RELAZIONE SPECIALE in merito all'applicazione della direttiva 75/268/CEE del Consiglio sull'agricoltura di montagna e di talune zone svantaggiate Lingua originale : il francese

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INTRODUZIONE

SEZIONE 1 OBIETTIVI GENERALI - TECNICA DELLA DIRETTIVA

1.1.1. Le disposizioni del trattato

Il trattato che istituisce la CEE stabilisce nel suo titolo II, dedicato all'agricoltura, gli obiettivi, i metodi e i mezzi della politica agricola comune.

L'articolo 39 statuisce in particolare che la poltica agricola comune è volta ad - incrementare la produttività dell'agricoltura, sviluppando il progresso tecnico, assicurando lo sviluppo razionale della produzione agricola come pure un impiego migliore dei fattori di produzione, in particolare della mano d'opera,

- e ad assicurare così un tenore di vita equo alla popolazione agricola, grazie in particolare al miglioramento del reddito individuale di coloro che lavorano nell'agricoltura.

Lo stesso articolo precisa che nell'elaborazione della politica agricola comune e dei metodi speciali che questa può implicare, si dovrà considerare il carattere particolare dell'attivita agricola che deriva dalla struttura sociale dell'agricoltura e dalle disparità strutturali e naturali fra le diverse regioni agricole.

L'articolo 42 aggiunge che il Consiglio può autorizzare la concessione di aiuti per la protezione delle aziende sfavorite da condizioni strutturali o naturali.

1.1.2. Obiettivi della direttiva 75/268/CEE

La direttiva 75/268/CEE mira a ridurre le disparità di reddito di cui soffrono in agricoltura le zone di montagna e le zone svantaggiate. Si tratta nell'insieme di compensare gli svantaggi naturali a carattere permanente di regioni che rappresentano il 25 % della superficie agricola utilizzata della Comunità, il 15 % delle aziende censite, il 12 % della produzione agricola comunitaria, e di garantire in tal modo il mantenimento e, nella misura del possibile, l'ammodernamento dell'attività agricola nelle regioni in questione.

Una diversificazione degli incentivi finanziari nell'ambito della politica delle strutture si proponeva quindi di evitare che i miglioramenti strutturali fossero conseguiti soprattutto a vantaggio delle regioni più ricche e più dinamiche. Nelle zone di montagna l'altitudine comporta condizioni climatiche difficili ed un periodo vegetativo abbreviato, e i pendii rendono meno conveniente la meccanizzazione dell'agricoltura, mentre nelle zone svantaggiate i terreni spesso sono più poveri e gli sforzi compiuti per accrescerne il rendimento possono essere sproporzionati rispetto ai risultati ottenibili.

Il mantenimento di un'attività agricola a lungo termine in tali zone dipende pertanto, in ultima analisi, dall'ostinazione dell'imprenditore. L'aiuto concesso a quest'ultimo esula d'altro canto dall'ambito strettamente agricolo e interessa altresì la conservazione del paesaggio, la protezione dall'erosione, il soddisfacimento di esigenze connesse con il turismo, nonché il mantenimento di una densità soddisfacente di popolazione in regioni minacciate di spopolamento.

1.1.3. Tecnica della direttiva

Mentre il regolamento ha costituito lo strumento privilegiato della politica comune dei mercati, per l'attuazione della politica agricola comune delle strutture è stata scelta quale strumento la direttiva.

L'uso del regolamento con valore di testo normativo e applicativo lascia ben poca libertà agli Stati membri, mentre la direttiva consente una maggiore elasticità.

Essa infatti consente di tener conto sia delle differenze di natura e di intensità fra i problemi strutturali delle diverse regioni della Comunità, sia delle disparità che, all'interno di una stessa regione, sussistono nelle situazioni rispettive dei singoli imprenditori agricoli. Tali differenze e disparità esigono soluzioni nazionali e regionali ed implicano parimenti che l'amministrazione, e soprattutto l'amministrazione locale, possa disporre di un margine sufficiente di giudizio in sede di esame dei singoli casi ; l'articolo 1 della direttiva 75/268/CEE precisa appunto che l'applicazione delle misure previste deve tener conto della situazione e degli obiettivi di sviluppo propri di ciascuna regione.

A questa libertà degli Stati membri, nel quadro degli obiettivi delle direttive, corrisponde un modo di finanziamento comunitario appropriato, nel senso che la Comunità non partecipa alle spese d'investimento degli imprenditori singoli, ma rimborsa una certa percentuale di spese globali imputabili di uno Stato membro per un dato esercizio.

La libertà lasciata agli Stati membri è una libertà condizionale : essa non deve portare ad una limitazione o ad una distorsione degli obiettivi delle direttive, ma deve al contrario configurarsi sempre in funzione di essi.

SEZIONE 2 IL REGIME DI AIUTI PREVISTO DALLA DIRETTIVA 75/268/CEE

1.2.1. Le zone svantaggiate

L'articolo 2 della direttiva statuisce che i limiti delle zone che possono figurare nell'elenco comunitario delle zone agricole svantaggiate siano comunicati alla Commissione dagli Stati membri, i quali trasmettono altresì tutte le informazioni utili relative alle caratteristiche di tali zone e ai provvedimenti inerenti al regime particolare di aiuti previsto.

La direttiva si applica alle zone di montagna (articolo 3, paragrafo 3 della direttiva), alle zone minacciate di spopolamento (articolo 3, paragrafo 4) e alle zone con svantaggi specifici (articolo 3, paragrafo 5), dotate di infrastrutture sufficienti.

In mancanza di tali infrastrutture deve esserne prevista la realizzazione a breve scadenza nei relativi programmi pubblici di investimento, non essendo l'incremento del reddito sufficiente per mantenere l'attività agricola, e la Commissione sottolinea d'altro canto che non devono essere trascurati gli aspetti socio-culturali delle condizioni di vita.

1.2.2. Tipi di aiuto

La direttiva 75/268/CEE prevede quattro tipi di misure che gli Stati membri possono attuare solo in parte: - indennità compensativa, versata annualmente all'agricoltore la cui azienda risponde alle condizioni stabilite dalla direttiva;

- aiuti alla realizzazione di piani di sviluppo, per piani analoghi a quelli considerati nella direttiva 72/159/CEE, ma con condizioni di intervento più favorevoli;

- aiuti particolari agli investimenti collettivi;

- aiuti nazionali.

1.2.3. L'indennità compensativa

Per poterne beneficiare l'imprenditore agricolo delle zone svantaggiate deve coltivare almeno tre ettari di superficie agricola utilizzata e impegnarsi a proseguire un'attività agricola conforme agli obiettivi della direttiva per almeno un quinquennio.

L'imprenditore è esonerato da tale impegno in caso di forza maggiore e soprattutto in caso di espropiazione o d'acquisizione per motivi di pubblica utilità, o se percepisce una pensione di anzianità. Può altresì essere esonerato dall'impegno stesso se cessa l'attività agricola alle condizioni previste dalla direttiva 72/160/CEE del Consiglio (incoraggiamento alla cessazione dell'attività agricola e alla destinazione della superficie agricola utilizzata a scopi di miglioramento delle strutture).

La misura dell'indennità compensativa concessa dipende sia dalla consistenza del bestiame ovino, bovino o caprino detenuto, calcolata in unità di bestiame adulto (UBA) secondo una tabella di conversione, sia dalla superficie coltivata. Le vacche il cui latte è destinato alla commercializzazione sono prese in considerazione per le zone di montagna, ed eventualmente per le altre zone, quando la produzione di latte costituisce una parte importante della produzione delle aziende. La direttiva definisce le superfici che non possono usufruire dell'indennità.

1.2.4. Aiuti alla realizzazione di piani di sviluppo

La direttiva 75/268/CEE ha allargato il campo di applicazione degli aiuti previsti dalla direttiva 72/159/CEE del Consiglio (sull'ammodernamento delle aziende agricole), rendendo più elastiche le condizioni per la concessione ed estendendo l'aiuto a nuovi tipi di investimento.

Gli aiuti concessi sono in sostanza quelli previsti dalla direttiva 72/159/CEE (messa a disposizione in via prioritaria di terre rese libere, garanzie per i mutui contratti e i relativi interessi, concessione di un premio in caso di orientamento verso la produzione di carni bovine e ovine, abbuono del tasso di interesse o versamento dell'equivalente di questo aiuto sotto forma di contributo in conto capitale o di ammortamenti differiti per determinati investimenti necessari per la realizzazione del piano di sviluppo), ma a tassi più vantaggiosi.

Secondo la direttiva 72/159/CEE il piano di sviluppo doveva dimostrare che, al suo compimento, l'azienda agricola sarebbe stata in grado di raggiungere, per ciascuna unità di lavoro (ULU), un reddito da lavoro comparabile a quello delle attività non agricole della zona. La direttiva 75/268/CEE consente di includere nel reddito dell'azienda agricola l'indennità compensativa e il reddito stesso, nelle zone di montagna, deve essere come minimo pari al solo 70 % del reddito da lavoro comparabile per ULU.

Parallelamente, al fine di sviluppare le fonti di redditi complementari, la direttiva 75/268/CEE prevede anche aiuti agli investimenti di carattere turistico o artigianale realizzati nell'ambito dell'azienda agricola, a condizione che l'importo totale dell'investimento non sia superiore a 10 000 UC per azienda (importo attualmente portato a 13 158 UC).

1.2.5. Gli investimenti collettivi

Possono essere concessi aiuti agli investimenti collettivi per la produzione foraggera, nonché per la sistemazione e l'attrezzatura di pascoli e di alpeggi utilizzati in comune.

La partecipazione della Comunità a spese di questo tipo non può oltrepassare 20 000 UC per investimento o 100 UC per ettaro di pascolo o di alpeggio sistemato o attrezzato.

1.2.6. Gli aiuti nazionali

Aiuti non imputabili al FEAOG possono essere concessi dagli Stati membri agli agricoltori di zone svantaggiate che non rispondo alle condizioni fissate nelle direttive 72/159/CEE e 75/268/CEE, non essendo essi in grado di raggiungere il reddito da lavoro richiesto in materia di piani di sviluppo.

Il regime degli aiuti nazionali non può in nessun caso presentare condizioni più favorevoli di quello degli aiuti comunitari istituito per le zone non svantaggiate dalla direttiva 72/159/CEE, ma deve rimanere assicurato il carattere selettivo degli aiuti comunitari in materia di incoraggiamento all'ammodernamento per le zone agricole svantaggiate.

Nel caso di investimenti per lavori di miglioramento fondiario, gli aiuti non possono essere concessi a condizioni più favorevoli di quelle accordate nella stessa zona e nelle stesse circostanze alle aziende che presentino un piano di sviluppo rispondente alle condizioni di cui alla direttiva 75/268/CEE.

1.2.7. Spese imputabili e modalità di rimborso

Le misure adottate dagli Stati membri possono beneficiare della partecipazione finanziaria della Comunità solo quando le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative ad esse afferenti siano state oggetto di una decisione favorevole della Commissione.

La partecipazione finanziaria della Comunità riguarda le spese imputabili inerenti agli aiuti concessi per il 1975 e gli anni successivi.

Salvo per condizioni particolari come si è detto sopra, il FEAOG, sezione orientamento, rimborsa agli Stati membri il 25 % delle spese imputabili.

Per l'indennità compensativa, il tasso di rimborso è stato portato al 35 % per l'Irlanda e l'Italia con decorrenza dal 1° gennaio 1976 (direttiva 76/400/CEE del Consiglio, GU n. L 108 del 26.4.1976). Le spese relative all'indennità compensativa non danno tuttavia luogo a rimborso alcuno quando l'agricoltore percepisce una pensione di anzianità.

SEZIONE 3 ATTUAZIONE DELLA DIRETTIVA 75/268/CEE

1.3.1. Attuazione della direttiva da parte degli Stati membri

L'elenco delle decisioni di conformità adottate dalla Commissione e in vigore nel 1979 figura all'allegato V della presente relazione.

