DECISIONE (UE) 2019/56 DELLA COMMISSIONE

del 28 maggio 2018

sul regime di aiuti SA.34045 (2013/c) (ex 2012/NN) al quale la Germania ha dato esecuzione a favore dei consumatori di carico di base ai sensi dell'articolo 19 del regolamento StromNEV

[notificata con il numero C(2018) 3166]

(Il testo in lingua tedesca è il solo facente fede)

(Testo rilevante ai fini del SEE)

LA COMMISSIONE EUROPEA,

visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 108, paragrafo 2, primo comma,

visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),

dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente alle suddette disposizioni (1), e tenuto conto di tali osservazioni,

considerando quanto segue:

1. PROCEDIMENTO

(1) Con le denunce presentate da Bund der Energieverbraucher e.V. il 28 novembre 2011, da GWS Stadtwerke Hameln GmbH l'8 dicembre e dai cittadini dal dicembre 2011, la Commissione è stata informata del fatto che dal 2011 la Germania ha attuato un'esenzione totale dagli oneri di rete a favore di taluni grandi consumatori di energia elettrica. Con lettera del 29 giugno 2012, la Germania ha fornito alla Commissione ulteriori informazioni su tale regime di aiuti.

(2) Con lettera del 6 marzo 2013 (in appresso: la «decisione di avvio»), la Commissione ha informato la Germania di aver deciso di avviare il procedimento di cui all'articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (in appresso: TFUE o trattato) in relazione al regime di aiuti. L'8 aprile 2013 la Germania ha presentato le sue osservazioni in merito alla decisione di avvio.

(3) Tale decisione è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (2). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni sul regime di aiuti.

(4) La Commissione ha ricevuto osservazioni da interessati e le ha trasmesse alla Germania che ha avuto la possibilità di replicare; le osservazioni delle autorità tedesche sono pervenute con lettera del 5 novembre 2013.

(5) Nel corso di una riunione del 17 ottobre 2013 e con lettere notificate il 7 aprile 2015, il 20 luglio 2016, il 6 luglio 2017, il 18 settembre 2017, il 3 ottobre 2017 e il 23 ottobre 2017, la Commissione ha chiesto alla Germania di fornire informazioni.

(6) La Germania ha presentato le risposte a tali richieste il 6 dicembre 2013, il 28 maggio 2015, il 15 settembre 2015, il 14 ottobre 2016, il 3 agosto 2017, il 20 settembre 2017, il 24 ottobre 2017 e il 26 ottobre 2017. Le ultime informazioni sono state presentate l'11 dicembre 2017.

2. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELL'AIUTO

2.1. ONERI DI RETE IN GERMANIA

(7) Il sistema degli oneri di rete in Germania è disciplinato dalla legge tedesca sull'energia (Energiewirtschaftsgesetz, EnWG). Ai fini della presente decisione, è pertinente soltanto l'EnWG modificata dall'articolo 1 della legge del 26 luglio 2011 sulla revisione delle disposizioni che disciplinano il mercato dell'energia (3) («la legge del 26 luglio 2011») e prima delle modifiche introdotte dall'articolo 1 della legge del 26 luglio 2016 sull'ulteriore sviluppo del mercato dell'energia elettrica (4) («EnWG 2011»).

(8) L'articolo 21 dell'EnWG 2011 impone che gli oneri che i gestori di rete (5) addebitano ai loro utilizzatori finali siano proporzionati («angemessen»), non discriminatori, trasparenti e calcolati sulla base dei costi di una gestione efficiente della rete. L'articolo 24 dell'EnWG 2011 autorizza il governo federale a stabilire norme dettagliate sulla metodologia per il calcolo degli oneri di rete tramite regolamento. L'articolo 24, prima frase, punto 1, dell'EnWG 2011, autorizza il governo federale a determinare la metodologia generale di calcolo degli oneri di rete. Il punto 3 della stessa frase autorizza il governo federale a determinare in quali casi di uso atipico della rete possano essere approvati oneri di rete specifici.

(9) Adottato a norma dell'articolo 24 dell'EnWG 2011, il regolamento sugli oneri di rete per l'energia elettrica (Stromnetzentgeltverordnung, StromNEV (6)) contiene disposizioni dettagliate sulla determinazione degli oneri di rete. L'articolo 3, secondo comma, del StromNEV, chiarisce che gli oneri di rete vengono pagati per i servizi forniti dal gestore di rete al livello di rete al quale un utilizzatore è connesso e per tutti quelli relativi all'uso di tutti i livelli di rete a monte. L'articolo 16, primo comma, del StromNEV, stabilisce il principio guida secondo il quale gli oneri di rete devono riflettere i costi effettivamente causati dagli utilizzatori della rete.

(10) In questo contesto e in linea con l'autorizzazione conferita di cui all'articolo 24, prima frase, punto 1, dell'EnWG 2011, il regolamento StromNEV stabilisce la metodologia generale che i gestori di rete devono seguire per il calcolo degli oneri di rete. Tale metodologia di calcolo è descritta negli articoli da 4 a 14 del regolamento StromNEV 2011.

(11) Detta metodologia consiste nel considerare innanzitutto congiuntamente i vari elementi di costo annuali di tutte le reti i quali rappresentano i costi di costruzione della rete elettrica (linee di trasmissione e distribuzione, sottostazioni), i costi di manutenzione e di gestione della rete, compresi quelli legati ai cosiddetti servizi di sistema (riserve primarie, secondarie e di minuti (7), ridispacciamento (8) ed energia elettrica per coprire le perdite di rete (9)). Il loro ammontare annuo è calcolato sulla base del conto economico dei gestori di rete (articolo 4 del regolamento StromNEV 2011) e includono non soltanto i costi per i materiali e i costi del personale, ma anche gli interessi per prestiti (articolo 5 dello StromNEV), gli ammortamenti (articolo 6 dello StromNEV 2011), una remunerazione per il capitale proprio del gestore di rete (articolo 7 dello StromNEV 2011) e le imposte (articolo 8 dello StromNEV 2011). Da questi devono essere dedotte entrate quali sovvenzioni e costi di connessione (articolo 9 del regolamento StromNEV). I costi di misurazione, tuttavia, non sono inclusi nei costi di rete e sono inoltre soggetti a diritti di misurazione distinti. I costi legati all'acquisto di energia di bilanciamento (10) non sono inclusi nei costi di rete in quanto sono fatturati separatamente agli utilizzatori responsabili dello sbilanciamento.

(12) I costi annui totali delle reti vengono quindi attribuiti alle diverse reti e ai diversi livelli di rete (alta tensione, livelli di sottostazione, media tensione, bassa tensione). L'allegato 2 del regolamento StromNEV 2011 contiene l'elenco di tali livelli di rete.

(13) Il passo successivo nella determinazione degli oneri di rete consiste nella conversione dei costi annui totali delle reti in oneri di rete. Questi ultimi sono determinati procedendo dall'alto verso il basso per ciascun livello di tensione (dall'alta tensione alla bassa tensione). Innanzitutto, vengono determinati i cosiddetti costi annui specifici del livello di alta tensione dividendo i costi annui totali del livello di alta tensione per il carico di punta annuo misurato su quel livello di alta tensione, poiché il carico di punta del livello di rete è considerato come il fattore principale per la determinazione dei costi. Tale valore è espresso in EUR/kW. Tramite la «funzione di simultaneità» di ciascun livello di rete di cui al considerando 14, i costi annui specifici saranno convertiti in un prezzo per capacità di connessione, in EUR/kW e in un prezzo per unità di energia elettrica consumata, in EUR/kWh. Il medesimo esercizio viene quindi effettuato per il livello successivo di tensione. Tuttavia, i costi annui totali del livello successivo di tensione saranno composti sulla base dei costi appartenenti allo stesso e dei costi ribaltati dal livello di tensione a monte. I costi di rinnovo corrispondono ai costi totali del livello a monte meno le spese di rete ottenute dagli utilizzatori della rete (consumatori finali e fornitori di energia elettrica direttamente collegati a quel livello di tensione). La figura 1 che segue mostra il ribaltamento dei costi. In una rete nella quale l'energia elettrica fluisce dall'alto verso il basso, gli utilizzatori della rete dovranno quindi sostenere i costi del livello di rete al quale sono collegati, nonché parte dei costi delle reti a monte, poiché tali reti sono utilizzate per trasmettere l'energia elettrica anche a loro. Figura 1 Ribaltamento dei costi di rete per la determinazione degli oneri di rete (1) Revenues of the level HS HS/MS MS MS/NS NS Costs of the level Rolled-over costs (1) Nella figura, HS sta per alta tensione, MS sta per media tensione, NS sta per bassa tensione, HS/MS indica la sottostazione presso la quale l'alta tensione viene trasformata in media tensione, MS/NS indica la sottostazione che converte la media tensione in bassa tensione. Fonte: Commissione, sulla base della descrizione fornita dalla Germania e completata con le informazioni contenute nella figura 1 della relazione della BNetzA « Netzentgeltsystematik Elektrizität » del mese di dicembre del 2015: https://www.bundesnetzagentur.de/SharedDocs/Downloads/DE/Sachgebiete/Energie/Unternehmen_Institutionen/Netzentgelte/Netzentgeltsystematik/Bericht_Netzentgeltsystematik_12-2015.pdf?__blob=publicationFile&v=1.

(14) Al fine di garantire un'attribuzione ai vari utilizzatori della rete che rifletta i costi effettivi causati da un singolo utilizzatore della rete come richiesto dall'articolo 16, primo comma, del regolamento StromNEV, la funzione di simultaneità viene applicata al livello di tensione considerato. La funzione di simultaneità di cui al considerando 13 è descritta all'articolo 16, secondo comma, del regolamento StromNEV e nell'allegato 4 di StromNEV 2011. Questa funzione attribuisce a ciascun utilizzatore della rete un «fattore di simultaneità» compreso tra 0 e 1. Il fattore di simultaneità esprime la probabilità, sulla base di dati storici, che il consumo di energia elettrica del singolo utilizzatore della rete in questione contribuisca al carico di punta annuo del livello di rete interessato. Il carico di punta annuo simultaneo della rete è un importante fattore di costo della rete dato che tale carico è rilevante per il dimensionamento della rete nell'ambito della quale l'energia elettrica fluisce dall'alto verso il basso. L'idea alla base della funzione di simultaneità è che gli utilizzatori della rete che hanno una maggiore probabilità di contribuire al carico di punta annuo pagheranno una tariffa di capacità più elevata. Gli utilizzatori di ciascun livello di rete sono gli utilizzatori finali direttamente connessi al livello di alta tensione e ai livelli di rete a valle. I fattori di simultaneità di tutti gli utilizzatori del livello di rete considerato vengono quindi introdotti in un grafico sull'asse y e messi in correlazione con il numero di ore annue di pieno utilizzo (asse x). Ciò si traduce nella funzione di simultaneità. Questa funzione è lineare e continua ma composta da due parti lineari che si intersecano in un nodo (11) a 2 500 ore di utilizzo annue accumulate (12). La funzione di simultaneità viene quindi convertita in una tariffa per capacità di connessione (13) in EUR/kW e in una tariffa per unità di energia elettrica consumata (14) in EUR/kWh.

(15) Al momento di stabilire gli oneri di rete, i gestori di rete devono altresì tenere conto del livello massimo di entrate consentito per ciascuno di essi dalla Bundesnetzagentur (BNetzA, Agenzia federale di regolamentazione delle reti) (per il livello massimo di entrate consentito, cfr. anche il considerando 43). In pratica, questo livello massimo di entrate, stabilito dall'analisi comparativa con altri gestori di rete, avrà come conseguenza il fatto che i costi elevati derivanti da inefficienze non possono essere recuperati attraverso gli oneri di rete. Tale sistema mira a migliorare l'efficienza dei gestori di rete. Qualora una modifica del livello di entrate massimo autorizzato determini una riduzione degli oneri di rete, il gestore di rete deve adeguare detti oneri (articolo 17, secondo comma, del regolamento per l'introduzione di incentivi all'efficienza per le reti di approvvigionamento energetico - Verordnung über die Anreizregulierung der Energieversorgungsnetze, ARegV 2011 (15)).

