DECISIONE DELLA COMMISSIONE

dell'8 settembre 1999

relativa a un procedimento a norma dell'articolo 81 del trattato CE

[IV/34.010 Nederlandse Vereniging van Banken (accordo GSA 1991), IV/33.793 Nederlands Postorderbond, IV/34.234 Verenigde Nederlandse Uitgeversbedrijven e IV/34.888 Nederlandse Organisatie van Tijdschriften Uitgevers/Nederlandse Christelijke Radio Vereniging]

[notificata con il numero C(1999) 2056]

(Il testo in lingua olandese è il solo facente fede)

(1999/687/CE)

LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea,

visto il regolamento n. 17 del Consiglio, del 6 febbraio 1962, primo regolamento d'applicazione degli articoli 85 e 86 del trattato(1), modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 1216/1999(2), in particolare l'articolo 2,

vista la domanda di attestazione negativa e la notificazione intesa a ottenere un'esenzione presentate il 10 luglio 1991 a norma degli articoli 2 e 4 del regolamento n. 17,

viste le denunce presentate in data 21 gennaio 1991, 7 giugno 1991, 13 settembre 1991, 10 febbraio 1992 e 31 ottobre 1993 a norma dell'articolo 3 del regolamento n. 17,

vista la decisione della Commissione dell'11 giugno 1993 di avviare il procedimento nel presente caso,

dopo aver dato alle parti interessate la possibilità di manifestare il loro punto di vista sugli addebiti sollevati dalla Commissione, conformemente all'articolo 19, paragrafo 1, del regolamento n. 17, e al regolamento n. 99/63/CEE della Commissione, del 25 luglio 1963, relativo alle audizioni previste all'articolo 19, paragrafi 1 e 2 del regolamento n. 17 del Consiglio(3),

dopo aver invitato(4) i terzi interessati a presentare le proprie osservazioni in forza dell'articolo 19, paragrafo 3, del regolamento n. 17, in merito all'intenzione della Commissione di adottare una posizione favorevole riguardo all'accordo notificato,

sentito il comitato consultivo in materia di intese e posizioni dominanti,

considerando quanto segue:

I. I FATTI

La notificazione

(1) Il 10 luglio 1991, la Nederlandse Vereniging van Banken (Associazione bancaria olandese, in appresso denominata "NVB") ha notificato, a nome dei suoi membri, un accordo relativo all'introduzione di una procedura comune di pagamento e incasso mediante bonifico ("gemeenschappelijke stortings- en acceptgiroprocedure"), in appresso denominato "accordo GSA 1991", richiedendo il rilascio di un'attestazione negativa o, in subordine, la concessione di un'esenzione a norma dell'articolo 81, paragrafo 3, del trattato CE(5). Tale sistema di bonifico è uno strumento di pagamento frequentemente usato dalle imprese (i beneficiari) per i pagamenti a carattere periodico effettuati dai loro clienti, ad esempio per le bollette dell'energia elettrica e del telefono, i premi delle assicurazioni e gli abbonamenti.

(2) La notificazione riguarda in realtà una versione modificata di un precedente accordo GSA, ossia l'accordo GSA 1985. Tale modificazione concerne in particolare l'introduzione di una commissione interbancaria per il trattamento dei bollettini di bonifico precodificati, fissata a 0,30 NLG (0,14 EUR) per ogni modulo trattato. In base all'accordo tale commissione deve essere pagata dalla banca del beneficiario (banca accreditante) alla banca del cliente (banca addebitante), e viene concepita come un parziale rimborso dei costi sostenuti dalla banca addebitante per il trattamento dei moduli.

Le denunce

(3) Nel periodo 1991-1993, sono pervenute alla Commissione diverse denunce presentate da utenti su larga scala di questo sistema di bonifico. Si trattava in particolare di un'associazione che raggruppa le imprese attive nel settore della vendita per corrispondenza (il Nederlandse Postorderbond)(6), di un'organizzazione che cura gli interessi dell'utenza stradale e fornisce servizi ai suoi membri (ANWB), di una federazione di istituti caritativi operanti principalmente a livello nazionale (il Centraal Bureau Fondsenwerving), di una società di edizione di riviste e giornali specializzati (il Verenigde Nederlandse Uitgeversbedrijven, in prosieguo: "il VNU")(7), di un'organizzazione che cura gli interessi di editori di riviste olandesi (la Nederlandse Organisatie van Tijdschriften Uitgevers, in prosieguo: "la NOTU") e di un organismo di radiodiffusione (la Nederlandse Christelijke Radio Vereniging, in prosieguo: "la NCRV")(8).

(4) Le denunce riguardano in particolare gli effetti restrittivi del rimborso interbancario stabilito a livello multilaterale nell'ambito dell'accordo GSA, che a parere dei denunzianti costituisce un'intesa sui prezzi fra banche ai sensi dell'articolo 81, paragrafo 1, del trattato. Alcuni reclamanti, inoltre, considerano che il fatto di addebitare sistematicamente alle imprese utenti del sistema di bonifico la commissione interbancaria pagata dalla banca accreditante configuri una pratica concordata ai sensi del medesimo articolo. Secondo alcuni denunzianti, si configurerebbe infine una violazione dell'articolo 82 del trattato, poiché le grandi banche abuserebbero delle loro posizioni dominanti - sia a livello individuale che collettivo - imponendo tariffe non eque alle imprese che utilizzano il sistema di bonifico.

Le parti dell'accordo notificato

(5) L'accordo GSA è stato sottoscritto dai seguenti enti: ABN AMRO Bank NV, Coöperatieve Centrale Raiffeisen-Boerenleenbank BA, ING Bank NV (già NMB Postbank Groep NV), Postbank NV (che dal 1992 fa parte della ING Bank ma che opera con il proprio nome), Nederlandse Spaarbankbond e Interpay BankGiroCentrale (già BankGiroCentrale). Un elevato numero di banche (58 alla fine del 1997) hanno inoltre firmato una cosiddetta "dichiarazione di adesione", con la quale accettano tutti i diritti ed obblighi derivanti dall'accordo GSA nei confronti dei firmatari dell'accordo stesso e nei confronti delle altre banche sottoscrittrici della dichiarazione di adesione. I nomi di tutte le banche che prendono parte all'accordo GSA figurano nell'allegato I.

(6) L'ABN AMRO Bank NV (in appresso "ABN AMRO") è una controllata al 100 % della ABN AMRO Holding NV, costituita in seguito alla fusione della Algemene Bank Nederland NV (ABN Bank) e della Amsterdam-Rotterdam Bank NV (AMRO Bank). Nel 1998, il numero di conti correnti raggiungeva approssimativamente i 3,85 milioni, di cui circa 270000 erano conti correnti di imprese. Nel 1997, l'ABN AMRO registrava un totale di bilancio di 836,4 milioni di NLG (380,2 miliardi di EUR), segnalandosi così come la maggior banca dei Paesi Bassi(9).

(7) La Coöperatieve Centrale Raiffeisen-Boerenleenbank BA (in appresso "Rabobank") è una cooperativa, al cui capitale partecipano 445 banche. Ciascuna di esse ha la forma giuridica della cooperativa. Le imprese che contrattano mutui bancari ne sono automaticamente membri, ma hanno la possibilità di associarsi anche i privati. Nel 1998 la Rabobank contava circa 6,1 milioni di titolari di conti correnti, di cui 0,6 milioni erano imprese. Il totale di bilancio raggiungeva, al 31 dicembre 1998, 423 miliardi di NLG (192,3 miliardi di EUR), in base ai quali la Rabobank si classificava come la seconda banca dei Paesi Bassi(10).

