IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea L 220/1

DECISIONE DELLA COMMISSIONE

del 3 agosto 2011

riguardante l’aiuto SA. 26980 [C 34/09 (ex N 588/08)] che il Portogallo intende concedere a Petrogal

[notificata con il numero C(2011) 5546]

(Testo rilevante ai fini del SEE)

(2012/466/UE)

LA COMMISSIONE EUROPEA,

visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,

visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),

dopo aver invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni conformemente a detti articoli (1) e tenuto conto di tali osservazioni,

considerando quanto segue:

1. PROCEDIMENTO

(1) Con lettera del 19 novembre 2009 la Commissione ha comunicato al Portogallo la decisione di avvio del procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato in relazione all’aiuto regionale ad hoc a favore di Petroleos de Portugal, Petrogal SA (in appresso «Petrogal») per un progetto d’investimento riguardante le sue attività di raffinazione a Sines e Matosinhos (in appresso «il progetto d’investimento»). Con lettera del 9 dicembre 2009, il Portogallo ha fornito la versione non riservata della decisione di avvio del procedimento per la sua pubblicazione.

(2) Con lettera del 17 dicembre 2009 il Portogallo ha chiesto una proroga di un mese del termine per la presentazione delle sue osservazioni. Il 22 dicembre 2009 la Commissione ha accolto la richiesta. Con lettera del 21 gennaio 2010, il Portogallo ha presentato le sue osservazioni.

(3) La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (2). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni.

(4) La Commissione ha ricevuto le osservazioni dell’Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (3), della Confederação da Indústria Portuguesa (4), dell’Associação para a eficiência energética (5), del concorrente n. 2 (6), un’impresa concorrente di Petrogal (7), del concorrente n. 1 (8) (9), dell’União Geral de trabalhadores (10), del Comune di Sines (11), della Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) e dell’Associação Industrial Portuguesa (13).

(5) Con lettere del 9 marzo, 10 marzo, 17 marzo e 19 marzo 2010, la Commissione ha trasmesso tali osservazioni al Portogallo, cui è stata data la possibilità di replicare; il Portogallo ha preso posizione con lettera dell’8 aprile 2010.

(6) Con lettere del 15 e del 28 luglio 2010 (14), la Commissione ha richiesto ulteriori informazioni, che sono state fornite dal Portogallo rispettivamente con lettere del 16 e del 23 agosto 2010.

(7) Con lettere del 4 e del 5 agosto 2010, la Commissione ha richiesto ai concorrenti n. 1 e n. 2 chiarimenti, che sono stati forniti con lettere del 10 e del 15 settembre 2010. Con lettera del 20 settembre 2010, i chiarimenti sono stati trasmessi al Portogallo con l’invito a formulare osservazioni.

(8) Con lettere del 17 settembre e del 1o ottobre 2010, la Commissione ha richiesto ulteriori informazioni al Portogallo, che ha risposto il 18 e il 29 ottobre 2010.

(9) Con lettere del 13 ottobre 2010, ai concorrenti n. 1 e n. 2 è stato chiesto di fornire alcune precisazioni riguardo alle loro risposte rispettivamente del 10 e del 15 settembre 2010.

(10) Con lettere del 21 e del 28 ottobre 2010, la Commissione ha richiesto al Portogallo ulteriori informazioni. Il Portogallo ha risposto con lettera del 12 novembre.

(11) Con lettera del 10 novembre 2010, il concorrente n. 1 ha fornito chiarimenti riguardo alla sua lettera del 15 settembre 2010. Il 12 novembre 2010, tali chiarimenti sono stati trasmessi al Portogallo con l’invito a formulare osservazioni. Il Portogallo ha risposto il 19 novembre 2010.

(12) Con lettera del 30 novembre 2010, la Commissione ha richiesto al Portogallo ulteriori informazioni. Il Portogallo ha risposto con lettera del 20 dicembre 2010.

(13) Con lettera dell’11 novembre 2010, la Commissione ha richiesto al Portogallo di presentare un’analisi del rapporto costi-benefici del progetto d’investimento. Il 1o dicembre 2010, il Portogallo ha trasmesso le informazioni richieste.

(14) Con lettera del 6 gennaio 2011, il Portogallo ha inoltrato informazioni riguardo agli azionisti di Petrogal.

(15) Il 12 gennaio 2011 si è svolta una riunione tra le autorità portoghesi, i rappresentanti di Petrogal e la Commissione. Con lettera del 25 gennaio 2011, il Portogallo ha presentato informazioni riguardo ad alcune questioni sollevate durante la riunione (per esempio, valutazione del mercato, effetto incentivante dell’aiuto).

(16) Con lettere del 24 gennaio, 16 marzo e 12 aprile 2011, la Commissione ha richiesto ulteriori informazioni sul possibile scenario controfattuale del progetto d’investimento. Il Portogallo ha risposto rispettivamente con lettere del 7 febbraio, 4 aprile e 29 aprile 2011. Con e-mail del 7 giugno 2011, la Commissione ha richiesto informazioni non fornite dal Portogallo nelle lettere precedenti. Con e-mail del 9 giugno 2011 e lettere dell’11 e del 17 giugno 2011, il Portogallo ha trasmesso informazioni riguardo ad alcune di tali questioni.

(17) Con lettera del 24 giugno 2011, la Commissione ha richiesto al Portogallo di chiarire alcune informazioni mancanti relative al mercato del carburante diesel. Con lettere del 30 giugno e del 14 luglio 2011, il Portogallo ha trasmesso le informazioni di cui trattasi. Con lettera del 20 luglio 2011, le autorità portoghesi hanno comunicato il loro consenso all’adozione della presente decisione da parte della Commissione nella lingua inglese.

2. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELL’AIUTO DI STATO

2.1. Il beneficiario

(18) Il beneficiario dell’aiuto di Stato, Petróleos de Portugal — Petrogal, SA (in appresso «Petrogal»), è una consociata al 100 % di Galp Energia, SGPS, SA («Galp Energia»). I principali azionisti di Galp Energia sono ENI SpA (15) (33,34 %), Amorim Energia BV («Amorim Energia») (16) (33,34 %), Parpública Participações Públicas («Parpública») (SGPS) (17) (7 %), Fidelity International Limited (2,01 %), Caixa Geral de Depósitos SA («CGD») (18) (1 %), e altri (23,31 %). Galp Energia è la holding del gruppo Galp Energia («Galp»). Galp Energia è attiva nel mercato dei prodotti petroliferi (che comprende le attività di raffinazione e di commercializzazione, come le vendite all’ingrosso e al dettaglio) e nel mercato del gas.

(19) La holding è stata costituita in origine il 22 aprile 1999 con la denominazione GALP — Petróleos e Gás de Portugal SGPS, SA, principalmente ai fini della commercializzazione di petrolio e gas naturale, riunendo due imprese di proprietà del governo portoghese preesistenti poste sotto il controllo di Galp Energia, ossia Petrogal, per quanto riguarda i prodotti petroliferi, e GDP — Gas de Portugal, SGPS, SA, per quanto riguarda il gas naturale (19).

(20) Le attività di Galp Energia comprendono inoltre la commercializzazione all’ingrosso e al dettaglio di prodotti petroliferi raffinati nella penisola iberica. L’azienda è leader del mercato in Portogallo (20) e ha una presenza crescente in Spagna.

(21) Petrogal è proprietaria delle uniche due raffinerie esistenti in Portogallo. Le raffinerie sono situate a Sines a Matosinhos. Il comparto di raffinazione comprende tutte le attività di raffinazione, fornitura e logistica. Petrogal è la maggiore impresa di commercializzazione di prodotti petroliferi in Portogallo e una delle maggiori nella penisola iberica. Gestisce infatti tutte le importazioni di petrolio greggio e una parte delle importazioni di prodotti raffinati in Portogallo; gestisce inoltre l’80 % della capacità di stoccaggio di petrolio greggio e di prodotti raffinati (21) e ha un’importante posizione nelle infrastrutture logistiche del Portogallo per i prodotti petroliferi.

(22) Petrogal ha un’ampia gamma di prodotti che comprende benzina, carburante diesel, carburante per aerei, olio combustibile, nafta, GPL, bitume e vari prodotti aromatici. Il comparto di raffinazione è responsabile dell’approvvigionamento di prodotti petroliferi alle divisioni di commercializzazione al dettaglio, all’ingrosso e di GPL di Petrogal, ai concorrenti e a clienti esteri, della gestione delle strutture di raffinazione e degli strumenti logistici. Petrogal immagazzina e trasporta i suoi prodotti avvalendosi di strutture di stoccaggio di cui è interamente proprietaria o di imprese di logistica consociate.

(23) La figura 1 presenta la struttura azionaria e di controllo di Petrogal:

(24) Il 29 dicembre 2005, è stato concluso un accordo tra gli azionisti Amorim Energia, ENI e Rede Eléctrica Nacional de Portugal (REN) e il 28 marzo 2006 CGD ha aderito all’accordo (in appresso «accordo tra gli azionisti»). L’accordo tra gli azionisti è entrato in vigore il 29 marzo 2006 per un periodo di otto anni. In base all’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), del codice portoghese dei valori mobiliari, i diritti di voto connessi alle azioni di Galp Energia detenute dalle parti dell’accordo tra gli azionisti sono reciprocamente assegnati alle altre parti. Ne consegue che Galp Energia è considerata congiuntamente controllata dagli azionisti partecipanti all’accordo tra gli azionisti.

(25) Secondo il Portogallo, dall’accordo tra gli azionisti risulta che gli azionisti e, in particolare, ENI, non hanno potere di controllo e non possono definire da soli strategie tra le loro attività di raffinazione e quelle di Petrogal.

2.2. Il progetto d’investimento di Petrogal

(26) Il progetto d’investimento serve a riconfigurare e ampliare gli impianti di raffinazione esistenti a Sines e Matosinhos, che sono le uniche due raffinerie esistenti in Portogallo. Ha inoltre lo scopo di migliorare l’integrazione e gli effetti sinergici tra le due raffinerie e apre la possibilità di utilizzare petroli greggi più pesanti.

(27) L’obiettivo principale del progetto d’investimento è aumentare la produzione di carburante diesel, riducendo quella di benzina. Il progetto d’investimento conclude che l’aumento dell’utilizzo di petrolio greggio pesante consentirà di ridurre il costo delle materie prime e di ottenere una maggiore flessibilità riguardo all’origine dei petroli greggi da trasformare.

(28) Il progetto d’investimento per la conversione della raffineria di Matosinhos riguarda nello specifico la costruzione di un nuovo impianto di distillazione sottovuoto per produrre gasolio sottovuoto (VGO) e di un impianto di riduzione della viscosità (visbreaker) per il cracking termico blando del residuo sottovuoto prodotto.

(29) Il progetto d’investimento per la conversione della raffineria di Sines prevede la costruzione di un nuovo «idrocracker», cioè un impianto di idrocracking per il gasolio sottovuoto, per la produzione di carburante diesel e carburante per aerei. In base al progetto d’investimento, l’impianto di idrocracking utilizzerà come materie prime gasolio sottovuoto e gasolio ottenuto tramite visbreaking prodotti nelle raffinerie di Matosinhos e Sines, sfruttando quindi tutta la capacità di trattamento degli impianti di raffinazione nazionali. Saranno trattati circa [ ] barili al giorno, utilizzando circa [ ] chilotonnellate all’anno di residuo atmosferico come materia prima principale.

(30) I prodotti ottenuti dall’idrocracking [GPL, nafta pesante (22) e carburante diesel] sono [ ] idrogenati, il che li rende di qualità superiore. Di conseguenza, il progetto d’investimento è volto a incrementare unicamente la produzione di carburante diesel e nafta pesante.

(31) In base al progetto d’investimento, parte della nafta pesante prodotta nella raffineria di Sines sarà trasportata a Matosinhos come materia prima per l’impianto di produzione di aromatici di Petrogal (23), compiendo un ulteriore passo verso una maggiore integrazione delle due raffinerie. L’aumento della produzione di nafta pesante è una conseguenza tecnica inevitabile del progetto di conversione di Sines.

(32) I lavori relativi al progetto d’investimento sono iniziati nel 2008 (il primo ordine è stato effettuato il 14 marzo 2008 in seguito alla decisione adottata dal consiglio di amministrazione il 5 marzo 2008) e il termine per la loro conclusione era il 31 dicembre 2010. Entro il 2011 avrebbe dovuto essere raggiunta la massima capacità di produzione.

