Relazione della Corte dei conti

sull'efficienza della gestione dell'Istituto monetario europeo e della Banca centrale europea per l'esercizio 1998, corredata delle risposte della Banca centrale europea

(2000/C 133/01)

INDICE

>SPAZIO PER TABELLA>

INTRODUZIONE

1. La Banca centrale europea (BCE) è subentrata all'Istituto monetario europeo (IME) in data 1o giugno 1998. L'IME, che esisteva dal 1o gennaio 1994, doveva contribuire alla realizzazione dell'Unione economica e monetaria (UEM) in particolare attraverso i suoi lavori di preparazione delle condizioni necessarie al passaggio alla terza fase di detta unione, caratterizzata dall'introduzione di una moneta unica.

2. La Corte ha presentato quattro relazioni sui risultati dei controlli effettuati nel quadro dell'analisi dell'efficienza della gestione dell'IME per gli esercizi dal 1994 al 1997(1). Nel 1998, la BCE ha terminato i lavori di preparazione della terza fase avviati dall'IME e ne ha ripreso i compiti che essa assolve ora per proprio conto. La BCE non ha dovuto ancora svolgere quest'anno la normale attività di una banca centrale; il suo è stato un periodo di transizione caratterizzato più da continuità che rottura con l'IME posta in liquidazione il 1o giugno 1998. Nell'aprile 1999 è stata pubblicata una relazione annuale contenente il rendiconto della BCE al 31 dicembre 1998 e i conti di liquidazione dell'IME al 31 maggio 1998.

3. La Corte dispone di un mandato identico per l'IME(2) e per la BCE(3); nella sua relazione, essa rende conto per il 1998 dell'efficienza della gestione dell'IME (per i primi cinque mesi) e della BCE (per il resto dell'anno). Due parti sono consacrate rispettivamente al bilancio di attività dell'IME e alla sua liquidazione.

BILANCIO DI ATTIVITÀ DELL'IME

4. Il compito principale dell'IME era costituito dai lavori di preparazione necessari per la terza fase dell'UEM, al fine di pervenire ad un sistema europeo di banche centrali (SEBC), ad una politica monetaria comune e ad una moneta unica. A tal fine, l'IME doveva intensificare il coordinamento delle politiche monetarie nazionali per migliorare la convergenza tra le economie degli Stati membri e garantire la stabilità dei prezzi.

5. Questi lavori hanno preso forma di pubblicazioni, studi, documenti di riflessione, consultazioni, pareri e raccomandazioni elaborati dal personale dell'IME e da sottocomitati e gruppi di lavoro composti di esperti dell'IME e delle banche centrali nazionali. Tali lavori hanno interessato in particolare il settore della politica monetaria, della politica dei cambi, delle statistiche macroeconomiche e monetarie, dei sistemi di pagamento, dell'emissione di banconote e monete in euro, dell'armonizzazione delle regole e norme contabili, dei sistemi di informazione e comunicazione, della vigilanza bancaria e delle questioni giuridiche. In termini operativi, questo ha dato luogo allo sviluppo, ai test e all'integrazione dei sistemi e delle procedure della BCE e del SEBC, nonché al completamento in tempi rigidi, di un numero considerevole di progetti importanti.

6. Oltre alle quattro relazioni annuali per gli esercizi dal 1994 al 1997, l'IME ha pubblicato una quarantina di relazioni, alcune delle quali rivestono un'importanza particolare come quelle che trattano della politica relativa alla moneta unica nella terza fase dell'UEM, quelle sullo stato di avanzamento del progetto TARGET [Trans-european Automated Real-time Gross settlement Express Transfer system(4)] e quelle sulla convergenza nell'Unione europea (UE).

7. Dal 1994 al 1998, l'IME ha dato seguito a 123 richieste di parere rientranti nell'ambito delle sue competenze e provenienti o dal Consiglio (24) e dalla Commissione (5) per le proposte di regolamenti comunitari, o dalle autorità degli Stati membri dell'UE (94) per i progetti di testi regolamentari o di legge nazionali.

8. Da quando è stato creato l'IME, gli investimenti finanziari hanno generato rendite cumulate da interessi di circa 144 Mio ECU, mentre le rendite eccezionali sono ammontate a 24 Mio ECU. Gli oneri cumulati, dal canto loro, sono ammontati complessivamente a 185 Mio ECU e si scompongono come segue: 96 Mio ECU costi per il personale, 77 Mio ECU altre spese amministrative, 11 Mio ECU annualità ammortamenti, 1 Mio ECU differenze rivalutazione. Gli investimenti hanno costituito 40 Mio ECU per tutto il periodo.

