RELAZIONE SPECIALE N. 4/90 riguardente i Programmmi integrati mediterranei (PIM) corredata delle risposte della Commissione (90/C 298/01)

(Osservazioni in conformità dell'articolo 206 bis, paragrafo 4, del trattato CEE)

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1. Introduzione

1.1. Il regolamento (CEE) n. 2088/85 del Consiglio del 23 luglio 1985 (), relativo ai Programmi integrati mediterranei, conferisce a questi ultimi l'obiettivo di migliorare le strutture socio-economiche di talune regioni meridionali della Comunità, in Grecia, in Italia e in Francia. L'obiettivo perseguito è quello di permettere a queste regioni di adattarsi, nelle migliori condizioni possibili, alla nuova situazione creatasi in seguito all'adesione della Spagna e del Portogallo alla Comunità.

1.2. Ai sensi del regolamento, le azioni previste, di una durata massima di sette anni, riguardano in particolare taluni investimenti nel settore produttivo, la realizzazione di infrastrutture, nonché la valorizzazione delle risorse umane. Queste azioni devono rafforzare o integrare quelle già finanziate con i Fondi strutturali esistenti, che continuano ad essere applicate come di consueto alle regioni considerate. I Programmi integrati mediterranei devono essere elaborati dalle autorità regionali o dalle altre autorità designate da ciascuno Stato membro interessato e vengono presentati alla Commissione a fini di esame e cofinanziamento.

1.3. L'articolo 10 del regolamento (CEE) n. 2088/85 dispone che il contributo finanziario comunitario alla realizzazione dei PIM sia assicurato da:

-un contributo dei Fondi strutturali (Fondo europeo di sviluppo regionale, Fondo sociale europeo, Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione orientamento) pari a 2 500 Mio ECU;

-un ulteriore contributo del bilancio pari a 1 600 Mio ECU, proveniente dagli stanziamenti di una speciale linea di bilancio intitolata «Programmi integrati mediterranei - apporto addizionale»;

-eventuali prestiti della Banca europea per gli investimenti (BEI), su risorse proprie e su risorse del Nuovo strumento comunitario, per un totale stimato pari a 2 500 Mio ECU.

Dei 4 100 Mio ECU di risorse di bilancio, 2 000 Mio ECU devono essere destinati ai PIM presentati dalla Grecia.

1.4. La caratteristica principale dei PIM consiste in un'impostazione programmata e pluriennale degli interventi nazionali e comunitari nelle regioni in causa, che si traduce nell'elaborazione di programmi di sviluppo costituiti da azioni interdipendenti e complementari tra di loro, riguardanti tutti i settori dell'attività economica. Lo scopo è quello di promuovere l'integrazione di un insieme di mezzi nazionali e comunitari posti in atto, al fine di aumentarne l'efficacia.

1.5. Il tasso d'intervento comunitario per il finanziamento delle azioni PIM (contributi dei Fondi strutturali più apporto addizionale) non può superare il 70 % del costo totale del progetto o dell'azione. Questo tasso può essere superato nel caso della Grecia, per infrastrutture aventi un interesse particolare e che beneficiano di un finanziamento parziale sotto forma di prestiti. Nel caso della Francia e dell'Italia, invece, l'intervento comunitario non può superare di più di 10 punti i limiti massimi applicati dai Fondi e, qualora fosse assicurato unicamente dalla linea di bilancio speciale di cui al secondo trattino del precedente paragrafo 1.3, esso non può superare il massimale in vigore per il FESR.

1.6. L'esecuzione dei PIM deve inoltre aver luogo all'opportuno livello geografico e formare oggetto di contratti di programma tra le parti interessate (Commissione, Stati membri, autorità regionali o qualsiasi altra autorità designata dallo Stato membro) che definiscano i rispettivi obblighi. Per ciascun PIM, un comitato amministrativo, istituito di comune accordo tra la Commissione e lo Stato membro interessato, assiste le autorità incaricate dell'esecuzione del programma.

1.7. La presente relazione è il risultato delle verifiche espletate dalla Corte, tanto presso i servizi della Commissione quanto in diverse regioni dei tre Stati membri interessati (Creta, Grecia centrale ed orientale, Languedoc-Roussillon, Toscana, Calabria). Essa fa seguito ad una risoluzione del 13 giugno 1985 del Parlamento europeo, che ha chiesto alla Corte dei conti di presentare, dopo il terzo anno di attuazione dei PIM, una relazione speciale sull'efficacia di questi programmi ().

1.8. La prima parte della presente relazione verte sull'elaborazione e sul contenuto delle decisioni stesse, mentre la seconda parte è dedicata alla fase iniziale di esecuzione.

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2. Prima parte: le decisioni PIM

2.1. La situazione generale delle decisioni PIM

2.1.1. La situazione generale dei 29 PIM è illustrata nella tabella 1 qui appresso, che indica, per ciascun programma, la data di presentazione alla Commissione, la data della decisione di quest'ultima, il periodo coperto, la data del contratto, gli importi complessivi dei costi e dei contributi comunitari, nonché le previsioni di prestiti al 31 dicembre 1989.

2.1.2. Per ciascun paese, le previsioni dei costi, dei contributi e dei prestiti al 31 dicembre 1989, si presentano come segue (in Mio ECU):

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Per quanto riguarda i prestiti erogati dalla BEI, si rimanda alle spiegazioni fornite al successivo paragrafo 2.7.

2.1.3. Le previsioni dei costi e dei contributi risultano da varie serie di decisioni; un tipo diverso di programmazione finanziaria è stato del resto adottato per ciascuno dei tre paesi. Per i PIM francesi il contributo (360,6 Mio ECU) è stato inizialmente concesso solo per gli anni 1986-1988; per il periodo successivo sono state adottate nuove decisioni alla fine del 1989, che hanno comportato un contributo di 422 Mio ECU. I PIM greci hanno beneficiato fin dall'inizio di un contributo per tutto il periodo; le misure tuttavia sono state dettagliate solo per gli anni 1986-1988 (1985-1987 nel caso di Creta), il che ha comportato la necessità di una revisione per gli anni successivi; tale revisione ha avuto luogo anch'essa nel 1989 e si è tradotta in un contributo supplementare di 159,2 Mio ECU. Per quanto riguarda i PIM italiani, i finanziamenti sono previsti per tutto il periodo, con la possibilità, però, di misure complementari ancora da decidere.

2.1.4. Il contributo totale assegnato di 3 779,8 Mio ECU corrisponde al 92,2 % dell'importo globale di 4 100 Mio ECU, previsto dall'articolo 10 del regolamento (CEE) n. 2088/85. Al 31 dicembre 1989 sussisteva una riserva di 320,2 Mio ECU, di cui 307,8 per le misure complementari dei PIM italiani e 12,4 Mio ECU ancora da destinare ai PIM greci.

2.1.5. Ai periodi dai 6 ai 18 mesi trascorsi tra l'adozione del regolamento (CEE) n. 2088/85 e la presentazione dei programmi da parte degli Stati membri, si sono aggiunti i periodi per l'esame e l'approvazione di questi programmi. Ne è risultato un avvio tardivo dell'esecuzione dell'azione, di cui dà prova la scarsa utilizzazione, nel corso degli esercizi dal 1985 al 1987, degli stanziamenti di bilancio della linea speciale 551 (cfr. il successivo paragrafo 3.1), ritardo che è stato solo molto parzialmente compensato dalla retroattività delle decisioni.

2.1.6. Ogni PIM è generalmente suddiviso in circa cinquanta misure, a loro volta raggruppate in diversi sottoprogrammi corrispondenti, grosso modo, alle operazioni nei settori dell'agricoltura, del turismo, dell'industria e dell'artigianato, delle zone dell'entroterra e dell'infrastruttura. Un sottoprogramma è inoltre dedicato agli aiuti destinati ad attuare l'organizzazione e la gestione del PIM stesso.

2.1.7. Ogni misura comprende un numero variabile di progetti o di altre operazioni, che generalmente non sono specificati nel programma e la cui scelta o definizione dipende dalle autorità incaricate dell'esecuzione del PIM. Schede tecniche forniscono, per ciascuna misura, informazioni sullo svolgimento previsto dell'azione (contenuto, calendario, ubicazione, parti interessate), sul piano di finanziamento nonché sulla valutazione (indicatori del controllo fisico ed in molti casi indicatori dell'impatto socioeconomico).

2.1.8. Per ciascuna misura il programma indica il costo totale previsto, generalmente ripartito per anno, l'importo e la provenienza del finanziamento comunitario, la parte del finanziamento pubblico nazionale, nonché il finanziamento privato. Per ciascuna misura viene concesso il contributo di uno o addirittura di più Fondi comunitari, o quello della linea di bilancio 551 da sola o abbinata ai Fondi. Per quanto riguarda le risorse di questa linea, l'articolo 12 del regolamento (CEE) n. 2088/85 dispone che esse possono essere utilizzate in particolare per superare i limiti fissati dalle disposizioni che disciplinano i Fondi, o per intervenire al di là dei limiti geografici o delle restrizioni qualitative e quantitative proprie di questi Fondi.

2.2. L'autonomia di funzionamento dei diversi strumenti finanziari

2.2.1. In base alle fonti di finanziamento, il complesso dei contributi comunitari previsti nei programmi si ripartisce come segue al 31 dicembre 1989 (in Mio ECU):

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2.2.2. L'articolo 3 del regolamento (CEE) n. 2088/85 dispone che l'utilizzazione dei diversi Fondi avviene nel rispetto delle norme proprie di ciascuno di questi mezzi di finanziamento, in particolare per quanto riguarda i criteri di ammissione e di precedenza e i tassi di partecipazione finanziaria. L'articolo 12 dello stesso regolamento precisa che, nella misura in cui il contributo finanziario è assicurato dai Fondi, esso è concesso secondo le forme previste dalle disposizioni che disciplinano ciascun Fondo. L'articolo 14 aggiunge che gli impegni di bilancio, gli anticipi e i pagamenti sono effettuati secondo le modalità proprie di ciascuno strumento finanziario (per quanto riguarda le modalità applicabili alla linea di bilancio 551 vedasi il successivo paragrafo 3.2).

2.2.3. In queste condizioni, l'apporto dei Fondi all'attuazione dei PIM ha avuto luogo mantenendo la completa autonomia di funzionamento dei vari strumenti finanziari. Pertanto, sebbene comprenda situazioni molto diverse, che possono andare dal coordinamento delle attività alla semplice informazione reciproca delle amministrazioni responsabili della gestione, l'integrazione non raggiunge mai, nella concezione come nell'esecuzione dei PIM, il carattere di una gerarchizzazione dei mezzi posti al servizio di uno stesso obiettivo.

2.3. Le decisioni PIM e le decisioni specifiche di ciascun Fondo

2.3.1. Il processo di preparazione delle decisioni e di concessione degli aiuti si è rivelato complesso in quanto comporta una fase d'insieme del PIM, di competenza più specificamente della Direzione generale «Coordinamento degli strumenti strutturali», ed una fase individuale propria del servizio di gestione di ciascun Fondo. Questa fase individuale è stata naturalmente diversa da Fondo a Fondo, data l'autonomia di funzionamento di ciascuno strumento finanziario.

