Comunicazione della Commissione sulla fissazione dei prezzi d'interconnessione in un mercato liberalizzato delle telecomunicazioni (98/C 84/03)

(Testo rilevante ai fini del SEE)

1. PREMESSE

La Comunità ha sviluppato un quadro normativo per le telecomunicazioni che prevede mercati aperti e in concorrenza dal 1° gennaio 1998, con periodi di transizione per alcuni Stati membri. Il mercato comunitario di oltre 190 milioni di linee telefoniche fisse offre opportunità ai nuovi operatori che si affacciano su uno dei settori economici in più rapido sviluppo. Dal 1990, il mercato dei servizi di telecomunicazione in Europa è cresciuto al ritmo dell'8 % circa all'anno (in termini nominali) e i confronti dell'OCSE fra mercati che sono o non sono in concorrenza indicano che il ritmo dovrebbe aumentare significativamente dopo la liberalizzazione. Gli attuali investimenti in telecomunicazioni nella Comunità si aggirano sui 40 miliardi di ECU all'anno.

Il tema dell'interconnessione è particolarmente importante per lo sviluppo di un mercato competitivo delle telecomunicazioni: per poter entrare in contatto con gli utilizzatori di telecomunicazioni del paese, la maggior parte dei nuovi operatori deve assolutamente potersi interconnettere alla rete dell'operatore già insediato. Il quadro normativo UE nel settore delle telecomunicazioni definisce i principi d'interconnessione da applicare a livello nazionale sotto il controllo delle autorità nazionali di regolamentazione per le telecomunicazioni (ANR).

La direttiva 97/33/CE del Parlamento europeo e del Consiglio sull'interconnessione nel settore delle telecomunicazioni (1) prevede esplicitamente la pubblicazione da parte della Commissione di raccomandazioni sull'interconnessione, allo scopo di aiutare le autorità nazionali di regolamentazione ad adempiere agli obblighi loro imposti dalla direttiva e quindi ad «agevolare lo sviluppo di un vero e proprio mercato domestico europeo» (2).

2. IL QUADRO NORMATIVO PER L'INTERCONNESSIONE

Il quadro normativo UE per l'interconnessione è definito nella direttiva 96/19/CE della Commissione (3) (direttiva «completa apertura alla concorrenza») e nella direttiva 97/33/CE sull'interconnessione nel settore delle telecomunicazioni (direttiva interconnessione). Oltre alle norme ex ante delle due direttive, sono anche di applicazione le regole di concorrenza del trattato.

In base alla direttiva «completa apertura alla concorrenza», gli Stati membri hanno l'obbligo di controllare che gli operatori di telecomunicazioni pubblichino entro il 1° luglio 1997 i termini e le condizioni d'interconnessione con i componenti funzionali di base del proprio servizio di telefonia vocale e alle reti di telecomunicazioni pubbliche a commutazione, ivi compresi i punti d'interconnessione e le interfacce offerte per soddisfare le esigenze del mercato. I termini e le condizioni d'interconnessione, che comprendono i listini dei prezzi d'interconnessione, debbono essere non discriminatori, proporzionali, trasparenti e basati su criteri oggettivi.

Dal 1° gennaio 1998 gli Stati membri hanno inoltre l'obbligo di controllare che gli organismi di telecomunicazioni forniscano l'interconnessione, nei termini e alle condizioni previste, a tutti gli operatori autorizzati a fornire tali servizi o reti. La data limite di trasposizione della direttiva nella legislazione nazionale è scaduta nel gennaio 1997.

La direttiva sulla completa apertura alla concorrenza definisce le condizioni minime d'interconnessione. La direttiva sull'interconnessione, che è entrata in vigore nell'agosto 1997 e deve essere attuata nell'ordinamento nazionale degli Stati membri entro il 31 dicembre 1997, si spinge oltre la direttiva «completa apertura alla concorrenza» e definisce un pacchetto armonizzato di principi per l'interconnessione: oltre all'obbligo degli operatori di reti fisse con una significativa forza di mercato di fornire l'interconnessione alle proprie reti a prezzi in funzione dei costi, stabilisce anche il ruolo di controllo delle autorità nazionali di regolamentazione, tenute tra l'altro a garantire la pubblicazione di una «offerta di riferimento per l'interconnessione» che indichi i termini e le condizioni d'interconnessione.

La direttiva sull'interconnessione esige inoltre che siano resi pubblici gli accordi d'interconnessione degli operatori di reti fisse con una significativa forza di mercato.

