DECISIONE DELLA COMMISSIONE del 24 luglio 1991 sugli aiuti che il governo belga intende concedere al vettore aereo comunitario Sabena (I testi in lingua francese e olandese sono i soli facente fede) (91/555/CEE)

LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,

visto il tratatto che istituisce la Comunità economica europea, in particolare l'articolo 93, paragrafo 2, primo comma,

avendo invitato le parti interessate a presentare osservazioni a norma dell'articolo 93,

considerando quanto segue:

I

Con lettera del 5 aprile 1991 il governo belga ha informato la Commissione, a norma dell'articolo 93, paragrafo 3 del trattato CEE, della sua intenzione di concedere aiuti di Stato alla Sabena.

Secondo quanto notificato, il governo belga intende sostenere la ristrutturazione della compagnia aerea belga Sabena con una serie di misure che comprendono:

- l'incorporazione nel capitale della Sabena dei 16,2 miliardi di franchi belgi anticipati dallo Stato nel periodo dal 1949 al 1981;

- un aumento di capitale pari a 10 miliardi di franchi belgi mediante sottoscrizione di azioni e pagamento immediato;

- una riduzione del capitale mediante annullamento delle azioni ordinarie possedute dallo Stato belga, per un importo di 30,2 miliardi di franchi belgi così suddiviso:

- azzeramento delle perdite: 22,6 miliardi di franchi belgi,

- fondo per la ristrutturazione: 7,6 miliardi di franchi belgi.

Il governo belga intende inoltre concedere un importo supplementare di 9 miliardi di franchi belgi per una seconda fase di ricapitalizzazione. Nuovi partner industriali e azionisti privati belgi dovrebbero contribuire al completamento del programma con un apporto complessivo di 10 miliardi di franchi belgi. Una volta completato il programma di ricapitalizzazione, la proprietà della Sabena dovrebbe essere così suddivisa:

- Stato belga: 26,7 %,

- azionisti belgi: 26,7 %,

- partner industriali: 40,0 %,

- personale: 6,0 %.

Il governo belga intende inoltre subordinare la propria partecipazione alla ristrutturazione della Sabena ad una duplice condizione:

- che la società sia in futuro commercialmente sana;

- che la società trovi un partner industriale affidabile (compagnia aerea) per una futura cooperazione.

Infine, il governo belga ha informato la Commissione che la Sabena intende ridurre il personale permanente dai 12 180 dipendenti del 1991 a circa 9 000 per la fine del 1993.

II

In base alle informazioni contenute nella notifica, la Commissione aveva valutato la compatibilità di queste misure con l'articolo 92 del trattato CEE, ed era giunta alla conclusione che, a questo stadio, gli aiuti non erano compatibili con il mercato comune e, in base ai dati disponibili, non potevano beneficiare di nessuna delle deroghe previste dai paragrafi 2 e 3 dell'articolo 92 del trattato CEE.

Le conclusioni preliminari della Commissione si basavano principalmente sulla mancanza di garanzie sufficienti quanto all'unicità dell'operazione, sui dubbi che persistevano circa l'economicità della ristrutturazione, sulla scarsa chiarezza delle condizioni che avrebbero dovuto accettare le società interessate e sul contenuto del nuovo statuto della società. Infine, la Commissione riteneva che il governo belga non avesse garantito in modo sufficiente che in futuro non sarebbero state adottate o mantenute altre misure per favorire la Sabena rispetto ad altre compagnie aventi sede in Belgio od operanti con partenza o arrivo in questo paese.

Di conseguenza, l'8 maggio 1991 la Commissione decise di avviare la procedura prevista all'articolo 93, paragrafo 2, e ne informò il governo belga con lettera del 13 maggio 1991. La decisione fu pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee (1). Le parti interessate furono invitate a presentare osservazioni entro un mese a decorre dalla data della pubblicazione.

III

Con lettera in data 5 giugno 1991, il governo belga comunicava osservazioni in merito alla decisione della Commissione di avviare la procedura di cui all'articolo 93, paragrafo 2 del trattato CEE.

Nella lettera, il governo belga confermava esplicitamente l'unicità delle misure proposte e confermava l'intenzione di non concedere ulteriori aiuti a favore della Sabena. Il governo belga ribadiva che, nella prima fase, avrebbe cancellato i debiti e gli altri impegni accumulati nel passato, mentre nella seconda fase avrebbe migliorato la struttura finanziaria della società. Il governo belga confermava espressamente che lo Stato belga non avrebbe partecipato all'incremento del capitale qualora, nella seconda fase, la Sabena non dovesse trovare un partner industriale (vale a dire un'altra compagnia aerea) disposto ad assumere una partecipazione finanziaria.

