Relazione speciale n. 7/2000

sul Fondo internazionale per l'Irlanda e sul programma speciale di aiuto per la pace e la riconciliazione nell'Irlanda del Nord e nelle contee limitrofe dell'Irlanda nel periodo 1995 - 1999, corredata delle risposte della Commissione

(Presentata in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE)

(2000/C 146/01)

INDICE

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SINTESI

Il Fondo internazionale per l'Irlanda (IFI) è stato creato nel 1986 nell'ambito dell'accordo angloirlandese, allo scopo di favorire in particolare la riconciliazione delle comunità divise dell'Irlanda del Nord. Nel 1995 la Commissione europea ha avviato un'iniziativa sotto forma di programma speciale di aiuto per l'Irlanda del Nord e le contee limitrofe dell'Irlanda. Essa era destinata a sostenere il progresso verso una società stabile e a promuovere la riconciliazione attraverso lo sviluppo economico e l'occupazione. Nella presente relazione vengono esaminati il sostegno dato dall'Unione europea alle attività dell'IFI fino al dicembre 1997 e l'esecuzione del programma speciale per la pace e la riconciliazione (P & R) nel periodo 1995 - 1997. Il controllo ha riguardato in particolare la legittimità e la regolarità del finanziamento comunitario; sulla base di un ampio campione di misure e di progetti sono state esaminate l'efficienza e l'efficacia delle procedure applicate per l'esborso nel quadro delle due azioni dei fondi.

Le circostanze in cui sono stati sviluppati ed attuati i pacchetti di aiuto comunitari IFI e P & R, destinati a promuovere il processo di pace nell'Irlanda del Nord e nelle contee di frontiera, sono state particolarmente difficili alla luce della sfiducia tra le comunità.

Per quanto concerne l'IFI, la Corte rileva che il versamento da parte della Commissione di sovvenzioni in anticipo rispetto alle necessità non ha assicurato un uso ottimale dei fondi comunitari (paragrafo 12). Non esistevano disposizioni formali scritte dell'IFI in materia di personale e di delega dei poteri (paragrafo 14). La valutazione delle domande di progetto e la sorveglianza dei progetti dopo la concessione degli aiuti non garantivano una sana gestione finanziaria in tutti i casi (paragrafi 17 - 21). La Commissione non ha effettuato le verifiche ed i controlli in loco previsti dall'articolo 3 dell'accordo di finanziamento firmato con l'IFI (paragrafo 28).

Quanto al programma P & R, in una regione, comunque, che presentava poche opportunità di cooperazione transfrontaliera, esso ha creato importanti strutture ed incentivi alla cooperazione. Esso ha fornito opportunità di partnership e dialogo e portato più vicino al cittadino il processo decisionale e la responsabilità per lo sviluppo della comunità, contribuendo così all'obiettivo generale di migliorare le condizioni sociali ed economiche mediante la partecipazione diretta delle comunità locali (cfr. i paragrafi 39 - 40).

La Corte rileva tuttavia che la struttura del programma è stata complicata dall'ampia varietà di organismi responsabili dell'attuazione e dalle diverse esigenze delle due regioni (paragrafo 41). In particolare, la decisione di trasferire buona parte delle funzioni decisionali e di gestione ad enti non governativi ha creato difficoltà nella selezione degli organismi responsabili dell'attuazione (paragrafi 42 - 43). In taluni casi, non è stata prestata sufficiente attenzione, da parte degli organismi responsabili dell'attuazione, all'elaborazione di una metodologia efficace e mirata a ben precisi progetti locali e gruppi sociali (paragrafi 52 - 53). Mancavano criteri comuni per le procedure di selezione e di valutazione; di conseguenza, alcune valutazioni non erano adeguatamente documentate oppure i progetti non venivano trattati allo stesso modo (paragrafi 45 - 48).

L'assegnazione iniziale di fondi per soli tre anni ad un programma quinquennale ha creato molte difficoltà nella programmazione e nella gestione delle misure (paragrafo 34); sono stati rilevati ritardi nell'esecuzione del programma (paragrafi 35 - 37). Sino al dicembre 1997, lacune nei sistemi di presentazione dei dati finanziari e di gestione (paragrafo 49) e la mancanza di obiettivi quantificati nel documento che definiva il programma (paragrafo 50) hanno avuto ripercussioni sull'efficacia dei meccanismi di controllo del programma e sulla misurazione dell'impatto.

Sebbene gli obiettivi del programma P & R ed i suoi meccanismi di gestione fossero sostanzialmente diversi, si è riscontrato infine un notevole sovrapporsi tra il programma P & R, le attività dell'IFI e le misure di sostegno del Fondo strutturale, con conseguenti carenze e ritardi nell'esecuzione di altri programmi (paragrafi 56 - 58).

INTRODUZIONE

1. Il Fondo internazionale per l'Irlanda (IFI) è un'organizzazione internazionale creata in virtù dell'accordo del 18 settembre 1986 (in appresso denominato "l'accordo"), al fine di realizzare quanto previsto dall'articolo 10, lettera a), dell'accordo angloirlandese del 15 novembre 1985(1), firmato dal Regno Unito e dall'Irlanda. L'IFI era inteso a fornire un sostegno finanziario a misure volte a promuovere la riconciliazione tra le comunità divise in Irlanda del Nord, la cooperazione transfrontaliera e il progresso economico e sociale. L'IFI percepisce attualmente aiuti dall'Unione europea (50 %, a titolo dell'articolo B2 - 604 del bilancio generale dell'UE), dagli Stati Uniti d'America (47 %) e dall'Australia (3 %). L'IFI persegue i suoi obiettivi attraverso un insieme di programmi dotati di bilanci annuali destinati in misura del 75 % all'Irlanda del Nord e del 25 % all'Irlanda.

2. Nel settembre 1994, a seguito della dichiarazione di voler cessare gli atti di violenza nel conflitto nell'Irlanda del Nord, la Commissione e gli Stati membri hanno deciso di avviare una iniziativa comunitaria denominata Programma speciale di aiuto per la pace e la riconciliazione nell'Irlanda del Nord e nelle contee limitrofe dell'Irlanda (P & R). Esso era destinato a promuovere il progresso verso una società pacifica e stabile e a promuovere la riconciliazione attraverso lo sviluppo della crescita economica e dell'occupazione, favorendo la rinascita urbana e lo sviluppo rurale, intensificando la cooperazione transfrontaliera e l'inserimento sociale(2).

IL CONTROLLO DELLA CORTE

3. La Corte ha controllato la legittimità e la regolarità delle due misure esaminando le attività dell'IFI fino al dicembre 1997 e le attività del P & R dal luglio 1995 al dicembre 1997. Sono state inoltre analizzate l'efficienza e l'efficacia delle due misure e, nell'ambito del P & R, in particolare le misure finanziate con il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR). Per l'IFI il riesame si estende su un lungo periodo a partire dal 1989, allorché la violenza politica era al suo apice, molto prima delle tregue e delle iniziative di pace del 1994. Per quanto concerne il programma P & R, invece, il periodo di controllo (dal luglio 1995 al dicembre 1997) corrisponde sostanzialmente alla sua fase iniziale, nel corso della quale erano in corso di definizione nuove modalità di attuazione. La Corte prende atto delle circostanze del tutto particolari in cui hanno operato l'IFI ed il programma P & R, nonché dei rischi legati all'esecuzione di azioni di sviluppo in un clima politico instabile. I risultati del controllo, pertanto, devono essere considerati alla luce di tali circostanze.

4. Per quanto concerne l'IFI, il controllo della Corte ha compreso l'esame dettagliato di un campione di 34 progetti, 10 dei quali esaminati sul posto. Il campione è stato selezionato in modo da rappresentare l'intera gamma delle attività attraverso le quali l'IFI persegue i propri obiettivi di promozione del dialogo, di riconciliazione e di progresso socioeconomico.

5. Nell'ambito del programma P & R è stata selezionata ai fini del controllo una vasta gamma delle misure finanziate rappresentante otto dei 70 organismi responsabili dell'attuazione. Di queste misure, 58 progetti sono stati sottoposti ad un controllo approfondito; sette progetti hanno formato oggetto di visite in loco.

IL FONDO INTERNAZIONALE PER L'IRLANDA

L'IFI: sintesi dei principali risultati

6. I risultati del controllo della Corte sono in appresso elencati e possono essere riassunti come segue:

a) l'IFI ha anticipato la gestione e l'esecuzione comune di programmi da parte dell'Irlanda e dell'Irlanda del Nord ed è stato innovativo attraverso il finanziamento prioritario delle zone svantaggiate (paragrafo 22);

b) il ruolo dell'IFI come primo finanziatore di progetti ha aperto ai beneficiari l'accesso ad altri aiuti (paragrafo 23);

c) il versamento, da parte della Commissione, di sovvenzioni in anticipo rispetto alle necessità non ha assicurato un uso ottimale dei fondi comunitari (paragrafo 12);

d) l'IFI dovrebbe dotarsi di disposizioni scritte in materia di personale e deleghe di poteri (paragrafo 14);

e) la valutazione delle domande e la sorveglianza dei progetti dopo la concessione degli aiuti devono essere migliorate per garantire in tutti i casi una sana gestione finanziaria (paragrafi 19 - 21 e 27);

f) occorre urgentemente rimediare all'assenza delle verifiche e dei controlli in loco previsti all'articolo 3 dell'accordo di finanziamento firmato con l'IFI (paragrafo 28);

Disposizioni relative al finanziamento e quadro regolamentare

7. Il finanziamento dell'IFI da parte della Comunità europea è stato approvato la prima volta nel 1989(3), quando l'IFI già esisteva e funzionava da tre anni. Il necessario quadro giuridico per il finanziamento comunitario è stato però deciso solo con il regolamento (CE) n. 2687/94 del Consiglio, del 31 ottobre 1994(4).