Ad alcuni Stati membri è stato concesso un periodo di transizione per la liberalizzazione dei servizi di telefonia vocale e delle reti di telecomunicazioni pubbliche, con corrispondente differimento della data limite di pubblicazione (4). Tuttavia la direttiva sull'interconnessione chiede agli Stati membri di garantire la pubblicazione di un'offerta di riferimento per l'interconnessione entro il 1° gennaio 1998: nel caso dei paesi cui è stato concesso un periodo di transizione, l'offerta di riferimento sull'interconnessione si limita ai termini e alle condizioni d'interconnessione dei servizi già liberalizzati (ad esempio, reti mobili e interconnessione transfrontaliera di reti fisse e mobili) (5).

L'applicazione dei principi definiti nella raccomandazione della Commissione lascia impregiudicato l'obbligo degli Stati membri e delle imprese di rispettare pienamente le norme di concorrenza dell'UE, tenendo conto delle posizioni specifiche definite nella comunicazione della Commissione sull'applicazione delle regole di concorrenza agli accordi di accesso nel settore delle telecomunicazioni (6).

3. RACCOMANDAZIONE DELLA COMMISSIONE SULLA FISSAZIONE DEI PREZZI D'INTERCONNESSIONE (7)

3.1. Portata della raccomandazione

Quando due reti s'interconnettono, ciascun operatore tende ad addebitare all'altro il costo delle risorse fornite: nel settore delle telecomunicazioni gli oneri d'interconnessione pagati all'operatore già insediato rappresentano una delle voci più importanti di costo sostenute dai nuovi operatori che entrano sul mercato, spesso quasi il 40 % del totale. Il servizio d'interconnessione più importante fornito è quello della terminazione di chiamata (cioè il trasferimento di una chiamata che ha origine in una rete alla sua destinazione su un altra rete) e la raccomandazione della Commissione si concentra in particolare sui principi di fissazione del prezzo per la terminazione di chiamata.

Il costo della terminazione di chiamata rappresenta solo una parte, anche se veramente importante, degli oneri totali d'interconnessione sostenuti dal nuovo operatore; è quindi importante sottolineare che i dati comparativi del presente documento non debbono essere considerati un confronto tra i costi totali d'interconnessione sostenuti da un nuovo operatore che entra sul mercato in ciascuno degli Stati membri.

3.2. Orientamento ai costi

La direttiva sull'interconnessione impone a certi operatori di rete con una significativa forza di mercato oneri d'interconnessione calcolati in funzione dei costi. Il principio dell'orientamento ai costi significa che il prezzo addebitato per la fornitura di un servizio deve riflettere i costi soggiacenti sostenuti nella sua fornitura. Per definire i principi di fissazione dei prezzi d'interconnessione è quindi necessario analizzare in che modo l'operazione d'interconnessione rappresenti un costo per la rete.

Buona parte dei costi di una rete di telecomunicazioni sono sostenuti una tantum (ad esempio per la messa sotto traccia dei cavi e la loro installazione o per l'acquisto e la programmazione delle centrali di commutazione), altri sono invece ordinari (ad esempio, per la manutenzione e la riprogrammazione delle centrali di commutazione o la gestione amministrativa).

Una rete fissa viene dimensionata in base alla qualità del servizio che deve gestire nei periodi di massimo traffico; se in tali periodi deve farsi carico delle chiamate provenienti da altre reti interconnesse, deve prevedere capacità supplementari che le permettano di preservare la qualità perseguita del servizio (8). Conoscendo la domanda (oppure a posteriori le cifre effettive di traffico interconnesso), l'analisi dei costi della capacità necessaria per fornire la qualità di servizio voluta permetterà la ripartizione dei costi tra gli operatori interconnessi.

In una situazione ideale in cui il settore industriale è composto di operatori insediati sul mercato che hanno quote di mercato relativamente stabili, addebitare gli oneri in base alla capacità rappresenta il sistema più efficiente di tariffazione dell'interconnessione; tale situazione non esiste però nei mercati di telecomunicazioni da poco liberalizzati, per i quali il sistema di tariffazione dell'interconnessione abitualmente utilizzato si basa su prezzi in funzione del traffico (con eventuali aggiustamenti per le variazioni orarie, giornaliere o settimanali) che permette di coprire i costi totali d'interconnessione prospettici per il traffico di un operatore efficiente.

