Relazione speciale n. 2/2000

sugli aiuti dell'Unione europea alla Bosnia-Erzegovina nel quadro del ripristino della pace e dello Stato di diritto, corredata delle risposte della Commissione

(articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE)

(2000/C 85/02)

INDICE

>SPAZIO PER TABELLA>

Introduzione

1. Nella relazione speciale n. 5/98 della Corte dei conti(1) sono state esaminate unicamente le operazioni di ricostruzione intraprese nel 1996 e nel 1997 dall'UE in ex Iugoslavia. Nella relazione non sono state invece considerate altre azioni finanziate in Bosnia-Erzegovina nel corso dello stesso periodo con stanziamenti del bilancio generale. Fin dalla stipulazione degli accordi di pace nel dicembre 1995, l'Unione europea (UE) ha messo a disposizione ingenti risorse non solo per la ricostruzione, ma anche per l'appoggio dell'ufficio dell'Alto rappresentante (OHR)(2) e per le azioni a favore del ripristino della democrazia in Bosnia-Erzegovina. Queste azioni attenevano ai diritti dell'uomo, ai mass-media e al sostegno del processo elettorale. Le azioni attinenti ai diritti dell'uomo e ai mass-media sono state finanziate perlopiù direttamente dalla Commissione, mentre il sostegno all'OHR e al processo elettorale ha preso forma di cofinanziamenti con terzi. La presente relazione contiene le osservazioni cui l'esame di questi diversi settori ha dato adito nel 1998 e nel 1999.

2. Le osservazioni vanno viste nell'ottica delle azioni che l'UE è chiamata a porre in atto nell'ambito della ricostruzione nel Kosovo, a seguito delle decisioni del vertice europeo di Colonia, del 3 e 4 giugno 1999. Il ripristino dello Stato di diritto nella regione porterà probabilmente ad azioni del tipo di quelle intraprese in Bosnia. È importante trarne pertanto i debiti insegnamenti, soprattutto per quanto concerne il sostegno delle nuove istituzioni locali o internazionali e i cofinanziamenti con terzi, in particolare con l'OSCE(3).

Riassunto delle principali osservazioni

3. Nel 1998 è stata rafforzata la rappresentanza della Commissione in Bosnia-Erzegovina e per la fine dell'anno era prevista la decentralizzazione della gestione finanziaria delle operazioni. All'inizio del 1999 sussistevano però ancora delle difficoltà per la Commissione nell'occupare tutti i nuovi posti creati su richiesta dell'autorità di bilancio (cfr. il paragrafo 11).

4. Benché la Commissione contribuisca per oltre il 50 % alle spese dell'OHR, essa non ha esercitato dal 1996 quel controllo che l'applicazione dei principi di sana gestione avrebbe richiesto. Essa avrebbe dovuto infatti prestare maggiore attenzione a questo aspetto e disciplinare con norme precise il processo della presa di decisioni finanziarie dell'OHR (cfr. il paragrafo 16), nonché garantire l'applicazione dei principi basilari del controllo interno all'organizzazione amministrativa dell'OHR (cfr. i paragrafi 17 - 20). Le disposizioni relative al rendimento dei conti dell'OHR e alla concessione dello scarico all'Alto rappresentante sono tuttora poco chiare (cfr. il paragrafo 22). A metà 1999, l'Alto rappresentante riteneva di aver preso i provvedimenti adeguati per rimediare alle insufficienze del controllo interno (cfr. il paragrafo 23).

5. Gli aiuti finanziari alle istituzioni pubbliche bosniache di difesa dei diritti dell'uomo sono stati destinati a progetti non rispondenti alle necessità di tali istituzioni, causando ritardi nella messa a disposizione dei fondi. Un finanziamento sotto forma di contributo di bilancio e l'instaurazione di rigorose procedure di bilancio sarebbero stati maggiormente atti a sensibilizzare le istituzioni a una sana gestione finanziaria dei fondi pubblici (cfr. i paragrafi 26 - 28).

6. A causa delle diverse linee di bilancio attivate e della mancanza, fino al 1997, di una strategia esplicita quanto agli obiettivi da raggiungere, l'aiuto allo sviluppo della società civile è stato spesso utilizzato per coprire le spese di funzionamento di organismi la cui continuità non era garantita, e non è stata effettuata una valutazione dei risultati. È questo il caso della maggior parte degli aiuti convogliati attraverso il Consiglio d'Europa, mentre quelli apportati ai settori sociali hanno avuto l'effetto secondario di esonerare lo Stato dalle sue responsabilità di base. Gli aiuti concessi ad organizzazioni volte a sensibilizzare l'opinione pubblica ai valori democratici si sono rivelati più convincenti per l'impegno personale dei beneficiari, impegno che a volte può compensare la mancanza di risorse finanziarie (cfr. i paragrafi 29 - 34).

7. Per quanto concerne il suo principale intervento nel settore dei mass-media, la Commissione, che aveva una scarsa conoscenza degli aspetti tecnici del progetto, si è trovata dinanzi a una situazione di fatto compiuta. Essa ha così finanziato per 2 Mio ECU del materiale non ammissibile e poi sostenuto il funzionamento di un organismo senza che questo fosse sottoposto a sufficiente controllo (cfr. i paragrafi 36 - 40).

8. In linea generale, rispetto a una buona applicazione dei principi di sana gestione, l'azione di sorveglianza esplicata dalla Commissione sui finanziamenti nel campo dei diritti dell'uomo e della democrazia in Bosnia-Erzegovina lascia molto a desiderare. È indispensabile, in questo campo, il ritorno ad un fermo controllo (cfr. i paragrafi 42 - 44).

9. Per quanto concerne il sostegno al processo elettorale, la cooperazione con l'OSCE nel quadro della PESC(4) pone numerosi problemi sul piano del controllo finanziario. I fondi restano a volte senza ragione immobilizzati per lungo tempo, l'ammissibilità delle spese non viene sufficientemente controllata dai servizi della Commissione e il quadro giuridico della cooperazione finanziaria tra la Commissione e l'OSCE andrebbe interamente rivisto alla luce delle nuove competenze del Servizio comune di relazioni esterne della Commissione (cfr. i paragrafi 49 - 53).

10. Quando al termine delle azioni restano delle somme da recuperare, i servizi ordinatori della Commissione tardano a prendere i provvedimenti necessari per recuperare i fondi comunitari detenuti da terzi (cfr. i paragrafi 57 - 59).

Rappresentanza della Commissione in Bosnia

11. In occasione dei suoi precedenti controlli, la Corte aveva constatato che il numero elevato di difficoltà registrate nell'attuazione dell'aiuto alla ricostruzione in Bosnia-Erzegovina era dovuto alla gestione centralizzata del programma (da Bruxelles) e alla carenza estrema di mezzi della rappresentanza sul posto della Commissione. A seguito della pubblicazione della relazione speciale n. 5/98, la rappresentanza della Commissione in Bosnia è stata rafforzata. La rappresentanza di Sarajevo dispone ora di due uffici locali, uno a Mostar(5) e l'altro a Banja Luka(6), con quattro posti ciascuno. Alla fine di febbraio 1999, i due posti ALAT(7) e un posto AL(8) di questi uffici erano ancora vacanti. La rappresentanza di Sarajevo, dal canto suo, era composta di sei posti di categoria A, tre posti di categoria B, tre posti di categoria C, sette ALAT e 21 agenti locali. Diversi posti erano ancora vacanti: 1 A, 1 B, 1 ALAT e cinque posti di agenti locali. Due dei funzionari di categoria A, inoltre, erano in procinto di partire. Come già più volte segnalato dalla Corte [cfr. il paragrafo 5.30 della relazione annuale sull'esercizio finanziario 1997(9)], la Commissione deve dotarsi con urgenza dei mezzi necessari per fare in modo che da subito, come negli Stati membri, i posti nel servizio esterno non siano occupati soltanto da volontari.

Contributo dell'UE alle spese amministrative dell'ufficio dell'Alto rappresentante in Bosnia-Erzegovina

Introduzione

12. L'Alto rappresentante ha il compito di sorvegliare l'attuazione degli aspetti non militari dell'accordo di pace per la Bosnia-Erzegovina, parafato a Dayton il 21 novembre 1995 e firmato a Parigi, il 14 dicembre 1995. Il suo mandato è stato confermato dalla conferenza sull'attuazione dell'accordo di pace, svoltasi a Londra l'8 e il 9 dicembre 1995, e dalla risoluzione 1031 del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite del 15 dicembre 1995. La conferenza di Londra aveva l'obiettivo di mobilitare l'aiuto della comunità internazionale per l'attuazione concreta degli accordi di pace, in particolare per il sostegno all'Alto rappresentante. In quella occasione è stato creato un "Peace Implementation Council" (PIC)(10) nel cui comitato direttivo sono rappresentati il Canada, la Francia, la Germania, il Giappone, l'Italia, il Regno Unito, la Russia, gli Stati Uniti, la presidenza dell'Unione europea, la Commissione europea e l'Organizzazione della conferenza islamica. Questo comitato direttivo definisce l'orientamento politico dell'attuazione degli accordi di pace e informa il PIC dell'evoluzione dei lavori.

13. Nel corso della conferenza di Londra, si convenne che i governi avrebbero sostenuto i costi degli stipendi per il personale da essi comandato all'ufficio dell'Alto rappresentante (OHR) e che il comitato direttivo avrebbe proposto un bilancio per far fronte agli altri costi di funzionamento dell'OHR. Successivamente il PIC si è impegnato a fornire i fondi necessari in base a una chiave di ripartizione simile a quella utilizzata per la Conferenza internazionale sull'ex Iugoslavia. Questa chiave avrebbe dovuto essere adottata con il consenso di tutte le parti, dato che l'UE si faceva già carico di taluni costi relativi all'istituzione dell'Alto rappresentante e si accingeva a versare il suo contributo (cfr. il paragrafo 16).