2.3.2. Per quanto riguarda la parte FESR, la decisione PIM è stata completata, in un periodo che va da due settimane a quattro mesi, con l'approvazione di un

programma nazionale d'interesse comunitario (PNIC) corrispondente, approvazione che ha quindi risposto soprattutto a necessità regolamentari.

2.3.3. Per quanto riguarda la sezione «orientamento» del FEAOG, i progetti o le altre operazioni anche specificati e definiti nel PIM hanno formato oggetto di una procedura separata d'istruzione e di decisione, che si è spesso protratta per più di un anno dopo l'approvazione del programma integrato.

2.3.4. Per quanto riguarda il Fondo sociale, infine, l'individualizzazione delle operazioni nel PIM è stata molto vaga e la determinazione dei progetti ha sostanzialmente luogo, anno per anno, nel corso della procedura abituale di istruzione e di decisione del contributo del Fondo. Per quanto riguarda i prestiti, si veda il successivo paragrafo 2.7.

2.3.5. L'adozione dei PIM non ha quindi indotto a ricercare forme e modalità d'istruzione e di approvazione più armonizzate. La raccolta delle informazioni finanziarie dei PIM ed il loro trattamento variano in funzione degli strumenti e riguardano ora i dati relativi ad un progetto, ora i dati relativi all'insieme di una misura. La situazione varia molto da un Fondo all'altro e i servizi della Commissione, responsabili della gestione del Fondo sociale e del FEAOG-orientamento, non dispongono di fascicoli specifici per gli interventi PIM. Talvolta, inoltre, non è facile determinare, a livello comunitario e perfino a livello nazionale, le operazioni che fanno parte dell'impostazione integrata. In effetti, le informazioni che devono permettere di distinguere le azioni PIM da quelle diverse dai PIM, relative allo stesso tipo di attività e coesistenti in una stessa zona e talvolta in una stessa misura, non sempre sono disponibili.

2.4. L'aumento degli aiuti a favore delle regioni PIM

2.4.1. L'articolo 11 del regolamento (CEE) n. 2088/85 dispone che gli aumenti in termini reali che si applicano ai Fondi strutturali durante il periodo 1986-1992, contribuiscono al finanziamento dei PIM, senza però incidere negativamente sui trasferimenti di questi Fondi verso altre regioni prioritarie o meno prospere. L'aumento dei contributi nelle regioni PIM avrebbe dovuto superare l'aumento dei Fondi strutturali, se si considera, in particolare, l'apporto della linea di bilancio addizionale.

2.4.2. È deplorevole che le informazioni disponibili per ciascun Fondo siano poco omogenee e insufficientemente regionalizzate per consentire un paragone preciso dei contributi totali concessi, prima e durante il periodo PIM, alle diverse regioni beneficiarie degli interventi a finalità strutturale. La Commissione ha elaborato dei dati e li ha resi noti in allegato alla sua relazione sull'attività PIM per il 1987. Tali dati sono tuttavia troppo incompleti per servire da base a confronti validi.

2.4.3. Raffronti più precisi sono possibili unicamente per la Grecia e, in certa misura, per l'Italia, paesi in cui i programmi PIM coprono l'intero territorio nazionale o gran parte di esso. Per questi due paesi, l'evoluzione degli impegni dei Fondi strutturali comunitari (compresa la linea di bilancio 551), raffrontata alla corrispondente evoluzione per l'intera Comunità, nella sua composizione a dieci, è la seguente:

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2.4.4. Per le regioni in causa, la realizzazione dei programmi integrati non ha dunque impedito una certa stagnazione dell'importo degli aiuti a finalità strutturale durante il periodo successivo all'ampliamento delle Comunità. Un aumento superiore all'evoluzione per la Comunità a dieci si registra per la Grecia solo a partire dal 1988. Per l'Italia, l'evoluzione degli impegni dei Fondi strutturali comunitari, compresa la linea 551, è rimasta sensibilmente inferiore all'aumento degli impegni corrispondenti per tutta la Comunità nella sua composizione a dieci.

2.5. La preparazione dei programmi

2.5.1. La preparazione dei programmi negli Stati membri ed il loro esame a livello comunitario si sono svolti in condizioni difficili, i PIM richiedendo una gestione intersettoriale, di aspetto innovatore. Inoltre, come è illustrato nei paragrafi che seguono, l'informazione e l'organizzazione instaurate hanno talvolta mancato di efficacia.

2.5.2. Le aspettative delle regioni non sempre sono state commisurate alle realtà finanziarie. L'insieme delle domande presentate dagli Stati membri prevedeva una spesa complessiva di 14 246 Mio ECU ed un contributo di bilancio della Comunità pari a 6 112 Mio ECU, rispetto ad una stima di 4 100 Mio ECU stabilita dal regolamento (CEE) n. 2088/85.

2.5.3. Si è pertanto dovuto ridimensionare le proposte presentate e giungere ad una sostanziale riduzione delle azioni proposte. La riduzione si è spesso aggiunta ad un adeguamento analogo già effettuato tra il livello regionale ed il livello centrale degli Stati membri: in Italia l'insieme delle proposte iniziali delle regioni, che avrebbero comportato domande di aiuti comunitari di circa cinque miliardi di ECU, erano già state dimezzate in vista della loro trasmissione alla Commissione.

2.5.4. Ne sono risultati lavori successivi di esame e d'istruzione, a volte per eseguire ciò che avrebbe già dovuto essere stato svolto ad altri livelli amministrativi.

2.5.5. Sarebbe certo stato difficile assegnare fin dall'inizio una dotazione previsionale a ciascun PIM. In effetti,

l'articolo 6 del regolamento (CEE) n. 2088/85 specifica che, ai fini della concessione del contributo comunitario, si tiene altresì conto di diversi elementi riguardanti alcuni aspetti qualitativi dei programmi e l'importanza dello sforzo nazionale compiuto.

2.5.6. Tuttavia la fissazione di massimali indicativi avrebbe consentito di evitare l'elaborazione di programmazioni poco realistiche e avrebbe meglio risposto alle possibilità limitate della Commissione, che era chiamata ad esaminare 29 PIM allo stesso tempo. La fissazione di tali importi sarebbe stata ancor più appropriata dato che nella pratica le preoccupazioni relative agli stanziamenti disponibili hanno costituito l'elemento fondamentale per la fissazione del contributo, molto più dei meriti propri dei programmi. Comunque, l'esistenza di una riserva avrebbe consentito in seguito modifiche, poiché non tutti i contributi sono stati accordati fin dall'inizio dei programmi.

2.5.7. La complessità dei lavori di esame e d'istruzione ha avuto l'effetto di prolungare la durata della procedura di approvazione dei PIM. Mentre, conformemente alle disposizioni dell'articolo 5 del regolamento (CEE) n. 2088/85, le diverse proposte di programma sono state effettivamente presentate alla Commissione dagli Stati membri prima della fine del 1986, le decisioni di approvazione e la firma dei contratti si sono poi scaglionate su due anni fino al novembre 1988.

2.5.8. Le decisioni di approvazione dei PIM hanno avuto già effetto a decorrere dalla data di presentazione del programma alla Commissione da parte dello Stato membro e perfino anteriormente nel caso di alcuni programmi greci che hanno ripreso una data proposta dallo Stato membro. I periodi di retroattività hanno consentito di attenuare alcuni inconvenienti dovuti ai ritardi ma non hanno contribuito alla chiarezza delle situazioni ed hanno indotto peraltro a privilegiare la realizzazione di quelle categorie di progetti che sono meno dipendenti dal finanziamento comunitario.

2.6. Il concetto d'interazione e di complementarità degli aiuti

2.6.1. L'obiettivo dell'interazione e della complementarità mirava ad aumentare l'efficacia degli aiuti attraverso una migliore programmazione delle operazioni finanziate dai diversi strumenti comunitari. Questo obiettivo è stato percepito in modo diverso dalle autorità comunitarie, nazionali e locali interessate. Sono stati compiuti progressi per quanto riguarda una migliore conoscenza reciproca delle attività dei diversi servizi di gestione, ma la ricerca di forme d'intervento in grado di produrre maggiori sinergie e di rafforzare il coordinamento, la complementarità e la gerarchizzazione dei mezzi posti in essere ha segnato pochi progressi.

2.6.2. La parte più importante dei programmi, soprattutto sotto il profilo quantitativo, è costituita dalla giustapposizione e dal proseguimento di azioni preesistenti. Sono stati compiuti sforzi a livello comunitario e a livello centrale negli Stati membri, per migliorare il nesso tra queste azioni ed introdurre aspetti nuovi. Questi sforzi, tuttavia, si sono essenzialmente concretati in numerose riunioni, discussioni, informazioni che costituiscono uno sviluppo della compartecipazione ma il cui impatto effettivo sulle condizioni della gestione propriamente detta è ancora da accertare.

2.6.3. Anche a livello comunitario non tutte le azioni relative ad una stessa zona sono state prese in considerazione nell'elaborazione del PIM. È questo il caso, per quanto riguarda il FESR, dei regolamenti STAR e VALOREN (), che sono stati ignorati anche quando erano diretti agli stessi beneficiari dei PIM. È anche il caso, nel settore agricolo, delle indennità compensative per le zone di montagna o altre zone svantaggiate oppure, nel settore sociale, del regolamento (CEE) n. 815/84 (), destinato a finanziare in Grecia taluni centri medici e di formazione professionale, di natura analoga ad alcuni investimenti che figurano nei programmi PIM.

2.6.4. Anche per quanto riguarda i Fondi tradizionali, i PIM non hanno ripreso l'insieme delle operazioni relative ad una stessa zona. Si è continuato a concedere finanziamenti non compresi nei PIM alle zone che formavano oggetto di un programma integrato, talvolta per importi superiori a quelli dei PIM. Non è raro che una stessa operazione o una stessa infrastruttura (strade, lavori idraulici,...) benefici contemporaneamente di un aiuto comunitario PIM e di un aiuto comunitario tradizionale non considerato nell'impostazione integrata.

2.6.5. Ai livelli regionale e locale, i concetti in materia di interazione e di complementarità degli aiuti non sono stati tradotti sul piano operativo in finalità chiare e in priorità. In pratica, a livello locale, l'obiettivo della spesa (infrastrutture, investimenti industriali, ricerca e innovazione...) è quello stabilito dal regime nazionale che può beneficiare del contributo comunitario. Si tratta in genere di obiettivi settoriali sui quali, finora, la procedura dei programmi integrati ha inciso solo debolmente.

2.6.6. Voler accrescere l'interazione e la complementarità degli aiuti è un obiettivo ambizioso e in molti casi il suo conseguimento presuppone un'evoluzione delle abitudini e delle mentalità dei servizi responsabili della gestione. Allo stato attuale, il processo ha consentito una migliore sensibilizzazione per quanto riguarda il problema delle interazioni, ma l'applicazione pratica rimane limitata.