Il governo belga ribadiva inoltre l'intenzione di dare alla società un nuovo statuto che l'avrebbe posta nell'ambito del diritto privato, senza però fornire maggiori particolari in merito. Nella sua reazione iniziale, il governo belga non ha però illustrato con sufficiente chiarezza gli accordi finanziari con gli altri azionisti, non ha indicato i nuovi azionisti proposti, in particolare un'altra compagnia aerea, e ha omesso di dare informazioni precise sugli ultimi sviluppi economici e finanziari, indispensabili per una valutazione della situazione finanziaria effettiva della società. Per di più, il governo belga non ha commentato in modo esplicito la richiesta della Commissione di non mantenere in vigore né istituire misure che favoriscano la Sabena rispetto ad altri vettori operanti con partenza e arrivo in Belgio. Infine, il governo belga ha annunciato l'intenzione di fornire ai servizi della Commissione informazioni riservate più particolareggiate.

Visto il numero di questioni rimaste in sospeso, il 4 luglio 1991 si è svolta una riunione con rappresentanti delle autorità belghe.

Durante la riunione, che ha chiarito un certo numero di interrogativi attinenti alle modalità finanziarie, è risultato evidente che non erano ancora stati conclusi gli accordi con i nuovi partner privati, in particolare con una compagnia aerea.

Nell'ambito dei negoziati con i potenziali investitori, il contenuto del nuovo statuto della società svolge un ruolo determinante. Le autorità belghe si sono impegnate a fornire alla Commissione il testo completo dello statuto non appena si saranno conclusi detti negoziati.

I rappresentanti, inoltre, hanno confermato che le azioni possedute dallo Stato (azioni privilegiate) saranno trasformate in capitale normale già nella prima fase del programma di ristrutturazione. Tuttavia, le azioni degli altri azionisti continueranno a godere di uno statuto speciale (azioni preferenziali), che prevede anche un dividendo garantito, fino alla fine del 1995.

Fino a questa data, i suddetti azionisti potranno scegliere di cedere le loro azioni allo Stato oppure accettare che vengano trasformate in normale capitale di rischio.

Gli azionisti attuali hanno accettato una riduzione del livello del dividendo garantito dal 10 all'8 %, vale a dire da 50 a 40 franchi belgi per azione.

In pratica, ciò significa che, indipendentemente dalla sua situazione finanziaria, durante il programma di ristrutturazione, ossia dal 1992 al 1995, la società dovrà pagare dividendi garantiti pari complessivamente a 1,3 miliardi di franchi belgi. Le altre garanzie finanziarie, invece, verranno immediatamente abolite.

Le autorità belghe hanno insistito sul fatto che, a parte gli aiuti di Stato proposti, non esistono né si prevedono altre misure che favoriscano la Sabena rispetto agli altri vettori che operano con arrivo o partenza in Belgio. Inoltre, esse hanno espressamente contestato che i diritti esclusivi per quanto riguarda l'assistenza a terra nell'aeroporto di Zaventem e il servizio ristoro rappresentino un trattamento privilegiato.

Le autorità belghe hanno altresì sottolineato che le autorità aeronautiche vanno già oltre quanto è richiesto dalla Comunità quando attribuiscono ad altri vettori aerei i voli di linea all'interno della Comunità.

Con lettera in data 9 luglio 1991, il governo belga ha chiarito per iscritto questi punti, allegando un aggiornamento degli ultimi sviluppi finanziari e dei più recenti risultati operativi.

Dopo la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, sono pervenute le osservazioni di altri due vettori aerei, di un'associazione di compagnie aeree, di un'organizzazione dei consumatori e di due Stati membri delle Comunità europee.

IV

Visto l'indebitamento della società e il costo del programma di ristrutturazione, nessun investitore, tranne lo Stato, sarebbe attualmente disposto a partecipare al programma di ristrutturazione della Sabena; pertanto, le proposte notificate dal governo belga devono essere considerate aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato.

Con la creazione di un mercato comune dei trasporti aerei, che abolisca progressivamente le restrizioni bilaterali all'accesso al mercato e alla ripartizione della capacità e liberalizzi le norme sulla fissazione delle tariffe aeree, per molte rotte che fanno parte della rete della Sabena ci sarà una maggiore concorrenza. Del resto, questa tendenza dovrebbe accentuarsi nei prossimi anni. Gli aiuti concessi alla Sabena sono pertanto tali da falsare, o minacciare di falsare, la concorrenza tra queste società e gli altri vettori aerei comunitari.

