ALLEGATO

ORIENTAMENTI SUL PRINCIPIO DELL'EFFICIENZA ENERGETICA AL PRIMO POSTO

1. INTRODUZIONE

I presenti orientamenti spiegano come applicare il principio dell'efficienza energetica al primo posto (energy efficiency first principle principio EE1st). Il rispetto degli orientamenti non comporta automaticamente il soddisfacimento di tutti gli obblighi normativi.

Gli orientamenti sono rivolti principalmente ai responsabili delle politiche e ai regolatori a livello europeo, nazionale e locale e, in una certa misura, agli operatori del mercato e agli investitori che prendono decisioni su azioni sostenibili ed efficienti.

I presenti orientamenti si basano su uno studio commissionato dalla Commissione intitolato «Analysis to support the implementation of the Energy Efficiency First principle in decision-making» (1) e su ulteriori ricerche intese a rendere il principio più operativo, in particolare i risultati preliminari dei progetti ENEFIRST (2) e sEEnergies (3) nel quadro di Orizzonte 2020. Seguendo l'approccio adottato dallo studio di sostegno, i presenti orientamenti intendono fornire maggiori approfondimenti circa le azioni che i responsabili delle politiche e i regolatori devono intraprendere nel processo decisionale durante l'applicazione del principio EE1st (cfr. figura 1). L'ultima sezione fornisce alcune ulteriori indicazioni sui settori sui quali concentrarsi nonché esempi di applicazione del principio nel contesto di vari settori.

Figura 1 Fasi, tappe e azioni che i responsabili delle politiche e le autorità di regolamentazione devono considerare nell'applicare il principio dell'efficienza energetica al primo posto



Fonte: Commissione europea sulla base dello studio Ecorys.

2. DEFINIZIONE E APPLICAZIONE A LIVELLO UE

2.1. Definizione del principio dell'efficienza energetica al primo posto a livello UE

L'efficienza energetica al primo posto è stata riconosciuta a livello UE come un principio di primaria importanza per l'efficienza energetica, uno dei cinque pilastri dell'Unione dell'energia, con l'adozione della comunicazione sull'Unione dell'energia nel febbraio del 2015 [COM(2015) 80 final]. Di conseguenza, e anche a seguito di un forte sostegno a suo favore da parte del Parlamento europeo, tale principio è stato incorporato nel regolamento sulla governance dell'Unione dell'energia e dell'azione per il clima (regolamento (UE) 2018/1999) (regolamento Governance) e nella direttiva sull'efficienza energetica (direttiva (UE) 2018/2002) (direttiva Efficienza energetica).

Il regolamento Governance è il primo atto giuridico che definisce questo principio e ne esorta l'applicazione a livello UE. Infatti l'articolo 2, punto 18, recita:

«“efficienza energetica al primo posto”: principio che prevede di tenere nella massima considerazione, nelle decisioni di pianificazione energetica, di politica e di investimento, le misure alternative di efficienza energetica efficienti in termini di costi volte a rendere più efficienti la domanda e la fornitura di energia, in particolare per mezzo di risparmi negli usi finali dell'energia efficienti in termini di costi, iniziative di gestione della domanda, e una maggiore efficienza nella conversione, trasmissione e distribuzione di energia, che consentano comunque di conseguire gli obiettivi di tali decisioni;».

Inoltre il considerando 64 spiega il significato dell'applicazione del principio:

«[g]li Stati membri dovrebbero applicare il principio dell'efficienza energetica al primo posto, che implica di considerare, prima di adottare decisioni di pianificazione, politica e investimento in ambito energetico, se esistono misure di efficienza energetica alternative solide dal punto di vista tecnico, economico, ambientale e dell'efficienza in termini di costi che possano sostituire in tutto o in parte le misure di pianificazione, politica e investimento previste e che consentano comunque di conseguire gli obiettivi delle rispettive decisioni. Ciò include in particolare che l'efficienza energetica sia trattata come un elemento fondamentale e abbia una considerazione centrale nelle future decisioni di investimento sull'infrastruttura energetica nell'Unione. Tali alternative efficienti in termini di costi includono misure volte a rendere più efficienti la domanda e la fornitura di energia, in particolare per mezzo di risparmi negli usi finali dell'energia efficienti in termini di costi, iniziative di gestione della domanda e una maggiore efficienza nella conversione, trasmissione e distribuzione di energia. Gli Stati membri dovrebbero inoltre promuovere la diffusione di tale principio nell'amministrazione regionale e locale, così come nel settore privato.»

Alcune ulteriori spiegazioni sul modo in cui il principio dovrebbe essere rispettato sono riportate nella modifica del 2018 della direttiva Efficienza energetica, il cui considerando 2 recita:

«[l]a direttiva 2012/27/UE del Parlamento europeo e del Consiglio contribuisce alla realizzazione dell'Unione dell'energia, nell'ambito della quale l'efficienza energetica deve essere equiparata a una fonte di energia a sé stante. Al momento di definire le nuove norme per l'offerta e per altri settori strategici si dovrebbe tenere conto del principio che pone l'efficienza energetica al primo posto. La Commissione dovrebbe provvedere a che l'efficienza energetica e la gestione della domanda possano competere alla pari con la capacità di generazione. L'efficienza energetica deve essere considerata ogniqualvolta si adottano decisioni relative alla pianificazione del sistema energetico o di finanziamento. Occorre migliorare l'efficienza energetica ogniqualvolta ciò sia economicamente più vantaggioso rispetto a soluzioni equivalenti sul lato dell'offerta. Ciò dovrebbe contribuire a sfruttare i molteplici vantaggi che l'efficienza energetica offre all'Unione, in particolare ai cittadini e alle imprese.»

Sebbene la definizione scelta per la legislazione dell'Unione sia una tra le numerose possibili e nella letteratura (4) siano presenti definizioni diverse, ciò che è importante indipendentemente dalla definizione esatta è che l'idea alla base sia dare la priorità all'efficienza energetica.

2.2. Applicazione del principio dell'efficienza energetica al primo posto a livello UE

Oltre a misure e obiettivi specifici, la direttiva Efficienza energetica fissa altresì requisiti specifici per esaminare soluzioni di efficienza energetica in determinati contesti, prevedendo già modi concreti per applicare il principio EE1st. Ad esempio l'articolo 6 impone agli Stati membri di tenere conto delle prestazioni ad alta efficienza energetica quando acquistano prodotti, edifici e servizi. Analogamente l'articolo 19 impone agli Stati membri di eliminare gli ostacoli di ordine regolamentare e non regolamentare in materia di acquisti pubblici e di bilancio e contabilità annuali che dissuadono gli enti pubblici dal considerare l'efficienza energetica nelle loro decisioni di investimento (5). A tal fine l'articolo 19 prevede le misure che gli Stati membri possono prendere in considerazione per eliminare ostacoli quali disposizioni regolamentari o modifiche del quadro giuridico, procedure amministrative semplificate o misure di sostegno, ad esempio, orientamenti e assistenza tecnica, nonché attività di sensibilizzazione e incentivi.

Inoltre l'articolo 14 impone agli Stati membri di individuare le soluzioni più efficienti in termini di risorse e costi per soddisfare le esigenze di riscaldamento e raffrescamento, nonché di considerare specificamente la cogenerazione ad alta efficienza come una soluzione efficiente sotto il profilo energetico nella loro valutazione dei costi e dei benefici per gli impianti di generazione nuovi e ammodernati in maniera sostanziale. Ai sensi dell'articolo 15 gli Stati membri sono tenuti ad assicurare inoltre che le autorità nazionali di regolamentazione del settore energetico tengano nella dovuta considerazione l'efficienza energetica nell'esercitare le funzioni di regolatori in relazione al funzionamento delle infrastrutture del gas e dell'energia elettrica. Tale articolo richiede inoltre di incoraggiare gli operatori di rete a mettere a disposizione degli utenti della rete servizi di sistema che consentano loro di attuare misure di miglioramento dell'efficienza energetica nel quadro del continuo sviluppo di reti intelligenti.

La proposta di revisione della direttiva Efficienza energetica (6) introduce un nuovo articolo sul principio EE1st, che fissa l'obbligo per gli Stati membri di assicurare che le soluzioni di efficienza energetica siano prese in considerazione nelle decisioni di pianificazione, politica e investimento nel contesto del sistema energetico e di settori non energetici. Richiede inoltre agli Stati membri di promuovere e assicurare l'applicazione di metodologie costi-benefici che consentano una valutazione corretta dei benefici più ampi offerti da soluzioni di efficienza energetica. Prevede inoltre un monitoraggio corretto dell'applicazione del principio da parte di un soggetto dedicato e obblighi di comunicazione.

Mentre il regolamento Governance include la gestione della domanda nel contesto del principio EE1st, la legislazione sull'assetto del mercato dell'energia elettrica (7) spiega come le risorse distribuite di energia debbano essere trattate nella pianificazione e nella gestione della rete (cfr. anche sezione 4.1.1.2.). Conformemente alla direttiva sull'energia elettrica, nella loro pianificazione i gestori dei sistemi di trasmissione (TSO) devono «[tenere] pienamente conto delle potenzialità dell'impiego della gestione della domanda, degli impianti di stoccaggio di energia o di altre risorse in alternativa all'espansione del sistema, oltre che delle aspettative in termini di consumo, scambi con altri paesi» nella loro pianificazione (articolo 51, paragrafo 3). I piani di distribuzione della rete. «fornisc[ono] trasparenza in merito ai servizi di flessibilità a medio e lungo termine necessari [...]. Il piano di sviluppo della rete riguarda inoltre l'impiego della gestione della domanda, l'efficienza energetica, gli impianti di stoccaggio dell'energia o le altre risorse cui il gestore del sistema di distribuzione ricorre in alternativa all'espansione del sistema» (articolo 13, articolo 17 e articolo 32, paragrafi 1 e 3).

Anche altre politiche dell'UE sottolineano direttamente il ruolo dell'efficienza energetica. La strategia dell'UE per l'integrazione del sistema energetico [COM(2020) 299 final] considera l'efficienza energetica un aspetto di assoluto rilievo ed esorta ad applicare il principio EE1st in tutto il sistema energetico. Rientra in tale contesto l'attribuzione di priorità alle soluzioni sul lato della domanda laddove siano più efficaci in termini di costi rispetto agli investimenti in infrastrutture di approvvigionamento energetico nel soddisfare gli obiettivi strategici. Il principio è collegato alla circolarità e al miglioramento dell'uso delle risorse, che dovrebbero portare a una riduzione delle esigenze di investimento complessivo e dei costi associati alla produzione di energia, all'infrastruttura energetica e all'uso di energia.

Nella strategia «Ondata di ristrutturazioni» [COM(2020) 662 final], l'efficienza energetica al primo posto è sottolineata essere uno dei principi chiave per la ristrutturazione di edifici in considerazione degli obiettivi per il 2030 e il 2050. Si tratterà di un principio guida nell'attuazione della strategia, nonché nella revisione della direttiva sulla prestazione energetica nell'edilizia prevista per la fine del 2021. In precedenza il principio EE1st è stato messo in evidenza nella raccomandazione (UE) 2019/786 della Commissione, dell'8 maggio 2019, sulla ristrutturazione degli edifici (8) che è stato un documento guida per lo sviluppo delle strategie di ristrutturazione a lungo termine come richiesto dalla direttiva sulla prestazione energetica nell'edilizia.

Anche la proposta della Commissione europea di revisione del regolamento RTE-E del 15 dicembre 2020 (9) rafforza il principio nell'intento di assicurare la coerenza delle politiche e lo sviluppo di infrastrutture efficienti. La proposta integra il principio EE1st nel processo di pianificazione e valutazione dei progetti introducendo disposizioni obbligatorie. Più specificamente la proposta impone all'Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell'energia (European Union Agency for the Cooperation of Energy Regulators —ACER) di includere il principio EE1st negli orientamenti quadro per gli scenari comuni che la rete europea di gestori di sistemi di trasmissione (European Network of Transmission System Operators — ENTSO) dell'energia elettrica e la ENTSO del gas sono tenute a sviluppare. Le REGST devono altresì attuare il principio EE1st quando valutano i divari infrastrutturali e considerano con priorità tutte le soluzioni rilevanti non correlate all'infrastruttura.

