RELAZIONE SPECIALE N. 1/90 su talune operazioni di ammasso nel settore delle carni suine corredata delle risposte della Commissione (90/C 76/01)

(Osservazioni in conformità dell'articolo 206 bis, paragrafo 4 del trattato CEE)

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1. Introduzione

1.1. La presente relazione ha lo scopo di esporre una serie di osservazioni che riguardano, in primo luogo, le normali operazioni di ammasso privato nel settore delle carni suine e, in secondo luogo, le misure eccezionali di sostegno del mercato adottate per ragioni sanitarie in regioni colpite da malattie epizootiche. Le osservazioni in causa si basano sui risultati del controllo svolto nei tre Stati membri in cui sono state adottate misure eccezionali di sostegno del mercato, cioè Belgio, Italia e Paesi Bassi. Questi tre Stati membri figurano inoltre tra i principali beneficiari dell'aiuto normalmente concesso all'ammasso privato. Dal momento che si è ricorso all'ammasso privato quale misura eccezionale di sostegno del mercato, e poiché i risultati riguardanti l'ammasso privato normale sono sufficientemente significativi, è opportuno inserirli nella presente relazione accanto ai risultati del controllo relativo alle misure eccezionali di sostegno del mercato.

Spesa a carico del bilancio

1.2. La spesa comunitaria sia per l'aiuto all'ammasso privato, sia per le misure eccezionali di sostegno è iscritta generalmente all'articolo 231 del bilancio. Negli ultimi sei anni essa è ammontata in media a circa 50 Mio ECU all'anno; le variazioni notevoli registrate da un anno all'altro dipendono in sostanza dall'adozione o meno di misure eccezionali di sostegno del mercato. La tabella 1 illustra per tutti gli Stati membri la spesa relativa all'articolo 231 per gli esercizi dal 1983 al 1988. Dalla tabella risulta che i principali stati beneficiari sono il Belgio, la Repubblica federale di Germania, l'Italia e i Paesi Bassi. Nel 1987 e nel 1988, e in una certa misura nel 1984, anche la Danimarca ha sostenuto spese considerevoli. Benché in Francia il settore delle carni suine sia importante, la spesa relativa alle operazioni di ammasso è modesta.

1.3. L'elemento di maggior rilievo nella tabella in questione è l'aumento della spesa relativa al Belgio, che è passata da 4,1 Mio ECU nel 1984 a 52,3 Mio ECU nel 1985 ed a 54,6 Mio ECU nel 1986. Questo aumento riflette il costo sostenuto dal bilancio comunitario per misure eccezionali di sostegno adottate allorché nel 1985 è stato riscontrato un focolaio di peste suina africana. Un simile aumento non è stato invece registrato nelle spese relative ai Paesi Bassi e all'Italia, in cui negli anni 1983, 1985, 1986 e 1987 sono state adottate misure eccezionali di sostegno finanziate dalla sezione garanzia del FEAOG.

2. Misure normali di ammasso privato

2.1. Il regolamento (CEE) n. 2759/75 del Consiglio costituisce il fondamento giuridico ed enuncia i principi che disciplinano l'aiuto all'ammasso privato(). Il regolamento (CEE) n. 2763/75() del Consiglio stabilisce le norme generali per la concessione dell'aiuto, mentre le norme dettagliate sono contenute nei regolamenti di applicazione specifici emanati ogniqualvolta vengano adottate misure di aiuto. Le decisioni relative all'applicazione delle misure ed alla cessazione delle stesse sono adottate dalla Commissione secondo la procedura del comitato di gestione(). In base alla stessa procedura vengono redatti gli elenchi dei prodotti ai quali si applicano le misure d'intervento e sono fissati gli importi dell'aiuto.

2.2. La decisione di applicare misure di aiuto all'ammasso privato può essere adottata quando il prezzo comunitario di mercato dei suini macellati si colloca ad un livello inferiore al 103 % del prezzo di base ed ha probabilità di mantenervisi(). Il prezzo di base viene fissato annualmente dal Consiglio. Lo scopo è che tale prezzo sia stabilito ad un livello che contribuisca ad assicurare la stabilizzazione dei prezzi sui mercati senza determinare al tempo stesso la formazione di eccedenze strutturali nella Comunità. Il prezzo comunitario di mercato viene stabilito sulla base dei prezzi rilevati in ciascuno Stato membro sui mercati rappresentativi della Comunità e ponderati secondo coefficienti che riflettono la consistenza relativa del patrimonio suinicolo di ciascuno Stato membro. Una tabella comunitaria di classificazione delle carcasse dei suini, obbligatoria per elaborare le quotazioni delle carcasse, consente di effettuare confronti.

2.3. L'ammasso privato consiste in operazioni di immagazzinamento di prodotti particolari da parte di operatori, che se ne assumono il rischio e le spese, con i quali gli organismi di intervento hanno stipulato contratti, in cambio del pagamento di una cauzione. In conformità di questi contratti, i detentori dei prodotti si impegnano ad ammassare i prodotti per un certo periodo di tempo in cambio del versamento di un aiuto che viene determinato in base al tipo e al peso dei prodotti e alla durata dell'ammasso. L'organismo d'intervento provvede al versamento dell'aiuto dopo aver accertato l'adempimento degli obblighi contrattuali. L'importo dell'aiuto può essere stabilito nel quadro di una procedura di gara o fissato forfettariamente in anticipo. In pratica, viene sempre applicato il secondo metodo.

2.4. La tabella 2 illustra l'applicazione delle misure di aiuto comunitario all'ammasso privato per anno, regolamento e quantità dal 1983 in poi. Le misure di cui all'articolo 4 sono normali misure di ammasso privato in vigore in tutta la Comunità, mentre le misure di cui all'articolo 20 sono provvedimenti eccezionali di sostegno del mercato, adottati per ragioni sanitarie, che comportano contratti di ammasso privato. Le misure di cui all'articolo 20 sono esaminate nel capitolo 3.

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2.5. Le osservazioni formulate in questa sezione della relazione sono suddivise in due parti. In primo luogo vengono esaminati due aspetti relativi alle procedure decisionali della Commissione, e precisamente le disposizioni regolamentari insufficienti che disciplinano l'attivazione e la cessazione delle misure normali di ammasso privato di cui all'articolo 4, nonché le deficienze del calcolo degli importi unitari dell'aiuto. In secondo luogo, sono presi in esame la gestione ed il controllo amministrativi delle misure stesse da parte della Commissione e degli Stati membri.

Attivazione delle misure di ammasso

2.6. Le misure di ammasso privato nel settore delle carni suine non sono automatiche bensì discrezionali. Il regolamento di base è caratterizzato da una flessibilità che consente alla Commissione di scegliere quando rendere operante una misura d'intervento e quando farne cessare l'applicazione, nonché il prezzo al quale gli organismi possono intervenire sul mercato. In base al regolamento, la decisione della Commissione di attivare misure di ammasso privato è subordinata ad un'unica condizione, e cioè che il prezzo di mercato delle carcasse di suino si collochi ad un livello inferiore al 103 % del prezzo di base ed abbia probabilità di mantenervisi.

2.7. Dal 1982, il prezzo di base, in seguito a successivi aumenti in occasione della fissazione annuale dei prezzi, è stato notevolmente più elevato del prezzo comunitario di mercato ed è divenuto un valore astratto avulso dalla realtà del mercato. Esso ha perso la propria funzione di punto di riferimento per l'attivazione delle misure di ammasso privato. Di conseguenza, la Commissione ha adottato un indice - prezzo delle carni suine/prezzo dei mangimi - quale indicatore principale della situazione di mercato. L'evoluzione di tale indice è divenuta un fattore determinante nell'attivazione delle misure in causa. Pertanto, le decisioni relative all'attivazione ed alla cessazione dell'aiuto all'ammasso privato sono basate su un meccanismo che non è espressamente previsto dal regolamento. Tale situazione è insoddisfacente e la Corte ritiene necessario o diminuire il prezzo di base, in modo che esso rispecchi la realtà del mercato, oppure, in mancanza di ciò, modificare il regolamento affinché l'indice prezzo delle carni suine/prezzo dei mangimi possa fungere da meccanismo di attivazione.

Calcolo degli importi unitari dell'aiuto

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2.8. L'importo unitario dell'aiuto all'ammasso privato che viene applicato, è fissato prendendo in considerazione vari costi, quali l'affitto dei depositi, il costo del congelamento e della manodopera ed altri costi finanziari. Si è osservato, tuttavia, che l'importo è rimasto invariato dal 1983, mentre i tassi d'interesse e i costi energetici in particolare sono notevolmente diminuiti dal 1985 in poi, comportando una riduzione della spesa a carico degli ammassatori in tutti gli Stati membri. Dal momento che l'aiuto costituisce in parte un incentivo all'ammasso dei prodotti, l'importo versato dovrebbe dipendere più strettamente dalle condizioni del mercato delle carni suine e dall'evoluzione dei costi di ammasso. Inoltre, la Commissione non ha mai applicato, insieme con la procedura per la fissazione anticipata di una somma forfettaria, la procedura di gara prevista dal regolamento (CEE) n. 1092/80() per la determinazione dell'importo dell'aiuto all'ammasso privato. In questo modo essa si sta privando di un metodo di cui potrebbe avvalersi per fissare il tasso dell'aiuto ad un livello più economico.

Gestione e controllo amministrativi

Gestione condivisa

2.9. Come avviene per la maggior parte delle misure finanziate dalla sezione garanzia del FEAOG, la misura che prevede l'ammasso privato di carni suine è attuata tramite una gestione condivisa e disposizioni di controllo. A norma dei regolamenti in vigore, incombe agli stessi Stati membri, in particolare ai loro organismi d'intervento ed ai servizi d'ispezione tecnica, vigilare sull'applicazione quotidiana della misura. Di conseguenza, il funzionamento del regime dipende ampiamente dalle strutture, dalle norme e dalle tradizioni nazionali.

2.10. Inoltre, per quanto riguarda le disposizioni di controllo, la normativa lascia alle autorità nazionali una notevole libertà nel determinare, esse stesse, il tipo, la portata e la frequenza dei controlli da svolgere. In mancanza di un orientamento chiaro da parte della Commissione, tra gli Stati membri esistono in pratica talune differenze. Le disposizioni nazionali in questione presentano diverse deficienze di rilievo, che sono trattate ai paragrafi 2.13 - 2.25.

2.11. Come sottolineato dalla Corte in relazioni precedenti(), quando la responsabilità precisa dell'attuazione e del controllo delle misure è conferita agli Stati membri, la Commissione è chiamata a svolgere un ruolo essenziale di sorveglianza e di supervisione dell'attuazione delle misure da parte degli Stati membri. La Commissione dovrebbe provvedere al coordinamento necessario per assicurare un minimo di omogeneità tra gli Stati membri in materia di disposizioni di controllo.

2.12. La Corte tuttavia ha rilevato che, nonostante le disposizioni di cui all'articolo 12 del regolamento (CEE) n. 1092/80 della Commissione, i servizi di quest'ultima non dispongono di descrizioni dettagliate dei sistemi di controllo adottati dagli Stati membri riguardo alla misura in causa. Il lavoro di rendicontazione è stato limitato a controlli cartolari di singoli contratti di ammasso. Tali controlli sono stati insufficienti e non hanno consentito alla Commissione di individuare le deficienze dei sistemi nazionali che sono trattate nei paragrafi seguenti.