2.3. Progetto unico d’investimento

(33) Il Portogallo sostiene che, nonostante la distanza geografica tra le due raffinerie (circa 450 km da percorrere per via marittima), il progetto d’investimento deve essere considerato un progetto unico d’investimento ai sensi del punto 60 degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007-2013 (24) (in appresso «gli orientamenti»). Le autorità portoghesi confermano che Petrogal non ha ricevuto aiuti di Stato nei tre anni precedenti l’inizio del progetto d’investimento notificato.

2.4. Costi del progetto d’investimento

(34) L’investimento a Sines rappresenta costi d’investimento di [ ] EUR in valore nominale. La raffineria di Sines dovrebbe ricevere aiuti per un importo di [ ] EUR (valore nominale), con un’intensità di aiuto del 16 %. Riguardo alla raffineria di Matosinhos, l’investimento è pari a [ ] EUR (valore nominale) e la raffineria dovrebbe usufruire di aiuti per un importo di [ ] EUR (valore nominale), cosa che corrisponde a un’intensità di aiuto del 13 %.

(35) Le spese ammissibili del progetto d’investimento ammontano a 974 064 894 EUR in valore attuale (1 058 934 146 EUR in valore nominale) e consistono esclusivamente in impianti (nessun terreno o edificio). L’importo dell’aiuto per entrambe le raffinerie è pari a 121 091 314 EUR in valore attuale (160 484 007 EUR in valore nominale), cosa che corrisponde a un’intensità di aiuto del 12,43 %. Nella tabella 1 è riportata la suddivisione per anno delle spese ammissibili: Tabella 1 Costi ammissibili (in EUR) 2007 2008 2009 2010 Totale Immobilizzi materiali [ ] (25) [ ] [ ] [ ] 1 058 934 146

2.5. Finanziamento del progetto d’investimento

(36) Petrogal intende finanziare il progetto d’investimento facendo ricorso a risorse proprie, oltre all’aiuto di Stato richiesto (160 484 007 EUR in valore nominale). Non sono previste altre fonti di finanziamenti sotto forma di aiuti di Stato. Il progetto d’investimento usufruisce inoltre di prestiti della Banca europea per gli investimenti per un importo di 500 milioni di EUR approvati nel 2009. Il contributo del beneficiario alle spese ammissibili è pari al 36 %.

2.6. Massimale degli aiuti a finalità regionale

(37) In base alla carta portoghese degli aiuti a finalità regionale per il periodo 2007-2013 (26), le regioni dell’Alentejo e del Norte, in cui sono situate rispettivamente le raffinerie di Sines e di Matosinhos, sono ammissibili agli aiuti a finalità regionale in virtù della deroga di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del trattato con massimali per gli aiuti a finalità regionale agli investimenti per le grandi imprese pari rispettivamente al 40 % e al 30 % dell’equivalente sovvenzione lordo.

2.7. Contributo allo sviluppo regionale

(38) Il progetto d’investimento dovrebbe comportare la creazione di circa 150 posti di lavoro diretti e di 450 posti di lavoro indiretti in entrambe le regioni. Inoltre, secondo le informazioni fornite dal Portogallo, durante il periodo di costruzione saranno creati circa 3 000 posti di lavoro temporanei.

2.8. Forma di aiuto

(39) L’aiuto di Stato dovrebbe essere concesso come aiuto ad hoc concepito in applicazione delle disposizioni di un regime di aiuto scaduto (N 97/1999) basato sul decreto legge n. 409/99 del 15 ottobre 1999.

(40) In seguito alla risoluzione del Consiglio dei ministri portoghese del 6 marzo 2008, il 10 marzo 2008 sono stati conclusi due contratti tra il governo portoghese, Petrogal e Galp Energia, ai fini della concessione dell’aiuto di Stato. I due contratti erano: «contratto per la concessione di agevolazioni fiscali» e «contratto d’investimento» (in appresso i «contratti di aiuto»).

(41) I contratti di aiuto conclusi prevedevano la concessione di un credito d’imposta legato al completamento del progetto d’investimento. L’aiuto sarebbe stato costituito da un credito d’imposta da dedurre da futuri pagamenti dell’imposta sul reddito delle imprese. L’importo del credito d’imposta sarebbe stato calcolato dalle autorità portoghesi come percentuale dell’investimento ammissibile. Il credito d’imposta sarebbe stato utilizzato soltanto per le imposte derivanti dal progetto d’investimento. Qualora non fosse stato possibile dedurre interamente il credito d’imposta, ogni eventuale residuo avrebbe potuto comunque essere dedotto fino alla data di scadenza del contratto, ossia il 31 dicembre 2016.

2.9. Importo dell’aiuto

(42) Il Portogallo intende concedere un aiuto a finalità regionale per un importo di 160 484 007 EUR in valore nominale da assegnare a partire dal 2011. La tabella 2 che segue, fornita dalle autorità portoghesi, riporta in dettaglio il programma di concessione dell’aiuto: Tabella 2 Anno Reddito imponibile stimato Imposte Utilizzo del credito d’imposta (27) 2008 2009 2010 2011 [ ] [ ] 2012 [ ] [ ] [ ] 2013 [ ] [ ] [ ] 2014 [ ] [ ] [ ] 2015 [ ] [ ] [ ] 2016 [ ] [ ] 160 484 007

(43) Il Portogallo ha confermato che l’aiuto per il progetto d’investimento non si sarebbe cumulato con l’aiuto ricevuto per gli stessi costi ammissibili da altre fonti locali, regionali, nazionali o dell’Unione europea.

(44) Inoltre, l’aiuto viene concesso a condizione che Petrogal mantenga gli investimenti nelle regioni assistite per un periodo minimo di cinque anni dal completamento del progetto d’investimento.

(45) Il Portogallo ha confermato che la concessione dell’aiuto era subordinata all’autorizzazione della Commissione.

(46) Il 22 gennaio 2007, Petrogal ha richiesto un aiuto di Stato per quanto riguarda il progetto d’investimento. Il 23 gennaio 2007, le autorità portoghesi hanno confermato per iscritto a Petrogal che, con riserva di una verifica particolareggiata, il progetto d’investimento soddisfaceva le condizioni di ammissibilità stabilite dal «regime fiscale» prima dell’inizio dei lavori relativi al progetto.

(47) Il Portogallo si è impegnato a non superare l’importo massimo dell’aiuto e l’intensità massima dell’aiuto stabiliti nella presente decisione, anche in caso di riduzione o di aumento delle spese ammissibili.

2.10. Disposizioni generali

(48) Il Portogallo si è impegnato a presentare quanto segue: — entro due mesi dalla concessione dell’aiuto, una copia del documento inviato a Petrogal per notificare l’entrata in vigore dei contratti di aiuto, — ogni cinque anni, a iniziare dalla data di approvazione dell’aiuto da parte della Commissione, una relazione intermedia (comprendente informazioni sugli importi dell’aiuto pagati, sull’esecuzione del contratto di aiuto e su altri eventuali progetti d’investimento avviati nello stesso stabilimento/impianto), — entro sei mesi dalla concessione dell’ultima parte dell’aiuto, sulla base del programma di concessione notificato, una relazione finale dettagliata.

3. MOTIVI DELL’AVVIO DEL PROCEDIMENTO DI INDAGINE FORMALE

(49) Nella sua decisione di avvio del procedimento di indagine formale ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, del trattato («la decisione di avvio»), la Commissione ha espresso dubbi riguardo alla compatibilità dell’aiuto con le disposizioni degli orientamenti. A questo proposito, nella decisione di avvio la Commissione ha espresso dubbi riguardo alle questioni menzionate nei considerando da 50 a 64.

3.1. Compatibilità con le disposizioni generali degli orientamenti

(50) Il punto 34 degli orientamenti descrive le categorie standard di un investimento iniziale inteso come «un investimento in attivi materiali e immateriali» riguardante: — la creazione di un nuovo stabilimento, — l’ampliamento di uno stabilimento esistente, — la diversificazione della produzione di uno stabilimento in nuovi prodotti aggiuntivi, — un cambiamento fondamentale del processo di produzione complessivo di uno stabilimento esistente. Un investimento di sostituzione che non soddisfa nessuna di queste condizioni è esplicitamente escluso dalla definizione d’investimento iniziale.

(51) A questo proposito, nella decisione di avvio la Commissione ha espresso dubbi riguardo al fatto che il progetto d’investimento, il cui scopo è modernizzare le due raffinerie e migliorarne l’integrazione, aumentando la produzione di carburante diesel (e quindi di nafta) e riducendo quella di benzina, potesse essere considerato un investimento iniziale. La Commissione ha ritenuto che il progetto d’investimento non costituisce un investimento in un nuovo stabilimento, né una diversificazione della produzione di uno stabilimento in nuovi prodotti aggiuntivi. Si poteva tuttavia ritenere che includesse alcuni aspetti di «ampliamento» e di «cambiamento fondamentale del processo di produzione».

(52) Nella decisione di avvio la Commissione ha sottolineato che, poiché la misura di aiuto doveva essere valutata come un aiuto ad hoc, il Portogallo doveva dimostrare che il progetto d’investimento contribuisse a una strategia coerente di sviluppo regionale ai sensi del punto 10 degli orientamenti.

(53) In particolare, nella decisione di avvio la Commissione ha espresso dubbi riguardo al fatto che il contributo previsto allo sviluppo regionale avrebbe potuto compensare gli effetti settoriali derivanti dall’aiuto (aiuto di 160 milioni di EUR, che avrebbe creato soltanto 150 posti di lavoro diretti).

(54) In questo contesto, la Commissione ha sottolineato che vi era motivo di dubitare della necessità dell’aiuto, poiché dai conti finanziari del 2008 di Petrogal risultava evidente che il progetto d’investimento faceva parte della sua strategia industriale e, nell’analisi di uno scenario controfattuale, poteva essere realizzato senza aiuti. La Commissione ha affermato che l’aiuto non sembrava necessario per l’attuazione dell’investimento (per il quale i lavori sono iniziati nel 2008) e che Petrogal potrebbe aver considerato altre destinazioni per l’investimento. Un aiuto non necessario con tutta probabilità non contribuisce allo sviluppo regionale e potrebbe comportare inaccettabili distorsioni della concorrenza.

(55) Nella decisione di avvio la Commissione ha sollevato dubbi riguardo al fatto che fossero stati soddisfatti i requisiti formali dell’effetto incentivante di cui al punto 38 degli orientamenti. In caso di aiuti ad hoc, l’autorità competente deve aver rilasciato una dichiarazione di intenti circa la concessione degli aiuti prima dell’avvio dei lavori relativi al progetto, fatta salva l’approvazione della misura da parte della Commissione.

(56) A questo proposito, nella decisione di avvio la Commissione ha espresso dubbi riguardo al fatto che la conferma scritta del Portogallo — secondo cui, con riserva di una verifica particolareggiata, il progetto d’investimento era ammissibile agli aiuti di Stato — fosse conforme ai requisiti di cui al punto 38 degli orientamenti.

3.2. Valutazione dell’aiuto in base alle disposizioni relative agli aiuti a favore di grandi progetti d’investimento

(57) Il Portogallo ha notificato il progetto d’investimento nelle due raffinerie come progetto unico d’investimento. In base al punto 60 degli orientamenti, un investimento iniziale viene considerato un progetto unico d’investimento quando è economicamente indivisibile, tenendo conto dei collegamenti tecnici, funzionali e strategici e dell’immediata prossimità.

(58) A questo proposito, nella decisione di avvio la Commissione esprimeva dubbi riguardo alla distanza tra le due raffinerie. Inoltre, il fatto di considerare il progetto d’investimento un progetto unico d’investimento implicherebbe l’applicazione di un massimale regionale corretto sulla base della percentuale di riduzione ai sensi del punto 67 degli orientamenti.

(59) Nella decisione di avvio la Commissione ha sollevato dubbi riguardo alla valutazione dell’aiuto in base alle disposizioni di questi due punti degli orientamenti.

(60) Più specificamente, la Commissione non ha potuto stabilire quali siano i prodotti rilevanti interessati dal progetto d’investimento. Non è stato ancora chiarito se i prodotti siano esclusivamente il carburante diesel e la nafta, come affermato dal Portogallo, o se debbano essere presi in considerazione anche altri prodotti della raffinazione, tenendo conto della loro sostituibilità potenziale sul versante dell’offerta e del fatto che la nafta può essere considerata un prodotto intermedio ai sensi del punto 69 degli orientamenti.

