IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 62/1

PARERE DEL CONSIGLIO

del 10 marzo 2009

sul programma di convergenza aggiornato della Bulgaria, 2008-2011

(2009/C 62/01)

IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea,

visto il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997, per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche (1), in particolare l'articolo 9, paragrafo 3,

vista la raccomandazione della Commissione,

sentito il comitato economico e finanziario,

HA ESPRESSO IL SEGUENTE PARERE:

(1) Il 10 marzo 2009 il Consiglio ha esaminato il programma di convergenza aggiornato della Bulgaria, relativo al periodo 2008-2011 (2).

(2) Nel corso degli ultimi anni la Bulgaria ha registrato una forte crescita economica con un tasso medio superiore al 6 %, accompagnata da squilibri macroeconomici sempre più evidenti, come un livello elevato di disavanzi esterni e d'inflazione. Nel contesto del regime del currency board, nel 2008 le condizioni monetarie e di credito sono divenute più restrittive mentre il rischio paese è stato stimato in aumento e il tasso reale effettivo di cambio ha continuato a salire. Nella misura in cui gli effetti negativi del rallentamento dell'economia mondiale e della crisi finanziaria diventano evidenti, la crescita del PIL è destinata a rallentare fortemente e a rimanere ben al di sotto del suo potenziale nel biennio 2009-2010, esercitando pressioni anche sulle entrate fiscali. La Bulgaria si trova così ad affrontare la sfida di mantenere la crescita in un clima di rallentamento economico forte e prolungato a livello mondiale, facendo fronte al tempo stesso agli squilibri macroeconomici esistenti grazie al mantenimento di una politica rigorosa in termini di fiscalità ed entrate. Visto questo contesto, la risposta strategica del programma prevede misure per rafforzare la resistenza dell'economia. Nonostante la situazione di partenza caratterizzata da un rapporto debito/PIL contenuto e dall'esistenza di avanzo di bilancio considerevoli, l'inflazione elevata e il pesante disavanzo delle partite correnti hanno impedito al governo di adottare una serie di misure di stimolo fiscale per rilanciare la domanda interna. Nell'ottica a lungo termine il paese deve migliorare la qualità delle finanze pubbliche a fronte del rapido invecchiamento della popolazione e del deterioramento demografico.

(3) Lo scenario macroeconomico alla base del programma prevede una riduzione della crescita del PIL reale, che passerà dal 6,5 % nel 2008 al 4,7 % nel 2009, per attestarsi in media al 5,5 % nella parte restante del periodo di riferimento del programma. Sulla base delle informazioni attualmente disponibili (3), si ritiene che tale scenario sia fondato su ipotesi di crescita particolarmente favorevoli per il 2009 e il periodo successivo. Questo scenario riflette una forte domanda interna, in particolare la crescita degli investimenti, e l'accelerazione delle esportazioni reali per l'intero periodo di riferimento, elementi che non sono compatibili con il rallentamento sia dei flussi degli investimenti diretti stranieri che del commercio mondiale. Tuttavia, tenuto conto di una crescita molto più elevata delle importazioni ipotizzata nel programma, in sintonia con la domanda interna, il disavanzo esterno calerebbe solo gradualmente nel periodo 2009-2011. Sulla base dell'ipotesi di un rallentamento meno marcato, il programma prevede per il 2009 un'inflazione elevata e quindi progressi limitati verso la convergenza nominale. Le previsioni relative all'inflazione nel biennio 2010-2011 appaiono realistiche.

(4) L'ultimo aggiornamento del programma prevede per il 2008 un avanzo pubblico stimato al 3 % del PIL, una percentuale conforme all'obiettivo originario. I risultati di bilancio riflettono una situazione di partenza migliore (il 3,5 % del PIL, dopo una correzione per tenere conto di una misura straordinaria di cancellazione dei debiti nel 2007). Nonostante la forte crescita delle importazioni e l'inflazione elevata nel 2008, il gettito da imposte indirette è stato dell'1,5 % del PIL inferiore a quanto inizialmente previsto. A seguito dell'introduzione di un'imposta sul reddito personale ad aliquota unica del 10 %, il gettito delle imposte dirette è stato di mezzo punto percentuale del PIL inferiore a quanto previsto nell'aggiornamento del dicembre 2007. Sul versante della spesa la disciplina non è stata pienamente mantenuta, vista l'adozione di spese sociali e di infrastruttura supplementari per circa 1,75 % del PIL. Tuttavia, grazie alla crescita nominale del PIL superiore alle aspettative, il rapporto spesa/PIL è stato inferiore a quanto previsto nel programma precedente.

