RELAZIONE ANNUALE 1998

(1999/C 300/01)

Strasburgo, febbraio 1999

ON. JOSÉ MARÍA GIL-ROBLES GIL-DELGADO

Presidente Parlamento europeo

rue Wiertz B - 1047 Bruxelles

Signor Presidente,

a norma dell'articolo 138 E, paragrafo 1, del trattato che istituisce la Comunità europea, e dell'articolo 3, paragrafo 8, della decisione del Parlamento europeo sullo Statuto e le condizioni generali per l'esercizio delle funzioni del Mediatore, presento la mia relazione per l'anno 1998.

Jacob SÖDERMAN

Mediatore europeo

SOMMARIO

>SPAZIO PER TABELLA>

1. PREFAZIONE

L'istituzione dell'ufficio del Mediatore europeo è stato uno dei risultati più significativi del trattato di Maastricht per quanto concerne la cittadinanza dell'Unione. La possibilità di rivolgersi al Mediatore costituisce uno dei diritti della cittadinanza europea, garantito dalla normativa comunitaria. Nella mia prima relazione annuale (1995) avevo annunciato l'intenzione di proporre, nella relazione annuale per il 1998, alcuni emendamenti e alcune modifiche riguardo al mandato, ai poteri o alle procedure dell'ufficio del Mediatore europeo, alla luce dell'esperienza acquisita dall'inizio dell'attività nel settembre del 1995. Un'ampia parte di questa prefazione è pertanto dedicata all'adempimento di tale impegno. Intendo valutare ciò che è ancora necessario per completare l'istituzione dell'ufficio del Mediatore affinché questo possa rappresentare un servizio efficiente per i cittadini europei.

Innanzitutto, desidero informare i lettori che la presente relazione annuale ha la stessa struttura delle due precedenti, riguardanti gli anni 1996 e 1997. Tuttavia, è stata apportata una modifica significativa per quanto concerne la scelta dei casi da presentare nella relazione. Le relazioni annuali precedenti comprendevano tutti i casi archiviati dopo un'indagine. Infatti, nei primi anni di attività una tale prassi era utile per fornire un quadro completo del lavoro del Mediatore. Il numero crescente di casi ha però indotto a pensare che includerli tutti non sarebbe stato più giustificabile dal punto di vista delle esigenze dei cittadini, dal momento che molti di essi sono in realtà una ripetizione di casi precedenti e non sono di interesse pubblico rilevante. In questa relazione intendo pertanto adottare la procedura normale seguita presso gli uffici dei Difensori civici nazionali inserendo soltanto alcuni casi in modo che la relazione sia contenuta entro limiti ragionevoli e sia chiara e leggibile.

Sono ovviamente inclusi tutti i casi che sollevano rilevanti questioni di principio, quelli che presentano nuove questioni riguardo alla competenza o alle procedure del Mediatore e quelli che contengono conclusioni di interesse generale. Per coloro che desiderano esaminare tutti i casi archiviati dopo un'indagine, dal luglio 1998 il sito Web fornisce tali informazioni in un formato nuovo ed esauriente mediante la pubblicazione di tutte le decisioni in inglese e nella lingua del denunciante. È possibile richiedere anche una copia su carta di tali decisioni presso l'ufficio del Mediatore.

RISULTATI

In occasione dell'esame della relazione annuale per il 1997 da parte del Parlamento europeo, è stato criticamente osservato che il Mediatore aveva avuto successo soltanto in una modesta percentuale di casi. Tale opinione derivava dalla considerazione di tutte le denunce ricevute, comprese quelle che esulavano dal mandato. Non credo che questo modo di valutare i risultati dell'attività del Mediatore sia corretto. Infatti, il Mediatore non può fare molto nei riguardi di una denuncia che esula dal mandato, a parte consigliare al denunciante di rivolgersi a un'altra autorità o trasferire la denuncia a un organo competente. Si è cercato di procedere in tal modo in quasi l'80 % dei casi suddetti.

Nel 1998 l'ufficio del Mediatore ha trattato un totale di 1617 casi. Di questi, 1372 erano nuove denunce ricevute nel 1998. Una indagine di propria iniziativa è stata avviata nel corso dell'anno e 185 indagini sono state chiuse con una decisione motivata. Nel 45 % di questi casi, l'istituzione ha risolto la questione oppure si è giunti a una conciliazione amichevole o ancora il caso è stato archiviato con una valutazione critica. Nel 1997 e nel 1996 le cifre corrispondenti erano pari al 40 % e al 35 % rispettivamente. Nel corso del 1998, nel 52 % dei casi non è stata rilevata cattiva amministrazione. Tale conclusione non è sempre negativa per il cittadino. La procedura di indagine prevede che l'istituzione spieghi al denunciante che cosa è stato fatto e perché. In taluni casi l'istituzione convince il denunciante che essa ha agito correttamente.

L'ufficio del Mediatore deve sempre esaminare attentamente i propri risultati dal punto di vista del cittadino. Ancora molto deve essere fatto in questo ambito, ma non dovremmo dimenticare che c'è stato un continuo progresso nell'esito dei casi e nel numero di quelli affrontati. Il principale obiettivo da perseguire il prossimo anno vorrebbe essere quello di abbreviare i tempi impiegati per l'esame di un caso. Il traguardo di un mese per decidere in merito alla ricevibilità e di un anno per archiviare un caso a seguito di un'indagine non è ancora stato completamente raggiunto, ma dovrebbe diventare una realtà nei prossimi anni.

Il Mediatore ha spesso ottenuto risultati soddisfacenti attraverso indagini di propria iniziativa. Il fatto di esaminare giornalmente le denunce dei cittadini fa sì che vengano sottoposti all'attenzione del Mediatore problemi particolari o questioni ricorrenti. In tali casi, può rivelarsi necessaria un'iniziativa positiva da parte del Mediatore nel dedicarsi a una questione. Nel novembre 1998, ho avviato un'indagine in merito all'esistenza e alla disponibilità pubblica, presso le diverse istituzioni e i diversi organi comunitari, di un Codice di buona prassi amministrativa per i funzionari nei loro rapporti con il pubblico.

L'idea di tale Codice ha avuto il sostegno del Parlamento europeo; infatti, il signor Roy Perry, MPE, relatore della relazione della commissione per le petizioni sulle attività svolte nel 1996-1997, ha chiesto che venisse istituito un codice di buona prassi amministrativa per le istituzioni e gli organi comunitari. Il Parlamento ha sottolineato "la necessità che tale Codice fosse, per motivi di disponibilità pubblica e di comprensibilità, identico per tutte le istituzioni e per tutti gli organi europei".

Informazioni dettagliate sull'indagine di propria iniziativa sono riportate di seguito, nel capitolo 2 (paragrafo 2.2.2). Mi auguro di poter annunciare risultati soddisfacenti relativi a questa iniziativa in una prossima relazione annuale.

LIBERA CIRCOLAZIONE

Nella proposta iniziale spagnola di costituire un ufficio del Mediatore europeo, l'idea era che il Mediatore avrebbe dovuto vigilare sui diritti dei cittadini europei, ai sensi della normativa comunitaria, a tutti i livelli nell'Unione europea, anche a livello nazionale, regionale o comunale. L'elevato numero di denunce che non rientrano nel mandato, ancora quasi il 70 % delle denunce ricevute, indica che i cittadini europei non sanno che il mandato del Mediatore europeo è limitato soltanto all'azione delle istituzioni e degli organi comunitari.

Un'analisi delle denunce che esulano dal mandato, ma riguardano il diritto comunitario, condotta dal signor José Martínez Aragón, giurista principale presso il mio Segretariato, e presentata nel capitolo 2 di questa relazione annuale, rivela che molte denunce riguardano il diritto alla libera circolazione all'interno dell'Unione. La libera circolazione costituisce uno dei diritti della cittadinanza dell'Unione garantito dall'articolo 8 A del trattato. Non sarebbe pertanto utile che il Mediatore europeo potesse assistere i cittadini europei in modo da consentire loro di beneficiare di questo diritto fondamentale loro riconosciuto?

Ritengo valido credere nel principio della sussidiarietà e cercare pertanto di promuovere l'idea che i Difensori civici nazionali e gli organi corrispondenti debbano essere incoraggiati e coadiuvati nel trattare le denunce dei cittadini europei riguardanti il diritto comunitario. Questo avrà un rilievo ancora più significativo allorché entrerà in vigore il trattato di Amsterdam sollevando questioni quali visto, asilo e diritti degli stranieri, che costituiscono denunce tipiche presentate ai Difensori civici e agli organi corrispondenti, a livello nazionale, nell'ambito del diritto comunitario. Inoltre, dovrebbe essere divulgato il diritto di rivolgere una petizione al Parlamento europeo specialmente per quanto concerne questioni di principio o aventi significato politico.

Dal momento che la cooperazione con gli organi nazionali e regionali prosegue in modo soddisfacente non intendo proporre alcuna modifica in merito al mandato del Mediatore europeo, definito dal trattato, ma ho intenzione di concentrare il mio impegno in questo settore.

Ciò che realmente potrebbe aiutare il cittadino sarebbe il fatto di precisare nel trattato tutte le procedure di ricorso possibili ai sensi del diritto comunitario, in modo da informare adeguatamente i cittadini europei dei loro diritti a tale riguardo. In una società disciplinata dallo stato di diritto, gli organi giurisdizionali costituiscono il sistema principale attraverso il quale lo stato di diritto viene sostenuto. Al momento, tuttavia, non esiste alcuna disposizione che informi il cittadino del ruolo fondamentale svolto dagli organi giurisdizionali nazionali nel garantire l'osservanza del diritto comunitario. Inoltre, dovrebbe essere menzionato nel trattato anche il diritto di presentare denuncia ai Difensori civici nazionali e di rivolgere petizioni ai parlamenti in caso di conflitti con l'amministrazione inerenti al diritto comunitario. Ogni Stato membro dovrebbe garantire all'interno della propria struttura giuridica la presenza di un organo non giurisdizionale efficiente e ad hoc al quale i cittadini possono rivolgersi a tale scopo.

Desidero inoltre sottolineare che dovrebbe essere incluso nel trattato il diritto di un cittadino europeo di presentare denuncia alla Commissione europea in merito a un'eventuale violazione del diritto comunitario da parte di uno Stato membro. Questo è l'unico modo per tutelare lo stato giuridico dei cittadini come parte di questo processo e per garantire una condotta corretta e trasparente nel valutare le loro denunce in futuro.

L'ESIGENZA DI MODIFICARE LO STATUTO DEL MEDIATORE

Il Parlamento europeo ha deciso di modificare il regolamento finanziario al fine di istituire un bilancio indipendente per il Mediatore europeo. Tale iniziativa viene accolta con favore purché venga dato al nostro ufficio il tempo necessario per adeguarvisi senza ostacolare l'attività relativa all'esame delle denunce. Sarebbe realistica a tale riguardo l'istituzione di un bilancio indipendente a partire dall'anno 2001. Si avrebbe, in tal modo, il tempo di effettuare l'emendamento necessario allo Statuto del Mediatore.

Un'altra questione riguardante lo Statuto è di rilievo molto maggiore. Essa concerne i limiti di indagine enunciati all'articolo 3, paragrafo 2, ai sensi del quale l'accesso a un fascicolo può essere rifiutato in base a "motivi di segreto professionale debitamente giustificati" e i funzionari e gli altri agenti delle istituzioni e degli organi comunitari quando sono tenuti a testimoniare, a richiesta del Mediatore, "rendono dichiarazioni a nome delle loro amministrazioni e in base alle istruzioni di queste e restano vincolati dall'obbligo del segreto professionale".

Ritengo che tali limitazioni siano inutili e inadeguate. Riguardo all'indagine del Mediatore i cittadini si attendono che tutti i fatti e i documenti pertinenti siano a disposizione del Mediatore anche quando le informazioni non possono essere rese pubbliche perché sono riservate. I cittadini dovrebbero comunque sapere che le indagini del Mediatore non sono soggette ad alcuna limitazione e che questi ha la possibilità di ispezionare tutti i fascicoli del caso e di disporre di tutte le testimonianze necessarie.