(16) La metodologia descritta nei considerando da 11 a 15 attua il «principio di causalità dei costi» nella determinazione degli oneri di rete per la maggior parte degli utilizzatori della rete. L'articolo 19 del regolamento StromNEV tratta degli oneri di rete che devono essere pagati in linea con il principio di causalità dei costi dai cosiddetti utilizzatori atipici della rete, ossia gli utilizzatori con un modello di consumo o di carico che si discosta in maniera significativa dal profilo di consumo o di carico degli altri utilizzatori come previsto all'articolo 24, prima frase, punto 3, dell'EnWG 2011. L'intestazione dell'articolo 19 del regolamento StromNEV è «utilizzo atipico della rete».

(17) L'articolo 19, secondo comma, del regolamento StromNEV individua due gruppi di utilizzatori atipici di rete: innanzitutto, gli utilizzatori il cui carico di punta annuo si discosta in maniera prevedibile e significativa dal carico di punta annuo simultaneo di tutti gli altri utilizzatori connessi alla medesima rete (articolo 19, secondo comma, prima frase, del regolamento StromNEV). In genere ciò riguarda gli utilizzatori di rete che consumano sistematicamente durante periodi al di fuori dal carico di punta perché, ad esempio, fanno funzionare apparecchiature durante la notte. Questa prima categoria di utilizzatori atipici della rete viene in seguito designata come «consumatori non di punta». In secondo luogo, sono considerati utilizzatori atipici quegli utilizzatori con un consumo annuo di energia elettrica che raggiunge almeno 7 000 ore di utilizzo (16) e supera i 10 gigawattora (GWh) (articolo 19, secondo comma, seconda frase, del regolamento StromNEV). Questa seconda categoria di utilizzatori atipici della rete viene in seguito designata come «consumatori di carico di base».

(18) Prima della modifica introdotta dall'articolo 7 della legge del 26 luglio 2011 e descritta più dettagliatamente in appresso nella sezione 2.2, l'articolo 19, secondo comma, del regolamento StromNEV, come modificato dalla legge del 3 settembre 2010 (StromNEV 2010 (17)) affermava che tanto i consumatori non di punta quanto quelli di carico di base erano tenuti a pagare oneri di rete individuali, come esplicitamente previsto anche dall'autorizzazione conferita di cui all'articolo 24, prima frase, punto 3, dell'EnWG 2011 (cfr. considerando 7).

(19) Tali oneri di rete individuali dovevano tenere debitamente conto del modello di consumo dell'utilizzatore atipico della rete. Più precisamente, l'articolo 19, secondo comma, terza frase, del regolamento StromNEV 2010 richiedeva che l'onere di rete individuale riflettesse il contributo dell'utilizzatore atipico della rete a una riduzione degli oneri di rete complessivi o il suo contributo al fine di evitare un aumento di tali oneri. A tal scopo, nel 2010, la BNetzA ha pubblicato un documento di orientamento (18) che descriveva la cosiddetta «metodologia del percorso fisico» che dovrebbe essere applicata per determinare i costi di rete causati dai consumatori di carico di base e, di conseguenza, i loro oneri di rete individuali. La metodologia del percorso fisico mira a individuare i costi indipendenti di un particolare utilizzatore della rete. Misura i costi di un utilizzo virtuale di una linea diretta esistente dal sito di consumo fino a un'installazione di generazione adeguata calcolando il capitale e le spese operative della parte di rete utilizzata per collegare il consumatore di carico di base alla centrale più vicina in grado di coprire l'intero fabbisogno di tale consumatore e aggiungendo quindi i costi dei servizi di rete (19) dei quali tale consumatore ha usufruito, laddove presenti.

(20) L'articolo 19, secondo comma, seconda frase, del regolamento StromNEV 2010, richiedeva, tuttavia, tanto ai consumatori non di punta quanto a quelli di carico di base di versare un contributo minimo pari ad almeno il 20 % dell'onere di rete pubblicato, ossia l'onere di rete individuale calcolato in base al contributo dell'utilizzatore atipico della rete a una riduzione degli oneri di rete complessivi o al suo contributo al fine di evitare un aumento di tali oneri non potrebbe essere inferiore al 20 % dell'onere di rete pubblicato. Le autorità tedesche hanno spiegato che tale contributo minimo mira a garantire che anche gli utilizzatori atipici della rete paghino un contributo minimo per la gestione della rete pubblica alla quale sono collegati. In particolare per quanto riguarda i consumatori di carico di base, la Germania ha indicato che, se gli stessi si trovano molto vicino a una centrale elettrica di carico di base (20), gli oneri di rete calcolati in base alla metodologia del percorso fisico potrebbero essere prossimi allo zero. Tuttavia, tali consumatori di carico di base beneficiano comunque della rete pubblica e della fornitura garantita di energia elettrica che detta rete offre. La Germania ha altresì spiegato che il contributo minimo teneva conto del fatto che la metodologia del percorso fisico può avere soltanto natura approssimativa nel determinare i singoli costi di rete.

2.2. L'ESENZIONE TOTALE TRA IL 2011 E IL 2013

(21) Nel regolamento StromNEV come modificato dall'articolo 7 della legge del 26 luglio 2011, che è entrata in vigore il 4 agosto 2011 ma era applicabile retroattivamente a decorrere dal 1o gennaio 2011 (StromNEV 2011 (21)), il sistema degli oneri di rete individuali per i consumatori di carico di base è stato abolito e sostituito da un'esenzione totale dall'obbligo di pagare gli oneri di rete. Sono rimasti invece in vigore gli oneri di rete individuali per i consumatori non di punta e l'obbligo d questi ultimi di pagare almeno il 20 % dell'onere di rete pubblicato.

(22) Ai sensi dell'articolo 19, secondo comma, seconda frase, del regolamento StromNEV 2011, gli utilizzatori finali dovevano essere esentati dagli oneri di rete se il loro consumo annuo di energia raggiungeva almeno 7 000 ore di pieno utilizzo e superava 10 GWh di consumo. Tale esenzione («esenzione totale») costituisce l'oggetto tanto della decisione di avvio quanto della presente decisione.

(23) La soglia di 7 000 ore di pieno utilizzo è ciò che caratterizza un consumatore di carico di base nel senso che tale soglia può essere raggiunta solo se l'utilizzatore finale in questione rimane quasi costantemente connesso alla rete con il medesimo carico. Le ore di (pieno) utilizzo sono definite dall'articolo 2, secondo comma, del regolamento StromNEV come il quoziente tra potenza annua erogata e il carico di punta annuo del rispettivo utilizzatore della rete.

(24) Ai sensi dell'articolo 19, secondo comma, terza frase, del regolamento StromNEV 2011, l'esenzione di cui alla seconda frase del medesimo articolo doveva essere concessa soltanto dopo che l'autorità di regolamentazione competente (la BNetzA o una delle autorità di regolamentazione regionali, Landesregulierungsbehörde (22)) aveva verificato il soddisfacimento delle condizioni stabilite dalla legge. Una volta completata tale verifica, la BNetzA o la Landesregulierungsbehörde rilasciavano un'autorizzazione che riconosceva al consumatore di carico di base l'esenzione totale a partire dal 1o gennaio 2011 (a patto che tutte le condizioni fossero soddisfatte a tale data) e per un periodo indefinito (a patto che dette condizioni continuassero a essere soddisfatte).

(25) L'esenzione totale ha comportato una riduzione delle entrate per i gestori di rete. Tale perdita finanziaria è stata compensata con un supplemento speciale a partire dal 2012 (cfr. sezione 2.4). Per l'anno 2011, tuttavia, non è stato introdotto nessun supplemento speciale e la perdita finanziaria è stata sostenuta dai gestori di rete nel 2011.

(26) L'esenzione totale è stata abolita da una modifica (23) al regolamento StromNEV a decorrere dal 1o gennaio 2014.

2.3. BENEFICIARI E IMPORTO DELL'AIUTO

(27) La Germania ha fornito un elenco provvisorio delle imprese aventi diritto ad un'esenzione ai sensi dell'articolo 19, secondo comma, seconda frase, del regolamento StromNEV 2011, dal quale è risultato che oltre 200 imprese sono state esentate dagli oneri di rete nel periodo dal 2011 al 2013 ai sensi di tale disposizione di legge. La grande maggioranza di tali imprese appartiene a vari comparti del settore manifatturiero, in particolare l'industria chimica (compresi i gas industriali), quella della carta, dei prodotti tessili, dell'acciaio, dei metalli non ferrosi, delle raffinerie di petrolio e della fabbricazione del vetro. Solo occasionalmente le imprese coinvolte nel settore dei servizi (ad esempio nel settore del web hosting) hanno ottenuto un'esenzione totale. In tali casi si trattava di imprese con grandi centri dati.

(28) Le stime fornite dalla Germania indicano che le perdite subite dai gestori di rete a causa dell'esenzione totale nel periodo 2011-2013 ammontano a circa 900 milioni di EUR rispetto a una situazione in cui i consumatori di carico di base avrebbero pagato l'onere normale. Tuttavia, tale perdita è probabilmente inferiore poiché nel calcolo degli oneri di rete del 2011 i gestori di rete hanno di norma preso in considerazione il fatto che i consumatori con carico di base avrebbero beneficiato di oneri di rete individuali ai sensi dell'articolo 19, secondo comma, dello StromNEV 2010. Tuttavia, la stima è ulteriormente complicata dal fatto che la soglia di ammissibilità agli oneri individuali è cambiata dal 1o gennaio 2011 (7 000 ore di pieno utilizzo anziché 7 500 ore di pieno utilizzo) e che gli oneri individuali potrebbero non essere stati interessanti per taluni consumatori di carico di base, poiché potrebbero non aver portato a una riduzione significativa dei loro oneri di rete, a seconda della loro ubicazione geografica e di altri fattori che influenzano il calcolo degli oneri di rete individuali.

2.4. MECCANISMO DI FINANZIAMENTO

2.4.1. IL MECCANISMO DI FINANZIAMENTO DI CUI ALL'ARTICOLO 19 DEL REGOLAMENTO STROMNEV 2011

(29) Dato che i consumatori di carico di base esentati erano collegati a livelli di rete diversi, l'esenzione totale ha comportato perdite di entrate tanto per i gestori dei sistemi di trasmissione («TSO») quanto per i gestori dei sistemi di distribuzione («DSO»). L'articolo 19, secondo comma, sesta frase, del regolamento StromNEV 2011 obbligava i TSO a risarcire i DSO per le perdite di entrate risultanti dall'esenzione totale. Tuttavia, per le ragioni esposte in dettaglio nella sezione 2.4.3, tale risarcimento ha avuto luogo di fatto soltanto nel 2012. Nel 2011 le perdite sono state sostenute dai TSO e dai DSO alla cui rete erano collegati i consumatori di carico di base esentati.

(30) Inoltre, ai sensi dell'articolo 19, secondo comma, settima frase, del regolamento StromNEV 2011, i TSO dovevano compensare la somma dei loro pagamenti ai DSO e le proprie perdite tra di loro. Per le norme dettagliate sulle modalità di attuazione di tale compensazione, l'articolo 19, secondo comma, del regolamento StromNEV 2011 faceva riferimento all'articolo 9 della legge sulla cogenerazione di calore ed energia elettrica (Kraft-Wärme-Kopplungsgesetz, KWKG) (24) applicabile all'epoca, che doveva essere applicata per analogia. Tale compensazione era intesa ripartire l'onere finanziario tra i TSO affinché ciascuno di essi sostenesse il medesimo onere in proporzione all'energia elettrica fornita ai consumatori finali collegati (direttamente o indirettamente) alla rispettiva area di rete. L'articolo 9 della KWKG, al quale fa riferimento l'articolo 19, secondo comma, settima frase, del regolamento StromNEV 2011, stabiliva il meccanismo tramite il quale i TSO venivano indennizzati, mediante la cosiddetta maggiorazione per la cogenerazione, per i costi supplementari derivanti dall'obbligo di detti gestori di corrispondere ai sensi della KWKG un sostegno a favore dei produttori di energia elettrica da cogenerazione collegati alla loro rete, nonché dal loro obbligo di compensare i DSO per il sostegno corrisposto ai sensi della KWKG anche da questi ultimi a detti produttori collegati alla loro rete (25). L'applicazione per analogia dell'articolo 9 della KWKG implicava che i gestori di rete potevano introdurre un supplemento per ottenere un risarcimento per le perdite finanziarie derivanti dall'esenzione totale e che le entrate incassate da tale supplemento dovevano essere trasferite dai DSO ai TSO (26).