3. APPLICAZIONE DEL PRINCIPIO DELL'EFFICIENZA ENERGETICA AL PRIMO POSTO NEL PROCESSO DECISIONALE

3.1. Approccio da adottare

Mentre la politica in materia di efficienza energetica concerne la promozione dell'ambizione di termini di efficienza energetica e la definizione di misure che portano direttamente a risparmi energetici, l'idea alla base del principio EE1st è prendere attentamente in considerazione soluzioni specifiche di risparmio energetico come possibili alternative, tra cui il cambiamento di comportamento di cittadini e organizzazioni e la conservazione di energia. Ciò significa che l'attuazione di una soluzione efficiente sotto il profilo energetico è uno dei possibili esiti risultanti dall'applicazione del principio, ma non è detto sia sempre così, se la valutazione delle opzioni lo dimostra.

Secondo la logica alla base del principio EE1st quest'ultimo dovrebbe portare all'individuazione di soluzioni di efficienza energetica attuabili in base allo stato dell'arte più recente, consentirne l'applicazione e assicurarne un'attuazione adeguata, qualora si opti per tali soluzioni come via da seguire. Inoltre il principio richiede la considerazione di potenziali impatti negativi sull'efficienza energetica di decisioni specifiche (ad esempio l'ampliamento dell'infrastruttura del gas fossile con periodi di ammortamento fino a 50 anni) che potrebbero prevenire l'efficienza energetica nel lungo termine.

L'efficienza energetica al primo posto, associata all'efficienza delle risorse, costituisce altresì un fattore abilitante importante nel contesto della strategia di decarbonizzazione a lungo termine dell'UE, il che implica che entro la metà del secolo l'attuale sistema energetico, basato in gran parte sui combustibili fossili, dovrà cambiare radicalmente mediante un'elettrificazione su larga scala del sistema energetico trainata dalla diffusione delle energie rinnovabili, anche a livello di utenti finali, oppure produrre combustibili e materie prime per l'industria senza emissioni di carbonio.

È opportuno sottolineare altresì che l'obiettivo dell'efficienza energetica al primo posto non consiste soltanto nella riduzione del consumo di combustibili fossili. Secondo l'ipotesi sottostante l'energia migliore è quella non prodotta perché non è necessario utilizzarla. Ciò significa che ridurre la domanda dovrebbe essere un'opzione preferita alla produzione di energia utilizzando fonti climaticamente neutrali, anche perché ciò contribuisce a controllare il livello degli investimenti necessari per la transizione verso le energie rinnovabili e sostiene un approccio più sostenibile alle risorse che sono in ogni caso limitate.

Al fine di decidere se sia opportuno o meno dare priorità all'efficienza energetica rispetto ad altre opzioni, una semplice analisi di costo-efficacia non è sufficiente e occorre prendere in considerazione vari aspetti delineati di seguito.

Contesto più ampio

Le misure di efficienza energetica dovrebbero essere considerate in un contesto più ampio. L'efficienza energetica costituisce, in particolare, un elemento costitutivo fondamentale della politica dell'UE in materia di clima ed energia nella transizione verso la neutralità climatica entro il 2050. Ciò significa che il principio dovrebbe sostenere gli investimenti ecosostenibili in linea con il regolamento sulla tassonomia (10). In tale contesto sono rilevanti altresì altri principi posti alla base della definizione di politiche quali il principio «non arrecare un danno significativo» o il «principio dell'innovazione». Inoltre tali principi dovrebbero essere presi in considerazione congiuntamente quando si affrontano tecnologie emergenti e si individuano approcci adeguati alle esigenze future. Le proiezioni dei mercati rilevanti e delle tendenze future costituiscono elementi fondamentali da considerare in questo contesto.

Punto di vista sociale

L'efficienza in termini di costi, che costituisce il fulcro del principio EE1st, dovrebbe essere presa in considerazione principalmente da un punto di vista sociale di ampio respiro e soltanto da quello di efficienza in termini di costi di un investitore o di un utente. Ciò impone la considerazione dei molteplici vantaggi offerti dall'efficienza energetica per la società nel suo complesso (11). Tale punto di vista sociale di ampio respiro è fondamentale nel contesto di una valutazione adeguata delle opzioni di efficienza energetica. Inoltre occorre esaminare le esigenze in materia di efficienza in termini di costi da un punto di vista a breve e medio termine, tenendo conto dei periodi di ammortamento e svalutazione.

Approccio sistemico

L'efficienza energetica al primo posto dovrebbe esaminare i miglioramenti dell'efficienza a livello di sistema. Ciò significa che l'ottimizzazione del sistema energetico ed un'integrazione efficiente di soluzioni energetiche pulite costituiscono il fulcro dell'applicazione del principio. Ciò richiede un punto di vista di più ampio respiro nel contesto del quale le risorse sul lato dell'offerta (combustibili fossili, energie rinnovabili, infrastrutture) sono valutate rispetto alle risorse sul lato della domanda (flessibilità della domanda e gestione della domanda, prestazioni energetiche migliorate di soluzioni specifiche, indipendenza energetica) esaminando costi e benefici dal punto di vista sociale come menzionato sopra. Tale approccio è elaborato nel progetto ENEFIRST (12). Ciò significa che occorre prendere in considerazione l'intera catena energetica: produzione, trasporto, distribuzione, consumo, fine del ciclo di vita.

Livello del processo decisionale

L'approccio sistemico fa riferimento all'applicazione del principio a decisioni concernenti la progettazione e la pianificazione di attivi. Questo approccio può andare ad aggiungersi alla complessità del principio. A un livello inferiore del processo decisionale è opportuno altresì adottare un'applicazione più semplice del principio, quando una decisione riguarda una scelta di attivi specifici. In tale contesto l'attenzione si concentra sulla valutazione dell'efficienza energetica (prestazioni energetiche) di alternative. In questo approccio l'attenzione è rivolta ad assicurare miglioramenti di efficienza sul lato dell'offerta o una riduzione della domanda di energia scegliendo prodotti e servizi più efficienti sotto il profilo energetico, sostenendo altresì decisioni lungimiranti, favorevoli all'innovazione, efficienti in termini di risorse e orientate alla circolarità. In altre parole il principio dovrebbe incoraggiare investimenti a favore dell'alternativa più efficiente tra quelle comunque efficienti.

Incentivi divergenti

Si dovrebbe riconoscere una priorità più elevata ai benefici sociali di più ampia portata e all'efficienza del sistema energetico ed è necessario che tali aspetti siano considerati anche dai singoli investitori. Dato che dal punto di vista dell'investitore e dell'utente finale di norma i singoli benefici prevalgono sugli impatti di più ampio respiro se non si attribuisce un prezzo adeguato ad essi, sono necessari incentivi ed azioni dedicate per assicurare che l'efficienza del sistema sia tenuta in debito conto a diversi livelli del processo decisionale.

Tipo di decisione e decisore

Il modo in cui il principio è applicato dipende da dove, quando e da chi deve essere applicato. Il principio si applica a diversi tipi di decisioni che si riferiscono alle attività di pianificazione, alla progettazione di politiche, alla preparazione di progetti di investimento e al loro finanziamento. Tali decisioni non sono limitate al settore energetico, ma l'efficienza energetica potrebbe svolgere un ruolo particolarmente rilevante nelle decisioni concernenti infrastrutture energetiche nel contesto delle quali le soluzioni sul lato della domanda potrebbero integrare o sostituire gli investimenti sul lato dell'offerta, quando una soluzione viene considerata prioritaria in ragione della sua efficienza complessiva rispetto alle alternative esistenti o qualora sia possibile introdurre componenti nuovi (ad esempio compressori in grado di recuperare il calore/l'energia elettrica di scarto). Inoltre i diversi decisori svolgerebbero ruoli diversi nell'applicazione del principio, a seconda del settore e del contesto delle decisioni.

Azioni ammissibili

Il principio mira a considerare un ampio spettro di misure di efficienza energetica sul lato della domanda e sul quello dell'offerta. Sebbene le soluzioni sul lato della domanda siano fondamentali per ridurre la necessità di energia o migliorarne l'utilizzo, quando si diffondono infrastrutture energetiche o attrezzature che utilizzano energia, è necessario altresì prendere in considerazione le tecnologie e i modi in cui esse potrebbero essere utilizzate che potrebbero determinare risparmi energetici (13).

Condizioni abilitanti

Mentre l'applicazione del principio riguarda la considerazione di elementi specifici, l'obiettivo principale alla base del principio è attuare soluzioni di efficienza energetica ogniqualvolta vengano individuate come soluzioni corrette. Ciò implica che l'integrazione del principio EE1st nel processo di definizione delle politiche dovrebbe portare altresì all'eliminazione degli ostacoli di ordine regolamentare, e non regolamentare, che impediscono la fattibilità e l'attuazione di soluzioni di efficienza energetica. Inoltre al fine di poter considerare tutte le opzioni efficienti sotto il profilo energetico, i vari soggetti devono disporre di un livello sufficiente di informazioni sul risparmio energetico di varie soluzioni e sui modi per valutarne gli impatti sociali, ambientali ed economici, nonché i loro costi e benefici. Dovrebbero essere presi in considerazione gli impatti futuri dei cambiamenti climatici sul sistema energetico, comprese le soluzioni stesse di efficienza energetica. Inoltre, in ragione della natura di benefici di più ampio respiro derivanti dai risparmi energetici che potrebbero essere più rilevanti per la società rispetto a quelli per gli investitori, potrebbero essere necessari incentivi o requisiti specifici per promuovere l'adozione di comportamenti e investimenti efficienti sotto il profilo energetico.

3.2. Tappe da realizzare

Come indicato sopra, le azioni da intraprendere quando si applica il principio dipendono in larga misura dalla fase del processo decisionale e dal tipo di decisione. La matrice che segue (cfr. tabella 1) associa diverse tappe relative all'applicazione del principio EE1st nel processo decisionale a varie fasi e vari tipi di decisori (14).

Tabella 1

Azioni di vari decisori legate al principio dell'efficienza energetica al primo posto nel contesto del processo decisionale

Fase Responsabili delle politiche Autorità di regolamentazione Soggetti del mercato Avvio — Definire gli obiettivi strategici; — definire/aggiornare il quadro normativo; — analizzare l'impatto delle politiche e le alternative. — Definire norme di accesso al mercato per soluzioni di efficienza energetica o di gestione della domanda; — svolgere una verifica di conformità dell'obiettivo dell'impresa/del progetto rispetto agli obiettivi strategici e alle norme di accesso al mercato. — Definire l'obiettivo dell'impresa/del progetto. Preparazione — Definire il metodo di analisi costi-benefici in linea di principio. — Definire il metodo di analisi costi-benefici per l'applicazione concreta; — raccogliere informazioni; — Prevedere la domanda di servizi energetici — Individuare altri costi e rischi — valutare in maniera sistematica in base al principio EE1st. Convalida — Verificare il piano di attuazione e, se del caso, approvarlo. — Proporre il piano di attuazione. Attuazione — Attuare il piano, ad esempio fornire un servizio progettato, adottare tecnologie di efficienza energetica, effettuare decisioni di investimento ecc.

Fonte: Studio Ecorys.

Sulla base di tale matrice è stato progettato uno strumento decisionale sotto forma di un albero decisionale con domande guida per ciascuna delle tappe. Tale strumento fornisce approfondimenti in merito alle diverse tappe individuando molteplici domande guida che suggeriscono le questioni da considerare durante l'applicazione del principio EE1st. Al fine di illustrare meglio l'applicabilità dello strumento, lo studio ha fornito altresì quattro esempi di situazioni concrete (presentati nella sezione 4).