(8) La ING Bank è stata costituita il 1o gennaio 1992 in seguito alla fusione fra la società di assicurazioni Nationale Nederlanden NV e il NMB-Postbank Groep. Quest'ultimo è a stato a sua volta costituito in seguito alla fusione, avvenuta tre anni prima, fra la Nederlandsche Middenstandbank NV (NMB) e la Postbank, un'ex azienda di Stato. Nel 1998 la ING contava approssimativamente 1,2 milioni di conti correnti detenuti da privati, e circa 205000 conti correnti detenuti da imprese. La Postbank, che fa parte della ING Bank ma che agisce con il proprio nome e gestisce un proprio circuito di bonifici, contava, nel 1998, 7,1 milioni di conti correnti detenuti da privati e 560000 conti correnti di imprese. Il bilancio consolidato della ING Bank nel 1998 (inclusa la BBL) ammontava a circa 630 miliardi di NLG (286,5 miliardi di EUR)(11).

(9) Il Nederlandse Spaarbankbond è un'associazione di casse di risparmio. Le cinque banche (casse di risparmio) associate, ossia Fortis Bank, SNS Bank Nederland, Samenwerkende Groninger Bondsspaarbanken, Stichting Nutsspaarbank e Stichting Bondsspaarbank, sono autonome. Il Nederlandse Spaarbankbond ha sottoscritto l'accordo GSA 1991 a loro nome. Il numero di titolari di conti correnti è superiore ai 2,5 milioni. Il bilancio congiunto delle casse di risparmio associate ammontava nel 1998 a circa 115 miliardi di NLG (52,3 miliardi di EUR)(12).

(10) La Interpay Nederland (in appresso "Interpay") è un'impresa che fornisce servizi per le operazioni di pagamento fra banche ed altri istituti di trasferimento di fondi, e che è fra l'altro incaricata della centralizzazione degli ordini di bonifico. La BGC è un'impresa comune che raggruppa quasi tutte le banche universali, la Rabobank e i membri del Nederlandse Spaarbankbond, ed è sorta il 1o gennaio 1994 in seguito a una fusione fra la Bank Giro Centrale, (BGC), responsabile del trattamento delle operazioni di bonifico e firmataria dell'originario accordo GSA, BeaNet (responsabile del trattamento delle operazioni tramite sportello bancario) e Eurocard Nederland (responsabile del trattamento delle operazioni a mezzo carta di credito). Interpay gestisce il circuito di pagamento delle banche ad eccezione di quello della Postbank NV che, come già spiegato, opera su un proprio circuito. Nell'ambito delle iniziative per istituire un circuito di pagamento nazionale, la connessione fra il circuito di Interpay e quello della Postbank ha tuttavia registrato grandi sviluppi. Nel 1998 sono state effettuate tramite Interpay BGC, quasi 2 miliardi di operazioni di bonifico, per un importo totale di 2728 miliardi di NLG (1240 miliardi di EUR). Il numero di bollettini GSA trattati è ammontato nel 1998 a 217 milioni, per un valore di 84,9 miliardi di NLG (38,6 miliardi di EUR). Sono associate a Interpay circa 70 banche(13).

(11) La NVB è stata costituita l'8 maggio 1989, ed ha per scopo sociale la promozione, a livello sia nazionale che internazionale, degli interessi degli istituti di credito operanti nei Paesi Bassi, nonché del settore bancario olandese in generale. Quasi tutte le banche operanti nei Paesi Bassi, fra cui anche banche straniere, sono membri della NVB. La NVB ha notificato l'accordo GSA 1991 a nome dei suoi membri, ma non è una parte contraente.

II sistema di bonifico

Informazioni generali

(12) La notificazione e le denunce riguardano il sistema di bonifico olandese. Tale sistema è concepito per i pagamenti interni, vale a dire per i pagamenti a carattere periodico e obbligatorio fra debitori e creditori (imprese) titolari di conti correnti nei Paesi Bassi, in una situazione in cui l'impresa abbia una clientela relativamente fissa e ampia e in cui le due parti non entrino direttamente in contatto (il cosiddetto "pagamento a distanza"). Si tratta ad esempio dei pagamenti di abbonamenti, bollette dell'energia elettrica e del telefono, ordinativi (con pagamento a rate), assicurazioni e simili. Detto sistema non viene quindi utilizzato da dettaglianti e imprese di ristorazione, in cui esiste un contatto diretto fra il debitore e il creditore.

Funzionamento del sistema di bonifico

(13) Detto sistema di bonifico, che è stato immesso sul mercato alla fine degli anni '70 come prodotto comune della Postbank e delle altre banche, funziona nel seguente modo (cfr. lo schema dell'allegato II). L'impresa che decide di farne uso (il beneficiario o creditore) stipula un contratto con la propria banca (banca accreditante), nel quale sono stabilite le condizioni alle quali l'impresa può utilizzare detto sistema. Ad avvenuta consegna del prodotto o fornitura del servizio, o al momento della medesima, l'impresa invia al proprio cliente (il debitore) un bollettino di bonifico. Tali bollettini, che sono uniformi e possono essere ordinati presso la banca o direttamente dalla tipografia, vengono precodificati dall'impresa inserendo il maggior numero possibile di informazioni, ossia, nella maggior parte dei casi, il numero di conto dell'impresa, il numero di conto del cliente, l'importo da versare e gli estremi del pagamento. Tali informazioni vengono anche espresse in codici numerici. Il cliente si limita a sottoscrivere il modulo e ad inviarlo alla propria banca.

(14) La banca del cliente (banca addebitante) converte i codici in dati elettronici con l'ausilio di speciali apparecchiature (lettori ottici), e addebita il conto del cliente. Quanto maggiore è la quantità di informazioni rilevanti codificate sul modulo, tanto più automatizzato è il trattamento dei moduli stessi. I dati non codificati devono essere acquisiti manualmente e trasposti su supporto elettronico(14).

(15) La banca accreditante, in seguito, trasmette i dati (elettronici) necessari per l'accredito del conto dell'impresa all'istituto di compensazione competente, ossia l'ufficio centrale dei conti correnti della Postbank oppure Interpay (per le altre banche). Non viene fatta alcuna distinzione fra operazioni infrabancarie (cioè operazioni in cui il creditore e il debitore hanno la stessa banca) e operazioni interbancarie. Secondo le banche, ciò impedisce la dispersione di informazioni. Gli istituti menzionati selezionano tutte le operazioni di bonifico per conti creditori e inviano in seguito tali informazioni, per quanto necessario tramite il corrispondente circuito di trasferimento, alle banche accreditanti.

I vantaggi del sistema di bonifico in questione

(16) Il grande vantaggio di detto sistema di bonifico rispetto ad altri strumenti di pagamento come i bonifici non normalizzati e gli assegni è che il trattamento dei moduli e l'effettuazione del bonifico può avvenire in larga misura in maniera automatizzata. I costi del trattamento sono relativamente bassi e l'operazione può essere effettuata in maniera relativamente veloce. Il sistema in oggetto presenta altresì dei vantaggi per le imprese creditrici interessate che lavorano utilizzando sistemi amministrativi automatizzati. Tali imprese possono ricevere dalla banca su supporto elettronico (nastro o dischetto) i dati relativi ai bollettini di bonifico trattati e, tramite tale supporto, possono aggiornare in maniera automatizzata i propri libri. Il sistema è economico, poiché non richiede la contabilizzazione separata di ogni singolo pagamento, e permette inoltre ai creditori di incassare più velocemente gli importi dovuti.

Lo sviluppo del sistema in oggetto

(17) Il sistema di bonifico in oggetto viene ampiamente utilizzato nei Paesi Bassi come mezzo di pagamento. Nel 1988 sono state effettuate via Interpay BGC circa 217 milioni di operazioni di bonifico per un importo totale di circa 84,9 miliardi di NLG (38,9 miliardi di EUR)(15). L'ufficio centrale dei conti correnti della Postbank ha trattato nel 1998 [...](16) di operazioni per un valore totale di [...]*(17). Nel periodo 1985-1988 il numero di imprese che hanno stipulato un contratto per l'uso di detti bollettini di bonifico è passato da 54140 a 97676(18).

