6 % del PIL. Pur rispecchiando in larga misura l’impatto della crisi sulle finanze pubbliche, tale significativo deterioramento (nel 2008 il disavanzo era pari al 2,1 % del PIL) è altresì conseguenza delle significative misure di stimolo, pari al 2,2 % del PIL nel 2009, che il governo ha adottato in linea con il piano europeo di ripresa economica. Tra le misure più importanti figuravano tagli ai contributi sociali, aumenti negli investimenti in infrastrutture pubbliche e un sostegno finanziario alle imprese e all’occupazione. Sorprendentemente, nel 2009 la spesa pubblica è cresciuta meno di quanto previsto nel precedente aggiornamento del programma di convergenza. Nel 2009 il saldo strutturale (ovvero il saldo corretto per il ciclo al netto di misure una tantum e di altre misure temporanee, calcolato secondo la metodologia concordata in base ai dati contenuti nel programma) è peggiorato di circa 2 punti percentuali del PIL. Stando al programma, le autorità ceche prevedono di concentrare il risanamento nella parte iniziale del periodo di riferimento, ovvero nel 2010, il che, tenuto conto dell’elevato disavanzo strutturale della Repubblica ceca e del previsto miglioramento delle condizioni economiche, è in linea con la strategia d’uscita sostenuta dal Consiglio.

(6) Per il 2010 il programma stima che il disavanzo pubblico rappresenterà il 5,3 % del PIL. Ciò implicherebbe un miglioramento del saldo strutturale di 2 punti percentuali del PIL, più di quanto raccomandato dal Consiglio nel dicembre 2009, ovvero uno sforzo strutturale medio su base annua dell’1 % del PIL per il periodo 2010-2013. Nel 2010 il risanamento si baserà su un aumento del rapporto entrate/PIL pari all’1,5 % del PIL. Le misure soggiacenti comprendono aumenti, pari a circa lo 0,8 % del PIL, delle aliquote IVA, delle accise e delle imposte sui beni immobili, così come il ritiro anticipato dei tagli temporanei ai contributi sociali e un aumento dei massimali applicabili ai contributi previdenziali e assistenziali. Sul fronte della spesa le misure includono tagli alle prestazioni sociali per malattia e congedo maternità (circa lo 0,1 % del PIL) e la mancata indicizzazione delle pensioni (circa 0,2 % del PIL).

(7) La strategia di bilancio a medio termine mira in particolare a proseguire il risanamento oltre il 2010 e a riportare il disavanzo al disotto del 3 % del PIL entro il 2013, in linea con la raccomandazione formulata dal Consiglio in dicembre. Stando al programma, il disavanzo passerà dal 5,3 % del PIL nel 2010 al 4,8 % nel 2011, per poi scendere al 4,2 % del PIL nel 2012. Nonostante l’attesa ripresa economica, il miglioramento del saldo di bilancio dovrebbe essere decisamente più lento rispetto al 2010 e nel periodo 2011-2012 non dovrebbe superare lo 0,6 % del PIL. La maggior parte dell’aggiustamento avverrà sul versante della spesa. Il programma indica che i tagli alla spesa riguarderanno per metà le spese operative e per metà quelle obbligatorie, ma non fornisce sufficienti dettagli sul modo in cui verranno realizzati. Sul versante delle entrate sono previste misure ridotte ma meglio definite che comprendono un aumento dei contributi sociali e dell’imposta sul reddito delle persone fisiche. Per il 2013 il programma fissa l’obiettivo di un disavanzo pubblico al 3 % del PIL senza però specificare in che modo verrà raggiunto (non vengono indicate neppure le previsioni di crescita soggiacenti). Di conseguenza non è possibile determinare l’impegno medio di bilancio su base annua per il periodo 2010-2013. Come comunicato dalle autorità, l’OMT della Repubblica ceca consiste in un saldo di bilancio di – 1,0 % del PIL in termini strutturali. Date le ultime proiezioni e il livello del debito, l’OMT rispecchia gli obiettivi del patto di stabilità e crescita, sebbene il programma non preveda che venga raggiunto entro il periodo di riferimento.

