Relazione speciale della corte dei conti

sulle politiche immobiliari delle istituzioni delle Comunità europee

PRIMA PARTE

1. Introduzione e presentazione succinta

2. Osservazioni di carattere generale

2.1 Compiti e necessità delle istituzioni comunitarie

2.2 Installazioni provvisorie

3. Esposizione succinta della situazione immobiliare al 31 dicembre 1978

3.1 Edifìci e aree

3.2 Spese per locazione di immobili

4. Condizioni degli accordi di locazione

4.1 Beneficiari ultimi degli affitti

4.2 Attutali contratti di locazione

5. Utilizzazione degli edifici

5.1 Livelli di occupazione

6. Programmazione e sistemazione ulteriori

6.1 Sviluppi generali

6.2 Sviluppi a Bruxelles

6.3 Sviluppi a Lussemburgo e a Strasburgo

SECONDA PARTE

7. Osservazioni della corte dei conti sugli accordi immobiliari delle Comunità

7.1 Considerazioni di ordine generale

7.2 Programmazione a lungo termine

7.3 Uniformità di criteri

7.4 Coordinamento e razionalizzazione

7.5 Validità della politica degli affitti

7.6 Pagamento di imposte nazionali e indicizzazione

8. Altre osservazioni di carattere generale della Corte dei conti

APPENDICI :

I. Decisione dei rappresentanti dei governi degli Stati membri relativa alla installazione provvisoria di talune istituzioni e di taluni servizi delle Comunità

II. Edifici comunitari a Bruxelles

III. Edifici comunitari a Lussemburgo

IV. Uffici comunitari al di fuori delle sedi provvisorie

V. Valutazione dei costi di costruzione

PRIMA PARTE

1. INTRODUZIONE E PRESENTAZIONE SUCCINTA

1.1. Nel redigere questa relazione la Corte si è prefissa come obiettivo di tracciare una concreta sintesi delle politiche e delle pratiche immobiliari seguite dalle istituzioni delle Comunità europee. Le informazioni contenute in questa relazione si basano, per quanto è possibile, su una vasta gamma di documenti legali e di lavoro, forniti ai funzionari della Corte nel corso delle loro indagini e integrati da spiegazioni orali da parte dei funzionari delle istituzioni. La Corte desidera ringraziare della fattiva collaborazione tutti i funzionari che sono stati interpellati e che hanno proficuamente colla-borato nel fornire le informazioni richieste.

1.2. Nella seconda parte della presente relazione figurano le osservazioni dettagliate della Corte circa gli accordi di installazione delle Comunità. Le principali raccomandazioni prevedono che le istituzioni :

- presentino congiuntamente le loro previsioni di fabbisogno immobiliare valevoli almeno per i pros simi 5 anni e con i relativi aggiornamenti annuali (paragrafo 7.2.2) ;

- esaminino la possibilità di stabilire di comune ac cordo criteri uniformi in materia immobiliare (paragrafo 7.3) ;

- istituiscano una commissione incaricata di esami nare se l'uso in comune di immobili o di servizi possa rappresentare una soluzione pratica e attuabile (paragrafo 7.4.4) ;

- continuino a vagliare se l'attuale palese preferenza per i contratti di affitto corrisponda sempre ad una sana gestione finanziaria (paragrafo 7.5.3) ;

- esaminino se accordi che comportino riduzioni d'affitto, previo recupero delle spese e degli interessi da parte dei proprietari, possano essere negoziati per gli attuali e per i futuri contratti di locazione (paragrafo 7.5.4) ;

- stabiliscano, per i contratti di affitto o di costruzione, criteri uniformi comuni (paragrafo 7.5.5) ;

- esaminino con le autorità belghe e lussemburghesi come possa essere ottenuta l'esenzione dal paga mento dell'imposta belga sui beni immobili e — in quanto componente degli affitti — l'esenzione dall'IVA sui costi di costruzione (paragrafo 7.6) ;

- esaminino se sia economicamente conveniente il regime degli adeguamenti indicizzati degli affitti (paragrafo 7.6).

2. OSSERVAZIONI DI CARATTERE GENERALE

2.1. Compiti e necessità delle istituzioni comunitarie

I compiti conferiti dai trattati alla Commissione, al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e alla Corte di giustizia (chiamati in seguito " le istituzioni ") sono vari e specifici a ciascuna istituzione. In una relazione siffatta non è quindi possibile descrivere brevemente questi diversi compiti. Alcuni ragguagli riguardo alla loro portata possono tuttavia essere desunti dalla seguente tabella degli organici :

Tabella 1

Organico al 31 dicembre

| 1976 | 1977 | 1978 |

Commissione [1] | 7670 | 7952 | 8228 |

Parlamento | 1339 | 1440 | 1597 |

Consiglio | 1354 | 1378 | 1382 |

Corte di giustizia | 240 | 254 | 257 |

Comitato economico e sociale | 288 | 298 | 303 |

Il numero degli agenti rappresenta tuttavia uno solo dei fattori da tenere in considerazione nel determinare il fabbisogno immobiliare delle istituzioni. Tale fabbisogno è sensibilmente condizionato dalle funzioni che le istituzioni assolvono nell'adempimento dei loro diversi compiti. Altri fattori comportano infatti la necessità di fornire adeguati locali per i membri della Commissione e delle altre istituzioni nonché per i rappresentanti nazionali, ecc. indipendentemente dalla loro presenza permanente o temporanea ; sale di riunione, adeguati servizi linguistici, come pure la necessaria attrezzatura tecnica per l'informazione, la ricerca o per altri scopi ; e, ovviamente, per le varie sedi delle istituzioni stesse con tutti gli occorrenti impianti sussidiari. I fattori variano sensibilmente a seconda dei compiti e delle funzioni delle singole istituzioni e ciascuna di esse si sforza per proprio conto di trovare le più opportune condizioni di sistemazione e di negoziarne poi i relativi termini.

2.2. Installazioni provvisorie

2.2.1. L'installazione delle varie istituzioni si basa tuttora sulla " Decisione dei rappresentanti dei governi degli Stati membri relativa alla installazione provvisoria di talune istituzioni e di taluni servizi delle Comunità ", dell' 8 aprile 1965, pubblicata nella Gazzetta ufficiale n. 152 del 13 luglio 1967. Nella decisione si afferma fral'altro che " Lussemburgo, Bruxelles e Strasburgo continuano ad essere i luoghi provvisori di lavoro delle istituzioni delle Comunità " (articolo 1). Si precisa inoltre che Lussemburgo rimane luogo provvisorio di lavoro segnatamente della Corte di giustizia, del segretariato generale dell'Assemblea (Parlamento europeo) e di altri organismi comunitari. Il testo integrale di questa decisione figura all'appendice I della presente relazione. A tale decisione è stato inoltre fatto richiamo nella decisione dei rappresentanti dei governi degli Stati membri del 5 aprile 1977 relativa all'insediamento della Corte dei conti a Lussemburgo. È evidente che qualsiasi decisione riguardo ai luoghi di lavoro permanenti — o provvisori alternativi — è attualmente di stretta competenza dei soli Stati membri.

2.2.2. È stato ripetutamente fatto presente ai funzionari della Corte, nel corso della loro indagine, che questa decisione si è tradotta in pratica in una politica comunitaria che, lungi dal consentire alle istituzioni di acquistare o costruire immobili, le costringe invece a provvedere alla propria sistemazione, di regola, con contratti d'affitto. La Corte non ha tuttavia reperito alcuna dichiarazione formale in tal senso. Nessuna istituzione può stipulare un contratto immobiliare senza la previa approvazione delle autorità di bilancio.

2.2.3. Le uniche considerazioni formali di politica immobiliare sottoposte alla Corte sono quelle elaborate da un gruppo di lavoro del Consiglio, istituito nel 1972 al fine di esaminare il fabbisogno in locali a lungo termine di detta istituzione, specie per vagliare le principali alternative da prendere eventualmente in considerazione riguardo ai problemi fondamentali del finanziamento e della proprietà. Questa relazione, insieme ad un riesame della questione da parte del servizio giuridico del Consiglio, è stata sottoposta il 26 marzo 1975 al Comitato dei rappresentanti permanenti (Coreper). Nella relazione venivano esplicitate le seguenti possibili scelte :

I. finanziamento diretto : tramite il bilancio della Comunità o gli Stati membri. Proprietaria sarebbe l'istituzione che farebbe fronte alle spese di costruzione con i propri fondi e in base allo stato di avanzamento dei lavori ;

II. finanziamento tramite prestito contratto da un'istituzione o dallo Stato(i) membro(i). Proprietaria sarebbe l'istituzione che procederebbe a esborsi di capitale rateali, insieme agli interessi ;

III. finanziamento dell'installazione da parte dello Stato membro : proprietario sarebbe lo Stato membro, mentre l'istituzione pagherebbe un affitto ; oppure

IV. finanziamento da parte di un terzo : un privato o ente, entrambi con personalità giuridica, sarebbe proprietario e l'istituzione pagherebbe l'affitto.