Nella rappresentazione schematica di un processo decisionale di cui sopra, soggetti diversi svolgono ruoli diversi. La maggior parte dei settori e delle applicazioni strategici del principio EE1st analizzati nello studio presentano soggetti del mercato che operano in veste di soggetti che preparano piani o decisioni di investimento, di conseguenza tale programma di azioni è adeguato per tali settori e applicazioni strategici individuati. Tuttavia esistono anche altri settori nei quali i responsabili delle politiche (ad esempio lo sviluppo di piani nazionali per l'energia e il clima e altre decisioni di definizione delle politiche) o i regolatori (ad esempio (approvazione di) previsioni o scenari per il piano di espansione della rete) agiscono da soggetti principali quanto meno per la valutazione sistematica nella fase di attuazione. Ciò significa che il modo in cui il principio EE1st sarà applicato dai diversi soggetti dipenderà in larga misura dal contesto. Mentre alcune tappe sono applicabili a tutte le situazioni, alcune possono essere specifiche di un settore e implicano azioni diverse a seconda del tipo di decisione, del settore strategico o dei soggetti coinvolti. In alcuni casi può esservi soltanto un tipo di decisore coinvolto.

Indipendentemente dal settore e dal tipo di decisione (politica, pianificazione o investimento), l'approccio generale all'applicazione del principio rimarrebbe il medesimo, tuttavia soggetti diversi dovrebbero seguire tappe diverse.

I responsabili delle politiche e i regolatori hanno un ruolo particolare da svolgere nell'abilitazione dell'applicazione del principio, fissando le norme giuste (la fase di inizio) e convalidando l'applicazione del principio. Possono altresì essere i soggetti che applicano direttamente il principio, seguendo le tappe individuate nella fase di preparazione e attuazione. Ad esempio i responsabili delle politiche dovrebbero applicare il principio EE1st durante la pianificazione strategica o quando fissano gli obiettivi strategici. I regolatori dovrebbero applicare il principio nel momento in cui definiscono norme e normative che incidono sul sistema energetico, in particolare le norme di progettazione del mercato, oppure aventi ripercussioni sul consumo di energia. Tuttavia nella maggior parte dei casi la preparazione e l'attuazione di decisioni si collocherebbe a livello di soggetti del mercato.

Dato che i presenti orientamenti sono rivolti principalmente ai responsabili delle politiche e ai regolatori, l'attenzione è rivolta su aspetti generali e universali dell'applicazione del principio. A tal fine, sulla base delle fasi e delle tappe individuate nello studio, sono state individuate azioni più specifiche che i responsabili delle politiche e i regolatori devono prendere in considerazione e che sono spiegate nelle sezioni che seguono, principalmente in merito alla fase di avvio nella quale occorre fissare le condizioni quadro corrette e alla fase di preparazione e di convalida per i regolatori, dato che tali azioni possono essere intraprese anche dai responsabili delle politiche. Un'attenzione specifica è rivolta alle azioni relative al monitoraggio e alla comunicazione, come seguito dato alle decisioni e alle scelte effettuate.

Le tappe incluse nella fase di preparazione e attuazione di un processo decisionale dipendono inoltre notevolmente dal contesto. È possibile indicare alcune azioni più specifiche e quali sono i requisiti per attuarle correttamente. Tuttavia una spiegazione più dettagliata in merito alle modalità di attuazione di tali azioni va oltre l'ambito di applicazione del presente documento. Tali azioni verrebbero generalmente intraprese da soggetti del mercato che operano in condizioni diverse e sarebbero necessari manuali settoriali dettagliati per affrontare tutte le specificità del caso. La tabella che segue presenta una panoramica delle azioni e dei loro prerequisiti in relazione a diverse tappe di una fase di preparazione e attuazione. Gli esempi concreti di cui nello studio, presentati nella sezione 4, individuano azioni concrete per i soggetti pertinenti nel contesto di una decisione specifica nel settore selezionato. Dal punto di vista dei responsabili delle politiche, l'integrazione corretta del principio EE1st nella fase di preparazione e attuazione dovrebbe essere assicurata attraverso una valutazione d'impatto adeguata.

Tabella 2

Tappe, azioni e prerequisiti per l'applicazione del principio dell'efficienza energetica al primo posto da parte degli attuatori

Tappa Azione Prerequisiti Definire l'obiettivo dell'impresa/del progetto — Considerare l'efficienza energetica come parte della soluzione. — disponibilità di informazioni; — accesso al know-how Definire la metodologia di analisi costi-benefici — Considerare benefici di più ampia portata derivanti dall'efficienza energetica e loro quantificazione; — fissare criteri per la selezione della soluzione corretta. — Metodologia standardizzata dalla quale scegliere; — disponibilità di dati; — disponibilità di strumenti/modelli. Raccolta di informazioni — analizzare i mercati; — analizzare soluzioni innovative; — considerare lo sviluppo di politiche; — acquisire dati di qualità per l'analisi costi-benefici; — valutare le esigenze di investimento e il rendimento degli investimenti. — disponibilità di informazioni; — disponibilità di dati; — competenze. Prevedere la domanda di servizi energetici — considerare la futura domanda di energia; — valutare gli impatti delle alternative sul consumo di energia e, se del caso, sul carico. — disponibilità di dati disaggregati sul consumo di energia; — previsioni nazionali/regionali; — quadro strategico stabile. Individuare altri costi e rischi — considerare gli impatti dei fattori di attuazione; — considerare i cambiamenti nei prezzi dei combustibili e dell'energia; — considerare gli sviluppi macroeconomici — considerare i tempi di recupero del capitale e i flussi di cassa futuri. — Disponibilità di dati; — obiettivi strategici chiari; — disponibilità di esperienza passata; — disponibilità di soluzioni di attenuazione dei rischi [ad esempio società di servizi energetici (ESCO)]. Valutare le alternative — Attuare l'analisi costi-benefici (monetizzare gli impatti); — valutare l'efficacia in termini di costi; — verificare se le soluzioni sono adeguate alle esigenze future; — prendere in considerazione il sostegno pubblico e i finanziamenti disponibili. — Accesso e facilità d'uso di dati e strumenti/modelli disponibili; — competenza giusta; — regimi di finanziamento e sostegno ai progetti di efficienza energetica. Attuare — Assegnare le risorse e il know-how corretti; — fare uso di strumenti di sostegno; — assicurare un uso adeguato. — Disponibilità di competenze e risorse (manodopera e finanziamenti); — facile accesso ai regimi di sostegno; — meccanismi di riscontro attuatore-utente. Monitorare e valutare — Raccogliere dati; — sottoporre l'attuazione ad audit; — valutare gli impatti e se gli obbiettivi sono stati conseguiti. — Indicatori predefiniti; — accesso ai dati; — disponibilità di analisi dei dati e strumenti di elaborazione; — disponibilità di risorse.

Fonte: Commissione europea.

3.3. Soggetti principali

Sebbene le soluzioni di efficienza energetica possano essere attuate dal settore pubblico, da imprese private e da consumatori, l'applicazione del principio EE1st ha altresì alcune implicazioni di più ampia portata per i responsabili delle politiche e le autorità di regolamentazione, che necessitano di preparare la strada per l'applicabilità di soluzioni di efficienza energetica in diversi contesti. A seguito dell'applicazione del principio da parte di tali soggetti, i soggetti del mercato e gli investitori dovrebbero disporre degli strumenti e delle informazioni giusti necessari per valutare e attuare adeguatamente soluzioni efficienti sotto il profilo energetico.

I principali soggetti coinvolti sono quindi illustrati di seguito.

Responsabili delle politiche

Rientrano in tale contesto:

a) istituzioni dell'UE coinvolte nella procedura legislativa ordinaria dell'UE, ossia Commissione europea, Parlamento europeo, Consiglio dell'Unione europea;

b) governi, parlamenti nazionali e dipartimenti amministrativi la cui competenza si estende su tutto il territorio di uno Stato membro;

c) amministrazioni regionali, provinciali e locali, parlamenti e dipartimenti amministrativi la cui competenza si estende a regioni, province e comuni di uno Stato membro.

Per i responsabili delle politiche l'applicazione del principio EE1st riguarda tutti gli aspetti concernenti l'ammissibilità, la fattibilità e il sostegno all'efficienza energetica (comprese le misure che stimolano comportamenti di risparmio energetico), non da ultimo attraverso finanziamenti pubblici e appalti pubblici. Definendo il quadro, i responsabili delle politiche dovrebbero guidare gli altri soggetti verso soluzioni efficienti sotto il profilo energetico. Ciò comporta la fissazione di obiettivi che non precludano alternative efficienti sotto il profilo energetico, l'eliminazione di ostacoli giuridici e amministrativi e lo svolgimento di una corretta valutazione delle varie iniziative politiche, del loro impatto sul consumo di energia e dei possibili compromessi delle misure di risparmio energetico, anche in una prospettiva lungimirante.

I responsabili delle politiche dovrebbero inoltre assicurarsi che le soluzioni efficienti sotto il profilo energetico siano corredate di incentivi per tener conto del fatto che, considerate dai singoli individui, le misure di efficienza energetica non sempre sono ottimali in termini di costo (ad esempio in ragione dei periodi di ammortamento lunghi, dei rischi associati o di una scarsa consapevolezza), pur essendo soluzioni auspicabili dal punto di vista sociale. Al fine di trattare tutti questi aspetti, l'efficienza energetica deve diventare una priorità politica a livello tanto strategico quanto operativo, anche coinvolgendo gli istituti finanziari, se del caso.

A livello locale le decisioni prese dalle autorità pubbliche sono di solito più vicine all'attuazione e possono incidere direttamente sulla scelta di una soluzione. Le decisioni su spese specifiche utilizzando i fondi disponibili, le decisioni di autorizzazione sulla localizzazione di investimenti e la pianificazione della fornitura di servizi pubblici sono esempi di situazioni nelle quali il principio EE1st dovrebbe essere preso in considerazione, ove possibile. Inoltre le amministrazioni locali necessitano di un orizzonte di pianificazione a lungo termine per attuare il principio EE1st quando valutano le diverse opzioni ed evitare la dipendenza (lock-in) da determinate tecnologie o determinati percorsi, in linea con i cicli di pianificazione locali.

Regolatori

Questo gruppo comprende agenzie o autorità pubbliche di regolamentazione designate a livello nazionale o regionale per stabilire norme e garantire la conformità, supervisionare il funzionamento dei mercati e controllare le tariffe dei segmenti di mercato regolamentati. Rientrano in questo gruppo in particolare i regolatori dell'energia e le agenzie che operano nel settore dell'energia svolgendo ruoli di regolamentazione e supervisione.

I regolatori devono salvaguardare le norme che garantiscono accesso al mercato e consentono soluzioni efficienti sotto il profilo energetico. Dovrebbero altresì fornire metodologie e orientamenti su come valutare le varie alternative nel contesto dell'analisi costi-benefici, tenendo conto di benefici di più ampia portata e in definitiva verificare l'attuazione per stabilire se il principio EE1st sia stato applicato correttamente nei casi in cui è prevista l'approvazione, la verifica o il monitoraggio dei progetti presentati da imprese di mercato. Per quanto concerne quest'ultimo aspetto, è importante che siano definite disposizioni e valutazioni corrette di monitoraggio al fine di raccogliere informazioni su come l'efficienza energetica abbia funzionato nella pratica.