(8) Nel 2010 i risultati di bilancio potrebbero essere alquanto inferiori rispetto alle proiezioni del programma. Il gettito dell’IVA e delle accise potrebbe essere leggermente inferiore alle previsioni a causa di un possibile indebolimento del consumo privato. Le pressioni sulla spesa esercitate prima delle elezioni politiche potrebbero invece indurre ad un aumento della stessa. Maggiori incertezze pesano sugli obiettivi di bilancio negli ultimi anni del programma. Nell’attuale aggiornamento gli obiettivi di spesa fissati per il 2011 e il 2012 non sono sostenuti da misure concrete, per cui la loro realizzazione risulta incerta, mentre le proiezioni sulle entrate si basano su ipotesi di crescita del PIL reale favorevoli. Per finire, il programma non fornisce informazioni su come ridurre il disavanzo dal 4,2 % del PIL nel 2012 a meno del 3 % del PIL nel 2013.

(9) Nel 2009 il debito pubblico lordo è stimato al 35 % del PIL, in aumento rispetto al 30 % dell’anno precedente. In base alle proiezioni il rapporto debito/PIL dovrebbe crescere di altri 7 punti percentuali nel periodo del programma, fino a raggiungere il 42 % del PIL nel 2012, a causa soprattutto del persistere di livelli di disavanzo pubblico relativamente elevati. Alla luce dei rischi che gravano sul risanamento del bilancio, a cui va aggiunta la possibilità che nel 2012 la crescita del PIL reale sia inferiore a quanto previsto nel programma, è possibile che l’evoluzione del rapporto debito/PIL risulti meno favorevole di quanto previsto nel programma, specie dopo il 2010. Per l’intera durata del periodo di riferimento, il rapporto debito pubblico/PIL rimarrà comunque ben al disotto della soglia del 60 % del PIL.

(10) Le proiezioni del debito a medio termine, secondo cui i tassi di crescita del PIL ritorneranno solo gradatamente ai valori delle proiezioni prima della crisi e il rapporto entrate fiscali/PIL ritornerà ai livelli precedenti la crisi, includendo il previsto aumento della spesa legata all’invecchiamento della popolazione, mostrano che la strategia di bilancio prevista nel programma, considerata al suo valore nominale e senza altri cambiamenti di politiche, non sarebbe sufficiente a garantire una stabilizzazione del rapporto debito/PIL entro il 2020.

(11) L’impatto a lungo termine dell’invecchiamento della popolazione sul bilancio è chiaramente superiore alla media UE, soprattutto a causa di un aumento relativamente consistente, nei prossimi decenni, della spesa pensionistica in percentuale del PIL. La posizione di bilancio del 2009, quale stimata nel programma, accentua l’incidenza sul bilancio dell’invecchiamento della popolazione sul divario di sostenibilità. Il conseguimento di avanzi primari nel medio periodo e la riforma del sistema pensionistico e sanitario volta a contenere il futuro aumento della spesa in entrambi i settori contribuirebbero a ridurre i rischi — ritenuti elevati nella relazione 2009 della Commissione sulla sostenibilità — che pesano sulla sostenibilità delle finanze pubbliche. Nel gennaio 2010 è stato istituito un gruppo consultivo di esperti del ministro delle finanze e del ministro del lavoro e degli affari sociali, incaricato di mettere a punto proposte alternative di riforma del sistema pensionistico. Esse saranno messe a punto definitivamente entro la fine di maggio 2010 e saranno trasmesse al nuovo governo.