Per nessuna di queste possibili scelte sono emerse obiezioni di merito. La relazione non contiene tuttavia alcuna raccomandazione esplicita né il Consiglio vi ha dato seguito, dal momento che non ha preso alcuna decisione in ordine alla linea di condotta da adottare.

3. ESPOSIZIONE SUCCINTA DELLA SITUAZIONE IMMOBILIARE AL 31 DICEMBRE 1978

3.1. Edifici e aree

3.1.1. Le istituzioni occupano in affitto su base annuale, a Lussemburgo e a Bruxelles, una superficie totale di 596513 m2. La situazione immobiliare è esposta alle tabelle 2 e 3 a seconda del tipo e dell'ubicazione, mentre alle appendici II e III figurano in dettaglio i singoli edifici. A Lussemburgo le istituzioni non sono proprietarie di alcun immobile, mentre a Bruxelles gli unici stabili di proprietà sono costituiti dagli impianti sportivi di Overijse (superficie del terreno 37243 m2, edifici 2780 m2, acquistati nel 1974 per 13,5 millioni di FB: UCE 341500).

Tabella 2

Immobili per uffici | Immobili adibiti a scopi sociali | Magazzini/depositi | Totale | Affitto annuo (1978) (1000 FB) |

Superficie totale m2 | Numero immobili | Superficie totale m2 | Numero immobili | Superficie totale m2 | Numero immobili | Superficie totale m2 | Numero immobili |

COM | 380060 | 23 | 5645 | 6 | 23383 | 2 | 409088 | 31 | 1089373 |

PE | 71408 | 4 | 1108 | 3 | 2490 | 3 | 75006 | 10 | 176282 |

C | 72906 | 2 | — | — | 1843 | 1 | 74749 | 3 | 170536 |

CG | 24712 | 1 | — | — | — | — | 24712 | 1 | 50673 |

CES | 12958 | 3 | — | — | — | — | 12958 | 3 | 23143 |

Totale | 562044 | 33 | 6753 | 9 | 27716 | 6 | 596513 | 48 | 1510007 |

Tabella 3

| Bruxelles | Lussemburgo |

Superficie totale m2 | Numero immobili | Superficie totale m2 | Numero immobili |

Immobili per uffici | 358623 | 22 | 203421 | 11 |

Immobili adibiti a scopi sociali | 3250 | 1 | 3503 | 8 |

Magazzini/depositi | 20121 | 2 | 7595 | 4 |

Totale | 381994 | 25 | 214519 | 23 |

3.1.2. Non considerando Bruxelles e Lussemburgo (e esclusa Strasburgo di cui sarà questione più oltre al paragrafo 3.1.3), le Comunità si servono di 26 immobili, di cui 13 negli Stati membri e 13 al di fuori (vedi appendice IV). Tutti questi immobili sono in affitto, tranne alcuni uffici esterni della Commissione, segnatamente quelli di :

i) Parigi (acquistato nel 1958 per 1679311 FF (291217 UCE) ; manca una valutazione aggiornata) ;

ii) Montevideo (acquistato nel 1965 per 22500 US $, ma valutato nel 1978 a 35000 US $ ;

iii) Londra (in affitto con contratto d'enfiteusi per 99 anni, valutato nel 1978 a 15000000 di FB ;

iv) Ottawa, residenza del responsabile dell'ufficio (acquistata nel 1977 per 384909 $ : UCE 239100) ;

v) Washington, residenza di proprietà della CECA (rivalutata al 31 dicembre 1976 a 375062 US $ : UCE 331917).

3.1.3. Alla Corte è stato fatto presente che Strasburgo non è sede di servizio permanente per alcun funzionario delle Comunità. Le necessità di sistemazione del Parlamento europeo (come pure della Commissione e del Consiglio) in occasione delle tornate del Parlamento nella predetta città vengono soddisfatte con :

i) un contratto di locazione stipulato dal Parlamento europeo con il Consiglio d'Europa, in virtù del quale esso si avvale di 27658 m2 del Palazzo d'Europa : 23351 m2 sono occuptai unicamente durante le tornate e 4307 m2 per tutto l'anno. La superficie " in comune " si riferisce all'uso — durante le tornate — dell'emiciclo e di tutti i servizi di ristoro, impianti di interpretazione, di radio e telediffusione nonché di altri impianti connessi, di ulteriori 9 sale per conferenze e di 193 uffici. Il Consiglio d'Europa è locatario della città di Strasburgo ;

ii) la messa a disposizione gratuita per tutto l'anno, da parte della città di Strasburgo, di un edificio (chiamato edificio C) con 4300 m2 di superficie e costituito da 3 sale per conferenze e 150 uffici ; e

iii) un edificio prefabbricato di proprietà del Parlamento europeo (edificio P), costituito da 120 uffici per complessivi 1500 m2 e che il costruttore si è offerto di riacquistare, nel novembre 1978, per 350000 FF.

Dati gli accordi di utilizzazione " in comune " a mezzo tempo e la circostanza insolita di poter usufruire gratuitamente dell'edificio C, le soluzioni adottate a Strasburgo non possono considerarsi tipiche delle Comunità ai fini della presente relazione. Gli edifici relativi a detta sede non figurano pertanto nelle tabelle incluse in questa relazione. Le osservazioni e raccomandazioni in essa contenute devono tuttavia ritenersi ugualmente valevoli per tale sede e la Corte si augura che anche per quest'ultima ne venga debitamente tenuto conto per eventuali ulteriori sviluppi.

3.1.4. Non sono stati considerati in questa relazione né gli stabilimenti di Ispra, Geel, Karlsruhe e Petten, adibiti a ricerche altamente specializzate, né le proprietà di cui si servono le organizzazioni esterne.

3.2. Spese per locazione di immobili

La sottostante tabella 4 indica l'affitto annuale medio per m2 (superficie totale [2]) attualmente corrisposto dalle Comunità per immobili adibiti a uffici.

Tabella 4

(FB per m2) |

| Bruxelles | Lussemburgo |

Commissione | 2818 | 2554 |

Parlamento | 2658 | 2389 |

Consiglio | 2308 | — |

Corte di giustizia | — | 2051 |

Comitato economico e sociale | 1786 | — |

Globale | 2674 | 2440 |

Le diverse funzioni e esigenze di ciascuna istituzione (ved paragrafo 2.1) danno necessariamente luogo a differenti tipi di sistemazione, per cui la suindicata tabella rappresenta solo una base di confronto piuttosto approssimativa. Infatti gli affitti variano sensibilmente, a seconda del tipo di immobile adibito ad uffici, della sua vetustà, dell'ubicazione o dei vantaggi che presenta. La tabella 5 fornisce alcune indicazioni sulla gamma degli affitti corrisposti per tali immobili.

Tabella 5

(FB per m2) |

| Bruxelles | Lussemburgo |

Immobili con pareti divisorie mobili (media) | 2806 | 2448 |

Immobili con pareti interne fisse (media) | 2385 | 2072 |

Canone massimo (immobili più recenti) | 3931 | 3294 |

Canone per la superficie più estesa | 2845 | 2639 |

Canone minimo (immobili più vetusti) | 1448 | 1175 |

4. CONDIZIONI DEGLI ACCORDI DI LOCAZIONE

4.1. Beneficiari ultimi degli affitti

Nessuna indagine sulle soluzioni adottate in materia di installazione sarebbe esauriente se rimanesse ignota l'identità dei titolari del diritto di proprietà, cioè di coloro cui appartiene il terreno sul quale sorgono gli immobili o che in ultima analisi possono far valere un diritto al riguardo. Data la complessità dei contratti di locazione, delle situazioni di subaffitto che si verificano e degli accordi di finanziamento, l'affittuario si vede spesso costretto a negoziare e a stipulare un contratto non con colui che risulta essere in ultima analisi il proprietario, ma con un sub-proprietario che agisce da intermediario o con una società finanziaria. La Corte ritiene tuttavia opportuno far notare che il 68 % degli affitti versati dalle Comunità a Lussemburgo e a Bruxelles (tabella 2) hanno per destinatario il settore privato (24 % fondi pensione e 44 % altri) ; gli immobili in questione ricadono quindi sotto l'opzione IV del paragrafo 2.2.3. Il rimanente rientra nell'opzione III e finirà coll'appartenere ad uno Stato membro (o ai suoi organismi).

4.2. Attuali contratti di locazione

Gli attuali contratti di locazione stipulati dalle Comunità contengono condizioni notevolmente diversificate. La maggior parte dei contratti d'affitto per immobili ubicati a Bruxelles è stipulata per periodi di 9 anni (ciò vale per 20 dei 25 edifici) mentre 14 dei 23 immobili a Lussemburgo sono affittati per periodi più brevi. Come è stato fatto presente al paragrafo 4.1 di cui sopra, il versamento è comunque dovuto sotto forma di affitto, o come prezzo a metro quadrato o su base for fettaria. Tali affitti sembrano essere stati negoziati e concordati in base ai prezzi di mercato. I contratti di locazione prevedono nella maggior parte dei casi clausole di indicizzazione ; questi aumenti sono correlati all'indice del costo della vita, salvo limitazioni imposte dal governo, come è accaduto in Belgio negli ultimi anni. In tale paese, le istituzioni devono anche versare di regola una imposta fondiaria (précompte immobilier) (vedi paragrafo 7.6, lettera a)).