Controlli negli Stati membri

2.13. Le verifiche amministrative e documentali dei contratti di ammasso privato e delle domande di aiuto sono espletate dai reparti gestione economica o mercato degli organismi d'intervento. Questi servizi sono responsabili dell'autorizzazione del versamento - ai contraenti - dell'aiuto all'ammasso privato. La Corte ritiene che tali servizi dovrebbero essere soggetti a verifiche indipendenti da parte di un servizio finanziario, ad esempio un controllore finanziario, o al controllo interno.

2.14. La Corte ha tuttavia constatato, nei tre Stati membri visitati, che la funzione dei servizi finanziari dell'organismo d'intervento era di natura puramente contabile, e che tali servizi non erano in grado di espletare verifiche che non fossero semplicemente formali sulle autorizzazioni di versamento provenienti dai reparti competenti per il mercato. Nel corso dei periodi su cui verte l'esame, non era stata eseguita alcuna verifica efficace nell'ambito del controllo interno, riguardo ai servizi che autorizzano i pagamenti. Tuttavia, la Corte rileva che, in seguito alle osservazioni circostanziate da essa rivolte agli Stati membri interessati, le autorità si sono impegnate ad apportare i cambiamenti organizzativi necessari per assicurare un efficace controllo interno delle operazioni in questione. Nel caso del Belgio è già stata creata una piccola unità di controllo interno.

Organizzazione dei controlli fisici

2.15. La Corte ha constatato che, nei tre Stati membri visitati, non erano disponibili risorse sufficienti per eseguire ispezioni tecniche e controlli presso i depositi frigoriferi. I servizi d'ispezione interessati, cioè l'«Inspection Générale Economique» (IGE) in Belgio, il «Buitendienst» nei Paesi Bassi e gli Ispettorati Provinciali dell'Agricoltura (IPA) o gli organismi equivalenti in Italia, devono assolvere una vasta gamma di altri compiti in relazione a misure nazionali e comunitarie. Il tempo e il personale riservati ai controlli sulle carni suine all'ammasso privato sono limitati.

Operazioni di ammasso

2.16. Per garantire che siano adempiuti gli obblighi che si trasferiscono all'ammassatore in conformità delle disposizioni comunitarie e della normativa nazionale, è essenziale assicurare una supervisione integrale delle operazioni di immissione in ammasso. La Corte ha rilevato che tale supervisione non poteva essere garantita per i seguenti motivi:

(a)l'inadeguatezza delle risorse poste a disposizione per questi controlli (cfr. il paragrafo 2.15);

(b)il numero spesso estremamente elevato di consegne parziali nell'ambito di un solo contratto: queste consegne spesso riguardano quantità molto piccole e sono scaglionate nell'arco di diversi giorni, aggravando le difficoltà del controllo;

(c)la prenotifica inadeguata all'organismo di controllo delle date e dei depositi presso i quali saranno immagazzinati quantitativi di carni suine; tale notifica spesso si basa su contatti telefonici non registrati;

(d)l'assenza frequente di prove dirette della presenza di un controllore al momento dell'immagazzinamento delle carni, ad esempio prove costituite da rapporti prestampati debitamente compilati per ogni consegna parziale (inesistenti in Italia, sporadici in Belgio e solo di recente introdotti nei Paesi Bassi) o sotto forma di iscrizione nei registri del contraente (procedura inesistente in Belgio e nei Paesi Bassi, sporadica in Italia).

2.17. Tra le procedure relative all'immissione di prodotti in ammasso privato, la pesatura del prodotto all'atto dell'immissione riveste una particolare importanza. È questo peso a determinare l'importo dell'aiuto da versare. La Corte ha riscontrato numerose deficienze nella procedura in questione:

(a)l'assenza del controllore all'atto dell'immissione in ammasso di quantitativi parziali significa che si è dovuto fare assegnamento sulle informazioni fornite dal contraente, il che è inammissibile;

(b)inoltre, spesso il contraente non produce né conserva alcuno scontrino della pesatura a conferma del peso, e gli organismi di controllo nazionali non richiedono gli scontrini in questione;

(c)in diversi casi non vi era alcuna prova, sotto forma di sigilli o di targhette stampate fissate alle bilance, che queste ultime fossero state approvate o ricontrollate dalle autorità nazionali per i pesi e le misure. In altri casi, l'attestazione suddetta si riferiva a parecchi anni prima.

Controlli fisici durante il periodo di ammasso

2.18. In conformità della normativa comunitaria(), l'ammassatore è tenuto ad immagazzinare tutti i prodotti previsti dal contratto per il periodo stipulato, senza modificare in alcun modo i prodotti ammassati o sostituirli con altri prodotti o trasferirli in un altro magazzino. Controlli intermedi dovrebbero garantire il rispetto di questa disposizione. Al riguardo, la Corte ha rilevato numerose deficienze nelle procedure applicate dagli Stati membri:

(a)nei Paesi Bassi i controlli intermedi non vengono eseguiti sistematicamente;

(b)in Italia non è stata presentata alla Corte alcuna prova, sotto forma di rapporti di controllo, dello svolgimento di controlli intermedi;

(c)in Belgio non viene espletato alcun controllo intermedio.

2.19. La Corte ha tuttavia rilevato che in Belgio, dal 1984/1985, i prodotti all'ammasso privato vengono obbligatoriamente suggellati. In Italia, la pratica del suggellamento non è uniforme; la Corte ha constatato che essa viene applicata nella regione di Roma ma non in quella di Modena. Nei Paesi Bassi non viene apposto alcun sigillo. Benché la normativa comunitaria attualmente in vigore non preveda tale procedura, il suggellamento costituisce un metodo efficace, in grado di offrire le garanzie necessarie che i prodotti ammassati o in procinto di esserlo non siano stati manipolati.

2.20. Alla fine del periodo di ammasso, gli ispettori spesso attestano che gli obblighi del contratto sono stati assolti senza fornire ulteriori precisazioni. Prove in merito alla natura dei controlli svolti, in particolare per quanto riguarda l'esito di eventuali operazioni di pesatura e informazioni sulle perdite di peso osservate in seguito ad un ammasso prolungato, non vengono generalmente fornite (cfr. anche il paragrafo 2.23, lettera a)).

Sistemazione dei prodotti ammassati

2.21. Ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 2, lettere (d) ed (e) del regolamento (CEE) n. 1092/80 della Commissione, il contraente ha l'obbligo di ammassare i prodotti in partite facilmente identificabili e di consentire al controllore dell'organismo d'intervento di eseguire in qualsiasi momento controlli relativi a tutti gli obblighi del contratto. La Corte ha constatato che, nei depositi frigoriferi visitati, la sistemazione dei prodotti ammassati era tale da impedire un'esecuzione soddisfacente dei controlli fisici in un periodo di tempo ragionevole. I problemi più ricorrenti erano i seguenti:

(a)totale assenza di corridoi tra le partite;

(b)grandi quantità di «pallets» e contenitori che ostruivano, laddove esistevano, i corridoi tra le partite;

(c)mancanza di piante che indicassero la disposizione dei magazzini ed il modo in cui erano ammassate le partite;

(d)assenza di distinzione nelle aree adibite all'ammasso tra partite che beneficiavano dell'aiuto comunitario e quelle che non ne usufruivano.

2.22. La Corte ha inoltre constatato che in molti casi non era possibile ripesare partite particolari per i seguenti motivi:

(a)partite diverse erano mescolate all'interno dei contenitori;

(b)le etichette fissate ai contenitori non recavano riferimenti al peso (peso lordo e tara);

(c)è risultato impossibile stabilire un collegamento diretto tra i documenti dei controllori e i dati riportati sulle etichette dei contenitori.

Relazioni in merito al controllo

2.23. Nei rapporti di controllo sono state individuate numerose deficienze:

(a)sono state riscontrate divergenze tra le informazioni contenute nei rapporti di controllo degli ispettori e quelle che figurano in altri documenti di sostegno. Tali divergenze riguardano, ad esempio, il numero di consegne parziali, le date delle operazioni di ammasso e il peso;

(b)non esistono requisiti generali in merito al contenuto dei rapporti di controllo degli ispettori e, in pratica,si osservano notevoli differenze nel modo in cui tali rapporti sono redatti: in alcuni casi essi fanno riferimento ad aspetti precisi del controllo, in altri si limitano ad attestare che il contraente ha adempiuto agli obblighi contrattuali senza fornire alcuna prova dell'esecuzione dei controlli;

(c)in Italia si è osservato che in alcuni casi il rapporto finale sull'ammasso veniva redatto con notevole ritardo rispetto alla data dell'ultima consegna. Oltre a costituire una lacuna nel controllo, un simile ritardo risulta nocivo per il contraente, dal momento che questi percepisce l'aiuto solo dopo la data di stesura del rapporto.

2.24. È inoltre essenziale che tutte le registrazioni e tutti i documenti a sostegno di un contratto di ammasso privato, che possano giustificare la legittimità e la regolarità dell'aiuto concesso, siano raggruppati e quindi inseriti, come è d'obbligo, nei fascicoli che l'organismo d'intervento deve tenere. Questo non accade in Belgio dove, ad esempio, i rapporti di ispezione e i certificati veterinari sono tenuti presso gli uffici dell'«Inspection Générale Economique».

Contabilità di magazzino

2.25. Le ditte solitamente non tengono conti di magazzino che costituiscano, per ogni contratto, un inventario dettagliato delle merci ammassate e che consentirebbero di ricostruire in qualsiasi momento il movimento delle partite dal momento del loro arrivo a quello della partenza; tale lacuna riduce la trasparenza ed ostacola il controllo amministrativo documentale del sistema nei locali delle imprese. In Belgio e in Italia gli ispettori non espletano alcun controllo amministrativo dei documenti commerciali delle ditte e si basano esclusivamente sui controlli fisici. Il controllo fisico associato al controllo amministrativo esiste solo nei Paesi Bassi. Questa combinazione è necessaria poiché spesso nei Paesi Bassi i depositi frigoriferi non sono di proprietà dei contraenti. In questi casi, in occasione di ogni controllo intermedio, si procede ad una verifica dei conti tenuti dalla parte contraente e ad un'ispezione degli impianti frigoriferi. Tuttavia, come rilevato al paragrafo 2.18, questi controlli intermedi non vengono eseguiti sistematicamente.

Raccomandazioni della Corte riguardo alle normali misure di ammasso privato

2.26. La Corte ritiene pienamente compatibile con i principi della gestione decentrata che il regolamento comunitario che stabilisce le modalità di applicazione, corroborate all'occorrenza da note di orientamento emanate dai servizi della Commissione, specifichi i principi fondamentali del controllo che devono essere rispettati dai servizi preposti al controllo negli Stati membri. La Corte ritiene che tale specificazione sia essenziale affinché la gestione decentrata possa funzionare in modo soddisfacente in tutta la Comunità.

2.27. La Corte raccomanda pertanto che il regolamento (CEE) n. 1092/80 della Commissione, integrato da note di orientamento, sia emendato in modo da prevedere quanto segue:

(a)requisiti minimi in merito ai controlli fisici ed alle visite quando i prodotti vengono immessi in ammasso, durante l'ammasso e quando essi lasciano il deposito (paragrafi 2.16 - 2.20);

(b)requisiti più precisi in merito alla prenotifica di date, luoghi e pesi per l'immissione in ammasso (paragrafo 2.16, lettera (c));

(c)limiti alla facoltà concessa al contraente di suddividere un dato quantitativo previsto dal contratto in piccole quantità ai fini dell'immagazzinamento (paragrafo 2.16, lettera (b));

(d)la documentazione di tutte le visite effettuate da controllori/ispettori mediante un rapporto di controllo scritto, in cui siano indicati gli elementi chiave controllati: i requisiti minimi per tali rapporti di controllo dovrebbero essere specificati (paragrafi 2.16, lettera (d) e 2.20);

(e)procedure specifiche atte a certificare il peso del prodotto immesso in ammasso in virtù di un dato contratto (paragrafo 2.17);

(f)requisiti specifici per i controlli intermedi durante il periodo contemplato dal contratto di ammasso, comprendenti aspetti quali la frequenza, il carattere rappresentativo dei campioni dei contratti da controllare, elementi da controllare (paragrafi 2.18 - 2.20);

(g)il suggellamento obbligatorio dei prodotti per i quali sono stati stipulati contratti di ammasso privato (paragrafo 2.19);

(h)i conti di magazzino da tenere riguardo a prodotti oggetto di un contratto di ammasso privato (paragrafo 2.25);

(i)requisiti minimi relativi ai controlli amministrativi e la necessità di confrontare i dati forniti nella documentazione a sostegno del contratto, con i conti commerciali delle ditte interessate (paragrafo 2.25).

