IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea L 200/14

DECISIONE DELLA COMMISSIONE

del 9 novembre 2005

relativa all’aiuto di stato al quale la Repubblica federale di Germania ha dato esecuzione a favore dell’introduzione della televisione digitale terrestre (DVB-T) nella regione di Berlino-Brandeburgo

[notificata con il numero C(2005) 3903]

(Il testo in lingua tedesca è il solo facente fede)

(Testo rilevante ai fini del SEE)

(2006/513/CE)

LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l’articolo 88, paragrafo 2,

visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),

dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente ai detti articoli (1) e viste le osservazioni trasmesse,

considerando quanto segue:

I. IL PROCEDIMENTO

(1) Con fax del 16 dicembre 2002 il Verband Privater Kabelnetzbetreiber (l’associazione degli operatori privati di reti via cavo — di seguito «ANGA») ha presentato a titolo informale una denuncia concernente il finanziamento della televisione digitale terrestre (DVB-T) nella regione di Berlino-Brandeburgo (2). Con lettera del 26 marzo 2003 l’ANGA ha chiesto alla Commissione di avviare il procedimento formale di esame e di sospendere la concessione dell’aiuto.

(2) Con lettera del 2 maggio 2003 la Commissione ha inviato alla Germania una richiesta di informazioni, che sono state fornite il 30 giugno 2003, dopo una proroga del termine. Il 1o ottobre 2003 si è tenuta una riunione tra i servizi della Commissione e l’organismo che ha concesso il presunto aiuto, la Medienanstalt Berlin-Brandenburg (l’autorità responsabile per i media nella regione di Berlino-Brandeburgo — di seguito «Mabb»). Il 23 ottobre 2003 e il 4 febbraio 2004 la Mabb ha fornito informazioni supplementari.

(3) Con lettera del 23 dicembre 2003 la società Kabel Baden-Württemberg GmbH & Co. (di seguito «Kabel BW») aveva dichiarato l’intenzione di presentare anch’essa denuncia in merito al finanziamento della DVB-T nella regione di Berlino-Brandeburgo, come poi ha fatto l’8 marzo 2004. Tuttavia, la Commissione ha deciso di non esaminare quest’ultima denuncia nell’ambito del presente procedimento formale di esame. Dato che la denuncia riguarda la fissazione da parte delle emittenti radiotelevisive pubbliche del canone di affitto delle loro capacità di trasmissione terrestre a emittenti radiotelevisive private, la denuncia è stata inserita nel fascicolo relativo all’indagine generale sul finanziamento delle emittenti radiotelevisive pubbliche in Germania (3).

(4) Con lettera del 14 luglio 2004 la Commissione ha informato la Germania della decisione di avviare in merito alle misure in oggetto il procedimento formale di esame di cui all’articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE (di seguito «decisione di avvio del procedimento»). La decisione di avvio del procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea il 28 agosto 2004 (4). La Commissione ha invitato gli interessati a trasmettere osservazioni in merito alle misure in oggetto.

(5) La Germania ha presentato le sue osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento il 4 ottobre 2004, dopo la proroga del termine. La Commissione ha inoltre ricevuto le osservazioni delle seguenti parti interessate: Nordic Satellite AB (di seguito «NSAB») (5), ProSiebenSat.1 Media AG (di seguito «ProSiebenSat.1»), l’Associazione europea degli operatori di televisione via cavo (di seguito «ECCA»), Deutsche Telekom AG (di seguito «DTAG») (6) e l’Associazione europea degli operatori satellitari (di seguito «ESOA») (7). Con lettera del 17 novembre 2004 la Commissione ha trasmesso le osservazioni delle parti interessate al governo federale tedesco, che ha inviato i suoi commenti al riguardo con lettera del 16 dicembre 2004.

(6) La Commissione ha ricevuto inoltre informazioni da Mabb (8), Deutscher Kabelverband (9), ANGA (10), DTAG (11) e da European Economic & Marketing Consultants GmbH (di seguito «EE&MC»), per conto di Kabel BW (12). I servizi della Commissione hanno inoltre avuto incontri con l’ECCA il 22 novembre 2004, con la Mabb il 2 marzo 2005, con EE&MC il 12 aprile 2005 e con DTAG il 28 aprile 2005 (13). Con lettere del 14 giugno 2005 e del 14 luglio 2005 la Commissione ha comunicato le osservazioni alla Germania, la quale ha formulato la sua posizione a riguardo con lettera del 15 agosto 2005.

II. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELL’AIUTO

A. CONTESTO

(7) Il presente procedimento si inserisce nel quadro della digitalizzazione della radiodiffusione. La digitalizzazione interessa tutti i sistemi di radiodiffusione attualmente utilizzati, ossia il cavo, il satellite e la via terrestre.

(8) L’aiuto di Stato in oggetto riguarda la trasmissione terrestre. In genere la trasmissione terrestre in tecnica analogica non consente di irradiare più di dieci canali televisivi. Tuttavia, data la particolare situazione della città prima della caduta del muro, a Berlino era possibile trasmettere per via terrestre con tecnica analogica fino a 13 canali. Grazie alla digitalizzazione potranno essere irradiati per via terrestre fino a 30 canali.

(9) Negli anni ’80, con l’avvento del cavo e del satellite, l’impiego della trasmissione terrestre è fortemente diminuito in Germania. Secondo i dati raccolti da AGF/GfK, al 1o gennaio 2005 la situazione in termini di ricezione da parte delle famiglie per il primo apparecchio televisivo per tutto il territorio della Germania era la seguente: 5,2 % terrestre, 55,9 % via cavo e 38,9 % via satellite (14). Secondo i dati di ASTRA/Infratest, la quota delle famiglie che ricevono il segnale per via terrestre è ancora più ridotta, pari al 3,8 % (fine 2004) (15). Secondo ASTRA/Infratest, nella regione di Berlino-Brandeburgo la ricezione televisiva da parte delle famiglie era così ripartita (fine 2004): 2,8 % terrestre, 67,5 % via cavo e 29,7 % via satellite. Per la regione di Berlino-Brandeburgo gli organismi legati alla Mabb stimano la percentuale delle famiglie che ricevono il segnale per via terrestre per il primo apparecchio al 5,3 % nel 2004 (16). Nel 2005 la quota delle famiglie nelle zone urbane (50 % del totale nella zona DVB-T, «la zona DVB-T centrale») raggiungeva tuttavia l’11,4 %, il che evidenzia l’importanza della ricezione della DVB-T nelle zone a migliore ricezione. Grafico 1 Quota di mercato della trasmissione terrestre a livello nazionale e nella regione di Berlino-Brandeburgo

(10) Per promuovere la digitalizzazione della radiodiffusione, alla fine del 1997 è stata varata, con decisione del governo federale tedesco adottata tenendo conto di una decisione dei ministri-presidenti dei Länder, la Initiative Digitaler Rundfunk (iniziativa radiodiffusione digitale — di seguito «IDR»). Nel quadro dell’iniziativa il governo federale, i Länder e i vari operatori di mercato hanno elaborato una serie di raccomandazioni in materia di digitalizzazione. Nell’agosto 1998 il governo federale ha approvato una prima relazione dell’IDR, sulla base della quale è stato poi sviluppato lo «Startszenario 2000» (piano di lancio 2000) (17). Il piano prevede tra l’altro che la digitalizzazione della radiodiffusione via cavo, via satellite e via terrestre venga completata entro il 2010.

(11) Nel settore della trasmissione terrestre, i Länder Berlino e Brandeburgo sono stati tra i primi in Germania ad adottare misure comuni per il passaggio dalla televisione terrestre in tecnica analogica a quella in tecnica digitale (di seguito «passaggio al digitale»). Le premesse giuridiche sono state create in primo luogo con la modifica al trattato di cooperazione tra i due Länder in materia di radiodiffusione (di seguito «trattato sui media») (18), introdotta nel novembre 1998. Il 17 dicembre 2001 il consiglio della Mabb ha deciso di concedere un incentivo finanziario per il passaggio al digitale. Nell’accordo concluso il 13 febbraio 2002 (di seguito «accordo sul passaggio al digitale»), la Mabb, le emittenti radiotelevisive pubbliche ARD, ZDF e RBB (Rundfunk Berlin-Brandenburg) (19) e le emittenti radiotelevisive private RTL Television (di seguito «gruppo RTL») e ProSiebenSat.1 hanno fissato le grandi linee del passaggio al digitale, in particolare un calendario delle singole fasi del passaggio e l’attribuzione di un multiplex a ciascuna delle cinque emittenti (20).

(12) La radiodiffusione digitale terrestre riguarda generalmente due categorie di operatori, che in taluni casi possono essere integrati verticalmente: gli operatori di rete, che curano la trasmissione del segnale radiotelevisivo, e le emittenti radiotelevisive, che elaborano i contenuti dei programmi. Lo sviluppo della televisione digitale terrestre richiede l’adeguamento degli apparati di trasmissione da parte degli operatori di rete, nonché l’assegnazione delle frequenze di trasmissione. Nei successivi punti vengono descritte le procedure seguite dalle autorità tedesche per il rilascio delle relative licenze agli operatori di rete e alle emittenti radiotelevisive.

(13) Il 7 maggio 2002 la Mabb ha comunicato alla Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (l’autorità di regolamentazione delle telecomunicazioni e dei servizi postali — di seguito «RegTP») il fabbisogno di frequenze per l’attuazione dell’accordo sul passaggio al digitale (21). Il fabbisogno totale è stato ripartito in otto segmenti (Berlino 1-5 e Brandeburgo 1-3). La RegTP ha avviato la procedura di assegnazione delle frequenze il 10 luglio 2002 (22). Nella relativa deliberazione si fa già menzione dell’ulteriore fabbisogno a livello federale (23). La società T-Systems, controllata di DTAG, ha chiesto l’attribuzione delle frequenze per i segmenti Berlino 1-5 e Brandeburgo 3, mentre RBB ha chiesto l’attribuzione delle frequenze per i segmenti Brandeburgo 1 e 2. Poiché per ciascuno degli otto segmenti è stata presentata un’unica domanda, la RegTP ha potuto evitare il passaggio alla seconda fase della procedura di assegnazione delle frequenze, quella della gara, e il 14 ottobre 2002 ha assegnato le frequenze sulla base delle domande presentate (24). T-Systems e RBB erano già operatori di rete terrestre analogica e pertanto titolari di una licenza di telecomunicazione: era pertanto soddisfatta anche questa condizione per l’assegnazione delle frequenze sulla base della domanda. I due operatori di rete hanno in seguito provveduto al pagamento della tassa dovuta per l’assegnazione delle frequenze come previsto dal regolamento di procedura.

(14) In realtà, T-Systems gestisce anche i due multiplex assegnati a RBB. RBB e T-Systems hanno stipulato un contratto secondo il quale T-Systems provvede per conto di RBB alla fornitura, alla cessione e alla gestione degli apparati tecnici di trasmissione della DVB-T. Il contratto, concluso per una durata di dieci anni, è entrato in vigore con la seconda fase del passaggio al digitale, il 28 febbraio 2003. Inoltre, T-Systems e tutte le emittenti radiotelevisive facenti parte di ARD hanno concluso un «contratto quadro per la fornitura della DVB-T in Germania», con il quale T-Systems è stata incaricata della gestione tecnica della DVB-T. Le licenze per la rete DVB-T scadranno alla fine del 2025 (25).

(15) A prescindere dalla procedura di assegnazione regionale delle frequenze per otto multiplex destinati alla regione di Berlino-Brandeburgo, tutti i Länder hanno espresso l’esigenza di disporre a livello nazionale di un multiplex da mettere a disposizione di ZDF. La RegTP ha avviato la procedura di assegnazione delle frequenze per questo multiplex il 27 novembre 2002 (26). Nella relativa deliberazione si sottolineava che la procedura veniva ugualmente avviata nonostante in quel momento non fosse disponibile un numero sufficiente di frequenze per il territorio della Repubblica federale e sebbene le zone di ripartizione delle frequenze non fossero ancora note in dettaglio (27). Nella deliberazione si richiamava inoltre l’attenzione sul fatto che il fabbisogno a livello nazionale doveva essere coperto da un unico operatore di rete. In altri termini, gli operatori non potevano presentare un’offerta per la gestione di detto multiplex solo in determinate regioni. La sola impresa che ha presentato un’offerta per la gestione del multiplex è stata T-Systems.

