DECISIONE (UE) 2021/2034 DELLA COMMISSIONE

del 10 giugno 2021

relativa all'aiuto di Stato SA.28599 [C 23/2010 (ex NN 36/2010, ex CP 163/2009)] concesso dal Regno di Spagna a favore della diffusione della televisione digitale terrestre in zone remote e meno urbanizzate (ad eccezione di Castiglia-La Mancha)

[notificata con il numero C(2021) 4048]

(Il testo in lingua spagnola è il solo facente fede)

(Testo rilevante ai fini del SEE)

LA COMMISSIONE EUROPEA,

visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 108, paragrafo 2, primo comma,

visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),

dopo aver invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni conformemente a dette disposizioni (1), e viste le osservazioni trasmesse,

considerando quanto segue:

1. PROCEDIMENTO

(1) Il 18 maggio 2009 la Commissione ha ricevuto una denuncia da SES Astra S.A. («Astra») in merito a un presunto regime di aiuto di Stato che le autorità spagnole avrebbero adottato per il passaggio dalla televisione analogica a quella digitale nelle zone remote e meno urbanizzate della Spagna. Secondo Astra, il regime ha costituito un aiuto non notificato, e pertanto illegale, che ha determinato una distorsione della concorrenza tra la piattaforma di trasmissione satellitare e quella terrestre.

(2) Il regime impugnato trae origine dalla legge n. 10/2005, del 14 giugno 2005, recante misure urgenti per la promozione della televisione digitale terrestre, la liberalizzazione della televisione via cavo e il sostegno del pluralismo (2). Tra gli altri atti legislativi adottati in relazione al processo di transizione alla televisione digitale terrestre figurano, in particolare, i seguenti: il regio decreto n. 944/2005, del 29 luglio 2005, che approva il piano tecnico nazionale per la televisione digitale terrestre (3) («piano tecnico nazionale»); il regio decreto n. 945/2005, del 29 luglio 2005, che approva il regolamento generale per la prestazione del servizio di televisione digitale terrestre (4); il decreto regolamentare ITC/2476/2005, del 29 luglio 2005, che approva il regolamento tecnico e di prestazione del servizio di televisione digitale terrestre (5); e il regio decreto n. 920/2006, del 28 luglio 2005, che approva il regolamento generale per la prestazione del servizio di diffusione radiotelevisiva via cavo (6).

(3) Con lettera del 29 settembre 2010, la Commissione ha comunicato al Regno di Spagna la propria decisione di avviare il procedimento di indagine formale di cui all'articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) in relazione all'aiuto in questione per tutto il territorio di Spagna ad eccezione della regione Castiglia-La Mancha, per la quale è stata avviata un'indagine distinta (7). La decisione della Commissione di avviare il procedimento («decisione di avvio») è stata pubblicata il 14 dicembre 2010 nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (8). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni sulla misura in questione.

(4) Dopo la proroga del termine, la Spagna ha risposto con lettera del 30 novembre 2011 alla richiesta di presentare osservazioni formulata nella decisione di avvio. Oltre al governo centrale, hanno presentato osservazioni e/o risposte alle domande avanzate nella decisione di avvio le autorità di Asturie, Aragona, Paese Basco, Castiglia e León, Castiglia-La Mancha (9), Estremadura, Galizia, La Rioja, Madrid e Murcia.

(5) La Commissione ha ricevuto osservazioni anche da Radiodifusión Digital SL («Radiodifusión») con lettera dell'11 gennaio 2011, da Grupo Antena 3 e UTECA (Unión de Televisiones Comerciales Asociadas) con lettere del 28 gennaio 2011, da Gestora La Sexta con lettera del 31 gennaio 2011, da Abertis Telecom SA (denominata dal 1 aprile 2015«Cellnex Telecom S.A.», di seguito «Abertis» o «Cellnex») con lettera del 2 febbraio 2011, e da Astra e Telecinco con lettere del 4 febbraio 2011. Con lettere del 19 gennaio 2011 e 9 febbraio 2011 la Commissione ha trasmesso queste osservazioni alla Spagna, alla quale è stata data la possibilità di rispondere. La Spagna ha replicato con lettere del 22 febbraio 2011 e 14 marzo 2011.

(6) Nel corso dell'indagine si sono tenuti vari incontri: tra la Commissione e la Spagna l'11 e il 12 aprile 2011, tra la Commissione e Astra il 14 aprile 2011, tra la Commissione e Abertis il 5 maggio 2011 e tra la Commissione e UTECA il 5 luglio 2011. Dopo varie informazioni presentate dalla Spagna di sua iniziativa, comprese le osservazioni del Paese Basco del 24 febbraio 2011, con lettera del 14 febbraio 2012 è stata inviata alla Spagna una richiesta formale di informazioni. In seguito alla proroga del termine, la Spagna ha fornito risposta con lettera del 16 aprile, completata successivamente con lettere del 15, 19 e 25 giugno 2012. Poiché mancava ancora parte delle informazioni, il 9 agosto 2012 la Commissione ha inviato una richiesta di informazioni supplementari. Dopo la proroga del termine, la Spagna ha risposto con lettera del 10 ottobre 2012, a cui è seguita una lettera del 30 ottobre 2012.

(7) Inoltre, Abertis ha presentato di propria iniziativa ulteriori informazioni il 22 giugno 2011 e il 25 luglio 2012. Astra ha fornito ulteriori informazioni nelle lettere del 21 luglio 2011, 16 maggio 2011, 8 settembre 2011 e 11 novembre 2011, tutte trasmesse alle autorità spagnole perché presentassero osservazioni in merito.

(8) Il 19 giugno 2013 la Commissione ha adottato la decisione 2014/489/UE (10) («la decisione del 2013») conformemente all'articolo 7 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio (11) («il regolamento di procedura del 1999»). L'articolo 1 della decisione del 2013 stabiliva che l'aiuto di Stato concesso agli operatori della piattaforma di televisione terrestre per l'installazione, la manutenzione e lo sfruttamento della rete di televisione digitale terrestre (TDT) nella zona II era stato concesso dalla Spagna in violazione dell'articolo 108, paragrafo 3, TFUE, ed era incompatibile con il mercato interno, ad eccezione dell'aiuto concesso in osservanza del criterio di neutralità tecnologica. L'articolo 3 della decisione del 2013 ordinava il recupero di tale aiuto incompatibile presso gli operatori della TDT, indipendentemente dal fatto che lo avessero ricevuto direttamente o indirettamente.

(9) In seguito all'adozione della decisione del 2013, i servizi della Commissione hanno assistito la Spagna nell'elaborazione di un modello standard per le gare d'appalto tecnologicamente neutrali. Il modello è stato finalizzato il 14 ottobre 2014. I servizi della Commissione hanno concesso alla Spagna fino al 31 ottobre 2014 in modo che tutte le comunità e città autonome interessate organizzassero nuove gare tecnologicamente neutrali sulla base di detto modello. Questa condizione non è stata soddisfatta, come descritto nella sezione 2.3.

(10) La Spagna e alcuni dei beneficiari hanno presentato diversi ricorsi per annullamento contro la decisione del 2013 dinanzi al Tribunale. Il 26 novembre 2015 il Tribunale ha respinto tutti i ricorsi e ha confermato la decisione del 2013 (12). Le sentenze del Tribunale sono state successivamente impugnate dinanzi alla Corte di giustizia. Le impugnazioni proposte dalla Spagna, dal Paese Basco e da Itelazpi, dalla Catalogna e dal CTTI, da Navarra de Servicios y Tecnologías, nonché da Cellnex Telecom e da Retevisión sono state respinte dalla Corte di giustizia (13). Tuttavia, il 20 dicembre 2017, a seguito dell'impugnazione proposta dalla Comunità autonoma della Galizia e da Retegal, la Corte ha annullato sia la sentenza pertinente del Tribunale (14) sia la decisione del 2013 (15), in quanto la Commissione non aveva addotto alcun motivazione in relazione alla selettività della misura in questione.

(11) A seguito dell'annullamento della decisione del 2013, Astra ha presentato, di propria iniziativa, varie lettere (il 22 e il 30 gennaio 2018, il 29 maggio 2018, il 15 giugno 2018 e l'11 gennaio 2019), nelle quali ha espresso il proprio punto di vista sulle conseguenze dell'annullamento. Nel corso dell'indagine si sono tenuti diversi incontri su iniziativa delle parti: il 28 giugno 2018 tra la Commissione e Cellnex, il 19 settembre 2018 tra la Commissione e Astra e il 16 ottobre 2018 tra la Commissione e la Spagna. Il 31 ottobre 2018 la Spagna ha fornito una panoramica delle procedure di gara e delle altre misure attuate dalle comunità autonome a seguito della decisione del 2013. Con lettera del 14 dicembre 2018 la Commissione ha chiesto alla Spagna ulteriori informazioni. La Spagna ha presentato ulteriori informazioni il 19 febbraio 2019. Il 19 marzo dello stesso anno la Spagna ha inviato alla Commissione una lettera del Paese Basco datata 4 febbraio 2019. Il 4 aprile 2019 la Commissione ha inviato una richiesta di informazioni alla Spagna, alla quale quest'ultima ha risposto il 10 maggio 2019. Il 26 aprile 2019 la Commissione ha inviato ulteriori richieste di informazioni invitando la Spagna, Itelazpi, Cellnex, Retevisión, CTTI, Navarra de Servicios y Tecnología S.A., Retegal e Astra ad esprimere il loro parere sulla selettività delle misure, alla luce della sentenza della Corte di giustizia nella causa C-70/16 P. Astra ha risposto alla richiesta di informazioni il 27 maggio 2019, mentre Cellnex e Itelazpi hanno risposto il 13 giugno 2019. La Spagna ha risposto a tale richiesta di informazioni il 14 giugno 2019. Il 1o ottobre 2020 la Commissione ha inviato una richiesta di informazioni alle autorità spagnole, chiedendo informazioni aggiornate dopo la decisione del 2013. La Spagna ha risposto a quest'ultima richiesta di informazioni il 19 ottobre 2020 e il 5 febbraio 2021.

2. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELL'AIUTO

2.1. Contesto

2.1.1. La denuncia

(12) L'autore della denuncia è un operatore di piattaforma satellitare. Costituita nel 1985 come Société Européenne des Satellites (SES), SES ASTRA («Astra») è stato il primo operatore satellitare privato in Europa. Astra gestisce l'ASTRA Satellite System (sistema di satelliti ASTRA), che offre un'ampia gamma di soluzioni di radiodiffusione e banda larga per clienti in Europa e al di fuori dei suoi confini. Trasmette programmi radiotelevisivi direttamente a milioni di abitazioni e fornisce accesso a Internet e servizi di rete ad amministrazioni pubbliche, grandi imprese, PMI e singole famiglie.

(13) Nella sua denuncia, Astra sostiene che le misure attuate dal governo e dalle comunità autonome nelle zone remote e meno urbanizzate della Spagna violano il principio di neutralità tecnologica, in quanto considerano la trasmissione terrestre come l'unica via alla digitalizzazione. Astra fa particolare riferimento al caso della Cantabria. In base a una gara d'appalto per l'estensione della copertura della televisione digitale all'intero territorio cantabrico indetta nel gennaio 2008, il governo regionale della Cantabria aveva selezionato Astra per la fornitura di canali in chiaro attraverso la sua piattaforma. Nel novembre 2008, tuttavia, tale contratto è stato risolto dal governo regionale. Secondo Astra, le autorità hanno risolto il contratto solo dopo essere state informate che il governo centrale avrebbe finanziato l'aggiornamento della rete analogica terrestre. Difatti, in una lettera del 7 novembre 2008 le autorità cantabriche spiegavano che la risoluzione del contratto era dovuta al fatto che, nel frattempo, il governo centrale aveva assunto decisioni riguardanti l'estensione della copertura della televisione digitale all'intero territorio spagnolo (16). Pertanto, il caso della Cantabria sembrerebbe dimostrare, in primo luogo, che Astra poteva competere in tale mercato e, in secondo luogo, che le decisioni del governo centrale hanno impedito tale concorrenza.

2.1.2. Il settore

(14) Il caso riguarda il settore della radiodiffusione, in cui molti attori operano nei vari livelli della catena di produzione dei servizi di radiodiffusione.