8. Nel periodo 1989 - 1994, la Commissione ha contribuito ogni anno in misura di 15 Mio ECU all'IFI. Nell'ottobre 1994 il Consiglio ha portato i contributi finanziari comunitari per l'IFI a 20 Mio ECU all'anno per gli esercizi 1995, 1996 e 1997. Altri contributi annui di 17 Mio ECU sono stati messi a disposizione per gli esercizi 1998 e 1999, a condizione di riesaminare, entro aprile 1999(5), l'operato dell'IFI e la necessità di ulteriori finanziamenti. L'esame è stato effettuato e, al vertice dei capi di Stato e di governo a Berlino nel marzo 1999, è stato approvato un ulteriore contributo annuo di 15 Mio ECU per gli anni dal 2000 al 2002.

9. In base al regolamento del 1994 che disciplina il finanziamento, la Commissione gestisce il contributo e presenta una relazione annuale all'autorità di bilancio, che comprende un esame dettagliato delle attività dell'IFI, una valutazione della natura e dell'impatto degli interventi e i risultati delle verifiche in loco svolte dalla Commissione.

10. La tabella 1 illustra l'esecuzione di bilancio degli impegni e dei pagamenti relativi al contributo comunitario all'IFI. Nel periodo 1989 - 1997 sono stati impegnati complessivamente a titolo dell'IFI fondi comunitari per 150 Mio ECU; 146 Mio ECU (97 %) sono stati pagati. Il contributo annuo della Comunità è versato in due rate: un primo anticipo dell'80 % ha luogo su semplice richiesta dell'IFI e il restante 20 % è pagato quando l'IFI presenta alla Commissione i conti annuali. Queste modalità di pagamento contrastano con quelle applicabili al programma P & R, in quanto i versamenti all'IFI sono contributi annui fissi, indipendenti dai livelli reali di spesa (cfr. la tabella 2).

Tabella 1

Esecuzione di bilancio del "Contributo comunitario al Fondo internazionale per l'Irlanda"

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Tabella 2

Impegni e pagamenti dell'UE al Fondo internazionale per l'Irlanda e al Programma speciale di aiuto per la pace e la riconciliazione nell'Irlanda del Nord e nelle contee limitrofe dell'Irlanda

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11. Le norme contabili e di bilancio dell'IFI consentono il riporto da esercizio ad esercizio dei fondi impegnati per progetti specifici che hanno formato oggetto di lettere contrattuali di offerta di sovvenzioni e dei fondi non destinati a progetti specifici, impegnati per programmi. Questa prassi, di coprire gli impegni con contributi futuri dei donatori, ha dato luogo ad un disavanzo nel bilancio finanziario del Fondo di 16,46 Mio ECU al settembre 1997. L'IFI ha fatto sapere alla Corte che i conti del Fondo sono stati presentati in modo da riflettere lo statuto particolare del Fondo.

12. Ciò nonostante, nel 1995, 1996 e 1997 è stato speso in media solo il 37 % di tutti gli impegni di spesa; ne sono conseguiti notevoli crediti bancari per l'IFI pari a 64,85 Mio ECU, 88,91 Mio ECU e 78,75 Mio ECU. L'articolo 6 della dichiarazione annuale dell'IFI alla Commissione prevede il rimborso dei fondi inutilizzati, ma le modalità di pagamento della Commissione, che autorizzano la concessione automatica di anticipi all'IFI accelerando l'utilizzo degli stanziamenti del bilancio comunitario, non esigono dalla Commissione una valutazione delle immediate esigenze finanziarie dell'IFI.

Procedure amministrative

13. Il Consiglio di gestione dell'IFI è designato congiuntamente dai governi britannico e irlandese; per ogni Stato donatore e l'UE è nominato un osservatore che assiste alle riunioni del Consiglio. Per quanto concerne la struttura amministrativa, l'IFI, che ha statuto giuridico proprio, è indipendente e non prende istruzioni dai rispettivi governi (cfr. l'allegato 1).

14. In conformità dell'articolo 10 dell'accordo angloirlandese, il Segretariato dell'IFI, composto di due direttori generali aggiunti e di altri funzionari in comando delle due amministrazioni statali, è fornito gratuitamente dai due governi. Non esiste però per il comando un contratto di lavoro specifico. Mentre le "Norme di procedura" del Fondo specificano i compiti e le responsabilità dei direttori generali aggiunti, non esiste una descrizione formale scritta delle responsabilità e funzioni degli altri funzionari. Le "Norme di procedura", inoltre, non prevedono segnatamente le deleghe del Segretariato per la firma delle lettere contrattuali di offerta di finanziamento e dei contratti di gestione, che seguono la consuetudine e la prassi createsi.

I programmi dell'IFI

15. L'IFI persegue i propri obiettivi attraverso un insieme di programmi consistenti in progetti che prevalentemente formano oggetto di annunci pubblici. Alla fine del 1997 l'IFI aveva cofinanziato circa 3600 progetti: Zone svantaggiate; Iniziative comunitarie; Orizzonti più vasti; Business Impresa & Tecnologia; Turismo; Sviluppo urbano e Progetti pilota (cfr. la tabella 3).

Tabella 3

Programmi e pagamenti relativi al 1997 del Fondo internazionale per l'Irlanda

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16. Il Segretariato e/o i team di programma dell'IFI effettuano una prima valutazione dei progetti, cui fa seguito una valutazione formale del ministero o ente statale responsabile della gestione. I progetti vengono successivamente esaminati dai membri designati del Consiglio di gestione in vista della loro presentazione al plenum del Consiglio di gestione dell'IFI, che si pronuncia in merito ai progetti sulla base delle raccomandazioni del comitato consultivo.

Procedure di valutazione preliminare dei progetti

17. A sensi dei "Termini e condizioni per la nomina dei membri del Consiglio di gestione" e delle "Norme di procedura e di funzionamento del Consiglio di gestione", il Consiglio di gestione può assumere consiglieri e consulenti che lo assistano nella valutazione delle proposte presentate e, in generale, nell'assolvimento dei suoi compiti. Il Fondo si avvale di questa possibilità e la gestione dei progetti è solitamente effettuata da servizi statali o enti pubblici. Contrariamente alla messa a disposizione gratuita dei servizi di segretariato da parte dei due governi, come specificato nell'accordo, l'IFI ha corrisposto a questi organismi importi pari a rispettivamente 3,14 Mio ECU, 3,59 Mio ECU e 2,89 Mio ECU negli esercizi 1996, 1997 e 1998. Ciò rappresenta una media del 5 % della spesa relativa al programma.

18. Le "Norme di procedura e di funzionamento del Consiglio di gestione" stabiliscono i criteri specifici di valutazione per i progetti dell'IFI; essi comprendono una valutazione del rapporto costo/efficacia e l'obbligo di una valutazione ex ante dei progetti, analisi dei rischi compresa.

19. Mentre la maggior parte dei progetti esaminati rispondeva agli obiettivi dell'IFI, la valutazione dei rischi e le altre valutazioni preliminari non sono state effettuate con il necessario rigore in otto dei 34 progetti esaminati dalla Corte(6). In appresso alcuni esempi di carenze:

a) la decisione di concedere ad un progetto un aiuto senza formale valutazione economica e finanziaria [ad esempio, di un progetto di centro equestre(7); l'IFI ha informato la Corte di svolgere una valutazione interna, ma di non ritenere necessaria una separata valutazione commerciale];

b) un progetto di iniziativa per le aree svantaggiate; a sostegno della domanda di finanziamento venivano forniti i piani economici e finanziari del progetto, ma la prima valutazione formale del progetto stesso è stata effettuata solo dopo l'approvazione da parte dell'IFI dell'aiuto iniziale di 915985 ECU(8);

c) un progetto per il quale la mancanza di una esauriente valutazione commerciale preliminare ha portato alla sostituzione del progetto proposto con un altro [ad esempio, il progetto relativo ad un centro di cultura e di lingua(9) è stato sostituito con un cinema e un edificio adibito ad uffici, dato in locazione al Consiglio locale] e

d) un progetto(10) in cui la lettera di offerta di finanziamento, non accettata dal concorrente, è stata riproposta una seconda volta, prima ancora di una seconda valutazione economica e malgrado le riserve espresse dai cofinanziatori circa il rapporto costo/efficacia del progetto ridimensionato.

20. Per tre dei 34 progetti esaminati(11) vi sono stati ripetuti finanziamenti per coprire i superamenti di costi e il rimborso dei prestiti. Nel caso, ad esempio, di un progetto per un centro di dimostrazione multimediale(12), l'IFI ha dato un contributo iniziale di 1494268 ECU, e altri contributi di 373566 ECU e 522993 ECU negli anni successivi. Ciò nonostante, il progetto, che non era in grado di autofinanziarsi, al 31 dicembre 1997 stava cercando un sussidio a lungo termine che consentisse di andare avanti. Senza voler mettere in dubbio la validità generale di questi progetti, tutti e tre non erano in grado di autofinanziarsi al 31 dicembre 1997, condizione posta per la decisione iniziale di finanziamento.

