Relazione speciale n. 5/95 presentata in virtù dell'articolo 188C, paragrafo 4, secondo comma del Trattato CE, concernente la firma, senza apposizione del visto preliminare, del contratto per la costruzione dell'emiciclo del Parlamento europeo a Strasburgo, corredata delle risposte del Parlamento



Gazzetta ufficiale n. C 027 del 31/01/1996 pag. 0001 - 0016



RELAZIONE SPECIALE N. 5/95 presentata in virtù dell'articolo 188C, paragrafo 4, secondo comma del Trattato CE, concernente la firma, senza apposizione del visto preliminare, del contratto per la costruzione dell'emiciclo del Parlamento europeo a Strasburgo, corredata delle risposte del Parlamento (96/C 27/01) INDICE Paragrafi Pagina INTRODUZIONE . 1.1-1.4 2 LA PROCEDURA SEGUITA PER IL CONTRATTO DI STRASBURGO . 2.1-2.21 2 Elaborazione del progetto di contratto . 2.1 2 Consultazione degli organi competenti . 2.2-2.7 2 Messa a punto definitiva del contratto . 2.8-2.12 3 Trasmissione del(dei) progetto(i) al controllore finanziario . 2.13-2.15 3 Osservazioni del controllore finanziario sul(sui) progetto(i) di contratto . 2.16 3 Considerazione delle osservazioni del controllore finanziario . 2.17-2.19 4 Assenza di una proposta di impegno preliminare . 2.20-2.21 4 LE DISPOSIZIONI DEL REGOLAMENTO FINANZIARIO APPLICABILI ALLE SPESE . 3.1-3.12 5 Disposizioni previste in materia di decisione di spesa (articoli 36-39 del regolamento) . 3.2-3.3 5 Modalità di esecuzione delle disposizioni suddette [titolo VII del regolamento (Euratom, CECA, CE) n. 3418/93 della Commissione] . 3.4 5 Disposizioni relative al controllore finanziario per l'esecuzione di quanto precede (articoli 36-39 del regolamento finanziario e titolo IX delle modalità di esecuzione) . 3.5-3.8 5 Norme interne al Parlamento . 3.9-3.12 6 CARATTERE IMPERATIVO DELLE DISPOSIZIONI DEL REGOLAMENTO FINANZIARIO . 4.1-4.16 6 Abilitazione dell'ordinatore . 4.2-4.3 6 Applicazione del principio di legittimità e rispetto dei criteri di sana gestione finanziaria . 4.4-4.6 6 Funzione del visto preliminare nel circuito delle spese . 4.7-4.8 7 Paragrafi Pagina Formulazione esplicita dell'apposizione del visto . 4.9-4.11 7 Limiti alla possibilità di non tener conto del rifiuto del visto . 4.12-4.14 7 Impossibilità di non tener conto «de facto» del rifiuto del visto . 4.15-4.16 8 LA FIRMA DEL CONTRATTO DI STRASBURGO . 5.1-5.16 8 Inosservanza della regolamentazione finanziaria . 5.1-5.10 8 La posizione dell'Amministrazione . 5.1-5.6 8 Il ruolo del controllore finanziario . 5.7-5.10 8 Effetti della situazione di irregolarità sul contratto . 5.11-5.16 9 Illegalità sul piano interno all'istituzione . 5.11-5.13 9 Conseguenze finanziarie . 5.14-5.16 9 LA RESPONSABILITÀ DELL'ORDINATORE E DEL CONTROLLORE FINANZIARIO . 6.1-6.6 9 CONCLUSIONE . 7.1-7.4 10 RISPOSTE DEL PARLAMENTO EUROPEO . 11 Risposta dell'Ufficio di presidenza . 11 Risposta dell'Amministrazione . 12 Risposta del controllore finanziario . 15 1. INTRODUZIONE 1.1. Nella sua risoluzione del 25 marzo 1995 (punto 8) sulla chiusura dei conti dell'istituzione (spese di funzionamento amministrativo), il Parlamento «constata che il contratto del 30 marzo 1994 riguardante la costruzione dell'emiciclo di Strasburgo è stato stipulato senza il previo visto del controllore finanziario. Chiede alla Corte dei conti di redigere una relazione al riguardo entro il 15 luglio 1995.» 1.2. In seguito alla richiesta del Parlamento, la Corte ha deciso di procedere alla stesura della relazione in causa. 1.3. La presente relazione intende stabilire le ragioni per cui il contratto di affitto enfiteutico tra il Parlamento europeo e la società SERS è stato firmato il 31 marzo 1994 in assenza del visto preventivo del controllore finanziario. 1.4. A tal fine, è stata esaminata la situazione che ha condotto alla stipulazione del contratto alla luce delle disposizioni del regolamento finanziario, delle modalità di esecuzione di detto regolamento e di altre norme interne in vigore al Parlamento, specie per quanto riguarda la procedura d'impegno delle spese (articolo 36 del regolamento finanziario) e il rispetto dei principi di economia (articolo 2 del regolamento finanziario) nell'utilizzazione degli stanziamenti. 2. LA PROCEDURA SEGUITA PER IL CONTRATTO DI STRASBURGO Elaborazione del progetto di contratto 2.1. L'elaborazione del progetto di contratto per la costruzione dell'emiciclo di Strasburgo è stata caratterizzata da un'ampia consultazione dei vari organi politici e amministrativi del Parlamento. Questa forte richiesta di un parere non è stata seguita, alla fine, da un vero e proprio consenso sul contenuto del contratto, segnatamente a livello del gruppo «Politica immobiliare» (gruppo PIM), composto di parlamentari designati dall'Ufficio di presidenza del Parlamento, l'organo competente per le questioni amministrative e finanziarie dell'istituzione. Il testo finale e la firma del contratto sono stati decisi a maggioranza direttamente dall'Ufficio di presidenza. Nei paragrafi seguenti sono illustrati i vari aspetti dello sviluppo del progetto di contratto. Consultazione degli organi competenti 2.2. Per quanto riguarda la consultazione degli organi competenti all'interno del Parlamento, in particolare della commissione consultiva per gli acquisti e i contratti (CCAC) e del controllore finanziario, la procedura applicata è esposta brevemente di seguito. 2.3. La CCAC è stata consultata per la prima volta nel mese di febbraio 1994 riguardo al primo progetto di contratto per la costruzione dell'emiciclo a Strasburgo (parere n. 14/94) ed è stata nuovamente consultata per il testo del progetto datato 24 marzo 1994. 2.4. Nel suo parere, la CCAC manifesta forti riserve analoghe alle osservazioni del controllore finanziario per quanto riguarda il costo del terreno (130 Mio FF, ossia circa 20 Mio ECU) e il meccanismo dell'opzione d'acquisto. Ciononostante, la CCAC non ha espresso un parere sfavorevole, contrariamente a quanto si poteva dedurre dal contenuto del parere. 2.5. La consultazione degli organi e dei servizi interni del Parlamento è stata estesa al Servizio giuridico (parere dell'8 marzo 1994) e al contabile (pareri del 16 febbraio 1994 e del 29 marzo 1994). 2.6. Nel corso della trattativa, gli aspetti principali del contratto sono stati sottoposti all'esame del gruppo PIM. Anche la commissione per il controllo dei bilanci del Parlamento ha espresso il proprio parere nella risoluzione del 23 febbraio 1994 (doc. PE 208.289). 2.7. Sono stati assunti dei consulenti esterni per consigliare il Parlamento riguardo ai vari problemi posti dalla costruzione dell'emiciclo a Strasburgo secondo le norme francesi nonché in merito agli aspetti finanziari dell'investimento. Messa a punto definitiva del contratto 2.8. Conformemente al mandato conferitogli dall'Ufficio di presidenza il 23 marzo 1994, il Presidente del Parlamento ha proceduto direttamente alla revisione del contratto di enfiteusi con la città di Strasburgo e la Società SERS. 2.9. In seguito ad una relazione trasmessa dal Presidente all'Ufficio di presidenza il 28 marzo 1994, in cui sono specificate le ragioni dell'accettabilità del contratto di enfiteusi, l'Ufficio di presidenza si è pronunciato a maggioranza a favore della firma del contratto il 31 marzo 1994, data in cui quest'ultimo è stato effettivamente sottoscritto dal Presidente del Parlamento. 2.10. Nella versione definitiva, il contratto prevede la costruzione di un edificio che comprende l'emiciclo, 29 sale riunioni, un centro di comunicazione, un centro per il ricevimento dei visitatori, due ristoranti e altri servizi (parcheggio) e circa 900 uffici per i parlamentari e l'amministrazione, per un totale di circa 185 331 m², su una superficie di 4,34 ettari. 2.11. Questo complesso, il cui costo di investimento provvisorio è di 443 Mio ECU, sarà dato in locazione enfiteutica al Parlamento, contro pagamento di un canone annuale stabilito ad un livello che copra la rata annuale necessaria per ammortizzare in 20 anni il costo di investimento accertato; per i primi sei anni, quindi, il canone annuale ammonterà a circa 47,7 Mio ECU, per poi scendere a 31 Mio ECU nei quattro anni successivi e a 32,5 Mio ECU negli ultimi dieci anni. 2.12. Per tutta la durata dell'affitto, il Parlamento ha il diritto di acquistare l'immobile dalla città di Strasburgo. Il prezzo di vendita corrisponderà al capitale che rimane da rimborsare al momento in cui sarà disdetta l'opzione. Se quest'ultima viene annullata prima del decimo anno, il prezzo del terreno sarà dimezzato (65 Mio FF invece dei 130 Mio FF stipulati nel contratto). Trasmissione del(dei) progetto(i) al controllore finanziario 2.13. Quanto alla consultazione del controllore finanziario, quest'ultimo si è pronunciato più volte su quattro progetti di contratto. 