LA LIQUIDAZIONE DELL'IME

9. Conformemente alle disposizioni contenute nell'articolo 23 dello statuto dell'IME, tutte le attività e passività dell'IME sono state automaticamente trasferite alla BCE(5) all'atto della liquidazione in data 1o giugno 1998. La procedura di liquidazione dell'IME è stata adottata con decisione n. 10/98 del Consiglio dell'IME del 5 maggio 1998. Il saldo negativo della liquidazione dell'IME, pari a 17625220 ECU, è stato coperto con i contributi versati dalle banche centrali nazionali a titolo delle risorse dell'IME.

L'ATTIVITÀ NEL 1998

10. Il personale fisso dell'IME, che era arrivato a 334 unità al 31 dicembre 1997, ammontava a 407 unità al 31 maggio 1998. Di queste, 402 sono state trasferite alla BCE il 1o giugno 1998, e 375 di esse hanno sottoscritto un contratto di lavoro che andava oltre il 31 dicembre 1998. Al 31 dicembre 1998, il personale fisso della BCE contava 534 unità; 54 di esse costituivano i quadri.

11. Il rapporto annuale della BCE relativo al 1998 presenta, da un lato, i lavori di preparazione della terza fase dell'UEM e del passaggio alla moneta unica e, d'altro lato, il funzionamento del SEBC. La BCE ha adottato al riguardo una ventina di testi legislativi.

12. Il 1998 è stato l'ultimo anno prima dell'avvio della terza fase dell'UEM e dell'introduzione dell'euro. La BCE è subentrata all'IME che era già arrivata a buon punto nella preparazione del quadro operativo per l'Eurosistema(6) di cui fa parte l'attuazione della politica monetaria. Nel settembre del 1998, ad esempio, la BCE ha pubblicato un rapporto in cui venivano descritti gli strumenti di questa politica monetaria che comprendevano in particolare un sistema di riserve obbligatorie(7), operazioni di mercato aperto(8) ed operazioni attivabili su iniziativa delle controparti(9).

L'EFFICIENZA DELLA GESTIONE NEL 1998

13. A seguito dei controlli da essa effettuati, la Corte ha presentato delle osservazioni e raccomandazioni alla direzione della BCE. Alcune di esse meritano di essere riprese nella presente relazione.

La gestione del bilancio e la sorveglianza dell'esecuzione del bilancio

14. In data 6 gennaio 1998, il consiglio dell'IME ha adottato per l'IME un bilancio di previsione per l'intero esercizio 1998, ma non per la BCE; a tale data, in effetti, non erano state ancora definite l'organizzazione futura della BCE e una classificazione precisa ed omogenea del personale assunto all'atto della sua creazione. Il primo bilancio di previsione della BCE doveva comprendere due parti, una, la parte del bilancio di previsione trasferita alla BCE e, l'altra, le risorse supplementari necessarie alla BCE. Alla luce delle incertezze sulla data precisa di creazione della BCE, la direzione dell'IME ha deciso di far correre il primo bilancio di previsione della BCE dal 1o luglio 1998 e di mantenere in vigore fino a tale data il bilancio di previsione dell'IME. Solo in caso di necessità gli articoli del bilancio di previsione dell'IME dovevano essere inseriti nel bilancio di previsione della BCE. Nella prima riunione del 9 giugno 1998, il consiglio direttivo della BCE ha confermato la validità del bilancio di previsione dell'IME fino all'approvazione del bilancio di previsione della BCE per la seconda metà del 1998. Quest'ultimo è stato adottato dal consiglio direttivo in data 7 luglio 1998 provvisoriamente per 96,7 Mio ECU, successivamente ridotti a 79,8 Mio ECU nel settembre 1998.

15. Il bilancio di previsione dell'IME, tuttavia, non è stato rivisto a seguito della decisione di anticipare la scadenza di dicembre al giugno 1998. Nel rapporto sull'esecuzione del bilancio al 30 giugno 1998 è così indicato per l'IME un importo di 48,5 Mio ECU di spese effettuate per il primo semestre 1998 contro i 110,2 Mio ECU (l'importo del bilancio di previsione dell'IME fino al dicembre 1998), dando così un tasso di esecuzione apparente del 44 %. Nessun confronto è stato fatto con il bilancio di previsione per i primi cinque mesi e per i primi sei mesi del 1998.