3.3. Metodi di calcolo dei costi

In tutti i mercati liberalizzati del mondo si pone il problema di una tariffazione dell'interconnessione equa e razionale in funzione dei costi. Come mostra la tabella che segue, si delinea una netta tendenza ad usare il metodo di tariffazione basato sul costo incrementale medio prospettico di lungo periodo (FL-LRAIC). D'altra parte la direttiva sull'interconnessione riconosce che «le tariffe d'interconnessione basate su un livello dei prezzi strettamente connesso con i costi addizionali di lungo periodo risultanti dall'accesso all'interconnessione sono opportune per incentivare il rapido sviluppo di un mercato aperto e competitivo» (considerando 10).

Il FL-LRAIC fornisce un quadro analitico che permette di ottenere una stima del costo che dovrà essere sostenuto in un mercato completamente aperto alla concorrenza.

>SPAZIO PER TABELLA>

In un mercato competitivo, il prezzo pagato da un'impresa per un cespite o un investimento non rappresenta il fattore determinante della redditività. Da quando è effettuato l'investimento (cioè a partire dal momento in cui non può essere revocato senza considerevoli spese) il valore del cespite per l'impresa dipende dall'uso che essa ne può fare: venderlo al miglior offerente o utilizzarlo per produrre un bene o un servizio commercializzato per generare un reddito.

I beni e i servizi ottenuti grazie a tale cespite sono generalmente in concorrenza con prodotti sostitutivi offerti dai concorrenti. Se uno di questi fa prova di un'efficienza superiore - ad esempio offrendo al consumatore un miglior rapporto qualità/prezzo - gli operatori economici meno efficienti dovranno reagire in conseguenza invece di mantenere una tariffa basata sui propri costi sostenuti o storici. In altre parole, per sopravvivere le imprese sono obbligate a pensare al futuro piuttosto che a tener conto solo degli investimenti fatti nel passato (9).

L'approccio prospettico è implicito quando si determinano e misurano i costi economici - o «reali» - (cioè i LRIC) associati ad un aumento della produzione. Nel caso particolare di una variazione limitata a una singola unità, i costi incrementali coincidono con i costi marginali. Nel «breve periodo» l'ordine di grandezza di ciascuna variazione è limitato dalla capacità dei cespiti produttivi dell'impresa; per «lungo periodo» s'intende tuttavia il periodo di tempo nel quale un'impresa può procedere a investimenti per aumentare le proprie capacità: in questo senso, il lungo periodo è l'orizzonte temporale entro il quale l'impresa può adattare (verso l'alto o verso il basso) tutti suoi fattori produttivi, comprese le dimensioni di ciascuna unità di produzione, per ottenere un aumento o una riduzione del volume di produzione. Può dunque essere evitato il calcolo del costo totale dell'investimento in ciascun punto d'interconnessione e dell'investimento nella capacità di rete o di commutazione necessaria per gestire il traffico interconnesso, costo che rientrerebbe nella misurazione del costo incrementale di lungo periodo (10). La somma di tutte queste misurazioni, compreso l'aumento di traffico dello stesso operatore già insediato, rappresenta dunque il totale di tutti i costi incrementali d'interconnessione. Il totale verrà allora suddiviso in maniera equa e trasparente tra l'operatore notificato e gli operatori interconnessi, cosicché il costo d'interconnessione per ciascuna parte coinciderà con il costo incrementale medio di lungo periodo (LRAIC).

I costi così calcolati non includono i costi indivisi e comuni dell'operatore. Perché questi possa recuperare tutti i costi effettivamente sostenuti, l'onere dell'interconnessione deve anche tener conto dei costi prospettici, indivisi e comuni, di un operatore efficiente, ad esempio applicando maggiorazioni (ricarichi) proporzionali al LRAIC di ciascun servizio (11).

3.4. Sistemi di contabilità dei costi

La direttiva sull'interconnessione prevede che gli operatori obbligati ad applicare oneri d'interconnessione in funzione dei costi debbano adottare sistemi contabili tali da permettere di stabilire che detti oneri rispettano realmente i principi di orientamento ai costi e di trasparenza. La direttiva non impone un regime particolare di contabilità, ma insiste sulla trasparenza del sistema usato.

Attualmente la maggior parte degli operatori già insediati fa ricorso a sistemi contabili basati sui costi storici integralmente ripartiti, sistemi sviluppati in un contesto monopolistico. Appare tuttavia chiaro da quanto sopra detto che il ricorso al costo storico per calcolare gli oneri d'interconnessione non è compatibile con un mercato competitivo e tende a sopravvalutare i costi d'interconnessione.

