Relazione speciale n. 18/2000

relativa al programma di approvvigionamento di prodotti agricoli destinati alla Federazione russa, corredata delle risposte della Commissione

(presentata in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE)

(2001/C 25/01)

INDICE

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SINTESI

Nel 1998, la Federazione russa ha dovuto far fronte a un cattivo raccolto e a una crisi finanziaria. A seguito di tale crisi, l'Unione europea (UE) temeva un crollo delle proprie esportazioni di prodotti agricoli, dal momento che questo paese rappresentava il secondo mercato per le sue esportazioni di carne. Gli Stati Uniti hanno stabilito un programma di approvvigionamento di prodotti alimentari a favore della Russia. L'UE desiderava anch'essa fornire il proprio aiuto. A seguito della richiesta formulata dal governo russo, nel dicembre 1998 il Consiglio ha deciso di fornire gratuitamente prodotti agricoli alle regioni più povere della Federazione russa (cfr. il paragrafo 1).

Il programma non doveva ostacolare le esportazioni agricole dell'UE in Russia, talvolta sovvenzionate, né turbare il funzionamento del mercato locale. Il prezzo di vendita dei prodotti non doveva perciò essere inferiore a quello di prodotti simili di provenienza locale o importati dall'UE. Le regioni più povere, cui questi prodotti erano destinati, desideravano ottenerli al prezzo più basso. Nel contempo, le autorità russe volevano altresì massimizzare i proventi delle vendite per destinarli a misure di carattere sociale (cfr. il paragrafo 2).

La Corte ha constatato che non è stata effettuata un'analisi preliminare delle esigenze. La necessità di questo tipo di aiuto non è stata dimostrata. La Russia ha peraltro esportato cereali nel 1999. Molti russi hanno difficoltà a nutrirsi adeguatamente non tanto a causa della mancanza di prodotti alimentari, quanto piuttosto dei mezzi finanziari necessari per acquistarli. Non è stato inoltre analizzato a sufficienza se la Russia fosse in grado di importare, a lungo termine, prodotti alimentari dall'UE. Mentre l'UE temeva un crollo delle proprie esportazioni di carne in Russia, queste sono aumentate nel 1999, soprattutto per effetto delle restituzioni all'esportazione, il cui impatto è stato sottovalutato dalla Commissione (cfr. i paragrafi 6-11).

I fondi di contropartita generati dalla vendita di questi prodotti sono stati spesso riscossi tardivamente, a causa soprattutto delle difficoltà di smaltimento della carne. Le regioni, già tra le più povere, avendo difficoltà a versare questi fondi entro i termini stabiliti ricevevano per giunta minacce di sanzioni pecuniarie dalle autorità federali russe. Inoltre, la Commissione si è preoccupata più della riscossione ottimale di questi fondi che del loro impiego (cfr. i paragrafi 14 e 42-47).

In generale, l'impatto del programma è stato limitato dal fatto che:

- la Commissione ha accettato che le autorità federali russe subordinassero la concessione degli aiuti alle regioni alla capacità di queste ultime di fornire una garanzia finanziaria, mentre il programma avrebbe dovuto assistere prioritariamente le regioni più povere (cfr. i paragrafi 11 e 53),

- essendo i prezzi di vendita molto elevati per evitare la concorrenza con le importazioni comunitarie, ma anche con la produzione locale, le carni in questione sono rimaste per molti mesi nei depositi della Russia; di conseguenza, questi approvvigionamenti, benché molto onerosi, non hanno avuto un impatto significativo sul mercato locale nel 1999, mentre alla fine del 1998 il Consiglio riteneva che i prodotti dovessero assolutamente giungere a destinazione nel più breve tempo possibile (cfr. i paragrafi 35-36).

L'obiettivo principale dichiarato, ossia migliorare la precaria situazione del popolo russo e regolarizzare i mercati agricoli fornendo alle regioni più povere prodotti agricoli da far pervenire a destinazione nel più breve tempo possibile, è stato raggiunto solo in misura molto parziale. Gli aiuti non erano indispensabili, dal momento che la Russia poteva rifornirsi sul mercato internazionale lasciando agire gli operatori privati. Se si dovevano fornire aiuti alimentari alla Russia, sarebbe stato più adatto un programma umanitario meno esteso, destinato alle fasce più povere della popolazione. Quanto al desiderio di preservare il mercato di esportazione in Russia, questo è stato realizzato più efficacemente e, in proporzione, a costi molto più contenuti, mediante le restituzioni all'esportazione (cfr. i paragrafi 55-61).

INTRODUZIONE

Obiettivi del programma

1. Nel 1998, il raccolto di cereali in Russia è stato particolarmente scarso(1). Nell'agosto dello stesso anno, il paese è stato inoltre colpito da una grave crisi finanziaria. Il 6 novembre 1998, gli Stati Uniti hanno deciso di concedere aiuti alimentari alla Russia. L'Unione europea (UE) desiderava anch'essa fornire un proprio aiuto, essendo tale paese il secondo mercato di esportazione per le sue carni(2). A seguito della richiesta presentata dal governo russo il 12 novembre 1998, il 17 dicembre 1998 il Consiglio ha adottato il regolamento (CE) n. 2802/98(3) che prevedeva l'approvvigionamento gratuito di prodotti agricoli alle regioni più povere della Federazione russa. La vendita di questi prodotti sui mercati locali doveva condurre alla costituzione di un fondo di contropartita mediante il quale finanziare misure di carattere sociale. Considerando che questa operazione avrebbe contribuito a migliorare la situazione precaria del popolo russo e che, al tempo stesso, avrebbe regolarizzato i mercati agricoli in Russia, il Consiglio riteneva essenziale che l'aiuto giungesse a destinazione nel più breve tempo possibile.

2. Nell'applicare il regolamento del Consiglio, la Commissione era soggetta a notevoli vincoli. Il programma non doveva interferire con le esportazioni di prodotti agricoli, talvolta sovvenzionate, dall'UE verso la Russia, né turbare il funzionamento del mercato locale. Il prezzo di vendita dei prodotti, perciò, non doveva essere inferiore a quello dei prodotti simili di provenienza locale o importati dall'UE. D'altro canto, questi prodotti dovevano essere destinati alle regioni più povere, che erano interessate ad ottenerli al prezzo più basso. Inoltre, dato che il regolamento (articolo 1, paragrafo 4) disponeva che i proventi fossero devoluti a misure di carattere sociale, le autorità russe hanno auspicato di disporre di quanti più fondi di contropartita possibile allo scopo di utilizzarli per sostenere il bilancio.

Componenti del programma

3. Questo programma ambizioso e complesso prevedeva la fornitura di 1,85 milioni di tonnellate di prodotti alimentari, per un valore di 377,7 milioni di euro, ad una cinquantina di regioni tra le 89 entità amministrative in cui è suddivisa la Federazione russa. Di questo valore totale, i cereali e il riso rappresentano circa il 40 %, le carni quasi il 50 %, mentre il resto è costituito dal latte scremato in polvere. Tutti i prodotti sono stati prelevati dalle scorte d'intervento, ad eccezione delle carni suine che sono state acquistate sul mercato comunitario.

4. Il costo del trasporto di questi prodotti fino alla frontiera russa e quello della sorveglianza (della mobilizzazione in Europa e della distribuzione in Russia) erano a carico del bilancio comunitario. Tenuto conto del risparmio realizzabile nelle spese di ammasso e nelle restituzioni all'esportazione, stimato in 71,5 milioni di euro, il costo totale netto di questo programma finanziato mediante stanziamenti FEAOG, era stimato a 411,1 milioni di euro (cfr. la tabella 1).

Tabella 1

Costo stimato del programma

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Ambito del controllo

5. A causa dei notevoli rischi che comportava l'attuazione di questo programma(4), il controllo della Corte ha riguardato essenzialmente la sua esecuzione in Russia. L'obiettivo del controllo consisteva, da un lato, nel verificare l'efficacia e l'impatto del programma e, dall'altro, nell'esaminare le modalità con cui la Commissione vi ha dato attuazione, per quanto riguarda sia il trasferimento dei prodotti a destinazione, sia la riscossione dei fondi di contropartita e l'accertamento del loro utilizzo ai fini previsti. Giacché la Commissione aveva previsto di fornire i prodotti nel corso del primo semestre 1999 (cfr. il paragrafo 3.11 del memorandum d'intesa), il controllo in loco è stato espletato nel corso del secondo semestre 1999 presso la Commissione e la sua delegazione sul posto, presso i soggetti russi coinvolti (ministeri dell'Agricoltura e delle finanze, Fondi pensione, operatori incaricati della distribuzione) e in nove regioni beneficiarie. Il valore cumulato degli approvvigionamenti concessi alle regioni visitate rappresenta circa il 35 % dell'insieme del programma. Sono stati inoltre organizzati incontri a Mosca con alcuni consiglieri delle ambasciate degli Stati membri e degli Stati Uniti, con le rappresentanze locali del Fondo monetario internazionale (FMI) e della Banca mondiale, nonché con l'Organizzazione delle Nazioni Unite per l'alimentazione e l'agricoltura (FAO).

PREPARAZIONE DEL PROGRAMMA

Analisi delle esigenze

6. In occasione della riunione del consiglio agricoltura, del 28 settembre 1998, la Commissione riteneva che in Russia non vi fosse penuria di generi alimentari e che, a livello macroeconomico, vi fossero fondi sufficienti per acquistare derrate alimentari; rilevava altresì che, secondo la maggior parte degli analisti, le importazioni russe di prodotti alimentari sarebbero riprese non appena si fosse stabilizzato il tasso di cambio(5). Ciononostante, nel novembre 1998, proponeva un programma di approvvigionamento di prodotti alimentari destinati alla Russia.

7. In Russia vi è stato un ampio dibattito circa la reale necessità di un siffatto programma: le organizzazioni commerciali semipubbliche erano favorevoli, contrari erano invece gli operatori commerciali privati ed i gruppi a favore delle riforme economiche. Nonostante gli avvertimenti della Banca mondiale, la Commissione non ha analizzato le ripercussioni negative che questo programma avrebbe avuto sul settore privato emergente (produttori locali, nuovi operatori privati). Non ha neppure tentato di valutare in che misura gli ostacoli interni agli scambi incidessero sull'approvvigionamento di cereali, benché la FAO, nel novembre 1998, avesse indicato che, qualora si fossero verificate situazioni di penuria in Russia, avrebbero avuto carattere locale e sarebbero state imputabili all'esistenza di questi ostacoli interni(6).

8. Se è vero che l'offerta di cereali sul mercato russo è risultata effettivamente ridotta nel 1998, non è stato dimostrato che la Russia, nonostante la crisi finanziaria dell'agosto 1998, non avrebbe potuto ricorrere ad importazioni(7). Del resto, per buona parte della popolazione, il problema non è tanto la penuria di generi alimentari, quanto piuttosto la mancanza di denaro per acquistare cibo(8). Gli esperti russi in materia di cereali(9) ritengono peraltro che le statistiche ufficiali sottostimino del 10-20 % le riserve cerealicole, in particolare la produzione e le riserve degli operatori privati.