(31) Inoltre, l'articolo 19, secondo comma, del regolamento StromNEV 2011, stabiliva che l'articolo 20 di detto regolamento si applicava per analogia. L'articolo 20 del regolamento StromNEV 2011 prevedeva che, prima di pubblicare i loro oneri di rete per l'elettricità, i gestori di reti di energia elettrica dovevano assicurarsi che le entrate fossero sufficienti a coprire i costi previsti.

(32) Dall'entrata in vigore dell'ARegV, che stabilisce un sistema normativo avente l'obiettivo di incentivare i gestori di rete ad attuare una gestione più efficiente della rete, gli oneri di rete non devono più essere approvati dalla BNetzA (a norma dell'articolo 23a dell'EnWG). Al contrario, l'articolo 32, primo comma, punto 1, dell'ARegV 2011 prevede che la BNetzA approvi il livello massimo di entrate che i gestori di rete possono ottenere dagli utilizzatori della rete. Conformemente all'articolo 17 dell'ARegV 2011 tale livello massimo di entrate autorizzato deve essere rispettato nel momento in cui i gestori di rete determinano gli oneri di rete.

(33) Tuttavia, prima di pubblicare i loro oneri di rete per l'energia elettrica, i gestori di rete continuano ad essere tenuti ad assicurarsi che le entrate risultanti da tali oneri siano sufficienti a coprire i loro costi previsti (tuttavia entro il limite del livello massimo di entrate autorizzato).

(34) Come spiegato in appresso, la BNetzA ha adottato una decisione normativa con l'obiettivo di disciplinare in maniera più dettagliata il meccanismo del supplemento, che è stato infine attuato nel 2012 (cfr. sezione 2.4.2). Per contro, nel 2011, la sesta e settima frase dell'articolo 19, secondo comma, del regolamento StromNEV 2011, non erano attuate e ciascun gestore di rete ha sostenuto i propri costi (cfr. sezione 2.4.3).

2.4.2. FINANZIAMENTO TRAMITE IL «SUPPLEMENTO DI CUI ALL'ARTICOLO 19» A DECORRERE DAL 2012

(35) Il quadro giuridico per il risarcimento e la compensazione delle perdite di entrate derivanti dall'esenzione totale è stato concretizzato da una decisione normativa della BNetzA adottata il 14 dicembre 2011 (27) (in appresso: la «decisione normativa del 14 dicembre 2011») in base all'articolo 29, primo comma, dell'EnWG e all'articolo 30, secondo comma, punto 6, del regolamento StromNEV 2011 (28). La decisione ha imposto ai gestori dei sistemi di distribuzione l'obbligo di riscuotere dagli utilizzatori finali un supplemento denominato «supplemento di cui all'articolo 19». La BNetzA ha inoltre imposto ai DSO l'obbligo di trasferire le entrate di tale supplemento ai TSO con cadenza mensile (come previsto anche dall'articolo 9, quinto comma, della KWKG al quale fa riferimento l'articolo 19, secondo comma, settima frase, del regolamento StromNEV 2011).

(36) Il supplemento di cui all'articolo 19 mirava a istituire un meccanismo di finanziamento che ripartisse l'onere finanziario derivante dall'applicazione dell'articolo 19, secondo comma, del regolamento StromNEV 2011 in maniera trasparente e omogeneo e, di conseguenza, di creare parità di condizioni per tutti i consumatori di energia elettrica in tutta la Germania.

(37) L'importo del supplemento di cui all'articolo 19 non era calcolato dalla BNetzA, bensì doveva essere calcolato ogni anno dai TSO sulla base della metodologia stabilita dalla BNetzA. Ciò implicava che i TSO dovevano stabilire, da un lato, le perdite finanziarie previste derivanti dall'esenzione totale rispetto all'addebito dell'onere di rete pieno e, dall'altro, il consumo previsto, al fine di determinare il supplemento di cui all'articolo 19 per kWh. Per il primo anno di attuazione di questo meccanismo (ossia il 2012), la BNetzA ha fissato tuttavia l'importo che doveva essere recuperato tramite il supplemento di cui all'articolo 19 a 440 milioni di EUR. Tale importo è servito come base per il calcolo del supplemento. Di questo importo, 300 milioni di EUR dovevano essere recuperati per compensare le perdite di entrate derivanti dall'esenzione totale, mentre i restanti 140 milioni di EUR erano destinati a coprire le perdite di entrate derivanti da oneri di rete individuali basati sull'articolo 19, secondo comma, prima frase, del regolamento StromNEV 2011.

(38) Prima delle modifiche introdotte dall'articolo 7 della legge del 26 luglio 2011 al regolamento StromNEV, la perdita di entrate derivante dagli oneri di rete individuali per gli utilizzatori atipici della rete veniva recuperata nella misura in cui il gestore di rete era un'impresa efficiente e poteva quindi recuperare tutti i suoi costi a norma dell'ARegV tramite gli oneri di rete: poiché i gestori di rete sapevano in anticipo che taluni utilizzatori avrebbero pagato meno, erano già in grado di tenerne conto nel calcolo degli oneri di rete in conformità dell'articolo 20 del regolamento StromNEV. Ai sensi dell'articolo 19, secondo comma, sesta e settima frase, del regolamento StromNEV 2011, la perdita di entrate derivante dagli oneri di rete individuali a favore dei consumatori non di punta e dall'esenzione totale per i consumatori di carico di base doveva tuttavia essere compensata mediante un supplemento dedicato.

(39) Inoltre, la decisione normativa del 14 dicembre 2011 prevedeva che i TSO dovessero stabilire per ogni anno quale era stato il reale fabbisogno in termini di risorse finanziarie per l'anno precedente. Qualora i proventi derivanti dal supplemento di cui all'articolo 19 avesse superato l'importo effettivamente necessario per compensare i TSO per le perdite di entrate derivanti dall'esenzione totale e dall'indennizzo dei DSO, il supplemento per l'anno successivo sarebbe stato ridotto della differenza. Qualora invece tali proventi si fossero dimostrati insufficienti, il supplemento sarebbe stato aumentato di conseguenza.

2.4.3. MECCANISMO DI FINANZIAMENTO PER IL 2011

(40) La decisione normativa del 14 dicembre 2011 ha esplicitamente dichiarato che le perdite di entrate sostenute nel 2011 non erano coperte dal meccanismo di risarcimento e compensazione di cui al considerando 30.

(41) Per quanto riguarda le perdite subite nel 2011, i DSO non potevano quindi essere indennizzati dai TSO; entrambe le categorie di gestori hanno infatti dovuto coprire tali perdite di entrate utilizzando risorse proprie.

(42) Potevano includere tali perdite nel loro cosiddetto conto di messa in regola («Regulierungskonto») stabilito ai sensi dell'ARegV.

(43) Come indicato al considerando 32, l'ARegV ha istituito un sistema di regolamentazione che mira a incentivare i gestori ad attuare una gestione più efficiente della rete e nel contesto del quale i gestori di rete devono rispettare un livello massimo di entrate stabilito dalla BNetzA. Tale livello massimo di entrate autorizzato è stabilito per un periodo regolatorio di 5 anni al massimo. Ai fini della fissazione di tale livello massimo di entrate i gestori della rete sono tenuti a fornire alla BNetzA diversi dati contabili (compresi costi e entrate) prima dell'inizio del periodo regolatorio. Inoltre, il livello massimo di entrate che i gestori di rete sono autorizzati a ottenere dagli utilizzatori della rete si sta evolvendo durante il periodo regolatorio di 5 anni per tenere conto delle inefficienze dei gestori di rete al fine di indurli ad aumentare l'efficienza. Ciò implica che le entrate massime autorizzate diminuiranno durante il periodo regolatorio. L'efficienza di un gestore di rete viene misurata prima del periodo regolatorio in base a un raffronto tra i gestori di rete effettuato dalla BNetzA. Il primo periodo regolatorio è stato dal 2009 al 2013, mentre il secondo è iniziato nel 2014 e si conclude nel 2018.

(44) Le differenze positive o negative (29) tra il livello massimo di entrate autorizzato e le entrate effettivamente ottenute sono contabilizzate su un conto speciale di messa in regola, che è uno strumento contabile gestito dalla BNetzA (articolo 5 dell'ARegV) al fine di indirizzare i gestori di rete verso una maggiore efficienza.

(45) Alla fine del quinquennio 2009-2013, le entrate in eccesso sono state compensate dalle riduzioni delle entrate in eccesso. Il saldo positivo o negativo risultante è stato quindi trasferito al periodo regolatorio successivo (articolo 5, quarto comma, dell'ARegV 2011) e ripartito nell'arco dei cinque anni del secondo periodo regolatorio andando a diminuire o aumentare il livello massimo di entrate altrimenti applicabile.

(46) Tuttavia, se le entrate ottenute in un dato anno del periodo regolatorio dovessero superare di oltre il 5 % il livello massimo di entrate autorizzato, il gestore di rete interessato dovrebbe adattare i propri oneri di rete (in maniera da evitare che si verifichino nuovamente le stesse situazioni l'anno successivo, nonché da evitare che la riduzione degli oneri di rete venga posticipata fino al periodo regolatorio successivo). Se le entrate ottenute in un dato anno del periodo regolatorio dovessero essere di oltre il 5 % inferiori al livello massimo di entrate autorizzato, il gestore di rete interessato avrebbe il diritto di adattare i propri oneri di rete (in maniera da evitare che si verifichino nuovamente le stesse situazioni l'anno successivo, nonché da evitare un improvviso aumento degli oneri di rete nel periodo regolatorio successivo) In quest'ultimo caso il gestore di rete ha, tuttavia, l'opportunità di scegliere se adattare o meno gli oneri di rete..

(47) È in questo quadro che è stato necessario compensare le perdite di entrate sostenute dai gestori di rete a causa dell'esenzione totale nel 2011. Al momento della «Verprobung (30)» per il 2011 (e che ha avuto luogo nel 2010), l'esenzione totale non era nota e non ha potuto essere presa in considerazione al momento della determinazione degli oneri di rete fissati per il 2011. Come confermato dalla Germania tramite messaggio di posta elettronica del 24 ottobre 2017, in base all'ARegV 2011 allora applicabile le perdite di entrate sostenute nel 2011 (ossia la differenza tra entrate consentite ed entrate effettivamente realizzate) non potevano essere recuperate tramite un adeguamento degli oneri di rete del 2011, dato che detti oneri dovevano essere fissati in anticipo nel quadro della Verprobung ai sensi dell'articolo 20 del regolamento StromNEV e non potevano essere modificati nel corso di quell'anno. Pertanto, è stato in effetti necessario compensare tale perdita ricorrendo ai profitti di altri anni del periodo regolatorio. Questo è anche il motivo per cui i gestori di rete hanno contestato l'esenzione totale e la decisione normativa del 14 dicembre 2011 della BNetzA.

(48) Le perdite di entrate sostenute dai gestori di rete a causa dell'esenzione totale non potevano essere recuperate nemmeno attraverso un aumento degli oneri di rete nel 2012, dato che tali oneri per il 2012 potevano essere collegati esclusivamente ai costi previsti da sostenere nel 2012. Al contrario, le perdite di entrate, laddove non già compensate da incrementi di efficienza nel 2011, dovevano essere contabilizzate nel Regulierungskonto. Se, al termine del primo periodo regolatorio, le perdite di fatturato per il 2011 venivano compensate da entrate aggiuntive registrate negli altri anni del medesimo periodo regolatorio, non si verificava alcuna compensazione delle perdite. Soltanto nei casi in cui le perdite non potevano essere compensate con entrate aggiuntive nel periodo regolatorio conclusosi nel 2013 la perdita di entrate nel 2011 avrebbe portato a una compensazione indiretta nel periodo regolatorio successivo, determinando un lieve aumento del livello massimo di entrate autorizzato per il periodo regolatorio. Tuttavia, anche in quella situazione, dato che l'ARegV non compensa interamente i costi, ma soltanto quelli di un operatore efficiente, di norma non si ha un pieno risarcimento.