3. Misure eccezionali di sostegno del mercato per ragioni sanitarie

Osservazioni generali

3.1. In conformità dell'articolo 20 del regolamento (CEE) n. 2759/75 del Consiglio, possono essere adottati provvedimenti eccezionali di sostegno del mercato unitamente a misure di controllo a carattere veterinario intese a limitare il commercio intracomunitario o con paesi terzi, al fine di combattere la propagazione di malattie degli animali. L'articolo non specifica la forma che tali provvedimenti dovrebbero assumere e spetta alla Commissione decidere al riguardo in ogni caso specifico, secondo la procedura del comitato di gestione.

3.2. Nel corso degli anni '80, negli Stati membri della Comunità sono comparsi numerosi focolai di peste suina africana e di afta epizootica, due malattie altamente contagiose. Questi focolai si sono aggiunti ai problemi endemici della peste suina africana nella penisola iberica ed in Sardegna. La peste suina africana è stata confermata nell'Italia continentale nel 1983, in Belgio nel 1985 e nei Paesi Bassi nel 1986. Focolai di afta epizootica si sono manifestati in Danimarca nel 1982 e nel 1983 ed in Italia dal 1984 al 1988.

3.3. In concomitanza con la comparsa di ogni focolaio, sono state adottate severe misure di controllo a carattere veterinario, quali ad esempio:

(a)indagini epidemiologiche allo scopo di individuare tutti gli animali infetti e tutti gli allevamenti aventi contatti diretti od indiretti con animali infetti;

(b)immediata macellazione e distruzione delle carcasse di animali infetti e di quelli provenienti da allevamenti aventi contatti diretti con animali infetti;

(c)test sierologici eseguiti su animali presenti nelle aree di diffusione dell'infezione definite dalle autorità veterinarie;

(d)vaccinazioni;

(e)restrizioni severe e in alcuni casi divieto completo della normale macellazione commerciale e della circolazione dei suini e delle carni suine entro ed attraverso i confini delle zone colpite dall'infezione.

3.4. I costi delle operazioni di controllo veterinario (vaccinazioni, test sierologici, compensazione concessa agli allevatori per la macellazione e la distruzione obbligatorie degli animali infetti e di quelli aventi contatti diretti con quest'ultimi) sono finanziati in parte con fondi nazionali e in parte con fondi comunitari iscritti all'articolo 380 (Spese relative al settore agricolo, al di fuori del FEAOG).

3.5. Inoltre, nelle zone colpite dall'infezione sono state adottate misure di sostegno del mercato allo scopo di compensare la perturbazione del mercato provocata dalle restrizioni veterinarie. Una considerazione importante riguardo a queste misure è che i produttori dovrebbero disporre di uno sbocco controllato per i loro animali ed essere quindi scoraggiati dall'eludere illegalmente le restrizioni riguardanti la circolazione e la macellazione.

3.6. La tabella 2 comprende tutte le misure eccezionali di sostegno del mercato adottate in conformità dell'articolo 20. Giova osservare che nel 1983, in occasione della comparsa nell'isola di Funen in Danimarca di un focolaio di afta epizootica, la Commissione, invece di adottare provvedimenti in conformità dell'articolo 20 limitati all'isola in questione, ha adottato una misura di sostegno del mercato a norma dell'articolo 4 (ammasso privato normale) a favore di tutta la Danimarca(). La situazione sanitaria in Danimarca era citata nei considerando del regolamento per giustificare la misura in causa. Il suo fondamento giuridico non era tuttavia corretto, dal momento che le misure di cui all'articolo 4 possono essere applicate solo all'intera Comunità e non sono destinate a trattare situazioni create da problemi sanitari. Dopo una settimana dall'adozione il provvedimento in causa è stato sostituito da una misura di ammasso normale valevole per l'intera Comunità(), senza alcun riferimento alla situazione sanitaria in Danimarca.

3.7. Benché queste misure siano in rapporto diretto con le misure di controllo veterinario intese a limitare ed a sopprimere la malattia, il loro costo è a carico del bilancio del FEAOG garanzia, articolo 231. Le misure adottate nei tre Stati membri considerati in questa relazione differivano ampiamente sotto il profilo sia delle strategie adottate, sia dei risultati ottenuti.

Applicazione delle misure in Belgio

3.8. La peste suina africana è stata diagnosticata in Belgio nel marzo 1985 in un centro di allevamento ed ingrasso delle Fiandre Occidentali, la zona produttiva più estesa del paese. Una serie di misure che prevedevano la macellazione e la distruzione sono state adottate per contenere e debellare la malattia; restrizioni al movimento dei suini e delle carni suine sono state imposte all'interno del Belgio ed alle frontiere. Poiché la malattia si è manifestata in una zona in cui l'allevamento suino presenta una densità elevata, e in cui ha luogo il maggior numero di vendite di suini e di carni suine che escono così dalla regione, è stato considerato prioritario accertare che non vi fosse alcun movimento ufficiale od illegale di suini o carni suine che potesse diffondere la malattia nel patrimonio suinicolo comunitario.

3.9. In conformità dell'articolo 20 del regolamento (CEE) n. 2759/75 del Consiglio, sono stati adottati provvedimenti eccezionali di sostegno del mercato e disposizioni speciali per consentire che carni suine provenienti dalle zone colpite, ma non infette, fossero usate per prodotti a base di carne suina, dopo essere state sottoposte ad un trattamento termico eseguito secondo la formula prescritta dal comitato scientifico veterinario della Commissione(). Le misure adottate sono particolarmente significative a causa del loro numero, diversità e complessità.

Aiuto all'ammasso privato

3.10. Una settimana dopo la conferma dell'esistenza di un focolaio l'8 marzo 1985, la Commissione ha adottato una misura eccezionale di sostegno del mercato sotto forma di un aiuto all'ammasso privato(). Poiché le autorità veterinarie belghe non avevano ancora delimitato la zona infetta e all'epoca le restrizioni nazionali di carattere veterinario interessavano tutto il territorio del Belgio, questa prima misura comunitaria non ha avuto per oggetto gli animali nella zona colpita, ma piuttosto i prodotti ottenuti da suini allevati e macellati in qualsiasi località del Belgio. Il tasso dell'aiuto è stato fissato ai normali livelli di aiuto all'ammasso privato, sufficiente cioè a coprire il costo medio dell'immagazzinamento dei prodotti per la durata del contratto. Le domande nell'ambito di questa misura generale sono state presentate tra il 18 marzo e il 26 aprile 1985 e riguardavano solo 1 992 tonnellate di carni suine.

3.11. Il 26 marzo, due giorni dopo la delimitazione della zona colpita da parte delle autorità veterinarie e una settimana dopo l'applicazione della prima misura, la Commissione ha adottato una seconda misura riservata alla zona veterinaria in cui era stato circoscritto il focolaio(). Tale misura è stata posta in atto parallelamente alla prima, che rimaneva in vigore, e le relative domande dovevano essere presentate tra il 27 marzo e il 17 aprile. Il tasso di aiuto è stato raddoppiato solo per la seconda misura, nel tentativo di accrescerne l'efficacia. In diverse occasioni sono stati apportati ulteriori emendamenti al regime dell'ammasso privato:

(a)la zona colpita è stata nuovamente delimitata;

(b)il termine per la stipulazione dei contratti, inizialmente stabilito per il periodo dal 18 marzo al 26 aprile, è stato prorogato al 30 settembre 1985;

(c)il periodo di ammasso è stato prorogato più volte a causa dei grandi quantitativi di carne interessati e delle condizioni generali del mercato, nonché a causa del tempo necessario per adottare le decisioni relative alla trasformazione della carne ed ai requisiti da imporre.

Acquisto di scorte private da parte dell'organismo d'intervento

3.12. Appena una settimana dopo l'adozione del secondo regime di ammasso privato, comprendente un aumento del tasso di aiuto, il 2 aprile 1985 la Commissione ha adottato un regolamento inteso a limitare il rischio finanziario degli operatori che usufruivano dell'aiuto(). Tale decisione rifletteva il timore che lo smaltimento delle carni suine giacenti all'ammasso potesse essere pregiudicato dalla persistente gravità della situazione sanitaria. Quando le carni non potevano essere immesse in consumo senza aver prima subìto un trattamento termico sufficiente per impedire l'ulteriore diffusione della malattia, o quando per lo stesso motivo era necessario distruggerle, gli operatori sono stati autorizzati a venderle all'organismo d'intervento al 110 % del prezzo di mercato decurtato del 30 % (con successiva modifica del 40 %) dell'aiuto all'ammasso privato concesso all'operatore. Nella maggior parte dei casi, la vendita all'organismo d'intervento ha richiesto semplicemente un trasferimento di proprietà della carne mediante registrazione sui libri, senza che vi fosse alcun trasferimento fisico, dal momento che l'81 % delle carni vendute in questo modo rimaneva nello stesso deposito.

3.13. Di conseguenza, dopo appena un mese dalla conferma del focolaio, erano sorte preoccupazioni riguardo alla commerciabilità delle carni immesse in ammasso privato. Queste preoccupazioni, tuttavia, non hanno portato ad una nuova valutazione della strategia di ammasso delle carni in causa.

3.14. Sebbene il principio della vendita all'organismo di intervento sia stato accolto il 2 aprile 1985, il trattamento termico da applicare è stato specificato solo il 19 luglio 1985, con la pubblicazione della direttiva 85/403/CEE. Solo dopo questa data, il 29 luglio 1985(), hanno ricevuto una veste definitiva le modalità di applicazione relative all'operazione di rivendita. Questo ritardo di quattro mesi mostra che la Commissione non era pronta ad attuare le misure adottate.

Aiuto speciale

3.15. Nel tentativo di incoraggiare gli operatori a vendere le proprie scorte di carni suine sul mercato anziché all'organismo d'intervento, la Commissione ha introdotto un aiuto speciale, fissato in linea di principio mensilmente mediante una procedura di gara. Tuttavia soltanto il 2,5 % delle carni in causa è stato smaltito in questo modo.

Vendita di prodotti riacquistati

3.16. Nell'ottobre 1985() la Commissione ha deciso di vendere le carni che erano state riacquistate. Inizialmente ciò è stato effettuato tramite bandi di gara mensili per i prodotti destinati all'alimentazione umana, con prezzi fissi per le partite che non erano state vendute mediante gara. Successivamente, dato il successo mediocre del trattamento delle carni e la loro perdita di qualità, dovuta alla permanenza nei depositi, nel dicembre 1985 la Commissione ha deciso di mettere in vendita i prodotti ormai destinati solo alla distruzione (ossia alla trasformazione in farina, farina di ossa e grassi non commestibili). Solo nel maggio 1986 il sistema delle vendite mensili mediante gara di prodotti per l'alimentazione umana è stato sostituito dal sistema dei prezzi forfettari fissati anticipatamente.

