IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea L 222/52

DECISIONE (UE) 2016/1385 DELLA COMMISSIONE

del 1o ottobre 2014

relativa all'aiuto di Stato SA.27408 (C 24/10) (ex NN 37/10, ex CP 19/09) concesso dalle autorità di Castiglia-La Mancha a favore della diffusione della televisione digitale terrestre in zone remote e meno urbanizzate della regione Castiglia-La Mancha

[notificata con il numero C(2014) 6846]

(Il testo in lingua spagnola è il solo facente fede)

(Testo rilevante ai fini del SEE)

LA COMMISSIONE EUROPEA,

visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 108, paragrafo 2,

visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),

dopo aver invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni conformemente a dette disposizioni e viste le osservazioni trasmesse,

Considerando quanto segue:

1. PROCEDIMENTO

(1) Il 14 gennaio 2009 la Commissione ha ricevuto una denuncia da Radiodifusión Digital SL (di seguito «Radiodifusión») e il 18 maggio 2009 una denuncia da SES Astra SA (di seguito «Astra»). Entrambe le denunce riguardano un regime di aiuto di Stato che le autorità spagnole avevano adottato per il passaggio dalla televisione analogica a quella digitale nelle zone remote e meno urbanizzate della Spagna. Il regime impugnato trae origine dalla legge n. 10/2005, del 14 giugno 2005, relativa a misure urgenti per la promozione della televisione digitale terrestre, alla liberalizzazione della televisione via cavo e al sostegno del pluralismo (1). Tra gli altri atti legislativi adottati in relazione al processo di transizione alla televisione digitale terrestre rientrano anche i seguenti: regio decreto n. 944/2005, del 29 luglio 2005, che approva il piano tecnico nazionale per la televisione digitale terrestre (di seguito «piano tecnico nazionale») (2); regio decreto n. 945/2005, del 29 luglio 2005, che approva il regolamento generale di prestazione del servizio di televisione digitale terrestre; ordinanza ITC/2476/2005, del 29 luglio 2005, che approva il regolamento tecnico e di prestazione del servizio di televisione digitale terrestre; regio decreto n. 920/2006, del 28 luglio 2006, che approva il regolamento generale di prestazione del servizio di radiodiffusione televisiva via cavo.

(2) Tali misure riguardano l'intero territorio spagnolo. Tuttavia la Commissione ha avviato due diversi procedimenti, uno per la Spagna ad eccezione della regione Castiglia-La Mancha e l'altro specificamente riguardante la regione Castiglia-La Mancha. Sebbene in entrambi i casi la misura di aiuto di Stato sia la stessa e sollevi i medesimi dubbi, il caso relativo alla regione Castiglia-La Mancha presenta talune problematiche specifiche che non sono affatto o sono scarsamente rilevanti ai fini del caso generale. In particolare, la denuncia di Radiodifusión riguarda soltanto il caso della regione Castiglia-La Mancha, in quanto la modalità con cui il governo regionale ha dato esecuzione al regime di aiuti differisce dal modello applicato nelle altre regioni e, nel caso della Castiglia-La Mancha, si è reso necessario effettuare una valutazione approfondita di uno studio economico.

(3) In entrambi i casi la Commissione ha avviato il procedimento di indagine formale il 29 settembre 2010 sulla base della convinzione secondo cui il regime di aiuti di Stato ha operato una discriminazione tra gli operatori di piattaforma. La decisione di avviare il procedimento formale (di seguito «decisione di avvio») è stata pubblicata l'11 dicembre 2010 nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (3). Hanno presentato osservazioni le tre seguenti parti interessate: Radiodifusión l'11 gennaio 2011 e Abertis e SES Astra SA (di seguito «Astra») il 4 febbraio 2011.

(4) Il 19 gennaio e il 9 febbraio 2011 queste osservazioni sono state trasmesse alla Spagna, alla quale è stata data la possibilità di replicare. Il 18 febbraio e l'8 marzo 2011 la Rappresentanza permanente del Regno di Spagna ha presentato i commenti del governo regionale di Castiglia-La Mancha (Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, di seguito «JCCM») sulle osservazioni trasmesse da soggetti terzi. Il 27 maggio 2011 e il 9 agosto 2012 la Commissione ha presentato richieste di informazioni alla Spagna. Le autorità spagnole (JCCM) hanno risposto a tali richieste rispettivamente il 10 giugno 2011 e il 10 settembre 2012. Il 20 agosto 2011 la Commissione ha inviato una richiesta di informazioni a Radiodifusión, che ha risposto il 29 settembre 2011. Il 14 ottobre 2011, il 15 novembre 2011 e il 6 dicembre 2012 JCCM ha presentato di propria iniziativa maggiori informazioni. Inoltre il 18 maggio 2011 la Commissione ha organizzato un incontro con le autorità spagnole e JCCM.

(5) Il 15 maggio 2013 JCCM ha fornito informazioni in merito all'organizzazione di una gara d'appalto relativa all'aiuto al funzionamento e alla manutenzione. Il 20 dicembre 2013 JCCM ha fornito informazioni sui procedimenti sanzionatori in corso in Spagna nei confronti di Radiodifusión e della sua capogruppo, INGEST, e trasmesso osservazioni sulle discussioni in corso tra la Commissione e le autorità spagnole in merito al procedimento relativo all'aiuto di Stato n. 28599. Il 6 giugno 2014 JCCM ha fornito osservazioni per dimostrare di avere agito in linea con il «principio dell'investitore operante in un'economia di mercato» e nel rispetto delle norme dell'Unione europea in materia di appalti pubblici. Inoltre è avvenuto uno scambio di comunicazioni tra la Commissione e JCCM allo scopo di accertare i fatti.

(6) Il 20 giugno 2013 la Commissione ha adottato una decisione finale negativa relativa all'aiuto di Stato SA.28599 concesso a favore della diffusione della televisione digitale terrestre in zone remote e meno urbanizzate della Spagna (ad eccezione di Castiglia-La Mancha) (4).

2. DESCRIZIONE DELLA MISURA

2.1. CONTESTO

2.1.1. Gli autori della denuncia

(7) Radiodifusión è un operatore locale di telecomunicazioni e della piattaforma televisiva terrestre, registrato presso l'autorità nazionale di regolamentazione per le telecomunicazioni (Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, di seguito «CMT») per la gestione di una rete pubblica di telecomunicazioni e per la prestazione di servizi di comunicazioni elettroniche, segnatamente servizi di radiodiffusione sonora e televisiva.

(8) Radiodifusión ha sostenuto nella sua denuncia che i regimi di finanziamento in Castiglia-La Mancha erano destinati ad operatori di piattaforma che gestivano già una rete a copertura nazionale e che pertanto tutte le reti alternative (ovvero gli operatori di reti locali) venivano escluse dalla misura. Secondo Radiodifusión, il regime contestato impedisce sia la concorrenza effettiva a livello locale sia la concorrenza potenziale a livello regionale e nazionale.

(9) Radiodifusión sostiene inoltre che la maggior parte dei fondi investiti dalla regione Castiglia-La Mancha non sia stata utilizzata per l'ammodernamento dei centri di trasmissione analogica esistenti, bensì per la costruzione di nuovi centri. A sostegno di tale affermazione, Radiodifusión ha confrontato l'elenco dei comuni destinatari dei fondi con quello dei comuni che ospitano un centro di trasmissione analogica. Circa l'80 % dei comuni beneficiari non disponeva di un centro di trasmissione analogica prima dell'istituzione del regime. Radiodifusión ha inoltre sottolineato che la digitalizzazione della rete terrestre non renderebbe di per sé necessaria la costruzione su vasta scala di ulteriori centri. Pertanto, i fondi destinati a tale ammodernamento erano sproporzionatamente elevati.

(10) Da quanto precede, Radiodifusión deduce che il vero scopo delle sovvenzioni non è stato la semplice digitalizzazione della rete esistente ma piuttosto la costruzione di una rete migliore e più vasta che consentisse agli operatori dominanti (principalmente TelecomCLM e Abertis) di competere più attivamente sul mercato dei servizi locali di radiodiffusione e di trasmissione televisiva mobile. In tali circostanze, Radiodifusión ha ritenuto che la mancata adozione di procedure aperte e trasparenti per la concessione dei sussidi fosse ingiustificata, in quanto qualunque operatore di rete avrebbe potuto costruire i nuovi centri. Radiodifusión, pertanto, evidenzia anche l'esistenza di una distorsione del mercato per gli operatori di rete.

(11) L'autore della seconda denuncia è l'operatore di piattaforma satellitare SES Astra. Costituita nel 1985, Astra è stata il primo operatore satellitare privato in Europa. Astra offre un'ampia gamma di soluzioni di radiodiffusione e banda larga per clienti in Europa e al di fuori dei suoi confini. Trasmette programmi radiotelevisivi direttamente a milioni di abitazioni e fornisce accesso Internet e servizi di rete ad utenti pubblici e privati.

(12) Astra asserisce che la misura viola il principio di neutralità tecnologica, in quanto sostiene unicamente, per la digitalizzazione, la trasmissione terrestre. Per dimostrare che una piattaforma satellitare costituirebbe una vera alternativa, Astra fa particolare riferimento al caso della Cantabria. Nel gennaio 2008 il governo regionale della Cantabria aveva indetto una gara d'appalto per l'estensione della copertura della televisione digitale all'intero territorio cantabrico. Successivamente il governo aveva selezionato Astra per la fornitura di canali in chiaro attraverso la sua piattaforma. Nel novembre 2008, tuttavia, il governo regionale ha posto fine a tale contratto. Secondo Astra, le autorità hanno sciolto il contratto solo dopo essere state informate che il governo centrale avrebbe finanziato l'ammodernamento della rete analogica terrestre. In effetti, in una lettera del 7 novembre 2008 le autorità cantabriche spiegavano che la risoluzione del contratto si doveva al fatto che nel frattempo il governo centrale aveva assunto decisioni riguardanti l'estensione della copertura della televisione digitale all'intero territorio spagnolo (5). Pertanto, secondo l'autore della denuncia, il caso della Cantabria dimostra, in primo luogo, che Astra poteva competere in tale mercato e, in secondo luogo, che le decisioni del governo centrale hanno impedito tale concorrenza.

2.1.2. Il settore

(13) Il caso riguarda il settore della radiodiffusione, in cui molti attori operano a vari livelli della catena di produzione dei servizi di radiodiffusione.

(14) Le emittenti sono editori di canali televisivi che acquistano o producono in proprio contenuti televisivi e li raggruppano in canali. Questi sono poi trasmessi al pubblico attraverso varie piattaforme (ad esempio via satellite, televisione digitale terrestre, cavo, televisione via Internet). In Spagna secondo il legislatore i servizi di radiodiffusione costituiscono un servizio pubblico e sono pertanto offerti da emittenti sia statali (RTVE) sia private su concessione statale (6). Questi canali «in chiaro» sono offerti al pubblico a titolo gratuito. Perché la popolazione possa effettivamente godere di tale servizio pubblico, la legge impone obblighi di copertura minima per il mandato conferito all'emittente pubblica e per quello conferito agli operatori privati destinatari di una concessione. Di conseguenza, le emittenti pubbliche hanno l'obbligo di coprire almeno il 98 % della popolazione spagnola, mentre gli operatori privati devono raggiungere quanto meno il 96 % della popolazione. In Spagna le emittenti nazionali non dispongono di una rete di radiodiffusione nazionale e quindi, per trasmettere i propri contenuti e adempiere agli obblighi di copertura, devono stipulare accordi con gli operatori di piattaforma.

(15) I fornitori di apparecchiature di telecomunicazioni sono fabbricanti o installatori delle infrastrutture e dei dispositivi necessari alla creazione delle varie piattaforme.

(16) Gli operatori di piattaforma (o operatori di rete) sono enti privati o controllati dal settore pubblico che gestiscono le infrastrutture necessarie per veicolare e diffondere il segnale dei canali di radiodiffusione. Agli albori dell'industria televisiva, l'unica piattaforma disponibile era quella analogica terrestre. Con il progresso tecnologico, si sono rese disponibili sul mercato nuove piattaforme, ossia la piattaforma satellitare, la piattaforma via cavo e, più di recente, l'IPTV (7), che utilizza la connessione a banda larga per trasmettere il segnale televisivo.

