RELAZIONE SPECIALE N. 22/98 relativa alla gestione, da parte della Commissione, dell'attuazione delle misure volte a promuovere la parità di opportunità fra donne e uomini, corredata delle risposte della Commissione (Presentata in virtù dell'articolo 188 C, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE) (98/C 393/02)

INTRODUZIONE

1. La risoluzione del Parlamento europeo sul discarico relativo all'esercizio 1995 chiedeva alla Corte «di pubblicare una relazione speciale sul mainstreaming e le misure per promuovere l'uguaglianza di opportunità». La presente relazione prende in esame l'attuazione, da parte della Commissione (DG V), delle misure di formazione e di altro tipo adottate dall'UE al fine di consolidare la parità di opportunità (PO) per le donne. La problematica era stata da ultimo trattata dalla Corte nel 1992 (1). Due osservazioni formulate nell'allora relazione riguardo al coordinamento dei comitati di sorveglianza per NOW e le misure generali del FSE in materia di parità e alla lentezza delle procedure nazionali di pagamento non hanno portato a una soluzione soddisfacente. La Commissione ha risolto altre tre questioni e ha comunicato alla Corte che sta ora affrontando le osservazioni rimanenti, in collaborazione con gli Stati membri.

2. In materia di pari opportunità, vi sono tre assi comunitari:

- le «misure generali del Fondo sociale europeo in materia di parità», mediante le quali la Commissione si propone di integrare la promozione delle pari opportunità in tutte le misure cofinanziate nel settore della formazione professionale. La gestione dei programmi è assicurata in collaborazione con gli Stati membri ma le priorità, la selezione dei progetti e il loro monitoraggio spettano a questi ultimi.

- il capitolo NOW dell'Iniziativa comunitaria «Occupazione», mediante il quale la Commissione intende promuovere le pari opportunità in materia di occupazione attraverso la formazione, aggiungendovi due aspetti: la priorità alle azioni che favoriscono la creazione di posti di lavoro del futuro e di dirigenza nonché l'obbligo, per i promotori dei progetti, di collaborare con almeno un partner di un altro paese dell'Unione europea. Nella fattispecie, la selezione e la gestione dei progetti avvengono a livello nazionale ma le priorità sono definite a livello comunitario.

- il programma di azione comunitaria per le pari opportunità che va al di là del quadro del mercato del lavoro e mira allo scambio di informazioni e di buone pratiche tra gli Stati membri in tutti i settori in cui la parità di opportunità resta necessaria. Nella fattispecie, la selezione e la gestione dei progetti spettano alla Commissione.

L'incidenza delle PO sul bilancio

3. Non sono disponibili dati esaurienti che indichino la spesa annua totale espressamente destinata alla promozione delle PO nell'ambito di tutte le voci di spesa. La spesa totale programmata nel Fondo sociale europeo (FSE) per il Quadro comunitario di sostegno 1994 1999 (QCS2) ammonta a 48 500 Mio ECU (ai prezzi del 1997), mentre i dati della Commissione (2) indicano che la partecipazione femminile alle misure di formazione nel quadro degli obiettivi n. 1, 3 e 4 varia dal 15 al 66 %, a seconda dello Stato membro considerato. Circa 500 Mio ECU sono destinati all'Iniziativa comunitaria (IC) «Occupazione-NOW» (3) per le misure di PO. Oltre al FSE, altri 30 Mio ECU sono stati destinati dal Consiglio ad un programma d'azione per le PO (1996 2000) (in appresso denominato programma PO).

Le donne sul mercato del lavoro

4. Il tasso di disoccupazione femminile nell'UE è superiore a quello maschile. Mentre le donne rappresentano il 42 % (4) della manodopera (170 milioni) (5), il 49 % dei 18 milioni di disoccupati nell'UE sono donne (6). Il tasso medio di disoccupazione è pari al 10,6 %, ossia al 9,2 % della manodopera maschile e al 12,5 % di quella femminile. Questi dati vanno tuttavia esaminati con prudenza, poiché tendono a sottovalutare il livello reale di disoccupazione femminile, visto che le donne in cerca di lavoro non sempre si iscrivono come disoccupate (7). Le donne risentono inoltre maggiormente della disoccupazione di lunga durata e si registra un aumento del tasso di disoccupazione delle giovani (8).

5. In seguito all'entrata in vigore del trattato di Roma, è stata riconosciuta la necessità di specifiche disposizioni per combattere i particolari svantaggi cui sono esposte le donne sul mercato del lavoro. A titolo di esempio, la maternità obbliga la donna ad interrompere il lavoro e riprenderlo è talvolta difficile. Un numero considerevole di donne in cerca di un'occupazione appartiene al gruppo particolarmente svantaggiato delle ragazze madri (9). Sia gli Stati membri sia l'UE hanno pertanto elaborato misure atte a sostenere le PO.

6. Il Consiglio ha sottolineato questo aspetto (10) e al vertice di Lussemburgo sull'occupazione (11), ha definito due orientamenti principali sulle PO per le donne:

a) ridurre il divario fra il tasso di disoccupazione maschile e quello femminile;

b) potenziare i servizi di assistenza ai bambini e agli anziani, spesso affidati alle cure delle donne.

AMBITO DEL CONTROLLO

7. Il regolamento quadro dei Fondi strutturali (12) sancisce il rispetto del principio delle pari opportunità tra uomini e donne. Il FSE deve contribuire in particolare a promuovere le PO sul mercato del lavoro. La presente relazione prende in esame le PO nei programmi operativi nel quadro delle misure generali del FSE in materia di parità, nell'Iniziativa comunitaria «Occupazione-NOW» e nel programma PO (attuato direttamente dalla Commissione). Si basa sui controlli svolti in Germania, Grecia, Spagna, Francia, Italia, Paesi Bassi e Regno Unito. Sono stati sottoposti a controllo 79 progetti (67 dei quali riguardavano esclusivamente le donne), per un valore totale di 21,0 Mio ECU, di cui 9,8 Mio ECU finanziati dal FSE o dal programma PO.

RIEPILOGO DELLE OSSERVAZIONI

8. La Corte ha rilevato che la Commissione deve migliorare la strategia globale relativa alle PO e aumentare l'efficacia della valutazione per capire se i risultati ottenuti corrispondano agli obiettivi iniziali (cfr. paragrafi 11 22) (13). Il cofinanziamento nazionale non è fornito sistematicamente per far fronte ai costi integrali dell'assistenza delle persone a carico e del trasporto tra il domicilio e il posto in cui viene impartito il corso di formazione, il che incide negativamente sulla partecipazione delle donne alle azioni di formazione (cfr. paragrafi 23 25).

9. L'IC «Occupazione-NOW» richiede un elemento di transnazionalità ma, fino alla fine del 1997, la Commissione non ha fornito indicazioni sufficienti sul rilievo che tale elemento dovrebbe avere nei progetti e la possibilità di individuare e promuovere la prassi migliore ne ha risentito (cfr. paragrafi 33 41). Nel programma PO la transnazionalità non è definita in modo chiaro e la sua applicazione dovrebbe essere migliorata (cfr. paragrafi 66 67). Allo stato attuale, l'efficacia del programma PO è invero discutibile, visto che i progetti relativi al mercato del lavoro avrebbero potuto essere in gran parte attuati nell'ambito di NOW oppure come progetti pilota nel quadro delle misure generali del FSE in materia di parità.

10. Nella gestione e nel controllo dei progetti sono state riscontrate delle carenze (cfr. paragrafi 45 50 e 52 53). I ritardi nei finanziamenti a NOW e al programma PO da parte degli Stati membri e dalla Commissione hanno inciso negativamente sull'attuazione dei progetti (cfr. paragrafi 28 32 e 68 70). Si avverte l'esigenza di migliorare la fornitura di assistenza tecnica (AT) nell'ambito di NOW (cfr. paragrafi 42 44). La gestione e l'attuazione del contratto di AT si sono rivelate carenti (cfr. paragrafi 54 65).

PROGRAMMI OPERATIVI NEL QUADRO DELLE MISURE GENERALI DEL FSE IN MATERIA DI PARITÀ

Mancanza di strategia per le PO

11. Il regolamento quadro dei Fondi strutturali stabilisce taluni requisiti in merito alle PO (14). Non sono tuttavia state definite nei dettagli le modalità di attuazione delle PO nell'ambito delle varie misure del FSE. La Commissione non ha fornito orientamenti sufficienti in merito alle modalità di applicazione delle PO nel quadro delle attività generali di formazione professionale e delle iniziative connesse. Non è stata pertanto definita tutta una serie di obiettivi globali, quali i livelli di occupazione, i tassi di reintegrazione, i settori economici interessati e i gruppi prioritari, ad esempio le ragazze madri; di conseguenza, la Commissione non ha definito chiaramente i mezzi da utilizzare per raggiungere ciascuno di tali obiettivi, ivi compresi i finanziamenti richiesti. L'assenza di una strategia globale è comprovata dalla mancanza di consultazioni sistematiche tra le unità geografiche e l'unità PO della Commissione. Tali consultazioni avrebbero potuto contribuire ad assicurare un controllo e, qualora necessario, un adeguamento dell'attuazione degli obiettivi della politica per le PO. Sebbene in ritardo, la Commissione ha tuttavia compiuto due passi importanti. Nel febbraio 1996, ovvero due anni dopo l'avvio dell'attuale QCS, la Commissione ha pubblicato una comunicazione sulle modalità di controllo e di valutazione dei risultati delle PO nelle azioni del FSE (15) e nell'ottobre 1997 è stata pubblicata una guida destinata ai responsabili della Commissione (16) sul modo di valutare se le PO siano state prese in considerazione o meno nelle varie misure; la Commissione non ne ha purtroppo verificato l'utilizzo, sebbene in una sua relazione (17) del marzo 1998 affermi che la guida possa costituire un utile strumento per i funzionari della Commissione. Non sempre le relazioni di valutazione sulle misure generali del FSE in materia di parità presentate dagli Stati membri contenevano un esame delle PO e, a causa dei ritardi nell'elaborazione, le valutazioni non sono state disponibili per la programmazione del FSE fino alla seconda metà del 1997.

12. Negli Stati membri sono state riscontrate alcune carenze nelle verifiche relative ad un'attuazione sistematica delle PO. Nel Regno Unito, la commissione per le pari opportunità controlla l'attuazione della legislazione in materia di PO, ma non fa parte del comitato di sorveglianza per l'obiettivo n. 3, né è stata invitata a partecipare all'elaborazione del Documento unico di programmazione (DOCUP) 1994 1996 dell'obiettivo n. 3, una parte del quale (nota come «Percorso 4») prevede delle misure mirate intese a contribuire al raggiungimento delle PO fra uomini e donne. Nel 1994 e 1995, l'impiego degli stanziamenti per detta misura era del 30 % inferiore rispetto a quanto programmato nel DOCUP, che rappresenta il principale strumento per l'attuazione del FSE in Gran Bretagna. La relazione sulla valutazione intermedia non comprende una valutazione del Percorso 4. Nell'ambito del FSE non sono inoltre state presentate relazioni di valutazione specifiche sulle PO.

13. Nel quadro dei programmi «Training for Work» e «Youth Training», lanciati dal governo del Regno Unito e sostenuti dal FSE, non sono previsti sistematicamente servizi quali la custodia dei bambini né indennità finanziarie per coprire i costi; le persone che intendevano frequentare i corsi di formazione hanno pertanto dovuto cercare altrove tale assistenza. Nel 1998, il governo del Regno Unito ha preso dei provvedimenti per migliorare la situazione.

14. Negli Stati membri le misure per le PO vengono definite nella maggior parte degli obiettivi del FSE e delle IC e sono gestite da diverse organizzazioni. Né la Commissione né gli Stati membri hanno mai effettuato una valutazione complessiva dei risultati ai fini di garantirne il coordinamento. Senza tali informazioni, non sono in grado di valutare l'efficacia dei fondi stanziati sotto il profilo dei costi o l'interesse della loro integrazione nei programmi del FSE.

15. Non ci sono state consultazioni sistematiche tra i funzionari degli Stati membri responsabili delle PO e l'unità della Commissione per le PO. Ciò significa che non vi è stato uno scambio completo di opinioni ed esperienze a livello dell'UE, elemento chiave per favorire le PO e dare un seguito sistematico ai piani definiti nei documenti di programmazione. Il comitato consultivo sulle PO ha infatti chiesto un'intensificazione delle consultazioni sulle questioni connesse alle PO.