Soggetti del mercato

Questo gruppo è costituito da imprese, comunità energetiche dei cittadini e investitori, competenti per le decisioni effettive prese sul mercato. Include altresì le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori (15) come definiti ai sensi delle norme sugli appalti pubblici, nella misura in cui le loro decisioni di acquisto di beni o servizi su vari mercati incidano sul consumo di energia. L'efficienza energetica al primo posto sarebbe applicabile alle decisioni concernenti i criteri di gare di appalto pubbliche o alle decisioni in merito ad acquisti, locazioni o la modernizzazione di edifici che tali autorità possiedono od occupano.

All'interno del settore energetico l'attenzione principale si concentra ovviamente sulle imprese del mercato dell'energia soggette a normative dedicate, in particolare:

a) fornitori di energia: produttori commerciali di energia elettrica, calore o freddo e altri prodotti di base, nonché i soggetti giuridici che vendono energia (ad esempio energia elettrica, calore/freddo, gas naturale) ai consumatori;

b) gestori di rete: soggetti competenti per la gestione, per l'assicurazione della manutenzione e, se necessario, lo sviluppo del sistema di distribuzione e trasmissione in una determinata zona al fine di garantire la capacità a lungo termine del sistema di soddisfare la domanda di energia elettrica, calore o freddo e gas naturale; e

c) fornitori di servizi di gestione della domanda: soggetti che sostengono i consumatori in termini tanto di miglioramento dell'efficienza energetica e gestione della domanda quanto di aumento della flessibilità di risposta dei consumatori, anche ad esempio di aggregatori nel sistema elettrico.

Rispetto alle imprese commerciali che mirano principalmente alla massimizzazione del profitto, le imprese di servizi pubblici possono avere obiettivi diversi stabiliti dalla normativa. Potrebbero essere tenute a perseguire obiettivi di sostenibilità o ad applicare una qualche forma di criteri di sostenibilità nelle loro decisioni di investimento. In tali situazioni il principio EE1st sarebbe applicabile quando si stabiliscono gli obiettivi del progetto, si conduce un'analisi costi-benefici, si valutano gli impatti delle varie alternative o si trova la soluzione giusta per l'attuazione.

Il gruppo dei soggetti del mercato comprende anche gli investitori regolamentati e gli istituti finanziari pubblici e privati che applicheranno il principio EE1st nel contesto delle loro attività. Il principio EE1st dovrebbe contribuire a orientare le attività degli istituti finanziari verso la sostenibilità a lungo termine dei loro attivi e del loro portafoglio finanziario. Adottando una prospettiva lungimirante, il principio EE1st dovrebbe sostenere lo sviluppo di modelli innovativi per generare ricavi nel settore dell'efficienza energetica (ad esempio efficienza energetica come servizio) nonché delle condizioni alle quali è possibile mobilitare investimenti privati.

In generale, a livello di impresa, i sistemi di gestione dell'energia, quali la norma ISO 50001, se adeguatamente seguiti, dovrebbero portare all'adozione di soluzioni efficienti sotto il profilo energetico che migliorano le prestazioni energetiche delle imprese. Anche gli audit energetici e il loro seguito dovrebbero portare a maggiori miglioramenti della consapevolezza e dell'efficienza energetica, se sono efficaci in termini di costi dal punto di vista dell'impresa. Ciò non significa che il principio EE1st sia completamente irrilevante. L'applicazione del principio EE1st potrebbe altresì aiutare le imprese commerciali a individuare progetti e investimenti efficienti sotto il profilo energetico, a valutare adeguatamente i costi e i benefici, compresi quelli di più ampio respiro per i loro dipendenti, nonché ad attuare tali progetti e investimenti nel modo corretto.

3.4. Definizione degli obiettivi strategici

È importante che i traguardi e gli obiettivi non predefiniscano soluzioni da utilizzare per conseguirli, fatto salvo il caso in cui ciò sia necessario. Se le misure di efficienza energetica potrebbero essere parte della soluzione, gli obiettivi strategici non dovrebbero precludere tali misure. Ciò richiede la definizione di obiettivi sulla base di risultati e impatti desiderati piuttosto che di contributi. Un approccio ovvio consiste nel fissare obiettivi generali in base alle prestazioni del sistema piuttosto che obiettivi per soluzioni specifiche, ad esempio un'offerta di energia che soddisfi la domanda piuttosto che un aumento della capacità di generazione di energia del 5 % per soddisfare la crescita prevista della domanda. Ovviamente gli obiettivi strategici potrebbero dover essere piuttosto specifici in determinate situazioni, ma ciò non dovrebbe impedire di tenere conto del fatto che soluzioni efficienti sotto il profilo energetico possano essere sostenute attraverso una corretta definizione di obiettivi. Questo è il motivo per cui già nella fase di definizione degli obiettivi, per iniziative che inciderebbero sul consumo di energia, è importante esaminare gli impatti sul consumo di energia e i compromessi tra le varie soluzioni che potrebbero conseguire gli obiettivi in questione.

In questo contesto è importante definire correttamente gli indicatori e la metodologia per il monitoraggio degli obiettivi. Se una riduzione del consumo di energia potrebbe contribuire agli obiettivi fissati o se il conseguimento degli obiettivi fissati inciderebbe sul consumo di energia, è necessario stimare la relazione tra gli obiettivi e i livelli previsti di consumo di energia. In questa fase iniziale del processo decisionale, tali stime potrebbero essere difficili ed è necessario disporre di passate esperienze e prove. Per questo motivo, sin dalle primissime fasi, occorre prendere in considerazione il monitoraggio degli impatti effettivi sul consumo di energia delle azioni intraprese, compresi i protocolli di monitoraggio e valutazione.

3.5. Definizione del quadro normativo

3.5.1. Stabilire le norme e la legislazione corrette

Tanto il principio EE1st quanto misure efficienti sotto il profilo energetico richiedono un quadro giuridico abilitante adeguato, in maniera da poter essere attuate nella pratica. La legislazione deve individuare l'efficienza energetica come una possibile soluzione, rendere possibile attuarla e assicurare il seguito adeguato. Se necessario dovrebbe affrontare altresì gli ostacoli a soluzioni efficienti sotto il profilo energetico.

Per valutare se il principio EE1st potrebbe essere applicabile a una specifica iniziativa politica, regolamento o progetto, potrebbe essere effettuato uno vaglio iniziale basato su una serie di domande (tre gruppi di tre domande). Il primo gruppo di domande contribuisce a stabilire se l'efficienza energetica rientra nell'ambito di applicazione di una imminente iniziativa o di un imminente progetto. Il secondo gruppo di domande contribuisce a chiarire se l'efficienza energetica può essere applicata nella pratica; mentre il terzo gruppo di domande stabilisce se l'efficienza energetica può essere attuata correttamente.

I tre gruppi di domande sono riportati di seguito.

1. L'efficienza energetica è un'opzione? — L'iniziativa incide sul consumo di energia o determina un'espansione dell'approvvigionamento energetico? — L'efficienza energetica può contribuire a conseguire gli obiettivi dell'iniziativa? — Ci sono soluzioni di efficienza energetica che potrebbero essere considerate nel contesto dell'iniziativa? Tali domande devono essere considerate congiuntamente seguendo un ordine a cascata. Se la risposta a tutte le domande è SÌ, allora si dovrebbero esaminare gli ulteriori aspetti del principio EE1st trattati dalle domande che seguono (anche se le risposte non sono certe). Una risposta negativa alla prima domanda significherebbe che non vi è margine per l'applicazione del principio EE1st. Una risposta negativa alla domanda di cui al secondo punto dell'elenco puntato significherebbe che l'efficienza energetica non costituirebbe un approccio adeguato al conseguimento degli obiettivi in un determinato contesto; mentre una risposta negativa all'ultima domanda indicherebbe che non vi è alcuna soluzione di efficienza energetica attuabile per conseguire tali obiettivi. Anche una sola risposta negativa significherebbe che non è necessario esaminare i restanti gruppi di domande.

2. L'opzione di efficienza energetica è fattibile da attuare? — È possibile stimare adeguatamente i benefici diretti e di più ampia portata delle soluzioni di efficienza energetica a livello di sistema energetico o di singoli apparecchi? — Vi sono ostacoli che incidono sull'attuazione della possibile soluzione di efficienza energetica? — È possibile assicurare che le soluzioni di efficienza energetica siano efficaci nel conseguire/contribuire a conseguire gli obiettivi dell'iniziativa? Se la risposta a una qualsiasi di queste domande è NO o non è certa, in linea con il principio EE1st è necessario intraprendere ulteriori azioni per affrontare le questioni. Risposte positive a tutte le domande significherebbero che in un dato contesto i decisori pertinenti dovrebbero essere in grado di applicare il principio EE1st. In ogni caso, si dovrebbe esaminare il terzo gruppo di domande.

3. L'opzione di efficienza energetica può essere attuata adeguatamente? — I soggetti competenti per l'attuazione sanno come valutare le soluzioni di efficienza energetica? — Sono disponibili risorse e informazioni sufficienti per attuare soluzioni di efficienza energetica? — Vi sono meccanismi in atto che consentirebbero l'applicazione e la verifica dell'attuazione? Se la risposta a una qualsiasi di queste domande è NO o non è certa, è necessaria un'azione supplementare per assicurare che sia possibile dare seguito al principio tramite una scelta adeguata delle migliori soluzioni. Risposte positive confermerebbero che esistono le condizioni giuste affinché i soggetti competenti possano adottare una decisione ben informata, circostanza questa che sarebbe ottimale dal punto di vista degli obiettivi strategici, quando si applica il principio nel contesto dell'iniziativa pianificata.

Ulteriori azioni non significano necessariamente che sia necessario includere disposizioni specifiche nella legislazione o nelle norme. Alcune delle questioni potrebbero essere affrontate al di fuori del quadro giuridico o dei requisiti formali. Tuttavia è importante che, nel caso in cui la prima serie di domande indichi che l'efficienza energetica può essere parte della soluzione, le disposizioni siano stabilite nel modo corretto. In particolare dovrebbero:

1) indicare esplicitamente che l'efficienza energetica è una possibile soluzione da esaminare e prioritaria laddove sia efficiente in termini di costi e adatta allo scopo;

2) riconoscere il ruolo dell'efficienza energetica nell'affrontare altri obiettivi, quali la riduzione di emissioni di gas a effetto serra e inquinanti e l'uso di risorse non energetiche, il miglioramento della salute e del comfort, la riduzione della povertà energetica;

3) assicurarsi che i requisiti consentano l'efficienza energetica nel contesto dell'approvvigionamento, della trasmissione, della distribuzione e del consumo di energia e in particolare per l'applicazione di soluzioni sul lato della domanda. Le specifiche tecniche non dovrebbero ostacolare l'integrazione dell'energia o l'applicazione dell'efficienza energetica;

4) definire le prestazioni piuttosto che una soluzione concreta da conseguire. La regolazione basata sulle prestazioni consentirebbe l'efficienza energetica in condizioni di parità rispetto ad altre alternative;

5) specificare ruoli e obblighi di vari attori nel valutare e verificare le soluzioni di efficienza energetica;

6) mettere a disposizione criteri e una metodologia chiari per valutare i costi e i benefici delle soluzioni efficienti sotto il profilo energetico e gli impatti sul consumo di energia;

7) fare riferimento a informazioni e dati (da utilizzare) utilizzati per la valutazione di potenziali risparmi energetici esistenti, nonché di costi e benefici dell'efficienza energetica;

8) assicurarsi che l'efficienza energetica sia ammissibile e persino preferibile, per il sostegno e il finanziamento pubblici;

9) includere il monitoraggio degli impatti sul consumo di energia e la verifica di altri impatti di soluzioni efficienti sotto il profilo energetico.

Un aspetto fondamentale legato a norme e requisiti è la sensibilizzazione in merito a possibili misure di efficienza energetica, loro costi e benefici, nonché modalità per una loro attuazione ottimale. Potrebbe altresì essere necessario che le disposizioni giuridiche affrontino gli ostacoli relativi al principio EE1st e alle soluzioni specifiche di efficienza energetica. Ciò richiede un'individuazione adeguata di tali ostacoli.