Per adattarsi al nuovo contesto competitivo gli operatori debbono sviluppare nuovi sistemi contabili capaci di fornire l'informazione necessaria a fini di gestione interna e a fini regolamentari esterni. La Commissione raccomanda dunque alle ANR di fissare una scadenza entro la quale gli operatori già insediati dovranno applicare nuovi sistemi di contabilità basati sul costo attuale e su conti per settore di attività. Le ANR vorranno accertarsi che i costi comuni vengano ripartiti per quanto possibile tenendo conto delle pertinenti componenti di costo, siano essi diretti o indiretti. La contabilità per attività basata sui costi attuali permette una verifica «top-down» per congruenza con i costi dell'interconnessione calcolati secondo il metodo «bottom-up» dei costi prospettici incrementali medi di lungo periodo.

L'esperienza mostra che ad un operatore già insediato sono necessari circa due anni per adottare un nuovo sistema contabile, ma il periodo potrebbe essere più breve grazie all'accumularsi delle conoscenze nel settore in oggetto.

3.5. Uso di una tariffazione secondo la buona prassi corrente, in attesa di sistemi basati sui LRAIC

In questi ultimi anni organismi di regolamentazione, consulenti e università hanno consacrato molte ricerche alla definizione dei LRAIC delle reti telefoniche (o di sue parti), elaborando approcci del tipo bottom-up che consentono di elaborare modelli economico-progettuali di reti efficienti grazie ai quali il costo dell'interconnessione deriva dall'aggregazione dei costi dei differenti elementi della rete. La congruenza dei risultati così ottenuti con quelli forniti dai modelli top-down (che partono dalla contabilità del costo attuale dell'operatore e cercano di determinare il costo dell'interconnessione con un meccanismo d'imputazione ed eliminazione degli elementi di costo) serve a dimostrare che i costi dell'interconnessione calcolati sono abbastanza precisi. Il legislatore, gli operatori economici e il mondo accademico hanno discusso e analizzato in dettaglio i modelli in questione.

Ciononostante, in molti casi i risultati dei lavori non sono stati ancora incorporati in tariffe d'interconnessione regolamentate e pochi paesi sembrano oggi capaci di calcolare oneri d'interconnessione al minuto sulla base delle stime attuali dei LRAIC.

Di conseguenza, in attesa che siano disponibili i dati necessari per completare il calcolo dei costi secondo il metodo bottom-up dei LRAIC (previa verifica, per quanto di ragione, mediante modelli top-down basati sulla contabilità al costo attuale), e le ANR hanno l'esperienza, i mezzi normativi e le risorse economiche necessarie per effettuare questo lavoro di calcolo dei costi, gli oneri d'interconnessione calcolati secondo la migliore prassi corrente permettono di verificare se gli oneri proposti da un operatore già insediato siano compatibili con un mercato competitivo efficiente.

Se gli oneri d'interconnessione proposti dall'operatore non rientrano nei limiti qui indicati, calcolati secondo la migliore prassi corrente, le ANR possono far uso del diritto, riconosciuto dalla direttiva sull'interconnessione, di chiederne i motivi ed eventualmente le autorità possono esigere modifiche retroattive degli oneri in questione.

4. CALCOLO DEI PREZZI SECONDO LA MIGLIORE PRASSI CORRENTE

4.1. Confronto degli oneri d'interconnessione per la terminazione di chiamata negli Stati membri

Gli oneri d'interconnessione per minuto di comunicazione (per la terminazione di chiamata) variano in funzione dell'instradamento del collegamento che, a seconda del punto d'interconnessione e del destinatario, può richiedere un numero variabile di livelli di commutazione e di collegamenti tra centrali: la struttura tariffaria dell'interconnessione può quindi essere complessa.

Per semplificare i confronti, l'approccio scelto dalla raccomandazione consiste nell'esaminare gli oneri d'interconnessione alla rete pubblica fissa dell'operatore già insediato in tre scenari differenti:

i) Interconnessione urbana

Una chiamata trasmessa per un terminale locale rappresenta una interconnessione alla centrale locale (o al punto più prossimo) al quale è connesso il destinatario e rappresenta il livello di oneri d'interconnessione inferiore disponibile in un certo paese.

ii) Interconnessione in transito semplice (livello «metropolitano»)

L'interconnessione in transito semplice permette di raggiungere tutti gli abbonati di una regione metropolitana, ad esempio una grande agglomerazione urbana. Si tratta probabilmente del livello d'interconnessione più richiesto dai nuovi operatori su un mercato nazionale.

iii) Interconnessione in transito doppio (livello «nazionale»)

L'interconnessione in transito doppio permette di raggiungere tutti gli abbonati della rete dell'operatore già insediato (interconnessione a livello «nazionale»). Una chiamata trasmessa a tale livello corrisponde normalmente al livello più elevato di oneri d'interconnessione.