(17) Nella radiodiffusione terrestre il segnale televisivo è inviato da uno studio televisivo a un centro di trasmissione (testa di rete), generalmente appartenente a un operatore di rete e da questi gestito. Il segnale è quindi trasportato e distribuito dal centro di trasmissione (testa di rete) ai centri di radiodiffusione gestiti da un operatore di rete (ad esempio una torre); talvolta il segnale è trasportato via satellite. Infine, il segnale è distribuito dai centri di radiodiffusione alle abitazioni. Per digitalizzare la rete analogica terrestre è necessario sostituire le unità trasmittenti sul terreno. Tuttavia, poiché il segnale digitale ha una portata inferiore rispetto a quello analogico e la nuova tecnologia richiede pertanto una rete più capillare, in alcuni casi per l'ampliamento della copertura si rende necessaria anche la costruzione di nuovi centri di trasmissione. Il telespettatore deve disporre di un decoder, che può essere integrato nell'apparecchio televisivo.

(18) Nella radiodiffusione satellitare, il segnale è inviato a un centro di trasmissione (testa di rete) e quindi trasferito al satellite, che lo trasmette alle abitazioni. In alternativa, il segnale potrebbe essere inviato fin dall'inizio dallo studio televisivo direttamente al satellite, se lo studio è dotato delle apposite apparecchiature. Il telespettatore deve disporre di un'antenna parabolica e di un decoder. Per espandere la copertura satellitare di una regione, le apparecchiature di terra devono essere installate presso l'abitazione del cliente. In termini di copertura geografica, la piattaforma satellitare potrebbe raggiungere quasi il 100 % del territorio spagnolo, mentre la piattaforma terrestre ne copre circa il 98 %.

2.1.3. Contesto

(19) La misura oggetto di indagini deve essere esaminata nel contesto della digitalizzazione della radiodiffusione che hanno realizzato o stanno realizzando le piattaforme terrestri, satellitari e via cavo. Rispetto alla radiodiffusione analogica, quella digitale presenta il vantaggio di una maggiore capacità di trasmissione grazie a un impiego più efficiente dello spettro di radiofrequenze. Tale vantaggio è particolarmente rilevante per la radiodiffusione terrestre, in quanto lo spettro di frequenze disponibile è limitato e pertanto la radiodiffusione terrestre compete con le telecomunicazioni mobili per la scarsa larghezza di banda. Dall'altro lato, la trasmissione satellitare presenta il vantaggio di funzionare in una banda di frequenza completamente distinta, in cui non vi è scarsità di frequenze.

(20) La transizione dalla televisione analogica a quella digitale libera una grande quantità di spettro radio di elevata qualità, nota come «dividendo digitale», che rimarrà quindi libera per il dispiegamento di servizi di comunicazione elettronica. Il dividendo digitale, e in particolare la frequenza di 790-862 MHz («banda 800 MHz»), può dare impulso al settore delle comunicazioni elettroniche, provocare un impatto considerevole sulla competitività e sulla crescita e produrre un'ampia rosa di vantaggi sociali e culturali (8).

(21) Il «dividendo digitale» è conseguibile migrando dalla piattaforma terrestre a una piattaforma di altro genere oppure dalla radiodiffusione terrestre analogica a quella digitale. Si potrebbe altresì prefigurare una soluzione mista che combini piattaforme differenti (9).

(22) Tuttavia nel caso della radiodiffusione terrestre la scarsità di frequenze rimane un problema anche dopo la digitalizzazione. Appena completata la transizione dalla televisione analogica a quella digitale nell'aprile 2010, il governo spagnolo ha dovuto trasferire le emittenti dalla banda 800 MHz a una banda di frequenza più bassa (10). Il trasferimento dei multiplex della televisione digitale terrestre assegnati alle emittenti ha comportato costi aggiuntivi e ulteriori aiuti di Stato, attualmente all'esame della Commissione nell'ambito di un procedimento di indagine formale (11).

(23) Quando alla radiodiffusione televisiva, la trasmissione digitale terrestre rimarrà un'importante piattaforma di distribuzione in un futuro prossimo ma è probabile che la tecnologia a banda larga, come ad esempio le reti di accesso di nuova generazione (next generation access — NGA), diventi un'importante alternativa come tecnologia di punta per le trasmissioni. Al momento, tuttavia, la copertura geografica di tali reti NGA in Spagna non è universale.

(24) In Spagna vi sono oggigiorno quattro piattaforme di radiodiffusione: TDT — tecnologia digitale terrestre (DVB-T), satellitare (DVB-S), via cavo (DVB-C) e IPTV. La TDT è la piattaforma principale per i canali spagnoli pubblici e privati in chiaro (12). Il principale operatore della rete terrestre è Abertis, che controlla anche l'operatore satellitare Hispasat. Vi sono anche vari operatori di telecomunicazioni locali che trasportano i segnali TDT, solitamente interconnessi con la rete nazionale di Abertis. In Castiglia-La Mancha il principale operatore regionale è TelecomCLM (13). Quanto ai canali della televisione a pagamento, sono trasmessi generalmente via satellite, cavo e IPTV. Astra e Hispasat sono i principali operatori satellitari.

(25) Ai fini della migrazione dalla televisione analogica a quella digitale, nel periodo 2005-2008 la Spagna ha adottato una serie di misure che interessavano la rete terrestre, come si descrive nella sezione 2.2. Le autorità spagnole hanno suddiviso il territorio nazionale in tre zone distinte: i) zona I — che comprende la maggior parte della popolazione spagnola e in cui i costi della transizione sono stati sostenuti dalle emittenti — il 96 % del territorio per le emittenti private e il 98 % per quelle pubbliche. Poiché i costi erano a carico delle emittenti, non è stato concesso alcun aiuto per la zona I; ii) zona II — si tratta delle zone remote e meno urbanizzate pari al 2,5 % della popolazione che in passato riceveva i canali pubblici e privati attraverso la televisione analogica terrestre. Ciononostante, poiché la transizione alla tecnologia digitale richiede l'ammodernamento dei centri di trasmissione esistenti e la costruzione di nuovi centri di trasmissione, occorrevano ingenti investimenti nella rete terrestre. Le emittenti private non avevano un interesse commerciale sufficiente per offrire il servizio nella zona II e si sono rifiutate di sostenere i costi della digitalizzazione. Le autorità spagnole, pertanto, hanno istituito il regime di aiuti di Stato oggetto dell'indagine al fine di aggiornare i centri di trasmissione esistenti e costruire nuovi centri di trasmissione digitale. Questo processo è stato generalmente chiamato «estensione della copertura TDT» (ossia estensione della copertura della TDT oltre i limiti obbligatori per le emittenti commerciali); iii) zona III — si tratta della zona in cui, per ragioni topografiche, non è possibile tramite la piattaforma terrestre fornire un servizio televisivo, che è dunque erogato via satellite. La trasmissione di segnali televisivi in chiaro nella zona III è assicurata da Hispasat. Il fatto che il servizio televisivo sia fornito via satellite comporta costi per i consumatori, che si devono dotare di antenne satellitari e decoder.

2.2. DESCRIZIONE DELL'AIUTO

2.2.1. La misura in generale

(26) Il regime oggetto dell'indagine si basa su un complesso sistema di disposizioni giuridiche istituito dalle autorità centrali spagnole a partire dal 2005. Sulla base di queste disposizioni, l'aiuto di Stato per la diffusione della TDT nella zona II è stato concesso negli anni 2008-2009 dalle comunità autonome e dalle amministrazioni comunali. Queste ultime hanno trasferito ai destinatari fondi provenienti dal bilancio centrale e dai rispettivi bilanci. Inoltre, dal 2009 le comunità autonome concedono un aiuto costante per la manutenzione e il funzionamento delle reti nella zona II.

(27) La regolamentazione della transizione alla tecnologia televisiva digitale ha avuto inizio con l'adozione della legge n. 10/2005 del 14 giugno 2005 che indicava l'esigenza di promuovere una transizione dalla tecnologia analogica alla digitale terrestre e imponeva al governo di adottare misure idonee ad assicurare detta transizione.

(28) Dando seguito a questo mandato, il Consiglio dei ministri ha approvato il piano tecnico nazionale con regio decreto n. 944/2005, che fissava la data di cessazione delle trasmissioni analogiche al 3 aprile 2010 (14).

(29) Quanto alle zone II e III, la dodicesima disposizione supplementare del piano tecnico nazionale già prevedeva la possibilità che le autorità locali e regionali estendessero la copertura a una percentuale di popolazione compresa tra il 96 % e il 100 %. A tale riguardo, il piano tecnico fa esplicito riferimento alla televisione digitale terrestre (TDT) e stabilisce sei condizioni alle quali le autorità locali possono condurre tale estensione. La condizione e) statuisce che l'installazione locale deve essere conforme con il piano tecnico della televisione digitale terrestre.

(30) Successivamente, il 7 settembre 2007, il Consiglio dei ministri ha approvato il piano nazionale per la transizione verso la televisione digitale terrestre (di seguito «piano di transizione») (15) che dà esecuzione al piano tecnico nazionale. Il piano di transizione divideva il territorio spagnolo in novanta progetti tecnici di transizione (16) e fissava un termine per l'abbandono della radiodiffusione analogica per ciascuno di tali progetti.

(31) Il 29 febbraio 2008 il ministero dell'Industria, dell'energia e del turismo (di seguito «MIEyT») ha adottato una decisione intesa a migliorare l'infrastruttura di telecomunicazione e a stabilire i criteri e la distribuzione dei finanziamenti delle azioni miranti allo sviluppo della società dell'informazione nel quadro del Plan Avanza del 2008 (17). Il bilancio approvato con tale decisione ammontava a 558 milioni di EUR ed è stato in parte assegnato allo sviluppo della banda larga e in parte alla digitalizzazione della televisione nelle zone remote e meno urbanizzate della Spagna che non rientravano negli obblighi statutari delle emittenti commerciali (18). La digitalizzazione in tali aree era solitamente denominata «estensione della copertura» ed è stata successivamente attuata attraverso una serie di addenda agli accordi quadro esistenti (19) sottoscritti dal MIEyT e dalle comunità autonome tra luglio e novembre2008 («gli addenda agli accordi quadro del 2006» pubblicati nella Gazzetta ufficiale spagnola separatamente per ciascuna comunità autonoma). Nella maggioranza dei casi, questi accordi sono formulati in modo che la tecnologia digitale terrestre risulti essere l'unica tecnologia finanziabile. A seguito degli accordi, il MIEyT ha trasferito i fondi alle comunità autonome, che si sono impegnate a coprire i costi restanti dell'operazione attingendo al proprio bilancio. Questi addenda comprendevano anche l'obbligo per le autorità locali di ottemperare alla dodicesima disposizione supplementare del piano tecnico nazionale.

(32) In parallelo, il 17 ottobre 2008 il Consiglio dei ministri ha deciso di assegnare un ulteriore importo di 8,72 milioni di EUR per estendere e completare la copertura TDT nel quadro dei progetti di transizione da concludere nella prima metà del 2009, fase I del piano di transizione. Il finanziamento è stato concesso in seguito alla firma di nuovi accordi quadro tra il MIEyT e le comunità autonome nel dicembre del 2008 («gli accordi quadro del 2008»). Questi accordi fanno riferimento al già citato finanziamento di 8,72 milioni di EUR e hanno ricevuto la denominazione di Accordi quadro di cooperazione tra il ministero dell'Industria, del turismo e del commercio e la Comunità autonoma di […] per lo sviluppo del piano nazionale per la transizione verso la TDT. Vi si stabilisce un elenco di attività che saranno finanziate dalle autorità centrali e regionali per conseguire una copertura della televisione digitale pari a quella analogica esistente. Tali attività sono connesse alla diffusione della televisione digitale terrestre.

(33) Il 29 maggio 2009 il Consiglio dei ministri ha approvato i criteri di ripartizione del finanziamento di 52 milioni di EUR tra le iniziative intese alla transizione alla TDT e destinate a finanziare l'estensione della copertura dei progetti nell'ambito delle fasi II e III del piano di transizione (20). L'accordo del Consiglio dei ministri stabiliva un collegamento diretto con il piano di transizione affermando che, per conseguire l'obiettivo prefissato nel piano nazionale di transizione alla TDT, e in particolare una copertura della TDT simile a quella dell'attuale servizio di televisione terrestre con tecnologia analogica, era necessario il sostegno finanziario del settore pubblico e che l'attuazione di questa cooperazione sarebbe stata formalizzata sulla base stabilita dagli orientamenti del piano nazionale per la transizione verso la TDT.