16. La relazione sull'esecuzione del bilancio al 31 dicembre 1998, presenta soltanto un'analisi dell'esecuzione del bilancio al secondo semestre 1998. Essa indica spese per 60,3 Mio ECU a fronte di un bilancio rivisto di 79,8 Mio ECU, il che corrisponde ad un tasso di esecuzione del 75,5 %. L'importo comprende però delle spese dell'IME relative a fatture pervenute dopo il 30 giugno 1998. Così come è stata condotta l'analisi dell'esecuzione del bilancio di previsione del primo semestre (cfr. il paragrafo 15), non sono disponibili informazioni sull'esecuzione consolidata del bilancio del 1998, che non hanno potuto essere trasmesse al consiglio direttivo.

17. A causa della differenza tra periodo contabile e di bilancio, il servizio incaricato della sorveglianza dell'esecuzione del bilancio di previsione ha rinunciato a fare un confronto tra le spese effettuate e gli oneri del conto profitti e perdite, non solo per la BCE (periodo dal 1o luglio al 31 dicembre 1998) ma anche per l'IME (cinque primi mesi dell'anno). Di conseguenza, l'attendibilità dei dati presentati non è garantita da una verifica aritmetica e contabile.

La gestione e la sorveglianza dei progetti(10)

18. Le procedure di sorveglianza dei progetti potrebbero essere migliorate per facilitare la valutazione dello stato di avanzamento dei progetti, in termini sia di scadenze che di utilizzo del bilancio:

a) Il metodo applicato per il seguito da dare non sempre consente di garantire obiettività e attendibilità; il grado di realizzazione dei progetti viene infatti valutato soprattutto in base all'utilizzo delle risorse, un indicatore che da solo non riflette la situazione reale dell'avanzamento, in particolare nel caso di progetti complessi e interdipendenti e non consente, tra altro, di segnalare per tempo eventuali superamenti di costi e tempi, come nel caso dei progetti FCRS(11) (Foreign Currency Reserves Subledger - Libro mastro ausiliario delle riserve di cambio). La carenza è acuita dal fatto che non esiste un sistema di contabilizzazione degli impegni.

b) È difficile ricostruire in maniera semplice e coerente l'evoluzione dei progetti da un anno all'altro; essi vengono infatti, di volta in volta, rinumerati, ridenominati, ridimensionati, fusi o scissi e l'elenco che figura nella relazione sull'esecuzione del bilancio non consente una facile e rapida identificazione; le informazioni relative agli storni di fondi, inoltre, non figurano nelle relazioni di controllo, per cui è impossibile conoscere la situazione dei fondi disponibili per ciascun progetto.

19. Nel caso dei progetti FCRS che sono intrinsecamente legati e destinati a garantire la sorveglianza contabile delle riserve di cambio, nel primo semestre del 1998 sono stati spesi 2 Mio DEM, importo che superava già il bilancio complessivo per l'esercizio approvato nell'aprile 1998 (1,78 Mio DEM). Durante il secondo semestre, l'organo interno competente ha retroattivamente approvato dei superamenti di costi mediante storni dal bilancio FCRS 2 al bilancio FCRS 1 e ha accettato un bilancio suppletivo, benché una parte degli importi fosse già impegnata alla data dell'approvazione del bilancio. Il bilancio di FCRS 2, pari a 450000 DEM, è stato utilizzato per coprire i superamenti di FCRS 1 prima che questi fossero stati autorizzati. È stata inoltre incaricata una società di consulenza, a partire dal mese di luglio 1998, ma il contratto è stato firmato solo il 2 ottobre. In esso sono stati peraltro definiti in maniera poco precisa i compiti e gli obblighi contrattuali nei confronti della BCE, soprattutto in materia di scadenze e costi. Alla fine del 1998, la BCE non aveva del resto ancora designato un proprio capo progetto a tempo pieno, indispensabile per poter controllare il lavoro della società di consulenza.

20. Il servizio che doveva fornire il supporto per l'organizzazione delle operazioni di mercato e gestirne i rischi (Middle Office) ha utilizzato il software della gestione delle riserve di cambio del sistema dell'euro come supporto al proprio sistema di informazione e comunicazione, benché proprio questo software si fosse rivelato insufficiente per l'automazione. Una parte del bilancio del "Middle Office" (850000 DEM) è stata utilizzata per le operazioni di adeguamento del sistema a un funzionamento manuale. Un importo di 300000 DEM che in linea di massima doveva coprire gli onorari dei consulenti necessari per lo studio e lo sviluppo delle specifiche informatiche è stato speso per analizzare le potenzialità del software e per definire le procedure interne del Middle Office.