Come quelle finali, anche le tariffe d'interconnessione possono comportare una modulazione giornaliera in funzione delle ore (di punta, di traffico minimo e medio) che riflette la necessità dell'operatore di gestire contemporaneamente la domanda e la capacità della rete. A titolo di un semplice confronto, l'approccio della raccomandazione consiste nell'analizzare esclusivamente gli oneri d'interconnessione del periodo di punta (12). Il confronto riguarda esclusivamente i costi legati alla chiamata (quelli non legati al traffico, in particolare per la fornitura dei collegamenti d'interconnessione o per i numeri di punti d'interconnessione utilizzati, non vengono considerati).

Gli oneri correnti per la terminazione di chiamata internazionale non sono considerati nei raffronti basati sulla migliore prassi, perché al momento si basano su un sistema di importi unitari contabili e non sono in funzione dei costi (vi è una crescente pressione a favore di una riduzione dei prezzi attualmente addebitati nel sistema di importi unitari contabili internazionali, e tale pressione aumenterà nel 1998, quando entrerà in vigore l'accordo OMC sui servizi di base delle telecomunicazioni. Dal 1° gennaio 1998, nell'Unione europea, le implicazioni della legislazione comunitaria fanno prevedere che gli oneri delle interconnessioni transfrontaliere tra gli Stati membri si baseranno sul costo della terminazione di chiamata a livello nazionale).

Il confronto degli oneri d'interconnessione nel mondo mostra differenze molto sensibili, non solamente negli oneri effettivi, ma anche negli oneri relativi per i tre livelli sopraindicati; la cosa non sorprende tenuto conto che sono il risultato di trattative e non riflettono necessariamente un obbligo di calcolo in funzione dei costi. I confronti con paesi terzi presentano dunque spesso un interesse limitato per il momento.

Dal luglio 1997 gli operatori di reti fisse degli Stati membri hanno in buona parte pubblicato gli oneri d'interconnessione, conformemente alle disposizioni della direttiva 96/16/CEE. L'allegato II della raccomandazione indica gli oneri d'interconnessione in vigore al 1° settembre 1997 in tali paesi per la terminazione di chiamata: in alcuni casi si tratta di oneri proposti dagli operatori già insediati, soggetti quindi all'approvazione e agli eventuali ritocchi delle ANR.

4.2. Calcolo dei prezzi secondo la migliore prassi corrente

I prezzi calcolati secondo la migliore prassi corrente indicati nella raccomandazione si basano sugli oneri d'interconnessione dei tre Stati membri meno cari (l'allegato II fornisce i calcoli dettagliati) e vengono presentati sotto forma di fascia sufficientemente ampia da tener conto delle differenze di costo riconosciute tra gli Stati membri.

Le differenze di costo possono essere determinate da fattori quali la densità media delle connessioni, il costo del lavoro o il tasso di rendimento autorizzato sul capitale impiegato. Mancano attualmente elementi empirici per calcolare in modo completo il peso di ciascun fattore, ma è possibile constatare che le differenze non sono probabilmente tanto importanti da invalidare gli oneri calcolati secondo la migliore prassi corrente della raccomandazione. Lo scarto tra il margine superiore e il margine inferiore degli oneri raccomandati così calcolati varia tra il 60 % (interconnessione urbana) e il 100 % (interconnessione metropolitana).

5. ALTRI PROBLEMI LEGATI ALLA FISSAZIONE DEI PREZZI D'INTERCONNESSIONE

5.1. Categorie di organismi che si interconnettono

La direttiva sull'interconnessione prevede per alcune categorie di operatori - che possono trovarsi o meno nello stesso Stato membro - il diritto e l'obbligo di negoziare l'interconnessione reciproca. L'allegato II della direttiva indica quattro categorie di operatori.

La direttiva permette tariffe, modalità e condizioni d'interconnessione diverse per diverse categorie di operatori autorizzati a fornire reti e servizi, quando le differenze possono essere obiettivamente giustificate dal tipo d'interconnessione fornito e/o dalle condizioni di concessione delle licenze nazionali pertinenti.