Le limitazioni stabilite in merito all'udienza dei testimoni sono inaccettabili perché, in senso letterale, esse potrebbero persino obbligare un testimone a mentire (per celare, ad esempio, un caso di frode) qualora questi venga istruito a comportarsi in tal modo dai suoi superiori nell'amministrazione. Affinché un'indagine possa essere attendibile i testimoni devono dire la verità e fornire tutti gli elementi del caso durante l'indagine. Il ragionamento che sta alla base della suddetta disposizione dello Statuto costituisce un ostacolo per trattare in modo corretto i casi di corruzione e di frode all'interno dell'amministrazione europea. Se le indagini del Mediatore devono contribuire a combattere eventuali situazioni di corruzione e di frode all'interno dell'amministrazione, sulla base di denunce o iniziative, le suddette improprie limitazioni devono essere eliminate.

Nella pratica, al Mediatore non è mai stato rifiutato l'accesso a un fascicolo, sebbene vi siano stati dibattiti e controversie a causa della suddetta limitazione. Il processo di accettare una testimonianza non è finora ancora stato avviato. Per evitare qualsiasi dubbio, sarebbe opportuno che il trattato chiarisse che il Mediatore ha completo accesso, ai fini delle indagini, ai fascicoli e ai documenti custoditi dalle istituzioni e dagli organi comunitari e che i funzionari devono fornire testimonianze esaurienti e veritiere. Ovviamente, dovrà restare in vigore il disposto dell'articolo 4, paragrafo 1, dello Statuto, secondo il quale il Mediatore e il personale alle sue dipendenze sono tenuti a non divulgare le informazioni e i documenti di cui sono venuti a conoscenza nell'ambito delle indagini da loro svolte.

UTILE COOPERAZIONE

Le norme del Parlamento europeo riguardanti il Mediatore europeo sono state recentemente modificate e aggiornate. È tuttavia opportuno inserire una disposizione riguardante il modo in cui il Parlamento si occupa della relazione annuale e di eventuali relazioni speciali del Mediatore al fine di garantire che le principali responsabilità a tale riguardo vengano conferite a una commissione responsabile all'interno del Parlamento, la quale, se necessario, potrà richiedere l'opinione di esperti di altre commissioni in base al contenuto della relazione. Esiste già un progetto di relazione pronto su tale argomento e probabilmente la questione verrà risolta entro la fine di questa legislatura, il che significa che tutte le procedure necessarie saranno state istituite prima che subentri il nuovo Parlamento nella seconda metà del 1999.

Si potrebbe anche discutere in merito ad altre norme sulla cooperazione tra il Parlamento europeo, la sua commissione responsabile e il Mediatore, ma ritengo che non sia necessario. La buona volontà dimostrata finora nella cooperazione ha dato risultati soddisfacenti e sicuramente tale cooperazione costruttiva e flessibile proseguirà in futuro e produrrà risultati ancora migliori. Un atteggiamento e un clima così positivi non potranno mai essere brillantemente sostituiti neanche dalle norme più precise e sofisticate.

Infine, desidero ringraziare tutte le istituzioni e gli organi comunitari per il loro atteggiamento disponibile e costruttivo nei confronti dell'ufficio del Mediatore. Vorrei in particolare menzionare, a tale riguardo, il Parlamento europeo e la sua commissione responsabile, la commissione per le petizioni, per il loro profondo impegno e costante sostegno nella realizzazione dell'ufficio del Mediatore europeo affinché questo possa servire e assistere i cittadini dell'Europa e, in tal modo, migliorare i rapporti tra questi cittadini, l'Unione europea e la sua amministrazione.

Jacob SÖDERMAN

31 dicembre 1998

2. DENUNCE AL MEDIATORE

Il compito principale del Mediatore europeo consiste nell'occuparsi dei casi di cattiva amministrazione nell'azione delle istituzioni e degli organi comunitari, fatta eccezione per la Corte di giustizia e per il Tribunale di primo grado nell'esercizio delle loro funzioni giurisdizionali. Eventuali casi di cattiva amministrazione sono sottoposti all'attenzione del Mediatore prevalentemente attraverso denunce presentate dai cittadini europei. Il Mediatore ha inoltre la facoltà di effettuare indagini di propria iniziativa.

Qualsiasi cittadino europeo o qualsiasi persona residente in uno Stato membro può presentare una denuncia al Mediatore. Possono inoltre sporgere denuncia imprese, associazioni o altri organismi che abbiano sede sociale nell'Unione. Le denunce possono essere presentate al Mediatore direttamente oppure tramite un deputato del Parlamento europeo.

Le denunce presentate al Mediatore sono trattate pubblicamente, a meno che l'autore della denuncia non richieda la riservatezza. È' importante che il Mediatore operi nel modo più aperto e trasparente possibile, sia per consentire ai cittadini europei di seguirne e comprenderne il lavoro, sia per fornire un buon esempio ad altri.

Nel 1998 il Mediatore ha trattato 1617 casi. 1372 erano nuove denunce ricevute nel 1998. 1237 di queste erano state inviate direttamente da singoli cittadini, 63 provenivano da associazioni e 60 da imprese. 9 denunce sono state trasmesse da deputati del Parlamento europeo. 244 casi sono stati riportati dal 1997. Il Mediatore ha inoltre avviato 1 indagine di propria iniziativa.

Come già indicato nella relazione annuale del Mediatore per il 1995, esiste un accordo tra la commissione e il Mediatore in merito al reciproco deferimento, ove opportuno, di denunce e petizioni. Nel 1998, 3 petizioni sono state trasferite al Mediatore con il consenso del ricorrente, affinché venissero trattate come denunce. 10 denunce sono state deferite, con il consenso del denunciante, al Parlamento europeo affinché venissero trattate come petizioni. Vi sono stati inoltre 80 casi in cui il Mediatore ha suggerito al denunciante di rivolgere una petizione al Parlamento europeo. (Cfr. allegato A, statistiche).

2.1. LA BASE GIURIDICA DELL'ATTIVITÀ DEL MEDIATORE

Il Mediatore svolge le sue funzioni nel rispetto dell'articolo 138 E del trattato che istituisce la Comunità europea, dello Statuto del Mediatore(1) e delle disposizioni di esecuzione adottate dal Mediatore ai sensi dell'articolo 14 dello Statuto. Il testo delle disposizioni di esecuzione, in tutte le lingue ufficiali, è pubblicato sul sito web del Mediatore ( http://www.euro-ombudsman.eu.int ). Tale testo è disponibile anche presso l'ufficio del Mediatore.

Le disposizioni di esecuzione riguardano il funzionamento interno dell'ufficio del Mediatore. Tuttavia, onde garantire che esse costituiscano un documento comprensibile e utile per i cittadini, esse comprendono anche materiale concernente altre istituzioni e altri organi e che figura già nello Statuto del Mediatore.

L'articolo 13 delle disposizioni di esecuzione include le norme che regolano l'accesso pubblico a documenti custoditi dal Mediatore europeo.

Il regolamento interno del Parlamento europeo contiene alcune disposizioni (norme 159-161) riguardanti il rapporto esistente tra il Parlamento e il Mediatore europeo. Nel luglio 1998, il Parlamento ha adottato alcune modifiche alla norma 161, proposte dalla sua commissione per il regolamento (relatore onorevole Brian Crowley).(2). Un progetto di relazione riguardante un altro emendamento alla norma 161 è in corso di esame da parte della commissione per il regolamento (relatore onorevole Johannes Voggenhuber). L'emendamento proposto intende chiarire che le relazioni annuali e speciali del Mediatore vengono esaminate dalla stessa commissione responsabile (ovvero dalla commissione per le petizioni).

2.2. IL MANDATO DEL MEDIATORE EUROPEO

Tutte le denunce inviate al Mediatore sono registrate. La lettera di dichiarazione di ricevuta informa il denunciante in merito alla procedura di esame della sua denuncia e include il nominativo e il numero di telefono del funzionario giuridico che se ne occupa. La fase successiva consiste nel valutare se la denuncia rientri o meno nel mandato del Mediatore.

Il mandato del Mediatore, definito dall'articolo 138 E del trattato CE, autorizza quest'ultimo a ricevere le denunce di qualsiasi cittadino dell'Unione o qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro e riguardanti casi di cattiva amministrazione nell'azione delle istituzioni e degli organi comunitari, fatta eccezione per la Corte di giustizia e per il Tribunale di primo grado nell'esercizio delle loro funzioni giurisdizionali. Una denuncia esula pertanto dal mandato se

1) il denunciante non è una persona autorizzata a presentare una denuncia;

2) non riguarda un'istituzione o un organo comunitario;

3) riguarda la Corte di giustizia o il Tribunale di primo grado nell'esercizio delle loro funzioni giurisdizionali ovvero;

4) non concerne un eventuale caso di cattiva amministrazione.

Chi è autorizzato a presentare denuncia?

Nell'aprile 1998, l'"Associazione dei proprietari di proprietà immobiliari nazionalizzate", con sede in Romania, ha presentato una denuncia al Mediatore.

La denuncia riguardava una legge rumena avente per oggetto la restituzione di proprietà immobiliari nazionalizzate all'epoca del regime socialista. La tesi della denunciante era che tale legge legalizzava in ampia misura la nazionalizzazione e pertanto era incompatibile con la costituzione rumena nonché con la Convenzione europea dei diritti umani, ratificata dalla Romania nel 1994. La denunciante chiedeva al Mediatore di persuadere le autorità rumene a modificare la legislazione contestata in modo da consentire una più ampia restituzione delle proprietà.

Il Mediatore ha informato l'associazione firmataria che la denuncia esulava dal suo mandato in quanto essa non aveva sede in uno Stato membro dell'Unione europea.

Dato che il Consiglio d'Europa aveva già adottato una risoluzione sulla materia del contendere e la denunciante ne era al corrente, non appariva necessario informare la firmataria della possibilità di contattare la Commissione europea per i diritti umani.

Nota:

Nei casi in cui una denuncia è sporta da un denunciante non abilitato, il Mediatore ha la possibilità di trattare la questione nell'ambito di un'indagine di propria iniziativa. Nel presente caso, tuttavia, non ricorrevano gli estremi per l'avvio di un'indagine siffatta in quanto l'oggetto non riguardava un eventuale caso di cattiva amministrazione nell'azione delle istituzioni o degli organi comunitari.

(Denuncia 398/98/HL)

Un esempio di una denuncia non riguardante un'istituzione o un organo comunitario

Nel febbraio 1998, il signor D., dipendente del Centro tecnico per la cooperazione agricola e rurale (CTA), ha presentato una denuncia al Mediatore poiché il suo contratto di lavoro presso il Centro era stato risolto unilateralmente. Avendo segnalato che non gli era più possibile ricorrere al comitato del personale all'interno del CTA, il denunciante desiderava in particolare sapere dal Mediatore quali vie legali di ricorso gli restassero aperte.

Il Mediatore ha ritenuto che la denuncia non rientrasse nel suo mandato in quanto non riguardava un'istituzione o un organo comunitario (articolo 2, paragrafo 1 dello Statuto). In effetti, il CTA è stato creato nel quadro di un accordo internazionale, vale a dire la Convenzione di Lomé tra gli ACP (Stati dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico) e la Comunità europea ed è diretto dal Comitato degli ambasciatori ACP-CE (cfr. articolo 53 della quarta Convenzione di Lomé). Il Mediatore ha informato il signor D. in tal senso.

(Denuncia 218/98/OV)

Quando la Corte di giustizia e il Tribunale di primo grado sono "nell'esercizio delle loro funzioni giurisdizionali"?

Ai sensi dell'articolo 138 E, paragrafo 1 del trattato CE, il Mediatore europeo è abilitato a ricevere denunce riguardanti casi di cattiva amministrazione nell'azione delle istituzioni o degli organi comunitari, "salvo la Corte di giustizia e il Tribunale di primo grado nell'esercizio delle loro funzioni giurisdizionali".

Nel febbraio 1997, Hartmut Nassauer, MPE, ha trasmesso al Mediatore una denuncia del signor L., riguardante un caso di cattiva amministrazione da parte dei cancellieri della Corte di giustizia e del Tribunale di primo grado nel trattare le sue richieste di accesso ai fascicoli dei procedimenti che egli aveva avviato dinanzi agli organi giurisdizionali. Il signor L. ha affermato che i cancellieri operano in qualità amministrativa e che pertanto tali decisioni non sono decisioni degli organi giurisdizionali nell'esercizio delle loro funzioni giurisdizionali. Egli ha inoltre sostenuto che l'accesso dei cittadini ai loro fascicoli presso un organo giurisdizionale costituisce un diritto fondamentale, tutelato dalle costituzioni nazionali e dalla Convenzione europea dei diritti umani e che l'inosservanza di tale diritto viola le costituzioni degli Stati membri e, in particolare, l'articolo 103 della Costituzione tedesca.