3.5.2. Individuazione di ostacoli all'efficienza energetica al primo posto

Nel decidere se una soluzione efficiente sotto il profilo energetico costituisca un'opzione attuabile per conseguire gli obiettivi fissati, il punto di partenza è in particolare individuare se vi sono azioni in materia di efficienza energetica che potrebbero costituire un'alternativa all'espansione sul lato dell'offerta in un sistema energetico o che potrebbero ridurre la domanda di energia nei settori di utilizzo finale. Sapere ciò che si potrebbe potenzialmente fare consentirebbe successivamente di analizzare e confrontare misure efficienti sotto il profilo energetico rispetto ad altre alternative.

Tuttavia tale individuazione preliminare e la selezione successiva di soluzioni efficienti sotto il profilo energetico in linea con il principio EE1st sono soggette a vari ostacoli. Il progetto ENEFIRST (16), in uno dei suoi filoni di intervento, ha individuato e suddiviso tali ostacoli potenziali nelle seguenti categorie:

— ostacoli politici: collegati a pregiudizi rispetto a determinate soluzioni o alla prosecuzione dell'approccio adottato in precedenza;

— ostacoli di tipo regolamentare: si verificano quando la regolamentazione in vigore impedisce la scelta di soluzioni efficienti sotto il profilo energetico;

— ostacoli derivanti da interazioni tra politiche (ad esempio obiettivi o priorità contrastanti): legati al fatto che i decisori tendono a esaminare i loro settori strategici specifici e possono esservi compromessi in relazione alle misure di efficienza energetica;

— ostacoli finanziari: insufficienza dei fondi o degli aiuti finanziari per soluzioni efficienti sotto il profilo energetico, che potrebbe essere dovuta alle modalità di valutazione delle soluzioni stesse;

— ostacoli tecnici: la soluzione efficiente sotto il profilo energetico potrebbe essere tecnicamente più difficile da valutare o integrare in un'opzione attuabile;

— ostacoli nell'informazione: mancanza di informazioni e dati disponibili per individuare e stimare correttamente i benefici delle soluzioni di efficienza energetica;

— ostacoli culturali e comportamentali: comportamenti e abitudini che limitano l'ambito di applicazione delle opzioni considerate;

— ostacoli relativi a comunicazione/consapevolezza: mancanza di consapevolezza in merito alle opzioni di efficienza energetica;

— mancanza di competenze: conoscenze insufficienti in merito alle modalità per attuare soluzioni/tecnologie di efficienza energetica e pregiudizi nei confronti di determinate soluzioni che escludono opzioni di efficienza energetica;

— distorsioni relative all'influenza legate al peso dei portatori di interessi sul lato dell'offerta nel contesto del processo decisionale o di definizione delle politiche: i responsabili delle politiche sono influenzati dai portatori di interessi sul lato dell'offerta;

— ostacoli relativi alla catena di approvvigionamento: i mercati dell'energia sono stati progettati dal punto di vista del lato dell'offerta, di conseguenza l'efficienza energetica potrebbe essere destabilizzante per il sistema esistente.

Gli ostacoli possono variare per settori strategici specifici e sono trattati in maniera dettagliata nella relazione ENEFIRST.

Gli ostacoli elencati sopra sono i più pertinenti per il processo di definizione delle politiche e, di conseguenza, dovrebbero essere esaminati quando si definisce il quadro strategico corretto. Tuttavia tali ostacoli potrebbero altresì influenzare la progettazione e l'approccio nel contesto di specifici progetti di investimento. Inoltre possono esistere altri ostacoli più specifici o locali a seconda del tipo e dell'ambito di applicazione della misura di efficienza energetica.

Infine alcuni degli ostacoli possono essere correlati alle risorse dedicate dalle autorità pubbliche all'efficienza energetica. Risorse amministrative insufficienti e fondi dedicati a sostenere, valutare e promuovere soluzioni e tecnologie di efficienza energetica vengono frequentemente menzionati come ostacoli a un'applicazione di più ampia portata del principio EE1st. Di conseguenza un ruolo importante dei responsabili delle politiche consiste nello sviluppare la capacità amministrativa e le competenze in materia di efficienza energetica necessarie nonché nell'assicurare che siano disponibili risorse finanziarie sufficienti affinché gli enti pubblici possano fornire assistenza ai soggetti del mercato e ai consumatori nell'attuazione di soluzioni efficienti sotto il profilo energetico e per il monitoraggio dell'impatto delle politiche.

3.5.3. Integrazione del principio nel quadro strategico e giuridico

Una delle considerazioni relative al quadro abilitante per il principio EE1st fa riferimento a come potrebbero essere applicate le raccomandazioni di cui nei presenti orientamenti.

Affrontare ostacoli specifici, fissare requisiti o definire incentivi specifici per soluzioni efficienti sotto il profilo energetico sono aspetti che rientrano nella politica in materia di efficienza energetica. È importante mantenere i due aspetti separati. La politica in materia di efficienza energetica definisce misure e obiettivi specifici per l'efficienza energetica, nonché le condizioni di sostegno e abilitanti. Il principio EE1st riguarda la considerazione e l'analisi di alternative efficienti sotto il profilo energetico per decisioni che incidono sul consumo di energia e sull'approvvigionamento energetico. L'applicazione del principio dovrebbe inoltre portare all'adozione di azioni specifiche che consentano tale analisi e l'attuazione di soluzioni di efficienza energetica. Di norma la forma di tali azioni sarà definita nelle misure politiche di efficienza energetica. Di conseguenza la forma giuridica di tali azioni va oltre la discussione del principio e rientra maggiormente nel contesto dello sviluppo della politica energetica. Ad esempio al fine di incoraggiare l'efficienza energetica e superare gli ostacoli di cui sopra, una spinta diretta a favore di soluzioni di efficienza energetica potrebbe assumere la forma di obiettivi specifici in materia di efficienza energetica. Un altro modo consiste nel definire obblighi di risparmio energetico cogenti per i fornitori di energia che impongono a questi ultimi di ridurre l'utilizzo di energia dei loro clienti (17).

Qualsiasi obiettivo vincolante e requisito prescrittivo per utilizzare soluzioni efficienti sotto il profilo energetico consegue gli obiettivi del principio EE1st. Tuttavia la forma di tali requisiti, la loro rigorosità o l'obbligo che impongono sono questioni da considerare nel contesto della politica relativa all'energia. Dal punto di vista dell'efficienza energetica al primo posto, è importante che considerare e affrontare vari aspetti.

3.5.4. Incentivazione dell'efficienza energetica al primo posto

Nella maggior parte dei casi, le misure di efficienza energetica dovrebbero rappresentare una via preferita da seguire, laddove un'adeguata considerazione dei benefici più ampi riconosca in esse un'opzione efficace in termini di costi. Ciò nonostante i benefici non riguardano sempre il soggetto che dovrebbe prendere una decisione di investimento. Benefici più ampi derivanti dall'efficienza energetica potrebbero applicarsi maggiormente alla società (ad esempio aria pulita), piuttosto che all'investitore che prende la decisione. Analogamente l'utente finale può beneficiare di risparmi energetici, ma tali benefici potrebbero avere una scarsa importanza per il proprietario di un bene (ad esempio divergenza di interessi nel contesto di proprietà locate).

Inoltre, in particolare per i servizi pubblici, l'efficienza energetica non costituisce un percorso ovvio da seguire dato che quando i consumatori risparmiano energia, le imprese che forniscono servizi pubblici vendono quantità minori del loro prodotto. Di conseguenza è importante cambiare i modelli imprenditoriali del settore energetico passando da quelli che favoriscono vendite maggiori di energia a quelli che premiano i servizi energetici o il conseguimento di un determinato livello di comfort, ad esempio il modello di «efficienza energetica come servizio». Un disincentivo ulteriore è dato dal fatto che l'acquisto di apparecchiature efficienti sotto il profilo energetico o la ristrutturazione di edifici per renderli efficienti sotto il profilo energetico richiede costi iniziali relativamente elevati a fronte di periodi di recupero del capitale che possono essere lunghi.

Per questi motivi spesso non è sufficiente consentire l'efficienza e sono necessari incentivi diretti o indiretti affinché i benefici di più ampia portata derivanti dalle misure di efficienza energetica siano considerati nel processo decisionale. In particolare gli incentivi dovrebbero assicurare che le scelte delle singole persone siano influenzate in maniera tale da fare sì che siano favorevoli al sistema nel suo complesso.

3.5.5. Finanziamenti e sostegno finanziario

Sostenere l'attuazione di un veicolo dedicato per l'efficienza energetica

È importante che i finanziamenti dedicati siano finalizzati a sostenere l'efficienza energetica. Ciò dovrebbe promuovere progetti di efficienza energetica e fornire chiarezza agli investitori in merito al sostegno finanziario disponibile. Sebbene l'efficienza energetica sia ammissibile a beneficiare di vari programmi di finanziamento, attualmente è limitato il numero di regimi di finanziamento pubblico che sostengono in maniera specifica progetti di efficienza energetica.

La creazione di un fondo o un regime dedicato per l'efficienza energetica può fornire incentivi maggiori a sostegno degli investimenti in efficienza energetica. Un tale fondo contribuirebbe a creare un quadro esemplare nel contesto del quale il principio EE1st venga applicato pienamente. In genere soluzioni a pacchetto che combinano il sostegno di finanziamenti a servizi di consulenza presentano un tasso di assorbimento più elevato e beneficiano di un effetto leva maggiore (18).

Applicazione del principio EE1st a tutti i settori pertinenti degli strumenti di finanziamento dell'UE

Definire criteri di ammissibilità per il sostegno finanziario fissando obiettivi e parametri di riferimento in materia di efficienza energetica darà priorità a progetti efficienti sotto il profilo energetico. Laddove possibile i fondi UE possono stabilire il consumo di energia (specifico per settore o tecnologia) oppure soglie di miglioramento dell'efficienza sulla base delle migliori tecnologie disponibili.

Nel contesto dei fondi della politica di coesione, le autorità di gestione dovrebbero assicurare che i programmi facciano specifico riferimento alla promozione del principio EE1st (19) nelle loro priorità e nei loro obiettivi e riflettere tale circostanza adeguatamente nella griglia di ammissibilità offrendo ad esempio una maggiore copertura dei costi a favore dei progetti che soddisfano il principio EE1st. I programmi Interreg dovrebbero considerare tali azioni in un contesto transfrontaliero o transnazionale.

Inoltre l'efficienza energetica dovrebbe essere presa in considerazione dalle autorità di gestione nel momento in cui definiscono criteri di selezione per le misure in quei settori nei quali il principio EE1st potrebbe essere attuato (cfr. sezione 4.2), affinché i progetti che applicano il principio possano avere la priorità.

Le autorità di gestione potrebbero inoltre considerare una modulazione dell'intensità di aiuto, affinché i progetti nel settore dell'efficienza energetica o che applicano il principio dell'efficienza energetica al primo posto possano beneficiare di un sostegno pubblico preferenziale (bonus).

Nel quadro di InvestEU i partner esecutivi sono invitati a includere una sezione dedicata all'efficienza energetica nei fascicoli di presentazione, una circostanza questa che costituirebbe un elemento a sé stante della loro dovuta diligenza nella valutazione dei progetti. Tale sezione si applicherebbe a tutti i progetti al di là del filone d'intervento «Infrastrutture sostenibili».

La raccomandazione di tener conto dei criteri di selezione correlati all'efficienza energetica è estesa ai programmi europei, nazionali o regionali attuati mediante inviti a presentare progetti.