9. L'articolo 3, paragrafo 9, del memorandum vieta l'esportazione, per la durata del programma, di prodotti dello stesso tipo di quelli forniti dall'UE, salvo nel caso di contratti stipulati prima del 1o ottobre 1998. Secondo l'OCSE, tra il luglio 1998 e il febbraio 1999, la Russia ha esportato 1,04 milioni di tonnellate di cereali, superando così il volume record del 1997/1998 e, nel secondo semestre 1998, è stata esportatore netto di cereali(10). Benché non siano state individuate esportazioni dalla Russia realizzate in violazione del memorandum, occorre però constatare che l'Unione europea ha deciso un programma di aiuto alimentare alla Russia proprio nel momento in cui le esportazioni russe di cereali registravano un livello record.

10. A seguito della svalutazione del rublo, la Commissione temeva soprattutto un crollo delle importazioni russe di carne(11). Essa ha però sopravvalutato la durata della crisi finanziaria in Russia e, alla fine del 1998, le esportazioni di carni suine dalla Comunità in Russia erano già tornate al livello precedente all'agosto 1998. Quando le carni suine fornite nel quadro del programma sono arrivate a destinazione, sono entrate in concorrenza con le importazioni di natura commerciale (cfr. il paragrafo 35). A tale situazione hanno contribuito in gran parte l'aumento delle restituzioni all'esportazione per le carni suine e la proroga delle agevolazioni all'esportazione in Russia. Senza considerare l'aiuto alimentare, le esportazioni dell'UE in Russia nel 1999 si sono in effetti mantenute relativamente costanti per quanto riguarda le carni bovine e sono persino aumentate, rispetto agli anni precedenti, per quanto riguarda le carni suine (cfr. la tabella 2).

Tabella 2

Evoluzione delle esportazioni di carne dall'UE in Russia (1997-1999)

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11. La Commissione non ha neppure esaminato in modo approfondito la situazione dell'approvvigionamento delle diverse regioni beneficiarie proposte dalle autorità russe. Ad esempio, la scelta di talune regioni non è giustificata da alcun elemento obiettivo, ma solo dall'esistenza di contatti privilegiati con il potere federale(12). La Commissione si è limitata principalmente ad escludere le regioni di Mosca e di San Pietroburgo(13) dalle regioni ammissibili per non penalizzare gli esportatori europei, giacché riteneva che l'85-90 % delle esportazioni di carne dell'UE fosse destinato a quelle regioni. I prodotti importati in questione, però, non restano necessariamente nelle regioni in causa, dal momento che le industrie importanti di trasformazione delle carni in esse ubicate vendono, di fatto, i loro prodotti in tutta la Federazione(14).

Elaborazione del fondamento giuridico e del quadro di attuazione

12. Il quadro giuridico del programma è stato elaborato rapidamente a causa della presunta urgenza del programma. Il governo russo ha presentato la domanda nel novembre 1998, il Consiglio ha adottato il regolamento per questa operazione in dicembre e la Commissione ha firmato un memorandum che disciplina l'attuazione del programma nel gennaio 1999. La Commissione ha negoziato questo memorandum con il ministero russo dell'Agricoltura senza poter coinvolgere il ministero delle Finanze, il cui ruolo è invece essenziale per la raccolta dei fondi di contropartita (cfr. i paragrafi 42-47).

13. La Commissione ha definito di volta in volta le procedure operative del programma con le autorità russe. Dal momento che il primo memorandum d'intesa firmato il 20 gennaio 1999 presentava delle lacune, la Commissione ha negoziato un memorandum aggiuntivo con le autorità russe nel febbraio 1999, per tener conto in particolare della necessità affermata dal Consiglio di garantire una sorveglianza e un controllo all'interno del territorio russo. I termini di riferimento del gruppo di lavoro Russia-Commissione europea (istituito per facilitare l'esecuzione del programma), che stabilivano norme supplementari di attuazione, sono stati accettati dalle due parti in causa solo nel luglio 1999.

14. Per quanto riguarda i fondi di contropartita, la Commissione ha accettato di destinarne al massimo l'80 % al pagamento degli arretrati del Fondo pensioni, priorità comune sia al governo russo che al FMI. Nonostante il volume dei fondi da raccogliere, le inquietudini della comunità internazionale circa la scarsa trasparenza delle finanze pubbliche russe e le numerose irregolarità constatate all'epoca dalla Corte dei conti russa nella gestione dei fondi pensione, prima di prendere questa decisione di principio la Commissione non ha analizzato la funzione, lo statuto finanziario presente e futuro, né le modalità esatte di utilizzo del Fondo pensioni (cfr. il paragrafo 42).

ATTUAZIONE DEL PROGRAMMA

Risorse di bilancio

15. La Commissione riteneva che sarebbe stato preferibile finanziare questo programma con stanziamenti del bilancio 1999, ma il Consiglio e il Parlamento hanno preferito ricorrere agli stanziamenti inutilizzati del bilancio 1998(15). Dal momento che non è stato possibile procedere ad alcun impegno di bilancio nel 1998, la Commissione ha chiesto di riportare 400 milioni di euro dall'esercizio finanziario 1998 a quello 1999. All'inizio del 1999, in attesa della decisione formale dell'autorità di bilancio sul riporto di stanziamenti, la Commissione si è trovata nell'impossibilità di iniziare l'esecuzione del programma per mancanza di stanziamenti. Ha allora proceduto ad uno storno di 10 milioni di euro dall'articolo B1.312 "Latte alle scuole" all'articolo B1.315 "Azioni di aiuto alimentare a favore della Russia".

Mezzi impiegati dalla Commissione

16. Il processo decisionale relativo alle modalità di esecuzione del programma era accentrato a Bruxelles. Né la DG Agricoltura, né la DG Relazioni esterne né la delegazione a Mosca hanno avuto a disposizione risorse supplementari per la sua attuazione. Per contro, l'ambasciata americana a Mosca, dove la gestione di aiuti analoghi è affidata ad una ventina di persone, disponeva di un'ampia autonomia decisionale. Ad esempio, mentre quest'ultima decideva su base settimanale gli adeguamenti dei prezzi o delle destinazioni dei prodotti, l'unica modifica di rilievo delle regioni ammissibili decisa dalla Commissione ha richiesto l'abilitazione di due commissari e più di due mesi.

Mobilizzazione delle derrate alimentari

17. Alla fine del 1998, la Commissione aveva indicato nelle previsioni finanziarie un bilancio medio di 110 euro/100 kg per l'approvvigionamento di carni suine. In realtà, nel 1999 il prezzo medio di queste carni franco mattatoio sul mercato comunitario è stato di 112 euro/100 kg. Tuttavia, il prezzo pagato nel quadro del programma è stato in media di 150,5 euro/100 kg. Le previsioni della Commissione per le carni suine non includevano le spese di congelazione, imballaggio, movimentazione, trasporto e immagazzinaggio. Il costo della spedizione delle carni suine ha superato del 31,4 % (per tonnellata) le previsioni della Commissione.

18. Il regolamento del Consiglio precisava che i prodotti dovevano assolutamente giungere a destinazione nel più breve tempo possibile e il memorandum concluso con le autorità russe prevedeva che la Commissione si sarebbe adoperata per consegnare i prodotti nei porti russi o ai posti di frontiera con la Russia nel corso del primo semestre 1999. A metà luglio 1999, soltanto il 45 % di questi prodotti erano giunti in Russia. Alla fine del 1999, alle regioni beneficiarie era stato consegnato soltanto l'89 % dei prodotti in volume, ma soltanto il 58 % in termini di valore, rispetto a quanto inizialmente previsto. Le forniture di grano, segala e riso erano praticamente concluse, ma solo due terzi delle carni bovine e metà delle carni suine e del latte scremato in polvere erano stati consegnati.

19. La Commissione è stata in effetti costretta a sospendere la mobilizzazione dei prodotti per quasi quattro settimane fino a quando le autorità russe non hanno accettato le procedure comunitarie in materia di sicurezza, igiene e certificazione sanitaria. La mobilizzazione dei prodotti è stata successivamente sospesa per più di un mese a causa della difficoltà di trovare un accordo tra la Commissione e le autorità russe sul meccanismo di determinazione dei prezzi. Inoltre, ad un certo punto le forniture di carni suine sono state sospese a causa della crisi relativa alla diossina scoppiata in Belgio (cfr. il paragrafo 40); soltanto nel luglio 1999 le autorità sanitarie russe hanno accettato la fornitura di latte in polvere.

20. A causa di questi ritardi, quasi la metà dei cereali sono giunti a destinazione durante o dopo la mietitura, consistenti quantitativi di carne sono arrivati d'estate, quando la domanda per questi prodotti è minima, e non è stato possibile attuare integralmente il programma previsto. In aggiunta, questi ritardi hanno reso necessario il proseguimento delle attività di controllo affidate a società esterne. L'ammontare dei contratti per la sorveglianza in Europa e in Russia è salito rispettivamente da 2 a 5,5 milioni di euro e da 4 a 8,8 milioni di euro.

21. Il 22 dicembre 1999, la Commissione ha deciso di interrompere il programma. Dal momento che non aveva potuto utilizzare tutti gli stanziamenti riportati entro la fine dell'esercizio 1999, 64,5 milioni di euro sono stati annullati. Di conseguenza, mentre la maggior parte dei cereali era già stata consegnata, ciò non è avvenuto per 41500 tonnellate di carni suine, 11550 tonnellate di carni bovine e 5000 tonnellate di latte in polvere inizialmente promesse alle autorità russe, per un valore globale di oltre 71,2 milioni di euro. Giacché il programma non doveva più finanziare il trasporto di questi prodotti, il costo totale della sua esecuzione risulta inferiore di 74,4 milioni di euro alle previsioni (cfr. tabella 3).

Tabella 3

Esecuzione effettiva del programma (aprile 2000)

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Trasporto dei prodotti

22. Il costo effettivo del trasporto del latte in polvere ha superato del 93 % la stima iniziale. Per quanto riguarda le spese di trasporto della segala, sono state superiori alle previsioni del 40 % (cfr. la tabella 3), giacché queste ultime non avevano tenuto conto del trasporto del prodotto fino al porto comunitario prima dell'imbarco. Le previsioni finanziarie relative al costo del programma comunicate dalla Commissione all'autorità di bilancio hanno quindi sottovalutato il costo delle forniture di latte in polvere, segala e carni suine (cfr. il paragrafo 17).

23. La Commissione ha affidato ad una società di sorveglianza l'incarico di verificare i quantitativi e la qualità dei prodotti giacenti all'ammasso prelevati dai vettori presso depositi. Sono stati registrati ritardi nella spedizione delle carni bovine per il fatto che la società in questione non disponeva di un numero sufficiente di agenti per sorvegliare le operazioni di carico di queste merci che, in Francia, erano ripartite in una trentina di depositi. Inoltre, in occasione dei controlli sulle operazioni di prelievo dall'ammasso del grano tenero destinato alla Russia, l'UCLAF ha constatato che i controllori di questa società non erano sempre presenti durante le operazioni di carico dei cereali.