5. UTILIZZAZIONE DEGLI EDIFICI

5.1. Livelli di occupazione

5.1.1. Il numero di persone che può essere insediato in un qualsiasi immobile varia ovviamente a seconda del numero, delle dimensioni e della forma dei locali, del tipo di edificio e delle funzioni da assolvere. Tuttavia, in base ai dati della tabella 6, è possibile raffrontare in una certa misura i livelli d'occupazione per ciascuna delle istituzioni. In tale tabella le superfici degli immobili adibiti a uffici, esclusi gli spazi chiaramente riservati a sale di riunione, emiciclo, archivi, magazzini, ristoranti o parcheggi, ma compresi i corridoi, gli ascensori, ecc. (talora definiti superficie d'ufficio utile) sono state suddivise in base al personale ivi installato nel primo trimestre del 1979. Alle appendici II e III figura un'analisi per ogni singolo immobile.

Tabella 6

(m2 per persona) |

| Immobili con pareti diviso rie mobili | Immobili con pareti interne fisse | Complessivamente |

Commissione | 34 | 30 | 33 |

Parlamento | 23 | 51 | 25 |

Consiglio | 22 | — | 22 |

Corte di giustizia | 40 | — | 40 |

Comitato economico e sociale | 21 | 21 | 21 |

Media complessiva | 30 | 31 | 30 |

5.1.2. La Corte non è stata in grado di reperire criteri ben definiti o uniformi da adottarsi dalle istituzioni nel programmare le proprie esigenze. Le istituzioni di maggior dimensione seguono linee di condotta loro proprie ma distinte che, seppure non raffrontabili con la tabella 6, sono indicative della diversità sotto un differente profilo :

Tabella 7

| m2 (esclusi corridoi, ecc.) per stanza o persona |

Commissione (Bruxelles) | 24 per stanza |

Parlamento (Bruxelles) | 16-17 per stanza |

Consiglio (Bruxelles) | 13 per persona |

6. PROGRAMMAZIONE E SISTEMAZIONE ULTERIORI

6.1. Sviluppi generali

6.1.1. Sulle esigenze future di installazione delle Comunità incideranno l'ampliamento della loro sfera di attività, le dimensioni del loro organico (la tabella 1 denota una tendenza all'aumento), l'istituzione di un Parlamento più vasto eletto a suffragio universale, l'ade sione di nuovi Stati membri, nonché gli attuali sforzi delle Comunità per giungere ad un'unità monetaria europea. Specie questi ultimi fattori potrebbero compor tare nei prossimi anni esigenze di installazione sensibil mente diverse. Il sistema di bilancio delle Comunità è peraltro tale per cui le mutate necessità di sistemazione si giustificano normalmente alla luce dei mutati sistemi di lavoro. Succede di rado che le prime siano autorizzate prima dei secondi. Tuttavia, anche per attività già ap provate, le esigenze di sistemazione si stanno evolvendo e le istituzioni sono attualmente coinvolte in tutta una serie di sviluppi. La Corte ritiene opportuno riportare nella presente relazione una sintesi dei progetti delle isti tuzioni in merito a tali sviluppi, anche se non tutti i contratti sono già stati stipulati.

6.1.2. La Commissione riferisce ogni anno al Consiglio sull'effettiva attuazione della decisione citata al paragrafo 2.2.1, specie sull'insediamento o sul trasferimento di talune istituzioni situate a Lussemburgo, tanto per quanto riguarda la situazione attuale, che per quanto concerne le misure eventualmente da adottare. In realtà, la Commissione, sin dal 1968, ha relazionato in merito ogni anno. Conformemente a quanto richiesto, tali resoconti si basavano principalmente sulla situazione immobiliare di tutte le istituzioni nell'anno trascorso. Non è mai stato chiesto, e non sono mai stati presentati programmi a lungo termine, destinati alla sola Commissione o congiuntamente a tutte le istituzioni.

6.2. Sviluppi a Bruxelles

6.2.1. Nel tentativo di introdurre una qualche misura di pre-programmazione, la Commissione, nel 1975, ha presentato al Consiglio un piano immobiliare quinquennale [3], che prevedeva di prendere in locazione diversi altri immobili nelle immediate vicinanze di quelli già occupati. A quell'epoca la Commissione disponeva a Bruxelles, in locazione, di 13 immobili per uffici. Benché il Consiglio non abbia formulato alcuna raccomandazione successivamente alla presentazione di tale rapporto, la Commissione si è di fatto attenuta alle principali linee direttrici del piano, previa la necessaria approvazione del bilancio annuale. Al 1o gennaio 1978, essa aveva in locazione 14 immobili per uffici. Nel 1978 vi si è andato ad aggiungere il Cortenberg VI, uno stabile che presentava ovviamente un notevole interesse per la Commissione sia perché adiacente all'Archimede II sia perché situato nelle immediate vicinanze del Berlay-mont e di altri edifici. Dai documenti interni della Commissione esaminati dalla Corte non risulta che a quel tempo fosse disponibile nella predetta zona uno stabile alternativo. Non è stato neppure possibile rintracciare note o altri documenti sulle trattative nel corso delle quali venne concordato il prezzo (3931 FB al m2 ; vedi tabelle 4 e 5). Nel 1979 sono stati occupati al n. 8, Square de Méeus, altri 18000 m2 adibiti a uffici. Quest'ultimo immobile, in posizione più sfavorevole, è stato scelto soltanto dopo aver preso in esame diversi altri edifici. In entrambi i casi, sono stati fatti calcoli approssimativi per giustificare la necessità di questi immobili (sulla base di 1,1 o 1,2 finestre per funzionario) ; si presume che essi possano provvedere al fabbisogno attuale e a quello per i prossimi 12 mesi.

6.2.2. A lungo andare, la Commissione spera di poter stabilizzare in certa misura la propria situazione immobiliare attraverso la locazione, dal 1980 in poi, di diversi nuovi edifici espressamente costruiti a tal fine. In realtà non è stato approntato alcun altro piano a lungo termine e, nella sua relazione al Consiglio del 1977, la Commissione ha fatto presente che negli anni futuri si assisterà probabilmente ad un'ulteriore dispersione dei suoi servizi prima di giungere ad una razionalizzazione. Alla Corte risulta tuttavia che sono in fase di realizzazione o di esame i seguenti progetti di costruzione :

Tabella 8

Immobile | Superficie totale approssimata in m2 | Data di completamento prevista | Dimensioni |

Completamento del triangolo Joyeuse Entrée/Cortenberg/Loi | 16000 | 1981 | 400 agenti |

Rue de la Loi/Rue Joseph II (Etterbeek) | 30000 | 1981/82 | 1000 agenti |

Centre de conférences | 18000 | 1981 | 20 sale per conferenze |

Rue Stevin/Rue Joseph II (isolato 4) | 25000 | 1981/82 | Traduzione, impianti tecnici e stampa |

Probabilmente verrà applicata l'ipotesi IV (paragrafo 2.2.3), ma la Commissione sta negoziando per inserire in tutti i contratti di locazione una clausola in virtù della quale scatterà una riduzione d'affitto dopo un determinato numero di anni, cioè quando si ritenga che siano stati ammortizzati i costi di costruzione e il relativo finanziamento.

6.2.3. Nel 1972, il Consiglio ha commissionato una serie di studi per contribuire alla formulazione della propria politica interna di installazione al fine di soddisfare il proprio fabbisogno nell'ambito dapprima di una Comunità di 9 Stati e successivamente di 12. L'incarico era stato affidato a gruppi di lavoro in collaborazione con consulenti esterni, il Bouwcentrum-Cegos. A tali studi dovevano far seguito, nel 1973/1974, concorsi di architettura per arrivare infine alla costruzione di un nuovo edificio del Consiglio e alla sua definitiva agibilità nel 1978/1979. Per motivi diversi (ad esempio problemi collegati alla scelta del terreno, al definitivo finanziamento e al legittimo proprietario dell'edificio), il programma ha subito notevoli ritardi e l'incartamento con le condizioni del concorso è stato presentato al Coreper solo nel maggio 1978. Non è stata ancora presa alcuna decisione ed il governo belga ha adesso proposto che "se il Consiglio non desidera essere proprietario del terreno e sovrintendere alla costruzione", potrebbe essere lo Stato belga o un promotore privato a costruire e finanziare un nuovo edificio da dare in locazione al Consiglio. Quest'ultimo ha recentemente dato il proprio accordo non definitivo per un terreno di fronte al Berlaymont ed i progetti per il nuovo immobile, corollario degli studi condotti dal 1972 al 1978, sono stati trasmessi al governo belga per ulteriore elaborazione. Quest'ultimo ha pubblicato di recente un bando di gara per l'eventuale stipulazione di un appalto pubblico di promozione e, in una sua nota, ha proposto al Consiglio che, una volta ultimata l'opera, potrà essere offerta al Consiglio o la locazione dell'edificio (ipotesi III) o la sua locazione con riscatto (combinazione delle ipotesi III e II). Finora non è stata presa alcuna decisione. Lo studio più recente proponeva, sulla scorta di una valutazione del fabbisogno nel 1995, un immobile di 150000 m2, con 24 sale di riunione (25000 m2) e uffici per 2450 persone (65000 m2).