(15) Le «emittenti» sono editori di canali televisivi che acquistano o producono in proprio contenuti televisivi e li raggruppano in canali. Questi sono poi trasmessi al pubblico attraverso varie piattaforme (ad esempio via satellite, televisione digitale terrestre, cavo, televisione via Internet). In Spagna, secondo il legislatore i servizi di radiodiffusione costituiscono un servizio pubblico e sono pertanto offerti da emittenti sia statali (Radiotelevisión Española, RTVE) sia private su concessione statale (17). Questi cosiddetti «canali in chiaro» sono offerti al pubblico a titolo gratuito. Perché la popolazione possa effettivamente beneficiare di tale servizio pubblico, la legge impone obblighi di copertura minima per le trasmissioni affidate sia all'emittente pubblica sia agli operatori privati detentori di una concessione. Di conseguenza, le emittenti pubbliche hanno l'obbligo di coprire almeno il 98 % della popolazione spagnola, mentre gli operatori privati devono coprire almeno il 96 % della popolazione. In Spagna, le emittenti nazionali non dispongono di una rete di radiodiffusione nazionale e quindi, per trasmettere i propri contenuti e adempiere agli obblighi di copertura, devono stipulare accordi con gli operatori di piattaforma.

(16) Gli «operatori di piattaforma» (o operatori di rete) (18) sono enti privati o controllati dal settore pubblico che sfruttano le necessarie infrastrutture (ad esempio veicolano e diffondono il segnale) per offrire al pubblico i canali prodotti dalle emittenti. Gli operatori di piattaforma possono anche creare le infrastrutture necessarie e fornire apparecchiature di telecomunicazione. Agli albori dell'industria televisiva, l'unica piattaforma disponibile era quella analogica terrestre. Con il progresso tecnologico si sono rese disponibili sul mercato nuove piattaforme, ossia la piattaforma satellitare, la piattaforma via cavo e, più di recente, la televisione via Internet (19), che sfrutta la connessione a banda larga per trasmettere il segnale televisivo.

(17) I «fornitori di apparecchiature di telecomunicazioni» sono fabbricanti o installatori delle parti delle infrastrutture e dei dispositivi necessari alla creazione delle varie piattaforme.

(18) Nella radiodiffusione terrestre il segnale televisivo è inviato da uno studio televisivo a un centro di trasmissione (testa di rete), appartenente in genere a un operatore di rete e da questi gestito. Il segnale è quindi trasportato e distribuito dal centro di trasmissione (testa di rete) ai centri di radiodiffusione gestiti da un operatore di rete (ad esempio, una torre); talvolta, il segnale è trasportato via satellite. Infine, il segnale è distribuito dai centri di radiodiffusione alle abitazioni. Per digitalizzare la rete analogica terrestre è necessario sostituire le unità di trasmissione terrestri. Tuttavia, poiché il segnale digitale ha una portata inferiore rispetto a quello analogico e la nuova tecnologia richiede pertanto una rete più capillare, in alcuni casi per il mantenimento o l'estensione della stessa copertura si rende necessaria anche la costruzione di nuovi centri di trasmissione.

(19) Nella radiodiffusione satellitare, il segnale è inviato a un centro di trasmissione (testa di rete) e quindi trasferito al satellite, che lo trasmette alle abitazioni. In alternativa, il segnale potrebbe essere inviato fin dall'inizio da uno studio televisivo direttamente al satellite, se lo studio è dotato degli appositi dispositivi. Il telespettatore deve disporre di un'antenna parabolica e di un decoder. Per accrescere la copertura satellitare di una regione, le apparecchiature di terra devono essere installate presso l'abitazione del cliente.

(20) In termini di copertura geografica, la piattaforma satellitare potrebbe raggiungere quasi il 100 % del territorio spagnolo, mentre la piattaforma terrestre ne copre circa il 98 %.

2.1.3. Contesto

(21) La misura oggetto di indagini deve essere esaminata nel contesto della digitalizzazione della radiodiffusione avvenuta o in corso per le piattaforme terrestri, satellitari e via cavo. Rispetto alla radiodiffusione analogica, quella digitale presenta il vantaggio di una maggiore capacità di trasmissione grazie a un impiego più efficiente dello spettro di radiofrequenza. La transizione alla tecnologia digitale è particolarmente rilevante per la radiodiffusione terrestre, per la quale lo spettro di frequenza è limitato. D’altra parte, la trasmissione satellitare presenta il vantaggio di funzionare in una banda di frequenza completamente distinta, in cui non vi è scarsità di frequenze.

(22) La transizione dalla televisione analogica a quella digitale libera una grande quantità di spettro radio di elevata qualità, nota come «dividendo digitale», che rimarrà libera per la fornitura di servizi di comunicazione elettronica. Il dividendo digitale, e in particolare la frequenza di 790-862 MHz («banda 800 MHz»), può dare impulso al settore delle comunicazioni elettroniche, influire considerevolmente sulla competitività e sulla crescita e produrre un ampio ventaglio di vantaggi sociali e culturali (20).

(23) Il «dividendo digitale» è conseguibile migrando dalla piattaforma terrestre a una piattaforma di altro genere oppure dalla radiodiffusione terrestre analogica a quella digitale. Si potrebbe altresì prefigurare una soluzione mista che combini piattaforme differenti (21).

(24) Tuttavia, nel caso della radiodiffusione terrestre, la scarsità di frequenze continua a creare problemi anche dopo la digitalizzazione, come illustra il fatto che, appena concluso il passaggio dalla televisione analogica a quella digitale nell'aprile 2010, il governo spagnolo ha dovuto trasferire le emittenti dalla banda 800 MHz a un'altra banda di frequenza. Il trasferimento dei multiplex della televisione digitale terrestre assegnati alle emittenti ha comportato costi aggiuntivi e ulteriori aiuti di Stato, che sono stati considerati dalla Commissione (22) aiuti incompatibili. Inoltre, la Spagna sostiene la liberalizzazione della banda 700 MHz per i servizi di televisione terrestre mediante risarcimento alle famiglie e ai fornitori di servizi televisivi. Da un lato, la misura offre una compensazione ai proprietari di edifici condominiali per i costi sostenuti ai fini dell'adattamento dei ricevitori televisivi. Il bilancio complessivo ammonta a 150 milioni di EUR. Dall'altro lato, la misura offre un risarcimento ai fornitori privati di servizi televisivi per i costi sostenuti ai fini dell'adeguamento dei sistemi di trasmissione. Il bilancio complessivo ammonta a 10 milioni di EUR (23).

(25) Quanto alla radiodiffusione televisiva, la trasmissione digitale terrestre potrebbe essere sostituita in futuro dalla tecnologia a banda larga, poiché è probabile che le reti a banda larga di prossima generazione (NGA) diventino la tecnologia di punta per le trasmissioni. Al momento, tuttavia, la copertura geografica di tali reti NGA in Spagna non è universale.

(26) In Spagna vi sono oggigiorno quattro piattaforme di radiodiffusione: TDT [tecnologia digitale terrestre (DBV-T)], satellitare (DBV-S), via cavo (DVB-C) e IPTV. La TDT è la piattaforma principale per i canali spagnoli pubblici e privati in chiaro (24). Il principale operatore della rete terrestre è Abertis, che controlla anche l'operatore satellitare Hispasat. Vi sono anche vari operatori di telecomunicazioni locali che trasportano i segnali della TDT, solitamente interconnessi con la rete nazionale di Cellnex. Quanto ai canali della televisione a pagamento, sono trasmessi generalmente via satellite, cavo e IPTV. Astra e Hispasat sono i principali operatori satellitari.

(27) Per far fronte al processo di digitalizzazione teso alla migrazione dalla televisione analogica a quella digitale, nel 2005-2009 la Spagna ha adottato una serie di misure che interessavano la rete terrestre, come descritto nella sezione 2.2. Le autorità centrali spagnole hanno suddiviso il territorio nazionale in tre zone distinte: — zona I: include la stragrande maggioranza della popolazione spagnola; in questa zona, i costi della transizione sono stati sostenuti dalle emittenti (il 96 % della popolazione per le emittenti private e il 98 % per quelle pubbliche). Poiché le emittenti hanno sostenuto i costi, non sono stati necessari aiuti di Stato. La transizione dalla televisione analogica a quella digitale terrestre comporta costi per i consumatori, in quanto devono acquistare un televisore digitale integrato o un decoder per la ricezione della TDT (25); — zona II: zone meno urbanizzate e remote pari al 2,5 % della popolazione che in passato riceveva i canali pubblici e privati attraverso la televisione analogica terrestre. Ciò nonostante, poiché la transizione alla tecnologia digitale richiede un ammodernamento dei centri di trasmissione esistenti e la costruzione di nuovi centri di trasmissione, erano necessari ingenti investimenti nella rete terrestre. Le emittenti non avevano un interesse commerciale sufficiente a offrire il servizio nella zona II e si sono rifiutate di sostenere i costi della digitalizzazione. Le autorità spagnole, pertanto, hanno istituito il regime di aiuti di Stato oggetto dell'indagine per l'ammodernamento dei centri di trasmissione esistenti e la costruzione di nuovi centri di trasmissione affinché i residenti, che fino a quel momento avevano ricevuto i canali pubblici e privati attraverso la televisione analogica terrestre, continuassero a ricevere i canali attraverso la TDT. Questo processo era generalmente chiamato «estensione della copertura TDT» (ossia ampliamento della copertura della TDT oltre i limiti obbligatori per le emittenti commerciali). Come per la zona I, la transizione alla televisione digitale terrestre nella zona II comporta costi per i consumatori, in quanto devono acquistare un televisore digitale integrato o un decoder per la ricezione della TDT; — zona III: in essa, per ragioni topografiche, non è possibile tramite la piattaforma terrestre fornire il servizio televisivo, che viene quindi erogato via satellite. La trasmissione di segnali televisivi in chiaro nella zona III è assicurata da Hispasat. Il fatto che il servizio televisivo sia fornito via satellite comporta costi per i consumatori, che si devono dotare di antenne satellitari e decoder.

2.2. Descrizione dell'aiuto

(28) Il regime oggetto dell'indagine si basa su un complesso sistema di disposizioni giuridiche istituito dalle autorità centrali spagnole a partire dal 2005. Sulla base di queste disposizioni, l'aiuto di Stato per l'installazione della TDT nella zona II è stato concesso negli anni 2008-2009 dalle comunità autonome e dai comuni, che hanno trasferito ai destinatari i fondi provenienti dal bilancio centrale e dai rispettivi bilanci. Inoltre, dal 2009 le comunità autonome hanno concesso aiuti costanti per la manutenzione e lo sfruttamento delle reti nella zona II.

(29) La regolamentazione della transizione alla tecnologia televisiva digitale ha avuto inizio con l'adozione della legge n. 10/2005 del 14 giugno 2005 (26). Essa menzionava la necessità di promuovere la transizione dalla tecnologia analogica a quella digitale terrestre e imponeva al governo di adottare misure idonee ad assicurare detta transizione.

(30) Dando seguito a questo mandato, il Consiglio dei ministri ha approvato il piano tecnico nazionale con regio decreto n. 944/2005, che fissava al 3 aprile 2010 la data di cessazione delle trasmissioni analogiche.

(31) Il piano tecnico nazionale stabiliva per le emittenti private l'obbligo di raggiungere entro tale data il 96 % della popolazione nelle rispettive zone di copertura (27), mentre le emittenti pubbliche dovevano raggiungere, entro la stessa data, il 98 % della popolazione nelle rispettive zone di copertura.

(32) Nella zona I, le emittenti avevano l'obbligo di coprire tali percentuali di popolazione con la televisione digitale terrestre e di farsi carico delle spese di digitalizzazione. Non era pertanto necessario, in questa zona, alcun aiuto di Stato.

(33) Quanto alle zone II e III, la dodicesima disposizione aggiuntiva del piano tecnico nazionale prevedeva la possibilità che le autorità locali e regionali estendessero la copertura tra il 96 % e il 100 % della popolazione. A tale riguardo, il piano tecnico nazionale fa esplicito riferimento alla televisione digitale terrestre (TDT) e stabilisce sei condizioni alle quali le autorità locali potevano realizzare tale estensione. La condizione e) stabilisce che l'installazione locale deve essere conforme con il piano tecnico nazionale della televisione digitale terrestre.