2.14. Tuttavia, al termine delle trattative, il controllore finanziario non ha dato seguito ad una nota dell'ordinatore competente, il Direttore generale dell'Amministrazione, datata 25 marzo 1994, che lo invitava a vistare il progetto di contratto, dato che il controllore finanziario non aveva in quella occasione rifiutato chiaramente il proprio visto, né aveva apposto il proprio timbro sulle pagine del progetto di contratto, una procedura con cui manifesta (in maniera non prevista dal regolamento finanziario) il proprio consenso riguardo ai progetti di contratto che considera vidimati. A suo parere, la nota del 25 marzo era una semplice nota di trasmissione relativa ad un nuovo progetto di contratto non definitivo. 2.15. Nondimeno, in una nota datata 28 marzo 1994, indirizzata al Segretario generale con copia all'ordinatore competente, il controllore finanziario concludeva espressamente che, salvo modifiche sostanziali, lo stesso «progetto di contratto non doveva essere firmato nella sua forma attuale». Osservazioni del controllore finanziario sul(sui) progetto(i) di contratto 2.16. In sostanza, il controllore finanziario critica sei aspetti principali del contratto. a) Il costo del terreno Come sottolineato dalla CCAC, il controllore finanziario si chiede se sia opportuno che il Parlamento si faccia carico del costo del terreno, quando si sarebbe potuta contemplare la messa a disposizione di quest'ultimo ad un prezzo simbolico, e considerando che comunque, secondo gli esperti consultati, l'importo in questione non poteva superare al massimo 49 Mio FF contro i 130 Mio FF indicati nel contratto (importo a cui vanno aggiunti 31 Mio FF per le spese di urbanizzazione). b) Il trattamento fiscale dell'operazione (IVA) A questo proposito, la Société d'Aménagement et d'Equipement de la Région de Strasbourg (SERS), una società di economia mista incaricata della costruzione dell'emiciclo, ha scelto di pagare l'IVA per chiederne poi il rimborso, concesso dalle autorità francesi in virtù del protocollo sui privilegi e sulle immunità delle istituzioni europee. Questa soluzione comporta per il Parlamento il pagamento di interessi intercalari calcolati su un costo di costruzione più elevato (essendo l'IVA compresa nel calcolo di questi ultimi) durante il periodo di attesa del rimborso. Questo lasso di tempo, che teoricamente è di un mese, può in realtà raggiungere i 18 mesi. Inoltre, il contratto non impone alla SERS alcuna scadenza da rispettare per accreditare gli importi IVA recuperati e ridurre così l'impatto dell'IVA sul costo della costruzione. c) La conversione in ECU dei costi espressi in FF Il controllore finanziario considera ambigua la formulazione dell'articolo 6.10 del contratto. Esso potrebbe essere interpretato nel senso che ogni mese si procederebbe alla conversione dell'importo cumulativo delle spese eseguite in precedenza. In questo caso, il rischio connesso al cambio rimarrebbe totalmente a carico del Parlamento, come avviene attualmente per il contratto dell'edificio di Bruxelles. d) Il periodo di costruzione e l'applicazione delle penali Contrariamente a quanto si potrebbe credere leggendo il testo dell'articolo 3, paragrafo 3, del contratto, il periodo di costruzione «globale» concesso alla SERS prima dell'applicazione delle penali di ritardo è di 45 mesi e non corrisponde ai 36 mesi previsti per la fine dei lavori. Le possibilità di prorogare il termine previsto per l'esecuzione dei lavori penalizzano il Parlamento. e) «Consegna» e «completamento» dell'edificio La procedura prevista non garantisce al Parlamento che la «constatazione del completamento dei lavori», e quindi l'avviamento dell'enfiteusi, possano essere accettate solo dopo la risoluzione completa di tutte le osservazioni e i rilievi del Parlamento sulla qualità della costruzione. f) Il costo provvisorio dell'investimento e il controllo dei costi Secondo il controllore finanziario non si tratta di un «costo massimo», specie per quanto riguarda le spese accessorie, calcolate solo in percentuale e senza un limite massimo, come del resto per gli studi generali. Inoltre, le spese previste dalla legge francese dovrebbero essere limitate da un massimale chiaramente definito. Il controllore, del resto, non accetta la base di calcolo di queste spese nonché di «spese di società» della SERS. Infine, egli formula le proprie riserve riguardo agli interessi intercalari. Considerazione delle osservazioni del controllore finanziario 2.17. L'intervento del controllore finanziario nell'elaborazione del testo del contratto si è svolto inizialmente sotto forma di una consulenza per l'istituzione secondo una procedura prevista da una decisione dell'Ufficio di presidenza in materia immobiliare del 10 febbraio 1988 (cfr. il paragrafo 3.12). 2.18. La funzione del controllore finanziario, così come è percepita dall'Autorità superiore del Parlamento, è illustrata nella nota del 28 marzo 1994 del Presidente all'Ufficio di presidenza del Parlamento. In questa nota, il Presidente ricorda la dichiarazione fatta dal controllore finanziario alla riunione del gruppo PIM del 22 marzo 1994, in cui egli (il controllore finanziario) affermava che la maggior parte dei suoi «suggerimenti» era stata ripresa nel testo del progetto del contratto di base. In quest'ottica, il Presidente ha quindi chiesto al controllore finanziario di emettere un «parere» definitivo e di sottoporre le proprie raccomandazioni globali finali all'Ufficio di presidenza, affinché potesse prendere una decisione con piena cognizione di causa. 2.19. Come già indicato al paragrafo 2.15, nel complesso, il parere definitivo del controllore finanziario sull'ultimo progetto di contratto era tuttavia negativo riguardo alla firma del testo in questione. Benché le giustificazioni esposte nella nota del Presidente del 28 marzo replicassero a tutte le osservazioni formulate sul contenuto del contratto, a quel punto l'ordinatore avrebbe dovuto, ai sensi del regolamento finanziario, presentare una proposta di impegno per consentire al controllore finanziario di pronunciarsi sul testo finale del contratto nell'esercizio delle sue funzioni di controllo (cfr. il paragrafo 3.11). Assenza di una proposta di impegno preliminare 2.20. Infatti, il regolamento finanziario, le modalità di esecuzione, le norme interne del Parlamento e la procedura stabilita dall'Ufficio di presidenza il 17 febbraio 1988 in materia di spese immobiliari, prevedono che dopo la prima fase di consultazione del controllore finanziario e la decisione dell'Ufficio di presidenza, il progetto di contratto, corredato della proposta di impegno, sia sottoposto dall'ordinatore competente (il Direttore generale dell'Amministrazione) al visto del controllore finanziario (articolo 7 della procedura del 1988). 2.21. Nel caso dell'emiciclo di Strasburgo, questa seconda fase non è stata rispettata e al controllore finanziario non è stata trasmessa alcuna proposta di impegno, secondo le forme prescritte, dopo la delibera dell'Ufficio di presidenza. Uno dei principi fondamentali del regolamento finanziario, ovvero l'obbligo di ottenere il visto preliminare del controllore finanziario sulla proposta di impegno e sul progetto di contratto, prima dell'apposizione della firma, non è stato rispettato. Il contratto è stato quindi stipulato in una situazione di irregolarità rispetto al diritto comunitario in materia di bilancio. 3. LE DISPOSIZIONI DEL REGOLAMENTO FINANZIARIO APPLICABILI ALLE SPESE 3.1. Il caso di Strasburgo, come quello di Bruxelles, dimostra che le disposizioni del regolamento finanziario non sono state correttamente seguite dai servizi del Parlamento, specie per quanto riguarda le spese in materia immobiliare. Le norme applicabili sono menzionate nei paragrafi seguenti. Disposizioni previste in materia di decisione di spesa (articoli 36-39 del regolamento) 3.2. L'esecuzione delle varie spese è disciplinata principalmente dalle disposizioni del regolamento finanziario, titolo III (Esecuzione del bilancio), Sezione III (Impegno, liquidazione, ordinazione e pagamento delle spese) e in particolare dal punto 1 (Impegno delle spese) per quanto concerne la decisione di effettuare una spesa e il sistema di controllo antecedente all'impegno giuridico nei confronti di terzi. 