Relazione speciale a sostegno della dichiarazione di affidabilità sulle attività di pertinenza del bilancio generale per l'esercizio 1995, corredata della risposta della Commissione, della risposta del Parlamento, della risposta del Consiglio, della risposta della Corte di giustizia, della risposta del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni

AVVISO AI LETTORI

Nel capitolo 3 del presente documento le osservazioni che non corrispondono a riserve che incidono sulla dichiarazione di affidabilità stessa, ma che la Corte considera nondimeno importanti, sono presentate in corsivo.

INDICE

Paragrafi

Capitolo 1 - Le condizioni di stesura della DAS 1.1 - 1.18

Introduzione 1.1 - 1.2

Il mandato della Corte 1.3 - 1.4

I conti e le operazioni su cui verte la DAS 1.5 - 1.8

La portata ed i limiti della DAS 1.9 - 1.16

Le norme e la metodologia di controllo seguite dalla Corte 1.17 - 1.18

Capitolo 2 - L'esecuzione del controllo 2.1 - 2.10

I limiti imposti ai lavori di controllo 2.1 - 2.2

I lavori di controllo svolti 2.3 - 2.10

Capitolo 3 - I risultati del controllo 3.1 - 3.139

Conclusione generale 3.1 - 3.3

Per quanto riguarda il bilancio 3.4

Per quanto riguarda l'affidabilità dei conti 3.5 - 3.93

Per quanto riguarda la legittimità/regolarità delle operazioni di base 3.94 - 3.139

Capitolo 4 - Le analisi specifiche attinenti ai principali settori di spesa 4.1 - 4.28

Osservazioni preliminari 4.1 - 4.2

L'analisi attinente alle spese del FEAOG-garanzia 4.3 - 4.13

L'analisi attinente alle spese dei fondi strutturali 4.14 - 4.28

Capitolo 5 - Elementi d'interpretazione dei risultati 5.1 - 5.12

I risultati dei lavori di controllo svolti a sostegno della DAS in merito alle operazioni alla base delle spese 5.1 - 5.12

Capitolo 6 - Presentazione e pubblicazione dei conti delle Comunità 6.1 - 6.4

ALLEGATI

Allegato I: Valutazione dell'entità finanziaria degli errori di legittimità/regolarità sostanziali relativi ai pagamenti

Allegato A: Grafici I-VIII

CAPITOLO 1

Le condizioni di stesura della DAS

1.0. INDICE

Paragrafi

Introduzione 1.1 - 1.2

Il mandato della Corte 1.3 - 1.4

I fondamenti giuridici 1.3

Gli obiettivi generali presi in considerazione dalla Corte 1.4

I conti e le operazioni su cui verte la DAS 1.5 - 1.8

La portata ed i limiti della DAS 1.9 - 1.16

Una dichiarazione di affidabilità globale sull'insieme dei conti e delle relative operazioni 1.9 - 1.10

La DAS e gli altri tipi di controllo 1.11 - 1.12

La DAS e il controllo della sana gestione finanziaria (SGF) 1.13

La DAS e il rilevamento delle irregolarità intenzionali 1.14

Il controllo delle risorse proprie basate sul PNL e sull'IVA 1.15

Il controllo delle risorse proprie tradizionali 1.16

Le norme e la metodologia di controllo seguite dalla Corte 1.17 - 1.18

INTRODUZIONE

1.1. La Corte dei conti europea rilascia per la seconda volta, in relazione all'esercizio 1995, una dichiarazione di affidabilità, che verte sull'affidabilità dei conti e sulla legittimità e regolarità delle relative operazioni [qui di seguito chiamata DAS ()]. Per una buona comprensione dei risultati dei suoi controlli e delle conclusioni che ne ha tratto, la Corte invita il lettore a riferirsi alla relazione a sostegno della DAS 1994 (), in cui ha esposto in modo particolareggiato l'approccio e la metodologia che ha seguito in questa fase per i suoi lavori di controllo a sostegno della DAS ().

1.2. La Corte ricorda che, peraltro, essa redige una relazione annuale ed altre relazioni speciali parimenti destinate ad essere considerate dal Consiglio e dal Parlamento nell'ambito della procedura di discarico. La relazione annuale sull'esercizio 1995 è pubblicata nella GU C 340 del 12 novembre 1996.

IL MANDATO DELLA CORTE

I fondamenti giuridici

1.3. In virtù dell'articolo 188 C del trattato che istituisce la Comunità europea () (), la Corte dei conti deve presentare al Parlamento europeo e al Consiglio una dichiarazione di affidabilità, che riguarda l'affidabilità dei conti e la legittimità e la regolarità delle relative operazioni.

Gli obiettivi generali presi in considerazione dalla Corte

1.4. Come obiettivi generali la Corte si è prefissa di formulare, in base ai lavori di controllo svolti, un parere in cui stabilire:

- se i conti - conto di gestione e bilancio finanziario consolidati - siano globalmente attendibili, nel senso che danno un quadro fedele del patrimonio, della situazione finanziaria e dell'ammontare delle entrate e delle spese per l'esercizio chiuso al 31 dicembre 1995, in conformità delle disposizioni dei trattati, del regolamento finanziario e delle relative modalità di esecuzione, nonché dei principi contabili generalmente accettati, quando sono applicabili al settore pubblico;

- se le relative operazioni siano generalmente legittime e regolari rispetto alle disposizioni giuridiche applicabili in materia.

I CONTI E LE OPERAZIONI SU CUI VERTE LA DAS

1.5. La Corte dei conti ha esaminato i conti consolidati dell'Unione europea per l'esercizio chiuso al 31 dicembre 1995. Tali conti, che comprendono il bilancio al 31 dicembre 1995, il conto di gestione per l'esercizio chiuso al 31 dicembre 1995 e le note allegate, sono stati preparati sotto la responsabilità della Commissione, in conformità delle disposizioni del regolamento finanziario del 21 dicembre 1977. Essi sono riepilogati nel volume IV del documento «Conto di gestione e bilancio finanziario attinenti alle operazioni del bilancio dell'esercizio 1995», presentato dalla Commissione alle autorità competenti per il discarico e, il 30 aprile 1996, alla Corte dei conti.

1.6. La DAS verte sui conti consolidati dell'insieme delle attività riunite nel bilancio generale dell'Unione europea, cioè la totalità delle entrate e delle spese. In conformità degli articoli 78, 80 e 81 del regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (), la Commissione è tenuta a compilare il volume IV dei conti delle Comunità, che forma oggetto della DAS (), nonché i volumi II e III, che danno informazioni dettagliate. Questi conti non sono pubblicati. I grafici I-VIII (), di cui all'allegato A, rappresentano sinteticamente i principali dati dell'esecuzione del bilancio, che questi conti riflettono per l'esercizio 1995.

1.7. La DAS verte sull'insieme dei conti e sull'insieme delle relative operazioni fino al livello dei debitori e dei beneficiari finali.

1.8. Per le spese la Corte si è basata su una definizione dell'operazione relativa, cioè pertinente, che la porta ad esercitare il suo controllo fino al livello del beneficiario finale dei fondi comunitari, ivi compreso, se del caso, il controllo degli aspetti materiali delle operazioni finanziate. Per le risorse proprie tradizionali il controllo non ha per oggetto le operazioni materiali, ma unicamente i documenti giustificativi relativi all'accertamento degli importi dovuti dal debitore ().

LA PORTATA ED I LIMITI DELLA DAS

Una dichiarazione di affidabilità globale sull'insieme dei conti e delle relative operazioni

1.9. La DAS ha un carattere globale. Essa non ha lo scopo di dare una valutazione specifica, né di giungere ad una conclusione quantificata per qualsivoglia settore operativo o geografico dell'attività comunitaria.

1.10. Tuttavia, l'ampiezza delle verifiche espletate sulle operazioni finanziate dal FEAOG-garanzia e dai fondi strutturali, nel 1994 e nel 1995, ha consentito di analizzare - a margine della dichiarazione di affidabilità - talune tendenze proprie di questi settori, che sono esposte al capitolo 4.

La DAS e gli altri tipi di controllo

1.11. Le operazioni di pertinenza dei settori controllati dalla Corte nel contesto della DAS possono subire verifiche ulteriori da parte di altri organi, in base alla regolamentazione attualmente in vigore, in specie in occasione della liquidazione dei conti del FEAOG-garanzia ().

1.12. Alcune verifiche precedenti di altri controllori hanno evidenziato casi di irregolarità e di anomalie che la Corte considera all'atto della sua valutazione finale, ma che non può fare propri, tali e quali, nell'ambito del metodo statistico applicato per la DAS.

La DAS e il controllo della sana gestione finanziaria (SGF)

1.13. Di per sé la DAS non esprime un giudizio sul rispetto dei principi della sana gestione finanziaria, di cui la Corte continua ad occuparsi nell'ambito di altri lavori, in particolare nel contesto della relazione annuale e delle altre relazioni speciali ().

La DAS e il rilevamento delle irregolarità intenzionali

1.14. Alcune irregolarità intenzionali, commesse a danno delle finanze comunitarie, sono intrinsecamente tali da non poter essere scoperte mediante le procedure di controllo usuali applicate in conformità delle norme di controllo generalmente accettate. Pertanto, la Corte non è in grado di pronunciarsi in modo conclusivo sull'inesistenza di casi di questo tipo ().

Il controllo delle risorse proprie basate sul PNL e sull'IVA

1.15. Poiché i dati su cui si basano le risorse proprie PNL ed IVA - che costituiscono circa l'80 % delle risorse proprie della Comunità - sono dati macroeconomici, l'esame della Corte è consistito nel valutare l'idoneità delle procedure applicate per ricavare questi dati e garantirne l'affidabilità.

Il controllo delle risorse proprie tradizionali

1.16. Evidentemente non è possibile rilasciare una dichiarazione di affidabilità nel senso che tutte le importazioni imponibili sono state effettivamente dichiarate ed hanno generato le entrate corrispondenti.

LE NORME E LA METODOLOGIA DI CONTROLLO SEGUITE DALLA CORTE

1.17. La Corte ha assolto il proprio compito con la massima cura in conformità delle norme di controllo generalmente accettate a livello internazionale, nella misura in cui queste si applicano al contesto comunitario. Tale controllo ha compreso, fra l'altro, procedure di esame, per sondaggio, aventi lo scopo di stabilire se tutte le entrate siano state riscosse e se tutte le spese siano state erogate in modo legittimo e regolare. Il controllo delle entrate è stato espletato in base agli importi che la Comunità doveva riscuotere ed agli importi effettivamente versati alla Comunità. Il controllo delle spese è stato svolto in base alle spese impegnate ed ai pagamenti eseguiti.

1.18. L'esecuzione dei test era finalizzata a far sì che i risultati del controllo avessero una rappresentatività statistica globale ed una solida base fattuale. Questo approccio è descritto a grandi linee ai paragrafi 1.28 1.44 della relazione speciale a sostegno della DAS 1994 ().

CAPITOLO 2

L'esecuzione del controllo

2.0. INDICE

Paragrafi

I limiti imposti ai lavori di controllo 2.1 - 2.2

I lavori di controllo svolti 2.3 - 2.10

I lavori di controllo sulle entrate 2.3 - 2.4

I campioni delle operazioni esaminate attinenti alle spese 2.5 - 2.9

Gli altri lavori 2.10

I LIMITI IMPOSTI AI LAVORI DI CONTROLLO

2.1. I limiti che hanno inciso sul controllo relativo all'esercizio 1995 sono complessivamente identici a quelli dell'esercizio precedente (). Si tratta principalmente del ricorso limitato ai lavori degli altri controllori, del periodo molto breve durante il quale si può svolgere il controllo, come pure della mancanza di dati facilmente accessibili in merito alle operazioni pertinenti. Per ciascuno di questi punti la Corte ha preso alcune iniziative presso i suoi interlocutori principali, per esaminare insieme in che modo ridurre l'influsso di tali limiti. Le soluzioni previste, se si concreteranno, potranno produrre i loro effetti solo a medio termine.

2.2. Nonostante taluni miglioramenti apportati a seguito di osservazioni precedenti della Corte, i sistemi ancora insufficientemente integrati posti in essere in Danimarca per la gestione delle operazioni del FEAOG-garanzia rendono di una difficoltà anormale l'individuazione e il controllo delle operazioni pertinenti. Per questa ragione, il controllo delle 12 operazioni selezionate nell'ambito della DAS 1995 ha richiesto sforzi enormi rispetto a quelli compiuti per controllare operazioni simili negli altri Stati membri.