24. Quasi il 40 % degli approvvigionamenti sono stati inoltrati attraverso i porti del Mar Baltico. Circa il 25 % dei cereali forniti ha transitato per Muuga (Estonia), nonostante i costi di movimentazione in quel porto siano superiori a quelli di Riga o di San Pietroburgo. Questi costi più elevati, che erano dovuti principalmente al controllo monopolistico delle infrastrutture portuali(16), sono stati sostenuti dal beneficiario (cfr. il paragrafo 26).

25. Una migliore analisi delle capacità di movimentazione e di immagazzinaggio in loco, nonché un migliore coordinamento con gli americani, avrebbero permesso alla Commissione di evitare che nei porti si verificassero ingorghi.

26. Alcune partite di carne sono state inoltre trasportate con camion venuti dall'Europa fino agli Urali, ossia più di 2000 chilometri all'interno delle frontiere russe. Poiché le controparti russe non hanno assunto l'onere di tali spese, la Commissione ha detratto il costo del trasporto dovuto agli operatori europei, le spese di movimentazione nei porti e i costi di controstallia (4,5 milioni di euro) dalla dotazione globale destinata all'approvvigionamento di prodotti alle regioni più povere.

27. I trasportatori europei hanno dovuto subire notevoli ritardi nei pagamenti e nello svincolo delle garanzie bancarie da loro fornite da parte degli organismi di intervento. Questi ritardi sono stati in parte all'origine degli aumenti registrati nelle offerte per le fasi successive dell'operazione, giacché gli operatori cercavano di coprire le spese aggiuntive generate da tali ritardi.

Distribuzione in Russia

Attuazione da parte delle autorità russe

28. A seguito di una gara d'appalto non proprio aperta, a causa dei criteri di selezione adottati, il ministero russo dell'Alimentazione e dell'agricoltura ha affidato la distribuzione dei prodotti ad operatori già attivi sotto il vecchio regime della pianificazione centralizzata che avevano mantenuto con esso stretti rapporti (cfr. il paragrafo 51).

29. Il governo russo non ha rispettato il memorandum d'intesa ai sensi del quale avrebbe dovuto sostenere le spese relative al trasporto interno (articolo 3.3). Gli acquirenti hanno dovuto pagare le spese di trasporto agli operatori nazionali e versare inoltre una commissione supplementare del 2,5 - 3 % agli operatori regionali scelti dai governi regionali, spesso in stretti rapporti con queste autorità.

Consegna dei prodotti nelle regioni beneficiarie

30. Anche se la stragrande maggioranza dei prodotti (il 97 % in termini di valore) è stata effettivamente consegnata nelle regioni selezionate, al momento dell'arrivo a destinazione è stata nondimeno constatata la mancanza di alcuni prodotti. Ad esempio, su 196950 tonnellate di carne e 45000 tonnellate di latte scremato in povere fornite alla Russia, rispettivamente 7947 tonnellate e 3045 tonnellate non erano giunte a destinazione nell'aprile 2000.

31. Il sistema di sorveglianza posto in essere dalla Commissione in collaborazione con le autorità russe ha permesso di limitare le perdite al momento della spedizione dei prodotti nelle regioni beneficiarie. Tuttavia, il capitolato d'oneri della ditta incaricata della sorveglianza in Russia non prevedeva un sistema di informazione sufficiente, anche se vi sono stati miglioramenti dopo che, nel luglio 1999, un primo controllo della Corte ne aveva individuato le carenze. I controllori dovevano verificare i quantitativi dei prodotti giunti alla frontiera russa fino al momento della consegna alle industrie di trasformazione. In pratica, però, quando le carni venivano spedite in un primo tempo ai depositi frigoriferi delle regioni beneficiarie, i controllori non hanno verificato se venissero poi consegnate alle imprese di trasformazione di tali regioni, in quanto il capitolato d'oneri non prevedeva tale controllo se non su espressa richiesta della Commissione.

Prezzi di vendita dei prodotti

32. Al fine di stabilire gli importi da depositare sul conto speciale, il gruppo di lavoro Russia-Commissione europea si doveva riunire ogni due settimane (cfr. il paragrafo 13) per determinare il valore stimato in rubli nella Federazione russa delle spedizioni effettuate. Queste stime dovevano essere considerate definitive soltanto dopo aver ricevuto, entro 5 giorni feriali, l'approvazione della Commissione europea in base al criterio del silenzio-assenso. Entro 120 giorni dall'arrivo delle partite al confine russo o 75 giorni dall'arrivo delle merci alla destinazione prevista nella regione stabilita, a seconda della scadenza più prossima fra queste, il governo della Federazione russa doveva depositare un importo pari a quello stimato nel conto speciale costituito al solo scopo di ricevere tali fondi. Nel caso la Federazione russa non fosse in grado di riscuotere proventi delle vendite in linea con le stime, il governo sarebbe stato comunque tenuto a versare l'intera somma sul conto speciale entro il termine sopra indicato.

33. I proventi da depositare sul conto speciale dovevano essere calcolati in base ai valori stimati delle forniture così come determinati dal gruppo di lavoro e approvati dalla Commissione europea. I valori stimati delle forniture dovevano essere discussi con il gruppo di lavoro, al fine di determinare la causa delle somme mancanti e individuare soluzioni. Se le entrate effettive totali fossero risultate in seguito superiori a quelle stimate, la Federazione russa era tenuta a depositare la differenza sul conto speciale.

34. La Commissione ha regolarmente stabilito, di concerto con le autorità russe, un prezzo netto franco porto per determinare l'ammontare del deposito iniziale che il governo della Federazione russa doveva depositare su un conto speciale dopo la consegna dei prodotti. Tuttavia, non è stato il governo della Federazione russa a versare il deposito iniziale, bensì gli operatori russi che hanno trasferito su tale conto, spesso in ritardo, i fondi di contropartita dopo la vendita dei prodotti al primo acquirente (cfr. i paragrafi 42-47).

35. I prodotti sono stati venduti dalle autorità russe al prezzo netto franco porto (stimato di comune accordo con la Commissione), maggiorato delle commissioni degli operatori nazionali e regionali, nonché delle spese di movimentazione, trasporto e immagazzinaggio, e non necessariamente ad un prezzo che consentisse di non turbare il funzionamento del mercato locale, come dettato dal regolamento di base. Di conseguenza, i prezzi delle carni erano talvolta notevolmente superiori a quelli delle importazioni di natura commerciale, spesso di migliore qualità, provenienti dall'UE(17) o da altri paesi dell'Europa centrale. Nel settembre 1999, ad esempio, le carni suine fornite dall'UE venivano vendute a 25 rubli/kg. Maggiorato delle spese di trasporto e di movimentazione, il prezzo di queste carni raggiungeva i 33 rubli/kg, mentre in diverse regioni distanti da Mosca e San Pietroburgo il prezzo globale della carne importata attraverso i normali canali commerciali oscillava tra i 15 e i 23 rubli/kg.

36. Il prezzo di vendita delle carni fornite nel quadro del programma non sembrava competitivo alle imprese di trasformazione; di conseguenza, la maggior parte delle carni è rimasta per diversi mesi nei depositi frigoriferi delle varie regioni. A metà febbraio 2000, nei depositi giacevano ancora, in attesa di essere vendute, almeno 37000 tonnellate di carni bovine (ossia il 26,7 % del quantitativo consegnato) e, a metà marzo 2000, 35000 tonnellate di carni suine (ossia il 60 % del quantitativo fornito). In altri casi, questi prodotti sono stati dirottati verso altre regioni più solvibili, il che ha accresciuto ulteriormente le spese di trasporto e quindi i prezzi di vendita.

37. La Commissione ha richiesto troppo tardivamente il controllo esterno del programma che doveva stabilire se i prodotti fossero stati venduti al prezzo di mercato e se gli importi versati sui fondi di contropartita riflettessero questo prezzo. Questo controllo, infatti, non era ancora iniziato nel giugno 2000, più di un anno dopo la prima fornitura dei prodotti. Anche se è possibile dimostrare che alcuni operatori hanno realizzato utili indebiti con la vendita di taluni prodotti, difficilmente la Commissione potrà esigere che la differenza venga destinata ai fondi di contropartita. Inoltre, il modo di agire della Commissione non ha consentito di assicurare che il prezzo fissato per la vendita dei prodotti non turbasse il funzionamento del mercato locale.

Qualità e utilizzo dei prodotti

38. Benché il frumento fornito possedesse i requisiti stabiliti per l'ammissione all'intervento (in particolare la panificabilità), non era di qualità tale da consentire la produzione di pane in base alle norme russe. Le industrie molitorie l'hanno potuto utilizzare soltanto miscelandolo con grano russo o kazako di qualità superiore. La qualità del grano fornito dall'UE, che secondo gli operatori locali era inferiore a quella del grano fornito dagli americani, ha prodotto un certo risentimento da parte dei russi. Consapevole di tale problema, la Commissione prevede peraltro di rendere più restrittivi i criteri di intervento, specie per quanto riguarda il tenore proteico richiesto.

39. La qualità della segala e del riso forniti dall'UE è stata in genere apprezzata dai beneficiari. Parte della segala è stata però utilizzata per scopi diversi da quelli previsti. Ad esempio, dopo una controanalisi effettuata presso un laboratorio scelto di comune accordo in Ungheria, è stato constatato che parte della segala (circa 5000 tonnellate), consegnata a Smolensk, era inadatta alla panificazione. Contrariamente alle istruzioni della Commissione, è stata venduta per la produzione di alcool e i fondi di contropartita corrispondenti sono stati versati. Un quantitativo analogo di segala consegnato a Tula ha subito la stessa sorte, nonostante il laboratorio sopra citato avesse giudicato accettabile il prodotto. Inoltre, nella regione di Sverdlovsk, senza che venisse messa in causa la qualità del prodotto, 4000 tonnellate di segala non sono state utilizzate per la produzione di pane, come era previsto, bensì per l'alimentazione del pollame.

40. Quando è scoppiata la crisi della diossina in Belgio, alcune partite di carni suine belghe erano già state consegnate. La vendita di questo prodotto, che si sospettava potesse essere stato contaminato dalla diossina, è stata allora sospesa per il tempo necessario per le analisi. 104 tonnellate sono risultate effettivamente contaminate. Le spese connesse alla fornitura di queste carni sono state sostenute dall'aggiudicatario europeo, il quale, alla fine, ha ceduto tali prodotti per l'alimentazione di animali da pelliccia. Il fatto di aver consegnato carni contaminate ha reso ancora più difficile lo smaltimento delle carni fornite.