3.3. Le disposizioni in causa (articolo 36) hanno essenzialmente lo scopo di assicurare che la decisione relativa ad ogni provvedimento di natura tale da comportare una spesa (presente o futura) a carico del bilancio sia preventivamente oggetto di controlli intesi ad accertare, in particolare, la disponibilità degli stanziamenti, la regolarità e la conformità della spesa rispetto alle disposizioni applicabili, l'applicazione dei principi di una sana gestione finanziaria di cui all'articolo 2 (articolo 38). Modalità di esecuzione delle disposizioni suddette (titolo VII del regolamento (Euratom, CECA, CE) n. 3418/93 della Commissione) 3.4. I principi stabiliti dal regolamento finanziario sono definiti nel regolamento (Euratom, CECA, CE) n. 3418/93 della Commissione che reca le modalità di esecuzione di talune disposizioni del regolamento finanziario (modalità di esecuzione). In particolare, il titolo VII (Impegno delle spese), articoli 51-57, specifica gli obblighi che l'ordinatore competente deve assolvere in materia: a) articolo 52: devono essere sottoposti al controllore finanziario i progetti di decisione di carattere generale che comportano un obbligo di spesa nei confronti di terzi; b) articolo 53: qualora, precedentemente all'impegno di spesa, una spesa debba formare oggetto di una decisione di principio, il progetto di tale decisione viene trasmesso al controllore finanziario per il visto preliminare, accompagnato da una proposta di impegno corrispondente; c) articolo 55: se per taluni provvedimenti, la spesa non può essere ancora quantificata con esattezza al momento della presentazione della proposta di impegno, l'ordinatore procede ad una valutazione della spesa presunta, precisando nella proposta di impegno gli elementi alla base di tale valutazione; d) articolo 56: tutte le proposte di impegno devono essere sottoposte al controllore finanziario con un anticipo sufficiente perché egli possa prendere posizione e formulare eventualmente le osservazioni che ritiene necessarie, in modo che se ne possa tener conto. e) articolo 57: le proposte di impegno devono essere corredate di tutti i documenti giustificativi ed eventualmente di tutti gli altri documenti e dati necessari per consentire al controllore finanziario di procedere agli accertamenti di cui all'articolo 38, paragrafo 1 del regolamento finanziario. Disposizioni relative al controllore finanziario per l'esecuzione di quanto precede (articoli 36-39 del regolamento finanziario e titolo IX delle modalità di esecuzione) 3.5. Il regolamento finanziario prevede una procedura molto rigorosa per quanto concerne il controllo preliminare delle decisioni di spesa. Questa funzione di verifica riguarda la legittimità e la sana gestione finanziaria e conferisce al controllore finanziario notevoli poteri di esame, il cui esercizio deve risultare senza equivoco nella concessione del visto o nel rifiuto dello stesso. 3.6. Qualora giudichi insufficienti o incompleti i documenti giustificativi, il controllore finanziario può inoltre rinviare il proprio parere e rimandare la proposta di impegno all'ordinatore, precisando la natura delle giustificazioni richieste (articolo 64 delle modalità di esecuzione). Nei settori di esecuzione contrattuale delle spese, la proposta di impegno deve essere corredata segnatamente del progetto di convenzione e di contratto nonché del parere della CCAC (articolo 66 delle modalità di esecuzione). 3.7. L'accordo del controllore finanziario sulla proposta di impegno preliminare si concreta nell'apposizione di un timbro e dell'indicazione della data sul formulario della proposta di impegno (articolo 60 delle modalità di esecuzione). In caso d'urgenza, il visto può essere rilasciato mediante nota, telex o qualsiasi altro mezzo da cui risulti inequivocabilmente che la proposta è stata vistata (articolo 61 delle modalità di esecuzione). 3.8. Salvo i casi in cui sia messa in discussione la disponibilità degli stanziamenti, l'Autorità superiore, con decisione debitamente motivata e sotto la sua sola responsabilità, può non tener conto del rifiuto di visto (articolo 39 del regolamento finanziario). È prevista pertanto la possibilità di evitare blocchi ingiustificati dell'attività amministrativa. Norme interne al Parlamento 3.9. Previo parere della commissione per il controllo di bilancio del 18 settembre 1986, il Parlamento, nella riunione dell'Ufficio di presidenza del 17 dicembre 1986, ha adottato le norme che disciplinano l'esecuzione delle proprie spese. 3.10. È opportuno ricordare le disposizioni del titolo II (Esecuzione del bilancio), del punto II (Procedura di impegno delle spese) riguardanti la compilazione di una scheda finanziaria; la sua adozione da parte dell'Autorità superiore del Parlamento costituisce l'«autorizzazione per l'ordinatore competente a procedere all'impegno delle spese». Questa scheda costituisce inoltre la base per la sorveglianza dell'esecuzione, a livello amministrativo, da parte del controllore finanziario, dell'ordinatore e del contabile (articolo 19). L'articolo 21 stipula espressamente che «L'ordinatore può contrarre un impegno verso terzi solo se è in possesso dell'impegno di spesa corrispondente debitamente vistato». Il titolo II, punto XI (Il controllore finanziario) precisa le funzioni del controllore finanziario all'interno dell'istituzione. 3.11. In materia immobiliare, l'Ufficio di presidenza ha approvato, il 10 febbraio 1988, una procedura specifica (doc. PE 207.513). I punti che interessano l'argomento in questione sono indicati di seguito. 3.12. «6. Quando il dossier è pronto ma prima di assumere qualsiasi impegno nei confronti di terzi, l'Amministrazione consulta l'Ufficio di presidenza il quale prende la decisione (all'occorrenza tramite il Collegio dei Questori) sulla base di un dossier scritto che a) indichi le ricerche di mercato effettuate e riassuma le offerte ricevute; b) sintetizzi le possibili opzioni e lo stato dei negoziati sulle relative offerte. In linea di principio, dovranno essere presentate almeno tre opzioni; c) sia corredato da una scheda finanziaria che riassuma in modo chiaro e comparativo le opzioni da prendere in considerazione: - l'affitto, l'affitto al m², i costi di restauro, nonché tutti i costi diretti e indiretti (spese varie, riscaldamento, sicurezza, attrezzature ecc.) e illustri tali dati tanto a breve termine (ad esempio, il primo anno) quanto a lungo termine (ad esempio, per tutta la durata del contratto); d) sia anche corredato dai pareri aggiornati del controllore finanziario e del Servizio giuridico; e) contenga, alla fine, una proposta concreta.» «C. Conclusione del contratto» «7. In base alla decisione dell'Ufficio di presidenza, l'Amministrazione consulta il controllore finanziario in merito al progetto di contratto e all'impegno di spesa e sottopone poi il risultato al Presidente.» «8. Nella misura in cui la proposta di locazione che gli è stata presentata corrisponda alla decisione presa dall'Ufficio di presidenza, il Presidente autorizza la locazione e firma il contratto d'affitto.» «9. Nel caso in cui i termini della proposta di locazione che gli è stata presentata non corrispondano a quanto previsto nel mandato accordato dall'Ufficio di presidenza, il Presidente consulta nuovamente l'Ufficio di presidenza a tale riguardo.» «La stessa procedura deve essere rispettata, mutatis mutandis, per altri accordi in materia di locali che comportino oneri finanziari o di altro tipo per l'istituzione.» 4. CARATTERE IMPERATIVO DELLE DISPOSIZIONI DEL REGOLAMENTO FINANZIARIO 4.1. Le disposizioni del regolamento finanziario e delle modalità di esecuzione determinano rigorosamente l'attività dell'ordinatore delle spese. A complemento delle norme già citate, altre disposizioni contribuiscono a definire le competenze delle parti che intervengono nel processo di esecuzione del bilancio (ordinatore, controllore finanziario e contabile). Abilitazione dell'ordinatore 4.2. Si tratta, in particolare, dell'abilitazione dell'ordinatore ad effettuare le spese. Infatti, solo i funzionari delegati o sottodelegati mediante atto formale dall'Autorià superiore dell'istituzione sono autorizzati a gestire gli stanziamenti. I delegatari e i sottodelegatari possono agire solo nei limiti dei poteri ad essi espressamente conferiti. 4.3. Al Parlamento, l'unico funzionario abilitato per l'esecuzione delle spese in materia immobiliare (articoli 200-209 del bilancio) è il Direttore generale della Direzione generale VI (Amministrazione) (Decisione del Segretario generale del Parlamento del 14 dicembre 1993, relativa al primo semestre 1994). Applicazione del principio di legittimità e rispetto dei criteri di sana gestione finanziaria 4.4. L'ordinatore è tenuto a rispettare sia la regolarità che la conformità della spesa alle disposizioni applicabili, in particolare del bilancio e dei regolamenti, nonché di qualsiasi atto emanato in esecuzione dei trattati e dei regolamenti [articolo 38, paragrafo 1, lettera c) del regolamento finanziario]. 4.5. Egli è inoltre tenuto all'applicazione dei principi di sana gestione finanziaria di cui all'articolo 2, nonché, in particolare, dei principi di economia e di rispetto del rapporto costo/efficacia [articolo 38, paragrafo 1, lettera d) del regolamento finanziario]. 