I LAVORI DI CONTROLLO SVOLTI

I lavori di controllo sulle entrate

2.3. Le risorse proprie si suddividono in due grandi categorie:

- le risorse proprie tradizionali, che sono acquisite direttamente presso il debitore comunitario e che comprendono a loro volta due grandi categorie: da un lato i dazi doganali ed i prelievi agricoli, dall'altro i contributi del settore zucchero;

- le risorse IVA e PNL, il cui importo è determinato in larga misura da dati statistici macroeconomici.

2.4. Per quanto riguarda le risorse proprie nel loro complesso, controlli esaustivi sono stati espletati sotto il profilo dell'affidabilità, della legittimità/regolarità e dell'esattezza dei conti della Commissione. Per le risorse proprie tradizionali l'esame dei conti della Commissione è stato completato estraendo un campione di 114 transazioni, alcune delle quali sono state raggruppate per sottoporle a controllo fino al livello delle operazioni pertinenti negli Stati membri. In occasione dell'esame di queste transazioni si sono svolti controlli casuali complementari, per verificare i tipi di operazione mirati in funzione dei loro rischi intrinseci, in particolare di sottodichiarazione (operazioni dell'inizio del mese, importazioni a tasso zero, transito, deposito in dogana, operazioni iscritte nella contabilità B). Per le risorse IVA e PNL gli esami hanno interessato la qualità delle procedure applicate per la loro determinazione.

I campioni delle operazioni esaminate attinenti alle spese

2.5. Per le spese la Corte ha proceduto come per le risorse proprie tradizionali, espletando un controllo diretto su operazioni selezionate casualmente dalla popolazione delle operazioni contabilizzate, previamente stratificata per Stato e per principali settori del bilancio.

2.6. Per quanto riguarda le spese, le operazioni pertinenti a livello finale così controllate sono in totale 1 753, di cui 683 riguardano pagamenti, 775 impegni contratti nel corso dell'esercizio e 295 impegni ancora da liquidare all'inizio dell'esercizio. Il metodo di selezione ha avuto come esito campioni la cui struttura, in termini di ripartizione per settore di bilancio o per zona geografica, è rappresentativa di quella delle popolazioni totali da cui sono stati estratti.

2.7. Il controllo è consistito nell'esaminare la legittimità/regolarità delle operazioni in causa, nonché l'esattezza della registrazione delle transazioni contabili corrispondenti a tutti i livelli di gestione delle attività di pertinenza del bilancio comunitario, cioè dal livello di gestione centrale della Commissione fino a quello - laddove necessario - dei beneficiari finali.

2.8. A livello della gestione centrale della Commissione, questo controllo ha interessato, in termini finanziari, un volume considerevole di operazioni dell'esercizio. L'importo totale netto dei pagamenti esaminati ammonta a circa 24 409 Mio ECU, cioè circa il 37 % dei pagamenti dell'esercizio. Per gli impegni contratti nel corso dell'esercizio, questo importo netto ammonta a circa 33 989 Mio ECU, cioè circa il 45 % del valore totale degli impegni dell'esercizio. Per quanto riguarda gli impegni ancora da liquidare di esercizi precedenti, i lavori hanno interessato in totale circa 8 228 Mio ECU, cioè circa il 24 % del valore totale degli impegni ancora da liquidare all'apertura dell'esercizio.

2.9. Sotto il profilo delle operazioni pertinenti, il volume finanziario effettivamente controllato è notevolmente inferiore, nella misura in cui alla maggior parte delle operazioni selezionate a livello centrale corrispondono numerose operazioni di base, di cui una almeno, in ciascun caso, è stata sottoposta ad una verifica approfondita. Secondo le analisi della Corte il volume finanziario delle operazioni su cui si basano i pagamenti esaminati a livello dei beneficiari finali è dell'ordine di 2 169 Mio ECU, cioè il 3,2 % dei pagamenti dell'esercizio.

Gli altri lavori

2.10. Inoltre, la Corte ha svolto altri lavori di controllo riguardanti la contabilità generale, il bilancio finanziario consolidato ed il sistema informatizzato di contabilità Sincom, le cui modalità principali sono identiche a quelle descritte ai paragrafi 2.18 2.22 della relazione speciale a sostegno della DAS 1994 (). La Corte ha esteso le verifiche sui file del sistema informatizzato di contabilità Sincom e sulle informazioni di bilancio e contabili ivi contenute. Inoltre, essa ha prestato una particolare attenzione al seguito dato alle osservazioni formulate a sostegno della DAS 1994. È stata parimenti svolta un'indagine sugli impegni più vecchi ancora da liquidare alla fine dell'esercizio e ne sono stati selezionati ed esaminati 126.

CAPITOLO 3

I risultati del controllo

3.0. INDICE

Paragrafi

Conclusione generale 3.1 - 3.3

Per quanto riguarda il bilancio 3.4

Per quanto riguarda l'affidabilità dei conti 3.5 - 3.93

Il conto di gestione consolidato 3.5 - 3.45

I miglioramenti relativi al conto di gestione consolidato 3.6 - 3.9

La riserva relativa al conto di gestione consolidato 3.10 - 3.27

Gli impegni contabili che non corrispondono più ad obblighi reali 3.10 - 3.27

Le altre osservazioni sul conto di gestione consolidato 3.28 - 3.45

L'iscrizione nel 1995 di spese del FEAOG-garanzia del 1994 3.29

La mancanza di informazioni sull'impatto del regime agromonetario 3.30 - 3.31

Gli errori che incidono sull'affidabilità dei conti 3.32 - 3.37

Il sistema di contabilità Sincom 3.38 - 3.40

Il saldo dell'esercizio 3.41 - 3.45

Il bilancio finanziario consolidato dell'Unione europea 3.46 - 3.57

I miglioramenti relativi al bilancio finanziario consolidato 3.49

Le osservazioni sul bilancio consolidato 3.50 - 3.57

Gli impegni (fuori bilancio) di leasing e di locazione a lungo termine 3.50 - 3.53

L'armonizzazione dei metodi contabili 3.54 - 3.57

Il bilancio finanziario della Commissione 3.58 - 3.86

I miglioramenti relativi al bilancio della Commissione 3.58 - 3.66

I crediti nei confronti degli Stati membri connessi alla liquidazione dei conti del FEAOG-garanzia 3.60

I crediti potenziali connessi all'accertamento di frodi ed irregolarità 3.61 - 3.64

Le decisioni e gli obblighi di carattere pluriennale, che producono impegni finanziari fuori bilancio 3.65 - 3.66

Le riserve relative al bilancio finanziario della Commissione 3.67 - 3.71

La riserva relativa alle immobilizzazioni materiali 3.67

La riserva relativa alla contabilità separata delle risorse proprie tradizionali 3.68 - 3.71

Le altre osservazioni sul bilancio finanziario della Commissione 3.72 - 3.86

I crediti riguardanti le risorse proprie provenienti dall'IVA e dal PNL 3.72 - 3.73

La riscossione delle entrate 3.74 - 3.77

Contenzioso/interessi di mora 3.74

Multe, penalità e sanzioni 3.75 - 3.76

Entrate da riscuotere 3.77

L'esecuzione e la contabilizzazione dei pagamenti 3.78

Le partecipazioni e i prestiti 3.79 - 3.82

La presentazione delle partecipazioni e dei prestiti ECIP 3.79

L'accumulo ed il trattamento dei proventi dell'attività di erogazione e di assunzione di prestiti della Commissione 3.80

La gestione dei prestiti «aiuto alimentare» ai nuovi Stati indipendenti 3.81 - 3.82

Il volume reale delle garanzie dell'Unione a titolo delle attività di erogazione di prestiti 3.83 - 3.84

L'esecuzione delle garanzie prestate 3.85

La ripartizione dei conti bancari nel bilancio 3.86

I bilanci finanziari delle altre istituzioni ed organismi comunitari 3.87 - 3.93

I miglioramenti relativi al bilancio delle altre istituzioni ed organismi comunitari 3.87 - 3.88

La riserva relativa alle immobilizzazioni materiali 3.89 - 3.91

Le osservazioni sulle immobilizzazioni materiali 3.92

Osservazione sui conti bancari e sulla cassa 3.93

Per quanto riguarda la legittimità/regolarità delle operazioni di base 3.94 - 3.139

Le osservazioni sulle operazioni attinenti alle entrate 3.94 - 3.121

Le risorse proprie tradizionali 3.94 - 3.99

I dazi doganali e i prelievi agricoli 3.94 - 3.95

I contributi del settore dello zucchero 3.96 - 3.99

La risorsa propria basata sull'IVA 3.100 - 3.115

Esattezza dell'aliquota media ponderata 3.107 - 3.110

La contabilizzazione delle correzioni e delle compensazioni 3.111 - 3.113

Valutazione generale 3.114 - 3.115

La risorsa propria basata sul prodotto nazionale lordo (PNL) 3.116 - 3.121

Il prodotto nazionale lordo (PNL) come base imponibile 3.117 - 3.119

La risorsa propria basata sul PNL (risorsa complementare) 3.120 - 3.121

Le riserve sulle operazioni attinenti alle spese 3.122 - 3.139

Casi di spese per i quali la Corte non può pronunciarsi 3.122 - 3.124

I sistemi particolarmente inaffidabili e che possono comportare errori 3.123

L'impossibilità di pronunciarsi in modo conclusivo per ragioni diverse 3.124

Casi di spese per i quali la Corte può pronunciarsi solo parzialmente 3.125

Gli errori che incidono sulla legittimità/regolarità delle spese 3.126 - 3.139

Gli errori che incidono sulla legittimità/regolarità degli impegni contratti nel corso dell'esercizio 3.127 - 3.130

L'aspetto sostanziale della legittimità/regolarità degli impegni 3.127

Gli errori di legittimità/regolarità formali relativi agli impegni 3.128 - 3.130

Gli errori che incidono sulla legittimità/regolarità delle operazioni su cui si basano i pagamenti 3.131 - 3.139

Gli errori di legittimità/regolarità sostanziali relativi ai pagamenti 3.131 - 3.134

Gli errori di legittimità/regolarità formali relativi ai pagamenti 3.135 - 3.139

CONCLUSIONE GENERALE

3.1. In base all'esame svolto la Corte può pronunciarsi con certezza ragionevole () nel senso che i conti dell'esercizio 1995 riflettono correttamente le entrate e le spese, nonché la situazione finanziaria dell'Unione, con riserva dei fatti riassunti ai paragrafi 3.10, 3.67, 3.68 e 3.89.

3.2. Questo esame, svolto nei limiti precisati ai paragrafi 1.15 e 1.16, ha parimenti consentito alla Corte di pronunciarsi con certezza ragionevole (16) nel senso che le operazioni alla base delle entrate contabilizzate nel corso dell'esercizio sono legittime e regolari.

3.3. Benché l'esame le abbia consentito di pronunciarsi con certezza ragionevole (16) nel senso che le operazioni alla base degli impegni dell'esercizio sono in generale legittime e regolari, a causa dei fatti riassunti ai paragrafi 3.122, 3.131, 3.133, 3.135 e 3.136, la Corte non può pronunciarsi in modo conclusivo positivo e globale sulla legittimità e sulla regolarità delle operazioni su cui si basano i pagamenti dell'esercizio.

PER QUANTO RIGUARDA IL BILANCIO

3.4. Il 7 dicembre 1995 la Corte di giustizia, a seguito di un ricorso del Consiglio, ha pronunciato una sentenza secondo cui l'atto del presidente del Parlamento europeo, constatante l'adozione definitiva del bilancio dell'Unione europea per l'esercizio 1995, era viziato da illegittimità in quanto era stato superato il tasso massimo di aumento delle spese dette non obbligatorie calcolato dalla Commissione, ed era pertanto annullato. Tuttavia, la Corte ha aggiunto che gli effetti del bilancio 1995, come pubblicato nella Gazzetta ufficiale, dovevano essere mantenuti fino all'adozione definitiva del bilancio, che ha avuto luogo il 31 gennaio 1996.

PER QUANTO RIGUARDA L'AFFIDABILITÀ DEI CONTI

Il conto di gestione consolidato

3.5. Il conto di gestione consolidato riflette correttamente le entrate e le spese dell'Unione, ma, nonostante i miglioramenti sostanziali constatati rispetto all'esercizio 1994, dà adito alla riserva di cui al paragrafo 3.10.

I miglioramenti relativi al conto di gestione consolidato

3.6. Il controllo della Corte ha consentito di constatare alcuni miglioramenti rispetto all'esercizio 1994 per quanto riguarda:

- la contabilità delle entrate e delle spese sotto forma di operazioni negative, per le quali due note, alla pagina 10 del volume IV, indicano gli importi in causa;

- la contabilizzazione degli anticipi/acconti;

- l'individuazione degli stanziamenti messi a disposizione a titolo del contributo dei paesi dell'EFTA;

- la presentazione del saldo dell'esercizio in merito all'individuazione della parte corrispondente all'accordo SEE.