(61) La Commissione ha sollevato dubbi riguardo al mercato rilevante del prodotto e al fatto che fosse da considerare a livello delle raffinerie sia per il carburante diesel che per la nafta, come affermato dal Portogallo.

(62) La Commissione ha formulato dubbi sul fatto che i mercati geografici rilevanti dei prodotti interessati dovessero essere definiti a livello nazionale, regionale (penisola iberica) o dello Spazio economico europeo (SEE).

(63) Inoltre, la Commissione ha espresso dubbi sul fatto che Petrogal, e i gruppi Galp Energia e ENI ai quali appartiene, non rappresentassero più del 25 % del mercato rilevante, conformemente al punto 68, lettera a), degli orientamenti.

(64) Infine, in base al punto 68, lettera b), degli orientamenti, la Commissione ha sollevato dubbi, per quanto riguarda tutti i prodotti interessati, sul fatto che la capacità di produzione creata dal progetto d’investimento superasse il 5 % di ogni mercato rilevante, misurata mediante i dati relativi al consumo apparente, e in tal caso, che il tasso medio di crescita annua del consumo apparente dei prodotti negli ultimi cinque anni fosse superiore al tasso medio di crescita annua del PIL all’interno dello Spazio economico europeo.

4. OSSERVAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE

4.1. Osservazioni della Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (AIPQR)

(65) AIPQR ritiene il progetto d’investimento essenziale per promuovere l’economia portoghese e un modo per rafforzare la competitività europea nel settore petrolchimico e della raffinazione. Se il progetto d’investimento non potesse essere realizzato o se mancasse il sostegno necessario per il suo completamento, potrebbero esserci serie conseguenze in termini di autonomia e di sostegno della catena petrolchimica.

(66) Il nuovo impianto di produzione di acido tereftalico purificato (PTA) previsto da Artensa (Artenius — Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA che è una filiale spagnola di La Seda de Barcelona S.A) a Sines aumenterà in misura sostanziale il fabbisogno di nafta di La Seda. Ne consegue che l’aumento della produzione di nafta nell’impianto di idrocracking di Petrogal è determinante per la realizzazione dell’investimento di La Seda, che secondo le stime sarebbe pari a circa 400 milioni di EUR.

(67) Secondo AIPQR, il progetto d’investimento ridurrà la carenza di carburante diesel a livello europeo.

(68) AIPQR ritiene il contributo di Petrogal essenziale per rendere fattibile e promuovere lo sviluppo del Centro per la competitività e la tecnologia dei settori della raffinazione, petrolchimico e industriale, nell’ambito della strategia del Portogallo per la promozione delle principali industrie per l’economia nazionale e regionale.

(69) Secondo AIPQR, il carburante diesel ottenuto mediante idrocracking è di qualità superiore, e garantisce una combustione più efficace e una riduzione al minimo dei contaminanti nelle emissioni di scarico. La qualità dei carburanti diesel e l’efficienza energetica che dovrebbe essere conseguita con il progetto d’investimento consentiranno di realizzare il piano per l’efficienza energetica per il periodo 2008-2011 di Petrogal.

(70) Inoltre, AIPQR ritiene che il progetto d’investimento contribuirà alla sostenibilità economica e sociale delle regioni di Matosinhos e Sines e alla sostenibilità economica e sociale nazionale nel complesso.

4.2. Osservazioni della Associação para a eficiência energética (COGEN)

(71) Il progetto d’investimento è pertinente: maggiore flessibilità della fornitura e maggiore autonomia per il gasolio.

(72) Secondo COGEN, il progetto d’investimento offrirà una grande opportunità in termini di innovazione tecnologica e creerà circa 150 posti di lavoro diretti e circa 500 posti di lavoro indiretti di medio livello, tutti permanenti.

(73) Da un punto di vista energetico, COGEN ritiene che i progetti di conversione per entrambe le raffinerie consentiranno di ottenere un risparmio energetico del 14 %. Inoltre, COGEN sottolinea che il progetto d’investimento renderà fattibile un altro tipo d’investimento non rientrante in tale progetto, ossia l’installazione di due impianti di cogenerazione di 82 MW, uno in ogni raffineria, con la conseguenza di un aumento della capacità di circa il 12 % per quanto riguarda questa tecnologia in Portogallo.

4.3. Osservazioni della Confederação da Indústria Portuguesa («CIP»)

(74) CIP ritiene che il progetto d’investimento affronta la situazione portoghese caratterizzata da quanto segue: i) una discrepanza tra il consumo di carburante diesel per veicoli e la capacità di trasformazione esistente del Portogallo, il cui risultato è una necessità cronica di forti importazioni di carburante diesel e la vendita all’estero della benzina eccedente; ii) future eccedenze di gasolio derivanti dal fatto che il gasolio non viene più utilizzato nella produzione di energia e che in generale viene disincentivato l’uso del gasolio nell’industria, come previsto dal programma nazionale portoghese relativo ai cambiamenti climatici; iii) le tendenze dei mercati internazionali legate a un aumento degli acquisti delle frazioni più pesanti e più acide dei petroli greggi, cosa che consentirebbe di avere una maggiore flessibilità in termini di scelta di petroli greggi; iv) contributo alla sicurezza degli approvvigionamenti.

(75) CIP ritiene che il progetto d’investimento comporterà un considerevole aumento dell’efficienza energetica di entrambe le raffinerie, in linea con gli impegni assunti dal Portogallo nei confronti dell’Unione europea per quanto riguarda l’aumento dell’efficienza energetica in Europa del 10 %.

(76) CIP ritiene che la prevista creazione di circa 150 posti di lavoro altamente qualificati e di 450 posti di lavoro indiretti permanenti contribuirà in misura significativa allo sviluppo economico del Portogallo. Darà impulso all’economia locale nelle regioni interessate in cui il PIL pro capite è inferiore alla media nazionale e favorirà la creazione di circa 5 000 posti di lavoro temporanei durante il periodo di costruzione.

4.4. Osservazioni della União Geral de Trabalhadores («UGT»)

(77) UGT ritiene che il progetto d’investimento promuoverà lo sviluppo regionale e avrà effetti positivi sullo sviluppo economico e sociale e sulla coesione territoriale delle regioni interessate. Queste ultime sono caratterizzate da elevati livelli di disoccupazione, da una struttura delle imprese poco diversificata e da un PIL pro capite inferiore alla media nazionale. Il progetto d’investimento avrà considerevoli ripercussioni sul tessuto industriale di entrambe le regioni e del Portogallo nel complesso, in quanto si svilupperanno attività sia a monte che a valle, in particolare in settori come l’ingegneria meccanica e civile, l’elettricità o addirittura il commercio e il catering.

(78) UGT ritiene che il progetto d’investimento creerà posti di lavoro migliori e più numerosi, in particolare in un momento di rapida crescita della disoccupazione dovuta alla crisi economica e sociale. Il progetto d’investimento dovrebbe creare direttamente 150 posti di lavoro in entrambe le raffinerie, molti dei quali altamente qualificati. Si prevede che si creeranno indirettamente altri 450 posti di lavoro e, durante il periodo di costruzione, 5 000 posti di lavoro temporanei. Il progetto d’investimento contribuirà a mantenere alcuni dei 2 050 posti di lavoro esistenti che potrebbero essere a rischio senza il progetto d’investimento.

(79) UGT ritiene inoltre che il progetto d’investimento consentirà di ottemperare alle rigorose norme in materia di ambiente e di sicurezza, in quanto le raffinerie saranno dotate di una tecnologia più rispettosa dell’ambiente.

(80) Secondo UGT, il progetto d’investimento è molto importante per migliorare l’insufficiente capacità di raffinazione e di produzione di carburante diesel in Portogallo. La capacità di raffinazione esistente è chiaramente troppo limitata per soddisfare la domanda nazionale, cosa che il Portogallo più dipendente dalle importazioni di carburante diesel da altri paesi, con un aumento dei rischi strategici. Una diminuzione delle importazioni di carburante diesel consentirebbe inoltre di ridurre l’attuale disavanzo commerciale, che deriva in larga misura dai conti energetici.

(81) UGT sottolinea infine che il progetto d’investimento è importante non solo in termini nazionali, ma anche per l’Unione europea, in quanto è inteso a contribuire allo sviluppo di un’economia più verde e più sostenibile.

4.5. Osservazioni del Comune di Matosinhos

(82) Il Comune di Matosinhos ritiene che la creazione di posti di lavoro abbia considerevoli ricadute sull’area interessata. Grazie alla creazione di posti di lavoro qualificati con retribuzioni superiori alla media regionale, la raffineria di Matosinhos contribuirà ad accrescere il potere di acquisto dell’area e della regione. Continuerà ad avere considerevoli effetti sul valore aggiunto lordo regionale, derivante dall’attività della raffineria e dall’attività di centinaia di piccole e medie imprese commerciali e industriali, in particolare se si tiene conto del fatto che la regione ha un tasso di disoccupazione circa del 13 % (superiore alla media nazionale). Il Comune di Matosinhos ritiene che il progetto d’investimento sia fondamentale per la regione in termini economici e sociali.

4.6. Osservazioni del Comune di Sines

(83) Il Comune di Sines è convinto dell’importanza dei nuovi impianti di produzione della raffineria di Sines per lo sviluppo dell’economia locale e regionale. Si avranno effetti positivi sullo sviluppo sociale della regione, grazie alla creazione di posti di lavoro qualificati e alla creazione di piccole e medie imprese migliori e più numerose.

4.7. Osservazioni della Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses («CGTP»)

(84) La CGTP ritiene che il progetto d’investimento produca effetti ambientali molto positivi e che sia importante per lo sviluppo regionale del Portogallo per i seguenti motivi: i) renderà possibile offrire una più ampia diversificazione di prodotti di qualità migliore per l’industria chimica organica nazionale e per le esportazioni. Il progetto d’investimento contribuirà quindi in maniera positiva alla valorizzazione del profilo di specializzazione dell’industria manifatturiera; ii) consentirà di creare centinaia di posti di lavoro permanenti e alcune migliaia di posti di lavoro temporanei nella fase di costruzione, principalmente in regioni che hanno alcuni dei tassi di disoccupazione più alti in Portogallo; iii) contribuirà alla crescita dell’economia locale a livello di edilizia, commercio e alberghi, tra le altre attività economiche.

4.8. Osservazioni della Associação Industrial Portuguesa («AIP»)

(85) AIP afferma che il progetto d’investimento contribuirà in maniera decisiva all’aumento della ricchezza della regione del Norte e della regione dell’Alentejo.

(86) La regione del Norte, con un tasso di disoccupazione dell’11,6 % rispetto alla media nazionale del 9,8 % (dati del terzo trimestre del 2009), è attualmente la regione portoghese con il livello di disoccupazione più elevato, e in particolare un alto livello di disoccupazione di lunga durata (metà della popolazione disoccupata cerca lavoro da almeno un anno). Nell’attuale contesto di crisi sociale, la creazione di 500 posti di lavoro diretti, di 200 posti di lavoro indiretti permanenti e di circa 2 000 posti di lavoro temporanei durante la fase di costruzione rappresenta un enorme contributo per la regione.

(87) La regione dell’Alentejo è attualmente una delle regioni portoghesi con il tasso di disoccupazione più elevato — 10,2 % rispetto alla media nazionale del 9,8 % (dati del terzo trimestre del 2009) — e in particolare un alto livello di disoccupazione di lunga durata (metà della popolazione disoccupata cerca lavoro da almeno un anno). In questo contesto, la creazione di 100 posti di lavoro diretti e di 250 posti di lavoro indiretti permanenti oltre a circa 3 000 posti di lavoro durante la fase di costruzione rappresenterà un importante contributo per la regione.