16. In passato, la Corte ha individuato una mancanza di coordinamento tra i vari comitati di sorveglianza (18). Sebbene la Commissione abbia adottato dei provvedimenti per migliorare la situazione, non ci sono stati scambi sistematici di informazioni tra i comitati responsabili delle azioni di promozione delle PO nell'ambito di NOW e delle misure generali del FSE in materia di parità. Rimane l'esigenza di migliorare il coordinamento tra i comitati di sorveglianza e tra le autorità responsabili dell'approvazione e del controllo.

17. Il QCS2 è stato avviato in assenza di un orientamento generale della Commissione in merito all'attuazione delle PO. Soltanto tre anni dopo, il 1° ottobre 1997, la Commissione ha pubblicato una comunicazione (19) in cui dichiarava che occorreva elaborare strategie specifiche volte a promuovere lo spirito d'iniziativa delle donne per migliorare la loro capacità d'inserimento nella vita professionale e la loro capacità di adattamento e a prendere in considerazione la situazione particolare del mercato del lavoro per le donne (20).

18. In un documento della Commissione (21) si stima che, nel periodo 1994 1999, verranno spesi 785 Mio ECU (ovvero l'1,6 % della spesa) per progetti del FSE relativi alle PO, ovvero progetti di consulenza, orientamento e formazione organizzati per le donne. La percentuale dei fondi del FSE utilizzati per dette misure specifiche varia tuttavia in forte misura da uno Stato membro all'altro (22). La prima relazione annuale della Commissione (1996) in materia di PO per le donne (23), pur sostenendo la necessità di attuare azioni specifiche, non fornisce alcun dato in merito alle principali categorie di donne che necessitano dette azioni (una mancanza di dati statistici ravvisabile anche nel programma PO) o ai fondi che ad esse dovrebbero essere destinati. Questa carenza fondamentale di dati è stata riscontrata anche dal Parlamento europeo e dal Comitato economico e sociale (24) ed è confermata nella comunicazione della Commissione del marzo 1998 (25). Nella motivazione che accompagna la propria proposta per il prossimo periodo di programmazione (dal 2000 in poi), la Commissione ha affermato che la percentuale del FSE destinata alle misure di PO per le donne dovrebbe corrispondere ad un obiettivo indicativo pari ad almeno il 15 % (26). La Corte non è tuttavia riuscita a trovare una giustificazione precisa di tale percentuale, che sembra essere ottimistica dato il forte incremento previsto rispetto agli attuali livelli di spesa nell'ambito del QCS2.

19. La relazione della Commissione sulle PO non analizza le differenze tra i dati statistici degli Stati membri; non esamina, ad esempio, perché in taluni paesi il tasso di disoccupazione femminile è di gran lunga superiore a quello maschile (80 % in più in Spagna, 65 % in Belgio e 40 % in Austria), mentre in Svezia e nel Regno Unito risulta essere inferiore (27).

20. Capita spesso che i responsabili dell'applicazione delle PO negli Stati membri non capiscano l'impatto della giurisprudenza della Corte di giustizia (la causa Kalenke del 1995) (28) sul campo di applicazione delle azioni positive per la promozione delle PO a favore del sesso sottorappresentato. Si deve peraltro ancora esaminare pienamente l'impatto potenziale del trattato di Amsterdam in materia di PO (29). Un seminario organizzato il 27 gennaio 1998 dalla commissione per i diritti della donna del Parlamento europeo ha confermato l'esistenza di dubbi in merito alle misure per le PO (30). La Commissione dovrebbe fornire degli orientamenti in modo da fugare ogni dubbio sulle azioni positive.

Mancanza di una valutazione globale

21. L'attuazione delle PO non è stata vagliata in modo sistematico dai comitati di sorveglianza o dalla Commissione, la cui prima relazione annuale sulle PO non contiene alcuna analisi del numero di progetti avviati, del numero di partecipanti o dei risultati ottenuti. In realtà, la Commissione non ha potuto procedere ad uno studio valido a causa dell'assenza di relazioni di valutazione intermedia relative ai Programmi operativi dell'obiettivo n. 3 in vari Stati membri. Alla fine del 1997, non era ancora stata realizzata un'analisi globale a livello dell'UE sui risultati delle misure per le PO nel periodo 1994 1996. Un problema analogo era stato evidenziato dalla Corte in un suo controllo precedente (31). Tuttavia, una serie di relazioni di valutazione intermedia, ad esempio quella relativa ai Programmi operativi dell'obiettivo n. 3 in Baviera e in Germania (1994 1999) (32), contengono un'analisi dettagliata delle azioni a favore delle donne, del numero delle partecipanti e delle percentuali di reintegrazione. Pur essendoci poche indicazioni relative alla strategia globale, la relazione sulla Baviera indica che è possibile produrre dati significativi sull'attuazione delle PO e che i progetti per la reintegrazione delle donne hanno registrato un tasso di successo superiore rispetto a quelli a favore degli uomini.

22. In Grecia, ove gli uffici di collocamento non sono stati organizzati nel modo previsto dai Programmi operativi, sono disponibili pochi dati statistici relativi alle donne in cerca di occupazione. Non sono quindi state vagliate le esigenze di formazione delle donne o l'eventualità che i loro bisogni siano stati soddisfatti dalla formazione fornita. È pertanto difficile valutare se le misure abbiano avuto successo o meno. Pur essendo stati definiti degli indicatori, non è stata effettuata alcuna valutazione per verificare che fossero stati rispettati. In generale, non si è operata alcuna analisi dell'affidabilità degli indicatori definiti dagli Stati membri e il sistema di valutazione è ancora in fase di sviluppo.

Cofinanziamento

23. In molti Stati membri (33), la maggior parte del cofinanziamento nazionale è rappresentato dai sussidi di disoccupazione e dalle prestazioni sociali e non è direttamente legato all'attività di formazione. Sebbene la persona in formazione possa ricevere una piccola somma supplementare per la formazione, la maggior parte della quota pagata non ha nulla a che vedere con l'attività di formazione professionale e verrebbe comunque pagata a titolo di sussidio di disoccupazione o di prestazione sociale. L'importo del cofinanziamento nazionale varia pertanto da un tirocinante all'altro, a seconda delle prestazioni sociali che riceve. Oltre a ridurre le somme totali disponibili per le spese della formazione, questa situazione fa sì che le autorità nazionali (34) allentino i controlli sui corsi di formazione ecc., in quanto non sono i finanziamenti nazionali ad essere in gioco.

24. Il cofinanziamento può avere delle ripercussioni sull'accesso delle donne alle azioni per le PO. In diversi Stati membri il sussidio di disoccupazione tiene conto del percorso lavorativo del beneficiario. Una donna che ha un passato professionale limitato (ossia che ritorna sul mercato del lavoro) e che ha un marito occupato potrebbe non aver diritto ai sussidi di disoccupazione e di formazione. Questa categoria di riferimento pone quindi ulteriori problemi quando si tratta di garantire la disponibilità del cofinanziamento nazionale.

25. In alcuni Stati membri (35) le misure di accompagnamento necessarie affinché la formazione sia efficace, ad esempio la custodia dei bambini e il trasporto tra casa e lavoro in mancanza di un sistema di trasporto organizzato, non sono sistematicamente e integralmente coperte dal cofinanziamento nazionale. Detti costi incidono soprattutto sulle donne che si trovano in condizioni sociali svantaggiate; tali fondi possono davvero fare la differenza e permettere o meno di frequentare un corso. Visto il loro impatto sulle misure per le PO, la Commissione, in collaborazione con gli Stati membri, dovrebbe accertarsi che i progetti sostenuti dal FSE ricevano tale assistenza indispensabile.

INIZIATIVA «OCCUPAZIONE-NOW»

Ruolo di «Occupazione-NOW»

26. Il controllo dei progetti NOW si è concentrato sul periodo 1995 1997 dell'attuale QCS, il cui completamento era previsto entro la fine del 1997 o nel corso del 1998.

27. Le decisioni volte a istituire i programmi nazionali per NOW sono state prese solo alla fine del 1994, ritardando così l'attuazione dell'iniziativa. A causa dei ritardi nel completamento dei programmi NOW nel periodo precedente (1990 1993), nella maggior parte dei casi non erano inoltre disponibili le valutazioni relative ai progetti già realizzati, il che ha inciso negativamente sulla nuova programmazione. Fra i due periodi è peraltro mancata la continuità (36). In Francia, l'assistenza tecnica nazionale, finanziata principalmente dal bilancio comunitario, è stata pertanto sospesa per quasi un anno a causa dei ritardi nella programmazione e nei finanziamenti, ritardi che hanno anche ostacolato l'utilizzo dei risultati del periodo precedente.

Attuazione di NOW

28. I progetti NOW sottoposti al controllo, in particolare in Francia, hanno risentito di ritardi nei pagamenti a causa di lungaggini burocratiche (37). Per i contratti iniziati nel novembre o dicembre 1995, i primi pagamenti sono pervenuti soltanto nell'ottobre 1997. Gli enti responsabili della formazione hanno dichiarato di aver dovuto contrarre prestiti corrispondenti al finanziamento di un anno e comportanti costi supplementari per il progetto ed hanno affermato di voler limitare in futuro la propria partecipazione a NOW.

29. Diversi progetti in Baviera (Germania) hanno ricevuto l'approvazione finale da parte dell'amministrazione soltanto diversi mesi dopo il loro inizio. Nel frattempo il progetto viene realizzato in base ad un'autorizzazione temporanea, anch'essa rilasciata a volte dopo l'inizio del progetto. Ciò crea incertezza e tende ad aumentare i costi, visto che gli appaltatori utilizzano contratti esterni a breve termine in attesa di risolvere il problema. Al fine di far fronte ai ritardi nei finanziamenti, che possono raggiungere cinque o sei mesi, le autorità bavaresi hanno creato un fondo «anticipi» per il FSE. Ciononostante, si registrano ancora dei ritardi, talvolta di diversi mesi, prima di arrivare al pagamento di un «anticipo» per un progetto.

30. In Italia, nel 1995, la selezione e l'approvazione finale dei progetti NOW è durata un anno in più rispetto agli altri Stati membri. La scadenza per la presentazione dei progetti era il 20 giugno 1995. I progetti non potevano essere avviati o ricevere finanziamenti prima dell'approvazione del cofinanziamento nazionale. L'approvazione provvisoria è giunta soltanto nell'aprile 1996, ma a condizione che le proposte fossero riformulate in modo da ridurre le somme richieste.

31. Tutti i progetti sottoposti a controllo in Italia hanno evidenziato detto problema, che aveva inizialmente costretto i partenariati transnazionali a rimanere privi del partner italiano. In seguito, una volta costituiti i partenariati, i partner non italiani hanno concluso i lavori previsti nei contratti tra settembre e dicembre 1997, lasciando che i partner italiani terminassero per conto proprio alcuni mesi dopo.

32. È inoltre necessario garantire che i progetti e le loro ambizioni corrispondano a effettive opportunità d'impiego, specie per i tirocinanti che vivono lontano dai centri di attività. Ciò è dimostrato da un progetto britannico, ove solo uno dei diciasette partecipanti ha poi trovato un lavoro (a tempo parziale) alla fine del corso. Il costo totale del progetto è stato di circa 364 000 ECU, di cui quasi 99 000 ECU cofinanziati dal FSE.

Applicazione della transnazionalità

33. I partenariati transnazionali sono un requisito previsto dalla decisione della Commissione che sancisce i criteri di approvazione dei progetti nel quadro dell'IC «Occupazione-NOW» (38). Vi sono notevoli differenze tra gli Stati membri relativamente a metodologie di formazione, prassi di lavoro e politiche nazionali per l'integrazione delle donne e per la promozione delle PO. Lo scambio di esperienze sarebbe dunque proficuo. L'aspetto transnazionale di NOW ha lo scopo di agevolare tale scambio, ma la sua attuazione richiede miglioramenti sostanziali.

34. Il partenariato transnazionale non viene approvato in quanto tale. Ogni Stato membro approva il progetto sul proprio territorio a prescindere dal partenariato. In un progetto francese, nessuno dei partner iniziali ha ricevuto l'autorizzazione delle rispettive autorità nazionali; i partner attuali, tutti sostituiti dagli Stati membri, si occupano di ecologia, energia eolica, orticoltura, occupazione rurale, oli industriali e pianificazione regionale e hanno poco in comune con il partner francese, che si occupa di assistenza e cure a domicilio.