4.6. Si tratta, in proposito, di obblighi cumulativi e non alternativi. Infatti, non è possibile limitarsi a garantire il rispetto della regolamentazione senza applicare i criteri di sana gestione finanziaria e viceversa. Non è ammissibile che l'ordinatore giustifichi la propria inosservanza delle norme affermando di aver voluto con ciò procurare presunti vantaggi economici all'istituzione. L'operato dell'ordinatore deve, al contempo, essere legale e rispondere ai criteri di sana gestione. Senza il rispetto di queste due condizioni, gli stanziamenti potrebbero essere gestiti in modo puramente discrezionale, al di là dei principi del regolamento finanziario. Funzione del visto preliminare nel circuito delle spese 4.7. A questo proposito, si ricorda il circuito delle spese previsto dal regolamento finanziario (articolo 36 e successivi). Si tratta, in particolare, delle seguenti tappe successive: a) eventuale decisione di principio dell'istituzione, il cui progetto è sottoposto al visto preliminare del controllore finanziario; b) ricerca del contraente (bando di gara, scelta dell'offerta più vantaggiosa); c) presentazione di un fascicolo alla CCAC (prima della decisione dell'ordinatore); d) decisione dell'ordinatore e presentazione al controllore finanziario di una proposta di impegno di spesa con indicazione dei costi da imputare al bilancio e trasmissione dei documenti giustificativi, tra cui il progetto di contratto; e) visto/rifiuto del visto da parte del controllore finanziario (sulla legittimità, il rispetto della sana gestione finanziaria e la disponibilità degli stanziamenti) sul formulario della proposta di impegno; f) registrazione contabile della proposta di impegno; g) impegno giuridico (firma del contratto); h) emissione di un ordine di pagamento; i) visto/rifiuto del visto da parte del controllore finanziario sull'ordine di pagamento; j) pagamento da parte del contabile. 4.8. Se dopo la firma del contratto il controllore finanziario formula osservazioni in merito al contenuto dello stesso [lettera g)], come nel caso dell'edificio di Bruxelles (cfr. il rifiuto del visto 6/93) (doc. PE 206.007), l'Autorità superiore può limitarsi ad invocare il fatto di essere tenuta a pagare e non tener conto del rifiuto del visto. Un rifiuto del visto prima della firma del contratto [lettera e)] ha, invece, un'incidenza reale, obbligando l'ordinatore a spiegare le ragioni per cui ritiene di dover firmare un contratto il cui contenuto non risponderebbe palesemente ai criteri di sana gestione finanziaria. Formulazione esplicita dell'apposizione del visto 4.9. La procedura del visto definita dal regolamento finanziario risponde all'esigenza di chiarire inequivocabilmente la decisione del controllore finanziario di apporre o rifiutare il proprio visto in base ad una proposta d'impegno presentata dall'ordinatore secondo le forme prescritte per consentirgli di verificare la conformità dei contratti ai principi di legittimità e di sana gestione finanziaria. 4.10. Il visto non può essere subordinato a condizioni. Il controllore deve dichiarare espressamente il proprio consenso o rifiuto. Le disposizioni in questione vietano ogni eventuale interpretazione delle intenzioni del controllore finanziario. 4.11. Pertanto, è escluso che si possa parlare, come ha fatto il Servizio giuridico del Parlamento europeo nel caso di Strasburgo, di visto o di rifiuto del visto «de facto» nel contesto del regolamento finanziario. Limiti alla possibilità di non tener conto del rifiuto del visto 4.12. Le norme relative al visto prevedono altresì la possibilità di non tener conto del rifiuto del visto. La Corte ritiene che questa possibilità non sia priva di limiti, dato che non si tratta di un potere assoluto che consente all'istituzione di aggirare qualsiasi rifiuto del visto, indipendentemente dal fatto che quest'ultimo sia motivato da irregolarità o da altre ragioni (ad esempio, il rispetto dei criteri di sana gestione finanziaria). 4.13. Quando le decisioni di non tener conto del rifiuto di visto finiscono col confermare violazioni del regolamento finanziario, la Corte è del parere che una decisione in tal senso non possa «legittimare» una situazione di irregolarità all'interno dell'istituzione che rimane immutata e alla quale le autorità competenti devono porre rimedio. Altrimenti, una facoltà illimitata di non tener conto del rifiuto del visto (escluso il caso della disponibilità di stanziamenti) porterebbe a derogare a qualsiasi disposizione del regolamento finanziario, la cui osservanza potrebbe anche essere considerata, al limite, superflua. 4.14. Quanto all'impossibilità di non tener conto dei rifiuti del visto in caso di non disponibilità degli stanziamenti prevista all'articolo 39, ultimo comma (cfr. inoltre gli articoli 47 e 48), si tratta di un limite assoluto, dal momento che nessuna spesa può essere eseguita se nella linea di bilancio corrispondente mancano gli stanziamenti necessari. Tuttavia, nel caso di contratti immobiliari con obblighi di pagamento a carico di bilanci futuri (come nel caso dell'edificio di Strasburgo) e considerato che il bilancio di funzionamento prevede stanziamenti non dissociati utilizzabili su base annua, la disponibilità degli stanziamenti deve essere valutata rispetto ai pagamenti prevedibili (1998), senza che al momento della firma del contratto sia iscritta alla linea di bilancio in questione l'intera somma (articolo 1, paragrafo 3 del regolamento finanziario). Ciò infatti impedirebbe la firma di qualsiasi contratto analogo, data la non disponibilità degli stanziamenti al di là del solo esercizio di iscrizione in bilancio di questi ultimi. Impossibilità di non tener conto «de facto» del rifiuto del visto 4.15. La procedura prevista agli articoli 36-39 è caratterizzata dal principio secondo cui la validità degli atti è strettamente subordinata al rispetto delle formalità previste, in particolare per quanto riguarda la necessità di una motivazione della decisione di non tener conto del rifiuto, la quale deve essere comunicata all'ordinatore, al controllore e al contabile, onde evitare incertezze riguardo alla gestione corretta degli stanziamenti. Essa non è stata però comunicata alla Corte. 4.16. Pertanto, avanzare l'ipotesi, come ha fatto il Servizio giuridico del Parlamento nel caso dell'emiciclo di Strasburgo, della non considerazione, de facto, del rifiuto del visto da parte dell'Autorità superiore, non è una supposizione ammissibile nel contesto del regolamento finanziario (cfr. i paragrafi 4.9-4.11). 5. LA FIRMA DEL CONTRATTO DI STRASBURGO Inosservanza della regolamentazione finanziaria La posizione dell'Amministrazione 5.1. Tenuto conto delle norme vigenti, l'ordinatore avrebbe già dovuto sottoporre al controllore finanziario una proposta di impegno sin dall'adozione della decisione di principio di affittare e/o di prendere in locazione con un contratto enfiteutico gli immobili di Strasburgo (decisioni adottate dall'Ufficio di presidenza nel 1990 e nel 1993). 5.2. Analogamente, dopo la decisione dell'Ufficio di presidenza del 31 marzo 1994, l'ordinatore era tenuto a sottoporre al visto del controllore finanziario la decisione di procedere alla firma del contratto presentando una proposta di impegno in buona e debita forma (articoli 6 e 7 delle norme interne del 1988). 5.3. L'amministrazione ha eluso questi obblighi. In particolare, la nota del 25 marzo 1994 indicata dall'Amministrazione come proposta di impegno non può essere considerata tale. Questa nota (presentata, del resto, prima della decisione dell'Ufficio di presidenza) non contiene gli elementi richiesti espressamente dal regolamento finanziario e dalle norme interne del 1986 (articolo 16) per poter costituire un documento contabile valido. 5.4. A questo proposito, si è fatto inoltre presente che, in mancanza di pagamenti immediati (riguardanti l'esercizio in corso) che giustificavano la presentazione di una proposta di impegno, non era necessario rivolgersi al controllore finanziario, vista la caratteristica dell'annualità propria dei bilanci di funzionamento amministrativo delle istituzioni. 5.5. La Corte è del parere che a questo proposito è necessario distinguere le «spese» dal «pagamento». La decisione di spesa può non dar luogo a pagamenti nel corso dell'esercizio (come nel caso di Strasburgo) ma, in quanto tale, costituire una misura che implica una spesa per il(i) bilancio(i) futuro(i) (articolo 36 del regolamento finanziario), talvolta per importi molto elevati (in totale, 870 Mio ECU per Strasburgo, interessi compresi) e in relazione alla quale il controllo preliminare della legittimità e del rispetto della sana gestione finanziaria è essenziale. 