4.9. Osservazioni del concorrente n. 1

4.9.1. Osservazioni sulla decisione di avvio

(88) Secondo il concorrente n. 1, il progetto d’investimento può essere considerato un semplice «ampliamento di uno stabilimento esistente» ai sensi del punto 34 degli orientamenti. Il progetto d’investimento non può essere considerato un progetto unico d’investimento in quanto gli elementi del capitale fisso dell’investimento sarebbero «economicamente divisibili» ai sensi del punto 60 degli orientamenti. In effetti, le raffinerie di Sines e Matosinhos sono geograficamente distanti tra loro. Il progetto d’investimento definisce chiaramente un investimento separato per ogni raffineria. Le raffinerie possono scegliere di avere impianti per prodotti sottovuoto o di «visbreaking», ma non impianti di «idrocracking», o viceversa. Gli investimenti per le raffinerie non sono pertanto necessariamente connessi in maniera diretta. In ogni caso, le raffinerie potrebbero funzionare per proprio conto senza che sia necessaria alcuna integrazione. Inoltre, la raffineria di Matosinhos potrebbe vendere la sua produzione di gasolio sottovuoto sui mercati internazionali e l’impianto di «idrocracking» situato a Sines potrebbe essere alimentato con gasolio sottovuoto importato.

(89) Il Portogallo ha menzionato soltanto la creazione di posti di lavoro diretti e indiretti come contributo del progetto d’investimento allo sviluppo regionale. È pertanto impossibile dimostrare che il progetto d’investimento contribuisce a una strategia coerente di sviluppo regionale e che affronta l’obiettivo della coesione economica (28). È difficile riconoscere che spendere più di un milione di EUR per la creazione di posti di lavoro diretti possa essere considerato un contributo eccezionale allo sviluppo regionale. A questo proposito, il rapporto tra l’importo dell’aiuto e i posti di lavoro diretti per il progetto d’investimento viene confrontato con precedenti decisioni della Commissione (presentate in una tabella che esamina questo rapporto in precedenti decisioni della Commissione). Inoltre, il concorrente n. 1 ritiene che il progetto d’investimento non sia collegato a un presunto fallimento del mercato.

(90) Riguardo al requisito formale dell’effetto incentivante, Petrogal non ha mai ricevuto una dichiarazione di intenti dal Portogallo prima dell’inizio dei lavori. Il concorrente n. 1 giunge pertanto alla conclusione che l’aiuto non è conforme al punto 38 degli orientamenti.

(91) Dal punto di vista di una valutazione economica, il concorrente n. 1 ritiene che l’aiuto non soddisfi il criterio di necessità e che non produca alcun effetto incentivante. Il progetto d’investimento è un investimento produttivo motivato sotto il profilo economico dallo squilibrio tra domanda e offerta e dall’opportunità di avere accesso a petrolio greggio più pesante e meno costoso. Si tratta di un investimento in risposta alla naturale evoluzione della domanda di carburante diesel. Tutti gli altri operatori in Europa effettuano investimenti simili nelle raffinerie senza aiuti di Stato. Pertanto, dai fatti emerge che il progetto d’investimento sarebbe stato comunque realizzato, in contrasto con il punto 22 della comunicazione della Commissione del 24 giugno 2009 (29) (in appresso la «comunicazione relativa alla valutazione dettagliata»).

(92) Il concorrente n. 1 ritiene che i prodotti interessati siano: — carburante diesel (che è un prodotto finale), — nafta (che è un prodotto intermedio ai sensi del punto 69 degli orientamenti); pertanto devono essere considerati prodotti (ritenuti) interessati anche i prodotti petrolchimici derivati dalla nafta, — residui di idrocracking (nei casi in cui l’impianto di idrocracking non sia dotato di un sistema di riciclaggio).

— Carburante diesel

(93) Secondo il concorrente n. 1, Petrogal è l’unico operatore del mercato con una capacità di raffinazione del petrolio greggio in Portogallo. Petrogal rifornisce i suoi concorrenti su tale mercato. Petrogal controlla le maggiori strutture di importazione e di stoccaggio per la benzina e il carburante diesel. Petrogal ha la più ampia rete di stazioni di servizio in Portogallo. Petrogal ha una posizione dominante o almeno un considerevole potere di mercato in un gran numero di mercati dei prodotti petroliferi in Portogallo. Il concorrente n. 1 ritiene che la valutazione del mercato rilevante dovrebbe essere condotta non solo a livello delle raffinerie, ma anche a livello del mercato all’ingrosso e al dettaglio del carburante diesel di cui dovrebbe analizzare la situazione concorrenziale.

— Nafta

(94) Riguardo alla nafta, il concorrente n. 1 ritiene inoltre che la valutazione del mercato rilevante del prodotto non debba essere limitata alle vendite nelle raffinerie, ma debba prendere in considerazione anche le attività a valle.

(95) In merito al mercato geografico rilevante, il rapporto delle importazioni e delle esportazioni totali di carburante diesel in relazione alle vendite totali di carburante diesel in Portogallo è troppo basso per giustificare la scelta del mercato regionale come mercato rilevante. Il concorrente n. 1 ritiene che il mercato portoghese sia il mercato geografico rilevante.

(96) Il concorrente n. 1 ritiene che debbano essere prese in considerazione le attività di ENI nei mercati dei prodotti interessati in quanto, quando un’impresa può esercitare un’influenza decisiva sulla politica di vendita di un’altra impresa, è necessario esaminare la quota di mercato combinata di entrambe nei mercati rilevanti.

(97) Il concorrente n. 1 giunge alla conclusione che per il carburante diesel viene superata in misura considerevole la soglia di mercato del 25 % di cui al punto 68 degli orientamenti. L’aiuto concesso dal progetto d’investimento è pertanto inteso a sovvenzionare l’operatore dominante del mercato, consentendo al medesimo di mantenere e di aumentare il suo potere di mercato. Le condizioni di concorrenza saranno seriamente alterate e l’aiuto causerà notevoli distorsioni nei mercati rilevanti.

(98) In conclusione, il concorrente n. 1 ritiene che l’aiuto costituisca un aiuto al funzionamento che rafforza la posizione di mercato di un operatore dominante nei mercati rilevanti. L’aiuto non contribuisce a produrre alcun effetto incentivante. In ogni caso, gli effetti negativi dell’aiuto superano gli eventuali effetti positivi che ne potrebbero derivare.

4.9.2. Osservazioni trasmesse con lettere del 15 settembre e del 10 novembre 2010 (in risposta alle domande della Commissione del 5 agosto e del 13 ottobre 2010)

(99) Progetti d’investimento simili sono stati condotti in quattro raffinerie (La Rabida, Castellón, Cartagena e Bilbao), con lo stesso obiettivo, per aumentare la redditività del capitale proprio attraverso l’installazione di nuovi impianti di conversione che consentano di ottenere il massimo rendimento dei distillati medi, di ridurre la produzione di gasolio e di trasformare il petrolio greggio più pesante. Il concorrente n. 1 fa anche riferimento a progetti d’investimento simili in Italia (raffinerie di Sannazzaro e Taranto, di ENI), in Germania (Bayernoil), in Lituania (Mazeikiu Nafta) e in Bielorussia (Slavneft).

(100) Per quanto riguarda un possibile tasso di rendimento di riferimento di tali investimenti nel settore, il concorrente n. 1 afferma di non essere a conoscenza di un parametro di riferimento: di norma la redditività di un progetto d’investimento dipende dal costo del capitale di ciascuna impresa e da altri aspetti. Il concorrente n. 1 ritiene che, per il periodo durante il quale il progetto d’investimento è stato deciso, il tasso di rendimento approssimativo nel settore della raffinazione dovrebbe essere pari almeno al 10 %.

(101) Il concorrente n. 1 fa riferimento in termini generali all’esistenza di ostacoli alle importazioni in relazione al mercato geografico rilevante. Ritiene che il principale problema in Portogallo sia la posizione dominante di Petrogal sul mercato, tenuto conto che controlla il 100 % della capacità di raffinazione in Portogallo e quindi i più importanti terminali di importazione e di esportazione. Sostiene inoltre che Petrogal ha una posizione dominante in termini di capacità di stoccaggio dei prodotti, che secondo alcune fonti indipendenti (30) è pari al 90 % del mercato. Petrogal può quindi avere una quota delle vendite al dettaglio di circa il 45 % e una quota delle vendite all’ingrosso dell’80 % del mercato portoghese.

(102) Per quanto riguarda la domanda della Commissione relativa all’esistenza di un rifiuto a concedere l’accesso alla capacità di stoccaggio di Petrogal, il concorrente n. 1 non è riuscito a descrivere tale situazione.

(103) Il concorrente n. 1 ritiene che in Portogallo esistano limitazioni alla capacità di stoccaggio e che i costi di stoccaggio siano più elevati in Portogallo che in altri paesi, quali Spagna e Italia, per operazioni o impianti simili (più elevati del 25 % circa).

(104) Il concorrente n. 1 ritiene che non esistano considerevoli differenze tra i prezzi del carburante diesel importato e il prezzo del carburante diesel acquistato da Petrogal, i quanto i prezzi sono indicizzati ai prezzi internazionali con l’aggiunta dei costi logistici.

4.10. Osservazioni del concorrente n. 2

4.10.1. Osservazioni sulla decisione di avvio

(105) Il concorrente n. 2 ritiene che il progetto d’investimento aumenterà la capacità di produzione di carburante diesel di Petrogal di circa 2,5 milioni di tonnellate, trasformando il Portogallo da un piccolo paese importatore a un grande paese esportatore di carburante diesel.

(106) Il concorrente n. 2 esprime dubbi riguardo alla necessità dell’aiuto, in quanto Petrogal appartiene a una grande impresa, detenuta e controllata da ENI. Petrogal è un’impresa redditizia, che ha effettuato considerevoli investimenti a monte della raffinazione in Brasile e Angola e a valle per ampliare la sua rete di distribuzione in Spagna. Gode di una posizione privilegiata in Portogallo, essendo proprietaria delle uniche due raffinerie esistenti nel paese.

(107) Petrogal è integrata verticalmente, è la principale impresa di commercializzazione di prodotti petroliferi in Portogallo e il terzo maggiore concorrente nella penisola iberica.

(108) Il concorrente n. 2 ritiene che l’aiuto di Stato non soddisfi i requisiti formali dell’effetto incentivante dell’aiuto di cui al punto 38 degli orientamenti. Il progetto d’investimento è un’operazione redditizia di per sé, che soddisfa gli obiettivi strategici a medio e lungo termine di Petrogal, che saranno quindi portati avanti in ogni caso.

(109) Secondo il concorrente n. 2, il progetto d’investimento contribuirà a soddisfare la crescente domanda interna di carburante diesel, consentirà a Petrogal di diventare un esportatore netto verso altri mercati (per esempio Francia e Spagna) e aumenterà il margine di raffinazione di Petrogal.

(110) Il concorrente n. 2 ritiene che la necessità dell’aiuto debba essere valutata sulla base delle disposizioni della sezione 2.3 della comunicazione relativa alla valutazione dettagliata.

(111) Il concorrente n. 2 fa riferimento alla relazione di PFC Energy menzionata nella nota a piè di pagina 29, in cui si afferma che il progetto d’investimento di Petrogal era già una realtà nel 2006. Il progetto d’investimento poteva essere realizzato soltanto nelle regioni di Matosinhos e Sines (il motivo non è che si tratta di zone assistite, ma che le raffinerie sono situate in tali regioni).

(112) Infine, il concorrente n. 2 ritiene che non potrebbe esistere, per definizione, un altro luogo per investire nella riconfigurazione delle raffinerie esistenti.

(113) Il concorrente n. 2 ha presentato osservazioni soltanto riguardo al carburante diesel.

— Livello delle raffinerie

(114) Il concorrente n. 2 spiega che, sebbene non esistano ostacoli giuridici alle importazioni, queste ultime sono in larga misura condizionate (se non limitate) da una serie di fattori fisici (mancanza di strutture di stoccaggio dei prodotti importati, loro ubicazione e proprietà, limitazioni alla rete logistica secondaria) e da fattori strutturali del mercato (possibilità di fissare prezzi franco raffinerie).

— Livello delle vendite all’ingrosso

(115) Gli altri operatori del mercato portoghese importano il 90 % del carburante diesel importato totale, riguardo al quale devono affrontare considerevoli difficoltà, come menzionato nella relazione dell’autorità portoghese garante della concorrenza intitolata «Relatório final sobre os sectores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal» (31) (in appresso la «relazione dell’autorità»). Il concorrente n. 2 ritiene che tutti questi fattori rendano il mercato portoghese più chiuso rispetto a mercati comparabili in altri paesi.