(16) L’assegnazione dei multiplex agli operatori di rete ai sensi della legislazione in materia di telecomunicazioni deve essere distinta dall’assegnazione dei canali alle emittenti radiotelevisive ai sensi della legislazione in materia di mezzi di comunicazione. La competenza per l’assegnazione dei canali spetta alla Mabb. La relativa procedura di assegnazione è stata disciplinata dal regolamento sulla DVB-T, adottato il 9 luglio 2001 (28). Conformemente all’articolo 52a, paragrafo 1, del trattato sulla radiodiffusione (29) e all’articolo 6a, paragrafo 1, del trattato sui media, il regolamento prevede in particolare che in occasione della prima assegnazione di capacità di trasmissione digitale terrestre occorra dare la precedenza ai canali che trasmettono già in analogico a Berlino e nel Brandeburgo. Le capacità tecniche di trasmissione di detti canali devono essere equivalenti alle altre capacità di trasmissione. Nel caso di gruppi di emittenti privati che irradiano più di un canale televisivo per via terrestre in tecnica analogica, il regolamento prevede l’assegnazione di un intero multiplex e non di singoli canali. Tabella 1 Canali e operatori di rete nel quadro del passaggio al digitale Canale TV analogica Area di copertura A partire da 11/2002 occupato da A partire da 3/2003 occupato da A partire da 8/2003 occupato da K 05 (TV Berlin) Berlino 1 ARD/ZDF/ORB/SFB TV-Bouquet BBC World/FAB/WDR/SWR K 07 Das Erste Brandeburgo 1 Das Erste ARD Bouquet ARD Bouquet K 22 FAB FAB FAB X K 25 SAT.1 Berlino 2 SAT.1 RTL Bouquet RTL Bouquet K 27 ORB Brandeburgo 2 ORB RBB Bouquet RBB Bouquet K 29 VOX VOX Erste-Simulcast X K 33 ZDF nazionale ZDF ZDF Bouquet ZDF Bouquet K 39 SFB/B1 Berlino 3 SFB/B1 SFB/B1 Altri servizi K 41 BBC World BBC World BBC World X K 44 Pro7 Brandeburgo 3 Pro7/Sat.1/RTL/RTLII Pro7Sat.1 Bouquet Pro7Sat.1 Bouquet K 47 RTLII Berlino 4 RTLII → Pro7 Simulcast ZDF-Simulcast X (non assegnato) K 51 RTLII — Simulcast ORB-Simulcast X K 56 RTL Berlino 5 RTL TV-Bouquet Eurosport/Viva/DSF/9Live Nota: i canali K 05, K 25, K 33, K 39, K 44 e K 56 sono gestiti da T-Systems, i canali K 07 e K 27 anche se assegnati a RBB sono di fatto gestiti da T-Systems. Il canale K 47 non è stato assegnato a causa di problemi di coordinamento con la Polonia. In corsivo sono indicate le trasmissioni analogiche delle singole emittenti nel rispettivo periodo.

(17) La capacità trasmissiva complessiva per la radiodiffusione, comprendente sette multiplex, è stata ripartita come segue: tre interi multiplex (K 07, K 27, K 33) e un canale su un quarto multiplex (K 05) alle emittenti radiotelevisive pubbliche (ARD e ZDF); due canali sul quarto multiplex sono stati assegnati alle emittenti FAB (Fernsehen aus Berlin) e BBC World, già presenti sulla rete analogica; un intero multiplex a ciascuno dei due gruppi privati, gruppo RTL (K 25) e ProSiebenSat.1 (K 44). Tutti i canali sono stati attribuiti con decisione della Mabb, senza procedura pubblica di attribuzione. Per quanto riguarda la residua capacità trasmissiva, è stata bandita una gara per ogni singolo canale con decisione dell’8 maggio 2002 (30). Data la mancanza di idonei offerenti, i canali sono stati assegnati inizialmente senza procedura di gara per una durata di un anno alle seguenti emittenti radiotelevisive (31): Eurosport, Viva plus, Deutsches Sportfernsehen (DSF) e SWR. Dopo che le predette imprese hanno partecipato ad una seconda gara indetta il 16 aprile 2004 (32), le licenze per i rispettivi canali sono state prorogate di cinque anni. La residua capacità trasmissiva (K 39) è stata riservata ai fornitori di altre modalità di utilizzo, in particolare per le trasmissioni sperimentali della televisione mobile (DVB-H).

(18) Per quanto riguarda la realizzazione concreta del passaggio al digitale, occorre citare il progetto pilota DVB-T in corso dall’agosto 1997, nel quadro del quale DTAG, in collaborazione con la Mabb e SFB, ha testato il funzionamento di una rete DVB-T nella regione di Berlino-Brandeburgo. Il 1o novembre 2002, con l’avvio del normale esercizio, ha avuto inizio la prima fase del passaggio, durante la quale si è proceduto all’allacciamento di due multiplex digitali (K 05 e K 44) gestiti da T-Systems. Il 28 febbraio 2003, con la cessazione della trasmissione analogica delle reti private nazionali, la trasmissione della DVB-T è stata notevolmente estesa (seconda fase del passaggio al digitale). Dopo un periodo di trasmissione simultanea (simulcast), durato solo quattro mesi, i canali sono passati completamente alla trasmissione digitale terrestre. Il 4 agosto 2003 tutte le altre emittenti hanno cessato definitivamente la trasmissione terrestre in tecnica analogica.

B. DESCRIZIONE DELL’AIUTO

(19) Oggetto del presente provvedimento formale di esame è la sovvenzione concessa dalla Mabb per il passaggio al digitale. La base giuridica dell’aiuto è costituita dall’articolo 40 del trattato sulla radiodiffusione (paragrafo 1, numero 2) e dall’articolo 8 del trattato sui media (paragrafo 1, numero 8), i quali prescrivono che le autorità dei Länder competenti per i mezzi di comunicazione, nella fattispecie la Mabb, sono tenute a promuovere, tramite la quota loro spettante del canone radiotelevisivo, lo sviluppo delle infrastrutture tecniche di radiodiffusione e i progetti relativi alle nuove tecnologie di trasmissione. Su questa base giuridica la Mabb ha adottato, come già menzionato in precedenza, il regolamento sulla DVB-T e ha concluso l’accordo sul passaggio al digitale con le emittenti radiotelevisive pubbliche e con i gruppi radiotelevisivi privati ProSiebenSat.1 e gruppo RTL.

(20) Secondo le dichiarazioni della Germania, gli obiettivi fondamentali della sovvenzione sono la garanzia del pluralismo nei mezzi di comunicazione in un contesto di crescente concentrazione, la tutela della concorrenza nelle infrastrutture di trasmissione digitale, l’utilizzo efficace delle frequenze e lo sviluppo di nuovi servizi e di nuove applicazioni.

(21) Con i gruppi radiotelevisivi privati ProSiebenSat.1 e gruppo RTL la Mabb ha concluso contratti che contengono i seguenti elementi fondamentali per quanto riguarda la sovvenzione (33): a) la Mabb assegna a ciascuno dei due gruppi, per una durata di sette anni, un multiplex comprendente quattro canali; b) i gruppi si impegnano a diffondere i loro principali programmi televisivi per via terrestre in tecnica digitale per cinque anni a partire dal 1o marzo 2003, indipendentemente dall’effettiva copertura; c) la Mabb concede ai due gruppi un contributo per coprire i costi della trasmissione terrestre in tecnica digitale. Nel caso del gruppo RTL, il contributo ammonta a 265 000 EUR all’anno, ossia 66 250 EUR per canale. Nel caso di ProSiebenSat.1, il contributo ammonta a 330 000 EUR all’anno, ossia 82 500 EUR per canale. La sovvenzione, divenuta effettiva a partire dal 1o marzo 2003, ha una durata di cinque anni. In caso di aumento o di diminuzione dei costi di trasmissione fatturati dall’operatore di rete, la Mabb copre la metà della differenza, ossia la metà dell’aumento o della diminuzione dei costi; d) negli accordi conclusi con il gruppo ProSiebenSat.1 è stato incluso anche un fattore connesso con la copertura (34). Dopo i primi due anni la sovvenzione di 330 000 EUR all’anno viene ridotta a 250 000 EUR all’anno per i restanti tre anni, se nella zona di copertura la trasmissione terrestre in tecnica digitale copre più di 200 000 famiglie.

(22) Secondo le informazioni fornite dalla Germania, il contributo rappresenta circa un terzo del costo di trasmissione che i gruppi devono pagare all’operatore di rete. La sovvenzione è calcolata in modo che per un multiplex i due gruppi paghino all’operatore di rete lo stesso importo che essi pagavano in precedenza per un canale analogico. La sovvenzione di un terzo dei costi di trasmissione in tecnica digitale riflette pertanto il fatto che la diffusione di un multiplex è circa il 50 % più costosa della diffusione di un canale analogico. Tuttavia, a tale proposito la Commissione osserva che occorre tenere conto del fatto che la capacità trasmissiva di un multiplex è quattro volte superiore a quella di un canale analogico, ossia quattro canali invece di uno solo.

(23) La Mabb ha stipulato contratti di contenuto analogo con FAB e BBC World, che diffondendo per via terrestre analogica prima del passaggio al digitale avevano diritto ad un canale sulla rete DVB-T (35). Anche a queste emittenti la Mabb concede un contributo di durata quinquennale per la copertura delle spese di trasmissione. Il contributo corrisponde ad un terzo dell’importo dovuto all’operatore di rete. L’importo della sovvenzione viene calcolato sulla base della fattura dell’operatore di rete; esso è tuttavia fissato ad un massimo di 68 167 EUR all’anno.

(24) Con le emittenti Eurosport, Viva plus e DSF, che prima del passaggio al digitale non trasmettevano per via terrestre, la Mabb ha stipulato un terzo tipo di contratto (36). A queste emittenti sono stati assegnati canali solo per un anno a partire dal 1o agosto 2003. Durante detto periodo la Mabb ha concesso a ciascuna delle emittenti un contributo di 65 000 EUR. In caso di riduzione dei costi di trasmissione dell’operatore di rete, e dunque delle spese che le emittenti devono pagare all’operatore, l’importo della sovvenzione sarebbe stato ridotto in proporzione. Non era previsto un aumento del contributo. Dopo un secondo bando di gara per i canali indetto dalla Mabb il 16 aprile 2004, le licenze per la DVB-T e la sovvenzione sono state prorogate di cinque anni.

(25) Nelle osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento, il governo federale tedesco ha dichiarato che per ciascun canale delle predette emittenti radiotelevisive viene versata al momento una sovvenzione annua di 60 000 EUR. Nel caso dei due gruppi RTL e ProSiebenSat.1, la sovvenzione totale annua sarebbe pari rispettivamente a circa 240 000 EUR. Nella risposta ad una successiva richiesta di informazioni, il governo federale tedesco ha tuttavia rettificato questi dati. La sovvenzione pubblica corrisponde in realtà agli importi indicati nei contratti stipulati con le singole emittenti. Pertanto, nel 2004, primo anno completo di concessione della sovvenzione, la Mabb ha concesso sovvenzioni alle emittenti private per i seguenti importi: 330 000 EUR per il gruppo ProSiebenSat.1, 265 000 EUR per il gruppo RTL, 68 167 EUR rispettivamente per FAB e per BBC World, 65 000 EUR rispettivamente per DSF, Eurosport e Viva Plus. Sulla base di questi dati, l’importo totale della sovvenzione concessa dalla Mabb alle emittenti private ammonta a circa 4 milioni di EUR, di cui la metà già erogato.

(26) Come si evince dagli accordi conclusi tra la Mabb e le singole emittenti, queste ultime hanno versano un corrispettivo all’operatore di rete per la trasmissione dei loro programmi sulla rete DVB-T. Conformemente al primo bando di gara (A.6.) per l’assegnazione dei canali indetto dalla Mabb, i corrispettivi sono regolamentati dalla RegTP (37). Ai sensi della legge federale sulle telecomunicazioni (Telekommunikationsgesetz — di seguito «TKG») del 22 giugno 2004, occorre tuttavia che venga accertato che l’operatore di rete detiene un notevole potere di mercato prima che la RegTP possa imporre misure di regolamentazione dei corrispettivi (articoli 10-13 della TKG). Per quanto riguarda la rete DVB-T, la RegTP non ha fino ad oggi provveduto ad alcuna delimitazione del mercato e pertanto non ha accertato l’esistenza di un notevole potere di mercato che giustifichi la regolamentazione dei corrispettivi.