41. Alcune imprese di trasformazione non volevano carni bovine, giacché queste, in genere, erano rimaste per tre anni nei depositi frigoriferi dell'UE. Inoltre, in alcuni depositi frigoriferi visitati dai controllori della Corte in Russia, la temperatura era talvolta nettamente superiore ai -18 °C richiesti per l'immagazzinaggio delle carni.

I fondi di contropartita

42. In base alle stime iniziali, i fondi di contropartita previsti sarebbero ammontati a 320 milioni di euro. Il regolamento del Consiglio prevedeva che i proventi netti della vendita dei prodotti venissero destinati all'attuazione di misure di carattere sociale. Il decreto n. 130 del governo russo (cfr. il paragrafo 9) andava però oltre e indicava che i fondi sarebbero stati destinati al bilancio del Fondo pensioni federale per consentire il pagamento delle pensioni e il rimborso del debito cumulato al riguardo nel 1998 (cfr. anche il paragrafo 14). La Commissione è nondimeno riuscita ad ottenere che il 20 % dei fondi venisse utilizzato per altri scopi sociali specifici(18). Nella maggior parte delle regioni visitate dai controllori della Corte, le autorità regionali avrebbero desiderato che una quota importante dei fondi di contropartita ottenuti grazie al programma venisse destinata allo sviluppo dell'agricoltura locale, auspicio già espresso dal ministero russo dell'agricoltura nel novembre 1998 nel corso dei negoziati con la Commissione riguardanti il programma. L'utilizzo dei fondi di contropartita per i programmi agricoli avrebbe potuto essere subordinato all'adozione di talune riforme in questo settore.

43. Sia la Commissione che il governo russo hanno attribuito fondamentale importanza alla riscossione dei fondi di contropartita. A tale scopo, il governo russo ha cercato di porre in essere un sistema di garanzie che comportasse la riduzione dei trasferimenti dal bilancio centrale alle regioni qualora queste ultime non avessero pagato i prodotti. Tali garanzie non erano però sempre valide. Ad esempio, la regione beneficiaria più estesa (Sverdlovsk) non aveva fornito direttamente le garanzie per la consegna delle partite di carne, ma aveva affidato questa responsabilità ad una società privata. Ebbene, siccome quest'ultima non è riuscita a vendere le carni al prezzo richiesto, si è ritirata dal programma lasciando le carni rimaste invendute nei depositi frigoriferi. Alcune regioni, inoltre, non potendo fornire le garanzie dovute, hanno preferito ridurre i quantitativi di carne richiesti e di conseguenza i prodotti sono stati assegnati ad altre regioni più ricche (cfr. in allegato, la tabella che pone a confronto l'indice di povertà delle regioni e l'ammontare dell'aiuto pro capite concesso).

44. Dal momento che il governo delle Federazione russa non aveva versato il deposito iniziale, come previsto nel memorandum d'intesa (cfr. il paragrafo 32), a metà marzo 2000 era stato riscosso l'equivalente in rubli di 129,4 milioni di euro, pari solo al 74,5 % del totale dei fondi di contropartita che il programma avrebbe dovuto produrre a tale data. Poiché i fondi di contropartita venivano depositati su un conto bancario infruttifero, quando l'inflazione annua in Russia era del 36,5 % a fine 1999, i fondi vincolati per progetti sociali (cfr. il paragrafo 47) hanno rapidamente perso valore.

45. A quella stessa data, i pagamenti arretrati dei fondi di contropartita ammontavano all'equivalente di 44,4 milioni di euro. Le principali regioni interessate erano in ritardo con i pagamenti(19) soprattutto perché non potevano vendere la carne ai prezzi stabiliti. Queste regioni, tra le più povere, si esponevano inoltre a sanzioni finanziarie da parte del potere centrale che prevedeva di prelevare gli importi di cui esse erano ancora debitrici a titolo dei fondi di contropartita dai trasferimenti finanziari a cui potevano avere diritto.

46. Per effetto, in particolare, di una migliore riscossione delle entrate e per il fatto che il livello delle pensioni non ha seguito l'andamento dell'inflazione(20), al 1° settembre 1999 gli arretrati del Fondo pensioni erano stati interamente riassorbiti. Di conseguenza, per pagare gli arretrati sono stati utilizzati soltanto 882 milioni di rubli, sugli 8500 milioni di rubli che dovevano essere prelevati dai fondi di contropartita. Ad eccezione di un importo relativamente modesto destinato al rimborso di un prestito contratto dalle autorità russe per pagare gli arretrati, la maggior parte dei fondi di contropartita destinati al Fondo pensioni è stata utilizzata per finanziare l'aumento delle pensioni per alcuni mesi.

47. Nel gennaio 2000, il governo russo non aveva ancora presentato un piano per l'utilizzo del 20 % dei fondi di contropartita destinati a fini sociali specifici, né progetti accettabili per la Commissione. In quel periodo, quest'ultima non aveva ancora un'idea precisa della destinazione di quel 20 %, allorché aveva bloccato per progetti sociali l'equivalente in rubli di 35,7 milioni di euro in costante svalutazione (cfr. il paragrafo 44). Nel gennaio 2000, però, è stato trasferito ai ministeri della Sanità e del Lavoro l'equivalente di 20,5 milioni di euro senza il benestare della Commissione e, di questi fondi, 11,6 milioni di euro erano già stati spesi senza che alla Commissione fosse stato presentato alcun progetto. Nell'aprile 2000, vista la difficoltà di pervenire ad un accordo con la controparte russa in merito a singoli progetti, la Commissione ha accettato infine di finanziare alcune linee di bilancio proposte dai ministeri della Sanità e del Lavoro.

IMPATTO DEL PROGRAMMA

Sui prezzi dei prodotti alimentari

48. Il programma doveva contribuire a regolarizzare i mercati agricoli in Russia. Nel 1999, però, i prezzi hanno registrato in genere un sensibile aumento. Il costo di 25 prodotti di base è aumentato del 42 % tra gennaio e settembre 1999.

49. Il prezzo del grano acquistato dall'industria molitoria è salito da 33 a 101,2 euro/tonnellata tra gennaio e settembre 1999(21). Gli esecutivi regionali, dato che la disponibilità e il prezzo del pane costituiscono una questione delicata da un punto di vista politico, hanno tentato attraverso varie misure, segnatamente i prezzi amministrati, di evitare che un aumento del prezzo del pane si ripercuotesse direttamente sui consumatori. In talune regioni, il peso di un filone di pane è stato semplicemente ridotto da 500 a 400 g, lasciando praticamente invariato il prezzo. Nondimeno, si può ritenere che il programma comunitario, avendo aumentato del 5 % l'offerta di cereali panificabili(22), abbia evitato un aumento dei prezzi ancora maggiore.

50. Nel settore delle carni, i prezzi al consumo sono più che raddoppiati tra l'agosto 1998 e il settembre 1999, determinando così un calo generalizzato dei consumi(23). Se l'incremento dei prezzi della carne ha potuto essere limitato, il merito andrebbe più alle restituzioni all'esportazione, che hanno consentito agli operatori locali di contenere i prezzi, che al programma comunitario di aiuti alimentari, che nel settembre 1999 aveva registrato la vendita solo di quantitativi limitati. L'aumento del livello delle restituzioni per le carni suine, da 40 a 70 euro/100 kg, dal novembre 1998 al luglio 1999, si è rivelato uno strumento più economico ed efficace per garantire la continuità delle esportazioni comunitarie di carni suine in Russia (cfr. la tabella 2). In base alle stime della Commissione del maggio 2000, infatti, il costo totale delle restituzioni all'esportazione in Russia, nel 1999, per 450000 tonnellate di carni suine era ammontato a 270 - 290 milioni di euro(24), mentre il costo della fornitura di sole 58500 tonnellate dello stesso prodotto a titolo di questo programma era stato di circa 101 milioni di euro, comprese le spese per la sorveglianza e l'assistenza tecnica per l'attuazione del programma. Questa misura ha permesso di contribuire a colmare il deficit sul mercato russo e ha avuto ripercussioni positive sui prezzi delle carni suine, riducendo le giacenze sul mercato comunitario e permettendo al contempo all'UE di conservare il suo mercato di esportazione (cfr. il paragrafo 35).

Sul settore privato

51. L'operazione è stata criticata da grandi operatori privati russi, apparsi sul mercato negli anni novanta, i quali ritenevano che il programma rafforzasse, a scapito loro, gli operatori già attivi sotto il precedente regime(25). Il fatto che, in talune regioni, i depositi frigoriferi siano rimasti saturi per diversi mesi, in quanto le carni non potevano essere vendute ai prezzi richiesti dalle autorità russe, ha impedito a taluni produttori locali di vendere i propri prodotti quando lo desideravano, in un periodo in cui dovevano far spesso fronte a difficoltà finanziarie (cfr. il paragrafo 35). L'aiuto alimentare ha impedito al programma Tacis, che cerca di sviluppare l'agricoltura locale, di approfittare appieno della svalutazione del rublo che aveva reso meno competitivi i prodotti alimentari importati(26), consentendo inoltre alle autorità locali di rinviare le riforme indispensabili nel settore agricolo(27).

52. Gli Stati della CSI beneficiavano parallelamente di un aiuto eccezionale Tacis (20 milioni di euro) volto a mitigare gli effetti della crisi finanziaria in Russia. L'aiuto alimentare ha però sottratto mercati d'esportazione a questi paesi. Nel primo semestre 1999, mentre le importazioni di carni suine in Russia sono aumentate del 32 % rispetto allo stesso periodo del 1998, le importazioni di questo prodotto provenienti dagli altri paesi della CSI sono diminuiti di oltre due terzi(28).

Sull'approvvigionamento delle regioni e sui gruppi più poveri

53. La Commissione ha accettato che le autorità russe esigessero una garanzia finanziaria dalle regioni che richiedevano la fornitura di prodotti alimentari: di conseguenza, le regioni più povere, che il programma avrebbe dovuto aiutare, ma che erano incapaci di fornire tali garanzie, hanno rinunciato all'acquisto di alcuni prodotti di cui in precedenza avevano ritenuto invece di aver bisogno. Inoltre, le regioni più povere hanno rinunciato ad acquistare le carni inviate dall'UE giudicando troppo alto il prezzo di vendita, e queste sono finite così a regioni più favorite. Di conseguenza, regioni come quella di Belgorod o la repubblica dei Comi, tra le meno povere della Russia, hanno ricevuto più aiuti dell'Inguscezia o del Daghestan che versavano invece in condizioni di estrema povertà (cfr. l'allegato).