(116) Il concorrente n. 2 ritiene che la valutazione del mercato rilevante non debba essere limitata al livello delle raffinerie, ma debba anche riguardare i canali di distribuzione e di vendita (al dettaglio e all’ingrosso). Il progetto d’investimento aumenterà la produzione di 2,5 milioni di tonnellate all’anno, trasformando il Portogallo in un paese con un’eccedenza annua di 1,6 milioni di tonnellate di carburante diesel, oltre a 0,5 milioni di tonnellate annue di biocarburante diesel provenienti dalla raffineria di Sines.

— Vendite all’ingrosso e al dettaglio

(117) Secondo la relazione dell’autorità, questo livello di vendite è considerato un livello secondario nella struttura di distribuzione del carburante diesel. Il prezzo del carburante diesel dipenderà dal prezzo di acquisto nella raffineria o dalle importazioni, cui si aggiungono i costi di trasporto e di stoccaggio, e dal margine di profitto.

(118) Il concorrente n. 2 ritiene che Petrogal competa anche a livello della distribuzione, con un chiaro vantaggio concorrenziale: qualsiasi aiuto concesso per ridurre il costo sostenuto da Petrogal nella produzione di carburante diesel rafforzerebbe la sua posizione dominante attuale nel mercato portoghese (51 % nel mercato all’ingrosso e 37 % nel mercato al dettaglio).

(119) Il concorrente n. 2 ritiene che il mercato geografico rilevante debba essere al massimo il mercato iberico. Il mercato geografico rilevante potrebbe essere a livello di SEE soltanto se le importazioni di carburante diesel potessero effettivamente competere con il carburante diesel raffinato in Portogallo (ossia presupponendo che non esistano ostacoli giuridici o economici all’ingresso).

(120) L’aiuto all’investimento avrà ripercussioni sui concorrenti di Petrogal sul mercato iberico, in quanto le raffinerie situate in Spagna hanno effettuato investimenti simili (con obiettivi strategici molto simili) senza aiuti.

(121) Se le vendite all’ingrosso e al dettaglio venissero considerate come facenti parte del mercato rilevante dei prodotti, la quota di mercato di Petrogal nei mercati nazionali e locali sarebbe molto superiore alla soglia del 25 % di cui al punto 68 degli orientamenti e l’aiuto non dovrebbe essere concesso.

(122) Il concorrente n. 2 ritiene che, sul versante dell’offerta, i mercati all’ingrosso della benzina e del carburante diesel siano altamente concentrati (i quattro principali operatori del mercato hanno un quota di mercato superiore al 95 %), come indicato dall’autorità portoghese garante della concorrenza nella sua relazione.

(123) Petrogal ha una quota stimata del mercato all’ingrosso del carburante diesel in Portogallo in termini di volume compresa tra il 35 % e il 45 %. Il concorrente n. 2 ritiene che il progetto d’investimento comporterà una capacità di produzione supplementare di 2,5 milioni di tonnellate e, considerando questo progetto in connessione con altri intrapresi da Petrogal, Petrogal sarà in grado non solo di soddisfare la domanda interna nel mercato portoghese del carburante diesel, ma anche di esportare quasi 2 milioni di tonnellate di carburante diesel nei paesi vicini (Spagna e Francia).

4.10.2. Osservazioni trasmesse con lettera del 10 settembre 2010, in risposta alla richiesta di informazioni della Commissione del 4 agosto 2010

(124) Il concorrente n. 2 afferma che non esiste alcun parametro di riferimento del tasso di rendimento stabilito a livello settoriale, in quanto le imprese hanno il proprio obiettivo per quanto riguarda il tasso e tale obiettivo potrebbe essere diverso a seconda delle caratteristiche di ogni progetto d’investimento. Il concorrente n. 2 fornisce un elenco di cinque raffinerie che hanno intrapreso progetti d’investimento simili, per un importo totale di più di 6 miliardi di euro, senza aiuti di Stato.

(125) Il concorrente n. 2 sottolinea che le capacità di stoccaggio e gli impianti portuali sono limitati. Pertanto, le spedizioni verso il Portogallo vengono effettuate in quantità minori, con un conseguente aumento dei costi di distribuzione che influisce sui margini di profitto finali sulle vendite all’ingrosso e al dettaglio.

(126) Per quanto riguarda gli impianti di stoccaggio, il concorrente n. 2 precisa che di norma gli impianti sono utilizzati dal proprietario (come Petrogal), per i propri scopi. Nei casi in cui gli impianti di stoccaggio appartengano a terzi, le possibilità di stoccaggio sono limitate a causa dei contratti a lungo termine esistenti conclusi con altri operatori.

(127) Il concorrente n. 2 ritiene che Petrogal abbia un vantaggio legato al suo prezzo di vendita del carburante diesel rispetto ai concorrenti, che secondo le stime sarebbe compreso tra 3 e 5 dollari alla tonnellata, tenuto conto della sua posizione dominante per quanto riguarda gli impianti di stoccaggio.

5. OSSERVAZIONI DEL PORTOGALLO

5.1. Osservazioni sulla decisione di avvio

(128) Il Portogallo rettifica che la riunione tra le autorità portoghesi e i servizi della Commissione si è svolta l’11 marzo 2009. Specifica che il progetto d’investimento non è un progetto di sostituzione o di potenziamento, ma che è un progetto di conversione che implica un cambiamento effettivo del processo di raffinazione allo scopo di soddisfare in maniera più adeguata la crescente domanda di carburante diesel. Il Portogallo aggiunge che la BEI fornirà finanziamenti e che l’aiuto, sotto forma di un credito d’imposta, sarà concesso dal 2011. Considera inoltre che valutare il progetto d’investimento come un aiuto ad hoc non dovrebbe comportare un inasprimento delle regole di valutazione. In effetti, il contratto del progetto d’investimento e il contratto di aiuto conclusi tra il Portogallo e il beneficiario sono subordinati alla decisione positiva della Commissione. Poiché i contratti in questione sono già stati trasmessi alla Commissione durante la fase di notifica, il Portogallo suggerisce di inoltrare una lettera amministrativa, allegandovi tali contratti cui si fa riferimento a pagina 8 della decisione di avvio e indicando la data di entrata in vigore dei contratti.

5.1.1. Osservazioni relative al progetto d’investimento

(129) Il Portogallo ritiene che il progetto d’investimento costituisca un investimento iniziale rientrante nelle seguenti categorie: ampliamento di uno stabilimento esistente o cambiamento fondamentale del processo di produzione.

(130) Secondo il Portogallo, il nuovo impianto di distillazione sottovuoto e il nuovo impianto di idrocracking consentiranno di produrre maggiori quantità di carburante diesel e pertanto di adeguare la produzione di carburante diesel alle esigenze del mercato. Tale adeguamento non è possibile con la configurazione attuale del sistema di raffinazione, che offre una scarsa flessibilità per quanto riguarda il passaggio della produzione dalla benzina al carburante diesel.

(131) Il nuovo impianto di distillazione sottovuoto e l’impianto di visbreaking di Matosinhos, il nuovo impianto di idrocracking di Sines e gli impianti di raffinazione originali preesistenti funzioneranno contemporaneamente. Il Portogallo ritiene pertanto che il progetto d’investimento sia un ampliamento del sistema di produzione con un cambiamento fondamentale del processo di produzione.

(132) Le autorità portoghesi spiegano che la nuova configurazione di processo rafforzerà i legami complementari operativi e funzionali tra le due raffinerie: il gasolio sottovuoto [ ] sarà trasportato da Matosinhos a Sines e la nafta pesante [ ] sarà trasportata da Sines a Matosinhos. Il progetto d’investimento si svolge nell’ambito di un sistema di raffinazione integrato: le raffinerie di Sines e Matosinhos sono inseparabili, in particolare per ottimizzare la produzione di carburante diesel. Soltanto il criterio geografico («immediata prossimità geografica») non è rispettato. Dividere il progetto d’investimento in due parti sarebbe tuttavia artificioso in quanto il progetto è indivisibile da un punto di vista tecnico, funzionale e strategico (32).

5.1.2. Osservazioni relative alla caratterizzazione del mercato e dei prodotti rilevanti

(133) Il Portogallo ritiene che i prodotti rilevanti siano il carburante diesel e la nafta pesante; il carburante diesel è il motivo economico dell’investimento e la nafta è il sottoprodotto tecnicamente inevitabile della produzione a Sines.

(134) La nafta pesante prodotta dalle raffinerie riconfigurate, sarà utilizzata a livello nazionale, nell’impianto di produzione di aromatici di Petrogal a Matosinhos, e sostituirà le importazioni (di cui il 92 % proviene da paesi esterni all’Unione europea). Il progetto d’investimento aumenterà soltanto la produzione di nafta pesante a Sines (di [200-250] chilotonnellate all’anno) (33). La nafta pesante prodotta in maggiori quantità a Sines sostituirà le quantità attualmente importate a Matosinhos e non sarà venduta a terzi.

(135) Il Portogallo ha chiarito che nessun investimento nella raffineria di Matosinhos riguarda gli impianti specifici di trasformazione della nafta pesante in un prodotto di reforming intermedio, utilizzato per la produzione di aromatici (ossia di derivati della nafta), e di successiva trasformazione del prodotto di reforming nell’impianto di produzione di aromatici di Petrogal situato a Matosinhos in derivati della nafta (che vengono venduti sul mercato ai prezzi di mercato all’industria petrolchimica di seconda generazione). Il prezzo del prodotto di reforming caricato nell’impianto di produzione di aromatici resterà invariato in quanto è indicizzato al [10-20] % dell’import parity della nafta e all’[80-90] % dell’export parity della benzina.

(136) Il Portogallo ritiene che il suo mercato nazionale rilevante sia aperto e competitivo senza ostacoli agli scambi. I prezzi del carburante diesel sono basati sul prezzo del petrolio greggio e sui costi di raffinazione. Le raffinerie devono competere con le importazioni. Il Portogallo ritiene che il mercato geografico rilevante sia l’Europa nordoccidentale.

(137) Secondo le precedenti decisioni della Commissione, la nafta è un prodotto commercializzato a livello internazionale e il mercato rilevante del prodotto è almeno l’Europa occidentale.

(138) A livello di gruppo [non includendo i dati di ENI poiché questa impresa non ha attività di raffinazione o di vendita al dettaglio nel mercato iberico e dall’indice di Herfindahl-Hirschman (HHI) risulta un basso livello di concentrazione in Europa], la quota di mercato è inferiore al 25 % a livello regionale.

5.1.3. Osservazioni relative al progetto nell’ambito di una strategia europea, nazionale e regionale

(139) Il Portogallo sottolinea che il progetto d’investimento è in linea con gli obiettivi strategici stabiliti a livello nazionale o europeo. La massimizzazione della produzione di carburante diesel — stimata a [1-3] milioni di tonnellate all’anno dal 2011 — consentirà di utilizzare in maniera più adeguata la capacità di trasformazione del sistema di raffinazione nazionale. Consentirà di conciliare meglio l’offerta e la domanda, di ovviare alla seria carenza di carburante diesel e di ridurre l’eccedenza di benzina prodotta.

(140) Secondo il Portogallo, il progetto d’investimento ridurrà la dipendenza dalle importazioni di carburante diesel dalla Russia, che è un obiettivo adottato dalla Commissione [nel suo «Secondo riesame strategico 2008 della politica energetica — Piano d’azione dell’UE per la sicurezza e la solidarietà nel settore energetico» (34)] e dagli Stati membri.

(141) La domanda di carburante diesel è aumentata e aumenterà tra il 2000 e il 2025. Tuttavia, le raffinerie nella loro configurazione esistente possono adattarsi solo marginalmente all’evoluzione della domanda senza grandi investimenti in riconfigurazioni. L’investimento di Petrogal è inteso a far fronte all’aumento della domanda e a ridurre la dipendenza dalle importazioni e i rischi per l’approvvigionamento associati.

(142) Il progetto d’investimento promuoverà la riduzione delle emissioni nell’atmosfera e sarò ottimizzata l’efficienza energetica degli impianti. Le misure di razionalizzazione energetica previste consentono di ridurre l’attuale consumo di energia nelle raffinerie del [ ] %.

(143) Quando inizierà la produzione nelle raffinerie riconfigurate, saranno trasformate le stesse quantità di prodotti, ma con considerevole aumento della capacità di conversione e una riduzione dei consumi di energia e delle emissioni.