3.7. Nel caso particolare dei pagamenti consistenti in anticipi/acconti e degli impegni che di conseguenza restano da regolarizzare negli anni successivi, le informazioni contabili () sono più esaustive e particolareggiate che in passato e danno ora indicazioni globalmente soddisfacenti sul volume degli anticipi/acconti in questione.

3.8. Tuttavia, le modalità di presentazione di queste informazioni dovrebbero essere completate in modo da dare un quadro il più possibile fedele della loro evoluzione nel corso dell'esercizio, rispondendo a quanto la Corte ha chiesto alla Commissione nella sua relazione speciale a sostegno della dichiarazione di affidabilità 1994 (), specie per quanto riguarda gli anticipi/acconti regolarizzati durante l'esercizio.

3.9. Benché si siano constatati i miglioramenti suddetti, è opportuno segnalare la riserva e le osservazioni che seguono.

La riserva relativa al conto di gestione consolidato

Gli impegni contabili che non corrispondono più ad obblighi reali

3.10. La sintesi consolidata dell'esecuzione del bilancio (), come gli impegni fuori bilancio, sono sopravvalutati in quanto comprendono impegni che non corrispondono più ad obblighi reali. Sarebbe possibile porvi rimedio solo mediante un sistema di sorveglianza ravvicinato e periodico, troppo spesso insufficiente a livello degli ordinatori.

3.11. Nella relazione speciale a sostegno della DAS 1994 () la Corte ha invitato la Commissione a intensificare e generalizzare gli sforzi che ha cominciato a compiere per instaurare senza indugio le procedure appropriate per disimpegnare gli impegni contabili che non avevano più ragione d'essere.

3.12. Si sono registrati progressi per quanto riguarda le direzioni generali «Bilanci» e «Controllo finanziario». Ad esempio, si è posto a disposizione degli ordinatori uno strumento informatico grazie al quale possono individuare gli impegni suscettibili di non corrispondere più ad obblighi. Il contabile ed il controllore finanziario esortano regolarmente i servizi ordinatori a servirsi di questo strumento per ridurre il peso del passato.

3.13. Per poter misurare in concreto i progressi compiuti a livello degli ordinatori, la Corte ha individuato e controllato per sondaggio - nella popolazione totale degli impegni che presentano un rischio considerevole di non corrispondere più ad obblighi giuridici esistenti - quelli che sono anteriori al 1991 e che non hanno registrato alcuna imputazione di pagamento dal 1993 al 1995. L'esecuzione di questo controllo ha presentato difficoltà in quanto i documenti giustificativi disponibili presso i servizi ordinatori erano troppo spesso dispersi e perfino inesistenti.

3.14. Gli impegni inattivi che rispondono ai criteri sopra citati sono in totale 2 567 e rappresentano un volume finanziario totale di 1 084 Mio ECU. Fra questi, 526, per un importo totale di 340 Mio ECU, sono stati contratti prima del 1985 (oltre dieci anni fa) ed 83 degli stessi, che rappresentano un importo totale di 28 Mio ECU, sono stati contratti prima del 1981 (oltre 15 anni fa).

3.15. La ripartizione di questi impegni inattivi per sottosezione del bilancio (cfr. tabella 3.1) mostra che essi riguardano sostanzialmente: i fondi strutturali (B2), il settore della Protezione dei consumatori, mercato interno, industria e reti transeuropee (B5) e le Azioni esterne (B7).

>SPAZIO PER TABELLA>

3.16. Dal controllo di un centinaio di operazioni selezionate mediante campionamento fra i 2 567 impegni sopracitati, si sono ottenuti i seguenti risultati.

3.17. Nel settore del Fondo sociale (obiettivo n. 2) 11 impegni (11,6 Mio ECU) dei 16 impegni selezionati riguardano azioni che formano oggetto o di procedimenti giudiziari per presunzione di irregolarità gravi, oppure di indagini da parte delle autorità nazionali o dei servizi della Commissione. Pertanto la loro esecuzione è bloccata. Dei 5 impegni rimanenti, 3 avrebbero dovuto essere disimpegnati (913 507 ECU) ed un impegno è viziato da un errore di superamento della data limite di esecuzione; per l'impegno rimanente (1 Mio ECU), la Corte non ha potuto giungere ad una conclusione perché mancano informazioni sulla sua giustificazione.

3.18. Nel settore del FESR e dei trasporti, nove impegni sui venti selezionati corrispondevano chiaramente ad obblighi. Per gli undici impegni rimanenti, tutti attinenti a progetti decisi prima del 1989 e rappresentanti un valore totale di 25,5 Mio ECU, il loro mantenimento non risulta giustificato dagli elementi disponibili nei fascicoli. È stato possibile chiuderne uno soltanto (nel marzo 1996).

3.19. Nel settore della pesca, dei 20 impegni selezionati 8 avrebbero dovuto formare oggetto di disimpegno per un importo totale di 3,5 Mio ECU e per tre di essi le informazioni più recenti disponibili nei fascicoli - troppo vecchie - denotano una sorveglianza insoddisfacente da parte dei servizi responsabili della gestione, circostanza che ha impedito alla Corte di formulare un parere sul merito dei fascicoli in questione.

3.20. Nel settore della protezione delle foreste, dei 20 impegni selezionati, 6 per un importo totale di 32 944 ECU avrebbero dovuto essere disimpegnati, 9 per un importo totale di 2,2 Mio ECU sono caratterizzati dal fatto di non essere sorvegliati dai servizi responsabili della gestione, fatto che ha impedito alla Corte di formulare un parere sul merito dei fascicoli, e 3 sono stati oggetto di sorveglianza solo all'annuncio dell'indagine della Corte.

3.21. Nel settore della Cooperazione allo sviluppo, 14 impegni (36,0 Mio ECU) dei 20 impegni selezionati avrebbero dovuto essere disimpegnati; questa situazione è tanto più grave in quanto in 4 di questi 14 casi, la Corte ha già attirato l'attenzione della Commissione nel 1991, nel 1992 e nel 1994 sulla necessità di provvedere ad un disimpegno; la situazione è allarmante anche perché, in altri 4 casi, i servizi tecnici della Commmissione lo hanno fatto presente ai servizi ordinatori senza alcun esito. Si è asserito che alcuni fascicoli erano introvabili. Questa situazione è sintomatica del funzionamento di un sistema di sorveglianza che è inefficace in quanto inesistente.

3.22. Nel settore della cooperazione con i Paesi dell'Europa centrale e orientale, ed in particolare del regolamento PHARE, sui sei impegni selezionati, per un importo totale di 372 531,98 ECU, cinque avrebbero dovuto essere disimpegnati. Questa situazione è dovuta alla mancanza di sorveglianza.

3.23. Nel settore del FEAOG-orientamento, delle Azioni d'innovazione, della Politica energetica e della Ricerca, 4 impegni (per un totale di 1,1 Mio ECU) sui 16 impegni selezionati non hanno più ragione di figurare nei conti. Altri quattro progetti del settore del FEAOG-orientamento, per un importo di 3,2 Mio ECU, per i quali le decisioni prese nel contesto dei programmi mediterranei integrati prevedevano tempi di esecuzione compresi fra il 1991 e il 1992, sono stati prorogati, quanto all'esecuzione, al 1995. Inoltre, nel caso di quattro dei cinque impegni selezionati nel settore della Politica energetica, non si è ritrovata alcuna traccia dei documenti contabili originali ed iniziali; pertanto, in questi casi la Corte non ha potuto procedere ad un controllo esaustivo.

3.24. In conclusione, in base all'analisi sopra esposta, la Corte ritiene che almeno il 30 % degli impegni inattivi più vecchi, cioè circa 1 000 impegni, per un importo totale dell'ordine di 300 Mio ECU, non dovrebbero più figurare nei conti e avrebbero dovuto formare oggetto di disimpegno. A causa dei criteri di selezione applicati dalla Corte e dell'esistenza di diversi casi per i quali la Corte non ha potuto reperire nei fascicoli della Commissione le informazioni che giustificano il mantenimento degli impegni esaminati, la cifra reale del complesso degli impegni che non corrispondono più ad obblighi reali è superiore agli importi indicati.

3.25. L'esistenza di questi vecchi impegni ancora da liquidare, che avrebbero dovuto formare oggetto di disimpegno, mostra peraltro che gli ordinatori della Commissione non esaminano i fascicoli da chiudere con sufficiente sistematicità. Questi fascicoli, spesso prefinanziati da anticipi o acconti, restano pertanto in sospeso, mentre la loro chiusura definitiva dovrebbe dar luogo al versamento di un saldo o all'emissione di un ordine di riscossione corrispondente alla liquidazione dei finanziamenti in causa da parte della Commissione.

3.26. In proposito, altre verifiche generali, svolte su un campione di impegni ancora da liquidare all'apertura dell'esercizio, come pure le verifiche eseguite sui pagamenti dell'esercizio, mostrano che, soprattutto nel settore dei fondi strutturali, la Commissione ha imputato diverse volte operazioni recenti ad impegni ancora da liquidare, destinati all'adempimento di obblighi vecchi. Questa prassi irregolare, già osservata dalla Corte nella relazione sull'esercizio 1993 (), non solo si ripercuote sull'affidabilità dei conti dell'esercizio, ma equivale di fatto a consumare impegni che non hanno più ragione d'essere e che avrebbero dovuto formare oggetto di disimpegno.

3.27. Infine, nella relazione annuale sull'esercizio 1993 (paragrafi 13.61-13.62) la Corte aveva criticato una prassi seguita dalla Commissione nell'ambito della gestione dello strumento finanziario EC Investment Partners (ECIP). In seguito questa prassi è stata abbandonata, ma gli impegni corrispondenti ancora da liquidare, per un importo di 4,2 Mio ECU, non hanno mai formato oggetto di disimpegno.

Le altre osservazioni sul conto di gestione consolidato

3.28. Peraltro, le verifiche svolte inducono la Corte a formulare le osservazioni che seguono.

L'iscrizione nel 1995 di spese del FEAOG-garanzia del 1994

3.29. Nella relazione DAS per l'esercizio 1994 la Corte ha indicato (paragrafi 3.15-3.17) le circostanze per cui la Commissione, per l'esercizio 1994, ha sottovalutato di 45,8 Mio ECU le spese del FEAOG-garanzia (linea B1-3700, liquidazione degli esercizi precedenti). Questa circostanza ha l'effetto di imputare automaticamente lo stesso importo all'esercizio 1995, sopravvalutando dello stesso ammontare i conti dell'esercizio. La Commissione avrebbe dovuto segnalare questa situazione in una nota illustrativa allegata ai conti dell'esercizio 1995.

La mancanza di informazioni sull'impatto del regime agromonetario

3.30. Nella relazione speciale n. 1/89 la Corte aveva concluso: «Non è possibile identificare, a partire dal bilancio o dai conti nella loro forma attuale, quale sia la vera incidenza di bilancio del sistema agromonetario» (per cui taluni pagamenti di aiuti agricoli sono eseguiti con riferimento a tassi di cambio fra l'ECU «verde» e le monete nazionali, che sono diversi dai tassi di cambio del mercato). La mancanza di chiarezza al riguardo impedisce di fatto una valida interpretazione dei dati contabili (). Nella sua risposta la Commissione ha asserito di essere «pronta ad esaminare la possibilità di inserire un commento nel suo progetto preliminare di bilancio e nei conti di gestione» (). La Commissione indica gli effetti finanziari stimati del regime agromonetario nel quadro generale del progetto preliminare di bilancio () e fornisce ulteriori dettagli nella sua relazione annuale sull'impatto sulla spesa del FEAOG-garanzia (). Tuttavia, tali informazioni non figurano nei conti annuali.

3.31. In parte come conseguenza di emendamenti alla normativa, destinati a migliorare il funzionamento del regime agromonetario, ed in parte come effetto delle fluttuazioni dei prezzi, nel 1994 il regime agromonetario è costato al bilancio comunitario 456 Mio ECU (). La Commissione stima che la cifra corrispondente per il 1995 ammonti a circa 1 788 Mio ECU. La Corte ritiene che sarebbe opportuno far figurare nei conti annuali il costo totale ed un riferimento alla relazione annuale della Commissione sull'impatto sulla spesa del FEAOG-garanzia, sotto forma di una nota ai conti consolidati presentati nel volume IV o di un commento al volume I relativo all'analisi della gestione finanziaria.

Gli errori che incidono sull'affidabilità dei conti

3.32. Dai controlli aritmetici dei conti e della coerenza fra questi ed il sistema Sincom CB/D è risultata una divergenza, per gli stanziamenti d'impegno, nella presentazione di un importo di 18,2 Mio ECU fra le cifre del volume II (conto di gestione della Commissione) e quelle del volume IV (conti consolidati) in riferimento ai capitoli B0-40 e B2-40. Giova osservare che queste differenze si compensano.