Rimborso del prezzo di vendita all'acquirente

3.17. Al termine di questo riepilogo delle misure prese, occorre menzionare che conformemente alle disposizioni adottate nel novembre 1985() il prezzo di vendita delle carni giacenti all'intervento doveva essere rimborsato all'acquirente dall'organismo di intervento nei casi in cui l'acquirente avesse constatato, e le autorità competenti belghe avessero confermato, che dopo lo scongelamento il prodotto non era più idoneo all'alimentazione umana. Le autorità dovevano stabilire la causa del deterioramento e fare ricorso, nei casi opportuni, all'ammassatore iniziale. Secondo le autorità nazionali in questo modo sarebbero state complessivamente rifiutate per l'alimentazione solo 40,8 tonnellate.

Indagine della Commissione sulle condizioni di ammasso

3.18. Malgrado la natura eccezionale delle misure e le difficoltà incontrate nella loro applicazione, e benché le pervenissero informazioni riguardanti eventuali irregolarità ed anomalie negli ultimi mesi del 1985, solo nel marzo 1986 la Commissione si è recata in loco per esaminare la situazione, avendo avviato un'indagine a norma dell'articolo 9, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 729/70 del Consiglio. Un'équipe di funzionari della Commissione e dello Stato membro, assistiti da esperti assunti per l'occasione dalla Commissione, ha svolto un'indagine su metà dei 28 depositi frigoriferi in causa e su due impianti di trasformazione. Dall'indagine, che comprendeva l'analisi in laboratori specializzati di campioni prelevati durante il controllo, è risultato che le condizioni di ammasso della maggior parte delle carni, ed in particolare delle carcasse, non erano soddisfacenti: le carni non erano imballate, o lo erano in modo inadeguato, le carcasse erano accatastate le une sulle altre, alcuni pezzi di carne presentavano bruciature da congelamento ed erano sporchi, e le condizioni igieniche lasciavano generalmente a desiderare.

3.19. L'assenza, nei regolamenti relativi alla misura speciale, di una disposizione specifica che prevedesse un controllo qualitativo delle carni in occasione del loro trasferimento all'intervento, non significava che le autorità non fossero tenute a controllare le condizioni di ammasso pubblico, di cui all'articolo 2, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 3247/81(). Pertanto le autorità avrebbero dovuto individuare i problemi sopra citati e, ad esempio, rifiutarsi di acquistare le carni. La Commissione, tuttavia, dopo aver proposto inizialmente di respingere le spese relative a 9 depositi frigoriferi, alla fine ha rifiutato di finanziare le spese attinenti alle carcasse solo nei due depositi frigoriferi in cui erano state riscontrate condizioni del tutto inadeguate. Nel 1985 e nel 1986 non sono state riconosciute spese per un importo complessivo di 7,7 Mio ECU().

3.20. Tuttavia, i risultati delle analisi di laboratorio svolte sui campioni prelevati durante il controllo, hanno consentito di riscontrare che un quantitativo maggiore di carni aveva subìto un certo deterioramento per la mancata osservanza dei requisiti relativi all'ammasso pubblico. Sfortunatamente le analisi erano state effettuate dalle sei alle otto settimane dopo il prelievo dei campioni e la Commissione non aveva preso le precauzioni necessarie per garantire che si procedesse al prelievo dei campioni in modo tale da non dare adito a contestazioni, conformemente alle procedure concordate con lo Stato membro. Non avendo preso le debite precauzioni, la Commissione non è stata in grado di fondare le sue decisioni di rifiuto sui risultati completi della sua indagine, ivi compresi i risultati delle analisi di laboratorio.

Costo delle operazioni per il bilancio del FEAOG-garanzia

3.21. Delle 40 956 tonnellate portate all'ammasso privato, 37 211 tonnellate sono state acquistate all'intervento dall'organismo di intervento ed un aiuto speciale è stato concesso per 922 tonnellate. Il resto è rimasto all'ammasso privato per essere smaltito dagli ammassatori a proprie spese, poiché non rispondeva a tutti i requisiti richiesti per l'intervento. Nel corso delle vendite da parte dell'organismo di intervento, circa 11 500 tonnellate sono state vendute per l'alimentazione umana ad un prezzo medio di 800 ECU/tonnellata. Tuttavia la maggior parte, ossia circa 25 500 tonnellate, è stata distrutta al bassissimo prezzo medio di 12 ECU/tonnellata. Il costo netto dell'intera operazione per il FEAOG, tenendo conto del mancato riconoscimento delle spese, in sede di verifica dei rendiconti, a seguito dell'indagine sopra citata, è ammontato a 95,8 Mio ECU (cfr. la tabella 3), che corrisponde ad un costo netto unitario di 2 340 ECU/tonnellata di carne. Il costo netto complessivo era costituito da 26,2 Mio ECU di aiuto all'ammasso privato e da 69,6 Mio ECU di spese derivanti dall'ammasso pubblico (principalmente perdite sulle vendite). Inoltre, il costo delle misure di controllo veterinario (voce 3802, Azioni veterinarie circoscritte) è stato di 1,9 Mio ECU.

>SPAZIO PER TABELLA>

Valutazione generale delle misure adottate in Belgio

3.22. Dall'esame delle misure eccezionali di sostegno del mercato applicate in Belgio risulta che esse non hanno consentito che i fondi comunitari fossero usati in modo economico o efficiente. Per questo motivo non vi è stata da parte della Commissione e dello Stato membro una sana gestione finanziaria. Già all'epoca si sarebbe dovuto comprendere che l'intera strategia non era realistica. L'idea che il mercato potesse essere sostenuto immagazzinando carni sospette, quando era prevedibile il rischio di non riuscire poi a smaltirle ai prezzi di mercato, non era valida. Quando, un mese dopo la conferma del focolaio, cominciò a diventare chiaro che i persistenti problemi sanitari inerenti ai suini avrebbero potuto pregiudicare lo smaltimento dei prodotti immagazzinati, si sarebbe dovuto procedere ad un riesame della politica di ammasso prefiggendosi, tra l'altro, l'obiettivo di salvaguardare le finanze della Comunità. Non sorprende che il perseverare in una politica di ammasso in tali circostanze abbia comportato per il bilancio della Comunità un costo medio di 2 340 ECU/tonnellata, nettamente superiore al prezzo medio di mercato di 1 725 ECU/tonnellata allora praticato sul mercato belga per le carcasse della classe II. Queste cifre mostrano che, mentre nella zona colpita dalla malattia il mercato per gli allevatori di suini veniva sostenuto come ci si proponeva, anche l'industria di trasformazione traeva considerevoli benefici dal bilancio comunitario.

3.23. Inoltre, la gestione delle misure nello Stato membro è stata insoddisfacente; tuttavia, quando la Commissione ha cercato di valutare le conseguenze finanziarie e di rifiutare talune spese in sede di verifica dei rendiconti, l'indagine che aveva svolto è risultata tardiva e inadeguata, e la rettifica finanziaria apportata è stata di scarsa importanza.

3.24. Le considerazioni specifiche a sostegno del suddetto giudizio sono le seguenti:

(a)quando la Commissione ha preso le prime decisioni per sostenere il mercato non sapeva cosa fare delle carni: nel frattempo ha autorizzato l'ammasso di grandi quantitativi ad un costo considerevole, senza che vi fosse uno sbocco credibile per le carni ai prezzi di mercato;

(b)il trattamento termico non è stato accettato né dall'industria di trasformazione della carne né dai dettaglianti, i quali temevano che i prodotti belgi a base di carni suine perdessero la propria immagine di qualità, né dalle organizzazioni dei consumatori: il trattamento è stato addirittura contestato dall'Italia, che ha semplicemente chiuso le sue frontiere alle carni suine belghe();

(c)non esistevano sufficienti impianti frigoriferi adeguatamente attrezzati per immagazzinare le carni, circostanza che avrebbe dovuto essere accertata prima di decidere di varare il programma d'ammasso. Di conseguenza, si è dovuto autorizzare l'ammasso in depositi frigoriferi che non rispondevano alle norme d'igiene prescritte, il che ha causato inevitabilmente una perdita di qualità;

(d)il passaggio delle scorte dall'ammasso privato all'ammasso pubblico d'intervento ha avuto luogo senza il debito controllo: quando le scorte sono state fisicamente spostate da un deposito all'altro (6 786 tonnellate), si è provveduto a pesarle ed imballarle in modo soddisfacente sotto la sorveglianza delle autorità di intervento ed i pesi sono stati generalmente registrati; per le altre 30 425 tonnellate che rimanevano nello stesso deposito, tuttavia, non è stato eseguito alcun controllo di peso né di qualità, e le relazioni di controllo riportano solo i pesi ed altre caratteristiche menzionate all'entrata delle carni nei depositi di ammasso privato().

3.25. Inoltre le decisioni di gestione finanziaria sono state insoddisfacenti:

(a)le misure di ammasso privato autorizzavano l'ammasso sia delle carcasse, sia di pezzi con valore aggiunto più elevato quali prosciutti, spalle e vari pezzi disossati, per i quali erano previsti premi all'ammasso privato più alti rispetto a quelli per le carcasse. Inoltre, a norma dei regolamenti il prezzo di mercato di tali pezzi era pari al prezzo delle carcasse della classe II moltiplicato per un coefficiente compreso tra 0,87 e 1,62. Essendo basato su una mescolanza dei tagli in questione, il coefficiente medio ponderato può essere stimato pari a 1,2651. Pertanto la Corte ritiene che il prezzo medio di acquisto pagato sia stato aumentato del 26,5 % rispetto a quello basato unicamente sul prezzo delle carcasse della classe II. Questo aumento di valore non è stato recuperato nei prezzi finali di smercio;

(b)sebbene il prezzo d'acquisto dovesse essere sufficientemente allettante per gli operatori commerciali, fissarlo al prezzo di mercato maggiorato del 10 % significava fissarlo ad un livello troppo elevato, essendo basato su un prezzo di mercato allora artificialmente alto in Belgio a causa della scarsità dell'offerta, dovuta alle restrizioni imposte alla circolazione dei suini;

(c)i prezzi ottenuti dalla vendita dei prodotti destinati all'alimentazione umana non erano più di un terzo dei prezzi che sarebbero stati ottenuti normalmente; i prezzi di vendita dei prodotti destinati alla distruzione erano irrisori e notevolmente inferiori ai prezzi allora praticati sul mercato per tali prodotti.

3.26. I due paragrafi suddetti mostrano che le autorità pubbliche non si sono rese conto che non loro, bensì l'operatore commerciale sarebbe stato in grado di fissare le condizioni per un così rilevante intervento sul mercato. Inevitabilmente i commercianti si sono resi conto che le autorità detenevano ingenti quantitativi di carni suine che dovevano essere smaltite velocemente, per le quali non esisteva un mercato normale e che in gran parte erano di qualità scadente. Le imprese di trasformazione che erano in grado di trasformare la carne destinata all'alimentazione umana non disponevano dei mezzi necessari per trattare 30 000 tonnellate in un breve periodo di tempo, oltre al fatto che dovevano lavorare sotto sorveglianza continua ed in rigorose condizioni di lavoro. Inoltre, all'epoca dello smaltimento non vi è stata una vera e propria concorrenza ed alle operazioni hanno preso parte solo poche industrie di trasformazione e pochi stabilimenti di distruzione, che in occasione delle gare hanno presentato offerte molto basse. In tali circostanze le autorità pubbliche non potevano aspettarsi di ottenere prezzi per la carne che potessero essere considerati «normali».