(27) Qualora venisse accertato che un operatore di rete detiene un notevole potere di mercato, la regolamentazione dei corrispettivi dovrebbe seguire il principio del mantenimento dei costi di una fornitura efficiente dei servizi, in conformità agli articoli 30-33 della TKG. T-Systems ha dichiarato di seguire detto principio nella fissazione dei prezzi, anche se al momento non esiste alcun obbligo giuridico in tal senso.

(28) La Mabb finanzia i contributi per la copertura dei costi di trasmissione delle emittenti private con il proprio bilancio. Il bilancio della Mabb è finanziato sostanzialmente da una quota del 2 % delle entrate provenienti dal canone televisivo spettanti ai Länder Berlino e Brandeburgo (ai sensi dell’articolo 40 del trattato sulla radiodiffusione e dell’articolo 15 del trattato sui media).

(29) La Mabb concede la summenzionata sovvenzione unicamente alle emittenti radiotelevisive private. Le emittenti radiotelevisive pubbliche coprono i costi di trasmissione della DVB-T da esse sostenuti con la quota loro spettante delle entrate provenienti dal canone televisivo. Secondo le relazioni del KEF, nel periodo 2001-2004 ARD ha destinato a tale scopo a livello nazionale un importo totale di 43,9 milioni di EUR e ZDF 35,6 milioni di EUR (38). Le relazioni del KEF non consentono una scomposizione dei costi a livello regionale. Si può tuttavia presumere che una parte sostanziale di dette risorse sia stata messa a disposizione per la trasmissione DVB-T nella regione di Berlino-Brandeburgo, trattandosi del primo progetto DVB-T realizzato in Germania, nonché del progetto di maggiore durata nel periodo di riferimento. Dopo l’avvio delle trasmissioni DVB-T nella regione di Berlino-Brandeburgo il 1o novembre 2002, sono seguiti il Land Renania settentrionale-Vestfalia, in cui le trasmissioni sono cominciate solo il 24 maggio 2004, la regione del Reno-Meno e la Germania settentrionale, nel secondo semestre del 2004.

C. MOTIVI CHE GIUSTIFICANO L’AVVIO DEL PROCEDIMENTO FORMALE DI ESAME

(30) Nella decisione di avvio del procedimento la Commissione constata innanzitutto che la misura in oggetto sembra rispondere a tutti i criteri fissati dall’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE e che potrebbe quindi configurare un aiuto di Stato. In particolare la Commissione ha distinto due categorie di potenziali beneficiari: le emittenti radiotelevisive private, come beneficiarie dirette, e l’operatore di rete T-Systems, come beneficiario indiretto.

(31) La Commissione ha inoltre espresso dubbi sulla compatibilità dell’aiuto con il trattato CE. Al caso in oggetto non sembrano applicarsi né le deroghe al divieto generale degli aiuti, di cui all’articolo 87, paragrafo 2, del trattato CE, né la deroga di cui all’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE. La Commissione ritiene particolarmente problematico il fatto che l’aiuto sembra violare il principio della neutralità tecnologica. La Commissione si è inoltre chiesta se l’aiuto possa essere considerato come una compensazione per un servizio di interesse economico generale.

(32) Infine, la Commissione ha avviato il procedimento formale di esame per dare alla Germania e alle parti interessate la possibilità di formulare le loro osservazioni sulla valutazione provvisoria della Commissione in merito alla misura in oggetto e trasmettere alla Commissione le relative informazioni.

III. OSSERVAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE

(33) NSAB ha trasmesso due serie di osservazioni, sostenendo nel complesso la valutazione formulata dalla Commissione nella decisione di avvio del procedimento. In concreto, NSAB condivide l’opinione che la misura in oggetto configura un aiuto di Stato, al quale tra l’altro non può applicarsi nessuna delle deroghe. NSAB sottolinea in particolare il carattere non neutrale della misura sotto il profilo tecnologico, nonché gli effetti negativi sotto il profilo della concorrenza per gli operatori delle reti via cavo e via satellite determinati dal vantaggio indiretto di cui beneficia T-Systems.

(34) ProSiebenSat.1 sottolinea nelle sue osservazioni l’importanza della sovvenzione per il successo del passaggio al digitale, dal punto di vista delle imprese. Senza la sovvenzione, ProSiebenSat.1 avrebbe valutato la possibilità di cessare del tutto la trasmissione terrestre, senza sostituirla. Il passaggio al digitale comportata inoltre il rischio di un calo improvviso della copertura terrestre, con effetti negativi sul finanziamento delle emittenti radiotelevisive commerciali tramite le entrate pubblicitarie. ProSiebenSat.1 sottolinea inoltre la necessità della partecipazione dei grandi gruppi di emittenti private a fianco delle emittenti radiotelevisive pubbliche nel passaggio al digitale per raggiungere il livello di accettazione necessario da parte dei consumatori. ProSiebenSat.1 dichiara inoltre che il vantaggio determinato dalla sovvenzione è stato trasferito all’operatore di rete T-Systems tramite il pagamento del corrispettivo per la trasmissione. Infine, ProSiebenSat.1 afferma che la sovvenzione concessa dalla Mabb riduce il vantaggio concorrenziale delle emittenti pubbliche, le quali, grazie al canone televisivo, dispongono di notevoli mezzi finanziari per l’introduzione della DVB-T.

(35) Nelle osservazioni trasmesse dall’ECCA si condivide nel complesso la valutazione formulata dalla Commissione nella decisione di avvio del procedimento. L’ECCA sottolinea in particolare che la misura descritta svantaggia i gestori di altre vie di radiodiffusione, che raccolgono i finanziamenti esclusivamente sui mercati dei capitali.

(36) Nelle sue osservazioni l’ESOA condivide anch’essa la valutazione formulata dalla Commissione nella decisione di avvio del procedimento, e ritiene pertanto che la misura in oggetto costituisca un aiuto di Stato incompatibile con il trattato CE. L’ESOA sottolinea inoltre che, sotto diversi aspetti, i satelliti offrono una forma di trasmissione del segnale radiotelevisivo più efficiente sotto il profilo dei costi e più conforme alle condizioni di mercato rispetto alla trasmissione terrestre in tecnica digitale.

(37) Nelle sue osservazioni DTAG mette in dubbio che la sovvenzione della Mabb provenga da risorse statali e che sia dunque un aiuto di Stato. DTAG aggiunge inoltre che T-Systems non può essere considerata beneficiaria indiretta dell’aiuto. DTAG sostiene che T-Systems percepisce per la trasmissione DVB-T un corrispettivo in linea con le condizioni di mercato e che le frequenze le sono state assegnate nel quadro di una procedura di gara aperta e trasparente. La sovvenzione deve inoltre essere considerata come una compensazione per la fornitura di un servizio di interesse economico generale da parte delle emittenti radiotelevisive private. Queste avrebbero rinunciato alla trasmissione terrestre in tecnica analogica per passare alla trasmissione DVB-T. Anche per questo sarebbe da escludere un aiuto indiretto a vantaggio di T-Systems. Infine, DTAG contesta che si siano create distorsione della concorrenza tra trasmissione terrestre, via cavo e via satellite, dato che, dal punto di vista del consumatore, le tre vie di trasmissione non sono sostituibili.

(38) La Commissione prende atto che le altre osservazioni sono state trasmesse oltre il termine previsto di un mese senza che le parti interessate abbiano presentato domanda di proroga del termine. Tuttavia, dato che dette osservazioni hanno contribuito a comprendere compiutamente la forma e gli effetti della misura in oggetto, vengono riassunte di seguito, al fine di garantire la maggiore trasparenza possibile. Tutte le informazioni e tutte le osservazioni ricevute sono state trasmesse alla Germania perché potesse formulare le sue osservazioni al riguardo.

(39) Deutscher Kabelverband dichiara nelle sue osservazioni che la misura costituisce una sovvenzione unilaterale a favore della DVB-T tramite risorse statali e che determina una grave distorsione della concorrenza tra le varie infrastrutture di rete, che sono in concorrenza tra di loro. La creazione della rete DVB-T non comporta alcun rischio economico per l’operatore di rete, in quanto l’erogazione della sovvenzione assicura la partecipazione delle emittenti radiotelevisive private. Inoltre, Deutscher Kabelverband afferma che né la gara per la rete DVB-T indetta dalla RegTP né la gara per le licenze di radiodiffusione indetta dalla Mabb può essere considerata aperta e trasparente. L’associazione mette in dubbio inoltre la necessità della sovvenzione, dato che gli operatori di mercato avevano tutto l’interesse a passare al digitale e dato che esistevano soluzioni alternative alla sovvenzione. Infine, l’associazione sostiene che la sovvenzione non sarebbe proporzionata, dato che i relativi importi non sono calcolati sulla base dei costi effettivamente sostenuti dalle emittenti.

(40) In modo analogo si è espressa l’ANGA, la quale ha anch’essa sottolineato la mancanza di chiarezza sui risultati delle gare relative alla gestione delle reti e alle licenze di radiodiffusione. L’associazione fa anche riferimento all’interesse per il passaggio al digitale terrestre che avevano l’operatore di rete e le emittenti radiotelevisive. L’ANGA sottolinea inoltre che la DVB-T è stata espressamente concepita per fare concorrenza al cavo e contesta le argomentazioni secondo le quali la DVB-T sarebbe giustificata come strumento di garanzia del pluralismo o per ragioni socio-politiche. L’ANGA sostiene infine che l’aumento del prezzo pagato dagli utenti avrebbe costituito una soluzione alternativa alla sovvenzione.

(41) Nelle sue osservazioni Kabel BW sostiene che la sovvenzione a favore della DVB-T da parte della Mabb ha determinato una distorsione della concorrenza a scapito dei servizi via satellite e via cavo. Tramite un modello analitico dei costi, Kabel BW tenta anche di dimostrare che la sovvenzione a favore della rete DVB-T non era necessaria nella regione di Berlino-Brandeburgo, in quanto il canone riscosso dall’operatore di rete sarebbe bastato a coprire i costi della trasmissione digitale terrestre. Kabel BW giunge quindi alla conclusione che anche qualora la costruzione della rete DVB-T venga riconosciuta come servizio di interesse economico generale una compensazione in forma di sovvenzione da parte della Mabb non sarebbe necessaria.

IV. OSSERVAZIONI DELLA GERMANIA

(42) Nelle osservazioni trasmette in merito alla decisione di avvio del procedimento, la Germania afferma che la sovvenzione concessa dalla Mabb non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE. Innanzitutto, la sovvenzione non proviene da risorse statali, dato che i relativi mezzi finanziari non sono soggetti al controllo dello Stato e che la Mabb decide autonomamente della loro destinazione. In secondo luogo, la sovvenzione non è stata accordata a beneficiari predeterminati. Sia nel caso delle emittenti radiotelevisive private, in quanto beneficiarie dirette, che nel caso dell’operatore di rete, in quanto beneficiario indiretto, non si ha predeterminazione, dato che la sovvenzione a favore delle imprese interessate è il risultato di procedure di gara aperte e trasparenti. È escluso pertanto che sia stata favorita una specifica impresa. In terzo luogo, la Germania afferma che la sovvenzione non falsa la concorrenza. A livello delle emittenti radiotelevisive, il passaggio al digitale accresce la concorrenza, in quanto consente di aumentare le capacità disponibili per altri canali. A livello degli operatori di rete, non vi è tra le vie di trasmissione una perfetta sostituibilità, che costituisce una condizione necessaria perché si abbia distorsione della concorrenza.

(43) Nel caso in cui la Commissione ritenga che la misura in oggetto configuri un aiuto di Stato, il governo federale tedesco fa valere la compatibilità della misura con il trattato CE, conformemente all’articolo 87, paragrafo 3, lettere c) e d), e all’articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE.