2.5. OBIETTIVO DELL'ESENZIONE TOTALE

(49) Dalla relazione esplicativa sul regolamento StromNEV 2011 risulta che l'esenzione totale per i consumatori di carico di base era stata introdotta in ragione dei presunti effetti stabilizzanti che i consumatori di carico di base hanno sulla rete (31).

2.6. MOTIVI PER L'AVVIO DEL PROCEDIMENTO

(50) Nella sua decisione di avvio, la Commissione ha concluso che l'esenzione totale conferiva un vantaggio selettivo ai consumatori di carico di base che registravano un consumo annuo di energia elettrica superiore a 7 000 ore di pieno utilizzo e 10 GWh di consumo. Inoltre, la Commissione ha rilevato che il supplemento di cui all'articolo 19, introdotto nel 2012, costituiva una risorsa statale e che i TSO erano stati incaricati di amministrarla sotto la supervisione della BNetzA attraverso il Regulierungskonto. Per quanto concerne l'anno 2011, la Commissione ha espresso preoccupazioni in merito al fatto che l'esenzione totale poteva essere stata finanziata tramite risorse statali già prima dell'istituzione del supplemento di cui all'articolo 19. La Commissione ha indicato che l'esistenza di risorse statali poteva derivare dal fatto che l'articolo 9 della KWKG autorizzava i gestori di rete a riscuotere un supplemento dagli utilizzatori della rete, i cui proventi venivano amministrati dai TSO. Inoltre, la Commissione ha ritenuto che le perdite di entrate dovute all'esenzione totale nel 2011 avrebbero potuto essere compensate tramite il Regulierungskonto che la Commissione ha constatato essere monitorato dalla BNetzA.

(51) La Commissione ha altresì osservato che la Germania non aveva addotto alcun motivo di compatibilità per l'aiuto e si era limitata soltanto a riferirne l'effetto stabilizzante sulle reti, senza quantificare detto effetto. Di conseguenza, la Commissione ha avviato il procedimento di indagine formale.

2.7. SVILUPPI IN SEGUITO ALLA DECISIONE DI AVVIO

(52) Poiché ai gestori di rete non è stato garantito che avrebbero recuperato la perdita di entrate derivante dall'esenzione totale nel 2011, diversi di essi hanno contestato le decisioni di esenzione della BNetzA e anche direttamente la decisione normativa del 14 dicembre 2011. Tramite ordinanza dell'8 maggio 2013, la Corte d'appello regionale (Oberlandesgericht) di Düsseldorf (32) ha concluso che l'esenzione totale in vigore tra il 2011 e il 2013 era illegale e ha revocato l'esenzione totale concessa all'impresa interessata dal procedimento giudiziario dinanzi a tale organo giurisdizionale. La Corte d'appello ha ritenuto che l'esenzione totale concessa ai sensi dell'articolo 19, secondo comma, seconda frase, del regolamento StromNEV 2011 non rispettasse le limitazioni di cui all'articolo 24 dell'EnWG 2011 che autorizzava il governo federale soltanto a definire le modalità di calcolo degli oneri di rete individuali, ma non a introdurre un'esenzione totale rispetto agli oneri di rete. La Corte d'appello ha inoltre osservato che gli oneri di rete costituiscono il prezzo per un servizio fornito (ossia l'accesso e l'utilizzo della rete) e che l'esenzione totale non poteva essere considerata come un onere di rete individuale o un prezzo per un servizio, ma corrispondeva piuttosto a un privilegio, un'eccezione al principio secondo cui i gestori di rete devono corrispondere un onere di rete proporzionato per l'utilizzo della rete. Ha osservato che l'effetto stabilizzante dei consumatori di carico di base potrebbe tutt'al più giustificare una riduzione dell'onere di rete, ma non un'esenzione totale, dato che anche i consumatori di carico di base utilizzano la rete. Infine, la Corte d'appello ha osservato che il supplemento di cui all'articolo 19 non corrispondeva a un onere di rete, bensì a una maggiorazione riscossa in aggiunta agli oneri di rete; non corrispondeva al prezzo per l'utilizzo della rete e corrispondeva semplicemente a una maggiorazione introdotta per coprire le perdite finanziarie causate ai gestori di rete dall'esenzione totale.

(53) Con sentenza del 6 ottobre 2015 (33), la Corte federale di cassazione ha confermato l'ordinanza della Corte d'appello regionale di Düsseldorf dell'8 maggio 2013. La Corte federale di cassazione ha confermato che l'esenzione totale concessa ai sensi dell'articolo 19, secondo comma, seconda frase, del regolamento StromNEV 2011 non rispettava le limitazioni di cui all'articolo 24 dell'EnWG 2011 che autorizzava il governo soltanto a definire le modalità di calcolo degli oneri di rete individuali, ma non a introdurre un'esenzione totale rispetto agli oneri di rete. La Corte federale di cassazione ha inoltre rilevato che l'articolo 24, primo comma, prima e terza frase, dell'EnWG 2011, si basava sul principio secondo il quale i gestori di rete hanno diritto a una compensazione per l'utilizzo delle loro reti e l'effetto stabilizzante dei consumatori di carico di base non poteva essere considerato una compensazione a favore del gestore per l'utilizzo della rete, dal momento che tale effetto stabilizzante non era una compensazione pagata in cambio dell'utilizzo della rete ma semplicemente la conseguenza dell'utilizzo della stessa. La Corte federale di cassazione ha altresì sottolineato che, sebbene tale effetto stabilizzante possa costituire un interesse economico per i gestori e possa giustificare una riduzione degli oneri di rete, non si può automaticamente considerarlo una giustificazione per un'esenzione totale basata semplicemente sul numero di ore di pieno utilizzo, in particolare dato che anche i consumatori di carico di base contribuiscono al carico di punta della rete. Le riduzioni dovranno tener conto dell'impatto specifico di ciascun consumatore di carico di base sulla rete. Infine, la Corte federale di cassazione ha confermato che il supplemento di cui all'articolo 19 non corrispondeva a un onere di rete, bensì a una maggiorazione riscossa in aggiunta agli oneri di rete; non corrispondeva al prezzo per l'utilizzo della rete e corrispondeva semplicemente a una maggiorazione introdotta per coprire le perdite finanziarie causate ai gestori di rete dall'esenzione totale.

(54) Tanto la Corte d'appello regionale di Düsseldorf quanto la Corte federale di cassazione hanno dichiarato nulle l'esenzione totale di cui all'articolo 19, secondo comma, seconda frase, del regolamento StromNEV 2011 e l'esenzione individuale concessa su tale base. Tuttavia, dal diritto amministrativo della Germania risulta che lo Stato tedesco non potrebbe di fatto chiedere il rimborso da parte dei beneficiari in considerazione delle norme in materia di prescrizione. Inoltre, come illustrato nel considerando 55, il nuovo articolo 32, settimo comma, del regolamento StromNEV 2014 prevede che le decisioni di esenzione adottate sulla base dell'articolo 19, secondo comma, seconda frase, del regolamento StromNEV 2011 abbiano cessato di essere valide soltanto dal 1o gennaio 2014.

(55) Con regolamento del 14 agosto 2013 (34) la Germania ha abolito l'esenzione totale a partire dal 1o gennaio 2014 e ha reintrodotto a partire da tale data oneri di rete individuali per gli utilizzatori finali con un consumo annuo di energia elettrica che raggiunge 10 GWh e almeno 7 000 ore di pieno utilizzo. La BNetzA è stata tenuta a stabilire norme dettagliate sulla metodologia di determinazione dei costi di rete individuali nel quadro del regolamento StromNEV, come modificato dall'articolo 1 dell'ordinanza del 14 agosto 2013 («StromNEV 2014»). A tal fine, la BNetzA ha reintrodotto la metodologia del percorso fisico tramite una decisione normativa (35) adottata sulla base dell'articolo 29 dell'EnWG. Benché leggermente modificata, la metodologia corrisponde in sostanza alla metodologia del percorso fisico così come era stata applicata per il calcolo degli oneri di rete individuali nel quadro del regolamento StromNEV 2010 (cfr. considerando 19 della presente decisione). La decisione normativa sulla metodologia del percorso fisico è stata confermata con ordinanza del 13 dicembre 2016 della Corte federale di cassazione (36). La Corte federale di cassazione ha specificamente riconosciuto che la metodologia del percorso fisico garantisce una valutazione dei costi di rete determinati dai consumatori di carico di base in linea con il principio di causalità dei costi.

(56) Tanto l'ordinanza dell'8 maggio 2013 della Corte d'appello regionale di Düsseldorf quanto quella del 6 ottobre 2015 della Corte federale di cassazione hanno avuto effetto soltanto sulle parti coinvolte nel procedimento giudiziario e non hanno determinato una revoca generale di tutte le decisioni di esenzione. L'articolo 32, settimo comma, del regolamento StromNEV 2014 prevede pertanto che le decisioni di esenzione adottate da un'autorità di regolamentazione sulla base dell'articolo 19, secondo comma, seconda frase, del regolamento StromNEV 2011 cessino di essere valide a decorrere dal 1o gennaio 2014. Le richieste pendenti di decisioni di esenzione adottate da un'autorità di regolamentazione sulla base dell'articolo 19, secondo comma, seconda frase, del regolamento StromNEV 2011, nonché i casi in cui la decisione di esenzione è stata revocata da un organo giurisdizionale sarebbero soggette all'articolo 19, secondo comma, seconda frase, del regolamento StromNEV 2014 (con effetto retroattivo a decorrere dal 1o gennaio 2012). Per il 2011 in tutti questi stessi casi, è stato applicato il regolamento StromNEV nella sua versione antecedente l'introduzione dell'esenzione totale (ossia basando gli oneri di rete individuali sul percorso fisico, se pertinente).

(57) Con ordinanza del 12 aprile 2016 (37), la Corte federale di cassazione ha annullato la decisione normativa del 14 dicembre 2011 (cfr. considerando da 35 a 39 della presente decisione). La Corte ha constatato che tale decisione non rientrava nella competenza conferita di cui all'articolo 24 dell'EnWG. In seguito a tale sentenza, il legislatore tedesco ha modificato l'articolo 24 dell'EnWG e, di conseguenza, rimediato retroattivamente alla mancanza di competenza per il supplemento di cui all'articolo 19 (38).

3. OSSERVAZIONI DA PARTE DEGLI INTERESSATI

(58) La Commissione ha ricevuto osservazioni da Ahlstrom GmbH, AlzChem AG, Aurubis AG, Bender GmbH, Fitesa Germany GmbH, Evonik Industries AG, Hans Adler OHG, Lindes Gas Produktionsgesellschaft, Norske Skog Walsum GmbH, Oxxynova GmbH, Ruhr Oel GmbH, Saalemühle Alsleben GmbH, Sasol Wax GmbH, SETEX-Textil GmbH, Bundesverband der Energieabnehmer e.V., Currenta GmbH & Co. KG, Air Liquide Deutschland GmbH, InfraServ GmbH & Co. KG, Naturin Viscofan GmbH, Wirtschaftsvereinigung Stahl, Wirtschaftsvereinigung Metalle, Hydro Aluminium Rolled Products GmbH, Norsk Hydro ASA, Papierfabrik Scheufelen GmbH & Co. KG, ThyssenKrupp Steel Europe AG, Trimet Aluminium AG, UPM GmbH, Verband der Chemischen Industrie e.V., Verband der Industriellen Energie- und Kraftwirtschaft e.V. e Xstrata Zink GmbH/Glencore. Tutte le osservazioni pervenute affermano che l'esenzione totale non costituisce un aiuto di Stato. Gli argomenti addotti dalle varie osservazioni a sostegno di questa tesi sono sintetizzati nei considerando che seguono.