Premio straordinario

21. Il 24 marzo 1998, il Consiglio dell'IME ha deciso, in qualità di autorità di bilancio, di concedere al personale dell'IME, in occasione della creazione della BCE, un premio straordinario in segno di riconoscimento degli sforzi compiuti. Il premio veniva ad aggiungersi al premio ordinario elargito ogni anno dal 1996. Mentre il Consiglio aveva deciso una dotazione di 1,9 Mio DEM da distribuire a titolo di premio straordinario(12), le modalità di esecuzione di tali decisione(13) hanno portato l'importo complessivo a 2,8 Mio DEM di spese, e taluni dipendenti hanno beneficiato di un premio che poteva andare fino al 38 % dello stipendio base annuo, benché il massimo teorico fosse del 13,5 %(14).

22. Il superamento di 0,9 Mio DEM è stato coperto trasferendo dei fondi di bilancio destinati al premio ordinario, a seguito della decisione del servizio responsabile dell'esecuzione di non applicare la procedura del premio ordinario per la seconda metà del 1998. Né la decisione, né il trasferimento al bilancio del premio straordinario hanno formato oggetto di un'autorizzazione del Consiglio.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione del 6 aprile 2000.

Per la Corte dei conti

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Tutte queste relazioni sono state pubblicate nella Gazzetta ufficiale (GU C 394 del 31.12.1996 per il 1994 e il 1995, GU C 42 del 9.2.1998 per il 1996 e GU C 164 del 10.6.1999 per il 1997).

(2) Articolo 17, paragrafo 4, del protocollo allegato al trattato CE sullo statuto dell'IME: "Le disposizioni dell'articolo 248 del trattato si applicano soltanto ad un esame dell'efficienza operativa della gestione dell'IME".

(3) Articolo 27, paragrafo 2, del protocollo allegato al trattato CE sullo statuto del SEBC e della BCE: "Le disposizioni dell'articolo 248 del presente trattato si applicano soltanto ad un esame dell'efficienza operativa della gestione della BCE".

(4) Sistema di trasferimento espresso trans-europeo automatizzato di regolamento lordo in tempo reale.

(5) Articolo 23, paragrafo 1, del protocollo allegato al trattato CE sullo statuto dell'IME:"Conformemente all'articolo 109 L del trattato, l'IME è messo in liquidazione al momento dell'istituzione della BCE. Tutte le attività e passività dell'IME sono automaticamente trasferite alla BCE e quest'ultima liquida l'IME conformemente alle disposizioni del presente articolo. La liquidazione deve essere portata a termine per l'inizio della terza fase".

(6) L'Eurosistema comprende la BCE e le banche centrali nazionali degli Stati membri che hanno adottato l'euro nel corso della terza fase dell'UEM. Esso è amministrato dal Consiglio direttivo e dal comitato esecutivo della BCE.

(7) Obbligo per gli istituti di credito che vi aderiscono di detenere riserve presso la rispettiva banca centrale. Nel sistema di riserva obbligatoria dell'Eurosistema, il calcolo della riserva obbligatoria di un ente creditizio avviene moltiplicando il coefficiente di riserva che si applica a ciascuna delle voci incluse nella base della riserva per l'ammontare di quella voce nel bilancio di quell'istituzione.

(8) Operazioni effettuate su iniziativa della BCE nei mercati finanziari e che comporta una delle seguenti transazioni: 1) acquisto o vendita di attività in via definitiva (a pronti o a termine); 2) acquisto o vendita di attività con patto di riacquisto; 3) concessione di crediti o indebitamento a fronte di garanzia; 4) emissione di certificati di debito della banca centrale; 5) raccolta di depositi o 6) operazioni di swap in valuta tra la moneta nazionale e quelle estere.

(9) Operazione che il SEBC mette a disposizione delle controparti, attivabile su iniziativa di queste ultime. L'Eurosistema offre due categorie di operazioni di questo tipo, entrambe con scadenza overnight: quelle di rifinanziamento marginale e quelle di deposito presso la banca centrale.

(10) Vengono chiamati progetti sia i lavori di trasformazione dell'edificio che lo sviluppo di sistemi informativi e di comunicazione, nonché i lavori connessi alle varie fasi dell'UEM (statistiche, basi di dati, introduzione di banconote e monete,...).