(44) Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), la misura contribuisce allo sviluppo del settore radiotelevisivo nella misura in cui la DVB-T permette la diffusione di un numero più elevato di canali televisivi e stimola lo sviluppo di nuovi servizi, quali la televisione interattiva o la ricezione mobile e portatile. La misura promuove inoltre la diversità dei mezzi di comunicazione, stimola la concorrenza tra le diverse vie di trasmissione digitale e favorisce l’utilizzo efficiente delle frequenze. La Germania sostiene inoltre che, nella forma in cui è stata concessa nel caso in oggetto, la sovvenzione è necessaria e adeguata, in quanto le forze di mercato non sarebbero state in grado da sole di realizzare il passaggio al digitale e visto che la sovvenzione costituisce un incentivo relativamente ridotto.

(45) Sulla base dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera d), del trattato CE, la Germania sostiene che la misura in oggetto si giustifica come aiuto alla promozione della cultura. La sovvenzione contribuisce allo sviluppo di un sistema radiotelevisivo pluralistico e rientra pertanto nel settore della cultura, di competenza degli Stati membri.

(46) Infine, la Germania sostiene che la diffusione di programmi televisivi tramite la DVB-T costituisce un servizio di interesse economico generale e che l’aiuto può essere pertanto autorizzato ai sensi dell’articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE. Con i contratti di assegnazione delle capacità e della sovvenzione, stipulati con la Mabb, le emittenti radiotelevisive private sono state incaricate del servizio di «partecipazione al passaggio al digitale e di diffusione dei programmi per via terrestre in tecnica digitale». Senza la sovvenzione, le emittenti radiotelevisive private non sarebbero state disposte a trasmettere tramite la rete DVB-T, il che avrebbe compromesso lo sviluppo di questa via di trasmissione, il cui mantenimento costituisce un interesse pubblico.

(47) Nella sua risposta alle osservazioni trasmesse dalle parti interessate, la Germania rileva che di norma la regolamentazione in materia di infrastrutture si basa sulla presenza di tre mercanti distinti: trasmissione via cavo, via satellite e terrestre, conformemente alla direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, che istituisce un quadro normativo comune per le reti e i servizi di comunicazione elettronica (direttiva quadro) (39). La prova che nella regione di Berlino-Brandeburgo il passaggio al digitale abbia penalizzato il cavo o il satellite non è stata ancora fornita dagli operatori di queste reti. Finora nessuna emittente radiotelevisiva ha rinunciato alla trasmissione via satellite per il fatto che la Mabb ha sovvenzionato il passaggio alla DVB-T. D’altra parte, il governo federale tedesco afferma che con la misura in oggetto intende instaurare una «sana concorrenza a livello di infrastrutture», da cui si possono attendere effetti positivi, come avvenuto nel caso della trasmissione a banda larga.

(48) Nella sua risposta alle altre osservazioni delle parti interessate, la Germania respinge in particolare le argomentazioni che mettono in dubbio il carattere aperto e trasparente della procedura di assegnazione delle frequenze. Inoltre la Germania esprime riserve sul fatto che le statistiche sugli utenti presentate dagli operatori di rete via cavo dimostrino che il lancio della DVB-T ha costituito una distorsione della concorrenza a svantaggio dei gestori di rete via cavo, di cui la Germania sottolinea invece la forte posizione concorrenziale.

V. VALUTAZIONE GIURIDICA

V.1 Aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE

(49) La Commissione ha esaminato se la misura in oggetto sia da ritenere un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, il quale stabilisce che «sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».

(50) Nella decisione di avvio del procedimento la Commissione rileva che anche i vantaggi accordati da un organismo privato o pubblico, designato o istituito dallo Stato, rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE (40). Inoltre, la Mabb può essere considerata un organismo pubblico designato o istituito dallo Stato, che assolve una funzione pubblica, e i pagamenti effettuati da questo organismo devono essere considerati come risorse statali ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE (41).

(51) La Germania ha risposto che si può ritenere che un aiuto sia accordato tramite risorse statali soltanto se le risorse sono imputabili al bilancio dello Stato. Dato che il contributo in oggetto non comporta alcun onere a carico del bilancio dei Länder Berlino e Brandeburgo, essendo finanziato tramite il canone televisivo, la sovvenzione non viene concessa tramite risorse statali. Inoltre, la Mabb adotta le misure concrete per promuovere il passaggio al digitale in maniera autonoma e conformemente alla propria struttura organizzativa indipendente dallo Stato. Lo Stato non esercita pertanto alcuna influenza diretta sul suo operato.

(52) La Commissione ritiene che i pagamenti effettuati dalla Mabb provengano indirettamente da risorse statali e che vadano pertanto imputati allo Stato. I pagamenti sono finanziati tramite le risorse di bilancio della Mabb. A prescindere dalla questione se il canone televisivo tedesco, con il quale viene finanziato il bilancio della Mabb, sia da considerare o no risorsa statale, i fondi in oggetto devono essere considerati risorse statali dal momento in cui vengono iscritti nel bilancio della Mabb. Il fatto che tali risorse siano percepite da soggetti di diritto privato, come sostiene la Germania, non è comunque in contrasto con l’affermazione che le risorse di bilancio della Mabb vadano considerate risorse statali. Pertanto, le imposte riscosse da soggetti di diritto privato sono considerate risorse statali quando sono riscosse e percepite dallo Stato. I costi sostenuti dalla Mabb per accordare il predetto vantaggio costituiscono chiaramente un onere che grava sul suo bilancio.

(53) Inoltre, la Mabb è un organismo pubblico istituito dal trattato sui media concluso tra i Länder Berlino e Brandeburgo. Il trattato stabilisce la struttura organizzativa della Mabb e le attribuisce un’ampia gamma di funzioni pubbliche nel settore della radiodiffusione e della gestione delle frequenze. Inoltre, la Mabb è soggetta al controllo giuridico dello Stato, esercitato dal governo del Land di Brandeburgo e dal Senato di Berlino (42) e il suo bilancio è controllato dalla Corte dei conti di Berlino (43). La funzione pubblica pertinente nel caso in oggetto, sancita sia nel trattato sui media che nel trattato sulla radiodiffusione, viene descritta come la promozione delle infrastrutture tecniche per la radiodiffusione e dei progetti relativi alle nuove tecnologie di trasmissione radiotelevisiva (44). Per quanto riguarda in particolare il passaggio al digitale, il trattato sui media attribuisce alla Mabb il compito di monitorare il passaggio alla trasmissione in tecnica digitale e, se necessario, di stabilire per regolamento le misure necessarie (45). Pertanto, la Mabb è autorizzata ad adottare norme specifiche per l’assegnazione delle frequenze digitali terrestri. A questo scopo può stipulare contratti, in cui viene definito lo sviluppo della tecnologia digitale e dell’offerta complessiva (46). È su dette disposizioni del trattato sui media che la Mabb si è basata per adottare, il 9 luglio 2001, il regolamento sulla DVB-T, per concludere, il 13 febbraio 2002, l’accordo relativo al passaggio al digitale con numerose emittenti radiotelevisive, e per concludere, nel corso del 2003, con singole emittenti radiotelevisive private gli accordi relativi alle rispettive licenze DVB-T e alla relativa sovvenzione. La Commissione è dunque del parere che la misura in oggetto debba essere attribuita allo Stato.

(54) Infine, il diritto comunitario non consente che si possano aggirare le disposizioni in materia di aiuti di Stato semplicemente creando enti autonomi incaricati della distribuzione degli aiuti (47). Per quanto il trattato sui media conceda una certa indipendenza, le funzioni pubbliche che la Mabb è chiamata a svolgere sono chiaramente definite e il margine di manovra di cui essa dispone nell’impiego delle risorse di bilancio è quasi nullo. L’indipendenza concessa alla Mabb non esclude in particolare che l’attività che essa è chiamata a svolgere e soprattutto l’utilizzo dei mezzi finanziari di cui dispone siano dettati anche da considerazioni politiche e non solo economiche. Nel caso in oggetto, l’assenza di considerazioni economiche può ad esempio essere dedotta dal fatto che la sovvenzione è stata concessa sotto forma di aiuti non rimborsabili senza un guadagno diretto per la Mabb.

(55) Nella decisione di avvio del procedimento la Commissione ha ritenuto che la misura vada chiaramente a vantaggio di due gruppi di beneficiari: innanzitutto, le emittenti radiotelevisive private, in quanto beneficiarie dirette, e in secondo luogo, l’operatore della rete DVB-T, T-Systems, in quanto beneficiario indiretto.

(56) Per quanto riguarda le emittenti radiotelevisive private, il contributo concesso dalla Mabb consente di coprire per un periodo di cinque anni una parte dei costi di trasmissione sulla rete DVB-T. La sovvenzione copre pertanto costi sostenuti dalle emittenti radiotelevisive private che rientrerebbero nei normali costi di gestione.

(57) La Germania ha affermato che il contributo concesso dalla Mabb deve essere considerato come una compensazione per la rinuncia da parte delle emittenti radiotelevisive private alle licenze finora detenute per la trasmissione terrestre in tecnica analogica, e che quindi le emittenti non sono state favorite. Tuttavia, questa argomentazione è contraddetta da una serie di ragioni.

(58) Innanzitutto, il contributo non prende in nessun modo in considerazione la durata residua delle varie licenze per la trasmissione terrestre in tecnica analogica. In realtà il contributo è stato concesso anche a canali che in precedenza non trasmettevano sulla rete terrestre (48) o la cui licenza è scaduta poco prima della cessazione della trasmissione analogica, il 28 febbraio 2003 (49). Negli accordi conclusi con le emittenti radiotelevisive private, il contributo è comunque esclusivamente ed espressamente legato ai costi di trasmissione tramite la nuova rete DVB-T e non alla rinuncia alle licenze per la trasmissione terrestre in tecnica analogica.

(59) In secondo luogo, dato che il passaggio al digitale è stato programmato con molti anni di anticipo, la Mabb avrebbe potuto limitare la durata delle licenze per la trasmissione terrestre in tecnica analogica alla data del passaggio al digitale, per prevenire eventuali richieste di compensazione da parte delle emittenti radiotelevisive private, come è stato fatto in Baviera e nel Regno Unito.

(60) In terzo luogo, le emittenti radiotelevisive private presenti sulla rete terrestre analogica sono state compensate — se non interamente, almeno in parte — della cessazione della trasmissione analogica con l’assegnazione dei canali sulla rete DVB-T. In realtà, il gruppo RTL e ProSiebenSat.1 hanno ricevuto più canali sulla rete DVB-T di quanti disponessero in precedenza sulla rete terrestre analogica.

(61) In quarto luogo, per quanto riguarda i costi di trasmissione, occorre osservare che il contributo non è stato concepito come sovvenzione limitata nel tempo per facilitare il passaggio durante la fase simulcast (che nel caso delle emittenti radiotelevisive private è durata soltanto quattro mesi), ma che esso si estende per un periodo di cinque anni dopo il passaggio al digitale. Inoltre, i costi di trasmissione per singolo canale sulla rete DVB-T sono inferiori ai costi di trasmissione in tecnica analogica, per cui con il passaggio alla rete DVB-T le emittenti radiotelevisive realizzano risparmi sui costi, anche senza la sovvenzione accordata per singolo canale.

(62) Per quanto riguarda la rete, sono molti gli elementi che portano a ritenere che l’operatore di rete T-Systems tragga un vantaggio indiretto dal contributo concesso dalla Mabb (50). Conformemente agli accordi conclusi tra la Mabb e le emittenti radiotelevisive private, di cui la sovvenzione è parte integrante, T-Systems ha la garanzia che in particolare le due maggiori emittenti radiotelevisive tedesche, che raccolgono circa il 90 % delle entrate pubblicitarie televisive e attraggono circa la metà dei telespettatori (51), utilizzeranno per cinque anni la rete DVB-T. La garanzia della partecipazione delle emittenti radiotelevisive private tedesche è pertanto importante per T-Systems, in quanto ne garantisce il guadagno.