2.7. I contributi ed i prestiti

2.7.1. Per quanto riguarda i prestiti concessi dalla BEI, i contributi massimi erano stati stimati in 2 500 Mio ECU per sette anni dall'articolo 10 del regolamento (CEE) n. 2088/85. Le previsioni di utilizzazione, che al 31 dicembre 1989 figurano nei programmi per un totale di 1 537,9 Mio ECU, sono di natura molto diversa. Per i PIM greci, si tratta di previsioni globali riprese tuttavia, nei piani di finanziamento, i quali indicano la parte dei programmi che deve essere finanziata tramite i prestiti. Per quanto riguarda i PIM francesi e italiani, invece, le previsioni dei prestiti figurano solo come importi globali, non ripresi nei piani di finanziamento, e non esiste alcun legame tra il costo del singolo programma e la parte che deve essere finanziata tramite i prestiti; possono infatti beneficiare di questi ultimi anche progetti non coperti dalla dotazione globale del programma.

2.7.2. La relazione sull'attività PIM 1988 della Commissione riporta, a titolo indicativo, una previsione di utilizzazione globale dei prestiti pari a 1 542 Mio ECU, di cui 180 Mio ECU per la Francia (unicamente per la prima fase dei programmi), 655 Mio ECU per la Grecia e 707 Mio ECU per l'Italia. Al 31 dicembre 1988 l'utilizzazione effettiva è stata nettamente inferiore poiché ammontava, per la Francia, a 58,5 Mio ECU contro i 180 previsti, e per la Grecia a 35,1 Mio ECU contro una previsione di 254 per il periodo 1986-1988; all'Italia, invece, è stato assegnato un importo di 40,3 Mio ECU proveniente da prestiti globali. Il ruolo dei prestiti nei programmi PIM risulta pertanto molto modesto.

2.7.3. I PIM avrebbero potuto offrire l'occasione di una migliore integrazione delle gestioni comunitarie in materia di contributi e di prestiti, ma di fatto nessun progresso è stato compiuto in questo senso. L'inclusione, anche occasionale, dei prestiti nei programmi ha un carattere formale e non si traduce in un'impostazione comune nell'elaborazione dei rispettivi criteri di concessione dei contributi e dei prestiti, né nella ricerca di formule che comportino una combinazione ottimale delle due fonti di finanziamento.

2.7.4. Numerosi prestiti sono peraltro concessi nel quadro di sistemi preesistenti di prestiti globali, alla cui gestione provvedono organismi finanziari nazionali o regionali che spesso ignorano se un'operazione finanziata sia o non sia compresa in un PIM. Siffatti prestiti globali si conciliano difficilmente con il concetto di programma integrato PIM.

2.8. I periodi previsti per l'esecuzione dei programmi

2.8.1. Per ogni misura, uno scadenzario precisa la spesa comunitaria annuale prevista, sia per gli impegni che per i pagamenti. Tale scadenzario copre per lo meno la prima fase d'esecuzione dei PIM (dal 1986 al 1988), poiché, come già accennato, la situazione per il periodo successivo varia a seconda dello Stato membro interessato.

2.8.2. I dati cronologici indicati nel programma hanno un valore molto relativo, poiché il periodo di ammissibilità è fissato per ciascun Fondo dalle norme che lo disciplinano. Di conseguenza, tale periodo può non corrispondere alla durata del PIM, la quale, in pratica, vale soprattutto per i finanziamenti della linea di bilancio 551, il cui ruolo è esaminato in una parte successiva della presente relazione.

2.8.3. Per quanto riguarda l'insieme dei programmi francesi e greci, e considerati i lunghi periodi di retroattività menzionati al paragrafo 2.5.8, il contratto, vale a dire l'atto con il quale le autorità interessate si sono impegnate ad attuare il PIM, è stato firmato solo dopo circa un anno e mezzo dall'inizio del periodo di attuazione. Nel frattempo, l'esecuzione del programma, nella misura in cui è stata possibile, ha quindi avuto luogo senza essere formalmente disciplinata, fin dall'inizio, dalle disposizioni PIM. Ritardi e retroattività analoghi si riscontrano nel passaggio alla seconda fase, la quale, prevista per il 1° gennaio 1988 per quanto riguarda il programma Creta e per il 1° gennaio 1989 per gli altri programmi greci ed i programmi francesi, è stata formalizzata solo alla fine del 1989; nel frattempo la transizione è avvenuta in modo pragmatico.

2.8.4. Anche il termine della durata dei contratti non è definito in modo uniforme. Per i programmi francesi e italiani, il contratto scade «nel momento in cui la Commissione constata la conclusione dell'assistenza finanziaria della Comunità», mentre per i programmi greci si tratta del «momento della liquidazione degli impegni di bilancio previsti nell'ambito del PIM». Entrambe le formule sono equivoche e non collegano la fine del contratto alla corretta esecuzione delle operazioni previste dal programma.

2.8.5. Nell'ottica della copertura di bilancio, l'articolo 11 del regolamento (CEE) n. 2088/85 precisa che gli stanziamenti annui di bilancio dei Fondi assicurano il contributo finanziario proveniente da questi ultimi «per il periodo 1986-1992». L'articolo 19 dello stesso regolamento aggiunge che quest'ultimo «scade il 31 dicembre 1993, data limite degli impegni di spesa in applicazione dei PIM.» Non esiste alcuna disposizione per il periodo successivo al 1993, specie per quanto riguarda gli stanziamenti e i termini di pagamento, il che denota l'esistenza di una lacuna nel prevedere le difficoltà che possono sorgere nella fase di attuazione delle decisioni.

2.8.6. I termini menzionati nel paragrafo precedente rischiano d'altra parte di non avere alcuna conseguenza pratica sugli impegni a carico dei Fondi, dal momento che per questi ultimi la durata di validità dei contributi dipende dalle norme di funzionamento di ciascun Fondo. Al contrario, per le dotazioni della linea di bilancio 551, il regolamento (CEE) n. 2088/85 non prevede alcun termine per l'iscrizione in bilancio.

2.8.7. Una definizione molto più rigorosa dei periodi di attuazione e delle conseguenze di un'eventuale inosservanza dei termini avrebbe probabilmente contribuito ad un miglior controllo dell'esecuzione dei PIM. L'esperienza delle azioni pilota preparatorie, esaminate al paragrafo successivo della presente relazione, dimostra che non bisogna minimizzare il rischio che, alla fine del periodo previsto per l'attuazione dei PIM, impegni a carico della parte non ancora utilizzata degli stanziamenti di bilancio continuino ad essere assunti a livello dei vari Fondi, senza essere raggruppati nell'esecuzione del programma integrato.

2.9. L'esperienza delle azioni pilota preparatorie all'applicazione dei PIM

2.9.1. Per agevolare il superamento delle difficoltà inerenti alla concezione ed alla realizzazione dei PIM, nel corso dell'esercizio 1983 e di quelli successivi, la Comunità aveva svolto diversi studi e proceduto ad un insieme di operazioni sperimentali, definite azioni pilota preparatorie all'applicazione dei PIM.

2.9.2. In linea di massima, le azioni pilota avrebbero dovuto concludersi nel 1985, in tempo utile perché gli insegnamenti tratti da tale esperienza potessero servire nella preparazione dei PIM. In realtà, per 16 azioni su un totale di 25, alla fine del 1989 la situazione finanziaria non era stata ancora oggetto di rendicontazione, e le azioni ritenute concluse nel 1988 e nel 1989 sono state considerate tali in base ai giustificativi trasmessi dalle autorità regionali competenti, unicamente per le spese della linea di bilancio specifica creata in bilancio per un apporto addizionale (linea 550). Questa procedura vanifica di per sé il carattere integrato dell'azione pilota. Quest'ultima viene infatti considerata chiusa senza che siano disponibili le informazioni richieste in merito all'attuazione delle varie componenti dell'azione finanziate da ciascun Fondo.

2.9.3. Gli scambi d'informazioni sulle azioni pilota tra i servizi responsabili della gestione presso la Commissione sono stati praticamente inesistenti; la Corte dei conti, nella relazione speciale sull'approccio integrato (), ha sottolineato che la gestione di queste azioni si era sempre più limitata ai soli stanziamenti della linea supplementare specifica.

2.9.4. Che si tratti dell'integrazione degli interventi, del reperimento di dati da parte delle diverse autorità comunitarie, nazionali, regionali o locali, dell'esattezza e dello scambio delle informazioni, della durata e del rispetto delle procedure e dei termini, della complessità del sistema decisionale, nonché del sistema finanziario di versamento di anticipi, di rimborso e di copertura di bilancio, le azioni pilota preparatorie hanno posto in rilievo una serie di difficoltà destinate a ripresentarsi, con dimensioni maggiori, nella gestione dei PIM.

2.9.5. Tuttavia, tali difficoltà non hanno veramente portato ad un miglioramento delle condizioni della gestione integrata, tramite l'adozione, in tempo utile, delle disposizioni necessarie ai livelli appropriati. Le misure da prendere nell'ambito dei PIM sono state troppo spesso affidate ai comitati amministrativi, anch'essi privi di mezzi d'azione veri e propri per modificare sensibilmente la situazione.

3. Seconda parte: la fase iniziale di realizzazione dei PIM

3.1. Gli impegni e i pagamenti comunitari

3.1.1. Le tabelle 2 e 3 rappresentano gli impegni e i pagamenti eseguiti sino alla fine del 1989 per i contributi comunitari concessi ai PIM. Alla fine del 1986 gli impegni ammontavano a 33,1 Mio ECU. Alla fine dell'anno successivo erano pari a 441,33 Mio ECU, vale a dire all'86 % dell'importo previsto per il 31 dicembre 1987. Alla fine del 1988 essi hanno raggiunto un totale cumulato di 1 077,31 Mio ECU, corrispondente quasi al 91 % degli impegni previsti dai programmi per tale data. Alla fine del 1989 gli impegni ammontavano complessivamente a 1 546,86 Mio ECU, ossia al 77 % della previsione corrispondente.

3.1.2. Per i pagamenti, l'importo era di 14,86 Mio ECU al 31 dicembre 1986 e di 235,72 Mio ECU al 31 dicembre 1987, cioè l'81 % dei pagamenti previsti per quest'ultima data; l'importo in causa è salito a 606,04 Mio ECU al 31 dicembre 1988, e a 949,89 Mio ECU al 31 dicembre 1989, cioè rispettivamente all'80 % e al 72 % del totale dei pagamenti previsti nei diversi PIM per la fine del 1988 e del 1989.

3.1.3. Le previsioni, per quanto riguarda sia gli impegni che i pagamenti, sono quelle elaborate all'atto della preparazione dei programmi e indicate negli scadenzari dei diversi contratti. Il confronto tra queste previsioni e le relative realizzazioni non rivela quindi, in modo significativo, la sfasatura verificatasi nell'avviamento dei PIM. Tale sfasatura è illustrata dalla sottoutilizzazione degli stanziamenti di bilancio della linea 551, principalmente nel corso dei primi due esercizi della loro iscrizione (1985 e 1986 per gli stanziamenti d'impegno, 1986 e 1987 per gli stanziamenti di pagamento - cfr. la tabella 4).