La questione se tale denuncia riguardi o meno la Corte di giustizia e il Tribunale di primo grado, nell'esercizio delle loro funzioni giurisdizionali, è una questione di diritto comunitario relativamente alla quale la Corte di giustizia è l'autorità suprema.

In risposta alle indagini del Mediatore in questo caso, i Presidenti della Corte di giustizia e del Tribunale di primo grado hanno affermato che gli organi giurisdizionali sono nell'esercizio delle loro funzioni giurisdizionali allorché si occupano di richieste di accesso ai fascicoli di un caso. Di conseguenza, in questa circostanza, il Mediatore non dovrebbe proseguire la propria indagine in merito a eventuali casi di cattiva amministrazione. Il Mediatore ha pertanto archiviato il caso.

(Denuncia 126/97/VK)

2.2.1. "CATTIVA AMMINISTRAZIONE"

La relazione annuale del Mediatore per il 1995 ha fornito un elenco incompleto di esempi di cattiva amministrazione. In risposta a un invito del Parlamento europeo a precisare il suddetto termine, il Mediatore ha fornito la seguente definizione nella relazione annuale per il 1997:

Si è in presenza di cattiva amministrazione quando un organismo pubblico non opera conformemente a una norma o a un principio per esso vincolante.

Esaminando la relazione annuale per il 1997, il Parlamento europeo ha ritenuto che tale definizione, unitamente a un'ulteriore spiegazione fornita nella relazione annuale, offre un quadro chiaro di ciò che rientra nella sfera di competenza del Mediatore. A seguito della proposta dell'onorevole Newman, a nome della commissione per le petizioni(3), il Parlamento ha adottato una risoluzione in cui tale definizione è stata accolta favorevolmente.

Per applicare la suddetta definizione, occorre individuare le norme e i principi che sono vincolanti. Al fine di rendere concrete le norme e i principi può essere molto utile un Codice di buona prassi amministrativa.

2.2.2. UN CODICE DI BUONA PRASSI AMMINISTRATIVA

Un Codice di buona prassi amministrativa sarebbe molto utile per il personale delle istituzioni e degli organi comunitari allorché esso deve trattare richieste o denunce dei cittadini. Inoltre, se tale Codice fosse facilmente accessibile ai cittadini (per esempio sotto forma di una decisione pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee), esso potrebbe fornire loro informazioni riguardo ai diritti ad essi riconosciuti e al livello di amministrazione che possono attendersi.

Negli ultimi anni c'è stata una tendenza generale a istituire codici e liste di controllo di buona prassi amministrativa sia negli Stati membri sia attraverso organizzazioni internazionali. Il Mediatore ha fatto riferimento, per esempio, alla raccomandazione del 23 aprile 1998 del Consiglio dell'OCSE concernente il miglioramento della condotta etica nel servizio pubblico. L'Istituto internazionale della mediazione ha pubblicato nel 1993 un'utile lista di controllo sulla correttezza amministrativa. Nell'ambito del diritto degli Stati membri, il Mediatore ha posto l'accento su un recente disegno di legge francese riguardante il miglioramento delle relazioni tra le amministrazioni e il pubblico(4), su una lista di controllo etico-amministrativa istituita dal Difensore civico irlandese nel 1996 e su alcuni regolamenti amministrativi (Belgio, Danimarca, Finlandia, Portogallo).

Per quanto concerne le istituzioni e gli organi comunitari, il Mediatore è a conoscenza soltanto dell'iniziativa della Commissione europea. Nel dicembre 1997, il Segretario generale della Commissione ha inviato al Mediatore un primo progetto di Codice di condotta per i funzionari della Commissione europea nelle loro relazioni con il pubblico. Nel gennaio 1998, il Mediatore ha inviato le proprie osservazioni in merito al contenuto e alla forma del suddetto progetto e ha fornito alla Commissione esempi nazionali di codici di buona prassi amministrativa.

Ai sensi dell'articolo C del trattato sull'Unione europea, i cittadini europei hanno il diritto di attendersi un approccio coerente al problema dell'accesso del pubblico ai documenti, il che implica la necessità di escludere differenze arbitrarie tra le istituzioni e gli organi per quanto concerne l'esistenza di tali codici e la loro disponibilità pubblica.

Nel novembre 1998, il Mediatore ha pertanto avviato un'indagine di propria iniziativa in merito all'esistenza e alla disponibilità pubblica, presso le diverse istituzioni e i diversi organi comunitari, di un Codice di buona prassi amministrativa per i funzionari nelle loro relazioni con il pubblico. Egli ha chiesto alle diverse istituzioni, organi ed agenzie decentralizzate comunitarie di informarlo qualora avessero già adottato o intendessero adottare un Codice di buona prassi amministrativa per i loro funzionari nelle relazioni con il pubblico, un Codice facilmente accessibile ai cittadini.

Quanto al contenuto del Codice di buona prassi amministrativa, il Mediatore ha osservato che esso avrebbe dovuto includere norme generali su principi sostanziali e procedurali. Riguardo ai principi sostanziali il Codice potrebbe comprendere, per esempio, l'obbligo di:

- applicare il diritto e le norme e le procedure consolidate (principio di legittimità);

- evitare qualsiasi discriminazione (principio di parità di trattamento);

- adottare misure proporzionali all'obiettivo perseguito (principio di proporzionalità);

- evitare abusi di potere;

- garantire l'obiettività e l'imparzialità (compresa l'astensione in casi di interesse personale);

- rispettare le aspettative legittime (principio di certezza giuridica);

- agire in modo corretto;

- agire in modo coerente.

Riguardo ai principi procedurali il Codice potrebbe comprendere l'obbligo di:

- rispondere alla corrispondenza nella lingua del cittadino (cfr. articolo 8 D del trattato CE, modificato dal trattato di Amsterdam);

- inviare una dichiarazione di ricevuta qualora non sia possibile fornire una risposta immediata ed indicare il funzionario incaricato del fascicolo (nominativo e numero di telefono);

- trasferire una lettera/un fascicolo al servizio competente;

- rispettare il diritto di essere ascoltato e di fare dichiarazioni prima che una decisione venga adottata (il diritto di difesa);

- rispondere/adottare una decisione entro un limite di tempo ragionevole (compresa la decisione tacita di rigetto);

- prendere in considerazione tutti gli elementi pertinenti ed escludere quelli non pertinenti;

- motivare le (singole) decisioni, in particolare quelle negative;

- notificare la decisione alle persone interessate;

- indicare le possibilità di rimedio giuridico/ricorso per singole decisioni negative;

- tenere una registrazione chiara dei documenti ricevuti.

Il Codice potrebbe anche contenere alcuni obblighi relativi al modo di trattare direttamente con i cittadini, ovvero il dovere di:

- fornire informazioni chiare e comprensibili/fornire una consulenza corretta;

- rispondere in modo appropriato alle telefonate;

- agire in modo cortese;

- scusarsi per gli errori;

- promuovere l'accesso del pubblico al Codice (mediante la distribuzione di un opuscolo ai cittadini).

L'indagine di propria iniziativa è rivolta a diciannove istituzioni e organi comunitari che dovranno rispondere al Mediatore entro il 28 febbraio 1999.

2.3. LA LIBERA CIRCOLAZIONE E IL MANDATO DEL MEDIATORE

Il Mediatore ha ricevuto un numero crescente di denunce riguardanti gli ostacoli incontrati da molti cittadini nell'esercitare il loro diritto di circolare liberamente attraverso le frontiere interne dell'Unione. I problemi più frequentemente sollevati riguardano l'esistenza di controlli alle frontiere, le difficoltà incontrate nello stabilimento in un altro Stato membro e l'esercizio di un'attività economica in tale Stato, problemi nella concessione dei permessi di soggiorno per gli studenti, i pensionati e le persone che non esercitano un'attività professionale e l'applicazione di discriminazioni basate sulla nazionalità. Tali problemi creano confusione e disappunto tra i cittadini.

Alcuni esempi di denunce presentate nel 1998 riguardanti la libera circolazione

Ingresso e soggiorno

Il signor K. è un cittadino tedesco che ha presentato denuncia in quanto egli non ha avuto un'assistenza sufficiente da parte dell'amministrazione tedesca quando ha deciso di trasferirsi dalla Germania all'Irlanda.

(Denuncia 295/98/VK)

Il denunciante afferma di essere un cittadino tedesco che vive in Francia e non riesce ad ottenere un permesso di soggiorno perché l'amministrazione francese ritiene che non sussiste alcuna prova che egli vive realmente in tale paese.

(Denuncia 420/98/ADB)

La signora V.R. vive in Germania e suo marito in Italia. Ella denuncia che ogni volta che lei o suoi amici o parenti vogliono andare a trovare suo marito, la loro visita deve essere notificata alla polizia.

(Denuncia 512/98/ADB)

Studio e occupazione

La signora F.C., cittadina francese, ha presentato una denuncia per una discriminazione nei confronti della figlia che stava studiando nei Paesi Bassi. In quanto straniera, la ragazza non ha avuto a disposizione gli stessi servizi degli studenti olandesi, come ad esempio il servizio gratuito per i trasporti pubblici, ed è stata inserita in un programma di assicurazioni sociali distinto.

(Denuncia 869/98/ADB)

Il denunciante è un cittadino francese con la qualifica di insegnante di scuola elementare in Belgio. Dopo essere ritornato in Francia, il denunciante ha potuto lavorare soltanto per tre anni, in scuole private, con un contratto temporaneo che doveva essere rinnovato ogni anno. Per ottenere l'autorizzazione a lavorare come qualsiasi altro insegnante francese, al denunciante è stato richiesto di superare un esame, di diventare un impiegato statale e di frequentare un corso della durata di un anno.

(Denuncia 5/98/XD)

Il denunciante è un dietologo olandese che desiderava esercitare la propria attività in Francia, ma non è riuscito a ottenere un riconoscimento del proprio diploma. Sia il ministero del Lavoro che il ministero dell'Istruzione francesi hanno affermato che tale questione esulava dalle loro competenze.

(Denuncia 121/98/OV)

La signora S. è una fisioterapista abilitata e con esperienza. Le è stata offerta la possibilità di lavorare nel Regno Unito previo ottenimento del riconoscimento del diploma spagnolo in suo possesso. Il consiglio delle professioni integrative alla medicina del Regno Unito non ha voluto riconoscere il diploma della signora per il fatto che esistono differenze rilevanti tra la Spagna e il Regno Unito riguardo a tale professione.

(Denuncia 298/98/XD)

Imposizione fiscale e formalità amministrative

Il signor P. è un cittadino finlandese che ha lavorato in Svezia. Egli denuncia che la sua pensione svedese viene tassata sia in Svezia che in Finlandia.

(Denuncia 97/98/BB)

Il denunciante si è trasferito dalla Germania ai Paesi Bassi. Egli sostiene che per immatricolare un'automobile nei Paesi Bassi ha dovuto fornire tutti gli appositi documenti e la targa dell'automobile alle autorità olandesi. Egli denuncia che le suddette operazioni hanno richiesto diverse settimane durante le quali non è stato possibile utilizzare la vettura.

(Denuncia 291/98/VK)

Il signor C.A. è un cittadino portoghese che ha lavorato in Francia. In seguito a licenziamento per soprannumero, egli ha deciso di ritornare in Portogallo e di ricevere in detto paese le indennità di disoccupazione. Egli ha presentato denuncia in merito alle numerose difficoltà incontrate in Francia per ottenere gli appositi documenti.

(Denuncia 393/98/ADB)

Il signor A., cittadino spagnolo, ha lavorato in Francia e in Svizzera. In seguito a licenziamento per soprannumero nel 1996, egli ha deciso di ritornare in Spagna con i suoi genitori. Al fine di ottenere i benefici della previdenza sociale in Spagna, gli è stato richiesto di produrre un documento (E 301) che può essere rilasciato soltanto ai lavoratori che hanno esercitato la loro ultima attività in uno Stato membro dell'Unione.

(Denuncia 436/98/ADB)

Ostacoli all'esercizio del diritto alla libera circolazione delle persone spesso derivano da una non corretta trasposizione ed applicazione del diritto comunitario da parte delle amministrazioni nazionali, regionali e locali.