L'articolo 92, paragrafo 3 del trattato elenca gli aiuti che possono essere compatibili con il mercato comune. La compatibilità con il trattato deve essere determinata a livello della Comunità, e non di un solo Stato membro. Per garantire il buon funzionamento del mercato comune, e tenuto conto dell'articolo 3, lettera f) del trattato, le deroghe al principio di cui all'articolo 92, paragrafo 1, menzionate all'articolo 92, paragrafo 3, devono essere interpretate in senso stretto quando si esamina un regime di aiuti o un singolo caso di applicazione.

In particolare, tali deroghe possono essere applicate soltanto se la Commissione accerti che, senza l'aiuto in questione, il solo gioco delle forze di mercato non indurrebbe il futuro beneficiario ad adottare un comportamento tale da contribuire al raggiungimento di uno degli obiettivi delle deroghe stesse.

Per quanto riguarda le deroghe di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettere a) e c), relative agli aiuti destinati a favorire o ad agevolare lo sviluppo di determinate regioni, il regime degli aiuti non può beneficiare della deroga di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera a), poiché il tenore di vita non è anormalmente basso e non esiste in Belgio una grave sottooccupazione. Il regime, peraltro, non presenta neanche le caratteristiche degli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di determinate regioni economiche ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera c), dato che non è subordinato ad un investimento iniziale o alla creazione di posti di lavoro, come stipula la comunicazione della Commissione del 1979 sui principi di coordinamento dei regimi di aiuti a finalità regionale (2). Del resto, nella fattispecie, il governo belga non ha addotto motivi di ordine regionale per giustificare gli aiuti in questione.

Per quanto riguarda le deroghe di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera b), si deve ritenere che l'aiuto in questione non sia destinato né a promuovere la realizzazione di un progetto importante di interesse europeo comune, né a rimediare ad una grave perturbazione dell'economia belga. Del resto, il governo belga non ha invocato tali deroghe.

Per quanto riguarda la deroga di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera c), per gli « aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività economiche », la Commissione può considerare determinati aiuti alla ristrutturazione compatibili con il mercato comune se viene soddisfatto un certo numero di criteri (3). Tali criteri vanno considerati nel contesto dei due principi di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera c), vale a dire la necessità dell'aiuto in questione per lo sviluppo del settore dal punto di vista comunitario e la garanzia che gli aiuti non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria all'interesse comune (4).

Questi criteri sono stati interpretati in termini settoriali (aviazione) nel memorandum n. 2 che prevede, in alcuni casi, la facoltà della Commissione di decidere, a norma dell'articolo 92, che possono essere concessi aiuti a determinate compagnie aeree, in gravi difficoltà finanziarie, a determinate condizioni:

a) gli aiuti devono essere parte di un programma, che la Commissione dovrà approvare, volto a conferire rinnovata efficienza alla compagnia aerea affinché, entro un termine ragionevolmente breve, essa possa operare in condizioni normali senza ulteriori aiuti. Gli aiuti devono quindi essere di durata limitata. Le ulteriori riduzioni della capacità, eventualmente necessarie per ripristinare l'efficienza finanziaria devono essere incluse nel programma. Qualsiasi modifica al programma dovrà essere approvata dalla Commissione, alla quale devono naturalmente essere notificati tutti i cambiamenti proposti per quanto riguarda gli aiuti;

b) gli aiuti in questione non devono trasferire le difficoltà di uno Stato membro al resto della Comunità;

c) tutti gli aiuti di questo genere devono essere strutturati in modo trasparente e tali da poter essere controllati.

Nel caso della Sabena, si deve, pertanto stabilire anzitutto se, in base a normali criteri commerciali, la società si trova in una posizione finanziaria difficile Dagli ultimi dati presentati il 9 luglio 1991 dal governo belga risulta un rapporto tra capitale di prestito e capitale di rischio (4:1) estremamente basso rispetto alla media dell'industria dei trasporti aerei. Nel 1990, la compagnia Sabena World Airlines ha registrato una perdita netta di 7 462 miliardi di franchi belgi, per un fatturato totale di 42 055 miliardi di franchi belgi. Inoltre, le società consociate Sabena Catering e Sabena Technics hanno subito perdite supplementari pari complessivamente a 259 milioni di franchi belgi.

Questa situazione finanziaria critica è dovuta a vari motivi, tra cui soprattutto la scarsa produttività della manodopera e gli elevati costi di personale.

A breve termine, tuttavia, la Sabena dovrà soprattutto avvalersi pienamente del potenziale di mercato che offre Bruxelles e tenere sotto controllo i fattori di costo.