Applicazione delle misure nei Paesi Bassi

3.27. Quando alla fine del marzo 1986 la presenza della peste suina africana è stata confermata in uno stabilimento da ingrasso nella provincia dello Zuid-Holland, la Commissione, che aveva tratto molti insegnamenti dalla sua esperienza in Belgio, ha cambiato completamente strategia nei Paesi Bassi ed ha deciso di procedere immediatamente alla macellazione ed alla trasformazione in prodotti di basso valore dei suini in causa. Le misure radicali adottate nei Paesi Bassi si sono rivelate efficaci, meno costose, facili da gestire e non hanno creato alcun problema di ammasso, trasformazione o smaltimento. Se la stessa strategia fosse stata applicata in Belgio, essa avrebbe comportato una riduzione notevolissima delle spese a carico del FEAOG.

3.28. A seguito delle rigorose misure di controllo veterinario adottate, la fonte dell'infezione è stata limitata ad una zona avente una popolazione di suini limitata. Sono stati macellati 7 000 suini che erano infetti oppure erano venuti direttamente a contatto con animali infetti.

3.29. Per quanto riguarda le misure eccezionali di sostegno del mercato, tra il 21 aprile e il 4 luglio 1986 l'organismo d'intervento ha acquistato suini e suinetti da macello, che rispondevano a determinati requisiti di peso, per la trasformazione in farina, farina di ossa e grassi non commestibili. Le operazioni di trasporto e di trasformazione dovevano svolgersi sotto il controllo dei servizi veterinari. I suini sono stati acquistati al prezzo di mercato delle carcasse suine, al quale è stato applicato un coefficiente di 0,83. Il prezzo di acquisto dei suinetti è stato fissato forfettariamente in anticipo (38 ECU/capo). L'impresa di trasformazione ha dovuto pagare 29,76 ECU/tonnellata per la merce consegnatale().

Valutazione delle operazioni

3.30. Durante le 11 settimane in cui le misure sono state in vigore, l'organismo di intervento ha acquistato 9 000 suinetti e 18 200 suini per un peso complessivo di 2 372 tonnellate. Il costo netto dell'operazione è ammontato a 2,8 Mio ECU dopo detrazione del ricavo delle vendite all'impresa di trasformazione, ricavo ammontante a meno di 0,1 Mio ECU. Ne è risultato un costo netto per tonnellata di 1 180 ECU (contro 2 340 ECU/tonnellata in Belgio). Il prezzo di vendita delle carcasse destinate alla trasformazione è stato quasi 2,5 volte quello ottenuto in Belgio (29,76 ECU/tonnellata contro 12 ECU/tonnellata). Il costo a carico del bilancio comunitario delle azioni di controllo veterinario è ammontato a 0,3 Mio ECU (articolo 380, Azioni veterinarie circoscritte).

3.31. Sebbene la valutazione delle misure eccezionali di sostegno del mercato sia in sostanza positiva, vi sono due critiche da formulare, e precisamente:

(a)la zona nella quale sono state applicate le misure non è stata progressivamente ridotta come previsto nel regolamento;

(b)non vi sono state prove specifiche sufficienti delle attività di controllo.

Zona colpita dall'infezione

3.32. Il regolamento (CEE) n. 1231/86 della Commissione prevedeva la diminuzione automatica della zona interessata dalle misure di sostegno man mano che veniva ridotta la zona d'infezione. L'intenzione era che, se nessun controllo sierologico fosse risultato positivo e se nessun altro allevamento fosse stato colpito dall'infezione, i servizi veterinari avrebbero notificato alla Commissione la riduzione della zona d'infezione. Nella fattispecie, sebbene il 2 maggio 1986 siano stati ultimati i controlli sierologici, eseguiti su 10 600 campioni prelevati da 463 allevamenti, tutti con risultato negativo, la zona d'infezione è rimasta invariata fino a giugno. La zona interessata dalle misure di sostegno è stata ridotta di conseguenza l'11 giugno(). Una riduzione più immediata della zona colpita avrebbe diminuito il costo delle misure speciali. Pertanto, nel periodo tra il 2 maggio 1986 e il 10 giugno 1986 sono stati distrutti complessivamente 10 866 suini da macello e 1 753 suinetti. Ciò corrisponde al 59,7 % del numero complessivo dei suini ed al 19,5 % dei suinetti acquistati dall'organismo di intervento durante il periodo di applicazione delle misure ed ha comportato una spesa di 1,5 Mio ECU.

Mancanza di prove concrete delle attività di controllo

3.33. Gli ispettori veterinari sono stati incaricati di tutte le operazioni di carico e di sigillatura connesse con il trasporto dei suini e dei suinetti attraverso il mattatoio, nonché delle operazioni di distruzione. Tuttavia, le uniche prove concrete dell'attività dei funzionari veterinari sono state reperite nei documenti di trasporto. Non è stata elaborata alcuna relazione di controllo specifica. Nei registri delle aziende non è stata trovata alcuna prova concreta della loro presenza nelle aziende. Gli ispettori del «Buitendienst», che avevano certificato sul documento di trasporto solo il numero degli animali che lasciavano l'allevamento, dovevano controllare le operazioni di pesatura effettuate presso l'unica impresa di distruzione. Si è osservato, tuttavia, che gli scontrini della pesatura non sono stati firmati né siglati dai funzionari di controllo, ma solo dal camionista incaricato della consegna o da un dipendente dell'impresa. Il fatto che il «Buitendienst» abbia dato ad ogni operazione un numero di serie non può essere considerato come una prova soddisfacente di una stretta supervisione sulla regolarità delle operazioni (effettuate, tra l'altro, con una pesatrice a ponte che era stata controllata per l'ultima volta nel 1984).

Applicazione delle misure in Italia

3.34. Tra il 1983 e il 1987, all'epoca in cui si sono manifestate la peste suina africana (nel 1983 e nel 1985) e l'afta epizootica (nel 1986 e nel 1987)(), sono stati adottati in Italia una serie di regolamenti comunitari. In tutti i casi essi hanno assunto la forma di aiuti all'ammasso privato.

Regolamenti comunitari riguardanti le misure di ammasso privato

3.35. Le misure speciali di sostegno dell'ammasso privato, adottate nel 1983 e nel 1985 e relative alla peste suina africana, sono state finanziate integralmente dalla Comunità. Vi è stata, tuttavia, una reazione molto debole da parte dei produttori. Nel 1983, sono state immagazzinate, in applicazione di tali misure, 340 tonnellate di carni suine e nel 1985 solo 20 tonnellate.

3.36. L'afta epizootica, manifestatasi alla fine del 1985 in alcune provincie, si è diffusa rapidamente e infine, interessando le unità sanitarie locali(), si è propagata attraverso tutto il territorio italiano ad eccezione delle isole. Di nuovo sono state applicate misure di ammasso privato. Fin dall'inizio sono emerse difficoltà. I regolamenti comunitari che disciplinavano le misure erano sempre meno precisi: dopo la fine del settembre 1986 non è stata data alcuna definizione precisa di zona infetta. I regolamenti stabilivano solo che i prodotti per i quali venivano concessi gli aiuti dovevano provenire dalle unità sanitarie locali nelle quali era stata confermata la presenza dell'afta epizootica, o da unità con esse confinanti. Il controllo sull'attuazione delle misure è stato difficile a causa della sua dispersione tra le unità sanitarie locali. Tali unità avevano il compito di notificare le presunte fonti di infezione al Ministero della Sanità, che a sua volta informava i servizi veterinari della Commissione in merito ad ogni modifica verificatasi nelle zone interessate.

Aiuto nazionale in aggiunta all'aiuto comunitario nel 1986 e nel 1987

3.37. Le autorità italiane hanno sostenuto che la mancanza di reazione alle misure eccezionali di sostegno del 1983 e del 1985, in relazione alla comparsa della peste suina africana, era dovuta al fatto che l'importo dell'aiuto era insufficiente per compensare le perdite dei produttori. Di conseguenza, nel settembre 1986, a seguito della comparsa dell'afta epizootica, la Commissione ha offerto all'Italia la possibilità di concedere un aiuto nazionale complementare nei casi in cui veniva erogato l'aiuto comunitario(). Lo Stato membro e la Commissione dovevano concordare l'importo dell'aiuto nazionale. L'operato delle autorità italiane in questo senso è stato insoddisfacente:

(a)l'importo dell'aiuto nazionale non è stato convenuto in precedenza. Solo il 4 ottobre 1986 la Commissione è stata informata in merito alla decisione del Comitato interministeriale per la politica agro-alimentare (CIPAA), decisione che fissava l'importo dell'aiuto nazionale e recava la data del 25 settembre 1986. Agendo in modo unilaterale lo Stato membro non ha assolto l'obbligo che gli incombeva in virtù dei regolamenti comunitari;

(b)l'aiuto nazionale è stato fissato ad un tasso uniforme che, a differenza dell'aiuto comunitario, non variava in funzione della durata dell'ammasso. Di conseguenza, delle 8 986 tonnellate complessivamente ammassate a norma del regolamento (CEE) n. 2976/86 della Commissione, 7 827 tonnellate sono state immagazzinate per un periodo minimo di due mesi;

(c)l'importo dell'aiuto nazionale rappresentava il 30 % del prezzo di mercato italiano per una durata di ammasso di due mesi ed era 2,5 volte superiore all'aiuto comunitario.

3.38. Malgrado questo precedente, nel maggio 1987 la Commissione ha autorizzato ancora una volta l'eventuale concessione di un aiuto nazionale complementare all'aiuto comunitario(). Questa volta l'importo dell'aiuto nazionale doveva essere limitato al 50 % dell'aiuto comunitario. Tuttavia il CIPE (Comitato interministeriale per la programmazione economica) l'8 aprile 1987 aveva già deciso in merito alle misure, successivamente oggetto di una circolare dell'AIMA del 6 maggio 1987 (documento no 7668). L'importo dell'aiuto fissato superava notevolmente il limite del 50 % autorizzato. Ancora una volta l'importo veniva fissato su base forfettaria senza tenere conto della durata dell'ammasso. Pertanto, delle 15 583 tonnellate complessivamente ammassate dopo l'adozione del regolamento (CEE) n. 1259/87 della Commissione, 11 570 tonnellate sono state immagazzinate per la durata minima di quattro mesi.

3.39. Pertanto, sia nel 1986 che nel 1987 l'Italia non si è conformata ai regolamenti comunitari relativi alla concessione di un aiuto nazionale complementare all'aiuto comunitario all'ammasso privato. Di conseguenza, gli importi degli aiuti disponibili, consentendo agli operatori di ottenere il massimo aiuto per un minimo impegno, erano particolarmente allettanti.

Costo per il bilancio delle misure applicate in Italia

3.40. Il costo a carico del bilancio delle misure eccezionali di sostegno del mercato nel 1983 e nel 1985, adottate a seguito della comparsa della peste suina africana, è stato irrilevante poiché solo piccoli quantitativi di carni suine sono stati conferiti all'ammasso privato e sono stati smaltiti senza ulteriori spese per il bilancio comunitario.

3.41. Per quanto riguarda le misure relative all'ammasso privato, prese a seguito del manifestarsi dell'afta epizootica nel 1986 e nel 1987, la tabella 3 mostra che esse sono costate al bilancio comunitario 5,6 Mio ECU nel 1986 e 4,8 Mio ECU nel 1987, per un totale di 34 368 tonnellate nei due anni, con un costo medio di circa 300 ECU/tonnellata. Tutte le carni conferite all'ammasso privato in conformità di tali misure eccezionali sono state smaltite normalmente sul mercato senza ulteriori oneri per il bilancio comunitario. Non è possibile stabilire in quale misura gli alti tassi dell'aiuto, risultanti dalle decisioni delle autorità nazionali riguardo all'aiuto complementare previsto, abbiano aumentato i quantitativi immagazzinati a spese della Comunità.