(59) Gli interessati ritengono che l'esenzione totale non abbia conferito un vantaggio ai consumatori di carico di base esentati. Stando al parere degli interessati, l'esenzione totale era una compensazione per il contributo dei consumatori di carico di base alla stabilità generale della rete di energia elettrica. Un interessato ritiene che l'esenzione totale corrisponda alla compensazione di un servizio di interesse economico generale ai sensi della sentenza Altmark (39). In particolare, sostiene che il consumo di carico di base che si qualifica per l'esenzione totale era un prerequisito per la continuità di produzione di energia elettrica da parte delle centrali elettriche dotate di generatori sincroni. Queste ultime sono considerate necessarie per la stabilità della rete in quanto contribuiscono a evitare oscillazioni di frequenza. Diverse parti interessate fanno riferimento a questo riguardo a uno studio del 20 gennaio 2012 sulla produzione minima da parte di centrali elettriche convenzionali (40) necessaria in Germania per garantire una gestione sicura della rete nel contesto di un'elevata penetrazione delle energie rinnovabili (41) (lo «studio del 2012»). Diversi interessati considerano invece il vantaggio non selettivo ma giustificato dalla logica e dalla natura degli oneri di rete in Germania e spiegano, a tale proposito, che la prevedibilità del modello di consumo dei consumatori di carico di base determina una significativa riduzione dei costi di rete in quanto, a loro parere, riduce la necessità di energia di bilanciamento e riserve. Inoltre, il modello di consumo continuo consentirebbe di preservare le apparecchiature di rete più a lungo, riducendo così i costi dei materiali. I costi summenzionati dovrebbero altrimenti essere sostenuti dai TSO nel contesto delle loro competenze in quanto gestori di rete di cui all'articolo 11 dell'EnWG. Tali interessati sostengono altresì che i consumatori di carico di base contribuiscano al controllo della tensione e alla prevenzione delle interruzioni di corrente e che l'esenzione totale li compensi per tale contributo. Infine, le osservazioni ritengono che il consumo di carico di base esentato costituisca una garanzia per l'immissione di energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili intermittenti. In tal modo, si ridurrebbero tanto i costi di ampliamento della rete quanto i pagamenti compensativi ai sensi della legge sull'energia da fonti rinnovabili (Erneuerbare Energien Gesetz, EEG) (42).

(60) Inoltre, gli interessati ritengono che l'esenzione totale non sia finanziata mediante risorse statali. Secondo gli interessati, l'articolo 19, secondo comma, seconda frase, del regolamento StromNEV 2011 faceva parte del sistema complessivo degli oneri di rete e pertanto costituiva una mera regolamentazione dei prezzi. Il fatto che l'esenzione totale dipendeva da un'autorizzazione che doveva essere rilasciata dalla BNetzA è considerato un atto puramente formale che di per sé non sarebbe sufficiente a dimostrare il finanziamento dell'esenzione totale mediante risorse statali.

(61) Gli interessati sostengono, in particolare, che l'esenzione totale non possa essere considerata finanziata mediante risorse statali a seguito dell'introduzione del supplemento di cui all'articolo 19 nel 2012. Tale supplemento sarebbe infatti da considerarsi parte del sistema complessivo degli oneri di rete. Di conseguenza, gli interessati respingono la qualifica del supplemento di cui all'articolo 19 come un prelievo parafiscale. A titolo esplicativo, gli interessati sostengono che l'importo del supplemento di cui all'articolo 19 non era determinato dallo Stato, ma era piuttosto calcolato dai gestori di rete sulla base delle perdite di entrate derivanti dall'esenzione totale. Il supplemento di cui all'articolo 19 servirebbe al mero scopo di parificare l'onere finanziario derivante dall'esenzione totale tra tutti gli utilizzatori della rete in Germania. Inoltre, secondo gli interessati, i proventi del supplemento di cui all'articolo 19 non sarebbero andati a vantaggio del bilancio dello Stato né sarebbero stati sottoposti a controllo da parte dello Stato. A questo proposito, gli interessati spiegano che il TSO disponeva di una certa discrezionalità riguardo all'utilizzo dei proventi derivanti dal supplemento di cui all'articolo 19 e respingono altresì la conclusione secondo la quale i TSO centralizzavano i proventi derivanti da tale supplemento e quindi agivano in maniera analoga a un fondo. Le osservazioni pervenute spiegano che il gruppo di progetto congiunto «Horizontaler Belastungsausgleich» (PG HOBA), al quale fa riferimento la decisione di avvio, era stato creato su base volontaria e si limitava a fornire un coordinamento tecnico tra i TSO.

(62) Gli interessati sostengono altresì che il supplemento di cui all'articolo 19 non era destinato obbligatoriamente al finanziamento dell'esenzione dagli oneri di rete. Il vantaggio dell'esenzione si sarebbe concretizzato anche in assenza del supplemento di cui all'articolo 19 e in tal caso le perdite di entrate derivanti dall'esenzione totale avrebbero dovuto essere sostenute dai gestori di rete. Il meccanismo di compensazione descritto nella sezione 2.4 della presente decisione doveva essere considerato indipendentemente dal vantaggio concesso ai consumatori di carico di base. In assenza del meccanismo di compensazione, i gestori di rete avrebbero semplicemente tenuto conto delle perdite di entrate nel calcolo degli oneri di rete per le imprese non esentate, come occorso nel 2011.

(63) Gli interessati sostengono che l'esenzione dagli oneri di rete non ha falsato la concorrenza né inciso sugli scambi tra Stati membri, in quanto ha ridotto soltanto l'onere finanziario e lo svantaggio concorrenziale derivanti dagli oneri di rete in Germania, che sono considerati significativamente più elevati rispetto ad altri Stati membri.

(64) Soltanto un numero limitato di interessati sostiene che l'esenzione dagli oneri è compatibile con il mercato interno. Le loro argomentazioni fanno sostanzialmente riferimento al contributo dei consumatori di carico di base alla stabilità della rete e quindi alla sicurezza dell'approvvigionamento in Europa. Inoltre, sostengono che alla luce delle politiche dell'Unione in materia di clima, l'esenzione in questione rafforzerebbe la competitività delle imprese ad alta intensità energetica e, quindi, eviterebbe uno spostamento delle loro attività all'esterno dell'Unione che si tradurrebbe in conseguenze negative per l'economia dell'Unione, dal momento che determinerebbe ad esempio una perdita di catene del valore e un aumento della dipendenza dell'Unione dalle importazioni.

(65) Infine, un numero limitato di interessati sostiene che qualsiasi recupero costituirebbe una violazione del principio della tutela del legittimo affidamento. Per questo motivo sostengono che considerando l'esenzione totale finanziata mediante risorse statali la Commissione si discosterebbe dall'interpretazione della nozione di aiuto di Stato applicata prima dell'esenzione totale tanto nella sua prassi in materia quanto nella giurisprudenza della Corte di giustizia europea, in particolare in relazione alla sua interpretazione di risorse statali di cui alla sentenza PreussenElektra.

(66) Decorsa la scadenza per la presentazione di osservazioni da parte di interessati, alla Commissione sono pervenute osservazioni da due ulteriori interessati (Wacker Chemie AG e Koehler Kehl GmbH). Wacker Chemie AG ha presentato osservazioni sulla metodologia del percorso fisico sviluppata dalla BNetzA per determinare gli oneri di rete individuali dei consumatori di carico di base a partire dal 2014. Wacker ha affermato che il metodo del percorso fisico non pareva essere un metodo adeguato per determinare gli oneri individuali dato che tali oneri dipenderebbero dall'ubicazione del consumatore di carico di base nelle vicinanze o meno di una centrale elettrica di carico di base. Wacker ha altresì criticato il fatto che le centrali idroelettriche non erano considerate centrali di carico di base e che la centrale considerata nella metodologia doveva comunque essere in grado di coprire l'intero potenziale fabbisogno di carico del consumatore di carico di base. Wacker era del parere che l'esenzione totale costituiva un principio più semplice per riflettere adeguatamente il contributo dei consumatori di carico di base alla stabilità della rete. Wacker non ha tuttavia fornito alcun elemento che descrivesse gli effetti stabilizzanti dei consumatori di carico di base. Koehler Kehl GmbH ha presentato osservazioni su una relazione pubblicata dalla BNetzA il 20 marzo 2015 (43). Koehler Kehl GmbH fa riferimento alle dichiarazioni contenute nella relazione che confermano il contributo del consumo di energia elettrica del carico di base alla stabilità della rete nel periodo 2011-2013. Su tale base, Koehler Kehl GmbH sostiene che un trattamento diverso accordato ai consumatori di carico di base non costituirebbe un vantaggio selettivo. Per quanto concerne il fatto che la relazione di valutazione suggerisce che il consumo stabile di energia elettrica di carico di base sta diventando meno rilevante ai fini della stabilità della rete, Koehler Kehl GmBH mette comunque in dubbio la validità della relazione. In tale ottica, le sue osservazioni contestano la metodologia applicata al fine di stabilire che la relazione è imprecisa poiché si basa ad esempio su dichiarazioni rilasciate da gestori di rete a bassa tensione ai quali, tuttavia, non è collegato alcun consumatore di carico di base. La relazione non conterrebbe pertanto alcuna dichiarazione valida che respingerebbe l'effetto stabilizzante del consumo di carico di base. Inoltre, le osservazioni evidenziano la necessità costante di centrali di carico di base e quindi di consumo di base per consentire la stabilizzazione della rete.

4. OSSERVAZIONI DELLA GERMANIA

(67) La Germania ritiene che l'esenzione totale oggetto della decisione di avvio non costituisca un aiuto di Stato, in quanto non ha conferito un vantaggio selettivo né è stata finanziata mediante risorse statali. In via subordinata, ritiene che l'esenzione sia compatibile con il mercato interno. A tale riguardo, sottolinea altresì la necessità di mantenere parità di condizioni per le industrie ad alta intensità energetica in Europa durante l'aumento della quota di energia elettrica derivante fonti rinnovabili.

(68) Le autorità tedesche ritengono che l'esenzione totale rientri nella logica del sistema degli oneri di rete in Germania e sia in particolare in linea con il principio secondo il quale gli oneri di rete dovrebbero essere proporzionati (ai costi) e non discriminatori. Sostengono infatti che il principio di causalità dei costi sancito dall'articolo 16, primo comma, del regolamento StromNEV, nonché il requisito di cui all'articolo 17, primo comma, seconda frase, del medesimo regolamento, secondo cui gli oneri di rete devono rispecchiare le ore effettive di utilizzo, hanno reso necessario trattare i consumatori di carico di base in maniera diversa rispetto agli altri consumatori finali. Hanno aggiunto che l'esenzione dovrebbe essere considerata una compensazione adeguata per il contributo dei consumatori di carico di base alla stabilità della rete.

(69) La Germania spiega che i consumatori di carico di base sono molto diversi rispetto ai «consumatori tipici». Infatti, mentre i consumatori tipici presenterebbero un consumo volatile che non può essere del tutto predetto, i consumatori di carico di base sarebbero consumatori che prelevano costantemente la medesima quantità di energia elettrica dalla rete. L'elevata prevedibilità del consumo di energia elettrica del carico di base ridurrebbe quindi la necessità di energia elettrica di bilanciamento e di riserve, nonché la necessità di ricorrere al ridispacciamento. In generale, l'elevata prevedibilità facilita la pianificazione della rete e massimizza l'utilizzo del parco di centrali (a condizione che detto parco sia costituito per la maggior parte da centrali convenzionali). Tuttavia, se fossero stati soggetti agli oneri di rete calcolati in base agli articoli 16 e 17 del regolamento StromNEV, i consumatori di carico di base avrebbero dovuto contribuire interamente a tutti i costi laddove invece non erano responsabili dell'insorgenza degli stessi. Dato che di norma i consumatori di carico di base si situano nelle vicinanze delle capacità di produzione di energia elettrica, utilizzano una porzione limitata della rete e vi sono quindi meno perdite di rete collegate al loro consumo. Inoltre, il consumo esentato di carico di base non contribuirebbe a un aumento della necessità di sviluppo della rete (a meno che non siano tali consumatori stessi la ragione per l'espansione della rete) in quanto ai fini del rafforzamento della capacità di rete si dovrebbe prendere in considerazione soltanto la variazione di carico al di sopra del consumo costante di carico di base. Infine, sempre secondo le autorità tedesche, i consumatori di carico di base hanno altresì un impatto positivo sulla regolazione della frequenza, dato che un carico costante di una certa portata potrebbe mitigare i disturbi di frequenza e consentire al gestore di rete tempi di reazione più lunghi.