Sorveglianza e valutazione ex post dei progetti

21. Sono state constatate delle carenze in sei dei 34 casi esaminati(13). Le carenze nel controllo e nella valutazione sono aggravate dalla scarsa gestione da parte dei titolari dei progetti. Alcuni esempi:

a) il non rispetto delle condizioni di concessione [ad esempio nel caso di un progetto di sviluppo rurale(14), per il quale era stato concesso un aiuto complessivo di 1084834 ECU. Benché l'IFI avesse commissionato a dei consulenti tre relazioni per il 1995, il 1996 e il 1997, nelle quali venivano individuati seri problemi di gestione con il progetto, l'aiuto originario è stato versato senza il previsto contributo locale; altri aiuti hanno fatto seguito senza che i sistemi di controllo venissero sensibilmente migliorati];

b) ritardi nel prendere provvedimenti immediati volti a proteggere l'investimento dell'IFI [ad esempio, un progetto di centro di alloggio/attività(15), per il quale erano stati concessi 793200 ECU, era fallito a seguito di continue difficoltà finanziarie]. In una nota interna dell'IFI in merito si leggeva che la spesa totale per il centro era di 1541175 ECU, un importo ritenuto pressoché impossibile da chiunque avesse visto il progetto in costruzione o completato. Successivamente, l'IFI ha informato la Corte che parte del progetto era stata venduta ed era operativa; resta comunque il fatto che questo progetto di una comunità locale è fallito a causa della cattiva gestione del progetto e dello scarso controllo dei costi.

Impatto dell'IFI

22. La creazione dell'IFI nel 1987, ha anticipato la riforma dei Fondi strutturali e ha introdotto taluni principi successivamente divenuti gli elementi principali della riforma, quali l'approccio per programma per lo sviluppo economico e l'importanza di una partnership oltre le comunità. Analogamente, essa ha anticipato la gestione e l'esecuzione comune di programmi da parte dell'Irlanda e dell'Irlanda del Nord ed è stata innovativa attraverso il finanziamento prioritario delle zone svantaggiate.

23. La relazione di valutazione sull'IFI della Commissione, del marzo 1997(16) vede l'IFI come il primo finanziatore dei progetti, che apre ai beneficiari l'accesso ad altri aiuti. Il rapporto è di 1,8: 1 per il periodo 1994 - 1996, ma non sono individuate le percentuali costituite dal cofinanziamento comunitario e dall'investimento privato. Inoltre, attribuire semplicemente all'aiuto dell'IFI questo effetto di leva, è negare il volume dell'investimento pubblico (compreso quello dell'UE) comunque disponibile, soprattutto nell'ambito delle zone dell'obiettivo n. 1. La mancanza di un'analisi realistica dell'impatto attribuibile ai singoli finanziatori e dell'effetto di sinergia tra questi, per di più, offusca il ruolo fondamentale e l'impatto degli altri cofinanziatori, nazionali e dell'Unione europea.

24. In uno studio commissionato dall'IFI nel 1994 sull'impatto dei suoi programmi, i posti di lavoro complessivamente creati attraverso i progetti sovvenzionati dall'IFI erano stimati in 23787 al 30 settembre 1994. Questo dato è stato ridimensionato a 11186 considerando gli effetti di sostituzione e di peso morto (cioè la stima della probabilità dei progetti di beneficiare di investimenti alternativi o di essere realizzati senza l'aiuto). Questa previsione è stata ulteriormente ridimensionata a 7000 posti di lavoro in uno studio successivo del 1996 che verteva sullo stesso periodo [svolto da consulenti(17) che avevano collaborato al primo studio].

25. Nella base dati del Fondo relativa ai progetti sovvenzionati sono indicati i posti di lavoro prospettati al momento dell'approvazione dei progetti. Nello studio d'impatto commissionato, invece, il numero reale dei posti di lavoro creati è pari all'85 % dei posti potenziali indicati dall'IFI e vi si legge che, rispetto ad altri enti, il confronto è positivo. Nel caso di due progetti esaminati in occasione del controllo, le previsioni in termini di posti di lavoro erano ben superiori ai posti di lavoro reali in loco [si prenda, ad esempio, il progetto relativo al centro di ricerca subacquea(18), dove l'aumento stimato di 2000 posti di lavoro è stato contabilizzato come reale, mentre di fatto i posti di lavoro creati erano quattro. Analogamente, nell'ambito di un progetto "iniziativa villaggi di pescatori"(19), sono stati attribuiti ad un progetto 41 posti di lavoro a tempo pieno, contro i soli 10 realmente creati].

26. Lo studio sull'impatto rilevava l'effetto positivo dell'IFI(20), in particolare del programma "Orizzonti più vasti", con la sua dimensione intercomunitaria/transfrontaliera. Dallo studio emergeva però anche la difficoltà di trovare un modus operandi soddisfacente per i progetti transfrontalieri, che aveva fatto sì che i beneficiari dei progetti transfrontalieri fossero soprattutto enti governativi e organizzazioni professionali.

27. Gli studi di valutazione forniscono informazioni utili sull'impatto delle attività a livello di programmazione strategica, vale a dire di definizione degli obiettivi e di assegnazione delle risorse. La mancanza, però, di dati operativi aggiornati o di informazioni sul conseguimento degli indicatori relativi ai progetti sovvenzionati dall'IFI (ad esempio, posti di lavoro creati), costituisce una carenza del controllo di gestione e comporta il rischio che l'organizzazione non sia in grado di perseguire gli obiettivi in maniera efficace e con efficienza.

Sorveglianza da parte della Commissione

28. Benché in base all'articolo 3 del regolamento la Commissione sia responsabile della sorveglianza delle attività dell'IFI, essa non ha svolto appieno il suo ruolo. Contrariamente a quanto previsto dal 1995 in poi, di elaborare una relazione annuale sulle attività dell'IFI, la prima relazione è stata presentata soltanto nel 1997. La Commissione, inoltre, nel periodo in questione, non ha effettuato controlli in loco o verifiche.

IL PROGRAMMA SPECIALE DI SOSTEGNO AL PROCESSO DI PACE E DI RICONCILIAZIONE

Sintesi dei principali risultati del programma P & R

29. I risultati del controllo della Corte possono essere riassunti come segue:

a) il programma P & R ha fornito opportunità di partnership e dialogo ed è stato accettato da entrambe le comunità portando più vicino al cittadino il processo decisionale e la responsabilità per lo sviluppo della comunità (paragrafi 39 - 40);

b) l'attuazione del programma è stata complicata dall'ampia varietà di organismi responsabili dell'attuazione e dalle diverse esigenze delle due regioni (paragrafo 41);

c) in taluni casi, non è stata prestata sufficiente attenzione, da parte degli organismi responsabili dell'attuazione, all'elaborazione di una metodologia efficace e mirata a ben precisi progetti locali e gruppi sociali (paragrafi 52 - 53);

d) l'assegnazione di fondi per soli tre anni ad un programma quinquennale ha creato difficoltà nella programmazione e nella gestione delle misure, dando luogo a ritardi nell'esecuzione del programma (paragrafi 34 - 35);

e) la decisione di trasferire buona parte delle funzioni decisionali e di gestione ad organismi non governativi ha creato difficoltà nella selezione degli organismi responsabili dell'attuazione (paragrafi 42 - 43);

f) mancavano criteri comuni per le procedure di selezione e di valutazione; di conseguenza, l'ambito delle valutazioni risultava spesso limitato, le valutazioni stesse non erano adeguatamente documentate oppure i progetti non venivano trattati allo stesso modo (paragrafi 45 - 48);

g) sino al dicembre 1997, la mancanza di appropriati meccanismi di controllo, carenze nelle banche dati informatiche e lacune nei sistemi di presentazione dei dati finanziari e di gestione hanno portato ad una presentazione non accurata delle informazioni finanziarie e di gestione (paragrafo 49);

h) era difficile misurare l'impatto del programma, vista la mancanza di obiettivi quantificati (paragrafo 50);

i) sebbene gli obiettivi del programma P & R ed i suoi meccanismi di gestione fossero sostanzialmente diversi, si è riscontrato un notevole sovrapporsi tra il programma P & R, le attività dell'IFI e le misure di sostegno del Fondo strutturale, con conseguenti carenze e ritardi nell'esecuzione di altri programmi (paragrafi 56 - 58).

Quadro regolamentare e modalità di finanziamento

30. In ulteriore risposta agli sviluppi del processo di pace nell'Irlanda del Nord durante il 1994, la Commissione, volendo assistere questo processo di pace, ha approvato il 28 luglio 1995 il programma speciale di aiuto per la pace e la riconciliazione. La creazione del programma P & R, che è un'iniziativa comunitaria plurifondo (IC) disciplinata dai regolamenti dei Fondi strutturali e della BEI, è stata il frutto di approfonditi colloqui con tutte le parti in causa, sia in Irlanda che in Irlanda del Nord. Gli obiettivi strategici del programma P & R sono "di rafforzare il progresso verso una società pacifica e stabile e di promuovere la riconciliazione incrementando lo sviluppo economico e l'occupazione, favorendo il risanamento dell'ambiente urbano e rurale, sviluppando la cooperazione transfrontaliera e combattendo l'emarginazione sociale". A differenza degli altri programmi del Fondo strutturale, il programma P & R è stato concepito non solo per colmare il divario di una regione economicamente arretrata, ma anche per occuparsi di quelle aree e di quei segmenti della popolazione che erano maggiormente colpiti dalla violenza e che quindi soffrivano delle maggiori privazioni.