(34) Successivamente, il 7 settembre 2007, il Consiglio dei ministri ha approvato il piano nazionale per la transizione verso la televisione digitale terrestre («piano di transizione» (28)), che dà esecuzione al piano tecnico nazionale. Il piano di transizione divideva il territorio spagnolo in novanta progetti tecnici di transizione (29) e fissava un termine ultimo per l'abbandono della radiodiffusione analogica per ciascuno di tali progetti.

(35) Il 29 febbraio 2008 il ministero dell'Industria, del turismo e del commercio («MITyC») ha adottato una decisione intesa a migliorare le infrastrutture di telecomunicazione e a stabilire i criteri e la distribuzione dei finanziamenti delle azioni miranti allo sviluppo della società dell'informazione nel quadro del Plan Avanza del 2008 (30). Il bilancio approvato con tale decisione ammontava a 558 milioni di EUR ed è stato assegnato in parte allo sviluppo della banda larga e in parte alla digitalizzazione della televisione nelle zone remote e meno urbanizzate della Spagna che non rientrano negli obblighi statutari imposti alle emittenti commerciali (31). La digitalizzazione in tale zona era denominata solitamente «estensione della copertura». È stata poi attuata attraverso una serie di addenda agli accordi quadro esistenti dal 2006 (32) sottoscritti dal MITyC e dalle comunità autonome tra luglio e novembre 2008 («gli addenda agli accordi quadro del 2006») pubblicati nella gazzetta ufficiale spagnola separatamente per ciascuna comunità autonoma. Gli addenda agli accordi quadro del 2006 seguono il medesimo modello per tutte le comunità autonome, con alcune lievi differenze. Gli addenda agli accordi quadro del 2006 fanno riferimento al Plan Avanza, al piano di transizione e al regio decreto n. 944/2005 che approva il piano tecnico nazionale per la televisione digitale terrestre. Nella maggior parte dei casi, questi accordi sono formulati in modo che la tecnologia digitale terrestre risulta essere l'unica tecnologia finanziabile. A seguito degli accordi, il MITyC ha trasferito i fondi a tutte le comunità autonome, che si sono impegnate a coprire i costi restanti dell'operazione attingendo ai propri bilanci. Questi addenda comprendevano anche l'obbligo per le autorità locali di ottemperare alle prescrizioni di cui alla dodicesima disposizione aggiuntiva del piano tecnico nazionale.

(36) In parallelo, il 17 ottobre 2008 il Consiglio dei ministri ha deciso di assegnare un importo di 8,72 milioni di EUR per l'estensione e il completamento della copertura della TDT nel quadro dei progetti di transizione da concludere nella prima metà del 2009, fase I del piano di transizione. Il finanziamento è stato concesso in seguito alla firma di nuovi accordi quadro tra il MITyC e le comunità autonome nel dicembre 2008 («gli accordi quadro del 2008»). Questi fanno riferimento al già citato finanziamento di 8,72 milioni di EUR e hanno ricevuto la denominazione di «Accordo quadro di collaborazione tra il ministero dell'Industria, del turismo e del commercio e la Comunità autonoma di [...] per lo sviluppo del piano nazionale per la transizione verso la TDT». Vi si stabilisce un elenco di attività che saranno finanziate dalle autorità centrali e regionali per conseguire una copertura della televisione digitale pari a quella analogica esistente. Queste attività sono connesse con l'attivazione della televisione digitale terrestre.

(37) Il 23 febbraio 2009 è stato adottato il regio decreto legge n. 1/2009 recante misure urgenti nel settore delle telecomunicazioni (33). Il regio decreto legge n. 1/2009 conferma la previsione che l'estensione della copertura nella zona II avvenga esclusivamente mediante la tecnologia digitale terrestre. L'articolo 2 del regio decreto legge in questione aggiunge una nuova disposizione alla legge n. 10/2005, che dispone quanto segue: «L'accesso ai suddetti canali trasmessi dal sistema o dai sistemi di radiodiffusione via satellite è limitato ai cittadini residenti in zone in cui, dopo la conclusione della transizione alla televisione digitale terrestre, non vi sarà alcuna copertura del servizio di televisione digitale terrestre a livello statale». Inoltre, il preambolo di tale decreto precisa che l'estensione della copertura nella zona II, finanziata dalle autorità, deve essere effettuata esclusivamente mediante la tecnologia digitale terrestre. In altre parole, il regio decreto legge parte dal presupposto che sia utilizzata nelle zone I e II solo la tecnologia terrestre (34).

(38) Il 29 maggio 2009 il Consiglio dei ministri ha approvato i criteri di distribuzione del finanziamento di 52 milioni di EUR per le iniziative intese alla transizione alla TDT e destinate a finanziare l'estensione della copertura dei progetti nell'ambito delle fasi II e III del piano di transizione (35). L'accordo del Consiglio dei ministri stabiliva un collegamento diretto con il piano di transizione, dal momento che vi si legge che «per conseguire l'obiettivo prefissato nel piano nazionale per la transizione alla TDT, e in particolare una copertura del servizio della TDT simile a quella dell'attuale servizio di televisione terrestre con tecnologia analogica, risulta necessario il sostegno finanziario delle autorità pubbliche» e che «l'attuazione di questa cooperazione sarà formalizzata nel quadro stabilito dal piano nazionale per la transizione verso la TDT».

(39) Infine, tra ottobre e dicembre 2009 sono stati pubblicati nella gazzetta ufficiale spagnola gli addenda agli accordi quadro del 2008 (di cui al considerando 36), compreso il finanziamento per l'estensione della copertura prevista dalle fasi II e III del piano di transizione. Questi addenda definiscono che cosa si debba intendere per «azioni di estensione della copertura», facendo esplicito riferimento soltanto alla tecnologia terrestre (seppure senza escludere formalmente altre tecnologie) (36).

(40) Dopo la pubblicazione degli accordi quadro del 2008 e degli addenda menzionati (37), i governi delle comunità autonome hanno cominciato a realizzare l'estensione. A tal fine hanno organizzato essi stessi gare d'appalto pubbliche oppure hanno affidato a un'impresa pubblica l'estensione e/o l'organizzazione della gara. Le sovvenzioni sono state in parte concordate con il MITyC e quindi finanziate dal bilancio centrale (cfr. i considerando da 35 a 38), e in parte finanziate dalle stesse comunità autonome. In alcuni casi queste ultime hanno demandato ai comuni la conduzione dell'estensione.

(41) Le gare per l'estensione della copertura prevedevano che l'impresa aggiudicataria era investita del mandato di fornire (spesso costruire) una rete di TDT operativa. A tal fine, i compiti da svolgere comprendevano la progettazione e la realizzazione ingegneristica della rete, il trasporto del segnale, l'installazione della rete e la fornitura delle apparecchiature necessarie. Di norma, le gare per l'estensione della copertura comprendevano, oltre al contratto per la fornitura di una rete TDT operativa, anche la fornitura delle apparecchiature necessarie (e, in alcuni casi, la fornitura gratuita di apparecchiature all'operatore della rete). Inoltre, le gare per l'estensione della copertura spesso comprendevano contratti accessori relativi alla digitalizzazione dei centri di trasmissione o alla costruzione di nuovi centri di trasmissione (quali ad esempio locali, lavori di ammodernamento, fornitura di energia, «manutenzione rigorosa», contratti di locazione o studi sulla sicurezza e la salute). L'altra tipologia di gare riguardava la fornitura di apparecchiature di telecomunicazione, organizzate nel caso di reti già esistenti. L'aggiudicatario dell'appalto doveva ammodernarle con le apparecchiature necessarie, ossia fornitura, installazione e attivazione di tali apparecchiature.

(42) Nella maggior parte delle gare le autorità organizzatrici fanno riferimento esplicito, mediante la definizione dell'oggetto della gara (38), e implicito, nella descrizione delle specifiche tecniche o delle apparecchiature da finanziare (39), alla tecnologia terrestre e alla TDT. Nei casi sporadici in cui si menziona esplicitamente la tecnologia satellitare, si fa riferimento alle antenne paraboliche per la ricezione del segnale via satellite su torri terrestri (40) oppure alle apparecchiature per accedere alla televisione digitale nella zona III (41). Pochissime gare possono essere considerate tecnologicamente neutrali. Queste gare tecnologicamente neutrali sono state formulate in modo tale che - nonostante i piani del governo spagnolo di utilizzare solo la TDT per l'estensione della copertura - non sarebbero state escluse tecnologie diverse dalla TDT (42). Invece di pubblicare bandi di gara, alcune autorità hanno scelto un modo diverso per estendere la copertura della TDT. Ad esempio, il Paese Basco ha concesso un aiuto finanziario direttamente all'operatore di rete regionale Itelazpi. Una soluzione analoga è stata scelta anche in Navarra.

(43) In totale, negli anni 2008-2009 sono stati investiti nell'estensione della copertura alla zona II quasi 163 milioni di EUR del bilancio centrale (in parte sotto forma di prestiti agevolati concessi dal MITyC alle comunità autonome (43)) e 60 milioni di EUR dai bilanci delle 16 comunità autonome in esame (tutte tranne Castiglia-La Mancha). Inoltre, i comuni hanno finanziato l'estensione con fondi propri per un importo di circa 3,5 milioni di EUR.

(44) Come passo successivo all'estensione della TDT alla zona II, a partire dal 2009 alcune comunità autonome hanno organizzato ulteriori gare oppure hanno concluso i contratti corrispondenti senza gara per lo sfruttamento e la manutenzione delle apparecchiature digitalizzate e installate durante l'estensione. A differenza degli aiuti alla transizione, queste ultime misure costituiscono un aiuto in corso. Poiché riguardano lo sfruttamento e la manutenzione della rete terrestre installata nella zona II, neanche questi contratti sono tecnologicamente neutrali. L'importo totale di fondi concessi mediante gara per lo sfruttamento e la manutenzione (aiuto in corso) negli anni 2009-2011 è stato pari almeno a 32,7 milioni di EUR.

2.3. Sviluppi della situazione dal 2013

(45) In seguito all'adozione della decisione del 2013, alcune comunità autonome hanno apportato alcune modifiche alle misure relative allo sfruttamento e alla manutenzione dell'infrastruttura. Nello specifico (considerando da 46 a 60):

(46) l'amministrazione aggiudicatrice dell'Andalusia ha indetto, il 12 novembre 2014, un bando di gara per i servizi di telecomunicazione al fine di consentire la ricezione di canali televisivi digitali nazionali che trasmettono in chiaro in talune zone geografiche della Comunità autonoma di Andalusia. L'appalto pubblico è stato aggiudicato l'11 aprile 2017 a U.T.E. Andalucía Televisión Digital (Retevisión y Axión Infraestructuras de Telecomunicaciones S.A.). Il contratto è stato firmato il 9 giugno 2017;

(47) in Aragona, la gara d'appalto per la fornitura di servizi di televisione digitale in zone remote e meno urbanizzate è stata indetta il 25 novembre 2016. L'appalto pubblico è stato aggiudicato il 19 maggio 2017 a Retevisión ed è stato firmato il 26 giugno 2017;

(48) nelle Isole Baleari è stata indetta una gara d'appalto il 14 luglio 2014. L'appalto è stato aggiudicato a Tradia Telecom S.A. il 5 novembre 2014;

(49) nelle isole Canarie, la gara d'appalto per i servizi di radiodiffusione di canali televisivi digitali nazionali e regionali in zone remote e meno urbanizzate della Comunità autonoma delle Isole Canarie (dialogo competitivo) è stata pubblicata il 28 gennaio 2015. Secondo le informazioni fornite dalle autorità spagnole il 5 febbraio 2021, il contratto è stato firmato nel gennaio 2020 e il servizio è operativo dal 3 luglio 2020;

(50) in Cantabria la gara per i servizi di diffusione dei canali televisivi digitali nelle zone remote e meno popolate della Comunità autonoma è stata pubblicata il 13 maggio 2015. L'appalto pubblico è stato aggiudicato il 2 dicembre 2015 a Retevisión ed è stato firmato il 14 marzo 2016;

(51) in Estremadura, la gara per i servizi di telecomunicazione per la trasmissione e la ricezione di canali televisivi digitali in talune zone della Comunità autonoma di Estremadura è stata pubblicata il 3 aprile 2015. L'appalto pubblico è stato aggiudicato il 30 dicembre 2015 a Retevisión ed è stato firmato il 15 marzo 2016;