(11) Cfr. anche la relazione della Corte sull'esercizio finanziario 1997, paragrafi 12 e 13 (GU C 164 del 10.6.1999, pag. 3).

(12) Ai sensi della decisione del Consiglio, il premio straordinario era destinato precipuamente a coloro che non beneficiavano di una compensazione per le ore di lavoro straordinario prestate; esso doveva essere ripartito in base al rendimento e alla durata del servizio presso l'IME.

(13) Nella decisione del Consiglio era stipulato che il premio straordinario doveva coprire un periodo di 18 mesi che andava dal 1o luglio 1997 al 31 dicembre 1998. All'atto dell'applicazione, invece, il tasso annuo che misurava il rendimento è stato moltiplicato per il periodo di servizio che poteva andare fino a 54 mesi.

(14) Massimale assegnato per anno: 9 % dello stipendio base annuale ovvero 13,5 % per un periodo di 18 mesi.

Allegato 1

Stato patrimoniale della BCE al 31 dicembre 1998

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Allegato 2

Conto economico della BCE dal 1o giugno al 31 dicembre 1998

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Allegato 3

Stato patrimoniale al 31 maggio 1998

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Allegato 4

Conto economico dell'IME per il periodo dal 1o gennaio al 31 maggio 1998

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Risposte della Banca Centrale Europea

17 (Gestione del bilancio)

In merito all'osservazione della Corte sul mancato confronto riepilogativo annuo a fini di concordanza per il 1998, la BCE desidera sottolineare che esso è stato semplicemente sospeso per l'esercizio in oggetto, in via del tutto eccezionale. Tale carattere di eccezionalità è stato riconosciuto nel marzo 1999 dal Consiglio direttivo della BCE in sede di esame della Relazione sull'esecuzione del bilancio relativa all'ultimo trimestre 1998 e deriva dalla disomogeneità dei dati disponibili, a sua volta ascrivibile alle discrepanze fra i principi contabili, i piani dei conti e i sistemi informatici in uso. Il consueto confronto riepilogativo annuo sarà ripristinato a decorrere dall'esercizio 1999.

18 (Gestione dei progetti)

Le procedure di organizzazione e controllo dei progetti applicate dall'IME nel 1998 sono state riviste nel 1999 alla luce dell'esperienza maturata negli anni di attività dell'Istituto.

La ridenominazione, il ridimensionamento e la fusione di taluni progetti rappresentano una conseguenza inevitabile delle circostanze operative determinate da un contesto in rapido mutamento e sono stati debitamente esaminati e autorizzati dai competenti organi decisionali della BCE. Per consentirne l'identificazione in ogni fase, fin dal 1996 ciascun progetto è stato contrassegnato all'interno del sistema informatico per il bilancio preventivo della BCE con un codice numerico, analogamente a quanto avviene per i centri di spesa. L'inserimento di tale codice come ulteriore elemento informativo nelle relazioni trimestrali sull'esecuzione del bilancio, a decorrere dalla metà del 1999, consente di ricostruire in maniera ancora più agevole l'evoluzione dei progetti nel tempo.

21 (Premio straordinario)

La BCE riconosce che la decisione del Consiglio dell'IME è formulata in modo da far presupporre l'introduzione di un'apposita voce di bilancio, pari a DEM 1,9 milioni, per l'erogazione di un premio straordinario riferito esclusivamente ai 18 mesi compresi fra il 1° luglio 1997 e il 31 dicembre 1998. In realtà, la proposta di decisione presentata al Consiglio dell'IME mirava ad ottenere un aumento della dotazione di bilancio a copertura di un premio straordinario per i servizi prestati nell'intero arco dell'esistenza dell'IME, vale a dire quattro anni e mezzo. Nell'avanzare tale proposta si era tenuto conto del fatto che la dotazione stabilita per le normali gratifiche annuali nel bilancio di previsione del 1998 probabilmente non sarebbe stata esaurita e che i fondi residui sarebbero stati utilizzati per il pagamento del premio straordinario. La spesa cumulativa di fatto sostenuta per entrambe le voci è in linea con l'aumentata dotazione di bilancio e il premio straordinario più consistente è stato pari al 9 % dello stipendio annuo di base per ciascun anno di servizio presso l'IME. Tale premio rappresentava un semplice riconoscimento piuttosto che un'effettiva compensazione delle numerose ore di lavoro straordinario prestate dal personale dell'IME.