(63) Rispetto ad una situazione di assenza di sovvenzione, T-Systems potrebbe inoltre esigere dalle emittenti radiotelevisive private un canone di trasmissione più elevato che in condizioni di mercato normali (52) ed evitare eventualmente di far gravare i costi di accesso alla DVB-T sull’utente finale (canone di abbonamento), come avviene ad esempio nei Paesi Bassi e in Svezia. Non è tuttavia possibile stabilire in che misura il canone di trasmissione applicato attualmente da T-Systems, che non è soggetto a regolamentazione, sia superiore ai prezzi di mercato. È pertanto altresì impossibile quantificare il prezzo che le emittenti radiotelevisive private sarebbero state disposte a pagare in mancanza di sovvenzione, e determinare in tal modo se c’è stato trasferimento di risorse statali.

(64) La Germania afferma che la misura in oggetto non falsa la concorrenza, in quanto non garantisce un vantaggio selettivo né alle emittenti radiotelevisive private né all’operatore di rete T-Systems dato che le licenze sono state rilasciate a seguito di procedure di gara aperte e trasparenti. In sostanza, ogni emittente radiotelevisiva o operatore di rete avrebbe potuto beneficiare della sovvenzione, per cui la misura non può essere considerata selettiva. In particolare, nel caso dei beneficiari indiretti, una misura deve essere selettiva perché la si possa considerare un aiuto.

(65) La Commissione dubita che le procedure di gara siano state definite in modo da limitare al minimo o da eliminare del tutto il vantaggio economico derivante dal contributo concesso dalla Mabb, ed evitare così in maniera idonea ogni distorsione della concorrenza.

(66) Al livello delle emittenti radiotelevisive, la maggior parte delle licenze è stata in realtà accordata senza alcuna procedura di gara. Sui quattordici canali DVB-T riservati alle emittenti radiotelevisive private e per i quali era previsto il contributo della Mabb, dieci sono stati assegnati senza procedura di gara. Determinante per l’assegnazione diretta dei canali è stato il fatto che le singole emittenti radiotelevisive (gruppo RTL, ProSiebenSat.1, BBC World e FAB) erano già presenti sulla rete terrestre analogica (53). Contrariamente a quanto sostiene la Germania, nel caso delle predette emittenti radiotelevisive non vi è stata alcuna procedura di gara, che avrebbe permesso di annullare eventualmente il vantaggio selettivo derivante dalla sovvenzione concessa dalla Mabb.

(67) Per quanto riguarda la restante capacità di trasmissione riservata alle emittenti radiotelevisive private, la Mabb ha pubblicato un primo bando di gara l’8 maggio 2002 e un secondo il 16 aprile 2004 (54). Benché il rilascio delle licenze a seguito di procedura di gara sia normalmente preferibile al rilascio diretto, per diversi motivi la Commissione ritiene che nel caso in oggetto non si possa presumere che le procedure di gara abbiano ridotto al minimo o eliminato del tutto il vantaggio economico derivante dalla sovvenzione accordata dalla Mabb, evitando così in misura idonea qualsiasi distorsione della concorrenza. Nessuno dei due bandi di gara conteneva l’impegno vincolante da parte della Mabb alla concessione della sovvenzione per i costi di trasmissione. Nel primo bando di gara si diceva espressamente che la sovvenzione dipendeva da diverse condizioni legate allo sviluppo della rete di trasmissione. Inoltre, i bandi di gara non contenevano alcuna indicazione del possibile importo della sovvenzione. Nel relativo capitolato d’oneri si menzionava soltanto che i costi annuali di trasmissione per singolo canale erano stimati a 150 000-200 000 EUR. La Commissione ritiene pertanto che le due procedure di gara non fossero sufficientemente trasparenti per garantire che le offerte delle emittenti radiotelevisive tenessero debitamente conto del vantaggio derivante dal contributo concesso dalla Mabb, e per poter escludere ogni carattere selettivo (55).

(68) Al livello della rete, la RegTP ha avviato una prima procedura di assegnazione delle frequenze per otto multiplex regionali il 10 luglio 2002, ed una seconda procedura per un multiplex a livello nazionale il 27 novembre 2002 (56). Queste procedure non sono bastate, secondo la Commissione, ad annullare l’eventuale vantaggio economico che l’operatore di rete T-Systems può aver tratto dalla sovvenzione concessa dalla Mabb, e possono dunque avere falsato la concorrenza. a) In primo luogo, i capitolati d’oneri non fanno menzione del sostegno finanziario concesso dalla Mabb alle emittenti radiotelevisive per l’uso della rete DVB-T. Inoltre, l’importo esatto della sovvenzione non era stato ancora fissato al momento della pubblicazione del bando. Essendo incerti sull’esistenza dell’aiuto, gli offerenti non erano nelle condizioni di presentare un’offerta più elevata o migliore. L’argomentazione del governo federale tedesco, secondo la quale gli offerenti avrebbero potuto dedurre il previsto sostegno finanziario della Mabb a partire dagli accordi sul passaggio al digitale firmati il 13 febbraio 2002, non è plausibile. Nell’accordo sul passaggio al digitale non veniva fatta alcuna menzione delle modalità che la Mabb avrebbe seguito per promuovere lo sviluppo della rete DVB-T, né vi è alcuna indicazione del possibile importo della sovvenzione. b) In secondo luogo, come operatore e proprietario della rete terrestre analogica e come partecipante al progetto pilota DVB-T nella regione di Berlino-Brandeburgo, T-Systems beneficiava di un notevole vantaggio rispetto ai nuovi offerenti per quanto riguarda la presentazione dell’offerta. I concorrenti avrebbero potuto prendere in affitto una parte dell’infrastruttura terrestre di T-System per creare una rete DVB-T, tuttavia è da ritenere che come operatore storico della rete terrestre su tutto il territorio tedesco, T-Systems avesse un vantaggio comparativo rispetto a tutti i nuovi offerenti. c) In terzo luogo, T-Systems gestisce i multiplex DVB-T formalmente attribuiti all’emittente pubblica regionale RBB, il che determina un ulteriore vantaggio per T-Systems di poter gestire la parte della rete DVB-T riservata alla trasmissione dei canali di RBB e ARD. Diversamente dai suoi concorrenti, T-Systems può così beneficiare di economie di scala e di scopo. d) In quarto luogo, come già menzionato al punto (15), la deliberazione della RegTP sull’assegnazione del multiplex nazionale impone che quest’ultimo sia gestito da un unico operatore di rete, il che esclude di fatto gli offerenti regionali. Inoltre non si conoscevano ancora i dettagli delle frequenze per questo multiplex, il che ha accresciuto ulteriormente l’incertezza relativa all’introduzione del DVB-T.

(69) Pertanto, a livello della rete, le procedure di gara sono state caratterizzate da un elevato grado di incertezza e da mancanza di trasparenza, a cui si è aggiunta la posizione dominante detenuta dall’operatore storico della rete terrestre T-Systems. Questa situazione di incertezza rendeva difficile la presentazione di un’offerta per la gestione della rete da parte di una qualsiasi altra impresa che non fosse l’operatore storico della rete terrestre T-Systems. Di fatto, T-Systems è stata la sola impresa ad avere presentato un’offerta per la gestione dei multiplex in oggetto. Nella risposta alla decisione di avvio del procedimento, la Germania ha ammesso che l’organizzazione della gestione della rete di trasmissione non rispondeva a criteri pienamente conformi alle condizioni di mercato. A tale riguardo si fa riferimento alla posizione dominante dell’operatore di rete T-Systems, impresa succeduta al precedente monopolista nel settore delle telecomunicazioni (57). Sulla base di questa situazione di partenza più vantaggiosa per la gestione della rete DVB-T, T-Systems ha presentato un’offerta che verosimilmente non ha tenuto pienamente conto del vantaggio economico derivante dalla gestione della rete di trasmissione. Si deve pertanto ritenere che le procedure di gara fossero insufficienti a escludere il carattere selettivo dalla misura in oggetto e a evitare pertanto distorsioni della concorrenza.

(70) Anche se nella procedura di gara T-Systems avesse presentato un’offerta che tenesse conto di tutti i vantaggi economici diretti e indiretti per l’offerente, rimarrebbe comunque il fatto che la misura in oggetto presenta elementi caratteristici di un aiuto settoriale, come viene illustrato ai punti da (74) a (83).

(71) Al livello delle emittenti radiotelevisive, la misura falsa la concorrenza nella misura in cui la quota dei costi di trasmissione coperta dal contributo non è uguale per tutte le emittenti radiotelevisive private. Essa oscilla infatti tra il 28 % e il 50 % per canale DVB-T (58). Un altro fattore di distorsione della concorrenza tra emittenti radiotelevisive private è dato dal fatto che al gruppo RTL e a ProSiebenSat.1 sono stati assegnati un numero maggiore di canali sovvenzionati rispetto ai canali di cui disponevano in precedenza sulla rete terrestre analogica. FAB e BBC World continuano invece a disporre ciascuna di un unico canale terrestre e ricevono di conseguenza la sovvenzione solo per quest’unico canale.

(72) La differenza nelle sovvenzioni concesse alle emittenti radiotelevisive private falsa la concorrenza, dato che le emittenti sono concorrenti sullo stesso mercato rilevante della televisione in chiaro. La Commissione ha sempre ritenuto che la televisione a pagamento costituisca un mercato distinto rispetto a quello della televisione in chiaro (59). La distinzione tra i due mercati si basa in particolare sulla differenza nel tipo di rapporto commerciale tra le emittenti radiotelevisive e la loro fonte di entrate (ad esempio gli abbonati o i clienti pubblicitari), nonché sulla differenza nelle modalità di finanziamento: la televisione a pagamento si finanzia prevalentemente tramite l’abbonamento, mentre la televisione in chiaro è finanziata dallo Stato e/o tramite le entrate pubblicitarie (60). Nel caso in oggetto, i beneficiari del contributo della Mabb sono concorrenti in particolare al livello delle entrate pubblicitarie o commerciali, in quanto si finanziano da fonti private (61).

(73) Sebbene nel caso delle emittenti radiotelevisive private la misura determini una certa distorsione della concorrenza, essa non sembra creare svantaggi per le emittenti radiotelevisive pubbliche, che non beneficiano della sovvenzione di Mabb. La ragione risiede nel fatto che la trasmissione via DVB-T dei programmi delle emittenti radiotelevisive pubbliche è finanziata tramite il canone televisivo.

(74) La Commissione ritiene che la misura in oggetto sia selettiva nella misura in cui il contributo viene concesso alle emittenti radiotelevisive che utilizzano la rete DVB-T creata da T-Systems, mentre le emittenti che, ad esempio, utilizzano altre vie di trasmissione, non beneficiano di alcun sostegno. Come stabilito nella decisione di avvio del procedimento, la misura può pertanto essere considerata un «aiuto settoriale».

(75) Al livello delle emittenti radiotelevisive, gli aiuti settoriali possono permettere agli offerenti di attirare più spettatori e pertanto di richiamare un maggior numero di clienti pubblicitari, a scapito degli altri media. In casi aventi ad oggetto operazioni di concentrazione, la Commissione ha definito il mercato del prodotto dell’«acquisto di spazi pubblicitari» (media buying), che copre un’ampia gamma di media diversi (62). L’«acquisto di spazio pubblicitario» è definito come la programmazione e l’acquisto di tempi e/o di spazi su vari media, tra cui televisione, radio, giornali, riviste, affissioni pubblicitarie e Internet. Da questo punto di vista, gli aiuti settoriali a favore della trasmissione di programmi televisivi sulla rete DVB-T possono falsare la concorrenza in molti altri settori dei media.

(76) Al livello degli operatori di rete, la misura falsa la concorrenza in due modi. In primo luogo, sul mercato dei grandi clienti la sovvenzione consente all’operatore della rete DVB-T di esigere dalle emittenti radiotelevisive un canone di trasmissione più elevato che in normali condizioni di mercato. In secondo luogo, il che è ancora più importante, sul mercato degli utenti finali la sovvenzione selettiva e lo sviluppo «artificiale» di una tecnologia di trasmissione concorrente incidono sulla scelta dei telespettatori tra le varie vie di trasmissione, in particolare tra la DVB-T, il cavo e il satellite.

(77) Nei casi di cartelli e di concentrazioni la sostituibilità tra le varie vie di trasmissione sul mercato degli utenti finali è stata finora decisa caso per caso (63). Ultimamente, tuttavia, si tende a definire un mercato unico dei servizi di trasmissione, indipendentemente dalla piattaforma di trasmissione utilizzata (64). Ciò riflette tra l’altro l’emergere della DVB-T, che ha permesso di aumentare le capacità della piattaforma terrestre, nonché la diminuzione dei prezzi dei ricevitori, delle antenne paraboliche e dei ricevitori-decodificatori, che ha ridotto l’effetto lock-in (65).