31. Il programma P & R consta di sette sottoprogrammi, suddivisi in 30 misure, 20 delle quali concernono sia l'Irlanda del Nord che le contee limitrofe dell'Irlanda (cfr. gli allegati 2a e 2b). La struttura del programma è descritta nell'allegato 3. Una somma di 300 Mio ECU è stata messa a disposizione per un periodo iniziale dal 1995 al 1997, e successivamente sono stati approvati dalla Commissione altri 100 Mio ECU per ciascuno degli esercizi 1998 e 1999.

32. Le opportunità create dalla cessazione della violenza erano descritte in linee generali nel documento che definiva il programma, ad esempio la creazione di un migliore equilibrio finanziario tra il settore pubblico e quello privato malgrado gli effetti negativi sull'occupazione del ridimensionamento del settore della sicurezza. La natura e la specificità di tali opportunità non erano tuttavia esaurientemente identificate o definite in modo che il programma potesse esservi rivolto con efficacia. Il programma P & R, inoltre, pur essendo diretto prioritariamente a progetti intercomunitari e a gruppi sociali marginalizzati, non specificava meglio il metodo di identificazione di tali gruppi o di fissazione delle priorità.

33. Queste caratteristiche, assieme alla necessità di un impatto immediato e visibile sul terreno, al poco tempo a disposizione per l'esecuzione della prima fase e al desiderio di tener conto nel processo decisionale e nelle procedure di attuazione del maggior numero possibile di interessi della comunità locale, ha chiesto un notevole sforzo amministrativo di tutte le parti partecipi all'attuazione del P & R.

Esecuzione finanziaria e di bilancio

34. La decisione iniziale di finanziamento della Commissione, che assegnava ad un programma quinquennale fondi per soli tre anni, non era ben concepita; l'incertezza circa il finanziamento futuro ha creato molte difficoltà nella programmazione e nella gestione dei sottoprogrammi e delle misure. Questa incertezza ha certamente contribuito ai ritardi registrati nella scelta delle azioni da finanziare.

35. Ritardi nell'esecuzione del programma, riportati alla tabella 4, hanno determinato una scarsa utilizzazione degli stanziamenti P & R. Ingenti stanziamenti d'impegno sono stati annullati alla fine del 1996 e 1997, rispettivamente 14,9 Mio ECU (13,5 % degli stanziamenti) e 106,6 Mio ECU (66,7 % degli stanziamenti). Questi annullamenti sono stati più del 40 % degli stanziamenti per il periodo 1995 - 1997. Analogamente, a livello dei pagamenti, 34,9 Mio ECU, pari a oltre il 20 % degli stanziamenti, sono stati annullati nello stesso periodo. Malgrado lo scarso tasso di utilizzazione del programma, sono stati messi a disposizione altri 100 Mio ECU per ciascuno degli esercizi 1998 e 1999.

Tabella 4

Esecuzione della linea B2 - 1412 "Programma speciale per le regioni di entrambe le parti dell'Irlanda" - Programma speciale di aiuto per la pace e la riconciliazione

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36. Benché i conti della Commissione indichino un'utilizzazione del 100 % degli stanziamenti di bilancio disponibili per il 1995, questa non è altro che il frutto di uno storno di 38,6 Mio ECU (58,5 % degli stanziamenti iniziali dell'esercizio) ad altre IC. In effetti, nel periodo 1995 - 1997, sono stati trasferiti ad altre IC oltre 46 Mio ECU, pari a circa il 13 % degli stanziamenti iniziali.

37. Al 31 dicembre 1997, la Commissione aveva anticipato 61,4 Mio ECU dei 148,3 Mio ECU provenienti dal Fondo europeo di sviluppo regionale per il periodo 1995 - 1997, il 41,4 % dell'importo assegnato. Alla stessa data, però, la spesa dichiarata a titolo dei progetti ammontava a solo il 20 % dell'importo previsto nel piano finanziario 1995 - 1997 (cfr. la tabella 5).

Tabella 5

FESR - Situazione finanziaria al 31.12.1997 relativa al programma speciale di aiuto per la pace e la riconciliazione

>SPAZIO PER TABELLA>

38. Gli ulteriori 100 Mio ECU per ciascuno degli esercizi 1998 e 1999 erano stati assegnati a condizione che la Commissione presentasse una relazione sull'evoluzione del progetto. La relazione è stata presentata nel novembre 1997 sotto forma di comunicazione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni(21). Dalla relazione si evince che alla fine del 1997, gli impegni FESR avrebbero dovuto raggiungere i 74,4 Mio ECU, mentre i pagamenti sarebbero dovuti ammontare a 61,4 Mio ECU. A seguito del lento utilizzo dei fondi, una nuova decisione della Commissione, del 5 dicembre 1997, ripartiva la spesa su cinque anni e la riduceva notevolmente per il periodo 1995 - 1997. Al vertice di Berlino del marzo 1999 è stato deciso che il programma di pace sarebbe stato rinnovato per altri cinque anni e dotato di 500 Mio ECU per tale periodo.

La struttura amministrativa del programma

39. L'IC presentava alcune caratteristiche nuove: essa si applicava all'Irlanda del Nord e alle contee frontaliere dell'Irlanda e presentava un modello che estendeva la partecipazione locale attraverso la promozione della cooperazione transcomunitaria e transfrontaliera. Gli organismi decentralizzati responsabili dell'attuazione, quali le organizzazioni non governative e le partnership interdistrettuali (oltre ai canali tradizionali, rappresentati da ministeri ed enti governativi), hanno conseguentemente svolto un ruolo chiave nell'attuazione del programma. Tale approccio innovativo, dal basso verso l'alto (bottom-up), era considerato necessario, dal punto di vista politico, per il successo complessivo del programma, nonostante il rischio di difficoltà di gestione e di ritardi nell'esecuzione. Il programma P & R, contrariamente alle procedure di funzionamento dell'IFI, ha così trasferito buona parte delle funzioni decisionali e di gestione al di fuori dei ministeri ed enti governativi.

40. Il successo di questo approccio si è fatto notare in particolare nel caso della partnership interdistrettuale in Irlanda del Nord, con rappresentanti delle diverse comunità. Analogamente, un "Forum consultivo", sovrintendendo all'attuazione dell'intero programma, si faceva portavoce di un vasto gruppo di partner.

41. Diversi fattori complicavano però l'attuazione della strategia adottata per il programma. In primo luogo, se comparato con quello di altri programmi comunitari, l'ambito del programma P & R era estremamente ampio ed il numero degli organismi responsabili dell'attuazione era molto elevato. L'attuazione, per di più, era influenzata dallo sforzo di far fronte, attraverso un'unica struttura, alle esigenze diverse di due regioni; le differenze erano particolarmente marcate per quanto concerne la riconciliazione tra le comunità e la ripresa sociale.

42. Circa 70 erano gli organismi che partecipavano all'attuazione del programma e che operavano con procedure amministrative molto diverse; sorgevano conseguentemente problemi in merito alla selezione degli organismi responsabili dell'attuazione. È stato osservato, ad esempio, che non vi erano procedure di gara per la selezione degli IFB ai fini della gestione della sovvenzione globale destinata al programma; vista l'urgenza di quest'ultimo, il programma iniziava senza che i rispettivi contratti fossero firmati. È stato per di più rilevato un caso in cui il meccanismo di esecuzione era diverso da quello indicato nel documento del programma(22).

43. Nel caso di una delle misure esaminate(23), è stato osservato inoltre che una società di tipo pubblico, designata nel quadro del programma, aveva delegato tutti i poteri a società indipendenti (di secondo rango), senza l'approvazione del comitato di sorveglianza o della Commissione. Le responsabilità di questi agenti erano state definite in una "lettera di offerta" e l'organismo delegante aveva fornito un manuale operativo. Pur essendovi stata una gara per la selezione, tuttavia, due dei sette organismi di gestione(24) sono stati designati al di fuori di questa procedura, contravvenendo alla direttiva 92/50/CEE del Consiglio sull'appalto dei contratti pubblici. La selezione di uno di questi organismi ha portato ad un'incompatibilità delle funzioni, in quanto la società pubblica(25) faceva già parte di questo organismo.

44. Nel periodo sino al 31 dicembre 1997, per quanto concerne l'individuazione del beneficiario finale della sovvenzione, si è verificata una disparità di trattamento che ha portato ad una presentazione non accurata dei dati finanziari. Nel luglio 1997 il comitato di sorveglianza del programma P & R proponeva alla Commissione di formalizzare la situazione, riconoscendo agli organismi responsabili dell'attuazione lo status di beneficiari finali della sovvenzione, unicamente allo scopo di velocizzare l'incasso dalla Commissione. Tuttavia, questo modo di procedere non era utilizzato da tutti gli organismi responsabili dell'attuazione. Dato che i regolamenti del FESR prevedono l'indicazione delle spese reali sostenute dai beneficiari finali, ai fini della domanda finale, sarà necessario molto lavoro in termini di raffronti contabili accurati al momento della chiusura del programma P & R.

Le procedure di valutazione del progetto

45. Le procedure di selezione e di valutazione applicate da otto(26) degli organismi incaricati dell'attuazione esaminati variavano notevolmente, come provano le deficienze constatate, illustrate nei paragrafi che seguono. Malgrado l'auspicio espresso dagli enti responsabili dell'esecuzione, pertanto, non si è giunti ad un metodo comune di valutazione per i progetti e di presentazione delle lettere di approvazione tra l'Irlanda del Nord e le contee frontaliere dell'Irlanda.