Esaminando i problemi sollevati dalle suddette denunce e ricercando possibili soluzioni, il Mediatore ha preso in considerazione il lavoro svolto negli ultimi anni da altre istituzioni comunitarie, in particolare le proposte presentate dal "Gruppo ad alto livello sulla libera circolazione delle persone"(5) - un gruppo di esperti riunito dalla Commissione nel gennaio 1996 - e la relazione redatta dal Parlamento europeo su tali proposte(6). L'esperienza del Mediatore conferma le conclusioni del Gruppo ad alto livello e della relazione del Parlamento.

Il Mediatore europeo non può avviare un'indagine in relazione a denunce contro amministrazioni nazionali, regionali o locali degli Stati membri, dal momento che l'articolo 2, paragrafo 1, dello Statuto stabilisce: "Alle condizioni e nei limiti stabiliti dai trattati (...) il mediatore contribuisce a individuare i casi di cattiva amministrazione nell'azione delle istituzioni e degli organi comunitari (...) L'azione di qualsiasi altra autorità o persona non può costituire oggetto di denunce presentate al Mediatore".

Sulla base di tale disposizione, il Mediatore ha dovuto dichiarare che la maggior parte delle denunce ricevute, riguardanti la libera circolazione delle persone all'interno dell'Unione, esulava dal suo mandato.

La prassi, tuttavia, è stata quella di proporre di trasferire le denunce ad altre istituzioni in grado di occuparsi dell'inosservanza da parte degli Stati membri del diritto comunitario. Oppure, la denuncia stessa è stata deferita direttamente a tali istituzioni previo consenso del firmatario in merito a una tale linea di condotta. A seconda della situazione e della sua soluzione più efficace, il Mediatore ha trasferito il caso ad altre istituzioni comunitarie come la Commissione, quale custode del trattato, o alla commissione per le petizioni del Parlamento europeo o ancora ad autorità corrispondenti presenti negli Stati membri, come i Difensori civici nazionali e regionali.

Questo tipo di soluzione non è sempre stato del tutto soddisfacente, dal momento che spesso i problemi richiedono un'azione rapida e concertata sia a livello comunitario che nazionale. Mentre le istituzioni comunitarie generalmente non dispongono delle risorse e dei mezzi per affrontare caso per caso i problemi derivanti da decisioni amministrative occasionali, il ricorso agli organi nazionali è solitamente limitato allorché emergono difficili considerazioni comunitarie.

Sarebbe opportuno prevedere nuovi meccanismi per meglio affrontare tali problemi e mediante i quali sia gli organi comunitari che quelli nazionali possano insieme giungere a una rapida soluzione delle singole questioni. A tale riguardo, il Mediatore condivide la tesi avanzata dal Gruppo ad alto livello secondo cui "un'applicazione corretta del diritto alla libera circolazione delle persone richiede il coinvolgimento di tutte le parti interessate"(7), compresi, come precisa la relazione stessa, il Mediatore europeo e i Difensori civici nazionali.

Una più stretta cooperazione tra il Mediatore europeo e le autorità corrispondenti presenti negli Stati membri, a livello nazionale, regionale o locale, dovrebbe agevolare lo scambio di informazioni su problemi specifici riguardanti la libera circolazione delle persone in Europa ed esercitare una pressione più efficace sulle autorità amministrative responsabili. Tale cooperazione potrebbe anche coinvolgere la Commissione europea e la commissione per le petizioni del Parlamento europeo.

È necessario inoltre definire i diritti esistenti ai sensi della normativa comunitaria, in particolare la sfera di applicazione del diritto alla libera circolazione delle persone nonché i mezzi disponibili per la loro tutela e difesa. Sarebbe opportuno che le persone potessero facilmente sapere quali sono i mezzi atti a tutelare i diritti loro riconosciuti in qualità di cittadini europei, anche mediante l'introduzione di una nuova disposizione del trattato.

Il Mediatore intende continuare ad esaminare le denunce relative alla libera circolazione delle persone nell'Unione e sorvegliare gli sviluppi in tale ambito con l'intenzione di presentare proposte più specifiche in futuro.

2.4. RICEVIBILITÀ DELLE DENUNCE

Una denuncia che rientra nel mandato del Mediatore deve soddisfare altri criteri di ricevibilità prima che il Mediatore possa avviare un'indagine. Tali criteri, definiti dallo Statuto del Mediatore, sono i seguenti:

1. occorre individuare l'autore e l'oggetto della denuncia (articolo 2, paragrafo 3 dello Statuto);

2. il Mediatore non può intervenire nei procedimenti avviati dinanzi a un organo giurisdizionale né rimettere in discussione la fondatezza di una decisione giudiziaria di un siffatto organo (articolo 1, paragrafo 3);

3. la denuncia deve essere presentata entro due anni a decorrere dalla data in cui i fatti che la giustificano sono portati a conoscenza del ricorrente (articolo 2, paragrafo 4);

4. la denuncia deve essere preceduta dai passi amministrativi appropriati presso le istituzioni o gli organi interessati (articolo 2, paragrafo 4);

5. in caso di denuncia inerente ai rapporti di lavoro tra istituzioni e organi comunitari e i loro dipendenti, devono essere state esaurite le possibilità interne di domanda o ricorso amministrativo prima che possa essere presentata la denuncia (articolo 2, paragrafo 8).

Un esempio di irricevibilità di una denuncia a causa di un procedimento avviato dinanzi a un organo giurisdizionale

Nel febbraio 1998, l'avvocato S. ha scritto al Mediatore a proposito di un'azione in giudizio avviata dalla società PO, sua cliente. La PO aveva presentato una denuncia alla Commissione nel marzo 1997 riguardante la proposta di fusione di altre due società. La Commissione aveva rifiutato di avviare un esame della fusione. La PO aveva adito il Tribunale di primo grado per impugnare tale rifiuto.

Il signor S. aveva chiesto che il Mediatore:

i) intervenisse in un procedimento avviato dinanzi al Tribunale di primo grado;

ii) esaminasse se la Commissione avesse agito correttamente rifiutando di indagare in merito alla denuncia della PO.

In relazione alla prima richiesta, l'articolo 1, paragrafo 3, dello statuto del Mediatore stabilisce che "Il Mediatore non può intervenire nei procedimenti avviati dinanzi a un organo giurisdizionale ..."

In relazione alla seconda richiesta, l'articolo 138 E del trattato CE stabilisce che il Mediatore proceda a delle indagini: "tranne quando i fatti in questione formino o abbiano formato oggetto di una procedura giudiziaria."

Il Mediatore ha pertanto informato il signor S. di non poter intervenire nel procedimento avviato dinanzi al Tribunale di primo grado, né svolgere indagini sul fatto se la Commissione avesse agito correttamente o meno a proposito della denuncia della PO.

(Denuncia 223/98/IJH)

2.5. FONDATEZZA DELLE INDAGINI

Il Mediatore si occupa delle denunce che rientrano nel suo mandato e che soddisfano i criteri di ricevibilità. L'articolo 138 E del trattato CE stabilisce che il Mediatore "procede alle indagini che ritiene giustificate". In taluni casi, possono non esservi motivi sufficienti a giustificare l'avvio di un'indagine da parte del Mediatore anche se la denuncia è tecnicamente ricevibile. Quando una denuncia è già stata trattata come petizione dalla commissione per le petizioni del Parlamento europeo, il Mediatore generalmente ritiene che non sia giustificato avviare un'indagine, a meno che non vengano presentati nuovi elementi.

Un esempio di denuncia che non giustificava l'avvio di un'indagine

Nel febbraio 1998 la signora B., funzionario della Commissione europea, ha sporto denuncia al Mediatore poiché la Commissione non aveva avviato una procedura di infrazione contro la Francia a seguito della sua denuncia in cui asseriva che le autorità della previdenza sociale francese avevano rifiutato di rimborsare le spese per tre mesi di convalescenza che suo padre aveva trascorso in Belgio. Essa sosteneva che tale rifiuto era contrario alle disposizioni del regolamento (CEE) n. 1408/71.

Dalla documentazione trasmessa dalla denunciante risultava che la Commissione aveva deciso di sospendere l'indagine sulla denuncia della signora B., poiché era in attesa di due sentenze della Corte di giustizia (cause C-120/95 e C-160/96), in cui doveva trovare una soluzione la questione dell'autorizzazione preventiva prevista dall'articolo 22 del regolamento (CEE) n. 1408/71, che condizionava anche l'esito della denuncia della signora B.

Dalla denuncia risultava che la Commissione aveva iniziato a esaminare la denuncia, aveva chiesto informazioni alle autorità francesi e aveva informato dettagliatamente la ricorrente in merito alle questioni legali poste dalla sua denuncia. La Commissione aveva deciso di sospendere le sue indagini fino a che la Corte non avesse pronunciato le sue sentenze. Pertanto, il Mediatore ha stabilito di non avere motivi sufficienti per avviare un'indagine in relazione alla denuncia e ne ha informato la signora B.

(Denuncia 283/98/OV)

2.6. ANALISI DELLE DENUNCE

Delle 3693 denunce registrate dall'inizio dell'attività del Mediatore, il 15 % proveniva dalla Francia, il 13 % dalla Germania, il 14 % dalla Spagna, l'11 % dal Regno Unito e il 12 % dall'Italia. (Un'analisi completa della provenienza geografica delle denunce figura nell'allegato A, statistiche).

Nel 1998 il processo di esame delle denunce per accertare se esse rientrano nel mandato del Mediatore, soddisfano i criteri di ricevibilità e giustificano l'avvio di un'indagine è stato completato nel 93 % dei casi. 31 % delle denunce esaminate rientrava nel mandato del Mediatore. Di queste, 212 soddisfacevano i criteri di ricevibilità, ma 42 non giustificavano l'avvio di un'indagine. Sono state pertanto avviate indagini in 170 casi.

La maggior parte delle denunce che hanno condotto all'avvio di un'indagine riguardava la Commissione europea (75 %). Dal momento che la Commissione europea costituisce il principale organo comunitario che adotta decisioni aventi un impatto diretto sui cittadini, è normale che essa sia l'oggetto primario delle loro denunce. 27 denunce riguardavano il Parlamento europeo e 7 il Consiglio dell'Unione europea.

I principali tipi di cattiva amministrazione contestati sono stati l'assenza di trasparenza (69 casi), la discriminazione (21 casi), le procedure irregolari o il mancato rispetto dei diritti di difesa (25 casi), l'iniquità o l'abuso di potere (29 casi), il ritardo evitabile (17 casi), la negligenza (38 casi), il mancato adempimento degli obblighi, ovvero il mancato esercizio da parte della Commissione del suo ruolo di "custode dei trattati" nei confronti degli Stati membri (11 casi) e l'errore giuridico (7 casi).

2.7. SUGGERIMENTO DI CONTATTARE ALTRI ORGANI E TRASFERIMENTO DELLE DENUNCE

Qualora una denuncia esuli dal mandato o sia irricevibile, il Mediatore consiglia al denunciante di rivolgersi ad un altro organo che possa occuparsene. Ove opportuno e con il consenso del firmatario, il Mediatore trasferisce la denuncia direttamente ad un'altra autorità competente, a condizione che la denuncia risulti motivata.

Nel 1998 è stata fornita consulenza in 600 casi, la maggior parte dei quali riguardava questioni di diritto comunitario. In 259 casi è stato consigliato al firmatario di rivolgersi a un Difensore civico nazionale o regionale o a un organo corrispondente. Inoltre, previo consenso del denunciante, 7 denunce sono state trasmesse direttamente a un Difensore civico nazionale. A 80 denuncianti è stato consigliato di presentare una petizione al Parlamento europeo e 10 denunce sono state trasferite al Parlamento europeo, previo consenso del denunciante, affinché venissero trattate come petizioni. In 154 casi è stato consigliato di contattare la Commissione europea. Questo dato comprende alcuni casi in cui una denuncia contro la Commissione è stata dichiarata irricevibile in quanto non erano stati compiuti i debiti passi amministrativi presso la Commissione. In 107 casi è stato consigliato al denunciante di contattare altri organismi.

2.8. DECISIONI A SEGUITO DI UN'INDAGINE DEL MEDIATORE

Quando il Mediatore decide di avviare un'indagine in merito a una denuncia, il primo passo consiste nel trasmettere la denuncia e gli eventuali allegati all'istituzione o all'organo comunitario interessato affinché formuli un parere. Una volta ricevuto il parere, esso viene inviato al denunciante per eventuali osservazioni. Come illustrato nel paragrafo 2.10, qui di seguito, il Mediatore non può prendere in considerazione informazioni fornite da una delle parti, senza che l'altra parte abbia avuto la possibilità di esprimere la propria opinione.