3.33. L'affidabilità del conto di gestione è inficiata soprattutto da errori constatati in occasione dell'esame delle operazioni verificate dalla Corte.

3.34. Per gli impegni contratti durante l'esercizio, nel settore dei fondi strutturali si è constatato un certo numero di casi in cui l'importo dell'impegno non corrisponde all'importo delle spese previste dal programma di finanziamento per la quota annuale interessata. Per i pagamenti, si sono constatati casi d'imputazione a fronte di un impegno e/o di una linea di bilancio privi di relazione con la spesa in causa.

3.35. In generale questi casi hanno come origine la mancata applicazione della regola secondo cui, nel caso di operazioni di carattere pluriennale, il complesso dei mezzi necessari per provvedere al finanziamento forma oggetto di un impegno iniziale al quale, in seguito, vengono imputati tutti i pagamenti eseguiti nel contesto del programma in causa. Queste prassi, che di per sé falsano la presentazione dell'esecuzione degli stanziamenti dissociati, sono state criticate più volte in precedenti relazioni annuali della Corte (cfr. ad esempio la relazione annuale sull'esercizio 1993, paragrafi 14.9-14.11). In concreto il loro effetto è che non si ha un impegno dei programmi completi, bensì soltanto l'impegno, anno per anno, delle quote annuali di messa a disposizione dei fondi. In seguito, poiché è raro che le quote siano utilizzate totalmente, i servizi della Commissione - anziché attenersi al rigore della normativa finanziaria, che esige di annullare gli impegni non eseguiti - trasferiscono di fatto, al di fuori della regolamentazione finanziaria comunitaria, i residui degli impegni non eseguiti agli esercizi successivi, riducendo della stessa misura gli impegni corrispondenti alle quote successive e, come descritto al paragrafo 3.27, imputano prioritariamente i primi pagamenti attinenti a queste quote successive agli impegni ancora da liquidare degli esercizi precedenti. Pertanto, i conti dell'esecuzione del bilancio comunitario non riflettono più fedelmente la realizzazione sul campo dei programmi pluriennali finanziati dalla Comunità.

3.36. Peraltro, si sono rilevati diversi casi in cui nel sistema Sincom non sono stati individuati pagamenti eseguiti a titolo di anticipi/acconti oppure a titolo di pagamenti finali.

3.37. I casi rilevati sono relativamente poco numerosi (poco più di una ventina di impegni e di pagamenti nel campione selezionato dalla Corte) e difficilmente estrapolabili data la natura dei problemi individuati. Nondimeno, questa ventina di casi di errori che incidono sul conto di gestione, constatati in un campione relativamente limitato di transazioni (dell'ordine di 1 500 operazioni selezionate fra impegni e pagamenti), rappresenta un aumento rispetto ai casi rilevati per l'esercizio 1994 ed è importante far sì che in futuro le procedure contabili prevengano tali errori.

Il sistema di contabilità Sincom

3.38. La contabilizzazione delle spese di bilancio mediante il sistema informatizzato di contabilità (Sincom) è risultata in genere affidabile.

3.39. I lavori svolti hanno confermato le impressioni favorevoli esposte ai paragrafi 3.34-3.36 della relazione speciale a sostegno della DAS 1994 () e hanno consentito di verificare la concordanza e la coerenza interna delle informazioni contenute nei file principali del sistema informatizzato di contabilità Sincom.

3.40. Tuttavia, i controlli espletati su Sincom hanno mostrato che l'esecuzione del bilancio per il 1995 ha ripreso nei conti 16 operazioni di pagamento ed un impegno, la cui registrazione contabile ha avuto luogo il 29 marzo 1996 a seguito delle decisioni della Commissione, in data 27 marzo 1996, di non tenere conto del rifiuto di visto del controllore finanziario (). Nei 17 casi in questione la spesa è stata eseguita nel corso dell'esercizio 1996 ben al di fuori dei periodi complementari autorizzati. Dal punto di vista contabile essa è stata contabilizzata a titolo dell'esercizio 1995, evidentemente in contrasto con l'articolo 6 del regolamento finanziario, che stabilisce termini tassativi chiari per la contabilizzazione delle operazioni contabili (31 dicembre per gli impegni contratti, 15 gennaio per i pagamenti eseguiti dal contabile). In casi di questo tipo le operazioni prive di visto alla chiusura dell'esercizio avrebbero dovuto formare oggetto di un annullamento di scrittura contabile ed essere eventualmente reinserite a titolo dell'esercizio successivo.

Il saldo dell'esercizio

3.41. Con la nuova presentazione del saldo dell'esercizio nel bilancio finanziario consolidato chiuso al 31 dicembre 1995, il saldo dell'esercizio riguardante la partecipazione al bilancio comunitario dei paesi dell'Associazione europea di libero scambio (EFTA), membri dello Spazio economico europeo (SEE), è ora stato isolato dal saldo dell'Unione europea (UE).

3.42. Nondimeno, il debito nei confronti dei paesi EFTA parti contraenti dell'accordo SEE, risultante dalle operazioni del 1994, non è ripreso al passivo del bilancio finanziario consolidato, in quanto il saldo EFTA dell'esercizio 1994 è stato trasferito al 1995, con il saldo dell'UE, fra le entrate di bilancio. Questo debito, quale risulta dal calcolo eseguito dalla Commissione del saldo dell'esercizio 1994 relativo alla partecipazione dei paesi EFTA, ammonta a 2,1 Mio ECU.

3.43. L'articolo 3, paragrafo 2, del protocollo 32 riguardante le modalità finanziarie per l'attuazione dell'articolo 82 dell'accordo SEE prevede che «La Commissione..., in sede di chiusura dei conti relativi a ciascun anno finanziario (N), nell'ambito dell'elaborazione del conto di gestione procede alla regolarizzazione dei conti con riferimento alla partecipazione degli Stati EFTA, prendendo in considerazione (...) l'esecuzione definitiva degli stanziamenti per anno finanziario, tenendo conto degli eventuali annullamenti e riporti (...)». Ne consegue che la Commissione avrebbe già dovuto provvedere alle regolarizzazioni dei conti per gli anni 1994 e 1995.

3.44. Al 31 maggio 1996 non era stata ancora eseguita alcuna regolarizzazione. Purtuttavia, è solo dopo la regolarizzazione dei conti che il saldo dell'esercizio EFTA, ripreso in bilancio, può essere stabilito correttamente. La Commissione ha calcolato il saldo dell'esercizio EFTA per il 1994 ed il 1995, quale figura nel bilancio finanziario, solo in base ai contributi versati dai paesi EFTA, da un lato, ed ai pagamenti a fronte degli stanziamenti dell'esercizio allo stesso titolo, dall'altro, in particolare senza tener conto di voci come i riporti di stanziamenti o gli annullamenti di stanziamenti.

3.45. D'ora in poi la Commissione, in conformità della regolamentazione in vigore, è invitata a procedere alla regolarizzazione dei conti all'atto della compilazione del conto di gestione, 1° maggio (n+1), affinché la posizione nei confronti dei paesi EFTA possa essere riprodotta correttamente negli stati finanziari dell'Unione europea ed affinché la regolarizzazione possa avere luogo nell'ambito della predisposizione del bilancio per l'anno successivo (n+2), cioè al più tardi il 1° settembre (n+1).

Il bilancio finanziario consolidato dell'Unione europea

3.46. Il bilancio finanziario consolidato dell'Unione europea riflette correttamente la situazione finanziaria dell'Unione, ma, nonostante i miglioramenti sostanziali constatati rispetto all'esercizio 1994, dà adito alle riserve qui di seguito esposte riguardo ai bilanci della Commissione e delle altre istituzioni.

3.47. Il controllo del consolidamento dei bilanci finanziari consiste in sostanza nel verificare l'esattezza aritmetica delle operazioni eseguite, nonché il raggruppamento corretto dei bilanci finanziari delle diverse istituzioni ed organismi comunitari che fanno parte del quadro di consolidamento. Da questi controlli non sono risultate anomalie.

3.48. Le osservazioni e le riserve eventuali della Corte sui bilanci finanziari della Commissione e delle altre istituzioni ed organismi comunitari si applicano parimenti, a causa delle modalità di compilazione, al bilancio finanziario consolidato.

I miglioramenti relativi al bilancio finanziario consolidato

3.49. Il controllo della Corte ha consentito di constatare i miglioramenti apportati a seguito delle osservazioni formulate nella relazione speciale sulla DAS per l'esercizio 1994, in merito all'armonizzazione dei metodi contabili ed in particolare alla presentazione di taluni diritti immobiliari negli stati finanziari e, tranne che per il CES/CDR, del materiale informatico. Tuttavia, malgrado questi miglioramenti, occorre proseguire gli sforzi compiuti in questo settore, dato che il bilancio consolidato dà sempre adito alle osservazioni che seguono.

Le osservazioni sul bilancio consolidato

Gli impegni (fuori bilancio) di leasing e di locazione a lungo termine

3.50. La Corte ritiene che sia necessario migliorare ulteriormente la presentazione degli impegni fuori bilancio attinenti alle «operazioni di leasing e di locazione a lungo termine». Infatti, benché la Corte si renda conto che dati come quelli presentati negli stati finanziari del 1995 sono il risultato di una scelta pragmatica, in attesa della definizione di regole contabili uniformi in materia, essi danno adito alle seguenti osservazioni.

3.51. Sotto la stessa rubrica sono presentati contemporaneamente contratti d'enfiteusi e di leasing (rispettivamente Parlamento europeo e Corte di giustizia), contratti di affitto normali (Corte di giustizia e Comitato economico e sociale) o ancora un saldo residuo dovuto riguardo al prezzo di acquisto di un immobile (Consiglio).

3.52. Le note illustrative riguardanti i contratti di enfiteusi e di leasing non indicano che gli importi sono stime o che cosa rappresenta l'importo calcolato (Parlamento europeo). Benché per questi contratti le istituzioni rispettive abbiano già pagato importi considerevoli (298,6 Mio ECU da parte del Parlamento europeo e 53,4 Mio ECU da parte della Corte di giustizia), queste informazioni non figurano nelle note illustrative.

3.53. Per quanto riguarda i contratti di affitto normali, gli importi indicati corrispondono sia al canone annuale (Corte di giustizia, edificio «Palais»: 2,1 Mio ECU), e questo è indicato nelle note illustrative, sia alla totalità dei canoni da pagare fino alla data di scadenza dei contratti rispettivi (Comitato economico e sociale: 33,4 Mio ECU), senza che questo sia indicato nelle note. L'affitto annuo per il 1996 dei diversi edifici affittati dal Comitato economico e sociale è stimato, a titolo d'informazione, in 4,2 Mio ECU. D'altronde, queste informazioni sui contratti di affitto normali rischiano d'indurre in errore il lettore degli stati finanziari nella misura in cui manca qualsiasi informazione sugli affitti pagati dalla Commissione. Giova osservare che, per il 1995, gli affitti pagati dalla Commissione sono ammontati a 110,6 Mio ECU solamente per gli edifici a Bruxelles [cfr. la relazione annnuale sull'esercizio 1995, paragrafo 13.29 ()].

L'armonizzazione dei metodi contabili

3.54. La presentazione di stati finanziari armonizzati e l'applicazione di metodi contabili e di norme di valutazione identici, da parte dei diversi organi che formano oggetto del consolidamento, rappresentano condizioni, fra altre, che devono essere soddisfatte per poter procedere al consolidamento. In questo senso, l'articolo 136, paragrafo 10, del regolamento della Commissione che stabilisce le modalità di esecuzione del regolamento finanziario dispone che gli stati finanziari devono essere presentati «secondo i principi contabili che comprendono in particolare i principi fissati dalle direttive del Consiglio in materia».

3.55. Nel contesto dei conti comunitari il potere di stabilire i metodi contabili e di armonizzare la presentazione degli stati finanziari è stato conferito alla Commissione a norma dell'articolo 21 delle modalità di esecuzione. In particolare, la Commissione, dopo che il suo stesso contabile ha consultato i contabili delle altre istituzioni, deve stabilire i metodi contabili comuni a tutte le istituzioni.

3.56. Ora, le informazioni incluse negli stati finanziari non sempre sono uniformi (ad esempio nel caso del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni per l'iscrizione in bilancio del materiale informatico oppure nel caso del Consiglio per la conversione in ECU del valore delle immobilizzazioni materiali).

3.57. Recentemente la Commissione ha preso l'iniziativa di affidare ad un consulente esterno uno studio sull'individuazione e sull'armonizzazione delle norme contabili più idonee per compilare i conti dell'Unione. A parere della Corte, la Commissione dovrebbe trarre il massimo profitto dai risultati di questo studio, in modo che, in relazione alle altre istituzioni, i conti attinenti all'esercizio 1996 siano compilati su basi omogenee, secondo modalità da stabilire prima della fine del 1996.