(70) La Germania spiega altresì che il sistema generale degli oneri di rete non rifletterebbe adeguatamente i costi di rete determinati dal consumo esentato di carico di base rispetto ai consumatori con modelli di consumo variabili. In particolare, la funzione di simultaneità si basa su dati storici, ma non può garantire che i consumatori variabili consumino energia nello stesso momento in cui lo avevano fatto in passato. Di conseguenza, nonostante i consumatori variabili con un basso numero di ore di pieno utilizzo siano caratterizzati empiricamente anche da un basso fattore di simultaneità, il loro consumo di energia elettrica può tuttavia fluttuare (a causa dell'imprevedibilità del consumo) attorno al carico di punta annuo. Ciò obbliga i gestori di rete a costituire un margine di sicurezza nel momento in cui sviluppano la rete. Tale margine di sicurezza non è invece necessario per i consumatori di carico di base. Di conseguenza, la funzione di simultaneità sovrastimerebbe i costi determinati dal consumo di carico di base in relazione ai consumatori variabili.

(71) Infine, la Germania spiega che un carico ampio e stabile porta a economie di scala delle quali la determinazione degli oneri di rete sulla base della funzione di simultaneità non ha tenuto conto. La determinazione degli oneri di rete sulla base della funzione di simultaneità sovrastimerebbe pertanto gli oneri di rete dovuti dai consumatori di carico di base.

(72) In merito a questo punto la Germania conclude che, rispetto ai consumatori variabili, i consumatori di carico di base determinano una serie di riduzioni dei costi e di risparmi sui costi dei quali beneficiano tutti gli utilizzatori della rete. Non è stato possibile calcolare tali risparmi con precisione, tuttavia li si potrebbe calcolare indirettamente attribuendo i costi individuali dei singoli consumatori di carico di base (costi incrementali).

(73) La Germania ritiene che l'obbligo di legge di avere un consumo di energia elettrica superiore a 10 GWh e di raggiungere 7 000 ore di pieno utilizzo sia giustificato e coerente, in quanto garantisce un consumo stabile e significativo di carico di base. Per raggiungere 7 000 ore di utilizzo, gli utilizzatori finali devono prelevare energia elettrica dalla rete corrispondente secondo il massimo carico di punta annuo ogni quarto d'ora per un periodo corrispondente all'80 % dell'anno. Le 7 000 ore di pieno utilizzo non dipendono quindi dalla quantità di energia elettrica consumata bensì dalla stabilità del consumo. In altri termini, è possibile conseguire 7 000 ore di pieno utilizzo soltanto se il consumatore registra esattamente il medesimo prelievo di energia per almeno l'80 % dell'intero anno. La Germania spiega inoltre che il requisito di 10 GWh è stato definito proprio in ragione del fatto che gli utilizzatori della rete avrebbero preso in considerazione l'ipotesi di lasciare il sistema generale degli oneri di rete soltanto a un determinato livello di consumo di energia elettrica (44).

(74) Per quanto concerne il potenziale coinvolgimento di risorse statali, la Germania ritiene che lo Stato non abbia esercitato alcun controllo sul finanziamento dell'esenzione e afferma che la semplice approvazione dell'esenzione da parte delle autorità di regolamentazione non sia sufficiente per constatare l'esistenza di un tale controllo.

(75) Inoltre, la Germania sostiene che il supplemento di cui all'articolo 19 non si sia qualificato come un'imposta ai sensi della sentenza Essent (45). A sostegno di tale argomento, le autorità tedesche sostengono che il supplemento di cui all'articolo 19 non era determinato dallo Stato, bensì dagli TSO che erano principalmente società private. Inoltre, contrariamente alla sentenza Essent, il supplemento di cui all'articolo 19 non avrebbe generato alcuna eccedenza a favore del bilancio dello Stato. Infine, i TSO erano considerati poter disporre liberamente dei proventi del supplemento di cui all'articolo 19.

(76) La Germania sostiene inoltre che il semplice fatto che il supplemento di cui all'articolo 19 sia stato introdotto dalla BNetzA non costituisce un elemento di per sé sufficiente per constatare l'esistenza di un controllo da parte dello Stato. A tal riguardo la Germania spiega che il supplemento di cui all'articolo 19 è stato introdotto al fine di consentire una perequazione delle perdite di entrate in seguito all'esenzione. Tale perequazione in tutto il paese era necessaria in ragione delle specificità normative in essere in Germania dove la rete di trasmissione è suddivisa in quattro aree geografiche e quattro TSO. L'alternativa sarebbe consistita nell'aumento degli oneri di rete per gli utilizzatori finali non esentati all'interno di un'area di rete pertinente, il che tuttavia avrebbe comportato oneri di costo diversi in Germania a livello geografico. L'ammontare dell'onere di costo sarebbe quindi dipeso dall'entità delle esenzioni all'interno della rispettiva area di rete.

(77) Per quanto riguarda il 2011, la Germania spiega che non era possibile recuperare le perdite di entrate verificatesi nel 2011 attraverso gli oneri di rete del medesimo anno, in quanto gli oneri di rete devono essere stabiliti in anticipo. Inoltre, non era possibile recuperarle nel 2012 in quanto i costi di rete dovevano essere calcolati in base ai costi di rete previsti. Di conseguenza, in assenza del supplemento di cui all'articolo 19, le perdite di entrate a seguito dell'esenzione potevano essere compensate parzialmente o totalmente tramite il conto di messa in regola (Regulierungskonto) conformemente alle disposizioni di cui all'articolo 5 dell'ARegV 2011. Se poi le perdite di entrate avessero portato a una differenza negativa tra le entrate conseguite e il livello massimo di entrate autorizzato, tale differenza sarebbe stata contabilizzata nel conto di messa in regola. Se alla fine del periodo regolatorio si registrava comunque un saldo negativo, tale risultato poteva tradursi in un aumento dei livelli massimi di entrate autorizzati nel periodo regolatorio successivo. A tale riguardo, la Germania spiega inoltre che l'autorità di regolamentazione competente non era proprietaria del Regulierungskonto, né aveva alcun controllo su di esso. Il Regulierungskonto mirava semplicemente a compensare i proventi degli oneri di rete che superavano il livello massimo di entrate autorizzato nel corso di un periodo regolatorio specifico nel contesto del sistema descritto al considerando 41. Di conseguenza, nel Regulierungskonto non venivano registrati attivi liquidi che avrebbero potuto essere utilizzati per finanziare le perdite di entrate derivanti dall'esenzione.

(78) La Germania ritiene inoltre che l'esenzione totale non creasse un onere aggiuntivo per il bilancio dello Stato. In particolare, i TSO non potevano essere assimilati allo Stato. Coordinando le loro procedure relative all'amministrazione del supplemento di cui all'articolo 19 per finalità di efficienza e trasparenza, detti TSO non avrebbero infatti agito in maniera simile a un fondo.

(79) Stando al parere della Germania, l'esenzione totale dagli oneri di rete non avrebbe inoltre creato una distorsione della concorrenza nel mercato interno. A tal riguardo, le autorità tedesche hanno menzionato l'alto livello dei costi dell'energia elettrica che grava maggiormente sulle imprese ad alta intensità energetica attive in Germania rispetto ai loro concorrenti attivi in altri Stati membri. In merito a questo aspetto le autorità tedesche hanno sostenuto altresì che dovrebbe essere consentito agli Stati membri di adottare misure che preservino la competitività dell'industria europea, in particolare nel caso delle industrie ad alta intensità energetica e sottolineano al riguardo che la Germania persegue una politica molto ambiziosa in materia di energie rinnovabili rispetto ad altri Stati membri e che tale politica ambiziosa richiede importanti investimenti di rete. Di conseguenza ciò comporta un aumento degli oneri di rete. Una limitazione dei costi energetici derivanti dall'utilizzazione di energie rinnovabili è quindi necessaria per garantire parità di condizioni rispetto alle industrie situate in altri Stati membri o in paesi terzi. In assenza di tale limitazione, l'industria tedesca risulterebbe minacciata.

(80) Inoltre, la Germania spiega che anche qualora l'esenzione totale si qualificasse come aiuto, essa costituirebbe comunque un aiuto compatibile ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b) o c) del trattato, dato che l'esenzione totale in vigore tra il 2011 e il 2013 era necessaria per incentivare un modello di consumo di energia elettrica vantaggioso per la rete e la sua stabilità. La Germania spiega a questo proposito che l'esenzione totale era necessaria per mantenere i consumatori di carico di base all'interno del sistema di fornitura generale di energia elettrica e per impedire che passassero a un sistema di autoapprovvigionamento o che costruissero una linea diretta verso una centrale elettrica a scapito della stabilità della rete. In tal senso, l'esenzione totale ha contribuito all'obiettivo della sicurezza dell'approvvigionamento. A tale proposito la Germania ribadisce che i consumatori di carico di base facilitano una gestione sicura della rete grazie alla loro prevedibilità e al loro consumo stabile. Inoltre, la Germania sottolinea che il consumo di carico di base esentato era un prerequisito per la produzione minima di energia elettrica convenzionale necessaria per garantire la stabilità della rete e menzionata anche nello studio del 2012. In particolare, la Germania spiega che nel periodo 2011-2013 il mix energetico in Germania era ancora dominato da centrali elettriche convenzionali e non era ancora molto flessibile. In assenza di un prelievo significativo e costante di energia elettrica, le centrali elettriche convenzionali con generatori sincroni non sarebbero state in grado di funzionare in modalità continua e di fornire gli stessi servizi ausiliari (46). Tale aspetto sarebbe pertinente in particolare alla luce della quota crescente di energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili intermittenti di energia e della decisione di chiudere otto centrali nucleari in seguito all'incidente di Fukushima. In assenza delle centrali elettriche convenzionali con generatori sincroni, i gestori di rete avrebbero dovuto attuare altre misure di stabilizzazione della rete, le quali a loro volta avrebbero determinato un aumento dei costi generali della rete. La Germania ritiene pertanto che l'obiettivo dell'esenzione totale fosse in linea con gli obiettivi generali di cui all'articolo 1 dell'EnWG, ossia un approvvigionamento di energia elettrica sicura, a prezzi ragionevoli ed efficiente. La Germania sostiene inoltre che l'esenzione totale era necessaria per agevolare lo sviluppo dell'energia elettrica da fonti rinnovabili, dato che garantiva che vi sarebbero sempre stati consumatori a consumare l'energia elettrica rinnovabile quanto questa veniva prodotta. In assenza dei consumatori di carico di base, vi era il rischio che l'energia elettrica proveniente da fonti rinnovabili venisse prodotta in momenti in cui non vi era richiesta di energia elettrica. Ciò avrebbe tuttavia obbligato i gestori di rete a limitare gli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili e a compensarli, aumentando in tal modo i costi del sostegno a favore dell'energia elettrica da fonti rinnovabili.

(81) Infine, la Germania spiega che l'esenzione totale mirava anche ad attuare l'articolo 14 del regolamento (CE) n. 714/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio (47) nonché il considerando 32 e l'articolo 32, paragrafo 1, della direttiva 2009/72/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (48), che richiedono l'applicazione non discriminatoria di oneri di rete. La Germania sostiene che l'esenzione totale ha assicurato che gli oneri di rete riflettessero le diverse cause di costo del carico di base e il consumo normale di energia elettrica.

5. VALUTAZIONE DEL REGIME DI AIUTI

(82) La valutazione che segue si basa e si limita a una valutazione del quadro giuridico, della situazione del mercato, del mix energetico e della situazione della rete esclusivamente negli anni dal 2011 al 2013.

5.1. ESISTENZA DI UN AIUTO AI SENSI DELL'ARTICOLO 107, PARAGRAFO 1, DEL TRATTATO

(83) Ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza (49).