Valutazione delle operazioni

3.42. A parte l'irregolarità delle decisioni delle autorità italiane relative all'aiuto nazionale complementare e la mancanza al riguardo di provvedimenti efficaci da parte della Commissione, l'aspetto più importante da rilevare riguardo alle misure eccezionali di sostegno del mercato nel 1986 e nel 1987, che prevedevano l'ammasso privato, è che esse non hanno incontrato le stesse difficoltà delle misure adottate in Belgio nel 1985 e nel 1986. Ciò può essere dovuto al fatto che in Italia si trattava di focolai di afta epizootica la quale, sebbene grave, è meglio conosciuta rispetto alla peste suina africana ed ha effetti meno dirompenti sul mercato. Infatti, il mercato offre una minore resistenza alle carni provenienti da zone colpite dall'afta epizootica. Inoltre, non è necessario sottoporre le carni interessate allo stesso trattamento termico, controverso, che viene applicato alle carni provenienti dalle zone colpite dalla peste suina africana.

Resoconto finanziario sulle misure eccezionali di sostegno del mercato

3.43. Durante il periodo in esame, le spese derivanti dalle misure eccezionali di sostegno del mercato non sono state riportate separatamente nel conto di gestione della Commissione. Tuttavia le dichiarazioni di spesa degli Stati membri sono sufficientemente particolareggiate da consentire una ripartizione delle spese complessive a carico del bilancio, che la Corte ha elaborato per il Belgio, l'Italia ed i Paesi Bassi per gli anni dal 1985 al 1988.

3.44. Tuttavia, la Commissione di norma non predispone essa stessa un riepilogo delle spese derivanti da misure particolari, né di quelle relative alle azioni di controllo veterinario, iscritte all'articolo 380, né di quelle relative alle misure eccezionali di sostegno del mercato. Pertanto essa non ha, a livello di gestione, un'idea chiara del costo per il bilancio delle diverse azioni intraprese a seguito del manifestarsi delle malattie. Si raccomanda alla Commissione di registrare sistematicamente tutte le spese a carico del bilancio, occasionate dalla comparsa delle malattie ed inerenti alle azioni veterinarie ed alle misure di sostegno del mercato.

Conclusioni riguardanti le misure eccezionali di sostegno

3.45. La Corte non ritiene che le misure eccezionali di sostegno del mercato, prese a seguito della comparsa di una epizoozia, debbano essere finanziate dal bilancio del FEAOG-garanzia. Esse sono una parte essenziale delle misure intese ad impedire la diffusione della malattia e dovrebbero essere finanziate come parte delle spese varie relative al settore agricolo, in particolare quelle di cui all'articolo 380 del bilancio, Azioni veterinarie circoscritte. La Corte ritiene pertanto che le disposizioni dell'articolo 20 del regolamento (CEE) n. 2759/75 del Consiglio dovrebbero essere abrogate o almeno modificate.

3.46. Inoltre, la Corte è del parere che una certa partecipazione finanziaria, da parte degli Stati membri interessati, ai costi di tali misure eccezionali di sostegno, offra maggiori garanzie circa il successo delle misure adottate ed una gestione più efficiente ed efficace da parte delle amministrazioni degli Stati membri. L'articolo 380 si presta a questa forma di intervento finanziario.

3.47. Per quanto riguarda la scelta delle misure eccezionali di sostegno del mercato, prese quando si è manifestata la malattia, la Corte ritiene che nel caso della peste suina africana in Belgio l'adozione di misure che prevedevano l'ammasso delle carni provenienti dalle zone colpite sia stata un errore e di conseguenza i fondi comunitari non siano stati usati né in modo economico, né efficientemente. Per questo motivo non vi è stata una sana gestione finanziaria da parte della Commissione e dello Stato membro. D'altra parte, l'adozione di misure radicali nei Paesi Bassi, che prevedevano l'immediata macellazione e la trasformazione degli animali per ottenere prodotti di basso valore nella zona colpita, ha rappresentato un buon impiego dei fondi e dovrebbe fornire un modello nel caso di futuri focolai di peste suina africana in zone nelle quali si preveda una certa resistenza da parte del consumatore nei confronti delle carni in causa. Tuttavia, come dimostra l'esperienza dell'Italia, potrebbe essere necessario adottare un approccio diverso per quanto riguarda l'afta epizootica. In ogni caso la Commissione dovrebbe avere una strategia ben definita e già predisposta per far fronte ad eventuali focolai.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti, a Lussemburgo, durante la riunione del 22 febbraio 1990.

Per la Corte dei conti Aldo ANGIOI Presidente

RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

Osservazioni generali

La presente relazione della Corte verte, da un lato, sulle misure normali di ammasso privato e, dell'altro, sulle misure eccezionali di sostegno del mercato per ragioni sanitarie.

Per quanto concerne le misure normali di ammasso privato, le spese ammontano a circa 43 Mio di ECU per il 1988. Si tratta di una misura di sostegno del mercato estremamente importante, che ha una notevole influenza sulla stabilità del mercato e comporta una spesa relativamente modesta.

La Commissione, avendo rilevato che la situazione relativa alla gestione amministrativa e al controllo di questo tipo d'intervento varia secondo gli Stati membri in questione ad è talvolta insoddisfacente, nel maggio del 1989 ha deciso di fissare delle regole di controllo più precise. Le osservazioni della Corte sono state incluse nel progetto di modifica del regolamento (CEE) n. 1092/80 della Commissione, attualmente in preparazione, la cui adozione è prevista per l'inizio del 1990.

Per quanto riguarda le misure eccezionali di sostegno del mercato per ragioni sanitarie, la Corte prende in esame soprattutto le misure adottate in Belgio nel 1985 e nel 1986, periodo in cui la peste suina africana, estremamente contagiosa per gli animali, si manifestò per la prima volta in modo preoccupante in un paese della Comunità. Le misure adottate dalle autorità belghe e dalla Commissione sono risultate efficaci poiché hanno impedito la diffusione della malattia che avrebbe avuto conseguenze incalcolabili.

In merito alla distruzione delle carni suine, la Commissione ritiene che non poteva optare a priori per questa alternativa, che è a carico del bilancio comunitario, senza conoscere, com'era il caso, i quantitativi di carne in questione, né se vi era possibilità di destinarli all'alimentazione umana.

La Commissione si è basata sull'esperienza acquisita dal Belgio nel far fronte alla peste suina africana manifestatasi nei Paesi Bassi nel 1986 e sulle misure adottate dalla Spagna e dal Portogallo per debellare questa malattia.

2. Misure normali di ammasso privato

Applicazione delle misure di ammasso

2.7. La Commissione ritiene opportuno fissare il prezzo di base facendo riferimento alla reale situazione economica. Ciò è tuttavia possibile solo nel contesto della politica generale dei prezzi agricoli, considerando la politica comunitaria dei prezzi nel settore cerealicolo (in particolare i prezzi d'entrata) e nel settore delle carni bovine (prezzi d'orientamento). Nell'ambito del pacchetto dei prezzi previsti per il 1990, viene proposta una riduzione del prezzo di base.

Attualmente si esamina inoltre il costo dei prodotti per l'alimentazione del bestiame per inserire una normativa, prezzo suini, nella legislazione comunitaria in sede di Consiglio ((COM) 437/89 del 14.9.1989). Si andrà oltre le misure di intervento, fissando anche i livelli minimi e massimi dei prezzi a partire dai quali si applicheranno la misure specifiche nel settore delle carni suine.

Calcolo degli importi dell'aiuto per unità

2.8. Gli aiuti all'ammasso privato non coprono tutti i costi dell'ammasso. Non è pertanto necessario adeguare gli importi dell'aiuto alle variazioni a medio termine segnate da alcuni elementi del calcolo. Inoltre, mentre i costi energetici e di capitale (tassi d'interesse) sono diminuiti, i costi della forza lavoro, dei transporti e degli investimenti sono aumentati. È necessario che l'aiuto sia allettante per gli operatori per far sì che all'occorrenza l'ammasso privato abbia ripercussioni positive sul mercato.

La Commissione ritiene che gli importi dell'aiuto siano stati sempre calcolati al livello più giusto. Considerando la situazione particolare del mercato delle carni suine, l'applicazione di una procedura di bando di gara potrebbe portare mediamente ad un aumento degli importi, poiché gli operatori cercherebbero di incrementarli a loro vantaggio. Inoltre procedure di gara frequenti potrebbero rendere più acuta l'instabilità del mercato.

Si dovrebbe tenere presente che l'ammasso privato è la misura di sostegno del mercato più efficace nel settore delle carni suine. I 70 Mio di ECU versati come aiuto all'ammasso privato per 200 000 tonnellate di carni suine immagazzinate nel 1988 rappresentano meno dello 0,4 % del valore di mercato della produzione comunitaria di carni suine, che ammonta a circa 17,7 Mrd di ECU. Quale misura di sostegno del mercato, l'aiuto all'ammasso privato è molto efficace. Se, infatti, le misure di aiuto all'ammasso privato non fossero applicate, in primavera i produttori potrebbero trovarsi di fronte a un calo dei prezzi del 10 %. Inoltre, la stabilizzazione dei prezzi ha ripercussioni positive sull'intero settore agricolo e sui consumatori.

Gestione e controllo amministrativi

2.9 2.27. In merito alle disposizioni di controllo adottate dai vari Stati membri, la Commissione stessa rilevava che esistono fra esse notevoli differenze e che alcune disposizioni sono probabilmente inadeguate. Pertanto, nel maggio del 1989, essa si è impegnata a stabilire norme comuni sulle misure di controllo che andranno ad integrare il regolamento (CEE) n. 1092/80, per fornire un chiaro orientamento agli Stati membri, nel quadro di una revisione generale del regolamento della Commissione.

Tutte le osservazioni fatte dalla Corte ai punti 2.26 e 2.27 sono già state introdotte nel progetto di revisione del regolamento (CEE) n. 1092/80, attualmente in preparazione, di cui si prevede l'adozione all'inizio del 1990. Detto regolamento in questione non solo fisserà le norme in materia di coordinamento e di sorveglianza delle misure di controllo, ma obbligherà anche gli Stati membri a creare strutture amministrative in grado di espletare adeguatamente i necessari controlli.

La Commissione terrà certamente conto delle osservazioni della Corte nel corso delle discussioni con gli Stati membri.

Relativamente al punto 2.12, va osservato che la Commissione ha ricevuto norme di applicazione dettagliate dalla maggior parte degli Stati membri, in conformità del regolamento 1092/80. Per quanto concerne la verifica dei conti non si è ancora proceduto ad un'analisi dei sistemi adottati dai paesi membri in questo settore, poiché la Commissione ha stabilito altre priorità nell'applicazione progressiva di questo nuovo sistema di controllo.

3. Misure eccezionali di sostegno del mercato per ragioni sanitarie

Applicazione delle misure in Belgio

Osservazioni generali

L'8 marzo 1985, il primo focolaio di peste suina africana si è manifestato in Belgio, in un allevamento di suini da ingrasso a Hooglede (Fiandra occidentale). Nello stesso mese, sono stati segnalati 8 focolai secondari e poi altri 3 in maggio, due dei quali sono stati individuati attraverso test sierologici effettuati nella zona colpita dall'infezione. Questo fatto dimostra che la peste suina africana può essere presente senza che si manifestino sintomi clinici e pertanto un animale apparentemente sano può diffondere la malattia.

