RELAZIONE sul rendiconto finanziario dell'Agenzia europea dell'ambiente (AEA-Copenaghen), corredata delle risposte dell'Agenzia (97/C 81/06)

(Periodo: 1° settembre 1994 31 dicembre 1995)

1.1. Questa relazione è destinata al consiglio di amministrazione dell'Agenzia europea dell'ambiente, conformente all'articolo 13, paragrafo 4, del regolamento (CEE) n. 1210/90 del Consiglio, del 7 maggio 1990 (1).

1.2. La Corte ha esaminato i rendiconti finanziari dell'Agenzia europea dell'ambiente relativi agli esercizi 1994 e 1995. In conformità dell'articolo 13, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 1210/90 del Consiglio il bilancio è stato eseguito sotto la responsabilità del direttore esecutivo. Tale responsabilità comprende la compilazione e la presentazione dei conti (2) secondo le disposizioni finanziarie interne, come previsto all'articolo 14 del regolamento (CEE) n. 1210/90 del Consiglio (3). La Corte dei conti procede all'esame di questi conti in virtù dell'articolo 188 C del trattato che istituisce la Comunità europea. La presente relazione costituisce il primo controllo dell'Agenzia.

1.3. La Corte ha svolto il proprio controllo conformemente alle norme di controllo generalmente riconosciute, nei limiti della loro applicabilità al contesto comunitario. Essa ha compiuto alcune verifiche riguardanti i libri e i registri contabili nonché altre procedure di controllo, ritenute necessarie in questo contesto. Le principali osservazioni cui ha dato adito il controllo della Corte sono esposte nella seconda parte della relazione.

1.4. I rendiconti finanziari relativi agli esercizi 1994 e 1995 sono affidabili e possono essere asserite, nel complesso, la legittimità e la regolarità delle relative operazioni.

Principali osservazioni sull'esecuzione del bilancio dell'Agenzia europea dell'ambiente per gli esercizi 1994 e 1995

La sovvenzione della Commissione

1.5. Nel corso dell'esercizio 1995, l'Agenzia ha utilizzato solo una parte della sovvenzione della Commissione prevista in bilancio (importo previsto in bilancio: 12 Mio di ECU - importo riscosso: 6,2 Mio di ECU). La Corte ritiene che l'Agenzia avrebbe dovuto emettere, nel corso dell'esercizio 1995, un ordine di riscossione per il saldo ancora da liquidare (5,8 Mio di ECU), per far fronte agli impegni riportati all'esercizio 1996 (7 Mio di ECU in totale).

I superamenti di stanziamenti

1.6. Diversi superamenti di stanziamenti sono stati constatati ai titoli I (spese per il personale) e II (spese amministrative) del bilancio, per un importo globale di circa 0,4 Mio di ECU. Questo importo, che non ha potuto essere imputato al bilancio 1995, è iscritto all'attivo del bilancio finanziario come conto provvisorio e dovrà essere imputato al bilancio dell'esercizio 1996 [violazione degli articoli 5, 27, 29 lettera c) e 43 del regolamento finanziario dell'Agenzia].

La cassa di anticipi

1.7. Quasi tutti i pagamenti da imputare ai titoli I e II del bilancio sono stati eseguiti tramite una cassa di anticipi. Il ricorso a questa cassa di anticipi non è conforme all'articolo 43 del regolamento finanziario dell'Agenzia, dato che all'epoca l'amministratore degli anticipi svolgeva contemporaneamente le funzioni di contabile e di responsabile della gestione per talune linee di bilancio. Inoltre, i termini previsti per la presentazione dei documenti giustificativi non sono stati rispettati e al momento di effettuare i pagamenti non è stata verificata la disponibilità degli stanziamenti impegnati. Questa situazione sembra essere la causa principale dei superamenti di stanziamenti sopra menzionati.

I riporti di stanziamenti

1.8. Come già verificatosi alla fine dell'esercizio 1994, alla fine del 1995 la percentuale degli stanziamenti riportati era assai elevata rispetto agli stanziamenti disponibili (7 Mio di ECU, pari al 57,2 % del bilancio totale). La maggior parte dei riporti riguardava il titolo III - spese operative - (6,4 Mio di ECU, ovvero il 90,3 % degli stanziamenti del titolo). Una parte importante (1,8 Mio di ECU) degli stanziamenti riportati dal 1994 al 1995 equivalenti a 8,5 Mio di ECU ha dovuto essere annullata (si tratta del 21 % degli stanziamenti riportati).

Il deferimento a posteriori al controllore finanziario

1.9. Diverse proposte d'impegno per un importo di 0,5 Mio di ECU sono state deferite a posteriori al controllore finanziario. In questi casi, il controllore finanziario ha opposto il proprio rifiuto del visto, rifiuto di cui il consiglio di amministrazione non ha tenuto conto. La Corte sottolinea l'obbligo di rispettare il regolamento finanziario e di sottoporre una proposta d'impegno nella debita forma precedentemente a «ogni provvedimento di natura tale da comportare una spesa a carico del bilancio» (articolo 27 del regolamento finanziario dell'Agenzia).