(5) La legge di bilancio per il 2009 fissa l'obiettivo di un avanzo pubblico pari al 3 % del PIL. La legge include alcune misure discrezionali che avrebbero nel complesso un impatto neutrale sul bilancio. Sul versante entrate, l'impatto della riduzione del 4 % del tasso di contribuzione al fondo pensionistico nazionale sarebbe compensato da un aumento del 2 % del tasso di contribuzione per l'assistenza sanitaria e da un aumento del 26,5 % della soglia del reddito minimo garantito medio obbligatorio in termini nominali. Sul versante della spesa, la spesa primaria dovrebbe registrare un incremento, soprattutto a causa dell'aumento dei versamenti sociali e delle retribuzioni. Le pensioni aumenteranno quasi del 20 % in due fasi a partire dal 1o aprile e dal 1o luglio. La spesa per le retribuzioni delle amministrazioni pubbliche dovrebbe aumentare del 10 %. Per assicurare il rispetto degli obiettivi di bilancio, è stata reintrodotta la regola che limita l'effettuazione di spese, eccetto gli interessi (ad esclusione dei trasferimenti sociali) al 90 % dei crediti stanziati in caso di entrate inferiori al previsto. La legge di bilancio per il 2009 prevede una riduzione supplementare dei pagamenti se le entrate pubbliche consolidate calano a un livello che causerebbe un saldo di bilancio negativo.

(6) La strategia di bilancio delineata nel programma prevede che l'obiettivo a medio termine (OMT) corrispondente a un avanzo dell'1,5 % del PIL sarà rispettato per l'intero periodo di riferimento. L'ultimo aggiornamento prevede il mantenimento di un avanzo di bilancio delle amministrazioni pubbliche del 3 % del PIL e un saldo primario stazionario, corrispondente a un saldo di quasi il 4 % del PIL fino al 2011. In termini strutturali (ossia corretti per il ciclo al netto di misure una tantum e altre misure temporanee) si prevede il mantenimento di un avanzo di bilancio di circa il 3,5 % del PIL nel periodo di riferimento. Il divario negativo fra prodotto effettivo e prodotto potenziale è previsto in aumento, mentre la politica di bilancio sembra in larga misura neutrale a medio termine.

(7) Sui risultati di bilancio del programma pesa il forte rischio di sviluppi negativi. Il rischio principale deriva dallo scenario macroeconomico di fondo, basato su previsioni di crescita particolarmente ottimistiche per il 2009 e il 2010. Sul versante entrate, i rischi per le finanze pubbliche nel periodo 2009-2010 sono superiori agli anni precedenti e sono associati a una contrazione più marcata e a un ribilanciamento della crescita economica verso una crescita caratterizzata da meno entrate. Tenendo conto del rallentamento previsto dell'economia e delle pressioni per aumentare la spesa al fine di incentivare la domanda, nel 2009 potrebbe risultare difficile controllare la crescita della spesa applicando la regola di esecuzione del bilancio al 90 %.

(8) In assenza di proiezioni a lungo termine relative alla spesa connessa all'invecchiamento, basate sulle ipotesi macroeconomiche comuni sviluppate dal CPE e dalla Commissione, è impossibile valutare l'impatto dell'invecchiamento della popolazione in Bulgaria, su una base comparabile e solida, come viene fatto attualmente per i 25 Stati membri che hanno aderito all'UE prima della Bulgaria. La posizione di bilancio nel 2008, caratterizzata da un ampio avanzo strutturale, contribuisce considerevolmente a ridurre il debito, prima di considerare gli effetti a lungo termine sul bilancio dell'invecchiamento della popolazione. Il mantenimento di avanzi primari elevati nel medio periodo contribuirebbe a contenere i rischi che gravano sulla sostenibilità delle finanze pubbliche, attualmente attestati a un livello basso.