54. A differenza degli aiuti americani, che prevedevano sin dall'inizio la distribuzione gratuita, ad opera delle ONG, di 191000 tonnellate di prodotti a favore dei gruppi più vulnerabili della popolazione, solo una parte modesta degli aiuti dell'UE è andata a beneficio dei gruppi più poveri, benché il regolamento di base prevedesse che "in via eccezionale, i prodotti forniti potessero essere distribuiti gratuitamente alle popolazioni più indigenti delle regioni"(29). Solo nel marzo 2000 la Commissione ha destinato un modesto quantitativo di prodotti (3000 tonnellate di carni bovine e 1000 tonnellate di riso) alla distribuzione gratuita ai rifugiati e ai loro ospiti attraverso alcune ONG in Inguscezia. È chiaro che i prodotti forniti dall'UE hanno solo lievemente migliorato le condizioni di vita dei più indigenti(30). Ciò vale soprattutto per un prodotto costoso come la carne. Nondimeno, i fondi di contropartita hanno contribuito a migliorare le condizioni dei pensionati e hanno permesso ai ministeri della Sanità e del Lavoro di finanziare progetti di carattere sociale.

CONCLUSIONE

55. La necessità del programma, così come è stato concepito, è discutibile: la Russia ha esportato infatti cereali nel 1999 (cfr. il paragrafo 9) e le difficoltà incontrate da gran parte della popolazione sono imputabili più alla mancanza di risorse finanziarie che alla carenza di approvvigionamenti (cfr. i paragrafi 6-8). La fornitura di carne, la cui attuazione si rivela particolarmente onerosa e complicata (cfr. i paragrafi 17, 36 e 40-41) e senza alcuna garanzia circa la destinazione finale dei prodotti (cfr. il paragrafo 30), appare assai poco giustificata.

56. La volontà di massimizzare i proventi della vendita di prodotti, e quindi i fondi di contropartita, era in contraddizione con l'obiettivo principale dichiarato del programma, vale a dire assistere le regioni più povere (cfr. i paragrafi 42-47).

57. Questa operazione avrebbe potuto essere attuata specificatamente a favore delle regioni più povere, trattando direttamente con le autorità e gli operatori regionali. Tale approccio avrebbe permesso di contribuire allo sviluppo degli operatori privati e di evitare di rafforzare le vecchie strutture statali accentratrici (cfr. i paragrafi 28 e 51).

58. Quando la Commissione ha proposto al Consiglio questa operazione, ha sopravvalutato la durata della crisi finanziaria in Russia e ha sottovalutato l'impatto delle restituzioni all'esportazione che potevano contribuire, a costi più contenuti, all'approvvigionamento del mercato russo, permettendo al contempo agli esportatori della Comunità di conservare il loro mercato (cfr. il paragrafo 10). Essa avrebbe inoltre dovuto subordinare maggiormente la concessione degli aiuti all'adozione di riforme che favorissero una ripresa della produzione agricola ed esigere l'introduzione di un sistema che favorisse gli scambi commerciali tra regioni produttrici e regioni deficitarie (cfr. il paragrafo 7).

59. Le scadenze stabilite per l'attuazione del programma sono state ampiamente superate (cfr. i paragrafi 18-20) e la Commissione non ha potuto consegnare tutti i prodotti inizialmente previsti prima che gli stanziamenti riportati venissero annullati (cfr. il paragrafo 21). Nondimeno, è riuscita a limitare le perdite al momento della spedizione dei prodotti nelle regioni beneficiarie (cfr. il paragrafo 30).

60. La Commissione non ha destinato o ridistribuito le risorse umane necessarie a livello della delegazione in loco (cfr. il paragrafo 16), per cui non ha potuto esercitare una vigilanza adeguata, segnatamente per quanto concerne l'adeguamento dei prezzi di vendita dei prodotti nelle varie regioni (cfr. il paragrafo 37). Inoltre, la necessità di riferire costantemente a Bruxelles prima di qualsiasi decisione riguardante una modifica dei prezzi e dei quantitativi destinati alle regioni beneficiarie ha comportato ritardi nell'esecuzione del programma.

61. L'obiettivo principale dichiarato, ossia migliorare la situazione precaria del popolo russo e regolarizzare i mercati agricoli, rifornendo le regioni più povere di prodotti agricoli da far giungere a destinazione nel più breve tempo possibile, è stato raggiunto solo in misura molto parziale. La situazione delle popolazioni che vivono in condizioni di maggiore precarietà non è molto migliorata a seguito della fornitura di cereali e tanto meno della fornitura di carne: questa categoria di persone non dispone infatti dei mezzi finanziari per acquistare questo tipo di prodotti. I fondi di contropartita hanno contribuito invece a migliorare la situazione dei pensionati e l'assistenza sanitaria (cfr. i paragrafi 46-47 e 54). Per quanto riguarda la regolarizzazione dei mercati, le forniture di cereali hanno avuto un impatto limitato, tanto più che meno della metà delle partite è arrivata a destinazione prima della mietitura (cfr. i paragrafi 48-49). Per quanto riguarda le forniture di carne, non hanno avuto alcun impatto sul mercato nel 1999, giacché nel marzo 2000 buona parte era ancora invenduta (cfr. il paragrafo 50). Inoltre, alcune regioni tra le più favorite hanno tratto vantaggio dal programma in eguale misura, se non in misura addirittura maggiore, rispetto a quelle che registravano i tassi di povertà più elevati (cfr. il paragrafo 53).

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo nella riunione del 5 ottobre 2000.

Per la Corte dei conti

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Secondo le stime ufficiali del governo russo, 48 milioni di tonnellate rispetto ad una media di 73 milioni di tonnellate nel corso delle cinque campagne precedenti.

(2) Cfr. documento a sostegno dell'intervento del Commissario F. Fischler "Background note for the Agricultural Council of 28 September 1998": per quanto riguarda i prodotti agricoli UE e specialmente i prodotti di origine animale, è essenziale mantenere il normale livello di esportazioni in Russia, giacché l'equilibrio dei mercati europei dipende in larga misura dalle esportazioni in tale paese.

(3) GU L 349 del 24.12.1998, pag. 12.

(4) Cfr. il regolamento (CE) n. 2802/98 del Consiglio del 17 dicembre 1998: "considerando che, nonostante tutte le precauzioni che si possono prendere, l'operazione comporta inevitabili rischi intrinseci (...)" (GU L 349 del 24.12.1998, pag. 12).

(5) Cfr. "Background note for the Agricultural Council of 28 September 1998".

(6) Ad esempio, la diversa regolazione dei prezzi nelle varie regioni, il divieto di esportazione in altre regioni imposto dalle grandi regioni produttrici di cereali che speculano su un aumento dei prezzi.

(7) La Banca mondiale riteneva che, dato soprattutto lo stato della sua bilancia commerciale, la Russia fosse in grado di importare carni e cereali; cfr. "Outlook for Russian Agriculture", Banca mondiale, 1999.

(8) Fonti: "European Union Heads of Mission Assessment on the Situation of Russian Agriculture, Harvest and Food Aid", settembre 1999 e "The Association of Russian Agricultural Reform Funds".

(9) Segnatamente, la principale società russa per il commercio dei cereali "OGO" e l'"Institute for the State of the Agrarian Market (ISAM)".

(10) OCSE, "A review of recent developments in agricultural policies, markets and trade in Russia and the NIS", aprile 1999.

(11) Nel 1997, la Russia ricorreva alle importazioni per circa un terzo del proprio approvvigionamento di carni.

(12) Relazione della Banca mondiale: "Outlook for Russian Agriculture", ottobre 1999.

(13) Queste regioni, al di fuori dei centri urbani, registrano però tassi di povertà tra i più elevati della Russia e beneficiano degli aiuti alimentari americani.

(14) Una parte delle carni fornite dall'UE è stata peraltro trasformata in queste regioni.

(15) Cfr. la risposta della Commissione ai paragrafi 2.16-2.17 della relazione annuale della Corte sull'esercizio finanziario 1998 (GU C 349 del 3.12.1999, pag. 52).

(16) L'OLAF conduce un'inchiesta su talune anomalie constatate a seguito di una gara d'appalto per il trasporto attraverso questo porto.

(17) In particolare a Arcangelo, Samara, Ni ni Novgorod e Smolensk.

(18) I fondi di contropartita del programma di aiuti americano sono stati destinati integralmente a questo Fondo pensioni.

(19) Repubblica dei Comi e regioni di Kemerovo e Jaroslavl.

(20) Si stima che il potere d'acquisto dei pensionati si sia ridotto del 45 % rispetto al 1998.

(21) Ministero russo dell'Alimentazione e dell'agricoltura.

(22) Anche se metà delle forniture è giunta a destinazione solo durante o dopo la mietitura.

(23) "European Union Heads of Mission Assessment on the Situation of Russian Agricolture, Harvest and Food Aid", Settembre 1999.

(24) Fonte: DG Agricoltura D/02. L'ammontare esatto sarà noto soltanto dopo la liquidazione dei conti.

(25) Cfr., in particolare, "Food Aid is not what Russia really needs although it gives an opportunity to certain lobbying groups to use it to their benefit", E. Serova, Centre for Agrarian Policies and Economic Issues, Institute for Economy in Transition, Mosca 1999 e "Outlook for Russian Agriculture", Banca mondiale, ottobre 1999.

(26) Ritorno alla competitività sottolineato in "European Union Heads of Mission Assessment on the Situation of Russian Agricolture, Harvest and Food Aid", Settembre 1999.

(27) Cfr. The Association of Russian Agrucultural Reform Funds, "Assessment of the Impact of Food Aid on the Availability of Food in Russia Report", primo trimestre 2000.

(28) Fonte: Ministero russo dell'Alimentazione e dell'agricoltura, divisione Politica e osservatorio dei prezzi e "Outlook for Russian Agriculture", Banca mondiale, ottobre 1999.

(29) Articolo 1, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 2802/98 del Consiglio del 17 dicembre 1998.

(30) Secondo il ministero russo per lo Sviluppo sociale, circa 52 milioni di russi (35,3 %) vivono al di sotto della soglia di povertà. Nel 1999, le categorie più povere consumavano 8,2 volte meno carne e 2,9 volte meno pane rispetto alla media delle classi più agiate.

Allegato

CONFRONTO TRA L'INDICATORE DI POVERTÀ E GLI AIUTI ALIMENTARI PRO CAPITE FORNITI DALLA UE PER REGIONE

>SPAZIO PER TABELLA>

Risposta della Commissione

SINTESI

Il programma in questione - che è il più grande programma di forniture alimentari mai realizzato dall'UE - ha conseguito alcuni risultati molto positivi. Gli effetti combinati dei programmi europeo e americano hanno contribuito notevolmente alla stabilizzazione dei prezzi di mercato e alla soluzione del problema dell'accessibilità grazie all'utilizzo dei fondi di contropartita per finanziare il pagamento degli arretrati delle pensioni e un aumento significativo di queste ultime [articolo 4 del regolamento (CE) n. 2802/98 del Consiglio].

I servizi della Commissione hanno incontrato numerose difficoltà nell'attuazione del programma comunitario. Il compito principale di consegnare le forniture alimentari alle destinazioni convenute è stato portato a termine con relativa rapidità, benché la Commissione potesse contare su scarse risorse umane.