5.6. In generale, per quanto riguarda l'osservanza dell'articolo 36 del regolamento finanziario (presentazione di proposte di impegno preliminari), la Corte desidera ricordare che da anni (relazione annuale sull'esercizio finanziario 1987) essa ha denunciato casi frequenti di inosservanza di questa disposizione da parte dei servizi del Parlamento. Nonostante le assicurazioni fornite in risposta alle osservazioni formulate nella relazione annuale sull'esercizio finanziario 1992 (GU C 309 del 16 novembre 1993, paragrafi 15.2-15.9), il rispetto di queste norme è sempre insufficiente, benché si tratti di norme fondamentali; solo osservando tali norme gli ordinatori sono abilitati ad eseguire le spese. Il ruolo del controllore finanziario 5.7. In materia immobiliare (Bruxelles e Strasburgo), il controllore finanziario, durante il periodo che precede la firma del contratto, è stato consultato in base alla decisione dell'Ufficio di presidenza del 1988 (cfr. il paragrafo 3.12), per un parere sui diversi progetti di contratto. 5.8. Il controllore non ha avuto tuttavia la possibilità di concedere il proprio visto o di rifiutarlo, come avrebbero potuto giustificare le osservazioni espresse sui progetti di contratti. Va ricordato (cfr. il paragrafo 5.1) che l'ordinatore non ha presentato, come avrebbe dovuto, nella debita forma, una proposta di impegno preliminare. 5.9. Un eventuale rifiuto del visto avrebbe costretto l'Autorità superiore, se l'avesse desiderato, a non tener conto di tale rifiuto, una decisione che avrebbe dovuto motivare relativamente alle osservazioni espresse in particolare sul rispetto dei criteri di sana gestione finanziaria. 5.10. La posizione ambigua in cui il controllore finanziario è stato costretto ad operare in materia immobiliare, specie nel caso di Strasburgo (come del resto di Bruxelles), non gli ha consentito di svolgere pienamente il suo ruolo, contrariamente ai principi stabiliti in materia di esecuzione del bilancio basati sull'equilibrio dei rispettivi poteri dell'Amministrazione e del controllo interno per quanto concerne le spese e il controllo di queste ultime. Effetti della situazione di irregolarità sul contratto Illegalità sul piano interno all'istituzione 5.11. La Corte ritiene che la questione relativa alla risoluzione delle situazioni in cui l'istituzione ha «validamente» contratto un debito nei confronti di terzi in assenza di un visto preliminare vada differenziata. 5.12. Va precisato che, se è vero che l'impegno giuridico nei confronti di terzi è valido (avendo questi firmato il contratto in buona fede), occorre anche sottolineare che questo atto, se non è preceduto da un impegno contabile, è completamente illegale sul piano interno. Una situazione di questo tipo è totalmente in contrasto con il regolamento finanziario, ad essa si accompagna spesso l'assenza di una previsione finanziaria corretta, un elemento che avrebbe invece impedito, ai sensi del regolamento finanziario, di assumere l'impegno nei confronti di terzi. 5.13. È al momento della decisione di approvare una spesa, prima della firma del contratto, che deve intervenire il controllo interno. In caso contrario, diviene praticamente inutile rifiutare un visto al momento del pagamento per motivi inerenti al contenuto del contratto, dato che l'istituzione si è già impegnata giuridicamente nei confronti di terzi. Conseguenze finanziarie 5.14. Nel caso di un impegno giuridico nei confronti di terzi contratto in assenza di un impegno preventivo e/o di stanziamenti disponibili, è evidente che l'istituzione deve, comunque, procedere al pagamento dei debiti contratti. 5.15. Ciò implica che l'istituzione ricerchi all'interno del proprio bilancio gli stanziamenti necessari per l'esercizio in corso nonché per i successivi, se il debito è scaglionato in un certo numero di anni. E ciò in mancanza di una previsione finanziaria adeguata. 5.16. Il fatto che sia possibile procedere a questi pagamenti non può tuttavia giustificare la stipulazione di un contratto senza rispettare il regolamento finanziario. In questi casi, l'ordinatore impegna la propria responsabilità disciplinare ed eventualmente pecuniaria per ogni eventuale infrazione al regolamento finanziario (articolo 73 del regolamento finanziario). 6. LA RESPONSABILITÀ DELL'ORDINATORE E DEL CONTROLLORE FINANZIARIO 6.1. Nel caso di Strasburgo, prima della firma del contratto di enfiteusi non è stata presentata una proposta di impegno (la nota indirizzata al controllore finanziario il 25 marzo 1994 non è sufficiente). Questa omissione comporta, di per sé, la responsabilità disciplinare ed eventalmente pecuniaria dell'ordinatore (articolo 73 del regolamento finanziario). Bisogna tuttavia considerare se il funzionario ordinatore abbia agito su ordine dei superiori gerarchici. Per declinare la propria responsabilità nel caso di un atto irregolare, egli deve ricevere un ordine scritto (articolo 21, paragrafo 3 dello statuto). 6.2. A causa della confusione che regna in campo immobiliare all'interno del Parlamento riguardo ai rispettivi limiti di intervento delle autorità decisionali (Presidente, Ufficio di presidenza, Collegio dei questori) e degli «ordinatori» delle spese, funzione attribuita a funzionari, la valutazione delle eventuali responsabilità di questi ultimi non è semplice. 6.3. A questo proposito, bisogna comunque escludere quale possibile giustificazione il fatto che l'urgenza o una qualsiasi costrizione «politica» possa condurre alla mancata presentazione di una proposta di impegno di spesa al controllore finanziario. È opportuno ricordare, al riguardo, che il visto è assolutamente obbligatorio e che può essere rilasciato, anche in caso d'urgenza, con qualunque mezzo atto a dimostrare, inequivocabilmente, che la proposta di impegno è stata vistata. 6.4. La responsabilità degli ordinatori, nonché dei controllori finanziari e dei contabili è ben definita a livello del Trattato, del regolamento finanziario (articolo 73 e successivi) e delle norme interne. 6.5. Il titolo V del regolamento finanziario (Responsabilità degli ordinatori, dei controllori finanziari, dei contabili e degli amministratori delle anticipazioni) prevede l'intervento della responsabilità di questi ultimi, i quali sono chiamati a rispondere disciplinariamente e, all'occorrenza, pecuniariamente, in caso di mancata osservanza del regolamento finanziario (articolo 73 e seguenti). 6.6. Le disposizioni in causa non risultano essere applicate frequentemente nella pratica comunitaria. Esse costituiscono tuttavia un complemento indispensabile alle disposizioni in materia di impegno, liquidazione, ordinazione e pagamento delle spese. La loro corretta applicazione è fondamentale per garantire l'esecuzione delle disposizioni del regolamento finanziario. 7. CONCLUSIONE 7.1. Nel caso di Strasburgo, le condizioni previste dal regolamento finanziario e dalle norme interne per giungere ad una stipulazione del contratto conforme al regolamento finanziario e rispondente ai criteri di sana gestione finanziaria non sono state rispettate. 7.2. Le norme stabilite in particolare dagli articoli 36 (impegno preliminare) e 38 (visto del controllore finanziario) del regolamento finanziario sono state eluse dall'Amministrazione. È inoltre opportuno sottolineare che l'Amministrazione non ha rispettato le proprie norme interne in materia di spese immobiliari del febbraio 1988, in virtù delle quali essa è tenuta, innanzitutto, a richiedere il parere del controllore finanziario e, successivamente, ad ottenere il visto prima della firma del contratto. 7.3. Questa omissione deve essere considerata nel contesto più generale dell'applicazione del regolamento finanziario da parte dell'Amministrazione del Parlamento. Una separazione netta delle funzioni tra i vari organi del Parlamento competenti in materia amministrativa (a livello decisionale e dell'esecuzione del bilancio) potrebbe contribuire a chiarire la situazione. 7.4. Per solo effetto della firma del contratto, il Parlamento è tenuto a procedere al pagamento dei canoni futuri relativi alla costruzione dell'emiciclo di Strasburgo. Sul piano interno il Parlamento è tenuto a rimediare alle situazioni di irregolarità constatate, come nel caso della firma del contratto in questione. La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti delle Comunità europee a Lussemburgo, nelle riunioni del 13 e 14 dicembre 1995. Per la Corte dei conti André J. MIDDELHOEK Presidente RISPOSTE DEL PARLAMENTO EUROPEO Risposta dell'Ufficio di presidenza Preso atto della relazione della Corte dei conti, l'Ufficio di presidenza tiene innanzitutto a ringraziare la Corte che ha saputo rispondere rapidamente alla richiesta del Parlamento di presentare una relazione sulla firma del contratto riguardante la costruzione dell'emiciclo (IPE IV) del Parlamento europeo a Strasburgo. In effetti sin dal 16 giugno 1995 i servizi della Corte avevano fatto pervenire all'Amministrazione del Parlamento talune osservazioni preliminari e, in seguito a numerose riunioni di rappresentanti delle due istituzioni, la relazione definitiva che è stata trasmessa al Parlamento il 6 novembre. L'Ufficio di presidenza desidera esporre nella giusta prospettiva i numerosi passi che hanno portato alla firma del contratto. Va innanzitutto ricordato che la decisione assunta dall'organo amministrativo supremo del Parlamento rappresentava il coronamento di un lungo processo di consultazione di tutti gli organi e le istanze interessate in conformità delle norme in vigore e che in ultima analisi si trattava di una decisione politica adottata da un organo politico. Giova a tale proposito citare quanto dichiarato il 31. 