3.1.4. Dalla tabella 4 risulta che, rispetto ad un totale di 360 Mio ECU di stanziamenti d'impegno iscritti nei bilanci del 1985 e del 1986 per la linea 551, un importo di 30 Mio ECU è stato stornato ad altre linee di bilancio, mentre 104,5 Mio ECU sono stati annullati; alla fine del 1986 rimanevano 210 Mio ECU, dal momento che erano stati utilizzati solo 15,5 Mio ECU. Quanto agli stanziamenti di pagamento della stessa linea, rispetto ad un totale di 285,7 Mio ECU iscritti nei bilanci del 1986 e del 1987, gli storni sono stati pari a 100 Mio ECU, gli annullamenti a 6,5 Mio ECU, i pagamenti, al 31 dicembre 1987, sono ammontati a 111,5 Mio ECU, mentre 67,7 Mio ECU sono stati riportati al 1988.

3.1.5. Al 31 dicembre 1989 gli impegni e i pagamenti rappresentavano, rispettivamente, circa il 37,7 % e il 23,2 % del contributo totale di 4 100 Mio ECU previsto dal regolamento (CEE) n. 2088/85 per tutto il periodo PIM. La ripartizione degli impegni e dei pagamenti suddetti tra i diversi strumenti finanziari è la seguente (in Mio ECU):

>SPAZIO PER TABELLA>

3.1.6. Nel 1989 gli impegni e i pagamenti PIM, il cui totale è stato rispettivamente di 469,6 Mio ECU e 343,9 Mio ECU, risultano in diminuzione rispetto all'anno precedente, in cui erano ammontati a 636,0 ed a 373,3 Mio ECU.

La situazione è decisamente preoccupante nel caso dei PIM italiani, per i quali, per il periodo compreso tra l'inizio dei PIM e il 31 dicembre 1989, erano stati assunti impegni ed eseguiti pagamenti per un totale di appena 193,9 Mio ECU e 91,6 Mio ECU rispettivamente.

3.2. L'incidenza delle modalità d'impegno e di pagamento

3.2.1. Sui tassi di esecuzione dei pagamenti, rispetto agli impegni corrispondenti dei programmi, incidono le modalità di contabilizzazione applicate per la linea di bilancio 551, nonché per i programmi FESR, poiché i dati riguardanti questi due strumenti di finanziamento rappresentano circa il 74 % degli impegni ed il 73 % dei pagamenti al 31 dicembre 1989.

3.2.2. Le disposizioni vigenti prevedono infatti, sia per la linea di bilancio 551 che per i programmi FESR, una procedura di contabilizzazione degli impegni basata su quote annue globali stabilite dai programmi, nonché la possibilità di eseguire pagamenti ingenti a titolo di anticipi fino al 50 % dell'impegno per la linea di bilancio 551 e fino all'80 %, in taluni casi, per il FESR. Il regime degli anticipi, esteso a tutti i Fondi strutturali dal 1989, fa sì che, soprattutto all'inizio dell'esecuzione, gli importi contabilizzati differiscano talvolta sensibilmente dallo stato di avanzamento reale degli investimenti in loco.

3.2.3. Alla fine del 1989, rispetto ad un totale di pagamenti pari a 339,6 Mio ECU a carico della linea di bilancio 551, solo un importo di 85,2 Mio ECU, cioè il 25 %, corrispondeva a quote annue saldate, dato che il resto era costituito da anticipi. Per la parte relativa al FESR, il tasso ammontava a poco più del 56 % su un totale di pagamenti pari a 356,4 Mio ECU.

3.2.4. La procedura d'impegno in base a quote annuali è già stata ripetutamente criticata dalla Corte, in particolare

nella sua relazione speciale sulle azioni fuori quota (). Questa procedura si traduce nell'elaborazione di documenti finanziari che non tengono conto dell'insieme delle spese relative ai programmi approvati ma prendono in considerazione solo le quote annuali di questi programmi man mano che essi vengono realizzati.

3.2.5. L'anomalia della situazione attuale riguardo alla contabilizzazione degli impegni è illustrata anche dal caso delle regioni PIM che, dal 1° gennaio 1989, in seguito alla riforma dei Fondi strutturali, non sono più considerate «regioni in ritardo di sviluppo» (come il Lazio, nonché le zone PIM francesi ad eccezione della Corsica). Tenuto conto dei programmi in corso, la Commissione, dopo il 1° gennaio 1989, continua a contabilizzare per queste zone, a carico del FESR, impegni che considera relativi allo «sviluppo delle zone rurali», allorché per la regione tale obiettivo è ammissibile, o che essa classifica come «al di fuori di tali zone» qualora alla regione non possa essere applicato alcun obiettivo del FESR. In realtà, si tratta di obblighi assunti prima del 1° gennaio 1989 e che avrebbero dovuto comportare, a quella data, una contabilizzazione degli impegni corrispondenti.

3.3. Le difficoltà dei comitati amministrativi e della messa in opera del sistema di monitoraggio

3.3.1. Il sistema di controllo delle operazioni lascia ampio spazio al comitato amministrativo costituito per ogni programma. Il comitato si riunisce nella regione interessata dal programma; la sua composizione è stabilita nel contratto di programma e prevede, in particolare, un responsabile di ogni sottoprogramma, un rappresentante della Commissione e, all'occorrenza, della BEI; per l'assolvimento dei propri compiti, il comitato si avvale delle strutture amministrative della regione.

3.3.2. Il comitato in questione è l'organismo fondamentale che consente l'incontro dei diversi partecipanti alla realizzazione del PIM e, a questo titolo, ha un ruolo importante da svolgere nello scambio delle informazioni, nonché nella gestione sia del programma nel suo insieme sia di ciascuna delle misure che lo compongono. Il comitato deve dare un impulso diretto e favorire l'esecuzione soddisfacente del PIM, formulare pareri e proposte.

3.3.3. I comitati amministrativi tuttavia, pensati come organismi consultivi e di proposta, non sempre hanno i mezzi e il potere di conoscere, in modo sufficientemente preciso e completo, l'avanzamento delle operazioni e di influire realmente, al di là dei dibattiti, sull'attività delle varie autorità interessate. Della realizzazione dei PIM sono responsabili numerosi servizi e spesso per essa sono competenti, successivamente, diversi livelli di autorità, la cui partecipazione ai lavori dei comitati risulta di solito diseguale.

3.3.4. I circuiti d'informazione e la trasmissione dei documenti tra le autorità e i servizi suddetti dipendono spesso dalle abitudini, dalle circostanze, perfino dalle disposizioni statutarie che disciplinano gli organismi in causa e che stabiliscono il tipo, la periodicità e il contenuto dei giustificativi da fornire. Tali procedure, anche quando sono incompatibili con le esigenze dei PIM, si evolvono lentamente ed i lavori dei comitati amministrativi, anche se favoriscono esami e riflessioni in comune, esercitano su di esse una scarsa influenza. Dopo le prime sedute, diversi comitati hanno diradato gli incontri, proprio nel momento in cui lo sforzo di coordinamento avrebbe invece dovuto intensificarsi. I verbali delle riunioni consentono di constatare difficoltà crescenti nel conoscere e far progredire la realizzazione dei programmi, anche nei casi in cui la causa di tali difficoltà è stata individuata.

3.3.5. Come organismo in cui devono confluire tutte le informazioni provenienti dai diversi servizi di gestione, il comitato amministrativo ha un compito importante nel funzionamento del cosiddetto sistema «di monitoraggio». A questo proposito i contratti di programma prevedono che alla fine di ogni trimestre i vari responsabili dei sottoprogrammi elaborino una situazione degli impegni e dei pagamenti. Alla fine di ogni semestre dev'essere trasmesso al comitato amministrativo un prospetto analogo che evidenzi, per ciascuna misura, le variazioni rispetto alle previsioni e giustifichi le differenze importanti. Il sistema di monitoraggio dovrebbe inoltre comprendere indicatori fisici dello stato di avanzamento nonché una valutazione dell'impatto economico e sociale delle realizzazioni.

3.3.6. Il sistema in causa, che grazie all'informatica avrebbe dovuto consentire un controllo quasi immediato da parte di tutti i partecipanti, fino ad oggi è stato realizzato solo parzialmente. È stato necessario adattare i programmi informatici messi a disposizione delle regioni per il monitoraggio in modo da tener conto delle esigenze locali, materiali ed organizzative, procedura che ne ha ritardato o limitato l'utilizzazione. D'altro canto, la parte del monitoraggio relativa all'avanzamento fisico e all'impatto economico e sociale delle realizzazioni non è stata ancora attuata e di conseguenza non è stato ancora imposto, fino ad oggi, l'obbligo di raccogliere e di trasmettere i dati pertinenti.

3.4. La scarsa attendibilità dei dati disponibili

3.4.1. Per tutti i programmi che hanno formato oggetto di verifiche in loco da parte della Corte, i dati disponbili, manualmente o attraverso l'informatica, sono risultati insufficienti. Il numero e la diversità delle misure, connesse a diversi livelli di gestione, la durata dei ritardi e dei periodi di retroattività, la possibilità, nel corso dell'esecuzione, di modificare, entro certi limiti e condizioni, la scelta e il contenuto dei progetti da finanziare, concorrono all'elaborazione di dati poco attendibili o riconducibili a concetti disomogenei.

3.4.2. Per alcuni progetti di approvvigionamento idrico e di viabilità nella Grecia centrale ed orientale, in occasione delle verifiche in loco da parte della Corte non è stato possibile confrontare i dati trasmessi dal comitato amministrativo e dai servizi ministeriali competenti, con le contabilità delle autorità municipali interessate, le quali erano tenute a giustificarli. Lo stesso è accaduto per talune categorie di spese a favore delle piccole e medie imprese, sempre nelle stesse regioni. Per lavori a carattere continuo o ripetitivo, la dimensione e la durata delle opere prese in considerazione possono variare secondo le autorità od essere oggetto di stime non documentate.

3.4.3. Sempre in Grecia, le verifiche in loco espletate dalla Corte hanno consentito di riscontrare casi di importi considerati pagati, mentre si trattava di anticipi versati ad un'autorità portuale e rimasti inutilizzati da oltre un anno all'epoca del controllo (Porto di Chania: 20 Mio dracme al 31.12.1986, 29,2 al 31.12.1987). Per progetti nel settore dell'innovazione, il costo totale è stato considerato come una spesa pubblica per la quale un rimborso del 70 % è a carico della Comunità, mentre il 30 % delle spese era finanziato dalle aziende private beneficiarie (Creta: 30 % di 22,9 Mio dracme per il 1986 e il 1987. Spese analoghe sono riscontrabili negli altri esercizi e per gli altri PIM greci). Nel caso di un progetto relativo alla costruzione e all'attrezzatura di laboratori, è risultato che una parte considerevole delle spese riguardava il funzionamento dei laboratori stessi (Creta: 128,7 Mio dracme rispetto ad un importo di 344,8 Mio dracme). In diversi PIM greci, la Corte ha rilevato che, come spese di messa in opera e più particolarmente come «spese relative all'informazione presso i beneficiari finali», figuravano l'acquisto di un ritrasmettitore per radio (3,9 Mio dracme), spese per la riparazione di un'autovettura (0,6 Mio dracme) e perfino la concessione di sovvenzioni. In un altro caso, in Italia, una spesa d'investimento (2 000 Mio LIT) corrispondeva in realtà alla partecipazione regionale al capitale sociale di un organismo, allo scopo di risanarne la struttura finanziaria.