In alcuni casi, l'istituzione o l'organo stesso provvede a risolvere il caso in modo soddisfacente per il denunciante. Se questo risulta dal parere e dalle osservazioni, il caso viene chiuso come "risolto dall'istituzione". In alcuni altri casi il denunciante decide di ritirare la denuncia e il fascicolo viene archiviato per questo motivo.

Se la denuncia non viene risolta dall'istituzione né ritirata dal denunciante, il Mediatore continua le proprie indagini. Se esse non evidenziano un caso di cattiva amministrazione, il denunciante e l'istituzione o l'organo interessato ne sono informati e il caso viene archiviato.

Se le indagini del Mediatore rivelano un caso di cattiva amministrazione, egli ricerca, per quanto possibile, una conciliazione amichevole atta a eliminare tale caso di cattiva amministrazione e a soddisfare il denunciante. In una riunione svoltasi a Strasburgo il 21 ottobre 1997, il Mediatore e il Segretario generale della Commissione, Carlo Trojan, hanno convenuto che un incontro informale potrebbe, in talune situazioni, fornire un contesto adeguato per giungere a una conciliazione amichevole nei casi che riguardano la Commissione. Nel 1998 ha avuto luogo uno dei suddetti incontri che ha condotto a una conciliazione amichevole.

Se una conciliazione amichevole non è possibile o se la ricerca di quest'ultima non ha avuto esito positivo, il Mediatore chiude il fascicolo rivolgendo un'osservazione critica all'istituzione o all'organo interessato oppure giunge a una constatazione formale di cattiva amministrazione corredata di progetti di raccomandazione.

L'osservazione critica è opportuna nei casi in cui la cattiva amministrazione non risulta avere implicazioni generali e non appare necessaria un'azione ulteriore da parte del Mediatore.

Nei casi in cui invece risulta necessaria un'azione ulteriore da parte del Mediatore (ovvero i casi più gravi di cattiva amministrazione o casi in cui si riscontrano implicazioni generali), il Mediatore adotta una decisione corredata di progetti di raccomandazione all'istituzione o all'organo interessato. Ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del Mediatore, l'istituzione o l'organo interessato è tenuto a trasmettere entro tre mesi un parere circonstanziato al Mediatore. Il parere circonstanziato può essere costituito dall'accettazione della decisione del Mediatore e da una descrizione delle misure adottate per attuare le raccomandazioni.

Se un'istituzione o un organo comunitario non risponde in modo soddisfacente a un progetto di raccomandazione, l'articolo 3, paragrafo 7, stabilisce che il Mediatore trasmetta una relazione al Parlamento europeo e all'istituzione o all'organo interessato. Tale relazione può essere corredata di raccomandazioni. La possibilità per il Mediatore europeo di presentare al Parlamento tale relazione speciale è di valore inestimabile ai fini della sua attività. Alcuni Difensori civici nazionali hanno dovuto lottare a lungo per ottenere una simile opportunità. Pertanto, le relazioni speciali non dovrebbero essere presentate troppo di frequente, ma solo in merito a questioni di rilievo quando il Parlamento può intervenire per assistere il Mediatore in conformità dello Statuto del Mediatore.

La prima relazione speciale del Mediatore è stata presentata il 15 dicembre 1997 a seguito dell'indagine di propria iniziativa del Mediatore sull'accesso del pubblico ai documenti. La relazione è stata discussa dal Parlamento alla seduta plenaria del luglio 1998 sulla base della relazione della commissione per le petizioni (relatrice Astrid Thors)(8).

Nel 1998 il Mediatore ha avviato 171 indagini, di cui 170 in merito a denunce e 1 di propria iniziativa.

51 casi sono stati risolti dall'istituzione o dall'organo stesso. (Come illustrato nel paragrafo 2.9, qui di seguito, alcuni casi, che non erano stati classificati in tal modo negli anni precedenti, sono stati inclusi in questa categoria nel 1998). In 96 casi le indagini del Mediatore non hanno rilevato cattiva amministrazione.

In 29 casi è stata rivolta un'osservazione critica all'istituzione. In 4 casi è stata raggiunta una conciliazione amichevole. Un progetto di raccomandazione è stato formulato alle istituzioni e agli organi interessati. (Per ulteriori dettagli, cfr. l'allegato A, statistiche).

2.9. CASI RIGUARDANTI LA MANCATA RISPOSTA ALLA CORRISPONDENZA

Un tipo frequente di denuncia riguarda la mancata risposta alla corrispondenza. Subito dopo l'avvio dell'attività del Mediatore, è risultato evidente che una telefonata da parte dell'ufficio del Mediatore al servizio responsabile si traduce spesso in un'immediata risposta al cittadino. In tali casi, non sussiste più alcun motivo per proseguire ulteriormente l'indagine.

La prassi iniziale del Mediatore, nei casi in cui il suo intervento si traduceva nell'ottenere una risposta alla mancata corrispondenza, era di informare il denunciante che non vi erano più motivi sufficienti a giustificare l'avvio di un'indagine in relazione alla denuncia, ai sensi dell'articolo 138 E del trattato CE (cfr. paragrafo 2.5 sopra). Per motivi statistici, tali casi sono stati inclusi nella categoria "indagini non giustificate" sia nelle relazioni annuali per il 1996 che per il 1997. Nel marzo 1998, tale prassi è stata modificata, a seguito di un quesito posto da Edward Newman (relatore della relazione della commissione per le petizioni sulla relazione annuale per il 1997) in merito ai casi classificati come "indagini non giustificate." È stato deciso che, in futuro, tali casi avrebbero dovuto essere classificati come "risolti dall'istituzione". Nel 1998 ci sono state 32 decisioni di questo genere.

Denunce riguardanti la mancata risposta alla corrispondenza: esempi di casi risolti dall'istituzione

Il 3 marzo 1998, il signor B. ha presentato denuncia al Mediatore in quanto la Commissione non aveva risposto alla sua lettera del 2 dicembre 1996 in cui egli chiedeva informazioni in merito all'introduzione dell'euro. Il Mediatore ha contattato il servizio responsabile della Commissione invitandolo a rispondere al denunciante e a fornirgli le informazioni da questi richieste. In seguito a tale intervento, la Commissione ha risposto al denunciante in data 18 marzo 1998. Dal momento che tale comportamento è sembrato adeguato a risolvere la questione, il Mediatore ha chiuso il caso.

(Denuncia 269/98/ADB)

Nel giugno 1998, la signora V. ha presentato denuncia per conto del Tribunale amministrativo di contea di Uusimaa in quanto l'Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee (EUR-OP) non aveva risposto a due lettere. Il Tribunale aveva scritto in finlandese all'EUR-OP il 10 giugno 1996 per chiarire i motivi per cui non gli era stata inviata l'Edizione speciale del 1994 della Gazzetta ufficiale delle Comunità europee. Una lettera di sollecitazione è stata inviata il 14 aprile 1997 in inglese. Entrambe le lettere non hanno avuto alcuna risposta.

Il Mediatore ha contattato l'EUR-OP per telefono invitandolo a fornire una risposta al Tribunale amministrativo di contea di Uusimaa. In seguito a tale intervento, l'EUR-OP ha contattato il Tribunale e gli ha inviato i tomi mancanti della Gazzetta ufficiale delle Comunità europee in finlandese e in svedese. Dal momento che tale comportamento è sembrato adeguato a risolvere la questione, il Mediatore ha chiuso il caso.

(Denuncia 615/98/BB)

Ovviamente non tutte le denunce riguardanti la mancata risposta alla corrispondenza possono essere risolte in modo soddisfacente mediante indagini telefoniche. Se il servizio responsabile dell'istituzione interessata non è in grado di individuare la corrispondenza o se nessuno vuole assumersi la responsabilità di preparare un'immediata risposta, il Mediatore scrive al Presidente dell'istituzione interessata chiedendo un parere in merito alla denuncia. Il Mediatore segue una tale linea di condotta anche nel caso in cui sussista il motivo di sospettare che la mancanza iniziale nel rispondere non era altro che un'omissione amministrativa isolata o se il contenuto della denuncia costituisce un'affermazione di ritardo ingiustificato nel rispondere alla corrispondenza.

2.10. ALCUNE QUESTIONI RIGUARDANTI L'ACCESSO AI DOCUMENTI

Durante l'anno il Mediatore ha esaminato diverse questioni riguardanti l'accesso ai documenti. Dal momento che risulta che le norme e i principi pertinenti non sono sempre pienamente compresi dalle istituzioni e dagli organi comunitari, questa parte della relazione intende spiegare le diverse questioni emerse e il modo in cui esse vengono esaminate ai sensi del trattato e dello statuto del Mediatore.

2.10.1. DENUNCE RIGUARDANTI IL RIFIUTO DI ACCESSO AI DOCUMENTI

La maggior parte delle istituzioni e degli organi comunitari prevede norme sull'accesso del pubblico ai documenti. Nel 1993, la Commissione e il Consiglio hanno adottato un Codice comune di condotta sull'accesso ai loro documenti. Il Codice è stato attuato mediante distinte decisioni delle due istituzioni(9). A seguito di un'indagine di propria iniziativa effettuata dal Mediatore nel 1996, altre istituzioni ed altri organi comunitari hanno adottato norme sull'accesso del pubblico, molte delle quali sono simili a quelle del Consiglio e della Commissione.

Qualora venga rifiutata una richiesta di accesso ai documenti, le norme del Consiglio e della Commissione consentono al cittadino di presentare una richiesta di conferma di accesso. Se tale richiesta viene respinta, il cittadino può presentare denuncia al Mediatore oppure avviare un procedimento dinanzi al Tribunale di primo grado.

Se la denuncia viene presentata al Mediatore, occorre stabilire se il rifiuto di accesso costituisca o meno un atto di cattiva amministrazione. Si tratta pertanto di definire se l'istituzione interessata abbia applicato in modo corretto le proprie norme sull'accesso del pubblico e se essa abbia agito entro i limiti della propria autorità giuridica esercitando i propri poteri discrezionali.

Nel 1998 è emersa la questione relativa a ciò che potrebbe accadere se il Mediatore ritenesse che un'istituzione non ha applicato in modo corretto le proprie norme. La linea di condotta più opportuna è che l'istituzione interessata proceda a un riesame della questione e a un'attuazione corretta delle norme. Il Mediatore non può ovviamente ordinare all'istituzione di fare quanto suddetto né può annullare la decisione di cui trattasi. Tuttavia, esponendo la sua tesi in una valutazione critica, egli fornisce all'istituzione stessa la possibilità di intraprendere l'azione necessaria.

2.10.2. PROCEDURA CORRETTA NELLE INDAGINI DEL MEDIATORE

Un'altra questione sollevata nel corso del 1998 riguarda i documenti che l'istituzione o l'organo interessato trasmette al Mediatore come parte del suo parere sulla denuncia. In alcuni casi, l'istituzione interessata ha inviato al Mediatore documenti contenenti informazioni che potevano essere pertinenti per la decisione del Mediatore, ma ha chiesto a quest'ultimo di non notificare tali documenti al denunciante.

In questi casi, il Mediatore ha spiegato all'istituzione interessata che è un principio fondamentale di procedura corretta che la decisione del Mediatore in merito a una denuncia tenga conto di informazioni contenute in documenti forniti da una parte, a condizione che l'altra parte abbia avuto la possibilità di rispondere. Pertanto, la decisione del Mediatore in merito a una denuncia può prendere in esame informazioni contenute in documenti forniti dall'istituzione o dall'organo interessato soltanto a condizione che il denunciante abbia avuto la possibilità di presentare le proprie osservazioni su tali documenti.

2.10.3. IL POTERE DEL MEDIATORE DI ISPEZIONARE I FASCICOLI

Una terza questione posta nel 1998 riguarda il potere del Mediatore di ispezionare i fascicoli custoditi dalle istituzioni e dagli organi comunitari. La parte pertinente dell'articolo 3, paragrafo 2, dello statuto del Mediatore recita quanto segue:

"Le istituzioni e gli organi comunitari hanno l'obbligo di fornire al Mediatore le informazioni che egli richiede loro e gli permettono la consultazione dei loro fascicoli. Essi possono rifiutarvisi soltanto per motivi di segreto professionale debitamente giustificati.