3. 1994 dall'allora Presidente del Parlamento davanti all'Ufficio di presidenza, il quale: «Ascolta l'intervento del Presidente, il quale ricorda: - che l'Ufficio di presidenza si è impegnato nei confronti delle autorità francesi affinché una decisione sia presa quanto prima, . . ., - che l'Ufficio di presidenza ha già preso una decisione politica conferendogli un mandato negoziale e che il risultato ottenuto gli appare soddisfacente, - che egli ritiene, alla luce della proposta maggioritaria del gruppo PIM, che i negoziati possano essere considerati conclusi e che l'Ufficio di presidenza possa pertanto prendere una decisione che è politica, - che l'Ufficio di presidenza, prendendo una decisione con piena cognizione di causa di tutti i pareri dei servizi competenti, ivi compreso quello del controllore finanziario, esercita i suoi poteri di autorità politica ed è quindi in grado di passare oltre le riserve che sono state espresse» (1). Si può aggiungere che l'Ufficio di presidenza che prossimamente si occuperà della politica immobiliare del Parlamento non mancherà in tale occasione di riesaminare ancora una volta le procedure decisionali. Le osservazioni della Corte vertono in realtà su due punti: - era l'Ufficio di presidenza autorizzato a prendere, nel marzo 1994, una decisione definitiva sulla firma del progetto di contratto relativo all'immobile IPE IV di Strasburgo? - era necessario il ricorso al modulo prestampato per introdurre validamente un impegno di spesa? Quanto al primo punto, non c'è dubbio che l'Ufficio di presidenza, raccolti i pareri di tutte le istanze interessate, compreso quello del controllore finanziario, e ritenuto che il negoziato si era concluso con un risultato soddisfacente, era senza alcun dubbio titolare del diritto di procedere a una votazione sul progetto di contratto. In effetti, l'organo amministrativo supremo del Parlamento era in possesso di tutti gli elementi che gli consentivano di pronunciarsi con cognizione di causa. Quanto al secondo punto - cioè la mancata utilizzazione di un modulo prestampato per l'impegno di spesa -, l'osservazione della Corte è sorprendente. Il regolamento finanziario definisce infatti chiaramente le condizioni da adempiere: l'articolo 37 prevede che l'impegno di spesa indica l'oggetto, la valutazione - con menzione, nella misura del possibile, delle valute - l'imputazione della spesa al bilancio e la designazione del creditore. Il progetto di contratto e la documentazione allegata forniscono tali dati e molti altri ancora, tranne l'imputazione di bilancio che nel 1994 era di 0 ECU e non abbisognava quindi di alcun chiarimento. Ad ogni buon conto si può ancora aggiungere che un simile modulo non era stato utilizzato neanche in precedenti analoghe occasioni, a proposito delle quali né la Corte né il controllore finanziario avevano emesso critiche. L'Ufficio di presidenza ritiene, dunque, di poter concludere, anche sulla base della relazione dettagliata che la Corte ha voluto cortesemente trasmettergli, che l'Istituzione ha agito conformemente a quanto disposto dal regolamento finanziario. Tuttavia, il Parlamento europeo, nella risoluzione sul discarico all'esecuzione del bilancio dell'esercizio 1993 del 12 ottobre scorso, ha incaricato la commissione per il controllo dei bilanci di preparare un progetto di revisione delle norme interne e delle disposizioni concernenti il regolamento interno onde assicurare la coerenza delle disposizioni che disciplinano le procedure di discarico e di non tener conto del rifiuto del visto del controllore finanziario. Esso ha altresì incaricato il Segretario generale di presentargli proposte di procedura per il trattamento delle acquisizioni che hanno un impatto pluriennale di bilancio. La presente relazione della Corte dei conti costituisce un elemento estremamente utile in tale prospettiva. Alcune risposte dettagliate figurano infine, nel testo acluso. Risposta dell'Amministrazione Paragrafo 2.1. La firma del contratto «IPE IV Strasburgo» è stata preceduta da una consultazione molto ampia, sia a livello politico che a livello amministrativo. Sono, in particolare, intervenuti l'Ufficio di presidenza, il gruppo PIM, il Presidente, il Segretario generale, la DG VI, il controllore finanziario, il Servizio giuridico ed il contabile. Alla fine, nella riunione dell'Ufficio di presidenza del Parlamento europeo del 31 marzo 1994, quattro membri del gruppo di lavoro «Politica immobiliare» (gruppo «PIM») si sono espressi a favore della firma del contratto e due contro, mentre i membri dell'Ufficio di presidenza hanno approvato la firma del contratto «IPE IV Strasburgo» con otto voti favorevoli e due contrari. Paragrafo 2.4. Nel suo parere 58/94, documento che la Corte non menziona, la commissione consultiva per gli acquisti e i contratti (CCAC) ha espresso un parere favorevole. Paragrafo 2.7. Il Parlamento ha effettivamente fatto ricorso a tre consulenti esterni che hanno riconosciuto, all'unanimità, che il contratto salvaguarda gli interessi del Parlamento. Paragrafo 2.13. È opportuno rammentare i passi compiuti dall'ordinatore per consultare il controllore finanziario ai vari stadi di evoluzione del fascicolo: - il 13 gennaio 1994 viene deferita al controllore finanziario la versione del progetto di contratto del 7 gennaio 1994; - il 31 gennaio 1994 il controllore finanziario presenta le osservazioni 94/06, un documento di 15 pagine sulla versione del 7 gennaio 1994; - il 3 febbraio 1994 l'ordinatore risponde con un testo di 31 pagine; - il 9 febbraio 1994 il controllore finanziario presenta le osservazioni supplementari 94/07, un documento di 9 pagine; - il 25 febbraio 1994 il controllore finanziario, in una nota al Segretario generale, chiede che gli venga deferita ogni nuova versione del progetto di contratto; - il 4 marzo 1994 l'ordinatore deferisce al controllore finanziario la versione del progetto di contratto del 28 febbraio 1994; - il 7 marzo 1994 il controllore finanziario trasmette all'ordinatore le osservazioni 94/16, un documento di 23 pagine; - il 9 marzo 1994 l'ordinatore gli risponde con un documento di 10 pagine; - il 24 marzo 1994 il Segretario generale chiede al controllore finanziario di esprimere un parere definitivo; - il 25 marzo 1994 l'ordinatore invita il controllore finanziario a vistare il progetto di contratto nella sua versione del 24 marzo 1994; - il 28 marzo 1994 il controllore finanziario presenta le osservazioni 94/21, un documento di 17 pagine; - il 30 marzo 1994 l'ordinatore, in una nota indirizzata al Segretario generale, risponde alle sue osservazioni. Il controllore finanziario ha inoltre assistito alle riunioni del gruppo «PIM» in cui è stato esaminato il fascicolo «IPE IV Strasburgo» (la prima versione del progetto di contratto è stata trasmessa dall'ordinatore ai membri del gruppo «PIM» il 3 novembre 1993). Il controllore finanziario è stato pertanto tenuto e si è egli stesso ben tenuto al corrente di questo complesso fascicolo. Paragrafo 2.14. Avendo preso atto delle posizioni di tutte le parti interessate e desiderando giungere a una conclusione, l'autorità politica attendeva che il controllore finanziario si pronunciasse, a sua volta, in modo definitivo, a favore del progetto di contratto o contro lo stesso; prima della riunione dell'Ufficio di presidenza del 31 marzo 1994, il controllore finanziario non ha adottato una posizione definitiva, nonostante l'ordinatore avesse avanzato una richiesta formale in tal senso (2). Paragrafo 2.15. La Corte rammenta il parere negativo espresso dal controllore nella sua nota del 28 marzo 1994. Non menziona però il fatto che, in una nota indirizzata all'Ufficio di presidenza lo stesso giorno, il Presidente del Parlamento ha risposto alle obiezioni del controllore finanziario. Il controllore finanziario ha, infine, espresso la propria opinione dinanzi all'Ufficio di presidenza il 31 marzo 1994 ed è dopo aver preso atto del suo parere che l'Ufficio di presidenza si è pronunciato a favore della firma del contratto. Paragrafo 2.16. a) Gli importi citati dalla Corte non sono corretti. L'importo approvato dall'Ufficio di presidenza nella riunione del 31 marzo 1994 ammonta a 96 milioni di FF (terreno + urbanizzazione). b) Con lettera del 29 marzo 1994, il sig. SARKOZY, allora ministro del Bilancio, ha confermato che «sarebbero state