46. Essendo l'obiettivo del programma P & R quello di garantire un finanziamento mirato alle zone maggiormente colpite dal conflitto, in mancanza di orientamenti formali nazionali o della Commissione, gli enti responsabili dell'attuazione dell'Irlanda del Nord hanno generalmente applicato un indice di povertà(27) per l'assegnazione dei fondi. Le contee frontaliere dell'Irlanda non lo hanno invece sistematicamente applicato. La mancanza di una definizione comune non ha garantito che gli investimenti fossero effettuati nelle regioni più bisognose.

47. Le procedure di selezione dei progetti e di valutazione si sono rivelate carenti in nove dei 58 progetti esaminati. Nel caso di una misura, mancava una procedura di valutazione delle domande in base ad una comparazione dei meriti(28), e nella maggior parte dei progetti esaminati, non esisteva un ordine di priorità dei progetti per punti o meriti(29).

48. Un organismo responsabile dell'esecuzione(30) che gestiva cinque dei progetti selezionati(31), non ha messo a disposizione la documentazione relativa alla valutazione del progetto; in uno dei casi(32), mancava una ripartizione dei costi per fasi del progetto. L'organismo responsabile dell'esecuzione, inoltre, non ha potuto comprovare di aver presentato domanda per il progetto alla data della sua approvazione. Le domande pervenute prima della creazione formale dell'organismo nel luglio 1996, inoltre, non sono state sottoposte a una valutazione formale. La trasparenza delle procedure è stata pertanto inadeguata.

Successivo monitoraggio dei progetti sovvenzionati

49. Nel contesto del carattere decentrato del programma P & R e dell'importanza di sistemi chiave di gestione finanziaria e di sorveglianza, nel periodo iniziale non sono stati posti in atto, a tutti i livelli, adeguati meccanismi di controllo. Il programma P & R chiedeva ad esempio che venisse messa a disposizione del vasto pubblico una base dati centralizzata dei progetti approvati che fungesse da informazione di base e da sistema antifrode. Al 31 dicembre 1997, a causa della complessità della struttura di esecuzione e della mancanza di una concezione e di un piano di sviluppo adeguati, tale base dati non era stata ancora creata. Inoltre, mentre nel programma era chiaramente espressa l'intenzione del comitato di sorveglianza del programma di sottoporre a controllo separato le richieste di spesa, non risulta alcun controllo sino al 31 dicembre 1997. Ciononostante, a partire dalla fine del 1997, è stata creata la banca dati centrale richiesta.

50. Contrariamente ai regolamenti che prevedono obiettivi quantificati, il programma P & R non indicava obiettivi fisici e di impatto quantificati né le popolazioni alle quali erano rivolte le misure. La condizione posta a tutti gli organismi responsabili dell'attuazione, di raccogliere dati sui risultati conseguiti nell'ambito dei progetti, non veniva rispettata in modo uniforme; soltanto quattro delle otto autorità controllate disponevano di procedure di controllo in tal senso.

Impatto del programma

51. Il modo con cui venivano assegnati i finanziamenti riduceva l'impatto dell'approccio del programma, che consisteva nella concessione di una sovvenzione globale. Il tentativo, ad esempio, nell'Irlanda del Nord, di convogliare l'aiuto attraverso organismi locali non statali è stato talvolta complicato dal fatto che, mentre i contributi del Fondo sociale europeo venivano principalmente versati tramite intermediari locali, i contributi del FESR erano gestiti soprattutto dai ministeri ed enti statali, per cui il singolo beneficiario, per potervi accedere, era obbligato a farne domanda ad entrambi.

52. L'orientamento mirato ai beneficiari potenziali si è rivelato carente. Uno degli obiettivi del programma P & R, ad esempio, era la concessione di contributi solo a chi ne facesse richiesta per la prima volta; questo obiettivo, però, non sempre è stato raggiunto, come illustra il caso di una misura(33), per la quale si ritiene infatti che il 92 % dei beneficiari beneficiasse già di un cofinanziamento dell'UE attraverso l'ente nazionale competente. L'azione aveva lo scopo di fornire fondi di avvio per nuove PMI, ma le carenze nella definizione e nell'individuazione dei beneficiari ha dato luogo a prestiti a breve termine concessi ad imprese già esistenti.

53. Deficienze analoghe nell'indirizzare i fondi sono state riscontrate nel regime di abbuoni di interessi (IRS), l'azione più importante finanziata con il programma P & R, e plasmata sul modello del regime di sovvenzione globale della Banca europea per gli investimenti. Criteri di ammissibilità molto generici consentivano alle grandi società di beneficiare di abbuoni. Alcuni investimenti che hanno beneficiato di sovvenzioni(34), inoltre, per la costruzione di impianti industriali, sono stati ingiustamente considerati investimenti produttivi e come tali ammissibili all'aiuto.

54. A seguito della lenta esecuzione del programma a tutto il 1997 e della lentezza nel porre in essere sistemi adeguati di sorveglianza e di valutazione, fino al dicembre 1997 è stato pressoché impossibile misurare con attendibilità l'impatto del programma. Mancava un meccanismo per la registrazione dei dati sui posti di lavoro realmente creati; gli indicatori d'impatto erano in molti casi delle stime, il cui grado di affidabilità variava; aumentava pertanto il rischio di attribuire un duplice impatto al programma P & R e ad altri programmi dell'UE. Questo è stato confermato all'atto della valutazione intermedia, quando il responsabile ha dichiarato nel luglio 1997 che esistevano "relativamente poche prove dell'impatto in loco attribuibile specificamente ai progetti sovvenzionati".

Pubblicità ed informazione

55. Per il programma P & R mancava un piano coerente per un'attività coordinata di pubblicità. L'introduzione del programma P & R ha generato in effetti notevole confusione quanto al suo nesso con gli altri programmi dell'UE. Malgrado che nel 1996 fosse stato istituito un comitato d'informazione e pubblicità, fino al 31 dicembre 1997 non si sono constatati miglioramenti di rilievo. Questa lacuna era particolarmente grave, se si considera l'ovvia utilità della pubblicità per il programma che promuoveva la pace e la riconciliazione.

AZIONI PLURIFONDO

56. Molte delle azioni contenute nei sottoprogrammi P & R e nei programmi dell'IFI, nell'iniziativa comunitaria INTERREG e nel programma unico Irlanda del Nord (1994 - 1999) presentavano molte similitudini e costituivano in taluni casi dei doppioni. A causa inoltre, della mancanza di fondi dei Consigli di contea nella regione frontaliera dell'Irlanda, era necessario mettere insieme diverse fonti di finanziamento quali LURD (PO di sviluppo locale urbano e rurale) e INTERREG per finanziare i progetti(35). Il cofinanziamento dei progetti a titolo di diversi programmi comportava anche il rischio di una doppia presa in conto dell'impatto attribuito ai progetti e di una doppia pubblicità di singoli programmi.

57. Un progetto IFI (lo sviluppo di un sistema elettronico di informazione e prenotazione dell'Ufficio del Turismo), al quale erano stati attributi 1494266 ECU nel 1989, aveva ricevuti fondi anche da altre fonti UE(36). Malgrado una spesa totale a favore del progetto di 11,37 Mio ECU (di cui il 52 % proveniva da fonti UE e IFI), il progetto iniziale non ha avuto successo, a causa di carenze nella struttura dei sistemi e di deficienze nella gestione. Nel 1997 una quota maggioritaria del 74 % del progetto è stata venduta per il solo 3 % circa del proporzionale costo iniziale.

58. Nel caso del programma P & R, pur ammettendo la possibilità di un sovrapporsi delle azioni, è stata data precedenza al finanziamento del P & R per un'altra regione specifica, che si può così formulare: inquadrare il processo di pace e favorire la riconciliazione. La distinzione non è servita ad evitare però nella pratica doppioni, ed il finanziamento P & R ha provocato un rallentamento nell'esecuzione di altri programmi, in particolare di INTERREG.

IL CARATTERE ADDIZIONALE DEL FINANZIAMENTO

59. Una condizione per l'approvazione del finanziamento della Commissione è che il contributo della Comunità all'IFI venga utilizzato in via prioritaria per progetti che vanno oltre le comunità e favoriscano il dialogo e la riconciliazione, che esso abbia un vero impatto addizionale e che non venga utilizzato al posto di altri finanziamenti per coprire spese di natura pubblica o privata.

60. In un numero limitato di casi, tuttavia (3 dei 34 progetti esaminati), si è verificata una sostituzione con le attività finanziate dallo Stato, il che ha ridotto l'impatto specifico dell'IFI, come nel caso del finanziamento di due ministeri per la creazione di un modello econometrico di industria agro-alimentare(37).

61. Analogamente, nell'ambito del P & R, due misure, 5.2 "Nuovi servizi per lo sviluppo industriale" e 5.3 "Sviluppo del commercio", contenevano azioni che non si distinguevano dai principali programmi dei Fondi strutturali. A tale proposito, l'autore della valutazione intermedia affermava nella sua relazione, in merito ad uno di questi progetti(38), che non era chiaro perché fosse stato trasferito (al P & R), in quanto inizialmente finanziato nell'ambito del sottoprogramma di sviluppo regionale del programma unico per l'Irlanda del Nord.

62. In otto dei 58 progetti(39) esaminati nell'ambito del programma P & R, le attività finanziate rientravano tra quelle tradizionali di sviluppo economico del tipo di quelle già finanziate e attuate dai ministeri e nel quadro di altri programmi dell'UE e che avrebbero potuto rientrare pure in programmi tradizionali dei Fondi strutturali.