5.1.1. ESISTENZA DI UN VANTAGGIO

(84) Il concetto di vantaggio ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato comprende non soltanto prestazioni positive come le sovvenzioni stesse, ma anche interventi che, in varie forme, alleviano gli oneri normalmente gravanti sul bilancio di un'impresa e che di conseguenza, senza essere sovvenzioni in senso stretto, ne hanno la stessa natura e producono identici effetti (50).

(85) Di norma i consumatori di energia elettrica devono pagare un onere per l'utilizzo della rete di energia elettrica. Tale onere riflette il costo creato da detti utilizzatori per la rete. Per le imprese che utilizzano la rete di energia elettrica, gli oneri di rete costituiscono quindi parte dei loro costi usuali di produzione. Esonerando completamente i consumatori di carico di base con un consumo annuo di energia elettrica superiore a 10 GWh e che raggiunge 7 000 ore di pieno utilizzo, l'articolo 19, secondo comma, seconda frase, del regolamento StromNEV 2011 li ha liberati tutti da un onere finanziario e da costi di produzione che avrebbero dovuto altrimenti sostenere. L'articolo 19, secondo comma, seconda frase, del regolamento StromNEV 2011 ha pertanto conferito un vantaggio ai consumatori di carico di base che soddisfano i criteri di ammissibilità.

(86) Taluni interessati hanno affermato che l'esenzione non costituiva un vantaggio in quanto corrispondeva al pagamento per un servizio (consumo stabile) a condizioni di mercato (invocando il cosiddetto principio dell'operatore in economia di mercato) o al pagamento di una compensazione per un servizio di interesse economico generale.

Assenza di compensazione per un servizio di interesse economico generale.

(87) Nella sentenza «Altmark», la Corte di giustizia ha chiarito che devono essere soddisfatti tutti i seguenti quattro criteri affinché la compensazione di un servizio di interesse economico generale non costituisca un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato (51): a) l'impresa beneficiaria deve essere stata effettivamente incaricata dell'adempimento di obblighi di servizio pubblico e detti obblighi devono essere definiti in modo chiaro; b) i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente, al fine di evitare che essa comporti un vantaggio economico atto a favorire l'impresa beneficiaria rispetto a imprese concorrenti; c) la compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall'adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti agli stessi nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento; d) quando la scelta dell'impresa da incaricare dell'adempimento di obblighi di servizio pubblico, in un caso specifico, non venga effettuata nell'ambito di una procedura di appalto pubblico che consenta di selezionare il candidato in grado di fornire tali servizi al costo minore per la collettività, il livello della necessaria compensazione deve essere determinato sulla base di un'analisi dei costi che un'impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi necessari, avrebbe dovuto sopportare per adempiere tali obblighi, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per l'adempimento di detti obblighi.

(88) Tuttavia, si osserva che queste quattro condizioni cumulative non sono soddisfatte nel caso di specie. Innanzitutto, la normativa tedesca non individua alcun servizio di interesse economico generale che consista in un consumo stabile e non conferisce alcun incarico ai consumatori di carico di base di svolgere alcun obbligo di servizio pubblico (52). In secondo luogo, tale normativa non contiene alcun parametro sulla base del quale dovrebbero essere calcolati i costi per evitare una sovracompensazione. In terzo luogo, per molti dei consumatori di carico di base, presentare un consumo che raggiunge 7 000 ore di pieno utilizzo e supera i 10 GWh corrisponde semplicemente al loro profilo normale di consumo e non implica costi particolari. In questi casi, l'esenzione totale comporta quindi necessariamente una sovracompensazione in quanto eccede la compensazione che sarebbe stata necessaria per coprire i costi supplementari connessi all'asserito obbligo di servizio pubblico. Infine, le imprese non sono state scelte nell'ambito di una procedura di appalto pubblico e l'esenzione non è stata determinata sulla base di un'analisi dei costi che un'impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi necessari, avrebbe dovuto sopportare per adempiere tali obblighi, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per l'adempimento di detti obblighi. Al contrario, la Germania ha affermato che era difficile quantificare il valore apportato alla rete dalla stabilità del carico.

L'esenzione totale non corrisponde al comportamento di un operatore di mercato

(89) Per quanto concerne l'affermazione secondo la quale l'esenzione totale era analoga al pagamento che un operatore di mercato avrebbe effettuato per acquistare il servizio in questione, si osserva che non è stato presentato alcun argomento convincente che dimostrerebbe che il valore dell'esenzione totale corrisponda al prezzo al quale i gestori di rete, in assenza della disposizione di cui all'articolo 19, secondo comma, seconda frase, del regolamento StromNEV 2011, sarebbero disposti ad acquistare il presunto servizio dai consumatori di carico di base.

(90) Innanzitutto, il fatto che i gestori di rete abbiano contestato l'esenzione dinanzi agli organi giurisdizionali nazionali (cfr. considerando 52 e 53) dimostra che i gestori di rete non avrebbero di per sé acquistato il presunto servizio a fronte dell'esenzione totale che va oltre il livello degli oneri di rete individuali (in merito agli oneri di rete individuali, cfr. sezione 5.1.2). La BNetzA ha condotto un'indagine tra i gestori di rete al fine di preparare una relazione di valutazione del 30 marzo 2015 sull'impatto dell'articolo 19, secondo comma, del regolamento StromNEV sulla gestione delle reti di energia elettrica e incentrata su dati relativi al periodo 2011-2013 (la «relazione di valutazione del 2015») (53). Tale relazione rivela che i gestori di rete che hanno consumatori di carico di base connessi alla loro rete sono divisi sull'utilità di tali consumatori ai fini della stabilità della rete. Taluni hanno indicato che nel periodo dal 2011 al 2013 i consumatori di carico di base hanno causato costi di rete minori, ma fondamentalmente causavano comunque dei costi, rispetto ad altri utilizzatori della rete con carico variabile e non prevedibile; altri hanno invece spiegato che il carico flessibile sarebbe più utile per regolare la volatilità (54). Inoltre un TSO ha spiegato che il contributo dei consumatori di carico di base alla stabilità delle reti dipendeva dalle circostanze specifiche della rete (55). Infine, taluni di questi gestori di rete hanno osservato che i consumatori interessati di carico di base avevano già il medesimo modello di carico prima dell'introduzione dell'esenzione, di conseguenza l'esenzione non sarebbe stata necessaria per modificarne il comportamento. In altre parole: il servizio era già fornito in ogni caso, anche in assenza della misura. Tali constatazioni confermano ulteriormente il fatto che i gestori di rete non «acquisterebbero» di propria iniziativa il carico stabile dai consumatori di carico di base e nessuno di loro lo farebbe al prezzo di un'esenzione totale.

(91) In secondo luogo, anche supponendo che in taluni casi i gestori di rete avrebbero acquistato attivamente il presunto servizio, lo avrebbero acquistato soltanto fino al limite necessario per facilitare la gestione della rete e a fronte di un prezzo che riflettesse il contributo differenziato alla stabilità. Al contrario, l'esenzione totale è concessa ai consumatori di carico di base che raggiungono 7 000 ore di pieno utilizzo e superano i 10 GWh senza considerare né il livello di rete al quale sono collegati, né il loro effettivo contributo alla stabilità delle reti (56) o il fatto che potrebbero esserci già sufficienti consumatori di carico di base da consentire una gestione stabile della rete. Inoltre, se la domanda stabile (piuttosto che la riduzione dei costi) fosse la chiave per la gestione sicura della rete, non vi sarebbe alcun motivo per escludere dall'esenzione i consumatori stabili che consumano meno di 10 GWh.

(92) In terzo luogo, si rileva che gli organi giurisdizionali tedeschi hanno anche concluso che l'esenzione totale non poteva essere considerata un pagamento di un servizio innanzitutto perché per molti consumatori di carico di base il «servizio» corrispondeva semplicemente alla loro modalità di consumo normale e in secondo luogo perché l'esenzione totale non prendeva in considerazione l'aumento di stabilità concreto fornito. Secondo tali organi giurisdizionali, avrebbe potuto essere giustificata soltanto una riduzione che tenesse conto dell'impatto concreto di ciascun consumatore di carico di base sulla rete (cfr. considerando 52 e 52).

(93) Una parte degli interessati ha basato sullo studio del 2012 l'affermazione secondo la quale l'esenzione totale corrispondeva al pagamento che un operatore del mercato effettuerebbe per acquistare il servizio offerto dai consumatori di carico di base (cfr. considerando 59 della presente decisione).

(94) Si osserva, innanzitutto, che l'esenzione è stata introdotta da un atto normativo, da parte dello Stato che agisce in qualità di autorità di regolamentazione. A tal riguardo, è necessario applicare la giurisprudenza più recente del Tribunale, EDF/Commissione. (57) Secondo tale sentenza, qualora invochi il principio dell'operatore in economia di mercato, lo Stato membro deve dimostrare che la sua decisione normativa è stata presa in veste di azionista e non in quanto autorità pubblica. Nel caso di specie la Germania (a livello federale) non ha partecipazioni nei gestori di rete. In ogni caso la Germania non ha presentato alcun documento che indicherebbe di aver preso in considerazione le partecipazioni delle autorità regionali e locali nei gestori di rete. La Germania non ha in effetti prodotto alcuna prova contemporanea che mostri considerazioni commerciali, né lo hanno fatto gli interessati. Lo studio è stato pubblicato successivamente alla decisione normativa del 14 dicembre 2011 della BNetzA. Di conseguenza il principio dell'operatore in economia di mercato non è applicabile nel caso di specie.

(95) Si osserva, in secondo luogo, che anche qualora il principio dell'operatore in economia di mercato fosse applicabile, quod non, tale studio è stato pubblicato in una data successiva all'introduzione dell'esenzione. Di conseguenza, un operatore in economia di mercato non avrebbe potuto fare affidamento su di esso al momento della decisione relativa all'esenzione.

(96) Anche qualora lo studio del 2012 fosse rilevante per l'applicazione del principio dell'operatore in economia di mercato, quod non, detto studio non corrobora le affermazioni formulate. Gli interessati sostengono che, al fine di garantire la produzione minima necessaria da parte di tali centrali elettriche, è necessaria una domanda stabile e ampia, poiché ciò garantirà la redditività delle centrali in questione e assicurerà che non siano messe fuori servizio. Va tuttavia osservato che lo studio del 2012 non riguarda affatto l'utilità dei consumatori di carico di base ai fini del mantenimento della produzione minima richiesta dalle centrali elettriche convenzionali in Germania con l'obiettivo di garantire una gestione sicura della rete. Questo aspetto non è l'oggetto dello studio del 2012 e in effetti i consumatori di carico di base non sono menzionati in tale documento. Al contrario, la sintesi dei risultati dello studio (58) sottolinea che la capacità di produzione minima necessaria in Germania per garantire una gestione sicura della rete è stata stimata sulla base della domanda esistente nel paese. In altre parole, la capacità di produzione minima necessaria in Germania per garantire una gestione sicura della rete dipende dal volume di consumo ma anche dal tipo di carico che deve essere soddisfatto. Se la domanda fosse inferiore o se non fosse necessario garantire la produzione di carico di base al fine di coprire il consumo di carico di base, la capacità di produzione minima necessaria in Germania sarebbe diversa. I consumatori di carico di base sono parte del motivo per cui è innanzitutto necessario tale quantitativo di capacità di produzione di energia elettrica. Di conseguenza risulta difficile descrivere la loro domanda come un servizio. In ogni caso la semplice esistenza di consumatori di carico di base non sarebbe sufficiente a garantire che le centrali elettriche interessate restino sul mercato. Ciò dipende in definitiva dal prezzo a cui viene venduta l'energia elettrica. Se tale prezzo è troppo basso non consente alla centrale elettrica che produce carico di base di rimanere sul mercato. Ciò dipende anche dal livello di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili. In periodi di bassa domanda ma alta produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, questo tipo di energia ha priorità di dispacciamento e accesso prioritario rispetto alle centrali elettriche che utilizzano combustibili fossili. Infine, occorre osservare che parte delle centrali elettriche convenzionali menzionate nello studio del 2012 sulla produzione minima da centrali elettriche convenzionali non è costituita da centrali elettriche di carico di base bensì da centrali convenzionali che possono aumentare il carico rapidamente come le turbine a gas. I consumatori di carico di base non costituiranno un incentivo affinché questo tipo di impianti rimanga sul mercato in quanto la loro redditività è legata alla possibilità di ottenere prezzi dell'energia elettrica più elevati quando il sistema soggetto a sollecitazioni.