6.2.4. Il Parlamento sta trattando per proprio conto con un'impresa privata per la costruzione, a partire dal 1980, di un nuovo edificio in Rue Belliard (ipotesi IV) destinato a sostituire quello del Boulevard de l'Empe reur, 3 e a servire da luogo di riunione per i lavori delle commissioni parlamentari. La costruzione sarà finanziata da privati, data in un primo momento in locazione al governo belga e poi subaffittata al Parlamento. Essa consterà approssimativamente di 32000 m2, di cui circa 15000 destinati ad uffici per il personale e i membri e 5000 per 7 sale di riunione.

6.3. Sviluppi a Lussemburo e a Strasburgo

6.3.1. Per la Commissione a Lussemburgo l'evoluzione più importante è stata caratterizzata dall'ampliamento dell'edificio Jean Monnet ; i lavori relativi alla sua terza sezione dovrebbero essere ultimati nel maggio 1980 e rendere disponibili altri 36000 m2 (ipotesi III). Si supponeva che questa nuova sezione dovesse essere sufficiente ad accogliere nell'immediato futuro tutto il personale della Commissione a Lussemburgo (ma non si era tenuto conto di un possibile aumento del numero degli Stati membri). Essa ospiterà anche il nuovo calcolatore ICL, che non è stato possibile installare nell'attuale Centro di calcolo. Per un certo periodo di tempo la Commissione si era dichiarata d'accordo che l'edificio del Centro di calcolo fosse ceduto alla Corte di giustizia, che pensava di poter far fronte in tal modo alle sue nuove esigenze in fatto di spazio. Recentemente, però, la Commissione ha deciso di tenere per sé tale edificio e la Corte di giustizia si trova ora nell'urgente necessità di esaminare soluzioni alternative, la più probabile delle quali sembra consistere nell'ampliamento dell'attuale edificio.

6.3.2. Il Parlamento è giunto al punto di trovarsi ormai nella necessità di affittare un ulteriore stabile per sistemare i nuovi funzionari e agenti da assumere dopo le elezioni a suffragio universale diretto (da 300 a 400 persone, di cui 100 eventualmente sistemate nell'edificio Torre). Sarà inoltre necessario costruire un nuovo emiciclo per le tornate a Lussemburgo del nuovo Parlamento ampliato, eletto a suffragio universale diretto. In origine, il governo lussemburghese intendeva costruire per il Parlamento un nuovo edificio, più grande, con uffici e emiciclo, ma finora non è stata presa alcuna decisione al riguardo. Nel frattempo, è iniziata la costruzione di un nuovo emiciclo il cui completamento è previsto nel tardo autunno del 1979. A Strasburgo, l'attuale emiciclo del "Palazzo d'Europa" sarà adattato per accogliere il Parlamento direttamente eletto e si presume che i lavori in questione, già iniziati, saranno ultimati verso la metà del 1979. Occorreranno anche altri uffici e la città di Strasburgo si è impegnata a mettere a disposizione un nuovo immobile di 35000 m2 da dare in locazione al Parlamento.

6.3.3. Le istituzioni progettano inoltre di costruire a Lussemburgo un centro sociale e stanno esaminando insieme il modo migliore per realizzarlo.

SECONDA PARTE

7. OSSERVAZIONI DELLA CORTE DEI CONTI SUGLI ACCORDI IMMOBILIARI DELLE COMUNITÀ

7.1. Considerazioni di ordine generale

7.1.1. La Corte si rende conto che non è certamente un compito facile stipulare accordi immobiliari della portata di quelli destinati a far fronte alle necessità delle varie istituzioni. Essa è inoltre consapevole che i margini di scelta di spazi liberi o di edifici disponibili sono piut tosto ristretti in città in cui operano società commerciali con forti interessi.

7.1.2. La Corte, al pari delle altre istituzioni, è vincolata al rispetto della decisione di cui al precedente paragrafo 2.1.1. Essa si rende inoltre conto che la costante incertezza circa l'installazione definitiva delle istituzioni e, più di recente, la prospettiva di cambiamenti che potrebbero sorgere in seguito all'ampliamento del Parlamento, costituiscono fattori che hanno certamente influito in modo assai negativo sull'acquisto di immobili destinati a uso definitivo. La soluzione di questi problemi rappresenterebbe certamente un importante contributo ai fini della definizione di una politica più efficace e di maggiore economicità.

7.1.3. Tuttavia la Corte fa notare che le Comunità hanno in locazione 381994 m2 a Bruxelles e 214519 m2 a Lussemburgo, e che i canoni di locazione da esse corrisposti ammontano a un totale annuo rispettivamente di 1003 e 507 milioni di FB. Da quando, nel 1965, è stata adottata la succitata decisione, al bilancio delle Comunità è stata imputata, alla voce affitti, una somma pari a 229 milioni di UCE [4]. Ma al 31 dicembre 1978 le Comunità possedevano solo le sette piccole proprietà di cui ai paragrafi da 3.1.1 a 3.1.3 ; il loro valore attuale non è noto. La Corte pertanto richiama l'attenzione sulle considerazioni che seguono.

7.2. Programmazione a lungo termine

7.2.1. Come indicato al paragrafo 6.2.1, la Commissione ha presentato nel 1975 il suo piano immobiliare quinquennale che, nel caso in esame, ha trovato, in linea di massima valida conferma. Anche il Consiglio, nel suo tentativo di programmare in anticipo le proprie esigenze, ha elaborato (vedi paragrafo 6.2.3) delle previsioni valevoli fino al 1995. Ma entrambe queste previsioni non sono state ufficialmente esaminate o approvate dalle autorità di bilancio, e neppure riesaminate a intervalli periodici. Il Parlamento non ha ancora fatto conoscere piani a medio o a lungo termine per il suo futuro fabbisogno, sebbene esso abbia di recente proceduto a una opportuna messa a punto di tutti i progetti già noti [5].

7.2.2. La Corte è consapevole del fatto che i problemi sollevati ai paragrafi 7.1.1 e 7.1.2 nonché il ritmo dei controlli di bilancio, specie quelli relativi ai complementi di organico, rendono difficile qualsiasi tentativo di previsione del fabbisogno futuro. Peraltro, la Corte è del parere che, in assenza di una qualsiasi previsione attendibile, debba essere estremamente difficile per le istituzioni assicurare l'opportuno e economicamente valido soddisfacimento delle proprie necessità. La Corte ritiene pertanto che sia lecito attendersi una più sana gestione finanziaria se le istituzioni e le autorità di bilancio concordassero congiuntamente previsioni di fabbisogno immobiliare valevoli almeno per i prossimi cinque anni e con l'obbligo di aggiornarli ogni anno. Dette previsioni dovrebbero basarsi su tutti i fattori noti o presunti al momento della loro elaborazione e grazie al loro aggiornamento annuale dovrebbe essere possibile includere eventuali variazioni intervenute a seguito di decisioni in materia di attività o di installazione.

7.3. Uniformità di criteri

La Corte è del parere che, nello stabilire le loro esigenze e nel programmare il loro fabbisogno di uffici, le istituzioni dovrebbero attenersi a criteri stabiliti di comune accordo e uniformi per ciascuna di esse. La struttura materiale, le pareti divisorie permanenti e le attrezzature di ogni immobile incidono sulla sua validità di utilizzazione funzionale, ad esempio la profondità dei vani, la dimensione delle finestre, la presenza di armadi a muro e di moquettes. Non è possibile stabilire fino a che punto questi fattori, oppure l'assenza di criteri comuni, siano all'origine delle diversità illustrate al paragrafo 5.1.1. La Corte ritiene tuttavia che le istituzioni dovrebbero tentare di eliminare le disparità troppo marcate e soprattutto, laddove esistono, di uniformare le regole. Pur ammettendo che in pratica una loro applicazione rigorosa non è possibile e che alcuni impieghi altamente specializzati comportano maggiori requisiti, la Corte raccomanda che le istituzioni esaminino la possibilità di stabilire di comune accordo criteri uniformi sia rispetto alla superficie (espressa in m2 per funzionario, con gli opportuni adeguamenti a seconda del grado) che riguardo all'allestimento degli uffici.

7.4. Coordinamento e razionalizzazione

7.4.1. La Corte si rende conto che tra le istituzioni non esistono normali meccanismi ufficiali di contatto in materia di problemi di programmazione immobiliare, sul genere, ad esempio, del "Groupe d'harmonisation d'achats", istituito in vista del coordinamento degli acquisti.

Di tanto in tanto hanno luogo contatti informali, specie a Lussemburgo, dove l'addensamento delle costruzioni al "Plateau du Kirchberg" richiede ovviamente misure volte a razionalizzare l'uso del terreno disponibile. D'altronde nessuna delle istituzioni libererebbe un immobile senza consultare le altre ; non è insolito il passaggio di edifici da un'istituzione all'altra. A Bruxelles, però, la penuria di immobili o di spazio edificabile nella zona degli uffici attualmente occupati dalla Commissione o dal Consiglio ha stimolato iniziative distinte e forse perfino una certa competizione fra le istituzioni.