63. In alcuni casi, i progetti provenivano dagli stessi enti incaricati dell'esecuzione del programma P & R(40). Tre progetti(41), ad esempio, che avevano beneficiato complessivamente di contributi per 6,2 Mio ECU erano stati approvati prima della data ufficiale di inizio del P & R. Questo ne ha ridotto i vantaggi addizionali e l'impatto dei fondi per la pace, mancando la diretta partecipazione della comunità. Analogamente, un progetto(42) volto allo sfruttamento delle risorse ittiche naturali dell'Irlanda del Nord, inizialmente proposto ai fini di un finanziamento nazionale, è stato scartato nel 1989 perché il rapporto costi/profitti era ritenuto insufficiente. Successivamente, tuttavia, un progetto identico è stato proposto e accettato nel quadro di un cofinanziametno dell'IFI e di INTERREG. Solo con i fondi P & R è iniziato il progetto; una precisa proposta distinta o una valutazione dei costi/profitti in base agli specifici criteri P & R non è stata effettuata.

64. Il Comitato interparlamentare anglo-irlandese, in una relazione del 1996 sull'"aiuto dell'UE al processo di pace e riconciliazione"(43), raccomandava di non utilizzare i fondi P & R per progetti già esistenti o di non coprire con essi altri finanziamenti di norma nazionali. Dal controllo però è emerso il finanziamento di progetti già esistenti nonché di progetti che sarebbero comunque stati effettuati. Per una misura, un esame(44) svolto nell'ambito della relazione sulla valutazione intermedia ha rivelato che il 53 % dei beneficiari sarebbe andato avanti senza sovvenzione, anche se su scala o in misura minore. Nell'ambito della stessa misura, prestiti approvati dalle banche intermediarie molto prima della loro domanda di abbuono di interessi sono stati dichiarati ammissibili a titolo del programma.

65. Per quanto riguarda le task force del consiglio della contea (County Council), specificamente create nell'ambito del programma, i fondi sono stati in genere destinati a progetti frutto delle consultazioni del consiglio della contea per il piano quinquennale di sviluppo e non sono stati erogati a seguito di richieste pubbliche, con il risultato che i finanziamenti privati sono rimasti alquanto modesti. In un caso(45), ad esempio, sono stati così finanziati nove dei 12 progetti realizzati, riguardanti strade pedonali, segnaletica e depuratori; solo due progetti vantavano la partecipazione diretta della comunità locale. In un altro caso(46), relativo al rifacimento dell'illuminazione stradale in una zona residenziale, per la quale il consiglio precedentemente aveva cercato invano dei fondi statali, la domanda è stata presentata solo dopo l'approvazione e l'inizio dei lavori, senza una formale valutazione del progetto.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

66. Le circostanze in cui sono stati sviluppati ed attuati i pacchetti di aiuto comunitari IFI e P & R, destinati a promuovere il processo di pace nell'Irlanda del Nord e nelle contee di frontiera, sono state particolarmente difficili alla luce della sfiducia tra le comunità.

67. In tale circostanza, la Commissione e gli Stati membri hanno deciso di voler "prendere rischi per la pace". Dato che non era ancora stata riportata piena stabilità nelle regioni, si era ancora riluttanti a impegnare capitale. Le proposte di progetti validi che non implicavano rischi di finanziamento erano pertanto relativamente poche. Pur riconoscendo gli ostacoli all'avanzamento dei programmi posti dalla situazione, si sarebbero comunque dovuti compiere sforzi maggiori per identificare le azioni promettenti e raggiungere nuovi interessati, cercando di attenersi maggiormente ai criteri specifici delle azioni (paragrafi 32 e 52 - 53).

68. In una regione, comunque, che presentava poche opportunità di cooperazione transfrontaliera, il P & R ha apportato importanti strutture ed incentivi alla cooperazione. Esso ha fornito opportunità di partnership e dialogo e portato più vicino al cittadino il processo decisionale e la responsabilità per lo sviluppo della comunità. Malgrado le numerose difficoltà incontrate, il P & R è stato accettato da entrambe le comunità, attraverso l'operato di organismi di finanziamento aventi sede nella comunità, contribuendo così all'obiettivo generale di migliorare le condizioni sociali ed economiche mediante la partecipazione diretta delle comunità locali (paragrafi 32 e 41).

69. Queste condizioni difficili, lungi dal dispensare dalla necessità di creare misure appropriate di gestione e di controllo dei fondi comunitari messi a disposizione, ne hanno rafforzato la necessità. Dal controllo della Corte è emersa la necessità di rafforzare le procedure di controllo, per rendere il finanziamento più efficace (paragrafi 19 - 20; 22 e 47 - 48).

70. Soprattutto nel caso dell'IFI, la Corte raccomanda quanto segue:

a) Prima di effettuare dei pagamenti all'IFI, la Commissione deve valutare gli immediati bisogni finanziari dell'IFI. Le procedure di pagamento della Commissione devono di conseguenza essere riviste (paragrafo 12).

b) Occorre formalizzare la delega di poteri del Consiglio di gestione dell'IFI e redigere una descrizione dei compiti per tutto il personale, al fine di chiarire le responsabilità (paragrafi 13 - 14).

c) Attraverso la sua rappresentanza nelle riunioni del Consiglio dell'IFI, la Commissione deve sincerarsi che i criteri di valutazione delle domande presentate per i progetti siano validi ed applicati in modo uniforme e generale (paragrafi 18 - 20).

d) La Commissione deve sorvegliare regolarmente la fondatezza della spesa comunitaria per i progetti IFI, valutare i meriti dei progetti finanziati e presentare i risultati al Consiglio dell'IFI perché si pronunci in merito (paragrafo 21).

71. Le raccomandazioni specifiche per il programma P & R sono le seguenti:

a) Nel contesto del principio della partnership, il comitato di sorveglianza del P & R deve dare maggiore assistenza agli organismi incaricati dell'esecuzione, al fine di garantire l'applicazione coerente dei criteri di selezione dei progetti per la comunità e dei gruppi sociali. Devono essere definiti gli orientamenti e messi a disposizione i mezzi per massimizzare il contributo di tali progetti e gruppi sociali al processo decisionale e all'attuazione del programma (paragrafi 32 - 33).

b) La Commissione deve garantire che i bisogni finanziari del P & R vengano adeguatamente valutati e che l'attività programmata, in base alla quale sono calcolati i bisogni finanziari, possa essere realizzata (paragrafo 37).

c) Dato che gran parte della gestione e del processo decisionale del programma è effettuata da enti non governativi, è indispensabile che il comitato di sorveglianza esamini il lavoro svolto da questi organismi per garantire che operino conformemente al programma (paragrafi 42 - 43).

d) Le valutazioni dei progetti nell'ambito del P & R devono seguire precisi criteri scritti, per garantire il trattamento uniforme dei progetti. I risultati delle valutazioni devono essere chiaramente documentati (paragrafi 45 - 48).

e) Data la complessità del P & R e il numero elevato degli organismi incaricati dell'esecuzione, il comitato di sorveglianza del P & R deve garantire la presenza di adeguati meccanismi di controllo per tutelare i fondi comunitari. Le dichiarazioni di spesa degli organismi responsabili dell'attuazione, ad esempio, devono essere soggette ad un controllo distinto (paragrafo 44).

f) Nel contesto delle azioni plurifondo e in conformità del regolamento (CE) n. 2614/79 del Consiglio, i servizi della Commissione responsabili della gestione delle azioni di sostegno della Comunità nell'Irlanda del Nord (comprese le attività dell'IFI) devono valutare regolarmente le attività proposte al fine di garantirne la sinergia ed il coordinamento e, se del caso, accertare quale organismo sia il più indicato a gestire l'attività, al fine di evitare spese non previste e burocrazia (paragrafi 56 - 58 e 62 - 65).

g) La Commissione deve garantire una sufficiente pubblicità delle misure attuate nell'ambito del programma P & R, al fine di massimizzarne l'impatto. Il sottocomitato di sorveglianza, recentemente istituito, deve aumentare la consapevolezza dell'opinione pubblica per le attività svolte nell'ambito del programma P & R; occorre seguire l'efficacia delle iniziative promosse da questo gruppo (paragrafo 55).

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione del 23 e 24 febbraio 2000.

Per la Corte dei conti

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Trattato, Serie n. 62 (1985): "I due governi cooperino per promuovere lo sviluppo economico e sociale di quelle zone, site in entrambe le parti dell'Irlanda, che hanno sofferto maggiormente in conseguenza dell'instabilità degli ultimi anni".

(2) Programma speciale di aiuto per la pace e la riconciliazione nell'Irlanda del Nord e nelle contee limitrofe dell'Irlanda 1995 - 1999 (paragrafo 3.16).

(3) Lettera del 21 febbraio 1989, SG(89)D/2399 del presidente della Commissione europea.

(4) Causa C-106/96 Regno Unito contro Commissione.

(5) Regolamento (CE) n. 2614/97 del Consiglio del 15 dicembre 1997.

(6) Cfr. l'allegato 4, progetti n.: 2 - Lough Foyle; 4 - Carolls Warehouse; 5 - Jones Bros.; 8 - Lifford Castle; 14 - Seeconnell; 15 - Turf Lodge; 17 - CMAR; 31 - Navan At Armagh.

(7) Cfr. l'allegato 4, paragrafo 5 - Jones Bros.