3.4.4. I documenti disponibili a livello comunitario non consentono verifiche in materia. I controlli in loco espletati dalla Commissione sono molto limitati; né i servizi ordinatori della Commissione né quelli degli Stati membri organizzano controlli congiunti dei vari responsabili della gestione. Per le spese imputate alla linea di bilancio 551, fino all'inizio del 1990 controlli in loco veri e propri sono stati espletati dal controllore finanziario della Commissione ma non dai servizi responsabili della gestione. D'altra parte, l'attribuzione alle direzioni generali della Commissione della competenza per il coordinamento dei PIM, ha subìto profonde modifiche poiché esso è stato affidato alla DG XXII «Coordinamento degli strumenti strutturali» fino alla fine del 1988 e dal 1989 ne è responsabile la DG XVI «Politica regionale».

3.4.5. La Corte ha inoltre osservato che, per i PIM francesi, le spese indicate come erogate alla fine del 1988 in realtà erano state calcolate dalla Commissione in base a percentuali previsionali delle realizzazioni. Metodi di questo tipo, combinati con la diversità delle situazioni, le varie tappe nella comunicazione dei documenti, il carattere globale di questi ultimi, le lacune del controllo, i tempi che trascorrono tra il periodo della gestione in loco e quello dell'esame di tale gestione a livello della Commissione, non contribuiscono alla formazione di dati esatti.

3.5. L'apporto addizionale della linea di bilancio specifica

3.5.1. L'apporto addizionale della linea 551, che rappresenta quasi il 40 % del contributo comunitario totale, costituisce una peculiarità essenziale della programmazione PIM poiché, in quanto fattore di complementarità, accresce di per sé l'integrazione e l'efficacia degli interventi.

3.5.2. Nella misura del 70 % circa (95 % in Francia e in Italia), l'apporto addizionale è stato concesso solo per operazioni che, in virtù della loro natura o ubicazione, non potevano essere finanziate dagli altri strumenti finanziari. Il resto, principalmente in Grecia, è stato assegnato per integrare i contributi di uno o più fondi, allo scopo di aumentare il tasso di partecipazione o allo scopo di far fronte a categorie di spesa diverse da quelle che possono beneficiare dei finanziamenti tradizionali.

3.5.3. Nella fase di adozione delle decisioni di programma si è perseguita una certa integrazione attraverso la programmazione degli strumenti. Nella fase dell'esecuzione, però, tale aspetto risulta meno percettibile. I pagamenti della linea di bilancio 551, che fino ad oggi hanno assunto fondamentalmente la forma di anticipi globali, sono stati eseguiti indipendentemente dai Fondi. D'altra parte, non è stato accertato se gli anticipi versati siano effettivamente utilizzati per le misure da finanziare con gli stanziamenti della linea di bilancio 551 e le verifiche in loco espletate dalla Corte in Italia hanno consentito di riscontrare il caso di anticipi (4,9 Mio ECU al 31 dicembre 1988) concessi principalmente a favore di investimenti produttivi e che invece erano stati impiegati soprattutto per lavori di protezione forestale.

3.5.4. Anche l'aumento del tasso di aiuto, l'estensione delle zone che possono beneficiarne ed il minor rigore dei requisiti da soddisfare per usufruire dei contributi comunitari comportano dei rischi e possono, in particolare, contrastare con l'obiettivo generale di una maggiore concentrazione dell'aiuto. Modifiche di questo tipo, di durata limitata, possono avere effetti negativi sul funzionamento dei Fondi. Ad esempio, contributi per l'ammodernamento delle aziende agricole a carico degli stanziamenti della linea di bilancio 551, concessi in Francia a beneficiari che non soddisfano i requisiti previsti dal FEAOG-orientamento per la concessione di tali aiuti, rischiano di diminuire l'attrattiva del regime tradizionale, anche quando le misure temporanee del PIM non esisteranno più. Ne risulta una situazione poco omogenea, alla quale occorre prestare particolare attenzione.

3.5.5. Tra le possibili utilizzazioni delle risorse particolari della linea di bilancio 551, l'articolo 12, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 2088/85 aveva previsto la possibilità di «concedere aiuti rimborsabili, miranti al finanziamento di investimenti nel settore produttivo». Fino ad oggi tali disposizioni non sono state applicate.

3.6. Le difficoltà di finanziamento

3.6.1. La realizzazione dei PIM ha incontrato difficoltà finanziarie non trascurabili. Benché gli anticipi comunitari siano stati versati entro i termini normali dalla data delle decisioni, a causa del ritardo e dell'effetto retroattivo dell'adozione di queste ultime, è accaduto, in generale, che il primo anno del programma, e talvolta anche il secondo, erano già trascorsi prima che pervenissero i primi finanziamenti comunitari. D'altra parte, i circuiti finanziari per la trasmissione dei contributi a livello regionale hanno in genere una durata decisamente anormale, superiore ai sei mesi.

3.6.2. In Grecia l'attuazione dei PIM si colloca in un contesto generale di ripianamento del deficit del bilancio nazionale e quindi di una drastica riduzione degli stanziamenti, specie se si considera la svalutazione annuale della dracma. Ora, lo sforzo comunitario supplementare rappresentato dai PIM presuppone un certo aumento delle dotazioni nazionali corrispondenti da assegnare ai progetti. Allo stato attuale, il risultato immediato dell'attuazione dei PIM in questo Stato membro consiste piuttosto in un trasferimento a favore el bilancio, senza rappresentare un vero e proprio aumento delle realizzazioni nel settore degli investimenti strutturali, dato che il programma di investimenti pubblici dello Stato membro in causa, nel periodo 1985-1988, è aumentato solo in misura corrispondente alla svalutazione della dracma.

3.6.3. Notevoli difficoltà di finanziamento sono sorte anche in Italia in regioni diverse da quelle del Mezzogiorno, perché mancava una definizione chiara della provenienza dei finanziamenti pubblici non comunitari necessari alla realizzazione dei PIM. Le regioni in causa ritengono che per tali finanziamenti il bilancio nazionale deve mettere a loro disposizione fondi supplementari eccezionali. L'autorità centrale, invece, ritiene che i fondi debbano essere prelevati, almeno in gran parte, dalle dotazioni usuali destinate al finanziamento dei bilanci regionali.

3.6.4. Il problema non è stato risolto, e a quanto pare nemmeno affrontato, all'atto della preparazione dei programmi, ostacolando notevolmente l'avviamento delle operazioni, considerati anche i ritardi nell'adozione dei bilanci nazionali e regionali. La ripartizione che prevede il 55 % a carico delle regioni e il 45 % a carico dello Stato è stata infine decisa solo alla fine del 1989.

3.7. L'efficacia dei PIM

3.7.1. Uno degli obiettivi del finanziamento per programmi in generale e dei PIM in particolare, è quello di potenziare l'efficacia dell'aiuto; a tale scopo sono state previste talune procedure di valutazione per verificare i risultati degli interventi. Dato che le decisioni in merito alle operazioni ed ai progetti da realizzare sono di competenza delle autorità nazionali e regionali, l'azione dei servizi comunitari dovrebbe vertere maggiormente e concentrarsi sulla conoscenza delle modifiche causate da tali operazioni e progetti, nonché sul loro impatto sotto il profilo dello sviluppo.

3.7.2. Per ogni misura PIM il programma comprende almeno una descrizione schematica degli indicatori d'impatto. Si tratta di elementi spesso circoscritti all'aspetto fisico dell'attuazione dei programmi ma che, precisati e completati, possono configurare un primo approccio per la valutazione dei risultati. Sul piano pratico, tuttavia, e come già accennato al paragrafo 3.3.6, la raccolta dei dati in questione non è stata ancora organizzata e il sistema dunque non viene ancora applicato; pertanto la Commissione e le amministrazioni degli Stati membri non dispongono di uno strumento d'informazione essenziale per l'esecuzione delle operazioni.

3.7.3. Ciascun PIM prevedeva inoltre la nomina di un consulente di valutazione indipendente, designato di comune accordo dalle parti responsabili del programma e incaricato di redigere annualmente una relazione sull'attuazione delle misure e sui loro effetti. Per i PIM greci, la nomina dei consulenti di valutazione ha avuto luogo nei mesi di marzo, aprile e maggio 1989, mentre per i PIM francesi è stata scaglionata tra l'agosto 1988 e il giugno 1989. Per i PIM italiani, nel 1989 sono stati designati sette consulenti di valutazione e altri otto dovevano ancora essere designati al 31 dicembre 1989. A tale data era disponibile una prima relazione per i PIM greci e per taluni PIM francesi.

3.7.4. Lo sfasamento con cui i consulenti di valutazione sono stati designati rispetto alla data di inizio dei programmi, ha privato in parte il sistema della sua utilità, soprattutto per quanto riguarda le difficoltà del periodo iniziale e le misure da adottare in tempo utile per consentire gli adattamenti necessari al proseguimento dei lavori. Dall'esame delle prime relazioni, risulta che occorre prestare un'attenzione particolare al contenuto dei documenti, per accertare che rispondano pienamente all'obiettivo di valutazione e non tendano a limitarsi ad un'analisi della gestione finanziaria.

3.7.5. La Corte si è in particolare preoccupata, specie in occasione delle sue verifiche in loco, di accertare se la realizzazione dei programmi si svolgesse in condizioni rispondenti agli obiettivi previsti. A tale riguardo essa ha potuto constatare che le nuove misure, o quelle che comportano aspetti di riorientamento più innovatori, incontrano spesso difficoltà che rischiano di rimettere in discussione i risultati attesi. Mentre le operazioni relative alle infrastrutture tradizionali avanzano più rapidamente, le misure di accompagnamento programmate nell'ambito dell'approccio integrato segnano il passo.

3.7.6. A Creta, alcuni importanti progetti d'irrigazione avevano come obiettivo la riconversione delle colture, per ridurre la produzione d'olio d'oliva, in eccedenza sul mercato, a favore di produzioni competitive, ortive o frutticole, con migliori sbocchi commerciali. Le prese d'acqua e i terreni irrigati esaminati dalla Corte servivano soprattutto agli oliveti, per cui si rischia di ottenere un effetto opposto a quello previsto dal programma. Per le piantagioni di avocado, inizialmente stimate in oltre 2 000 ha per il periodo 1986-1992, le previsioni sono state successivamente ridotte del 40 % circa; alla fine del 1987, il programma era stato realizzato su una quarantina di ettari e le prospettive continuavano ad essere poco incoraggianti.