Quando sviluppano e attuano misure nel contesto delle quali l'efficienza energetica rappresenta l'obiettivo primario, le autorità pubbliche e i partner di attuazione dei fondi dell'UE sono incoraggiati a fornire una solida giustificazione del modo in cui l'efficienza energetica è fondamentale per il progetto/il programma/la misura e del modo in cui il rischio di ecologismo di facciata (greenwashing) non sia applicabile al caso specifico.

Fornire assistenza tecnica per aiutare i gestori di fondi e i promotori di progetti che applicano il principio EE1st

Oltre ai fondi effettivamente disponibili per l'efficienza energetica, affrontare la percezione del rischio, facilitare l'aggregazione e l'assistenza a favore dello sviluppo di progetti incentiverebbe ulteriormente soluzioni efficienti sotto il profilo energetico. Sebbene tali azioni rientrino già nel contesto delle politiche di finanziamento dell'energia, i decisori dovrebbero promuovere gli strumenti disponibili ai richiedenti e ai gestori di fondi.

La Commissione europea può offrire servizi di consulenza alle autorità di gestione per assisterle nel rendere operativo il principio EE1st nei loro programmi, in particolare attraverso lo strumento di sostegno tecnico (20).

Servizi di consulenza dedicati potrebbero essere messi a disposizione di istituti finanziari che beneficiano dei programmi UE, per riflettere il principio EE1st tanto durante la fase di valutazione (dovuta diligenza) quanto durante la fase di attuazione (sviluppo del progetto). La Commissione europea sta lavorando allo sviluppo di tali prodotti consultivi specifici basati su esperienze di successo dalla Banca europea per gli investimenti e ad altri potenziali partner di attuazione (banche nazionali di promozione, Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo ecc.).

I promotori di progetti che intendono attuare investimenti in efficienza energetica o includere il principio EE1st possono ricevere assistenza tecnica ad hoc dal polo di consulenza dell'UE, dal meccanismo ELENA (assistenza energetica europea a livello locale), da programmi della politica di coesione se pertinente e da altre attività di assistenza allo sviluppo di progetti nel contesto del programma di transizione verso l'energia pulita. In alcuni casi, i costi di audit energetici possono essere (in parte) ammissibili a beneficiare del sostegno dell'UE.

L'assistenza tecnica aiuterà le autorità di gestione, gli istituti finanziari e i promotori di progetti ad utilizzare indicatori e metodologie adeguati che misurano i risparmi energetici e può coprire parte dei requisiti di monitoraggio quali gli audit energetici per gli attivi considerati.

Rispecchiare l'efficienza energetica al primo posto nella disciplina in materia di aiuti di Stato

L'efficienza energetica è affrontata tanto nel contesto della disciplina in materia di aiuti a favore dell'ambiente e dell'energia e il regolamento generale di esenzione per categoria, entrambi attualmente in fase di revisione (21). Ciò è pertinente per i programmi operativi che, essendo in regime di gestione concorrente, non sono esentati per impostazione predefinita dalle norme in materia di aiuti di Stato. Ciò può altresì applicarsi ai progetti finanziati nel contesto del dispositivo per la ripresa e la resilienza.

3.5.6. Fornire informazioni

La mancanza di consapevolezza in merito ai potenziali di risparmio energetico, ai suoi possibili benefici e a modi per valutarlo sono alcuni degli ostacoli all'applicazione del principio EE1st. Se tale mancanza di informazioni sufficienti è accompagnata da abitudini e preferenze passate, non è sufficiente rendere disponibili soltanto le informazioni. Sono necessarie campagne reiterate di formazione e informazione per modificare qualsiasi percezione negativa dell'efficienza energetica come qualcosa che richiede notevoli sforzi e ingenti somme di denaro per apportare risparmi energetici e ciò anche a scapito di prestazioni ridotte. Piuttosto è importante associare l'efficienza energetica all'aumento del comfort, delle prestazioni e della qualità. È inoltre necessario accrescere la consapevolezza e le conoscenze in merito alle potenzialità e degli impatti più ampi dell'efficienza energetica in settori diversi. Rientra in tale contesto la necessità di semplificare la scelta di investire in efficienza energetica, nell'ambito della quale al momento della decisione di investire ai cittadini vengono fornite anche informazioni di inquadramento che diluiscono l'influenza negativa di pregiudizi cognitivi, ad esempio fornendo informazioni sui risparmi di costi futuri e sui benefici ambientali e sociali (22). Di conseguenza campagne informative efficaci devono affrontare le conoscenze di base, le preferenze e i pregiudizi cognitivi che influenzano le decisioni relative all'energia (23).

Si registra inoltre una mancanza di disponibilità di dati e metodologie di qualità per valutare i benefici di più ampio respiro dei miglioramenti dell'efficienza energetica, il che limita la possibilità di quantificare tali benefici e analizzarli adeguatamente sotto il profilo dei costi. A livello locale, città e comunità locali in generale si trovano nella posizione migliore per attuare misure di efficienza energetica, lavorando a stretto contatto con cittadini, consumatori e comunità dell'energia. Tuttavia la mancanza di dati e la capacità spesso limitata in termini finanziari, tecnici e di competenze impediscono alle città e alle comunità locali di progettare piani robusti di riscaldamento e/o di efficienza energetica nonché di prendere in considerazione l'efficienza energetica per la pianificazione territoriale e dello sviluppo. In questo contesto non vi è soltanto la necessità di rendere disponibili i dati pertinenti, ma anche di assicurare la capacità di analizzare le informazioni e i dati disponibili da parte di coloro che li utilizzeranno. Lo sviluppo di capacità è quindi un settore essenziale da affrontare.

Nel contesto del principio EE1st è altresì importante assicurare che le informazioni siano fornite al momento giusto e nel formato giusto. Le informazioni in merito alle opzioni di efficienza energetica e i loro potenziali benefici dovrebbero essere fornite in maniera chiara alle autorità e ai soggetti del mercato per facilitarli nella scelta di un'opzione specifica nelle loro decisioni di pianificazione o di investimento. La semplice pubblicazione di dati od orientamenti potrebbe essere insufficiente. Le informazioni sulle soluzioni efficienti sotto il profilo energetico devono essere rilevanti e adeguate a contesti specifici, se devono influenzare positivamente e adeguatamente il processo decisionale. Inoltre devono essere promosse attivamente.

Il modo in cui le informazioni vengono presentate e promosse incide inoltre notevolmente sul processo decisionale. Una volta conseguita la consapevolezza di base, anche la comunicazione deve essere adattata al pubblico di destinatari e al contesto specifico, affinché sia facilmente comprensibile. Le informazioni fornite dovrebbero facilitare un processo decisionale consapevole sulla base di prove e della trasparenza. Il processo decisionale degli investitori implica l'analisi di pro e contro di soluzioni diverse, quindi i messaggi unilaterali potrebbero essere insufficienti. Una comunicazione bilaterale potrebbe essere più persuasiva, dato che potrebbe affrontare le domande poste nell'analisi antecedente l'adozione di una decisione.

In questo contesto è importante presentare il risparmio energetico previsto di una determinata azione, tecnologia o soluzione unitamente alle informazioni sul modo in cui dovrebbe essere attuata e utilizzata. È bene altresì sottolineare possibili effetti di rimbalzo, ossia la possibile riduzione dei risparmi energetici previsti in ragione di un aumento del consumo di energia in seguito a misure di efficienza energetica. Poiché spingere eccessivamente l'adozione di misure di efficienza energetica potrebbe essere controproducente, è fondamentale che siano valutate correttamente prima dell'attuazione. Se la valutazione non sarebbe in linea con le aspettative sollevate nelle informazioni fornite, tale circostanza potrebbe scoraggiare i decisori dall'adottare opzioni efficienti sotto il profilo energetico.

Per quanto concerne le informazioni in materia di finanziamento, è importante che gli istituti finanziari dispongano delle conoscenze in merito ai rischi e ai benefici effettivi degli investimenti in efficienza energetica. Uno strumento importante in proposito è la banca dati della piattaforma DEEP (De-risking Energy Efficiency Platform) contenente dati sulle prestazioni energetiche e finanziarie dei progetti di efficienza energetica sostenuti da finanziamenti pubblici dell'Unione, nazionali e locali. È necessario continuare a stimolare fortemente autorità pubbliche, promotori di progetti e istituti finanziari a compilare tale banca dati al fine di aumentare ulteriormente ed espandere le informazioni sul potenziale di efficienza energetica. La disponibilità più ampia di riscontri di mercato e di dati storici sugli investimenti contribuirà a ridurre i rischi dell'efficienza energetica e intensificare gli investimenti in efficienza energetica.

3.5.7. Ruolo di primo piano del settore pubblico

Dare priorità all'efficienza energetica conferisce altresì alle autorità pubbliche la responsabilità di dare l'esempio. Anche se l'impatto complessivo potrebbe non essere significativo in termini assoluti, gli enti pubblici svolgono un ruolo importante nella promozione di comportamenti, prodotti e servizi efficienti sotto il profilo energetico. È altresì essenziale che l'attribuzione della priorità all'efficienza energetica nel settore pubblico sia presentata come un esempio di gestione sostenibile e sana dei fondi pubblici. La scelta di soluzioni di efficienza energetica e la loro combinazione con energie rinnovabili potrebbero fungere altresì da progetti dimostrativi e da pubblicità per approcci auspicabili.

Il settore pubblico può dare l'esempio in vari modi, in particolare:

a) definendo obiettivi specifici per edifici pubblici in termini di prestazioni energetiche o tassi di ristrutturazione. Gli articoli 5 e 6 della direttiva Efficienza energetica sono esempi di tale approccio a livello di UE, ma possono essere rafforzati a livello nazionale. Gli edifici pubblici dovrebbero dare l'esempio attuando varie soluzioni di efficienza energetica per dimostrarne la fattibilità e i benefici. In particolare gli edifici nuovi dovrebbero collegare tra loro funzionalità, progettazione e sostenibilità, inclusione ed estetica in linea con il nuovo Bauhaus europeo (24) con le migliori prestazioni energetiche possibili ed eventualmente andare oltre i requisiti obbligatori per gli edifici a energia quasi zero di cui all'articolo 9 della direttiva sulla prestazione energetica nell'edilizia. Gli obiettivi ambiziosi per gli edifici pubblici dovrebbero essere collegati altresì alla comunicazione. I lavori di ristrutturazione energetica dovrebbero essere effettuati e presentati in maniera tale da creare un'associazione tra prestazioni energetiche migliori e un comfort maggiore oltre a una riduzione dei costi. Le autorità pubbliche dovrebbero inoltre assicurare che la classe dell'attestato di prestazione energetica di un edificio sia comunicata in maniera chiara al pubblico (conformemente all'articolo 13 della direttiva sulla prestazione energetica nell'edilizia). Nel contesto degli attestati di prestazione energetica, dovrebbe essere altresì presa in considerazione l'opportunità di includere informazioni supplementari che potrebbero promuovere soluzioni di efficienza energetica, ad esempio benefici attesi di più ampia portata in termini di riduzioni delle emissioni di gas a effetto serra;

b) rafforzando gli appalti concernenti prodotti e servizi efficienti sotto il profilo energetico. Gli appalti pubblici verdi e l'articolo 6 della direttiva Efficienza energetica incoraggiano già le autorità pubbliche ad acquistare i prodotti che presentano le migliori prestazioni energetiche. Tuttavia in linea con il principio EE1st, i criteri in materia di prestazione energetica dovrebbero diventare diffusi negli appalti pubblici e presentare una ponderazione sostanziale nella valutazione e nella selezione delle offerte. È inoltre necessario utilizzare le prestazioni energetiche non come uno dei criteri accessori, bensì come una condizione e/o un criterio di aggiudicazione fondamentale nelle gare di appalto pubbliche. Gli acquirenti pubblici dovrebbero valutare le modalità per conseguire le prestazioni auspicabili da parte dei prodotti oggetto di appalto in linea con gli obiettivi in materia di prestazioni energetiche. Si dovrebbe esaminare l'opportunità di una considerazione specifica delle prestazioni di opzioni più efficienti sotto il profilo energetico, laddove esistenti;

c) utilizzando i servizi energetici e contratti di rendimento energetico (25), intraprendendo audit energetici e attuando sistemi di gestione dell'energia. Analogamente a obiettivi specifici in materia di ristrutturazione, gli edifici pubblici dovrebbero fungere altresì da esempi di applicazione di soluzioni disponibili che facilitino il conseguimento di risparmi energetici. Si dovrebbero promuovere e comunicare al pubblico i benefici dell'applicazione di tali soluzioni, in particolare sul bilancio pubblico.