Per l'Unione europea la situazione di bisogno era evidente e avvalorata tra l'altro dai seguenti elementi:

- in base alle statistiche ufficiali russe, il raccolto di cereali era stato nel 1998 inferiore di un terzo alla media dei raccolti degli anni precedenti;

- la crisi finanziaria dell'autunno 1998 aveva determinato un forte calo delle importazioni di carni;

- l'analisi eseguita dall'altro donatore.

Inoltre, anche se esistevano disponibilità finanziarie a livello macroeconomico all'interno della Russia, gli operatori privati non potevano procedere ad importazioni commerciali in quanto non potevano sostenere i rischi connessi all'instabilità del tasso di conversione dollaro/rublo.

Non è vero che i prezzi delle carni siano stati fissati principalmente a livelli che salvaguardavano le importazioni commerciali dall'UE. Nel primo protocollo sui prezzi relativo al programma (adottato il 14 maggio 1999) sono stati convenuti prezzi che corrispondevano a quelli stabiliti dall'amministrazione russa con la decisione del 5 febbraio 1999.

La Corte sostiene che un programma umanitario specifico sarebbe stato più appropriato, ma le ONG che potevano essere incaricate della sua esecuzione non disponevano di risorse sufficienti a realizzare un programma di queste dimensioni in tutta la Federazione russa. Inoltre, un siffatto programma non avrebbe consentito di ricavare i vantaggi considerevoli dovuti alla generazione di fondi di contropartita, che sono stati utilizzati per saldare gli arretrati delle pensioni e per finanziare in parte aumenti delle pensioni minime in Russia.

Le osservazioni della Corte si riferiscono ad un programma che è ancora in corso. Conformemente a quanto disponeva il regolamento del Consiglio, la Commissione ha incaricato dei consulenti indipendenti di eseguire la valutazione del programma. La loro relazione conclusiva sarà pubblicata tra breve. È prevista inoltre una verifica completa e conclusiva a norma dell'articolo 1, paragrafo 4, del regolamento del Consiglio, anche se la Commissione ha sorvegliato e gestito i rischi connessi all'attuazione del programma.

INTRODUZIONE

Ambito del controllo

5. Benché la Corte riconosca i notevoli rischi inerenti al programma, le sue osservazioni non tengono pienamente conto della dinamica della gestione di tali rischi nella realizzazione del programma. Nell'applicare il punto 3.16 del memorandum d'intesa la Commissione è stata costretta a sospendere le consegne in due occasioni durante la prima metà del 1999, in entrambi i casi per un mese. Inevitabilmente ciò ha inciso sulla sua capacità di rispettare il calendario cui si riferisce la Corte.

PREPARAZIONE DEL PROGRAMMA

Analisi delle esigenze

6. Nell'esaminare l'opportunità di condurre un programma di aiuto alimentare in Russia, sono stati presi in considerazione i seguenti fattori.

a) Nella Federazione russa il 31 % della popolazione vive sotto la soglia di povertà e l'Unione europea ha ritenuto che, in presenza di un raccolto di cereali particolarmente scarso e dopo la grave crisi finanziaria dell'agosto 1998, la situazione giustificasse un'assistenza esterna.

b) In base alle informazioni fornite da alcuni Stati membri, dalla Banca mondiale e dall'altro donatore e ai risultati della missione di valutazione effettuata a Mosca, l'Unione europea ha concluso che la Russia non era in grado di procedere quell'inverno a normali importazioni commerciali e non disponeva di risorse finanziarie per importare prodotti alimentari dall'estero.

c) Infine, un programma di aiuto alimentare rappresentava un'alternativa allettante al sostegno diretto alla bilancia dei pagamenti a causa dei limitati costi economici e di bilancio della fornitura di prodotti alimentari provenienti dalle scorte d'intervento dell'UE. Il fatto che i prodotti fossero venduti forniva un sostegno al bilancio e una loro oculata destinazione poteva renderli economicamente accessibili ai gruppi vulnerabili.

In seguito alla richiesta formale di aiuto alimentare del governo russo del 12 novembre 1998 e tenendo conto del programma di aiuto alimentare che stava per essere lanciato dall'altro grande donatore, l'Unione europea ha deciso da ultimo di fornire prodotti agricoli alla Federazione russa.

Il programma si proponeva di soddisfare due bisogni fondamentali:

- la disponibilità di alimenti, attraverso un aumento delle forniture e il conseguente mantenimento dei prezzi ad un "livello accessibile";

- l'accessibilità economica dei prodotti, attraverso l'uso dei fondi di contropartita per accelerare il pagamento degli arretrati delle pensioni.

7. Una delle preoccupazioni principali del programma era di garantire che esso non perturbasse i mercati locali. Per evitare questo rischio la Federazione russa e la Commissione si sono sforzate di utilizzare i sistemi di distribuzione e trasformazione esistenti. Nella maggior parte dei casi sono stati utilizzati per la distribuzione operatori russi e i prodotti sono stati trasformati a livello locale. Così facendo il programma non ha avuto un impatto negativo sul settore privato; al contrario, esso ha fornito alle imprese di trasporto e alle industrie russe la possibilità di sopravvivere e di riprendersi dopo la recessione economica.

8. In considerazione dei cattivi raccolti e del crollo dell'industria di trasformazione, non vi è dubbio che le riserve alimentari in Russia scarseggiavano. Il programma di forniture alimentari dell'UE, unito ai programmi dell'altro donatore, ha cercato di incrementare le forniture di prodotti alimentari. Grazie alla ridistribuzione della maggior parte dei proventi delle vendite ai pensionati statali, uno dei settori più poveri della società russa ha avuto la possibilità di acquistare i prodotti ormai disponibili in maggiori quantità sul mercato.

9. Le esportazioni cui si riferisce la Corte facevano seguito a contratti vincolanti conclusi dal settore privato russo. Il punto 3.9 del memorandum d'intesa consente specificamente l'esportazione di beni analoghi a quelli forniti con il programma, se i contratti relativi a tali esportazioni sono stati conclusi prima del 1° ottobre 1998.

10. I prodotti forniti nel quadro del programma sono stati consegnati in regioni che non costituiscono tradizionalmente dei mercati per le importazioni commerciali. Inoltre, come si indica al punto 35 della relazione, il prezzo di vendita delle carni fornite dal programma era spesso superiore a quello delle importazioni commerciali.

Il fatto che nel 1999 le esportazioni comunitarie di carni bovine in Russia siano rimaste costanti e quelle di carni suine siano persino aumentate mentre stava arrivando l'aiuto alimentare, è una prova ulteriore del fatto che tale aiuto era realmente necessario.

11. La Commissione non ha avuto tempo per controllare accuratamente se l'elenco delle regioni beneficiarie presentato dalle autorità russe riflettesse effettivamente le esigenze delle varie regioni. Esso era però stato esaminato, durante i negoziati sul memorandum d'intesa, in coordinamento con gli esperti della delegazione di Mosca. Mosca e San Pietroburgo, come pure varie altre regioni, sono state escluse dall'elenco perché non considerate bisognose. Questa era una delle ragioni principali dell'esclusione di Mosca e San Pietroburgo e anche il motivo per il quale gli elenchi delle zone di destinazione sono stati poi considerati immutabili.

Elaborazione del fondamento giuridico e del quadro di attuazione

12. Che il programma fosse urgente è stato confermato dal Consiglio dell'UE nel regolamento (CE) n. 2802/98 che autorizza il programma e anche dall'azione dell'altro donatore principale. A rappresentare il governo russo nei negoziati sul memorandum d'intesa era il ministero dell'Agricoltura, benché la Commissione avesse chiesto la presenza anche del ministero delle Finanze e di quelli dei Trasporti e della Sanità nonché del comitato statale per le dogane. In ultima analisi spettava al governo russo decidere quali ministeri dovevano rappresentarlo in sede di negoziato.

13. Il primo memorandum, negoziato all'inizio del dicembre 1998, non presentava omissioni rispetto alla proposta originaria della Commissione, che prevedeva che i prodotti fossero consegnati alla frontiera russa. Tenendo conto del tempo di esecuzione ridotto, era indispensabile che il memorandum già negoziato divenisse quanto prima operativo. Il memorandum supplementare, inteso a completare i dispositivi della sorveglianza interna richiesta dal regolamento (CE) n. 2802/98 del Consiglio, doveva entrare in vigore solo al momento in cui i primi prodotti sarebbero arrivati alla frontiera russa.

14. Come l'altro donatore, la Commissione si è adoperata a far sì che la maggior parte dei fondi di contropartita fosse messa a disposizione dei fondi pensione della Federazione russa. La Commissione aveva tuttavia preso la precauzione di subordinare qualsiasi trasferimento di fondi di contropartita ai fondi pensione all'autorizzazione preventiva del gruppo di lavoro misto e, pertanto, dei suoi servizi.

I servizi della Commissione hanno effettuato verifiche degli statuti, dei regimi e dei meccanismi di controllo dei fondi pensione prima di qualsiasi svincolo dei fondi di contropartita. L'efficienza dei sistemi finanziari è stata confermata da altri donatori e da organizzazioni internazionali aventi relazioni con i fondi pensione statali. È stato inoltre assicurato alla Commissione che i fondi pensione sono soggetti al controllo dell'ente della Federazione russa preposto alla verifica contabile.

L'efficacia della scelta compiuta è stata confermata da numerose missioni di controllo e di sorveglianza effettuate a nome dei servizi della Commissione.

ATTUAZIONE DEL PROGRAMMA

Mezzi impiegati dalla Commissione

16. Essendo divenuto evidente l'elevato livello di rischio, l'autorità legislativa ha imposto alla Commissione di sorvegliare e verificare i flussi dei prodotti alimentari e dei mezzi finanziari generati dalla loro vendita in Russia.

Altri programmi analoghi hanno beneficiato di maggiori risorse. Sarebbe stato auspicabile che l'autorità di bilancio fornisse risorse sufficienti per il personale incaricato di gestire un programma così complesso. Ciononostante la Commissione è stata in grado di ottimizzare l'uso delle limitate risorse messe a disposizione del programma, grazie ad una forte cooperazione tra i servizi.

Mobilizzazione delle derrate alimentari

18. Considerando che le prime consegne sono iniziate in marzo e tenendo conto delle varie sospensioni e dei vari ritardi subiti dal programma, i servizi della Commissione considerano che la mobilitazione dei beni sia avvenuta nei tempi originariamente previsti dal memorandum d'intesa.

In alcuni casi, in particolare riguardo al latte scremato in polvere, i ritardi erano voluti e rispondevano al desiderio della parte russa di ricevere il prodotto nel momento in cui ve ne era bisogno.

Alla fine del 1999, a nove mesi dall'inizio dell'azione, il 97 % dei beni erano stati consegnati alla frontiera russa e il più grande programma di aiuto alimentare dell'UE era stato praticamente realizzato. Il fatto che alla stessa data solo il 58 % (in valore) dei prodotti risultasse consegnato alla destinazione definitiva era da attribuirsi alle autorità russe, che avevano proceduto sistematicamente ad uno stoccaggio provvisorio dei prodotti di alto valore (carni bovine e suine, latte scremato in polvere), violando l'allegato tecnico al memorandum d'intesa.