35. La preparazione di un progetto nei Paesi Bassi è stata effettuata con i partner previsti di Spagna, Portogallo e Irlanda, ma i partner spagnoli e portoghesi non hanno poi avuto il benestare delle rispettive autorità nazionali; alla fine, si sono trovati dei sostituti in Francia, Regno Unito e Germania, alterando così l'equilibrio del progetto e ritardandolo di quindici mesi. Secondo una stima dell'agenzia di sostegno tecnico del Regno Unito (39), circa due terzi dei progetti britannici approvati (1994 1996) hanno perso per strada almeno uno dei partner iniziali.

36. La maggior parte degli Stati membri non esige che una determinata percentuale venga spesa ai fini della transnazionalità, mentre in Francia essa deve corrispondere al 15 20 % della dotazione finanziaria del progetto. Solo verso la fine del 1997 la Commissione ha presentato degli orientamenti sull'attuazione della transnazionalità. L'ideale sarebbe che ci fosse uno scambio di contratti tra i partner, il che permetterebbe di evidenziare le responsabilità di ciascuno e gli importi preventivati. Ciò non avviene e, al momento, i bilanci dei vari partner non vengono scambiati tra gli Stati membri o i partner, il che ha portato a problemi di coordinamento nei progetti e può provocare uno spreco di fondi. Tale prassi consentirebbe peraltro una valutazione consapevole del successo o meno della transnazionalità.

37. I partenariati transnazionali NOW non prevedono un capo o un responsabile della gestione di ciascuno di essi. Anche questa lacuna può essere all'origine di sprechi. I progetti sottoposti a controllo negli Stati membri hanno evidenziato delle carenze, quali la mancanza di chiari orientamenti in merito al coordinamento; il collegamento tra i partner è stato carente e la formazione non è stata completata secondo i piani. I risultati previsti non sono pertanto stati raggiunti.

38. Da uno studio della Corte emerge che esiste una tendenza a scegliere i partner nei paesi limitrofi. Al fine di poter condividere il massimo numero di esperienze tra gli Stati membri e di divulgare la prassi migliore, la Commissione e l'Agenzia AT (di assistenza tecnica) dell'UE dovrebbero incoraggiare attivamente i partenariati in tutta l'UE (40). Sinora, ciò non è stato fatto.

39. Gran parte della spesa per l'elemento transnazionale dei progetti NOW riguarda le indennità di viaggio e soggiorno e i costi dell'accoglienza dei partner, comprese le spese d'interpretazione. Non vi sono tuttavia regole chiare che specifichino le spese rimborsabili e quali partner possano presentare richiesta in tal senso, segnatamente nel caso delle spese per l'accoglienza e l'interpretazione. Tali dubbi dovrebbero essere chiariti mediante la definizione di norme a livello dell'UE; ad esempio, qualora venga richiesto il rimborso di una spesa di tipo transnazionale, la Commissione potrebbe esigere la presentazione di elementi probatori (certificati ecc.) per evitare che un altro partner chieda il rimborso per la medesima spesa. La Commissione dovrebbe peraltro procedere ad accertamenti di carattere transnazionale presso i partner dei progetti. Alla fine del 1997, la Commissione non aveva ancora effettuato tali accertamenti sulle spese in ambito NOW (41).

40. I lavori preparatori in vista della presentazione di una proposta di progetto non possono essere rimborsati. I gestori dei progetti (promotori) cercano pertanto talvolta di imputare i costi di preparazione delle nuove proposte di progetto ad altri progetti. In Francia, nel 1996, i costi per la preparazione e la presentazione di una proposta relativa ad un altro programma (Leonardo) sono stati addebitati ad un progetto NOW. Analogamente, in Grecia, la preparazione di altri progetti è stata finanziata da un progetto NOW. Questa è la dimostrazione dell'incapacità di controllare adeguatamente i progetti.

41. Rimane l'incertezza in merito a taluni aspetti della transnazionalità, quali la proprietà dei diritti d'autore, il diritto di produrre e di trarre un vantaggio economico dai prodotti della cooperazione e il diritto o dovere di divulgare i risultati. La Commissione dovrebbe chiarire tali aspetti, in quanto l'incertezza ostacola un'efficace divulgazione dei risultati della cooperazione.

Assistenza tecnica (AT)

42. Nel quadro del programma NOW, l'AT comprende agenzie di sostegno nazionali in ciascuno Stato membro e l'assistenza tecnica dell'UE fornita da un'agenzia situata a Bruxelles. Da un esame della Corte in merito alle attività dell'agenzia AT dell'UE (per NOW) è emerso che la gestione è migliorata grazie all'esperienza acquisita. Fino al marzo 1996 non era tuttavia disponibile alcun elenco dei progetti approvati negli Stati membri per il periodo 1994 1996 (42).43. La Commissione dovrebbe rafforzare e sviluppare pienamente il sistema per fare in modo che i risultati ottenuti vengano utilizzati nel modo più ampio possibile. Si dovrebbe tener conto dei progetti riusciti ai fini del «mainstreaming», vale a dire di una loro più ampia applicazione nell'ambito del FSE. Nei progetti controllati non era fatto obbligo di prevedere disposizioni, finanziarie o di altro tipo, relative all'inclusione di tali aspetti. La Corte ritiene che la loro inclusione sia opportuna. La mancanza di un responsabile del progetto rende più difficile riepilogare ed utilizzare i risultati. Diversi progetti non fornivano peraltro informazioni sulle modalità di divulgazione dei risultati.

44. In Francia e nei Paesi Bassi, i promotori dei progetti sottoposti a controllo erano in gran parte ignari del tipo di assistenza che l'agenzia di sostegno nazionale o regionale avrebbe potuto fornire loro e avevano preferito rivolgersi direttamente alle proprie organizzazioni di contatto all'estero.

Risultati del controllo negli Stati membri

45. Il regolamento del FSE consente di attuare azioni di ammodernamento dei sistemi di formazione professionale. In Italia, due dei cinque progetti NOW sottoposti a controllo puntavano a migliorare talune agenzie di formazione. Le donne non beneficiavano direttamente degli aiuti concessi. I rappresentanti nazionali hanno dichiarato che tali finanziamenti non erano inconsueti e che miravano ad aumentare il tasso di utilizzazione degli stanziamenti, visto che era più celere programmare e attuare i progetti per i dipendenti delle agenzie di formazione piuttosto che le attività di formazione per la reintegrazione delle donne. La Commissione dovrebbe avviare un attento esame di tale impiego dei fondi NOW.

46. In un altro progetto NOW, la categoria di riferimento era costituita da 135 impiegate comunali. L'ammissibilità al FSE di questa azione a favore delle PO presso gli enti locali è discutibile in quanto non interessa una regione dell'obiettivo n. 1. Non essendo inoltre né disoccupate né minacciate dalla disoccupazione, le tirocinanti sembravano essere inammissibili. Nella replica al paragrafo 7.26 della relazione annuale della Corte sull'esercizio finanziario 1996, la Commissione afferma che, riguardo alla formazione dei dipendenti pubblici, il finanziamento del FSE in Svezia è un'eccezione. Questo punto non è stato ancora risolto in modo soddisfacente con i nuovi criteri di ammissibilità. Al riguardo, la Commissione dovrebbe adottare una posizione chiara a livello dell'UE.

47. Un progetto francese del costo di 318 000 ECU, di cui 143 000 ECU provenienti dal FSE, aveva lo scopo di aiutare le donne prive di istruzione o aventi un livello modesto di istruzione a mettersi in proprio. Erano previste trenta ore di orientamento e consulenza modulari per ciascuna partecipante al corso di formazione. Sebbene trenta ore siano assolutamente insufficienti per consentire alle partecipanti di imparare quanto necessario in materia di leggi locali, assunzioni, personale, infortuni, imposte, contabilità, assicurazione ecc., poche partecipanti hanno completato tutti i moduli. La maggior parte di esse ha tuttavia trascorso una settimana in Spagna o in Italia finanziata dal progetto. Una programmazione così carente può portare a uno spreco di fondi.

48. Nell'ambito di un progetto NOW in Spagna (del costo totale di 40 000 ECU), la camera di commercio forniva informazioni e consigli alle donne che desideravano avviare o migliorare un'attività in proprio, ignorando che le autorità regionali competenti stavano finanziando un progetto analogo (del costo totale di 110 000 ECU) nel quadro del proprio programma operativo dell'obiettivo n. 1. Un collegamento tra i due progetti avrebbe assicurato maggiore qualità ed efficienza.

49. Vi sono state anche richieste ingiustificate. Le spese di un progetto spagnolo comprendevano il costo totale dell'acquisto di attrezzature informatiche, vale a dire 11 500 ECU, mentre avrebbero dovuto essere addebitati soltanto 4 000 ECU di ammortamento. Riguardo al progetto francese di cui sopra, non sono stati presentati i giustificativi o i documenti corroboranti relativi alle spese d'albergo e alle indennità addebitate al progetto, mentre il rimborso delle spese di viaggio è stato chiesto due volte.

50. Undici delle diciassette relazioni nazionali di valutazione intermedia sull'IC «Occupazione» (ivi compreso NOW) sono state preparate verso la metà del 1997. Al momento del controllo (fine 1997 e inizio 1998), le relazioni relative all'Italia e alla Grecia non erano ancora disponibili. I comitati di sorveglianza hanno tuttavia discusso le relazioni interlocutorie e ciò, associato alle relazioni sull'assistenza tecnica (completate in tempo utile), ha in parte compensato i ritardi nella produzione di alcune relazioni nazionali di valutazione intermedia. Nell'ottobre 1997, sulla base dei dati disponibili la Commissione ha elaborato un progetto di relazione sulle PO al fine di discuterne con gli Stati membri e la versione finale di tale documento è stata pubblicata nel giugno 1998. Alla luce dei problemi individuati dalla Corte, segnatamente in merito alla transnazionalità, il ritardo di alcuni Stati membri nell'elaborazione delle proprie valutazioni intermedie è increscioso.

IL PROGRAMMA PO 1996 2000

51. Il controllo della Corte non ha portato a rilevare alcuna differenza apprezzabile tra i progetti del programma PO e le azioni del FSE, specie nel quadro di «Occupazione-NOW» o nei progetti pilota legati alle misure generali del FSE in materia di parità. Ciò porta a problemi di coordinamento e mette in discussione l'opportunità di realizzare tali progetti separatamente nel quadro del programma. La Corte ha riscontrato lacune in alcuni progetti, segnatamente sotto il profilo della transnazionalità e, sebbene la gestione fosse costosa, il controllo dei progetti doveva essere rafforzato.

Gestione del programma

52. Il programma è controllato dalla Commissione con l'ausilio di un comitato di gestione composto di 18 membri, che sono funzionari nazionali, un presidente proveniente dalla Commissione e un segretario. Vi è inoltre un comitato consultivo per le PO (il cui mandato è diverso da quello del comitato di gestione) composto di 46 membri e 23 osservatori. Entrambi i comitati si riuniscono regolarmente a Bruxelles, con i costi che ne conseguono. Tenuto conto del numero di progetti da gestire e delle misure politiche da attuare nell'ambito del programma PO, una certa razionalizzazione potrebbe consentire di migliorare la gestione e la Commissione, in collaborazione con gli Stati membri, dovrebbe intraprendere un riesame dei due comitati.

53. Sebbene la Commissione faccia in linea di massima pervenire le informazioni al comitato di gestione con una settimana di anticipo rispetto alle riunioni, non sempre le informazioni arrivano in tempo sufficiente per consentire ai membri di preparare adeguatamente la riunione.

Fornitura di assistenza tecnica

54. La Commissione ha appaltato la gestione operativa quotidiana del programma PO, ivi compresi la gestione ed il controllo finanziario dei progetti. Gli stanziamenti di pagamento del programma PO ammontano a circa 6,5 Mio ECU all'anno. Il contratto per l'AT, che rappresenta l'unica attività dell'agenzia AT dell'UE (43), costa 3,1 Mio ECU all'anno, di cui 1,2 Mio ECU per le spese di personale e di amministrazione; tali somme sono sproporzionate rispetto ai fondi gestiti. (Il saldo di 1,9 Mio è destinato alla divulgazione, a seminari ecc.).