La separazione delle funzioni

1.10. La separazione delle funzioni nel servizio amministrativo dell'Agenzia non è stata rispettata. A causa della mancanza di organico del settore contabilità-finanze, per talune linee di bilancio le funzioni di contabile, di amministratore degli anticipi e di responsabile della gestione/ordinatore sono state esercitate dalla stessa persona.

I sistemi contabili

1.11. La contabilità di bilancio e la contabilità generale sono tenute mediante due sistemi indipendenti e non collegati. Inoltre, il sistema della contabilità di bilancio non prevede alcun blocco in caso di superamento degli stanziamenti disponibili o degli stanziamenti impegnati.

Il controllore finanziario

1.12. Il consiglio d'amministrazione ha designato quale controllore finanziario l'agente che svolge questo ruolo presso la Commissione. Considerando l'attuale funzionamento dell'Agenzia, la Corte ritiene opportuno assegnare a quest'ultima un controllore finanziario a tempo pieno.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione del 28 ottobre 1996.

Per la Corte dei conti

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

>SPAZIO PER TABELLA>

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(1) GU n. L 120, dell'11. 5. 1990, pag. 4.

(2) In conformità dell'articolo 13, paragrafo 3 del regolamento (CEE) n. 1210/90 del Consiglio, i conti di tutte le entrate e di tutte le spese dell'Agenzia relativi all'esercizio finanziario 1995 sono stati stabiliti il 20 giugno 1996, data in cui sono stati firmati dal direttore esecutivo dell'Agenzia e trasmessi alla Commissione, al consiglio di amministrazione e alla Corte dei conti. Tali conti sono pervenuti alla Corte il 28 giugno 1996. Il riepilogo di questo rendiconto finanziario figura nelle tabelle allegate alla presente relazione.

RISPOSTE DELL'AGENZIA

L'Agenzia europea dell'ambiente è stata istituita a Copenaghen alla metà del 1994. Il 31 ottobre 1994 era già stato adottato un primo bilancio di 10,2 Mio di ECU. Dato che la decisione relativa al luogo in cui avrebbe avuto sede l'Agenzia aveva subito un ritardo, è stato necessario accelerare l'avvio. Con notevole sforzo, è stato possibile individuare progetti e realizzare impegni di bilancio, ma per ovvi motivi non è stato possibile avviare l'esecuzione degli impegni prima della fine del 1994.

Pertanto, nel 1995 l'Agenzia si è trovata ad affrontare l'ardua impresa dell'esecuzione non soltanto del bilancio a partire dal 1994 ma anche di un nuovo bilancio per il 1995 di 10,5 Mio di ECU, prima ancora che fosse in funzione tutto il personale dell'Agenzia. I posti vacanti sono stati pubblicati nel novembre 1994 ed i primi candidati selezionati sono entrati in funzione nell'estate 1995 in seguito ad una lunga procedura di selezione nell'ambito della quale sono state trattate oltre 7 000 candidature.

In sostanza, l'Agenzia aveva un programma di lavoro ambizioso e praticamente due bilanci da eseguire, ma pochissimo personale per svolgere tali compiti. Nonostante ciò, il lavoro fu portato avanti e nel 1995 l'Agenzia realizzò progetti importanti, quali la valutazione di Dobris e la revisione del V programma d'azione per l'ambiente. Furono istituiti cinque centri tematici e fu portata avanti la realizzazione dell'EIONET. Il personale di ruolo dell'Agenzia passò da 1 il 1° gennaio 1995 (assistito da personale avventizio, ad es. a esperti nazionali e da agenti ausiliari) a 22 il 31 dicembre 1995, sempre con l'assistenza di 10 dipendenti avventizi.

Nonostante il graduale sviluppo dell'amministrazione dell'Agenzia grazie all'applicazione della stessa procedura aperta alle assunzioni, nel 1995 il personale non era sufficiente per trattare gli aspetti procedurali e finanziari dell'attività. Sul piano finanziario, per i primi sei mesi una sola persona si è occupata delle pratiche finanziarie, del bilancio e degli aspetti contrattuali del programma di lavoro. Nel giugno 1995 è entrato in funzione il direttore amministrativo, mentre il resto del personale addetto alle finanze e ai contratti ha preso posto soltanto all'inizio del 1996.

L'agenzia è riuscita nell'intento, però sono stati compiuti alcuni errori di natura procedurale nel settore finanziario e in quello del bilancio.

Spesa eccessiva

In alcune linee di bilancio si è verificato un eccesso di spesa per i seguenti motivi: il sistema di controllo del bilancio dell'agenzia non funzionava in modo corretto e alcuni pagamenti eseguiti non sono stati inseriti a causa della mancanza di personale nel servizio finanziario. Di conseguenza, alla chiusura dei conti, dalla differenza tra i conti ed i pagamenti appariva una spesa eccessiva su alcune linee di bilancio. Dato che dopo il 1° gennaio non è possibile effettuare il conguaglio tra le linee di bilancio, ciò deve essere imputato ai conti del 1996, cioè finanziato a partire dal bilancio 1996.