Gestione amministrativa e finanziaria

14. Fissato a 8,4 Mio ECU nel 1996, il bilancio amministrativo dell'OHR è stato portato a 16,5 Mio ECU nel 1997 e a 22 Mio ECU nel 1998. Nello stesso periodo il personale dell'OHR è aumentato di sette volte, contando 719 agenti nel febbraio1999. Dall'inizio, l'UE contribuisce al finanziamento delle spese amministrative dell'OHR in misura del 50,6 %.

Tabella 1

Evoluzione del contributo dell'UE alle spese amministrative dell'OHR

>SPAZIO PER TABELLA>

15. Fin dal febbraio 1996 la Commissione constata delle insufficienze nella gestione amministrativa e finanziaria dell'OHR. La sua rappresentanza a Sarajevo si era in effetti inquietata della mancanza di regolamentazione e di procedure in materia amministrativa e contabile e dell'esistenza di molte difficoltà per le autorizzazioni di firma, la tenuta della contabilità, il funzionamento dei conti bancari, la gestione del personale e la stipulazione dei contratti.

16. La Commissione non ha sorvegliato in maniera sufficiente la gestione del suo contributo da parte dell'OHR. Solo alla fine del 1998 essa ha aiutato l'OHR nel porre in atto procedure e norme compatibili con la normativa di bilancio comunitaria. Essendo l'UE di gran lunga il principale finanziatore dell'OHR, la Commissione, che è rappresentata nel comitato direttivo del PIC, avrebbe dovuto insistere fin dal 1996 perché venisse adottato un vero sistema di gestione e di controllo per tutti i fondi messi a disposizione dell'OHR.

17. Nel 1998, la gestione finanziaria dell'OHR non era basata su un sistema di separazione delle funzioni che consentisse un minimo di controllo interno. Il direttore finanziario, ad esempio, fatturava i servizi resi all'OHR nel quadro di un contratto stipulato con una società di cui era il gestore. Egli controllava le proprie fatture e procedeva in seguito alla loro liquidazione. Decideva pure delle modalità di controllo della gestione, negoziando i contratti con i controllori esterni e definendo sia la portata che le modalità del controllo. Ne avrebbe invece dovuto essere responsabile il comitato direttivo del PIC o, perlomeno, il suo gruppo di esperti finanziari al quale partecipavano rappresentanti dell'UE.

18. Per quanto concerne la gestione di bilancio, i bilanci degli esercizi 1997, 1998 e 1999 non sono stati sufficientemente dettagliati per consentire al comitato direttivo una sorveglianza soddisfacente della loro esecuzione. Essi non sono corroborati da alcuna analisi dei bisogni effettivi dei diversi servizi dell'OHR. Per quanto concerne la gestione contabile, all'atto del controllo della Corte nel 1998, le firme autorizzate per i conti bancari non erano più valide da oltre un anno. Mancava, ancora, all'inizio del 1999 un inventario, benché la Commissione lo chiedesse dal febbraio 1996. Questa mancanza di inventario è molto preoccupante, dal momento che molto materiale utilizzato dall'OHR è facilmente trasportabile. In materia di contratti pubblici, poche sono state le gare. Alcuni pagamenti venivano effettuati contro presentazione di semplice fattura, senza contratto. In linea generale, la sorveglianza dei crediti era trascurata. Nel calcolo e nel versamento degli stipendi sono stati riscontrati errori dovuti alla scissione dei servizi tra Sarajevo e Bruxelles, soprattutto a causa dello scarso coordinamento tra il servizio finanziario e il servizio del personale.

19. Sono state inoltre constatate ripetute carenze a livello amministrativo. L'assunzione, l'inquadramento e la gestione del personale non erano sempre dettati da criteri obiettivi e coerenti. Il pagamento dell'affitto o la corresponsione delle indennità di alloggio di taluni agenti sono stati autorizzati con potere discrezionale. Diverse spese a favore di taluni agenti in comando o assunti con contratto dall'OHR non avrebbero mai dovuto essere accettate. Nel 1998, il quadro dell'organico non conteneva una descrizione delle funzioni e taluni agenti non conoscevano la portata reale dei loro compiti e delle loro responsabilità. Nel maggio 1998, l'OHR ha deciso unilateralmente di aumentare del 6,5 % lo stipendio del personale straniero sotto contratto, senza consultare formalmente il comitato direttivo. L'oggetto delle missioni era inoltre spesso descritto in modo sommario e sono stati riscontrati abusi nelle dichiarazioni delle spese di missione e di ricevimento.

20. Lo stesso Alto rappresentante, in carica dal 1997, non aveva un contratto di lavoro, il che ha creato difficoltà nel fissare la sua retribuzione e nel calcolare le sue indennità. L'amministrazione dell'OHR aveva chiesto alla Commissione nel settembre 1997 un parere in merito, che però non è stato dato, e nel 1999 la Commissione ha contestato la soluzione adottata dall'OHR, perché non l'aveva debitamente approvata.

Responsabilità istituzionali

21. Il trattato sull'Unione europea precisa all'articolo 18, paragrafo 2 (ex articolo J.5)(11) che la Presidenza del Consiglio, che è responsabile dell'attuazione delle azioni comuni, consulta il Parlamento sui principali aspetti e sulle scelte fondamentali della PESC e provvede affinché le opinioni del Parlamento siano debitamente prese in considerazione (articolo 21, ex articolo J.7). Ogni Stato membro o la Commissione può sottoporre al Consiglio questioni relative alla PESC e può presentare proposte al Consiglio (articolo 22, paragrafo 1, ex articolo J.8, terzo comma). Infine, la Commissione è pienamente associata ai lavori nel settore della PESC (articolo 27, ex articolo J.9) e, quando l'attuazione delle azioni è a carico del bilancio delle Comunità, la Commissione è responsabile dell'esecuzione del bilancio (articolo 28, paragrafo 2, ex articolo J.11).

22. I donatori hanno sempre insistito sul ruolo che essi intendevano conferire all'OHR, ma non hanno chiesto che esso giustificasse la propria gestione. L'intervento di diverse autorità comunitarie nelle decisioni di finanziamento dell'OHR, l'assenza di una ripartizione chiara delle responsabilità tra le parti e soprattutto l'assenza di una strategia coerente tra le istituzioni comunitarie sono stati alla base di una gestione dei fondi trascurata. Nella primavera del 1999, inoltre, mancava ancora un accordo tra il Consiglio, gli Stati membri e la Commissione che precisasse il tasso del contributo dell'UE, contestato da altri donatori.

Conclusione

23. Se è vero che, nel 1996, la Commissione aveva tentato di dare appoggio all'OHR per le questioni amministrative e finanziarie, successivamente, a causa della portata politica delle azioni dell'OHR, la Commissione ha preferito non intervenire nella sua gestione. A seguito della sostituzione dell'Alto rappresentante nel 1997 e dell'incremento dei compiti e delle risorse dell'OHR, la Commissione avrebbe invece dovuto esigere, di concerto con il Consiglio, una maggiore trasparenza nella preparazione e nell'esecuzione del bilancio e chiedere che venissero poste in essere norme e procedure atte a garantire una gestione responsabile e un controllo serio. Nel giugno 1999, l'Alto rappresentante riteneva di aver preso perlopiù tutti i provvedimenti necessari per rimediare alle carenze constatate dalla Corte. Mancava ancora una valutazione di queste misure. Le nuove norme interne, del resto, non erano ancora state ratificate dal comitato direttivo del PIC. Fatte salve le responsabilità degli organi di gestione dell'OHR, la Corte è del parere che spetti alla Commissione, ai sensi dell'articolo 274 del trattato che istituisce la Comunità europea, se non esigere, almeno prevedere che un organismo al cui bilancio essa contribuisce per oltre il 50 % adotti delle norme e applichi delle procedure che garantiscano una gestione responsabile e un controllo interno serio.

Sostegno ai diritti dell'uomo e ai mass-media

24. In virtù delle conclusioni del Consiglio del 29 aprile 1997 relative ai paesi del Sud-Est dell'Europa sono stati assegnati all'UE vari settori prioritari d'intervento. Tra questi, il rafforzamento delle istituzioni e della società civile interessa in particolare la Bosnia-Erzegovina. Dalla fine delle ostilità, la Commissione interviene pertanto attraverso aiuti diretti per:

a) dare il suo appoggio alle istituzioni create dagli accordi di pace per la tutela dei diritti fondamentali in Bosnia;

b) dare il suo appoggio ad organizzazioni non governative volte ad instaurare rapporti di pace tra le comunità e combattere le sofferenze individuali;

c) garantire lo sviluppo di mass-media indipendenti da partiti politici di tendenza nazionalistica.

25. Questi interventi sono stati finanziati in parte a partire dalle linee B7 - 7 (democrazia) del bilancio generale dell'UE, in parte con stanziamenti specifici di aiuto all'ex-Iugoslavia (B7 - 5201, B7 - 541 e B7 - 543) e in parte con stanziamenti del programma PHARE (B7 - 5000), come mostra la tabella 2. Dall'esame, alla fine del 1998, di un vasto campione di operazioni si evincono le seguenti osservazioni.

Tabella 2

Impegni dell'UE in Bosnia-Erzegovina nel settore dei diritti dell'uomo e della democrazia nel corso del periodo 1995 - 1998

>SPAZIO PER TABELLA>

Istituzioni per la tutela dei diritti fondamentali

26. Gli organi di mediazione si collocano in Bosnia-Erzegovina a due livelli. Il primo organo è stato creato nel 1994 dagli accordi di Washington a livello della Federazione (croato-musulmana) di Bosnia. Il secondo, legato alla commissione dei diritti dell'uomo(12), è stato istituito nel 1995 in virtù degli accordi di Dayton a livello statale e copre il territorio della Federazione e quello della Repubblica Srpska.

27. Le due istanze sono particolarmente utili per risolvere i numerosi contenziosi immobiliari che contrappongono i privati alle autorità locali, soprattutto quando i richiedenti appartengono a minoranze. In questo settore, i mediatori della Federazione sono ben rappresentati sul campo e la loro azione sembra più concreta di quella del mediatore nazionale, che è stato posto in carica con ritardo per mancanza di mezzi e per i tempi necessari all'elaborazione delle procedure di istruzione dei reclami.