Il Belgio ha classificato come zone svantaggiate, minacciate di spopolamento, circa 350 000 ha, pari a circa l'11 % del suo territorio. Lo Stato belga applica le tre misure della direttiva 75/268/CEE e più particolarmente l'indennità compensativa al tasso seguente (nel 1978) : 40,5 UC/UBA per le prime 10 UBA e 30,4 UC per le 10 successive, con un massimo di 20 UBA per azienda.

La Danimarca non ha delimitato alcuna zona svantaggiata e di conseguenza non vi è applicata la direttiva in questione.

La Repubblica federale di Germania ha classificato come zone svantaggiate circa 4 milioni di ettari, pari a circa il 16 % del territorio, principalmente nel senso di cui all'articolo 3, paragrafo 4, della direttiva. Vi sono tuttavia anche zone di montagna e un certo numero di zone rispondenti alla definizione dell'articolo 3, paragrafo 5, e di dimensioni relativamente cospicue. Il totale corrisponde a un po' più del 30 % della superficie agricola dello Stato membro. L'indennità compensativa è stata corrisposta nel 1978 ad un tasso variabile da 26,4 UC/UBA a 35,2 UC/UBA a seconda delle regioni, ma solo nelle zone di montagne e nei «Kerngebiete» (aree centrali) delle zone svantaggiate. Vengono applicate tutte e tre le misure.

La Francia ha delimitato una superficie totale di zone svantaggiate di circa 10,6 milioni di ettari, ossia il 35 % della superficie agricola complessiva. Vi sono comprese zone di montagna, zone secondo la definizione dell'articolo 3, paragrafo 4, e zone con svantaggi specifici. La Francia concede le tre categorie di aiuti previste dalla direttiva essendo l'indennità compensativa corrisposta ad un tasso pari a 34,5 UC/UBA (tasso 1978).

In Irlanda le zone svantaggiate nel senso di cui all'articolo 3, paragrafo 4, coprono 3,5 milioni di ettari e corrispondono al 50 % della superficie agricola complessiva del paese. Vi sono applicate le tre misure considerate nella direttiva e per il 1978 l'indennità compensativa va da 18,7 a 27,2 UC/UBA per un massimo di 30 bovini e da 34,0 a 45,4 UC/UBA per gli ovini.

L'Italia ha deliminato soprattutto zone di montagna e zone minacciate di spopolamento per un totale di circa 16 milioni di ettari, pari al 53 % del territorio, nonché piccole zone e isole in cui ricorrono svantaggi specifici. Sono in vigore le tre misure. L'indennità compensativa (tasso 1978) varia fra 16 e 52,5 UC/UBA, con dei valori massimi per ettaro, ma sono le amministrazioni regionali che fissano i tassi.

Per il Lussemburgo è stata dichiarata zona svantaggiata nel senso della direttiva la totalità del territorio, con la sola eccezione delle zone viticole e dell'agglomerazione urbana di Lussemburgo, ossia un po' più del 90 % della superficie totale dello Stato membro. L'indennità compensativa è stata applicata a partire dal 1976 per un breve periodo. Le rimanenti disposizioni dovrebbero entrare in vigore prossimamente.

I Paesi Bassi hanno delimitato di recente numerose piccole zone con svantaggi specifici per un insieme di 13 000 ha, pari allo 0,4 % circa del territorio. L'indennità compensativa è stata applicata solo a seguito della decisione della Commissione in data 17 aprile 1979.

Nel Regno Unito le zone delimitate comprendono in pratica tutte le zone collinari già definite prima dell'adesione del paese alla Comunità, per un totale di 7,6 milioni di ha, pari al 40 % della superficie agricola complessiva. Attualmente non vi sono zone con svantaggi specifici e le poche zone di montagna sono già comprese fra quelle considerate secondo i termini dell'articolo 3, paragrafo 4.

Sono applicabili le tre misure, e l'indennità compensativa è stata versata nel 1978 ad un tasso di 49,4 UC/UBA per i bovini, e di 40,9 UC/UBA-32,4 UC/UBA per gli ovini. Sono fissati anche dei massimali per i bovini e gli ovini per ettaro.

1.3.2. Concessione del contributo del FEAOG

La tabella che segue, elaborata in base alle domande di rimborso presentate dagli Stati membri fino al dicembre 1979, indica, per ciascun paese, il numero medio dei beneficiari dell'indennità compensativa nonché il totale dei progetti collettivi approvati al 31 dicembre 1979. >PIC FILE= "T0035611">

Il numero dei piani di sviluppo relativi a zone di montagna o ad altre zone svantaggiate non è specificato dagli Stati membri, ma è incluso nel totale dei piani di sviluppo approvati in applicazione della direttiva del Consiglio 72/159/CEE relativa all'ammodernamento delle aziende agricole.

Per il periodo compreso fra il 1972 e il 1979 l'insieme dei piani di sviluppo approvati, ivi compresi quelli concernenti zone non svantaggiate, ammonta a 54 149, di cui 3 406 in Belgio, 23 621 in Germania, 4 820 in Francia, 9 092 in Irlanda, 109 in Italia e 13 101 nel Regno Unito.

La ripartizione secondo gli Stati membri e secondo i tipi di aiuto dei rimborsi effettuati dal FEAOG (sezione orientamento) fino al 31 dicembre 1979, in applicazione della direttiva 75/268/CEE, si presenta come segue: >PIC FILE= "T0035612">

PRIMA PARTE IL CONTROLLO DELL'APPLICAZIONE DELLA DIRETTIVA 75/268/CEE

SEZIONE 1 IL CONTROLLO DELL'INDENNITÀ COMPENSATIVA

2.1.1. Il numero di unità di bovini adulti

Le verifiche relative al numero di UBA variano profondamente dall'uno all'altro Stato membro.

Le autorità irlandesi hanno previsto un controllo annuo completo e fisico degli animali dichiarati. Per i bovini viene effettuata un'ispezione presso tutti gli agricoltori che hanno presentato la domanda. In occasione di una visita sul posto si è potuto constatare che la verifica riguardava la carta d'identità dell'animale, il numero di quest'ultimo, indicato da un marchio fissato all'orecchio, e la qualità della vacca che deve essere di razza riconosciuta. Le carte vengono timbrate ogni anno in modo diverso.

Il controllo degli ovini è affidato a centri ispettivi mobili che dispongono di un'équipe di quattro persone e che verificano uno per uno tutti i capi al fine di escludere dal beneficio dell'indennità gli ovini non qualificati. La verifica comporta anche l'esame degli incisivi degli agnelloni e quello della qualità della lana. Gli ovini qualificati sono marchiati su un orecchio per evitare un secondo passaggio ad un altro centro ispettivo.

Nel Regno Unito il controllo sul posto è effettuato ogni anno per i bovini e approssimativamente ogni tre anni per gli ovini.

Le verifiche riguardano essenzialmente la mandria o il gregge e, in via più accessoria, il numero reale di capi nel senso che l'amministrazione in generale si basa sull'entità complessiva costituita dalla mandria o dal gregge.

Talune istruzioni nazionali facevano osservare che può risultare difficile applicare tale metodo quando dei bovini siano stati abbattuti in seguito ad una epizoozia e la loro sostituzione non sia effettuata immediatamente. La facoltà del funzionario locale di dare una valutazione discrezionale rischia di dar luogo al pagamento dell'indennità compensativa in base a delle «ghost cows», vacche fantasma. Il numero degli ovini da prendere in considerazione è stimato in base all'evoluzione della consistenza del gregge (nascite, vendite ecc.).

In occasione di un controllo sul posto, l'esame di 20 fascicoli di beneficiari ha permesso di constatare che le verifiche avevano escluso, in un caso, delle giovenche di rimpiazzo, in un secondo caso degli ovini che non avevano pascolato in terre rispondenti ai requisiti per usufruire dell'aiuto e, in un terzo, una vacca che non era stata sostituita nel termine di due mesi. Gli obiettivi di qualità e di salute delle mandrie hanno altresì condotto i servizi dello Stato membro a compiere ripetute ispezioni presso un allevatore che otteneva risultati non soddisfacenti - più particolarmente un tasso di natalità di agnelli insufficiente - e a ridurgli in conseguenza l'importo dell'aiuto.

Gli altri Stati membri procedono a confronti mediante sondaggio basandosi soprattutto sugli schedari veterinari, sui censimenti agricoli e sulle dichiarazioni fiscali. In generale gli ovini presentano maggiori difficoltà di controllo che i bovini a causa della più forte fluttuazione del numero di capi e dell'assenza di vaccinazioni. Le verifiche pertanto sono parziali. Per lo più esse si limitano a casi particolari che presentano variazioni considerevoli da un anno all'altro. Nello stesso ordine di idee si è potuto osservare che in Francia non sempre si provvede all'affissione in comune del numero di UBA con il nome dei beneficiari, come prevedono le disposizioni interne.

2.1.2. Le superfici foraggere

Le superfici foraggere coltivate comprendono : le terre in proprietà, le terre in affitto ed anche gli alpeggi o pascoli montani sfruttati in comune.

La prova della proprietà delle terre è data da atti formali ; le verifiche sono effettuate sui registri catastali, sui titoli di proprietà, sulle dichiarazioni fiscali.

È invece più difficile controllare i fitti delle terre dato che esistono numerosi contratti verbali.

In Belgio è stato possibile procedere a confronti in base alle dichiarazioni fiscali : le finalità contrarie di questi due tipi di attestazioni devono consentire in linea di massima di limitare i rischi di dichiarazioni false.

Richiamandosi alla stessa idea le direzioni dei dipartimenti dell'agricoltura in Francia hanno chiesto la collaborazione delle mutue sociali agricole che, in base alle dichiarazioni dei loro associati, compilano uno schedario delle superfici coltivate. Si tratta evidentemente di una dichiarazione volontaria la cui forza probante è limitata.

In occasione di due visite in Germania si è parimenti rilevata la prassi adottata dalle amministrazioni dei Länder dell'Assia e della Baviera, che consiste nel confrontare la dichiarazione dei beneficiari relativa all'indennità compensativa con la domanda presentata dagli stessi per ottenere la sovvenzione per il gasolio. Anche in questo caso la dichiarazione volontaria di un beneficiario è messa a confronto con un'altra dichiarazione precedente.

Secondo le spiegazioni forniteci, questa pratica amministrativa è sufficiente per limitare i rischi di frodi o di errori e, in caso di necessità, i servizi amministrativi locali dispongono di informazioni supplementari, in specie in materia di UBA, per le quali, ad esempio, si può eseguire un controllo dei vaccini e quindi del numero di capi. Peraltro non risulta che questi confronti difficoltosi siano eseguiti regolarmente ; vi si ricorre piuttosto in caso di dubbio.

I tentativi compiuti dalle amministrazioni per ottenere informazioni documentate sulle terre di cui i beneficiari dispongono effettivamente, incontrano difficoltà di ordine diverso. L'aumento rilevante del valore delle terre, anche nelle zone svantaggiate, fa sì che i proprietari tendano a non venderle ma a metterle piuttosto a disposizione dei vicini senza firmare un contratto formale di affitto. Il beneficiario può, per un periodo più o meno lungo e in modo più o meno continuo, ottenere l'uso delle terre che intende coltivare, tuttavia senza poter dare prove formali in tal senso e senza che la situazione in un dato momento sia sempre chiara.

È stato possibile riscontrare questa consuetudine in Germania e nel Lussemburgo. La questione non è priva di riflessi sul piano pratico ed un controllo presso la sede centrale dell'amministrazione lussemburghese ha consentito di constatare 82 casi di beneficiari che avevano dichiarato di coltivare superfici variabili fra 3 ha (superficie minima per la corresponsione dell'aiuto) e 4 ha. Non è stato possibile identificare le superfici ammissibili all'aiuto per ciascun beneficiario con prove soddisfacenti della effettività dei titoli di proprietà o di affitto, nonché della realtà e durata dei contratti di affitto ; inoltre l'amministrazione nazionale precisa che finora non è stato effettuato alcun controllo delle superfici dichiarate. Il problema è ben risolto nel Regno Unito dove, da un trentennio, esistono registri in cui sono censiti i terreni suscettibili di usufruire dell'aiuto nell'ambito di ciascuna azienda.