55. La linea di bilancio B3-4012, relativa alle spese operative del programma PO, stabilisce «un importo massimo di 1,75 Mio ECU a copertura delle spese relative a studi, riunioni di esperti, conferenze e congressi, informazioni e pubblicazioni direttamente connesse con il raggiungimento delle finalità dell'azione, di cui fanno parte integrante, escluse le spese relative alla gestione delle azioni o all'amministrazione generale». Nel 1997, gli impegni totali effettuati direttamente dalla Commissione per le suddette azioni ammontavano a 1 386 526 ECU. Ad essi si aggiungeva tuttavia l'impegno per l'agenzia AT dell'UE pari a 1 509 396 ECU, che è stato anche usato per le attività del programma. Il limite massimo del bilancio, pari a 1,75 Mio ECU, è stato quindi superato di circa 1,1 Mio ECU.

56. Il contratto è stato sottoposto a controllo dalla Commissione nel giugno 1997. Sono state intraprese alcune azioni di verifica al fine di risolvere le varie questioni sollevate ma alcune di esse, quali le lacune nei subappalti con esperti, le procedure non trasparenti di selezione e i compensi forfettari rimangono irrisolte.

57. Il bando di gara per la fornitura di AT è stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale. L'appaltatore selezionato ha ottenuto un contratto di un anno rinnovabile quattro volte per la durata di un anno ed una quinta volta per sei mesi (periodo massimo: cinque anni e mezzo) per un importo totale di 16,8 Mio ECU. I termini del contratto della Commissione non sono chiari. Come osservato dalla stessa Commissione nel corso del proprio controllo, essa si è impegnata a pagare l'importo fissato nel contratto, senza stabilire le modalità di calcolo delle spese sostenute in virtù dello stesso. Ciò ha causato ritardi nell'approvazione della richiesta di indennizzo dell'agenzia AT dell'UE. Nel marzo 1998, la Commissione non aveva ancora definito l'importo dovuto per il contratto del primo anno, scaduto il 18 luglio 1997.

58. La gestione del programma è stata parzialmente subappaltata dall'agenzia AT dell'UE. Per il primo anno è stato firmato un contratto di 55 000 ECU, portato a 164 450 ECU per il secondo anno, con una delle società madri dell'agenzia per la messa a disposizione di personale. Questi importi stipulati sono stati versati dall'agenzia AT dell'UE in assenza di una fattura o di elementi probatori adeguati da parte della società madre che giustificassero il tempo dedicato dal proprio personale alle attività per conto dell'agenzia AT dell'UE. La Commissione ha informato la Corte di aver fatto quanto necessario per ottenere, in futuro, la presentazione di elementi probatori adeguati.

59. Il primo contratto tra la Commissione e l'appaltatore selezionato è stato firmato il 19 luglio 1996. In virtù di tale contratto, l'appaltatore assumeva le funzioni di agenzia AT dell'UE. Quello stesso giorno il direttore dell'agenzia appena designata ha firmato un contratto di 31 500 FRF al mese per l'assunzione di un coordinatore dell'agenzia e quest'ultimo ha firmato un contratto con il direttore dell'agenzia per la fornitura di servizi di gestione per un importo pari a 85 000 ECU all'anno. Le disposizioni contrattuali di questo tipo comportano indubbiamente dei rischi finanziari. La Corte raccomanda che detti contratti vengano firmati dal consiglio di vigilanza del GEIE.

60. Per il primo anno del summenzionato contratto di lavoro del coordinatore, la differenza tra l'importo in ecu specificato nel contratto dell'agenzia AT dell'UE con la Commissione e quello in franchi francesi specificato nel contratto di lavoro con l'agenzia è stata versata dopo la scadenza del periodo contrattuale. Il versamento è stato effettuato a favore della società madre che ha assunto il coordinatore nel secondo anno e non del diretto interessato.

61. L'agenzia AT dell'UE ha stipulato contratti per la fornitura di servizi anche con altre persone. Ad esse sono state corrisposte cifre lorde, non comprovate da fatture o altri elementi probatori soddisfacenti in merito al lavoro svolto.

62. Nel quadro del controllo finanziario dei progetti, l'agenzia AT dell'UE verifica le dichiarazioni finali di spesa e le sottopone all'approvazione della Commissione. L'importo totale viene poi versato all'agenzia dell'UE, che lo distribuisce fra i vari contraenti. Nel gennaio 1998 la Commissione non si era ancora dotata di un sistema efficace per effettuare i pagamenti finali. La maggior parte dei 68 progetti è stata completata entro il 30 giugno 1997. La Commissione ha ricevuto una richiesta di pagamento dall'agenzia AT dell'UE in merito a 28 progetti soltanto il 16 dicembre. Al 1° aprile 1998 solo 13 progetti erano stati saldati. Tali ritardi sono imputabili ad una gestione inefficiente; la Commissione paga infatti l'agenzia dell'UE soltanto dopo che sono state ricevute e approvate le domande per tutti i progetti.

63. Non vi è stata alcuna valutazione a livello dell'UE dei risultati dei progetti, o meglio vi è stata solo una «autovalutazione» da parte dell'appaltatore nell'ambito della relazione finale presentata nel luglio 1997.

64. L'agenzia AT dell'UE è stata coinvolta anche nella selezione di 12 contratti di studio relativi a vari argomenti (su circa 100 domande), finanziati nel quadro del programma PO. Un docente universitario francese, responsabile di uno studio condotto nell'ambito di uno dei contratti era stato, fino ad un anno prima della firma del contratto, membro del consiglio di una delle due associazioni che avevano cofondato l'agenzia AT dell'UE. Nella fattispecie, l'agenzia AT dell'UE avrebbe dovuto comunicare che aveva un interesse in materia. Sebbene il contratto fosse stato concluso con un'università francese, i pagamenti sono stati effettuati direttamente alla persona in questione.

65. Su richiesta della Commissione, l'agenzia AT dell'UE ha anche aggiudicato contratti ad un certo numero di esperti in materia giuridica e di PO, per una spesa totale di 365 000 ECU. I pagamenti sono stati effettuati in varie fasi, conformemente alle condizioni dei contratti, senza fatture o giustificativi finanziari equivalenti. Alcuni pagamenti sono peraltro stati fatti agli esperti stessi e non all'università o all'ente che si era impegnato a fornire la consulenza richiesta.

Transnazionalità

66. Nel quindicesimo considerando della decisione del Consiglio che istituisce il programma PO si afferma che «è importante. . . promuovere un partenariato tra le organizzazioni non governative». In effetti, la principale ragione d'essere di un programma dell'UE gestito dalla Commissione è l'aspetto transnazionale, essendo questo l'unico elemento che distingue i progetti attuati nell'ambito di questo programma dai progetti pilota attuati nel quadro delle misure generali del FSE in materia di parità (44). La maggior parte dei progetti del programma PO sottoposti a verifica non specifica tuttavia le responsabilità di ciascun partner né la ripartizione della dotazione del progetto. La Commissione avrebbe potuto usare i poteri di esecuzione che le sono stati conferiti (45) per stabilire le opportune norme.

67. La divulgazione transnazionale delle informazioni è una finalità saliente del programma, come confermano anche le descrizioni dei progetti. I progetti del programma PO sottoposti a controllo negli Stati membri hanno tuttavia evidenziato che le somme destinate alla distribuzione erano insufficienti e sproporzionate rispetto ad altre spese. Senza la divulgazione dei risultati, l'investimento nei progetti è in gran parte sprecato perché l'impatto è minimo.

Gestione dei progetti da parte dell'agenzia AT dell'UE

68. All'inizio del periodo di validità del contratto di AT, è successo spesso che l'agenzia AT dell'UE non abbia risposto alle domande degli appaltatori o abbia fornito delucidazioni con un certo ritardo. Tali ritardi possono incidere negativamente sull'attuazione dei progetti da parte degli appaltatori. Grazie a una maggiore esperienza dell'agenzia AT dell'UE in materia di gestione dei progetti, la situazione ha fatto registrare dei miglioramenti.

69. I contratti relativi ai progetti e stipulati dall'agenzia sono entrati in vigore il 1° ottobre 1996, ma in molti casi sono stati firmati nel dicembre 1996 o nel gennaio 1997. Le firme sono a volte prive di data. I rappresentanti della Commissione hanno affermato che la ristrettezza dei tempi aveva reso necessario retrodatare i contratti per non perdere gli stanziamenti annuali. Tale procedura è chiaramente irregolare e l'incertezza ha indotto gli appaltatori a non impegnarsi, motivo per cui i progetti sono stati ritardati.

70. Un ritardo di tre mesi nell'avvio di un progetto tedesco, dovuto al ritardo della firma del relativo contratto, ne ha limitato l'efficacia e, al momento del controllo, all'inizio del 1998, altri Stati membri erano all'oscuro dei risultati, sebbene fosse in corso un progetto analogo nei Paesi Bassi. In queste circostanze, sussiste un rischio di spreco dei fondi UE.

71. Si è riscontrata una mancanza di pianificazione a lungo termine. La rete europea IRIS, creata dal Secondo programma (1988 1992) della Commissione, avrebbe dovuto facilitare i collegamenti tra gli enti per la formazione professionale e incentivare lo scambio di conoscenze sulla formazione delle donne, ma la Commissione ha smesso di finanziare IRIS a metà del 1995. Analogamente, il Secondo e il Terzo programma della Commissione avevano cofinanziato lo sviluppo di una rete contenente un elenco degli asili infantili, ma tale progetto è stato abbandonato nel quadro del programma PO 1996 2000. Il Terzo programma della Commissione aveva anche istituito una rete di esperti per le PO, interrotta poi nel programma PO. Anche nell'ambito del programma attuale, l'assenza di una pianificazione a lungo termine ha causato degli sprechi; un sito Internet è stato disattivato a metà del 1997 dopo che per la sua creazione erano stati spesi quasi 24 600 ECU. In ciascuno dei suddetti esempi, quindi, gli investimenti hanno reso ben poco (una carenza evidenziata anche dal Comitato economico e sociale) (46).

72. Il controllo ha anche accertato che una persona era stata ingaggiata come consulente in due contratti e come organizzatore in un altro. I testi degli studi condotti rivelano che sono stati effettuati dei pagamenti anche per apportare variazioni ad una relazione sulla condizione femminile. Sarebbe quindi opportuno che la Commissione esaminasse i rischi di finanziamento multiplo nel quadro del programma PO.

73. Un altro progetto riguardava l'analisi e la divulgazione delle quattro pagine della Carta di Roma relativa alle PO. Malgrado avesse ingaggiato otto esperti, l'appaltatore non è stato in grado di giustificare i compiti di ciascuno; per cinque mesi sono stati pagati un esperto di posta elettronica e un esperto di immissione dati (per un totale di 18 000 ECU) per inserire 2 300 indirizzi e preparare le relative etichette con gli indirizzi, i quali erano già disponibili in almeno uno degli altri progetti lanciati nel quadro del programma PO. Inoltre, si sono spesi 30 600 ECU per le retribuzioni del responsabile e del direttore generale del progetto.

CONCLUSIONE

74. Il controllo della Corte ha individuato diverse azioni utili nel campo della formazione in materia di PO e la Commissione ha fatto dei progressi, in collaborazione con gli Stati membri, nello sviluppo e nell'attuazione della politica delle PO. L'attuazione delle politiche delle PO nel quadro delle misure generali del FSE in materia di parità, di Occupazione-NOW e del programma PO ha tuttavia risentito di alcune lacune. La Commissione, assieme agli Stati membri e ai partner, dovrebbe compiere ulteriori sforzi per raggiungere gli obiettivi politici fissati in questo campo e migliorare l'impatto delle azioni comunitarie.

75. Nel corso del controllo si è rilevato che la Commissione deve migliorare la strategia globale per l'elaborazione e l'attuazione della politica delle PO, che essa non ha individuato obiettivi chiari e non ha sciolto i dubbi giuridici sull'eventuale portata delle azioni positive e sul diritto d'autore.

76. Il coordinamento tra le unità FSE e l'unità PO della Commissione si è rivelato insufficiente. Analogamente, si è riscontrata un'insufficienza di consultazioni e orientamenti tra l'unità PO e i responsabili del settore negli Stati membri, fatto questo che, assieme ai problemi identificati in materia di transnazionalità, ha ostacolato la divulgazione della prassi migliore nell'ambito dell'UE.