(34) Infine tra ottobre e dicembre 2009 sono stati pubblicati nella Gazzetta ufficiale spagnola gli addenda agli accordi quadro del 2008 (di cui al considerando 32), compreso il finanziamento per l'estensione della copertura prevista dalle fasi II e III del piano di transizione. Questi addenda definiscono che cosa si debba intendere per «azioni di estensione della copertura», facendo esplicito riferimento soltanto alla tecnologia terrestre (seppure senza escludere formalmente altre tecnologie) (21).

(35) Dopo la pubblicazione degli accordi quadro del 2008 e degli addenda menzionati (22), i governi delle comunità autonome hanno cominciato a realizzare l'estensione. A tal fine hanno organizzato essi stessi gare pubbliche d'appalto oppure hanno incaricato imprese private di condurle. Le sovvenzioni sono state in parte concordate con il MIEyT e quindi finanziate dal bilancio centrale oppure finanziate in parte dalle stesse comunità autonome. In alcuni casi queste ultime hanno demandato alle amministrazioni comunali la conduzione dell'estensione.

2.2.2. Attuazione della misura di aiuto in Castiglia-La Mancha

(36) A differenza della maggioranza delle altre comunità autonome, le autorità di Castiglia-La Mancha non hanno indetto gare d'appalto regionali per estendere la copertura della televisione digitale. Tale scelta sarebbe stata determinata da vincoli di tempo, in quanto occorreva ammodernare più di 400 centri di trasmissione (23). JCCM ha seguito invece una particolare procedura per la selezione degli operatori di telecomunicazione ai fini della digitalizzazione dei centri di trasmissione; tale procedura è stata stabilita con decreto n. 347/2008 del 2 dicembre 2008 (di seguito «il decreto»).

(37) Il decreto imponeva l'assegnazione diretta dei fondi necessari alla digitalizzazione ai proprietari dei centri di trasmissione (analogica) esistenti e dunque non prescriveva l'obbligo di ricorrere a una procedura di gara aperta. JCCM ha dovuto seguire una particolare procedura: i) analisi tecnica dei centri che fornivano la copertura analogica, ii) analisi della copertura digitale da conseguire, iii) selezione dei centri di trasmissione da digitalizzare, iv) identificazione dei proprietari dei centri di trasmissione, v) proposta da parte del governo regionale ai proprietari dei centri di trasmissione, e vi) assegnazione delle sovvenzioni.

(38) Il decreto è stato applicato di conseguenza. I proprietari dei centri di trasmissione esistenti sono stati contattati direttamente e informati dei requisiti da soddisfare per potere accedere ai finanziamenti pubblici. È possibile distinguere tre situazioni diverse. Nel primo caso, i centri di trasmissione sono di proprietà delle amministrazioni comunali, che sono responsabili del funzionamento e della manutenzione. Dopo avere ricevuto i finanziamenti da JCCM, le amministrazioni comunali hanno acquistato le apparecchiature digitali da Abertis e da TelecomCLM sulla base di un'offerta tecnica ed economica e ne hanno subappaltato l'installazione, il funzionamento e la manutenzione a queste due imprese. Tali imprese sono le uniche ad essere state contattate dalle autorità e ad avere presentato proposte tecniche per richiedere il finanziamento. Nel secondo caso, circa un quarto dei centri selezionati appartiene direttamente a TelecomCLM oppure ad Abertis. In questi casi le due imprese hanno ricevuto l'aiuto per ammodernare le proprie apparecchiature. Nel terzo caso, è stato necessario costruire alcuni nuovi centri di trasmissione. Tali centri, pur essendo stati finanziati con fondi pubblici, sono oggi di proprietà di TelecomCLM.

(39) JCCM ha concluso 147 accordi di cooperazione («convenios») con i due operatori e 475 accordi di cooperazione con le amministrazioni comunali. L'84 % circa delle installazioni contemplate da questi accordi riguardava installazioni TDT, mentre il 16 % riguardava ricevitori satellitari per uso domestico. I ricevitori satellitari sono stati utilizzati per garantire la copertura dei canali di TDT in centri abitati molto piccoli. A tale scopo JCCM ha deciso di utilizzare la piattaforma satellitare di Hispasat (24). Al termine del processo, le informazioni relative all'ammodernamento dei centri esistenti sono state affisse nelle bacheche delle amministrazioni comunali.

(40) La Commissione è stata informata del fatto che la spesa pubblica per l'ammodernamento dei centri di trasmissione è complessivamente ammontata a circa 46 milioni di EUR, di cui 32,6 milioni di EUR sono stati assegnati direttamente ai comuni proprietari di 355 centri di trasmissione (25). Gli accordi di cooperazione tra JCCM e le amministrazioni comunali stabiliscono che queste ultime hanno il compito di demandare all'operatore selezionato l'installazione e la manutenzione (26). Le singole amministrazioni comunali hanno scelto diverse procedure di selezione. Alcune hanno inviato lettere direttamente a TelecomCLM e Abertis, mentre altre hanno pubblicato le informazioni nelle rispettive bacheche, invitando gli operatori a presentare le proprie offerte tecniche.

(41) Nel quadro dell'accordo di cooperazione, JCCM sostiene i costi di acquisizione e installazione delle apparecchiature digitali oltre ai costi di funzionamento e manutenzione per i primi due anni per ciascuno dei centri di trasmissione digitalizzati. Poiché l'accordo di cooperazione non imponeva all'operatore di sostenere i costi di funzionamento e manutenzione dopo questo periodo, TelecomCLM ha trasferito le attrezzature a JCCM (27). Da quel momento JCCM ha avuto l'obbligo di farsi carico dei costi di funzionamento e manutenzione delle apparecchiature TDT.

(42) La Commissione è stata informata che, sul totale dei fondi pubblici spesi, pari a 46 milioni di EUR, almeno 13,5 milioni di EUR sono stati trasferiti ad operatori di piattaforma: 13,2 milioni di EUR a TelecomCLM, proprietaria di 138 centri di trasmissione, e circa 250 000 EUR ad Abertis, che possiede tre centri di trasmissione. TelecomCLM e Abertis hanno provveduto alla digitalizzazione dei rispettivi centri utilizzando le proprie apparecchiature. In alcuni casi le apparecchiature utilizzate per la digitalizzazione dei ripetitori di TelecomCLM sono tuttora di proprietà delle amministrazioni pubbliche. In questi casi l'operatore non deve pagare per l'utilizzo di tali apparecchiature. Inoltre, l'importo totale della spesa sostenuta nel periodo 2009-2011 per il funzionamento e la manutenzione dei centri digitalizzati (aiuto in corso) è stato di almeno 6,5 milioni di EUR.

(43) Tuttavia il semplice ammodernamento dei centri esistenti non era sufficiente per completare la copertura della zona estesa. Pertanto sono stati costruiti con fondi pubblici 20 nuovi centri. Senza organizzare una gara aperta, le autorità hanno contattato direttamente TelecomCLM proponendole l'incarico. In base alle informazioni fornite alla Commissione, la spesa totale per la costruzione dei nuovi siti è ammontata a 2,26 milioni di EUR, di cui circa 751 000 EUR sono serviti alla costruzione di sei centri che successivamente sono stati trasferiti a TelecomCLM. I comuni hanno mantenuto la proprietà degli altri 14 centri.

(44) Infine, come sottolineato al considerando 39, laddove la costituzione di un centro TDT sarebbe stata troppo onerosa, si è preferito utilizzare la trasmissione satellitare. A tal fine sono stati conclusi 100 accordi per l'installazione di ricevitori satellitari nelle abitazioni. I ricevitori satellitari fanno parte della rete di trasmissione satellitare.

(45) In esito alla procedura, le autorità hanno sottoscritto un totale di 622 accordi con le amministrazioni comunali e gli operatori interessati. Sulla base delle informazioni fornite alla Commissione, gli importi risultano così ripartiti: (milioni di EUR) Ammodernamento dei centri di trasmissione Nuovi centri di trasmissione Ammodernamento dell'infrastruttura dei comuni (28) Funzionamento e manutenzione (29) TelecomCLM 13,2 2,26 32,6 Da determinare Abertis 0,25 — Da determinare Totale 13,45 2,26 32,6 Almeno 6,5

2.3. MOTIVAZIONI PER L'AVVIO DEL PROCEDIMENTO

(46) Nella decisione di avvio, la Commissione ha osservato che la misura descritta sembrava soddisfare tutti i criteri di cui all'articolo 107, paragrafo 1, del trattato e poteva quindi essere considerata un aiuto di Stato. La misura contestata sembra comportare una discriminazione a favore degli operatori di piattaforme terrestri, contravvenendo al principio di neutralità tecnologica (30). Inoltre, la misura contestata sembra operare una discriminazione nei confronti degli operatori di piattaforma che prestano servizi di radiodiffusione a emittenti terrestri regionali e locali. Ne risulterebbe un vantaggio per le emittenti e gli operatori di piattaforma nazionali.

(47) La Commissione è giunta alla conclusione preliminare che il regime potrebbe avere generato una distorsione potenziale o effettiva della concorrenza tra la piattaforma terrestre e quella satellitare nonché tra le stesse piattaforme terrestri. La Commissione non ha rinvenuto alcuna motivazione per cui tali misure potessero essere compatibili con il mercato interno, dal momento che non sembrava applicabile alcuna deroga.

(48) Per ulteriori dettagli si rimanda alla decisione di avvio, che deve essere considerata parte integrante della presente decisione.

3. OSSERVAZIONI DELLA SPAGNA

3.1. OSSERVAZIONI GENERALI

(49) La Spagna e la comunità autonoma di Castiglia-La Mancha hanno addotto numerose argomentazioni a propria difesa in risposta alla decisione di avvio. Tali argomentazioni possono, in linea generale, essere suddivise in due categorie. In primo luogo, le autorità spagnole hanno sostenuto che non è stato concesso alcun vantaggio ai beneficiari dell'aiuto. In secondo luogo, quand'anche si ritenesse che è stato concesso un aiuto di Stato, in ogni caso esso sarebbe compatibile (31). Le argomentazioni sono riassunte qui di seguito.

3.2. ASSENZA DI AIUTO

3.2.1. Assenza di vantaggio

(50) Secondo le autorità di Castiglia-La Mancha, la misura oggetto dell'indagine non costituisce un aiuto di Stato e non comporta un vantaggio per le imprese. Una combinazione di fondi provenienti dallo Stato spagnolo e dalle comunità autonome è stata direttamente trasferita ai beneficiari che agivano in veste ufficiale o come autorità pubblica (32). Le sovvenzioni contestate sono state utilizzate esclusivamente per digitalizzare 141 centri di trasmissione analogica preesistenti e per costruire 6 nuovi centri. La digitalizzazione dei centri di trasmissione è stata realizzata a seguito di una valutazione approfondita di una relazione tecnica presentata dagli operatori che possedevano tali centri. L'accordo di cooperazione con i proprietari dei centri è stato sottoscritto soltanto sulla base di tali relazioni tecniche (33). Questa «procedura negoziata» dovrebbe essere considerata aperta, trasparente e non discriminatoria, anche per via della pubblicazione nelle bacheche delle amministrazioni comunali (cfr. il considerando 39).

(51) Le autorità nazionali sostengono che, laddove gli operatori di piattaforma hanno ricevuto finanziamenti pubblici, ciò è avvenuto unicamente per il funzionamento e la manutenzione di apparecchiature di trasmissione elettroniche di proprietà delle amministrazioni comunali. Queste ultime hanno agito puramente in qualità di fornitori e installatori delle apparecchiature tecniche necessarie all'ammodernamento e all'adeguamento di questi centri, ma non in quanto operatori di piattaforma (34). Ove essi erogano servizi nella zona II a seguito dei finanziamenti pubblici, si limitano a fornire il segnale televisivo terrestre come servizio pubblico di base.

(52) Per realizzare la digitalizzazione delle proprie reti, le 475 amministrazioni comunali hanno commissionato relazioni tecniche che spesso sono state redatte da operatori di piattaforma. Neanche in questo caso è stato concesso un vantaggio economico agli operatori.