Consentono l'accesso a documenti provenienti da uno Stato membro e soggetti in tale Stato al segreto in virtù di una disposizione legislativa o regolamentare soltanto previo consenso di detto Stato membro.

Consentono l'accesso agli altri documenti provenienti da uno Stato membro dopo averne informato lo Stato membro interessato."

Secondo la procedura normale vigente negli Stati membri per il sistema del Difensore civico nazionale, questi può ispezionare qualsiasi documento custodito dall'amministrazione, se egli ritiene che ciò sia necessario ai fini dell'indagine, compresi i documenti a cui i cittadini non possono avere accesso.

Tale potere è di fondamentale rilievo dal momento che esso garantisce al cittadino che il Mediatore può eseguire un controllo indipendente in merito all'esattezza e alla completezza delle risposte fornite dall'amministrazione. Dal momento che l'articolo 3, paragrafo 2, limita ancora l'accesso del Mediatore ai documenti, è quindi importante che le limitazioni vengano interpretate in modo ristretto e che l'istituzione o l'organo che cerca di negare l'accesso abbia la responsabilità dell'onere della prova.

La questione se sia opportuno o meno che esistano limitazioni per il Mediatore europeo, in merito all'accesso ai fascicoli, in un'Unione europea impegnata nella democrazia, nella trasparenza e in un'amministrazione efficiente e onesta dovrebbe essere valutata dalle tre istituzioni (Parlamento, Consiglio e Commissione europea) impegnate nel processo di emendamento allo statuto del Mediatore.

Il potere di ispezione del Mediatore è, d'altra parte, compensato da un dovere di riservatezza. L'articolo 4 dello statuto del Mediatore enuncia chiaramente che, quando il Mediatore e il personale alle sue dipendenze ispezionano i documenti custoditi dall'amministrazione, essi sono vincolati dallo stesso obbligo di riservatezza dell'amministrazione stessa. L'ispezione di documenti da parte del Mediatore non si traduce pertanto nella divulgazione di tali documenti al denunciante o a qualsiasi altra persona.

È quindi un errore indurre a ritenere che le norme sull'accesso del pubblico ai documenti, adottate dalle istituzioni e dagli organi comunitari, possono essere utilizzate per limitare l'accesso del Mediatore ai documenti. Ciò si basa su un malinteso fondamentale relativo alla natura del potere di ispezione del Mediatore, che viene impiegato per verificare la veridicità e la completezza delle risposte delle amministrazioni a una denuncia e che non si traduce con l'accesso del pubblico ai documenti di cui trattasi.

3. DECISIONI A SEGUITO DI UN'INDAGINE

3.1. CASI IN CUI NON È STATA RILEVATA CATTIVA AMMINISTRAZIONE

3.1.1. PARLAMENTO EUROPEO

RIMBORSO DELLE SPESE MEDICHE

Decisione sulla denuncia 1044/20.11.96/KP/JMA presentata contro il Parlamento europeo

La denuncia

Nel novembre 1996 X. ha presentato una denuncia al Mediatore sul rifiuto da parte del Parlamento europeo di rimborsare le spese sostenute per far seguire a sua figlia una cura per bambini gracili.

Il Parlamento europeo aveva respinto la sua richiesta poiché il centro medico in questione "non era considerato un istituto medico o paramedico competente". Una seconda richiesta era stata respinta poiché il trattamento in questione non sembrava corrispondere ai requisiti di una cura per bambini gracili.

Nel dicembre 1994 la denunciante aveva presentato un reclamo al Segretario generale del Parlamento europeo, ma esso era stato respinto. La risposta del Segretario generale indicava che la denunciante aveva titolo al rimborso di specifiche spese mediche sostenute durante la cura.

Nella denuncia al Mediatore, X. sosteneva che:

i) il Parlamento europeo non aveva seguito la procedura corretta, dato che il Comitato di gestione dell'assicurazione malattia non aveva espresso il suo parere in materia;

ii) si sarebbe dovuto considerare tale terapia come la più idonea per sua figlia;

iii) la sua richiesta di rimborso di specifiche spese mediche era stata respinta poiché non venivano precisati prezzi e date delle visite mediche né i nomi e le qualifiche dei medici.

La denunciante chiedeva al Mediatore di compiere i passi necessari per indurre il Parlamento europeo a pagare tutte le spese per la cura, incluse quelle di viaggio.

L'indagine

Il parere del Parlamento

La denuncia è stata trasmessa al Parlamento europeo. Nel suo parere esso affermava che la procedura normale in casi di questo genere sarebbe stata di presentare ricorso al Tribunale di primo grado.

Sulla sostanza della denuncia il parere elencava, in sintesi, i seguenti argomenti:

i) nel prendere la sua decisione, l'Autorità che ha il potere di nomina aveva tenuto debitamente conto del parere formulato dal Comitato di gestione dell'assicurazione malattia;

ii) il trattamento praticato nel centro scelto veniva solitamente riservato a ragazzi di età inferiore ai 16 anni, laddove la figlia della denunciante aveva già compiuto 17 anni al momento di inizio della cura;

iii) la richiesta di X. di rimborso di singole spese mediche sostenute durante la cura non era conforme alle disposizioni in materia, dato che era troppo generica e includeva spese che non davano titolo al rimborso. Inoltre, la regolamentazione in materia stabilisce che le spese di viaggio non sono rimborsabili.

Le osservazioni della denunciante

Nelle sue osservazioni, X. ha dichiarato di aver deciso di non proporre ricorso al Tribunale di primo grado.

Essa ha affermato che la fattura emessa dal centro medico era stata redatta correttamente e che il prezzo della terapia era stato calcolato in base a una formula "tutto compreso" che non consentiva di identificare le singole voci delle spese mediche. Essa riteneva che il rifiuto del Parlamento di rimborsarla denotasse una mancanza di flessibilità e di buona volontà.

X. ha inoltre espresso dei commenti sulla procedura seguita dal Mediatore nell'esaminare la denuncia. A suo parere, non era opportuno iniziare la procedura col trasmettere la denuncia all'istituzione interessata per ottenerne un parere.

La decisione

1. Competenza del Mediatore europeo a indagare su tale caso

1.1. Il Parlamento europeo ha dichiarato che la procedura normale da seguire in casi analoghi sarebbe di presentare ricorso al Tribunale di primo grado.

1.2. Nella struttura costituzionale dei trattati, la Corte di giustizia è l'istanza suprema incaricata di interpretare e di applicare il diritto comunitario. Tuttavia, il Mediatore compie delle indagini per contribuire a individuare casi di cattiva amministrazione nell'azione delle istituzioni e degli organi comunitari.

1.3. Per essere ricevibile, una denuncia al Mediatore deve essere preceduta dagli appropriati passi amministrativi presso l'istituzione interessata. Analogamente, se la denuncia è inerente ai rapporti di lavoro tra le istituzioni e organi comunitari e i loro dipendenti, può essere presentata denuncia soltanto se l'interessato ha esaurito le possibilità interne di domanda o ricorso amministrativo, in particolare quelle di cui all'articolo 90, paragrafi 1 e 2, dello Statuto del personale(10).

1.4. Una volta esaurite tali procedure interne, i funzionari e altri agenti della Comunità hanno la possibilità o di rivolgersi al Tribunale di primo grado o, in alternativa, di sporgere denuncia al Mediatore.

2. Le procedure del Mediatore

2.1. Nelle sue osservazioni, la denunciante era dell'avviso che non fosse appropriato per il Mediatore iniziare un'indagine col trasmettere la denuncia all'istituzione interessata per ottenerne un parere.

2.2. L'articolo 3, paragrafo 1, dello statuto del Mediatore fa obbligo a quest'ultimo di informare l'istituzione o l'organo interessato delle sue indagini relative a qualsiasi caso di sospetta cattiva amministrazione, affinché questi possano fargli pervenire qualsiasi utile osservazione.

3. Considerazioni mediche relative al tipo di cura da seguire

PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO: 399Y1018(01).1

3.1. L'allegato I titolo XI delle norme relative al rimborso delle spese di malattia stabilisce che le cure presso un centro devono essere riconosciute come strettamente necessarie dall'ufficiale medico dell'ufficio di liquidazione.

3.2. Nella fattispecie, il medico di fiducia, dopo aver riesaminato il caso, aveva concluso che la cura non soddisfaceva le condizioni per la sua autorizzazione. Non vi erano prove che indicassero che nel prendere tale decisione l'ufficiale medico non avesse correttamente seguito i criteri in questione.

4. Rimborso di spese

4.1. Benché il Parlamento abbia rifiutato di rimborsare la totalità delle spese della cura per bambini gracili, esso ha accettato di rimborsare specifiche spese mediche. Tuttavia, il Parlamento ha respinto la fattura presentata dalla denunciante in quanto non riportava una distinta delle varie voci di spesa, ma si riferiva soltanto a un importo forfettario corrispondente alla retta giornaliera del centro medico.

4.2. Le disposizioni applicabili prevedono solamente il rimborso delle spese mediche. Il Parlamento ha pertanto agito correttamente nel richiedere una fattura dettagliata delle spese mediche quale condizione per il rimborso.

4.3. Il titolo XI dell'allegato I delle norme relative al rimborso delle spese di malattia non prevede il rimborso delle spese di viaggio.

Conclusione

Sulla base delle indagini del Mediatore europeo in merito alla denuncia in questione, non è risultato che il Parlamento europeo si sia reso responsabile di cattiva amministrazione. Il Mediatore ha pertanto archiviato il caso.

NORME PER USUFRUIRE DEL PROGRAMMA DI PENSIONAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO

Decisione sulle denunce congiunte 74/97/PD e 85/97/PD presentata contro il Parlamento europeo

Le denunce

Nel gennaio del 1997 il signor M., deputato al Parlamento europeo, ha presentato al Mediatore una denuncia contro il Parlamento europeo, lamentando un'istanza di cattiva amministrazione in rapporto al piano pensionistico integrativo destinato ai deputati di detto Parlamento. Sempre nel gennaio del 1997 il signor B., ex deputato del Parlamento europeo, ha comunicato al Mediatore la propria intenzione di associarsi alla denuncia presentata dal signor M.

Gli antefatti di tali denunce sono i seguenti: con decisione del 12 giugno 1990, l'Ufficio di Presidenza del Parlamento europeo istituiva un piano pensionistico integrativo (su base volontaria) per i suoi deputati. Le norme a disciplina del piano pensionistico costituiscono l'allegato IX (ex allegato X) delle norme che regolano la corresponsione di rimborsi e indennità ai deputati. Nell'autunno del 1992 veniva stabilito un termine massimo di sei mesi per l'adesione a detto piano pensionistico. All'epoca, né il signor M. né il signor B. aderivano al piano; come asseriscono, non sarebbero stati messi al corrente dell'introduzione di un termine massimo.

Essendo stato rieletto al Parlamento europeo nel 1994, al signor M. veniva consentita l'adesione per la legislatura 1994-1999, ma non per quella precedente. Non essendo più deputato del Parlamento europeo, il signor B., invece, non poteva chiedere l'adesione al piano pensionistico per la legislatura 1994-1999, né gli veniva concessa l'adesione per il periodo precedente.

Il signor M. si poneva in contatto con diverse istanze in seno al Parlamento, con l'obiettivo di vedersi concedere un'adesione retroattiva al piano pensionistico per il periodo antecedente al 1994. Egli asseriva di non essere stato informato del termine massimo introdotto nel 1992 e che il Parlamento aveva applicato tale termine in modo iniquo e discriminatorio. Il 24 luglio 1995, il presidente del Fondo pensionistico istituito ai sensi del piano, membro al contempo del Collegio dei Questori del Parlamento, rispondeva al signor M. con una lettera in cui ribadiva la validità del termine previsto per l'adesione al piano pensionistico e lo informava che l'eventualità di contributi retroattivi era stata effettivamente presa in considerazione. Se ne era tuttavia concluso che questa forma di retrodatazione non sarebbe stata né pratica, né legittima. La lettera aggiungeva: "Mi permetto altresì di rettificare un errore in cui Ella è incorsa in ordine alla discussione tenuta dal Collegio dei Questori il 24 aprile sul caso del signor L. Come potrà constatare dall'estratto del verbale di quella riunione quivi allegato, quel caso riguardava i piani pensionistici italiano e francese amministrati dal Parlamento europeo per conto dei governi di quei due paesi. È pertanto di applicazione l'allegato III delle norme che disciplinano i rimborsi e le indennità dei deputati, piuttosto che l'allegato X [l'attuale allegato IX], che contiene invece le norme a disciplina del piano pensionistico integrativo dei membri del Parlamento europeo. Inoltre, la richiesta presentata dal signor L. era di poter ricevere una pensione da quel particolare piano pensionistico, e non già di aderirvi."