3.7.7. Sempre a Creta, una delle misure del programma prevedeva aiuti alla costruzione o all'ammodernamento di alberghi in zone non sature, che offrissero un potenziale turistico. Tuttavia, solo in pochi casi i progetti esaminati dalla Corte erano situati in regioni interne per contribuire allo sviluppo di nuove forme d'attività; la maggior parte dei progetti era ubicata sul litorale, in zone dove già esiste un'attività turistica particolarmente intensa e dove essi rischiano di accentuare le tendenze speculative a breve termine proprie di questo tipo d'investimento.

3.7.8. Per un impianto di trattamento dei semi oleosi e dei panelli destinati all'alimentazione del bestiame, costruito nel Languedoc-Roussillon, il programma prevedeva che i semi oleosi da trattare fossero prodotti localmente o per lo meno nella Comunità. Questa condizione aveva lo scopo di non aumentare le importazioni nella Comunità e rifletteva anche la preoccupazione di evitare una concorrenza inopportuna con i grandi impianti di trattamento già esistenti nella zona e che lavoravano sostanzialmente prodotti importati. All'epoca della visita della Corte, la produzione di semi oleosi non offriva prospettive di crescita nella regione e tutto faceva pensare che l'utilizzazione dell'investimento non poteva aver luogo nel rispetto delle condizioni previste inizialmente.

3.7.9. Le misure a favore delle piccole e medie imprese prevedono aiuti intesi a sviluppare, tra gli operatori economici, nuove forme di rapporto finanziario, quali il «franchising» e il «factoring». Diverse regioni italiane hanno affidato e riservato la messa in opera di tali aiuti ad organismi pubblici pararegionali. Un'iniziativa di questo tipo rischia di rafforzare la formazione di un settore protetto di operazioni finanziarie piuttosto che contribuire allo sviluppo generale del mercato grazie ad un maggiore ricorso a nuove forme di attività finanziarie accessibili ai diversi operatori economici.

3.7.10. Lo scopo di una delle misure del PIM greco per le «Tecnologie dell'informazione» era la creazione di una rete informatica che interessasse alcune centinaia di cooperative agricole. Il programma prevedeva inoltre, con l'aiuto del Fondo sociale, la relativa formazione del personale per l'utilizzazione delle attrezzature. Nella cooperativa visitata dalla Corte, il materiale è rimasto inutilizzato per diversi mesi dopo la consegna, poiché nessuno aveva ricevuto la formazione necessaria per servirsene. Per rimediare a questa mancanza di formazione non era stata presa alcuna disposizione immediata. Informata della situazione, l'autorità centrale incaricata della realizzazione della misura ha precisato che, in taluni casi, per ovviare a situazioni del genere, essa aveva tentato di far trasferire il materiale inutilizzato ad altri organismi che avrebbero potuto impiegarlo, ma che era sorta una disputa sulla proprietà delle attrezzature.

4. Conclusioni

4.1. I PIM hanno certamente costituito un quadro utile di riferimento, di contatto e d'informazione ed hanno consentito di sensibilizzare maggiormente i servizi responsabili della gestione riguardo alla necessità di accrescere l'efficacia degli aiuti, di riflettere sugli obiettivi da raggiungere e d'intraprendere sforzi in tal senso.

4.2. I programmi dimostrano una certa ricerca di programmazione, di complementarità e persino d'innovazione, per andare al di là di una presentazione che altrimenti sarebbe consistita semplicemente nel giustapporre misure già esistenti. L'integrazione di tutti i mezzi posti in opera per aumentarne l'efficacia costituiva uno degli obiettivi fondamentali dei PIM. In quest'ottica, tuttavia, le modifiche rimangono poco incisive, in particolare per quanto riguarda il collegamento tra i Fondi nonché tra i contributi di questi ultimi e i prestiti della BEI.

4.3. Tali carenze non sono state compensate, nemmeno parzialmente, da un rapido avvio delle operazioni, poiché la realizzazione dei PIM ha registrato notevoli ritardi. D'altra parte, un nuovo rallentamento si è verificato nel 1989, nell'esecuzione finanziaria, e giova osservare che la durata dei periodi di esecuzione è prevista in modo ambiguo e, per certi aspetti, contraddittorio.

4.4. Una parte dei problemi è dovuta alla complessità del sistema PIM, che presenta procedure sovrapposte ed un numero eccessivo di programmi e di misure, sistema le cui difficoltà di applicazione sembrano essere state sottovalutate. La scelta di un minor numero di misure avrebbe consentito una migliore concentrazione degli interventi e una migliore verifica dei risultati. Una scelta simile sarebbe stata più indicata, tanto più che, nella forma in cui sono stati ideati dalla Commissione, i PIM non si sono sostituiti alla gestione dei vari strumenti tradizionali, dato che questi ultimi proseguono le proprie operazioni nelle stesse zone contemplate dai programmi PIM e indipendentemente da questi.

4.5. In fase di attuazione, i progressi attesi dai PIM sono finora poco visibili, poiché il sistema previsto è stato applicato solo in modo molto imperfetto. La sorveglianza delle operazioni è lenta, disomogenea ed esercitata in misura insufficiente dai servizi responsabili della gestione della Commissione. Devono essere compiuti progressi importanti per conseguire, in tempo utile, una buona conoscenza dei progetti e delle operazioni finanziate, specie riguardo alla loro natura precisa e alla loro localizzazione.

4.6. Quanto al sistema di valutazione, che del resto dipende ampiamente da una buona conoscenza delle operazioni, non è stato fatto ancora nulla per porlo in essere e perché ciò avvenga in condizioni soddisfacenti, sia riguardo agli indicatori d'impatto e alla loro utilizzazione, sia riguardo all'azione dei consulenti di valutazione.

4.7. Una compartecipazione vera e propria tra la Commissione e le autorità regionali richiede una migliore definizione dei rapporti ed una collaborazione autentica, al fine di evitare, tra la Comunità e le autorità locali responsabili della gestione, orientamenti e concezioni divergenti che possono alla lunga diminuire l'efficacia degli strumenti comunitari.

4.8. Dopo quasi cinque anni dall'ultimo ampliamento della Comunità, una parte significativa delle azioni, e in particolare tutti i programmi italiani, sono ancora in fase di avviamento, benché i PIM dovessero contribuire a risolvere i problemi connessi a tale ampliamento.

4.9. Molti degli elementi essenziali previsti per la gestione dei PIM, quali la sorveglianza, la valutazione e la compartecipazione, si ripresentano, con i dovuti adeguamenti, nel sistema creato con la riforma dei Fondi strutturali. Una soluzione rapida delle difficoltà incontrate nella realizzazione dei PIM costituisce, pertanto, un elemento essenziale per facilitare il successo di questa riforma.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 27 settembre 1990.

Per la Corte dei conti Aldo ANGIOI Presidente

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RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

OSSERVAZIONE PRELIMINARE

Nel presentare la relazione la Commissione desidera sottolineare che l'attuazione dei PIM rappresenta un'innovazione e un salto di qualità, rispetto al passato, nel quadro degli interventi strutturali.

I meccanismi adottati intendono assicurare una trasparenza di gestione che consenta la ricerca di soluzioni adeguate ai problemi che questa fa emergere. Parallelamente, contribuisce anche a mettere in luce le difficoltà di realizzazione che hanno potuto incontrare i programmi PIM.

La Commissione sottolinea che i PIM hanno dato modo di sperimentare l'approccio che era stato ufficializzato nella riforma dei Fondi strutturali, ma che essi sono stati avviati prima di definire e di attuare un nuovo quadro regolamentare. L'esperienza acquisita con i PIM ha consentito di adeguare la nuova regolamentazione dei Fondi strutturali ai problemi incontrati nel quatro dell'esperienza PIM. In tali condizioni l'attuazione dei PIM fornisce indicazioni indispensabili per la realizzazione della riforma dei Fondi strutturali.

2. Prima parte: le decisioni PIM

2.1. La situazione generale delle decisioni PIM

2.1.5. I tempi d'istruzione della Commissione sono stati rallentati dal contenuto incompleto di taluni programmi o dalla scarsa reazione degli interlocutori nazionali e regionali alle domande complementari formulate dalla Commissione durante l'istruzione.

La Commissione si è mostrata esigente sulla qualità dei programmi e sul loro carattere innovativo, e ciò non ha contribuito ad accelerare l'istruzione. Le decisioni della Commissione quanto al contenuto dei programmi hanno preceduto a volte di alcuni mesi il completamento delle procedure formali (contratti di programma) e le autorità regionali e nazionali ne erano informate nel quadro della compartecipazione approfondita nel quale si è svolta l'istruzione.

2.2. L'autonomia di funzionamento dei vari strumenti finanziari

2.2.2 2.2.3. La Commissione prende atto dell'osservazione della Corte sulle conseguenze, a livello dell'integrazione, del funzionamento autonomo dei vari strumenti finanziari, come precisato all'articolo 12 del regolamento (CEE) n. 2088/85. Tuttavia, malgrado questo inconveniente, la linea di bilancio addizionale 551 ha consentito una maggiore integrazione rafforzando o completando le misure legate ad un obiettivo particolare.

2.3. Le decisioni PIM e le decisioni specifiche di ciascun fondo

2.3.2 2.3.4. La Commissione fa osservare che non esistevano regole di coordinamento dei Fondi com'è avvenuto nel quadro della riforma dei Fondi e che le osservazioni della Corte discendono dall'applicazione normale della regolamentazione in vigore.

2.3.5. La regolamentazione PIM non ha modificato i processi decisionali in vigore per ciascun Fondo e per gli strumenti comunitari, contrariamente alle disposizioni conseguenti alla riforma dei Fondi che si applicano per la seconda parte dei PIM. Per quanto riguarda l'assenza di forme e di modalità d'istruzione e di approvazione unificate, la Commissione obietta che:

l'istruzione dei programmi era di competenza di un servizio che agiva come capofila;

sono state create delle strutture di coordinamento (gruppo tecnico PIM-GIC);

il negoziato dei programmi si è svolto con la partecipazione di tutti i servizi interessati;

la presentazione delle misure per i vari Fondi è stata fatta in forma unitaria.

Le operazioni dei PIM, benché non siano individualizzate a livello dei progetti o dei beneficiari tenuto conto che l'approccio è per programma, sono comunque identificate dai FSE e dal FEAOG Orientamento, indipendentemente dalla presentazione materiale della pratica. Inoltre, i Comitati amministrativi procedono regolarmente ad un'analisi del grado di realizzazione fisica e finanziaria delle operazioni coperte da un provvedimento, fatto che facilita una distinzione fra operazioni proprie ai PIM e operazioni non PIM.

2.4. L'aumento degli aiuti a favore delle regioni PIM

La Commissione ritiene che le relazioni d'attività concernenti i PIM e gli interventi di ciascuno dei Fondi strutturali, eventualmente completati da informazioni detenute dai servizi, potrebbero consentire di valutare l'evoluzione degli interventi strutturali comunitari nelle regioni interessate dai PIM.