19. Salvo per quanto riguarda le carni suine, tutte le sospensioni menzionate sono da imputare alle autorità russe, che si mostravano restie ad accettare le modalità d'intervento già fissate nel memorandum e a raggiungere rapidamente una soluzione negoziata dei difficili problemi insorti nel corso dell'attuazione del programma.

20. Sui tempi delle consegne hanno influito i grandi quantitativi dei prodotti da mobilitare e la necessità di limitare al massimo il rischio di congestione dei porti e le conseguenti richieste di rimborso dei costi di controstallia.

21. I quantitativi indicati nel regolamento del Consiglio rappresentavano i quantitativi massimi che era possibile fornire e non i quantitativi promessi alle autorità russe. Nonostante i ritardi registrati dal programma, resta il fatto che il 97 % dei quantitativi da esso previsti sono stati consegnati nello spazio di 9 mesi. Il 22 dicembre 1999, pertanto, la Commissione ha ritenuto assolto il mandato affidatole di assicurare la fornitura materiale dei prodotti alimentari e ha deciso, di conseguenza, di non riportare gli stanziamenti necessari a mobilitare i quantitativi massimi possibili.

Trasporto dei prodotti

22. I costi di trasporto della segala originariamente previsti non comprendevano il trasferimento da un punto di stoccaggio dell'entroterra al porto di uscita, poiché, all'epoca in cui sono state preparate le stime, il punto di stoccaggio preciso che sarebbe stato utilizzato e i quantitativi da prelevare da ciascun punto non erano noti. Se i quantitativi da prelevare fossero stati, come accade spesso, stoccati in località vicine a porti, le stime sarebbero state più accurate. Invece i punti di stoccaggio scelti per il prelievo erano spesso ubicati nell'entroterra e i costi di trasporto sono risultati più alti di quanto inizialmente previsto. Per il latte scremato in polvere e le carni suine, lo scarto tra le stime e i costi effettivi è da attribuire alla mancanza di esperienza nell'acquisto (carni suine) e nel trasporto (latte in polvere) di tali prodotti.

23. La Commissione non ha mai perso di vista la necessità di verificare l'esattezza degli importi fatturati per la sorveglianza e per questo motivo il SCR ha ordinato un audit indipendente delle fatturazioni delle imprese di sorveglianza. La relazione ha concluso che non vi era motivo di respingere il lavoro svolto da queste imprese.

Per i dettagli relativi ai controlli effettuati dalla Commissione cfr. anche la risposta al punto 37.

24. I porti baltici sono stati utilizzati semplicemente perché è risultato evidente, fin dall'inizio, che i porti russi da soli non sarebbero stati in grado di assorbire i quantitativi in questione. I costi di scarico e transito relativi ai quantitativi spediti attraverso i porti baltici erano sostenuti dalle autorità russe. Inoltre, un'offerta di spedizione a San Pietroburgo non comprendente lo scarico delle merci non può essere paragonata ad un'offerta per Riga o Muuga comprendente lo scarico e il transito sul territorio baltico.

Non si sono registrati casi di controstallia a Muuga e molto pochi a Riga, il che testimonia della grande efficienza di questi porti. La Commissione è comunque consapevole della posizione di monopolio di Muuga e, quando era possibile, ha sempre imposto la scelta di porti alternativi.

25. La congestione portuaria che si è verificata durante i mesi di luglio e agosto non era dovuta ad una cattiva analisi delle capacità di movimentazione del porto o ad un insufficiente coordinamento con gli altri donatori, bensì semplicemente al fatto che l'operatore russo ha insistito per abbreviare il termine di consegna della terza quota di cereali. Da ultimo la quota in questione è stata consegnata più tardi di quanto chiedeva l'operatore, che coordinava i programmi europeo e americano, e l'ingorgo è stato in realtà minore di quello che si sarebbe altrimenti verificato.

27. Nel corso del programma la Commissione ha ricordato in varie occasioni per iscritto agli Stati membri e ha ripetuto in sede di comitati di gestione la necessità di procedere rapidamente allo svincolo delle garanzie, al pagamento degli acconti e ai pagamenti finali su presentazione dei documenti giustificativi.

Inoltre, quando dei dossier particolari presentavano problemi, i servizi della Commissione hanno ripetutamente consigliato di effettuare pagamenti parziali per la parte del dossier che non presentava difficoltà. Purtroppo in molti casi il consiglio non è stato seguito e gli operatori hanno sperimentato forti ritardi.

Distribuzione in Russia

Attuazione da parte delle autorità russe

28. La Commissione desidera mettere in risalto l'elemento della cooperazione nel programma di approvvigionamento alimentare. È all'insegna della cooperazione che la Federazione russa ha assunto la responsabilità del trasporto delle forniture alimentari consegnate alle sue frontiere. Queste modalità sono state convenute non solo per il programma dell'Unione europea, bensì anche per l'assistenza fornita dall'altro donatore.

Consegna dei prodotti nelle regioni beneficiarie

30. Vi sono state difficoltà nella consegna di un quantitativo di latte scremato in polvere e carni. Ciononostante, per tutte le spedizioni è stato effettuato un controllo a partire dai magazzini di transito di San Pietroburgo. Nel caso di beni in partenza dai magazzini senza che fosse specificata la destinazione finale o di beni non giunti alla destinazione prevista entro un determinato termine, si è accuratamente preso nota dei dettagli della spedizione e si è dato un seguito alla questione. Nel quadro del gruppo di lavoro misto l'operatore russo fornisce dettagli precisi che indicano che le merci sono state ricevute alla destinazione originariamente stabilita. L'unità di assistenza tecnica di Mosca stava ancora procedendo alla verifica delle informazioni fornite nel settembre 2000 e la Commissione prevede che fornirà un resoconto di tutti i quantitativi.

Prezzi di vendita dei prodotti

36. I problemi incontrati nella vendita delle carni erano dovuti in parte ai tempi delle consegne. Il grosso delle carni è stato fornito alla fine dell'estate e nell'autunno 1999, cioè nel periodo di maggiore disponibilità della carne prodotta in loco. In confronto, i restanti quantitativi di carne (quasi 40000 t di carni bovine e 35000 t di carni suine) sono stati spediti dai punti di stoccaggio intermedio relativamente in fretta tra il febbraio e il maggio 2000, quando le scorte locali erano esaurite. Nel caso delle carni bovine, l'operazione è stata sostenuta con una riduzione dei prezzi. Nel caso delle carni suine, la controparte russa ha rifiutato di abbassare i prezzi dell'UE e ha continuato ciononostante a vendere la carne. Ciò significa che la lentezza iniziale dello smercio era dovuta in realtà ad una questione di tempi e non solo di prezzi.

37. La Commissione ha compiuto sforzi enormi per ridurre al minimo i rischi connessi ad un'operazione complessa e di per sé rischiosa. Sotto il profilo della verifica contabile gli sforzi sono andati in tre direzioni:

- l'impiego di personale della Commissione specializzato in audit per valutare e limitare i rischi finanziari connessi al programma attraverso controli interni più rigorosi;

- il ricorso a controllori esterni per esaminare le domande di rimborso dei costi presentate dalle società incaricate della sorveglianza e garantire che fossero proporzionate e corredate di documenti giustificativi;

- il ricorso a controllori esterni per esaminare i flussi finanziari connessi al programma.

La terza componente comporta il ricorso a controllori esterni per i controlli a posteriori dei flussi finanziari derivanti dalla vendita delle forniture alimentari nonché dell'uso dei proventi. La Commissione ha ritenuto opportuno non avviare il controllo prima della consegna e della vendita della maggior parte dei prodotti forniti, per evitare di basarlo su una documentazione incompleta, il che lo avrebbe reso inefficace. L'assunzione di controllori finanziari esterni è stata in effetti ritardata.

Quando la Corte afferma che il surplus derivante dalla vendita delle forniture alimentari non può essere riscosso, sembra sottintendere che il governo federale russo non sarà o non è in grado di onorare gli accordi conclusi. La Commissione confida nella capacità e nella volontà del governo russo di rispettare non solo lo spirito, ma anche la lettera degli accordi firmati.

Qualità e utilizzo dei prodotti

38. Con il regolamento (CE) n. 824/2000, del 19 aprile 2000, la Commissione ha modificato le norme per l'ammissione del frumento all'intervento, che prevedono ora livelli proteici minimi progressivamente più elevati per le campagne di commercializzazione 2000/2001 e 2002/2003.

39. I fondi versati sul conto speciale in corrispondenza delle quantità utilizzate per la produzione di alcole sono dello stesso ammontare che se la segala fosse stata utilizzata per il suo fine originario, la panificazione.

Benché le analisi di laboratorio ad essa relative fossero favorevoli, le autorità russe non hanno ammesso la segala consegnata a Tula alla panificazione. La Commissione ha infine autorizzato l'impiego delle quantità in questione come alimento per animali, disponendo però che sul conto speciale fossero versati fondi di contropartita come se la segala fosse destinata alla panificazione.

Il quantitativo totale di segala assegnato alla regione di Sverdlovsk era di 5000 t, una certa quantità delle quali è stata effettivamente indirizzata verso impianti di produzione di alimenti per animali invece che verso mulini per la panificazione. All'epoca l'industria del pollame si trovava in condizioni critiche e una lettera del 23 aprile 1999 dell'amministrazione regionale al direttore del reparto cereali dell'oblast spiega la decisione e stabilisce il quantitativo preciso di segala da assegnare a ciascun centro di allevamento. Ciò sta a indicare che la segala non è stata riesportata in altre regioni. Il totale dei fondi di contropartita per questa spedizione è stato versato in due pagamenti distinti pari a 3,5 milioni di RUR.

I fondi di contropartita

42. Le amministrazioni locali di molte regioni avrebbero preferito utilizzare le risorse del conto speciale per finanziare programmi di sviluppo agricolo. L'amministrazione centrale russa aveva effettivamente proposto che una parte di tali fondi fosse destinata allo sviluppo dell'agricoltura locale, ma questa ipotesi è stata scartata abbastanza rapidamente. La decisione di non finanziare lo sviluppo agricolo si è basata sul giudizio di esperti indipendenti, che hanno indicato che le autorità russe non erano sufficientemente impegnate nella riforma dell'agricoltura. Inoltre, subordinare l'approvvigionamento alimentare previsto dal programma a misure di riforma avrebbe stabilito un obiettivo che non era nelle intenzioni del Consiglio. La preoccupazione principale era di ovviare ad una carenza critica di derrate alimentari dovuta a circostanze eccezionali e impreviste e non d'intraprendere un'ampia riforma strutturale.

43. La Corte nota che la Federazione russa ha chiesto alle autorità regionali garanzie finanziarie per assicurare la consegna delle forniture alimentari, andando molto al di là di quanto previsto dai memorandum d'intesa originario e definitivo. La Commissione considera la questione un problema interno alla Federazione russa e, data la situazione finanziaria in cui si trova questo paese, dovrebbe essere considerata come una misura prudenziale da parte del governo federale, che è il responsabile ultimo degli importi da accreditare al conto speciale.