7.4.2. Sebbene manchi una decisione sull'installazione definitiva delle istituzioni, la Corte ritiene che presentare previsioni periodiche contribuirebbe a far emergere certe necessità che potrebbero essere opportunamente abbinate: in tal modo si verrebbe forse a creare un maggiore coordinamento fra le istituzioni, in vista di assicurare un impiego ottimale di taluni servizi che rischiano di trasformarsi in doppioni, come, ad esempio, sale di riunione, ristoranti e bar, magazzini o negozi ; in alcune sedi, la maggior parte delle istituzioni provvedono già a tutti questi servizi.

7.4.3. Per esemplificare tali possibilità, la Corte fa notare che, nonostante l'intendimento della Commissione, del Consiglio e del Parlamento di far costruire per proprio uso i nuovi edifici (o ampliamenti) di cui ai paragrafi 6.2.2, 6.2.3 e 6.2.4, essa non è riuscita a rintracciare alcun elemento da cui risulti che abbiano o abbiano avuto luogo scambi di opinioni su determinati progetti. In particolare, ciascuno di tali progetti prevedeva delle sale di riunione, ma non risulta che sia stata esaminata la possibilità di istituire un centro comune di conferenze a Bruxelles. La tabella 9 indica il numero delle sale di riunione e per conferenze, dotate di impianti di interpretazione (nonché il numero di posti), di cui ogni singola istituzione può attualmente avvalersi sia a Bruxelles che a Lussemburgo.

Tabella 9

| Numero di posti | Numero totale sale | Numero massimo di posti |

0-50 | 51-100 | 101-150 | 151- 200 | 200 + |

Bruxelles | | | | | | | |

Commissione | 4 | 10 | 2 | 2 | — | 18 | 1413 |

Parlamento | — | 3 | — | — | — | — | 195 |

Consiglio | 1 | 10 | 2 | — | 1 | 14 | 1300 |

Comitato economico e sociale | 3 | 1 | 1 | — | 1 | 6 | 487 |

Totale | 8 | 24 | 5 | 2 | 2 | 41 | 3395 |

Lussemburgo | | | | | | | |

Commissione | — | 5 | 1 | — | — | 6 | 520 |

Parlamento | 6 | 1 | — | — | 1 | 8 | 500 |

Corte di giustizia | 2 | 2 | — | 1 | — | 5 | 413 |

Totale | 8 | 8 | 1 | 1 | 1 | 19 | 1433 |

7.4.4. A parere della Corte sarebbe opportuno che le istituzioni istituiscano una commissione incaricata di esaminare se l'uso in comune di immobili o di impianti possa rappresentare una soluzione pratica e attuabile. Uno dei primi compiti di tale commissione consisterebbe nel considerare la possibilità di creare servizi comuni per le riunioni. La Corte raccomanda inoltre di consultare tale commissione nella sua qualità di coordinatrice per tutti i futuri accordi sul piano immobiliare.

7.5. Validità della politica degli affitti

7.5.1. Considerando le istituzioni nella loro veste di utenti di primaria importanza di locali adibiti a uffici, la Corte si stupisce di dover constatare quanto siano scarse le cognizioni circa le spese di capitale per la costruzione di immobili. Soltanto in due degli esistenti 48 contratti di locazione che hanno formato oggetto di esame è stata riscontrata una certa correlazione fra gli affitti e gli esborsi di capitale. Ma anche in detti casi sono stati i costruttori o i proprietari ad aver eseguito calcoli dettagliati ; quanto alla Corte, essa non ha potuto riscontrare in alcuno di questi o di altri casi elementi tali da comprovare che le istituzioni siano in grado di correlare i canoni di locazione con gli esborsi di capitale. Per illustrare i costi che derivano alle Comunità per effetto della loro politica in tema di affitti, la Corte, alla tabella 10, elenca, per alcuni dei maggiori immobili, gli affitti cumulatisi dalla costruzione dell'edificio in poi, indicizzati ai prezzi dell'anno di costruzione, sulla base dell'indice del costo della vita (belga o lussemburghese), in relazione al valutato costo di costruzione (per i calcoli vedi appendice V).

Tabella 10

Immobile | Anno di completamento dell'immobile | Affitti cumulatisi e indicizzati all'anno di costruzione (milioni di FB) | Numero di anni di affitto necessari per equiparare il costo del capitale senza interessi (vedi appendice V) |

Complesso Joyeuse Entrée, Bruxelles | 1962 | 821 | 13 |

Charlemagne, Bruxelles | 1965 | 821 | 11 |

Berlaymont, Bruxelles | 1966 | 1263 | 11 |

Edificio Tour, Lussemburgo | 1966 | 274 | 11 |

Edificio Schuman, Lussemburgo | 1973 | 318 | 12 |

Queste cifre, basate su una serie di valutazioni, non tengono conto di alcuni fattori essenziali, sia positivi che negativi, e non sono sufficientemente attendibili per avvalersene come base di un serio e deciso riesame della politica adottata. Esse servono tuttavia ad avvalorare la tesi secondo la quale, non fosse che in termini di esborsi annuali, il finanziamento diretto di cui all'ipotesi I merita di essere seriamente preso in esame come alternativa economica alla locazione, anche senza voler tener conto che in tal modo le istituzioni entrerebbero in possesso di beni di notevole valore. Ad esempio, le condizioni relative al Centre de conférences (6.2.2) contengono una clausola che prevede una riduzione dell'affitto dopo 12 anni, allorché quelle concernenti la terza sezione dell'edificio Jean Monnet (6.3.1) prevedono il trasferimento della proprietà allo Stato, anch'esso dopo 12 anni. Sembra logico dedurne che, trascorsi i periodi iniziali, gli esborsi di capitale e le spese di finanziamento della costruzione finiranno coll'essere completamente riassorbiti.

7.5.2. Anche altri fattori andrebbero tenuti presenti in qualunque eventuale più approfondita indagine sugli aspetti economici delle diverse alternative rappresentate dall'acquisto, dalla costruzione o dalla locazione, ossia :

i) il tasso di interesse sul capitale investito: in forza di un contratto in corso, i proprietari finanziatori percepiscono il 7,1/2 %, allorché in altri casi si arriva fino al 10 %. Le istituzioni potrebbero probabilmente ottenere condizioni più vantaggiose dagli Stati membri o da fonti private e, tramite i bilanci o sotto forma di prestiti, perfino finanziamenti dagli Stati membri senza interesse o ad interesse ridotto ;

ii) i costi di costruzione sostenuti dai proprietari privati includono il versamento dell'IVA, e ciò si riflette attualmente negli affitti corrisposti dalle istituzioni. Se il committente di un progetto fosse uno Stato membro o le istituzioni stesse, essi beneficerebbero presumibilmente anche dell'esenzione da tale imposta, cui le Comunità hanno diritto ;

iii) gli inconvenienti pratici della locazione: sembra che presentemente le istituzioni, anche come affittuarie, talvolta si assumano l'onere di erigere pareti divisorie, di installare determinati impianti e di apportaremiglioramenti di maggiore o minore importanza. Al momento dello sgombero, o lasciano questi accessori sul posto o devono addossarsi ulteriori spese per la loro rimozione. Qualora le istituzioni fossereo invece proprietarie, tali accessori potrebbero accrescere il valore dell'immobile ;

iv) costruendo in proprio, si avrebbero una più vasta gamma di scelte in fatto di progettazione e maggiori possibilità di ottenere condizioni più favorevoli: in tal modo si potrebbe forse aggirare il problema della scarsa forza contrattuale delle istituzioni nei confronti di proprietari che offrono immobili già costruiti e vantaggiosamente ubicati (come è probabilmente accaduto con l'affitto del Cortenberg VI, citato al paragrafo 6.2.1).

7.5.3. La Corte ha incontrato difficoltà nel reperire informazioni certe sui numerosi elementi suscettibili di influire su qualunque decisione venisse presa in materia. In base alla documentazione disponibile, essa ritiene tuttavia che in determinate circostanze l'acquisto potrebbe rappresentare una valida alternativa. La Corte raccomanda pertanto che le istituzioni continuino a vagliare se l'attuale loro palese preferenza per i contratti di affitto corrisponda sempre ad una sana gestione finanziaria oppure se non sia più conveniente l'acquisto. Le previsioni suggerite al paragrafo 7.2.2 sarebbero di utilità nel ponderare questo aspetto della politica delle istituzioni.

7.5.4. Sotto tale profilo, la Corte, come possibile alternativa alla piena proprietà, fa presente che la Commissione potrebbe inserire una clausola in virtù della quale il locatario, per effetto del versamento a lungo termine dell'affitto, verrebbe a godere di un certo beneficio sotto forma di una futura riduzione, mentre al tempo stesso verrebbe garantito al finanziatore il recupero totale delle spese e degli interessi. Una siffatta clausola non è stata presa in considerazione dalle altre istituzioni. La Corte raccomanda che la Commissione porti avanti il proprio proposito di vagliare la possibilità di inserire una siffatta clausola nei futuri contratti di locazione e propone a tutte le istituzioni di esaminare se accordi del genere, che comportano riduzioni d'affitto, possano essere negoziati per uno qualunque dei presenti contratti di locazione e inseriti in contratti futuri.