77. Sebbene le iniziative della Commissione per il monitoraggio e la valutazione delle PO nelle misure generali del FSE in materia di parità siano state un utile passo avanti, il loro impatto è stato limitato dal fatto che sono state elaborate troppo tardi (nel febbraio 1996). In collaborazione con gli Stati membri, la Commissione dovrebbe inoltre operare per assicurare la disponibilità di dati esaurienti ed affidabili ai fini della valutazione dei risultati e dello sviluppo della stessa strategia in materia di PO.

78. Il controllo ha messo in luce alcune lacune nella concezione e nell'attuazione dei progetti volti a promuovere le PO, che attualmente corrispondono soltanto all'1,6 % della spesa del FSE. Occorre dunque adoperarsi per garantire che il desiderato incremento della spesa al 15 % venga accuratamente programmato e perseguito.

79. La Corte raccomanda alla Commissione di analizzare il funzionamento del contratto di assistenza tecnica (AT) per il programma PO, procedendo ad un riesame delle procedure di selezione e dei termini contrattuali.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo nella riunione del 14 e 15 ottobre 1998.

Per la Corte dei conti

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

(1) Relazione annuale della Corte sull'esercizio finanziario 1991, capitolo 8.

(2) Relazione della DG V (Unità valutazione e verifica) della Commissione, elaborata da un consulente e intitolata «Methodology paper for the evaluation of the provision for EO between Men and Women in ESF interventions». Trasmessa alla Corte il 18 maggio 1998.

(3) NOW è l'abbreviazione di New Opportunities for Women (Nuove opportunità per le donne).

(4) Tabella - Partecipazione delle donne al mercato del lavoro e agli interventi del FSE, pubblicazione della Commissione «Employment Europe 1997», pag. 33.

(5) Per manodopera si intende l'insieme dei soggetti occupati e disoccupati.

(6) Eurostat, settembre 1997.

(7) Prima relazione della Commissione (1996) sulla parità di opportunità (pag. 32 34) e relazione di valutazione intermedia per l'obiettivo 3 in Baviera, Germania (Istituto ISG 1996, pag. 9): 161 000 donne erano registrate come disoccupate, mentre altre 40 000 50 000 in cerca di occupazione non risultavano iscritte.

(8) Fonte: Relazione della Commissione redatta da M.C. Lefebvre, seminario FSE, Birmingham 26 28 maggio 1998.

(9) Il programma operativo 1994 1996 relativo all'obiettivo 3 per i Paesi Bassi e un'indagine del ministero del Lavoro, Baviera (Germania), evidenziano un'alta percentuale di ragazze madri.

(10) Nel sesto considerando della risoluzione del Consiglio (GU C 386 del 20.12.1996, pag. 1) sull'integrazione della parità di opportunità per le donne e gli uomini nei Fondi strutturali europei, si afferma che la promozione delle pari opportunità nell'ambito del mercato del lavoro è compito specifico del FSE. Nel nono e nell'undicesimo considerando si sostiene l'opportunità di incoraggiare un approccio più efficace, mentre il titolo III, paragrafo 1, lettera c), invita la Commissione e gli Stati membri a promuovere la parità di opportunità nei Fondi strutturali integrandola in tutte le azioni finanziate e attuando azioni specifiche per le donne.

(11) 21 e 22 novembre 1997.

(12) Regolamento (CEE) n. 2081/93 del Consiglio, del 20 luglio 1993, articolo 7 (GU L 193 del 31.7.1993).

(13) Cfr. anche Relazione annuale della Corte sull'esercizio finanziario 1991, paragrafo 8.39.

(14) Regolamento (CEE) n. 2081/93 del Consiglio, del 20 luglio 1993, articolo 7: «le azioni. . . devono essere conformi. . . al principio della parità di opportunità tra uomini e donne». Articolo 3, paragrafo 2: «Al FSE è affidato il compito di contribuire prioritariamente a. . . promuovere la parità di opportunità sul mercato del lavoro».

(15) Comunicazione «Integrare la parità di opportunità tra le donne e gli uomini nel complesso delle politiche e azioni comunitarie», paragrafo 3, pag. 20 [COM (96) 67 def. del 21 febbraio 1996].

(16) Guida interna della Commissione ad uso del personale.

(17) Relazione di valutazione della Commissione sul seguito dato alla comunicazione «Integrare la parità di opportunità tra le donne e gli uomini nel complesso delle politiche e azioni comunitarie». [COM(98) 122 def. del 4 marzo 1998].

(18) Relazione annuale della Corte sull'esercizio finanziario 1995, paragrafi 6.44 6.49.

(19) Comunicazione del 1° ottobre 1997 [COM(97) 497 def.].

(20) Cfr. anche Relazione annuale della Corte sull'esercizio finanziario 1991, paragrafo 8.20.

(21) ESF Info-review n. 1 del febbraio 1997, pag. 6.

(22) Relazione della DG V (Unità valutazione e verifica) della Commissione, elaborata da un consulente e intitolata «Methodology paper for the evaluation of the provision for EO between Men and Women in ESF interventions». Trasmessa alla Corte il 18 maggio 1998, paragrafo 2.1.

(23) Adottata dalla Commissione nel 1997.

(24) La risoluzione del Parlamento europeo e il parere del Comitato economico e sociale sulla prima relazione della Commissione concernente la parità di opportunità per uomini e donne nell'Unione europea - 1996 (rispettivamente GU C 304 del 6.10.1997 e GU C 296 del 29.9.1997).

(25) Relazione di valutazione della Commissione sul seguito dato alla comunicazione «Integrare la parità di opportunità tra le donne e gli uomini nel complesso delle politiche e azioni comunitarie». [COM(98) 122 def. del 4 marzo 1998].

(26) Documento di lavoro COM(98) 131 del marzo 1998 e discorsi del commissario Flynn al Parlamento e al Consiglio nel marzo e aprile 1998.

(27) Eurostat, ottobre 1997.

(28) Al fine di garantire la parità totale, si possono adottare misure nel campo della formazione che prevedano specifici vantaggi per le donne.

(29) L'articolo 2 del trattato di Amsterdam e il nuovo articolo 141 del testo consolidato sanciscono l'obiettivo della parità tra uomini e donne in tutti i campi. Gli articoli 1, 3 e 7 del regolamento (CEE) n. 2081/93 del Consiglio, del 20 luglio 1993, stabiliscono che le PO sono un requisito per il cofinanziamento del FSE.

(30) Nella relazione della Commissione redatta da M.C. Lefebvre, seminario FSE, Birmingham 26 28 maggio 1998, si afferma che «Hitherto, (i.e. prior to the 1997 Court of Justice jurisprudence) EU action in favour of women had no solid legal basis» [Finora (ossia prima della giurisprudenza della Corte di giustizia del 1997) le azioni dell'UE a favore delle donne non avevano una base giuridica solida].

(31) Relazione annuale della Corte sull'esercizio finanziario 1991, paragrafi 8.16 e segg.

(32) Relazione di valutazione del programma operativo relativo all'obiettivo 3 in Baviera, Germania (1994 1999), dicembre 1996.

(33) In particolare in Danimarca, Germania e Paesi Bassi, ma in larga misura nella maggior parte degli Stati membri.

(34) In particolare in Francia e Germania.

(35) Ciò è stato riscontrato in alcuni programmi operativi francesi e tedeschi.

(36) Una mancanza di continuità è stata osservata anche nel precedente controllo; cfr. Relazione annuale della Corte sull'esercizio finanziario 1991, paragrafo 8.33.

(37) Cfr. anche Relazione annuale della Corte sull'esercizio finanziario 1991, paragrafo 8.8.

(38) Decisione della Commissione (GU C 180 dell'1.7.1994, pag. 36).

(39) ECOTEC Research and Consulting Ltd.

(40) Nella sua relazione sulla transnazionalità, l'agenzia italiana di sostegno per NOW (ISFOL) afferma che il «know-how» andrebbe diffuso nelle regioni dell'obiettivo 1.

(41) Cfr. anche Relazione annuale della Corte sull'esercizio finanziario 1996, paragrafi 7.20 7.29.

(42) Cfr. anche Relazione annuale della Corte sull'esercizio finanziario 1991, paragrafo 8.38, per quanto riguarda la fornitura tardiva dell'assistenza tecnica.

(43) Anima (gruppo europeo di interesse economico, EEIG).

(44) Cfr. articolo 4, paragrafo 1, lettera a), della decisione 95/593/CE del Consiglio, del 22 dicembre 1995, in merito al Quarto programma d'azione comunitario a medio termine per le pari opportunità per le donne e gli uomini (1996 2000).

(45) Decisione 95/593/CEE del Consiglio, del 22.12.95, articolo 9.

(46) Relazione di valutazione della Commissione sul seguito dato alla comunicazione «Integrare la parità di opportunità tra le donne e gli uomini nel complesso delle politiche e azioni comunitarie». [COM(98) 122 def. del 4 marzo 1998].

RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

INTRODUZIONE

Le donne sul mercato del lavoro

6. Oltre alle due raccomandazioni citate dalla Corte, il Consiglio ha fissato un terzo obiettivo: favorire la reintegrazione delle donne e degli uomini nel mercato del lavoro e l'avanzamento della carriera dopo un periodo di inattività.

RIEPILOGO DELLE OSSERVAZIONI

8.

- Da alcuni anni ormai le pari opportunità fra donne e uomini sono una priorità politica a livello comunitario. Le iniziative in tale settore riguardano misure giuridiche (ad esempio, disposizioni del trattato di Amsterdam, direttive, comunicazioni della Commissione), misure amministrative (ad esempio, gruppo interservizi sulle pari opportunità, gruppo di funzionari responsabili per l'integrazione della parità uomo-donna, entrambi con la partecipazione di tutti i servizi della Commissione), sviluppo di strumenti (ad esempio, un modello di guida per la valutazione dell'impatto del genere, uno strumento per la valutazione dell'impatto, sulle pari opportunità, degli interventi dei Fondi strutturali), nonché una politica molto attiva dell'informazione in tutta l'Unione europea. In particolare l'attuazione della strategia di mainstreaming (1) ha condotto a una presenza notevolmente più ampia delle pari opportunità nell'attività della Commissione (orientamenti dell'occupazione, proposte di riforma dei Fondi strutturali).

- Sia i programmi comunitari FSE che quelli PO contengono requisiti regolamentari in materia di valutazione, che valgono anche per il programma comunitario PO. Per quanto concerne i risultati disponibili, ci sono naturalmente quelli dei programmi precedenti (3° programma PO, valutazione tematica per il FSE nel 1993). Quanto ai programmi in corso, è stata completata solo nel marzo 1998, la valutazione intermedia del FSE. La Commissione ha compilato una panoramica dei risultati sulle questioni connesse alle pari opportunità (2).

- Le misure di accompagnamento delle azioni di formazione citate dalla Corte (trasporto, custodia dei bambini) sono ammissibili per il FSE. Nonostante ciò, in un numero limitato di casi può accadere in effetti che la griglia dei costi orari della formazione professionale non tenga conto di tali misure di accompagnamento. La Commissione tuttavia ritiene, come la Corte, che ciò dovrebbe accadere.

9. Nel caso dei progetti NOW, possono essere approvati in via definitiva solo progetti a cui partecipa almeno un partner di un altro Stato membro. L'attuazione concreta della transnazionalità è definita nella guida citata dalla Corte, che contiene esempi pratici e orientamenti ed è stata ampiamente diffusa fra i promotori di progetti tramite le strutture nazionali di sostegno.

Nel caso del programma d'azione comunitario, l'articolo 4 della decisione del Consiglio è completato dall'allegato che fornisce una descrizione più dettagliata delle attività ammissibili, nonché del requisito della transnazionalità previsto per tali attività. In tale contesto il valore aggiunto del programma consiste nell'individuazione e nello scambio di informazioni ed esperienze sulla buona pratica nel campo delle pari opportunità per donne e uomini. Per presentare una richiesta di sostegno nel quadro del programma, le azioni devono, fra l'altro, presentare un valore aggiunto a livello europeo, vale a dire consentire gli scambi transnazionali. Oltre a ciò, il concetto di transnazionalità viene descritto e spiegato anche nel testo dell'invito a presentare proposte, che viene pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, nonché negli orientamenti inviati ai richiedenti con il modulo di partecipazione (cfr. allegati, sezione III, dell'invito a presentare proposte, sezione II degli orientamenti).