adottate le disposizioni necessarie affinché i rimborsi fossero effettuati in termini brevissimi, . . . tra le tre settimane e un mese». Tale lettera è stata allegata al fascicolo dell'Ufficio di presidenza del 31 marzo 1994. In pratica il rimborso avviene addirittura nel giro di 15 giorni. L'IVA rimborsata in franchi francesi alla SERS è immediatamente convertita in ecu per essere accreditata sul conto «Prestito IPE IV» della SERS presso le sue banche. Il solo costo supplementare che ne potrebbe derivare per il Parlamento è il pagamento degli interessi intercalari per un periodo di 15 giorni. Ciò sembra inevitabile in virtù della legislazione francese che regola la materia. c) Il prestito acceso dalla SERS è denominato in ecu; l'unica differenza di cambio - positiva o negativa - possibile è quella tra il momento in cui viene effettuata una richiesta di fondi presso le sue banche e il momento della riconversione in ecu dell'importo delle fatture; la riconversione viene effettuata mensilmente. Contrariamente a quanto afferma la Corte dei conti, la conversione non avviene, evidentemente, sull'importo cumulativo delle spese eseguite. d) Non è esatto affermare che il termine previsto per la costruzione è di 45 mesi: l'articolo 3, paragrafo 2 del contratto «IPE IV Strasburgo» prevede un periodo di costruzione di 39 mesi, che potrebbe addirittura essere ridotto a 36 mesi. Il termine è stato accettato dal Parlamento. e) Gli interessi del Parlamento sono ampiamente salvaguardati dall'articolo 4 del contratto che prevede, tra l'altro, che «l'edificio sarà considerato ultimato alla data del collaudo . . . o alla data dell'ultimo dei collaudi se sono successivi o parziali, salvo in caso di opposizione del Parlamento europeo debitamente motivata dal mancato rispetto del fascicolo programma in tutti i suoi elementi». f) Ai sensi dell'articolo 22 del contratto, la SERS «è responsabile della realizzazione dei lavori dell'edificio nei limiti dei vincoli finanziari del costo di massima e delle modifiche accettate dalle parti». L'articolo 6, paragrafo 3 del contratto è molto chiaro sulla questione degli interessi intercalari e il contratto non prevede alcun margine di profitto per la SERS, una società di diritto pubblico. Nella scheda finanziaria si parla di «spese di società», che corrispondono al corrispettivo del lavoro effettuato dalla SERS e non a un qualunque margine di profitto della stessa. Paragrafo 2.18. A questa sintesi dei fatti va aggiunto che, il 25 marzo 1994, il controllore finanziario ha ricevuto dall'ordinatore una richiesta esplicita di visto e che il controllore finanziario ha espresso la propria opinione dinanzi all'Ufficio di presidenza il 31 marzo 1994, permettendo a quest'organo di «prendere una decisione con piena cognizione di causa» (PV dell'Ufficio di presidenza del 31 marzo 1994). Paragrafo 2.20. Sulla base dei mandati conferiti dall'Ufficio di presidenza nel settembre 1990 e nel luglio 1991, è stato negoziato un progetto di contratto, in concertazione permanente con le autorità politiche ed amministrative e, in particolare, con il controllore finanziario, fino a quando l'ordinatore ha sottoposto il contratto al controllore finanziario perché lo vistasse. Paragrafo 2.21. La Corte dei conti induce il lettore in errore quando afferma che «dopo le deliberazioni dell'Ufficio di presidenza, non è stata sottoposta al controllore finanziario alcuna proposta di impegno in buona e debita forma». L'articolo 37 del regolamento finanziario non prevede che l'impegno di spesa sia, necessariamente, presentato sotto forma di modulo standardizzato; esso richiede che l'impegno di spesa indichi «l'oggetto, la valutazione - con menzione, nella misura del possibile, delle valute - l'imputazione della spesa al bilancio e la designazione del creditore». Tutti questi elementi, previsti dal regolamento finanziario, erano inclusi nella documentazione trasmessa al controllore finanziario perché la vistasse il 25 marzo 1994 (tranne l'imputazione della spesa al bilancio, che era di 0 ECU nel 1994). Il controllore finanziario non ha peraltro mai contestato l'esistenza del deferimento da parte dell'ordinatore né la forma in cui era stato effettuato dall'ordinatore stesso. In passato né la Corte dei conti né il controllore finanziario hanno criticato il mancato utilizzo di un modulo di impegno di spesa, e ciò a ragion veduta, dato che le disposizioni dell'articolo 51 e seguenti delle modalità di esecuzione del regolamento finanziario non prescrivono alcuna forma «ad substantiam». La conclusione della Corte dei conti, secondo la quale il contratto «IPE IV Strasburgo» «è stato stipulato in una situazione di illegalità rispetto al diritto comunitario in materia di bilancio» è insostenibile, perché non è comprovata dai fatti e non trova fondamento nelle disposizioni del regolamento finanziario e delle sue modalità di esecuzione. Paragrafo 3.1. Alla luce delle risposte precedenti, non si vede quali disposizioni del regolamento finanziario non sarebbero state rispettate dall'ordinatore. Paragrafo 4.10. La Corte afferma che il controllore finanziario deve dichiarare espressamente il proprio consenso o rifiuto. Nel caso in parola, il controllore finanziario non ha espresso né il proprio consenso né il proprio rifiuto. Di fronte a un tale atteggiamento, come avrebbe dovuto comportarsi l'autorità politica? Durante la riunione in contraddittorio tenutasi con la Corte dei conti il 3 agosto 1995, gli agenti della Corte hanno avanzato l'ipotesi secondo la quale in un simile caso dovrebbe venir applicata la nozione di «termine ragionevole». Allo scadere di tale termine il controllore finanziario dovrebbe esprimersi di modo che l'autorità politica possa prendere la sua decisione. In effetti, il modo di procedere dell'Ufficio di presidenza è quello descritto nel processo verbale della riunione del 31 marzo 1994: «l'Ufficio di presidenza, prendendo una decisione con piena cognizione di causa di tutti i pareri dei servizi competenti, ivi compreso quello del controllore finanziario, esercita i suoi poteri di autorità politica ed è quindi in grado di passare oltre le riserve che sono state espresse». Paragrafo 4.11. L'analisi del concetto di rifiuto del visto «de facto» risale a una nota del Servizio giuridico del 2 marzo 1995 in risposta all'interrogativo sollevato dalla commissione per il controllo dei bilanci che voleva sapere se il Parlamento avrebbe potuto ottenere l'annullamento del contratto dinanzi ai tribunali competenti mettendo in causa la legalità esterna dello stesso (e, in particolare, la competenza del Presidente del Parlamento europeo a firmare un contratto di tale tipo). Paragrafi 4.12.-4.14. Scopo della procedura che prevede la possibilità di non tener conto del rifiuto del visto è garantire il pagamento o l'esecuzione di un contratto nel caso in cui l'autorità superiore ritenga, per motivi che, secondo il regolamento finanziario, le sono propri, che sia in gioco l'interesse superiore dell'istituzione. La possibilità di non tener conto del rifiuto del visto e, quindi, la volontà di adottarlo manifestata dall'autorità competente prevale sul rifiuto del visto, ferme restando le eventuali responsabilità. In effetti, il regolamento finanziario non subordina il potere di non tener conto del rifiuto del visto a nessuna condizione, salvo quella concernente la disponibilità degli stanziamenti. La critica sollevata dalla Corte dei conti è, in realtà, una critica al regolamento finanziario. Paragrafo 5.1. Si vedano le risposte ai paragrafi precedenti. Paragrafo 5.2. L'Ufficio di presidenza aveva già esaminato il fascicolo «IPE IV Strasburgo» nella sua riunione del 3 novembre 1993. L'ordinatore ha poi deferito il testo al controllore finanziario il 25 marzo 1994. Non vi era motivo di consultare nuovamente il controllore finanziario dopo la riunione dell'Ufficio di presidenza del 31 marzo 1994. Paragrafo 5.5. La Corte menziona degli importi - 870 milioni di ECU per il progetto di Strasburgo - che hanno carattere indicativo se non addirittura aleatorio e si basano su un tasso di interesse del 7,3 % e un periodo di finanziamento di 20 anni. È opportuno rammentare che il costo di investimento provvisorio ammonta a 421,4 milioni di ECU. Paragrafo 5.8. Tale affermazione è inesatta (cfr. le risposte precedenti). Paragrafo 5.10. Tale affermazione è inesatta (cfr. le risposte precedenti). Il Parlamento desidererebbe conoscere le considerazioni che inducono la Corte ad affermare che il controllore finanziario è stato costretto ad operare in «una posizione ambigua». Paragrafo 5.12. Da quanto precede emerge che il contratto «IPE IV Strasburgo» non è per nulla illegale sul piano interno. Paragrafi 5.16. e 6.1. È vero che l'ordinatore non ha utilizzato il modulo di impegno di spesa abituale, che peraltro, stando alle modalità di esecuzione, non è obbligatorio. Paragrafi 7.1.