L'estratto di verbale della riunione del Collegio dei Questori sopra menzionato recitava quanto segue:

"...ai sensi delle norme a disciplina delle pensioni erogate ai membri dell'Assemblea nazionale francese, applicate per analogia ai deputati francesi eletti al Parlamento europeo, le domande di pensione debbono essere presentate per iscritto entro il termine di sei mesi a decorrere dalla data di maturazione del diritto pensionistico da parte di un deputato o di un ex deputato. Un ex deputato francese, all'oscuro di tale disposizione, aveva presentato domanda al Parlamento europeo sette mesi dopo avere raggiunto l'età pensionabile. Dopo una breve discussione, il Collegio:

ha autorizzato una deroga alle norme vigenti in favore del signor L., onde consentirgli di riscuotere la pensione malgrado egli non abbia presentato regolare domanda entro il termine di sei mesi previsto a tal fine;

ha dato disposizioni all'amministrazione affinché venga presentato un testo emendato allo scopo di chiarire il termine massimo applicabile all'allegato III alle norme che regolano i rimborsi e le indennità dei deputati."

Nelle loro denunce al Mediatore europeo, i denuncianti affermavano in sostanza che:

i) il termine previsto per l'adesione al piano pensionistico non era stato sufficientemente pubblicizzato;

ii) la decisione di non consentire loro l'adesione al piano pensionistico con effetto retroattivo era ingiusta e discriminatoria.

L'indagine

Il parere del Parlamento europeo

Le denunce sono state trasmesse al Parlamento europeo che informava il Mediatore di averle esaminate sulla base del parere del proprio servizio giuridico, di cui allegava copia, e di avere adottato una decisione che smentiva le affermazioni dei denuncianti.

In sostanza, nel suo parere il servizio giuridico giungeva alla conclusione che l'affermazione dei denuncianti di non essere stati debitamente informati delle modifiche introdotte risultava infondata. Il signor M. ne aveva ricevuto comunicazione scritta sia al Parlamento, sia al proprio domicilio. Inoltre, i verbali delle decisioni dell'Ufficio di Presidenza vengono diramati a tutti i deputati del Parlamento europeo che comunque, una volta rieletti, avevano avuto sei mesi di tempo per aderire al piano pensionistico. Quanto al caso del signor B., il servizio giuridico non disponeva di nessuna prova a dimostrazione che egli non era stato informato del termine previsto per l'adesione al piano pensionistico. Il servizio giuridico non disponeva neppure di elementi da cui evincere che il signor B. aveva chiesto di aderire al piano pensionistico prima della decisione contestata assunta dal Collegio dei Questori o prima della modifica apportata alle relative norme dall'Ufficio di Presidenza.

Quanto alla decisione del 28 ottobre concernente la fissazione di un termine massimo di sei mesi, il servizio giuridico era d'avviso che il Collegio dei Questori fosse tenuto a rispettare una regola generale che esso stesso aveva istituito. Ogni altro comportamento sarebbe equivalso a violare il principio della parità di trattamento. Di conseguenza, l'adesione era stata rifiutata a tutti i deputati che ne avevano fatto richiesta dopo il termine del 15 dicembre 1992, con una sola eccezione. Quell'eccezione, tuttavia riguardava un caso specifico e si basava su un accordo raggiunto in seno al Collegio dei Questori prima che insorgesse la questione delle restrizioni all'adesione al piano pensionistico in piena legislatura. Non poteva pertanto essere applicata, a titolo di deroga generale, al presente caso.

Infine, il parere del servizio giuridico evidenziava tre ulteriori ragioni a sostegno delle sue conclusioni in merito alla non arbitrarietà della decisione contestata:

"1. la necessità di garantire una sana gestione finanziaria e di ripristinare l'equilibrio finanziario del Fondo pensionistico che, stando a un rapporto della Coopers and Lybrand del 4 agosto 1992, risultava all'epoca in deficit;

2. la necessità di consentire ai revisori contabili l'esecuzione di calcoli attuariali affidabili, indispensabili nel contesto di una gestione finanziaria, e di consentire alle autorità di bilancio la formulazione di previsioni di bilancio più dettagliate;

3. la necessità di non compiere discriminazioni nei confronti dei deputati che avevano aderito al piano pensionistico sin dal suo varo, la cui posizione finanziaria sarebbe meno favorevole rispetto a quella di 'nuovi affiliati' cui venisse consentito il versamento di contributi retroattivi."

Le osservazioni dei denuncianti

Nei loro commenti, i denuncianti confermavano le rispettive denunce.

La decisione

1. L'affermazione che il termine per l'adesione al piano pensionistico non sarebbe stato adeguatamente pubblicizzato

1.1. Non risultano norme che consentano di determinare in che cosa consista un'adeguata pubblicità presso i deputati del Parlamento europeo. In particolare, il regolamento del Parlamento europeo non contiene nessuna disposizione utile a tal fine.

1.2. In relazione all'articolo 173 del trattato e agli articolo 90 e 91 dello statuto del personale, la Corte di giustizia ha sentenziato che la notifica di un provvedimento può normalmente ritenersi avvenuta quando il provvedimento è comunicato all'interessato e quando questi possa prenderne conoscenza(11). La Corte ha inoltre stabilito che l'onere della prova della notifica dovuta ricade sull'amministrazione. Tuttavia, tale giurisprudenza non pare applicabile al presente caso, in quanto riguardante infatti singoli atti suscettibili di avere un impatto avverso sull'interessato, in relazione ai quali l'esatta definizione del momento della notifica assume la massima importanza ai fini del computo del termine entro cui l'interessato ha facoltà di adire le vie legali. Il presente caso, invece, riguarda la comunicazione di informazioni generali concernenti un'offerta che l'interessato può decidere di cogliere o meno. Qualora l'interessato presenti domanda e detta domanda gli venga rifiutata, il termine per il ricorso in giustizia riguarda piuttosto tale rifiuto(12).

1.3. Quanto alle prassi amministrative delle istituzioni comunitarie, risulta diffuso il ricorso a comunicazioni generali per rendere noti ai funzionari eventuali diritti di cui essi debbano richiedere la fruizione(13).

1.4. Su questa base va concluso che il problema dell'adeguata comunicazione delle informazioni ai deputati del Parlamento è una questione di competenza interna del Parlamento stesso. Nell'esercizio di questi poteri, secondo la giurisprudenza della Corte, il Parlamento deve agire nell'interesse della buona amministrazione(14). Occorre quindi stabilire se il Parlamento abbia agito in tal senso.

Nel presente caso, il Parlamento ha inviato ai deputati una comunicazione relativa al termine massimo introdotto nel piano pensionistico mediante il sistema di distribuzione interno del Parlamento stesso. Per garantire ulteriormente che i deputati ricevessero la comunicazione, il Parlamento ha provveduto a inviarla anche per posta ordinaria all'indirizzo privato di ciascuno dei deputati. In questo modo, ogni deputato ha avuto almeno due occasioni per prendere conoscenza del termine massimo così introdotto. Ciò non è parso costituire un'istanza di cattiva amministrazione.

2. Trattamento iniquo e discriminatorio

2.1. Quanto al problema di stabilire se la mancata ammissione dei denuncianti al piano pensionistico con effetto retroattivo costituisca un atto iniquo e discriminatorio, è emerso che tale problema verteva su due aspetti distinti. Il primo aspetto consisteva nello stabilire se fosse iniquo in sé che la regolamentazione in generale non consentisse l'adesione con effetto retroattivo. Il secondo aspetto consisteva nel verificare se il termine massimo per l'adesione al piano pensionistico dovesse essere oggetto di una deroga a beneficio dei denuncianti. In tale contesto, il Parlamento e i denuncianti parevano concordare sul fatto che, nel caso specifico, una deroga al termine massimo avrebbe comportato un'adesione con effetto retroattivo. Risultava pertanto chiaro che, qualora al primo interrogativo fosse stato risposto che la possibilità di adesione retroattiva doveva essere consentita in via generale, il secondo interrogativo si sarebbe reso superfluo.

2.2. Relativamente al primo interrogativo, i denuncianti e il Parlamento concordavano che il regolamento non conteneva alcuna disposizione atta a consentire un'adesione al piano pensionistico con effetto retroattivo. Occorreva quindi stabilire se fosse equo che il Parlamento non avesse previsto una disposizione in tal senso. È emerso che il Parlamento non aveva previsto siffatta disposizione per ragioni di sana gestione finanziaria del piano pensionistico. Inoltre va ricordato che il Parlamento non era neppure tenuto a istituire quel piano pensionistico. Il Parlamento, pertanto, aveva piena facoltà di introdurvi le limitazioni ritenute opportune in forza delle ragioni che precedono.

Il Mediatore ha concluso che il fatto che il Parlamento non abbia previsto una possibilità generale di adesione al piano pensionistico con effetto retroattivo non costituisce un'istanza di cattiva amministrazione.

2.3. Per quanto riguarda l'interrogativo se il termine massimo per l'adesione al piano pensionistico dovesse essere oggetto di una deroga nel caso dei denuncianti, l'esame di tale problema presupponeva lo studio di più aspetti distinti. In primo luogo, era necessario verificare se il rifiuto di concedere tale deroga al termine previsto fosse iniquo e, pertanto, discriminatorio.

2.4. In ordine al problema dell'equità, va anzitutto evidenziato che il regolamento disciplinante il piano pensionistico non contiene alcuna disposizione che permetta di derogare dal termine massimo per ragioni di equità. La relativa disposizione di detto regolamento si limita a prescrivere che ai deputati sia consentito chiedere l'adesione al piano pensionistico entro "un termine massimo di sei mesi dalla loro elezione o della loro rielezione".

2.5. In assenza di esplicite disposizioni che consentano una deroga a tale termine massimo, occorreva chiarire se, ai sensi del diritto comunitario, esista un principio generale che stabilisca la necessità di derogare da un termine massimo per ragioni di equità. Non si ravvisa l'esistenza di un principio generale in tal senso.

2.6. Alla luce di tale contesto, e tenuto conto dell'esigenza di sana gestione finanziaria evocate dal Parlamento, il fatto che tale termine massimo sia stato applicato rigorosamente al caso dei denuncianti non può essere ritenuto come un atto iniquo.

2.7. Quanto alla presunta discriminazione, va ricordato che il principio della parità di trattamento richiede che situazioni identiche siano trattate in modo identico e che situazioni diverse non siano trattate in modo identico.

2.8. È stato evidenziato che un'altra deputata del Parlamento europeo si è vista permettere l'adesione al piano pensionistico nonostante il termine massimo fosse già scaduto. Dalle osservazioni del Parlamento si evince che, prima dell'introduzione del termine massimo, la deputata in questione aveva ricevuto assicurazioni circa la sua ammissione al piano pensionistico. Pertanto, la sua situazione non risultava identica a quella configurata dai denuncianti.

2.9. In secondo luogo, è stato evidenziato che, nel contesto del piano pensionistico di cui all'allegato III, il Parlamento aveva derogato dal termine massimo in un caso, ossia in quello menzionato nella lettera del 24 luglio 1995 di cui sopra. A tale riguardo, va rilevato che la domanda in questione era stata presentata un mese dopo lo scadere del termine massimo previsto, ai sensi di un piano pensionistico diverso e in tutt'altra situazione finanziaria e che quella domanda riguardava la concessione di una pensione per la quale il deputato in questione aveva versato la propria contribuzione. Inoltre, dall'emendamento al regolamento per il quale, come risulta nel verbale della riunione del Collegio dei Questori sopra riportato, l'amministrazione aveva dovuto presentare una proposta, si evince che le richieste presentate a termini scaduti non hanno valore retroattivo. Quella situazione risultava pertanto diversa rispetto al presente caso.

2.10. Di conseguenza, il principio della parità di trattamento non risultava violato. Tuttavia, appurare se il principio della parità di trattamento sia stato leso è questione di natura giuridica e, pertanto, va ricordato che la massima autorità in materia di interpretazione del diritto comunitario è la Corte di giustizia.