La modulazione degli oneri in funzione delle pertinenti condizioni di concessione delle licenze nazionali deve essere obiettivamente motivata. Certi Stati membri hanno indicato che, per aumentare la concorrenza nelle infrastrutture e nei servizi, la loro disciplina per le licenze/autorizzazioni può subordinare le condizioni d'interconnessione accordate ad un operatore al suo livello d'investimenti nell'infrastruttura. Una tale politica deve essere applicata in modo da essere compatibile con altre disposizioni, in particolare quelle della direttiva sulla non discriminazione e non dovrebbe limitare o falsare la concorrenza. In particolare, gli operatori di reti fisse e mobili aventi una significativa posizione sul mercato devono applicare agli operatori interconnessi che forniscono servizi simili condizioni analoghe in circostanze equivalenti e devono fornire ai terzi possibilità d'interconnessione e informazioni della stessa qualità e alle stesse condizioni di quelle offerte per i propri servizi o per i servizi delle loro controllate o collegate.

5.1.1. Interconnessione con gli operatori di reti mobili

Gli oneri d'interconnessione tra reti fisse e reti mobili sono tendenzialmente molto più elevati di quelli per l'interconnessione tra reti fisse: le differenze tra gli Stati membri negli oneri d'interconnessione per gli operatori mobili hanno a loro volta contribuito a far divergere i tassi di sviluppo della telefonia mobile nei diversi paesi.

Che provenga da una rete fissa o mobile, il costo d'instradamento della chiamata dal punto d'interconnessione alla rete fissa di terminazione è però essenzialmente lo stesso e niente giustifica dunque le sensibili differenze negli oneri che gli operatori di reti fisse impongono in funzione del tipo di rete da cui proviene la chiamata. Tali oneri secondo la migliore prassi corrente che la raccomandazione suggerisce si applicano in modo non discriminatorio all'interconnessione di operatori di reti mobili o di altre reti fisse: il fatto che un operatore mobile disponga di una licenza o un'autorizzazione diversa non giustifica una tariffazione differenziata per gli stessi servizi di terminazione di chiamata forniti da un operatore di rete fissa avente un significativo potere di mercato.

Gli oneri medi d'interconnessione pagati da un operatore di rete mobile possono naturalmente differire da quelli pagati da un altro operatore di rete fissa a causa della variabilità della distribuzione dei punti d'interconnessione, della destinazione e della durata delle chiamate e della loro ripartizione nell'arco della giornata.

In linea generale, la direttiva sull'interconnessione non regolamenta il costo della terminazione di chiamata su una rete mobile, salvo (e unicamente) quando l'ANR notifica l'operatore mobile come avente una significativa forza di mercato sul mercato nazionale dell'interconnessione (sull'insieme, cioè, del mercato rete fissa e del mercato rete mobile per l'interconnessione). A tale riguardo, la Commissione ha dichiarato al Parlamento europeo (13) che l'articolo 7, paragrafo 1, della direttiva sull'interconnessione si applica a tutti gli operatori di reti pubbliche di telecomunicazioni e/o di servizi di telecomunicazioni a disposizione del pubblico, come indicato nelle sezioni 1 e 2 dell'allegato I (operatori di reti fisse), notificati dalle autorità nazionali di regolamentazione come aventi una significativa forza di mercato, e solo a tali operatori.

Una tale presa di posizione significa che la Commissione non è favorevole, nell'ambito della direttiva in oggetto, a un obbligo generale di modulare in funzione dei costi le tariffe degli operatori mobili che non dispongono di una significativa forza sul mercato nazionale dell'interconnessione. L'atteggiamento non osta all'obbligo degli Stati membri e delle imprese di rispettare integralmente le norme UE di concorrenza, tenendo conto dei punti di vista specifici espressi nella comunicazione della Commissione sull'applicazione delle norme di concorrenza agli accordi per l'accesso al settore delle telecomunicazioni.

5.1.2. Interconnessione con operatori di altri Stati membri

Una caratteristica del mercato odierno delle telecomunicazioni (anteriore al 1998) è che un operatore di uno Stato membro che crea una chiamata e la fattura al cliente può instradare la comunicazione collegandosi all'operatore nazionale di un altro Stato membro, senza dover essere titolare di un'autorizzazione in quest'ultimo (14). L'operatore che si collega non possiede né sfrutta alcuna infrastruttura nello Stato membro destinatario e, nel caso di transito in paesi terzi e di uso di collegamenti satellitari o sottomarini, può affittare piuttosto che essere proprietario delle parti dell'infrastruttura usata per instradare la comunicazione nello Stato membro destinatario.

L'interconnessione transfrontaliera resterà una delle caratteristiche salienti del mercato liberalizzato dell'UE dopo il 1998 e il principio di non discriminazione vuole che tutti gli operatori autorizzati in uno Stato membro (ad esempio quelli già insediati e i nuovi arrivati) ricevano un trattamento equivalente quando trasferiscono il traffico in un altro Stato membro. La regola incide sulle procedure di autorizzazione degli Stati membri e sull'offerta d'interconnessione di riferimento.