Le consuetudini in materia di utilizzazione di alpeggi o pascoli comuni sollevano problemi particolari che variano da uno Stato membro all'altro e perfino da una regione o addirittura da una vallata all'altra. Il rischio di pascolo eccessivo è in genere tenuto efficacemente sotto controllo, in specie per le zone delle brughiere in Irlanda e nel Regno Unito, dove si procede a verifiche che si prefiggono di accertare il rispetto del minimo richiesto di 3 ettari di superficie agricola utilizzata e di escludere le colture a sfruttamento intensivo o il commercio di bestiame.

2.1.3. La qualifica di imprenditore agricolo

L'articolo 6 della direttiva 75/268/CEE esige che i beneficiari dell'indennità compensativa abbiano la qualifica di imprenditore agricolo.

Questa disposizione mira da una parte ad escludere dalla corresponsione dell'aiuto persone che hanno solo una residenza in campagna o la cui attività professionale non è di carattere agricolo (ad esempio commercianti). D'altra parte consente di concedere il beneficio dell'aiuto ad agricoltori che non esercitano la professione a titolo principale (agricoltori a tempo parziale). Giova notare, tuttavia, che in Francia la regolamentazione nazionale concede l'aiuto solo a coloro che sono imprenditori agricoli a titolo principale.

In generale la qualifica di imprenditore agricolo può essere accertata mediante confronti con le dichiarazioni fiscali o i registri delle assicurazioni sociali agricole.

I dipartimenti francesi d'oltremare sollevano problemi particolari dovuti alla loro situazione geografica, demografica ed economica. Le condizioni di applicazione dell'indennità compensativa non sono confacenti al tipo di azienda agricola di tali regioni. Gli agricoltori sono raramente gli stessi da un anno all'altro nello stesso comune. D'altra parte risulta difficile l'identificazione degli animali e delle superfici foraggere.

2.1.4. L'impegno a proseguire un'attività agricola per un quinquennio

Il controllo volto ad accertare che sia osservato l'impegno a proseguire un'attività agricola per un quinquennio solleva innanzitutto un problema d'interpretazione dell'articolo 6 della direttiva 75/268/CEE. Certi Stati membri (Belgio, Germania) ritengono che l'impegno s'intende a partire dal primo anno di versamento dell'indennità mentre altri Stati (Francia, Irlanda, Regno Unito) prevedono invece un rinnovo dell'impegno ogni anno, per un nuovo periodo di cinque anni, il che rappresenta una differenza rilevante nell'applicazione delle disposizioni della direttiva.

L'obbligo in questione è anche suscettibile di essere interpretato diversamente. In occasione dell'esame dei fascicoli dei singoli beneficiari si sono riscontrati sia un caso di locazione delle superfici agricole o di cessione di diritti di superficie, sia casi in cui era stato abbandonato l'allevamento ma non l'attività agricola. Talvolta degli aventi diritto (eredi, ascendenti) si erano addossati l'obbligo di proseguire l'attività agricola per un quinquennio.

L'impegno è oggetto di controlli da parte degli Stati membri. Le amministrazioni che dispongono di estratti elaborati elettronicamente effettuano in genere una verifica sistematica dei beneficiari che non hanno rinnovato la domanda. Al riguardo è opportuno segnalare il sistema adottato in Irlanda basato su un formulario che annovera quattro casi tipo di assenza di beneficiario (decesso, collocamento a riposo, cessione della proprietà, cessione dell'azienda).

Occorre riconoscere che la condizione di proseguire un'attività agricola per un quinquennio ha un diverso grado di importanza a seconda delle regioni, posto che la popolazione delle zone svantaggiate appare in vari casi meno attratta dalle prospettive di esodo rurale, data l'attuale scarsità di impieghi nei settori non agricoli.

D'altra parte, nel corso degli anni futuri, dopo l'eventuale cessazione del versamento dell'indennità compensativa, il controllo dell'osservanza di questa condizione sembra destinato a sollevare difficoltà, non solo dovute alla necessità di conoscere i cambiamenti intervenuti nella situazione degli agricoltori, bensì anche alle conseguenze dell'eventuale mancato rispetto dell'obbligo di proseguire un'attività agricola per un quinquennio ; infatti la direttiva 75/268/CEE non prevede alcuna disposizione in materia.

2.1.5. L'eventuale beneficio di una pensione di anzianità

L'articolo 15 della direttiva dispone che : «le spese relative all'indennità compensativa non danno luogo a rimborso alcuno se l'agricoltore percepisce una pensione di anzianità». In occasione di una visita in Irlanda si è potuto constatare che questo Stato membro richiedeva al FEAOG di rimborsare aiuti concessi ad imprenditori agricoli titolari di una pensione, pagata da datori di lavoro privati o semi-pubblici (Aer Lingus, Consigli di contea...).

Dalle informazioni allora raccolte sembra che il regime pensionistico irlandese comprenda «old age pensions» (pensioni di vecchiaia), «occupational pensions» e «service pensions» (pensioni di servizio). La prima categoria in realtà rappresenta un reddito complementare ed è concessa alle persone che non dispongono del minimo vitale. La seconda è riconosciuta senza riserve come pensione di anzianità, mentre la terza, che riguarda il personale militare, della marina, delle dogane e della polizia, ed è versata in relazione alle caratteristiche particolari di questi impieghi, non è considerata da parte dello Stato membro come una pensione di anzianità.

Per il momento la Commissione non ha ancora preso posizione su tale problema, che d'altronde rischia di porsi in altri Stati membri.

SEZIONE 2 IL CONTROLLO DEI PIANI DI SVILUPPO

2.2.1. Il calcolo delle unità di lavoro umano (ULU)

Il calcolo delle unità di lavoro umano (ULU) per azienda viene eseguito in base a due fattori : il personale impiegato a titolo permanente e il numero di ore di lavoro dichiarate in un anno. L'articolo 4, paragrafo 5, della direttiva 72/159/CEE precisano che, una volta attuato il piano, il reddito deve poter essere raggiunto senza che la durata annuale di lavoro superi le 2 300 ore.

Tuttavia il valore massimo di 2 300 ore è utilizzato anche all'inizio del piano per calcolare il numero di ULU. Orbene, la durata media di lavoro in agricoltura è di norma largamente superiore a 2 300 ore all'anno. Il numero delle ore di lavoro viene calcolato ovunque in base ad una valutazione forfettaria che può essere più o meno accurata. Dalle esperienze fatte risulta che, in genere, il tempo di lavoro reale da prendere in considerazione all'inizio del piano supera le 2 300 ore.

Pertanto, all'atto dell'elaborazione del piano un addetto all'agricoltura è contraddistinto da un coefficiente di ULU superiore all'unità. Il margine di valutazione, che oscilla dall'unità al doppio dell'unità, consente di apportare sottili rettifiche. Il livello di reddito comparabile, che si dovrà allora dividere per 1,2 o 1,5 o 1,8, sarà proporzionalmente ridotto e consentirà agli agricoltori che superano il reddito comparabile di poter usufruire dei piani di sviluppo. Paradossalmente questa disposizione della direttiva rischia di escludere dal beneficio dei piani, se non si eseguono altri aggiustamenti, conduttori che non possono raggiungere il reddito comparabile con 2 300 ore ma che sono disposti a lavorare per un periodo molto più lungo.

La combinazione persone-ore di lavoro è di difficile controllo e autorizza pertanto un uso elastico del numero di ULU, il quale a sua volta consente una diminuzione sufficiente del reddito per ULU all'inizio del piano e l'operazione inversa alla fine. Praticamente tutti gli Stati membri presentano una situazione del genere.

L'articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 72/159/CEE, allo scopo di escludere le aziende agricole che impiegano una manodopera numerosa, precisa che, una volta attuato il piano, dovrà essere raggiunto il reddito «in linea di massima per una o due ULU». In Francia il numero massimo di ULU è stato fissato a tre. Gli altri Stati membri accettano in generale le aziende agricole che richiedono un numero considerevole di addetti, dato che il testo della direttiva non comporta restrizioni in tal senso.

2.2.2. Il reddito comparabile

L'articolo 4 della direttiva 72/159/CEE definisce come reddito comparabile il salario lordo medio dei lavoratori non agricoli. Si tratta del livello di reddito che il piano di sviluppo, una volta attuato, deve consentire di raggiungere per ULU, onde poter beneficiare dell'aiuto. Il reddito comparabile viene fissato in base a informazioni di ordine statistico e parallelamente ne viene stabilita una percentuale annua di aumento per poter giustamente procedere alla sua determinazione alla fine del piano di sviluppo.

La direttiva 72/159/CEE non ha fissato le modalità di calcolo del reddito comparabile. I confronti sono svolti o sulla base di salari lordi o su quella di salari netti.

Il reddito comparabile e il suo tasso di aumento annuo prevedibile sono stabiliti in modi differenti dagli Stati membri.

In Belgio l'Istituto economico agricolo determina le due cifre in base a dati dell'Istituto nazionale di statistica, che compaiono anche nei rapporti sulla congiuntura pubblicati dalla Banca centrale e periodicamente aggiornati. Tali cifre non sono diversificate per regione.

In Irlanda il ministero delle finanze, in base agli ultimi dati reali di cui è a conoscenza (censimento dell'occupazione 1977 nel quadro della contabilità nazionale), procede a previsioni e stime di queste due cifre, che sono aggiornate e differenziate per regione.

Nel Regno Unito l'ufficio del lavoro provvede alla raccolta di dati statistici e il ministero dell'agricoltura li utilizza tenendo conto del fatto che sono relativamente poco recenti e di conseguenza applica loro un coefficiente di attualizzazione. Esistono due importi : uno per la Gran Bretagna e uno per l'Irlanda del Nord.

In Francia, i metodi di elaborazione sono analoghi ; i salari lordi medi sono calcolati dall'Istituto nazionale di statistica su base dipartimentale. Anche in questo caso si tratta di cifre del 1974 aggiornate con l'applicazione di un coefficiente di crescita. Si ottengono così importi diversi : dipartimentali, regionali e nazionali, fra i quali le istanze dipartimentali responsabili dell'approvazione del piano possono scegliere. Il tasso di aumento del reddito comparabile è invece determinato a livello di dipartimento, previo parere della Commissione mista. Il reddito varia pertanto notevolmente da regione a regione.

In Germania il reddito comparabile è dato dalla media regionale dei salari determinati nel quadro del censimento dell'occupazione del 1969 e aggiornati in base ad un unico coefficiente per tutto il territorio federale nel quadro di una collaborazione fra i Länder e la federazione.

In Italia l'importo del reddito comparabile per ciascuna regione è fornito dall'Istituto nazionale di statistica in base a valori medi delle retribuzioni.

I redditi ed i coefficienti di aumento sono comunicati annualmente dagli Stati membri alla Commissione, la quale li approva allo stesso titolo degli altri testi nazionali di applicazione delle direttive. D'altra parte la Commissione è in grado di esercitare una certa sorveglianza sulla veridicità di tali cifre attraverso le informazioni di ordine statistico di cui dispone. D'altronde essa cerca di impedire che i metodi di calcolo nazionali si discostino troppo gli uni dagli altri.

I redditi comparabili per Stato membro risultano come segue: >PIC FILE= "T0035613">

È opportuno sottolineare le vaste possibilità di scelta offerte dai metodi per la determinazione dei redditi comparabili e dei coefficienti di aumento ; la scelta di un livello elevato per il reddito comparabile favorisce l'accesso di conduttori agiati al beneficio del piano ; al contrario, la scelta di un livello più basso consente anche ad agricoltori con redditi modesti di presentare un piano di sviluppo.

2.2.3. Il reddito da lavoro

Il reddito da lavoro all'inizio del piano può essere calcolato facilmente quando il conduttore tiene già una contabilità. Tuttavia, dalle informazioni raccolte dalla Corte dei conti, risulta che dall'80 al 90 % degli agricoltori che presentano un piano di sviluppo non tengono alcuna contabilità oppure registrano in modo incompleto ed episodico vendite ed acquisti.