-7.4. Le conclusioni della Corte vanno essenzialmente respinte. È innegabile, infatti, che al controllore finanziario sia stato validamente deferito, perché lo vistasse, il progetto di contratto «IPE IV Strasburgo», mediante nota dell'ordinatore del 25 marzo 1994, al termine di una lunghissima procedura di consultazione. Durante la riunione in contraddittorio con i servizi della Corte dei conti, alcuni agenti della Corte hanno affermato che in casi di questo tipo dovrebbe essere applicata la nozione di «termine ragionevole». Allo scadere di detto termine il controllore finanziario dovrebbe esprimersi di modo che l'autorità politica possa prendere la sua decisione. Sul piano interno, non esistono «situazioni di irregolarità» a cui andrebbe trovato rimedio. D'altro canto, la Corte dei conti sottovaluta le competenze dell'Ufficio di presidenza che, secondo l'articolo 22, paragrafo 2 del regolamento del Parlamento, adotta decisioni di carattere finanziario, organizzativo e amministrativo concernenti l'organizzazione interna del Parlamento. Nella sua decisione del 10 febbraio 1988, l'Ufficio di presidenza ha riaffermato la sua «competenza in ultima istanza per tutte le decisioni amministrative o finanziarie». In conclusione, risulta che le osservazioni critiche della Corte dei conti riguardano il mancato utilizzo, da parte dell'ordinatore, del modulo standardizzato di impegno di spesa. Tale critica è priva di fondamento, dato che al controllore finanziario è stato deferito il progetto di contratto, che equivale a un impegno. Il controllore finanziario non ha giustamente né reclamato l'utilizzo del modulo prestampato né chiesto all'ordinatore di precisare il deferimento. Risposta del controllore finanziario alla luce del paragrafo 10 della risoluzione del Parlamento europeo del 27 ottobre 1993 (GU C 315, pag. 89), al progetto di relazione speciale della Corte dei conti sulla sottoscrizione del contratto IPE IV senza visto preliminare Il controllore finanziario del Parlamento europeo è completamente d'accordo con le conclusioni dei paragrafi da 7.1. a 7.4. del progetto di relazione speciale della Corte dei conti, ricevuto l'8 settembre 1995. I problemi scaturiti dalla conclusione del contratto per l'edificio IPE IV sono causati dal mancato rispetto, da parte dell'Amministrazione del Parlamento, dell'articolo 36 del regolamento finanziario (GU C 80 del 25. 3. 1991, modifiche), dell'articolo 51 delle misure d'attuazione (GU L 315 del 16. 12. 1993) e dall'articolo 21 del regolamento interno del Parlamento per l'esecuzione del suo bilancio. Queste disposizioni impongono all'ordinatore di ottenere il visto del controllore finanziario sulla proposta di impegno, prima di stipulare con terzi un contratto vincolante. L'articolo 51 delle misure d'attuazione richiede che le proposte di impegno « . . . siano in linea di massima redatte in base ad un formulario, preparato di comune accordo dall'ordinatore, dal contabile e dal controllore finanziario». Queste disposizioni sono ribadite agli articoli 16 e 20 della normativa interna del Parlamento. Un formulario standard per le proposte di impegno, concordato tra i funzionari interessati, è stato usato per molti anni all'interno del Parlamento. Come illustrato nei paragrafi da 5.1. a 5.6. del progetto di relazione della Corte nessuna proposta di impegno valida, elaborata nella forma imposta dalle norme, è stata presentata nel caso del progetto di contratto dell'IPE IV. Il contabile dell'istituzione ha confermato per iscritto che la presentazione di un progetto di contratto non può essere considerata come «sostitutivo accettabile di una proposta di impegno». Egli conclude: «Sarebbe infatti chiaramente impossibile per il contabile accettare istruzioni che non vengano sottoposte tramite i formulari ufficiali che, al momento della loro redazione, sono stati approvati dal Segretario generale, dal Direttore delle finanze, dal controllore finanziario, nonché dallo scrivente contabile». Come rilevato dalla Corte, ad esempio nella sua relazione annuale per il 1992 (GU C 309, pag. 362): «Solo dopo il visto l'ordinatore può in modo legittimo impegnare giuridicamente l'istituzione nei confronti di terzi, sempre nel rispetto dei principi di economia e del rapporto costo/efficacia di cui all'articolo 2 del regolamento finanziario». Una valida proposta di impegno non è stata presentata al controllore finanziario e il progetto di contratto non è conforme ai principi di economia e di sana gestione finanziaria. Le norme che reggono la conclusione di contratti di costruzione e di contratti di affitto, elaborate dall'Ufficio di presidenza del Parlamento, creano una chiara distinzione tra, da un lato, i pareri espressi dal controllore finanziario, dal Servizio giuridico, dalla commissione consultiva per gli acquisti ed i contratti e da consulenti esterni e, dall'altro, l'imperativo che, una volta concessa l'approvazione al progetto di contratto da parte dell'Ufficio di presidenza, una proposta di impegno deve essere presentata al controllore finanziario per il visto. Nel caso dell'IPE IV, l'Amministrazione del Parlamento non si è attenuta a queste norme, pertanto chiare, e ha limitato il suo impegno a raccogliere i pareri prima di sottoscrivere il contratto. I pareri espressi, dalle istanze interessate, sui successivi progetti di contratto dimostrano che la versione negoziata e sottoposta, per la prima volta il 13 gennaio 1994, era ampiamente viziata, per quel che riguarda il Parlamento. Tale versione si componeva di 30 articoli; su di essa sono stati proposti 150 miglioramenti, emendamenti e correzioni. Essi promanavano dal controllore finanziario, dai consulenti esterni, dal Servizio giuridico, dal contabile e dalla commissione consultiva per gli acquisti ed i contratti. Il controllore finanziario ha, in tutto, presentato quattro testi completi sulle successive versioni del progetto di contratto, ponendo in luce le molte manchevolezze dello stesso e formulando raccomandazioni specifiche per l'ordinatore che negoziava. Altri suggerimenti provennero da altre istanze. Nella mattinata del 25 marzo 1994, il controllore finanziario è stato richiesto dal Segretario generale, che è il massimo funzionario ordinatore, di fornire un'ultima opinione sul progetto definitivo del contratto. Il 28 marzo 1994, il controllore finanziario ha inviato al Segretario generale (con copia all'ordinatore delegato) un esauriente documento intitolato «Parere sull'ultimissima versione del contratto per l'IPE IV a Strasburgo». In esso egli affermava che «. . . parere del Servizio del controllore finanziario che, nel progetto di contratto enfiteutico presentato il 25 marzo 1994, permangono alcuni problemi di fondo che non sono stati risolti. È anche parere del Controllo finanziario che, a meno che, e finché, sostanziali progressi non siano stati realizzati per la risoluzione di tali punti, il progetto di contratto non deve essere sottoscritto nella sua presente forma». Così, la posizione del controllore finanziario su tale versione del contratto era del tutto chiara. Nel parere del 28 marzo 1994, si riteneva che il progetto di contratto fosse ancora svantaggioso per il Parlamento, in quanto molti problemi di rilievo non erano stati risolti. Venivano suggerite soluzioni, corredate da argomentazioni a sostegno, in una forma che avrebbe aiutato l'ordinatore negli ulteriori negoziati. Venivano sollevati punti di sostanza che riguardavano il costo del terreno, gli aspetti IVA, la conversione del costo di investimento in ecu, la lunghezza del periodo di costruzione, le penalità, «l'accettazione» e l'«ultimazione» dell'edificio, i costi di investimento provvisori ed il controllo dei costi. I più importanti problemi sollevati nel parere sono stati illustrati, in un intervento orale, dal controllore finanziario nel corso della riunione dell'Ufficio di presidenza del 31 marzo 1994. Dopo la decisione dell'Ufficio di presidenza, il 31 marzo 1994, la legislazione UE e le normative proprie dell'Ufficio di presidenza avrebbero imposto all'ordinatore di elaborare una proposta di impegno e di sottoporla al visto del Controllo finanziario. Il contratto avrebbe potuto quindi essere sottoscritto, secondo la normativa in vigore, soltanto dopo che il controllore finanziario avesse vistato la proposta o, in caso di rifiuto, dopo che il Presidente avesse emanato la decisione di non tener conto del rifiuto. Ma l'ordinatore non ha presentato una proposta di impegno e, quindi, ha impedito che la procedura fosse correttamente conclusa secondo la normativa UE. (1) Processo verbale della riunione dell'Ufficio di presidenza del 31. 3. 1994. (2) Nota del 25 marzo 1994 dell'ordinatore al controllore finanziario: «Le sarei grato di vistare questo testo in vista della sua firma».