In base alle indagini svolte dal Mediatore europeo sulla presente denuncia, non è risultato trattarsi di cattiva amministrazione da parte del Parlamento europeo. Il Mediatore ha pertanto chiuso il caso.

3.1.2. CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA

ISPEZIONE DI DOCUMENTI MIRATA A VERIFICARE LE RAGIONI DEL RIFIUTO DELL'ACCESSO AD ALCUNI DI ESSI

Decisione sulla denuncia 1087/10.12.96/STATEWATCH/UK/IJH presentata contro il Consiglio

La denuncia

La denuncia riguarda quattro richieste di documenti presentate dal denunciante al Consiglio nei mesi di luglio e agosto 1996. Le sue richieste si richiamavano alla decisione del Consiglio relativa all'accesso del pubblico ai documenti del Consiglio(15) (in prosieguo "decisione 93/731/CE").

Il 30 luglio 1996 egli ha chiesto copie di 71 relazioni esaminate nel corso delle riunioni del comitato "K4" tenutesi nei mesi di settembre, ottobre e novembre 1994. Il 31 luglio 1996 ha chiesto sei documenti del 1992 e del 1993. Il 13 agosto 1996 ha inviato due lettere al Consiglio, chiedendo nella prima la copia di una relazione presentata nel 1992 e nella seconda le copie di 26 relazioni esaminate in occasione del Consiglio "Giustizia e affari interni" tenutosi a Lussemburgo il 4 giugno 1996, 23 delle quali presentate nel 1996 e tre in anni precedenti.

Il 26 settembre 1996 il Segretariato generale del Consiglio ha risposto al denunciante affermando che le richieste "sono nella fattispecie richieste reiterate che riguardano inoltre un numero elevato di documenti" e informandolo di aver trovato una soluzione equa ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 2, della decisione 93/731/CE prendendo in considerazione solo i documenti del 1996 (cioè 23 dei 26 documenti richiesti nella seconda lettera datata 13 agosto 1996). Il Segretariato generale ha fornito al denunciante 16 dei 23 documenti, rifiutando l'accesso agli altri sette.

Il 10 ottobre 1996 il denunciante ha formulato una richiesta di conferma per tutti i documenti cui era stato negato l'accesso. Il 20 novembre 1996 la Presidenza del Consiglio ha risposto mantenendo immutata la decisione originaria di applicare una "soluzione equa" e di considerare solo i sette documenti del 1996.

Riguardo a questi sette documenti, il Consiglio ha dichiarato di aver valutato con attenzione gli interessi del denunciante nell'accedere ai documenti rispetto agli interessi del Consiglio di tutelare la segretezza delle proprie deliberazioni, concludendo che questi ultimi prevalevano sui primi e precisando quanto segue:

"I documenti 7574/96, 6982/2/96 e 7753/96 contengono pareri particolareggiati degli Stati membri relativi ad una convenzione sulle frontiere esterne, ad una raccomandazione sull'occupazione illegale di cittadini di paesi terzi e ad una convenzione in materia di estradizione. Si tratta di questioni ancora in discussione o adottate di recente.

I documenti 7717/1/96 e 7718/1/96 contengono pareri particolareggiati degli Stati membri sul bilancio dell'unità antidroga e sul sistema informatico dell'Europol.

Infine, i documenti 7788/96 e 7791/96 contengono riferimenti a pareri dei servizi giuridici del Consiglio sulla questione dell'interpretazione giudiziale della convenzione dell'Europol, nonché commenti espressi da alcune delegazioni sull'argomento."

Nella sua denuncia al Mediatore, il denunciante ha asserito che il trattamento riservato dal Consiglio alle sue richieste di accesso ai documenti era ingiusto e forse illegale.

L'indagine

Il parere del Consiglio

La denuncia è stata trasmessa al Consiglio insieme ad altre cinque denunce presentate dallo stesso denunciante. Nel marzo 1997 il Consiglio ha inviato una risposta in cui contestava la competenza del Mediatore a trattare le denunce. Il 15 aprile 1997 il Mediatore ha scritto al Consiglio confermando la propria decisione originaria, secondo cui le denunce rientravano nel suo mandato, e rinnovando la richiesta di un parere sui loro contenuti.

Il 20 giugno 1997 il Consiglio ha risposto alla richiesta del Mediatore. Per quanto riguarda l'applicazione di una "soluzione equa", il Consiglio ha precisato che anche in questo caso valeva il parere fornito a proposito di un'altra denuncia presentata dallo stesso denunciante (1053/25.11.96/STATEWATCH/UK/IJH).

Le osservazioni del denunciante

Nelle sue osservazioni il denunciante ha sostenuto che:

- il Consiglio non aveva il diritto di applicare una "soluzione equa" alle sue quattro richieste di documenti;

- il Consiglio non ha il diritto di rifiutare l'accesso a documenti adducendo come motivazione il fatto che sono stati adottati di recente o che contengono i pareri degli Stati membri.

Ispezione dei documenti da parte del Mediatore

Il Mediatore ha ritenuto necessario prendere visione dei sette documenti cui il Consiglio aveva rifiutato l'accesso ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 2, della decisione 93/731/CE.

Il Mediatore ha informato il denunciante dell'ispezione, senza peraltro trasmettergli i documenti né alcuna informazione in essi contenuta, in conformità dell'articolo 4, paragrafo 1, dello statuto del Mediatore.

L'ispezione ha avuto luogo il 2 ottobre 1998 nell'edificio Justus Lipsius del Consiglio a Bruxelles. Oltre a mettere a disposizione i documenti, i servizi del Consiglio hanno offerto ai servizi del Mediatore la possibilità di ottenerne una copia, se necessario. Dopo l'ispezione dei documenti, tuttavia, i servizi del Mediatore non l'hanno ritenuto necessario.

La decisione

1. La questione giurisdizionale

1.1. L'obiezione del Consiglio alla competenza del Mediatore pare basata su due osservazioni:

a) la competenza del Mediatore non copre le azioni intraprese dal Consiglio nell'ambito della cooperazione nei campi della giustizia e degli affari interni (il "terzo pilastro"); e

b) l'oggetto delle denunce riguarda un'azione intrapresa dal Consiglio nell'ambito del terzo pilastro.

1.2. La decisione del Mediatore di trattare le denunce si basa sulla convinzione che la seconda osservazione sia errata. Il Mediatore non ritiene quindi necessario assumere una posizione sul primo punto.

1.3. Le denunce riguardano la risposta del Consiglio ad alcune richieste di accesso a documenti presentate ai sensi della decisione 93/731/CE e trattate dal Consiglio di conseguenza. La decisione 93/731/CE è stata adottata ai sensi dell'articolo 151 del trattato CE. Nella sentenza relativa alla causa Paesi Bassi/Consiglio(16), la Corte di giustizia ha confermato che la decisione ha efficacia giuridica nei confronti di terzi in quanto materia di diritto comunitario.

1.4. La decisione è stata interpretata ed applicata dal Tribunale di primo grado nella causa Carvel and Guardian Newspapers/Consiglio(17), anch'essa riguardante l'accesso a documenti relativi al terzo pilastro. Considerate le limitazioni alle competenze della Corte di giustizia imposte dall'articolo L del trattato sull'Unione europea, il Tribunale di primo grado non avrebbe avuto alcuna giurisdizione per trattare questo aspetto della causa Carvel se l'accesso ai documenti relativi al terzo pilastro fosse in sé una questione del terzo pilastro.

1.5. Da quanto sopra, pare che l'interpretazione e l'applicazione corretta della decisione 93/731/CE relativa all'accesso del pubblico ai documenti sia una questione di diritto comunitario e non del terzo pilastro, anche se i documenti in questione riguardano azioni che rientrano nel campo del terzo pilastro. Il Mediatore ha informato il Consiglio di questa decisione il 15 aprile 1997. (Nota: nella sentenza del 17 giugno 1998, il Tribunale di primo grado ha respinto in base a motivazioni analoghe l'obiezione mossa dal Consiglio alla sua giurisdizione nella causa Tidningen Journalisten(18).

2. L'applicazione di una "soluzione equa"

2.1. Il denunciante sosteneva che l'articolo 3, paragrafo 2, della decisione 93/731/CE non conferisce al Consiglio il diritto di applicare una "soluzione equa" nel caso delle sue quattro richieste di documenti.

2.2. Come ha osservato il Consiglio nel suo parere, la questione riguardante questo aspetto della denuncia è identica a quella sollevata in un'altra denuncia presentata dallo stesso denunciante (1053/25.11.96/STATEWATCH/UK/IJH). La decisione del Mediatore del 28 luglio 1998 su tale denuncia è quindi valida anche nel presente caso.

2.3. Applicando tale decisione, in particolare per quanto riguarda il significato dei termini "richieste reiterate" e "documenti voluminosi", risulta chiaro che il Consiglio non aveva il diritto di applicare una "soluzione equa" ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 2 della decisione 93/731/CE alle quattro richieste di documenti in questo caso.

3. Il rifiuto dell'accesso ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 2

3.1. Il Consiglio ha rifiutato l'accesso a sette documenti ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 2 della decisione 93/731/CE, che recita: "L'accesso ad un documento del Consiglio può essere rifiutato per tutelare la segretezza delle deliberazioni del Consiglio."

Secondo la giurisprudenza esistente, l'applicazione di tale disposizione impone al Consiglio di trovare un giusto equilibrio tra gli interessi del cittadino nell'ottenere l'accesso ai documenti e gli interessi dell'istituzione nel tutelare la segretezza delle proprie deliberazioni.

3.2. Il denunciante sostiene che, applicando l'articolo 4, paragrafo 2, il Consiglio non ha il diritto di rifiutare l'accesso a documenti adducendo come motivazione il fatto che sono stati adottati di recente o che contengono i pareri degli Stati membri. Il Mediatore non è a conoscenza di alcuna norma o principio giuridico che imponga al Consiglio di escludere alcuno di questi due elementi al momento di valutare gli interessi ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 2.

3.3. L'ispezione dei documenti da parte del Mediatore ha confermato che il contenuto dei documenti in questione corrisponde alle ragioni addotte dal Consiglio.

3.4. Non è quindi risultato che il Consiglio si sia reso responsabile di cattiva amministrazione in relazione a questo aspetto del caso.

Conclusione

Per quanto riguarda l'applicazione di una "soluzione equa" da parte del Consiglio, il rilievo critico espresso dal Mediatore nel caso 1053/25.11.96/STATEWATCH/UK/IJH (decisione del 28 luglio 1998) si applica anche alle richieste di documenti presentate dal denunciante nel caso in questione.

Per quanto riguarda il rifiuto di accesso a sette documenti ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 2, della decisione 93/731/CE, sulla base delle indagini del Mediatore non è risultato che il Consiglio si sia reso responsabile di cattiva amministrazione.

Il Mediatore ha pertanto archiviato il caso.

3.1.3. COMMISSIONE EUROPEA

CONCORRENZA: RISPOSTA A OSSERVAZIONI PRESENTATE - COMPETENZA DEL MEDIATORE

Decisione sulla denuncia 449/96/20.02.96/HKC/PD presentata contro la Commissione europea

La denuncia

Nel febbraio 1996, lo studio legale danese HKC ha presentato una denuncia al Mediatore a nome del sindacato danese LF. La denuncia riguardava la decisione della Commissione di accordare una deroga alle regole di concorrenza per la conclusione di un accordo di alleanza tra due compagnie aeree, i cui dipendenti erano iscritti all'LF. Secondo il denunciante, l'accordo avrebbe provocato la perdita di posti di lavoro tra i membri dell'LF. Secondo tale sindacato, la Commissione aveva l'obbligo di considerare gli effetti sulla disoccupazione allorché esaminava l'opportunità di accordare deroghe alle regole di concorrenza. La denuncia riguardava inoltre il fatto che la Commissione, dopo aver invitato l'LF a sottoporgli le sue osservazioni ai sensi del regolamento in vigore sulle deroghe, non ne aveva accusato ricevuta né aveva fornito una risposta.

L'indagine

Il parere della Commissione

La denuncia è stata trasmessa alla Commissione. Nel suo parere, quest'ultima ha asserito che il Mediatore non era competente a prendere posizione relativamente al problema se si dovesse tenere conto degli effetti sulla disoccupazione allorché veniva concessa una deroga alle regole di concorrenza, dato che la questione riguardava non già un caso di cattiva amministrazione, bensì di presunta mancata applicazione della legge. La Commissione ha inoltre sostenuto con fermezza di non essere obbligata a rispondere alle osservaz