Per far fronte a tale situazione gli Stati membri hanno elaborato norme che consentono di ovviare all'assenza di una contabilità anche sommaria. Nella misura in cui seguono abbastanza da vicino l'evoluzione tecnica e prendono in considerazione, grazie ad una gamma di possibilità, la situazione particolare di ciascun imprenditore (posizione isolata, infelice disposizione dei fabbricati dell'azienda), l'applicazione di tali norme risulta relativamente utile.

Per contro lo stesso non accade per altri elementi come il rendimento medio per ettaro, i prezzi medi ottenuti per coltura o per capo di bestiame d'allevamento. Il solo elemento facilmente appurabile è il reddito proveniente dalla vendita di latte, in virtù degli estratti conto conservati dalle latterie o consegnati agli agricoltori. Gli altri elementi vengono, in pratica, «ricostruiti».

A questo proposito si è constatato, in occasione di un controllo nel Regno Unito, che i beneficiari potevano scegliere fra la presentazione dei loro conti certificati, ma che possono risalire a 18 mesi (se nel corso di questi 18 mesi si chiudono due esercizi - dato che le contabilità agricole non iniziano tutte il 1° gennaio - il beneficiario potrà servirsi di cifre che risalgono a due anni e mezzo) e l'utilizzazione del metodo delle norme medie (standard data).

Quest'ultimo metodo è preferito dagli agricoltori, i quali indicano le superfici coltivate e il numero di capi di bestiame detenuto. Questi dati sono moltiplicati per un tasso medio ; al totale dei diversi prodotti è quindi applicato un fattore di riduzione, anch'esso medio. Tassi e fattori di riduzione sono basati sulle medie dei 3 anni precedenti.

Il calcolo del reddito agricolo porta così ad utilizzare cifre che non sono aggiornate e inferiori alla realtà, soprattutto in periodi caratterizzati da inflazione. Le cifre del Regno Unito risultano da un campione rappresentativo di 2 300 aziende agricole (Farm Management Survey), che peraltro è mal distribuito e non rappresenta sufficientemente tutte le regioni. È stato osservato che la prassi di certificare i conti nel Regno Unito, come avviene in certi casi, diminuirebbe notevolmente il numero dei beneficiari palesando che il loro reddito è troppo elevato per consentire loro di fruire dei piani di sviluppo. L'applicazione di fattori di riduzione per grandi categorie di produzione è stata, nel 1979, un primo passo verso una valutazione più realistica.

Benchè certi Stati membri abbiano preso le opportune precauzioni, accade tuttavia che degli agricoltori scelgano una cattiva annata per i raccolti (1976 siccità e 1978 umidità) per stabilire il loro reddito di partenza.

Anche in questo caso la sola difesa consiste nel richiedere la presentazione dei dati relativi a più esercizi chiusi. Dato che quest'obbligo non figura nei testi comunitari, spesso si autorizzano i consulenti a raffrontare in modo ragionevole i risultati di differenti esercizi «valutati» o «ricostruiti».

L'articolo 2, paragrafo 2, della direttiva 72/159/CEE considera il caso di aziende la cui struttura è tale da mettere in pericolo la conservazione del reddito al livello comparabile accertato al momento della presentazione della domanda di piano. La soglia di «pericolo» che non si deve superare per poter far accedere al beneficio dei piani le aziende dette «a rischio», varia da uno Stato membro all'altro ; è ad esempio del 10 % al di sopra del reddito comparabile nazionale in Francia e del 20 % in Germania. In quest'ultimo Stato, nella maggior parte dei piani esaminati di questa categoria non figurano nel fascicolo i motivi che hanno indotto a classificare la fattoria fra quelle «a rischio» ; tale classificazione ha l'effetto di sottrarla alla condizione dell'articolo 2, paragrafo 2, primo comma (reddito da lavoro inferiore all'obiettivo di ammodernamento ...) della direttiva 72/159/CEE ; certi piani meno recenti fanno figurare, inoltre, un reddito iniziale di gran lunga superiore al reddito comparabile.

In Baviera è stato possibile accertare diversi casi di piani di sviluppo in cui il reddito iniziale era del 45 % e perfino del 60 % superiore al reddito comparabile.

Tuttavia da due anni la Germania ha reso più difficile l'accesso ai piani di sviluppo da parte di questa categoria di aziende agricole stabilendo che il reddito iniziale può superare solo del 30 % il reddito comparabile. Tale massimale è stato ulteriormente abbassato al 20 %.

Anche sui redditi non agricoli dei beneficiari si continuano ad avere cognizioni scarse. Durante la visita nella provincia autonoma di Bolzano si è potuto constatare che l'amministrazione provinciale includeva nei redditi agricoli i redditi da turismo, mentre la decisione 78/867/CEE della Commissione aveva provveduto a specificare che i redditi di cui all'articolo 10, paragrafo 5, (redditi agro-turistici) non sono considerati redditi da lavoro ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 72/159/CEE. D'altronde tali redditi, non tassati, non sono noti con precisione. In effetti l'amministrazione continua ad applicare le condizioni meno rigide dell'ex piano verde.

2.2.4. Il finanziamento del piano di sviluppo

La preparazione e l'esperienza del consulente o dell'organismo che elabora il piano di sviluppo sono evidentemente d'importanza fondamentale, in specie per quanto concerne l'esame del finanziamento del piano di sviluppo e, in generale, le amministrazioni nazionali hanno fondato il loro sistema di verifica, prima di avviare l'attuazione del piano, sostanzialmente sulla buona conoscenza, da parte del consulente, della regione che gli è affidata e delle aziende che gli vengono fatte visitare. Tuttavia diversi fattori basilari molto spesso rimangono ignoti all'amministrazione. Così accade ad esempio per l'indebitamento del beneficiario.

Nella regione Alto Adige, l'articolo 8, secondo comma, della legge del 23 dicembre 1976 autorizza la sostituzione dell'abbuono di interessi con un «aiuto semestrale». Si tratta del caso in cui il beneficiario dichiara di aver prestato del denaro ad un membro della sua famiglia e con questa motivazione gli viene versato un aiuto equivalente ad un abbuono di interessi del 12 %. Alle autorità italiane sono state chieste precisazioni complementari sulle disposizioni prese per accertare le giustificazioni addotte riguardo a tali prestiti ed agli oneri che comportano.

Di solito l'amministrazione è a conoscenza di prestiti anteriori alla presentazione del piano solo se questi ultimi sono stati contratti presso un istituto di credito agricolo che, nel quadro del piano di sviluppo, dovrebbe approvare o rifiutare una nuova partecipazione finanziaria.

Cosi, in Francia, parallelamente alla pratica amministrativa le casse regionali del credito agricolo preparano un fascicolo finanziario che riguarda lo studio degli investimenti previsti e del relativo finanziamento. Sono esaminate in particolare le principali correlazioni di ordine finanziario ; la differenza fra il capitale permanente e le immobilizzazioni deve essere sempre positiva per l'intera durata del piano e viene perseguito un equilibrio soddisfacente fra il capitale proprio e i debiti affinché, alla fine del piano, questo capitale proprio rappresenti almeno il 50 % del capitale permanente. Si tiene conto anche dell'indebitamento anteriore al piano. I servizi delle direzioni dipartimentali dell'agricoltura prendono in esame anche i redditi e debiti non agricoli poiché queste informazioni complementari consentono di valutare con maggior precisione le possibilità di successo del piano previsto.

2.2.5. Previsione dell'aumento dei redditi

Le proiezioni (superfici, rendimenti, prezzi ...) sono costruite in modo automatico e gli aumenti di produttività previsti superano ampiamente gli aumenti degli oneri per lo stesso periodo, il che teoricamente consente di perseguire l'obiettivo della parità dei redditi. Le previsioni sono elaborate a partire da cifre fisse, sia nelle spese sia nelle entrate ; i prezzi dei concimi e degli alimenti per il bestiame restano fissi come quelli delle differenti produzioni.

La maggior parte dei piani prevedono un'intensificazione delle colture, il che richiede una buona conoscenza delle terre e delle loro potenzialità. I rendimenti previsti dovrebbero essere ragionevoli e tenere conto della tecnica dell'imprenditore agricolo o d'una rotazione foraggera a sua volta compatibile con le possibilità di sfruttamento delle terre. Non sempre questi fattori sono esaminati in modo approfondito negli Stati membri e si è constatato che numerosi piani danno previsioni di rendimento molto ottimistiche.

Quando gli aumenti citati nei piani di sviluppo sono dovuti ad un accrescimento delle superfici coltivate, il beneficiario dovrebbe di massima garantire che avrà a disposizione altre terre. In certe regioni della Comunità è difficile produrre una prova formale per le regioni già menzionate a proposito dell'indennità compensativa. Come si è potuto constatare in occasione di una visita nel Land dell'Assia, in Germania, accade che l'amministrazione dia il proprio avallo a questo stato di fatto dichiarando di aver preso conoscenza dei contratti di affitto, di cui, peraltro, non è in grado di indicare la durata.

2.2.6. L'attuazione dei piani di sviluppo

L'imprenditore agricolo di cui è stato approvato il piano di sviluppo deve tenere una contabilità e provvedere ad una presentazione annuale dei risultati che consente di valutare l'efficacia della gestione ed il raggiungimento degli scopi previsti.

È pertanto opportuno esaminare se la contabilità esista realmente, da chi sia tenuta, se venga verificata e se eventualmente porti a rimettere in causa o, perlomeno, a rimaneggiare i piani.

Nella regione Trentino-Alto Adige non è stato versato alcun aiuto per la tenuta della contabilità, mentre esistono dei piani di sviluppo.

L'amministrazione nazionale non ha fornito alcuna precisazione a proposito delle misure prese per porre in essere questo tipo di aiuto e per assicurarsi che i beneficiari assolvano i loro obblighi in materia.

La contabilità è tenuta raramente dal beneficiario stesso ; la sua gestione viene affidata ad organismi diversi, di carattere amministrativo o privato che si servono di procedimenti informatici ed i costi vanno dalla prestazione gratuita, compensata con il premio concesso (Belgio) a importi relativamente elevati (Francia e Germania).

L'intervento di terzi, benché sembri inevitabile, comporta il rischio di snaturare gli scopi fondamentali dell'articolo 11 della direttiva 72/159/CEE, che consistono nel portare gli agricoltori ad un livello di conoscenza razionale della propria azienda sufficiente per consentire loro azioni e scelte successive basate su elementi contabili.

D'altronde, la direttiva 72/159/CEE (articolo 11) prevede bensì un controllo della contabilità, ma non si pronuncia sull'ampiezza delle verifiche da effettuarsi da parte degli Stati membri né sulle conseguenze derivanti dall'eventuale constatazione di risultati non conformi agli obiettivi.

La sorveglianza della contabilità e il controllo dell'attuazione dei piani sono stati pertanto attuati dagli Stati membri con tutta la libertà accordata dalla direttiva e per di più occorre distinguere fra la procedura ufficiale e la sua applicazione in concreto.

In Francia la sorveglianza è affidata per il momento alle direzioni dipartimentali dell'agricoltura (DDA).

Queste, in funzione del tempo e dei mezzi disponibili, hanno cominciato ad organizzare la sorveglianza dei piani di sviluppo ; da parte sua l'amministrazione centrale sta attualmente elaborando un documento di lavoro in materia.

Gli esempi di sorveglianza che sono stati esaminati nel corso del controllo mostrano che le azioni intraprese sono orientate nel senso di una discussione periodica con il beneficiario.

Nel Regno Unito è l'«Agricultural Advisory Officer», autore del piano, che viene incaricato di esaminare i risultati annuali mediante documenti uniformi predisposti dall'amministrazione centrale ; questo consulente agricolo successivamente fa rapporto al «Divisional Officer» ai fini del pagamento del premio.

In altri Stati membri il problema della sorveglianza della contabilità non è ancora stato risolto con istruzioni specifiche ; il Belgio ha previsto di attuare un sistema di sorveglianza.

In generale il controllo della contabilità è contemplato nelle circolari amministrative ma, nel corso di verifiche sul posto, la Corte dei conti ha osservato che l'amministrazione raramente conserva una qualche documentazione sui contatti avuti con quei beneficiari che non realizzano le previsioni di sviluppo, ed a cui essa doveva dare consigli e un miglior orientamento.