(18) Le tre maggiori banche che hanno aderito al sistema di bonifico sono la Postbank, Ia ABN-AMRO Bank e la Rabobank. Nel 1998 queste tre banche, secondo indicazioni da esse fornite, hanno stipulato il 91 % circa dei contratti sul sistema di bonifico, e hanno rappresentato l'86 % del numero degli addebiti, il 70 % del numero degli accrediti, l'87 % dell'ammontare degli addebiti e l'81 % dell'ammontare degli accrediti(19).

L'istituzione della commissione interbancaria

(19) Secondo la NVB, che, come sopra indicato, ha notificato l'accordo GSA a nome delle banche, l'armonizzazione fra i due circuiti di pagamento a mezzo bonifico esistenti nei Paesi Bassi - ossia quello di Interpay (originariamente Bank Giro Centrale) e quello della Postbank - nell'ambito delle iniziative per istituire un circuito di pagamento nazionale, ha portato ad un aumento dell'utilizzazione del sistema di bonifico (e di conseguenza ad un aumento dell'importo assoluto dei costi di trattamento)(20). Secondo la NVB, ai fini di un funzionamento ottimale di un unico circuito di pagamento era necessario che la banca addebitante effettuasse determinati servizi per la banca accreditante, in particolare la conversione di ordini di pagamento cartacei in dati elettronici. L'accordo GSA (e in particolare la commissione interbancaria di importo uniforme che esso prevede) riconosce, sempre secondo la NVB, che la banca accreditante beneficia di servizi forniti dalla banca addebitante e deve contribuire proporzionalmente al rimborso dei costi che tali servizi comportano(21).

L'accordo originariamente notificato

(20) L'accordo GSA 1991, che è entrato in vigore per un periodo di tempo indeterminato il 1o luglio 1991, è una versione modificata dell'accordo GSA 1985 (non notificato come tale alla Commissione). La modificazione riguarda in particolare l'introduzione di una disposizione che prevede una remunerazione di importo uniforme per il trattamento dei bollettini di bonifico effettuato dalla banca addebitante. Tale remunerazione, pari a 0,30 NLG (0,14 EUR) per ogni modulo trattato, deve essere versata dalla banca accreditante (commissione interbancaria). Inoltre viene esplicitamente stabilito che le banche aderenti all'accordo mantengono la piena libertà di addebitare a terzi i costi del trattamento dei bollettini di bonifico.

(21) L'importo della remunerazione interbancaria era stato fissato nel 1991 in base ai costi reali sostenuti per la conversione elettronica dei dati di pagamento da parte della banca che, secondo la NVB, disponeva dei metodi di trattamento più efficienti. Poiché viene presupposto dagli stessi istituti che sia la banca accreditante che la banca addebitante usufruiscono in egual misura dei vantaggi derivanti dall'elaborazione dei dati effettuata dalla banca addebitante, l'importo della commissione interbancaria era stato fissato alla metà dei costi sostenuti dalla banca addebitante per tale trattamento.

(22) L'accordo GSA stabilisce inoltre che gli aderenti debbano utilizzare determinati moduli e specifiche negli scambi tecnici che hanno luogo, e indica una serie di punti per cui si rendono necessarie ulteriori disposizioni. Tali specificazioni e norme non rientrano nella notifica e non sono pertanto oggetto della presente procedura.

(23) La versione originariamente notificata dell'accordo stabiliva inoltre che gli aderenti dovevano astenersi dall'accordare particolari agevolazioni ai beneficiari in relazione agli accrediti su un conto determinato. Ai partecipanti era infine vietato organizzare procedure proprie per i bonifici durante il periodo di validità dell'accordo.

(24) A differenza del precedente accordo GSA del 1985, l'accordo GSA notificato è stato sottoscritto dalle singole banche invece che dalla NVB. Un segretariato, la BGC, controlla l'osservanza dell'accordo.

Modificazioni dell'accordo originariamente notificato previa consultazione della Commissione

(25) All'inizio del 1992, la Commissione, durante una consultazione con le banche aderenti all'accordo GSA ha esposto le proprie obiezioni riguardo a tre punti dell'accordo restrittivi della concorrenza, che avrebbero reso impossibile in ogni caso la concessione di un'esenzione. Si trattava in primo luogo del divieto di concedere ai beneficiari particolari agevolazioni in relazione agli accrediti su un conto determinato (articolo 4), in secondo luogo del divieto di avviare procedure proprie per i bonifici (articolo 14), e in terzo luogo della commissione interbancaria uniforme (articolo 5).

(26) Secondo le banche, le prime due disposizioni sono state incluse nell'accordo GSA originario per assicurare la connessione fra i due circuiti, cioè quello della Postbank da un lato e quello della BGC dall'altro, per quanto riguarda il sistema di pagamento integrato. Entrambe le disposizioni sono state considerate dalle parti come non essenziali e sono state quindi soppresse, con decorrenza dal 26 marzo 1992.

(27) A partire dal 26 marzo 1992 è stata modificata anche la terza disposizione, quella riguardante la commissione interbancaria fissa. Da quel momento le singole banche sono autorizzate a stabilire eventualmente, a livello bilaterale, una remunerazione di importo inferiore agli 0,30 NLG per il trattamento dei bollettini di bonifico. La commissione interbancaria fissa è così diventata una tariffa massima. In tale occasione è stata altresì sottolineata la libertà, sia per le banche addebitanti che per le banche accreditanti, di riversare i costi del trattamento dei bollettini di bonifico anche su altri interessati. Il testo modificato dell'articolo 5 è il seguente: "Per il rimborso dei costi di trattamento dei bollettini di bonifico sostenuti dall'istituto addebitante - anche per conto dell'istituto accreditante - nell'ambito dell'accordo GSA dovrà essere corrisposta all'istituto addebitante, da parte dell'istituto accreditante, una somma di 0,30 NLG per ogni modulo trattato, salvo eventuale determinazione di un importo inferiore a seguito di un accordo bilaterale fra singole banche.

La somma di 0,30 NLG è stabilita in base ai costi osservati per il trattamento più efficiente dei bollettini di bonifico, e sarà adattata in base alle modificazioni attestate di tali costi. Una decisione a questo riguardo potrà essere presa su proposta di ciascuno degli istituti aderenti all'accordo GSA, proposta che deve essere accompagnata da un documento a conferma dell'indicata variazione dei suddetti costi.

In base al presente articolo i singoli istituti (sia addebitanti che accreditanti) aderenti all'accordo GSA sono liberi di scegliere quale politica adottare relativamente all'addebito a terzi dei costi sostenuti per il trattamento dei bollettini di bonifico previsti dall'accordo stesso."

Il procedimento

Rifiuto della domanda di provvedimenti provvisori

(28) Con decisione del 7 febbraio 1992 la Commissione ha respinto la domanda di adozione di provvedimenti provvisori presentata da uno dei denuncianti, il Nederlands Postorderbond. La Commissione non ha avallato la posizione secondo la quale la sola applicazione dell'accordo GSA avrebbe causato gravi danni ai membri del Nederlands Postorderbond, poiché la decisione di riversare su terzi la commissione interbancaria dipende dalle singole banche. Inoltre la Commissione non riteneva plausibile, a prima vista, che fra le banche olandesi esistessero accordi o pratiche concordate per riversare in ogni caso sui beneficiari la commissione interbancaria. La Commissione ha inoltre ritenuto che non si potesse parlare di danni gravi e irreparabili, poiché i membri del Nederlands Postorderbond possono a loro volta riversare sui loro clienti, interamente o in parte, gli importi stabiliti dalle banche, oppure possono chiedere il recupero di tali somme, qualora ne venga stabilita l'illegittimità, avviando un'azione davanti a un tribunale nazionale. Contro questa decisione non è stato presentato ricorso.