(52) in Navarra, la gara per l'estensione della televisione digitale nelle zone remote e meno urbanizzate è stata pubblicata l'11 novembre 2014. Il 28 maggio 2019 le autorità della Navarra hanno deciso di non aggiudicare l'appalto e di rinunciare alla gara d'appalto;

(53) a La Rioja, la procedura di dialogo competitivo è stata pubblicata il 13 novembre 2014. Secondo le informazioni fornite dalle autorità spagnole il 5 febbraio 2021, la procedura è in corso;

(54) la Comunità autonoma delle Asturie ha indetto una gara per la co-ubicazione delle apparecchiature (44) il 28 dicembre 2018. L'appalto pubblico è stato aggiudicato a Retevisión il 10 gennaio 2019. Il 19 dicembre 2018 è stata indetta una gara per un contratto di servizi di manutenzione. Inoltre, il 10 dicembre 2018 è stata indetta una gara per servizi di radiodiffusione nelle Asturie con apparecchiature di proprietà delle Asturie. Secondo le informazioni fornite dalle autorità spagnole il 16 gennaio 2019, le ultime due gare sono ancora in corso;

(55) per quanto riguarda la Galizia, le autorità spagnole hanno informato la Commissione che la Galizia non intende finanziare lo sfruttamento e la manutenzione per gli operatori nella zona II e che non organizzerà, pertanto, alcuna nuova gara tecnologicamente neutrale. Lo sfruttamento e la manutenzione per gli operatori della zona II della rete di radiodiffusione non sarebbero di competenza della Comunità autonoma, bensì dei comuni;

(56) le autorità spagnole hanno informato la Commissione che Madrid ha indetto una gara per la manutenzione delle apparecchiature della televisione digitale. L'appalto è stato aggiudicato a Retevisión l'8 luglio 2019 e il contratto è stato firmato il 7 agosto 2019. Per quanto riguarda Melilla e Murcia, le autorità spagnole hanno informato la Commissione che non avrà luogo alcuna gara d'appalto e che i comuni si faranno carico della manutenzione;

(57) in base alle informazioni presentate dalla Spagna, il Paese Basco non ha indetto alcuna gara a seguito della decisione del 2013 e non intende farlo. Ha invece reso una dichiarazione di servizio di interesse economico generale (SIEG). L'accordo sul servizio di estensione della copertura dei canali televisivi nella Comunità autonoma del Paese Basco è stato approvato dal Consiglio governativo il 2 dicembre 2014;

(58) per quanto riguarda Ceuta, le autorità spagnole hanno informato la Commissione che non sarà indetta alcuna gara d'appalto e hanno dichiarato che qualsiasi pagamento per la manutenzione sarebbe coperto dalle regole de minimis;

(59) nel gennaio 2017 è stata indetta nella comunità autonoma di Valencia una gara per la manutenzione delle apparecchiature. L'appalto pubblico è stato aggiudicato a Retevisión nel dicembre 2017 ed è stato firmato il 18 maggio 2018. Il contratto è limitato alla manutenzione delle apparecchiature e non prevede la fornitura di servizi di manutenzione preventiva e correttiva;

(60) in Catalogna è stata pubblicata una gara nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea il 3 agosto 2018 per la trasmissione e la distribuzione di segnali audiovisivi al fine di fornire una copertura alla popolazione catalana nella zona II (45). Nel 2019 è stato stipulato un contratto della durata di un anno, rinnovabile per un ulteriore anno.

(61) Alla luce di quanto precede, in alcune comunità autonome le misure iniziali relative agli aiuti per lo sfruttamento e la manutenzione sono state interrotte dalla data di risoluzione dei contratti iniziali a seguito dell'entrata in vigore dei contratti relativi alle nuove misure modificate o dalla data in cui è stata introdotta una nuova base giuridica per gli aiuti destinati allo sfruttamento e alla manutenzione in corso (che, secondo la Spagna, rientrerebbero nelle norme sui servizi di interesse economico generale o nell'esenzione de minimis).

(62) La valutazione giuridica delle nuove misure modificate non è oggetto della presente decisione. Tale decisione non pregiudica in alcun modo la valutazione delle misure modificate ai sensi delle norme sugli aiuti di Stato.

2.4. Motivazioni per l'avvio del procedimento

(63) Nella decisione di avviare il procedimento, la Commissione ha osservato innanzitutto che la misura descritta sembrava soddisfare tutti i criteri di cui all'articolo 107, paragrafo 1, TFUE, e poteva quindi essere considerata un aiuto di Stato.

(64) Poiché nel mercato della radiodiffusione sussistono diversi livelli, nella decisione di avvio sono state individuate tre categorie di beneficiari degli aiuti di Stato: i) gli operatori di rete, ii) i fornitori delle apparecchiature di telecomunicazione partecipanti alle gare per la fornitura della strumentazione necessaria per l'estensione e iii) le emittenti di canali televisivi.

(65) La Commissione è giunta alla conclusione preliminare che, finanziando i costi associati all'estensione della piattaforma TDT, il regime potrebbe avere generato una distorsione potenziale o effettiva della concorrenza tra i fornitori di apparecchiature di telecomunicazione che operano nell'ambito di tecnologie diverse nonché tra gli operatori della piattaforma terrestre e quella satellitare. In particolare, secondo il parere preliminare della Commissione (considerando da 66 a 68):

(66) potrebbe verificarsi una distorsione della concorrenza tra le diverse piattaforme (terrestre e satellitare), poiché la misura contestata riguarda la digitalizzazione e l'installazione ex novo di centri di trasmissione terrestri, senza tenere conto della tecnologia satellitare;

(67) la misura contestata potrebbe inoltre falsare la concorrenza tra le emittenti. In passato, la piattaforma terrestre ospitava tradizionalmente emittenti in chiaro; e la piattaforma satellitare sostanzialmente emittenti televisive a pagamento o ad accesso condizionato. Tuttavia, al momento della decisione di avvio del procedimento, le emittenti in chiaro stavano lanciando iniziative di televisione a pagamento sulla piattaforma terrestre e le emittenti satellitari cercavano di accedere ai canali in chiaro per completare la loro offerta e competere più attivamente con le emittenti in chiaro;

(68) per quanto riguarda i fornitori di apparecchiature di telecomunicazione, la misura contestata sembrava comportare un vantaggio competitivo (sotto forma di aumento della domanda) a favore dei fornitori di tali apparecchiature.

(69) Nella sua valutazione preliminare, la Commissione ha ritenuto che la misura costituisse un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE, e che non rinveniva alcuna motivazione per cui potesse essere compatibile con il mercato interno, dal momento che non sembrava applicabile alcuna deroga.

(70) Per ulteriori dettagli fattuali, la presente decisione rinvia alla decisione di avvio.

3. OSSERVAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE

3.1. Osservazioni di Astra

3.1.1. Aspetti generali

(71) Astra ribadisce la sua precedente posizione secondo la quale le misure miranti alla transizione alla televisione digitale terrestre costituivano un piano coordinato elaborato a livello di governo centrale e attuato dalle autorità regionali. Tuttavia, anche supponendo che l'aiuto di Stato per l'estensione della copertura fosse stato concepito, organizzato e attuato a livello regionale, Astra ritiene che costituisca un aiuto illegale e incompatibile.

(72) Quanto alla gara d'appalto in Cantabria, Astra ribadisce che, contrariamente alle affermazioni della Spagna, l'obbligo di ricevere le autorizzazioni dalle emittenti per mettere i canali a disposizione della piattaforma satellitare ricadeva sulle autorità cantabriche. Inoltre, sebbene le emittenti abbiano inviato le lettere nel marzo 2008, le autorità cantabriche hanno offerto ad altre comunità autonome l'alternativa via satellite che esse stesse avevano scelto nel luglio 2008. Se, come sostiene la Spagna, la riluttanza delle emittenti a utilizzare la piattaforma satellitare fosse stata la ragione per risolvere il contratto con Astra, le autorità cantabriche non avrebbero raccomandato la soluzione satellitare ad altre comunità autonome.

3.1.2. Presenza di aiuto di Stato

(73) Quanto al vantaggio ottenuto dagli operatori di rete e in particolare da Abertis, Astra osserva che ad Abertis, in qualità di fornitore di apparecchiature di telecomunicazione, è stato aggiudicato circa il 45 % degli appalti per la digitalizzazione dei siti terrestri ubicati nelle zone di estensione della copertura. Poiché Abertis è un operatore di piattaforma, la digitalizzazione della rete favorisce la sua offerta commerciale alle emittenti dal momento che la rete di TDT raggiungerà ora quasi il 100 % della popolazione senza alcun costo aggiuntivo contro il 96-98 % che avrebbe beneficiato della digitalizzazione terrestre in assenza della misura contestata. Abertis, inoltre, trarrebbe vantaggio dal fatto che ad Astra, quale principale concorrente come operatore di piattaforma alternativo, verrebbe impedito di affermarsi nel mercato spagnolo penetrando nella zona II.

(74) Inoltre, secondo Astra, Abertis ha ottenuto altri vantaggi grazie alle misure. In primo luogo, un numero importante di siti terrestri di Abertis hanno usufruito dei fondi forniti dalle autorità spagnole nell'ambito delle misure esaminate e sono di fatto gestiti da Abertis. È questo il caso in particolare dei siti ubicati nella zona in cui RTVE (emittente pubblica) è obbligata a fornire il segnale, ma non sussiste tale obbligo per le emittenti private (circa il 2,5 % della popolazione). In secondo luogo, Astra sostiene che Abertis abbia beneficiato indirettamente dell'aiuto di Stato in mercati contigui quale quello dei trasporti. Inoltre, l'autore della denuncia osserva che la misura esaminata determina distorsioni della concorrenza nella zona III (46).

(75) Astra ritiene che le piattaforme satellitari e terrestri rientrino nello stesso mercato. La distinzione tra la televisione pagata a consumo e in chiaro non sarebbe rilevante per quanto concerne la concorrenza tra piattaforme. Già alla data odierna le piattaforme terrestri e satellitari sono concorrenti per la trasmissione della televisione a pagamento, in quanto vi sono già almeno due canali con pagamento a consumo che offrono il proprio segnale attraverso la piattaforma di TDT e uno di essi è disponibile soltanto con quest'ultima tecnologia. Inoltre, secondo Astra, tutte le emittenti attualmente autorizzate hanno già richiesto una licenza al governo per trasmettere i propri contenuti nella modalità a pagamento.

(76) Nella lettera del 27 maggio 2019, Astra ha affermato che le misure in questione sono selettive e non promuovono lo sviluppo di attività di radiodiffusione nel loro complesso, ma discriminano gli operatori di reti terrestri. Astra spiega che, ai fini dell'estensione della copertura alle zone remote e rurali, si deve considerare che gli operatori di rete che utilizzano altre tecnologie, tra cui Astra, si trovano in una situazione comparabile a quella degli operatori che utilizzano la tecnologia terrestre. In particolare, Astra osserva che le procedure di gara volte a estendere la copertura sono state organizzate in alcuni casi (ad esempio in Cantabria e Navarra) in modo tecnologicamente neutrale e che le piattaforme satellitari sono in concorrenza con gli operatori terrestri e hanno vinto la gara d'appalto. In altri Stati membri (ad esempio Francia, Portogallo e Regno Unito) le piattaforme alternative competono con la piattaforma terrestre. Inoltre, nella zona III della Spagna, si ricorre in modo esclusivo ai servizi dell'operatore satellitare Hispasat. Astra sostiene che il satellite non si trova in una situazione di svantaggio competitivo in termini di costi rispetto alla tecnologia terrestre. A suo avviso, tutti questi elementi dimostrano che gli operatori terrestri e quelli che utilizzano tecnologie diverse si trovano in una situazione comparabile sotto il profilo degli obiettivi perseguiti dalle misure in questione.