(12) Riguardo alle procedure di bilancio, quest’ultimo è preparato in maniera relativamente decentralizzata, pur essendo nel contempo soggetto a regole rigorose. Nel 2004 la Repubblica ceca ha introdotto un quadro di bilancio a medio termine che fissa massimali per la spesa nominale del bilancio dello Stato nell’arco di tre anni. L’esperienza ha tuttavia dimostrato che in passato i massimali sono spesso stati rivisti al rialzo, oltre le revisioni consentite dalle regole di bilancio. Le principali debolezze dell’attuale sistema riguardano la sua scarsa esecutorietà, un controllo ex-post limitato, la complessità del suo funzionamento e un insufficiente controllo pubblico del processo. Il 2 dicembre 2009, il Consiglio ha invitato la Repubblica ceca ad applicare più rigorosamente la disciplina di bilancio a medio termine e a migliorare il controllo dell’esecuzione del bilancio durante tutto l’anno per evitare eccedenze di spesa rispetto al bilancio e ai piani pluriennali. Il programma non comporta proposte sufficienti in tal senso. Si osservano tuttavia progressi in direzione di un miglioramento della governance di bilancio. I significativi cambiamenti attualmente in corso nel sistema di riscossione e di gestione delle imposte e il rapido passaggio ad un sistema di tesoreria incaricato della gestione del bilancio contribuiranno ad una gestione più efficiente delle finanze pubbliche.

(13) La Repubblica ceca dispone di un certo margine di manovra per migliorare la qualità della spesa pubblica. La spesa in R&S, in particolare, è inferiore alla media UE e l’efficienza della spesa pubblica nel settore sanitario, dell’istruzione o degli appalti pubblici, per esempio, potrebbe essere migliorata. Al contrario, il livello degli investimenti pubblici è alto rispetto alla media UE e ai paesi della regione, avendo rappresentato negli ultimi quattro anni poco meno del 5 % del PIL. Sul versante delle entrate, dal 2007 le autorità ceche hanno messo in atto una serie di riforme che puntano ad un passaggio graduale da un sistema di tassazione diretta ad un sistema di tassazione indiretta. Per accrescere gli incentivi all’occupazione e ridurre le trappole della disoccupazione (inactivity traps) occorrerebbero tuttavia ulteriori riforme del sistema delle imposte e delle indennità. Inoltre, il sistema di tassazione diretta e di riscossione delle imposte risulta complesso e trarrebbe vantaggio da un’ulteriore semplificazione.

(14) Nel complesso, per il 2010 la strategia di bilancio presentata nel programma è conforme alle raccomandazioni del Consiglio formulate ai sensi dell’articolo 126, paragrafo 7, del TFUE. L’obiettivo di disavanzo appare adeguato ed è sostenuto da specifiche misure di risanamento. Dal 2011 in poi, tuttavia, la strategia di bilancio potrebbe non essere del tutto conforme alle raccomandazioni del Consiglio a norma dell'articolo 126, paragrafo 7, a causa dei rischi esistenti. In particolare, prevedendo un aggiustamento medio di bilancio dello 0,3 % del PIL su base annua, i piani di risanamento per il 2011 e il 2012 non sono abbastanza ambiziosi e sono soggetti a rischi. Gli obiettivi di spesa non sono sostenuti da misure specifiche, le proiezioni relative alle entrate per il 2012 si basano su ipotesi macroeconomiche favorevoli, non viene specificato come il disavanzo verrà ridotto dal 4,2 % del PIL nel 2012 a meno del 3 % del PIL nel 2013 e non sono fornite informazioni sulla strategia di bilancio per il 2013. Lo sforzo annuale di bilancio per il periodo del programma (2010-2012) ammonta in media allo 0,8 %, ovvero leggermente al disotto dell’1 % raccomandato dal Consiglio. Il rispetto della raccomandazione richiederà l’attuazione di ulteriori misure di risanamento per il periodo 2011-2013 al fine di garantire l’impegno medio di bilancio raccomandato dell’1 %.

(15) Per quanto riguarda i requisiti relativi ai dati specificati nel codice di condotta per i programmi di stabilità e di convergenza, il programma presenta delle lacune circa i dati obbligatori (2). Nelle sue raccomandazioni di porre fine alla situazione di disavanzo eccessivo formulate il 2 dicembre 2009 ai sensi dell’articolo 126, paragrafo 7, del TFUE, il Consiglio ha inoltre invitato la Repubblica ceca a riferire sui progressi realizzati nell’attuazione delle raccomandazioni loro rivolte in un capitolo separato degli aggiornamenti dei programmi di convergenza. La Repubblica ceca si è conformata in parte a detta raccomandazione.