Comunicazione degli addebiti del 14 giugno 1993

(29) In data 14 giugno 1993 la Commissione ha inviato alla NVB una comunicazione degli addebiti, in cui spiegava che la commissione interbancaria stabilita a livello multilaterale dall'accordo GSA violava l'articolo 81, paragrafo 1, del trattato, e che non sussistevano i requisiti per un'esenzione a norma dell'articolo 81, paragrafo 3. Tali addebiti sono stati ritirati il 20 giugno 1997.

Osservazioni dei terzi interessati

(30) Nella comunicazione pubblicata il 9 settembre 1997, a norma dell'articolo 19, paragrafo 3, del regolamento n. 17, la Commissione aveva dichiarato che intendeva adottare una posizione favorevole verso l'accordo notificato. La Commissione si riferiva in particolare, in tale contesto, alla decisione delle banche di informare la loro clientela del carattere sussidiario della commissione interbancaria e del suo ammontare così come delle sue modificazioni. Inoltre, la Commissione si riferiva alla decisione delle banche, come richiesto dalla Commissione, di rivedere periodicamente l'ammontare della commissione interbancaria in base ad una relazione fatta da un esperto indipendente relativa ai costi del metodo d'elaborazione più efficiente.

In seguito alla pubblicazione della comunicazione la Commissione ha ricevuto le osservazioni (congiunte) delle parti seguenti: Nederlands Postorderbond, ANWB, Centraal Bureau Fondsenwerving, Verenigde Nederlandse Uitgeversbedrijven, Nederlandse Organisatie van Tijdschriftenuitgevers e Nederlandse Christelijke RadioVerenigen (i "denuncianti")(22). Tali osservazioni sono state sottoscritte dall'OverlegOrgaan Nutsvoorziening ("Organo di concertazione sui servizi di pubblica utilità") e dalla Gebruikersplatform Betalingsverkeer ("Piattaforma utenti dei servizi di pagamento").

(31) Le osservazioni dei denuncianti possono venire riassunte come segue. In primo luogo essi sostengono che la commissione interbancaria prevista dall'accordo GSA è incompatibile, nel contenuto, con la direttiva 97/5/CE del Parlamento europeo e del Consiglio(23), del 27 gennaio 1997, sui bonifici transfrontalieri, che parte dal fatto che sia l'ordinante ad assumere su di sé i costi legati ad un bonifico, a meno che non abbia stabilito altrimenti con la sua banca. Inoltre i denuncianti ritengono che non vi fosse alcun legittimo motivo per introdurre detta commissione, e in particolare che l'integrazione dei due circuiti di pagamento esistenti nei Paesi Bassi non costituisse una motivazione per tale decisione. Essi contestano inoltre l'affermazione che la banca accreditante fruisca di servizi forniti dalla banca addebitante, ritenendo che i costi delle operazioni che l'ordine di pagamento comporta, come l'esecuzione del pagamento stesso, siano a carico della banca addebitante. Secondo i denuncianti ciò stimola una scorretta dilatazione dei costi, poiché quelli che dovrebbero essere sostenuti dall'ordinante sono trasferiti al beneficiario.

II. VALUTAZIONE GIURIDICA

Il mercato rilevante

Il mercato rilevante del prodotto

(32) Il sistema di bonifico in questione è soggetto solo in minima parte alla concorrenza di altri mezzi di pagamento. Dato che viene utilizzato in situazioni in cui non vi è alcun contatto diretto fra creditore e debitore ("pagamento a distanza"), le cosiddette "operazioni al banco", come quelle effettuate con moneta cartacea e con carte di pagamento come le "PINpas" (carte di addebito nazionali) e i sistemi "chipknip/chipper" (i portafogli elettronici) non costituiscono una reale alternativa. Gli strumenti di pagamento che in linea di massima sono adatti per i pagamenti a distanza sono: i bonifici non normalizzati (semplici ordini di trasferimento), gli assegni, i servizi bancari telematici e l'addebito diretto. Tuttavia, ad eccezione - solo in una certa misura dell'addebito diretto, nessuno di tali strumenti di pagamento può essere considerato una reale alternativa al sistema di bonifico, per le ragioni indicate in appresso.

(33) I bonifici non normalizzati e gli assegni, in cui sono utilizzati ordini su supporto cartaceo, non costituiscono una reale alternativa perché i costi di trattamento ad essi legati sono relativamente alti. La conversione dell'informazione su supporto cartaceo in dati elettronici, ai fini del trattamento elettronico dell'operazione, risulta relativamente onerosa. Inoltre per i beneficiari tali sistemi, se paragonati ai bonifici GSA, presentano svantaggi consistenti sul piano amministrativo. I servizi bancari telematici non costituiscono a loro volta una reale alternativa perché fra i clienti che dispongono di un'apparecchiatura adeguata ("personal computer" e "modem"), il numero di privati è ancora piuttosto basso.

(34) Solo l'addebito diretto, in una certa misura, può costituire un'alternativa concreta al sistema di bonifico. Anch'esso è particolarmente adatto per i pagamenti a carattere periodico. In tale sistema il cliente autorizza il beneficiario ad addebitare il suo conto degli importi relativi a determinati pagamenti, senza dovere emettere un ordine per ogni singola operazione. Qualora lo desideri, il cliente può in un secondo momento annullare gli addebiti.

(35) Vi sono tuttavia alcune differenze fra il sistema di bonifico GSA e l'addebito diretto. Le banche al dettaglio offrono generalmente entrambi i prodotti, ma per loro il trattamento delle operazioni legate agli addebiti diretti è molto meno oneroso di quello dei bonifici, perché i dati pertinenti per l'effettuazione del pagamento sono già forniti dal beneficiario su supporto elettronico: non è pertanto necessaria alcuna conversione dei dati dalla forma stampata a quella elettronica. L'operazione dell'addebito diretto si svolge interamente a livello elettronico, senza che sia necessario l'uso di alcun bollettino. Ciò spiega perché le banche possono offrire ai creditori tale prodotto a costi più bassi di quelli delle operazioni di bonifico.

(36) I due sistemi presentano inoltre determinate caratteristiche che possono determinare la preferenza del debitore verso l'una o l'altra forma di pagamento. Col sistema di bonifico, in primo luogo, il cliente deve far pervenire alla propria banca un ordine per ogni singolo pagamento, sottoscrivendo ogni volta un modulo distinto. Il cliente ha al tempo stesso la possibilità di recarsi direttamente presso la banca con il modulo e di pagare in contanti, sostenendo costi supplementari, l'importo dovuto (ad esempio se il conto corrente presenta un saldo negativo). Il debitore ha la possibilità di esercitare un controllo maggiore sulle modalità e sul momento del pagamento, mentre col sistema dell'addebito diretto tale controllo può avvenire solo a posteriori. Tali motivi possono pertanto spingere i clienti a preferire il bonifico GSA come forma di pagamento. Il vantaggio che presenta l'addebito diretto per il cliente (e per il beneficiario), è che il pagamento avviene sempre puntualmente e si evita di dover versare penalità di mora; il secondo vantaggio è che il cliente non deve effettuare nessuna operazione.

(37) La scelta per l'uno o l'altro sistema può anche dipendere dal rapporto intercorrente fra il cliente e l'impresa. In pratica, i clienti tendono a utilizzare il sistema di addebito diretto quando esiste un rapporto di lunga durata e un elevato grado di fiducia nell'impresa, come nel caso dei servizi di pubblica utilità. Nei casi in cui il rapporto ha un carattere più temporaneo, ad esempio per gli abbonamenti a riviste, l'addebito diretto è meno utilizzato. In talune situazioni, come il pagamento mensile dei mutui e dei premi dovuti a determinate imprese di assicurazione, il cliente non ha la possibilità di scegliere e deve obbligatoriamente accettare l'addebito diretto.