(53) Secondo le autorità nazionali, i centri di trasmissione digitalizzati di proprietà di TelecomCLM o di Abertis Telecom esistevano prima della concessione delle sovvenzioni contestate e pertanto tali sovvenzioni non sono state utilizzate per finanziare l'espansione della rete di uno o dell'altro dei due operatori di rete coinvolti nell'estensione della copertura TDT nella zona II di Castiglia-La Mancha.

(54) A TelecomCLM e Abertis sono stati concessi finanziamenti pubblici per la digitalizzazione di 141 dei loro centri di trasmissione. Le autorità nazionali segnalano che ciò è avvenuto soltanto nelle zone in cui le amministrazioni comunali non possedevano centri di trasmissione o ritrasmissione idonei per l'estensione della copertura TDT. Le autorità nazionali sostengono tuttavia che tali investimenti non abbiano conferito a TelecomCLM e Abertis un vantaggio competitivo in mercati contigui quali la televisione locale o la radiodiffusione di segnali video digitali (DVB-H). La digitalizzazione dei siti di TelecomCLM non ha consentito a tale impresa di erogare alle emittenti un servizio a livello regionale, né ha aumentato la capillarità della sua rete per la prestazione di nuovi tipi di servizi.

(55) Gli operatori di rete coinvolti nel processo di digitalizzazione dei tre tipi di centri di trasmissione nella zona II non hanno ottenuto un vantaggio economico. In tutti e tre i tipi di centri, servizi quali la fornitura, l'installazione, il funzionamento e la manutenzione di attrezzature TDT sono stati erogati dagli operatori a prezzi di mercato.

3.2.2. Assenza di distorsione della concorrenza e degli scambi

(56) Non vi è stata alcuna distorsione della concorrenza e degli scambi. Qualunque operatore di telecomunicazioni iscritto nel Registro degli operatori della CMT può agire in qualità di subappaltatore delle amministrazioni comunali e quindi richiedere le sovvenzioni a norma del decreto n. 347/2008. Ciò vale anche per gli operatori satellitari, via cavo e televisivi e per tutti gli operatori indipendentemente dal fatto che operino a livello nazionale, regionale o locale.

(57) Secondo le autorità nazionali, la procedura di selezione in esame è stata trasparente e si è svolta in conformità della normativa in materia di appalti pubblici vigente in Spagna e nell'Unione europea. Le sovvenzioni sono state oggetto di pubblicazione da parte della autorità regionali. Tutte le procedure per l'estensione della TDT sono state pubblicate nelle bacheche delle amministrazioni comunali e sono state inviate lettere ai principali operatori di rete della regione, ovvero TelecomCLM e Abertis Telecom.

(58) Pertanto le sovvenzioni concesse alle amministrazioni comunali non hanno rafforzato la posizione concorrenziale di un tipo di operatore di rete rispetto ad altri operatori concorrenti. I principali beneficiari sono le amministrazioni comunali, mentre gli operatori di rete sono semplicemente fornitori di apparecchiature di trasmissione e di servizi di manutenzione per un periodo massimo di due anni. Radiodifusión non è mai stata contattata perché all'epoca non sussistevano elementi comprovanti che possedesse un solo centro di trasmissione nella regione.

(59) Inoltre le autorità di Castiglia-La Mancha sostengono di avere attentamente valutato la soluzione della piattaforma satellitare quale alternativa per l'estensione della copertura digitale prima di emanare il decreto n. 347/2008. In uno studio interno (35) sono state poste a confronto due tecnologie per l'estensione, ovvero la TDT e la tecnologia satellitare. Lo studio ha preso in esame i criteri di concessione delle sovvenzioni per la copertura del segnale digitale nella zona II. Uno dei criteri è che il passaggio alla televisione digitale sia condotto senza costi aggiuntivi o disagi per i cittadini utilizzando l'infrastruttura esistente.

(60) Lo studio conclude che, nell'arco di 10 anni, i costi totali della soluzione TDT sarebbero compresi tra circa 15,2 milioni di EUR e 17,3 milioni di EUR, mentre la scelta della tecnologia satellitare comporterebbe una spesa di oltre 47 milioni di EUR.

(61) Lo studio contiene varie raccomandazioni sulle modalità più adeguate per estendere la copertura del segnale TDT ai centri abitati di Castiglia-La Mancha non contemplati nei piani di copertura ufficiali delle emittenti regionali e nazionali. Lo studio ha inoltre valutato tutte le implicazioni di una soluzione satellitare per l'estensione della copertura digitale. La conclusione tratta è che la tecnologia satellitare finirebbe per generare investimenti da tre a sei volte maggiori rispetto alla tecnologia terrestre. Questa differenza di costi dipende direttamente dai costi associati al noleggio delle apparecchiature di trasmissione satellitare, indipendentemente dal costo del decoder satellitare. Di conseguenza si potrebbe ragionevolmente concludere che l'estensione del servizio universale di TDT alla popolazione di Castiglia-La Mancha dovrebbe essere condotta utilizzando la tecnologia TDT terrestre (36).

(62) Il governo spagnolo ha inoltre presentato uno studio realizzato internamente sulla fattibilità dell'offerta del servizio universale di TDT mediante la TDT o la tecnologia via satellite, condotto dal MIEyT nel luglio 2007. Le autorità ritengono che tale studio abbia preso in esame i costi realistici dell'impiego della trasmissione mediante TDT o via satellite. Entrambi gli studi sono illustrati in maggior dettaglio nella sezione 5.3.2.2.

(63) Quando ha assunto la decisione di estendere la copertura TDT nella zona II di Castiglia-La Mancha, JCCM sostiene di avere tenuto conto soltanto di criteri di efficienza tecnica ed economica. Qualsiasi operatore di rete — terrestre, via satellite, via cavo ecc. — avrebbe potuto presentare una proposta tecnica, in quanto l'unico requisito da soddisfare era l'inscrizione nel Registro degli operatori della CMT (37). Per tale ragione la decisione ha rispettato il principio di neutralità tecnologica. Ciò sarebbe confermato anche dal fatto che, in casi specifici, JCCM ha mantenuto la piattaforma satellitare precedentemente sviluppata da Abertis basandosi rigorosamente su criteri di analisi dei costi (38).

(64) Per quanto riguarda la presunta discriminazione nei confronti degli operatori locali, JCCM ammette che, in virtù dell'articolo 4 del decreto, le emittenti sono specificamente escluse (indipendentemente dal fatto che operino a livello nazionale, regionale o locale) dalla concessione delle sovvenzioni (39). Tuttavia, il decreto non esclude nessun operatore di rete.

(65) Ad ogni modo, secondo le autorità spagnole, Radiodifusión avrebbe potuto partecipare in condizioni di parità con tutti gli altri operatori di rete digitalizzando uno dei suoi centri di trasmissione già adibito al trasporto del segnale televisivo analogico pubblico sul territorio nazionale o regionale. A tale scopo Radiodifusión avrebbe potuto concludere un accordo di cooperazione con JCCM o presentare offerte ad un'amministrazione comunale in qualità di operatore di telecomunicazioni iscritto nel Registro degli operatori della CMT.

3.2.3. Statuto giuridico dell'autore della denuncia Radiodifusión e inosservanza, da parte di quest'ultima, degli obblighi incombenti agli operatori di rete in Castiglia-La Mancha

(66) Secondo quanto affermato da JCCM, Radiodifusión è un operatore di telecomunicazioni iscritto nel Registro degli operatori della CMT per la fornitura dei seguenti servizi: «Rete terrestre — Supporto per servizi di radiodiffusione sonora e televisiva». Tuttavia JCCM sottolinea che l'iscrizione nel suddetto Registro non è sufficiente perché tale impresa assolva i propri obblighi in quanto operatore di telecomunicazioni in Castiglia-La Mancha ai sensi della corrispondente Legge n. 8/2001 vigente nella regione. Ciò vale, in particolare, per l'obbligo degli operatori di radiocomunicazioni di presentare un piano territoriale per la diffusione della rete che comprenda stazioni fisse esistenti nonché stime concernenti l'attuazione e lo sviluppo della loro intera rete. Fino ad oggi JCCM non è venuta a conoscenza di alcun piano territoriale presentato da Radiodifusión. Inoltre non risulta che Radiodifusión condivida nessuna infrastruttura con un altro operatore. Pertanto JCCM sostiene che l'affermazione di Radiodifusión relativa alla sua presunta copertura del 60 % in Castiglia-La Mancha sia infondata (40).

(67) JCCM sottolinea inoltre che esiste una società del gruppo con gli stessi azionisti di Radiodifusión, INGEST, Infraestructuras y Gestión 2002, S.L. (di seguito «INGEST»), oggetto di vari procedimenti in corso. In tutti questi procedimenti, INGEST è accusata di occupazione illegale dello spettro radio riservato alla TDT nazionale, che la convenuta sta utilizzando per diffondere il segnale di stazioni televisive locali. Peraltro Radiodifusión non è autorizzata a ritrasmettere il segnale TDT di Radio-Televisión de Castilla-La Mancha («RTV C-LM»).

3.2.4. Funzionamento e manutenzione

(68) Secondo JCCM, né TelecomCLM né Abertis Telecom sono beneficiari delle misure contestate per la copertura dei costi ricorrenti associati al funzionamento e alla manutenzione dei siti terrestri comunali. Scopo degli accordi di cooperazione è finanziare l'infrastruttura necessaria ad integrare l'estensione della copertura del segnale e la trasmissione da enti e imprese autorizzati a fornire servizi televisivi essenziali. Pertanto, sono oggetto di finanziamento soltanto l'acquisizione e l'installazione di elementi quali le apparecchiature di radiocomunicazione e le antenne o gli elementi da costruzione. Nella zona II i costi erano a carico delle amministrazioni comunali proprietarie di questi centri. Il costo di funzionamento e manutenzione di 516 centri per i primi due anni è stimato in 6,5 milioni di EUR. Pertanto dal 2010 al 2015 questi costi ammonterebbero a circa 15 milioni di EUR per 516 centri nell'arco di cinque anni (in media 29 000 EUR per centro).

3.2.5. Eccezione in base all'argomentazione delle «infrastrutture di interesse generale»

(69) Secondo JCCM i centri di trasmissione digitalizzati appartenenti alle amministrazioni comunali e ad operatori di rete possono essere considerati «infrastrutture di interesse generale», ovvero infrastrutture accessibili a tutti gli utilizzatori potenziali in condizioni di parità e non discriminatorie. Pertanto l'infrastruttura digitalizzata consente a tutti gli utenti della zona II di Castiglia-La Mancha di ricevere il segnale TDT in condizioni di parità dopo la cessazione delle trasmissioni analogiche.

3.2.6. Eccezione in virtù del principio dell'investitore operante in un'economia di mercato

(70) JCCM sostiene che il trasferimento dei fondi pubblici in questione soddisfa il principio dell'investitore privato operante in un'economia di mercato in base ad un'analisi comparativa dei prezzi di mercato. I pagamenti erogati a TelecomCLM per taluni servizi sono stati effettuati a condizioni di mercato.

(71) A seguito di un confronto tra i finanziamenti effettivi e l'importo che un investitore privato avrebbe dovuto pagare in condizioni normali per ottenere lo stesso tipo di servizi, JCCM conclude che gli accordi di cooperazione si sono basati su criteri commerciali oggettivi. Pertanto gli operatori di rete non hanno ricevuto condizioni più favorevoli rispetto a quelle di cui avrebbero usufruito in normali condizioni di mercato e dunque non hanno ottenuto un vantaggio selettivo.

3.2.7. Eccezione ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, del trattato

(72) JCCM invoca l'articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del trattato. Sostiene che tale disposizione può essere applicata alla zona II, che non suscitava l'interesse commerciale delle emittenti e degli operatori di rete. Prestando servizi di TDT e subappaltando l'acquisizione, l'installazione nonché il funzionamento e la manutenzione delle attrezzature TDT, le autorità comunali hanno colmato una lacuna nel mercato; ciò ha determinato il miglioramento delle condizioni di vita degli abitanti della zona II e il miglioramento economico complessivo della regione di Castiglia-La Mancha.