7.5.5. La Corte suggerisce inoltre che le istituzioni stabiliscano per i contratti d'affitto o di costruzione criteri uniformi comuni che potrebbero servire di base per tutte le trattative.

7.6. Pagamento di imposte nazionali e indicizzazione

La Corte attira inoltre l'attenzione su altri tre aspetti particolari degli attuali accordi di finanziamento :

a) " Précompte immobilier " (impôt foncier)

In Belgio i proprietari di immobili sono tenuti, a norma di legge, a versare un'imposta sui beni immobili (" précompte immobilier "). I contratti di locazione delle istituzioni che occupano immobili appartenenti a privati prevedono (di norma) che ai locatari incomba l'onere del versamento di tale imposta, e le istituzioni hanno agito in conseguenza. La tabella 11 riporta le somme impegnate a tal fine dalle istituzioni nel 1978.

Tabella 11

| (migliaia di FB) |

Commissione | 33205 |

Parlamento | 1563 |

Consiglio | 15224 |

Comitato economico e sociale | 1781 |

Totale | 51773 |

In virtù del protocollo sui privilegi e sulle immunità delle Comunità europee, le istituzioni sono esenti da imposte nazionali o locali: si pone pertanto il problema se sia corretto che, date le circostanze sopra descritte, venga loro richiesto il versamento dell'imposta sui beni immobili. Diversa è la situazione quando si tratta di immobili occupati dalle istituzioni di proprietà del governo belga, dal momento che quest'ultimo non è tenuto a versare a se stesso le proprie imposte e che non ne consegue quindi alcun onere per i locatari. Già nel 1960 il servizio giuridico della Commissione aveva sostenuto la tesi che le istituzioni non sono tenute a pagare l'imposta sui beni immobili: orbene, nonostante che le istituzioni continuino a tenere registri in cui vengono annotati gli importi versati per tale imposta, nessuna trattativa è stata sin qui avviata con le autorità fiscali belghe. Tuttavia, nelle sue proposte relative al nuovo immobile del Consiglio, di cui al paragrafo 6.2.3, il governo belga ha affermato che il Consiglio sarà esente da imposte dirette o indirette di qualsi-voglia natura anche se tale immobile sarà costruito da un'impresa privata e successivamente acquistato o preso in locazione dal Consiglio. La Corte raccomanda che le istituzioni esaminino con le autorità belghe se possa essere tradotta in atto l'esenzione da tale imposta e/o il rimborso degli effettivi pagamenti da eseguirsi in futuro e se i versamenti già effettuati saranno restituiti.

b) Imposta sul valore aggiunto

Come segnalato al paragrafo 7.5.2, quando sono proprietari imprese o persone private, le Comunità versano la quota dell'IVA compresa nei costi di costruzione. Questa imposta è anch'essa soggetta alle norme del protocollo sui privilegi e sulle immunità. Generalmente, le Comunità sono direttamente esentate dal pagamento oppure ne chiedono successivamente il rimborso. Ma quando si tratta di affitti, questo fatto viene ignorato e la Corte raccomanda che le istituzioni esaminino con le autorità belghe e lussemburghesi come l'esenzione possa essere applicata in tali circostanze. La Corte ribadisce che se il nuovo immobile del Consiglio (paragrafo 6.2.3) dovesse essere costruito dal governo belga o da un'impresa privata, non sarà inclusa né nell'affitto né nel prezzo di vendita una qualunque imposta diretta o indiretta.

c) Indicizzazione

Come accennato al paragrafo 4.2 della presente relazione, l'indicizzazione è applicata a un gran numero di affitti pagati dalle istituzioni. Benché tali aumenti siano stati corrisposti solo quando erano conformi alle clausole dei contratti di locazione, la Corte si chiede se anche in tutti questi casi essi si giustifichino da un punto di vista economico. Ad esempio, nei casi in cui l'interesse del detentore sublocatario si limita al solo aspetto del finanziamento, mentre titolare del diritto di proprietà è un altro soggetto, il finanziamento avviene generalmente sotto forma di prestito o di ipoteca a lungo termine a tasso fisso sul costo in capitale della costruzione. In queste circostanze la Corte è del parere che per un siffatto prestito il relativo tasso d'applicazione includa già un sufficiente margine agli effetti del deprezzamento sull'intero periodo. Si può quindi sostenere che l'indicizzazione introduca un abbuono speciale. Per accertare se questa tesi trovi riscontro in un caso ben specifico, occorrerebbe esaminare le condizioni di finanziamento del detentore sublocatario. Sembra che tali elementi non fossero noti alle istituzioni e la Corte raccomanda che ogni istituzione esamini alla luce delle presenti osservazioni e, all'occorrenza, insieme ai proprietari, se sia economicamente conveniente il regime degli adeguamenti indicizzati. La Corte confida che le istituzioni prestino particolare attenzione a questo aspetto per qualsiasi futuro contratto di locazione che esse potrebbero stipulare e attraverso la revisione dei contratti in vigore.

8. ALTRE OSSERVAZIONI DI CARATTERE GENERALE DELLA CORTE DEI CONTI

8.1. La Corte si è fissata come principio generale di imperniare in larga misura la propria attività di controllo sull'esame dei sistemi e delle procedure. Il significato di una siffatta impostazione consiste nel fatto che essa ha principalmente per oggetto questioni di principio e che offre la possibilità di una valutazione globale dei relativi conti e transazioni a un onere accettabile in termini di strumenti di controllo. La Corte, ovviamente, dedica la propria attenzione anche ai singoli errori, sia sotto l'aspetto delle conseguenze finanziarie del caso in sé, sia soprattutto nella misura in cui essi rivelano una carenza nell'ambito dei sistemi e delle procedure col rischio di riprodursi e di generare ulteriori costi.

8.2. La decisione della Corte di esaminare sin da ora le politiche immobiliari delle istituzioni non è stata presa per esprimere delle critiche nei loro riguardi o senza la piena consapevolezza delle ragioni che sono alla base delle decisioni adottate. L'assenza di indicazioni precise sulla durata della loro permanenza nelle sedi attuali non ha certo contribuito a incoraggiare una politica di acquisti. È stata così scoraggiata una programmazione a lungo termine della politica immobiliare e, di conseguenza, la scelta degli immobili è stata dettata quasi esclusivamente dalla loro disponibilità nelle zone gradite. Di conseguenza, non è stata dedicata la dovuta attenzione a problemi quali la definizione di comuni criteri d'installazione per il personale o il coordinamento deìle politiche di negoziazione e delle condizioni di locazione.

8.2. La Corte ha pertanto deciso di pubblicare in questa fase e in questa forma la presente relazione speciale, con l'auspicio che i fatti e le raccomandazioni ivi illustrati e espressi inducano a una politica immobiliare più chiara. A tempo debito la Corte potrà eseguire altri controlli in questo settore, specie riguardo a particolari immobili o contratti e alle relative clausole ; essa confida comunque che nel corso dei predetti controlli le istituzioni continuino a assicurarle l'accesso all'intera loro documentazione concernente le delibere che hanno dato origine alle decisioni definitive. Essa è tuttavia del parere che questi controlli più approfonditi potranno essere più proficuamente eseguiti quando le istituzioni disporranno di quella base più salda verso cui tendono tutte le raccomandazioni della Corte, specie dopo che avranno proceduto alle valutazioni di ordine economico e stabilito i criteri comuni suggeriti nelle raccomandazioni della Corte ai paragrafi 7.3, 7.4.4 e 7.5.3.

Adottata il 21 giugno 1979.

Michael N. Murphy

Presidente della Corte dei conti

[1] Escluso il personale per la ricerca e gli investimenti.

[2] Ivi incluso lo spazio adibito a parcheggio nei casi in cui fa parte dell'immobile.

[3] COM (75) 194.

[4] Pagamenti effettivi, compresi gli uffici esterni.

[5] Doc. PE 55.550/QUEST./riv.

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APPENDICE I

DECISIONE

DEI RAPPRESENTANTI DEI GOVERNI DEGLI STATI MEMBRI

relativa alla installazione provvisoria di talune istituzioni e di taluni servizi delle Comunità

(Gazzetta ufficiale delle Comunità europee n. 152 del 13 luglio 1967, pag. 18)

I RAPPRESENTANTI DEI GOVERNI DEGLI STATI MEMBRI,

visto l'articolo 37 del trattato che istituisce un Consiglio unico ed una Commissione unica delle Comunità europee,

considerando che, fatta salva l'applicazione degli articoli 77 del trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio, 216 del trattato che istituisce la Comunità economica europea, 189 del trattato che istituisce la Comunità europea dell'energia atomica, nonché dell'articolo I, secondo comma, del protocollo sullo statuto della Banca europea per gli investimenti, conviene, all'atto della istituzione di un Consiglio unico e di una Commissione unica delle Comunità europee ed allo scopo di risolvere taluni problemi particolari del Granducato del Lussemburgo, fissare a Lussemburgo i luoghi provvisori di lavoro di talune istituzioni e di taluni servizi,

DECIDONO:

Articolo 1

Lussemburgo, Bruxelles e Strasburgo continuano ad essere i luoghi provvisori di lavoro delle istituzioni delle Comunità.