Si può sostanzialmente concludere che la strategia di bilancio della Repubblica ceca per il 2010 è adeguata ed in linea con la raccomandazione del Consiglio formulata in conformità all’articolo 126, paragrafo 7, del TFUE. Con riguardo agli anni successivi, la strategia di bilancio manca di ambizione e gli obiettivi di bilancio sono soggetti a rischi sia sul lato della spesa, sia su quello delle entrate. In particolare, dal 2011 in poi gli obiettivi di spesa non sono sostenuti da misure specifiche e le ipotesi macroeconomiche favorevoli mettono in dubbio le proiezioni sulle entrate per il 2012. Inoltre, se il termine del 2013 per riportare il disavanzo pubblico al disotto del 3 % del PIL è conforme alla raccomandazione del Consiglio, non è possibile valutare appieno la strategia di bilancio, in quanto il programma non fornisce dettagli sulle misure di risanamento necessarie al conseguimento del significativo aggiustamento previsto per quell’anno. Sarebbe pertanto utile avere maggiori informazioni sulla strategia globale alla base della correzione del disavanzo eccessivo, in particolare riguardo al 2013. Il quadro di bilancio presenta notevoli debolezze in vari ambiti, in particolare rispetto alle procedure di bilancio e all’esecuzione del quadro di bilancio a medio termine. Inoltre, l’impatto a lungo termine dell’invecchiamento della popolazione sul bilancio è decisamente superiore alla media UE e continua a costituire una preoccupazione per la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, mettendo in evidenza la necessità di riforme del regime pensionistico e del sistema sanitario.

Sulla base della valutazione che precede e alla luce della raccomandazione formulata il 2 dicembre 2009 ai sensi dell’articolo 126 del TFUE, nonché in considerazione della necessità di garantire una convergenza sostenibile, la Repubblica ceca è invitata a:

i) eseguire con rigore il bilancio 2010 e ad evitare sforamenti di spesa; conformemente alla raccomandazione del Consiglio a norma dell'articolo 126, paragrafo 7, nel quadro dei bilanci per il 2011 e il 2012, mirare ad un aggiustamento di bilancio superiore a quanto previsto nel programma e a meglio specificare le misure necessarie a correggere il disavanzo eccessivo al più tardi entro il 2013;

ii) adottare provvedimenti per migliorare le procedure di bilancio, nonché realizzare e monitorare con maggior rigore gli obiettivi a medio termine; in particolare, evitare revisioni verso l'alto dei massimali di spesa oltre le revisioni consentite dalle regole di bilancio;

iii) attuare le riforme necessarie a migliorare la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche.

La Repubblica ceca è inoltre invitata a presentare in un capitolo separato del prossimo aggiornamento del programma di convergenza informazioni più complete sui progressi realizzati in vista di porre fine alla situazione di disavanzo eccessivo come raccomandato dal Consiglio il 2 dicembre 2009 in virtù dell’articolo 126, paragrafo 7, del TFUE.