Il 18 marzo 1985, con decisione 85/192/CEE, la Commissione ha vietato l'esportazione dal Belgio agli altri Stati membri di tutti i prodotti a base di carne suina, eccetto quelli che, in conformità dell'articolo 4, paragrafo 1, punto a) della direttiva 80/215/CEE, erano stati sottoposti a sterilizzazione completa, metodo da cui risulta un prodotto di basso valore commerciale, per il quale la domanda è limitata.

Alla stessa data, 18 marzo 1985, è stata introdotta in tutto il Belgio una prima misura eccezionale di sostegno del mercato (regolamento n. 688/85) allo scopo di stabilizzare il mercato delle carni suine che si trovava in una situazione di paralisi: tutta la circolazione di suini è stata vietata nella zona colpita dall'infezione comprendente l'intera Fiandra occidentale e metà della Fiandra orientale dove si concentra il 70 % dei suini allevati in Belgio.

Il mercato suinicolo belga, che normalmente gode di un tasso di autosufficienza fra il 150 e il 160 %, è divenuta un'area ad importazione netta, mentre nelle zone non colpite dalla malattia i prezzi delle carni suine sono aumentati di circa il 10 %. Pertanto nel corso delle 6 settimane di applicazione del regolamento suddetto sono state complessivamente immagazzinate solo 1 992 tonnellate.

Il blocco di tutta la circolazione di suini, compresi quelli destinati alla macellazione, ha causato crescenti problemi per l'intero settore suinicolo. In questo settore è impossibile arrestare la produzione: i suini crescono rapidamente, i suinetti vengono portati nei centri di ingrasso e al termine del processo è necessario trovare uno sbocco per la produzione se si vogliono evitare grosse difficoltà.

Le autorità belghe si erano rivolte alla Commissione chiedendo l'autorizzazione a distruggere tutti i suini normalmente destinati alla macellazione nella zona infetta (zona 1), a spese del bilancio comunitario, ma la Commissione non intendeva acconsentire alla distruzione di un quantitativo non ben precisato di carni suine. All'epoca, non era infatti possibile sapere né se la malattia era stata circoscritta, né se la carne sarebbe stata utilizzabile per l'alimentazione umana, e neppure se si poteva impiegare il trattamento termico, che differisce dalla sterilizzazione totale.

Il 27 marzo 1985, la Commissione ha accordato un aiuto all'ammasso privato in conformità del regolamento 772/85, che prevedeva il raddoppio degli importi dell'aiuto per compensare i rischi del mercato e il pagamento anticipato di un importo pari all'80 % dell'aiuto. Tuttavia queste condizioni devono essere apparse poco allentanti, poiché soltanto 589 t sono state immagazzinate.

Il 3 aprile 1985, la Commissione ha adottato il principio della «garanzia di buon fine» («garantie de bonne fin»). La misura in questione stabiliva che la carne immagazzinata fra il 3 e il 15 aprile 1985 poteva essere acquistata in un secondo tempo, quando fosse stato chiaro in che modo smaltirla. (Ciò si è verificato solo il 19 luglio 1985 con la decisione della Commissione 85/403/CEE).

Dopo aver apportato la modifica in questione alle misure di sostegno del mercato, in due settimane sono state immagazzinate 20 771 t, pari al 55 % del volume totale all'ammasso. Questo risultato è stato raggiunto mediante un ciclo di macellazione continuo - protrattosi notte e giorno - nei macelli esistenti. Nessun impianto per la distruzione delle carcasse sarebbe stato in grado di smaltire senza un tale sforzo un quantitativo così rilevante.

Fra il 18 aprile e il 20 settembre altre 18 212 t sono state immagazzinate ai sensi di numerosi regolamenti (978/1086/1477/1706/2008 e 2209/85) e alle medesime condizioni per aiutare i produttori della zona infetta, la cui estensione geografica si andava progressivamente riducendo.

Acquisto di scorte private da parte dell'organismo d'intervento

3.13. Fin dalla comparsa del primo focolaio, tutti gli operatori del settore (le autorità veterinarie nazionali, i servizi della Commissione e gli operatori commerciali del settore privato) sapevano che la carne sarebbe stata smaltita solo dopo i necessari controlli, poiché la carne ottenuta dagli animali macellati durante il periodo di incubazione del virus, quando cioé i sintomi della malattia non si erano ancora concretamente manifestati, poteva essere contaminata ed infetta. Nell'attesa dei risultati delle ricerche in merito al trattamento più opportuno cui sottoporre la carne, ci si è limitati a prorogare le misure applicabili alla zona colpita dall'infezione la cui estensione geografica si andava sempre più riducendo.

3.14. La procedura relativa al trattamento termico e, di conseguenza, le misure che regolano l'immissione in consumo sono state fissate il 19 luglio 1985. Va notato che questo è stato il primo caso in cui la peste suina africana ha colpito la Comunità su così vasta scala. I casi verificatisi precedentemente in Sardegna e in Piemonte, regioni non esportatrici, erano di entità estremamente ridotta. In Spagna e in Portogallo, circa 25 anni fa, il patrimonio suinicolo fu colpito dalla peste suina africana, ma non si riuscì a debellare la malattia che, divenuta endemica, provocò danni incalcolabili. La preoccupazione maggiore era quella di evitare il ripetersi di un caso analogo.

Fin dall'aprile 1985 il sottocomitato scientifico del comitato permanente veterinario iniziò a studiare quale fosse il trattamento più adatto cui sottoporre la carne senza altro danno, e (su consiglio delle autorità veterinarie statunitensi) riuscì a trovare una soluzione accettabile.

Indagine della Commissione sulle condizioni di ammasso

3.18 3.20. L'indagine venne effettuata quando la Commissione si rese conto dei gravi problemi di ammasso. Come si è detto in precedenza (3.8 3.17), le competenti autorità nazionali intendevano risolvere fin dall'inizio il problema della peste suina africana distruggendo le carni a spese del bilancio comunitario. Ciò può spiegare perché parte delle carni venne immagazzinata senza l'attenzione necessaria, come si è constatato.

Inoltre, i commercianti esitavano a cooperare alle vendite. Fu essenzialmente una sola società ad utilizzare 11 500 t, pari al 29 % dell'ammasso totale, mentre il resto venne distrutto. Anche per quanto riguarda la distruzione, quasi tutta la carne fu inviata ad un unico impianto: gli altri operatori si astennero dal presentare offerte. La mancanza di concorrenza nelle vendite fece scendere i prezzi delle offerte, finché la gara venne trasformata dalla Commissione in una vendita a prezzi fissi.

È stato dimostrato che il trattamento termico speciale delle carni prescritto dalla Commissione era possibile e utile. Avrebbe potuto limitare molto più considerevolmente le spese di bilancio se fosse stato applicato opportunamente a tutte le carni immagazzinate in conformità di questa disposizione.

I prelievi dei campioni per le analisi di qualità furono effettuati da una società autorizzata, e indipendente, a partire dalle carni congelate e poi immagazzinate in Belgio per otto settimane, poiché inizialmente i Servizi veterinari non autorizzarono l'esportazione dei campioni in Francia e nella Repubblica federale di Germania per le analisi.

Per quanto riguarda la valutazione delle condizioni di ammasso, giova sottolineare che i principali difetti menzionati riguardavano due depositi. I controlli degli altri depositi frigoriferi non hanno rivelato situazioni analoghe.

Pertanto, dopo avere effettuato il controllo delle condizioni di ammasso, la Commissione non poteva far altro che rifiutare di prendersi a carico il finanziamento dell'ammasso dei due depositi giudicati insoddisfacenti.

D'altro canto, la modifica in corso del regolamento sull'ammasso privato prevede l'inserimento di un dispositivo che limita la concessione dell'aiuto ai «prodotti di qualità sana, leale e mercantile» «debitamente conservati». Ciò riflette, tra l'altro, le esperienze fatte in Belgio nel 1985.

Valutazione generale delle misure adottate in Belgio

3.22 3.26. La Commissione non concorda con la valutazione generale della Corte sotto questo punto.

Le spiegazioni suesposte provano che regnava l'incertezza sia sulle dimensioni di questa epidemia che sulle diverse possibilità di trattare la situazione. Non si conoscevano i quantitativi di carne che si sarebbero dovuti distruggere, perché all'epoca in cui si dovettero prendere le decisioni non era chiaro se l'epidemia fosse stata contenuta. Se il programma di ammasso privato fosse stato realizzato secondo le modalità previste dalla Commissione, probabilmente non si sarebbe dovuto mandare alla distruzione alcun quantitativo di carne suina.

In Belgio è stato dimostrato concretamente che è possibile produrre alimenti sani da carni che potrebbero essere state contaminate dalla PSA.

Sarebbe inoltre opportuno sottolineare che la trasformazione della carne immagazzinata in Belgio è stata ostacolata dalle notizie negative riportate dalla stampa, anche se in Spagna e in Portogallo è stato dimostrato che la carne contaminata dalla PSA non provoca alcun danno agli esseri umani.

Il divieto del Governo italiano alle importazioni di carni dal Belgio per quel periodo costituì una violazione della legislazione comunitaria che fu perseguita in Corte di Giustizia.

Quanto alle critiche del paragrafo 3.25 sui prezzo d'acquisto, giova sottolineare che i prezzi dei vari tagli sono diversi dai prezzi delle carcasse; sarebbe stato improprio pagare lo stesso prezzo per prosciutti e lonze, vale a dire i pezzi più apprezzati, i cui coefficienti sono fissati a 1.45 e 1.62 rispetto al prezzo delle carcasse. Nessun prodotto di questo tipo sarebbe stato venduto di buon grado al prezzo di intere carcasse, e sarebbe sorto nuovamente il periodo delle vendite incontrollate.

L'aumento del 10 % del prezzo delle carcasse rispetto al prezzo corrente di mercato è spiegato dal fatto che il 90 % delle carni suine belghe è di qualità superiore (classe E e I); inoltre, la differenza tra i prezzi del mercato comunitario pagati ai produttori e i prezzi pagati all'ingrosso si situa intorno all'8 %. Se fosse stato offerto ai produttori semplicemente il prezzo di mercato per carcasse della II classe, l'intera operazione sarebbe stata un fallimento fin dall'inizio, sicuramente con danni molto maggiori per il settore suino del mercato belga, e probabilmente anche comunitario.

Come è già stato dichiarato, la mancanza di concorrenza ha provocato una diminuzione dei prezzi nelle procedure di gara. Anche per questo motivo la procedura di vendita è stata trasformata in vendita a prezzi fissi, perfino aumentati alla fine del periodo delle vendite, quando la concorrenza nella domanda riguarda l'operazione di distruzione.

3.24. (c) La Commissione ritiene che, vista l'impossibilità di far uscire le carni dalla zona infetta e in mancanza di sufficienti impianti frigoriferi adeguatamente attrezzati per immagazzinare le carni, era necessario prendere in considerazione eccezionalmente l'utilizzazione di depositi frigoriferi che non vengono normalmente utilizzati per l'ammasso delle carni.

Applicazione delle misure nei Paesi Bassi

3.27 Benché il morbo si sia verificato in un'area a bassa densità suinicola, e di conseguenza il rischio della diffusione fosse relativamente basso, la produzione nazionale suina dei Paesi Bassi è doppia di quella del Belgio, e la maggior parte si trova non lontano dalla fonte dell'infezione. Pertanto, il pericolo imminente di enormi perdite era ancor più grande che in Belgio e contribuì alla decisione di procedere immediatamente alla distruzione.