Articolo 2

Nei mesi di aprile, di giugno e di ottobre il Consiglio tiene le proprie sessioni a Lussemburgo.

Articolo 3

La Corte di giustizia rimane installata a Lussemburgo.

Sono del pari installati a Lussemburgo gli organismi giurisdizionali e quasi-giurisdizionali, inclusi quelli competenti per l'applicazione delle regole di concorrenza, già esistenti o da creare a norma dei trattati che istituiscono la Comunità europea del carbone e dell'acciaio, la Comunità economica europea e la Comunità europea dell'energia atomica, nonché a norma di convenzioni concluse nell'ambito delle Comunità sia tra Stati membri, sia con paesi terzi.

Articolo 4

Il segretariato generale del Parlamento europeo ed i relativi servizi rimangono installati a Lussemburgo.

Articolo 5

La Banca europea per gli investimenti è installata a Lussemburgo ove si riuniscono i suoi organi direttivi e si esercita il complesso delle sue attività.

Tale disposizione riguarda in particolare gli sviluppi delle attività attuali e segnatamente di quelle contemplate dall'articolo 130 del trattato che istituisce la Comunità economica europea, l'eventuale estensione di tali attività ad altri settori ed i nuovi compiti che potrebbero essere affidati alla Banca.

E installato a Lussemburgo un ufficio di collegamento tra la Commissione e la Banca europea per gli investimenti, particolarmente allo scopo di facilitare le operazioni del Fondo europeo di sviluppo.

Articolo 6

Il comitato monetario si riunisce a Lussemburgo ed a Bruxelles.

Articolo 7

Sono installati a Lussemburgo i servizi d'intervento finanziario della Comunità europea del carbone e dell'acciaio. Tali servizi comprendono la direzione generale del credito e degli investimenti nonché il servizio incaricato della riscossione delle imposizioni e gli annessi servizi di contabilità.

Articolo 8

È installato a Lussemburgo un Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità, di cui fanno parte un ufficio comune delle vendite ed un servizio di traduzione a medio e a lungo termine.

Articolo 9

Sono inoltre installati a Lussemburgo i seguenti servizi della Commissione :

a) l'Istituto statistico ed il servizio meccanografico ;

b) i servizi di igiene e sicurezza del lavoro della Comu nità economica europea e della Comunità europea del carbone e dell'acciaio ;

c) la direzione generale della diffusione delle cognizioni, la direzione della protezione sanitaria, la direzione del controllo di sicurezza della Comunità europea dell'energia atomica

nonché l'adeguata infrastruttura amministrativa e tecnica.

Articolo 10

I governi degli Stati membri sono disposti ad installare o a trasferire a Lussemburgo, purché ne sia garantito il buon funzionamento, altri organismi e servizi comunitari, segnatamente nel settore finanziario.

Essi invitano a tal fine la Commissione a presentare loro ogni anno una relazione sulla situazione esistente in merito all'installazione degli organismi e servizi comunitari e sulle possibilità di adottare nuove misure ai sensi della presente disposizione, avuto riguardo alle necessità di un buon funzionamento delle Comunità.

Articolo 11

Al fine di garantire il buon funzionamento della Comunità europea del carbone e dell'acciaio, la Commissione è invitata a procedere in modo graduale e coordinato al trasferimento dei vari servizi, effettuando per ultimo il trasferimento dei servizi di gestione del mercato del carbone e dell'acciao.

Articolo 12

Fatte salve le precedenti disposizioni, la presente decisione non reca pregiudizio ai luoghi provvisori di lavoro delle istituzioni e dei servizi delle Comunità europee quali risultano da precedenti decisioni dei governi, nonché al raggruppamento dei servizi conseguente all'istituzione di un Consiglio unico e di una Commissione unica.

Articolo 13

La presente decisione entrerà in vigore alla data dell'entrata in vigore del trattato che istituisce un Consiglio unico ed una Commissione unica delle Comunità europee.

Fatto a Bruxelles, addì otto aprile millenovecentosessantacinque.

Paul-Henri Spaak

Kurt Schmücker

Maurice Couve de murville

Amintore Fanfani

Pierre Werner

J. M. A. H. Luns

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APPENDICE II

EDIFICI COMUNITARI A BRUXELLES

A = pareti divisorie mobili.

B = pareti interne fisse.

Nota : Markelbach Garage e 17, rue Archimède, non figurano in questa tabella (si tratta di superfici ridotte).

Immobile | Istituzione | m2 | Affitto [3] annuo (1978) (migliaia di FB) | Organico (primo trimestre 1979) | |

complessivi | utili |

Immobili per uffici | | | | | | | |

Berlaymont | | Commissione | 99957 [4] | 83736 | 284370 | 2838 | A |

Complesso Joyeuse Entrée/Cortenberg/Loi | | Commissione | 62726 | 44132 | 123590 | 1552 | B |

Archimède I e II | | Commissione | 11643 | 9041 | 29361 | 345 | B |

3, R-P. R. Schuman | | Commissione | 4520 | 4250 | 12181 | 155 | B |

6, R-P. R. Schuman | | Commissione | 7355 | 5855 | 26361 | 209 | B |

120, rue de la Loi | | Commissione | 9604 | 7648 | 34516 | 211 | A |

84 – 86, rue de la Loi | | Commissione | 17804 | 14124 | 67977 | 362 | A |

1, L'Astronomie | | Commissione | 4738 | 4738 | 14198 | 123 | A |

3, 5, 7, rue Archimède | | Commissione | 3111 | 3111 | 7690 | 120 | B |

Archimède 25 | | Commissione | 6531 | 6531 | 15811 | 120 | B |

13 –31, avenue des Nerviens | | Commissione | 11088 | 11088 | 35202 | 262 | A |

10/12, rue Guimard | | Commissione | 10795 | 10795 [1] | 38200 | 270 | A |

73, rue Archimède | | Commissione | 1711 | 1711 [1] | 4124 | 12 | B |

Cortenberg VI (IMCO) | | Commissione | 6411 | 6411 [1] | 25200 | 194 | A |

Centro Manhattan (Centro conferenze) | | Commissione | 8250 | 8250 [1] | 31500 | [2] | B |

5, boulevard de l'Empereur | } | Parlamento europeo | 6515 | 4570 | 9870 | 89 | B |

4, rue St. Jean | 7445 | B |

Charlemagne | | Consiglio | 65127 | 28332 | 144220 | 1353 | A |

Joseph II | | Consiglio | 7779 | 4043 | 24015 | 112 | A |

2, rue Ravenstein 6, Cortenberg 11, Mont des Arts | } | Comitato economico e sociale | 12958 | 6864 | 23143 | 320 | A |

Totale immobili per uffici | 358623 | 265230 | 958974 | 8647 | |

Immobili adibiti a scopi sociali | | | | | | | |

75–79, boulevard Clovis | | Commissione | 3250 | [2] | 7121 | [2] | |

Magazzini/depositi | | | | | | | |

Zaventem | | Commissione | 18278 | [2] | 34690 | [2] | |

Overijse | | Consiglio | 1843 | [2] | 2301 | [2] | |

Totale magazzini/depositi | 20121 | | 36991 | | |

[1] Stima, non essendo disponibili informazioni al riguardo.

[2] Non applicabile.

[3] Gli affitti annui sopra indicati corrispondono alle più recenti cifre note alla data in cui ha avuto luogo l'esame. Per effetto dell'indicizzazione è possibile che siano state apportate delle modifiche alle cifre definitive del 1978.

[4] Esclusi 90000 m2 di scantinati, parcheggi sotterranei, ecc, per i quali la Commissione corrisponde solo un affitto simbolico di 50 FB.

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APPENDICE III

EDIFICI COMUNITARI A LUSSEMBURGO

A = pareti divisorie mobili.

B = pareti interne fisse.