(38) In base alle caratteristiche sopra esposte risulterebbe che l'addebito diretto non possa essere considerato come un prodotto sostitutivo del sistema di bonifico. Tuttavia, oltre ai fattori di cui sopra va preso in considerazione anche il prezzo del prodotto(24). Le differenze nelle tariffe applicate dalle banche o dai beneficiari ai clienti (i debitori) per l'uso dei due strumenti di pagamento possono difatti influenzare la scelta di questi ultimi fra il sistema di bonifico e il sistema di addebito diretto. Poco dopo la stipulazione dell'accordo GSA nel luglio 1991, le banche hanno cominciato ad addebitare alla clientela (i creditori) i costi dell'uso dei bonifici. Alcuni clienti, come la maggior parte delle imprese operanti nel settore della vendita per corrispondenza (postorderbedrijven ) e degli editori di giornali e riviste, riversano in parte o totalmente sui clienti i costi loro addebitati dalle banche, differenziando i prezzi praticati a seconda che i clienti utilizzino il sistema di bonifico o l'addebito diretto, ad esempio offrendo uno sconto in caso di uso dell'addebito diretto come strumento di pagamento. Se per i clienti l'uso di quest'ultimo sistema si rivela più economico, si può presumere che un certo numero di essi superi le resistenze e accetti di servirsene. Non sono tuttavia disponibili dati a questo riguardo, poiché non tutti i beneficiari addebitano (visibilmente) specifici importi per l'uso del sistema di bonifico, e perché, anche quando ciò avviene, tali costi non sono generalmente molto elevati.

(39) È noto comunque che dal 1992 l'uso dei sistemi di bonifico è andato gradualmente diminuendo. Il numero degli ordini di bonifico (compresi quelli speciali per le iniziative di beneficenza) trattati via Interpay/BGC nel 1991 raggiungeva i 237 milioni circa (per un valore totale di 101 miliardi di NLG), e nel 1998 circa 217 milioni (un calo quindi del 7,6 % circa in quattro anni). Nello stesso periodo l'uso del sistema di addebito diretto è aumentato considerevolmente: nel 1991 il numero di ordini di addebito diretto raggiungeva i 227 milioni circa (per un importo totale approssimativo di 224 miliardi di NLG), e nel 1998 esso si situava intorno ai 534 milioni (un aumento quindi del 135 % circa)(25). L'accresciuto ricorso al sistema di addebito diretto può essere dovuto in particolare a campagne informative delle banche e dei beneficiari (con il motto pubblicitario "Paga su misura"), volte a promuovere l'uso di strumenti di pagamento più economici. Secondo Interpay la diffusione dell'addebito diretto è andata a svantaggio dei bonifici GSA, in particolare presso i clienti privati, e degli ordini di trasferimento non normalizzati(26).

(40) Nonostante le diverse caratteristiche dei due sistemi, si può supporre in conclusione che, in caso di aumento dei costi dei bonifici GSA rispetto all'addebito diretto, una certa parte dei debitori si rivolgerà al sistema concorrente. Il fatto che dal 1992 - dopo l'introduzione della commissione posta a carico dei creditori, con la possibilità di rivalersi sui debitori - l'uso del sistema di bonifico sia diminuito, tende a confermare questa ipotesi. Determinante è anche il fatto che a tale calo a vantaggio dell'addebito diretto abbia contribuito la riuscita campagna promossa da banche e beneficiari. Il sistema di addebito diretto deve pertanto essere considerato, in una certa misura, come un prodotto sostitutivo del sistema di bonifico. Il mercato rilevante del prodotto è pertanto costituito dai bonifici e dagli addebiti diretti.

Il mercato geografico rilevante

(41) Dato che il bonifico è un sistema di pagamento interno, ossia riguardante pagamenti fra debitori e creditori titolari di un conto corrente presso una banca dei Paesi Bassi aderente al sistema di bonifico, il mercato geografico rilevante è il mercato dei Paesi Bassi.

Articolo 81, paragrafo 1

Accordi fra imprese

(42) Le banche che hanno sottoscritto l'accordo GSA, o una dichiarazione di adesione, sono imprese ai sensi dell'articolo 81, paragrafo 1, del trattato. L'accordo GSA è pertanto un accordo fra imprese ai sensi di detto articolo.

Restrizione della concorrenza

Relazioni fra le quattro parti interessate dall'accordo

(43) Come nella maggior parte dei sistemi di pagamento, il sistema di bonifico interessa quattro parti: il debitore (l'ordinante), il creditore (il beneficiario), la banca del debitore e la banca dell'accreditante(27). Ciascuna di esse è in relazione diretta con altre due parti. La banca accreditante ha ad esempio, da un lato, una relazione diretta con la banca addebitante, di cui è espressione l'accordo GSA, e, d'altro lato, una relazione diretta con il beneficiario, sancita dal contratto di bonifico. Le varie relazioni nell'ambito di tale sistema di pagamento riguardante quattro parti devono essere considerate in una visione generale. Gli accordi sui prezzi stabiliti nell'ambito di una di queste relazioni possono causare reazioni da parte delle altre, e avere quindi conseguenze sull'uso del sistema di pagamento in quanto tale.

(44) L'accordo notificato, riguardante la commissione sui costi di trattamento dei bonifici, interessa direttamente la relazione fra la banca accreditante e la banca addebitante (relazione interbancaria). L'accordo interbancario sui prezzi può tuttavia interessare anche il rapporto fra la banca accreditante e il creditore e il rapporto fra il creditore e il debitore, e può quindi ripercuotersi sul funzionamento del sistema di bonifico in sé. La banca accreditante può in effetti decidere di riversare i costi della commissione interbancaria sul creditore aumentando la commissione a questi praticata. Il creditore, a sua volta, può decidere di riversare questi costi supplementari sul cliente che utilizza il bonifico. In tal caso i clienti possono passare ad un altro sistema di pagamento offerto dalla loro banca o da una banca concorrente.

(45) Tale potenziale catena di azioni e reazioni è un elemento caratteristico di sistemi di pagamento come i bonifici, e deve essere presa in considerazione per stabilire l'esistenza o meno di restrizioni della concorrenza. Una restrizione sui prezzi in una della quattro relazioni di un sistema di pagamento, come una commissione interbancaria multilaterale, non può essere adeguatamente valutata solo esaminando le reazioni all'interno di quella specifica relazione: è necessario analizzare anche gli effetti sulle altre relazioni nonché sul sistema di pagamento in quanto tale.

La commissione interbancaria multilaterale

(46) Dal punto di vista tecnico un sistema di bonifico uniforme, ossia un sistema di pagamento di cui possano avvalersi creditori e debitori indipendentemente dalla banca presso cui sono titolari di un conto, può esistere solo su una specifica base multilaterale. Degli accordi comuni sulle specifiche tecniche e sugli aspetti procedurali del trattamento delle operazioni sono pertanto necessari ai fini di un efficace funzionamento del sistema. Dal punto di vista pratico, è inoltre necessario che fra le banche interessate esista un accordo su eventuali remunerazioni dei costi sostenuti: deve essere stabilito se applicarle o meno e, in caso positivo, deve esserne fissato l'importo. Date le particolari caratteristiche di un sistema di pagamento come il sistema di bonifico, tali trattative devono naturalmente essere svolte prima che il sistema in oggetto sia effettivamente utilizzato dalle banche per il trattamento delle operazioni di pagamento effettuate dai loro clienti. Un sistema di pagamento implica difatti per natura che, dal momento in cui l'operazione di pagamento è avviata, i debitori e i creditori abbiano la certezza che essa sia immediatamente eseguita dalle banche interessate. Dato che la scelta delle banche che eseguono l'operazione è determinata dai rispettivi titolari di conti che utilizzano il sistema di bonifico, le banche sono da quel momento tenute a cooperare fra di loro. Le trattative sui prezzi sono quindi effettive solo se hanno luogo a monte. Se le banche decidono di introdurre una commissione interbancaria, l'accordo sull'importo di tale commissione può essere raggiunto, in linea di principio, sia a livello multilaterale che bilaterale.