A suo parere, a prescindere dall'apporto della linea 551, un amento dei contributi nelle regioni PIM maggiore dell'incremento dei Fondi strutturali per la Comunità a Dieci avrebbe causato un trasferimento di contributi dei Fondi da altre regioni prioritarie o meno prospere, ipotesi che è contraria all'articolo 11 del regolamento PIM.

Per quanto riguarda la Grecia, la Commissione constata peraltro che gli interventi dei Fondi strutturali hanno progredito più rapidamente che per l'insieme dei Fondi strutturali e ciò malgrado il piano di stabillizzazione greco per il periodo 1985-1987 che ha influenzato il livello delle spese nazionali e quindi l'assorbimento di fondi comunitari.

2.5. Preparazione dei programmi

2.5.1 2.5.6. L'adeguamento finanziario cui si è dovuto procedere nella preparazione e nel negoziato dei programmi ha comportato un certo ritardo e dei compromessi. La Commissione sostiene che l'istruzione dei programmi non ha riguardato esclusivamente la loro ridefinizione finanziaria, ma anche una maggior precisazione degli obiettivi, l'identificazione e la qualità e maturità delle misure che rispondono meglio a detti obiettivi.

È essenzialmente su tale base che sono stati fissati i pacchetti finanziari per ogni PIM. L'attribuzione sin dall'inizio di un massimale indicativo per ogni programma, come indicato dalla Corte (punto 2.5.6.) avrebbe indebolito la portata qualitativa dei programmi. Il loro carattere integrato è stato salvaguardato grazie ad un doppio sforzo di concentrazione, da un lato, dei mezzi disponibili su talune priorità e, dall'altro, a livello geografico.

2.5.7 2.5.8. Quanto alla retroattività dei programmi, essa è stata effettiva ai di là della data di presentazione dei programmi, solo per talune azioni finanziate dal FESR e conformemente alle disposizioni di questo regolamento. Negli altri casi, la retroattività per il periodo intercorrente tra la presentazione dei programmi e la loro adozione, pur restando conforme al regolamento e in particolare alle disposizioni dell'articolo 12 per quanto riguarda i regolamenti detti «pacchetto mediterraneo» del FEAOG Orientamento, non ha avuto incidenze finanziarie sensibili in quanto la Commissione ha fatto in modo che le quote interessate vertessero su importi ridotti, compatibili con un avvio effettivo dei programmi.

La Commissione ha semplicemente rispettato le complesse disposizioni risultanti dal regolamento PIM adottato dal Consiglio, anche se alcune di esse, soprattutto quelle in materia di istruzione e di messa in atto, hanno avuto conseguenze non volute sull'esercizio in questione. Su iniziativa della Commissione, l'adozione della seconda fase dei PIM avverrà sulla base di procedure armonizzate risultanti dalla riforma dei Fondi.

2.6. Il concetto d'interazione e di complementarità degli aiuti

2.6.2. La Commissione prende atto che la Corte riconosce che sono stati fatti degli sforzi a livello comunitario e a livello centrale degli Stati membri per migliorare la situazione e introdurre aspetti nuovi. Essa sottolinea che le riunioni, discussione e informazioni hanno contribuito a provocare tali miglioramenti, anche a livello della gestione.

2.6.3 2.6.4. I PIM non hanno inglobato qualsiasi forma d'intervento a favore delle regioni interessate ma, tenuto conto degli imperativi finanziari, sono stati una forma d'intervento parallela ad altri interventi classici dei Fondi strutturali e degli strumenti comunitari. Per quanto riguarda in particolare i casi citati, si ricorda che il regolamento (CEE) n. 815/84 riguarda la costruzione di centri di formazione professionale per la città di Atene e il miglioramento degli ospedali psichiatrici, che non sono stati ripresi fra gli obiettivi dei PIM. Le azioni STAR e VALOREN hanno perseguito degli obiettivi specifici e settoriali senza interferire con le azioni PIM. I PIM hanno menzionato in generale, a titolo delle misure connesse, altre azioni finanziate nel quadro del funzionamento normale dei Fondi che concorrevano alla realizzazione degli obiettivi dei PIM. La Commissione osserva che ha preso ogni precauzione perché ci fosse complementarità degli aiuti, non un doppio finanziamento.

2.6.5 2.6.6. L'approccio integrato non esclude la ricerca di obiettivi settoriali, ma, nel quadro dei programmi, essi sono stati affinati a livello della loro definizione (interventi in materia d'ingegneria la finanziaria) e a livello della loro applicazione locale (definizione di zone di concentrazione). La ricerca della complementarità degli aiuti implica infatti un'evoluzione delle mentalità che, a parere della Commissione, sarebbe facilitata da un processo decisionale unico e da uno sforzo di coordinamento a livello regionale e nazionale nella preparazione dei programmi, per garantire una coerenza tra i mezzi e le priorità. Questo principio si è infatti scontrato con la moltiplicità dei centri decisionali e la situazione caotica nelle competenze specifiche di ogni servizio gestionario.

2.7. I contributi e i prestiti concessi

Le previsioni di utilizzazione dei prestiti della BEI sono state esaminate, misura per misura, nell'istruzione dei programmi. Una maggiore mobilitazione della BEI incontra difficoltà obiettive che risultano dall'attrattiva esercitata dai suoi prestiti, dalla copertura del rischio di cambio e dal bonifico dei prestiti nazionali. Inoltre, la disponibilità dei prestiti BEI, attualmente indicativa secondo il regolamento PIM, appare ambiziosa.

Questa domanda di prestiti nel quadro dei PIM è mancata per varie ragioni:

investimenti di dimensioni particolarmente modeste;

specificità dei programmi PIM. Questi sono fortemente orientati verso alcuni tipi di misure di sviluppo locale (formazione professionale, azioni di consulenza alle PMI, ecc.) per le quali un'azione della BEI sarebbe poco indicata dato che spesso gli investimenti non si situano nel giusto contesto;

natura dei progetti finanziati che implica normalmente sovvenzioni di bilancio di una certa entità.

2.8. I periodi previsti per l'esecuzione dei programmi

2.8.4 2.8.5. La durata massima dei PIM menzionata all'articolo 1 del regolamento (CEE) n. 2088/85 riguarda la durata della programmazione. L'ultimo esercizio di bilancio per il quale è prevista una dotazione a titolo dei Fondi strutturali e/o della linea addizionale 551 è il 1992, in conformità con l'articolo 11 del regolamento precitato. La scadenza del 1992 non riguarda quindi la durata delle spese ammissibili, né la durata degli impegni e del pagamenti. La data del 31 dicembre 1993 si riferisce, secondo il disposto dell'articolo 19, agli impegni di spesa e le liquidazioni verranno effettuate in forza delle disposizioni regolamentari dei Fondi e del regolamento finanziario in vigore. La Commissione comunica inoltre la propria intenzione di non prorogare i programmi. Per quanto riguarda la durata indicata nei contratti di programma, questo si riferisce all'iter amministrativo dei PIM.

2.9. L'esperienza delle azioni pilota preparatorie all'applicazione dei PIM

La Commissione ha già avuto occasione di esprimere alla Corte la propria posizione sulle azioni preparatorie. Essa desidera ricordare i punti seguenti:

(a)le azioni pilota non devono essere assimilate ai PIM, viso che si tratta di un'esperienza di approccio integrato sprovvista di qualsiasi base giuridica;

(b)sulla base di tale esperienza sono state prese delle iniziative precise per ovviare nella misura del possibile alle imperfezioni constatate nelle azioni pilota, cioè:

la creazione di un gruppo tecnico PIM nel quadro del gruppo interservizi

l'istituzione della struttura del comitato amministrativo e dei suoi strumenti (monitoraggio, valutazione)

la creazione di una cellula di controllo relativa ai PIM nel quadro della DG XX

la gestione più rigorosa e trasparente dei programmi.

Per quanto riguarda in particolare la raccolta e il trattamento delle informazioni finanziarie, i servizi della Commissione hanno creato a livello locale un sistema di monitoraggio e hanno sviluppato recentemente un sistema di scambi di informazioni che ha portato, sulla base dell'identificazione delle azioni PIM, a una gestione coordinata.

Per i nuovi programmi e nel quadro della riforma dei Fondi gli sforzi fatti per rafforzare i mezzi d'informazione sulla base delle esperienze precedenti (azioni pilota e PIM) consistono in particolare nella creazione:

di un sistema di scambio d'informazioni tra servizi sotto la responsabilità del servizio capofila che verrà informatizzato e consentirà ai servizi gestionari di avere accesso a tutte le informazioni concernenti ogni intervento;

di un coordinamento a livello di ogni Stato membro effettuato sotto la responsabilità del servizio capofila che prenderà tutte le precauzioni, in particolare per settori come l'ambiente, gli appalti pubblici, ecc.

2.9.5. La Commissione non può che condividere le conclusioni della Corte secondo le quali le difficoltà constatate non hanno certamente migliorato la situazione. Quanto all'osservazione relativa ai comitati amministrativi, essa rinvia alle risposte al paragrafo 3, punto 3.

3. Seconda parte: la fase iniziale di realizzazione dei PIM

3.2. L'incidenza delle modalità di impegno e di pagamento

3.2.2 3.2.4. Si fa notare che, per quanto riguarda le modalità di impegno e di pagamento, le quote già saldate sono quelle dei primi anni di esecuzione dei programmi (1986-1987), che vertevano su importi modesti.

Per quanto riguarda l'osservazione della Corte sul meccanismo d'impegno per quote annuali, che la Commissione non può condividere, essa precisa che, nell'adottare i programmi, essa rende pubbliche le disponibilità di contributo che prevede per ogni programma, nonché la propria intenzione di procedere a degli impegni. Dopo l'impegno iniziale legato alla decisione di azione, gli impegni successivi sono legati a procedure amministrative connesse al livello di esecuzione e ai progressi nella realizzazione dei programmi. Si rilevano invece difficoltà a livello nazionale, dove le procedure di bilancio non garantiscono sempre la disponibilità pluriennale delle contropartite nazionali.

3.2.5. Per quanto riguarda le anomalie di contabilizzazione degli impegni, la Commissione vuol sottolineare che, secondo le disposizioni regolamentari, la riforma dei Fondi non incide sul proseguimento delle azioni pluriennali che sono state approvate prima della sua entrata in vigore. Ne consegue che azioni finanziate dai Fondi e situate, a partire dal 1° gennaio 1989, in zone che rispondono agli obiettivi 1 e 2 e 5 della riforma, sono imputate sui pacchetti finanziari previsti a titolo di questi obiettivi, data la natura non addizionale del contributo dei Fondi alla realizzazione dei PIM. Per quanto riguarda le azioni realizzate in zone non più ammissibili, il loro finanziamento è assicurato a titolo delle misure transitorie.