(77) Astra ritiene che le misure esaminate non fossero proporzionate e segnala che la conversione alla TDT ha richiesto adattamenti significativi nei condomini e investimenti in cablaggi. Inoltre, a sostegno della sua argomentazione secondo la quale l'estensione della copertura via satellite non sarebbe stata più onerosa di quella mediante la piattaforma terrestre, Astra fa riferimento al proprio studio interno dei costi, presentato unitamente alla denuncia e risalente al novembre 2008 (lo «studio Astra»). Lo studio confrontava i costi dell'estensione della copertura mediante le due tecnologie, terrestre e satellitare. Gli assunti dello studio differiscono da quelli formulati dalla Spagna e da Abertis sotto vari aspetti, concernenti tra l'altro i costi delle antenne paraboliche e l'esigenza di acquistare decoder esterni per la ricezione della televisione digitale terrestre. I risultati dello studio portano a concludere che l'estensione della copertura via satellite non fosse necessariamente più onerosa di quella mediante tecnologia terrestre. Astra ha trasmesso altresì ulteriore documentazione volta a dimostrare che i costi di installazione e di sfruttamento di entrambe le tecnologie non presentano differenze considerevoli.

(78) Astra sostiene inoltre che assicurare la condizionalità dell'accesso alla trasmissione via satellite non è un ostacolo alla radiodiffusione di canali in chiaro. I sistemi di accesso condizionato sono presenti in tutto il mondo e non sono difficili da usare (47). Inoltre, la soluzione proposta in Cantabria per l'accesso condizionato è stata accettata dalle autorità cantabriche, che potevano decidere quali utenti attivare perché ricevessero il servizio. Pertanto, la limitazione territoriale del servizio era controllata dal governo cantabrico. Non era necessario alcun adattamento specifico a tal fine.

(79) Quanto all'appropriatezza della misura, Astra sostiene che, grazie alle economie di scala, la tecnologia satellitare diventa tanto più interessante sotto il profilo economico quanto più estesa è la copertura geografica. Ripartendo la misura nella zona II in oltre 600 gare d'appalto locali e regionali, la tecnologia satellitare era già stata messa in una situazione di notevole svantaggio concorrenziale. Tuttavia, anche qualora il governo spagnolo non fosse stato nella posizione di imporre o suggerire l'esigenza di prendere in esame sinergie interregionali come condizione per la concessione dei fondi, le regioni avrebbero potuto prendere in esame tale possibilità per avere la certezza di scegliere la soluzione più conveniente per i contribuenti. In realtà, Astra sostiene che avevano cercato di farlo prima dell'intervento del governo centrale spagnolo a favore della tecnologia terrestre. Dopo aver selezionato Astra nella gara d'appalto pubblica, le autorità cantabriche inizialmente avevano cercato di convincere anche altre regioni a optare per la piattaforma satellitare, in quanto questo avrebbe consentito loro di ridurre ulteriormente i propri costi.

3.1.3. Aiuto di Stato per lo sfruttamento e la manutenzione

(80) Astra ribadisce che una parte delle misure contestate costituisce aiuto di Stato in corso, poiché i governi delle comunità autonome finanzieranno i costi di sfruttamento e manutenzione delle reti locali nella zona II su base continuativa. Per quanto riguarda i costi annui di sfruttamento e manutenzione della soluzione satellitare, Astra stima che ammonterebbero a 100 000 EUR per canale ogni anno, anche se si sarebbero potuti contenere se più di una regione avesse optato per tale tecnologia.

3.2. Osservazioni di Abertis/Cellnex

(81) Abertis è un operatore di infrastrutture di telecomunicazione e fornitore di apparecchiature di rete. È proprietaria, tra le altre imprese, di Retevisión S.A. e Tradia S.A., che dirigono e gestiscono reti e infrastrutture di telecomunicazione.

3.2.1. Presenza di aiuto di Stato

(82) Innanzitutto, Abertis osserva che le misure esaminate non costituiscono aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Le autorità regionali hanno semplicemente acquisito beni e servizi a condizioni di mercato mediante gare d'appalto aperte e rimangono proprietarie delle apparecchiature installate nei centri di trasmissione della zona II. Per questo motivo, né i fondi né le apparecchiature digitali acquistate con questi fondi sono mai stati trasferiti ad alcun beneficiario esterno.

(83) Abertis ritiene, inoltre, che le misure contestate non abbiano conferito alcun vantaggio economico apprezzabile agli operatori di rete. Abertis sostiene di non gestire alcuna rete locale ubicata nella zona II (neanche laddove possiede i centri di trasmissione connessi) e che pertanto non può ottenere alcun vantaggio diretto. In secondo luogo, Abertis ha operato nella zona II unicamente come fornitore di apparecchiature di telecomunicazione. In terzo luogo, anche nel caso in cui Abertis avesse venduto le apparecchiature digitali utilizzate per ammodernare un centro di trasmissione e tali apparecchiature fossero state installate in seguito in un centro di trasmissione di proprietà di Abertis, non si sarebbe prodotto alcun beneficio. Questo perché Abertis semplicemente affitta i centri di trasmissione agli operatori delle reti locali a condizioni di mercato e l'importo corrispostole a titolo di locazione non ha risentito del processo di digitalizzazione. In quarto luogo, essa ribadisce che l'aumento incrementale dell'1-2 % nella copertura di una rete di TDT non si traduce in un vantaggio economico per Abertis in qualità di operatore di piattaforma nella zona I. Infine, la digitalizzazione della zona II non incide sul prezzo che Abertis può applicare alle emittenti per i servizi di trasmissione prestati, in particolare dal momento che il prezzo all'ingrosso di Abertis è disciplinato dalla Comisión del Mercado de Telecomunicaciones, l'autorità spagnola di regolamentazione («CMT») (48).

(84) Quanto agli operatori della rete locale nella zona II (ossia i comuni), Abertis ritiene che non possa esservi alcun vantaggio economico in quanto non soddisfano le condizioni per essere considerati imprese ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE, e in ogni caso erogano un servizio pubblico.

(85) Abertis ritiene inoltre che le misure esaminate non abbiano comportato alcun vantaggio economico per le emittenti. Il passaggio alla tecnologia digitale nella zona II non ha aumentato il numero di telespettatori rispetto a quelli che avevano accesso alla televisione analogica prima che il processo di transizione alla radiodiffusione digitale avesse inizio nel 2005.

(86) Inoltre, Abertis reputa che le misure contestate non abbiano avuto alcun effetto apprezzabile sulla concorrenza tra operatori di rete. Il fatto che né Astra né altri operatori privati abbiano mostrato alcun interesse nella fornitura di servizi di trasmissione nella zona II negli ultimi 20 anni conferma che non vi era alcun mercato e che l'intervento statale era necessario per agevolare l'offerta di servizi. In particolare, non vi è alcuna distorsione della concorrenza tra la piattaforma satellitare e quella della TDT, in quanto costituiscono due mercati distinti. Peraltro, la digitalizzazione delle reti terrestri nella zona II non ha modificato in alcun modo la struttura competitiva dei mercati interessati, ma ha semplicemente rappresentato un ammodernamento tecnico necessario della piattaforma analogica esistente.

(87) Abertis sostiene che i servizi di radiodiffusione forniti attraverso le reti nella zona II sono circoscritti a determinate zone isolate e che pertanto non incidono sugli scambi tra Stati membri.

(88) Qualora la Commissione consideri che le autorità pubbliche competenti o le entità loro collegate siano imprese ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE, Abertis reputa che i fondi destinati a finanziare il passaggio alla tecnologia digitale nella zona II siano stati una compensazione per la prestazione di un servizio pubblico. A tale proposito Abertis ritiene che le misure contestate soddisfino le condizioni stabilite nella giurisprudenza Altmark (49) e che non sussista alcun aiuto di Stato.

(89) Nella sua lettera del 13 giugno 2019, Cellnex spiega che le misure contestate non sono selettive e non costituiscono pertanto un aiuto di Stato. A suo avviso, le tecnologie della TDT e satellitare non si trovano in una situazione fattuale e giuridica analoga in relazione all'obiettivo perseguito dal regime giuridico in questione. In particolare, le tecnologie della TDT e satellitare sono soggette a regimi giuridici diversi e, a differenza della tecnologia satellitare, la TDT è un servizio pubblico. La tecnologia terrestre ha un'infrastruttura preesistente e la TDT ha beneficiato delle sinergie create dalla digitalizzazione della zona I. Inoltre, Cellnex sottolinea che le emittenti spesso non hanno il diritto di trasmettere via satellite e dovrebbero rinegoziare i diritti sui contenuti necessari alla loro programmazione. Ciò aumenterebbe i costi dei contenuti e gli autori di questi ultimi potrebbero non essere disposti a vendere i diritti. Inoltre, i costi della trasmissione via satellite sarebbero notevolmente più elevati di quelli della televisione digitale terrestre, come dimostrato da diversi studi presenti nel fascicolo. Cellnex sostiene che lo studio di Astra contiene una serie di lacune e che, di conseguenza, la Commissione non può avvalersene.

(90) Cellnex sostiene che l'annullamento della decisione del 2013 comporta l'annullamento della decisione di avvio. A suo avviso, la Commissione avrebbe dovuto adottare una nuova decisione di avvio a seguito dell'annullamento della decisione del 2013 ed esporre i motivi per cui le misure in esame sono selettive. Cellnex sostiene che, in mancanza di una siffatta decisione, essa non può esercitare i suoi diritti di difesa.

3.2.2. Aiuto esistente

(91) Secondo Abertis, l'installazione di reti di radiodiffusione nella zona II ha avuto inizio nel 1982 in un settore di radiodiffusione non liberalizzato. All'epoca lo Stato spagnolo deteneva un monopolio legale nel mercato della radiodiffusione terrestre. I fondi pubblici sono ora utilizzati per finanziare l'installazione, la manutenzione e lo sfruttamento delle reti locali nella zona II costituite prima della liberalizzazione del settore. Pertanto, la misura esaminata costituisce un aiuto esistente in corso.

3.2.3. Compatibilità

(92) Abertis sostiene che qualsiasi potenziale aiuto di Stato sarebbe compatibile in virtù delle disposizioni dell'articolo 106 TFUE, perché soddisfa tutte le condizioni previste dalla decisione 2005/842/CE della Commissione (50) («decisione riguardante l'articolo 86, paragrafo 2»).

(93) Qualora così non fosse, ogni potenziale aiuto sarebbe in ogni caso compatibile con l'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE. In primo luogo, lo scopo delle misure adottate dalle autorità spagnole è di accelerare il processo di conversione digitale in Spagna, che nella prassi decisionale della Commissione in merito agli aiuti di Stato è stato riconosciuto come obiettivo di interesse comune. In secondo luogo, l'aiuto era uno strumento adeguato, poiché la TDT è una tecnologia più appropriata per offrire l'estensione della copertura (51). Oltre alle motivazioni economiche, Abertis osserva altresì che le emittenti sono restie a impiegare piattaforme satellitari, a causa dei vincoli da esse sperimentati nell'acquisizione dei diritti sui contenuti per i propri programmi in chiaro. Nella maggioranza dei casi esse acquisiscono unicamente il diritto a trasmettere i contenuti tramite una piattaforma specifica, ossia la TDT, poiché questa tecnologia consente una trasmissione localizzata e limitazioni geografiche. Inoltre, le misure sono proporzionate, dal momento che coprono soltanto i costi strettamente necessari per la conversione dei servizi di televisione analogica in digitale nella zona II. Gli unici costi supportati dalle misure contestate sono quelli connessi alla digitalizzazione dei centri di trasmissione nella zona II, che viene realizzata attraverso l'acquisizione e l'installazione di apparecchiature digitali.

(94) Quanto alla neutralità tecnologica della misura, Abertis osserva che la tecnologia terrestre non era l'unica soluzione presa in considerazione dal governo spagnolo. Inoltre, nella zona III la piattaforma satellitare è stata infine considerata la scelta tecnologica più adeguata per offrire i servizi di televisione digitale. Aspetto ancora più importante, Abertis afferma che la TDT è ritenuta la piattaforma più adeguata e meno costosa per offrire servizi di televisione digitale nella zona II assicurando la medesima copertura presente prima dell'abbandono della radiodiffusione analogica, come emerge dagli studi sui costi trasmessi (52).