3.6. Analisi degli impatti delle politiche e delle alternative

In seguito all'individuazione di varie opzioni per il conseguimento degli obiettivi auspicabili e all'assicurazione di condizioni abilitanti per soluzioni efficienti sotto il profilo energetico, è importante valutare correttamente tali opzioni strategiche prestando particolare attenzione alle alternative sul lato della domanda. Quando si definiscono le politiche strategiche nell'ambito delle quali l'efficienza energetica è considerata sin dall'inizio come parte della soluzione, merita altresì esaminare azioni ambiziose di efficienza energetica, ad esempio adottando uno scenario di efficienza energetica elevata nella modellizzazione nel contesto della quale l'efficienza energetica è posta al limite della sua efficacia in termini di costi o della sua fattibilità.

L'analisi delle opzioni praticabili potrebbe essere parte delle valutazioni dell'impatto normativo o dell'analisi costi-benefici che precede decisioni di politica, pianificazione o investimento. Nel contesto delle valutazioni d'impatto, la piena riflessione del principio EE1st impone di esaminare vari elementi trattati nei presenti orientamenti. Rientrano in tale contesto:

— la considerazione di ostacoli all'applicazione dell'efficienza energetica;

— la definizione di obiettivi strategici che consentono l'utilizzo di e l'attribuzione di priorità a soluzioni di efficienza energetica efficiente in termini di costi;

— l'individuazione di un ampio spettro di opzioni, esaminando in modo specifico le soluzioni sul lato della domanda e i miglioramenti dell'efficienza energetica;

— la valutazione di impatti di varie opzioni sul consumo di energia (preferibilmente per il consumo tanto di energia finale quanto di energia primaria) e considerando tali impatti in proiezioni aggiornate per la domanda di energia nella valutazione;

— la valutazione di costi e benefici delle opzioni dal punto di vista: i) della società; ii) dei soggetti del mercato che attuano piani di efficienza energetica; e iii) del consumatore finale;

— gli impatti ambientali, sociali ed economici, compresi gli impatti distributivi e l'alleviamento della povertà energetica, dovrebbero rientrare nel contesto della valutazione, applicando l'approccio di valutazione del ciclo di vita e le ipotesi adeguate di fissazione del prezzo del carbonio;

— se viene applicata un'analisi completa costi-benefici, l'analisi di sensitività per diversi tassi di attualizzazione considerati in detta analisi costi-benefici, nonché le misure di efficienza energetica spinte al massimo;

— la valutazione della coerenza dell'opzione preferita rispetto ad obiettivi e azioni di efficienza energetica nonché rispetto ad altri obiettivi e principi strategici;

— l'individuazione di fasi e obiettivi operativi che consentirebbero l'attuazione di soluzioni efficienti sotto il profilo energetico;

— la definizione di disposizioni in materia di valutazione di politiche/investimenti che imporrebbero il monitoraggio dei risparmi energetici conseguiti in modo trasparente, ad esempio come definito nella metodologia di cui all'articolo 7 della direttiva Efficienza energetica.

Quando si esaminano gli impatti sul consumo di energia, potrebbe essere pertinente tanto l'energia primaria quanto quella finale. L'energia finale riflette meglio i cambiamenti della domanda e dei benefici relativi alla sua riduzione, mentre l'energia primaria è più rilevante dal punto di vista degli obiettivi climatici e dei benefici ambientali. Di conseguenza la scelta dell'indicatore dipende dal contesto, ma è valida per affrontare entrambi gli aspetti nel contesto di valutazioni complete.

Sebbene l'effettuazione di valutazioni d'impatto complete sia normalmente richiesta dalla legge in situazioni specifiche, in linea con il principio EE1st, un'adeguata analisi costi-benefici (cfr. di seguito) potrebbe essere parte della preparazione di decisioni di investimento o di politica che incidono sul consumo di energia o sull'approvvigionamento energetico. L'applicazione del principio dovrebbe adottare un punto di vista sociale o quello di un sistema ai fini di decisioni strategiche di pianificazione e di investimento. Quando si scelgono attivi e soluzioni specifici nel contesto di progetti predefiniti, si dovrebbero altresì analizzare più soluzioni efficienti sotto il profilo energetico che applicano il punto di vista della società, del soggetto incaricato dell'attuazione o dell'utente finale.

Tabella 3

Componenti di benefici e costi per la valutazione di misure di efficienza energetica da prospettive diverse

Analisi costi-benefici per misure di efficienza energetica Punto di vista di Società Soggetti del mercato che attuano le misure (ad esempio impresa del settore energetico) Consumatore finale Costi evitati del sistema di approvvigionamento energetico (costi di generazione e capacità, perdite di rete, perdite di trasformazione e costi di potenziamento della rete ecc.) Beneficio Beneficio Benefici più ampi o benefici associati Beneficio Beneficio Beneficio Trasferimento dei costi attraverso le tariffe di rete o prezzi dell'energia oppure entrate generate da servizi energetici Beneficio Compensazione di entrate perse nette per i gestori di rete Beneficio Bonus per l'attuazione o il risparmio condiviso Beneficio Costi incrementali di tecnologie Costo Costo Costi di attuazione del programma/della misura Costo Costo Pagamenti a titolo di incentivi Costo Beneficio Risparmi nelle bollette energetiche Beneficio Entrate marginali perse Perdita

Fonte: sulla base di Wuppertal Institute (2009), Measuring and reporting energy savings for the ESD – how it can be done, capitolo 2.10.

Inoltre è importante individuare le origini di fonti di dati e indicatori pertinenti per le proiezioni della domanda futura di energia, misurando gli impatti sui risparmi energetici e monitorando i progressi. Dato che la disponibilità dei dati e le pratiche nazionali differiscono, tali fonti di dati diverse possono essere rilevanti. Ciò che è fondamentale è la trasparenza e la comparabilità degli indicatori e dei dati utilizzati.

Occorre prestare particolare attenzione alla valorizzazione accurata della flessibilità sul lato della domanda, se del caso. Ciò impone di prendere in considerazione di tutti i tipi di utente finale e gli attivi di flessibilità distribuita presenti nel sistema energetico integrato. È importante considerare tanto i costi di investimento quanto quelli di esercizio, pur riconoscendo i benefici a favore di tutti gli utenti finali.

3.7. Definizione dell'analisi costi-benefici

L'analisi costi-benefici può essere a sé stante oppure una componente chiave di una valutazione d'impatto più completa. Tutte le analisi costi-benefici dovrebbero utilizzare la metodologia della valutazione del ciclo di vita (26) e prendere in considerazione le proiezioni adeguate della fissazione del prezzo del carbonio. Nel quadro del principio EE1st, è importante svolgere un'analisi costi-benefici ogniqualvolta possibile dal punto di vista sociale quando si valutano i costi e i benefici delle varie opzioni. Il confronto e l'analisi di opzioni devono considerare tutti gli impatti del risparmio energetico, andando oltre il consumo di energia come unico indicatore di impatto. Dal punto di vista dell'EE1st, la riduzione del consumo di energia è certamente un beneficio in sé, ma oltre al risparmio energetico, un'analisi costi-benefici dovrebbe tenere conto altresì di benefici più ampi, compresi quelli che non sono facilmente valutabili in termini di prezzi.

I benefici sociali comprendono un miglioramento del benessere e del livello di comfort, ad esempio in ragione del riscaldamento/raffrescamento corretto e del miglioramento della qualità dell'aria all'interno delle abitazioni (27), una circostanza questa che determina di conseguenza un miglioramento della salute, tanto fisica quanto mentale, anche in considerazione delle condizioni climatiche future. Inoltre in molti casi il consumo inferiore di combustibili fossili può ridurre le emissioni generate da centrali elettriche e trasporti, diminuendo così gli impatti negativi dell'inquinamento atmosferico. Una migliore efficienza riduce altresì le bollette energetiche e può aumentare i redditi delle famiglie che potrebbero essere spesi in altro modo. Un ulteriore beneficio importante è l'alleviamento della povertà energetica, che continua ad essere un problema in numerosi paesi.

I benefici più ampi dell'efficienza energetica possono essere numerosi, ma spesso è difficile quantificarli o monetizzarli correttamente. Trovare i dati giusti e cogliere i collegamenti tra efficienza energetica e indicatori sociali, ambientali o economici può essere particolarmente impegnativo. La mancanza di informazioni potrebbe costituire in particolare un problema a livello locale ed è collegata anche alla disponibilità di dati sui risparmi energetici effettivi conseguiti dopo l'attuazione di una misura. Di conseguenza vengono utilizzate metodologie diverse per cogliere tali impatti. Fatte salve le metodologie di analisi costi-benefici a livello UE previste dal regolamento RTE-E (28), al fine di assicurare analisi costi-benefici affidabili, i regolatori dovrebbero definire metodologie pertinenti per condurre tali analisi in settori specifici (29) e, se necessario, accompagnarle con orientamenti aggiuntivi.

Qualsiasi metodologia di analisi costi-benefici dovrebbe essere basata sul quadro normativo definito dai responsabili delle politiche e considerare condizioni e vincoli per l'applicazione di soluzioni di efficienza energetica. Sulla base del metodo di analisi costi-benefici proposto, i soggetti del mercato dovrebbero essere in grado di valutare sistematicamente le loro opzioni di investimento. Gli orientamenti preparati da regolatori dovrebbero aiutare i soggetti del mercato a valutare costi e benefici di varie opzioni dal punto di vista della società, dei soggetti del mercato che attuano il presente piano, nonché da quello dei consumatori.

I benefici di più ampia portata degli investimenti in efficienza energetica sono stati analizzati nel progetto Odyssee-Mure (30). Alcuni dettagli aggiuntivi sono riportati altresì nel documento preparato dall'ECEEE (31) e nello studio commissionato dalla Commissione europea (32). La figura 2 presenta alcuni dei settori principali interessati da investimenti in efficienza energetica che potrebbero essere considerati in un'analisi costi-benefici adeguata.

Sulla base dell'approccio proposto da Odyssee-Mure, i molteplici vantaggi dell'efficienza energetica possono essere suddivisi in benefici sociali, ambientali ed economici.

Figura 2 Possibili vantaggi molteplici derivanti dall'efficienza energetica



Fonte: Commissione europea sulla base di Odyssee-Mure.

I benefici ambientali riguardano un impatto più ampio di un consumo di energia ridotto, in particolare emissioni di gas a effetto serra ridotte e un inquinamento atmosferico ridotto relativo all'uso dell'energia. Inoltre una minore domanda di energia migliora la gestione delle fonti energetiche e di altre risorse. Determina direttamente un risparmio in relazione all'energia da produrre (e quindi elimina le esternalità negative relative all'approvvigionamento energetico), in particolare risparmi della quantità di combustibili fossili consumati. Riduce inoltre le esigenze di investimenti in energie rinnovabili per conseguire gli obiettivi fissati dalle politiche.