28. In entrambi i casi, la mobilitazione dei contributi finanziari della Commissione è stata lenta. Attuata sotto forma di progetti, essa non ha risposto adeguatamente ai vincoli della gestione di bilancio dei beneficiari. Trattandosi di organismi pubblici, il versamento diretto di contributi decrescenti ai loro bilanci costituirebbe una soluzione più valida, a condizione che le procedure di bilancio, di votazione, di esecuzione e di scarico, siano rigorose, democratiche e trasparenti, in modo da garantire la sana gestione dei fondi. A tal fine, è indispensabile una collaborazione stretta con gli altri donatori. Un siffatto approccio contribuirebbe inoltre al rafforzamento istituzionale dei beneficiari, in quanto i donatori, in particolare l'OHR, potrebbero in questo modo accompagnare le autorità locali durante tutta la procedura del bilancio.

Aiuti alla società civile

29. Al fine di precisare la propria strategia in materia di sviluppo della società civile in Bosnia-Erzegovina(13), la Commissione ha stipulato un contratto di 0,3 Mio ECU con una ONG nell'aprile 1996. I risultati dello studio indicavano la necessità di istituire una fondazione per la democrazia, al fine di meglio strutturare l'azione della Commissione, ma alla fine del 1998 tale istituzione non era ancora stata creata.

30. Gli aiuti apportati dalla Commissione alla società civile si sono trovati suddivisi in due grandi gruppi di operazioni: da un lato, la promozione di club a favore della democrazia e, dall'altro lato, gli aiuti ad hoc a progetti avviati dalle ONG per sensibilizzare l'opinione pubblica ai valori democratici, lottare contro i nazionalismi e alleviare certe sofferenze individuali.

31. I club creati sotto l'egida del Consiglio d'Europa o da associazioni (ambasciate della democrazia ed euroclub) hanno beneficiato di sovvenzioni destinate al loro funzionamento, senza che venisse prestata sufficiente attenzione al contenuto e alla portata delle loro attività. Successivamente, malgrado l'importanza delle somme messe a disposizione(14), non vi è stata una valutazione dei risultati; l'efficacia degli interventi non può pertanto essere apprezzata su basi concrete. La scomparsa dell'Euroclub di Sarajevo nell'ottobre 1997 illustra la fragilità delle iniziative di questo tipo.

32. Diversi aiuti sono stati forniti ad ONG volte a creare gruppi di pressione destinati a rafforzare il carattere democratico del potere pubblico. Questi aiuti erano generalmente destinati ad azioni concrete chiaramente identificabili e in grado di influenzare attraverso i loro risultati la mentalità futura. La creazione di reti di ONG consente ad esse di agire su chi plasma l'opinione pubblica e le loro azioni sono atte a perseguire gli obiettivi del programma di promozione della democrazia.

33. Altri aiuti sono stati riservati ad azioni volte a rimediare alle carenze dei servizi sociali statali(15). Questi aiuti, che mirano in primo luogo ad alleviare le sofferenze individuali, hanno effetti positivi quasi immediati. A lungo termine, però, possono avere effetti negativi, se esonerano lo Stato dalle sue responsabilità. Non vi deve essere una creazione, parallela a quella dello Stato, di servizi sociali con aiuti esterni, in quanto non è strumentale agli obiettivi di rafforzamento istituzionale proclamati dall'UE nel programma PHARE. Le conoscenze professionali sviluppate dovrebbero invece essere progressivamente trasferite alle istituzioni pubbliche responsabili dei servizi di questo tipo.

34. Del pari, aiuti importanti sono andati agli insegnanti dell'università di Sarajevo, ai quali sono stati corrisposti compensi addizionali nel quadro del programma democrazia. Questi aiuti, successivamente, sono continuati nell'ambito del programma "l'Europa per Sarajevo" (B7 - 545). Essi rispondono più agli obiettivi del programma Tempus sugli scambi universitari con i paesi dell'Est che a quelli del programma democrazia.

35. La constatata dispersione degli interventi è dovuta alla moltitudine delle linee di bilancio utilizzate, ma anche alla mancanza, fino al 1997, di un testo che definisse una strategia specifica in materia di aiuti alla società civile in Bosnia. La procedura di risposta, da parte della Commissione, alle offerte di progetti presentati da terzi, amplifica questo fenomeno della dispersione. Un ruolo di guida più marcato della Commissione, incentrato su obiettivi strategici da perseguire con aiuti ad azioni volte a trasformare la mentalità nella vita pubblica, rafforzerebbe la coerenza degli interventi dell'UE.

Aiuti ai mass-media

36. Il primo intervento importante della Commissione nel settore dei mass-media in Bosnia è stato un contributo di 2 Mio ECU prelevato dalla dotazione finanziaria del programma di aiuti essenziali (B7 - 500) per rispondere all'appello dell'Alto rappresentante poco prima delle elezioni generali del 1996, al fine di creare una televisione che non fosse controllata dai partiti nazionalistici. La Commissione ha continuato gli aiuti alla rete OBN(16), prendendo i fondi necessari dalle linee B7 - 543 (1,7 Mio ECU nel 1997) e B7 - 541 (1 Mio ECU nel 1998).

37. Fin dall'inizio del 1996, un gruppo di esperti, tra cui il rappresentante di un fabbricante americano di materiale di trasmissione, studiava la creazione di una rete televisiva indipendente sotto l'egida dell'USAID(17) e della Fondazione G. Soros. Nel marzo 1996, a seguito della presentazione della relazione del gruppo di esperti, l'assistente tecnico del progetto ha ordinato il materiale necessario presso il fabbricante americano che aveva partecipato allo studio. Successivamente, nel luglio 1996, ignorando che l'ordinazione era già stata fatta, la Commissione si è impegnata a finanziare il materiale da consegnare per la fine di agosto. Avviate tardi, le consultazioni del mercato europeo da parte della Commissione sono state vane e in ultima analisi solo il fornitore americano si è rivelato in grado di eseguire l'ordinazione. La Commissione ha accettato allora l'offerta. In questa circostanza, la Commissione è stata indotta in errore dalla scarsa conoscenza degli aspetti tecnici della materia. Essa si è trovata in una situazione di fatto che l'ha obbligata a derogare alle norme iniziali applicabili per i contratti. Sapendo che interveniva tardi, essa avrebbe dovuto insistere affinché i 2 Mio ECU venissero destinati ad altri elementi del progetto. Nel 1997, due beneficiari delle attrezzature hanno abbandonato la rete e, mentre uno ha rimborsato l'OBN, l'altro si è tenuto il materiale di trasmissione senza rimborsarlo.

38. La sovvenzione successiva è servita al finanziamento delle spese correnti dell'OBN, ma l'esecuzione delle spese non è stata disciplinata da un quadro di bilancio rigoroso. Nel 1998, il direttore del progetto è stato costretto a dare le dimissioni a causa delle sue pratiche di gestione poco trasparenti.

39. Alla fine del 1998, quando lo statuto giuridico dell'OBN in Bosnia non era ancora ben definito(18), la sopravvivenza dell'organizzazione dipendeva in gran parte dai finanziamenti internazionali. Un piano di gestione era in fase di elaborazione, ma si riteneva che ci volessero almeno cinque anni prima che l'organizzazione fosse finanziariamente indipendente. Di fronte ad obiettivi di privatizzazione che contrastavano con la realtà economica del settore dei mass-media in Bosnia, i donatori non avevano preso l'impegno di continuare gli aiuti finanziari all'OBN. In futuro dovrebbe essere piuttosto l'OHR che la Commissione a sostenere, con risorse proprie, la prosecuzione dell'operazione.

40. All'inizio del 1999, le trasmissioni dell'OBN venivano copiate sull'80 % del territorio. I programmi d'informazione cominciavano a essere conosciuti per la loro qualità, dopo essere stati per lungo tempo ritenuti soltanto propugnatori della posizione bosniaca(19). La qualità degli altri programmi era ancora contestata, il che non era un buon auspicio per gli indici di ascolto e quindi per la prospettiva di effettiva futura indipendenza finanziaria.

41. Gli altri interventi della Commissione nel settore dei mass-media (cfr. la tabella 2) hanno riguardato stazioni radio e uffici stampa ai quali sono stati concessi sovvenzioni di funzionamento non sempre chiaramente giustificate. La Commissione ha infatti accolto le domande dei richiedenti senza valutare prima in termini oggettivi la fondatezza della richiesta. Nel corso dei controlli svolti in loco nel novembre 1998, non è stato possibile ottenere una giustificazione dell'utilizzazione delle somme versate, non essendo presso molti beneficiari disponibile la relativa contabilità.

Gestione delle operazioni

42. Per molti interventi presentati come progetti, le condizioni contrattuali restano poco precise e non possono servire da strumento di sorveglianza. La Commissione dovrebbe richiedere ai beneficiari la presentazione di proposte suddivise in attività distinte, dove siano precisati e possibilmente quantificati gli obiettivi da raggiungere e i mezzi per misurare i risultati ottenuti. Trattandosi di un numero elevato di progetti, gli anticipi versati vengono raramente regolarizzati nei tempi previsti, per l'omessa presentazione delle relazioni da parte dei beneficiari.

43. Si dovrebbe operare una netta distinzione tra le sovvenzioni per il funzionamento e quelle per il finanziamento di progetti. La Commissione dovrebbe contribuire alle sovvenzioni destinate al funzionamento solo dopo essersi sincerata che gli organismi beneficiari dispongano di procedure di bilancio trasparenti sottoposte a un controllo adeguato. Nessuna sovvenzione per il funzionamento dovrebbe essere versata a imprese private (stampa), se i conti non sono accessibili e se la loro veridicità non è certificata da un controllore indipendente.