Il bilancio finanziario della Commissione

I miglioramenti relativi al bilancio della Commissione

3.58. Il controllo della Corte ha consentito di constatare che sono stati apportati miglioramenti a seguito delle riserve e delle osservazioni formulate nella sua relazione sulla DAS per l'esercizio 1994, in particolare al coordinamento ed alla programmazione dei lavori di chiusura della contabilità bancaria a fine esercizio ed al volume reale degli impegni assunti, presentati fuori bilancio.

3.59. Nondimeno, la Corte ritiene che siano necessari ulteriori miglioramenti per trattare:

a) i crediti connessi alla liquidazione dei conti del FEAOG-garanzia;

b) i crediti potenziali connessi all'accertamento di frodi ed irregolarità;

c) le decisioni e gli obblighi di carattere pluriennale, che producono un impegno finanziario fuori bilancio.

I crediti nei confronti degli Stati membri connessi alla liquidazione dei conti del FEAOG-garanzia

3.60. Nella relazione DAS 1994 la Corte ha criticato il fatto che questi crediti non erano riprodotti nel bilancio. Al 31 dicembre 1995 questi crediti in effetti figurano negli impegni fuori bilancio (758 Mio ECU). Tuttavia, poiché si tratta di crediti certi, liquidi ed esigibili, avrebbero dovuto avere un seguito logico in conformità della regolamentazione finanziaria e formare oggetto di un accertamento di credito, per così figurare all'attivo del bilancio stesso, e non semplicemente come impegni fuori bilancio.

I crediti potenziali connessi all'accertamento di frodi ed irregolarità

3.61. Nella relazione speciale a sostegno della DAS 1994 (), la Corte ha chiesto alla Commissione di migliorare le indicazioni fornite negli stati finanziari alla rubrica «Crediti potenziali», per dare al lettore un quadro complessivo dei crediti potenziali connessi all'accertamento di frodi e irregolarità.

3.62. La Commissione ha dato seguito a questa richiesta della Corte nella misura in cui i suoi stati finanziari () presentano ora non solo i dati relativi al FEAOG-garanzia, ma anche quelli attinenti alle risorse proprie ed alle azioni strutturali.

3.63. Tuttavia, la presentazione di queste informazioni è tale per cui possono nascerne incomprensioni. Per due settori del bilancio si menzionano casi accertati (risorse proprie e FESR) e per un altro (FEAOG-garanzia) gli importi effettivamente recuperati, mentre si tratta, apparentemente, di importi da recuperare.

3.64. La Commissione deve armonizzare la sua presentazione per dare un quadro chiaro e completo della situazione alla fine di ciascun esercizio, indicando gli importi dichiarati o noti dei casi di frode o irregolarità, nonché le prospettive di recupero.

Le decisioni e gli obblighi di carattere pluriennale che producono impegni finanziari fuori bilancio

3.65. Al 31 dicembre 1995 la Commissione ha indicato, come impegni assunti (fuori bilancio), un importo di 94 865,2 Mio ECU per gli impegni concernenti i fondi strutturali (aiuti previsti e non impegnati per il periodo 1994-1999, ai prezzi del 1995) ed un importo di 11 204,9 Mio ECU per le iniziative comunitarie. Gli importi rappresentano la differenza fra la programmazione dei fondi strutturali per il periodo di programmazione 1994-1999 e gli impegni cumulati del 1994 e del 1995 registrati in Sincom. Tuttavia, gli impegni registrati in Sincom comprendono anche impegni corrispondenti ai periodi di programmazione precedenti. Ne consegue una sottovalutazione degli importi iscritti fra gli impegni fuori bilancio.

3.66. Oltre ai miglioramenti constatati, è opportuno segnalare le riserve e le osservazioni che seguono.

Le riserve relative al bilancio finanziario della Commissione

La riserva relativa alle immobilizzazioni materiali

3.67. La Corte esprime di nuovo una riserva () circa il valore delle immobilizzazioni materiali della Commissione (318,6 Mio ECU per i beni mobili a Bruxelles, Lussemburgo e delle delegazioni). Questa riserva potrà essere tolta solo quando il valore di queste immobilizzazioni potrà essere stabilito con maggiore esattezza, cioè dopo la conclusione delle procedure d'inventario fisico in corso (completamento previsto nel giugno 1996) e l'entrata in vigore di un quadro normativo e contabile rinnovato.

La riserva relativa alla contabilità separata delle risorse proprie tradizionali

3.68. La Corte esprime di nuovo una riserva riguardo all'esaustività della contabilità separata relativa ai dazi doganali ed ai prelievi agricoli.

3.69. Infatti, l'ampiezza degli errori e dei problemi rilevati per le contabilità separate relative ai dazi doganali ed ai prelievi agricoli non consente di considerare affidabile l'importo di circa 856,4 Mio ECU iscritto a questo titolo nel bilancio finanziario.

3.70. Ogni Stato membro trasmette alla Commissione un estratto trimestrale della contabilità separata, in cui figurano i diritti accertati non riscossi e non garantiti, come pure i diritti accertati garantiti ma contestati.

3.71. Le contabilità separate tenute dagli Stati membri sono sempre inficiate da errori ed omissioni. Si sono constatati numerosi errori in Germania. In Italia le relazioni da fine trimestre al trimestre successivo non sono coerenti. Gli estratti degli Stati membri non sempre indicano separatamente gli incassi e gli annullamenti.

Le altre osservazioni sul bilancio finanziario della Commissione

I crediti riguardanti le risorse proprie provenienti dall'IVA e dal PNL

3.72. Per le risorse proprie provenienti dall'IVA e dal PNL, alcuni allegati al bilancio finanziario () indicano una serie di crediti, il cui importo non è determinato e che sono stati accertati e registrati «per memoria» nella contabilità della Commissione. L'esame degli ordini di riscossione e delle previsioni di credito mostra discordanze significative fra il bilancio e la situazione esistente alla fine dell'esercizio 1995.

3.73. Ad esempio, per i saldi PNL, 72 casi di riserve relative agli estratti PNL non formano oggetto né di un ordine di riscossione né di una previsione di credito e di conseguenza non figurano nei conti. Si ha la stessa situazione per almeno 19 casi relativi a riserve per gli estratti IVA. Neppure gli allegati al bilancio danno un quadro esaustivo del numero di esercizi finanziari interessati da questi crediti.

La riscossione delle entrate

Contenzioso/interessi di mora

3.74. Benché si sia constatato un netto miglioramento nella compilazione dei documenti contabili (previsioni di crediti), dall'esame dei fascicoli è risultato che la procedura di riscossione delle risorse proprie tradizionali che hanno formato oggetto di contenzioso è sempre molto lenta.

Multe, penalità e sanzioni

3.75. In una decina di casi, rispetto ai 143 in corso al 31 dicembre 1995, si sono constatati tempi talvolta notevoli nella riscossione delle multe. La multa dev'essere incassata entro i tre mesi successivi alla sua notifica, a meno che l'impresa non presenti una cauzione e non ricorra in appello. Se la multa non viene incassata entro i tre mesi, la Commissione dispone di un termine di quindici giorni per la costituzione in mora del debitore.

3.76. In diversi casi, relativi a 4 Mio ECU circa, le multe non incassate non erano o non erano più garantite, oppure non avevano dato luogo alle costituzioni in mora previste dalla normativa.

Entrate da riscuotere

3.77. La voce «Entrate da riscuotere» è notevolmente sottovalutata poiché, quando sono noti ai servizi della Commissione, tutti gli importi da riscuotere non formano sistematicamente oggetto di ordini di riscossione da parte di certi ordinatori. Ad esempio, in esito a controlli svolti nel 1993 e nel 1994, riguardanti azioni dirette a favore del turismo posteriori all'Anno europeo del turismo (AET), la DG XX ha individuato 43 casi per i quali si doveva procedere a riscossioni. Per 31 dei fascicoli in causa, per i quali l'importo stimato da riscuotere ammonta a circa 324 000 ECU, la DG XXIII non ha ancora emesso ordini di riscossione.

L'esecuzione e la contabilizzazione dei pagamenti

3.78. L'esame a livello centrale - nel sistema di gestione della tesoreria, nella contabilità bancaria, nella contabilità generale e nel sistema di riscontro bancario (Nostro) - di operazioni di pagamento selezionate nel contesto del campione centrale e che hanno dato luogo ad esborsi ha evidenziato solo alcuni errori secondari.

Le partecipazioni e i prestiti

La presentazione delle partecipazioni e dei prestiti ECIP

3.79. Per quanto riguarda lo strumento EC Investment Partners (ECIP), la Corte conferma l'osservazione in merito alla ripartizione errata fra partecipazioni e prestiti formulata nella relazione a sostegno della DAS 1994 () e prende atto del fatto che la Commissione intende svolgere un controllo indipendente su tutti i conti centralizzati e di far figurare d'ora in poi nel bilancio la situazione di esborso reale degli attivi corrispondenti allo strumento ECIP.

L'accumulo ed il trattamento dei proventi dell'attività di erogazione e di assunzione di prestiti della Commissione

3.80. Le attività di erogazione di prestiti grazie a prestiti assunti nell'ambito del Nuovo strumento comunitario (NSC), dell'Euratom, della bilancia dei pagamenti, dell'assistenza finanziaria a medio termine e dell'aiuto alimentare hanno prodotto proventi esigui che si sono accumulati nel corso degli anni, producendo a loro volta interessi per un totale complessivo, al 31 dicembre 1995, di 69,1 Mio ECU. Questi proventi imprevisti non si collocano all'interno di un quadro giuridico che ne consenta l'utilizzo. Sarebbe opportuno iscrivere in bilancio questi importi fra le entrate, ed eventualmente fra le spese, per poterne seguire l'utilizzo con la massima trasparenza. La Commissione ha già fatto ricorso ad una parte di questi fondi tramite procedure extra bilancio (1,1 Mio ECU nel 1995).

La gestione dei prestiti «aiuto alimentare» ai nuovi Stati indipendenti

3.81. Quando il beneficiario di un prestito non paga alla data di scadenza prevista, che si tratti di un rimborso di capitale o della scadenza di interessi, incorre in interessi di mora. Questi sono calcolati e contabilizzati dalla Commissione fra la data d'inadempienza del pagamento e la data d'intervento del Fondo di garanzia (cioè 3 mesi), ma non al di là di tale data. Sarebbe opportuno che il Fondo di garanzia calcolasse e contabilizzasse gli interessi di mora maturati dalla data in cui esso interviene, per porre questi importi a carico dei beneficiari dei prestiti in causa o degli organismi che hanno prestato garanzie per essi, nel caso di un eventuale rimborso tardivo da parte di tali beneficiari. Questi interessi di mora, dell'ordine di 5,7 Mio ECU, non figurano nel bilancio del Fondo di garanzia al 31 dicembre 1995 () e di conseguenza non sono stati ripresi nel bilancio finanziario della Commissione né nel bilancio finanziario consolidato dell'Unione europea. Di conseguenza, la presentazione della situazione finanziaria è incompleta.

3.82. La parte non ancora rimborsata dei prestiti concessi nell'ambito dell'aiuto alimentare ai nuovi Stati indipendenti è contabilizzata fra i crediti e gli interessi maturati e non scaduti nel conto di regolarizzazione attivo. Il rischio di non recuperare taluni di questi prestiti è reale se si considera la situazione dei debitori interessati. Il Fondo di garanzia ha già dovuto intervenire per ovviare ad inadempienze per un importo totale di 232,5 Mio ECU al 31 dicembre 1995. In due casi resta una parte non rimborsata di 65,3 Mio ECU, che potrebbero ugualmente non essere rimborsati. Infine, rispetto a 211,5 Mio ECU che avrebbero dovuto essere pagati il 15 gennaio 1996, 37 Mio ECU non sono stati pagati. In casi di questo tipo, talune indicazioni dovrebbero figurare nelle note al bilancio, per attirare l'attenzione sul fatto che esiste il rischio di crediti difficilmente recuperabili.

Il volume reale delle garanzie dell'Unione a titolo delle attività di erogazione di prestiti

3.83. La situazione fuori bilancio espone gli oneri potenziali (18 922 Mio ECU) dell'Unione, che costituiscono le garanzie prestate dalle Comunità europee sui prestiti accordati da terzi, ed in particolare la BEI (laddove le Comunità potrebbero essere surrogate nei diritti del creditore principale), nonché sui prestiti passivi che esse stesse hanno contratto. Nondimeno, questa situazione è incompleta poiché l'insieme delle garanzie ricevute a titolo di questi stessi prestiti attivi, suscettibili di diminuire l'eventuale onere dell'Unione, non vi figura e non è quindi valutato.