In primo luogo, significa che tutti i punti d'interconnessione aperti agli operatori nazionali debbono egualmente essere aperti agli operatori autorizzati degli altri Stati membri che desiderano instradare comunicazioni transfrontaliere. In secondo luogo significa che un operatore che si colleghi semplicemente per instradare chiamate, senza offrire servizi o infrastrutture nello Stato membro destinatario, non ha bisogno di essere autorizzato o ivi stabilito.

In terzo luogo viene proposto che l'offerta d'interconnessione di riferimento comprenda - come elemento scorporato e discreto delle offerte d'interconnessione - le modalità, le condizioni e le tariffe applicabili al collegamento per la trasmissione tra punto reale d'interconnessione e frontiera (15), riducendo in questo modo i problemi amministrativi che, in caso contrario, rischierebbero di compromettere lo sviluppo della concorrenza tra gli Stati membri ed evitando discriminazioni tra nuovi operatori che si affacciano sul mercato e operatori già insediati che forniscono i servizi transfrontalieri.

Per una concorrenza equa, l'operatore di un altro Stato membro che si limita ad assicurare la terminazione di chiamata dovrebbe poter affittare il collegamento di trasmissione necessario (cioè il collegamento tra punto d'interconnessione e frontiera) da un eventuale fornitore d'infrastruttura alternativo senza dover essere autorizzato o stabilito nello Stato membro destinatario e senza che ciò modifichi la sua posizione in quanto a termini e condizioni d'interconnessione (16).

5.2. Servizio universale e altri oneri supplementari

La direttiva sull'interconnessione autorizza gli Stati membri a porre in essere sistemi di servizio universale con un meccanismo di ripartizione del costo netto degli obblighi corrispondenti tra gli operatori che forniscono reti pubbliche di telecomunicazioni e/o servizi di telefonia vocale. La direttiva prevede inoltre la separazione tra oneri d'interconnessione e oneri legati alla partecipazione al servizio universale, ivi comprese tutte le somme supplementari dovute ad un temporaneo squilibrio tariffario (del tipo «deficit da accesso»).

La direttiva 95/62/CE sull'applicazione della fornitura di una rete aperta alla telefonia vocale impone di calcolare le tariffe telefoniche in funzione dei costi e le compensazioni per squilibri tariffari (del tipo «deficit da accesso») sono quindi autorizzate solo quando un'ANR impone ad un operatore vincoli tariffari che influiscono sulla rapidità del riequilibrio tariffario, conformemente all'articolo 12, paragrafo 2, della suddetta direttiva. L'operatore le cui tariffe al consumatore finale non sono sottoposte a vincoli tariffari non può esigere contributi del tipo «deficit da accesso».

L'obiettivo di un onere per il servizio universale è di fare in modo che il costo sociale del servizio universale in uno Stato membro venga suddiviso tra tutti gli operatori sul mercato. Non è ammissibile che il costo sociale in uno Stato membro venga pagato in parte dagli abbonati telefonici di tutti gli altri Stati membri e non è quindi opportuno imporre, direttamente, o indirettamente, un contributo per il servizio universale agli operatori che si interconnettono solo per trasferire le chiamate in uno Stato membro, senza offrire nel medesimo servizi di telecomunicazioni.

Allo stesso modo, un «deficit da accesso» implica che i margini di utile sui servizi nazionali e internazionali rappresentano una compensazione incrociata al settore di accesso locale. Attualmente il sistema internazionale di coefficienti contabili consente agli operatori già insediati di ottenere entrate sostanziose dalle terminazioni di chiamata provenienti da altri Stati. Il profitto extra fornito dalla terminazione di chiamata che ha origine in un altro Stato membro rappresenta una sovvenzione incrociata agli utenti di uno Stato membro da parte di coloro che chiamano dagli altri Stati membri; è quindi inopportuno che gli operatori degli altri Stati membri che si collegano per trasferire una chiamata debbano contribuire, direttamente o indirettamente, a un sistema di ripianamento del deficit da accesso nello Stato membro di destinazione.

Conformemente al principio di non discriminazione, nel calcolare il livello del contributo da erogare agli operatori di uno Stato membro in contropartita dei costi del servizio universale o del deficit da accesso, non bisogna tener conto della loro parte di traffico in provenienza da altri Stati membri.