Nel 1996 le spese e la disponibilità degli stanziamenti ai titoli 1 e 2, dove si sono verificati i problemi nel 1995, sono state controllate attentamente al fine di evitare eccessi di spesa.

Inadempienza di procedure il deferimento a posteriori al controllore finanziario

Durante la fase di creazione dell'Agenzia è stato elaborato un programma di lavoro, la cui esecuzione è stata avviata prima che fossero stabilite precise procedure amministrative e che fosse predisposto un sistema per controllare che tali procedure venissero seguite. In particolare, sono stati dati in subappalto alcuni lavori senza l'autorizzazione del controllore finanziario di Bruxelles, che è una condizione preliminare per questo tipo di spesa operativa. Non si tratta di spreco di denaro o di mancanza di denaro. L'errore è di tipo procedurale per il motivo che il lavoro doveva essere fatto e che il servizio amministrativo atto ad assicurare che venisse fatto secondo le regole di Bruxelles non era ancora in funzione.

Attualmente sono in atto procedure che permettono di evitare simili problemi. È stata istituita una chiara delega dei poteri di ordinatore ed il personale è stato informato delle regole.

Separazione dei compiti

Nel settore finanziario dell'Agenzia, come avviene in tutte le istituzioni pubbliche, alcuni compiti devono essere separati. La regola di base è che gli impegni di spesa e gli ordini di pagamento non devono essere di competenza della stessa persona. Tuttavia, nella fase di avvio dell'Agenzia a Copenaghen il personale era così ridotto che non è stato possibile osservare tale regola. Ciò è stato criticato a giusto titolo dalla Corte dei conti. Però, appena l'organico dell'Agenzia è aumentato, le cose sono cambiate e a partire dall'autunno 1995 tali compiti sono rigorosamente separati presso l'Agenzia.

Ampio ricorso alla cassa di anticipi

La procedura normale per gli impegni e gli ordini di pagamento nel sistema dell'UE richiede l'approvazione preliminare del controllore finanziario praticamente in tutti i casi. Il controllore finanziario dell'Agenzia è quello della Commissione e si trova a Bruxelles. L'invio a Bruxelles di tutte le transazioni finanziarie che devono essere approvate prima di poter esser eseguite costituisce una procedura estremamente pesante, che ostacola notevolmente l'attività dell'Agenzia.

L'unica alternativa è la cassa di anticipi, che in sostanza funziona come una piccola cassa anche se gli importi in gioco sono elevati. Invece di richiedere l'approvazione preliminare del controllo finanziario, l'Agenzia esegue il pagamento e una volta al mese invia il conto anticipi al controllo finanziario per avere l'approvazione ex post dei pagamenti eseguiti. Tale prassi da un lato facilita le operazioni dell'Agenzia, ma d'altro lato è una spada a doppio taglio poiché richiede che i controlli interni ed il servizio finanziario dell'Agenzia siano in grado di adempiere a questo compito supplementare.

Quindi, la critica della Corte dei conti è comprensibile, però finché il controllore finanziario si trova a Bruxelles l'Agenzia ritiene che non sia possibile evitare di ricorrere ampiamente alla cassa di anticipi.

L'Agenzia ha pertanto preso atto con grande interesse della raccomandazione della Corte dei conti che il controllo finanziario della Commissione dovrebbe disporre un controllore finanziario presso l'Agenzia. Quest'ultima accoglierebbe favorevolmente tale iniziativa.

Sistema finanziario informatizzato

La Corte dei conti sottolinea che l'Agenzia deve trovare un sistema finanziario informatizzato che possa integrare la contabilità con il controllo del bilancio. Nel complesso sistema finanziario dell'Unione europea tale sistema informatizzato è essenziale per evitare di impegnare eccessive risorse in attività finanziarie e di bilancio.

L'agenzia approva appieno la conclusione della Corte dei conti. Dall'inizio del 1995 l'Agenzia ha cercato ripetutamente di trovare una soluzione a questo problema, che è comune a tutte le agenzie dell'UE. Nel 1996, le agenzie hanno lanciato un bando di gara congiunto al fine di trovare una soluzione, ma tale gara di appalto non ha dato frutti in quanto non è stato trovato un sistema soddisfacente. L'Agenzia sta quindi perseguendo la possibilità di usare il nuovo sistema di controllo del bilancio Sincom 2. Si prevede che sarà installato in tempo per eseguire con esso il bilancio 1997. Ci sarà ancora un software per il sistema di controllo del bilancio ed un altro per il registro generale. Inoltre la cassa di anticipi non sarà inserita nel software. L'Agenzia continuerà a cercare un modo efficace di risolvere questi problemi e si adopererà per coordinare tali iniziative con le altre agenzie.