Dalle verifiche svolte in Gran Bretagna e in Germania è emerso che le circolari e le istruzioni degli Stati membri non obbligavano l'amministrazione ad accertare, mediante un controllo formale sul posto, la realtà degli investimenti. In effetti, e soprattutto per le costruzioni importanti, gli agricoltori ricevono prima o poi la visita di consulenti o di funzionari. Tuttavia, su 40 fascicoli esaminati in Gran Bretagna, uno solo includeva una relazione di controllo sul posto, nella debita forma ; nella maggior parte dei casi le verifiche non sono formalizzate.

SEZIONE 3 IL CONTROLLO DEGLI INVESTIMENTI COLLETTIVI

2.3.1. Ammissibilità

La direttiva 75/268/CEE non ha definito un quadro particolare per gli aiuti previsti dall'articolo 11 in materia di investimenti collettivi per la produzione foraggera e per la sistemazione e l'attrezzatura di pascoli e di alpeggi sfruttati in comune. E stato solo fissato un limite di partecipazione di 20 000 UC per investimento collettivo e di 100 UC per ettaro di pascolo o di alpeggio sistemato o attrezzato.

In tutti gli Stati membri che hanno concesso aiuti per tali investimenti, viene richiesto ai beneficiari un contratto di associazione onde accertare il carattere collettivo dell'investimento. Il numero minimo di aderenti è in generale di tre e la durata del contratto deve essere di almeno 5 anni.

I testi comunitari non hanno previsto alcun controllo in merito al carattere agricolo e collettivo di questi progetti, né un numero minimo di partecipanti né una durata minima dell'associazione, né un elenco degli investimenti che possono usufruire del contributo FEAOG. Questa assenza di normativa può consentire che siano concessi aiuti ad associazioni di breve durata, ad investimenti facilmente frazionabili o suddivisi fra diverse aziende, ad investimenti che incidono scarsamente sul miglioramento della produzione foraggera, ecc. Il controllo tende dunque a verificare che l'uso degli investimenti sia o sarà collettivo, che gli investimenti abbiano una durata sufficiente e che si riferiscano proprio al settore foraggero.

Gli investimenti esaminati riguardano soprattutto l'aumento della produzione foraggera, la costruzione o il miglioramento delle attrezzature necessarie per la raccolta o l'immagazzinamento dei foraggi, l'acquisto di materiale vario per le colture e l'utilizzazione o la conservazione dei foraggi nonché la sistemazione o il miglioramento dei pascoli sfruttati in comune.

2.3.2. Modalità di applicazione

Durante la visita in Italia si è constatato che la legge n. 62 della provincia autonoma di Bolzano, del 23 dicembre 1976, approvata dalla Commissione in applicazione della direttiva 75/268/CEE, non prevede alcun aiuto ai sensi dell'articolo 11 della stessa direttiva. La circostanza è stata spiegata con l'esistenza di una legge provinciale anteriore che prevede il tipo di aiuto in causa e che non è stata sottoposta all'approvazione della Commissione. Tuttavia, gli aiuti corrisposti in base a questa legge sono stati presentati al fine di ottenere il rimborso del FEAOG, il quale ha versato un acconto (75 % del contributo previsto) per interventi non previsti dalla regolamentazione che lo stesso FEAOG aveva approvato.

La regolamentazione belga è stata approvata con una decisione della Commissione ; quest'ultima tuttavia ha ritenuto, giustamente, che la costruzione di sili separati, in ciascuna azienda, anche se trattasi di un'operazione collettiva, non può essere considerata investimento collettivo ai sensi dell'articolo 11 della direttiva 75/268/CEE.

Certi investimenti di carattere turistico, come i fienili trasformati in baite per escursioni, comportano parimenti rischi considerevoli. Altri sembrano più connessi ad opere di genio civile che agli obiettivi dell'articolo 11 della direttiva 74/268/CEE.

In occasione di una visita in Irlanda si è potuta constatare una certa trascuratezza nella sorveglianza delle associazioni foraggere.

In Irlanda la regolamentazione è stata resa più rigorosa per evitare che l'aiuto sia concesso a investimenti di cui non è evidente il carattere collettivo. A partire dal 1978 sono necessari almeno tre membri per costituire un'associazione. D'altronde è stato osservato che la sovvenzione viene versata ai segretari delle associazioni senza che venga richiesta una prova della distribuzione dei fondi fra i membri dell'associazione. In Irlanda gli investimenti collettivi sono numerosi (2 140 su un totale comunitario di 2 407).

SECONDA PARTE IL CONTROLLO DEI RISULTATI DELL'AIUTO

SEZIONE 1 ESAME DEGLI OBIETTIVI

3.1.1. Obiettivi dell'aiuto previsto dalla direttiva 75/268/CEE

a) La determinazione degli obiettivi

La politica agricola comune relativa alle strutture mira in sostanza à favorire e ad orientare il processo di adattamento strutturale dell'agricoltura. In questo senso essa intende intervenire attivamente nel mutamento delle strutture, dal momento che l'adattamento naturale dei fattori di produzione non è risultato abbastanza fluido o versatile per impedire o limitare scarti importanti fra i redditi.

Per questa ragione, alcune misure sono volte a incoraggiare l'abbandono dell'attività agricola da parte degli agricoltori (72/160/CEE : indennità per cessazione dell'attività agricola), mentre altre mirano, allo stesso tempo, ad aumentare la quantità o la qualità dei fattori che sembrano insufficienti (72/160/CEE : messa a disposizione delle terre rese libere ; 72/159/CEE : capitali ; 72/161/CEE : formazione professionale).

Questi obiettivi generali favoriscono lo sviluppo delle aziende redditizie (piani di sviluppo : direttive 72/159/CEE e 75/268/CEE). Alle aziende in grado di svilupparsi viene concesso un premio di crescita economica, con una volontà esplicita di selezione.

Inoltre è previsto che i redditi agricoli giungano allo stesso livello dei redditi non agricoli. Per le regioni svantaggiate l'aiuto alle aziende suscettibili di ammodernamento viene intensificato e il recupero previsto ha un duplice obiettivo, in quanto è riferito sia ai redditi non agricoli sia ai redditi agricoli delle regioni non svantaggiate.

L'indennità compensativa concessa per gli svantaggi naturali, basata sulle superfici e sul bestiame, si propone, con la concessione di un reddito complementare ai beneficiari, di rallentare l'esodo rurale e agricolo.

Le misure di cui all'articolo 11 della direttiva 75/268/CEE completano il sistema promuovendo un migliore sfruttamento dei foraggi, risorsa economica basilare delle regioni svantaggiate. La direttiva ambisce anche a favorire la conservazione dell'ambiente naturale. Questo obiettivo non è stato espresso esplicitamente dal Consiglio e in verità compare molto più nella motivazione che nelle disposizioni stesse della direttiva. Salvo in casi di erosione e di valanghe, l'assenza di azioni volte a conservare l'ambiente non comporta necessariamente conseguenze nefaste per lo spazio naturale. D'altronde non bisogna dimenticare che per i parchi naturali si richiede agli agricoltori di dedicarsi a forme di coltivazione che rispettino il paesaggio. Questa pratica peraltro è stata constatata in occasione di una visita sul posto nel Regno Unito ; le autorità incaricate della conservazione di una località concedevano infatti un compenso finanziario annuo ad un agricoltore che non era stato autorizzato ad arare un centinaio di ettari.

Il concetto di cura dell'ambiente naturale (e l'idea che la natura non debba essere lasciata a sé stessa e che le terre incolte abbiano vari effetti negativi) racchiude in forma embrionale una gamma di usi non agricoli e in specie una destinazione boschiva delle terre che, per la sua attuazione, richiederebbe di abbinare provvedimenti in materia di assetto territoriale con misure di carattere fondiario, di genio rurale nonché di protezione dell'ambiente e quindi di fauna e flora.

Le sole misure in questo senso che figurano nella direttiva 75/268/CEE sono quelle a favore del turismo e dell'artigianato (articolo 10), che possono indirettamente riallacciarsi ad un obiettivo del genere.

b) La relazione fra gli obiettivi

Gli obiettivi sopra delineati devono armonizzarsi fra di loro nonché con tutti gli altri obiettivi della politica comunitaria delle strutture e quelli di altri interventi della Comunità. 1. Ad esempio, l'aiuto accordato alle aziende che intendono svilupparsi ha di norma un effetto positivo sull'aumento di certe produzioni che possono risultare in eccedenza nella Comunità. Questo pericolo esiste per la produzione lattiero-casearia, dato che le zone svantaggiate, soprattutto sul continente, sono tradizionalmente orientate verso questo tipo di produzione che viene conseguita in condizioni più difficili ed a costi più elevati che altrove. D'altra parte, in certe regioni alpine, la produzione di latte viene trasformata in formaggi di qualità, relativamente costosi e che si trovano esposti alla concorrenza di prodotti simili provenienti da regioni che beneficiano di sovvenzioni alla produzione lattiera tramite misure di intervento.

Giova osservare che la tassa di corresponsabilità sul latte non viene applicata nelle zone svantaggiate, il che illustra l'articolazione degli obiettivi in funzione di priorità specifiche.

2. Si tratta ugualmente di sapere se gli obiettivi su cui si fonda l'indennità compensativa, e in particolare la volontà di mantenere un livello minimo di popolazione in certe zone, non si contrappongano a quelli della direttiva 72/160/CEE, che mira ad incoraggiare l'esodo degli agricoltori ed a liberare le terre. In numerosi casi un'azienda agricola situata in una zona svantaggiata necessiterà di altre terre, in specie per dedicarsi ad una forma di coltura intensiva.

3. Problemi analoghi sorgono sul piano dell'armonizzazione degli obiettivi con quelli perseguiti in materia di politica sociale o regionale. Ad esempio, il versamento dell'indennità compensativa potrebbe essere maggiormente concentrato nelle regioni in cui non esistono possibilità di sbocchi nei settori d'occupazione non agricoli.

Senza dubbio le differenze fra le situazioni richiedono un'impostazione che tenga conto dei dati particolari regionali, locali e perfino di quelli personali dell'azienda. Tuttavia giova osservare che le disposizioni in vigore non offrono sempre un quadro in cui gli obiettivi da perseguire siano collocati secondo una scala gerarchica.

3.1.2. Adattamento delle misure agli obiettivi

a) L'indennità compensativa

L'indennità compensativa consiste in un versamento annuale basato sulle superfici agricole utilizzate e sul numero di capi di bestiame detenuto (bovini, ovini, caprini). La natura di questa sovvenzione è tale da promuovere il raggiungimento degli obiettivi sopra indicati? 1. Per quanto riguarda in primo luogo la conservazione dell'ambiente naturale, se questa deve essere attuata da parte degli agricoltori, essi non potranno conseguire che pochi obiettivi limitati, come ad esempio falciare prati, potare siepi, pulire fossi, far pascolare il bestiame nei boschi cedui. Al limite possono circoscrivere il rimboschimento ed impedire che la macchia e la sterpaglia guadagnino terreno. Però l'indennità compensativa presenta il doppio inconveniente di non essere legata ad una prestazione specifica ed a costi precisi e di portare ad oneri sproporzionati sul piano finanziario.

2. L'indennità compensativa mira ugualmente a rallentare l'esodo agricolo e rurale. Da questo punto di vista può avere un effetto apprezzabile in certe regioni della Comunità, effetto che dipende soprattutto dall'età dei beneficiari e dalle sistemazioni che vengono loro offerte nelle professioni extragricole.

In tal modo, il versamento dell'indennità compensativa a beneficiari relativamente anziani non rischia di influenzare la loro decisione di abbandonare l'azienda o di restarvi, né quella dei membri della foro famiglia. Dalle verifiche eseguite negli Stati membri è apparso che l'indennità spesso era versata a beneficiari vicini all'età della pensione o che già avevano raggiunto tale età ed è deplorevole che neppure dati parziali siano disponibili in proposito.