(9) Finora il quadro di bilancio della Bulgaria ha ottenuto ottimi risultati rispettando gli obiettivi di bilancio, anche se in un contesto di vivace crescita economica. Di recente il quadro di bilancio è stato migliorato razionalizzando la procedura di bilancio, rafforzando gli obblighi di rendicontazione e includendo un'analisi macroeconomica e una valutazione dei rischi di bilancio più completa nei documenti di bilancio. Il quadro è tuttavia vincolante soltanto nel primo anno del periodo triennale di pianificazione del bilancio e lascia al governo determinati poteri discrezionali di spesa che incidono sulla trasparenza e sulla responsabilità in materia di bilancio. Nonostante questi punti deboli, il programma non prevede modifiche sostanziali al quadro di bilancio tranne ulteriori progressi nell'attuazione della definizione del bilancio sulla base delle prestazioni. La reintroduzione della regola di esecuzione del bilancio al 90 % nella legge di bilancio per il 2009 intende assicurare l'obiettivo di bilancio limitando la crescita della spesa per le amministrazioni pubbliche. Tuttavia, l'attuazione della regola non è definita con chiarezza nella legge e questo potrebbe lasciare spazio a un'esecuzione discrezionale.

(10) Il governo bulgaro non ha adottato un pacchetto specifico per stabilizzare il settore finanziario. Tuttavia, per rafforzare la fiducia nel sistema bancario la garanzia sui depositi è stata elevata a 100 000 BGN e il governo ha aumentato il capitale della banca bulgara per lo sviluppo, di proprietà dello Stato, per agevolare i finanziamenti a favore delle piccole e medie imprese (PMI).

(11) Visti gli squilibri economici, la politica di bilancio è strutturata per mantenere la fiducia degli investitori e conservare la stabilità macroeconomica. Il governo bulgaro non ha pertanto adottato un pacchetto di stimolo a breve termine in risposta al rallentamento dell'economia, in sintonia con il piano europeo di ripresa economica concordato dal Consiglio europeo a dicembre. Per quanto riguarda il programma di riforme a medio termine e le raccomandazioni specifiche per ciascun paese proposte dalla Commissione il 28 gennaio 2009 nell'ambito della strategia di Lisbona per la crescita e l'occupazione, il programma prevede misure strutturali per rafforzare la resistenza dell'economia, fra cui quelle a sostegno dell'occupazione, potenziare la capacità delle imprese di adattarsi alla crisi, migliorare il funzionamento del mercato, fornire, ove necessario, sostegno sotto forma di capitale alle banche commerciali, incentivare i prestiti alle PMI, promuovere le esportazioni e migliorare l'assorbimento dei fondi UE. Queste misure rappresentano una risposta adeguata e tempestiva per conseguire i principali obiettivi strategici in termini di prospettive a breve termine. L'aggiornamento include anche una serie di altre misure di riforma strutturale che fanno parte della strategia a lungo termine per migliorare la qualità e la sostenibilità delle finanze pubbliche, fra cui la riforma del sistema pensionistico, l'attuazione di nuove fasi nella strategia di riforma dell'istruzione, che comprende anche l'ulteriore ottimizzazione della rete scolastica e il rafforzamento del sistema di gestione del bilancio delegato agli istituti scolastici, e l'attuazione della strategia per l'assistenza sanitaria adottata di recente.

(12) Il programma di consolidamento del governo bulgaro aiuterebbe a contenere i forti squilibri interni ed esterni dell'economia. Nello specifico, per il periodo 2008-2011 il programma prevede un consolidamento strutturale di un punto percentuale del PIL. La politica di bilancio globale, misurata sulla base del cambiamento del saldo strutturale, è restrittiva nel 2009 e resta largamente neutrale nel 2010-2011. L'obiettivo del programma di mantenere un avanzo corretto per il ciclo di 1,5 % del PIL sarebbe conseguito durante l'intero periodo di riferimento.