3.84. In futuro sarebbe auspicabile che la Commissione compilasse, fuori bilancio, una situazione esaustiva di questi impegni ricevuti, inclusa una quotazione della loro qualità, in modo da dare al lettore dei conti una valutazione più precisa ed equilibrata del rischio finanziario netto che l'Unione assume per questi prestiti.

L'esecuzione delle garanzie prestate

3.85. Nel novembre 1995 la direzione generale che gestisce lo strumento finanziario «Aiuto alimentare» a favore dei nuovi Stati indipendenti ha chiesto un anticipo di fondi, per un importo di 211,5 Mio ECU, ricorrendo provvisoriamente alla tesoreria della Commissione [articolo 12 del regolamento (CEE) n. 1552/89]. Questo anticipo, destinato a far fronte alla scadenza di un prestito contratto del 15 gennaio 1996, in attesa del pagamento delle scadenze da parte degli Stati beneficiari dei prestiti corrispondenti, avrebbe dovuto essere imputato all'esercizio contabile 1996. A seguito di un errore nella contabilità, l'anticipo è stato imputato ai conti del 1995. Di conseguenza, da un lato un credito che non deve figurare nel bilancio del 1995 figura all'attivo, alla rubrica «Garanzie bilancio comunitario», per un importo di 211,5 Mio ECU, e, dall'altro, i conti bancari sono sottovalutati di un importo equivalente.

La ripartizione dei conti bancari nel bilancio

3.86. Nel corso dell'anno le operazioni bancarie sono registrate in un solo conto nella contabilità generale. Quando si elabora il bilancio finanziario di fine anno, questo importo viene ripartito fra saldi debitori e creditori, quindi fra importi detenuti presso i tesori, le banche centrali o le banche commerciali (conti a vista). Questa ripartizione viene eseguita in base ai saldi individuali dei conti bancari, disponibili nella contabilità bancaria, che formano oggetto di una procedura di richiesta di conferma da parte della Corte. All'atto della ripartizione sono stati confusi un conto tesoro ed un conto banca centrale. Di conseguenza, la rubrica «Conti presso i tesori» al passivo del bilancio è sottovalutata di 118,8 Mio ECU e la rubrica «Conti bancari centrali» al passivo del bilancio è sopravvalutata dello stesso importo.

I bilanci finanziari delle altre istituzioni ed organismi comunitari

I miglioramenti relativi al bilancio delle altre istituzioni ed organismi comunitari

3.87. Il controllo della Corte ha consentito di constatare che si sono apportati miglioramenti rispetto all'esercizio 1994 alla contabilizzazione delle immobilizzazioni materiali ed in particolare ai diritti immobiliari con opzione di acquisto. Tuttavia, occorre proseguire gli sforzi compiuti in questo settore.

3.88. Pur tenendo conto dei miglioramenti constatati, giova osservare le riserve e le osservazioni che seguono.

La riserva relativa alle immobilizzazioni materiali

3.89. La Corte esprime di nuovo una riserva sul valore dei beni mobili (97,9 Mio ECU) iscritti nei bilanci finanziari rispettivi del Parlamento europeo, del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni.

3.90. Nel caso del Parlamento europeo, l'importo iscritto nel bilancio finanziario (91,2 Mio ECU) non corrisponde all'importo secondo la base di dati IMMO, che costituisce il libro d'inventario. Inoltre, le rettifiche da apportare a seguito dell'ultimo controllo fisico triennale, concluso nel 1994, non sono state ancora inserite nel bilancio finanziario al 31 dicembre 1995.

3.91. Nel caso del Comitato economico e sociale (CES) e del Comitato delle regioni (CdR), l'importo che figura nel bilancio finanziario consolidato (6,7 Mio ECU) non si fonda sui libri d'inventario. Le carenze constatate per i libri d'inventario (ad esempio iscrizioni in divise differenti senza conversione in ECU, mancanza di totali, pagine in bianco) sono tali per cui un raffronto con la cifra contabile è reso quasi impossibile. Inoltre, al CES non è stato svolto alcun inventario fisico da almeno 13 anni.

Le osservazioni sulle immobilizzazioni materiali

3.92. Presso il Consiglio la prassi attuale, che consiste nel convertire l'importo totale dei beni mobili (27 Mio ECU), che figurano nell'inventario tenuto in franchi belgi, in base all'ultimo tasso di conversione dell'ECU dell'esercizio chiuso, ha come risultato una sopravvalutazione di 2 Mio ECU. Questa prassi è in contrasto con i principi contabili generalmente accettati e con il principio contabile applicato dalla Commissione in materia per la compilazione del suo bilancio finanziario e del bilancio finanziario consolidato (cfr. «Riassunto dei principi contabili fondamentali», conto di gestione e bilancio finanziario, volume IV, pag. 6, paragrafo 2.2.3: le immobilizzazioni materiali conservano il valore in ECU calcolato ai tassi contabili in vigore al momento dell'acquisto).

Osservazione sui conti bancari e sulla cassa

3.93. La Corte non può pronunciarsi sull'affidabilità degli importi dei conti a vista (2,8 Mio ECU) e della cassa (0,2 Mio ECU), che figurano all'attivo del bilancio finanziario consolidato del CES/CdR, dato che i riscontri bancari e di cassa al 31 dicembre 1995 non sono stati eseguiti oppure hanno avuto luogo tardivamente.

PER QUANTO RIGUARDA LA LEGITTIMITÀ/REGOLARITÀ DELLE OPERAZIONI DI BASE

Le osservazioni sulle operazioni attinenti alle entrate

Le risorse proprie tradizionali

I dazi doganali e i prelievi agricoli

3.94. L'esame di un campione di operazioni di base ha consentito di rilevare un numero relativamente limitato di errori, che riguardano la mancata messa a disposizione di diritti dovuti, l'annullamento ingiustificato, l'applicazione errata della tariffa doganale, la lentezza nell'apportare le correzioni, la messa a disposizione tardiva oppure tardiva ed incompleta, la messa a disposizione tardiva scoperta grazie ai controlli della Corte o l'accertamento incompleto senza dichiarazione.

3.95. Gli esami pertinenti hanno evidenziato problemi talvolta notevoli per la messa a disposizione conforme delle risorse proprie. Le osservazioni cui danno adito riguardano, nella maggior parte dei casi, i sistemi o le procedure applicati negli Stati membri:

a) in uno Stato membro, in diversi uffici doganali sono stati constatati ritardi nella contabilizzazione delle dichiarazioni complementari globali. Questi ritardi talvolta considerevoli (fino a 5 mesi) derivano dall'interpretazione delle istruzioni nazionali. In un altro Stato membro, le correzioni agli accertamenti sono apportate in ritardo. In altri due Stati membri, si sono constatati ritardi sistematici nell'accertamento dei debiti doganali;

b) in uno Stato membro, i dazi riscossi all'uscita dai depositi doganali sono sistematicamente centralizzati in ritardo. In diversi Stati membri i termini previsti per la liquidazione delle dichiarazioni incomplete non sono ben sorvegliati, per cui si registrano ritardi nella messa a disposizione;

c) si sono riscontrati errori nella contabilità separata. In uno Stato membro, gli errori erano numerosi. È necessaria la revisione dei conti della contabilità separata. In un altro Stato membro si sono constatati ritardi nell'imputazione dei diritti contabilizzati provvisoriamente su un conto d'attesa;

d) in diversi Stati membri, i documenti giustificativi necessari per calcolare il debito doganale riguardo a talune operazioni controllate non erano disponibili in occasione della visita in loco.

I contributi del settore dello zucchero

3.96. Per quanto riguarda il versamento dei contributi alla produzione, si è constatato che tutti gli Stati membri, ad eccezione del Regno Unito, hanno provveduto, nel corso del dicembre 1995, al versamento dei saldi dovuti in applicazione dei tassi fissati dal regolamento (CE) n. 2403/95 (). In effetti, l'estratto dei diritti accertati da questo Stato membro nell'ottobre 1995 e messi a disposizione nel dicembre 1995 indica solo i contributi per l'ammasso. Pertanto, il Regno Unito ha beneficiato di un vantaggio di tesoreria, per un importo di 20 447 318 ECU, in contrasto con il principio dell'autofinanziamento dell'eccedenza della produzione comunitaria di zucchero.

PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO: 396Y1231(04).1

3.97. Peraltro, il saldo dei contributi alla produzione per la campagna 1994/95 nel Regno Unito (20 447 318 ECU) non figura nella contabilità come diritto accertato ancora da riscuotere al 31 dicembre 1995. Ora, le cifre relative alla produzione definitiva di zucchero e di isoglucosio sono trasmesse dagli Stati membri alla Commissione entro il 5 ottobre [termine stabilito nel regolamento (CEE) n. 2682/84 ()] e la Commissione ha fissato i contributi alla produzione per la campagna di commercializzazione 1994/95 con il regolamento (CE) n. 2403/95 del 12 ottobre 1995. Ne consegue che nel corso dell'ottobre 1995 i servizi della Commissione disponevano di tutti gli elementi necessari (cifre produzione, importi dei contributi) per determinare questo credito.

3.98. Giova osservare che sia sulla prassi seguita dal Regno Unito sia sulla procedura contabile applicata dalla Commissione la Corte ha già formulato osservazioni nella relazione DAS sull'esercizio 1994 (paragrafo 3.111), dato che il saldo della campagna 1993/94 per un importo di 14 974 768 ECU è stato versato alla Comunità solo nel gennaio 1995. La Corte sottolinea che nel parere n. 1/94 () sulla modifica del regolamento (CE) n. 1552/89 aveva formulato proposte concrete per risolvere il problema sopra citato.

3.99. Peraltro, il controllo di un campione di 11 transazioni riguardanti i contributi del settore dello zucchero non dà adito ad osservazioni, da parte della Corte, sulla legittimità/regolarità delle operazioni pertinenti tali da dover figurare nella presente relazione.

La risorsa propria basata sull'IVA

3.100. A norma dell'articolo 2, paragrafo 1, lettera c) della decisione 88/376/CEE del Consiglio, la risorsa propria IVA proviene dall'applicazione di un'aliquota uniforme (al massimo 1,4 %), valida per tutti gli Stati membri, alla base imponibile IVA determinata in modo uniforme per gli Stati membri secondo regole comunitarie; tuttavia la base imponibile di uno Stato membro da prendere in considerazione non può superare il 55 % del suo PNL. La base imponibile è calcolata dividendo il totale delle entrate IVA nette riscosse per l'aliquota media ponderata dell'IVA, secondo il metodo definito all'articolo 4 del regolamento (CEE) n. 1553/89 del Consiglio. Tuttavia, la fissazione di una base imponibile IVA uniforme è limitata da particolarità nazionali nell'applicazione della legislazione IVA. Nelle direttive riguardanti l'IVA, in 60 casi gli Stati membri dispongono di opzioni e in circa 125 casi gli Stati membri hanno ottenuto dalla Commissione una deroga ai principi generali. Pertanto, ai fini della risorsa propria IVA, occorre calcolare compensazioni e correzioni per ricostruire una base armonizzata.

3.101. La tabella 3.2 illustra i dati relativi al calcolo della base imponibile IVA per il 1994, risultanti dai quadri generali IVA presentati dagli Stati membri nel 1995.

3.102. È evidente da questa tabella che gli elementi più importanti sono le «entrate IVA nette riscosse» e l'«aliquota media ponderata». Una differenza dell'1 % in questi elementi si ripercuote ugualmente nella misura dell'1 % sulla base IVA definitiva.

3.103. Lo scopo del controllo della Corte era che essa potesse pronunciarsi nel senso che le risorse proprie provenienti dall'IVA versate all'Unione europea dagli Stati membri sono esatte, tempestive e complete e che i quadri generali IVA annuali - come documenti di base - sono legittimi e regolari. Poiché le risorse proprie provenienti dall'IVA per un dato anno sono versate durante tale anno su base provvisoria e diventano definitive l'anno successivo, i lavori di controllo sono stati concentrati sui quadri generali IVA del 1994 degli Stati membri, che sono stati presentati nel 1995.

3.104. I controlli sono stati svolti presso la Commissione e presso le amministrazioni centrali competenti in diversi Stati membri.

>SPAZIO PER TABELLA>

3.105. La Corte ha constatato che non tutte le entrate IVA riscosse durante un dato anno sono necessariamente contabilizzate in quello stesso anno e che taluni importi possono essere contabilizzati solo nel corso dell'esercizio finanziario successivo. Ciò si verifica in particolare per i conti di attesa che contengono entrate IVA ancora in sospeso alla fine dell'esercizio finanziario e che non sempre sono contabilizzate e imputate correttamente alle linee appropriate del bilancio nazionale dell'esercizio finanziario in causa. Questo tipo di trattamento contabile è dovuto alle differenti prassi contabili nazionali seguite dagli Stati membri.