44. In Bosnia-Erzegovina, per una buona applicazione dei principi di sana gestione, il monitoraggio dell'esecuzione dei contratti da parte dei servizi centrali della Commissione incaricati dei diritti dell'uomo e dei media lascia molto a desiderare. Più volte è stato osservato che i beneficiari non avevano presentato le relazioni di esecuzione, che agli anticipi versati non aveva fatto seguito il pagamento del saldo dei contratti, senza che dai fascicoli ne risultasse peraltro il perché; in diversi casi il rimborso delle somme indebitamente corrisposte non è stato reclamato e la forma dei contratti non era adatta al tipo di operazioni finanziate.

45. Per rimediare a queste carenze, la Commissione dovrebbe creare in Bosnia, come per il programma PHARE, un sistema decentrato di controllo finanziario del settore dei diritti dell'uomo, della democrazia e dei mass-media. Occorre inoltre una valutazione sistematica dei risultati, prima da parte dei responsabili dei progetti (task managers) e poi nel quadro delle valutazioni indipendenti effettuate dai servizi specializzati del SCR(20).

Sostegno al processo elettorale

46. In base all'articolo II-1 dell'allegato 3 degli accordi di Dayton, l'OSCE doveva organizzare le prime elezioni in Bosnia-Erzegovina. A Bonn, inoltre, nel dicembre 1997, il "Peace Implementation Council" ha chiesto all'OSCE di sorvegliare ancora una volta l'organizzazione delle elezioni in vista delle elezioni generali del 1998 (cfr. la tabella 3).

Tabella 3

Situazione contabile (SINCOM degli impegni OSCE al 31 dicembre 1998)

>SPAZIO PER TABELLA>

47. Per ciascuno dei quattri scrutini così organizzati tra il settembre 1996 e il settembre 1998, l'UE ha contribuito a "Fondi volontari" aperti dall'OSCE. Gli stanziamenti comunitari sono stati prelevati dalla linea di bilancio destinata al sostegno della democrazia e dei diritti dell'uomo (B7 - 7001) o da una linea di bilancio riservata alle azioni di politica estera e di sicurezza comune (B8 - 013 o B8 - 010).

48. La tabella 3 riporta le iscrizioni contabili della Commissione.

49. Tre azioni comuni del Consiglio hanno dato luogo ad impegni per 16 Mio ECU (escluso il disimpegno di 1,1 Mio ECU del 1998) nei bilanci 1996, 1997 e 1998. Nei tre casi, è stata la Commissione a presentare i documenti preparatori. Il difetto maggiore di queste azioni comuni è la loro ambiguità sulla natura e sulla durata del sostegno all'OSCE(21). Le azioni comuni stabiliscono infatti in generale un contributo massimo dell'UE, da cui se ne deduce che si tratta di un contributo a spese reali. Dal momento però che esse prevedono solo la semplice indicazione della natura delle spese ammissibili, senza precisarne sempre la portata, esse sono considerate dall'OSCE come contributi pressoché forfettari. Questa interpretazione poggia sul fatto che la maggior parte degli altri contribuenti dei Fondi volontari non indicano una destinazione specifica per i loro contributi.

50. Mentre la data dell'entrata in vigore delle azioni comuni è chiara, non lo è la loro scadenza. Benché le decisioni richiedano che venga fatto un bilancio finanziario delle operazioni, non esiste alcun documento formale elaborato dalla Commissione(22) o ad essa richiesto dal Consiglio per rendere conto delle singole operazioni(23). L'OSCE ha così tenuto per azioni future i fondi eccedenti di azioni precedenti.

51. I finanziamenti della Commissione dovrebbero essere basati su stime di bilancio possibilmente attendibili. Non è mai stato così per i bilanci presentati dall'OSCE, che sono stati tutti completamente irrealistici. In futuro, la Commissione dovrebbe accertarsi della verosimiglianza delle stime presentate dall'OSCE.

52. Gli accordi stipulati tra la Commissione e l'OSCE non si sono rivelati adeguati alle relazioni particolari tra queste due istituzioni e alle esigenze di una sana gestione finanziaria. In effetti:

a) i bilanci hanno solo un carattere indicativo, il che non risponde al concetto di partecipazione a spese specifiche per determinati importi;

b) non sono indicati gli altri fondi provenienti da terzi e assegnati alle stesse azioni sovvenzionate dall'UE, benché vi sia il rischio di un doppio finanziamento;

c) non sempre sono specificate le modalità di adeguamento delle voci di bilancio nel corso dell'esecuzione e lo stesso vale per quelle relative all'utilizzazione delle riserve per imprevisti;

d) le tariffe dei costi degli osservatori non sono accompagnate da precisazioni quando si scostano dalle norme abituali dell'OSCE, una "flessibilità" che può generare confusione;

e) i tassi di conversione tra le monete non sono specificati; la Commissione insiste nell'effettuare i pagamenti in ECU, mentre l'OSCE, che effettua una parte dei suoi pagamenti in USD, contabilizza in scellini austriaci (ATS);

f) il livello degli anticipi versati (l'80 % per le operazioni impegnate a fronte degli stanziamenti del 1996 e il 60 % per quelle impegnate sugli stanziamenti 1998) è stato eccessivo e ha aumentato la tesoreria dell'OSCE a detrimento di quella della Commissione. Nella misura in cui il regolamento finanziario dell'OSCE non le consentiva di riscuotere interessi per il deposito di somme elevate, sarebbe stato giusto ridurre drasticamente il livello degli anticipi;

g) l'OSCE non è tenuta a presentare estratti che indichino, per ogni operazione, l'insieme dei contributi mobilitati e non è tenuta a fare un raffronto tra previsioni e realizzazioni.

53. Nella misura in cui la Commissione continuerà a mantenere rapporti finanziari con l'OSCE, sarebbe auspicabile porre in essere un dispositivo contrattuale che tenga maggiormente conto delle esigenze, ma anche dei vincoli delle due istituzioni(24). Occorre in particolare specificare la portata dei bilanci allegati agli accordi di finanziamento e dei desiderata della Commissione in materia di tenuta dei conti da parte dell'OSCE e della messa a disposizione dei giustificativi di spesa.

54. Per gli scrutini del settembre 1996 e del settembre 1997, i bilanci di previsione presentati dall'OSCE hanno superato di gran lunga le spese reali e i residui sono stati destinati alle elezioni seguenti. Al termine dello scrutinio del novembre 1997 (finanziato interamente con i residui), gli stanziamenti disimpegnati dalla Commissione ammontavano ancora a 1,1 Mio ECU (cfr. la tabella 3). Dopo le elezioni del settembre 1998, sembra che gli stanziamenti da disimpegnare ammontino ad almeno 1,6 Mio ECU.

55. Le relazioni sull'esecuzione presentate dall'OSCE nel quadro dei finanziamenti PESC forniscono solo una descrizione per sommi capi, talora addirittura laconica, delle operazioni effettuate e dei risultati registrati. Sotto questo profilo, la relazione sulle elezioni del 1998 fornisce maggiori informazioni rispetto al passato, ma non specifica quali lezioni trarne. I rendiconti finanziari certificati dal contabile dell'OSCE sono troppo succinti per un controllo approfondito. L'OSCE dovrebbe essere tenuta dagli accordi finanziari a presentare copia delle proprie scritture contabili, di modo che la Commissione disponga di una base valida di controllo. Alla luce degli errori riscontrati, i rendiconti dovrebbero essere certificati non dal contabile dell'OSCE, ma da un controllore indipendente che attesti l'ammissibilità delle spese.

56. Malgrado le ripetute richieste della Commissione, l'aiuto dell'UE è poco visibile in quanto le équipe dell'UE sono fuse con quelle dell'OSCE e non si distinguono(25). Dai fascicoli della Commissione non risulta peraltro che essa abbia compiuto sforzi particolari in questo campo, mentre l'obiettivo principale dell'OSCE è stato chiaramente la sua visibilità.

57. Anche le operazioni finanziate con gli stanziamenti destinati ai diritti dell'uomo e alla democrazia (B7 - 7) sono state largamente trascurate dalla Commissione (cfr. il paragrafo 44), sia per quanto concerne i risultati ottenuti che gli anticipi versati. Malgrado modifiche ai contratti conclusi nel 1997 per coprire le elezioni municipali del settembre 1997, il saldo dei contratti 1996, pari a 500000 ECU, non è mai stato liquidato. Le relazioni sull'esecuzione attinenti a due delle tre azioni previste dai contratti non sono state accluse al fascicolo e l'ammissibilità delle spese non è stata verificata.

58. In linea generale, il dispositivo di controllo posto in essere dalla Commissione non si è rivelato rispondente ai requisiti di sana gestione finanziaria. Per gli stanziamenti prelevati dalle linee riservate alle azioni di sostegno della democrazia e dei diritti dell'uomo, esso è stato addirittura inesistente.

59. Al 31 dicembre 1998, le somme da disimpegnare a titolo dei contributi UE all'OSCE nell'ambito della PESC e del programma di democrazia per le elezioni in Bosnia-Erzegovina sono ammontate a circa 2 Mio ECU; le somme da recuperare dall'OSCE potranno essere valutate definitivamente solo dopo un controllo in loco approfondito dell'ammissibilità delle spese (cfr. il paragrafo 55).

60. La natura dei rapporti finanziari della Commissione e dell'OSCE esige un riesame completo (cfr. il paragrafo 53).

Conclusione

61. L'esame degli aiuti alla Bosnia per favorire il ripristino dello Stato di diritto ha evidenziato due grandi categorie di interventi: gli aiuti apportati al funzionamento di istituzioni od imprese e gli aiuti a favore di azioni individuali sotto forma di progetti.