(13) Per quanto riguarda i requisiti relativi ai dati specificati nel codice di condotta per i programmi di stabilità e di convergenza, il programma presenta delle lacune per quanto riguarda i dati facoltativi (4).

Complessivamente si può concludere che il programma mira a mantenere una sana posizione di bilancio per tutto il periodo, come lo dimostrano gli elevati avanzi delle amministrazioni pubbliche previsti. Le misure strutturali previste in risposta al rallentamento dell'economia puntano a rafforzare il potenziale di crescita dell'economia e sono conformi al piano europeo di ripresa economica. Subordinatamente al rischio che i dati reali risultino peggiori delle previsioni a causa dell'incertezza connessa all'attuale congiuntura economica e del relativo impatto sulle entrate, l'orientamento di bilancio implicherebbe che l'obiettivo a medio termine di avanzo dell'1,5 % del PIL sarebbe conseguito per l'intero periodo di riferimento. La Bulgaria deve quindi affrontare la sfida di sostenere la crescita in un clima di rallentamento globale grave e prolungato dell'economia. Inoltre, il paese dovrebbe attuare una serie di politiche decise per correggere il forte disavanzo esterno, anche mantenendo una severa politica di bilancio e contenendo la crescita delle retribuzioni del settore pubblico. Il paese deve anche migliorare la qualità della spesa pubblica migliorando la capacità amministrativa e accelerando le riforme strutturali.

In considerazione della valutazione che precede e tenuto conto della necessità di garantire una convergenza sostenibile, la Bulgaria è invitata a:

i) continuare a perseguire politiche di bilancio severe e a mantenere una solida posizione di bilancio limitando la crescita della spesa, con l'obiettivo di aiutare a contenere gli squilibri esterni esistenti e a neutralizzare una possibile insufficienza di entrate;

ii) contenere la crescita delle retribuzioni del settore pubblico per contribuire a moderare nel complesso le retribuzioni e migliorare la competitività;

iii) migliorare ulteriormente l'efficienza della spesa pubblica, in particolare attraverso la completa esecuzione della programmazione di bilancio, il potenziamento della capacità amministrativa e riforme nei settori del mercato del lavoro e dei prodotti, dell'istruzione e dell'assistenza sanitaria, per potenziare la produttività.

Confronto fra le principali proiezioni macroeconomiche e di bilancio

2007 2008 2009 2010 2011 PIL reale (variazione in %) PC dic. 2008 6,2 6,5 4,7 5,2 5,8 COM genn. 2009 6,2 6,4 1,8 2,5 n.d. PC dic. 2007 6,4 6,4 6,8 6,9 n.d. Inflazione IAPC (%) PC dic. 2008 7,6 12,4 6,7 4,7 4,0 COM genn. 2009 7,6 12,0 5,4 4,8 n.d. PC dic. 2007 7,2 6,9 4,4 3,7 n.d. Divario tra prodotto effettivo e prodotto potenziale (5) (in % del PIL potenziale) PC dic. 2008 1,5 1,1 – 0,7 – 1,8 – 1,4 COM genn. 2009 (6) 2,7 3,0 – 0,3 – 2,3 n.d. PC dic. 2007 0,7 – 0,1 – 0,6 n.d. n.d. Accreditamento/indebitamento netto nei confronti del resto del mondo (in % del PIL) PC dic. 2008 (7) – 20,6 – 22,9 – 20,7 – 18,4 – 16,6 COM genn. 2009 – 21,3 – 23,3 – 19,1 – 17,6 n.d. PC dic. 2007 – 19,9 – 20,7 – 19,5 – 18,6 n.d. Entrate delle amministrazioni pubbliche (in % del PIL) PC dic. 2008 41,6 41,3 43,4 43,4 43,7 COM genn. 2009 41,6 41,4 40,8 40,9 n.d. PC dic. 2007 42,2 43,7 43,9 43,9 n.d. Spese delle amministrazioni pubbliche (in % del PIL) PC dic. 2008 41,5 38,3 40,4 40,4 40,7 COM genn. 2009 41,5 38,2 38,8 38,9 n.d. PC dic. 2007 39,1 40,7 40,9 41,0 n.d. Saldo delle amministrazioni pubbliche (in % del PIL) PC dic. 2008 0,1 3,0 3,0 3,0 3,0 COM genn. 2009 0,1 3,2 2,0 2,0 n.d. PC dic. 2007 3,1 3,0 3,0 3,0 n.d. Saldo primario (in % del PIL) PC dic. 2008 1,1 3,9 3,9 3,9 3,9 COM genn. 2009 1,1 4,1 2,8 2,7 n.d. PC dic. 2007 4,3 4,0 4,0 4,0 n.d. Saldo corretto per il ciclo (5) (in % del PIL) PC dic. 2008 – 0,4 2,6 3,2 3,6 3,5 COM genn. 2009 – 0,8 2,2 2,1 2,8 n.d. PC dic. 2007 2,8 3,1 3,3 n.d. n.d. Saldo strutturale (8) (in % del PIL) PC dic. 2008 2,9 2,6 3,2 3,6 3,5 COM genn. 2009 2,5 2,2 2,1 2,8 n.d. PC dic. 2007 2,9 3,1 3,3 n.d. n.d. Debito pubblico lordo (% del PIL) (9) PC dic. 2008 18,2 15,4 15,4 15,3 15,2 COM genn. 2009 18,2 13,8 12,2 10,7 n.d. PC dic. 2007 19,8 18,3 17,4 16,9 n.d. Fonte: Programma di convergenza (PC); previsioni intermedie dei servizi della Commissione del gennaio 2009 (COM); calcoli dei servizi della Commissione.