Il campo di applicazione del programma di azione comunitario per le pari opportunità è molto più ampio di quello del FSE. I progetti che promuovono le pari opportunità al di fuori del mercato del lavoro, infatti, possono essere cofinanziate solo da questo programma e il suo plusvalore è dunque evidente.

10.

- La questione dei termini per la messa a disposizione degli stanziamenti ai promotori di progetti varia a seconda che si tratti di NOW o del programma di azione comunitario per le pari opportunità. Nel primo caso, la Commissione è responsabile dell'attuazione dei programmi, ma non dei progetti e i fondi quindi transitano per gli Stati membri, i quali, dato che i pagamenti sono numerosi, possono rendersi responsabili di ritardi. Nel secondo caso, la Commissione gestisce direttamente i progetti e le scadenze dei pagamenti vengono rispettate (cfr. infra le risposte ai punti specifici citati dalla Corte).

- Nel caso di NOW, esiste una struttura di assistenza tecnica molto articolata che comprende un ufficio a Bruxelles, uffici nazionali in ogni Stato membro e anche, in alcuni di essi, uffici regionali. Nel caso del programma comunitario per le pari opportunità, è stata creata una struttura di assistenza tecnica adeguata alle esigenze del programma stesso. Sulla scorta di un controllo della Commissione, inoltre, sono state modificate le disposizioni contrattuali che legano l'istituzione all'ufficio di assistenza tecnica del programma per le pari opportunità al fine di migliorare la gestione di quest'ultimo.

PROGRAMMI OPERATIVI NEL QUADRO DELLE MISURE GENERALI DEL FSE IN MATERIA DI PARITÀ

Mancanza di strategia per le PO

11.

- Nel rispetto del principio della sussidiarietà, i programmi operativi vengono gestiti in collaborazione con gli Stati membri, che sono i primi responsabili delle modalità di realizzazione delle pari opportunità.

- Esiste una reale strategia in materia di promozione delle pari opportunità che si articola intorno a tre assi «Mainstream FSE», Iniziativa comunitaria NOW e Programma d'azione comunitario (cfr. introduzione generale). Questa struttura tripolare richiede un buon coordinamento.

- Per garantirlo, nel 1996 la Commissione ha creato il sotto-gruppo «Fondi strutturali e parità» (che dipende dal gruppo interservizi sulle pari opportunità), composto da rappresentanti delle unità geografiche dei Fondi strutturali e dell'unità responsabile delle pari opportunità. Il 15 settembre 1997, inoltre, il gruppo di funzionari responsabili per l'integrazione della parità uomo-donna (3) ha adottato una guida sulla valutazione dell'impatto del genere, destinata ad assistere in generale i servizi della Commissione ad attuare la comunicazione sull'integrazione delle pari opportunità nel complesso delle politiche e delle attività della Commissione (4). La guida è un documento di lavoro informale, non rivolto specificamente ai funzionari incaricati delle PO nel FSE.

- Alla fine del 1997 erano disponibili 118 delle 120 relazioni intermedie di valutazione, nelle quali si è affrontata la questione delle pari opportunità, anche se nella maggior parte dei casi ci si è effettivamente limitati a un approccio puramente quantitativo (numero di partecipanti alle azioni FSE). In futuro, sarà opportuno rafforzare l'analisi qualitativa individuando, per esempio, i fattori che penalizzano le donne sul mercato del lavoro.

12. Nel caso delle azioni di integrazione, è opportuno tenere conto del ruolo assegnato agli Stati membri nella definizione delle modalità pratiche di inserimento del principio delle pari opportunità nei programmi operativi, nonché nella designazione degli operatori autorizzati a partecipare ai comitati di sorveglianza.

Per quanto riguarda l'attuazione della priorità 4, la Commissione era consapevole delle difficoltà presenti in questo settore. Questo tema era stato affrontato nell'ambito di numerosi comitati di sorveglianza al fine di concentrare gli sforzi su di esso. Nel periodo coperto dal DOCUP sono stati compiuti numerosi progressi. La Commissione continua a monitorare attentamente questo settore di attuazione nell'ambito del DOCUP attuale, al fine di garantire un impiego completo e adeguato della priorità.

Di recente le autorità britanniche hanno avviato una valutazione tematica sulle pari opportunità i cui risultati sono attesi per l'inizio dell'autunno 1998.

14. I programmi citati sono in fase di realizzazione ed è pertanto impossibile trarre delle conclusioni definitive sulla loro attuazione.

15. Consultazioni regolari fra funzionari responsabili delle PO negli Stati membri e alla Commissione si tengono nei seguenti contesti:

- il comitato consultivo sulle pari opportunità per uomini e donne, in cui si incontrano regolarmente organismi nazionali responsabili delle PO e l'unità della Commissione competente in questo settore (5). Esso è composto da rappresentati di ogni Stato membro, organismi nazionali PO e parti sociali e si incontra almeno tre volte all'anno per fornire un parere sulla comunicazione della Commissione e sulla necessità di normativa comunitaria, svolgendo così, in fase iniziale, un'importante funzione di consulenza e guida della Commissione in merito alle probabilità che le proposte legislative vengano accettate dagli Stati membri. In questo modo è stato messo in atto un processo di compartecipazione con gli Stati membri.

- il comitato di gestione per l'attuazione del programma d'azione comunitario a medio termine sulle pari opportunità fra uomini e donne (1996 2000), composto da rappresentanti degli Stati membri, che si incontra regolarmente per discutere gli orientamenti generali del sostegno fornito dalla Comunità (6).

16. La Commissione è consapevole del problema e proseguirà i suoi sforzi per porvi rimedio.

17. La Commissione ha sviluppato azioni di sensibilizzazione alla politica delle pari opportunità che sono state incluse nelle misure dei programmi operativi del «mainstream FSE». In questo contesto, il principio delle pari opportunità è stato integrato nei documenti di programmazione in duplice forma: da un lato, l'elaborazione di misure specifiche rivolte alle donne, nel quadro dell'obiettivo 3 o degli assi «Risorse umane» dell'obiettivo 1, dall'altro, l'integrazione trasversale del principio delle pari opportunità in tutte le misure dei programmi. Nella maggior parte dei casi, le misure specifiche mirano a completare l'approccio trasversale e sono riservate alle donne che incontrano maggiori difficoltà ad inserirsi nella vita professionale.

18. L'1,6 % citato dalla Corte rappresenta solo gli stanziamenti destinati a misure specifiche di promozione delle pari opportunità, ma nella maggior parte dei casi queste misure si limitano a completare le azioni trasversali di promozione delle pari opportunità previste dai programmi. Per valutare l'importo totale destinato alle pari opportunità bisogna tenere conto di entrambi gli approcci della politica comunitaria in materia. I dati statistici sulle pari opportunità per uomini e donne vengono pubblicati ogni anno nella «Relazione annuale della Commissione sulle pari opportunità fra donne e uomini nell'Unione europea», che fornisce una buona panoramica dei dati più recenti in materia. La seconda edizione (relativa al 1997) è stata adottata dalla Commissione il 13 maggio scorso (7). Eurostat, inoltre, pubblica regolarmente dati aggiornati sulle pari opportunità fra uomini e donne in «Statistics in Focus». Nel 1997, esso ha pubblicato i risultati dell'indagine sulla struttura dei guadagni (8), che ha fornito dati interessanti sul divario di stipendio fra i generi. La Commissione sostiene tutti gli sforzi volti a stimolare la pubblicazione di dati più particolareggiati sul tema del genere e a questo scopo essa sarebbe lieta anche di ricevere maggiori informazioni statistiche dai servizi competenti degli Stati membri.

19. Ogni anno la Commissione pubblica la propria relazione sull'occupazione in Europa, che si concentra in particolare sulle tendenze nel settore. Il mercato del lavoro viene esaminato in dettaglio anche nella relazione del gruppo di esperti «Genere e occupazione» del programma di azione comunitario.

I fattori che possono avere un impatto sul livello di disoccupazione femminile negli Stati membri sono noti e molteplici. Essi includono, fra l'altro, i settori di occupazione, il livello di istruzione, la flessibilità quanto alla posizione nell'occupazione (tempo pieno, tempo parziale, impiego atipico), disposizioni di assistenza. La relazione annuale sulle pari opportunità fra donne e uomini mette in rilievo numerosi fattori chiave del divario fra i generi sul mercato del lavoro (capitoli 2 e 3). Tuttavia, l'ampia gamma di argomenti da analizzare, la qualità non sempre soddisfacente dei dati disponibili provenienti dagli Stati membri e il numero limitato di pagine della relazione non consentono un'analisi comparativa di tutti i fattori e i temi.

20. In risposta alla sentenza Kalanke della Corte europea di giustizia, il 27 marzo 1996 la Commissione ha adottato una comunicazione in cui si specificano alcuni esempi di azione positiva [COM(96)88 def.]. La Commissione ha inoltre adottato una proposta di modifica [COM 96 (93)] dell'articolo 2, paragrafo 4, della direttiva 76/207/CEE relativa all'attuazione del principio della parità di trattamento fra gli uomini e le donne per quanto riguarda l'accesso al lavoro, alla formazione e alla promozione professionale e le condizioni di lavoro, che ha costituito la base della sentenza Kalanke. La modifica era rivolta a chiarire che le azioni positive per il sesso sotto-rappresentato in generale erano compatibili con il diritto europeo se si teneva conto delle circostanze specifiche del singolo caso. Tale progetto è stato discusso dal Parlamento europeo e dal Consiglio, ma non è ancora stata presa alcuna decisione.

Mancanza di una valutazione globale

21. Per quanto concerne i programmi «mainstream FSE», la Commissione ha accertato che le PO rientrino nei mandati dei valutatori dei programmi nominati dai comitati di sorveglianza. La questione è stata affrontata e commentata in quasi tutte le relazioni intermedie di valutazione, che sono state sistematicamente discusse dai comitati di sorveglianza, come emerge dal riferimento della Corte alla Baviera. Una panoramica dei risultati viene fornita nelle «Conclusioni delle valutazioni intermedie FSE - Parte VI: Pari opportunità fra uomini e donne negli interventi FSE», una prima versione delle quali era disponibile nell'ottobre 1997. La prima relazione annuale della Commissione sulle PO non dovrebbe essere considerata una relazione di valutazione globale del programma di azione o dei progetti FSE.

22. L'organismo greco per l'occupazione (OAED) sta creando centri specializzati responsabili della politica attiva a favore dell'occupazione: si tratta di un'innovazione molto importante che avrà senza dubbio un impatto positivo sulla politica a favore delle pari opportunità. D'altro canto, è in corso la valutazione dei programmi operativi greci «Risorse umane», che consentirà di dare risposta alle questioni sollevate dalla Corte.

Per quanto riguarda il problema più generale degli indicatori, la valutazione intermedia, che prevedeva anche un'analisi dei sistemi di verifica, ha messo in rilievo i notevoli progressi realizzati nell'ambito della ripartizione sistematica tra uomini e donne dei dati della verifica. Per i risultati veri e propri della valutazione, la Commissione rinvia ai lavori menzionati al punto 20 e ricorda che tali risultati sono legati, per la loro natura, alla specificità del contesto nazionale e degli interventi del FSE all'interno di ciascun programma. La sintesi delle attività svolte a metà programma, effettuata dai servizi della Commissione, ha permesso di raggruppare le conclusioni dei valutatori intorno a cinque tipi principali di effetto degli interventi sulla situazione delle donne. In tale sintesi si è tenuto conto sia delle azioni specifiche realizzate nel settore che della valutazione sull'applicazione del principio trasversale del «meanstreaming».

Cofinanziamento

23. Le prescrizioni del regolamento quadro (CEE) n. 2081/93, articolo 13, paragrafo 3, e del regolamento di coordinamento (CEE) n. 2082/93, articolo 17, paragrafo 2, non limitano i costi ammissibili per le spese della formazione. I costi ammissibili comprendono anche la retribuzione delle persone che beneficiano delle azioni ammissibili [articolo 2 del regolamento (CEE) 2084/93]. È ovvio che tale sussidio è accettabile solo in proporzione alle ore di formazione professionale realizzate. Per un disoccupato tale retribuzione può consistere in un sussidio di disoccupazione o in un assegno di sussistenza di base.