I benefici economici possono essere a livello micro e macro. I micro impatti sono collegati all'aumento della produttività industriale in ragione di una minore spesa in energia e dell'aumento del valore di mercato degli attivi che presentano prestazioni energetiche migliori. I macro impatti riguardano variazioni del PIL e dell'occupazione e attraverso l'impatto sui prezzi dell'energia nonché variazioni nei bilanci pubblici. Gli impatti sociali e ambientali positivi riducono altresì la disoccupazione e la spesa per il benessere sociale. Altri impatti da considerare riguardano l'innovazione e la competitività (33) che possono essere migliorate ricorrendo a tecnologie efficienti sotto il profilo energetico nonché un miglioramento della sicurezza energetica attraverso una minore dipendenza dalle importazioni (34).

Questi sono soltanto alcuni dei benefici complessivi generati da una maggiore efficienza energetica.

3.7.1. Possibili strumenti e metodologie

Definire una metodologia robusta per la quantificazione di benefici più ampi dell'efficienza energetica è impegnativo e non costituisce ancora una pratica ben consolidata. Ai fini dei presenti orientamenti, sono stati utilizzati due progetti di ricerca: 1) COMBI (Calculating and Operationalising the Multiple Benefits of Energy Efficiency in Europe), un progetto nel quadro di Orizzonte 2020 (35) e 2) lo studio preparato per la Commissione europea «The macro-level and sectoral impacts of Energy Efficiency policies» (36). Anche il progetto di ricerca MICAT di Orizzonte 2020 (37) sta sviluppando una metodologia e uno strumento che potrebbero contribuire a tale valutazione.

I miglioramenti dell'efficienza energetica nei trasporti possono ridurre le esternalità relative a questo settore. Il documento Handbook on the External Cost of Transport (38) fornisce approfondimenti dettagliati e metodologie per stimare i diversi impatti ambientali.

a) IMPATTI SOCIALI

Salute e benessere

La salute umana è uno dei benefici accessori più importanti dell'efficienza energetica. Per misurare e quantificare i principali impatti positivi e negativi in relazione al miglioramento delle prestazioni energetiche degli edifici si possono prendere in considerazione i seguenti aspetti che incidono sulla salute:

— la capacità di mantenere le abitazioni a temperature adeguate, anche in considerazione del clima futuro, direttamente correlato ai miglioramenti dell'efficienza energetica nell'edilizia;

— livelli di tenuta all'aria che generalmente vengono aumentati attraverso miglioramenti dell'efficienza energetica e un'adeguata ventilazione che deve essere debitamente presa in considerazione quando si definiscono i requisiti di efficienza energetica;

— la qualità dell'aria interna, legata alla concentrazione di importanti inquinanti atmosferici nei locali chiusi (inquinanti costituiti da composti organici volatili quali benzene, radon, monossido di carbonio, NOx, particolato ultrafine). La qualità dell'aria nei locali chiusi dipende in maniera marcata dall'efficienza energetica (39), anche se i collegamenti possono essere positivi o negativi, a seconda del livello di ventilazione derivante dai miglioramenti dell'efficienza;

— muffa e umidità, generalmente derivanti dal livello di temperatura e dal livello di ventilazione dell'edificio;

— l'illuminazione interna che è spesso migliorata con soluzioni efficienti sotto il profilo energetico, incide in maniera significativa sulla salute e il benessere degli occupanti (40);

— il livello di rumore: l'isolamento dell'involucro dell'edificio, in particolare delle finestre, riduce l'esposizione al rumore esterno;

— l'uso di materiali tossici: le ristrutturazioni determinano la rimozione di amianto e piombo e all'installazione di misure di salvaguardia contro il radon.

Gli impatti positivi dei miglioramenti dell'efficienza energetica si riflettono nella riduzione di malattie cardiovascolari, di malattie respiratorie (asma, malattie infettive, allergie ecc.), di tumori polmonari e dell'alterazione della salute cognitiva e mentale. Tanto le malattie respiratorie croniche quanto quelle acute possono verificarsi a causa dell'esposizione a inquinamento atmosferico all'interno dei locali chiusi causato da impianti e combustibili di riscaldamento d'ambiente. Asma ed allergie derivano da muffe che si sviluppano in case umide e scarsamente riscaldate, mentre l'ictus e le patologie cardiovascolari sono collegati all'esposizione a temperature estreme (41).

Gli esiti specifici per la salute possono essere difficili da individuare e quindi sono spesso misurati in termini di mortalità o morbilità generale, come evidenziato da visite mediche, ricoveri ospedalieri e giorni di assenza dal lavoro o da scuola oppure da fattori di rischio, quali condizioni termiche, rumore ecc.

Utilizzando un approccio basato su coefficienti, i benefici per la salute dell'efficienza energetica e gli impatti in termini di qualità dell'aria possono essere tradotti in termini economici (ad esempio i costi dei sistemi sanitari associati alle malattie). I metodi impiegati per misurare questo indicatore di output si basano di solito sul valore medio della vita, ottenuto attraverso studi di valutazione contingenti o disponibilità a pagare sondaggi (42).

Il progetto di ricerca COMBI si è concentrato sulla quantificazione degli impatti correlati sulla sanità pubblica relativi alla povertà energetica. Il progetto ha analizzato tre categorie di impatti correlati:

— morbilità in eccesso in inverno a causa del freddo interno;

— morbilità dovuta ad asma a causa dell'umidità interna.

La metodologia per la quantificazione e la monetizzazione degli impatti è descritta nella relazione tecnica (43).

Gli impatti delle diminuzioni stimate in tonnellate di inquinanti possono tradursi in una riduzione della spesa sanitaria secondo il modello GAINS (44), che è stato utilizzato dalla Commissione europea per varie valutazioni d'impatto. Il modello GAINS necessita di dati di ingresso dettagliati sull'uso totale dell'energia per tutte le principali attività di inquinamento atmosferico e che emettono gas a effetto serra, ma l'elenco dei recettori per i quali viene valutato l'impatto dell'inquinamento atmosferico non comprende l'ambiente costruito.

Il BPIE (Buildings Performance Institute Europe) ha sviluppato altresì una metodologia su come definire, misurare, quantificare e monetizzare l'impatto della migliore qualità ambientale interna (miglioramento del comfort termico, della qualità dell'aria interna, dell'illuminazione e dell'acustica (45)) nelle scuole, negli ospedali e negli uffici (46). L'approccio presentato estrapola i risultati medi in miglioramenti percentuali conseguibili in termini di prestazioni/produttività.

Povertà energetica

La povertà energetica può essere intesa come uno stato di privazione dei servizi energetici di base, che è una manifestazione legata all'energia della povertà generale e che si è dimostrata essere legata al rischio di una maggiore morbilità o persino mortalità. Quando si esaminano i vantaggi dei programmi di efficienza energetica in materia di alleviamento della povertà energetica, le valutazioni dell'impatto dovrebbero concentrarsi sui risparmi nei costi energetici conseguiti o previsti per le famiglie vulnerabili oppure su livelli maggiori di comfort all'interno delle loro abitazioni. La capacità di mantenere la temperatura interna a livelli più comodi presenta molteplici vantaggi per la salute, dato che vivere in case scarsamente ventilate fredde in inverno o troppo calde in estate è una circostanza legata a una serie di problemi di salute. Le riqualificazioni e altri miglioramenti dell'efficienza energetica che consentono alle famiglie in condizioni di povertà energetica di migliorare le temperature interne possono avere impatti positivi sulla salute mentale e sulle incidenze delle malattie cardiorespiratorie e possono quindi contribuire a ridurre le disuguaglianze sanitarie.

Il risparmio nella spesa per l'energia e la capacità di mantenere una temperatura interna più confortevole possono presentare ulteriori benefici, che possono rafforzare l'effetto positivo sui bilanci delle famiglie. Ad esempio i maggiori benefici per la salute delle riqualificazioni per l'efficienza energetica sono stati riscontrati tra le famiglie che, prima dell'attuazione di misure di efficienza energetica, ricorrevano in maniera insufficiente a servizi energetici di riscaldamento o raffrescamento in ragione di vincoli di bilancio. Il benessere fisico e mentale migliorato grazie a livelli migliori del clima interno può altresì incidere positivamente sui risultati scolastici o sulle prestazioni lavorative, aumentare la partecipazione al mercato del lavoro e la produttività e consentire l'adozione di percorsi di carriera finanziariamente più interessanti. Nei paesi nei quali i costi sanitari sono elevati, anche i miglioramenti della salute generati da condizioni abitative migliori possono aumentare i redditi netti di famiglie vulnerabili grazie a una minore spesa per esigenze mediche. Oltre all'impatto finanziario che contribuisce ad alleviare la povertà, le riqualificazioni per l'efficienza energetica o traslocare in edifici nuovi efficienti sotto il profilo energetico può apportare un ulteriore beneficio sociale potenziale relativo alla migliore integrazione sociale delle famiglie svantaggiate riducendo l'isolamento sociale causato da sentimenti di imbarazzo in merito alle proprie condizioni di vita (47).

b) IMPATTI AMBIENTALI

I miglioramenti dell'efficienza energetica possono incidere positivamente sull'ambiente in diversi aspetti piuttosto diversi tra loro:

— energia e cambiamenti climatici — le misure per migliorare l'efficienza energetica determinano chiaramente riduzioni della domanda di energia e successivamente un minore sfruttamento delle risorse relative alla stessa, in particolare di combustibili fossili. La riduzione del consumo di combustibili fossili implica emissioni ridotte di gas a effetto serra;

— consumo e produzione sostenibili — questa categoria riguarda le emissioni di inquinanti atmosferici locali e il consumo di materiali. Le misure di efficienza energetica possono portare a una riduzione del livello di emissioni di zolfo, particolato e altri inquinanti, dannosi alla salute umana. Di contro le misure di efficienza energetica possono altresì implicare aumenti nell'utilizzo di materiali, ad esempio in caso di riqualificazioni di edifici;

— ecosistemi — una maggiore efficienza energetica che porta a una riduzione della domanda di energia potrebbe determinare riduzioni della domanda di acqua e dell'uso del suolo da parte del settore della generazione di energia elettrica. Le ristrutturazioni edilizie all'insegna dell'efficienza energetica, grazie all'uso di pareti e tetti verdi, forniscono habitat per piante e animali in un ambiente urbano.

Tra gli indicatori specifici da utilizzare per misurare tali impatti figurano quelli illustrati di seguito.

Riduzioni delle emissioni di gas a effetto serra

La relazione tra risparmio energetico ed emissioni di CO2 è relativamente semplice se si considerano i vettori energetici. Solitamente si applica un approccio lineare utilizzando fattori di emissione fissi di unità di CO2 per unità di consumo di carburante. Vi sono due modi per procedere in tal senso: derivando i fattori di emissione da dati storici oppure utilizzando fattori di emissione pubblicati [ad esempio dal Gruppo intergovernativo di esperti sul cambiamento climatico (IPCC)].

Tabella 4

Fattori di emissione medi nell'UE relativi al potere calorifico netto (PCN)

Fattori di emissione medi (t CO2/TJ) Fattori di emissione medi (t CO2/tep) Petrolio greggio 73,3 3,07 Liquidi da gas naturale 64,2 2,69 Benzina 69,3 2,90 Gasolio/Diesel 74,1 3,10 Antracite 98,3 4,12 Carbone da coke 94,6 3,96 Lignite 101 4,23 Gas naturale 56,1 2,35 Torba 106 4,44

Fonte: regolamento (UE) n. 601/2012 della Commissione, allegato VI (48).

Per quanto concerne il risparmio energetico di energia elettrica, la relazione tra risparmio energetico e riduzione delle emissioni di gas a effetto serra può essere stimata in base all'intensità di gas a effetto serra della generazione di energia elettrica che, sulla base di dati del 2018, è stata stimata a 287 g di CO2 equivalente/kWh (3,34 t CO2 equivalente/tep) per l'UE (49). Le intensità nazionali differiscono a seconda della quota di energie rinnovabili e del mix energetico utilizzati per la generazione di energia elettrica, di conseguenza qualsiasi analisi costi-benefici degli investimenti a favore dell'efficienza energetica dovrebbe tenere conto del