(78) In Germania, tutte e tre le piattaforme di trasmissione offrono un gran numero di programmi televisivi in chiaro, il che garantisce una certa similarità dell’offerta. Con i suoi 28 canali, la DVB-T presenta attualmente nella regione di Berlino-Brandeburgo un’offerta quasi altrettanto completa della televisione analogica via cavo (circa 34 canali), che costituisce la piattaforma di trasmissione più diffusa nella regione di Berlino-Brandeburgo. In particolare, la DVB-T irradia tutti i più importanti programmi televisivi in termini di telespettatori e di entrate pubblicitarie (66). Le denunce presentate dagli operatori delle reti via cavo e via satellite permettono inoltre di concludere che le piattaforme vengono ritenute sostituibili.

(79) Per la regione di Berlino-Brandeburgo esistono inoltre dati empirici sulla sostituibilità delle varie vie di trasmissione e in particolare sugli effetti in termini di concorrenza che l’introduzione della DVB-T ha determinato per il cavo. I dati raccolti nella regione di Berlino-Brandeburgo durante e dopo il passaggio al digitale mostrano che dal momento del passaggio la trasmissione terrestre ha guadagnato terreno e che il cavo è stato in certa misura sostituito dalla trasmissione terrestre, anche se, inizialmente, ossia durante il passaggio al digitale, la sostituzione è stata più forte in senso inverso (67). Il grafico 1 mostra come negli ultimi tempi la quota delle famiglie in grado di ricevere la televisione terrestre nella regione Berlino-Brandeburgo è aumentata notevolmente, passando dal 5,3 % nel 2004 all’11,4 % nel 2005.

(80) Inoltre, i dati presentati dagli operatori di reti via cavo indicano che il tasso di disdetta (numero di utenti che disdicono il contratto) è aumentato considerevolmente dal momento del passaggio al digitale (cfr. grafico 2) (68). Secondo un sondaggio, le ragioni che hanno spinto i telespettatori a scegliere la DVB-T rispetto al cavo risiedono principalmente nel fatto che la ricezione della DVB-T è gratuita, mentre la ricezione via cavo richiede il pagamento di un abbonamento mensile (69). Grafico 2 Variazione del numero netto di utenti di un operatore regionale di rete via cavo a Berlino

(81) Secondo la Germania, la sostituibilità delle piattaforme sarebbe contraddetta dal fatto che a seguito dell’introduzione della DVB-T nella regione di Berlino-Brandeburgo, nessuna emittente radiotelevisiva ha sospeso le trasmissioni via satellite o via cavo dei suoi programmi. Tuttavia, questa argomentazione si riferisce al segmento grandi clienti del mercato della trasmissione, mercato sul quale in realtà le emittenti radiotelevisive considerano le varie vie di trasmissione complementari piuttosto che sostituibili. Occorre tuttavia distinguere nettamente tra il mercato dei grandi clienti, sul quale le emittenti radiotelevisive acquistano capacità di trasmissione dagli operatori di rete, e il mercato dei clienti finali, sul quale i telespettatori acquistano contenuti dagli operatori di rete. Sul mercato dei clienti finali, i telespettatori considerano le varie vie di trasmissione come sostituibili, e gli spostamenti da una piattaforma all’altra indeboliscono gli operatori di rete, in particolare gli operatori di rete via cavo, che subiscono perdite dirette a causa della diminuzione delle entrate derivanti dall’abbonamento.

(82) Per quanto riguarda le applicazioni future della DVB-T, la distorsione della concorrenza potrebbe estendersi ben al di là dell’attuale struttura del mercato e riguardare anche nuovi mercati emergenti, oltre a quello della televisione in chiaro. La DVB-T consente di offrire servizi di televisione a pagamento, come dimostra l’evoluzione registrata in altri Stati membri (70). Una volta realizzata la rete DVB-T, la radiodiffusione può anche essere combinata con servizi di telecomunicazione.

(83) Infine, la Germania ha espressamente dichiarato che uno degli obiettivi della misura è promuovere la concorrenza tra le varie infrastrutture di trasmissione televisiva, in particolare il cavo, il satellite e la via terrestre. Pertanto, la misura amplia le possibilità di scelta dei consumatori e impedisce ai gestori di reti via cavo di acquisire una posizione di monopolio in ampie aree della regione di Berlino-Brandeburgo. Senza entrare nel merito di queste argomentazioni (71), la Commissione constata che la Germania sembra in tal modo ammettere l’esistenza un certo grado di concorrenza tra le varie vie di radiodiffusione.

(84) La Commissione ritiene che la misura incida sugli scambi tra Stati membri. Le emittenti radiotelevisive private, come il gruppo RTL e ProSiebenSat.1, operano a livello internazionale sui mercati della pubblicità televisiva e dei diritti cinematografici in concorrenza con altre emittenti radiotelevisive e società di telecomunicazioni. Gli operatori della rete terrestre, come la controllata di Deutsche Telekom, T-Systems, sono in concorrenza con i gestori di reti via cavo e con gruppi di telecomunicazioni, come UPC (Liberty Media), con operatori satellitari, come SES Astra, NSAB ed Eutelsat, e con altri operatori che offrono servizi di infrastrutture alle emittenti. Questi stessi operatori attivi a livello internazionale sono in concorrenza tra loro sul mercato della trasmissione all’utente finale.

V.2 Valutazione della compatibilità

(85) Il passaggio dalla radiodiffusione analogica a quella digitale («passaggio al digitale») genera notevoli vantaggi, in quanto consente un uso più efficiente delle frequenze e genere un aumento delle capacità di trasmissione, con conseguente miglioramento dei servizi e ampliamento dell’offerta per i consumatori.

(86) La Commissione sostiene attivamente il passaggio al digitale, di cui ha sottolineato i vantaggi nel piano di azione eEurope 2005 e in due comunicazioni relative al passaggio al digitale (72). Nella sua comunicazione «i2010 — Una società europea dell’informazione per la crescita e l’occupazione» (73) la Commissione ha sottolineato che l’abbandono della televisione analogica terrestre previsto per il 2012 agevolerà l’accesso alle frequenze. La regolamentazione statale non dovrebbe né prescrivere né favorire l’utilizzo di una specifica via di trasmissione digitale, quali il cavo, il satellite, la via terrestre o la televisione via DSL, attenendosi pertanto al principio della «neutralità tecnologica». Come indicato nella direttiva quadro, il principio non esclude che uno Stato membro adotti misure idonee per promuovere alcuni servizi specifici in casi giustificati, ad esempio la televisione digitale come mezzo per un utilizzo più efficiente dello spettro radio (74). Ciò significa che in linea di principio ogni rete deve affrontare la concorrenza con le proprie forze, pur essendo ipotizzabili interventi quando occorra correggere i fallimenti del mercato che interessano specificamente una rete. In ultima analisi sul mercato dovrebbero imporsi le reti che offrono i maggiori vantaggi ai consumatori.

(87) La Commissione riconosce che il passaggio al digitale avrebbe forse subito rallentamenti se fosse stato affidato alle sole forze di mercato. Per questo essa non ha riserve di principio sugli interventi pubblici in questo settore. Le autorità pubbliche dispongono di vari mezzi per facilitare e promuovere il passaggio al digitale, quali la regolamentazione, le sovvenzioni o le campagne di informazione. Nel recente piano di azione nel settore degli aiuti di Stato, la Commissione illustra il suo approccio generale agli aiuti di Stato intesi a sostenere la crescita duratura, la competitività e la coesione sociale. Essa sottolinea che gli Stati membri possono concedere aiuti di Stato per correggere uno specifico fallimento del mercato o per garantire la coesione sociale o regionale. In tal caso essi devono tuttavia dimostrare che gli aiuti sono lo strumento idoneo a risolvere il problema, che sono limitati al minimo necessario e che non falsano la concorrenza più del dovuto (75).

(88) Si riconosce generalmente che alcuni tipi di fallimenti del mercato possono compromettere il passaggio alla televisione digitale. Vi è inoltre il rischio che non tutti i cittadini possano beneficiare dei vantaggi della televisione digitale (problema della coesione sociale). Questi problemi riguardano in misura maggiore la televisione terrestre rispetto alle altre vie di trasmissione, perché la capacità della rete televisiva terrestre è relativamente limitata, e in diversi Stati membri la rete è stata finora utilizzata per adempiere all’obbligo di copertura di tutto il territorio nazionale. Come spiegato più in dettaglio ai successivi punti (101)-(107), si ha ad esempio fallimento del mercato quando gli operatori del mercato non sono disposti a mettersi d’accorso su un calendario comune per il passaggio alla televisione digitale, perché attendono che gli altri facciano il primo passo (problemi di coordinamento), oppure quando gli operatori del mercato non tengono conto degli effetti positivi del passaggio al digitale per la società nel suo complesso, perché non vengono adeguatamente incentivati in tal senso (esternalità positive).

(89) Per quanto riguarda la coesione sociale, gli Stati membri vorranno garantire che dopo l’abbandono della televisione analogica, tutti i cittadini abbiano accesso alla televisione digitale. Dato che il passaggio al digitale comporta determinati costi per i consumatori e richiede un cambiamento di abitudini, gli Stati membri potrebbero voler accordare un aiuto particolare ai gruppi sociali svantaggiati come gli anziani, le famiglie a basso reddito o le persone che abitano in regioni periferiche. Vi è il rischio che in determinate zone la ricezione di alcuni canali regionali o locali non sia più possibile e che nell’estremo nord dell’Europa la ricezione televisiva cessi del tutto con l’abbandono della televisione analogica. Gli Stati membri possono pertanto adottare misure per garantire che tutte le regioni geografiche continuino a ricevere adeguatamente il segnale televisivo. Tuttavia, come si dimostrerà di seguito, queste considerazioni non giustificano gli aiuti concessi nel caso in oggetto.

(90) La sussistenza di un aiuto di Stato nel caso in oggetto non viene messa in discussione applicando i criteri enunciati nella sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee nella causa Altmark (76). Nessuno dei quattro criteri risulta soddisfatto (definizione e adempimento degli obblighi di servizio di interesse economico generale, definizione previa dei parametri di calcolo della compensazione, assenza di compensazione eccessiva e scelta di un prestatore di servizi efficiente). Il governo federale tedesco ha tuttavia fatto valere la compatibilità dell’aiuto con l’articolo 87, paragrafo 3, lettere c) e d), e con l’articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE.

(91) Nelle sue osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento la Germania sostiene che la misura in oggetto è compatibile con il trattato CE in quanto persegue un interesse comunitario, come espresso in particolare nel piano di azione eEurope 2005 e nelle comunicazioni relative al passaggio al digitale (77).

(92) La Commissione osserva che le comunicazioni citate dalla Germania mirano a promuovere la digitalizzazione della radiodiffusione in generale, e non forniscono una giustificazione di validità generale per la promozione della digitalizzazione della sola via terrestre e non delle altre vie di trasmissione. Il semplice fatto che la misura promuova l’introduzione di una nuova tecnologia non basta a qualificarla come progetto di interesse comunitario.

(93) A parere della Germania, l’aiuto sostiene inoltre lo sviluppo di uno specifico settore economico, ossia il settore della radiodiffusione, che beneficia della digitalizzazione delle vie di trasmissione. L’attività economica sostenuta dall’aiuto può essere descritta più precisamente come la «trasmissione digitale dei segnali televisivi terrestri».

(94) Per valutare la necessità e la proporzionalità dell’aiuto, la Commissione ha esaminato se si possa evidenziare un fallimento di mercato per quanto riguarda questa attività economica. Possono essere presi in considerazione molti tipi di fallimenti del mercato.

(95) In primo luogo, lo sviluppo della radiodiffusione terrestre in tecnica digitale può essere ostacolato da problemi di coordinamento tra gli operatori di mercato. Dato che lo spettro radio è insufficiente per la trasmissione simultanea dei segnali televisivi analogici e digitali (simulcasting), tutti gli operatori di mercato devono concordare un calendario per portare a termine il passaggio il più rapidamente possibile.