(1) GU L 209 del 2.8.1997, pag. 1. I documenti menzionati nel presente testo sono disponibili su Internet al seguente indirizzo:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) Il 23 dicembre 2008 le autorità bulgare hanno trasmesso un addendum al programma che illustra dettagliatamente le misure adottate per far fronte alla recessione economica. L'addendum non conteneva cambiamenti significativi delle politiche fiscali e strutturali rispetto a quelle del programma di convergenza e le proiezioni di bilancio sono le stesse.

(3) La valutazione tiene conto in particolare delle previsioni intermedie dei servizi della Commissione del gennaio 2009 ma anche di altri informazioni divenute nel frattempo disponibili.

(4) In particolare, non sono forniti alcuni dati sulla sostenibilità a lungo termine.

(5) Divari tra produzione effettiva e potenziale e saldi corretti per il ciclo secondo i programmi quali ricalcolati dai servizi della Commissione sulla base delle informazioni contenute nei programmi.

(6) Sulla base di una crescita potenziale stimata del 5,0 %, del 6,3 %, del 6,0 % e del 6,0 % rispettivamente nel periodo 2007-2010.

(7) La differenza in materia di posizione di indebitamento netto nel 2007 nell'attuale aggiornamento del programma e nelle previsioni intermedie dei servizi della Commissione del gennaio 2009 riflette una discrepanza nel saldo per la componente «beni e servizi».

(8) Saldo corretto per il ciclo al netto di misure una tantum e di altre misure temporanee. Saldi corretti per il ciclo secondo i programmi quali ricalcolati dai servizi della Commissione sulla base delle informazioni contenute nei programmi. L'aggiornamento più recente non prevede misure una tantum e altre misure temporanee per il periodo di riferimento, secondo le previsioni intermedie dei servizi della Commissione del gennaio 2009; vi sono misure una tantum equivalenti al 3,3 % del PIL (lato spesa) nel 2007.

(9) Le differenze fra le proiezioni in materia di rapporto debito/PIL nel programma rispetto alle previsioni intermedie dei servizi della Commissione del gennaio 2009 sono dovute quasi interamente a una proiezione superiore riguardante l'accumulo di attivi finanziari, che non è considerata dai servizi della Commissione nell'ipotesi di politiche invariate.

Fonte:

Programma di convergenza (PC); previsioni intermedie dei servizi della Commissione del gennaio 2009 (COM); calcoli dei servizi della Commissione.