(144) Secondo il Portogallo, gli effetti sull’inquinamento dell’aria hanno una considerevole importanza, in quanto il progetto d’investimento ridurrà le emissioni da fonti fisse delle raffinerie, contribuendo quindi al conseguimento degli obiettivi di qualità dell’aria nazionali e regionali.

(145) A livello regionale, viene riconosciuta l’importanza del progetto d’investimento in quanto include anche l’introduzione del gas naturale nel portafoglio di carburanti delle raffinerie e la sostituzione dell’impianto di produzione di vapore attuale con un impianto di cogenerazione.

(146) A livello nazionale, i benefici ambientali possono essere valutati in termini di contributo al conseguimento degli obiettivi stabiliti nel programma nazionale per la riduzione delle emissioni inquinanti di biossido di zolfo e di ossidi di azoto (35).

(147) Il progetto d’investimento migliorerà la qualità del carburante diesel, riducendo di conseguenza le emissioni inquinanti dei veicoli. Il progetto d’investimento avrà anche effetti positivi sui fattori biologici (flora e fauna) e sull’ambiente naturale.

5.1.4. Osservazioni relative al contributo allo sviluppo regionale

(148) Il Portogallo sottolinea l’importante contributo del progetto d’investimento allo sviluppo regionale, tenuto conto della sua collocazione in due regioni svantaggiate, entrambe caratterizzate da un elevato livello di disoccupazione. Entrambe le regioni sono zone ammissibili ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del trattato, con massimali standard degli aiuti a finalità regionale per le grandi imprese del 40 % (per Sines, nella regione di Alentejo) e del 30 % (per Matosinhos, nella regione del Norte), in base alla carta portoghese degli aiuti a finalità regionale. Entrambe le regioni sono regioni dell’obiettivo «convergenza» (secondo quanto definito nella politica regionale dell’Unione europea), con un PIL pro capite inferiore al 75 % della media europea.

(149) Il Portogallo ritiene che le raffinerie di Sines e Matosinhos costituiscano pilastri fondamentali delle economie regionali. Il Portogallo si aspetta che il progetto d’investimento abbia effetti estremamente positivi sull’occupazione e, più in generale, sul tessuto economico delle regioni del Norte e dell’Alentejo.

i) Sines

(150) La raffineria di Sines è situata nella regione dell’Alentejo, il cui PIL è del 6 % inferiore alla media nazionale. La regione è caratterizzata da una ridotta densità di imprese e da una carenza di servizi avanzati per il sostegno allo sviluppo e all’innovazione. Nel terzo trimestre del 2009, il tasso di disoccupazione era pari al 10,2 %, ossia superiore dello 0,4 % alla media nazionale, e da allora è aumentato all’11,6 % nel terzo trimestre del 2010 (0,7 % al di sopra della media nazionale).

ii) Matosinhos

(151) La raffineria di Matosinhos è situata nella zona di Oporto nella regione del Norte. La regione del Norte è attualmente la regione NUTS II (nomenclatura delle unità territoriali per la statistica) più povera del Portogallo, con un PIL pro capite che nel 2008 era inferiore del 20 % circa alla media nazionale. La regione ha un tasso di crescita economica inferiore alla media dell’Unione europea e del Portogallo e registra bassi livelli di risorse umane qualificate. Il tasso di disoccupazione è aumentato dall’11,6 % nel terzo trimestre del 2009 al 13,2 % nello stesso trimestre del 2010, che sono dati di gran lunga superiori alla media nazionale (rispettivamente 9,8 % nel 2009 e 10,9 % nel 2010).

5.1.5. Posti di lavoro e formazione

(152) Secondo il Portogallo, nella fase operativa il progetto d’investimento consentirà di creare circa 150 nuovi posti di lavoro direttamente correlati al funzionamento degli impianti di trasformazione nelle due raffinerie.

(153) Il rapporto tra la spesa per l’investimento e il numero di posti di lavoro diretti creati dimostra che il settore della raffinazione è ad alta intensità di capitale. Inoltre, il settore richiede una formazione specifica e qualificata.

(154) Il progetto d’investimento ha un notevole potenziale di creazione di posti di lavoro indiretti, poiché i nuovi impianti aumenteranno la complessità tecnologica delle raffinerie e richiederanno un maggior numero di interventi di manutenzione. In seguito alla politica di subappalto delle raffinerie, aumenterà la domanda di fornitura di servizi da parte di lavoratori specializzati. Il Portogallo ritiene che la «riconfigurazione degli impianti di raffinazione avrà considerevoli effetti sul tessuto industriale nazionale, in particolare nei settori dell’ingegneria meccanica, dell’elettricità e dell’edilizia. Si stima che durante il periodo di maggiore attività, nella costruzione di entrambe le raffinerie saranno coinvolti 3 000 lavoratori» e «dovrebbero essere creati circa 450 posti di lavoro indiretti permanenti». Tali posti di lavoro richiedono personale qualificato, cui di norma viene corrisposta una retribuzione superiore alla media del mercato, con un considerevole impatto economico e sociale previsto sulla comunità circostante, in particolare nell’area di Sines.

(155) Riguardo al fatto che il rapporto di tre posti di lavoro indiretti per ogni posto di lavoro diretto presentato per il progetto d’investimento, e la metodologia applicata, siano o meno giustificati, il Portogallo ha risposto che tale rapporto deve essere confrontato con quelli di altri progetti d’investimento nello stesso settore. Facendo riferimento ad altre due misure di aiuto di Stato approvate dalla Commissione (decisioni della Commissione n. 898/06 e n. 899/06, rispettivamente per i progetti petrolchimici di Repsol Polimeros e Artensa) (36), il Portogallo ritiene che il rapporto tra posti di lavoro diretti e indiretti proposto per il progetto d’investimento sia più conservativo e realistico del rapporto relativo a Repsol Polimeros (15 posti di lavoro indiretti per ogni posto di lavoro diretto), anche se nessuno dei due progetti parte da zero. Il Portogallo ha anche osservato che gli importi per il progetto d’investimento sono simili a quelli del progetto di Artensa, che è un progetto che riguarda un sito vergine. Il Portogallo tiene conto anche del parametro di riferimento stabilito da HSB Solomon Associates LLC riguardo all’industria petrolifera, ossia l’indice di efficienza del personale. Questo indicatore specifica il numero di ore lavorate per capacità di distillazione equivalente, ossia, in termini generali, il numero di posti di lavoro creati per barile di petrolio greggio trasformato. Nell’ultima relazione disponibile (dati del 2008), il beneficiario ha presentato un indice globale di [50-70], rispetto a un valore di 113,7 per la media dello studio e 206,8 per la media dell’Europa centrale e meridionale. Ciò rispecchia il numero di lavoratori coinvolti internamente nella raffineria, [ ], e l’esistenza di un gruppo di attività di supporto basate su servizi esterni forniti in maniera continuativa. Il Portogallo ritiene che il ricorso a servizi esterni garantisca la creazione di posti di lavoro indiretti e giustifichi l’aspettativa di un rapporto tra posti di lavoro indiretti e posti di lavoro diretti più elevato rispetto al caso di Artensa. Pertanto, effettuando un confronto con le decisioni della Commissione descritte nel presente considerando, il Portogallo giunge alla conclusione che questa strategia viene portata all’estremo nel progetto di Repsol Polimeros (minimo utilizzo di risorse interne e massimo utilizzo di risorse esterne). Il caso di Artensa dimostra il contrario, ossia un equilibrio nell’utilizzo di risorse interne ed esterne. Il Portogallo ritiene che il rapporto di 3:1 proposto sia in linea con il rapporto dell’industria della raffinazione e che rispecchi correttamente il grado di esternalizzazione delle attività di Petrogal (come nel settore della manutenzione).

(156) Nelle osservazioni trasmesse successivamente, il Portogallo rafforza tale affermazione citando un documento più recente (37) pubblicato dalla Commissione dal quale, a parere del Portogallo, emergerebbe un rapporto compreso tra 4:1 e 6:1: «pertanto, sebbene il settore impieghi direttamente soltanto 100 000 persone nell’Unione europea, si può ritenere che un numero di posti di lavoro compreso tra 400 000 e 600 000 dipenda direttamente dall’industria di raffinazione dell’Unione europea». Nella nota a piè di pagina 41 dello stesso documento si fa riferimento ad «altri 600 000 posti di lavoro nella logistica e nella commercializzazione», che consentirebbe addirittura di avere un rapporto di 12:1.

(157) Durante la fase di indagine formale, in un altro documento (un’analisi del rapporto costi-benefici) fornito alla Commissione, il Portogallo quantifica il numero di posti di lavoro conservati dal progetto d’investimento, in quanto era chiaro che in uno scenario controfattuale senza investimenti il Portogallo avrebbe introdotto alcune misure di ristrutturazione, fra cui una riduzione della forza lavoro. Se il progetto d’investimento non fosse realizzato, si registrerebbe una «perdita totale di 1 240 posti di lavoro – 150 diretti + 450 indiretti (risultato diretto del progetto) oltre alla perdita prevista di 160 posti di lavoro diretti + 480 posti di lavoro indiretti dovuta alle misure di riduzione dei costi che sarebbero attuate per far fronte alla diminuzione dei margini di raffinazione delle raffinerie nella loro attuale configurazione».

(158) Il Portogallo sottolinea che il progetto d’investimento impiegherà principalmente lavoratori qualificati, cui verrà corrisposta [ ] la retribuzione media nel mercato locale rilevante. L’impatto socioeconomico risultante sulle comunità circostanti contribuirà allo sviluppo di altre imprese e attività. Il progetto d’investimento sarà pertanto utile per l’istituzione e il rinnovamento delle infrastrutture e degli impianti nelle regioni di Oporto e Sines, garantendo le condizioni necessarie per il passaggio di tali regioni a una nuova fase in termini di qualità della vita e di competitività.

(159) Nella sua risposta, il Portogallo sottolinea inoltre che «durante la fase di costruzione, il progetto avrà considerevoli ripercussioni sul tessuto industriale nazionale, promuovendo la creazione e lo sviluppo di imprese locali. Quando sarà pienamente operativo, il progetto incoraggerà lo sviluppo di nuove imprese legate alla manutenzione e continuerà quindi a consolidare la dinamica regionale». Pertanto, «con questa iniziativa, Petrogal contribuirà a equilibrare la competitività delle regioni meno sviluppate rispetto alla media nazionale. Infine, il progetto avrà un effetto positivo sulle imprese nella regione dell’Alentejo e sulla sua esposizione ai mercati esteri».

(160) Inoltre, aumentando il flusso di prodotti grezzi e di prodotti lavorati tra le due raffinerie, il progetto d’investimento dovrebbe avere un effetto molto positivo sulle infrastrutture portuali di Sines e Leixões (38), aumentandone in misura considerevole le attività e l’utilizzo e pertanto anche i risultati d’esercizio.

(161) Infine, il Portogallo ritiene che Petrogal preveda che il progetto d’investimento abbia un periodo di attuazione non inferiore a 30 anni, a dimostrazione dell’impegno a lungo termine verso gli obiettivi regionali, nazionali e europei.

(162) Il progetto d’investimento contribuirà inoltre a rafforzare il potenziale del capitale umano regionale. Per formare il personale coinvolto nel progetto d’investimento, sia esso personale di nuova assunzione o già occupato, saranno create strutture di formazione e di qualificazione professionale, in collaborazione con l’istituto tecnico Alentejo Litoral (39) nel centro aziendale della zona industriale e logistica di Sines (40) (ZILS).

(163) In termini di legami con i progetti di ricerca e sviluppo e di collaborazione con le università, il Portogallo afferma che le due raffinerie rappresentano centri di sviluppo regionale in termini di ricerca e formazione. Secondo il Portogallo, il progetto d’investimento dovrebbe avere effetti positivi e la capacità di favorire la conclusione di nuovi accordi tra il Portogallo e i centri di istruzione in campo scientifico e tecnico.

(164) Il Portogallo si esprime in merito al rapporto tra l’investimento e il numero di posti di lavoro creati, che dimostrerebbe la totale ragionevolezza della proporzione, in modo specifico se si considera che il settore della raffinazione è a intensità di capitale molto elevata e richiede lavoratori altamente qualificati e alti livelli d’investimento nella formazione di una forza lavoro qualificata. Rapporti tra aiuto e posti di lavoro creati altrettanto elevati sono stati approvati dalla Commissione nei progetti petrolchimici di Repsol Polimeros e Artensa (41).