In tale contesto, l'intenzione del vettore aereo Sabena di ridurre l'organico del 29 % e la disponibilità dello Stato belga a coprire il costo di questi licenziamenti possono essere considerati fattori importanti per il ripristino dell'efficienza economica.

Inoltre, la richiesta del governo di elaborare un nuovo statuto su basi economiche e di aumentare notevolmente la quota del capitale di rischio privato sembra dimostrare una volontà politica di limitare il ruolo dello Stato a quello di normale azionista e di astenersi da interventi, dettati da motivi non economici, che potrebbero eventualmente far aumentare i costi.

Tuttavia, occorre chiarire il contenuto del nuovo statuto societario della Sabena.

Il fatto che non si siano ancora prese decisioni circa il nuovo statuto della società denota una qualche incertezza riguardo all'effettivo impegno della Sabena e dello Stato belga a gestire la società su basi puramente economiche, eliminando così una delle cause principali delle attuali difficoltà. Qualsiasi decisione della Commissione per quanto riguarda l'approvazione delle misure è pertanto condizionata alla modifica dello statuto societario della Sabena.

È altresì indispensabile garantire che i nuovi azionisti non godranno né di privilegi né di garanzie. Tali garanzie, infatti, potrebbero essere considerate soltanto una mancanza di fiducia degli investitori privati nella possibilità di ripristinare l'efficienza a lungo termine. Dato che non si sono ancora conclusi accordi con i nuovi azionisti, l'approvazione della Commissione è subordinata ad una verifica dell'impegno dello Stato belga a questo riguardo. Poiché solo l'apporto di un vero e proprio capitale di rischio può assicurare l'efficienza economica della ristrutturazione, è necessario invitare il governo belga a riferire regolarmente in merito al contenuto delle decisioni prese in materia.

Gli aiuti in questione devono essere concessi in misura decrescente ed essere chiaramente collegati al processo di ristrutturazione.

L'impostazione in due fasi prevista dal governo belga può essere considerata una forma di sostegno decrescente. Il governo belga si è impegnato in modo sufficientemente chiaro a non erogare il secondo esborso di 9 milioni di franchi belgi se non si troverà un partner tra le compagnie aeree e se gli azionisti privati non contribuiranno al processo di ristrutturazione della Sabena in ragione di almeno 10 miliardi di franchi belgi. Si può considerare che la natura decrescente dell'intera operazione sia garantita da ingenti investimenti privati, che faranno seguito ad una eliminazione radicale dell'indebitamento accumulato in passato.

L'entità degli aiuti deve essere proporzionata ai problemi all'origine di questa situazione, in modo da evitare per quanto possibile le distorsioni di concorrenza.

Per decidere se l'aiuto proposto a favore della Sabena vada oltre il livello necessario per rendere nuovamente efficiente la compagnia, si dovrà valutare la questione in un contesto più vasto, tenendo conto della politica in materia di trasporti aerei.

In passato, il governo belga ha preso, sia pur con una certa cautela, misure volte ad aprire il mercato belga e a concedere, in misura limitata ed esaminando ciascun caso, licenze per i trasporti aerei di linea ad altri vettori, in particolare alla TEA.

Per decidere se gli aiuti proposti superino il livello necessario al raggiungimento degli obiettivi del processo di ristrutturazione si dovrà tener conto anche dell'utilizzazione dei fondi supplementari.

Dai piani commerciali presentati dalla compagnia risulta che questi fondi verranno utilizzati soprattutto per due scopi.

In primo luogo, si cancelleranno i debiti accumulati che, tra il 1984 e il 1990, sono passati da 17 a 43 miliardi di franchi belgi. Si migliorerà così l'insoddisfacente rapporto tra capitale di prestito e capitale di rischio, in modo da ripristinare l'efficienza economica della società.

In secondo luogo, le risorse disponibili serviranno a scopi di modernizzazione. La modernizzazione della flotta richiederà investimenti pari a 46 250 milioni di franchi belgi fino al 1995. Le nuove attrezzature consentiranno di ridurre le spese operative e di conformarsi alle norme più rigorose in materia di emissioni sonore previste dalla legislazione comunitaria.

Tali investimenti non aumenteranno la capacità della Sabena. La ristrutturazione della rete della Sabena, a vantaggio di rotte più redditizie, determinerà inizialmente una riduzione della capacità, misurata in tonnellate disponibili per chilometro (ATK) da circa 2 miliardi nel 1990 a circa 1,3 miliardi nel 1993. Successivamente, se ne prevede un aumento proporzionato allo sviluppo del volume di traffico in generale.