(96) In secondo luogo, il passaggio al digitale può generare esternalità positive grazie ad un migliore utilizzo dello spettro radio: l’utilità sociale di una più grande offerta di programmi e di servizi può superare l’utilità privata del passaggio al digitale per le emittenti radiotelevisive storiche, dato che queste ultime si espongono al rischio di una più grande concorrenza in termini di audience e di pubblicità. Le emittenti radiotelevisive potrebbero pertanto rifiutare di partecipare al passaggio al digitale.

(97) In terzo luogo, l’esistenza di un potere di mercato può impedire che la concorrenza tra le emittenti vada pienamente a vantaggio del mercato e, in particolare nel caso in oggetto, che la digitalizzazione della radiodiffusione venga realizzata unicamente dalle forze di mercato.

(98) In quarto luogo, dato che gli investimenti infrastrutturali non vengono realizzati dalle emittenti radiotelevisive, l’operatore di rete corre il rischio che le emittenti radiotelevisive private si ritirino dalla trasmissione terrestre. In effetti, la Germania ha ammesso che la trasmissione terrestre in tecnica analogica sta perdendo sempre più di importanza e che le emittenti radiotelevisive stanno considerando l’eventualità di abbandonare del tutto questa piattaforma.

(99) In quinto luogo, l’incertezza può ostacolare l’innovazione e lo sviluppo di nuovi servizi su questo mercato.

(100) In relazione ai cinque punti summenzionati, occorre verificare in primo luogo se si tratta di reali fallimenti, che ostacolano l’efficiente funzionamento economico del mercato, in secondo luogo, se gli aiuti di Stato sono il mezzo più idoneo per correggere il fallimento del mercato e, in terzo luogo, se l’aiuto concesso corrisponde al minimo necessario per conseguire detto obiettivo. Solo se sono rispettate queste tre condizioni, si possono ritenere soddisfatti i criteri di necessità e di proporzionalità dell’aiuto, indispensabili per ottenere l’autorizzazione sulla base dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE.

(101) La Commissione riconosce che in linea di principio i problemi di coordinamento tra gli operatori di mercato possono essere considerati un fallimento del mercato. Il problema deriva dal fatto che le emittenti radiotelevisive devono concordare date comuni per la cessazione della trasmissione analogica e l’avvio della trasmissione digitale, così da superare il problema della scarsezza delle frequenze e da ridurre il più possibile i costi della trasmissione parallela. Verosimilmente i consumatori passeranno alla piattaforma digitale solo quando l’offerta di programmi sarà sufficientemente ampia. Alcune emittenti vorranno pertanto aspettare che altre emittenti passino al digitale prima di trasferirsi esse stesse sulla nuova piattaforma digitale. Senza coordinamento, questo comportamento può ritardare il passaggio al digitale. Vi è pertanto l’interesse a ridurre il più possibile la fase di simulcast e a obbligare le emittenti a passare simultaneamente al digitale.

(102) Un aiuto di Stato per ridurre i costi di trasmissione non appare tuttavia il mezzo più idoneo per risolvere il problema. Le emittenti non sono proprietarie delle frequenze: esse le utilizzano sulla base di licenze. Le licenze per la trasmissione analogica terrestre sono state rilasciate per un periodo di tempo limitato, sette anni nel caso della regione Berlino-Brandeburgo. Le autorità avrebbero pertanto potuto risolvere il problema di coordinamento fissando una data unica di scadenza per le licenze analogiche (78).

(103) L’accelerazione del passaggio al digitale per sfruttare meglio lo spettro radio che si rende disponibile può, in linea di principio, giustificare l’intervento dello Stato. Occorre tuttavia verificare in che misura la sovvenzione statale per la copertura dei costi di trasmissione sostenuti dalle emittenti radiotelevisive è necessaria e idonea al conseguimento di detto obiettivo.

(104) La Germania ha dichiarato che il contributo è necessario per compensare le emittenti radiotelevisive private per la rinuncia alle licenze per la trasmissione terrestre analogica e poter in tal modo liberare lo spettro radio. Come spiegato più in dettaglio ai punti da 57 a 61 (79), una serie di ragioni contraddice tuttavia questa argomentazione. La Mabb avrebbe potuto fare in modo che le licenze per la trasmissione terrestre analogica venissero a scadenza alla data di passaggio al digitale. Inoltre, le emittenti private presenti sulla rete terrestre analogica erano già state compensate con l’assegnazione di licenze DVB-T. Infine, il contributo non è stato né concepito né calcolato come una compensazione.

(105) Se si ritiene che l’aiuto non sia una compensazione, bensì un incentivo allo sviluppo di una determinata attività economica, occorrere allora tener presente che i costi di trasmissione per la DVB-T sono in genere inferiori ai costi della trasmissione terrestre analogica, e che la DVB-T permette di irradiare un numero maggiore di canali e di offrire servizi supplementari di migliore qualità. Secondo una relazione della Mabb, le stesse emittenti radiotelevisive private avevano interesse al mantenimento della piattaforma terrestre come terza via di trasmissione, «da un lato, per non trovarsi a dipendere esclusivamente dal cavo e dal satellite, dall’altro per potere sviluppare le applicazioni mobili e portatili» (80). Il secondo punto, in particolare, dimostra che le emittenti radiotelevisive private sono senz’altro in grado di internalizzare una parte dalle esternalità positive generate dal passaggio al digitale. In ogni caso, la Germania non ha fornito spiegazioni o calcoli che dimostrino che l’aiuto si limita all’importo minimo necessario per il passaggio alla DVB-T delle emittenti radiotelevisive private.

(106) Occorre inoltre notare che riducendo i costi di trasmissione per le emittenti radiotelevisive private, l’aiuto falsa la procedura di assegnazione delle frequenze. L’obiettivo di un utilizzo più efficiente delle frequenze andrebbe conseguito con un’assegnazione delle frequenze che rifletta il loro valore economico, senza che le decisioni degli operatori di mercato siano influenzate dalla garanzia della concessione di aiuti.

(107) In sintesi, nel caso in oggetto la Commissione ritiene che gli aiuti a copertura dei costi di trasmissione sostenuti dalle emittenti radiotelevisive private non siano il mezzo più idoneo per giungere alla cessazione rapida della trasmissione terrestre analogica e per liberare frequenze. Lo stesso obiettivo avrebbe potuto essere realizzato con misure meno distorsive della concorrenza, ad esempio con un’adeguata gestione delle licenze radiotelevisive.

(108) La Germania ha affermato che la messa a disposizione di una piattaforma di trasmissione supplementare intensifica la concorrenza nel settore della radiodiffusione e incentiva gli operatori storici delle altre piattaforme a migliorare e a modernizzare i loro servizi.

(109) La Germania non ha tuttavia dimostrato in modo convincente che nella regione di Berlino-Brandeburgo la radiodiffusione è ostacolata da problemi strutturali, né che la DVB-T potrebbe contribuire all’eliminazione di alcune rigidità del mercato (81). Anche se non si tiene conto della trasmissione terrestre, il cavo e il satellite offrono un’ampia gamma di programmi televisivi in chiaro e sono di norma disponibili ovunque. Inoltre i vari gestori di reti via cavo sono in concorrenza tra loro per il collegamento delle famiglie. Un’ulteriore concorrenza viene esercitata anche dalla televisione a banda larga (ad esempio DSL), che si sta imponendo come ulteriore piattaforma di radiodiffusione.

(110) In queste condizioni, che sembrano permettere la coesistenza sul mercato di molte piattaforme, il ricorso agli aiuti per orientare il mercato in una determinata direzione non è necessario, e potrebbe ostacolare lo sviluppo di soluzioni alternative come la DSL. Come si afferma nella comunicazione della Commissione sulla transizione dalla trasmissione radiotelevisiva analogica a quella digitale (dallo «switchover« digitale allo «switch-off» analogico): «In principio, ciascuna rete dovrebbe competere basandosi sulle proprie capacità» (82). Si vuole in tal modo impedire che aiuti selettivi compromettano gli investimenti già realizzati o futuri in altre reti.

(111) Nel caso di problemi di concorrenza a livello della rete, l’aiuto agli operatori di rete sarebbe stato il mezzo più trasparente per sostenere lo sviluppo della piattaforma digitale terrestre. Una procedura aperta di rilascio delle licenze di rete avrebbe potuto chiarire se, e in che misura, gli aiuti erano necessari allo sviluppo della rete terrestre.

(112) La Commissione respinge pertanto l’argomentazione secondo la quale gli aiuti di Stato a favore delle emittenti radiotelevisive costituiscono un mezzo idoneo per stimolare la concorrenza tra le vie di trasmissione.

(113) Per quanto riguarda il rischio sostenuto dall’operatore di rete, occorre segnalare che il passaggio al digitale nella regione di Berlino-Brandeburgo era il primo del suo genere in Europa e che il suo buon esito presentava rischi.

(114) Come dimostra l’esperienza dell’introduzione di altre piattaforme di trasmissione (satellite, DSL), non ci sono tuttavia motivi per ritenere che il mercato non possa fare fronte a questo rischio. Inoltre, la DVB-T è stata introdotta in altri Länder — ad esempio, in Assia — senza sovvenzione pubblica, quando il buon esito del passaggio al digitale era ancora incerto nella regione di Berlino-Brandeburgo.

(115) A sostegno della rete DVB-T si dice che essa contribuisce alla promozione dell’innovazione grazie all’interattività e alle capacità supplementari che mette a disposizione per nuovi servizi di comunicazione e di telecomunicazione. Inoltre essa offre vantaggi specifici come la portabilità e la mobilità.

(116) I servizi interattivi richiedono un canale di ritorno adeguato al contenuto. Al pari della piattaforma satellitare, la DVB-T non offre tuttavia un canale di ritorno, ma soltanto un canale sul quale viene trasmesso il segnale verso l’utente finale (83). L’interattività non è pertanto una caratteristica intrinseca della DVB-T (84).

(117) Per quanto riguarda gli altri servizi, occorre osservare che, nella regione di Berlino-Brandeburgo, né l’assegnazione delle capacità, né la sovvenzione pubblica è mirata ai servizi di comunicazione e di telecomunicazione innovativi. Per quanto riguarda la capacità, attualmente viene concesso un solo multiplex, e per quanto riguarda la sovvenzione pubblica, solo la trasmissione di programmi televisivi beneficia di sostegno, e non la fornitura di altri servizi.

(118) Infine, la tecnologia DVB-T è considerata adatta per la ricezione mobile. Gli apparecchi necessari per tale ricezione hanno tuttavia un consumo di energia molto elevato, ben superiore alle capacità degli apparecchi radiomobili attuali, e funzionano al massimo nelle automobili, sui treni o sulle imbarcazioni (85). Le sperimentazioni condotte hanno inoltre evidenziato notevoli problemi nella ricezione dei segnali DVB-T su veicoli che viaggiano ad alta velocità.

(119) La DVB-T non costituisce pertanto una tecnologia nettamente superiore alle altre piattaforme, e non vi è ragione di ritenere che il suo sviluppo sia ostacolato da fallimenti del mercato. Al contrario le condizioni tecniche ed economiche della regione di Berlino-Brandeburgo consentono lo sviluppo di molte soluzioni concorrenti alle condizioni di mercato. La sovvenzione pubblica a favore della DVB-T configura pertanto un ingiustificato allontanamento dal principio della neutralità tecnologica e può ostacolare lo sviluppo di altre piattaforme, come la DSL, che presentano altri vantaggi in termini di innovazione e di tecnologia, oltre a essere in grado di svilupparsi in modo autonomo.

(120) L’esame effettuato sulla base dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE ha consentito di individuare due potenziali fallimenti del mercato nel passaggio al digitale terrestre: problemi di coordinamento tra i vari operatori di mercato, che potrebbero ostacolarne la regolare realizzazione, ed esternalità positive generate dalla liberazione dello spettro radio. Nel caso in esame, questi fallimenti del mercato potrebbero giustificare una deroga al principio della neutralità tecnologica, ma non la concessione di un aiuto. La Commissione non è pertanto convinta che l’aiuto sia il mezzo idoneo, necessario e proporzionato per correggere un fallimento del mercato e per promuovere la DVB-T. Anche se si considera che in cifre assolute l’importo dell’aiuto è relativamente modesto e che la distorsione della concorrenza tra le emittenti radiotelevisive è piuttosto limitata, occorre tenere conto del fatto che, per alcuni canali, l’aiuto rappresenta quasi la metà dei costi di trasmissione e che influenza pertanto la scelta della piattaforma da parte delle emittenti radiotelevisive a favore della DVB-T, con una notevole distorsione della concorrenza al livello della rete.