(8) Cfr. l'allegato 4, paragrafo 14 - Seeconnell.

(9) Cfr. l'allegato 4, paragrafo 8 - Lifford.

(10) Cfr. l'allegato 4, paragrafo 15 - Turf Lodge.

(11) Cfr. l'allegato 4, progetti n.: 11 - Rathlin Island; 14 - Seeconnel; 31 - Navan.

(12) Cfr. l'allegato 4, paragrafo 31 - Navan.

(13) Cfr. l'allegato 4, progetti n.: 8 - Lifford; 9 - Gulliver; 11 - Rathlin; 14 - Seeconnell; 24 - Mount Errigal; 31 - Navan.

(14) Cfr. l'allegato 4, paragrafo 14 - Seeconnell.

(15) Cfr. l'allegato 4, paragrafo 11 - Rathlin.

(16) "Fondo Internazionale per l'Irlanda - Rapporto di valutazione", COM(97) 130 del 25 marzo 1997.

(17) NIERC (Centro di ricerche economiche e industriali dell'Irlanda del Nord).

(18) Cfr. l'allegato 4, paragrafo 17 - CMAR.

(19) Cfr. l'allegato 4, paragrafo 16 - Portavogie.

(20) Il Fondo internazionale per l'Irlanda ha contribuito in modo significativo e precipuo favorendo i contatti, il dialogo e la riconciliazione tra le comunità dell'Irlanda del Nord e tra l'Irlanda del Nord e l'Irlanda del Sud e creando posti di lavoro attraverso i progetti sovvenzionati dal Fondo.

(21) COM(97) 642 def. del 26 novembre 1997.

(22) Il comitato di sviluppo industriale [Industrial development Board (IDB)].

(23) Sottoprogramma 5, Misura 1, Fondi di avvio (fondi di credito rotativo).

(24) Agenzie d'imprese locali (LEA).

(25) LEDU (Unità di sviluppo economico locale), Irlanda del Nord.

(26) Ministero dell'ambiente, Irlanda del Nord, Ministero dell'agricoltura, ADM/Combat Poverty Agency, Task Force 1 Monaghan, Task Force 2 Navan, DED NI (managing agents), Emerging Business Trust, Co-operation North, Irlanda del Nord/IRL.

(27) Indice di povertà Robson, studio dell'Università di Manchester.

(28) Misura 2(B)2: Sviluppo economico e rurale: Farm and Countryside Enhancement Scheme (FACES).

(29) Emerging Business Trust [Misura 2(B)2: Sviluppo economico e rurale].

(30) Task-force del Consiglio della contea di Monaghan.

(31) Cfr. l'allegato 5, progetti n.: 10 - Mullaghmatt; 11 - Killyroan.

(32) Clones Diamond Phase II, Monaghan, Killyroan Housing Estate.

(33) Fondo di avvio per l'imprese.

(34) Cfr. allegato 5, paragrafo 18 - Combra Ltd, 19 - Kelly Bros.

(35) Cfr. allegato 5, paragrafo 13 - Clones Diamond.

(36) STAR, Impact, Telematica e INTERREG.

(37) Cfr. allegato 4, paragrafo 32.

(38) Valutazione intermedia, relazione del luglio 1997, pagina B 114 "Competitive Analysis Model".

(39) Cfr. allegato 5, progetti n.: 8 - Belturbet Pedestrian links (collegamenti pedonali); 9 - Ballinagh sewerage (fognature); 10 - Mullaghmatt; 11 - Killyroan; 12 - O'Neill's pack; 34 - Advance factory (fabbricato industriale); 35 - Advance factory; 53 - Salmon Enhancement (coltura del salmone).

(40) Rivers Agency e Ministero dell'agricoltura, Irlanda del Nord.

(41) Cfr. allegato 5, paragrafo 56 - Forest service (foreste), 57 - Equiova breeding (allevamento), 58 - Food Business units (società alimentare).

(42) Cfr. allegato 5, paragrafo 53.

(43) Aiuto dell'UE al processo di pace e riconciliazione, luglio 1996, Committee of the British/Irish Parliamentary Body (Comitato dell'organo interparlamentare anglo-irlandese).

(44) Relazione sulla valutazione intermedia.

(45) Task-force del Consiglio della contea di Cavan.

(46) Cfr. allegato 5, paragrafo 10 - Mullaghmatt.

Allegato 1

Struttura amministrativa e programmi del Fondo internazionale per l'Irlanda

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Allegato 2a

Programma speciale di aiuto per la pace e la riconciliazione

Ripartizione dei fondi tra i sottoprogrammi

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ALLEGATO 2B

PROGRAMMA SPECIALE DI AIUTO PER LA PACE E LA RICONCILIAZIONE

Ripartizione dei fondi tra i Fondi strutturali

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Allegato 3

Struttura del programma per la pace e la riconciliazione (solo FESR)

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Allegato 4

Campione di progetti controllati - Fondo internazionale per l'Irlanda

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Allegato 5

Campione di progetti controllati - Fondo Internazionale per l'Irlanda

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Risposte della Commissione

SINTESI

Per quanto riguarda il Fondo internazionale per l'Irlanda (FII) la Commissione rinvia alla risposta particolareggiata fornita a tali osservazioni ai paragrafi 14, 19 e 20.

Per quanto riguarda i dati relativi al programma di pace e riconciliazione (P & R) (1995 - 1999), ricavati da una revisione effettuata dalla Corte già nel 1997, la Commissione rileva che in molti casi il comitato di controllo e gli organismi preposti all'attuazione del programma sono nel frattempo intervenuti per porre rimedio alle difficoltà iniziali in questione.

Col senno di poi la Commissione ritiene attualmente che quest'iniziativa comunitaria, estremamente ambiziosa ed innovativa sotto il profilo tanto degli obiettivi (pace e riconciliazione) quanto dei dispositivi d'attuazione (un'impostazione genuinamente "dal basso verso l'alto"), si sia dimostrata un successo.

Il sostegno politico e finanziario dell'Unione europea fornito per mezzo del FII e del programma P & R ha giovato a consolidare il processo di pace e riconciliazione nella regione, contribuendo così al suo progresso sul piano politico.

IL CONTROLLO DELLA CORTE

3. Per quanto riguarda il programma di P & R l'effettiva realizzazione dei progetti ha preso l'avvio soprattutto nel 1996 cosicché occorrerà un periodo più lungo per trarre conclusioni definitive riguardo all'efficienza globale ed all'efficacia del programma. Come mostra la risposta della Commissione la maggior parte delle esigenze di miglioramento individuate nel rapporto è stata affrontata nel corso degli anni seguenti.

IL FONDO INTERNAZIONALE PER L'IRLANDA

L'IFI: sintesi dei principali risultati

6. La Commissione desidera dar rilievo all'unicità del ruolo e dello status del Fondo ed alle sue modalità operative. Il Fondo è un ente giuridico indipendente ed opera in base a norme di finanziamento che differiscono da ogni altra iniziativa dell'Unione quale il programma di P & R, gestito dalla Commissione e dai due governi interessati. La Commissione paventa i malintesi che potrebbero insorgere se l'esame di entrambi questi strumenti nell'ambito di uno stesso rapporto non venisse effettuato con la necessaria attenzione. La Commissione prende atto delle osservazioni della Corte e rinvia alla risposta particolareggiata fornita ai pertinenti punti del rapporto.

Disposizioni relative al finanziamento e quadro regolamentare

11 - 12. La Commissione non ritiene che i saldi dei depositi bancari detenuti dal Fondo rappresentino "fondi inutilizzati", dato che tali fondi sono già impegnati per specifici programmi. I conti del FII dimostrano effettivamente che per gli anni 1995, 1996 e 1997 gli impegni contrattuali nei confronti dei progetti sono risultati superiori alle disponibilità. Ciò si verifica poiché il Fondo ha organizzato l'erogazione dell'assistenza che fornisce ai progetti in modo che sia parallela ai progressi compiuti e successiva all'ottenimento dei finanziamenti corrispondenti. Di conseguenza il Fondo deve avere la certezza in merito ai contributi forniti dai donatori molto prima di procedere all'erogazione definitiva dei fondi ai progetti. La Commissione esaminerà tuttavia il problema e le possibilità di effettuare i pagamenti al Fondo in un numero di versamenti annui superiore agli attuali due.

Procedure amministrative

13 - 14. La Commissione accetta le osservazioni della Corte in merito alla necessità di riesaminare le soluzioni attualmente adottate dal FII in tema di personale e delega dei poteri ed ha sollevato il problema in seno al Consiglio d'amministrazione del Fondo.

Procedure di valutazione dei progetti

19 - 20. La Commissione ha chiesto al Fondo di riesaminare le procedure seguite per valutare i progetti alla luce dei commenti fatti dalla Corte. Alla Commissione risulta peraltro che per quanto riguarda i casi citati dalla Corte il Fondo aveva concesso la propria assistenza in base a valutazioni preliminari dei progetti e conformemente al principio del Fondo di essere "il primo finanziatore ad intervenire" affinché i progetti possano diventare attraenti per altri.

Sorveglianza e valutazione ex post dei progetti

21. Nel rapporto di revisione fatto dalla DG-AUDIT in seguito ai controlli dell'ottobre 1998 venivano riportati dati analoghi in tema di carenze dei controlli e della valutazione; successivamente il FII ha proposto alcuni provvedimenti destinati a porre rimedio a tale situazione.