6. CONSULTAZIONE

I punti essenziali esaminati nella raccomandazione della Commissione sono stati esposti in un documento di lavoro elaborato dai servizi della Commissione (DG XIII) che, dopo una prima presentazione nel corso della riunione del 10 luglio 1997 è stato esaminato approfonditamente dal comitato ONP (17) nella sua seconda riunione, il 10 settembre 1997. Conformemente al modus vivendi interistituzionale che si applica alle procedure del comitato consultivo, l'ordine del giorno della riunione del comitato ONP del 10 settembre e un esemplare del documento di lavoro sono stati trasmessi al Parlamento europeo.

Sono poi state tenute ulteriori consultazioni con gli operatori economici interessati ed è stato organizzato un convegno (Bruxelles, 9 settembre) cui hanno partecipato circa 200 persone.

Le osservazioni formulate a seguito della consultazione sono state tenute in debito conto. Se esiste un consenso sulla funzione di orientamento che la Commissione deve svolgere nei settori coperti dalla raccomandazione, gli operatori già insediati e i nuovi concorrenti sono invece di parere diverso sui prezzi calcolati in base alla miglior prassi corrente oggetto della raccomandazione.

(1) GU L 199 del 26.7.1997, pag. 32.

(2) Direttiva 97/33/CE, considerando 12.

(3) GU L 74 del 22.3.1996, pag. 13.

(4) Date ultime concordate per alcuni Stati membri:

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(5) Ai sensi della direttiva sull'interconnessione ad alcuni Stati membri può essere concesso un periodo di transizione per l'interconnessione transfrontaliera delle reti fisse e mobili.

(6) GU C 76 dell'11.3.1997, pag. 9.

(7) GU L . . . del . . . 1998.

(8) Nei periodi in cui vengono effettuate poche chiamate non è necessaria, o lo è in misura trascurabile, alcuna riconfigurazione o investimento in capacità per sostenere il traffico supplementare delle reti interconnesse, e di conseguenza i costi sostenuti dalla rete terminale saranno relativamente piccoli. Nei periodi di punta tuttavia la variazione aggiuntiva di traffico richiederà una corrispondente maggiore capacità della rete se la rete terminale deve mantenere la stessa qualità di servizio. L'investimento in capacità rappresenta la parte preponderante dei costi addizionali sostenuti da una rete destinataria di traffico interconnesso.

(9) Si tratta di una fonte importante di rischi nelle economie di mercato ed è una delle ragioni per cui il valore di un'impresa misurato al valore del suo capitale può variare sensibilmente in breve tempo. Solamente un'impresa con una significativa forza di mercato è in grado di chiedere ai consumatori (o ai concorrenti, in caso d'interconnessione) un prezzo calcolato in modo da procurarle la redditività voluta sui suoi investimenti anteriori. Gli oneri d'interconnessione calcolati in base al costo storico servono a proteggere l'operatore già insediato dalla pressione effettiva di un mercato in concorrenza.

(10) Anche se le caratteristiche sotto il profilo costo delle reti di telecomunicazioni differiscono sensibilmente da quelle che esistono su mercati in concorrenza non disciplinati, il corollario dei LRAIC in un mercato concorrenziale è quello che si è convenuto di chiamare il prezzo competitivo.

(11) Le maggiorazioni (o ricarichi) possono essere applicate uniformemente al LRAIC di ciascun servizio. In alternativa, le ANR possono disporre che i costi vengano recuperati all'origine e non alla terminazione di chiamata. L'obiettivo fondamentale sarebbe quello di garantire che i costi comuni non siano addebitati in misura sproporzionata ai servizi meno competitivi.

(12) La durata dei periodi di punta e non e i corrispondenti prezzi comparati variano considerevolmente da uno Stato membro all'altro; risulta quindi difficile raffrontare i prezzi «medi».

(13) Processo verbale PE, par. 2-122 del 10.6.1997, pag. 48.

(14) In base al sistema internazionale di importi unitari contabili, l'interconnessione ha origine in un punto virtuale situato approssimativamente a metà del semicircuito internazionale.

(15) Il termine «frontiera» deve essere inteso alla luce del tipo di infrastruttura utilizzato (ad esempio satellite, cavo sottomarino o circuito terrestre).

(16) Alcuni Stati membri applicano talvolta termini e condizioni d'interconnessione diversi se la parte interconnessa è proprietaria e gestisce un'infrastruttura di telecomunicazioni.

(17) Comitato consultivo costituito dai rappresentanti degli Stati membri, creato conformemente all'articolo 9, paragrafo 1, della direttiva 90/387/CEE.