A seconda delle tensioni che si palesano nell'ambito del mercato del lavoro, evidentemente l'indennità avrà un effetto più o meno accentuato. Così, le possibilità di successo della direttiva sono aumentate sotto questo aspetto dopo la crisi economica e l'aumento della disoccupazione negli Stati membri. Spesso gli agricoltori sono addirittura gli ultimi a lasciare le regioni svantaggiate.

3. L'effetto più evidente e più positivo dell'indennità compensativa è quello esplicato sui redditi immediati dell'agricoltore, che spesso aumentano in misura sostanziale. Da quest'ultima prospettiva l'effetto economico della sovvenzione è rilevante. In occasione di colloqui con i beneficiari in Irlanda e in Baviera, è stato possibile constatare che l'aiuto ha contribuito in misura sensibile a migliorare le condizioni di vita e in certi casi ha accresciuto la propensione all'investimento degli agricoltori.

4. L'articolo 7 della direttiva 75/268/CEE prevede che gli Stati membri possono fissare l'importo dell'indennità compensativa all'interno di una forcella compresa attualmente fra 16,5 UC e 53,5 UC per unità di bestiame adulto (con un massimo di 53,5 UC per ettaro di superficie foraggera) (regolamento (CEE) n. 937/77, che modifica gli importi della direttiva 75/268/CEE per il 1978). Il riferimento alla superficie foraggera consente di evitare che l'indennità sia versata a certe categorie di allevatori che praticano l'allevamento intensivo o il commercio di bestiame.

Un'articolazione delle indennità contribuisce, tramite una loro individualizzazione, ad accrescere la redditività dei mezzi previsti in bilancio, necessariamente limitati. Tale articolazione può riferirsi: - agli importi,

- alle unità di bestiame adulto (UBA) in connessione con le superfici foraggere.

Gli importi dell'indennità compensativa variano notevolmente da uno Stato membro all'altro e perfino all'interno di ogni Stato membro. In generale non viene applicato il tasso massimo e la media oscilla fra 30 e 40 UC per UBA o per ettaro.

Per ragioni di bilancio e per evitare che indennità elevate siano versate a grandi allevatori, alcuni Stati membri hanno fissato un massimale di UBA o di ettari di superficie foraggera che possono dar luogo al versamento dell'aiuto. Ad eccezione del Belgio (massimo di 20 UBA) e del Lussemburgo, che favoriscono chi detiene piccole mandrie, negli altri Stati membri la concessione dell'aiuto è consentita per mandrie di entità considerevole. Il Regno Unito non ha fissato alcun limite riguardo al numero di capi per beneficiario ; e lo stesso l'Irlanda per quanto riguarda le pecore. Il limite stabilito in Germania (fra 112 e 84 UBA per beneficiario) è piuttosto ampio ; la Francia ha limitato uniformemente i versamenti a 40 UBA per beneficiario.

Due Stati membri hanno previsto delle indennità per categoria di bestiame detenuto : nel quadro dei «cattle headage payments» (versamenti per capo di bestiame), dei «beef cow grants» (sovvenzioni per buoi da macello) e dei «sheep grants» (sovvenzioni per gli ovini) in Irlanda e nel quadro delle «Hill livestock compensatory allowances» (indennità compensative per il bestiame di montagna ; bovini e ovini) nel Regno Unito. In Irlanda questa soluzione è combinata con una diminuzione degli importi in base al numero di capi, l'indennità per UBA essendo più elevata per il primo gruppo di 8 UBA (cattle) o di 10 UBA (beef cow).

Una differenziazione degli importi in base alla qualità dei greggi è stata introdotta sia in Irlanda che nel Regno Unito.

D'altra parte, una maggiore efficacia è parimenti perseguita concentrando gli aiuti in zone più circoscritte. All'interno delle zone svantaggiate riconosciute dalla Commissione, certi Stati membri hanno definito territori più limitati ai fini della concessione dell'indennità compensativa secondo i seguenti criteri: - della qualità delle terre nel Regno Unito, dove le aziende agricole sono costituite da terre rispondenti ai requisiti (Hill-land) e da terre non rispondenti ai requisiti;

- della categoria del bestiame detenuto in Irlanda, dove sono previste due zone distinte per la concessione dei «cattle headage payments» (zona gravemente handicappata) e delle «beef cow grants» (zona svantaggiata);

- e della gravità degli svantaggi in Germania : zone montane e zone centrali delle zone svantaggiate (Berg- und Kerngebiete).

I criteri di definizione degli svantaggi delle aziende agricole applicati nella provincia di Bolzano (Italia) sono degni di nota in quanto cercano di raggiungere un massimo di differenziazione. È stato elaborato un sistema di punti in funzione di criteri quali l'altitudine, la pendenza, le condizioni climatiche, le condizioni di accesso, ecc., il valore del punto essendo progessivo secondo il grado di svantaggio. Tale selezione è completata da un numero massimo di UBA o di ettari che può dare luogo al versamento dell'indennità. Una soluzione analoga è attualmente allo studio in Francia contemporaneamente alla messa a punto di uno schedario delle aziende agricole.

b) I piani di sviluppo

Il risultato cui mirano i piani è in effetti previsto dalla direttiva stessa : una volta attuato il piano di sviluppo, l'azienda agricola dovrà essere in grado di raggiungere un reddito da lavoro comparabile a quello di cui beneficiano le attività non agricole nella zona.

Si ottiene così un duplice successo:

l'imprenditore agricolo giunge allo stesso livello delle altre categorie socio-professionali, la sua azienda appare capace di svilupparsi (successo microeconomico) e la presenza di diverse aziende suscettibili di svilupparsi accresce il livello di attività della regione (successo macroeconomico).

La qualificazione professionale, che è una condizione del successo dei piani di sviluppo, è richiesta, solo per il capo d'azienda. Orbene, evidentemente la qualificazione professionale della sua famiglia e del suo personale contribuisce quanto quella del capo d'azienda al successo del piano.

Il criterio di qualificazione che riunisce allo stesso tempo la formazione professionale specifica, l'esperienza, l'impegno personale e l'interesse per l'azienda, è stato interpretato diversamente dagli Stati membri che hanno comunque tutti preso in considerazione le nozioni di formazione professionale o di esperienza senza necessariamente combinarle, come la direttiva d'altronde li autorizzava a fare.

La qualificazione professionale come condizione di concessione dei piani di sviluppo è menzionata, insieme a 15 altre, nel certificato che lo Stato membro rilascia in blocco per diverse centinaia di beneficiari e che acclude alla sua domanda di rimborso. Durante le visite sul posto non è stato rilevato alcun piano di sviluppo che sia stato respinto per mancanza di qualificazione professionale dell'imprenditore.

È vero che la nozione di qualificazione professionale è difficilmente quantificabile. Tuttavia esiste un metodo più rigoroso quantunque indiretto e che consiste nell'esaminare i risultati conseguiti dalla persona che intende usufruire di un piano di sviluppo. La prova del successo presuppone allora una contabilità dettagliata e che copra un periodo abbastanza lungo per consentire di giungere a conclusioni ben fondate. Se tale contabilità manca, la prova della qualificazione potrebbe consistere perlomeno in certificati rilasciati da associazioni professionali di allevatori o di produttori di cereali o di latte. Infine, è difficile confrontare la qualificazione professionale media degli agricoltori con quelle »dei lavoratori non agricoli« (articolo 4, paragrafo 2, della direttiva 72/159 CEE).

Il reddito comparabile (anche quello diversificato per regione, che è di maggiore utilità) non è un termine di paragone ideale. Da un lato l'età e la formazione dei lavoratori sono troppo differenziate all'interno della categoria delle occupazioni non agricole ; dall'altro la popolazione attiva in agricoltura è in media più anziana ed ha tempi di lavoro più lunghi.

PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO: 380Y1231(16).1

Il reddito comparabile non rappresenta un criterio ideale per indicare se l'azienda sia in grado di svilupparsi. Come già descritto nella prima parte della presente relazione, sono in numero eccessivo le possibilità di valutazione forfettaria delle diverse produzioni e della redditività degli investimenti nei piani di sviluppo.

L'esame degli utili precedenti dell'azienda e del capitale proprio già formato da questa, rappresenterebbe una base molto più sicura per la concessione di un certo numero di esercizi chiusi se l'impresa una volta a constatare l'utilità di conoscere i risultati di un certo numero di esercizi chiusi se l'impresa agricola vuole continuare a svilupparsi in modo soddisfacente senza modifiche sostanziali del proprio orientamento.

c) Le misure collettive

Si tratta di misure previste dall'articolo 11 della direttiva 75/268/CEE per la produzione foraggera e per la sistemazione e l'attrezzatura dei pascoli e degli alpeggi sfruttati in comune.

Misure di tal genere rispondono perfettamente alle necessità delle aziende agricole ubicate nelle zone svantaggiate, la cui produzione di latte o di carne richiede pascoli di qualità. Esse integrano opportunamente l'indennità compensativa ed i piani di sviluppo a tasso preferenziale.

3.1.3. Misure nazionali accessorie

a) Termini di attuazione

Alcuni Stati membri sono stati in grado di applicare la direttiva più rapidamente. La sollecitudine che hanno palesato molto spesso dipende dalla struttura della loro amministrazione e dal fatto che non sono stati costretti a sconvolgere la politica di aiuti nazionali in seguito all'entrata in vigore della direttiva 75/268/CEE.

b) Misure adottate per rafforzare l'azione degli aiuti

Pur tenendo conto delle disparità regionali in sette Stati membri sia sul piano amministrativo, sia su quello socio-economico ed agricolo, giova constatare che certe iniziative delle amministrazioni nazionali si sono rivelate adatte a preparare od a prolungare l'effetto delle direttive.

In Belgio è stato creato a livello regionale un organismo specializzato con funzioni consultive, incaricato di coordinare i diversi assi di sviluppo a livello di regione svantaggiata. D'altro canto si è intrapreso un duplice sforzo al tempo stesso sul piano della ricerca agronomica, per ottenere foraggi migliori e giungere ad un'utilizzazione ottimale (farro) e sul piano della divulgazione della nuove tecniche di coltivazione e delle nuove varietà di graminacee (loglio perenne).

Il Belgio ha predisposto due progetti destinati ad integrare gli aiuti concessi. Il primo riguarda l'analisi dei foraggi nel sud- est ; il secondo, che prevede spese per 1 370 milioni di FB scaglionate su 5 anni, si propone di dare un aiuto ai giovani agricoltori, di fornire loro un alloggio individuale, di dare un aiuto per la contabilità, la manutenzione e per opere di sostituzione.

Nello stesso ordine di idee è opportuno citare gli sforzi del ministero dell'agricoltura francese che, nel corso di diversi giri nei dipartimenti, ha spiegato, e continua a spiegare, il meccanismo dei piani di sviluppo alle camere dell'agricoltura ed a coloro che vi sono professionalmente interessati. D'altronde, alcune amministrazioni dipartimentali hanno dedicato molto tempo e sforzi ad informare gli agricoltori e ad interessarli alle possibilità che venivano loro offerte, tramite conferenze divulgative e perfino tirocini prolungati.

Tirocini o seminari di formazione sono stati parimenti organizzati a favore dell'amministrazione, a livello di dipartimento in Francia e a livello di Land nella Repubblica federale di Germania.

D'altra parte, giova segnalare in questa sede gli sforzi molto rilevanti compiuti dal Land della Baviera per conseguire una migliore conoscenza dei dati contabili agricoli ed anche per formare e consigliare gli agricoltori. A livello centrale, la Bayrische Landesanstalt für Betriebswirtschaft und Agrarstruktur ha studiato un nuovo sistema di pianificazione per la redazione dei piani. Il sistema si basa su dati contabili elaborati e tiene conto in un'ottica geografica della qualità del suolo, delle dimensioni dell'impresa, della natura degli allevamenti e delle colture. In base a queste cifre, destinate a dare una guida a coloro che dovranno redigere il piano, la matrice o modello di simulazione prevede quattro orientamenti diversi per ciascuna azienda agricola, orientamenti che sono anche individualizzati sia dal punto di vista regionale sia da quello della situazione personale, familiare e finanziaria del beneficiario. Parallelamente lo stesso organismo cerca di migliorare la conoscenza di certi costi e fattori di produzione.