3.3. Osservazioni di Itelazpi

(95) Itelazpi S.A. («Itelazpi») è un'impresa pubblica del governo basco che offre servizi di trasporto e di copertura di radiodiffusione alla radio e alla televisione. Nella lettera del 13 giugno 2019, Itelazpi spiega che le misure contestate non sono selettive e che non costituiscono pertanto un aiuto di Stato. Chiarisce che le tecnologie della TDT e satellitare non si trovano in una situazione fattuale e giuridica analoga in relazione all'obiettivo perseguito dal regime giuridico in questione. In particolare, la TDT e il satellite sono soggetti a norme diverse (comprese le norme concernenti gli obblighi di copertura territoriale e in materia di diritti d'autore). A differenza del satellite, la TDT è un servizio pubblico. La TDT ha un'infrastruttura preesistente che genera sinergie e giustifica la scelta della tecnologia TDT. Inoltre, spesso le emittenti non hanno il diritto di trasmettere via satellite e, qualora fossero tenute a utilizzare una piattaforma satellitare, dovrebbero rinegoziare i diritti sui contenuti necessari per la loro programmazione. Ciò aumenterebbe i costi dei contenuti e gli autori di questi ultimi potrebbero non essere disposti a vendere i diritti. Inoltre, i costi relativi al satellite sarebbero notevolmente più elevati di quelli relativi alla TDT, come dimostrato da diversi studi contenuti nel fascicolo. Itelazpi presenta altri due studi sui costi, preparati da FTI Consulting nel 2015 e nel 2019 (53) («Studio di Itelazpi 2015» e «Studio di Itelazpi 2019»).

(96) Itelazpi ritiene inoltre che la decisione di avvio del procedimento non spieghi il quadro dell'analisi relativa al criterio di selettività. Itelazpi sostiene che la Commissione avrebbe dovuto adottare una nuova decisione di avvio a seguito dell'annullamento della decisione del 2013 ed esporre i motivi per cui le misure in esame sono selettive.

3.4. Osservazioni di Radiodifusión

(97) Radiodifusión è un fornitore nel mercato dei servizi di trasmissione del segnale audiovisivo iscritto nel Registro degli operatori della CMT dal novembre 2005.

(98) Radiodifusión concorda in generale con la decisione di avvio e condivide i pareri della Commissione, sottoponendo al contempo alcune osservazioni aggiuntive. Conviene inoltre sul fatto che l'aiuto di Stato non soddisfa le condizioni della sentenza Altmark e comporta un ingente trasferimento di risorse statali.

(99) Il regime di aiuti di Stato in esame ha avvantaggiato gli operatori di rete già operativi nelle zone rurali. Di fatto, nel mercato in questione, caratterizzato da elevate barriere all'ingresso che agevolavano un operatore già in posizione dominante, la misura ha fatto sì che si ripetessero i medesimi modelli monopolistici del passato. In particolare, Abertis è riuscita a rafforzare la propria posizione monopolistica e ad avvalersi di finanziamenti pubblici per sviluppare una nuova rete più fitta che le consentirà di competere in nuovi mercati.

(100) Radiodifusión sostiene che l'aiuto di Stato oggetto dell'indagine non sia proporzionato. Per soddisfare il requisito di proporzionalità, l'aiuto deve limitarsi a quanto necessario, ossia essere applicato solo alle zone rurali remote, e andare a vantaggio di tutti gli operatori in pari misura imponendo obblighi di accesso effettivo.

3.5. Osservazioni delle emittenti

(101) Le emittenti sostengono che la misura non può essere considerata un aiuto di Stato perché non ha conferito alcun vantaggio finanziario a nessuna impresa e, in particolare, a nessuna emittente. Le misure non hanno accresciuto il numero di telespettatori delle emittenti rispetto a quando trasmettevano con la tecnologia analogica. Inoltre, i residenti nelle zone di copertura estesa, ossia zone rurali, remote e scarsamente popolate, non hanno alcun impatto sul mercato pubblicitario e non rientrano nei gruppi di telespettatori obiettivo delle emittenti. In tali circostanze gli operatori privati non hanno aumentato le tariffe pubblicitarie per effetto dell'estensione.

(102) Le emittenti ritengono inoltre di non nutrire interesse per la migrazione a una piattaforma satellitare, dove i loro programmi sarebbero stati in concorrenza con centinaia di altri canali. La piattaforma terrestre presenta il vantaggio di una capacità limitata, che per le emittenti commerciali in chiaro significa una minore concorrenza. Inoltre, hanno sottolineato il fatto che solitamente acquistano contenuti solo per la piattaforma terrestre. Ciò è dovuto al fatto che la radiodiffusione terrestre consente la delimitazione geografica delle trasmissioni, circostanza che non si verifica con la trasmissione via satellite.

(103) Le emittenti hanno anche ribadito che, dopo l'aggiudicazione della gara d'appalto cantabrica ad Astra, hanno informato le autorità della regione che si sarebbero opposte alla radiodiffusione via satellite, in quanto avevano acquisito i diritti per la trasmissione di contenuti esclusivamente tramite la piattaforma terrestre.

4. OSSERVAZIONI DELLA SPAGNA

4.1. Aspetti generali

(104) La Spagna e le comunità autonome hanno addotto numerose argomentazioni nelle loro osservazioni rispetto alla decisione di avvio (54). In termini generali queste ricadono in due categorie. In primo luogo, secondo le autorità spagnole non vi era alcun aiuto di Stato poiché, trattandosi di un servizio di interesse economico generale (SIEG), la misura non costituisce un aiuto in quanto rientra nell'obbligo di servizio pubblico della radiodiffusione pubblica. Inoltre, non genera alcun vantaggio. In secondo luogo, quand'anche vi fosse aiuto di Stato, sarebbe compatibile ai sensi dell'articolo 106, paragrafo 2, o dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE dal momento che: a) la rete analogica già esisteva e, in una prospettiva di efficienza, un semplice ammodernamento dell'infrastruttura esistente sarebbe stato meno oneroso della conversione a una nuova piattaforma; b) solo la tecnologia TDT risponderebbe ai necessari criteri di qualità; c) le gare erano tecnologicamente neutrali e altri operatori di piattaforma avrebbero potuto prendervi parte. Queste argomentazioni sono riassunte di seguito.

(105) Nella lettera del 14 giugno 2019, la Spagna osserva che il sostegno finanziario concesso per l'estensione della copertura della televisione digitale in zone remote e meno urbanizzate non è selettivo e non può pertanto essere qualificato come aiuto di Stato (cfr. sezione 4.2.3). La Spagna sostiene inoltre che l'annullamento della decisione del 2013 ha comportato l'annullamento della decisione di avvio (55) e che la Commissione deve pertanto adottare una nuova decisione di avvio del procedimento. La Spagna ritiene che questa nuova decisione di avvio del procedimento debba esporre il parere della Commissione sulla selettività delle misure in questione.

4.2. Assenza di aiuto

4.2.1. Servizio di interesse economico generale (SIEG)

(106) Quanto agli operatori di rete, secondo le autorità spagnole questi erogano un servizio di interesse economico generale ai sensi della sentenza Altmark (56). Tuttavia, poiché le comunità autonome sono responsabili delle misure adottate per estendere la copertura, l'applicabilità della sentenza Altmark deve essere esaminata caso per caso e spetta alle comunità autonome dimostrare che sono state soddisfatte le condizioni della sentenza Altmark. L'argomentazione più esaustiva è stata quella presentata dal Paese Basco, che ha realizzato la digitalizzazione tramite un'impresa pubblica, Itelazpi S.A. («Itelazpi»).

4.2.2. Assenza di vantaggio

(107) Quanto ai fornitori di apparecchiature di telecomunicazione, secondo la Spagna il fatto che si siano aggiudicate gare per la fornitura di strumentazione esclude la presenza di un vantaggio selettivo.

(108) Per quanto concerne gli operatori di rete, pur essendo il principale operatore nella zona I e possedendo il 29 % dei centri ammodernati nella zona II, Abertis non gestisce la rete nella zona II. Essa quindi non avrebbe beneficiato della misura quale operatore di rete.

(109) Lo sfruttamento della rete, invece, è assicurato da alcuni operatori regionali, dalle comunità autonome o dai comuni, che semplicemente prendono in affitto i locali e gli impianti di Abertis. Le comunità autonome e i comuni non sono in concorrenza con altri operatori di rete e quindi non usufruiscono di un vantaggio concorrenziale. Inoltre, non percepiscono alcun provento, poiché le emittenti non pagano per la prestazione di servizi di trasmissione nella zona II.

(110) Quanto alle emittenti della TDT, le autorità spagnole sostengono che l'impatto delle misure esaminate sulle emittenti sia pressoché inesistente. Le misure non hanno accresciuto il pubblico delle emittenti rispetto a quando i programmi erano trasmessi con tecnologia analogica, dal momento che il 2,5 % della popolazione destinataria della copertura ampliata già riceveva la televisione analogica terrestre. Di conseguenza, le misure non hanno alcuna incidenza sulle finanze di queste imprese.

4.2.3. Assenza di selettività

(111) Nella lettera del 14 giugno 2019, le autorità spagnole sostengono che le misure contestate non sono selettive e spiegano che le norme applicabili alla televisione terrestre e alla televisione satellitare sono molto diverse. Al momento dell'adozione delle misure, le diverse tecnologie erano disciplinate da leggi distinte (57). La Spagna sostiene che, sebbene tutti i servizi audiovisivi siano attualmente disciplinati dalla legge generale n. 7/2010, del 31 marzo 2010, sulla comunicazione audiovisiva, i quadri giuridici per la tecnologia TDT e le altre tecnologie sono molto diversi. In particolare, i requisiti per ottenere una licenza per la fornitura di servizi di TDT sono, rispetto ad altre tecnologie, più rigorosi, più ampi e più dettagliati. Inoltre, la tecnologia TDT - a differenza di altre tecnologie - è considerata un servizio di interesse economico generale ed è soggetta a rigorosi obblighi di copertura.

(112) La Spagna sostiene che le situazioni di fatto delle tecnologie terrestri e delle altre tecnologie sono molto diverse. Le tecnologie terrestri e le altre tecnologie non sono comparabili sotto il profilo tecnico, commerciale o economico. Nell'effettuare il passaggio alla tecnologia digitale, la Spagna ha utilizzato la rete infrastrutturale terrestre esistente. La migrazione digitale attraverso la tecnologia satellitare avrebbe richiesto l'installazione di un'infrastruttura di trasmissione e ricezione del tutto nuova. Ciò avrebbe reso la conversione più difficile e costosa. La Spagna sottolinea che gli studi sui costi presentati in precedenza dimostrano che la TDT è stata la soluzione più efficace sotto il profilo dei costi. Inoltre, in più di trent'anni, nessun operatore ha mai offerto tecnologia satellitare, né questa è stata utilizzata in Spagna per la radiodiffusione televisiva in chiaro, che viene trasmessa esclusivamente attraverso la TDT. Secondo la Spagna, anche questo dimostra che la tecnologia TDT e le altre tecnologie si trovano in una situazione fattuale diversa.

(113) Nella lettera del 4 febbraio 2019, il Paese Basco ha sostenuto che le tecnologie della TDT e satellitare non si trovano in una situazione fattuale e giuridica analoga e che pertanto la misura non è selettiva. Il Paese Basco ha osservato che la Spagna e Abertis hanno presentato una serie di studi che mostrano notevoli differenze di fatto e di diritto tra la tecnologia satellitare e quella della TDT. Tali relazioni indicano che l'impiego di tecnologie diverse dalla TDT per la digitalizzazione avrebbe comportato costi più elevati e avrebbe causato gravi ritardi nella digitalizzazione della zona II.

(114) Con lettera del 14 gennaio 2019, inviata alla Commissione dalle autorità spagnole il 19 febbraio 2019, il governo della Catalogna ha presentato uno studio a partire da settembre 2017. Lo studio è stato commissionato dal Centre de Telecomunicacions i Tecnologie de la Informació («CTTI») e preparato dalla Federación Catalana de Empresas Integradas e integradoras de Telecomunicaciones (FEDECOMINTE), dall'Associazione catalana degli ingegneri (Telco.cat) e dall'Associazione degli ingegneri tecnici delle telecomunicazioni della Catalogna (Graus TIC) («studio della Catalogna»). Lo studio ha valutato le diverse tecnologie prese in considerazione per la fornitura di servizi di televisione digitale nella zona II e ha concluso che le tecnologie più valide erano quella terrestre e satellitare e che, tra queste due tecnologie, la tecnologia TDT era la meno costosa per i cittadini. Sulla base di tale studio, il governo della Catalogna sostiene che la scelta della tecnologia TDT per portare la televisione digitale nella zona II è oggettivamente giustificata e che la misura non può essere considerata né discriminatoria né selettiva dal punto di vista degli aiuti di Stato.