62. Per quanto concerne gli aiuti al funzionamento di organismi, la Commissione non ha sviluppato un approccio né una procedura adeguati alla situazione e ha assimilato questo tipo d'intervento a dei progetti. Ne sono risultate delle difficoltà, le principali delle quali sono i ritardi nei pagamenti della Commissione e la scarsa chiarezza del processo del rendimento dei conti da parte dei beneficiari. Nella misura in cui la Commissione intende partecipare al finanziamento di azioni correnti a favore di un beneficiario, essa deve far confluire il suo finanziamento nel normale sistema di gestione di quest'ultimo, dopo aver accertato l'esistenza reale e il funzionamento efficace di un meccanismo generale per il rendimento dei conti. Quando si tratta di organismi quali l'OHR o l'OSCE, è indispensabile che la Commissione stipuli con essi degli accordi quadro, che, tenendo conto dei rispettivi meccanismi e vincoli di gestione, definiscano le modalità dell'apporto e del controllo degli aiuti provenienti dal bilancio dell'UE. In quest'ultimo caso, è probabilmente preferibile considerare i finanziamenti fungibili e i contributi dell'UE non dissociabili dagli altri; occorre pertanto effettuare un controllo d'insieme della gestione. A tal fine bisogna avvalersi dei meccanismi esistenti di controllo e, all'occorrenza, esigerne e promuoverne il rafforzamento.

63. Per il sostegno sotto forma di progetti, bisogna fare attenzione affinché i termini del contratto indichino chiaramente e quantifichino le azioni, affinché i bilanci dei progetti diventino dei veri strumenti di sorveglianza e l'ammissibilità delle spese non possa essere contestata. In questo senso, gli aiuti all'OBN costituiscono degli esempi particolarmente poco felici.

64. Per favorire maggiormente lo sviluppo della società civile è auspicabile che la Commissione adotti degli orientamenti più mirati in funzione delle priorità da essa stabilite per la regione dei Balcani: l'applicazione dei principi democratici, la creazione dello Stato di diritto e il rispetto e la protezione delle minoranze. In realtà, la Commissione si è troppo spessa accontentata di accettare le domande di finanziamento che parevano le più convincenti. In tal modo gli aiuti sono risultati sparpagliati e alcune azioni, certamente utili ma non prioritarie, hanno avuto precedenza su azioni più precipuamente atte a favorire il funzionamento democratico delle istituzioni e dei servizi dello Stato. Sarebbe, infine, opportuno creare a livello locale un sistema di sorveglianza ravvicinata dei progetti in tutti questi diversi settori.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione del 13 gennaio 2000.

Per la Corte dei conti

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Relazione speciale n. 5/98 sulla ricostruzione in ex Iugoslavia, GU C 241 del 31.7. 1998.

(2) Ufficio dell'Alto rappresentante, responsabile dell'attuazione degli aspetti non militari degli accordi di Dayton.

(3) Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa.

(4) Politica estera e di sicurezza comune.

(5) Federazione di Bosnia-Erzegovina.

(6) Repubblica Srpska.

(7) Agente locale di assistenza tecnica (in genere cittadino dell'UE).

(8) Agente locale.

(9) GU C 349 del 17.11.1998.

(10) Consiglio per l'attuazione della pace.

(11) Gli articoli tra parentesi sono quelli del trattato di Maastricht (7.2.1992).

(12) La commissione comprende una camera per i diritti dell'uomo e l'ufficio del mediatore.

(13) Per un dato paese, si intende per società civile l'insieme dei raggruppamenti o delle associazioni professionali o non professionali che vogliono far conoscere all'opinione pubblica, ai suoi rapppresentanti e ai servizi dello Stato quegli aspetti che essi ritengono importanti per la vita del paese.

(14) Euroclub: 1,2 Mio ECU; Ambasciate della democrazia: 0,2 Mio ECU.

(15) Si tratta, ad esempio, di progetti a favore di persone sfavorite (bambini e persone anziane) o di progetti di cure mediche e psicologiche.

(16) Open Broadcasting Network (OBN).

(17) Agenzia per lo sviluppo internazionale delle Nazioni Unite.

(18) L'OBN esisteva a fine novembre 1998 sotto forma di trust registrato nel Regno Unito.

(19) Comunità musulmana opposta alle comunità croate e serbe.

(20) Servizio comune di relazioni esterne.

(21) Cfr. il parere n.1/97 della Corte dei conti sulle condizioni che regolano l'esecuzione delle spese relative alla PESC, paragrafo 30.

(22) Sotto forma di comunicazione al Consiglio e al Parlamento europeo, ad esempio (documento COM).

(23) Cfr. il parere n. 1/97 della Corte dei conti, paragrafo 31.

(24) Cfr. il parere n. 1/97 della Corte dei conti, paragrafi 40 e 49.

(25) Cfr. in particolare le intenzioni di aumentare la visibilità dell'UE, di cui all'articolo 3, paragrafo 3, dell'azione comune PESC 98/302 del 30.4.1998 (GU L 138 del 9.5.1998, pag. 1).

Risposte della Commissione

Introduzione

1. La presente relazione si riferisce al periodo 1996 - 1998. La precedente relazione n. 5/98 copriva, per quanto riguarda le operazioni di ricostruzione, il periodo 1996 - 1997.

Va ricordato che la Commissione è stata chiamata a intervenire in un contesto estremamente complesso, caratterizzato in particolare da una situazione politica instabile nella quale alcune parti ostacolavano l'applicazione degli accordi di pace. Gli aiuti dell'Unione europea sono stati destinati non tanto alla realizzazione di progetti specifici, quanto al sostegno al processo di pace e alla creazione di istituzioni di base. È importante operare tale distinzione per valutare correttamente le azioni analizzate.

2. Per quanto riguarda le azioni realizzate in Kosovo, uno degli insegnamenti tratti dall'esperienza in Bosnia-Erzegovina riguarda l'importanza di una presenza immediata sul posto, presenza attraverso la quale assicurare la gestione dei progetti, dei contratti e dei finanziamenti. Ciò è stato realizzato a partire dal mese di luglio nel Kosovo, dove è stata inviata una task force di funzionari, esperti e agenti locali, in attesa della costituzione di un'agenzia per la ricostruzione.

Riassunto delle principali osservazioni

3. La gestione deconcentrata realizzata grazie alla rappresentanza in Bosnia-Erzegovina costituisce un cambiamento di rotta radicale rispetto al passato. La deconcentrazione ha assunto il suo pieno significato all'inizio del 1999 quando la rappresentanza, prima fra tutte le altre delegazioni, ha iniziato ad operare come antenna Sincom (sistema contabile della Commissione). In precedenza, erano stati potenziati gli effettivi della rappresentanza e la sua struttura era stata adattata per poter garantire tanto la gestione dei progetti, quanto la gestione finanziaria in loco. All'inizio del 1999, la Commissione ha occupato progressivamente la maggior parte dei nuovi posti creati, permettendo così una gestione responsabile di questo "progetto pilota" in materia di deconcentramento.

4. La Commissione ritiene che la responsabilità della gestione dell'OHR e delle sue eventuali carenze spetti principalmente alle autorità di tutela dello stesso. Tuttavia, pur nel rispetto delle strutture e dei meccanismi decisionali dell'OHR, la Commissione ha sempre operato con decisione per ottenere maggiore rigore sul piano della gestione finanziaria, contrattuale, contabile e procedurale. Nel 1999 l'OHR ha apportato notevoli miglioramenti alla sua normativa amministrativa e finanziaria. La Commissione valuterà la loro effettiva applicazione nel corso di una nuova verifica.

5. La Commissione ritiene che finora il finanziamento sotto forma di progetti abbia offerto maggiori garanzie di una buona utilizzazione dei fondi comunitari rispetto ai contributi al bilancio.

6. Nel periodo iniziale la strategia ha avuto come obiettivo la realizzazione sia di progetti che hanno contribuito a risolvere problemi e necessità immediate, sia di progetti di natura istituzionale.

7. Per quanto riguarda il suo principale intervento nel settore dei mass media, la Commissione ha fatto prevalere la sostanza dell'azione - creare una stampa indipendente in tempo utile per le prime elezioni - su considerazioni procedurali - nome d'origine delle attrezzature. Il progetto in questione è ancora oggi considerato dall'OHR uno dei pilastri della strategia per i mass media indipendenti in Bosnia-Erzegovina.

8. Il sostegno a iniziative volte a creare dei mass media indipendenti e a incoraggiare la società civile nel dopoguerra è molto delicato. Le iniziative sono state realizzate necessariamente attraverso partner spesso vulnerabili, la cui capacità ed esperienza nel presentare relazioni nei termini e nella forma richiesti dalla Commissione sono limitate. D'altra parte, la mancanza cronica di personale, di cui si risente in misura maggiore quando bisogna gestire un programma suddiviso in molti piccoli contratti, ha messo in seria difficoltà la capacità di controllo della Commissione.

9 e 10. È vero che la cooperazione con l'OSCE ha posto una serie di problemi sul piano della presentazione delle relazioni e del controllo finanziario. Il sostegno, in tempo reale, al monitoraggio delle elezioni era un settore relativamente nuovo, come nuove erano le azioni comuni PESC per le quali occorreva trovare un equilibrio tra le decisioni del Consiglio e le responsabilità di attuazione e finanziarie della Commissione. In alcuni casi i fondi sono restati immobilizzati, in quanto le rimanenze dei bilanci per elezioni precedenti sono state destinate a quelle successive. Tali fondi erano sui conti dell'OSCE, un'organizzazione internazionale. Alla fine del 1999 è stato effettuato un audit presso l'OSCE per raccogliere le informazioni necessarie alla chiusura dei conti delle operazioni in questione.

Le osservazioni della Corte pongono domande pertinenti riguardo all'utilizzazione futura da parte della Commissione dei canali di attuazione politicamente più indicati, come l'OHR e l'OSCE nei casi presenti, le cui norme e i cui meccanismi di gestione non sono, però, necessariamente conformi alla prassi comunitaria. La Commissione ritiene indispensabile che l'autorità di bilancio si pronunci sulla questione.

Rappresentanza della Commissione in Bosnia

11. Per quanto riguarda in particolare i due funzionari di categoria A menzionati dalla Corte, la loro sostituzione è stata assicurata, in un caso senza alcuna interruzione, nell'altro con alcuni mesi d'interruzione, secondo una prassi che non è affatto anomala nel contesto della rotazione.

Per quanto riguarda la copertura dei posti del servizio esterno, la Commissione ha adottato una decisione l'8 aprile 1997(1) che introduce, a decorrere dal 2000, l'obbligo di lavorare all'estero per il personale A delle direzioni generali del gruppo Relazioni esterne. Comunque, sinora la Commissione è riuscita in genere a coprire i posti di funzionario attraverso il sistema di rotazione in vigore.