3.106. Di conseguenza, le cifre delle entrate IVA nette riportate dalla Commissione per un dato esercizio finanziario non sono esatte e complete, nella misura in cui non comprendono tutta l'IVA riscossa e contabilizzata come entrate dalle amministrazioni nazionali. Anche se le entrate IVA in sospeso tenute in conti di attesa sono contabilizzate in anni successivi e registrate in quadri ricapitolativi IVA futuri, il risultato in termini di risorse proprie IVA sarà diverso in quanto l'aliquota media ponderata cambia ogni anno.

Esattezza dell'aliquota media ponderata

3.107. Se viene applicata più di un'aliquota IVA, gli Stati membri sono tenuti a calcolare un'aliquota media ponderata (AMP) fino alla quarta cifra decimale. A questo scopo tutte le operazioni che sono imponibili e che non hanno diritto a detrazione dell'IVA, devono essere suddivise per aliquota IVA applicabile. Questa suddivisione deve essere eseguita mediante dati desunti dai conti nazionali (SEC), fonti ad essi correlate o altre fonti appropriate.

3.108. In pratica, l'AMP è calcolata in base a ipotesi, stime e informazioni che non sono le più aggiornate. Pertanto, la qualità dei dati utilizzati dagli Stati membri e l'incidenza sul calcolo dell'AMP differiscono notevolmente da uno Stato membro all'altro.

3.109. La ripartizione delle operazioni per aliquota IVA applicabile migliora man mano che migliora l'armonizzazione delle aliquote, ma è sempre insoddisfacente, poiché mancano dati affidabili per una parte considerevole delle operazioni.

3.110. Dai controlli svolti in cinque Stati membri è risultato che, anche se l'AMP fosse stata calcolata con una precisione apparente di quattro cifre decimali, come prescritto dal regolamento, è probabile che presenti un certo grado di incertezza. Finora solo le autorità di uno Stato membro hanno cercato di misurare tale incertezza e nella loro risposta alle osservazioni della Corte hanno indicato un grado complessivo d'incertezza dell'ordine dell'1,5 %.

La contabilizzazione delle correzioni e delle compensazioni

3.111. L'armonizzazione della base IVA dà luogo a rettifiche apportate alle entrate nette riscosse o alla base intermedia. Negli estratti 1994 queste rettifiche hanno rappresentato quasi il 5,5 % (cfr. tabella 2) della base IVA totale.

3.112. In generale, al riguardo è probabile che il margine di incertezza sia proporzionalmente superiore a quello dell'AMP. Ciò dipende dal fatto che occorre basarsi su più ipotesi. Pertanto gli Stati membri devono stimare il volume della base imponibile per le correzioni ricostruendo artificialmente, in base a statistiche, operazioni di carattere fiscale. È probabile che per talune stime il grado d'incertezza sia più elevato del 10 % dell'importo interessato.

3.113. La Commissione e gli Stati membri possono chiedere, con un effetto retroattivo anche di tre anni, che siano apportate correzioni al calcolo da parte degli Stati membri della risorsa propria IVA. Alla fine del 1995 le richieste di questo tipo in sospeso erano almeno 105. Dato che gli importi in causa non sono noti, che neppure in tutti i casi è noto se abbiano un effetto positivo o negativo sulle entrate dell'UE, e dato che talvolta vi sono riserve che rimangono in sospeso per molti anni, queste circostanze aumentano in una certa misura l'incertezza dell'affidabilità delle risorse proprie IVA.

Valutazione generale

3.114. Come per il 1994 (), la Corte non ha riscontrato problemi importanti che incidano direttamente sull'applicazione delle disposizioni di bilancio relative alla risorsa IVA, riguardanti il calcolo degli importi dovuti dagli Stati membri (dodicesimi, saldi e rettifiche dei saldi), nonché la loro riscossione e contabilizzazione. Tuttavia, la mancanza di esattezza sopra indicata nella determinazione della base imponibile per la risorsa propria IVA incide sull'importo di 35 792 Mio ECU della risorsa propria IVA 1994, quale è stato stabilito nel 1995 con il pagamento del saldo in sospeso. Sebbene non tutti gli Stati membri siano stati assoggettati ad un controllo completo, precedenti controlli e verifiche della Commissione danno indicazioni sufficienti per poter dire che questa conclusione vale per tutti.

3.115. Per la risorsa propria IVA un certo grado di incertezza è inevitabile dati i problemi a livello nazionale riguardanti l'AMP, da un lato, e le correzioni e le compensazioni, dall'altro, che sono tutte basate, spesso, su stime, necessarie per calcolare la base imponibile armonizzata teorica. Dovrebbe comunque esistere la possibilità di migliorare questi elementi della procedura senza sostenere costi sproporzionati e pertanto la Corte si rivolge a tutte le parti interessate, affinché adottino provvedimenti idonei ed efficaci sotto il profilo dei costi, per migliorare la qualità dei sistemi nazionali per la fissazione della base IVA sotto il profilo della «comparabilità dei sistemi fra gli Stati membri» e l'«affidabilità di ciascun sistema», in specie per quanto riguarda le fonti ed i metodi di compilazione dei diversi tipi di dati utilizzati (macroeconomici, statistici o tecnici).

La risorsa propria basata sul prodotto nazionale lordo (PNL)

3.116. Le risorse proprie basate sul PNL danno adito a certi rilievi della Corte per quanto riguarda l'affidabilità dei calcoli e le procedure applicate per la fissazione della base imponibile (cfr. paragrafi 3.117-3.119). Tuttavia, a parte questi rilievi, l'iscrizione nei conti della Commissione e la messa a disposizione di queste risorse non hanno dato luogo ad osservazioni (cfr. i paragrafi 3.120-3.121).

Il prodotto nazionale lordo (PNL) come base imponibile

3.117. Il PNL è calcolato in base ai conti nazionali, compilati in ogni Stato membro secondo metodi statistici ed econometrici complessi, da istituti pubblici specializzati che hanno una competenza esclusiva in materia. I dati forniti dagli Stati membri alla Commissione subiscono un doppio controllo, al quale provvedono, da un lato, la Commissione (Eurostat) a norma dell'articolo 19 del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 del Consiglio, del 29 maggio 1989, in materia di risorse proprie, e, dall'altro, il comitato PNL, composto dei rappresentanti degli Stati membri, in virtù dell'articolo 7 della direttiva 89/130/CEE, Euratom del Consiglio, del 13 febbraio 1989, relativa all'armonizzazione della fissazione del PNL ai prezzi di mercato. Nell'ottobre 1995 il comitato PNL ha presentato un parere in merito ai dati relativi all'esercizio 1994, secondo cui «Il comitato ha esaminato i dati PNL trasmessi dagli Stati membri e, in base alle spiegazioni fornite dagli Stati membri, ritiene che siano stati conseguiti miglioramenti sensibili. Inoltre il comitato ricorda che la Commissione provvede a sorvegliare le correzioni delle lacune esistenti nei conti nazionali negli Stati membri e che sono state riscontrate in occasione delle missioni di controllo svolte nell'ambito dell'articolo 19 del regolamento (CEE) n. 1552/89 e auspica il proseguimento di questi progressi. Il comitato nota con soddisfazione i progressi compiuti e in corso negli Stati membri nell'armonizzazione dei dati del PNL».

3.118. I controlli svolti dalla Corte hanno interessato il rispetto, da parte degli Stati membri, dei concetti e delle procedure regolamentari stabiliti dalla direttiva 89/130/CEE, Euratom relativa all'armonizzazione della fissazione del PNL ai prezzi di mercato. L'esistenza di un certo numero di riserve (130 casi) mantenute dalla Commissione, specie in materia di esaustività del PNL, e la mancanza di informazioni sui loro effetti potenziali sulla risorsa PNL impediscono sempre di valutare la qualità del sistema.

3.119. Nella relazione annuale sull'esercizio 1995 (cfr. capitolo 1: Risorse proprie), la Corte ha sollevato in generale il problema della misura della qualità del PNL sotto due aspetti: la «comparabilità» dei dati PNL fra Stati membri e l'«affidabilità» dei dati di ciascuno Stato membro. La Corte ritiene che la messa a punto e l'applicazione di strumenti per misurare la qualità del PNL consentirebbero di chiarire la questione della sua validità tecnica come base imponibile di risorsa propria e fornirebbero alla Corte gli elementi necessari per meglio fondare il proprio parere.

La risorsa propria basata sul PNL (risorsa complementare)

3.120. Per quanto riguarda la risorsa propria PNL, la dichiarazione di affidabilità verte sia sull'affidabilità sia sulla legittimità/regolarità dei metodi applicati per accertare la risorsa propria PNL. Essa prende in considerazione gli elementi che seguono:

a) la determinazione del massimale delle risorse proprie;

b) il calcolo dell'aliquota di apporto PNL delle risorse proprie «base imponibile complementare»;

c) il calcolo degli importi dovuti da ogni Stato membro a titolo di questa risorsa complementare;

d) il calcolo dei dodicesimi mensili da versare, la loro riscossione e la loro contabilizzazione;

e) il calcolo dei saldi annuali e delle rettifiche apportate ai saldi precedenti, la loro riscossione e la loro contabilizzazione.

3.121. I controlli espletati dalla Corte sugli elementi di cui sopra non hanno dato adito ad alcuna osservazione per l'esercizio 1995.

Le riserve sulle operazioni attinenti alle spese

Casi di spese per i quali la Corte non può pronunciarsi

3.122. In diversi settori che rappresentano circa il 2,3 % dei pagamenti comunitari, la Corte non è in grado di esprimere alcun giudizio. La constatazione di questa impossibilità è motivata per l'1,1 % dall'inaffidabilità dei sistemi istituiti per gestire le operazioni che essa deve controllare e, per l'1,2 %, dall'insufficienza delle informazioni a disposizione della Corte.

I sistemi particolarmente inaffidabili e che possono comportare errori

3.123. Per certe categorie specifiche di spese comunitarie di pertinenza del FEAOG-garanzia, dal controllo della Corte è risultato che i sistemi posti in essere per gestire le operazioni di base sono particolarmente inaffidabili e possono comportare errori. Benché le differenti operazioni verificate in questo settore siano apparentemente in ordine, in questi casi è stato impossibile svolgere un controllo valido ed il rischio che non siano riscontrati errori significativi è considerevole. Su un campione totale di 683 pagamenti, questo problema è stato incontrato 8 volte, il che significa che, per circa l'1,1 % dei pagamenti finanziati dal bilancio comunitario nel 1995, è impossibile pronunciarsi in modo conclusivo sulla legittimità/regolarità delle operazioni di base. Nel 1995 le spese comunitarie nei settori specifici interessati sono ammontate a circa 500 Mio ECU (cifra arrotondata). Questo problema è sorto nei settori seguenti:

- nel settore delle restituzioni all'esportazione in Italia, dove la trasmissione dei certificati doganali all'organismo pagatore è affidata ai beneficiari stessi (4 casi in una zona in cui le spese in causa ammontano a 356,4 Mio ECU);

- nei casi degli aiuti alla produzione dei prodotti trasformati a base di pomodori, delle compensazioni finanziarie per la trasformazione dei limoni e l'ammasso pubblico di alcole in Italia, dove i controlli fisici sulla quantità, sulla qualità e sulla conformità dei prodotti sono insufficienti (3 casi in una zona in cui le spese in questione ammontano a circa 135,0 Mio ECU);

- nel caso degli aiuti ai produttori di semi di colza, di girasole e di soia in Germania, nella regione Mecklenburg-Vorpommern, dove i controlli amministrativi svolti dall'organismo di pagamento sono insufficienti (1 caso in una zona in cui le spese in causa ammontano a circa 19 Mio ECU).

L'impossibilità di pronunciarsi in modo conclusivo per ragioni diverse

3.124. Per ragioni diverse (problemi di calendario, mancanza di traccia di controllo, impedimenti giuridici o fisici ecc.), la Corte non è stata in grado di svolgere il controllo di 8 operazioni, cioè l'1,2 % del campione.

Casi di spese per i quali la Corte può pronunciarsi solo parzialmente

3.125. In altri 11 casi la Corte ha potuto pronunciarsi solo parzialmente a causa dei problemi specifici incontrati in occasione del controllo (mancanza di documenti probatori, mancanza di informazioni chiare o convincenti in merito ad anomalie apparenti).