3.2.8. Abertis come operatore di rete

(73) JCCM non concorda con l'argomentazione di Abertis secondo la quale quest'ultima non dovrebbe essere considerata un operatore di rete nella zona II. JCCM segnala che Abertis ha concluso accordi di cooperazione con JCCM ai sensi del decreto n. 347/2008 per estendere la copertura TDT nella zona II (41). Inoltre Abertis e TelecomCLM dovrebbero essere considerati operatori di rete attivi nella zona II in quanto esistono centri di trasmissione televisiva analogica ufficiali per RTVE e/o Tele5 nel caso di Abertis e centri di trasmissione televisiva analogica ufficiali per la CMT nel caso di TelecomCLM.

(74) In diversi casi le apparecchiature comunali digitalizzate sono ubicate presso siti di proprietà di Abertis o TelecomCLM. In tali casi le apparecchiature TDT appartengono alle amministrazioni comunali pertinenti. Abertis sostiene che, non essendo un operatore di rete nella zona II, non può essere considerata un beneficiario diretto delle sovvenzioni contestate in quanto le apparecchiature sarebbero di proprietà di TelecomCLM e degli altri operatori locali e da questi gestite (42). JCCM ritiene che tale dichiarazione sia inesatta.

4. OSSERVAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE

4.1. OSSERVAZIONI DI RADIODIFUSIÓN DIGITAL

(75) Nella sua risposta alla decisione di avvio della Commissione, Radiodifusión osserva che le autorità spagnole non hanno formalmente affidato ai beneficiari dell'aiuto un incarico di interesse economico generale. Inoltre l'importo dell'aiuto per centro risulta eccessivo se applicato soltanto ai centri esistenti, come dichiarato dalle autorità spagnole. Secondo Radiodifusión l'aiuto è stato utilizzato principalmente per la creazione di nuovi centri di trasmissione in tutta la regione Castiglia-La Mancha e per dissimulare un aiuto illegale.

(76) Radiodifusión ribadisce che le autorità di Castiglia-La Mancha hanno concesso l'aiuto senza una procedura di gara e che il trasferimento delle risorse è stato selettivo in quanto ha escluso piattaforme basate su altre tecnologie, ad esempio quelle via cavo e via satellite.

(77) Secondo Radiodifusión, TelecomCLM ha ottenuto vantaggi decisivi attraverso le misure contestate. È stata selezionata direttamente dalle autorità senza una procedura di selezione competitiva. Di conseguenza ha potuto incrementare notevolmente la copertura geografica della propria rete in zone nelle quali nessuno avrebbe altrimenti investito. TelecomCLM ha tratto ulteriormente vantaggio dalla mancanza di un controllo normativo, in quanto non ha l'obbligo di fornire l'accesso alla rete di recente costruzione/ammodernata. Radiodifusión segnala che il decreto n. 347/2008 specifica che la finalità perseguita dall'aiuto di Stato è la creazione di nuovi centri di trasmissione e non la digitalizzazione dei centri esistenti.

(78) Secondo Radiodifusión, l'aiuto rafforza gli operatori tradizionali nell'unico segmento di mercato nel quale esiste ancora spazio per la concorrenza. In particolare, Abertis sarebbe riuscita a rafforzare la propria posizione monopolistica e ad avvalersi di fatto di finanziamenti pubblici per sviluppare una nuova rete più fitta che le consentirà di competere in nuovi mercati.

(79) Radiodifusión ritiene che l'aiuto di Stato oggetto dell'indagine non sia proporzionato. Per soddisfare il requisito di proporzionalità, l'aiuto dovrebbe essere applicato solo alle zone rurali remote e andare a vantaggio di tutti gli operatori in pari misura imponendo obblighi di accesso effettivo.

(80) Nella sua risposta del 27 settembre a una richiesta di informazioni avanzata dalla Commissione, in merito alle questioni relative alla capacità giuridica sollevate dalla Spagna, Radiodifusión ha dichiarato che la sua principale attività consiste nella prestazione di servizi ad emittenti locali del settore audiovisivo. Radiodifusión ha fornito un elenco delle installazioni che gestisce in 18 comuni di Castiglia-La Mancha. Radiodifusión ritiene, tuttavia, che le stesse installazioni potrebbero essere utilizzare per la trasmissione di programmi nazionali e regionali e che, pertanto avrebbero potuto essere utilizzate se le fosse stato consentito di competere per la concessione dell'aiuto.

4.2. OSSERVAZIONI DI ASTRA

(81) Astra reputa che, con la selezione diretta della piattaforma terrestre, la misura, compreso l'aiuto in corso per il funzionamento e la manutenzione, violi il principio di neutralità tecnologica. Astra evidenzia che la trasmissione via satellite sarebbe stata più conveniente della TDT nella zona II (43). Ciò è stato chiaramente dimostrato dal fatto che Astra si sia aggiudicata la gara in Cantabria. Consentendo notevoli economie di scala, la soluzione satellitare avrebbe permesso di realizzare ulteriori risparmi sui costi se più regioni avessero coordinato la propria scelta di una piattaforma nella zona II. Anche qualora, per ragioni costituzionali, il governo spagnolo non avesse potuto imporre alle regioni di tener conto di eventuali sinergie interregionali come condizione per la concessione dei fondi, le regioni stesse avrebbero potuto procedere in tal senso. Soltanto in questo modo i governi regionali avrebbero avuto la certezza di scegliere la soluzione più conveniente per i contribuenti.

(82) Nel confrontare le diverse piattaforme, Astra rileva che, oltre al costo diretto di installazione, si dovrebbe anche tenere conto degli altri effetti positivi che la soluzione satellitare avrebbe determinato. Il processo di transizione sarebbe stato molto più semplice e meno oneroso. I telespettatori avrebbero tratto vantaggio da un periodo transitorio di radiodiffusione simultanea, durante il quale avrebbero ricevuto canali sia satellitari sia terrestri. Data la scarsità di larghezza di banda nella rete terrestre e la necessità di liberare, in futuro, ulteriore capacità per i servizi di telecomunicazione, le famiglie e le emittenti dovrebbero sostenere ulteriori costi nel caso della rete terrestre. I futuri cambiamenti della larghezza di banda renderebbero necessario, per i residenti della zona II, adattare le proprie antenne. Le emittenti sosterrebbero maggiori spese a causa degli ulteriori periodi di trasmissione simultanea (simulcast). Con la tecnologia satellitare tali costi sarebbero evitati.

(83) Astra ribadisce che gli operatori di rete non hanno ottenuto un vantaggio grazie alla misura. In particolare, la digitalizzazione della rete favorisce l'offerta commerciale di Abertis alle emittenti dal momento che la rete di TDT ora raggiungerà quasi il 100 % della popolazione senza alcun costo aggiuntivo.

(84) Quanto alla distorsione della concorrenza, Astra ritiene che le piattaforme satellitare e terrestre rientrino negli stessi mercati. Non esiste una rigida distinzione tra la televisione a pagamento e la televisione in chiaro, almeno per quanto riguarda la concorrenza tra piattaforme. Esistono già diversi canali televisivi a pagamento che offrono il proprio segnale attraverso la piattaforma di TDT e che, ad eccezione di uno, sono disponibili anche via satellite.

(85) Per quanto riguarda i possibili vantaggi per le piattaforme satellitari, Astra esamina in particolare la necessità di assicurare la condizionalità dell'accesso/la trasmissione criptata. La tutela dei DPI non creerebbe un problema per le emittenti satellitari che trasmettono canali in chiaro. Già alla data odierna questa tecnologia è utilizzata per molti canali televisivi a pagamento sulla piattaforma satellitare. Inoltre la soluzione proposta in Cantabria per l'accesso condizionato è stata accettata dalle autorità cantabriche, che potevano decidere quali utenti attivare perché ricevessero il servizio.

4.3. OSSERVAZIONI DI ABERTIS

4.3.1. Esistenza di un aiuto di Stato

(86) Abertis ritiene che la misura contestata, volta ad estendere la copertura nella zona II, non costituisca aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato.

(87) In primo luogo, i trasferimenti oggetto dell'indagine erano semplici trasferimenti dallo Stato centrale intesi all'ammodernamento dei centri di trasmissione, che appartengono direttamente alla pubblica amministrazione o sui quali l'amministrazione detiene diritti d'uso. Pertanto non si è trattato di un trasferimento di risorse statali a un'impresa: i fondi sono rimasti all'interno dell'amministrazione statale.

(88) In secondo luogo, Abertis sottolinea che gli operatori di rete non hanno tratto vantaggio dalle misure contestate. Abertis non può essere considerata un beneficiario, in quanto non è un operatore di rete nella zona II e non gestisce la rete utilizzata per estendere la TDT in Castiglia-La Mancha. TelecomCLM possiede e gestisce, tra le altre cose, le attrezzature in questione.

(89) In terzo luogo, per quanto riguarda la neutralità tecnologica, Abertis evidenzia che la misura contestata non rende più difficile la concorrenza tra piattaforme perché l'aumento marginale della copertura TDT nella zona II non ha alcun impatto economico nell'area I. Inoltre, la digitalizzazione dell'area II non incide sul prezzo che Abertis può applicare per i servizi di trasmissione prestati. In effetti i prezzi di Abertis sono regolamentati e si basano sulle spese in conto capitale e sui costi di esercizio da questa sostenuti. Per quanto riguarda TelecomCLM, le installazioni sono diventate di proprietà della comunità autonoma di Castiglia-La Mancha, che controlla anche l'operatore di rete regionale TelecomCLM.

(90) In quarto luogo, la misura contestata non ha comportato alcun vantaggio per le emittenti, in quanto esse non hanno incrementato i proventi dopo la digitalizzazione della zona II. I fornitori di apparecchiature di telecomunicazione non possono nemmeno essere considerati beneficiari indiretti delle misure, in quanto il semplice acquisto di apparecchiature per la conversione dei centri di trasmissione dalla tecnologia analogica a quella digitale non ha modificato né falsato la struttura concorrenziale del mercato delle apparecchiature di telecomunicazione.

(91) In quinto luogo, Abertis reputa che la misura contestata non abbia avuto alcun effetto apprezzabile sulla concorrenza tra gli operatori di rete. Anche qualora Radiodifusión avesse beneficiato della misura, non sarebbe stata in grado di competere con Abertis a livello nazionale, in quanto i centri gestiti da Radiodifusión non corrispondono ai centri necessari per la zona I, come accade per qualsiasi centro della zona II.

(92) In sesto luogo, anche qualora la misura fosse considerata un aiuto, secondo Abertis si tratterebbe di un aiuto esistente. La diffusione di reti di radiodiffusione nella zona II ha avuto inizio nel 1982 in un settore di radiodiffusione non liberalizzato. All'epoca lo Stato spagnolo deteneva un monopolio legale nel mercato della radiodiffusione terrestre. I fondi pubblici sono ora utilizzati per finanziare l'installazione, la manutenzione e il funzionamento delle reti locali nella zona II costituite prima della liberalizzazione del settore. Pertanto, così sostiene Abertis, la misura esaminata costituirebbe un aiuto esistente in corso.

(93) Quanto alla compatibilità ai sensi dell'articolo 106, paragrafo 2, Abertis sottolinea che è improbabile che TelecomCLM e altri operatori di rete locali riescano a superare le soglie di un fatturato annuo medio, al lordo delle imposte, di 100 milioni di EUR nei due esercizi precedenti a quello del conferimento del servizio d'interesse economico generale e una compensazione annua per tale tipo di servizio di 30 milioni di EUR.

(94) Inoltre, qualsiasi potenziale aiuto sarebbe compatibile con l'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del trattato. Le misure adottate dalle autorità spagnole sono intese ad accelerare il processo di conversione digitale in Spagna, che è stato riconosciuto come obiettivo di interesse comune. L'aiuto era uno strumento adeguato, poiché la TDT è la tecnologia più appropriata per offrire l'estensione della copertura (44). Oltre alle motivazioni economiche, Abertis osserva altresì che le emittenti sono restie a impiegare piattaforme satellitari, a causa dei vincoli cui sono confrontate nell'acquisizione dei diritti sui contenuti per i propri programmi in chiaro. Nella maggioranza dei casi acquisiscono unicamente il diritto di trasmettere i contenuti tramite una piattaforma specifica, ossia la TDT, poiché questa tecnologia consente una trasmissione mirata e limitazioni geografiche. Inoltre, le misure sono proporzionate dal momento che coprono soltanto i costi strettamente necessari per la conversione dei servizi di televisione analogica in digitale nella zona II.