(121) Secondo la Germania la realizzazione di un sistema radiotelevisivo pluralistico ricade nella sfera di competenza degli Stati membri in materia culturale, di cui la Comunità, ai sensi dell’articolo 151, paragrafo 4, del trattato CE, deve tenere conto nei procedimenti in materia di aiuti di Stato.

(122) La Commissione concorda che, come disposto dall’articolo 151, paragrafo 4, del trattato CE, la Comunità deve tenere conto nel quadro delle sue attività degli aspetti culturali e in particolare della promozione della diversità culturale. Tuttavia, la Commissione ritiene che la deroga «culturale» di cui all’articolo 87, paragrafo 3, lettera d), del trattato CE, come ogni deroga, debba essere interpretata in modo restrittivo, e che riguardi i casi in cui il patrimonio culturale è chiaramente identificato o identificabile (86). Nel caso in oggetto, l’aiuto mira a promuovere la trasmissione di segnali radiotelevisivi e non ha alcun nesso con uno specifico contenuto culturale che altrimenti non verrebbe diffuso. Inoltre, l’aiuto non è ristretto ad una determinata categoria di emittenti radiotelevisive, ad esempio le piccole emittenti locali, che altrimenti non sarebbero rappresentate sulla piattaforma terrestre.

(123) Nelle sue osservazioni in merito alla decisione di avvio del procedimento, la Germania ha brevemente menzionato il fatto che la diffusione di programmi televisivi sulla rete DVB-T rappresentava un servizio di interesse economico generale. Tale servizio di interesse economico generale consisterebbe nel realizzare il passaggio dalla trasmissione analogica alla trasmissione digitale, nel sostenere le innovazioni tecniche per la ricezione mobile e portatile, nel mantenere la concorrenza tra le varie vie di trasmissione a livello delle infrastrutture e nel promuovere la diversità dell’offerta e il pluralismo.

(124) Per giustificare la concessione dell’aiuto specificamente a favore delle emittenti radiotelevisive private, la Germania afferma che l’aiuto vuole essere una compensazione per la «partecipazione al passaggio al digitale e la diffusione dei programmi tramite la trasmissione terrestre in tecnica digitale». Le emittenti radiotelevisive private sono state incaricate di tale servizio con gli accordi di diritto pubblico relativi all’assegnazione delle capacità di trasmissione e alla fissazione della sovvenzione. Senza la sovvenzione, le emittenti radiotelevisive private non sarebbero state disposte ad utilizzare e a sviluppare il digitale terrestre, il che avrebbe compromesso il futuro della piattaforma terrestre, il cui mantenimento costituisce un interesse pubblico.

(125) La Commissione ritiene che i servizi di interesse economico generale devono essere definiti con chiarezza dalle autorità e che devono essere affidati espressamente ad un’impresa determinata. Nel caso in oggetto, la Germania sembra avere formulato questo argomento su base ad hoc. La presunta compensazione per un servizio di interesse generale infatti è versata a emittenti radiotelevisive private le quali, a differenza delle emittenti pubbliche, non sono state incaricate di una missione di servizio pubblico. Il finanziamento delle spese di trasmissione determina un vantaggio per le emittenti private nello svolgimento della loro attività commerciale ordinaria.

(126) L’argomentazione secondo la quale l’aiuto sarebbe necessario per la digitalizzazione della radiodiffusione e per la promozione del pluralismo non si applica soltanto alla piattaforma terrestre. Il cavo e il satellite possono ugualmente contribuire al conseguimento di questi obiettivi. Queste piattaforme alternative offrono una maggiore capacità di trasmissione, sono anche più idonee a consentire un passaggio rapido e ordinato e a garantire il pluralismo attraverso un grande numero di programmi radiotelevisivi.

(127) Le principali argomentazioni a favore della promozione dell’innovazione attraverso la DVB-T sono state già analizzate ai punti da 115 a 119. La promozione di servizi innovativi può essere certamente definito un servizio di interesse economico generale, tuttavia detti servizi non ricevono un aiuto finanziario diretto, né vengono forniti dalle emittenti radiotelevisive private beneficiarie della sovvenzione, né sono definiti in maniera sufficientemente chiara.

(128) Per quanto riguarda la tutela della concorrenza a livello delle infrastrutture e la garanzia del pluralismo, nel caso delle infrastrutture di trasmissione nella regione di Berlino-Brandeburgo, non vi sono indicazioni, come menzionato ai punti da 108 a 112, di fattori economici che possano causare problemi strutturali sotto il profilo della concorrenza o il rischio di un abuso di posizione dominante sul mercato, che pregiudichino la diffusione di contenuti o minaccino il pluralismo. L’argomentazione secondo la quale occorreva sostenere le emittenti radiotelevisive private per assicurare il successo economico della DVB-T non può essere accolta come giustificazione del sostegno in quanto servizio di interesse economico generale.

VI. APPLICAZIONE PRATICA DELLE NORME IN MATERIA DI AIUTI DI STATO ALLA SOVVENZIONE PUBBLICA A FAVORE DEL PASSAGGIO AL DIGITALE

(129) Prima di formulare le sue conclusioni, la Commissione desidera fornire ai soggetti pubblici e agli operatori economici alcune indicazioni sull’applicazione pratica della sua politica in materia di sovvenzioni statali a favore del passaggio al digitale. Queste indicazioni derivano dall’applicazione a casi specifici dei principi del piano d’azione e delle comunicazioni citati al punto 86. Gli Stati membri restano naturalmente soggetti all’obbligo di comunicare alla Commissione, prima della loro entrata in vigore, tutte le misure menzionate in appresso, che costituiscono aiuto di Stato. La Commissione esaminerà quindi se le considerazioni di carattere generale formulate in appresso possano applicarsi in toto alle misure notificate.

(130) Gli Stati membri hanno numerose possibilità di promuovere attivamente la digitalizzazione della radiodiffusione in modo compatibile con la normativa europea in materia di aiuti di Stato, contribuendo in tal modo al perseguimento degli obiettivi prioritari della crescita, della competitività e della coesione sociale.

(131) Nel caso in esame, la Commissione non ha esaminato il contributo all’acquisto del ricevitore-decodificatore versato a 6 000 famiglie dipendenti dall’assistenza sociale.

(132) La Commissione ha anche approvato il Digitalisierungsfonds austriaco (fondo per la promozione e lo sviluppo della televisione digitale), che prevede diverse misure di sostegno alla digitalizzazione della radiodiffusione (87). Le misure comprendono: a) esperienze pilota e progetti di ricerca, ad esempio, per la sperimentazione di tecniche di trasmissione digitale e di applicazioni interattive; b) contributi all’acquisto del ricevitore-decodificatore da parte dei consumatori, indipendentemente dalla via di trasmissione, per evitare l’esclusione delle famiglie a basso reddito della ricezione televisiva e raggiungere una massa critica di utenti; c) contributi alle imprese per lo sviluppo di servizi digitali innovativi, ad esempio guide elettroniche ai programmi o applicazioni mobili; d) sovvenzioni a favore delle emittenti radiotelevisive private a titolo di compensazione per i costi supplementari di trasmissione durante la fase di trasmissione parallela della televisione analogica e della televisione digitale (fase simulcast).

(133) Oltre a queste misure, sulle quali la Commissione ha già preso posizione, gli Stati membri possono altresì prevedere altri forme di sostegno, purché non determinino squilibri inutili tra le tecnologie o tra le imprese. Tra queste condizioni, gli Stati membri possono prevedere ad esempio le misure seguenti: a) contributi ai consumatori per l’acquisto di ricevitori-decodificatori digitali. Tali sovvenzioni devono, come già detto, rispettare il principio della neutralità tecnologica. Tramite la concessione di questi contributi, le autorità possono favorire l’utilizzo di standard di interattività aperti. Gli standard aperti permettono ai consumatori di beneficiare di servizi interattivi offerti da fornitori diversi. Esempi di questi servizi sono le guide elettroniche ai programmi, la ricerca di informazioni, i giochi o il commercio su Internet; b) il sostegno alla creazione di una rete di trasmissione in zone in cui altrimenti si avrebbe una ricezione insufficiente del segnale televisivo; c) risorse finanziarie a favore delle emittenti radiotelevisive pubbliche per consentire loro di trasmettere tramite tutte le vie di trasmissione e raggiungere tutta la popolazione. A questo riguardo, gli Stati membri devono chiaramente definire tutti gli obblighi imposti alle emittenti radiotelevisive per quanto riguarda l’utilizzo di determinate vie di trasmissione; d) il sostegno finanziario, a titolo di compensazione, alle emittenti radiotelevisive che devono rinunciare all’utilizzo delle frequenze analogiche prima della scadenza della licenza. La compensazione deve tenere conto dei costi reali sostenuti dalle emittenti per il passaggio al digitale, compresi i costi sostenuti per l’adeguamento delle apparecchiature alla trasmissione digitale e, se necessario, alla diffusione su un altro canale o multiplex, nonché i costi delle frequenze. Nel calcolo dei costi delle frequenze, occorre tener conto dell’assegnazione di capacità di trasmissione digitale. Gli Stati membri devono fornire la prova che la compensazione è stata calcolata secondo dette modalità.

(134) La Commissione ribadisce che la digitalizzazione della radiodiffusione è un obiettivo di interesse generale. Tuttavia, con la presente decisione, essa intende sottolineare che nella concessione di aiuti di Stato occorre sempre identificare con chiarezza i problemi che si vogliono risolvere e scegliere lo strumento meno distorsivo della concorrenza. Solo gli aiuti mirati sono compatibili con l’obiettivo prioritario di garantire la concorrenza leale e di promuovere la competitività e lo sviluppo tecnologico in Europa.

VII. CONCLUSIONI

(135) Per questi motivi, la Commissione conclude che il contributo concesso dalla Mabb alle emittenti radiotelevisive private deve essere considerato un aiuto ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE. L’aiuto non è compatibile con il mercato comune. Esso non è stato comunicato alla Commissione da parte dello Stato membro interessato ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 3, del trattato CE, ed è stato attuato illegalmente senza l’autorizzazione della Commissione. Le emittenti radiotelevisive private sono pertanto tenute a rimborsarlo.

(136) Sebbene gli aiuti concessi dalla Mabb possano anche avere creato un vantaggio indiretto per T-Systems a livello di gestione della rete, non è possibile stabilire se di fatto siano stati trasferiti a T-Systems aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE (88). Inoltre, dato che in primo luogo le emittenti radiotelevisive avrebbero dovuto assicurarsi, in quanto soggetti economici avveduti, che l’aiuto messo a loro disposizione fosse stato notificato e autorizzato, la Commissione ritiene prioritario esigere la restituzione dell’aiuto dai beneficiari diretti,

HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:

Articolo 1

L’aiuto di Stato al quale la Germania ha dato esecuzione in favore delle emittenti radiotelevisive private partecipanti alla DVB-T per l’introduzione della televisione digitale terrestre nella regione di Berlino-Brandeburgo non è compatibile con il mercato comune.

Articolo 2

1. La Germania prende tutti i provvedimenti necessari per recuperare dai beneficiari l’aiuto di cui all’articolo 1, già posto illegalmente a loro disposizione.

2. Il recupero viene eseguito senza indugio e secondo le procedure del diritto interno a condizione che queste consentano l’esecuzione immediata ed effettiva della presente decisione. L’aiuto da recuperare comprende gli interessi, che decorrono dalla data in cui l’aiuto è divenuto disponibile per i beneficiari fino alla data del recupero.

3. Gli interessi di cui al paragrafo 2 sono calcolati conformemente agli articoli 9 e 11 del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione (89). Gli interessi sono calcolati sulla base del tasso di riferimento utilizzato per il calcolo dell’equivalente sovvenzione nell’ambito degli aiuti a finalità regionale.

4. Entro due mesi dalla notificazione della presente de