(97) Talune parti interessate hanno altresì sostenuto che l'esenzione è giustificata dal fatto che i consumatori di carico di base fanno parte del piano di riduzione del carico in cinque fasi messo in atto dai TSO per evitare le interruzioni di corrente quando il sistema è soggetto a sovraccarico. Tale piano è descritto nel «Transmission Code 2007» (Regole di rete e di sistema degli operatori del sistema di trasmissione tedesco). Tali interessati sostengono altresì che detta riduzione del carico si verificherebbe al di fuori di qualsiasi rapporto contrattuale e in assenza di compensazione e che l'esenzione totale li compensa per il loro contributo alla sicurezza dell'approvvigionamento.

(98) Su questo punto, occorre osservare innanzitutto che tali affermazioni sono contraddette dal Transmission Code 2007 stesso. L'articolo 7.3.4., sesto comma, del Transmission Code 2007 afferma esplicitamente che la riduzione del carico sarà garantita da accordi contrattuali con i clienti della rete. Inoltre non vi è alcuna correlazione tra l'esenzione totale e la riduzione del carico nel senso che l'inclusione nel piano di riduzione del carico in cinque fasi non è un requisito per poter beneficiare dell'esenzione totale. Gli interessati ammettono su questo punto che il loro consumo stabile aumenta soltanto la probabilità di essere inclusi nel piano. Anche i consumatori che non si qualificano come consumatori di carico di base possono rientrare nel piano. In effetti, il piano di riduzione del carico in cinque fasi dovrà includere consumatori diversi dai consumatori di carico di base. Infatti, include tra il 35 % e il 50 % del carico del sistema (dopo il distacco delle pompe) (59). Sulla base delle informazioni fornite dalla Germania, i beneficiari dell'esenzione totale raggiungerebbero in totale un carico di punta di circa 3,5 GW, che rappresenta circa il 4,2 % della domanda massima in Germania nel 2013 (60). Di conseguenza, anche supponendo che l'esenzione possa costituire una remunerazione per l'inclusione nel piano in cinque fasi, essa costituirebbe comunque un vantaggio selettivo, dato che sarebbe limitata ai consumatori di carico di base ed escluderebbe tutti gli altri consumatori che fanno anch'essi parte del piano di riduzione del carico in cinque fasi.

(99) Infine, talune parti interessate sembrano lasciare intendere che i consumatori di carico di base dovrebbero rispettare determinate specifiche tecniche nel momento in cui si collegano alla rete e che per soddisfare tali specifiche i consumatori di carico di base devono effettuare investimenti in dispositivi che migliorano la stabilità della rete perché forniscono potenza reattiva (61), ma per i quali non ricevono una compensazione.

(100) Occorre tuttavia osservare che l'esenzione totale non può essere considerata una remunerazione per questo presunto servizio che un operatore di un'economia di mercato pagherebbe. In effetti, la situazione descritta dagli interessati non corrisponde a un servizio che i gestori di rete acquisterebbero, bensì a una specifica tecnica che i consumatori devono soddisfare per poter essere connessi alla rete. In particolare, i consumatori devono assicurarsi che il loro fattore di spostamento rimanga compreso tra – 0,9 e + 0,9. A seconda delle circostanze, tale requisito può in effetti imporre al consumatore di investire in attrezzature specifiche in grado di assicurare che il fattore di spostamento di tale consumatore rimanga entro i valori prescritti. Ciò non può essere considerato un servizio alla rete ma costituisce una misura preventiva contro perturbazioni della rete di maggiore entità. Se i consumatori, compresi i consumatori di carico di base, non rispettassero tali specifiche tecniche, sarebbero responsabili di significativi disturbi di tensione nella rete. Gli stessi interessati riconoscono che tale specifica è necessaria per garantire una gestione sicura della rete. Inoltre, le specifiche tecniche si applicano a qualsiasi consumatore che richiede la connessione alla rete interessata e non specificamente ai consumatori di carico di base, quindi anche se l'esenzione potrebbe essere considerata come una «remunerazione» (quod non), essa costituirebbe comunque un vantaggio selettivo dato che sarebbe limitata ai consumatori di carico di base ed escluderebbe tutti gli altri consumatori che sono soggetti al medesimo requisito.

5.1.2. ESISTENZA DI UN VANTAGGIO SELETTIVO

(101) Tanto gli interessati quanto la Germania hanno sostenuto che l'esenzione totale non costituiva un vantaggio selettivo in quanto tale esenzione era giustificata dalla natura e dalla logica del sistema degli oneri di rete in vigore in Germania. Gli stessi hanno sottolineato che il sistema degli oneri di rete tedesco si basa sulla causalità dei costi, ma che i consumatori di carico di base presentano un consumo e un modello di carico molto diverso dagli utilizzatori tipici della rete, che hanno un consumo e un carico variabili e imprevedibili. I consumatori di carico di base hanno contribuito alla riduzione di vari costi di rete che hanno giustificato l'esenzione totale.

(102) L'esenzione totale non può che costituire un aiuto di Stato nella misura in cui il vantaggio concesso ai consumatori di carico di base è selettivo. Al fine di dimostrare che un vantaggio è selettivo, la Commissione deve dimostrare che una misura opera una distinzione tra operatori economici che, alla luce dell'obiettivo del sistema di riferimento individuato, si trovano in una situazione fattuale e giuridica analoga e che tale distinzione non può essere giustificata dalla natura o dalla struttura generale del sistema di riferimento (62).

(103) Al fine di verificare se, ai sensi del regime giuridico pertinente, l'esenzione totale costituisce un vantaggio selettivo a favore di determinate imprese rispetto ad altre che, alla luce dell'obiettivo perseguito da tale regime, si trovano in una situazione fattuale e giuridica analoga, è necessario definire innanzitutto il quadro di riferimento nel quale si colloca la misura in questione (63).

5.1.2.1. Il sistema di riferimento

(104) La Commissione concorda che, ai fini della presente decisione, il quadro di riferimento pertinente è il sistema tedesco degli oneri di rete. Tale sistema si basa sul principio secondo il quale gli oneri di rete devono essere basati sui costi e non essere discriminatori. Infatti, l'articolo 21 dell'EnWG stabilisce il principio secondo il quale gli oneri di rete devono essere proporzionati («angemessen»), non discriminatori e trasparenti (cfr. considerando 7 della presente decisione). Il principio di causalità dei costi è sancito dall'articolo 16 del regolamento StromNEV e implicito all'articolo 3 del medesimo regolamento il quale stabilisce che gli oneri di rete corrispondono al pagamento per l'utilizzo delle reti. Il regolamento StromNEV stabilisce norme dettagliate sulla metodologia per una determinazione degli oneri di rete che rispecchi i costi.

(105) L'articolo 24 dell'EnWG 2011 conferisce al governo federale la facoltà di specificare tramite regolamento la metodologia per la determinazione degli oneri di rete generali che devono essere pagati. Come indicato al considerando 7 della presente decisione, l'articolo 24 dell'EnWG opera una distinzione a tale riguardo tra la generalità degli utilizzatori e gli utilizzatori atipici della rete che possono essere soggetti a un onere di rete individuale. Il regolamento StromNEV attua tale distinzione e contiene altresì due serie di metodologie: la metodologia applicabile agli utilizzatori tipici della rete (articoli 15, 16 e 17 del regolamento StromNEV) e la metodologia applicabile agli utilizzatori atipici della rete (cfr. considerando da 17 a 20 della presente decisione).

(106) Gli articoli 15, 16 e 17 del regolamento StromNEV stabiliscono il metodo generale di calcolo per la determinazione degli oneri di rete. Tale metodologia è stata descritta nei considerando 10 e 14 della presente decisione. In particolare, la funzione di simultaneità, di cui all'articolo 16, secondo comma, del regolamento StromNEV e all'allegato 4 del medesimo regolamento, consente un'attribuzione dei costi di rete ai vari utilizzatori della rete in base alla probabilità che il consumo di energia elettrica del singolo utilizzatore in questione contribuisca al carico di punta annuale. La Germania ha affermato che in un sistema nel quale l'energia elettrica fluisce dall'alto verso il basso, l'elemento di punta annuo è uno dei principali fattori di costo della rete.

(107) Le autorità tedesche hanno tuttavia dimostrato che, sebbene tale metodologia generale consenta una determinazione affidabile dei costi di rete causati dalla maggior parte degli utilizzatori finali, la funzione di simultaneità, se applicata allo stesso modo a tutti gli utilizzatori della rete, di fatto sovrastimerebbe i costi causati dai consumatori di carico di base nel periodo 2011-2013. Ciò è spiegato dal fatto che la metodologia di calcolo basata sulla funzione di simultaneità distribuisce l'interezza dei costi di rete tra tutti gli utilizzatori, mentre tali costi contengono costi che i consumatori di carico di base non hanno causato o hanno causato in misura molto inferiore nel periodo 2011-2013. In particolare, i costi legati al bilanciamento delle variazioni improvvise della domanda non sono causati dai consumatori di carico di base, in quanto hanno un consumo prevedibile e molto più costante. Lo stesso vale per le misure che devono essere adottate per mantenere la frequenza della rete nonostante le variazioni di carico.

(108) È vero che i consumatori di carico di base contribuiscono al carico di punta come tutti gli altri utilizzatori della rete e che il carico di punta è rilevante per il dimensionamento della rete e, quindi, per un fattore che crea costi di rete. Tuttavia, non è rilevante per l'attribuzione di altri costi di rete (ad esempio i costi legati alle riserve necessarie per fornire energia di bilanciamento). Se tutti gli utilizzatori della rete avessero modelli di consumo imprevedibili e variabili, sarebbe comunque logico attribuire tali costi utilizzando la medesima logica di attribuzione, ossia in maniera proporzionale al loro contributo al carico di punta. Tuttavia, i consumatori di carico di base presentano un modello di carico prevedibile e molto più stabile. Nel periodo 2011-2013, in considerazione del mix energetico, i consumatori di carico di base hanno generato un fabbisogno molto inferiore di servizi di sistema rispetto ad altri utilizzatori della rete. Di conseguenza, in un sistema di addebiti di rete basato sul principio di causalità dei costi, i costi per i servizi di sistema che non sono necessari per i consumatori di carico di base non potrebbero essere attribuiti a questi ultimi utilizzando la medesima logica applicata agli utilizzatori della rete che presentano un carico variabile e imprevedibile.

(109) Inoltre, la metodologia di calcolo basata sulla funzione di simultaneità non tiene conto delle economie di scala. Quando una rete viene utilizzata costantemente fino alla sua piena capacità, i costi per unità sono notevolmente inferiori rispetto a quelli in cui la stessa rete viene utilizzata da consumatori variabili soltanto di tanto in tanto fino alla sua piena capacità, ma di norma solo fino al 30 % della sua capacità. Infine, a causa della variabilità e dell'imprevedibilità del consumo degli utilizzatori in generale, i gestori di rete devono tenere conto di un margine di sicurezza quando dimensionano la rete. In effetti, il fattore di simultaneità esprime soltanto la probabilità che un dato consumatore consumi al momento del carico di punta, ma non è in grado di garantirlo. Tuttavia, tale margine di sicurezza non è necessario nella stessa misura per i consumatori di carico di base, se non del tutto inutile. Di conseguenza, se gli oneri di rete dei consumatori di carico di base venissero calcolati sulla base della metodologia degli oneri di rete utilizzando la funzione di simultaneità, verrebbero nuovamente sovrastimati.

(110) La Commissione ritiene pertanto che la possibilità prevista dall'articolo 24 dell'EnWG 2011 di determinare i oneri di rete individuali per gli utilizzatori atipici come i consumatori di carico di base sia in linea con il principio di caus