4.4. OSSERVAZIONI DELLE EMITTENTI

(95) Le emittenti sostengono che la misura non può essere considerata un aiuto di Stato perché non ha conferito alcun vantaggio finanziario a nessuna impresa e, in particolare, a nessuna emittente. Le misure non hanno accresciuto il numero di telespettatori delle emittenti rispetto a quando trasmettevano con la tecnologia analogica. Inoltre i residenti nelle zone di copertura estesa, ossia rurali, remote e scarsamente popolate, non incidono sul mercato pubblicitario e non rientrano nei gruppi obiettivo delle emittenti. In tali circostanze gli operatori privati non hanno aumentato le tariffe pubblicitarie per effetto dell'estensione.

(96) Le emittenti ritengono inoltre di non nutrire interesse per la migrazione a una piattaforma satellitare, dove i loro programmi sarebbero in concorrenza con centinaia di altri canali. La piattaforma terrestre presenta il vantaggio di una capacità limitata, che per le emittenti commerciali in chiaro significa una minore concorrenza. Esse hanno inoltre sottolineato che solitamente acquistano contenuti solo per la piattaforma specifica, in questo caso terrestre. Ciò è dovuto al fatto che la radiodiffusione terrestre consente la delimitazione geografica delle trasmissioni, circostanza che non si verifica con la trasmissione via satellite.

(97) Le emittenti hanno anche ribadito che, dopo l'aggiudicazione della gara d'appalto cantabrica ad Astra, hanno informato le autorità della regione che si sarebbero opposte alla radiodiffusione via satellite, in quanto avevano acquisito i diritti per la trasmissione di contenuti esclusivamente tramite la piattaforma terrestre.

5. VALUTAZIONE GIURIDICA

5.1. BASE GIURIDICA DELL'AIUTO

(98) Come descritto in dettaglio nella sezione 2.2., considerando da 26 a 44, e come precisato nella decisione relativa al caso SA.28599 — televisione digitale terrestre in Spagna (45), il quadro giuridico per la conversione digitale in Spagna è una rete complessa di vari atti emanati sia dal governo centrale sia dalle autorità locali su un periodo di quattro anni. Il piano tecnico nazionale del 2005 e il piano di transizione del 2007 disciplinano principalmente la transizione alla TDT nella zona I, ma creano anche i presupposti per ulteriori misure di estensione nella zona II. Queste misure di estensione sono state attuate dalle autorità regionali, dopo avere stipulato vari accordi con il governo centrale (gli accordi quadro del 2008) ed avere introdotto alcuni addenda, nel 2008, ai precedenti accordi quadro del 2006 nonché, nel 2009, agli accordi quadro del 2008.

(99) A seguito della conclusione di questi accordi e dell'introduzione degli addenda, le autorità regionali e/o locali hanno sviluppato un ampio ventaglio di misure intese a estendere la copertura della TDT nella zona II. La Commissione ritiene pertanto che i vari atti adottati a livello centrale e gli accordi conclusi e modificati tra il MIEyT e le comunità autonome costituiscano la base del regime di aiuti per l'estensione della copertura nella zona II. Questi atti e accordi hanno portato le comunità autonome ad adottare misure che non erano tecnologicamente neutrali (46).

(100) Seppure disciplini la conversione alla TDT nella zona I, il piano tecnico nazionale dà anche mandato alle autorità locali di stabilire, di concerto con le comunità autonome, ulteriori centri di trasmissione necessari ad assicurare la ricezione della TDT nella zona II. Pertanto, il governo centrale aveva già prospettato allora l'estensione della copertura della TDT. Il mandato previsto nell'atto giuridico principale che regolamentava la transizione alla televisione digitale riguarda unicamente la piattaforma terrestre. Nella pratica, le comunità autonome hanno pertanto applicato le linee guida del governo centrale sull'estensione della TDT (47).

(101) Il momento in cui l'aiuto di Stato a favore della diffusione della TDT nella zona II è stato effettivamente erogato è stato caratterizzato dal trasferimento di fondi dalle autorità centrali e regionali ai beneficiari. Ciò si è verificato in periodi di tempo diversi a seconda della comunità autonoma. L'aiuto in corso per il funzionamento e la manutenzione delle reti è stato deciso a livello delle comunità autonome.

(102) Nel caso della Castiglia-La Mancha, come descritto in dettaglio ai considerando da 36 a 45, è stata scelta una procedura diversa. A differenza della maggioranza delle altre comunità autonome, non si è fatto ricorso a gare regionali per l'estensione della copertura della televisione digitale. Al contrario, il decreto n. 347/2008 del 2 dicembre 2008 ha disposto l'assegnazione diretta dei fondi necessari alla digitalizzazione ai proprietari dei centri di trasmissione (analogica) esistenti. JCCM, pertanto, non ha utilizzato una procedura di gara aperta, bensì ha selezionato direttamente gli operatori di telecomunicazioni. Queste imprese hanno svolto anche compiti di funzionamento e manutenzione.

(103) Laddove i centri di trasmissione appartengono direttamente a TelecomCLM o ad Abertis, tali imprese hanno ricevuto l'aiuto per l'ammodernamento delle rispettive apparecchiature. Laddove è stato necessario costruire nuovi centri di trasmissione, tali centri sono stati finanziati con fondi pubblici ma TelecomCLM ne ha ottenuto la proprietà. Infine, nella maggioranza dei casi i centri di trasmissione analogica sono di proprietà delle amministrazioni comunali. Queste ultime hanno acquistato le apparecchiature digitali da TelecomCLM o da Abertis e subappaltato l'installazione, il funzionamento e la manutenzione delle apparecchiature a queste due imprese.

5.2. VALUTAZIONE DELL'AIUTO DI STATO AI SENSI DELL'ARTICOLO 107, PARAGRAFO 1, DEL TRATTATO

5.2.1. Esistenza dell'aiuto ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato

(104) La misura in questione, incluso l'aiuto in corso per il funzionamento e la manutenzione, può essere considerata un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato in base al quale si configura un aiuto di Stato qualora vi siano le seguenti condizioni: in primo luogo, deve trattarsi di un intervento dello Stato oppure mediante risorse statali; in secondo luogo, deve conferire al beneficiario un vantaggio economico selettivo; in terzo luogo, deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza; in quarto luogo l'intervento deve essere tale da poter incidere sugli scambi tra Stati membri.

5.2.1.1. Risorse statali e imputabilità allo Stato

(105) La misura in esame discende dall'insieme di atti giuridici descritto in precedenza, a livello centrale, regionale e locale, nonché dagli accordi conclusi tra il MIEyT e le autorità di Castiglia-La Mancha. Castiglia-La Mancha non contesta la constatazione della decisione di avvio secondo la quale la misura è stata finanziata da risorse di bilancio. Le autorità spagnole hanno ribadito, tuttavia, che è stata finanziata sia dal bilancio centrale sia da quelli regionali e municipali. Hanno altresì asserito che la misura in esame era consistita, in realtà, in un semplice trasferimento di fondi tra amministrazioni diverse. In tal modo le autorità di Castiglia-La Mancha hanno riconosciuto che i fondi provenivano in parte dal bilancio centrale. Peraltro, la misura non è consistita in un semplice trasferimento di fondi tra amministrazioni, poiché in ultima analisi i fondi sono stati impiegati per la diffusione della rete TDT da parte di soggetti che svolgevano un'attività economica (come si spiega nella sezione 5.2.1.2.).

(106) In tali circostanze è stato accertato che la misura oggetto di indagine è stata finanziata direttamente dal bilancio statale e dai bilanci delle varie amministrazioni comunali e delle comunità autonome. L'aiuto in corso non è stato finanziato dal bilancio centrale dello Stato, bensì dal bilancio della comunità autonoma.

(107) Essendo finanziata dallo Stato, a livello centrale e regionale o locale, la misura è imputabile allo Stato e comporta l'impiego di risorse statali.

5.2.1.2. Vantaggio economico per soggetti che svolgono un'attività economica

(108) Abertis è una società internazionale quotata sulla borsa spagnola, attiva nella gestione di strade a pedaggio e di infrastrutture di telecomunicazione terrestri e satellitari. È presente in 12 paesi in Europa e nel continente americano; due terzi circa dei proventi del gruppo sono generati fuori dal territorio spagnolo. Abertis Telecom possiede e gestisce infrastrutture di telecomunicazione in Spagna. Possiede inoltre la principale rete di siti per la distribuzione e la trasmissione dei segnali radiotelevisivi in Spagna. TelecomCLM SA è un operatore di telecomunicazioni regionale che fornisce servizi in Castiglia-La Mancha. Tali servizi comprendono il trasporto, la contribuzione e la diffusione di segnali radiotelevisivi, l'alloggiamento di attrezzature e sistemi radianti, la condivisione di infrastrutture e la manutenzione integrale di infrastrutture. L'impresa fornisce servizi a operatori locali, regionali e nazionali […].

(109) La misura in questione comporta il trasferimento di risorse statali a determinate imprese. Benché il concetto di impresa non sia definito dal trattato, esso fa riferimento a qualsiasi persona fisica o giuridica che svolga un'attività economica, a prescindere dal suo statuto giuridico e dal suo finanziamento. Nella prassi della Commissione, confermata dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, il funzionamento di reti di trasmissione televisiva è considerato un'attività economica (48), al pari di altri casi in cui è implicata la gestione di infrastrutture da parte delle autorità regionali (49). Nel caso in esame, le imprese pubbliche sono registrate nel registro della CMT come operatori di rete. Ciò lascia supporre che esse forniscano determinati servizi i quali, secondo la prassi consolidata, costituiscono un'attività economica. Un mercato esiste se altri operatori sono disposti o in grado di offrire il servizio in questione, come in questo caso. Ad esempio, prima di attuare l'estensione della copertura nella zona II, Astra ha tenuto più incontri con le comunità autonome per presentare la propria offerta. Inoltre nel marzo 2008 Astra ha preso parte a una gara d'appalto tecnologicamente neutrale, pubblicata in Cantabria, per la fornitura della televisione digitale nelle zone II e III, di cui è risultata aggiudicataria. Il fatto che le imprese pubbliche e le amministrazioni comunali non ricevano una remunerazione per i servizi offerti non impedisce che le attività in questione siano considerate un'attività economica (50).

(110) La Commissione non condivide l'argomentazione della Spagna secondo cui il funzionamento della rete terrestre da parte di comunità autonome, imprese pubbliche e amministrazioni comunali rientra nell'esercizio dei poteri ufficiali quale autorità pubblica e rimane pertanto al di fuori dell'ambito di applicazione dell'articolo 107 del trattato. Si è riconosciuto che le attività connesse all'esercizio delle prerogative statali dallo Stato stesso oppure da autorità che agiscono nei limiti della loro pubblica autorità non costituiscono attività economiche ai fini delle regole sulla concorrenza (51). Attività quali quelle che rientrano nelle funzioni essenziali dello Stato o che sono ad esse connesse per loro natura, per il loro scopo o per le norme cui esse sono soggette possono essere considerate come rientranti nella suddetta deroga. La giurisprudenza della Corte ha fornito vari esempi di attività che ricadono in questa categoria, tracciando così una linea di demarcazione tra le attività statali pure e le attività commerciali che un ente statale può svolgere. Tale elenco comprende attività connesse all'esercito o alla polizia, il mantenimento e il miglioramento della sicurezza della navigazione aerea, il controllo del traffico aereo (52), la vigilanza contro l'inquinamento (compito esercitato nell'interesse pubblico che rientra nelle funzioni essenziali dello Stato per quanto concerne la tutela dell'ambiente nelle zone marittime (53)), le attività di normalizzazione nonché quelle di ricerca e sviluppo attinenti (54).