(165) In seguito a una richiesta della Commissione di presentare un’analisi del rapporto costi-benefici e una valutazione del progetto paragonabili a quelle richieste per i principali progetti cofinanziati a titolo dei fondi strutturali (42), il Portogallo ha trasmesso un documento avente lo scopo principale di quantificare i benefici economici e sociali derivanti dal progetto d’investimento. Il documento pone in evidenza gli effetti economici dovuti ai contributi positivi risultanti dall’investimento, come ad esempio l’imposta dovuta del progetto, l’occupazione diretta (tasse), l’occupazione indiretta (tasse), l’aiuto alla disoccupazione evitato, l’imposta sui consumi (IVA), la riduzione delle emissioni di CO2 nel settore dei trasporti e nel settore industriale, gli interessi evitati nel debito esterno del governo portoghese; trasporti e controstallie (tasse), entrate supplementari per il porto di Leixões e sostegno per lo sviluppo della comunità locale.

(166) I benefici locali del progetto d’investimento consistono in un’imposta sui consumi (IVA), entrate supplementari per il porto di Leixões e un sostegno per lo sviluppo della comunità locale (che nel complesso corrispondono a 49 milioni di EUR in valore attuale netto), mentre gli altri benefici devono essere considerati una pubblica utilità nazionale (corrispondente nel complesso a 454 milioni di EUR in valore attuale netto), di cui usufruisce tutta l’economia nazionale e che pertanto possono essere assegnati solo in parte alle regioni interessate. Partendo dal presupposto che tali benefici nazionali sono distribuiti in misura proporzionale tra le regioni portoghesi in base al rispettivo peso economico, poiché le regioni del Norte e dell’Alentejo rappresentano il 34,8 % del PIL nazionale portoghese nel 2007, il beneficio regionale totale (corrispondente a 195 milioni di EUR in valore attuale netto) è largamente superiore al costo dell’aiuto concesso per il progetto d’investimento (corrispondente a 121 milioni di EUR in valore attuale netto).

5.1.6. Osservazioni sulla necessità dell’aiuto

(167) Il Portogallo ha sottolineato che l’aiuto ha effettivamente contribuito in modo determinante alla decisione di Petrogal di investire, in quanto era necessario per garantire la sua redditività. Il 5 marzo 2008, il consiglio di amministrazione di Galp ha approvato il progetto d’investimento, dopo aver ricevuto la lettera di ammissibilità dalle autorità nazionali, emessa il 23 gennaio 2007. Il primo impegno a ordinare attrezzature risale al 14 marzo 2008, ossia dopo la conclusione dei contratti di aiuto con il governo portoghese avvenuta il 10 marzo 2008.

(168) Senza l’aiuto, il progetto d’investimento non sarebbe stato attuato in quanto non ne sarebbe stata giustificata la redditività.

(169) Nel 2001 il consiglio di amministrazione di Galp ha deciso a sfavore di un piano precedente di potenziamento della raffineria di Matosinhos, in quanto il rendimento del progetto sul capitale investito era inferiore al costo medio ponderato del capitale (WACC) di Galp Energia per il suo settore di raffinazione.

(170) Nel 2005 il consiglio di amministrazione di Galp ha riconsiderato l’opportunità strategica di intraprendere un progetto di conversione delle due raffinerie. Dopo aver valutato internamente progetti d’investimento alternativi, nel marzo 2008 è stato presentato il progetto di conversione di Sines e Matosinhos al consiglio di amministrazione per l’approvazione. Secondo i calcoli, il tasso di rendimento interno associato all’investimento riveduto di [ ] milioni di EUR era pari all’[8-10] % senza incentivi, ossia [ ] punti percentuali superiore al costo medio ponderato del capitale di Galp Energia per le attività di raffinazione (fissato al [7-9] %).

(171) La decisione adottata dal consiglio di amministrazione di Galp nel marzo 2008 era basata sulla seguente analisi della sensibilità del tasso di rendimento interno (IRR) del progetto d’investimento Tabella 3 Con l’aiuto Valore attuale netto [100-150] milioni di EUR Tasso di rendimento/IRR [9-11] % Senza l’aiuto Valore attuale netto [1-50] milioni di EUR Tasso di rendimento/IRR [8-10] % Fonte: GALP

(172) Secondo le decisioni del comitato esecutivo di Galp Energia del 10 gennaio 2008, il costo medio ponderato del capitale dell’impresa e l’«hurdle rate» interno [un premio di rischio aggiunto al costo del capitale (43)] per il settore di approvvigionamento, raffinazione e logistica erano rispettivamente pari al [7-9] % e al [10-12] %.

(173) Il Portogallo ha precisato che il costo medio ponderato del capitale e l’hurdle rate interno fissati da Galp Energia erano in linea con la normale prassi del settore della raffinazione e che l’uso di questi criteri economici è comunemente accettato da tutte le grandi imprese del settore. A sostegno di tali affermazioni, il Portogallo ha fornito alla Commissione una tabella, elaborata da Citigroup, Bloomberg e Broker Research nel 2010, in cui si confronta il costo medio ponderato del capitale di imprese significative operanti nel settore.

(174) Il Portogallo sostiene che la decisione d’investimento era ed è coerente con la prassi e i normali requisiti di redditività richiesti dal beneficiario in tutti i suoi progetti. Per valutare la redditività, oltre al concetto di costo medio ponderato del capitale, si utilizza l’hurdle rate come criterio supplementare. Le previsioni dei futuri flussi di cassa non sono in linea generale infallibili. Esiste sempre (un rischio di) incertezza associato alle previsioni dei flussi di cassa; più sono distanti nel tempo, maggiori sono le possibilità che la stima sia approssimativa e contenga errori. Il modo più comune di affrontare l’incertezza è aggiungere un premio di rischio al costo del capitale e utilizzare il suo tasso come un tasso di redditività minima richiesta per l’investimento (hurdle rate). La differenza tra il valore dell’hurdle rate e il valore del costo del capitale è pertanto l’ulteriore profitto previsto quando si decide se investire in quanto tiene conto del rischio supplementare insito nelle previsioni dei flussi di cassa futuri. Il Portogallo ha fatto presente che l’inserimento dell’hurdle rate nell’analisi e nella decisione relativa ai progetti d’investimento di Galp Energia esiste dal 2002. In tale anno è stato stabilito che l’hurdle rate applicato ai progetti sarebbe stato il costo del capitale maggiorato di una differenza di [1-5] punti percentuali. Nel 2006 Galp Energia ha deciso di calcolare l’hurdle rate in maniera leggermente diversa, ossia, anziché aggiungere [1-5] punti percentuali al costo del capitale, ha scelto di aumentare il costo del capitale del [10-50] % (WACC2006 + hurdle rate2006 = [1,1-1,5] x WACC2006). Questo nuovo criterio era il risultato di una valutazione interna secondo cui, tenuto conto dei diversi livelli del costo del capitale di ogni settore di attività, l’uso di una percentuale sulla base sembrava più idoneo e coerente dell’uso di un valore assoluto. Quale ulteriore spiegazione, il Portogallo ha fornito alla Commissione i vari costi del capitale e hurdle rate applicati da Galp Energia tra il 2002 e il 2006 per ogni settore di attività: approvvigionamento e raffinazione, commercializzazione di prodotti petroliferi, esplorazione e produzione, gas e energia.

(175) Il Portogallo ha sostenuto che secondo le norme riconosciute a livello internazionale per progetti di questo tipo, poiché il livello di variazione dell’investimento è ancora considerevole nella fase di sviluppo ingegneristico (studi preliminari ingegneristici e progettuali), il consiglio di amministrazione di Galp non ha ritenuto attuabile un progetto di tale importanza con un tasso di rendimento così prossimo al costo del capitale, in quanto alla fine il rendimento avrebbe potuto essere inferiore al valore di riferimento.

(176) Tuttavia, tenendo conto della concessione dell’incentivo fiscale nel progetto d’investimento, il rendimento del progetto d’investimento sarebbe pari al [9-11] %, un livello che, alla luce del carattere strategico del progetto d’investimento, era considerato un minimo accettabile per l’inizio e l’approvazione dell’esecuzione degli impegni con i fornitori di attrezzature.

(177) Il Portogallo ha trasmesso un elenco di progetti d’investimento alternativi che Petrogal avrebbe potuto intraprendere nel momento in cui è stato deciso il progetto d’investimento. A causa della limitazione delle risorse finanziarie disponibili per nuovi investimenti, molti settori di attività di Galp Energia competono tra loro per tali risorse limitate e viene applicata una rigorosa politica di selezione.

(178) Tuttavia, se il contratto di aiuto non fosse stato concluso con lo Stato portoghese e il progetto d’investimento non fosse stato realizzato, la competitività delle due raffinerie si sarebbe inevitabilmente deteriorata. Secondo il Portogallo, se il progetto d’investimento non fosse stato intrapreso, l’utilizzo della capacità delle raffinerie sarebbe stato ridotto all’[80-90] % per rispondere a una tendenza al ribasso della domanda del mercato per quanto riguarda la benzina e il gasolio (poiché gli studi prevedevano una considerevole diminuzione della domanda, dal 2008 al 2020, con riduzioni della domanda comprese tra il [20-30] % e il [40-50] %). Le raffinerie avrebbero mantenuto soltanto un margine di raffinazione molto limitato. Per ovviare a questa situazione, sarebbe stato attuato un drastico programma di ristrutturazione che avrebbe comportato il taglio di posti di lavoro.

(179) Poiché la Commissione dubitava che nella sua decisione il consiglio di amministrazione di Galp non avesse preso in considerazione le modifiche del contesto imprenditoriale, al Portogallo è stato chiesto di fornire un’analisi dettagliata dello scenario controfattuale senza il progetto d’investimento. A tale scopo, al Portogallo è stato chiesto di presentare il tasso di rendimento interno del progetto considerando la possibile redditività delle raffinerie in caso di mancata realizzazione del progetto e tenendo conto della riduzione dei margini di raffinazione.

(180) Lo scenario controfattuale del Portogallo è sintetizzato nella tabella 4: Tabella 4 Caso Nuovo valore finale dell’investimento Con l’aiuto Valore attuale netto [200-250] milioni di EUR [150-200] milioni di EUR Tasso di rendimento/IRR [10-12] % [10-12] % Senza l’aiuto Valore attuale netto [100-150] milioni di EUR [100-150] milioni di EUR Tasso di rendimento/IRR [9-11] % [9-11] %

(181) Secondo il Portogallo, «il fatto che un progetto possa essere molto rilevante per un’impresa, se non addirittura strategico, non significa che sia l’unico progetto o un progetto indiscutibile, se il tasso di rendimento interno non riesce a soddisfare i requisiti minimi ammissibili» (come avvenuto nel 2001).

5.2. Osservazioni presentate dal Portogallo sui commenti

(182) Il Portogallo sottolinea l’elevato livello di partecipazione dei vari soggetti (comuni, organizzazioni sindacali e associazioni settoriali e industriali) ed elenca tutte le osservazioni a sostegno del valore del progetto d’investimento in termini di sviluppo regionale e di efficienza energetica.

5.2.1. Osservazioni sui commenti dei concorrenti n. 1 e n. 2

(183) A integrazione delle sue osservazioni del 21 gennaio 2010, il Portogallo spiega che il mercato delle materie prime sottovuoto è altamente volatile e non offre la stabilità dell’offerta di gasolio sottovuoto richiesta per alimentare un impianto di idrocracking delle dimensioni di quello di Sines. Riguardo alla produzione di residui di idrocracking, il Portogallo conferma che è quasi insignificante in quanto l’impianto di idrocracking utilizza la tecnologia dell’isocracking.

(184) Il Portogallo ribadisce che il progetto d’investimento stimolerà lo sviluppo regionale nelle regioni svantaggiate (creazione e mantenimento di posti di lavoro, formazione dei lavoratori, economie di scala, trasferimenti di tecnologie, effetti di ricaduta e così via) anche se attuato in raffinerie preesistenti, e questo punto è confermato da tutte le osservazioni positive ricevute. Sottolinea inoltre l’importanza strategica e il valore ambientale del progetto d’investimento in contrasto con le osservazioni secondo cui l’occupazione è l’unico beneficio regionale.