44. La Commissione ha bensì preso in considerazione l'opportunità che il conto speciale detenuto dalle autorità russe fosse fruttifero, ma, conformemente al "regolamento sul tesoro federale della 864 del Consiglio dei ministri del 27 agosto 1993", il tesoro era obbligato ad aprire il conto speciale presso la Banca centrale. Modificare tale disposizione per far sì che il conto fosse fruttifero avrebbe comportato un ritardo inaccettabile nell'esecuzione del programma.

45. Il problema delle garanzie è una questione interna del governo russo che, come prevede chiaramente il memorandum d'intesa, è responsabile del pagamento. Nelle varie riunioni del gruppo di lavoro misto e nelle riunioni bilaterali con il vice primo ministro la Commissione si è espressa costantemente a favore di una rapida liquidazione degli arretrati.

46. Il 1° settembre 1999 882 milioni di RUR sono stati destinati direttamente alla liquidazione degli arretrati del fondo pensioni. Il fondo pensioni è riuscito inoltre ad ottenere un prestito considerevole dalla Sberbank in base ai fondi che avrebbe ricevuto a seguito del programma di approvvigionamento alimentare dell'UE e dell'altro donatore.

Trasferimenti provenienti da entrambi i programmi, insieme ad altre entrate fiscali, hanno consentito di aumentare considerevolmente le pensioni statali in tutta la Federazione. Vi è stato un primo aumento del 15 % a partire dal 1° novembre 1999, un secondo del 20 % dal 1° febbraio 2000 e un terzo del 7 % dal 1° maggio 2000. In termini reali l'aumento totale delle pensioni di base è stato del 48 %.

47. Per quanto riguarda l'utilizzo del 20 % delle risorse del conto speciale per sostenere il bilancio dei ministeri della Sanità e del Lavoro, è vero che esse dovevano originariamente essere destinate a finanziare progetti particolari. Tuttavia, si è deciso di assegnarle a misure di sostegno del bilancio perché l'amministrazione russa tardava a presentare proposte adeguatamente concepite e la Commissione non disponeva di risorse sufficienti a valutarle adeguatamente.

La Commissione ha insistito cionondimeno sulla presenza di una traccia di audit durevole fino al momento in cui i trasferimenti dal conto speciale fossero depositati sulle linee di bilancio autorizzate. Queste ultime (non tutte le linee di bilancio proposte dalla controparte russa sono state accettate dalla Commissione) costituiscono spese a favore dei gruppi di popolazione più vulnerabili.

IMPATTO DEL PROGRAMMA

Sui prezzi dei prodotti alimentari

48. Il programma ha avuto un impatto negativo molto limitato o nullo sui mercati locali e le forniture di cereali hanno stabilizzato i prezzi dei prodotti alimentari di base.

50. Anche ipotizzando che le 58500 t di carni suine fossero state esportate con operazioni commerciali, quasi 41 milioni di euro dei 101 menzionati dalla Corte sarebbero comunque stati addebitati al bilancio della Comunità a titolo di restituzioni all'esportazione. Inoltre, la costituzione di fondi di contropartita per la vendita delle 58500 t consegnate, pari a quasi 54 milioni di euro, che hanno contribuito al pagamento degli arretrati delle pensioni, non sarebbe stata possibile se fossero state effettuate solo delle restituzioni all'esportazione. La Commissione giudica pertanto che il costo di 101 milioni di euro sia giustificato.

Sul settore privato

51. La Commissione desidera sottolineare che la Federazione russa era responsabile dell'organizzazione sul suo territorio del trasporto dei prodotti alimentari forniti nel quadro del programma. Diversamente dal programma Tacis, il programma di approvvigionamento alimentare in questione era destinato a soddisfare un bisogno urgente e non necessariamente a riformare il settore agricolo. Secondo i valutatori indipendenti il programma alimentare dell'UE ha indubbiamente agevolato la situazione di molte imprese di trasformazione, fornendo loro di fatto crediti gratuiti. Nell'ambito della catena frumento/farina/pane ciò ha consentito di accelerare le forniture e ha contribuito alla stabilizzazione dei prezzi sui mercati al dettaglio delle città. Nella catena dei cereali il programma è stato utilizzato per stabilizzare i prezzi della farina e del pane, mantenendo così i prezzi dei prodotti alimentari di base accessibili per i consumatori poveri.

52. la Commissione non ha elementi che dimostrino che il programma dell'UE abbia sottoquotato le esportazioni dei paesi vicini.

Sull'approvvigionamento delle regioni e sui gruppi più poveri

53. Tutte le regioni della Federazione hanno ricevuto prodotti nel quadro del programma dell'UE o di altri programmi. La tabella riportata all'allegato 1 della relazione della Corte dei conti dovrebbe pertanto essere considerata nel contesto generale di questi programmi.

Benché il governo russo possa aver indirizzato le forniture di prodotti alimentari nel quadro del programma dell'UE verso quelle regioni che potevano pagarli o fornire le necessarie garanzie, l'impatto delle forniture e dei trasferimenti del conto speciale è stato sentito in tutta la Federazione. Che una regione particolare abbia o meno ricevuto i prodotti forniti dal programma, non vi sono state differenze nei pagamenti degli arretrati e negli aumenti delle pensioni.

Questo duplice effetto ha fatto crescere la domanda e l'accessibilità dei prodotti nelle regioni più povere, garantendo così la disponibilità di prodotti alimentari attraverso i normali canali commerciali.

54. La "distribuzione gratuita" era consentita dal regolamento del Consiglio solo "in via eccezionale", essendo l'obiettivo principale del programma di mettere a disposizione prodotti alimentari a prezzi che non perturbassero i mercati locali. La fornitura su larga scala di "prodotti alimentari gratuiti" avrebbe certamente rovinato i mercati locali; per questo motivo i quantitativi forniti finora a questo titolo sono stati limitati. Ciononostante la Commissione continua ad esaminare richieste di forniture gratuite a partire dai quantitativi restanti delle scorte del programma.

CONCLUSIONE

55. Nel varare il programma in questione il Consiglio intendeva principalmente alleviare la critica situazione alimentare in cui si trovavano più di cinquanta regioni della Federazione russa. Il programma è stato messo a punto con relativa rapidità.

Il regolamento (CE) n. 2802/98 del Consiglio è stato pubblicato il 17 dicembre 1998. Prima che qualsiasi prodotto potesse essere mobilitato, si sono dovute fissare le regolamentazioni dettagliate degli appalti per l'approvvigionamento e il trasporto dei prodotti. La Commissione ha adottato immediatamente il regolamento (CE) n. 111/1999, pubblicato il 19 gennaio 1999. Prima che i prodotti potessero essere spediti dai depositi comunitari dovevano però essere preparate le modalità operative del programma, specialmente per quanto riguarda il trattamento dei prodotti dopo il loro arrivo alla frontiera russa. Memorandum d'intesa sono stati negoziati e conclusi con le autorità russe (con i relativi allegati tecnici) all'inizio di febbraio 1999.

L'istituzione della necessaria base giuridica ha aperto la strada alle prime gare d'appalto, che sono state avviate mentre venivano negoziati i memorandum d'intesa. Nonostante la celerità con la quale hanno lavorato i servizi della Commissione, l'aggiudicazione di questi primi appalti ha dovuto essere rinviata perché le autorità russe non avevano notificato e autorizzato le procedure di certificazione per tutti i prodotti mobilitati. Le prime aggiudicazioni di appalti dei trasporti sono state effettuate dagli Stati membri il 15 marzo 1999, data alla quale il programma è infine divenuto operativo.

Nell'ottobre 1999 erano state spedite circa 1,33 milioni di tonnellate di prodotti, ossia il 73 % del totale previsto, (più di 55000 t la settimana) e la maggior parte di questo quantitativo era già giunto alle varie destinazioni definitive. Nonostante una serie di sospensioni del programma, difficoltà relative agli appalti, specialmente per le carni suine, e notevoli problemi logistici, il lavoro svolto dalla Commissione per la fornitura dei prodotti alimentari in questione, in attuazione delle disposizioni del Consiglio, rappresenta un successo considerevole. Questo risultato è stato conseguito benché non siano state ottenute risorse sufficienti per gestire il più grande programma di fornitura di prodotti alimentari mai intrapreso dall'UE.

56. La contraddizione tra l'obiettivo principale indicato dalla Corte e l'obiettivo implicito di massimizzare gli introiti della vendita dei prodotti alimentari è più teorica che reale. Nell'attuare il mandato affidatole la Commissione è riuscita a ridurre al minimo i rischi inerenti al programma fornendo i prodotti alimentari alle regioni indicate dal governo della Federazione russa. Attraverso i contributi a favore del fondo pensioni e di attività sociali, i proventi della vendita dei prodotti alimentari hanno aiutato i settori vulnerabili della società russa.

57. La Commissione giudica che non sarebbe stato opportuno attuare il programma senza la piena cooperazione del governo federale russo. Aggiungere altri obiettivi, non coperti dalla base giuridica, ad un programma già complesso, avrebbe portato il rischio ad un livello difficilmente governabile.

58. Non aver istituito un programma di aiuto alimentare avrebbe potuto determinare un fabbisogno ancora maggiore di restituzioni all'esportazione. Inoltre, il programma ha determinato la costituzione di fondi di contropartita che hanno consentito il pagamento degli arretrati delle pensioni e un aumento significativo delle pensioni minime. Si è contribuito così a dare ai pensionati i mezzi per acquistare prodotti ormai disponibili con più abbondanza sul mercato.

Il regolamento del Consiglio stabiliva che i proventi del fondo speciale fossero utilizzati a fini sociali, escludendo così che l'esecuzione del programma fosse subordinata ad una riforma dell'agricoltura (cfr. anche la risposta al punto 7).

59. Nonostante i ritardi subiti, il 97 % dei quantitativi previsti dal programma sono stati consegnati nell'arco di nove mesi. Il 22 dicembre 1999 la Commissione ha concluso che il mandato affidatole, di consegnare materialmente le forniture alimentari, era stato assolto. Il livello delle perdite, sia durante il trasporto verso la Russia che sul territorio russo, è stato eccezionalmente basso per un'operazione di quelle dimensioni e di quel livello di rischio.

60. La Commissione riconosce che si sarebbe potuto fare di più se le risorse fossero state liberamente disponibili. Essa continua, ad ogni modo, a fare pressioni sul governo della Federazione russa perché risolva i problemi pendenti in modo soddisfacente e nel pieno rispetto di entrambi i memorandum d'intesa.

61. Gli obiettivi del programma erano due: assicurare la disponibilità di prodotti alimentari e far sì che i loro prezzi fossero accessibili. L'impatto negativo sui mercati locali è stato limitato e gli effetti positivi del programma sono stati percepiti in tutta la Federazione russa.