Inoltre, quando un progetto è sottoposto al controllo delle autorità nazionali o comunitarie, l'esame riguarda tutte le spese ed in particolare la retribuzione dei tirocinanti.

24. Le persone ammissibili alle azioni cofinanziate dal FSE possono sempre percepire un'indennità legata alla loro partecipazione al corso di formazione anche se non hanno più diritto all'indennità di disoccupazione. In alcuni casi limitati, tuttavia, è vero che degli organizzatori possono avere un vantaggio finanziario a privilegiare dei partecipanti che beneficiano di un sussidio di disoccupazione. La Commissione farà il necessario per sensibilizzare gli Stati membri interessati.

25. Le misure di accompagnamento sono ammissibili al FSE. In un numero limitato di casi può capitare che effettivamente le tariffe del costo orario della formazione professionale non tengano conto delle misure di accompagnamento come la custodia dei bambini. Anche la Commissione ritiene, come la Corte, che sarebbe opportuno tenerne conto.

INIZIATIVA OCCUPAZIONE-NOW

Ruolo di occupazione-NOW

27. Il fatto che i periodi di programmazione si succedano senza soluzione di continuità e che la preparazione del periodo di programmazione 1994 1999 sia iniziata prima della fine dei PIC 1990 1993, non dà la possibilità di disporre dei risultati delle valutazioni ex-post, fermo restando che gli effetti a lungo termine di un'azione strutturale non possono essere percepiti che molti anni dopo la sua conclusione. Inoltre, i risultati delle valutazioni intermedie erano disponibili e, a loro volta, i risultati della valutazione finale dei programmi NOW 1990 1993 sono stati disponibili in tempo per la selezione della seconda tornata di progetti per occupazione-NOW nel 1997.

In Francia, nel primo periodo di programmazione, ciascun programma di iniziativa comunitaria (PIC) disponeva del proprio Ufficio di assistenza tecnica (BAT). Per NOW si trattava del servizio per i diritti delle donne. Per il periodo successivo le autorità francesi hanno selezionato, previa approvazione del QCS, e in seguito ad un bando di gara, un BAT unico per tutti i PIC per cui il servizio dei diritti delle donne non ha più svolto tale compito. Il periodo intermedio, menzionato dalla Corte, è stato utilizzato per la presentazione dei saldi.

Attuazione di NOW

28. La Commissione ha fatto un primo versamento alla Francia, pari al 50 % della sua dotazione di bilancio annuale per il primo anno di attività dell'iniziativa, il 29 dicembre 1994.

La Commissione ammette che le procedure di pagamento francesi sono troppo lente ma fa notare che, alla data del controllo della Corte, tutti i beneficiari del programma NOW avevano ricevuto almeno un versamento FSE (tutto il finanziamento del 1995 e il primo anticipo del 1996).

29. Di norma, i progetti sono iniziati dopo aver ricevuto l'approvazione definitiva delle autorità nazionali.

30. La situazione descritta dalla Corte non riguarda NOW. La Commissione riconosce però che nel 1994 e nel 1995 vi sono stati dei ritardi per quanto riguarda la messa a disposizione del cofinanziamento nazionale dei progetti italiani cofinanziati dal FSE ma, successivamente, la situazione è stata risanata.

31. Nel frattempo il problema del ritardo nella messa a disposizione del cofinanziamento nazionale in Italia è stato risolto (si vedano le risposte ai capitoli 7.54 et 7.57 della relazione annuale della Corte dei Conti relativa all'esercizio 1996).

In seguito ad una proposta della Commissione, gli Stati membri hanno fissato di comune accordo per la seconda tornata di NOW (1997 1999), un calendario delle diverse fasi del processo di selezione, che comprende la fase della presentazione delle domande, la fase per la valutazione e la selezione provvisoria degli Stati membri, la fase di ricerca di un partner transnazionale e la fase della selezione finale. Tutti gli Stati membri hanno deciso di attenersi al calendario stabilito e, tranne rari casi, vi sono riusciti.

Il vantaggio principale di un calendario comune è legato alla transnazionalità. Tra le decisioni connesse alla fissazione del calendario comune rientrava l'impegno della maggior parte degli Stati membri a permettere ai richiedenti di indicare una preferenza per una generica transnazionalità invece di richiedere loro di indicare le identità dei partner transnazionali proposti nei loro atti di candidatura. Pertanto, nella fase di ricerca del partner i progetti provvisoriamente selezionati hanno ricevuto un'assistenza per creare partenariati con altri progetti provvisoriamente selezionati. Pertanto, tutti i progetti e i partenariati hanno cominciato ad operare più o meno nello stesso tempo.

32. Uno degli obiettivi prioritari dell'iniziativa per l'occupazione consiste nel fatto che i programmi degli Stati membri dovrebbero incoraggiare un approccio coordinato a livello locale coinvolgendo tutte le parti interessate. In termini concreti, ciò comporta un approccio «dal basso verso l'alto» che, a sua volta, richiede che i progetti scaturiscano dalle esigenze percepite a livello locale e siano attuati da organizzazioni che siano vicine a coloro cui sono destinati i progetti e ne capiscano le aspirazioni.

L'iniziativa cerca di sperimentare metodi innovativi per la fornitura di servizi di formazione, consulenza e orientamento, di promuovere materiali didattici, reti ed attività legate alla creazione di attività, e di garantire che tali innovazioni vengano inglobate nel «mainstream». Pertanto, i risultati del progetto in questione non riguardano solo i tirocinanti che partecipano al corso, ma anche tutti i tirocinanti attuali e futuri che beneficeranno degli insegnamenti tratti dal progetto e che collaboreranno allo sviluppo della politica del mercato del lavoro nel Regno Unito e negli altri Stati membri.

Applicazione della transnazionalità

33. La Commissione è consapevole dei progressi che restano da fare nella messa in opera della transnazionalità.

34. L'interesse del partenariato cui fa riferimento la Corte consiste nella scoperta della diversità delle organizzazioni e dei possibili settori di applicazione di NOW.

35. La Commissione era consapevole dell'esistenza di questo tipo di problemi nella maggior parte degli Stati membri durante la selezione dei progetti per la prima fase di occupazione-NOW e ha pertanto proposto, per la seconda tornata di NOW (1997 1999), il calendario comune e le procedure di selezione esposte dettagliatamente sopra, al paragrafo 31.

36. Se la transnazionalità è una condizione essenziale per partecipare al programma, spetta a ciascuno Stato membro, come parte del suo processo di selezione, garantire che il finanziamento stanziato per il progetto venga usato in modo da sovvenzionare sufficientemente le attività nazionali proposte. Ciascun partenariato viene incoraggiato a ideare un programma di lavoro per la cooperazione transnazionale e a stabilire quali sono le responsabilità dei singoli progetti rispetto agli elementi di tale programma di lavoro. La Commissione intensificherà i propri sforzi per far sì che tale pratica diventi generalizzata negli Stati membri. Essa ricorda, tuttavia, che ciascun partner cofinanziato deve render conto della realizzazione materiale e finanziaria della propria parte del progetto all'autorità nazionale che l'ha selezionato.

37. I progetti NOW sono gestiti da organizzazioni come istituti di formazione e enti locali. Pertanto essi dovrebbero avere una struttura organizzativa trasparente che si assuma la responsabilità del progetto.

I metodi di lavoro dei partenariati transnazionali devono essere stabiliti da questi ultimi in funzione dei progetti da realizzare. Alcuni partenariati hanno designato un partner «leader» ma la Commissione ritiene che spetti ai singoli partenariati decidere in merito e che non sia opportuno rendere tale pratica obbligatoria.

38. In alcuni casi la selezione dei partner avviene sulla base del criterio di una più agevole comunicazione; non deve pertanto sorprendere che vengano scelti come partner di un progetto Stati geograficamente vicini o linguisticamente affini. Inoltre, anche se l'assistenza tecnica, offerta a livello nazionale ed europeo, cerca di mettere insieme i progetti analoghi tra loro, sono in ultima analisi i singoli a decidere se partecipare al partenariato e con chi lavorare.

39. La Commissione condivide il parere della Corte in merito alla necessità di meglio definire quali siano le spese ammissibili per la transnazionalità. Attualmente sta progettando la creazione di una nuova «Scheda sulle spese ammissibili» in questo settore.

La Commissione è giunta alla stessa conclusione della Corte per quanto riguarda la necessità di adottare un nuovo metodo di controllo adeguato a questo tipo di progetti. Pertanto, a partire dal 1998, i servizi della Commissione hanno incominciato a effettuare verifiche su tutti i partner coinvolti in numerosi progetti selezionati.

40. La Commissione è d'accordo con l'osservazione generale della Corte. Le autorità nazionali responsabili della selezione dei progetti devono assicurarsi che ciò non si verifichi.

Nel caso francese menzionato dalla Corte, il progetto Leonardo consisteva in uno scambio di due ingegneri tra l'organizzatore francese e un formatore belga. L'ingegnere francese teneva dei corsi nell'ambito del progetto NOW. Pertanto, è inevitabile che l'esperienza acquisita in Belgio, nel quadro di Leonardo, abbia beneficiato indirettamente le persone da lui formate nell'ambito di NOW. La Commissione esaminerà tale caso insieme con lo Stato membro.

41. Dal momento che i progetti sono adottati a livello nazionale, le questioni relative alla proprietà intellettuale e al copy right sono soggette alla legislazione nazionale e internazionale

Assistenza tecnica (AT)

42. È stato pubblicato un elenco dei progetti e dei partner per la prima generazione di progetti, ma, per la seconda generazione (1997 1999), si è rivelato necessario creare una base dati che possa essere aggiornata in tempo reale.

Per la seconda tornata di progetti l'ufficio di assistenza tecnica ha commissionato una speciale banca dati in cui inserire tutti i dettagli sui progetti non appena effettuata la selezione provvisoria. Questa banca dati era operativa all'epoca della selezione provvisoria dei progetti specificati nel calendario comune (si veda sopra al paragrafo 31) e tutti gli Stati hanno potuto disporre del software necessario in tempo utile per inserire i dati relativi ai loro progetti scelti non appena conosciuti i risultati della selezione.

43. Esistono diversi sistemi per diffondere i risultati ottenuti:

1. Devono essere diffusi i risultati di ciascun progetto e ciò avviene normalmente a livello locale e talvolta anche a livello nazionale o addirittura europeo.

2. Le autorità nazionali sono responsabili dell'ideazione di un piano nazionale di divulgazione e «mainstreaming» in cui rientrino una chiara definizione dei gruppi cui sono destinate le attività e un calendario. Gli Stati membri organizzano attività centrate sui temi principali dell'iniziativa e preparano pubblicazioni e altri materiali destinati alla divulgazione.

3. Nel corso del 1997, i risultati ottenuti nella prima tornata dei progetti NOW sono stati discussi e consolidati da un gruppo di lavoro NOW a livello europeo sulla creazione di attività (9). Nel 1998, la Commissione ha creato nove singoli «gruppi tematici mirati» per elaborare e diffondere i risultati delle iniziative comunitarie ed in particolare di NOW. Essi forniranno informazioni da inserire nelle pubblicazioni a carattere generale e specialistico, sia della Commissione che degli Stati membri, e organizzeranno o parteciperanno a manifestazioni divulgative a livello europeo.

44. La situazione cui si riferisce la Corte si è potuta verificare presso alcuni degli organizzatori sottoposti a verifica anche se esistono strutture nazionali, talvolta persino regionali, di assistenza tecnica negli Stati membri. In Francia una relazione di valutazione ha sottolineato la mancanza di contatti tra gli organizzatori e l'Ufficio di assistenza tecnica (BAT) e ciò ha portato alla creazione di una rete regionale di BAT che è oggi molto attiva.

Risultati del controllo negli Stati membri

45. Il programma operativo italiano prevedeva che, nella prima fase, fossero dapprima create le condizioni necessarie per una migliore individuazione dei beneficiari. Quindi, alcuni progetti hanno inizialmente operato per migliorare i sistemi e gli organismi di intermediazione.