Lo sforzo amministrativo nei confronti dei beneficiari ha finalità di formazione e di consulenza (studio della contabilità in generale e dei problemi specifici della contabilità agricola, organizzazione di seminari).

L'insieme delle iniziative prese dall'amministrazione è suscettibile di esplicare un effetto di concatenazione, in specie perché spiega e umanizza l'azione da realizzare.

SEZIONE 2 VALUTAZIONE DEGLI EFFETTI DELL'AIUTO

3.2.1. I lavori intrapresi dagli Stati membri

Data l'utilità di conoscere l'impatto della direttiva 75/268/CEE, sono state richieste informazioni agli Stati membri, relative all'esistenza, alla metodologia ed ai risultati di lavori eventualmente intrapresi in questo senso.

I colloqui organizzati con i servizi nazionali ed i documenti esaminati hanno consentito soltanto di delineare un primo quadro piuttosto schematico degli sforzi compiuti e che consistono di solito nell'analizzare, a partire da una serie di inchieste, l'influenza dell'aiuto sullo sviluppo della struttura delle aziende agricole, classificate eventualmente secondo le dimensioni, il grado di handicap o secondo altri criteri.

Giova peraltro sottolineare che l'esame degli effetti riconducibili alla direttiva 75/268/CEE, incontra tre categorie di difficoltà metodologiche: - la prima deriva dalla mancanza di prospettiva storica ; la direttiva è entrata in vigore nell'aprile del 1975 e l'applicazione effettiva da parte degli Stati membri si è scaglionata sugli anni successivi. Gli effetti di una politica di sovvenzione che mira al riassetto delle strutture agricole, si fanno sentire veramente solo quando sia trascorso un periodo da oltre 5 fino a 10 anni;

- il secondo ostacolo è rappresentato dalla difficoltà di distinguere gli effetti e le cause e di ricollegarli gli uni alle altre in maniera probante, visto il carattere di concomitanza di diverse evoluzioni e trasformazioni;

- l'ultimo ostacolo è dovuto alle deficienze degli strumenti statistici che, di norma, non sono abbastanza precisi, adeguati o attendibili per consentire all'amministrazione di dare forma organizzata ai risultati con essi ottenuti.

3.2.2. Piani di sviluppo e contabilità

L'articolo 11 della direttiva 72/159/CEE prevede che l'imprenditore agricolo che beneficia di aiuti concessi nel quadro di un piano di sviluppo deve tenere una contabilità il cui contenuto è precisato al paragrafo 2.

Tale contabilità costituisce uno strumento essenziale per misurare l'effetto di un piano di sviluppo individuale e perciò per misurare, a livello più generale, l'effetto di questo aspetto della direttiva.

La tenuta di una contabilità interessa l'amministrazione perché le permette di valutare l'efficienza della gestione dell'azienda nel suo insieme, in specie il reddito da lavoro per ULU e il reddito dell'imprenditore agricolo, nonché di giudicare la redditività delle principali produzioni dell'azienda agricola.

È anche possibile, con programmi informatici adeguati, selezionare i dati per tipo di coltura o di allevamento, per forma di azienda, per dimensioni di impresa, per regione (e in specie prendendo in considerazione le zone svantaggiate) e arrivare così a raccogliere informazioni sulla veridicità dei piani di sviluppo e sull'azione esplicata dalle sovvenzioni.

Il beneficiario di un piano di sviluppo è d'altronde il primo interessato a conoscere i risultati sotto forma contabile della propria azienda. Bisogna inoltre superare lo stadio di una contabilità fiscale e per questa ragione le amministrazioni degli Stati membri impongono o, suggeriscono, in conformità delle indicazioni della Commissione, di utilizzare certi formulari che garantiscono un livello qualitativo minimo dei dati ed aprono la strada alla tenuta di una contabilità di gestione.

Si producono tuttavia situazioni molto diverse : ad esempio, in certi casi questi documenti sono trasmessi ai beneficiari per posta ma possono anche essere commentati da un consulente in occasione della sua visita all'agricoltore ed essere accompagnati da una serie di consigli. Infine il consulente può moltiplicare le visite nel corso dell'anno. I sistemi variano all'interno dello stesso Stato membro.

Durante la visita in Germania, il responsabile locale di un centro di calcolo ci ha dichiarato che visita i beneficiari ogni mese, mentre d'altro canto questi ultimi ricevono un rendiconto e un certo numero di altri documenti alla fine dell'esercizio contabile nonché un'analisi della loro azienda che riporta in cento rubriche i principali dati dell'azienda e che indica inoltre le medie del gruppo statistico regionale di cui fa parte, le medie delle cinquanta aziende migliori ed i risultati degli ultimi tre esercizi trascorsi dell'azienda. Questi risultati sono accompagnati da un breve commento e infine sono segnalati i fattori che possono incidere direttamente sul reddito dell'azienda.

La sorveglianza delle contabilità varia sensibilmente secondo le amministrazioni. Talune pratiche amministrative non sono favorevoli ad uno degli scopi della direttiva che considera la contabilità uno strumento indispensabile per valutare correttamente la situazione finanziaria ed economica delle aziende (1).

D'altronde, l'interesse del beneficiario per una gestione meno aleatoria della sua azienda può manifestarsi solo quando sia stato prima suscitato (vedi la formazione professionale nel quadro del titolo I della direttiva 72/159/CEE) e se il beneficiario ha inoltre raggiunto un certo grado di competenza nella gestione della sua azienda (articolo 3, paragrafo 2, della direttiva 72/159/CEE).

Se queste condizioni non sono soddisfatte, la tenuta di una contabilità non avrà l'effetto di rendere l'agricoltore consapevole dello stato di salute della sua azienda, così come il piano di sviluppo non gli avrà fatto prendere coscienza delle opzioni, delle scelte che compie.

Il Land della Bassa Sassonia ha analizzato i risultati di aziende agricole che hanno usufruito di aiuti nel quadro dell'ammodernamento delle aziende. Dunque non si tratta solo di piani di sviluppo in zone svantaggiate ma in tutte le zone agricole di questo Land. Sono stati esaminati i piani dal 1971 (quindi prima dell'entrata in vigore della direttiva 72/159/CEE) al 1975 e gli esercizi chiusi nel quadro della contabilità obbligatoria a partire dal 1973.

In questo Land, all'incirca un'azienda agricola su cinque con più di 25 ha di superficie agricola, ha ricevuto aiuti nel quadro di un piano di sviluppo. A titolo di esempio, i piani approvati nel 1974 erano presentati soprattutto da aziende dedite all'allevamento (35,9 %). Inoltre gli investimenti erano destinati per circa il 50 % ai fabbricati per l'allevamento.

Dall'esame delle aziende che presentano i redditi più bassi risulta che non sono i fattori di produzione ad essere determinanti in questa situazione ma piuttosto le deficienze di gestione. Queste si constatano in specie nel rendimento insufficiente ottenuto nei diversi processi di produzione, nella razionalizzazione carente che determina costi di produzione troppo elevati, nei prezzi relativamente bassi dei prodotti, dovuti ad una qualità scadente.

Inoltre, molti piani di sviluppo sono fondati su valutazioni irrealistiche in materia di autofinanziamento e poiché le spese familiari non sono adeguate ai risultati delle aziende, nel 30 % dei casi la contabilità ha mostrato una perdita di capitale proprio. Del resto le aziende agricole presentano un reddito insufficiente. (1) Così in Gran Bretagna è stato precisato che «i risultati contabili annuali non vengono utilizzati per valutare gli aumenti di reddito dell'azienda nel senso di un avvicinamento al reddito comparabile. Infatti tali progressi possono risentire di elementi esterni al piano, come il clima o le epizoozie».

CONCLUSIONI

Circa cinque anni dopo l'adozione della direttiva 75/268/CEE, le misure necessarie per la sua attuazione non risultano ancora adottate in tutti gli Stati membri. È questa la prima constatazione da fare ed essa spiega il carattere troppo parziale e, sotto certi aspetti, provvisorio delle considerazioni che possono attualmente formularsi.

Le domande di rimborso finora presentate si riferiscono quasi esclusivamente alla concessione dell'indennità compensativa, che d'altronde rappresenta fino ad oggi la parte più importante delle spese relative alle quattro direttive comunitarie in materia di agricoltura.

Gli interventi che la Comunità ha finanziato a titolo di tale indennità hanno interessato circa 350 000 agricoltori, una cifra non trascurabile, mentre l'aiuto ai piani di sviluppo è stato utilizzato in misura di gran lunga inferiore.

Anche gli investimenti collettivi per la produzione foraggera e per la sistemazione e l'attrezzatura di pascoli e alpeggi sfruttati in comune hanno continuato ad essere poco numerosi nella maggior parte degli Stati membri, malgrado le speranze che le misure previste potevano far nascere, tenuto conto del fatto che si adattavano bene sia allo sfruttamento dei terreni poveri o posti ad una certa altitudine, sia allo sviluppo della meccanizzazione.

Durante il primo anno di applicazione dell'indennità compensativa, diversi Stati membri si sono sforzati di porre in essere un sistema di verifica più o meno rigoroso degli elementi su cui si basa il calcolo dell'aiuto.

Per spiegare la scarsa documentazione dei controlli limitano ad un confronto con le dichiarazioni dei beneficiari raccolte in precedenza e ad un controllo informatico della plausibilità della domanda di sovvenzione, intesa come concordanza aritmetica fra i suoi diversi elementi.

Gli Stati membri ricorrono pertanto alla possibilità di confrontare dichiarazioni volontarie successive dei beneficiari redatte per obiettivi diversi, perfino opposti, ma un metodo del genere è soddisfacente solo in parte sotto il profilo della veridicità delle dichiarazioni e degli insegnamenti che se ne possono trarre.

Per spiegare la scarsa documentazione dei controlli le amministrazioni degli Stati membri invocano la conoscenza personale, da parte dei controllori, delle regioni e delle aziende che sono indotti a visitare a titoli diversi.

Questa spiegazione non è molto convincente. D'altronde molto spesso è presentata come possibilità di verifica di cui le amministrazioni dispongono e che non utilizzano sistematicamente. Visto il numero, la varietà e la complessità dei compiti che vengono loro affidati, gli agenti dei servizi locali dell'agricoltura possono dedicare solo un tempo limitato al controllo degli elementi su cui si basa il calcolo dell'aiuto.

Occorre d'altra parte ricollocare l'indennità compensativa nel suo contesto di misura socio-strutturale.

Lo spirito della direttiva e certe considerazioni di ordine sociale che l'ispirano, rendono difficile, sul piano teorico e ancor più su quello pratico, escludere dal beneficio dell'aiuto gli imprenditori agricoli che più ne hanno bisogno, anche se non soddisfano tutte le condizioni previste.

Diminuire da 3 a 2 ha la superficie agricola utilizzata che serve da base per la concessione dell'aiuto, non avrebbe d'altronde altro effetto che quello di rinviare il problema. Immediatamente, nella maggior parte delle zone molto svantaggiate o nelle zone di agricoltura a tempo parziale si troverà un certo numero di abitanti che coltivano una superficie inferiore e non mancheranno di ripresentarsi i problemi di controllo, mentre continuerà ad essere esclusa dall'aiuto la frangia più svantaggiata della popolazione rurale. Il vero problema risiede nello stabilire se sia opportuno aiutare aziende di dimensioni così piccole. Non sarebbe meglio - per promuovere l'allevamento di bovini destinati alla macellazione - intensificare lo sforzo per concedere sovvenzioni ad aziende che, in virtù dell'estensione delle loro superfici foraggere, sono le sole a garantire che non cercheranno rifugio in una produzione lattiera sostenuta da acquisti considerevoli di foraggi industriali?

Non resta che chiedersi di nuovo se aiuti come l'indennità compensativa rispondano adeguatamente agli obiettivi perseguiti.

Si potrebbe cercare di pervenire ad un adeguamento ottimale accentuando la selezione dei beneficiari, delle zone realmente svantaggiate, delle superfici suscettibili di usufruire dell'aiuto, del numero, qualità e composizione delle mandrie.