Gli errori che incidono sulla legittimità/regolarità delle spese

3.126. Alcuni degli errori scoperti dalla Corte riguardano gli impegni, altri i pagamenti. Alcuni hanno ripercussioni misurabili sull'importo delle operazioni di base [errori chiamati sostanziali ()], altri consistono in violazioni dei meccanismi regolamentari e di controllo e, pur non avendo un impatto misurabile sugli importi delle operazioni di base finanziate dal bilancio comunitario, devono essere considerati seriamente [errori chiamati formali (40)]. I risultati del controllo sulla legittimità/regolarità sono presentati separatamente, cioè:

- i risultati che incidono sugli impegni:

aspetto sostanziale,

aspetto formale;

- i risultati che incidono sui pagamenti:

aspetto sostanziale,

aspetto formale.

Gli errori che incidono sulla legittimità/regolarità degli impegni contratti nel corso dell'esercizio

L'aspetto sostanziale della legittimità/regolarità degli impegni

3.127. Il controllo dell'aspetto sostanziale della legittimità/regolarità degli impegni non ha rivelato errori gravi.

Gli errori di legittimità/regolarità formali relativi agli impegni

3.128. La Corte ritiene che gli errori formali, molto rari, che interessano gli impegni non hanno avuto un effetto sensibile sulle spese del 1995.

3.129. Questi errori formali riguardano principalmente le norme decisionali e d'impegno. Essi sono originati essenzialmente a livello delle istituzioni comunitarie.

3.130. Tali errori sono stati scoperti principalmente nel settore della cooperazione allo sviluppo.

Gli errori che incidono sulla legittimità/regolarità delle operazioni su cui si basano i pagamenti

Gli errori di legittimità/regolarità sostanziali relativi ai pagamenti

3.131. L'importo cumulato più probabile degli errori sostanziali, molto numerosi, relativi alle operazioni su cui si basano i pagamenti, che hanno ripercussioni misurabili sugli importi finanziati dal bilancio generale, è dell'ordine di 4 miliardi di ECU (5,9 % degli importi in questione).

3.132. Informazioni complementari su questa valutazione finanziaria figurano nella tabella dell'allegato 1. Questo importo estrapolato è avvalorato dall'individuazione di un importo di errori noti risultante dagli errori ravvisati nel campione stesso, come pure al di fuori di esso, in occasione dei lavori a sostegno della DAS o di altri lavori della Corte. Questo importo degli errori noti risultante dai lavori di controllo della Corte è a sua volta di circa 163 Mio ECU.

3.133. Questi errori sostanziali sono molto diversificati. Tuttavia, per la maggior parte essi incidono sull'ammissibilità delle operazioni al finanziamento comunitario. Essi incidono parimenti sulla realtà o sull'esattezza delle spese presentate per ottenere il finanziamento, sull'esattezza della determinazione dell'importo del contributo comunitario nonché sull'esistenza o sulla qualità degli elementi giustificativi alla base dei pagamenti. In generale gli errori sono stati prodotti a livello degli Stati membri (90 %) e principalmente a livello degli organismi locali incaricati di gestire le operazioni (22 %) e dei beneficiari (54 %). Il 36 % dell'importo totale di questi errori riguarda il FEAOG-garanzia ed il 42 % i fondi strutturali. Nel caso del FEAOG-garanzia la stima globale della Corte non può, di per sé, fornire una base che consenta di recuperare, per paese e per settore specifico, i fondi versati indebitamente. Tuttavia, essa dà indicazioni sulle verifiche da svolgere nell'ambito della liquidazione dei conti. Nel caso dei fondi strutturali l'importo stimato degli errori non si ripercuote necessariamente sui pagamenti eseguiti dalla Commissione sotto forma di anticipi. Tuttavia, poiché le operazioni pertinenti sono state finanziate con fondi dell'Unione europea, vi è il rischio che tali errori incidano in modo definitivo sul bilancio generale. La loro frequenza conferma, in generale, la necessità di sforzi più intensi da parte sia dei servizi comunitari sia dei servizi competenti degli Stati membri, per verificare che le dichiarazioni di spesa successive si basino effettivamente su spese ammissibili.

3.134. Questi errori sostanziali non sono stati scoperti solo nei settori del FEAOG-garanzia e dei fondi strutturali. Essi riguardano anche altri settori della spesa comunitaria (in specie ricerca e cooperazione allo sviluppo). Quelli riscontrati nei settori della garanzia agricola e dei fondi strutturali sono analizzati più dettagliatamente nel capitolo 4.

Gli errori di legittimità/regolarità formali relativi ai pagamenti

3.135. La Corte ritiene che la frequenza degli errori formali che incidono sui pagamenti permane troppo elevata. Questa frequenza riflette soprattutto il fatto che i diversi livelli amministrativi interessati sono incapaci di rispettare le procedure di gestione e di controllo, nonché le condizioni previste dalle regolamentazioni applicabili alle diverse misure finanziate.

3.136. Questi errori formali incidono principalmente sull'inadempimento degli obblighi rispettivi da parte dei beneficiari o degli organismi che intervengono nell'attuazione delle azioni, sull'esistenza o sulla qualità delle informazioni relative alle azioni finanziate, sulle procedure di autorizzazione da parte dell'autorità di bilancio o dell'ordinatore e sulle norme delle procedure di gara. Per la maggior parte la loro origine è a livello degli Stati membri e soprattutto a livello degli organismi centrali e locali incaricati di gestire le operazioni.

3.137. Questi errori formali sono stati scoperti nella maggior parte dei settori della spesa comunitaria (garanzia agricola, fondi strutturali, cooperazione allo sviluppo e cooperazione con i paesi dell'Europa centrale e orientale), tuttavia con una netta prevalenza nel settore dei fondi strutturali.

3.138. Per quanto riguarda gli errori formali scoperti a livello delle istituzioni comunitarie, si tratta in sostanza dei casi seguenti:

- documenti giustificativi mancanti o insufficienti;

- procedure di gara senza rispetto delle norme, specie per quanto riguarda la qualità delle informazioni fornite o la loro diffusione.

3.139. Gli errori formali riscontrati a livello degli Stati membri sono di carattere diverso e per la maggior parte riguardano la garanzia agricola ed i fondi strutturali. Essi sono analizzati più dettagliatamente nel capitolo 4.

CAPITOLO 4

Le analisi specifiche attinenti ai principali settori di spesa

4.0. INDICE

Paragrafi

Osservazioni preliminari 4.1 - 4.2

L'analisi attinente alle spese del Feaog-garanzia 4.3 - 4.13

Cenni introduttivi 4.3

Gli errori sostanziali 4.4 - 4.5

Gli errori formali 4.6 - 4.7

L'individuazione di un settore a rischio particolare 4.8 - 4.9

Le caratteristiche del sistema di gestione e di controllo 4.10 - 4.11

I rimedi necessari 4.12 - 4.13

L'analisi attinente alle spese dei fondi strutturali 4.14 - 4.28

Gli errori sostanziali 4.18 - 4.19

Gli errori formali 4.20 - 4.21

L'analisi dei risultati 4.22 - 4.26

Conclusione 4.27 - 4.28

OSSERVAZIONI PRELIMINARI

4.1. I risultati del controllo di questa seconda DAS vertono, nelle due principali categorie di spesa (FEAOG-garanzia, da un lato, e fondi strutturali, dall'altro) su un numero sufficientemente elevato di verifiche per consentire un'analisi specifica di ciascuno di questi settori e constatare alcuni fenomeni rimarchevoli.

4.2. I lavori di controllo a sostegno della DAS si prefiggono soprattutto di fornire elementi probatori sufficienti sul bilancio comunitario nel suo complesso. Di conseguenza, qualsiasi conclusione relativa ad un particolare settore del bilancio basata su tali elementi probatori è inevitabilmente meno precisa sotto il profilo statistico.

L'ANALISI ATTINENTE ALLE SPESE DEL FEAOG-GARANZIA

Cenni introduttivi

4.3. La spesa del FEAOG-garanzia rappresenta circa il 52 % (circa 34 000 Mio ECU) in valore del totale dei pagamenti di bilancio ed è quasi esclusivamente gestita dagli Stati membri, mentre meno dell'1 % è gestito direttamente dalla Commissione. Le analisi qui sotto esposte si riferiscono ad errori che incidono sulla legittimità e sulla regolarità dei pagamenti, scoperti durante il controllo DAS 1995.

Gli errori sostanziali

4.4. Nel 1995 gli errori sostanziali nel settore del FEAOG-garanzia hanno avuto origine principalmente negli Stati membri e in misura minore presso la Commissione. Per un terzo sono stati commessi a livello delle amministrazioni nazionali, per un sesto a livello delle amministrazioni locali e per quasi la metà a livello dei beneficiari finali. Si stima che il tasso di errori sostanziali in questo settore sia sensibilmente inferiore al tasso medio per il bilancio generale nel suo complesso, indicato al paragrafo 3.131.

4.5. La maggior parte degli errori sostanziali scoperti dalla Corte rientra in tre categorie:

a) errori relativi all'inammissibilità della spesa. Questi errori riguardano principalmente:

i) l'inesistenza delle superfici dichiarate nelle domande nell'ambito dei regimi di aiuto per ettaro;

ii) differenze fra i dati quantitativi effettivi e quelli dichiarati (superfici delle parcelle, prodotti o capi di bestiame);

iii) inosservanza dei requisiti qualitativi prescritti dai regolamenti (in merito alla natura del prodotto, alla produttività od alle caratteristiche tecniche del terreno ecc.);

iv) inosservanza di altri requisiti previsti dai regolamenti (ritiro di una superficie minima, quote, periodi minimi di detenzione degli animali, dimensione delle mandrie ecc.);

b) l'inserimento, da parte degli organismi pagatori nazionali, nelle dichiarazioni, di spese che non sono state ancora pagate ai beneficiari [la Corte ha considerato errori sostanziali solo quelle voci di spesa imputate al bilancio 1995 del FEAOG-garanzia, per le quali il versamento ai beneficiari non ha avuto luogo prima della fine dell'esercizio (15 ottobre 1995)];

c) errori nel calcolo dell'importo dell'aiuto comunitario, derivanti di solito dall'applicazione di tassi erronei (tassi di aiuto, tassi di cambio, tassi di deprezzamento, tassi di riduzione nel caso di superamento delle superfici di base prestabilite per regione, tassi di sanzioni ecc).

Gli errori formali

4.6. L'incidenza degli errori formali che comportano violazione delle disposizioni regolamentari e in materia di controllo applicabili alla spesa del FEAOG-garanzia è risultata significativa. Quasi tutti gli errori formali in causa sono stati commessi negli Stati membri, principalmente a livello delle amministrazioni nazionali e locali e, in misura minore, a livello dei beneficiari finali.

4.7. I tipi più significativi di errore formale riguardano:

a) l'insufficiente instaurazione ed esecuzione dei controlli prescritti dai regolamenti, che devono essere espletati dalle autorità competenti negli Stati membri;

b) la mancanza di prove documentali esaustive richieste dai regolamenti a sostegno delle domande di spesa;

c) l'inosservanza dei termini regolamentari per i pagamenti ai beneficiari, trasferimenti di quote, svincolo di cauzioni ecc.

L'individuazione di un settore a rischio particolare

4.8. La nuova politica agricola comune decisa nel 1992 impone di istituire, in due fasi ed in ogni Stato membro, un sistema integrato di gestione e di controllo di taluni regimi di aiuti comunitari. La data ultima per l'entrata in vigore della seconda fase, con l'instaurazione di un sistema alfanumerico di individuazione delle parcelle agricole, è il 1° gennaio 1996 (ad eccezione dei tre nuovi Stati membri, che hanno a disposizione un altro anno). Per quanto riguarda in specie gli aiuti per ettaro, in mancanza di questo mezzo di controllo non si può essere sufficientemente certi che una data parcella non sia dichiarata da beneficiari diversi e nell'ambito di regimi differenti.

4.9. Nel 1994 e nel 1995 pochi Stati membri disponevano di un sistema integrato completo in grado di limitare questo rischio. Le spese in questo settore nel 1995 sono ammontate in totale a 8 000 Mio ECU negli Stati membri che non avevano instaurato un sistema integrato completo.

Le caratteristiche del sistema di gestione e di controllo

4.10. I controlli previsti dalla normativa, che gli organismi pagatori nazionali devono svolgere per le singole misure, comprendono normalmente verifiche amministrative dei documenti giustificativi, procedure di controllo fisico in loco, nonché controlli globali integrati, che includono controlli incrociati per individuare le dichiarazioni doppie (in specie per le spese relative agli aiuti per ettaro ed i regimi di aiuto alle produzioni animali). L'incidenza elevata di errori formali dovuti ad un'insufficiente attuazione e/o esecuzione di queste misure di controllo comporta un rischio maggiore di errori sostanziali nella popolazione totale delle spese pertinenti. Questo rischio più elevato di errori sostanziali è confermato, in particolare, nel settore delle spese relative agli aiuti per ettaro, dove sono stati individuati numerosi errori riguardanti prodotti/superf