(185) Per quanto riguarda la tabella preparata dal concorrente n. 1 in cui si confronta il rapporto tra «aiuto e posti di lavoro creati» di altri progetti di aiuti regionali ad hoc (cfr. considerando (89), il Portogallo ha sottolineato che non include altri progetti nel settore della raffinazione o in altri settori ad alta intensità di capitale. Per questo motivo, il progetto d’investimento non deve essere confrontato con quelli presentati nella tabella, ma con gli aiuti a favore di grandi progetti d’investimento nello stesso settore economico [cfr. decisione della Commissione del 10 luglio 2007 relativa all’aiuto di stato N 898/06 — Repsol Polimeros, e decisione della Commissione del 10 luglio 2007 relativa all’aiuto di Stato N 899/06 Artensa — (Artenius) — Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA, in cui il rapporto tra «aiuto e posti di lavoro creati» sarebbe paragonabile a quello del progetto di Petrogal].

(186) Analogamente, se si confronta il rapporto tra «aiuto e posti di lavoro creati» con quello di progetti comparabili (come i progetti menzionati nel considerando (185), si ottengono dati equivalenti.

(187) Il Portogallo ha ribadito che il consiglio di amministrazione di Galp ha convalidato il progetto d’investimento, nel marzo 2008, dopo aver ricevuto dalle autorità portoghesi, nel gennaio 2007, una conferma scritta dell’ammissibilità all’aiuto del progetto d’investimento. Pertanto, la concessione dell’aiuto è stata subordinata ad alcune condizioni (in particolare, era necessaria l’approvazione della Commissione) prima dell’avvio dei lavori. Il primo ordine fermo è stato effettuato nel marzo 2008, dopo la conclusione dei contratti di aiuto da parte di Petrogal.

(188) Il Portogallo contesta le osservazioni di terzi secondo cui Petrogal aveva già deciso di avviare il progetto d’investimento nel 2006.

(189) Il Portogallo ammette che sono stati condotti studi di fattibilità prima dell’adozione della decisione definitiva. Anche se tali informazioni sono assolutamente necessarie per l’adozione di una decisione da parte del consiglio di amministrazione di Galp, ciò non implica che il consiglio di amministrazione di Galp avesse già deciso.

(190) Il Portogallo sostiene che il progetto d’investimento non sarebbe stato attuato senza aiuti.

(191) Il Portogallo spiega che il progetto d’investimento aveva un tasso di rendimento interno insufficiente rispetto al livello di rischio assunto e all’attrattiva di altri progetti ([ ]) che sono cruciali per lo sviluppo di Galp Energia. Ne consegue che il progetto d’investimento non sarebbe stato realizzato senza aiuti.

(192) Dalle osservazioni ricevute da terzi il Portogallo trae la conclusione che il mercato geografico rilevante non è il mercato portoghese, ma come minimo il mercato iberico.

(193) Il Portogallo specifica che le quote di mercato di Petrogal per il carburante diesel (a livello delle raffinerie, delle vendite all’ingrosso e delle vendite al dettaglio) non saranno mai superiori al 25 % se il mercato geografico rilevante è la penisola iberica o più ampio.

(194) Il Portogallo ribadisce che, in ogni caso, il progetto d’investimento non avrà ripercussioni sui mercati all’ingrosso e al dettaglio del carburante diesel in quanto il prezzo franco raffineria è fissato alle condizioni di mercato: Petrogal si comporta come un’impresa che si adegua ai prezzi. In caso contrario, i clienti di Petrogal passerebbero facilmente alle importazioni, poiché, secondo il Portogallo, non esistono ostacoli [tecnici, tariffari, logistici (44) e simili] alle importazioni di carburante diesel da altri Stati membri. I requisiti portoghesi per le importazioni sono in linea con i requisiti dell’Unione europea.

(195) Il Portogallo ha fornito i dati aggregati sulle importazioni di carburante diesel (marittime e terrestri) nel suo territorio. Tabella 5 Importazioni ed esportazioni di carburante diesel Anno 2006 2007 2008 2009 IMPORTAZIONI Totale (chilotonnellate) 638 776 1 011 1 478 Petrogal [ ] [ ] [ ] [ ] Altri [ ] [ ] [ ] [ ] ESPORTAZIONI Totale (chilotonnellate) 314 192 164 95 Petrogal [ ] [ ] [ ] [ ] Altri [ ] [ ] [ ] [ ] Fonte: dati di DGEG e di Petrogal

(196) Inoltre, il Portogallo dispone di una sufficiente capacità di stoccaggio: il paese ha fornito dati dai quali risulta che i vari operatori hanno scelto diverse opzioni strategiche (investire nella capacità di stoccaggio o in infrastrutture in locazione) e che entrambe le alternative sono possibili e fattibili. I principali operatori non hanno aumentato la loro capacità di stoccaggio, nonostante le opportunità che si sono presentate nel mercato, a dimostrazione del fatto che le loro risorse di stoccaggio sono sufficienti per sostenere le loro attività di commercializzazione. Il Portogallo precisa che si sono verificate un continua crescita delle importazioni totali di carburante diesel e una lieve diminuzione delle esportazioni, derivanti dalla continua crescita del mercato e dalla crescente carenza di capacità di produzione locale. Tuttavia, i dati del 2009 rispecchiano gli effetti di un incidente verificatosi nella raffineria di Sines che per un periodo di varie settimane ha limitato il funzionamento della raffineria e la produzione. Nel corso di tale anno gli operatori hanno dovuto aumentare le loro importazioni, dimostrando quindi l’esistenza di opzioni di approvvigionamento alternative.

(197) Nel 2009 le importazioni di carburante diesel in Portogallo rappresentavano il 27,2 % del consumo totale di carburante diesel in tale anno. Negli anni precedenti, le importazioni medie di carburante diesel in relazione al consumo annuo di carburante diesel in Portogallo (circa 5,4 milioni di tonnellate) erano pari al 14 % circa.

(198) Il Portogallo ritiene pertanto il mercato portoghese del carburante diesel un mercato aperto e competitivo in cui gli scambi sono facilitati e i prezzi sono basati sul prezzo del petrolio greggio e sui costi di raffinazione e sono definiti dall’alternativa dell’importazione ai prezzi Platts.

(199) Per quanto riguarda la nafta pesante, il Portogallo ritiene che il mercato sia come minimo il SEE, in quanto la nafta è un prodotto commercializzato a livello internazionale.

6. VALUTAZIONE DELLA MISURA DI AIUTO

6.1. Esistenza dell’aiuto di Stato

(200) In base all’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, salvo deroghe contemplate dal trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi da uno Stato membro, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.

(201) L’aiuto del Portogallo a favore di Petrogal assumerà la forma di un credito d’imposta. L’aiuto può quindi essere considerato un aiuto concesso da uno Stato membro e mediante risorse statali ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.

(202) L’aiuto viene concesso a un’unica impresa, Petrogal, e pertanto è selettivo.

(203) L’aiuto viene concesso per un investimento derivante dall’aumento della produzione di carburante diesel e di nafta pesante. Poiché si tratta di prodotti che sono oggetto di scambio tra Stati membri, la misura potrebbe incidere sugli scambi tra Stati membri. L’aiuto concesso a Petrogal solleverà l’impresa dai costi che di norma avrebbe dovuto sostenere. Ne consegue che Petrogal beneficerà di un vantaggio economico rispetto ai suoi concorrenti. Pertanto, favorendo Petrogal e la sua produzione in questo modo, l’aiuto falsa o minaccia di falsare la concorrenza.

(204) Ne consegue che la Commissione ritiene che l’aiuto costituisca un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.

(205) Avendo stabilito che l’aiuto costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, è necessario valutare se la misura può risultare o meno compatibile con il mercato interno.

6.2. Legalità della misura di aiuto

(206) Notificando l’aiuto prima di darvi attuazione, il Portogallo ha rispettato l’obbligo di notifica previsto dall’articolo 108, paragrafo 3, del trattato.

6.3. Base giuridica per la valutazione

(207) Poiché l’obiettivo dell’aiuto è promuovere lo sviluppo regionale, la base per la valutazione della compatibilità dell’aiuto con il mercato interno sono gli orientamenti e, in particolare, le disposizioni della loro sezione 4.3 relativa ai grandi progetti d’investimento, e i criteri per una valutazione dettagliata degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d’investimento stabiliti nella comunicazione relativa alla valutazione dettagliata salvo che dall’indagine formale risulti che non sono superate le soglie di cui al punto 68, lettera a) («criterio della quota di mercato») e al punto 68, lettera b) («criteri dell’aumento di capacita e di rendimento del mercato») degli orientamenti.

(208) La Commissione deve condurre la sua valutazione in tre fasi: — prima fase: deve valutare la compatibilità con le disposizioni generali degli orientamenti, — seconda fase: deve verificare se è certo che non siano soddisfatti il criterio della quota di mercato e i criteri dell’aumento di capacità e di rendimento del mercato di cui al punto 68, lettere a) e b) [in appresso i «criteri di cui al punto 68, lettere a) e b)»], — terza fase: a seconda dell’esito della valutazione effettuata nella seconda fase, può procedere a una valutazione dettagliata.

6.4. Compatibilità con le disposizioni generali degli orientamenti — verifica dei dubbi espressi nella decisione di avvio

(209) La Commissione ha verificato se l’aiuto concesso fosse conforme alle disposizioni generali degli orientamenti. Dalla valutazione sono scaturite le osservazioni di seguito riportate.

(210) Nella decisione di avvio, la Commissione ha espresso dubbi sul fatto che il progetto d’investimento costituisca un investimento iniziale o possa essere considerato un investimento di sostituzione.

(211) La Commissione ha tenuto conto delle osservazioni del Portogallo presentate nei considerando 130 e 131 secondo cui gli investimenti hanno comportato un ampliamento di uno stabilimento esistente e un cambiamento fondamentale del processo di produzione complessivo di uno stabilimento esistente, e pertanto l’investimento può essere considerato un investimento iniziale secondo la definizione di cui al punto 34 degli orientamenti.

(212) In effetti, il nuovo impianto di distillazione sottovuoto e l’impianto di visbreaking a Matosinhos e il nuovo impianto di idrocracking a Sines funzioneranno contemporaneamente con gli impianti di raffinazione originali preesistenti; il progetto d’investimento non costituisce pertanto una sostituzione, ma un ampliamento del sistema di produzione. Inoltre, il progetto d’investimento trasformerà le raffinerie fornendo loro nuove infrastrutture tecnologiche per la conversione delle frazioni più pesanti del petrolio greggio in benzina e carburante diesel.

(213) Il concorrente n. 1 non solleva obiezioni riguardo al carattere iniziale dell’investimento; ritiene tuttavia che l’investimento costituisca il semplice ampliamento di uno stabilimento esistente.

(214) Di conseguenza? la Commissione conclude che il progetto d’investimento costituisce un investimento iniziale ai sensi del punto 34 degli orientamenti. Sono pertanto eliminati i dubbi relativi al carattere d’investimento iniziale del progetto d’investimento.

(215) Nella decisione di avvio, la Commissione dubitava che fossero soddisfatti i requisiti formali dell’effetto incentivante applicabili agli aiuti ad hoc di cui al punto 38 degli orientamenti. In particolare, la Commissione ha espresso dubbi sul fatto che la conferma scritta del Portogallo secondo cui, con riserva di una verifica particolareggiata, il progetto d’investimento rispettava le condizioni di ammissibilità stabilite dal regime (45), potesse sostituire la dichiarazione di intenti richiesta.

(216) Il punto 38 degli orientamenti recita: «È importante garantire che gli aiuti a finalità regionale determinino un reale effetto di incentivazione a realizzare investimenti che non sarebbero altrimenti realizzati nelle zone assistite. Gli aiuti possono pertanto essere solamente concessi nell’ambito di regimi di aiuto qualora il beneficiario ne abbia fatto domanda e l’autorità responsabile della gestione del regime abbia successivamente confermato per iscritto che il progetto, con riserva di una verifica particolareggiata, soddisfa in linea di principio le condizioni di ammissibilità stabilite dal regime prima dell’avvio dei lavori del progetto. […]. In caso di aiuti ad hoc, l’autorità competente deve aver rilasciato una dichiarazione di intenti circa la concessione degli aiuti prima dell’avvio dei lavori sul progetto, fatta salva l’approvazione della misura da parte della Commissione. Se i lavori iniziano prima che siano soddisfatte le condizioni stabilite nel presente punto, l’intero progetto non sar