Contributo dell'UE alle spese amministrative dell'ufficio dell'Alto rappresentante in Bosnia-Erzegovina

Gestione amministrativa e finanziaria

14. Dopo la decisione adottata durante il Consiglio energia dell'11 maggio 1999, a partire dal bilancio 1999 il contributo dell'UE è stato portato al 53 %, a condizione che:

a) non si verifichi una crescita netta del contributo dell'UE per il 1999;

b) si registri una riduzione netta del bilancio dell'OHR per il 2000;

c) non ci siano oneri retroattivi.

15 e 16. Dal 1995 la Commissione ha adottato delle misure e ha preso delle iniziative nel quadro del monitoraggio della gestione dell'OHR che sono state gradualmente modificate per adattarle alla situazione. Fra queste iniziative è opportuno ricordare in particolare:

a) l'istituzione da parte della Commissione di un meccanismo contrattuale specifico che fa riferimento in maniera esplicita al regolamento finanziario, dato che l'OHR non ha personalità giuridica (scambi di lettere del 1995, 1996, 1997 e 1998);

b) le iniziative politiche di sostegno della Commissione presso le autorità belghe per fissare lo statuto dell'OHR in Belgio (marzo 1997);

c) l'organizzazione di una missione di controllo nell'aprile 1996 con un responsabile finanziario della Commissione;

d) l'organizzazione di varie riunioni (una in presenza della Corte nel marzo 1995) per fornire assistenza all'OHR sulle questioni finanziarie e relative al bilancio e in particolare al fine di istituire un dispositivo di cofinanziamento adeguato e di applicare norme per la stipulazione dei contratti;

e) la trasmissione all'OHR di un promemoria dettagliato per l'esecuzione dei contributi PESC (l'ultimo aggiornamento risale al gennaio 1999).

17. Il direttore finanziario dell'OHR è stato sostituito nel 1999. Inoltre, dopo una missione di controllo organizzata nel 1999 dalla Commissione, è stato chiesto all'OHR di indire un appalto per selezionare nuovi revisori dei conti.

18. La Commissione ritiene che l'OHR abbia gradualmente compiuto sforzi considerevoli per presentare bilanci dettagliati agli esperti finanziari e per rispondere alle loro domande. Inoltre, esso ha presentato informazioni dettagliate su alcuni punti su richiesta degli esperti finanziari (per esempio, le questioni relative all'assunzione di personale). Nel 1999 l'OHR ha iniziato ad aggiornare l'inventario e a migliorare l'utilizzazione delle risorse (per esempio: politica dei trasporti). I servizi con sede a Bruxelles sono stati progressivamente trasferiti a Sarajevo, nella misura in cui alcuni incarichi possono essere eseguiti da qualche tempo sul posto (per esempio: agenzia di viaggio). A termine l'OHR manterrà una presenza minima a Bruxelles.

19. Dall'inizio del 1999 l'OHR ha prestato un'attenzione maggiore all'applicazione di norme rigide per i diversi servizi dell'organizzazione: personale, trasporti, viaggi, stipulazione dei contratti, norme finanziarie. Nell'autunno 1998 durante la preparazione del bilancio 1999, la Commissione ha insistito per ottenere migliori controlli sulle assunzioni e ha convinto gli altri donatori della necessità di applicare la seguente procedura per le assunzioni di personale: innanzitutto l'OHR dovrà utilizzare personale distaccato, quindi potrà procedere ad assunzioni a livello locale e infine, se non ci sono altre possibilità, potrà offrire contratti a personale espatriato. Dall'autunno 1998 le assunzioni sono oggetto di maggiori controlli da parte degli esperti finanziari, in particolare per evitare aumenti della massa salariale. Le spese salariali del bilancio 1999 sono state ridotte del 6 % e la Commissione ha insistito affinché tali sforzi siano confermati nel bilancio dell'OHR per il 2000. Il pagamento delle indennità di alloggio è stato regolarizzato dagli esperti finanziari i quali hanno insistito affinché le amministrazioni dei luoghi d'origine del personale distaccato applichino rigidamente l'accordo di Lancaster House (8 - 9 dicembre 1995).

Queste misure di rigore sono state concretizzate e consolidate nel bilancio 2000 adottato formalmente dal comitato di controllo il 29 ottobre 1999.

20. La Commissione aveva partecipato attivamente alla definizione della retribuzione dell'Alto rappresentante dell'OHR nel 1995 e alla decisione finale di allinearla su quella di un membro della Commissione con la stessa situazione familiare. Si era infatti ritenuto che per determinarla si dovesse tener conto degli incarichi e anche del livello di responsabilità e di esperienza già acquisito.

Nel 1997 era stato necessario intervenire con la massima urgenza, nel quadro di esigenze politiche imperative, e ciò aveva indotto a prendere alcune decisioni precipitose che la Commissione, tenuto conto della grande sensibilità politica della questione, nonché della qualità delle personalità interessate, non aveva potuto contestare. Dato che inizialmente l'OHR non aveva personalità giuridica ed era necessario agire al più presto per facilitare il suo inserimento in un contesto locale molto difficile, le relazioni contrattuali tra la Commissione e l'Alto rappresentante si sono basate su scambi di lettere.

Tuttavia, la Commissione ha ritenuto che la nomina nel corso del 1999 del terzo Alto rappresentante fosse l'occasione per riesaminare la questione e giungere a soluzioni più ponderate, eque e trasparenti con l'OHR (soluzioni citate ai punti 18 - 19).

Responsabilità istituzionali

22. I donatori sono sempre più attenti per quanto riguarda la gestione dell'OHR, vista l'importanza dei suoi compiti e delle spese derivanti. Le politiche di cui sono responsabili i vari servizi dell'OHR (cfr. punto 19) sono state attuate. I donatori intendono vigilare sulla loro applicazione quando arriverà il nuovo Alto rappresentante (per quanto riguarda il contributo dell'UE, cfr. risposta al punto 14). Un notevole sforzo di razionalizzazione è stato compiuto durante la preparazione del bilancio 2000, che è stato formalmente adottato dal comitato di controllo a Sarajevo il 29 ottobre 1999.

Conclusione

23. La Commissione rammenta che l'OHR risponde al PIC (Consiglio per l'attuazione della pace) e al suo comitato direttivo. La Comunità contribuisce per il 50 - 53 % al bilancio dell'OHR e interviene nel quadro di azioni comuni PESC successive adottate dal Consiglio. In questo contesto, la Commissione è riuscita a introdurre gradualmente maggiore trasparenza e rigore nella gestione dell'OHR, il quale ha risposto in maniera soddisfacente alle raccomandazioni formulate dalla Commissione, in particolare a seguito di una verifica in loco effettuata nel gennaio 1999. Nuovi controlli relativi alla corretta applicazione di tali raccomandazioni erano previsti per la fine del 1999. Tenuto conto che l'OHR non era disponibile, il controllo è stato rinviato al marzo 2000.

Per quanto riguarda le misure tecniche e i meccanismi interni dell'OHR, la Commissione ritiene che la Corte voglia farle assumere responsabilità che sono proprie degli organi di gestione dell'OHR.

Sostegno ai diritti dell'uomo e ai mass media

Istituzioni per la tutela dei diritti fondamentali

27. Dal 1996 i programmi Phare e OBNOVA forniscono assistenza all'ufficio del difensore civico, istituito dall'accordo di Dayton. La Commissione, in particolare attraverso l'ufficio di Sarajevo, ha sviluppato strette relazioni con l'istituzione, nonché con l'ufficio dell'Alto rappresentante che riveste un ruolo chiave nel coordinamento del sostegno alle cosiddette istituzioni di Dayton.

28. Il sostegno CE è concesso in base a una proposta di progetto che include un'esauriente ripartizione dei prezzi e dei pagamenti effettuata tenendo conto delle relazioni sui progressi compiuti. La Commissione è consapevole delle difficoltà incontrate da istituzioni quali l'ufficio del difensore civico nella gestione delle proprie risorse. Tuttavia, la soluzione scelta dalla Commissione intende assicurare la massima trasparenza e responsabilità per i contributi Phare e OBNOVA. Pur concordando con la Corte sulla necessità di assistere le autorità locali nelle attività volte a rendere sostenibili le istituzioni, la Commissione intende ribadire quale deve essere il ruolo dell'OHR in questo settore. La Corte suggerisce di procedere a un versamento diretto dei contributi al bilancio degli organi pubblici della regione. Tale tesi si oppone all'impostazione seguita finora dalla Commissione privilegiando il sostegno ad azioni specifiche ed escludendo, salvo in casi eccezionali, un contributo generale al bilancio dei beneficiari. La soluzione scelta dalla Commissione è stata suggerita dalla volontà di garantire una sana gestione e controlli.

Aiuti alla società civile

29. I servizi della Commissione hanno esaminato in maniera approfondita il progetto relativo alla creazione di una Fondazione per la democrazia in Bosnia-Erzegovina.

Gli obiettivi del progetto sono ampiamente condivisi dalla comunità internazionale e, in particolare, dalla Commissione europea.

Partecipando allo sviluppo del progetto insieme a un'organizzazione intergovernativa, la Commissione europea sta rispondendo in maniera efficace all'iniziativa del Parlamento europeo.

La Commissione europea ha chiesto alla Fondazione (legalmente registrata nei Paesi Bassi in mancanza di una legge sulle associazioni e le fondazioni in Bosnia-Erzegovina) di rivedere alcuni aspetti della sua proposta di finanziamento.

La Fondazione ha rivisto il progetto e la Commissione lo sta valutando per rilanciare le procedure interne necessarie al suo finanziamento.

31. La Corte critica il sostegno offerto ai club (ambasciate della democrazia ed euroclub) creati sotto l'egida del Consiglio d'Europa e il fatto che i risultati delle loro attività non sono stati valutati. Anche se questo tipo di sostegno non ha sempre dato risultati positivi, è importante sottolineare che si trattava di un'esperienza di solidarietà che, in alcuni casi, ha ottenuto risultati positivi come per esempio a Tuzla.