Immobile | Istituzione | | m2 | Affitto [3] annuo (1978) [migliaia di FB | Organico (primo trimestre 1979) | |

complessivi | utili |

Immobili per uffici | | | | | | | |

Jean Monnet | | Commissione | | 82220 | 45821 | 216966 | 1129 | A |

Centro di calcolo | | Commissione | | 8845 | 6669 | 25087 | 123 | A |

231 — 233, val des Bons-Malades | | Commissione | | 1873 | 1873 | 2201 | 48 | B |

20, avenue Pasteur | | Commissione | | 1542 | 1542 | 4114 | 42 | B |

Centro europeo (annesso) [4] | | Commissione | | 1013 | 848 | 3337 | — | A |

Camera di commercio | | Commissione | | 1233 | 889 | 2716 | 110 [1] | A |

76, avenue de la Liberté | | Commissione | | 820 | 820 | 2460 | 8 [1] | B |

5, rue du Commerce (Euroffice) | | Commissione | | 16270 | 6947 | 33814 | 226 | A |

Robert Schuman | } | Parlamento europeo | { | 41633 | 20992 | 103000 | 976 | A |

Centro europeo (Tour) | 23260 | 20000 [1] | 52000 | 788 | A |

Corte di giustizia | | | | 24712 | 11869 | 50673 | 297 | A |

Totale immobili per uffici | 203421 | 118270 | 496368 | 3747 | |

Immobili adibiti a scopi sociali | | | | | | | |

41, rue Notre Dame | | Commissione | | 1517 | [2] | 1456 | [2] | |

4, rue Auguste Neyen | | Commissione | | 338 | [2] | 240 | [2] | |

107, avenue du 10 Septembre | | Commissione | | 157 | [2] | 275 | [2] | |

109, avenue du 10 Septembre | | Commissione | | 157 | [2] | 284 | [2] | |

46, rue des Roses | | Commissione | | 226 | [2] | 276 | [2] | |

13/15, avenue Pasteur | } | Parlamento europeo | { | 448 | [2] | 572 | [2] | |

9, rue Pierre d'Aspelt | 510 | [2] | 653 | [2] | |

2, rue Marguerite de Brabant | 150 | [2] | 211 | [2] | |

Totale immobili adibiti a scopi sociali | 3503 | | 3967 | | |

Magazzini/depositi | | | | | | | |

13, rue de Bouillon | | Commissione | | 5105 | [2] | 4055 | [2] | |

55, rue de Bouillon | } | Parlamento europeo | { | 1100 | [2] | 1243 | [2] | |

145, rue de Cessange | 940 | [2] | 1052 | [2] | |

6, rue de Plaetis/rue M. Welter | 450 | [2] | 236 | [2] | |

Totale magazzini/depositi | 7595 | | 6586 | | |

[1] Stima, non essendo disponibili informazioni al riguardo.

[2] Non applicabile.

[3] Gli affitti annui sopra indicati corrispondono alle più recenti cifre note alla data in cui ha avuto luogo l'esame. Per effetto dell'indicizzazione è possibile che siano state apportate delle modifiche alle cifre definitive del 1978.

[4] Gli uffici che il Consiglio ha in locazione al Centro europeo (annesso) non sono affittati su base annua permanente e non figurano quindi nella presente tabella.

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APPENDICE IV

UFFICI COMUNITARI AL DI FUORI DELLE SEDI PROVVISORIE

Città | m2 complessivi | Affitto annuo 1978 (UCE) |

Commissione | | |

Ankara | 424 (in affitto) | 9598 |

Atene | 906 (in affitto) | 37250 |

Berlino | 350 (in affitto) | 22543 |

Bonn | 852 (in affitto) | 41655 |

Copenaghen | 890 (in affitto) | 48624 |

Dublino | 641 (in affitto) | 16890 |

Ginevra | 2020 (in affitto) | 147221 |

L'Aia | 520 (in affitto) | 46798 |

Caracas | 667 (in affitto) | 40973 |

Londra | 600 (affitto enfiteutico) | 952 |

Cardiff | 235 (affitto enfiteutico) | 11945 |

Edimburgo | 186 (in affitto) | 7807 |

Nuova York | 984 (in affitto) | 98955 |

Ottawa | 1088 (in affitto) | 54469 |

Ottawa (residenza) | 3966 (in proprietà) | — |

Parigi | 1000 (in proprietà) | 3800 (affitto per parcheggio) |

Montevideo | 300 (in proprietà) | — |

Roma | 1260 (in affitto) | 45195 |

Santiago | 750 (in affitto) | 30211 |

Tokyo | 1090 (in affitto) | 194099 |

Washington | 2100 (in affitto) | 161635 |

Washington (residenza) | 506 (in affitto da CECA) | 45000 |

| 21335 | 1065620 |

Parlamento europeo | | |

Copenaghen | 55 (in affitto) | 10333 |

Parigi | 150 (in affitto) | 13124 |

Bonn | 245 (in affitto) | 11280 |

L'Aia | 30 | 4863 |

| 480 (in affitto) | 39600 |

(A Dublino, Londra e Roma il Parlamento si avvale degli uffici della Commissione) |

Consiglio | | |

Ginevra | 1180 (in affitto) | 185851 |

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APPENDICE V

VALUTAZIONE DEI COSTI DI COSTRUZIONE

1. Nel compilare la tabella 10, il costo dell'edificio Schuman è stato ripreso in base ai dati che figurano nel contratto di locazione stipulato dal Parlamento europeo. Per gli altri quattro immobili di cui alla tabella 10, è stato fatto ricorso a una valutazione dei costi sulla base :

Bruxelles

i) di una relazione del marzo 1977 sul progetto di un nuovo edificio del Consiglio, elaborata dai consulenti Bouwcentrum e in cui figurava una ripartizione dei costi di costruzione base che ha permesso di ricavare il costo per m2 di superficie totale (30700 FB al m2 ai costi del 1977) ;

ii) delle stime eseguite su richiesta della Corte dal sig. Paul Noél, architetto di diverse istituzioni. Tali stime riguardano i costi al m2 del terreno e di costruzione per un immobile non allestito e uno allestito (30900–33400 FB e 37900–40400 FB rispettivamente al m2) ;

Lussemburgo

iii) delle quotazioni fornite alla Corte per i propri progetti edilizi, in base alle quali è stato ricavato un costo di 28280 FB al m2 per un edificio allestito, compreso il terreno;

iv) di un prezzo per i costi di costruzione base dell'edificio Schuman nel 1973, da cui è stato ricavato il prezzo di 29170 FB al m2 aggiornato al 1978.

CONSIDERAZIONI GENERALI

2. Ulteriori discussioni si sono svolte con architetti privati e statali.

3. Ai fini della presente relazione e in assenza di informazioni più precise, la Corte ha de ciso di basarsi su costi arrotondati applicabili a immobili allestiti e di attenersi a una valutazione prudente nell'uso di tali dati. Così, ad esempio, per Bruxelles è stato preso per base un prezzo di 40000 FB per metro quadrato di superficie totale e per Lussem burgo di 30000 FB. Alla Corte non è stata fornita alcuna spiegazione circa i motivi di questa disparità di prezzo: essa trova tuttavia conferma nelle differenze tra gli indici di costruzione (vedi più sotto).

4. I costi di costruzione alla data di completamento degli immobili di cui alla tabella 10, sono stati quindi ricavati come segue :

a) per l'edificio Schuman, dalle indicazioni che figurano nel contratto di locazione ;

b) per gli altri, in base alla tabella che segue :

| Anno di completamento della costruzione | Costo per m2 | Superficie totale | Costo valutato in origine |

(FB) | (m2) | (milioni di FB) |

Complesso Joyeuse Entrée | 1962 | 10145 | 62726 | 636,4 |

Charlemagne | 1965 | 11595 | 65127 | 755,1 |

Berlaymont | 1966 | 12315 | 99957 | 1231,0 |

Edificio Torre | 1966 | 10699 | 23260 | 248,9 |

Edificio Schuman | 1973 | Costo e ffettivo | 742 |

La Corte è consapevole che le superfici totali degli immobili di cui alla summenzionata tabella e alla tabella 10 comprendono aree come parcheggi e scantinati, che avrebbero un costo sensibilmente inferiore ai due valori che sono stati applicati. Si dovrebbe quindi tener conto del fatto che il costo valutato in origine, e di conseguenza il numero di anni di affitto necessari per pareggiare tale costo, sono stati calcolati con prudenza. La conversione dall'attuale costo di costruzione a quelli corrispondenti alle date di completamento è stata effettuata in base ai seguenti indici :

| Belgio | Lussemburgo |

Indice costo di costruzione [1] | FB per m2 | Indice costo di costruzione [1] | FB per m2 |

Costo di costruzione | | | | |

1978 | 394,3 | 40000 | 347,4 | 30000 |

1977 | 358,6 | 36378 | 335,2 | 28946 |

1976 | 321,4 | 32604 | 317,3 | 27401 |

1975 | 287,1 | 29125 | 293,9 | 25380 |

1974 | 255,7 | 25939 | 255,6 | 22073 |

1973 | 202,9 | 20583 | 216,4 | 18687 |

1972 | 185,7 | 18838 | 198,6 | 17150 |

1971 | 170,0 | 17246 | 187,3 | 16174 |

1970 | 151,4 | 15359 | 166,1 | 14344 |

1969 | 137,1 | 13908 | 140,4 | 12124 |

1968 | 132,9 | 13482 | 132,6 | 11451 |

1967 | 128,6 | 13046 | 124,4 | 10743 |

1966 | 121,4 | 12315 | 123,9 | 10699 |

1965 | 114,3 | 11595 | 117,2 | 10121 |

1964 | 110,0 | 11159 | 112,6 | 9724 |

1963 | 104,3 | 10581 | 106,7 | 9214 |

1962 | 100 | 10145 | 100 | 8636 |

[1] Prendendo per base il 1962.

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