Le misure di carattere sociale o relative all'assetto territoriale dovrebbero parallelamente rivolgersi ad una popolazione agricola definita meno rigidamente ed essere più chiaramente distinte dagli interventi destinati specificamente al miglioramento delle strutture.

I piani di sviluppo rappresentano uno strumento tecnico che esige un livello elevato di cognizioni teoriche e pratiche da parte di coloro che li attuano. Anche se queste cognizioni non sono possedute, il piano di sviluppo resta comunque un mezzo per fare il punto di un'azienda e, se redatto correttamente, consente di incitare l'imprenditore agricolo a riflettere in un'ottica rivolta verso il futuro. Il valore del piano dipende dall'importanza e dalla qualità delle strutture amministrative e di consulenza messe a disposizione degli imprenditori interessati.

Giova tuttavia ricordare che tale tecnica è stata studiata per selezionare le aziende che sono in grado di svilupparsi e per evitare la concessione generalizzata e indiscriminata delle sovvenzioni. Certe pratiche degli organismi incaricati dell'elaborazione dei piani, e tollerate dalle amministrazioni, rispondono molto imperfettamente a questo obiettivo.

La presentazione di una contabilità che si riferisca a diversi anni, dovrebbe rappresentare l'elemento basilare per qualsiasi approvazione del piano. Un regime d'incoraggiamento alla tenuta della contabilità è d'altronde previsto dall'articolo 11 della direttiva 72/159/CEE, ma in realtà è applicato attualmente soprattutto nel quadro dei piani di sviluppo.

La direttiva fa dipendere la concessione degli aiuti dall'approvazione di un piano di sviluppo presentato nella debita forma e prevede l'obbligo di tenere una contabilità almeno per l'intera durata del piano. Spetta agli Stati membri stabilire il legame logico fra queste due disposizioni e operare in vista di una sorveglianza dei progressi compiuti a livello economico dalle aziende nel quadro dei piani.

Tale sorveglianza evidentemente dovrebbe assumere la forma di un confronto fra i risultati della contabilità e le previsioni del piano di sviluppo e potrebbe sfociare in una migliore conoscenza dei meccanismi di sviluppo delle aziende e, in parte, in un eventuale miglioramento dei regimi di aiuto.

Nella maggior parte degli Stati membri questo obiettivo è ancora molto lontano.

Il problema dello sviluppo rimane nondimeno irrisolto per gli imprenditori a reddito molto basso che necessitano di investimenti maggiori che in una zona normale e per i quali la formula del piano di sviluppo risulta troppo ambiziosa.

Perciò gli Stati membri hanno continuato a ricorrere ai regimi nazionali transitori di aiuti previsti dalle disposizioni dell'articolo 14, paragrafo 2, comma a), della direttiva 72/159/CEE, regime che, autorizzato in origine per 5 anni, è stato prorogato fino al 31 dicembre 1979, mentre è in corso di deliberazione la proroga fino al 31 dicembre 1980.

La proroga di queste disposizioni dimostra che una percentuale rilevante di agricoltori, troppo rilevante in periodo di recessione economica, non soddisfa più nemmeno alle condizioni più favorevoli introdotte dalla direttiva 75/268/CEE e richiede un sistema di finanziamento meno impegnativo di quello che dà luogo al rimborso del FEAOG.

I lavori riguardanti l'esame dei risultati dell'aiuto non sono portati avanti in tutti gli Stati membri con la costanza necessaria, mentre si tratta di un'attività indispensabile per pervenire ad una migliore conoscenza degli effetti della direttiva e per modificare, con cognizione di causa, l'azione delle istanze comunitarie e nazionali.

In quest'ordine di idee è deplorevole che così scarsi siano gli elementi di carattere statistico disponibili per quanto riguarda, ad esempio, la distribuzione dei beneficiari dell'indennità compensativa secondo fasce di età o secondo le dimensioni dell'azienda. Elementi di tal genere non sono disponibili neppure per quanto riguarda l'effetto dell'aiuto sull'accrescimento dei redditi o sull'evoluzione delle produzioni.

Di conseguenza sarebbe opportuno sistematizzare e approfondire le ricerche e le inchieste sui risultati dell'aiuto onde fondare gli interventi a carattere strutturale su basi più solide.

Osservazioni della Commissione sulla relazione speciale della Corte dei conti relativa all'applicazione della direttiva 75/268/CEE del Consiglio sull'agricoltura di montagna e di talune zone svantaggiate

I. Osservazioni generali

La relazione speciale della Corte dei conti si occupa delle disposizioni della direttiva 75/268/CEE e, in connessione al titolo III della stessa, della direttiva 72/159/CEE nonché del modo in cui tali direttive sono applicate e controllate negli Stati membri.

La Corte dei conti constata giustamente, come aveva già fatto la Commissione, in particolare nella sua relazione del 27 luglio 1979 concernente l'applicazione delle direttive socio-strutturali, che l'applicazione delle direttive in questione negli Stati membri ha subìto dei ritardi.

La Corte è anche orientata a ritenere che le disposizioni di queste direttive dovrebbero essere più precise per pervenire ad un'applicazione più omogenea e ad un controllo più rigoroso. A questo proposito la Commissione sottolinea che la direttiva 75/268/CEE contiene appositamente delle disposizioni che consentono una certa elasticità nell'applicazione per due ragioni: - il concetto stesso di questa azione, volta a compensare finanziariamente gli svantaggi naturali e permanenti di certi imprenditori agricoli, era nuovo per gli Stati membri, ad eccezione del Regno Unito,

- la necessità di adeguarsi nel miglior modo possibile alle condizioni predominanti in ciascuno Stato membro.

II. Osservazioni particolari

1. Relazione fra l'aiuto compensativo e la concessione di aiuti agli investimenti più importanti che in altre regioni

La Corte dei conti è indotta a deplorare che gli aiuti speciali agli investimenti non siano utilizzati in misura sufficiente.

La Commissione è di avviso che un aiuto compensativo versato a tutti gli imprenditori agricoli che hanno meno di 3 ha giovi agli agricoltori assai più dell'aiuto speciale agli investimenti poiché quest'ultimo interessa solo una parte degli agricoltori e richiede dei tempi di esecuzione.

Oltre alle possibilità offerte dai piani di sviluppo, queste regioni possono inoltre beneficiare di aiuti nazionali più consistenti in virtù delle disposizioni dell'articolo 12, che rendono più elastici i limiti stabiliti dall'articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 72/159/CEE per le altre regioni.

Pertanto è normale che l'aiuto speciale agli investimenti sia nettamente meno utilizzato degli aiuti compensativi di cui usufruiscono tutti gli imprenditori agricoli delle regioni svantaggiate.

Per quanto riguarda l'aiuto agli investimenti collettivi previsto dall'articolo 11, esso rappresenta unicamente un incentivo complementare la cui importanza varia a seconda delle applicazioni che riceve nelle diverse regioni.

2. Verifiche e controlli

Secondo la Corte dei conti, i sistemi di controllo nazionali non sempre sono sufficienti (ad esempio pagine 3, 12 e 13) perché i controlli spesso si limitano a verifiche per sondaggio oppure si basano, in tale contesto, su dati relativi ad anni precedenti.

Tuttavia giova constatare che una procedura di controllo sistematico nei confronti di diverse centinaia di migliaia di beneficiari, e che si proponga di esaminare ciascun caso individuale, è quasi inattuabile. L'oggetto di un controllo sul posto è spesso limitato a casi che fanno sorgere dubbi a causa di informazioni divergenti. L'uso di questo metodo di controllo non esclude che gli Stati membri - i quali in considerazione del rimborso parziale della Comunità sostengono d'altronde la parte principale di tali spese - ricerchino i mezzi per migliorarlo in seguito alle osservazioni della Corte dei conti.

3. Armonizzazione degli obiettivi perseguiti con altri obiettivi strutturali

L'aiuto compensativo mira a dare una compensazione alle aziende che devono affrontare svantaggi naturali e permanenti nella regione interessata. Esso non comporta che le regioni che beneficiano della direttiva 75/268/CEE siano escluse dal resto della politica agricola comune. Anche a queste regioni si applicano le direttive od i regolamenti che mirano ad altri obiettivi strutturali.

L'aiuto compensativo non si propone di orientare la produzione. Esistono allo scopo altre disposizioni. Lo stesso dicasi per l'assetto territoriale.

4. Piani di sviluppo

L'esame dei problemi relativi all'elaborazione di un piano di sviluppo ed alla sua approvazione si inquadra più appropriatamente nel contesto della direttiva 72/159/CEE, che riguarda tutta la Comunità, che non in quello della direttiva in questione.

La proposta di presentare una contabilità che copre diversi anni, presuppone un obbligo preventivo indispensabile per l'approvazione del piano. Questa proposta finirebbe col ritardare di diversi anni l'approvazione dei piani di sviluppo e col rallentare, o rendere inattuabile, l'applicazione della direttiva 72/159/CEE, perché escluderebbe un certo numero di aziende, in specie nelle regioni più difficili. Orbene, la Commissione ha proposto di rendere meno rigide certe disposizioni della direttiva in questione, in modo che un numero più elevato di aziende possa beneficiare delle possibilità di ammodernamento ; questa proposta è attualmente all'esame del Consiglio.

Per quanto riguarda l'obiettivo del piano di sviluppo, cioè il reddito comparabile, è vero che è generalmente meno elevato nelle zone svantaggiate che nelle altre. D'altronde giova osservare che l'aiuto compensativo si aggiunge al reddito dell'agricoltore e che gli aiuti agli investimenti sono più elevati.

Secondo la Commissione i risultati dell'applicazione della direttiva 72/159/CEE mostrano che nella maggior parte dei paesi la densità dei piani di sviluppo nelle zone svantaggiate non è sensibilmente inferiore a quella di altre regioni chiamate normali.

5. Statistiche

Dato che l'indennità compensativa è concessa nelle regioni interessate a tutti gli agricoltori che hanno più di 3 ha, rimangono valide le statistiche esistenti sull'età degli agricoltori, sulla dimensione delle aziende e sull'interazione di questi due fattori.

6. Risultati dell'aiuto

Anche dopo un'esperienza di durata adeguata, certamente non sarà facile isolare l'influenza dell'aiuto compensativo dall'effetto di tutti gli altri molteplici fattori che esercitano un'influenza sulla situazione dell'agricoltura ed anche sullo sviluppo delle strutture agricole.

7. Riconoscimento preliminare della legislazione nazionale da parte della Commissione

A pagina 13 della relazione la Corte dei conti critica pagamenti effettuati a titolo dell'articolo 11 della direttiva 75/268/CEE senza previo riconoscimento della legislazione nazionale. Questo articolo si limita a disciplinare alcuni casi specifici che hanno titoli per il rimborso FEAOG. Invece non disciplina né l'importo né le condizioni di concessione dei relativi aiuti nazionali. Di conseguenza l'approvazione delle disposizioni nazionali ai sensi dell'articolo 11 non ha avuto luogo. La Commissione, prima di provvedere al rimborso di queste spese, ha provveduto a controllare che fossero rispettati i criteri della direttiva in questione.

ALLEGATI

Allegato I : Lista delle direttive che delimitano le zone considerate dalla direttiva 75/268/CEE

Allegato II : Importi dell'indennità compensativa per UBA negli Stati membri

Allegato III : Rimborsi del FEAOG per esercizio per i titoli II e IV della direttiva 75/268/CEE

Allegato IV : Spese effettuate dagli Stati membri nel quadro della direttiva 75/268/CEE dal 1975 al 1978

Allegato V : Decisioni di conformità in vigore al 31 dicembre 1979

ALLEGATO I Lista delle direttive che delimitano le zone considerate dalla direttiva 75/268/CEE

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ALLEGATO II Importi dell'indennità compensativa per UBA negli Stati membri

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ALLEGATO III

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ALLEGATO IV Spese effettuate dagli Stati membri nel quadro della direttiva 75/268/CEE dal 1975 al 1978

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ALLEGATO V Decisioni di conformità in vigore al 31 dicembre 1979

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