4.3. Compatibilità ai sensi dell'articolo 106, paragrafo 2, e dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE

(115) Le autorità del Paese Basco hanno asserito che l'aiuto di Stato concesso a Itelazpi è compatibile con il mercato interno in virtù delle disposizioni di cui all'articolo 106 TFUE. A tale riguardo, reputano che la misura soddisfi tutte le condizioni previste dalla decisione del 28 novembre 2005 riguardante l'applicazione dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE agli aiuti di Stato sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico, concessi a determinate imprese incaricate della gestione di servizi d'interesse economico generale («decisione sull'articolo 86, paragrafo 2») (58).

(116) Qualora la Commissione decidesse che le misure adottate dalle autorità spagnole in relazione all'introduzione della televisione digitale terrestre nella zona II costituiscano aiuti di Stato e non siano compatibili con il mercato interno in applicazione dell'articolo 106 TFUE, la Spagna sostiene che sarebbero senza dubbio compatibili con il mercato interno dal momento che la loro finalità è assicurare il conseguimento di un obiettivo di interesse dell'Unione (la conversione alla radiodiffusione digitale), ragione per cui ricadrebbero nell'eccezione prevista dall'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.

4.3.1. Argomentazioni relative all'efficienza

(117) Secondo le autorità spagnole, né il piano tecnico nazionale né il piano di transizione sono piani di estensione della copertura su scala nazionale poiché si riferiscono esclusivamente alla conversione nella zona I. Pertanto, i piani non limitano le opzioni tecnologiche disponibili per l'estensione della copertura. Gli accordi quadro, dal canto loro, non hanno il medesimo livello normativo dei piani menzionati e sono basati su intese fra autorità centrali e regionali. Inoltre, secondo le autorità spagnole, non escluderebbero il ricorso alla tecnologia satellitare o di altro tipo. In ogni caso, l'estensione della copertura e la scelta della tecnologia sono state effettuate dalle comunità autonome, solitamente mediante procedure di gara. La Spagna spiega che una di queste gare, condotta in Castiglia e León, era tecnologicamente neutrale e il semplice fatto che si sia tenuta dimostra che le autorità centrali non hanno imposto la tecnologia terrestre alle comunità autonome.

(118) Benché alcune gare indette altrove facciano riferimento a determinati elementi tecnici della tecnologia terrestre, ciò è imputabile al fatto che la radiodiffusione terrestre richiede alcuni elementi che non servono a quella satellitare, e la loro inclusione era necessaria per non precludere le gare alle soluzioni terrestri.

(119) Le autorità spagnole fanno anche riferimento a uno studio sulla fattibilità dell'offerta di un servizio universale di televisione digitale terrestre mediante tecnologie diverse (TDT e via satellite) condotto dal MITyC nel luglio 2007, ossia prima della proposta di finanziamento per estendere la copertura della TDT («studio sulla Spagna 2007»). Pur ammettendo che lo studio era solo un documento interno di cui in seguito non si è tenuto conto, le autorità mettono in evidenza il fatto che, comunque, prendeva in esame i costi realistici per l'impiego della trasmissione mediante TDT o via satellite. Lo studio concludeva che non era possibile stabilire a priori quale tecnologia fosse più efficiente o meno costosa per l'estensione della copertura del segnale televisivo. Si doveva invece operare una scelta regione per regione, preferibilmente sulla base di studi condotti dalle singole comunità autonome che analizzassero fattori quali la topografia, la distribuzione della popolazione sul territorio e lo stato dell'infrastruttura esistente.

4.3.2. Requisiti qualitativi

(120) Sono state addotte due argomentazioni qualitative. In primo luogo, a oggi in questa zona non sono disponibili canali in chiaro mediante radiodiffusione satellitare. Pertanto, in caso di transizione alla piattaforma satellitare i clienti dovrebbero pagare per il servizio.

(121) In secondo luogo, oltre ai canali nazionali, vanno trasmessi anche i canali regionali. La tecnologia della TDT fa sì che ciascuna zona geografica riceva i canali a essa destinati. In base ai canali regionali e locali, nell'intero territorio spagnolo sono state assegnate in tutto 1 380 frequenze alla televisione terrestre, senza l'esigenza di restrizioni tecniche e senza estendere la trasmissione oltre la zona di diffusione di ciascun canale. Secondo le autorità spagnole, ciò risulterebbe impossibile per le reti satellitari in quanto non offrono la possibilità di una delimitazione geografica e dovrebbero pertanto ricorrere a un complesso sistema di accesso condizionato. I costi della radiodiffusione satellitare aumenterebbero ulteriormente e le emittenti non accetterebbero di offrire l'accesso ai propri canali senza la certezza che la delimitazione sia possibile.

4.3.3. Neutralità tecnologica

(122) Secondo la Spagna, gli accordi bilaterali tra le autorità centrali e regionali non imponevano una tecnologia di digitalizzazione specifica, bensì stabilivano soltanto i trasferimenti alle comunità autonome in linea con i costi della digitalizzazione, calcolati sulla base di quella che era considerata una tecnologia efficiente di riferimento, ossia la TDT. A tale riguardo, secondo le autorità spagnole occorre tenere presente che, all'epoca dell'estensione, la televisione analogica terrestre raggiungeva il 98,5 % delle abitazioni spagnole.

(123) Quanto alla gara d'appalto in Cantabria cui fa riferimento la decisione di avvio, le autorità spagnole sottolineano che la gara vinta da Astra riguardava sia la zona II sia la zona III, nel senso che era mirata all'offerta universale di televisione digitale in questa regione, con una duplice incidenza sulla valutazione del caso.

(124) In primo luogo, il progetto cantabrico è fallito quando, dopo l'aggiudicazione del contratto ad Astra, alcune delle principali emittenti hanno informato Astra e il governo della Cantabria che non avrebbero consentito che i loro contenuti fossero diffusi via satellite. Di conseguenza, l'obiettivo del piano non era più conseguibile. In secondo luogo, la principale ragione per la risoluzione del contratto è stata la decisione del governo centrale di offrire la copertura satellitare nell'intera zona III della Spagna e non la decisione di ottenere finanziamenti da parte del governo centrale per l'estensione della copertura nella zona II. Inoltre, il contratto è stato rescisso nel novembre 2008 perché a quel punto era evidente che Astra non sarebbe stata in condizione di assolvere i propri obblighi. In particolare, Astra non aveva eseguito le opere necessarie secondo la tempistica stabilita e non aveva ricevuto le autorizzazioni dalle emittenti in chiaro di trasmettere i rispettivi canali.

(125) Nel contesto della presente decisione, il progetto della Cantabria riveste importanza solo nella misura in cui la piattaforma satellitare si può considerare una valida alternativa a quella terrestre. A questo proposito le argomentazioni riportate in precedenza non sono pertinenti. Scegliendo la piattaforma satellitare per la zona III, le autorità spagnole hanno adottato un piano nazionale e emanato una regolamentazione speciale che imponeva alle emittenti di coordinarsi fra loro e di selezionare un fornitore comune di piattaforma satellitare. La Spagna sottolinea che, secondo la decisione di avvio, si sarebbe potuto applicare un meccanismo analogo anche per la zona II. Tuttavia, a suo avviso, imporre un tale obbligo alle emittenti della zona II sarebbe stato contrario al principio dell'intervento minimo. Inoltre, in Spagna, le emittenti non sono disposte ad utilizzare la piattaforma satellitare. A differenza di altri Stati membri, in Spagna non esiste una piattaforma satellitare in chiaro. Secondo la Spagna, i motivi addotti per la risoluzione del contratto non sollevano dubbi sul fatto che la tecnologia satellitare non possa essere una piattaforma valida per la trasmissione di segnali televisivi nella zona II.

4.3.4. Assenza di distorsione della concorrenza e degli scambi

(126) Quanto alla concorrenza tra operatori di rete, la Spagna ha sostenuto che la televisione terrestre e via satellite costituiscono due mercati del tutto distinti e che pertanto le misure in esame non falsino la concorrenza nei mercati interessati. La Spagna sostiene che tali misure non abbiano alcun effetto sul mercato intraunionale in quanto sono mirate ai residenti di una zona geografica circoscritta. Poiché si tratta di servizi locali, è improbabile che la misura si ripercuota sugli scambi tra Stati membri.

4.4. Applicabilità della regola de minimis

(127) Le autorità spagnole hanno sostenuto inoltre che la regola de minimis introdotta dal regolamento (CE) n. 1998/2006 della Commissione sugli aiuti de minimis (59) si applica sicuramente a una parte cospicua del finanziamento. In ogni comunità autonoma o comune le apparecchiature di telecomunicazione sono state acquistate in maniera indipendente e pertanto le disposizioni de minimis dovrebbero essere analizzate in tale contesto. Poiché in questi casi è noto l'importo esatto corrisposto, così come i beni e i servizi acquisiti, l'aiuto è stato sufficientemente trasparente per l'applicazione delle soglie de minimis.

4.5. Aiuto di Stato per lo sfruttamento e la manutenzione

(128) Per quanto concerne lo sfruttamento e la manutenzione dei centri di trasmissione, le autorità centrali spagnole ritengono che non rientrino nelle opere per l'estensione della copertura finanziate in parte dal MITyC. Il ministero non ha alcuna competenza per richiedere ai comuni o alle comunità autonome di continuare lo sfruttamento e la manutenzione oltre il periodo compreso nelle gare d'appalto per l'estensione della copertura. Pertanto non si può escludere del tutto che lo sfruttamento e la manutenzione di alcuni centri di trasmissione possano essere interrotti a causa dei tagli di bilancio dei comuni. I costi annuali di sfruttamento e manutenzione sono stati valutati in via provvisoria dalle autorità centrali in un importo pari al 10 % degli investimenti iniziali. Nel corso dell'indagine, varie comunità autonome hanno fornito dati più dettagliati sui costi sostenuti per lo sfruttamento e la manutenzione della rete della TDT nella zona II.

5. VALUTAZIONE DELLE ARGOMENTAZIONI PROCEDURALI DEDOTTE DALLE PARTI

(129) Nelle osservazioni del 13 e 14 giugno 2019, Itelazpi, Cellnex e la Spagna hanno sostenuto che, in seguito all'annullamento della decisione del 2013, la Commissione avrebbe dovuto adottare una nuova decisione di avvio in cui si pronunciasse sulla selettività delle misure in questione. Secondo la Spagna e le parti interessate, l'assenza di una nuova decisione di avvio ha impedito alle parti di esercitare i loro diritti di difesa.

(130) La Spagna e Cellnex hanno inoltre sostenuto che la decisione di avvio del procedimento in questo caso è stata annullata quando la Corte ha annullato la decisione del 2013. Il considerando 41 della decisione del 2013 così recitava: «Per ulteriori dettagli fattuali si rimanda alla decisione di avvio, che va considerata parte integrante della presente decisione». Secondo la Spagna, ciò significa che l'annullamento della decisione del 2013 comporta l'annullamento della decisione di avvio. Questa tesi è errata per i motivi seguenti.

(131) In primo luogo, la decisione di avvio e la decisione finale sono atti giuridici indipendenti, con effetti giuridici distinti. La decisione di avvio del procedimento è stata adottata sulla base dell'articolo 4, paragrafo 4, del regolamento di procedura del 1999». La decisione di avvio spiega i dubbi della Commissione in merito alla compatibilità delle misure in esame con il mercato interno. La decisione finale (ossia la decisione del 2013) è stata adottata sulla base dell'articolo 7, paragrafo 5, del regolamento di procedura del 1999. Nella decisione del 2013 la Commissione ha concluso che l'aiuto era incompatibile con il mercato interno e ne ha ordinato il recupero. Poiché la decisione di avvio e la decisione finale sono due atti giuridici distinti, la corretta lettura del considerando 41 della decisione del 2013 è che i dettagli fattuali contenuti nella decisione di avvio fanno parte della decisione del 2013. Inoltre, l'annullamento della decisione finale non è collegato a tali dettagli fattuali.