Si aggiunga che la lavorazione della carne negli stabilimenti olandesi avrebbe creato ulteriori problemi per la produzione normale di carne che è destinata essenzialmente all'esportazione (1,1 Mio di t ovvero 64 % della produzione totale nel 1986).

Valutazione delle operazioni

Zona colpita dall'infezione

3.32 Anche per questo motivo il Governo olandese non ha ridotto progressivamente la zona; il rischio di contaminazione è stato considerato molto più oneroso dell'importo relativamente basso destinato alla misura di sostegno del mercato. 18 200 suini da macello e 9 000 suinetti corrispondevano a circa 1 800 t, vale a dire lo 0,1 % della produzione suina olandese nel 1986.

Applicazione delle misure in Italia

3.34. La Commissione ritiene che in determinate situazioni sanitarie sia utile il ricorso all'ammasso privato, come dichiara la Corte stessa al paragrafo 3.42.

Se la Commissione avesse deciso di distruggere gli animali nel 1985 in seguito al diffondersi dell'epidemia di afta epizootica in Italia, il costo sarebbe stato dieci volte superiore a quello sostenuto nei Paesi Bassi. Il successo dell'operazione nel caso dell'epidemia di afta epizootica è dovuto in parte al fatto che, benché esista lo stesso rischio di contaminazione della PSA, lo si può prevenire mediante vaccinazione e quindi superare più facilmente. Inoltre, i casi di PSA in Italia si sono verificati in regioni con scarsità di carni suine e dove le carni potevano essere utilizzate sui mercati locali, evitando quindi un grosso rischio di diffusione.

Regolamenti comunitari riguardanti le misure di ammasso privato

3.36. È stato ritenuto opportuno far controllare il manifestarsi dell'afta epizootica a livello di unità sanitarie locali piuttosto che di provincie o di regioni, nel qual caso le informazioni sarebbero state meno precise e le zone dichiarate infette molto più vaste: la situazione delle singole zone sanitarie cambiava molto rapidamente, e di conseguenza, era impossibile dare precisazioni per le zone infette nei regolamenti concernenti gli aiuti di mercato, che avrebbero comportato continue modifiche, con conseguenti problemi di ordine pratico e amministrativo. Tuttavia, la Commissione è stata tenuta continuamente al corrente della situazione delle zone infette, che ha seguito in permanenza attraverso il Sistema di informazione veterinaria.

Per quanto riguarda l'armonizzazione delle misure di controllo, all'epoca di questa infezione non era ancora in vigore in Italia la direttiva del Consiglio 85/511/CEE del 18 novembre 1985, che stabilisce le misure comunitarie di lotta contro l'afta epizootica. Qualora si manifestassero nuovi casi, questa direttiva verrà sicuramente applicata in modo più efficace.

Aiuto nazionale in aggiunta all'aiuto comunitario nel 1986 e nel 1987

3.37 3.39. La Commissione ha aperto nei confronti dell'Italia la procedura di infrazione dell'articolo 169 del trattato CEE che ha formato oggetto di un parere motivato in data 29 maggio 1989. Tale procedura è attualmente conclusa. Come è stato comunicato alle autorità italiane, la Commissione si riserva si trarre le eventuali conseguenze finanziarie di questa infrazione, in occasione della liquidazione dei conti dell'esercizio 1988.

Resoconto finanziario sulle misure eccezionali di sostegno del mercato

3.44. La Commissione esaminarà la possibilità di migliorare la registrazione del costo delle misure eccezionali di sostegno del mercato determinate dallo scoppio di un'infezione. Sono già disponibili tutti i dati concernenti i pagamenti effettuati a norma del Fondo veterinario di emergenza.

Conclusioni riguardanti le misure eccezionali di sostegno

3.45. La Commissione non condivide il parere della Corte sulla voce di bilancio destinata a coprire le spese per misure eccezionali di sostegno. Non si tratta di misure di lotta contro le malattie, ma piuttosto di misure di sostegno del mercato rese necessarie dalla limitazione dei movimenti in seguito al manifestarsi della malattia.

3.46. In occasione dell'ultima modifica dell'articolo 20 del regolamento (CEE) n. 2759/75 (Regolamento (CEE) n. 1473/86), la Commissione stessa prese in considerazione la possibilità di suddividere il costo delle misure eccezionali tra la Comunità e lo Stato membro interessato, ma l'idea venne poi respinta. Il sostegno eccezionale di mercato produce un effetto analogo a quello di normali aiuti all'ammasso privato, e pertanto non va finanziato diversamente.

L'osservazione della Corte sulla partecipazione finanziaria degli Stati membri in seguito al manifestarsi di malattie del bestiame dovrebbe applicarsi ugualmente, qualora fosse vera, a tutte le spese di intervento analoghe in tutti i settori del bestiame.

3.47. Tenuto conto della dimensione eccezionale dei problemi provocati dal manifestarsi della peste suina africana in Belgio, la Commissione non è disposta ad accettare il severo giudizio della Corte.

La Commissione ritiene che la piena cooperazione dello Stato membro interessato avrebbe sicuramente contribuito a raggiungere un risultato soddisfacente, anche se le condizioni erano eccezionali e sfavorevoli ad una facile realizzazione.

La Commissione possiede una strategia ben definita per far fronte ai problemi ricorrenti delle malattie del bestiame, come è avvenuto ad esempio al manifestarsi dell'afta apizootica in Italia. Tuttavia, è evidente che la Commissione non può essere sempre preparata ad eventi imprevisti come la peste suina africana in Belgio, e che quindi non ci si poteva aspettare necessariamente una risposta immediata.

Tuttavia, la diffusione della malattia è stata circoscritta, vale a dire che è stato fatto l'essenziale. Inoltre, questa esperienza è stata positiva per la Commissione, come dimostra il trattamento del caso verificatosi un anno dopo nei Paesi Bassi.

Nel contesto dell'eradicazione delle malattie si è tenuto conto dell'esperienza maturata nell'adottare le misure dal 1985 e dal 1986; ad esempio, l'approccio sistematico dei test sierologici è stato sviluppato ed applicato per la prima volta dopo il caso del Belgio, e successivamente, con risultati altrettanto positivi in Spagna. In tal modo, questi test sono divenuti parte integrante della strategia per l'eradicazione ed il controllo delle malattie del bestiame.

Nel contesto della gestione del mercato in occasione del manifestarsi di malattie del bestiame, anche l'esperienza fatta si è rivelata molto utile. Tuttavia, per il futuro si dovrà prendere in considerazione la strategia più adatta, rispetto ai singoli casi che potrebbero verificarsi tenendo conto della situazione regionale dell'offerta, della densità della produzione e dell'area coperta dall'infezione.

()Regolamento (CEE) n. 2759/75 del Consiglio del 29 ottobre 1975, GU n. L 282 del 1°.11.1975.

()Regolamento (CEE) n. 2763/75 del Consiglio del 29 ottobre 1975, GU n. L 282 del 1°.11.1975.

()Articolo 24 del regolamento (CEE) n. 2759/75 del Consiglio.

()Articolo 4 del regolamento (CEE) n. 2759/75 del Consiglio.

()Regolamento (CEE) n. 1092/80 della Commissione del 2 maggio 1980, GU n. L 114 del 3.5.1980.

()Ad esempio, relazione annuale sull'esercizio finanziario 1987, GU n. C 316 del 12.12.1988, paragrafo 4.133; relazione speciale n. 2/87 sul regime delle quote e del prelievo supplementare nel settore del latte, GU n. C 266 del 5.10.1987, paragrafi 5.1 - 5.18; relazione speciale n. 4/87 sulle misure comunitarie relative alla distillazione del vino, GU n. C 297 del 6.11.1987, paragrafi 6.1 - 6.5.

()Regolamento (CEE) n. 1092/80 della Commissione del 2 maggio 1980, articolo 3, paragrafo 2, lettera a).

()Regolamento (CEE) n. 120/83 della Commissione del 19 gennaio 1983, GU n. L 16 del 21.1.1983.

()Regolamento (CEE) n. 229/83 della Commissione del 27 gennaio 1983, GU n. L 27 del 29.1.1983.

()Il trattamento termico a 60°-70° C per quattro ore dovrebbe garantire la distruzione del virus.

()Regolamento (CEE) n. 686/85 della Commissione del 15 marzo 1985, GU n. L 75 del 16.3.1985.

()Regolamento (CEE) n. 772/85 della Commissione del 26 marzo 1985, GU n. L 86 del 27.3.1985.

()Regolamento (CEE) n. 890/85 della Commissione del 2 aprile 1985, GU n. L 96 del 3.4.1985.

()Regolamenti (CEE) n. 2121/85 e n. 2122/85 della Commissione del 29 luglio 1985, GU n. L 198 del 30.7.1985.

()Regolamento (CEE) n. 2858/85 della Commissione dell'11 ottobre 1985, GU n. L 274 del 15.10.1985.

()Regolamento (CEE) n. 3287/85 della Commissione del 25 novembre 1985, GU n. L 315 del 26.11.1985.

()Regolamento (CEE) n. 3247/81 della Commissione del 9 novembre 1981, GU n. L 327 del 14.11.1981.

()Resoconto del 15 giugno 1988 sui risultati del controllo per l'approvazione dei conti del FEAOG sezione garanzia per l'esercizio finanziario 1986.

()Causa 289/85: Repubblica italiana contro Commissione delle Comunità europee e causa 11/86: Commissione delle Comunità europee contro Repubblica italiana.

()In un suo parere l'organismo d'intervento belga (OBEA) ha affermato che il peso registrato all'uscita dovrebbe essere usato come base per stabilire il pagamento finale. Quando la Commissione è stata informata via telex di queste procedure riguardanti l'assunzione di responsabilità dell'OBEA, essa ha ritenuto che nella fase iniziale le procedure non richiedevano alcun commento da parte del FEAOG a causa del carattere eccezionale della misura. Tuttavia ha dovuto cambiare parere alla luce dei risultati dell'indagine del FEAOG.

()Regolamento (CEE) n. 1231/86 della Commissione del 28 aprile 1986, GU n. L 112 del 29.4.1986.

()Regolamento (CEE) n. 1809/86 della Commissione dell'11 giugno 1986, GU n. L 157 del 12.6.1986.

()Regolamenti della Commissione (CEE) n. 1116/83 del 6 giugno 1983, GU n. L 121 del 7.5.1983; n. 554/85 del 1° marzo 1985, GU n. L 63 del 2.3.1985; n. 165/86 del 27 gennaio 1986, GU n. L 21 del 28.1.1986; n. 666/86 del 7 marzo 1986, GU n. L 58 del 1°.3.1986; n. 2976/86 del 29 settembre 1986, GU n. L 279 del 30.9.1986; n. 107/87 del 15 gennaio 1987, GU n. L 14 del 16.1.1987; n. 1259/87 del 6 maggio 1987, GU n. L 119 del 7.5.1987; n. 1768/87 del 25 giugno 1987, GU n. L 167 del 26.6.1987.

()Nelle questioni di veterinaria il governo italiano svolge un ruolo di guida ed elabora direttive, leggi quadro e decreti. Alle regioni è stato delegato il potere di prendere misure per il controllo delle malattie, la cui attuazione è di competenza dei comuni, i quali, a loro volta, si rivolgono alle unità sanitarie locali (USL). In Italia esistono 600 USL.

()Regolamento (CEE) n. 2976/86 della Commissione del 29 settembre 1986, articolo 1, paragrafo 3, GU n. L 279 del 30.9.1986.

()Regolamento (CEE) n. 1259/87 della Commissione del 6 maggio 1987, GU n. L 119 del 7.5.1987.