33. La Commissione approva la dichiarazione della Corte sugli effetti positivi immediati. Conformemente all'osservazione della Corte, l'obiettivo a lungo termine è potenziare i servizi sociali per i quali sono responsabili le autorità a livello di entità.

34. Il sostegno fornito all'Università di Sarajevo attraverso il programma "Europa per Sarajevo" doveva integrare le iniziative Democrazia e Tempus. Al Servizio universitario internazionale erano stati concessi 750000 euro per fornire sostegno immediato allo sviluppo dell'università. Inoltre, sono stati stanziati 3,1 milioni di euro per il ripristino delle facoltà di filosofia, legge, medicina e matematica, che non era stato possibile finanziare attraverso il programma per la Democrazia o Tempus.

35. Inizialmente la strategia della Commissione consisteva nel diversificare non soltanto i settori d'intervento ma anche gli strumenti da utilizzare. Gradualmente sarà possibile concentrare nuovamente gli sforzi sulle pubbliche istituzioni.

Aiuti ai mass-media

37. Per ragioni politiche, l'Alto rappresentante dell'epoca aveva auspicato che l'OBN (Open Broadcast Network) iniziasse le trasmissioni prima delle elezioni del settembre 1996. Di conseguenza, questa rete di televisioni indipendenti è stata organizzata molto rapidamente nel corso della primavera e dell'estate 1996 (in tempi normali, il lancio di una televisione richiede almeno 12 - 18 mesi). La Commissione si è effettivamente trovata in una situazione in cui, avendo deciso di sostenere l'OBN per la pertinenza politica del progetto, ma vincolata da scadenze molto brevi, non le è stato possibile subordinare il contributo comunitario al rispetto delle norme d'origine generalmente in vigore per PHARE. Di fronte all'urgenza, la Commissione ha fatto prevalere la sostanza dell'azione - contribuire alla creazione di una stampa indipendente in tempo utile prima delle elezioni - su considerazioni procedurali - norme d'origine delle attrezzature.

38 - 40. Fin dall'inizio il progetto è stato atipico rispetto ai progetti abitualmente sostenuti dalla Commissione: è nato su iniziativa della comunità internazionale per ragioni politiche e a partire da fondi pubblici e poi si è trasformato nel tentativo di creare una televisione privata bosniaca.

A ciò va aggiunto il fatto che si è affermato che l'OBN diventerà economicamente redditizio, mentre l'economia bosniaca - e di conseguenza il mercato del mass media (le cui risorse finanziarie dipendono da operatori pubblicitari privati) - è fragile. I vari dirigenti di OBN hanno presentato alla Commissione una serie di "piani aziendali". In realtà OBN non sarà certamente in grado di diventare redditizia a brevissimo termine, anche perché la rete televisiva è stata creata in condizioni particolarmente delicate e in un contesto economico incerto.

Tuttavia, l'impossibilità di raggiungere una sostenibilità a breve termine non rimette in discussione la pertinenza politica del sostegno a tale stazione che, a lungo termine, dovrà assicurare la sua sostenibilità commerciale grazie all'intervento di operatori pubblicitari privati (locali, regionali o internazionali) e non attraverso una maggiore dipendenza finanziaria rispetto all'OHR o a donatori internazionali. Politicamente, agli occhi dell'opinione pubblica bosniaca, un finanziamento diretto ed esclusivo dell'OHR rischierebbe di rafforzare la percezione di OBN come di una televisione legata alla comunità internazionale. Il progetto in questione fu presentato ed è sempre considerato dall'OHR come un pilastro della strategia internazionale in Bosnia-Erzegovina. Inoltre, tale strategia è stata approvata dall'insieme della comunità internazionale nella misura in cui la necessità di un sostegno politico e finanziario alla rete di televisioni in Bosnia-Erzegovina è stata menzionata in tutte le conclusioni del Consiglio per l'attuazione della pace(2) dopo quella di Londra del dicembre 1996(3). L'importanza politica del progetto è dimostrata dal fatto che il sito Internet dell'OHR dà accesso diretto a informazioni su OBN.

41. Già nel 1994 (quando la guerra non era ancora finita in Bosnia), la Commissione aveva deciso di sostenere i mass media indipendenti in Bosnia-Erzegovina. In particolare durante la guerra, i progetti sono stati selezionati inizialmente in base a criteri professionali e politici. In seguito, il monitoraggio di alcuni dei contratti in questione ha posto dei problemi: infatti, bravi giornalisti o redattori capo (che corrono rischi personali data la situazione che caratterizza la Bosnia-Erzegovina) non sono necessariamente altrettanto abili nella gestione finanziaria. Un contratto del 1994 per il sostegno al settimanale Dani di Sarajevo, per esempio, è stato chiuso solo di recente per le difficoltà incontrate nell'ottenere una relazione finanziaria. Dani è comunque ancora oggi un organo di stampa di primo piano nell'ambito della stampa indipendente in Bosnia-Erzegovina.

Gestione delle operazioni

42. La Commissione condivide l'opinione della Corte dei conti che afferma giustamente che in genere non è stato possibile utilizzare le condizioni contrattuali come strumento di sorveglianza. La Commissione intende porre rimedio a tale situazione, eventualmente emettendo i necessari ordini di riscossione.

43. La Commissione desidera far presente che in determinate occasioni, in particolare quando bisogna contribuire ad un processo di stabilizzazione e di pace, le condizioni di lavoro sul posto presentano difficoltà e rischi inevitabili.

Nel caso particolare degli aiuti agli organi di stampa, il contesto in cui è avvenuta la selezione, come indicato nella risposta al punto 41, non consentiva di presentare rendiconti finanziari certificati.

44. La Commissione si rammarica del fatto che all'epoca i servizi centrali di Bruxelles non abbiano potuto seguire con attenzione alcune pratiche. Come sottolineato dalla Corte, il problema iniziale è stato il ritardo con il quale i beneficiari hanno presentato le relazioni di esecuzione. La maggior parte dei beneficiari, piccole ONG o organi di stampa locali, non hanno potuto trovare sul posto gli interlocutori in grado di aiutarli nel monitoraggio dei loro progetti.

45. La gestione deconcentrata attraverso le delegazioni dovrebbe ormai garantire un miglior monitoraggio di tutti i progetti. La gestione centralizzata ha risentito della carenza di risorse umane, che incide soprattutto quando occorre gestire un programma suddiviso in una serie di piccoli contratti.

Sostegno al processo elettorale

46 - 49. La Commissione precisa che i documenti preparatori erano i progetti di sorveglianza accompagnati dai costi finanziati dai bilanci OSCE per le elezioni. Il materiale era stato già approvato a Vienna dagli Stati membri dell'UE in quanto membri dell'OSCE. Il Consiglio affermò che tale materiale OSCE costituiva una buona base per i progetti dell'azione comune.

Il sostegno alle elezioni in Bosnia-Erzegovina non era un progetto e un contratto di cooperazione tecnica e finanziaria standard. Le azioni comuni erano intese ad agevolare la partecipazione dell'UE nel quadro dell'OSCE in una situazione postbellica soggetta a cambiamenti. Esse non sono state concepite come sostegno finanziario all'OSCE.

Per essere efficace, la natura e la durata del sostegno UE al processo di pace di Dayton (non c'era alternativa alla collaborazione con l'OSCE) dovevano essere flessibili per le seguenti ragioni:

i) La natura del processo in Bosnia-Erzegovina: soluzione del conflitto in tempo reale

La sorveglianza sulle elezioni era soprattutto una componente di un processo dinamico di soluzione del conflitto. È stato necessario ideare, negoziare e concordare una serie di elementi fondamentali del processo con le parti di Dayton, in tempo reale, durante lo svolgimento delle elezioni. Ciò si è verificato con molte delle strutture coinvolte nel ciclo elettorale e con i tempi di alcune delle sue principali componenti. Il presidente OSCE della commissione elettorale provvisoria è stato obbligato, una volta fallite tutte le altre possibilità e spesso all'ultimo minuto, a usare i suoi poteri straordinari per prendere delle decisioni. La soluzione dei problemi e il processo decisionale in tempo reale sono stati parti integranti del processo elettorale.

ii) Gli addetti alla vigilanza degli Stati membri

L'invio di addetti alla vigilanza UE spetta esclusivamente agli Stati membri e deve corrispondere a una determinata quota degli addetti OSCE. La flessibilità di bilancio è stata necessaria per far fronte alle variazioni del loro numero complessivo e tener conto della durata del loro soggiorno sul posto. Analogamente, anche la provenienza degli addetti alla vigilanza ha inciso sul costo complessivo dei trasporti nella regione. Per esempio, se gli addetti alla vigilanza erano scandinavi piuttosto che italiani, i costi complessivi del trasporto aumentavano.

iii) Fornitura e costo dei servizi dell'OSCE per il sostegno al controllo

La Commissione non disponeva di una fonte indipendente d'informazione finanziaria sui costi del sostegno fornito agli addetti alla vigilanza in loco. Pertanto è stato necessario fare affidamento sulle stime OSCE già approvate dagli Stati membri in sede OSCE a Vienna. Trattandosi di stime dei costi, la prudenza ha suggerito di prevedere un progetto di bilancio UE flessibile. Il costo dei servizi di sostegno forniti dall'OSCE è stato stimato in scellini austriaci ma i pagamenti per buona parte delle spese sono stati effettuati in dollari americani. La flessibilità è stata resa necessaria anche dalle variazioni dei tassi di cambio.

È stato stabilito un tetto massimo per i finanziamenti UE per porre un chiaro limite alla flessibilità finanziaria necessaria per assicurare l'efficacia delle operazioni in loco degli addetti alla vigilanza dell'azione comune UE.

iv) Finanziamenti all'OSCE

La Commissione ha affermato chiaramente in tutti i contatti con l'OSCE che i finanziamenti UE non erano una somma forfettaria ma un importo specifico stanziato per sostenere le spese degli addetti alla vigilanza dell'azione comune UE.