(111) Alla luce di quanto precede, la Commissione è del parere che nel presente caso il funzionamento della rete di radiodiffusione terrestre non rientri tra gli obblighi o le prerogative dello Stato né sia un'attività tipica che possa essere svolta unicamente dallo Stato. I servizi in esame non sono solitamente quelli di un'autorità pubblica e sono di per sé di natura economica, come dimostra il fatto che varie imprese sono attive nel mercato nella zona I. In secondo luogo, un'impresa privata, che non dipende da alcuna autorità pubblica, nel caso specifico Astra (come dimostra la sua partecipazione quale offerente alla gara del 2008 in Cantabria), era interessata a fornire tale servizio nella zona II. La denuncia di Astra riguarda anche la regione Castiglia-La Mancha, dove l'impresa è interessata a fornire servizi di radiodiffusione digitale in qualità di operatore di piattaforma. In terzo luogo, la diffusione della rete nella zona II riguarda unicamente la trasmissione di canali privati nazionali e regionali (55). Di conseguenza, si conclude che il funzionamento della rete terrestre da parte di comunità autonome, imprese pubbliche e amministrazioni comunali non rientra nell'esercizio dei poteri ufficiali quale autorità pubblica.

(112) La Commissione non condivide il parere di JCCM secondo cui la misura sarebbe conforme al principio dell'investitore operante in un'economia di mercato. Con tale test si esamina se un investitore di mercato avrebbe investito nel progetto alle stesse condizioni e negli stessi termini dell'investitore pubblico nel momento in cui è stata adottata la decisione di effettuare l'investimento pubblico. Nel caso di specie, l'investimento pubblico è rappresentato dal finanziamento, da parte di JCCM, della digitalizzazione delle rete di radiodiffusione terrestre di Telecom CLM e Abertis. Laddove le attrezzature rimangono di proprietà degli enti pubblici (amministrazioni comunali), sono gestite dalle suddette imprese. L'accordo con gli operatori non prevede il rimborso dei fondi né una remunerazione per le attrezzature di proprietà delle amministrazioni pubbliche. Ciò è direttamente in contrasto con il concetto di investitore privato, giacché un investitore privato non soltanto esigerebbe un rimborso/una remunerazione ma si aspetterebbe anche di ricevere un rendimento dal proprio investimento. Il finanziamento pubblico della rete di TDT non intendeva costituire di per sé un investimento redditizio. Pertanto l'investimento di JCCM nella digitalizzazione della rete terrestre nella zona II non soddisfa il criterio dell'investitore operante in un'economia di mercato.

(113) Pertanto esiste un vantaggio economico laddove l'operatore riceve fondi pubblici per digitalizzare le proprie attrezzature o costruire nuovi centri di trasmissione. In secondo luogo, laddove un'autorità pubblica seleziona direttamente (ovvero senza indire una gara pubblica) un operatore per la fornitura di attrezzature di TDT e di servizi di funzionamento e manutenzione, ciò non rispetta le condizioni di mercato e inoltre conferisce all'operatore un vantaggio economico.

Beneficiari diretti dell'aiuto

(114) Come precisato ai considerando 36 e 37, JCCM non ha indetto gare d'appalto regionali per l'ammodernamento delle reti analogiche o per l'estensione della copertura della televisione digitale. Al contrario, i fondi sono stati direttamente assegnati alle amministrazioni comunali o agli operatori terrestri esistenti. Le amministrazioni comunali a loro volta hanno scelto gli operatori cui affidare l'incarico senza indire una gara pubblica d'appalto. Di conseguenza altri operatori di piattaforma, terrestre o di altro tipo, non sono stati adeguatamente informati in merito alla misura e pertanto non hanno potuto presentare una proposta tecnica per l'ammodernamento delle infrastrutture o l'estensione della copertura della televisione digitale nella zona II della regione (56).

(115) Abertis e TelecomCLM hanno ricevuto i fondi per l'ammodernamento e l'estensione della propria rete, oppure le amministrazioni comunali hanno affidato loro l'incarico di eseguire tali lavori sulle loro infrastrutture (57). In entrambi i casi, i due operatori sono stati selezionati senza una gara d'appalto pubblica. Nella maggioranza dei casi le amministrazioni comunali sono proprietarie delle apparecchiature TDT che sono annesse ai ripetitori degli operatori. Questi ultimi non remunerano le amministrazioni comunali per l'impiego di tali apparecchiature.

(116) TelecomCLM ha sottoscritto direttamente 133 accordi di cooperazione con JCCM per quanto riguarda la digitalizzazione dei propri centri di trasmissione. Ciò era ritenuto necessario per condurre l'estensione della TDT nelle zone rurali a scarsa densità demografica nelle quali nessun operatore mostrava interesse ad investire. Una panoramica dei costi sostenuti da TelecomCLM dopo il ricevimento dei fondi trasferiti da JCCM mostra che TelecomCLM ha utilizzato tali fondi esclusivamente per l'acquisizione e l'installazione di apparecchiature TDT e per la successiva manutenzione in un periodo corrispondente ai primi due anni.

(117) Pertanto TelecomCLM e Abertis hanno ammodernato una parte dei propri centri di trasmissione esistenti e sono oggi nella condizione di gestire la rete TDT nella zona II grazie alle sovvenzioni pubbliche. Possono inoltre avvalersi della nuova infrastruttura per offrire altri servizi, come WiMax (norma di trasmissione wireless a banda larga in grado di fornire banda larga fissa o mobile). TelecomCLM ha utilizzato i propri […] centri e vari centri digitalizzati di proprietà delle amministrazioni comunali per l'installazione delle apparecchiature Wimax di JCCM […] (58). Grazie a queste economie di scala, gli operatori della rete TDT possono ottenere proventi dall'infrastruttura finanziata con i fondi pubblici. […].

(118) Il vantaggio quantificabile concesso ai beneficiari diretti, TelecomCLM e Abertis, corrisponde all'ammontare totale dei fondi ricevuti per l'estensione della copertura (ovvero i fondi ricevuti per l'ammodernamento o per la costruzione di nuovi centri di trasmissione).

(119) Laddove le amministrazioni comunali stesse hanno agito da operatori di rete, esse hanno ricevuto fondi pubblici per la digitalizzazione dei centri di trasmissione ubicati nelle rispettive zone e per la costruzione di nuovi centri. Le autorità sostengono che si sia trattato di meri trasferimenti di fondi tra livelli amministrativi diversi e che, estendendo le reti da loro possedute, le amministrazioni comunali abbiano semplicemente assolto i propri obblighi amministrativi nei confronti dei cittadini. Tuttavia quando agiscono da operatori di rete, le amministrazioni comunali svolgono un'attività economica. Molte di queste amministrazioni sono iscritte nel Registro degli operatori di rete presso la CMT. Ad ogni modo poiché le amministrazioni comunali hanno acquistato le apparecchiature digitali da Abertis o da TelecomCLM e hanno subappaltato l'installazione, il funzionamento e la manutenzione delle attrezzature a queste due imprese senza una gara pubblica, anche in questo caso queste ultime sono i beneficiari diretti dell'aiuto.

(120) I finanziamenti comprendono anche il funzionamento e la manutenzione della rete, compiti che sono svolti da TelecomCLM e da Abertis e che sono considerati un aiuto in corso di cui beneficiano gli operatori incaricati del funzionamento e della manutenzione della rete. Infine, in termini più generali, Abertis e TelecomCLM traggono vantaggio anche dal fatto che altri operatori di piattaforma sono esclusi dal mercato delle trasmissioni di segnali televisivi in chiaro in Spagna (59).

Beneficiari indiretti dell'aiuto

(121) Fornitori di apparecchiature di telecomunicazione. Telecom CLM e Abertis forniscono attrezzature e apparecchiature di telecomunicazione proprie. Poiché le amministrazioni comunali hanno acquistato le apparecchiature senza una gara pubblica dai due operatori terrestri esistenti in Castiglia-La Mancha, TelecomCLM e Abertis hanno beneficiato direttamente dell'aiuto (cfr. il considerando 119). Laddove i due operatori hanno acquistato tali apparecchiature da fornitori di apparecchiature di telecomunicazione, l'acquisto è avvenuto sul mercato libero. Di conseguenza, fatta eccezione per TelecomCLM e Abertis (beneficiari diretti), i fornitori di apparecchiature di telecomunicazione non sono considerati beneficiari in quanto non hanno goduto di un vantaggio selettivo. Come nel caso dei decoder digitali in Italia (60), non è stato possibile operare una distinzione tra le diverse categorie di produttori dei vari tipi di infrastrutture digitali perché i produttori dovrebbero essere in grado di produrre qualsiasi tipo di apparecchiatura. Le imprese che forniscono tali apparecchiature agli operatori di rete non sono diverse dal gruppo di imprese che avrebbe partecipato alle gare se il regime di aiuti fosse stato tecnologicamente neutrale per quanto riguarda gli operatori di piattaforma (61). In Spagna le imprese che integrano, installano e forniscono le apparecchiature necessarie all'estensione della TDT offrono solitamente anche altri servizi. Tali produttori di apparecchiature, nonché gli operatori di telecomunicazioni, possono offrire anche soluzioni terrestri, satellitari o una combinazione delle due (62).

(122) La misura in questione non intende, per oggetto o struttura generale, creare un vantaggio per i produttori. In effetti, qualsiasi politica pubblica a favore della digitalizzazione (anche quella più neutrale tecnologicamente) favorirebbe i produttori di apparecchi digitali. Nel caso dei produttori di apparecchiature, il fatto che abbiano beneficiato di un aumento delle vendite in seguito alla misura può essere considerato un effetto collaterale automatico. In linea di principio, qualsiasi aiuto di Stato ha un effetto a cascata sui fornitori del beneficiario dell'aiuto. Ciò, tuttavia, non produce necessariamente un vantaggio selettivo per tali fornitori. I fornitori di apparecchiature di telecomunicazione non erano destinatari dell'aiuto e pertanto non hanno beneficiato di un effetto indiretto mirato.

(123) Emittenti. La Spagna ha dimostrato in maniera sufficiente che le emittenti terrestri non hanno tratto alcun vantaggio dall'estensione della copertura. A differenza della zona I, le emittenti si sono rifiutate di sostenere i costi della digitalizzazione nella zona II in quanto non ne avrebbero ricavato alcun introito aggiuntivo. Di fatto, alla luce della scarsità della popolazione interessata, che non pare essere l'obiettivo commerciale degli operatori pubblicitari, le emittenti non hanno potuto apportare un aumento significativo alle proprie tariffe pubblicitarie in seguito all'estensione della copertura alla zona II. Pertanto, le emittenti terrestri non sono beneficiari indiretti della misura in esame.

5.2.1.3. Selettività

(124) Il vantaggio fornito dalla misura agli operatori di rete e alle emittenti è selettivo poiché riguarda esclusivamente le imprese attive nel mercato delle piattaforme terrestri. Inoltre, gli operatori di rete incaricati di realizzare l'estensione non sono stati selezionati tramite gara ma attraverso una procedura specifica prevista nel decreto, in base alla quale erano le autorità a selezionare gli operatori di rete. Pertanto, indipendentemente dal fatto che il quadro normativo a livello centrale abbia o non abbia escluso tecnologie diverse da quella terrestre dall'ambito di applicazione dell'aiuto, la sua applicazione da parte della regione Castiglia-La Mancha ha riguardato soltanto determinati operatori di rete.

5.2.1.4. Distorsione della concorrenza

Operatori di rete.

(125) Con l'assegnazione diretta dei finanziamenti agli operatori della rete terrestre Telecom CLM e Abertis, le autorità spagnole hanno attuato una discriminazione nei confronti di tutti gli altri operatori di rete terrestre che avrebbero potuto offrire tali servizi. Una procedura di gara pubblica avrebbe potuto stabilire se altri operatori esistenti, ad esempio Radiodifusión, possedevano i requisiti necessari per fornire servizi di radiodiffusione a emittenti regionali e nazionali nella zona II di Castiglia-La Mancha. Tali operatori, non essendo stati informati della misura né invitati a presentare proposte, non hanno potuto fare valere proprie proposte presso JCCM. Di conseguenza, la selezione diretta dei beneficiari ha determinato l'esclusione di tutti gli altri potenziali concorrenti terrestri.