Confronto tra le principali proiezioni macroeconomiche e di bilancio

2008 2009 2010 2011 2012 PIL reale (variazione in %) PC feb. 2010 2,5 –4,0 1,3 2,6 3,8 COM nov. 2009 2,5 –4,8 0,8 2,3 n.d. PC ott. 2008 4,4 3,7 4,4 5,2 n.d. Inflazione IAPC (%) PC feb. 2010 6,3 0,6 1,8 1,5 1,8 COM nov. 2009 6,3 0,6 1,5 1,8 n.d. PC ott. 2008 6,4 2,9 3,0 2,5 n.d. Divario tra prodotto effettivo e potenziale (3) (in % del PIL potenziale) PC feb. 2010 4,8 –2,0 –2,9 –2,6 –1,1 COM nov. 2009 (4) 5,6 –1,8 –2,9 –2,5 n.d. PC ott. 2008 1,9 0,4 –0,4 –0,2 n.d. Accreditamento/indebitamento netto nei confronti del resto del mondo (in % del PIL) PC feb. 2010 –2,4 –0,2 1,0 0,2 0,6 COM nov. 2009 –2,2 –1,5 –0,7 –0,4 n.d. PC ott. 2008 –1,0 –0,5 0,4 1,2 n.d. Entrate delle amministrazioni pubbliche (in % del PIL) PC feb. 2010 40,9 39,0 40,5 40,8 40,5 COM nov. 2009 40,9 40,3 41,0 40,9 n.d. PC ott. 2008 41,0 40,6 39,6 39,0 n.d. Spese delle amministrazioni pubbliche (in % del PIL) PC feb. 2010 43,0 45,5 45,8 45,6 44,7 COM nov. 2009 43,0 46,9 46,5 46,6 n.d. PC ott. 2008 42,2 42,2 41,1 40,2 n.d. Saldo di bilancio delle amministrazioni pubbliche (in % del PIL) PC feb. 2010 –2,1 –6,6 –5,3 –4,8 –4,2 COM nov. 2009 –2,1 –6,6 –5,5 –5,7 n.d. PC ott. 2008 –1,2 –1,6 –1,5 –1,2 n.d. Saldo primario (in % del PIL) PC feb. 2010 –1,0 –5,3 –3,5 –2,8 –2,0 COM nov. 2009 –1,0 –5,2 –3,9 –4,1 n.d. PC ott. 2008 0,0 –0,4 –0,4 –0,1 n.d. Saldo corretto per il ciclo (3) (in % del PIL) PC feb. 2010 –3,8 –5,9 –4,2 –3,8 –3,8 COM nov. 2009 –4,1 –6,0 –4,5 –4,8 n.d. PC ott. 2008 –2,0 –1,7 –1,4 –1,1 n.d. Saldo strutturale (5) (in % del PIL) PC feb. 2010 –3,7 –6,1 –4,1 –3,7 –3,5 COM nov. 2009 –4,1 –6,3 –4,7 –4,9 n.d. PC ott. 2008 –1,9 –1,7 –1,3 –1,1 n.d. Debito pubblico lordo (in % del PIL) PC feb. 2010 30,0 35,2 38,6 40,8 42,0 COM nov. 2009 30,0 36,5 40,6 44,0 n.d. PC ott. 2008 28,8 27,9 26,8 25,5 n.d. programma di convergenza (PC); previsioni dell’autunno 2009 dei servizi della Commissione (COM); calcoli dei servizi della Commissione.

(1) GU L 209 del 2.8.1997, pag. 1. I documenti menzionati nel presente testo sono disponibili su Internet al seguente indirizzo: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/index_en.htm

(2) In particolare, non sono forniti i dati relativi alla spesa delle amministrazioni pubbliche per funzione, agli attivi finanziari liquidi e al debito finanziario netto.

(3) Divari tra prodotto effettivo e potenziale e saldi corretti per il ciclo dei programmi ricalcolati dai servizi della Commissione sulla base delle informazioni contenute nei programmi.

(4) Sulla base di una crescita potenziale stimata rispettivamente del 2,4 %, del 2,0 %, del 2,0 % e del 2,2 % nel periodo 2009-2012.

(5) Saldo corretto per il ciclo al netto delle misure una tantum e di altre misure temporanee. In base al programma più recente, le misure una tantum ed altre misure temporanee costituiscono lo 0,2 % del PIL nel 2009 (a riduzione del disavanzo) e – 0,1 % del PIL nel 2010 e 2011 (ad incremento del disavanzo), lo 0,3 % del PIL nel 2009, lo 0,2 % del PIL nel 2010 e lo 0,1 % del PIL nel 2011 (tutte a riduzione del disavanzo) in base alle previsioni dell’autunno 2009 dei servizi della Commissione.

Fonte:

programma di convergenza (PC); previsioni dell’autunno 2009 dei servizi della Commissione (COM); calcoli dei servizi della Commissione.