Alla fine del processo di ristrutturazione gli aiuti potrebbero tuttavia migliorare la situazione finanziaria della Sabena (vale a dire il rapporto tra capitale di prestito e capitale di rischio), portandola al di sopra dei livelli che possono effettivamente raggiungere alcuni dei suoi concorrenti.

Dalle informazioni fornite alla Commissione sembra che le autorità belghe e la compagnia stessa prevedano un rapporto tra capitale di prestito e capitale di rischio di circa 1,25 quale obiettivo da raggiungere al termine del processo di ricapitalizzazione.

In un normale contesto microeconomico e settoriale, questo livello può essere considerato indice di una situazione finanziaria equilibrata, in linea con i parametri dell'industria.

Attualmente, tuttavia, data la difficile situazione dell'industria dell'aviazione in generale, alcuni vettori aerei comunitari hanno una struttura finaziaria meno solida.

Di conseguenza, il sostegno finanziario si giustifica soltanto a condizione che il governo belga s'impegni ad evitare qualsiasi forma di trattamento privilegiato nei settori che determinano la competitività delle compagnie operanti con partenza e arrivo in Belgio.

V

In considerazione di quanto precede, la Commissione ritiene che la deroga prevista all'articolo 92, paragrafo 3, lettera c) del trattato CEE possa essere applicata agli aiuti proposti dal governo belga per sostenere il programma di ristrutturazione del vettore aereo Sabena a condizione che sia soddisfatto un certo numero di requisiti per garantire che l'aiuto non pregiudichi le condizioni commerciali in misura contraria all'interesse comune,

HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:

Articolo 1

Gli aiuti di Stato a favore del vettore aereo Sabena, notificati il 5 aprile 1991 dal governo belga alla Commissione, ossia:

- l'incorporazione nel capitale della Sabena di 16,2 miliardi di franchi belgi anticipati dallo Stato;

- l'apporto diretto di capitale per un totale di 19 miliardi di franchi belgi, di cui 10 miliardi durante la prima fase e 9 miliardi durante la seconda fase;

- la riduzione del capitale mediante annullamento delle azioni ordinarie dello Stato belga per un importo di 30,2 miliardi di franchi belgi così suddiviso:

- azzeramento delle perdite: 22,6 miliardi di franchi belgi,

- fondo per la ristrutturazione: 7,6 miliardi di franchi belgi

sono compatibili con il mercato comune ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera c) del trattato CEE a condizione che il governo belga:

- rispetti l'impegno di astenersi dal concedere ulteriori aiuti di Stato o dall'adottare nuove misure che favoriscano direttamente o indirettamente il vettore aereo Sabena o riducano i rischi commerciali dei suoi azionisti;

- osservi l'impegno di non concedere alcuna forma di trattamento preferenziale alla compagnia Sabena rispetto agli altri vettori aerei belgi per quanto riguarda l'attribuzione dei diritti di traffico e rispetto a tutti i vettori aerei comunitari per quanto riguarda l'attribuzione delle bande orarie, l'assistenza a terra, il servizio ristoro e le altre attività connesse con gli aeroporti;

- rispetti l'impegno di trasformare le azioni privilegiate in azioni ordinarie entro il 31 dicembre 1992;

- rispetti l'impegno di fondare il nuovo statuto della compagnia sul diritto privato, precludendo allo Stato belga d'intervenire per motivi non economici, e di trasmettere il nuovo statuto alla Commissione subito dopo l'adozione;

- rispetti l'impegno di realizzare il piano di ristrutturazione entro la fine del 1995, secondo le modalità comunicate alla Commissione, e in particolare l'impegno di sottoscrivere l'aumento di capitale previsto nella seconda fase del piano soltanto a condizione che lo sottoscriva in misura rilevante altresì un partner industriale.

Il governo belga informerà la Commissione ogni anno, e in particolare prima di avviare la seconda fase del programma di ristrutturazione, della situazione economica e finanziaria del vettore Sabena, nonché delle decisioni strategiche, e in particolare degli accordi di cooperazione e dei principali investimenti.

Articolo 2

Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, il governo belga informa la Commissione delle misure prese per conformarvisi.

Articolo 3

Il Regno del Belgio è destinatario della presente decisione. Fatto a Bruxelles, il 24 luglio 1991. Per la Commissione

Karel VAN MIERT

Membro della Commissione

(1) GU n. C 138 del 29. 5. 1991, pag. 3. (2) GU n. C 31 del 3. 2. 1979, pag. 9. (3) Ottava relazione sulla politica di concorrenza, n. 176. (4) Vedi sentenza della Corte di giustizia del 17 settembre 1980 (causa 730/79 - Philip Morris) Raccolta della giurisprudenza della Corte di giustizia 1980, pag. 2671.