(126) Quando hanno ammodernato la propria rete, in alcuni casi le amministrazioni comunali hanno contattato direttamente TelecomCLM o Abertis. In tali circostanze, è stata preclusa ad altri operatori di telecomunicazioni la possibilità di presentare una proposta. Come precisato ai considerando 39 e 40, altre amministrazioni comunali hanno pubblicato un breve avviso nelle rispettive bacheche. Questi avvisi comunicavano che sarebbe stato selezionato un operatore di telecomunicazioni per la digitalizzazione del centro di trasmissione del comune, conformemente al decreto n. 347/2008. Gli operatori dovevano presentare una relazione tecnica. Gli operatori interessati potevano richiedere il capitolato d'oneri presso gli uffici comunali. Tuttavia, l'affissione in una bacheca non soddisfa il principio di neutralità tecnologica, in quanto gli avvisi riguardavano soltanto l'ammodernamento di centri di trasmissione terrestre già esistenti. Inoltre, sebbene gli avvisi consentano a qualunque operatore di telecomunicazioni iscritto presso l'autorità di regolamentazione nazionale CMT di presentare una proposta, non possono essere considerati equivalenti a una gara pubblica. L'affissione in una bacheca non ha la stessa visibilità di una gara d'appalto pubblicata in una gazzetta ufficiale. Inoltre nella maggioranza dei casi, a differenza di altre imprese, TelecomCLM e Abertis sono state espressamente informate in anticipo in merito alla procedura e hanno dunque potuto presentare la propria proposta (63). In sintesi, in tutti i comuni nei quali sono stati pubblicati tali avvisi, l'impresa selezionata è stata TelecomCLM o Abertis.

(127) La Spagna e Abertis sostengono che la TDT e la tecnologia satellitare costituiscano due mercati distinti. La TDT è la piattaforma principale per la televisione terrestre in chiaro, mentre il numero degli operatori nel mercato nazionale è determinato dal numero di licenze concesse dal governo spagnolo. I canali in chiaro della televisione terrestre si finanziano mediante la pubblicità. Molti canali della televisione satellitare sono disponibili sull'unica piattaforma a pagamento in Spagna, di cui Astra è operatore di rete. Questi canali sono finanziati dagli abbonamenti, in genere per un pacchetto di canali. Le autorità spagnole sottolineano altresì che nel paese il costo della distribuzione satellitare per le emittenti è decisamente superiore al costo della radiodiffusione terrestre e che quindi le emittenti in chiaro, comprese quelle regionali e locali, non sono interessate a trasferirsi su tale piattaforma.

(128) Per molteplici ragioni, esposte nella decisione, si conclude che la piattaforma terrestre e quella satellitare operano nel medesimo mercato.

(129) In primo luogo, nel 2008 Astra ha concorso all'estensione della copertura della televisione digitale in Cantabria, aggiudicandosi la gara d'appalto. In tale anno Astra ha tenuto una serie di incontri con le comunità autonome e ha presentato la propria offerta di canali di televisione digitale, fino ad allora trasmessi mediante la piattaforma terrestre. Benché successivamente le autorità abbiano messo fine al contratto con Cantabria, il fatto che l'operatore satellitare fosse interessato a prestare servizi in concorrenza con la piattaforma terrestre suggerisce che vi sia una possibilità per gli operatori satellitari di fornire servizi simili.

(130) In secondo luogo, alcuni canali pubblici e privati distribuiti dalla piattaforma terrestre sono trasmessi anche attraverso piattaforme satellitari, compresa la stessa Astra (64). In terzo luogo, alcuni canali regionali sono o erano disponibili di recente sulla piattaforma satellitare e ciò è in contraddizione con l'affermazione secondo cui le emittenti regionali non sono interessate al satellite.

(131) In quarto luogo, alcune emittenti hanno manifestato una preferenza per la trasmissione terrestre perché avevano acquisito i diritti per la trasmissione di contenuti solo per la piattaforma terrestre. Ciò, tuttavia, non significa che vi siano mercati distinti per la trasmissione terrestre e satellitare. Come hanno acquisito i diritti sui contenuti per la piattaforma terrestre, le emittenti potrebbero fare altrettanto, se necessario, per il satellite. Inoltre, se una piattaforma satellitare è selezionata sulla base di un appalto pubblico, alle emittenti si potrebbe imporre un obbligo di trasmissione. L'obbligo di trasmissione è stato imposto alle emittenti per la zona III, quando è stata selezionata la piattaforma satellitare.

(132) Infine, secondo i dati di maggio 2010 (65), la copertura della TDT in Spagna corrisponde al 98,85 % della popolazione, mentre solo il 93,5 % delle famiglie guarda la televisione tramite la piattaforma terrestre. Pertanto, il 5 % delle famiglie ha accesso alla TDT ma sceglie di non utilizzarla, in quanto si tratta per la maggior parte di abbonati alla televisione a pagamento via satellite.

(133) In conclusione, dal momento che le piattaforme di radiodiffusione satellitare e terrestre sono in concorrenza tra loro, la misura per la diffusione, il funzionamento e la manutenzione della TDT nella zona II comporta una distorsione della concorrenza tra le due piattaforme.

(134) Infine, occorre notare che anche altre piattaforme, soprattutto la IPTV, risultano in posizione svantaggiata a causa della misura. Anche se la banda larga non ha ancora raggiunto l'intera zona II, è assai probabile che in futuro la sua copertura si estenda in misura significativa. Probabilmente una combinazione di tecnologie sarebbe stata più efficiente per realizzare la copertura dell'area II. In questo caso le altre piattaforme avrebbero potuto contribuire all'obiettivo e beneficiare della misura di aiuto.

5.2.1.5. Incidenza sugli scambi

(135) La misura ha un impatto sugli scambi all'interno dell'Unione. Secondo la giurisprudenza dei tribunali europei, «allorché un aiuto finanziario concesso da uno Stato con risorse statali rafforza la posizione di un'impresa nei confronti di altre imprese concorrenti negli scambi intracomunitari, questi sono da considerarsi influenzati dall'aiuto» (66).

(136) Gli operatori di rete sono attivi in un settore in cui esistono scambi tra Stati membri. Abertis è parte di un gruppo internazionale di imprese, così come uno degli autori delle denunce, Astra. Astra, che ha sede in un altro Stato membro (Lussemburgo), avrebbe presentato un'offerta per la fornitura di una rete digitale nella regione Castiglia-La Mancha se fosse stata organizzata una gara tecnologicamente neutrale. La misura incide quindi sugli scambi tra Stati membri.

5.2.2. Conclusioni sull'esistenza dell'aiuto

(137) Alla luce delle osservazioni esposte in precedenza, la Commissione ritiene che la misura soddisfi i criteri di cui all'articolo 107, paragrafo 1, del trattato. In tali circostanze, la misura deve essere considerata un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato.

5.3. VALUTAZIONE DELLA COMPATIBILITÀ

(138) La Commissione sostiene attivamente la transizione della radiodiffusione da analogica a digitale. I vantaggi della conversione digitale sono stati posti in evidenza nel Piano d'azione eEurope 2005 e nelle due comunicazioni sulla conversione digitale (67). La Commissione riconosce altresì che la conversione digitale potrebbe subire ritardi se lasciata interamente alle forze del mercato.

(139) Gli Stati membri possono ricorrere agli aiuti per ovviare a specifici fallimenti del mercato o per assicurare la coesione sociale o regionale (68). In questi casi, occorre tuttavia dimostrare ogni volta che l'aiuto in questione è uno strumento appropriato per risolvere il problema, è limitato al minimo necessario e non comporta un'indebita distorsione della concorrenza. Analogamente, la comunicazione sulla conversione (69) prevede che nell'ambito specifico della digitalizzazione l'intervento pubblico possa essere giustificato in due circostanze: la presenza di un interesse comune e di un fallimento del mercato oppure, analogamente, il fatto che le forze del mercato non riescono da sole a provvedere agli interessi della collettività. La comunicazione specifica altresì che, in ogni caso, l'intervento pubblico dovrebbe essere fondato su una valida analisi di mercato.

(140) La comunicazione sulla conversione indica inoltre che la transizione alla radiodiffusione digitale rappresenta un'importante sfida industriale che deve essere trainata dal mercato. In linea di principio, ciascuna rete dovrebbe competere con le proprie forze. Per salvaguardare tale principio, qualsiasi intervento pubblico dovrebbe essere tecnologicamente neutrale. Si possono prevedere eccezioni a tale principio solo se l'intervento è volto ad ovviare a uno specifico fallimento del mercato o ad un suo squilibrio ed è al contempo appropriato, necessario e proporzionato per superare dette difficoltà.

(141) Se la transizione è lasciata al mercato, esiste il rischio che non tutte le fasce della popolazione possano beneficiare dei vantaggi della televisione digitale. Di fronte a un problema di coesione sociale come questo, è possibile che gli Stati membri intendano garantire a tutti i cittadini l'accesso alla televisione digitale una volta cessato il servizio di televisione analogica. Poiché la transizione digitale comporta costi per i consumatori e richiede una modifica delle abitudini, è possibile che gli Stati membri vogliano assistere in particolare le fasce svantaggiate della società quali anziani, famiglie a basso reddito o persone residenti in regioni periferiche.

(142) La Commissione ha applicato la disciplina in materia di aiuti di Stato al settore in questione in varie decisioni sugli aiuti di Stato, basate sulle comunicazioni sulla conversione digitale (70). Gli Stati membri dispongono di varie possibilità per concedere finanziamenti pubblici per la conversione al fine di assicurare che tutte le aree geografiche continuino a usufruire di un'adeguata copertura televisiva. Una di queste possibilità è il finanziamento di una rete di trasmissione nelle zone in cui altrimenti la copertura televisiva sarebbe insufficiente (71). Tali finanziamenti possono tuttavia essere concessi solo se non comportano un'inutile distorsione della concorrenza tra tecnologie o imprese e sono limitati allo stretto necessario.

5.3.1. Basi giuridiche per la valutazione della compatibilità della misura prevista

(143) Le autorità spagnole hanno invocato gli articoli 107, paragrafo 3, lettera c), e 106, paragrafo 2, del trattato per giustificare la misura qualora si fosse concluso che costituiva un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato. La Commissione valuta di seguito la compatibilità della misura alla luce di queste disposizioni, tenendo conto delle considerazioni di carattere generale esposte in precedenza.

5.3.2. Articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del trattato.

(144) Perché l'aiuto sia compatibile ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del trattato, la Commissione pondera gli effetti positivi con quelli negativi dell'aiuto. Nell'effettuare il test comparativo, la Commissione valuta i seguenti punti: 1) se la misura di aiuto persegue un obiettivo preciso di interesse comune; 2) se l'aiuto è strutturato in modo tale da permettere il conseguimento dell'obiettivo di interesse comune, ovvero pone rimedio all'inadeguatezza del mercato, o persegue altri obiettivi e in particolare: a) se la misura di aiuto è uno strumento appropriato oppure vi sono altri strumenti più consoni; b) se si produce un effetto di incentivazione, ovvero l'aiuto modifica il comportamento delle imprese; (c) se la misura di aiuto è proporzionata oppure si potrebbe ottenere lo stesso cambiamento di comportamento con meno aiuti; 3) se le distorsioni della concorrenza e l'incidenza sugli scambi sono limitate in modo che il bilancio complessivo sia positivo.

5.3.2.1. Obiettivo di interesse comune

(145) Il regime di aiuti nazionale, a cui JCCM ha dato esecuzione per la regione Castiglia-La Mancha, si propone di accelerare la conversione digitale in Spagna e assicurare la continuità della ricezione dei segnali televisivi ai residenti di talune zone remote e rurali. Sotto questo aspetto, la misura è intesa a consentire alla popolazione che abita in tali zone di ricevere il segnale televisivo e di esercitare il proprio diritto costituzionale di accedere alle informazioni. Come già ricordato al considerando 138, la Commissione ha riconosciuto l'importanza e i benefici della trasmissione digitale nel Piano d'azione eEurope 2005 (72) nonché nelle sue due comunicazioni sulla transizione dalla radiodiffusione analogica a quella digitale (73). Nella comunicazione i2010 — Una società europea dell'informazione per la crescita e l'occupazione (74), la Commissione aveva segnalato che l'abbandono della televisione analogica terrestre previsto per il 2012 avrebbe facilitato l'accesso allo spettro in Europa. Poiché utilizza lo spettro con maggiore efficienza, la radiodiffusione digitale libera capacità per altri utenti, quali nuovi servizi di radiodiffusione e telefonia mobile, circostanza che a sua volta promuoverà l'innovazione e la crescita nei settori della televisione e delle comunicazioni elettroniche.

(146) La Commissione, pertanto, ritiene che la misura persegua un obiettivo b