46. Dal momento che alcuni servizi possono essere privatizzati con il rischio di una riduzione del personale, tale tipo di attività di formazione può essere giustificato. Anche se l'attività si svolge a livello comunale, esiste la possibilità che vi sia una riduzione del personale e dei dipendenti (le persone interessate non sono dipendenti pubblici). Le competenze acquisite dalle impiegate sono importanti in quanto riducono il rischio di disoccupazione e offrono loro migliori opportunità di trovare lavoro nel caso in cui fossero licenziate.

Le osservazioni della Corte nella relazione annuale del 1996 riguardavano l'obiettivo 4 e non NOW che si rifà soprattutto all'articolo 1, lettera d), del regolamento (CEE) 2084/93 che si riferisce a tutto il territorio della Comunità.

47. L'azione di formazione cui fa riferimento la Corte è stata realizzata in forma di incontri individuali di consulenza.

Tali incontri avvenivano in base alle esigenze delle partecipanti e al loro livello di qualificazione. Non era dunque necessario che ogni tirocinante seguisse la totalità dei moduli.

Le partecipanti sono state selezionate sulla base del loro progetto d'impresa. È normale che siano organizzate missioni di formazione all'estero per l'apprendimento delle norme commerciali e dei metodi di negoziazione con i fornitori o con i partner all'esterno della Francia.

48. In occasione del prossimo comitato di controllo, la Commissione incoraggerà i contatti tra gli organizzatori di progetti NOW e quelli dei progetti di «mainstream» le cui sfere di attività siano affini.

49. Gli errori rilevati dalla Corte in Spagna e Francia sono stati rettificati.

50. Il ritardo con il quale sono pervenute alcune relazioni di valutazione non ha impedito alla Commissione di migliorare il funzionamento della transnazionalità per la seconda fase di selezione dei progetti.

IL PROGRAMMA PO 1996 2000

51.

- Come è stato illustrato nella risposta al paragrafo 1, le finalità del programma PO sono chiaramente specificate e nettamente distinte dalle azioni del FSE. Il campo d'applicazione del programma per le pari opportunità è molto più ampio di quello del FSE. Esso abbraccia infatti attività connesse ad obiettivi che elaborano strumenti e meccanismi per un approccio del tipo «mainstreaming» alle pari opportunità; esso favorisce inoltre un certo equilibrio nel processo decisionale e condizioni tali da poter esercitare pari diritti. Mentre il programma mira essenzialmente allo scambio, allo sviluppo ed al trasferimento di informazioni ed esperienze sulle buone pratiche in tutti i campi, il finanziamento nell'ambito del FSE è volto a sperimentare ed attuare misure connesse all'occupazione ed al mercato del lavoro.

- I progetti sono - in linea di massima - di buona qualità sia dal punto di vista contenutistico, sia del livello dei promotori dei progetti, sia infine dei risultati ottenuti.

Quanto alla pretesa lacunosità dell'elemento transnazionale, la Commissione rimanda alle proprie osservazioni al paragrafo 9. Relativamente ai costi di gestione del programma, occorrerebbe tener conto del punto 54.

Gestione del programma

52. Istituito nel 1981, il comitato consultivo si compone dei rappresentanti dei singoli Stati membri, degli enti nazionali responsabili delle PO e degli interlocutori sociali. Esso consente scambi regolari fra la Commissione, gli Stati membri ed altri enti chiave in materia di sviluppi nel settore delle pari opportunità, tanto a livello europeo che nazionale. Alcuni funzionari nazionali fanno parte di entrambi i comitati. Consapevole dei costi che comporta l'attività di tali comitati, la Commissione si è adoperata per riunirli nel corso della stessa settimana, riducendo al massimo, quindi, le spese sostenute.

53. In linea di massima, i documenti preparati per le riunioni vengono inviati una settimana prima della data prevista per la riunione.

Il comitato di gestione viene costantemente aggiornato sulla realizzazione dei progetti. Oltre all'informazione fornita durante le riunioni del comitato, si invia ai membri del medesimo copia di ciascuna proposta di progetto proveniente dal loro paese a titolo informativo. I membri sono anche sulla «mailing-list» per tutte le pubblicazioni.

L'elenco dei progetti e l'annuario, inoltre, sono stati inviati loro immediatamente dopo la pubblicazione in modo da metterli in grado di avere una visione d'insieme di tutti i progetti che fanno parte del programma.

Fornitura di assistenza tecnica

54.

- L'Ufficio di assistenza tecnica è un Gruppo europeo di interesse economico (GEIE) istituito da due soci per rispondere a bandi di gara indetti dalla Commissione. È quindi ovvio che la sua attività sia limitata a quanto convenuto nel contratto stipulato con la Commissione, il che agevola il controllo delle spese.

- Inoltre, i costi di personale e d'amministrazione hanno raggiunto, nel 1997, un importo pari a 1 010 337 ECU (gli 1,2 milioni di ECU di cui parla la Corte corrispondono all'importo dell'impegno). È l'importo del costo effettivo della gestione del programma nel 1997, ovvero un milione di ECU, che va rapportato a quello dei pagamenti effettuati nel quadro del programma d'azione comunitario per un anno, ossia circa 6,5 milioni di ECU. Pertanto, il 15,4 % delle spese sostenute nel 1997 nel quadro di tale programma è stato destinato alla sua gestione, il che costituisce una proporzione ragionevole. La proporzione è più favorevole se si assume come punto di riferimento l'importo complessivo delle risorse assegnate ai progetti in quanto i sussidi UE coprono soltanto il 60 % della totalità delle risorse assegnate ai progetti.

55.

Occorre operare una netta distinzione tra:

- Le attività di sostegno di cui usufruisce essenzialmente la Commissione, ovvero 1 509 396 ECU, il che permane al di sotto del massimale degli 1,75 milioni di ECU, e

- le attività (pubblicazioni, studi, seminari, corsi pratici) che avvantaggiano i beneficiari del programma e che non sono coperti dal commento di bilancio citato dalla Corte, ovvero 1 386 526 ECU.

56. La Commissione continua a prodigarsi per ovviare alle lacune dei contratti stipulati con gli esperti (trasparenza della loro selezione, giustificazione delle spese).

57. In seguito al controllo della Commissione, le norme contrattuali sono state adeguate per il periodo che va dal luglio 1997 al luglio 1998. Il contratto prevede ormai esplicitamente che i pagamenti debbano essere effettuati in funzione delle spese effettivamente sostenute dal contraente. La Commissione ha provveduto al pagamento del saldo del primo periodo contrattuale nell'aprile 1998, dopo aver attentamente esaminato i documenti finanziari presentati dal contraente, ovvero il suo conteggio inerente alle spese effettivamente sostenute per il periodo in parola e la cui versione definitiva è stata consegnata alla Commissione alla metà del mese di febbraio 1998. Tale conteggio è stato certificato da un commissario preposto ai conti.

58.

- Il GEIE ricorre al subappalto principalmente in quattro settori: l'organizzazione di corsi pratici e di conferenze, la realizzazione di studi, la pubblicazione di documenti ed alcune altre attività (mansioni di segreteria, di assunzione e follow-up amministrativo di alcuni dei contratti conclusi con i promotori) per le quali il GEIE firma contratti di prestazioni di servizi.

- Uno di tali contratti di prestazioni di servizi è stato stipulato fra il GEIE ed un organismo ricevente. La Commissione ritiene che tali accordi siano possibili purché il rapporto qualità/prezzo del servizio prestato le sia favorevole ed a condizione che sia garantito il rispetto delle norme di buona gestione finanziaria. È altresì necessario un corretto follow-up di tali contratti da parte della Commissione. Nel caso cui allude la Corte, tali condizioni erano soddisfatte in quanto il costo del subappalto era identico a quello che il GEIE avrebbe sostenuto se quest'ultimo avesse prestato un servizio equivalente senza ricorrere al subappalto.

- Dei 55 000 ECU previsti nel contratto, per il primo anno, soltanto la metà è stata spesa. L'esecuzione finanziaria del secondo anno non è ancora nota, poiché il contratto non è ancora scaduto.

- Dal controllo della Commissione - effettuato nel giugno 1997 - è emerso che, poiché i servizi erano stati resi dalle due persone citate dalla Corte in ottemperanza alle disposizioni del contratto, i pagamenti sono stati effettuati conformemente alle norme contrattuali fissate all'epoca.

59. Il nome del gerente e quello del coordinatore del progetto erano citati nella proposta del GEIE presentata al momento della gara, proposta che è stata poi approvata dalla Commissione. Quest'ultima, tuttavia, condivide il parere della Corte secondo cui i contratti delle due persone in parola avrebbero dovuto essere firmati, preferibilmente, dal collegio dei membri del GEIE.

60. Questo elemento, successivo al controllo della Commissione, sarà analizzato particolareggiatamente e si adotteranno i provvedimenti del caso.

61. In seguito al controllo della Commissione, è stato instaurato un miglior sistema di fogli di presenza in occasione della revisione del contratto nel 1997, il che consente di accertare la veridicità del servizio reso. Nel caso citato dalla Corte, verificatosi del resto successivamente al controllo della Commissione, occorre effettivamente esibire un documento giustificativo comprovante l'avvenuto pagamento del servizio. La Commissione si impegna a verificare se ciò non sia avvenuto nel quadro del follow-up del suo controllo (cfr. risposta al punto 56).

62. Poiché si tratta del primo anno d'attuazione del programma, è stato necessario completare numerosi conteggi finanziari presentati dai promotori; detti conteggi hanno costituito inoltre l'oggetto di un approfondito controllo da parte dell'Ufficio di assistenza tecnica e della Commissione. Il BAT ha anche dovuto attenersi alle raccomandazioni formulate in occasione del controllo della Commissione. In tal modo, i pagamenti sono stati ultimati nel maggio 1998. Inoltre, allo scopo di ridurre i tempi di scadenza dei pagamenti, la Commissione ha deciso di modificare la procedura di chiusura dei conti dei progetti ed ha indetto un'azione d'informazione destinata ai promotori finalizzata a migliorare la qualità dei conteggi che questi ultimi le presentano.

63. La Commissione ha cercato, per il tramite di bandi di gara, di ottenere una valutazione esterna del programma. Tuttavia, non essendo pervenute proposte rispondenti ai criteri fissati, non è stato ancora possibile aggiudicare l'appalto. La Commissione si accinge ad avviare una nuova procedura di selezione di un esperto indipendente addetto alla valutazione.

64. Per quanto riguarda gli studi, la decisione in materia di selezione dei contraenti spetta ai servizi della Commissione. Lo studio citato dalla Corte ha costituito l'oggetto di un contratto stipulato fra il BAT ed un'università. La Commissione fa osservare, da un lato, che la realizzazione dello studio e l'osservazione della Corte circa lo statuto del professore che ha effettuato lo studio in oggetto non sono simultanee. D'altro canto la persona in questione non era legata in alcun modo ad alcuna delle associazioni che fanno parte del GEIE al momento della firma del contratto fra la Commissione e detto ente. Vero è, tuttavia, che le somme da pagare avrebbero dovuto essere versate all'università e non alla suddetta persona direttamente. La Commissione sta effettuando le necessarie indagini in merito.

65. Gli esperti hanno presentato le proprie relazioni d'attività all'Ufficio di assistenza tecnica a riprova del lavoro svolto ma il sistema di giustificazione delle spese corrispondenti deve ancora essere perfezionato. Il controllo effettuato dalla Commissione ha consentito di evolvere in tal senso (cfr. risposta al punto 56). È esatto affermare che i pagamenti avrebbero dovuto essere effettuati a beneficio del contraente (cfr. risposta al punto 64).

Transnazionalità

66. La Commissione rimanda alle risposte già fornite ai punti 9 e 51.

Finalità saliente del programma è lo scambio di informazioni e di esperienze sulle buone pratiche nel settore delle pari opportunità per uomini e donne. A tale scopo il partenariato transnazionale può costituire senz'altro un utile strumento ma non è indispensabile che a ciascuna organizzazione «partner» sia assegnata una parte delle risorse. La transnazionalità può sussistere anche senza che vi sia compartecipazione a tali risorse. Gli scambi sono effettuati in vari modi: bilateralmente, multilateralmente, con o senza ripartizione finanziaria delle risorse fra i partner per raggiungere diversi obiettivi (scambi di esperienze, di informazioni, di risultati o di azioni comuni,. . .).

67. La Commissione concorda sul principio che la diffusione dell'informazione costituisca una finalità saliente del pr