3.3. Le difficoltà dei comitati amministrativi e dell'istituzione del sistema di monitoraggio

3.3.3 3.3.4. La Commissione, nell'istituire i comitati amministrativi, non ha cercato di sovrapporre una nuova struttura amministrativa né di modificare lo schema amministrativo già esistente. La composizione e le competenze affidate a tali comiti ne fanno degli strumenti preziosi di guida, con responsabilità di stimolo e un potere decisionale e di emendamento dei programmi, nel rispetto di certi limiti. Per iniziativa della Commissione e nel contesto dell'assistenza tecnica, sono stati messi a disposizione di tali comitati degli strumenti concreti perché possano svolgere le loro funzioni. Fra questi, si possono notare le attrezzature informatiche di ogni segretariato di comitato, l'elaborazione di un sistema di monitoraggio e di aiuto alla creazione effettiva nonché la designazione, di comune accordo, di un organo indipendente per la valutazione dei programmi. Al di là di queste azioni, la Commissione ha inoltre preso delle iniziative per rafforzare il ruolo e i poteri del presidente e dei membri dei comitati amministrativi, soprattutto in Grecia, e per garantire la loro formazione nonché l'informazione dei beneficiari finali (missione d'appoggio).

3.3.5 3.3.6. Per quanto riguarda l'informatizzazione dei sistemi di monitoraggio, per il momento solo suggerita, questa non potrà effettuarsi in tempi brevi e le difficoltà che ne derivano saranno ancora maggiori nelle regioni PIM, che già sono in ritardo.

Questi meccanismi, considerato il loro carattere innovatore e la trasparenza di gestione dei Fondi che gestiscono, si son trovati spesso frenati nella fase iniziale.

3.4. Il carattere poco attendibile dei dati disponibili

3.4.1 3.4.4. La Commissione prende atto che si è constatato, nelle verifiche sul posto, che i documenti giustificativi forniti da alcuni comitati amministrativi non corrispondevano al contenuto delle misure. Essa fa osservare che il numero di controlli effettuati per i PIM non è più limitato di quelli riguardanti gli interventi dei Fondi. Per quanto riguarda la linea 551, è stata creata una cellula particolare di controllo nel quadro della DG XX, che ha effettuato numerosi controlli di cui i servizi gestionari tengono conto per migliorare la qualità del sistema.

3.4.5. La Commissione sottolinea che alcuni dati relativi ai PIM francesi sono stati valutati, nel contesto della relazione, su percentuali prevedibili di realizzazione, che non hanno quindi una portata finanziaria contabile. Si tratta di informazioni che possono venir ulteriormente ritoccate.

3.5. L'apporto addizionale della linea di bilancio specifica

3.5.3. Per quanto riguarda il caso citato, l'utilizzazione di contributi della linea addizionale per finanziare lavori di protezione forestale a titolo del FEAOG dipende da un errore di gestione commesso a livello nazionale; i PIM prevedono procedure di recupero per far fronte a questa situazione. Inoltre, i programmi comportano clausole di adeguamento che consentono delle modifiche qualora il livello di esecuzione delle varie misure si allontani dalle previsioni finanziarie iniziali.

3.5.4 e 3.5.5. L'aumento dei tassi di sovvenzione consente una modulazione secondo la priorità della misura e le capacità di finanziamento dello Stato membro e del promotore dell'azione. In tale ottica i tassi di sovvenzione variano dal 10 al 70 %.

La Commissione ritiene che «l'attenuazione delle condizioni richieste per beneficiare di contributi comunitari» possa garantire l'integrazione di azioni che si completano e contribuiscono più direttamente alla realizzazione di un obiettivo. La Commissione e i suoi partner hanno constatato, ad esempio, che la diversificazione delle colture agricole richiede talvolta un ammodernamento delle piccole aziende agricole nonché azioni di commercializzazione e di promozione non attuabili a titolo del FEAOG Orientamento.

L'intervento della linea di bilancio addizionale 551 ha consentito in questo caso di ottimizzare l'integrazione e le sinergie delle misure che concorrono alla realizzazione degli obiettivi di conversione.

Inoltre, la modulazione dei tassi di sovvenzione nonché l'estensione delle condizioni di ammissibilità sono state consacrate dalla riforma dei Fondi strutturali.

3.6. Le difficoltà di finanziamento

La Commissione, preoccupata dai ritardi constatati nella realizzazione di vari PIM, ha più volte ricordato alle autorità nazionali interessate i loro obblighi stipulati nei contratti PIM, secondo i quali gli Stati membri s'impegnano ad adottare le misure necessarie, sia amministrative che finanziarie, per facilitare la messa in atto efficace e immediata dei PIM.

Inoltre, la Commissione ricorda che il problema dell'addizionalità è stato esplecitamente previsto solo a partire dalla regolamentazione emersa dalla riforma dei Fondi.

Per quanto riguarda i circuiti finanziari (3.6.1.), la Commissione ricorda le iniziative che essa ha preso in materia per migliorare la trasmissione dei contributi e il funzionamento di detti circuiti:

ricorsi all'utilizzazione in Italia e in Francia di meccanismi del tipo fondi di rotazione, o fondi di tesoreria o di gestione;

ritrascrizione, nel quadro del bilancio, del programma dei lavori pubblici in Grecia e, nei bilanci regionali in Italia, dei PIM a livello di ogni misura;

apertura in Francia di una linea di bilancio presso il ministero dell'interno per garantire in trasferimento rapido di contributi presso le regioni;

numerosi interventi, anche durante la fase d'istruzione, presso le autorità italiane per quanto riguarda la disponibilità della contropartita nazionale.

3.7. L'efficacia dei PIM

3.7.1 3.7.2. La Commissione ritiene che qualsiasi valutazione dell'impatto dei PIM in termini di sviluppo sia possibile solo dopo un periodo che va da tre a cinque anni successivi alla chiusura dei PIM. Invece la valutazione cui si è proceduto avviene nel corso della realizzazione dei programmi (valutazione «on going») e tende essenzialmente a individuare gli scarti tra la programmazione e la realizzazione e suggerire le azioni correttive necessarie.

Accanto al sistema di monitoraggio, che funziona sulla base di una serie di indicatori fisici e finanziari, è venuto realizzandosi progressivamente, come innovazione significativa nella gestione dei PIM, un sistema di valutazione permanente, di cui numerosi elementi provano la validità per un'attuazione efficace dei PIM.

3.7.3 3.7.4. La nomina di un organo indipendente di valutazione, nel contesto delle politiche strutturali, ha implicato necessariamente un'evoluzione delle mentalità tanto a livello nazionale che locale. Questi organi specializzati sono designati in seguito a bandi di gara.

Per quanto riguarda le relazioni, la Commissione, dopo aver preso visione dei primi documenti disponibili, ha organizzato un seminario in ogni paese per elaborare uno schema metodologico di valutazione.

3.7.6 3.7.10. Per le constatazioni legate alle cinque azioni menzionate, la Commissione è in grado di apportare qualsiasi spiegazione di carattere tecnico sui fatti sollevati. In linea generale, queste constatazioni dovrebbero situarsi anche in un contesto più globale, tenendo conto che i progetti contribuiscono alla realizzazione di obiettivi programmati per una durata di sette anni. Solo a più lungo termine sarà possibile avere una valutazione definitiva della giustificazione e della coerenza delle azioni con gli obiettivi del programma.

4. Conclusioni

A complemento delle risposte date ad ogni punto delle osservazioni della Corte, la Commissione fornisce gli elementi seguenti.

Anche la Commissione, come la Corte, è preoccupata dai sensibili ritardi nella realizzazione di alcuni PIM, soprattutto nel Mezzogiorno. A tal riguardo, essa prende le iniziative che ritiene appropriate per migliorare la situazione.

Per quanto riguarda in particolare le osservazioni della Corte al punto 4.9., si possono fare i rilievi seguenti:

- i PIM hanno apportato elementi come la compartecipazione, la programmazione, il controllo e la valutazione, che sono stati ripresi nel quadro della riforma dei Fondi. Bisogna tuttavia ammettere che, dato l'approccio ambizioso e innovatore dei PIM, nonché l'introduzione di meccanismi di trasparenza e di razionalizzazione della gestione, sono sorte alcune difficoltà imputabili ai tempi necessari alle amministrazioni, sia a livello comunitario, che nazionale e regionale, per modificare i loro comportamenti. La Commissione sottolinea il carattere innovatore dell'esperienza PIM in materia d'intervento comunitario, nazionale e regionale. La Commissione desidera inoltre sottolineare il suo carattere innovatore in materia d'intervento strutturale comunitario e il fatto che questi PIM siano stati istituiti senza un dispositivo regolamentare tanto preciso e avanzato come quello adottato per la riforma dei Fondi.

Tuttavia, la Commissione ritiene che le soluzioni apportate progressivamente alle difficoltà di realizzazione dei PIM contribuiranno a garantire la loro attuazione ed a facilitare la messa in atto della riforma dei Fondi. Si tratta, tra l'altro, dei rafforzamento della valutazione (ex-ante; on-going; ex-post), del controllo a due livelli (CCA e interventi operativi), della gestione coordinata degli interventi strutturali, degli scambi d'informazioni tra i servizi gestionari e della messa a punto di sistemi di gestione più elaborati per le DG gestionarie dei Fondi. Bisogna inoltre ricordare il rafforzamento del quadro legislativo relativo al controllo, alla valutazione e alla compartecipazione.

Infine, la Commissione fa osservare che l'applicazione del principio di sussidiarietà, cui attribuisce particolare interesse per motivi politici, ma anche per ragioni di efficacia economica, implica una definizione del ruolo e delle responsabilità di ogni partner. Al riguardo, l'esecuzione dei programmi rientra nella responsabilità delle amministrazioni nazionali e regionali e di conseguenza la Commissione non può sostituirsi ad esse in caso di carenze o di deficienze nella realizzazione degli obiettivi e delle azioni inizialmente progettati. I meccanismi attualmente istituiti, come il controllo e la valutazione, fanno emergere queste difficoltà e pongono i responsabili dell'esecuzione dei programmi di fronte alle loro responsabilità.

() Regolamento (CEE) n. 2088/85 del Consiglio del 23 luglio 1985, GU L 197 del 27.6.1985, pag.1.

() Risoluzione del 13 giugno 1985 recante parere del Parlamento europeo sulla proposta della Commissione delle Comunità europee al Consiglio concernente un regolamento relativo ai programmi integrati mediterranei (paragrafo 18), GU C 175 del 15.7.1985, pag. 261.

() Regolamenti (CEE) n. 3300/86 e n. 3301/86 del Consiglio del 27 ottobre 1986 che istituiscono i programmi comunitari STAR e VALOREN, GU L 305 del 31.10.1986, pag. 1 e pag. 6.

() Regolamento (CEE) n. 815/84 del Consiglio del 26 marzo 1984 relativo ad un sostegno finanziario straordinario a favore della Grecia nel settore sociale, GU L 88 del 31.3.1984, pag. 1.

() Relazione speciale della Corte dei conti, sull'approccio integrato, GU C 188 del 18.7.1988, pag. 1.

() Relazione speciale della Corte dei conti sulle azioni comunitarie specifiche fuori quota, GU C 262 del 20.10.1986, pag. 1, paragrafi 2.11-2.13.