(47) Nel caso in questione le banche hanno deciso di introdurre una tariffa uniforme a livello multilaterale: tale tariffa tuttavia, dal 1992, è una tariffa massima. Può altresì succedere che un certo numero di banche prenda l'iniziativa e concordi tariffe bilaterali, e che altri istituti si associno in seguito a una di queste banche: in tal caso le tariffe bilaterali varranno anche per loro(28). È anche possibile che le banche concordino a livello multilaterale una determinata modalità per il calcolo della commissione interbancaria, con parametri che possono variare a seconda delle banche(29).

(48) La Commissione ritiene che un accordo relativo ad una commissione interbancaria bilaterale non rientri di norma nel campo d'applicazione dell'articolo 81, paragrafo 1, del trattato. Invece un accordo relativo ad una commissione interbancaria multilaterale rappresenta una restrizione del gioco della concorrenza e rientra nel campo d'applicazione di detta norma, poiché limita in misura significativa la libertà della banche di decidere in modo indipendente la propria politica dei prezzi(30). Ne consegue che la commissione interbancaria stabilita a livello multilaterale, prevista dall'articolo 5 dell'accordo GSA, è di natura tale da limitare la concorrenza secondo l'articolo 81, paragrafo 1, del trattato, poiché limita, per le banche aderenti all'accordo, la libertà di determinare su base bilaterale l'importo della commissione praticata per il trattamento dei bollettini di bonifico(31).

(49) La pratica mostra che le trattative bilaterali sulle commissioni interbancarie per il trattamento elettronico delle operazioni di bonifico sono tecnicamente possibili. Sul rimborso di tali costi esistevano già accordi bilaterali fra grandi banche prima che entrasse in vigore l'accordo GSA.

(50) Da quando, il 26 marzo 1992, la tariffa fissa è diventata una tariffa massima, le banche aderenti all'accordo GSA possono convenire a livello bilaterale una commissione interbancaria (inferiore) per il trattamento dei bollettini di bonifico. Nessuna delle banche interessate si è tuttavia avvalsa, finora, di tale possibilità. La modificazione della commissione interbancaria da una tariffa fissa a una tariffa massima non ha quindi avuto alcun significato concreto.

(51) Nella comunicazione relativa ai sistemi di bonifici transfrontalieri la Commissione ha indicato che una restrizione della concorrenza causata da una remunerazione interbancaria uniforme probabilmente ha anche effetti negativi sul comportamento delle banche nei confronti dei loro stessi clienti. Nel sistema di bonifico la commissione interbancaria ha un effetto restrittivo nei rapporti fra le banche (accreditanti) e i loro clienti, dato che le banche accreditanti di fatto riversano sistematicamente tale importo sui beneficiari. Le tariffe praticate dalle varie banche ai beneficiari dei pagamenti per il trattamento dei bollettini di bonifico non sono uniformi, ma strutturalmente sono aumentate in modo praticamente uniforme con l'addebito della commissione interbancaria, che costituisce così, di fatto, un punto di partenza per la determinazione del compenso richiesto ai clienti.

(52) Dalle risposte a una richiesta di informazioni inviata alle tre grandi banche il 23 dicembre 1991 emerge che prima dell'introduzione della commissione interbancaria nessuna delle tre banche addebitava alle imprese clienti costi (diretti) per l'uso del sistema di bonifico, e che una tariffa di 0,45 NLG (contabilizzazione senza documentazione) è stata successivamente introdotta dalla ABN AMRO a partire dal 1o luglio 1991 (data di decorrenza di efficacia dell'accordo GSA 1991), dalla Rabobank a partire dal 1o settembre 1991 (in questo caso la tariffa di 0,45 NLG era una tariffa minima, subordinata alla quantità e al tipo di informazione fornita), e dal già NMB Postbank Groep a decorrere dal 1o gennaio 1992(32). LA NMB Postbank ha inoltre esplicitamente dichiarato che la metà dei costi sostenuti per l'automazione delle operazioni di bonifico - che corrisponde, in altre parole, alla commissione interbancaria - è stata addebitata alle imprese clienti(33). Da documenti acquisiti agli atti emerge che anche la Rabobank, la ABN AMRO e altri aderenti all'accordo GSA hanno riversato interamente su terzi l'importo della commissione interbancaria(34).

(53) Nulla prova che le banche abbiano concordato di riversare sistematicamente su terzi l'importo della commissione interbancaria. L'accordo GSA lascia esplicitamente la possibilità di decidere in maniera autonoma su questo punto. Tuttavia, la decisione individuale delle banche di riversare l'importo in questione è una conseguenza diretta dell'esistenza stessa dell'accordo GSA, poiché crea per la banca accreditante un costo che prima non esisteva. Senza una tariffa interbancaria non vi è alcun importo da riversare. In questo senso la commissione interbancaria stabilita ha un effetto restrittivo nei rapporti fra banca accreditante e beneficiario.

(54) L'effetto restrittivo della concorrenza sui rapporti fra la banca accreditante e il cliente viene rafforzato dal fatto che ciascuna delle banche partecipanti pratica ai suoi clienti (creditori), per le operazioni di bonifico infrabancarie, la stessa tariffa applicata per le operazioni di bonifico interbancarie, anche se l'accordo riguarda solo queste ultime. In tal modo le imprese beneficiarie non hanno alcuna possibilità di evitare il pagamento di un importo per l'utilizzo dei bollettini di bonifico. Se non fosse stata introdotta questa commissione, o se ai bonifici infrabancari fossero stati applicati costi più bassi, le imprese avrebbero avuto la possibilità di aprire un conto presso più banche per rafforzare la natura infrabancaria delle loro operazioni di pagamento evitando così le (maggiori) tariffe dei bonifici interbancari.

(55) Il carattere restrittivo della concorrenza appare inoltre rilevante in base al fatto che tutte le banche dei Paesi Bassi che partecipano al sistema di bonifico aderiscono all'accordo GSA, che viene così a coprire l'intero mercato. L'esistenza di una concorrenza intersistemica sufficientemente intensa potrebbe limitare gli effetti esercitati dalla commissione interbancaria sulle tariffe praticate nei confronti dei clienti, perlomeno nella misura in cui negli altri sistemi non esistano tariffe interbancarie comparabili(35). In questo caso tuttavia l'unica alternativa al sistema di bonifico, ossia - in misura limitata - l'addebito diretto prevede anch'esso una commissione interbancaria.

(56) L'accordo GSA risulta pertanto avere per oggetto e per effetto di impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza all'interno del mercato comune, in particolare fissando direttamente o indirettamente i prezzi d'acquisto o di vendita secondo l'articolo 81, paragrafo 1, lettera a), del trattato.

Nella comunicazione, a norma dell'articolo 19, paragrafo 3 del regolamento n. 17, la Commissione aveva dichiarato che intendeva adottare una posizione favorevole verso l'accordo GSA. Alla luce della sentenza della Corte di giustizia del 21 gennaio 1999, Bagnasco/Banca Popolare di Novara (cause riunite C-215/96 e C-216/96)(36) la Commissione è pervenuta alla conclusione che all'accordo GSA non si applica l'articolo 81, paragrafo 1, in quanto non vi è un pregiudizio apprezzabile del commercio fra Stati membri. Questa posizione può essere spiegata come segue.