50. La Commissione ritiene che l'assenza di una data di scadenza precisa per l'azione comune si spieghi adeguamente con la flessibilità resa necessaria per i motivi summenzionati. Per quanto riguarda il bilancio, l'articolo 5 del testo dell'azione comune del 10 giugno 1996 (96/406/PESC) afferma che il Consiglio prepara il bilancio per l'attuazione dell'azione comune. Gli Stati membri avevano la possibilità di preparare tale bilancio nel quadro dell'OSCE.

51. La Commissione precisa di avere utilizzato le uniche informazioni sui costi disponibili all'epoca, informazioni già approvate dagli Stati membri in sede OSCE a Vienna. Nel frattempo è stato difficile effettuare verifiche indipendenti.

Per evitare situazioni di questo tipo, la Commissione ha voluto migliorare la qualità delle stime di bilancio delle azioni comuni e ha elaborato un modello di scheda finanziaria specifico per la PESC per meglio definire sia i costi singoli previsti, sia il contesto di attuazione dell'azione comune decisa dal Consiglio.

52. È importante sottolineare che la Commissione non ha alcuna autonomia né nella scelta del beneficiario (selezionato dal Consiglio), né nella scelta dell'importo e della composizione del bilancio fissati dall'OSCE e che, d'altra parte, i suoi servizi non dispongono di consulenti in grado di dimostrare la verosimiglianza delle stime di bilancio, mentre è l'OSCE a disporre di servizi incaricati di questo tipo d'intervento.

a) La Commissione sottolinea che, date le circostanze, occorreva essere flessibili. I bilanci allegati corrispondevano allo spirito dell'azione comune per quanto riguarda le decisioni adottate dal Consiglio e l'importo massimo era sempre indicato negli stessi accordi.

b) La Commissione ha precisato che gli addetti alla vigilanza dell'azione comune UE erano i soli beneficiari dei fondi dell'azione comune, la quale finanziava per intero il loro lavoro. Il modello di scheda finanziaria elaborato dalla Commissione prevede una tabella sugli altri contributi per avere un quadro riassuntivo di tutti i finanziamenti, compresi quelli in natura, forniti nel quadro di un'azione comune o di una decisione PESC del Consiglio.

c, e) Per evitare che una tale situazione si ripeta, le osservazioni formulate dalla Corte sono prese sistematicamente in considerazione nel quadro dei nuovi contratti conclusi dalla Commissione.

d) Le stime erano basate su costi singoli che la Commissione ha controllato in occasione della presentazione delle relazioni finanziarie.

f) Tenuto conto dell'urgenza, dell'importanza politica delle prime elezioni e delle richieste apparentemente giustificate dell'OSCE, era stato concesso un anticipo dell'80 %. La percentuale è stata poi ridotta sensibilmente al 60 %, in particolare perché la Commissione ha constatato attraverso le relazioni finanziarie presentate dall'OSCE sui primi due contributi che le previsioni erano sproporzionate rispetto alle spese effettivamente sostenute.

g) La Commissione esaminerà la possibilità di migliorare i rendiconti finanziari che l'OSCE deve presentarle. A chiarire la questione contribuirà il previsto audit.

53. La Commissione prende atto delle osservazioni della Corte circa le relazioni con l'OSCE, osservazioni che concordano pienamente con gli sforzi compiuti dalla Commissione in tal senso.

54. La Commissione ha selezionato un esperto indipendente per effettuare, a partire dalla fine del 1999, una verifica in loco su tutti i contributi versati all'OSCE. Gli eventuali disimpegni saranno effettuati dopo aver esaminato i risultati dei controlli.

55. Fra i compiti del revisore dei conti dell'OSCE non figura quello di certificare i rendiconti del contabile dell'OSCE; pertanto, questi ultimi saranno sottoposti a una verifica in loco dall'esperto indipendente inviato dalla Commissione.

56. La comunità internazionale aveva conferito all'OSCE un mandato politico per il controllo sulle elezioni. Si è però dimostrato difficile, una volta sul posto, rendere visibile la politica dell'UE, come era stato auspicato. Tuttavia, la Commissione ha fatto del suo meglio per informare il contingente europeo sulle azioni intraprese dall'UE in Bosnia-Erzegovina.

57 - 58. Le operazioni finanziate sui crediti stanziati nel 1996 per i diritti dell'uomo e per la democrazia sono state ridefinite e sono stati inseriti degli addenda ai contratti iniziali verso la metà del 1997 per poter coprire anche le elezioni municipali dell'autunno 1997.

È vero che non sempre è stato possibile chiudere i contratti in questione per diversi motivi: la Commissione non ha sempre avuto le relazioni finali malgrado le abbia chieste varie volte all'OSCE; inoltre, si è creata una certa confusione intorno ad alcune relazioni finanziarie interinali dell'OSCE inviate in ritardo; verso la metà del 1998 la nuova ripartizione dei compiti tra la DG Relex e l'SCR, che comportava riassegnazioni di personale e di fascicoli, ha ritardato ulteriormente le operazioni di chiusura e le limitazioni generali a livello di risorse umane nei servizi delle relazioni esterne non hanno consentito di far fronte a tutte le priorità del momento.

Su incarico della Commissione, un esperto indipendente presso la sede OSCE di Vienna sta preparando un audit completo, che sarà ultimato tra la fine del 1999 e gli inizi del 2000, delle azioni dell'OSCE finanziate dal bilancio comunitario dei fondi della PESC e dei fondi per la democrazia.

59. Bisogna precisare che alla Commissione sono state presentate delle relazioni sull'utilizzazione delle sovvenzioni comunitarie nel 1996, in base alle quali sono state preparate le modifiche ai contratti in vista delle elezioni del 1997; effettivamente la Commissione non dispone sempre delle relazioni finali relative ai contratti per il 1997 (modificati); le relazioni dell'OSCE sono troppo sintetiche per potere permettere l'identificazione delle spese ammissibili effettuate e delle somme da liquidare. Il compito dell'audit sarà appunto spiegare in maniera esauriente come l'OSCE ha attuato i suoi impegni contrattuali e ha utilizzato le somme da liquidare.

60. La Commissione concorda sul fatto che le relazioni finanziarie con l'OSCE esigono un riesame. A ciò contribuirà l'audit.

Le osservazioni della Corte aprono una discussione più ampia. Ci si chiede come la Commissione possa utilizzare i canali di attuazione politicamente più pertinenti, dell'OHR e dell'OSCE nel caso presente, o altri organi a vocazione o mandato internazionale specifico in altri contesti, anche se le loro norme e procedure di gestione non sono sempre conformi alla prassi comunitaria.

La Commissione auspica che l'autorità di bilancio fornisca orientamenti chiari al riguardo. Essa infatti non può continuare a trovarsi in una situazione in cui deve assumersi responsabilità che superano le sue competenze.

Conclusione

62. La Commissione prende atto della raccomandazione della Corte la quale ritiene che, in alcuni casi, la partecipazione al finanziamento corrente sia preferibile ad un'impostazione basata sul finanziamento per progetto. Essa constata che la Corte subordina questo tipo di finanziamento ad un meccanismo di rendimento dei conti o chiede che essa, all'occorrenza, partecipi al potenziamento dei meccanismi di controllo esistenti. Pur accettando la logica dell'argomentazione della Corte, la Commissione desidera attirare l'attenzione sui fatti seguenti. Non è realistico pensare che possa essere semplice rispettare tutte le condizioni stabilite nell'ambito di azioni da realizzare in contesti destabilizzati. È chiaro anche che ci sono dei limiti alle responsabilità della Commissione, in particolare in relazione all'attuazione di opportune procedure presso altre istituzioni internazionali.

63. La Commissione concorda sulla necessità di prestare attenzione ai capitolati e ai bilanci dei progetti e cerca di migliorare gli strumenti in questione, come già sottolineato nella risposta precedente (cfr. punto 43).

Per quanto riguarda il sostegno all'OBN, la Commissione ribadisce che, nonostante le difficoltà incontrate, la stazione televisiva rimane uno dei pilastri della strategia dell'OHR in Bosnia-Erzegovina.

64. Il processo di sviluppo della società civile deve svolgersi necessariamente in fasi diverse in modo da tener conto delle situazioni specifiche; per quanto riguarda i Balcani, in una fase di dopoguerra occorreva concentrarsi sul sostegno alla costituzione di gruppi di pressione e sull'aiuto alle loro diverse iniziative mentre, nelle fasi successive, sarà possibile individuare le priorità in funzione dell'evoluzione nei diversi settori.

È in quest'ottica che la Commissione nel suo invito a presentare proposte per progetti da realizzare nel quadro del capitolo B7 - 70, fra le priorità tematiche del 1999 ha chiaramente indicato, per la linea di bilancio B7 - 700 relativa alle ex repubbliche iugoslave:

- lo sviluppo della democrazia, dello Stato di diritto e della società civile, il processo di pace, il superamento delle tensioni e il dialogo interetnico;

- pari opportunità per le donne nel processo decisionale;

- la promozione di mass media liberi e indipendenti e la libertà di stampa;

- i gruppi vulnerabili.

(1) Decisione SEC (97) 605 dell'8.4.1997.

(2) Consiglio per l'attuazione della pace (PIC), in cui sono rappresentati in particolare la Francia, il Canada, la Germania, l'Italia, il Giappone, la Russia, il Regno Unito, gli Stati Uniti, la presidenza dell'UE, la Commissione europea, le Nazioni Unite, l'UNHCR, l'OSCE e la NATO.

(3) Nella conclusione si afferma che il Consiglio riconosce la grande importanza della questione dei mass media indipendenti e concorda sulla necessità di contribuire al finanziamento della seconda fase del progetto OBN nell'ambito del suo piano di consolidamento biennale. Il Consiglio accoglie con favore il ruolo rafforzato dell'ufficio dell'Alto rappresentante nel coordinamento dell'assistenza ai mass media indipendenti. Per le altre conclusioni dei PIC, cfr. sito web dell'OHR (http://www.ohr.int/pic.htm).