(132) In secondo luogo, in nessuna delle azioni giudiziarie avviate dalla Spagna e dalle parti interessate a seguito dell'adozione della decisione del 2013 è stato chiesto l'annullamento della decisione di avvio: si chiedeva l'annullamento della decisione finale. Secondo una giurisprudenza costante, la portata di una dichiarazione di nullità da parte della Corte non può eccedere quella richiesta dal ricorrente (60). Poiché nessuno dei ricorsi ha chiesto l'annullamento della decisione di avvio, non è possibile che la Corte abbia annullato la decisione di avvio nella sentenza Retegal (61).

(133) In terzo luogo, secondo una giurisprudenza costante, l'annullamento di un atto dell'Unione non incide necessariamente sugli atti preparatori (62). L'annullamento di un atto che conclude un procedimento amministrativo che si compone di più fasi non comporta necessariamente l'annullamento di tutte le fasi del procedimento che precedono l'adozione dell'atto impugnato, indipendentemente dalla motivazione, procedurale o sostanziale, della sentenza di annullamento.

(134) Per quanto riguarda l'asserito obbligo di riaprire il procedimento a seguito dell'annullamento della decisione del 2013, la Commissione osserva che nessun elemento normativo o giurisprudenziale consente di ritenere che l'annullamento di una decisione della Commissione implichi necessariamente la riapertura del procedimento d'indagine formale mediante l'adozione di una nuova decisione (cfr., in particolare, causa T-1/15, SNCM/Commissione europea, ECLI:EU:T:2017:470, punto 69). Come spiegato in precedenza, secondo la giurisprudenza, l'annullamento di un atto dell'Unione non incide necessariamente sugli atti preparatori. Nella causa SNCM, a seguito dell'annullamento della decisione finale della Commissione, quest'ultima non ha riaperto il procedimento, ma ha semplicemente invitato le parti a presentare le loro osservazioni. La Corte ha osservato che, poiché la Commissione ha dato agli Stati membri e alle parti la possibilità di presentare osservazioni in seguito all'annullamento della decisione, i diritti procedurali dello Stato membro e delle parti interessate sono stati rispettati. Inoltre, il regolamento (UE) 2015/1589 del Consiglio (63) non specifica quando la Commissione è tenuta a riaprire un procedimento. Di conseguenza, neppure da tale regolamento può dedursi un asserito obbligo di riaprire il procedimento mediante l'adozione di una nuova decisione.

(135) La Spagna, Itelazpi e Cellnex sostengono che la Commissione avrebbe dovuto adottare una nuova decisione di avvio del procedimento contenente un'analisi dettagliata della selettività al fine di consentire alle parti di esprimere il loro punto di vista sulla selettività della misura. La Commissione osserva che le autorità spagnole hanno già espresso il loro parere sulla mancanza di selettività nella fase dell'indagine preliminare (come indicato nel considerando 22 della decisione di avvio (64)). La decisione di avvio del procedimento espone le conclusioni preliminari della Commissione sull'esistenza di un aiuto di Stato (compresa la selettività) e sulla compatibilità dell'aiuto. Nella decisione di avvio del procedimento si affermava che le misure contestate falsano la concorrenza favorendo la tecnologia TDT e si sosteneva che la tecnologia TDT e la tecnologia satellitare erano in concorrenza tra loro (si faceva riferimento, ad esempio, al caso della Cantabria, dove inizialmente un operatore satellitare aveva vinto la gara d'appalto). La decisione di avvio ha spiegato perché alcune piattaforme sono state favorite rispetto ad altre e ha consentito alla Spagna e alle parti interessate di sviluppare il proprio punto di vista sulla selettività delle misure. Nelle osservazioni del 30 novembre 2010 sulla decisione di avvio del procedimento, la Spagna ha spiegato che gli operatori di rete che utilizzavano la tecnologia TDT non hanno beneficiato di un vantaggio selettivo rispetto ad altri operatori di rete. La Spagna ha inoltre sostenuto che le misure in questione non discriminano tecnologie diverse dalla TDT e ha spiegato le differenze tra la TDT e il satellite in termini di costi e condizioni di mercato. La Spagna ha sottolineato che il satellite e la televisione digitale terrestre non fanno parte dello stesso mercato. Ciò dimostra che la Spagna ha avuto la possibilità di esprimere il proprio punto di vista sulla questione della selettività già dopo la decisione di avvio del procedimento.

(136) Inoltre, né la misura oggetto dell'indagine né i fatti del caso, né la sua valutazione giuridica sono cambiati.

(137) D'altro canto, il 26 aprile 2019 la Commissione ha inviato una richiesta di informazioni alla Spagna, Itelazpi, Cellnex, Retevisión, CTTI, Navarra de Servicios y Tecnologías, S.A., Retegal e Astra, con la quale ha invitato le parti a presentare le loro osservazioni sulla sentenza Retegal e sulla selettività delle misure in questione (65). Cellnex, Itelazpi, la Spagna e Astra hanno presentato osservazioni dettagliate nelle loro risposte alla richiesta di informazioni della Commissione, esprimendo il loro parere sul criterio di selettività. Le parti hanno presentato osservazioni dettagliate e la Commissione ha analizzato tutti gli elementi nuovi, pertinenti e opportuni forniti dalla Spagna e dalle parti interessate. Alla luce di quanto precede, la Spagna e le altre parti interessate hanno avuto numerose opportunità di far conoscere il loro punto di vista sulla questione della selettività e, pertanto, i diritti procedurali delle parti sono stati scrupolosamente rispettati.

6. VALUTAZIONE DELL'AIUTO

6.1. Base giuridica dell'aiuto

(138) Come già descritto in dettaglio nella sezione 2.2, considerando da 28 a 39, il quadro giuridico per la conversione digitale in Spagna è una rete complessa di vari atti emanati sia dal governo centrale e dalle comunità autonome sia dalle autorità locali su un periodo di quattro anni. Il piano tecnico nazionale del 2005 e il piano per la transizione del 2007 disciplinano principalmente la transizione alla TDT nella zona I, ma creano anche i presupposti per ulteriori misure di estensione nella zona II. Tali misure di estensione sono state attuate dalle autorità regionali, dopo avere stipulato vari accordi quadro con il governo centrale (gli accordi quadro del 2008) ed avere introdotto alcuni addenda, nel 2008 ai precedenti accordi quadro del 2006 e nel 2009 agli accordi quadro del 2008.

(139) A seguito della conclusione di questi accordi e dell'introduzione degli addenda, le autorità regionali e/o locali hanno sviluppato un ampio ventaglio di misure intese a estendere la copertura della TDT alla zona II, principalmente mediante gare d'appalto pubbliche, come descritto nei precedenti considerando da 40 a 43. La Commissione ritiene pertanto che i vari atti adottati a livello centrale e gli accordi conclusi e modificati tra il MITyC e le comunità autonome costituiscano la base del regime di aiuti per l'estensione della copertura nella zona II e ne includano le caratteristiche principali, vale a dire l'incentivo per passare alla televisione digitale nella zona II e la limitazione di tale incentivo alla tecnologia terrestre. L'obiettivo di tali atti e accordi era quello di portare le comunità autonome ad adottare misure che non erano tecnologicamente neutrali (66). Seppure disciplini la conversione alla TDT nella zona I, il piano tecnico nazionale dà anche mandato alle autorità locali di stabilire, di concerto con le comunità autonome, ulteriori centri di trasmissione necessari ad assicurare la ricezione della TDT nella zona II. Pertanto, il governo centrale aveva già prospettato allora l'estensione della copertura della TDT. Il mandato previsto nell'atto giuridico principale che regolamenta la transizione alla televisione digitale riguarda unicamente la piattaforma terrestre. Inoltre, il regio decreto legge n. 1/2009 dimostra che l'uso della tecnologia satellitare è previsto solo per la zona III. Nella pratica, le comunità autonome hanno pertanto applicato le linee guida del governo centrale sull'estensione della TDT (67). Le comunità autonome hanno attuato il piano del governo centrale sulla base dei rispettivi accordi quadro, basati sullo stesso modello.

(140) Risulta quindi dagli atti summenzionati adottati a livello centrale, dagli accordi e dagli addenda che essi costituiscono la base di un sistema volto ad estendere la copertura della TDT nella zona II utilizzando esclusivamente la radiodiffusione terrestre. D'altronde, in tali circostanze, le autorità centrali o locali non disponevano di alcun margine nell'applicazione tecnica del sistema per rispettare il principio di neutralità tecnologica. Le misure adottate dalle autorità nazionali, regionali o locali hanno perseguito lo stesso obiettivo e, in considerazione dei loro stretti legami, devono essere analizzate congiuntamente nell'ambito dello stesso sistema. Ciò è stato ulteriormente avallato dal Tribunale che nella causa T-541/13, in relazione al ricorso per annullamento della decisione del 2013, ha confermato quanto riportato di seguito. Questa conclusione rimane valida per le misure esaminate nella presente decisione (che sono identiche a quelle esaminate nella decisione del 2013): «52 Dai vari atti legislativi e amministrativi delle autorità spagnole risulta che il piano per la transizione alla televisione digitale su tutto il territorio del Regno di Spagna attraverso l'uso predominante della tecnologia terrestre costituiva una risposta a un'iniziativa avviata e coordinata dall'amministrazione centrale. Come risulta dal considerando 24 della decisione impugnata, è pacifico che la legge 10/2005, con la quale ha avuto inizio la regolamentazione della transizione alla tecnologia televisiva digitale, si riferiva all'esigenza di promuovere la transizione dalla tecnologia analogica alla digitale terrestre. Conformemente al considerando 26 di tale decisione, le autorità spagnole hanno previsto, nella dodicesima disposizione aggiuntiva del piano tecnico nazionale per la TDT, la possibilità di estendere la copertura mediante la tecnologia terrestre nelle zone scarsamente popolate, a condizione che l'impianto locale fosse conforme a tale piano. I considerando da 28 a 32 di tale decisione, di cui le ricorrenti non contestano il contenuto, descrivono la cooperazione tra il MITC e le comunità autonome mediante accordi quadro e relativi addenda al fine di realizzare la digitalizzazione di tale zona. Tali atti riguardavano, in particolare, il cofinanziamento da parte del governo spagnolo dell'estensione della copertura della TDT in tale zona. 53 Alla luce di quanto precede, non si può addebitare alla Commissione di aver analizzato le misure spagnole per la diffusione della TDT nella zona II in un solo e medesimo contesto. Difatti, poiché i vari interventi statali a livello nazionale, regionale e comunale dovevano essere analizzati alla luce dei loro effetti, tali misure erano così strettamente connesse nel caso di specie che la Commissione ha giustamente ritenuto che si trattasse di un unico regime di aiuti concesso dalle autorità pubbliche spagnole. Ciò si verifica, in particolare, in quanto gli interventi consecutivi in Spagna avevano, tenuto conto della loro cronologia, del loro oggetto e della situazione in tale zona, legami così stretti che la Commissione non poteva essere censurata per non averli dissociati (v., in tal senso, sentenza del 19 marzo 2013, Bouygues e Bouygues Télécom/Commissione, C-399/10 P e C-401/10 P, Racc., EU:C:2013:175, punti 103 e 104)».

(141) Per avvalorare questa constatazione, la Commissione ha anche esaminato un campione significativo delle gare d'appalto condotte dalle stesse comunità autonome. Il campione di gare copre l'intero territorio spagnolo, ad eccezione di Melilla (le autorità spagnole non hanno presentato alcuna gara per questa città autonoma adducendo l'assenza di documenti pertinenti). Il campione comprende sia le gare per l'estensione della copertura sia le gare per la fornitura di apparecchiature. Il campione comprende inoltre gare d'appalto con bilanci di importi diversi: gare d'appalto con bilanci relativamente modesti e gare d'appalto con bilanci più elevati (bilanci superiori a 10 milioni di EUR). La selezione e la copertura del campione di cui sopra ne garantiscono la rappresentatività. Tali gare sono il risultato dell'attuazione del programma nazionale descritto nei considerando precedenti, che era stato predefinito sulla base delle leggi e degli accordi conclusi con le comunità autonome. La verifica del campione conferma la conclusione di cui sopra, in quanto la stragrande maggioranza delle gare esaminate non è stata tecnologicamente neutrale. Sulla base di questo campione rappresentativo, la Commissione ha confermato che le gare d'appalto effettuate in alcune comunità