Effetti sugli scambi fra gli Stati membri

Informazioni generali

(57) In base a una giurisprudenza costante, un accordo fra imprese, per poter pregiudicare il commercio fra Stati membri, deve consentire di prevedere con sufficiente grado di probabilità, in base ad un insieme di elementi oggettivi di fatto o di diritto, che l'accordo sia atto a incidere direttamente o indirettamente, effettivamente o potenzialmente, sui flussi commerciali fra Stati membri, in modo da poter nuocere alla realizzazione degli obiettivi di un mercato unico fra Stati(37). Dunque, il pregiudizio per gli scambi intracomunitari deriva in generale dalla combinazione di diversi fattori che, considerati isolatamente, non sarebbero necessariamente determinanti(38).

(58) Secondo una giurisprudenza costante, inoltre, l'articolo 81, paragrafo 1 del trattato si applica solo agli accordi di cui si possa dimostrare il potenziale e sensibile carattere pregiudizievole sugli scambi fra Stati membri(39).

(59) Per poter stabilire se, alla luce della citata giurisprudenza della Corte, l'accordo GSA, e in particolare la disposizione riguardante la commissione interbancaria, può pregiudicare gli scambi fra gli Stati membri, devono essere presi in considerazione i fattori esposti nei punti che seguono.

Il campo d'applicazione dell'accordo GSA copre tutto il territorio dei Paesi Bassi

(60) Premettendo che l'accordo GSA, e in particolare la disposizione sulla commissione interbancaria in esso contenuta, si applica in tutto il territorio dei Paesi Bassi, tutte le banche che in tale Stato vogliono offrire il servizio dei bonifici sono di fatto obbligate ad aderirvi. Dato che i creditori e i debitori non sono necessariamente titolari di un conto presso lo stesso istituto, le banche devono in effetti avere la certezza che il bollettino di bonifico utilizzato dai propri clienti sia accettato dalla banca della loro controparte.

(61) La Corte di giustizia ha statuito in diverse sentenze che i comportamenti restrittivi della concorrenza che abbraccino l'intero territorio di uno Stato membro hanno, per natura, l'effetto di rinforzare la compartimentazione dei mercati a livello nazionale ostacolando così l'integrazione economica voluta dal trattato(40). Ciò non è tuttavia sufficiente per concludere che vi sia un pregiudizio sensibile del commercio fra gli Stati membri. Devono essere presi in considerazione anche altri elementi, e a tale proposito risultano rilevanti i fatti menzionati nei considerando che seguono(41).

Attività economiche interessate dal sistema di bonifico

(62) La partecipazione al sistema di bonifico non è limitata a imprese (beneficiari) e privati (ordinanti) stabiliti nei Paesi Bassi, ma è aperta a chiunque sia titolare di un conto presso una banca aderente al sistema. Tuttavia le attività economiche interessate dal pagamento a mezzo bonifico sono limitate contrattualmente o per la loro stessa natura, al territorio dei Paesi Bassi (si tratta ad esempio dei contratti di somministrazione di gas, elettricità e telefono(42). Si può pertanto concludere che la domanda dei servizi di bonifico (cioè i clienti - debitori e creditori - che utilizzano tale sistema come strumento di pagamento) presenti un carattere transfrontaliero estremamente limitato.

Partecipazione di banche non olandesi

(63) Non è solo la domanda del prodotto a dover essere presa in considerazione, ma anche l'offerta (le banche che offrono il servizio). Le agenzie (filiali o succursali)(43) e le controllate(44) di banche non olandesi partecipano in misura considerevole al sistema di bonifico GSA. Secondo dati forniti dalla NVB, alla fine del 1997 vi erano 59 banche aderenti al sistema, di cui 27 straniere. Fra queste, 10 erano banche di Stati membri (5 controllate e 5 agenzie). L'apporto di tali banche straniere nel sistema è tuttavia relativamente limitato: su un totale di 100000 circa contratti di bonifico nel 1997, la grande maggioranza (circa il 91 %) sono stati stipulati dalle grosse banche (ABN AMRO, Rabo, ING Bank e Postbank). Nella conclusione del totale dei contratti le banche straniere hanno rappresentato meno dell'1 %. Esse hanno anche inciso in misura estremamente ridotta sul numero di operazioni di bonifico trattate: meno dell'1 % sugli addebiti e meno del 5 % sugli accrediti(45).

Importanza della partecipazione all'accordo GSA per le banche non olandesi

(64) A metà del 1997 sul mercato dei Paesi Bassi operavano 115 banche, di cui 68 olandesi e 47 straniere (19 della Comunità e 28 paesi terzi)(46). Più di un terzo delle banche straniere operanti nei Paesi Bassi non offre quindi come prodotto il sistema di bonifico. Per quanto riguarda le 27 banche straniere che invece propongono questo servizio e che hanno aderito all'accordo GSA, difficilmente può essere asserito che l'opportunità di offrire tale prodotto sia stata un fattore determinante per il loro ingresso sul mercato olandese, data l'importanza piuttosto limitata che esso riveste per loro (cfr. considerando punto 63).

(65) Dato l'insieme dei fattori sopra indicati, non può essere in conclusione asserito che l'accordo GSA possa pregiudicare in maniera sensibile gli scambi fra Stati membri,

HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:

Articolo 1

Sulla base degli elementi di cui dispone, la Commissione non ha motivo di intervenire a norma dell'articolo 81, paragrafo 1, del trattato nei riguardi dell'accordo GSA del 1991 notificato dalla Nederlandse Vereniging van Banken (NVB).

Articolo 2

Destinataria della presente decisione è: Nederlandse Vereniging van Banken Singel 236 NL - 1016 AB Amsterdam

Fatto a Bruxelles, l' 8 settembre 1999.

Per la Commissione

Karel VAN MIERT

Membro della Commissione

(1) GU 13 del 21.2.1962, pag. 204/62.

(2) GU L 148 del 15.6.1999, pag. 5.

(3) GU 127 del 20.8.1963, pag. 2268/63.

(4) GU C 273 del 9.9.1997, pag. 12.

(5) La NVB ha notificato l'accordo GSA 1991 a nome dei suoi membri, ma non ne è una parte contraente: lo ha firmato solo per indicare di averne preso conoscenza.

(6) Denunzia del 21 gennaio 1991 (caso IV/33.793).

(7) Denunzie, rispettivamente, del 7 giugno 1991, del 13 settembre 1991 e del 10 febbraio 1992 (caso IV/34.234).

(8) Denunzia congiunta del 21 ottobre 1993 (caso IV/34.888).

(9) Lettera della NVB del 25 marzo 1997 (fascicolo 34.010, pag. 711), e lettera della ABN AMRO dell'11 febbraio 1999.

(10) Lettera della Rabobank del 17 febbraio 1999.

(11) Lettera della ING del 17 febbraio 1999.

(12) Lettera del Nederlandse Spaarbankbond del 18 febbraio 1999.

(13) Lettera dell'avvocato della NVB del 27 marzo 1997 e lettera di Interpay del 18 febbraio 1999.

(14) Attualmente un certo numero di banche sta perfezionando una più avanzata tecnologia delle immagini per sostituire la lettura ottica. I beneficiari che dopo il trattamento di un bollettino desiderano avere la relativa documentazione allegata ricevono, dal 1996, immagini stampate di bollettini di bonifico convertiti in dati elettronici (Relazione annuale Interpay 1996).

(15) Lettera di Interpay del 18 febbraio 1999.

(16) Le parti del testo omesse o adattate, per evitare la divulgazione di dati riservati sono indicate da parentesi quadre seguite da un asterisco.

(17) Lettera della ING Bank del 17 febbraio 1999.

(18) Cfr. la nota 8, lettera di Interpay del 18 febbraio 1999 e lettera della ING Bank del 17 febbraio 1999.

(19) Cfr. nota 8.

(20) Nel 1997 il processo di interconnessione del circuito di pagamento via Interpay e di quello della Postbank si è concluso con l'istituzione del circuito di pagamento nazionale (Nationaal Betalings Circuit) (Relazione annuale della NVB del 1998).

(21) Chiarimenti alla notificazione del 10 luglio 1991 e chiarimenti supplementari del 17 settembre 1991.

(22) Lettera del 14 ottobre 1997 (fascicolo 33.793, pag. 794).

(23) GU L 43 del 14.2.1997, pag. 25.

(24) Comunicazione della Commissione, sulla definizione del mercato rilevante (GU C 372 del 9.12.1997, pag. 5).

(25) Relazione annuale del BGC del 1993, relazione annuale di Interpay del 1996, lettera di Interpay del 18 febbraio 1999.

(26) Relazione annuale di Interpay, 1996, pagg. 30-31.

(27) La banca del debitore può corrispondere a quella del creditore: si tratta in tale caso di un'operazione infrabancaria.

(28) Come succedeva prima dell'entrata in vigore dell'accordo GSA 1991.

(29) Come accadeva nei Paesi Bassi fino al 1998 per i distributori automatici di banconote.

(30) Comunicazione sull'applicazione delle regole di concorrenza CE ai sistemi di bonifici transfrontalieri, punto 40 (GU C 251 del 27.9.1995, pag. 3).

(31) Cfr. Nederlandse Vereniging van Banken, punto 56 della decisione 89/172/CEE della Commissione, del 19 luglio 1989 (GU L 253 del 30.8.1989, pag. 1). Il ricorso della NVB contro questa decisione fu considerato irricevibile dal Tribunale di primo grado con sentenza del 17 settembre 1992 (causa T-138/89, Racc. 1992, pag. II-2181).

(32) Dalla risposta delle diverse banche alla richiesta di informazioni del 5 agosto 1997 e del 18 gennaio 1999 risulta che nel 1997-1999 quasi tutte hanno continuato ad applicare fra il 1997 e il 1999 una tariffa standard di 0,45 NLG (contabilizzazione senza documentazione), pur lasciando in pratica la possibilità di allontanarsi, in una certa misura, da tale importo.

(33) Allegato 8 alla risposta fornita da NMB Postbank Groep in data 29 gennaio 1992. Cfr. anche una lettera della ING Bank del 21 gennaio 1993 ad un altro operatore.

(34) Cfr. le lettere inviate ad altri operatori dalla ABN AMRO in data 18 ottobre 1991 e 24 ottobre 1991, la lettera della ABN Bank Nederland del 4 luglio 1991, la lettera della Rabobank Heerlen del 31 marzo 1992, la lettera della Hollandse Koopmansbank del 6 febbraio 1992, la lettera di Bank Mendes Gans NV del 18 dicembre 1991 e quella della Commerzbank Nederland NV del 13 novembre 1993.

(35) Vedi a tale riguardo i punti 41 e 42 della comunicazione sui sistemi di bonifici transfrontalieri (cfr. nota 29).

(36) Non ancora pubblicata nella raccolta.

(37) Cfr. in particolare la sentenza della Corte di giustizia dell'11 luglio 1985, Remia/Commissione, causa 42/84, Racc. 1985, pag. 2545.

(38) Cfr. in particolare la sentenza della Corte di giustizia del 15 dicembre 1994, DLG, C-250/92, Racc. 1994, pag. I-5641, punto 54 della motivazione.

(39) Cfr. in particolare la sentenza della Corte di giustizia del 17 luglio 1997, Ferriere Nord/Commissione, causa C-219/95, Racc. 1997, pag. I-4411, punto 19 della motivazione.

(40) Cfr., in particolare, la sentenza della Corte di giustizia del 17 ottobre 1972, Cementhandelaren/Commissione (causa 8/72, Racc. 1972, pag. 977), punto 29 della motivazione, e la sentenza del Tribunale di primo grado del 21 febbraio 1995, SPO/Commissione (causa T-29/92, Racc. 1995, pag. II-289), punto 229.

(41) Cfr. nota 34.

(42) Cfr. ABI decisione 87/103/CEE della Commissione, punto 37, GU L 43 del 13.2.1987, pag. 51.

(43) Per gli stretti legami finanziari fra le società madri straniere e le loro filiali stabilite nei Paesi Bassi, queste devono essere considerate come un' "emanazione" delle prime, indipendentemente dal loro status giuridico. Anche le attività di tali filiali devono pertanto essere viste come una parte degli scambi fra Stati membri. Cfr. la sentenza della Corte di giustizia del 27 gennaio 1987, Verband der Sachversicherer/Commissione, causa 45/85, pag. 458-460.

(44) Le controllate di banche straniere stabilite nei Paesi Bassi sono considerate banche straniere della Nederlandsche Bank qualora il 50 % o più del capitale sia posseduto da non residenti (cfr. relazione annuale della DNB del 1991 e risposta della DNB alla richiesta di informazioni del 5 agosto 1997). Anche la stessa NVB adotta tale definizione (cfr. relazione annuale NVB del 1998, pag. 54). Dalla sentenza Bagnasco (cfr. nota 35) risulta che la Corte considera come pertinente per la determinazione di un eventuale pregiudizio negli scambi fra Stati membri non solo la partecipazione di succursali ma anche di controllate.

(45) Lettere della NVB del 25 marzo 1997 e dell'8 marzo 1999.

(46) Si tratta di banche universali, banche cooperative, casse di risparmio e società di credito ipotecario (allegato VI della lettera della NVB del 18 luglio 1997).

ALLEGATO I

Elenco delle banche partecipanti all'accordo GSA

(al 31.12.1997)

1. ABN AMRO Bank NV

2. Aegon Bank NV

3. Asahi Bank (Nederland) NV

4. ASR Bank NV

5. AVCB Bank NV

6. Banco do Brasil SA

7. Banco do Estado de São Paulo SA

8. Banco Exterior de España SA

9. Bank Bercoop NV

10. Bank Brussel Lambert NV

11. Bank Insinger de Beaufort NV

12. Bank Labouchere NV

13. Bank Mendes Gans NV

14. NV Bank Nederlandse Gemeenten

15. Bank of America NT & SA

16. Bank of Tokyo-Mitsubishi (Holland) NV

17. Banque Artesia Nederland NV

18. Barclays Bank PLC

19. Chang Hwa Commercial Bank (Europe) NV

20. Citibank NA

21. Commerzbank Nederland NV

22. Crediet & Effectenbank NV

23. Dai-Ichi Kangyo Bank Nederland NV

24. NV De Indonesische Overzeese Bank

25. De Nederlandsche Bank

26. Delta Lloyd Bank NV

27. Demir-Halk Nederland NV

28. Deutsche Bank AG

29. F. van Lanschot Bankiers NV

30. FGH Bank NV

31. Fortis Bank Nederland NV

32. Frieslandbank NV

33. Fuji Bank Nederland NV

34. Generale Bank Nederland NV

35. GWK Bank NV

36. Hollandse Koopmansbank NV

37. ING Bank NV

38. Kas-Associatie NV

39. KBC Bank Nederland NV

40. Koçbank Nederland NV

41. Korea Exchange Bank

42. Lloyds Bank PLC

43. MeesPierson NV

44. National Bank of Greece

45. Nederlandse Waterschapsbank NV

46. OHRA Bank NV

47. OV-Bank NV

48. Postbank NV

49. Rabobank Nederland

50. Roparco NV

51. San Paolo Bank

52. SBS-Agro Bank Nederland NV

53. SNS Bank Nederland NV

54. Staal Bankiers NV

55. Theodoor Gilissen Bankiers NV

56. Tokai Bank Nederland NV

57. Triodosbank NV

58. United Garanti Bank International NV

ALLEGATO II

Procedura comune di pagamento ad accettazione dei bonifici

("GSA")

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