Impatto dell'IFI

23. Questo punto andrebbe considerato nel contesto del fatto che il FII è un primo finanziatore in molti campi precisamente perché le circostanze politiche e sociali sono tali da rendere estremamente difficile l'accesso ad altre fonti pubbliche di finanziamento senza le possibilità del "colpo d'avvio" fornito dal Fondo.

24. Il valore di stima di 7000 posti di lavoro creati può effettivamente venir considerato una misura dei risultati ottenuti in termini strettamente economici. Esso non rispecchia tuttavia il numero complessivo di posti di lavoro resi disponibile grazie ai progetti sostenuti dal FII, per i quali si sostiene l'esistenza di un effetto moltiplicatore. Lo studio KPMG del 1995 sembrerebbe corroborare questa impostazione.

26. L'osservazione relativa alla predominanza d'organizzazioni governative ed organismi professionali tra i beneficiari dei progetti transfrontalieri andrebbe vista nel contesto della situazione socio-politica, specialmente nella prima parte del periodo di riferimento preso in considerazione per il presente rapporto.

27. La Commissione ha ricevuto dal Fondo assicurazioni che questo aspetto del problema sta venendo esaminato con particolare attenzione.

Sorveglianza da parte della Commissione

28. Nell'ottobre 1998 i servizi della Commissione hanno proceduto ad una revisione finanziaria particolareggiata riguardante i sistemi di gestione e controllo del FII e l'attuazione dei progetti da parte dei responsabili, in concomitanza con attività volte a controllare in loco il progredire dei progetti. Il relativo rapporto ha confermato che si erano rispettati i tassi massimi di sovvenzione per i progetti cofinanziati dai fondi strutturali. Si sta prendendo in considerazione la possibilità di svolgere un'analoga verifica in loco nel 2000.

IL PROGRAMMA SPECIALE DI SOSTEGNO AL PROCESSO DI PACE E DI RICONCILIAZIONE

Sintesi dei principali risultati del programma P & R

29. Per quanto riguarda gli elementi che la Corte ha ricavato dall'indagine da essa svolta già nel 1997 la Commissione rileva che in molti casi il comitato di controllo e gli organismi preposti all'attuazione del programma sono nel frattempo intervenuti per correggere queste carenze.

Col senno di poi la Commissione ritiene che questa iniziativa comunitaria unica nel suo genere, sotto il profilo tanto degli obiettivi (pace e riconciliazione) quanto dei dispositivi d'attuazione (un'impostazione genuinamente "dal basso verso l'alto"), si sia globalmente dimostrata un successo.

(Per commenti più specifici vedere i pertinenti paragrafi.)

Quadro regolamentare e modalità di finanziamento

32. Vista l'impostazione "dal basso verso l'alto" seguita dal programma di P & R si è lasciato agli organismi responsabili per l'attuazione del programma il compito di valutare la natura e la specificità delle occasioni offerte dal venir meno del clima di violenza, senza definirlo a priori in modo particolareggiato nel programma. Agli organismi in questione si è dunque richiesto di utilizzare i metodi del caso per selezionare determinati obiettivi in termini di gruppi sociali e progetti, coerentemente con gli obiettivi più generali definiti dal documento programmatico. Un ovvio esempio è dato dalle iniziative di collaborazione a livello distrettuale (District Partnerships), che hanno beneficiato di finanziamenti del Dipartimento dell'ambiente in base ad una graduatoria basata sull'indice Robson di privazione associato a statistiche regionali (popolazione, violenza, ecc.)(1).

33. L'impegno posto da tutti gli organismi responsabili nell'attuare il programma di P & R si è dimostrato piuttosto efficace, come dimostra l'analisi dell'accettazione da parte della comunità nordirlandese compiuta da T. Haase(2): il programma è riuscito a coprire eccezionalmente bene il territorio nordirlandese, con domande provenienti da più dell'80 % delle circoscrizioni elettorali; la distribuzione delle richieste relative a progetti e dei finanziamenti corrisponde a quella della popolazione, con concentrazioni particolarmente elevate nelle aree urbane. Ci si attende che la valutazione definitiva confermi che anche nella fascia delle contee di confine il programma ha ottenuto un analogo successo.

Esecuzione finanziaria e di bilancio

34. Il piano finanziario formulato dagli Stati membri e proposto dalla Commissione nel 1995 riflette la decisione del Consiglio europeo di destinare a questo scopo 100 milioni di ECU all'anno per tutto il triennio 1995 - 1997. La Commissione concorda nel ritenere che il fatto di prevedere stanziamenti per un periodo più breve di quello della durata prevista dal programma possa aver provocato difficoltà nella programmazione di alcuni progetti; esso non si è tuttavia dimostrato interamente negativo poiché ha contribuito ad infondere un senso di urgenza e di slancio in tutti coloro che hanno preso parte all'attuazione del programma. Dato inoltre il contesto politico potenzialmente instabile della regione e il carattere speciale del programma di P & R in termini di natura e finalità, era pienamente giustificato che la Commissione(3) subordinasse ulteriori finanziamenti all'accettazione della sua proposta riguardante una valutazione dei progressi compiuti al termine dei primi tre anni.

35 - 37. Il processo che ha consentito di selezionare organismi intermediari di finanziamento (OIF), stipulando con essi appositi contratti, e di stabilire iniziative di collaborazione a livello distrettuale ed il Northern Ireland Partnership Board (Consiglio nordirlandese per la collaborazione) ha inevitabilmente preso molto tempo, ed è occorso altro tempo perché questi organismi d'attuazione diventassero pienamente operativi. Il programma di P & R ha inoltre attirato un gran numero di richieste di finanziamento (più di 22000 al 31 dicembre 1997), che gli organismi responsabili devono provvedere ad esaminare. In tali circostanze a fine 1997 gli importi relativi ad impegni e pagamenti e gli esborsi relativi ai progetti risultavano considerevolmente inferiori a quanto previsto all'atto di adottare il programma a metà 1995.

Gli storni e le cancellazioni degli stanziamenti verificatisi nel 1996 e 1997 costituivano manovre di bilancio miranti a destinare ad altre iniziative comunitarie gli importi non spesi per il programma di P & R. Ciò costituisce la prassi normalmente seguita nella gestione del bilancio dell'Unione.

38. Nel rapporto del 1997 sul procedere dei lavori la Commissione ha ritenuto che occorressero ulteriori finanziamenti per soddisfare la domanda del momento e quella futura ed ha raccomandato che l'autorità di bilancio approvasse lo stanziamento di 100 milioni di ECU destinati ad ulteriori finanziamenti dell'Unione per il 1998 e successivamente di un importo analogo per il 1999. La validità di questa scelta è confermata dal fatto che a fine 1999 le risorse del programma erano completamente impegnate, a beneficio di 12600 progetti circa.

Tenendo conto della lentezza con cui si è fatto ricorso ai fondi per i motivi di cui al punto 35 la decisione della Commissione del 5 dicembre 1997 ha rappresentato una condizione necessaria, grazie alla quale la programmazione finanziaria è tornata ad allinearsi con l'esecuzione del programma.

La Commissione accoglie con favore la decisione che figura tra le conclusioni del Consiglio europeo di Berlino (marzo 1999), nella quale si fissa l'importo da assegnare al programma PEACE II per tutto il nuovo periodo (2000 - 2004).

La struttura amministrativa del programma

41. Nonostante la sua portata indubbiamente ampia e l'elevato numero di organismi responsabili per la sua attuazione va tenuto presente che il programma di P & R riguarda tanto i contenuti quanto il processo: sin dall'inizio la sua struttura amministrativa è stata quindi ideata per stabilire contatti quanto più stretti possibile con le esigenze della base nell'ambito di un'impostazione genuinamente "dal basso verso l'alto".

42. Benché le pratiche amministrative possano aver presentato considerevoli variazioni a causa della natura decentralizzata dei dispositivi pratici d'erogazione dell'assistenza il comitato di controllo ha confermato la validità di obiettivi, priorità e dispositivi d'attuazione. Esso ha parimenti fornito linee guida comuni a tutti gli organismi responsabili per l'attuazione.

Per quanto riguarda la selezione degli organismi intermediari di finanziamento (OIF) questa non è stata effettuata per mezzo di una procedura concorrenziale giacché la Commissione ha preferito ricorrere a consulenti per valutare i potenziali candidati. Inoltre la selezione finale degli OIF è stata preceduta da ampie discussioni con le autorità nazionali e con altri operatori, quali le comunità locali ed il settore del volontariato, alla pari della costituzione della Northern Ireland Partnership Board e delle District Partnerships (iniziative di collaborazione a livello distrettuale).

Ancorché nel documento programmatico fosse previsto che il dispositivo di fornitura dell'assistenza facesse capo alll'IDB (Consiglio dello sviluppo industriale; sottoprogramma 5, provvedimento 2 "Nuovi servizi di sviluppo industriale"), il provvedimento in questione ha finito per essere gestito dal Dipartimento dello sviluppo economico, dal quale l'IDB dipende.

43. Nell'intento di garantire un ampio ricorso al Seed Capital Fund (fondo di capitali d'avviamento) nell'ambito del sottoprogramma 5, provvedimento 7, la LEDU ha assunto diversi agenti aventi sede in varie parti dell'Irlanda del Nord. Una revisione effettuata dal servizio interno di revisione del Dipartimento dello sviluppo economico è giunta alla conclusione che le modalità di controllo applicate dalla LEDU fossero adeguate all'adempimento del compito di sua competenza in fatto di gestione del Fondo e che le modalità di erogazione dei finanziamenti stabilite dagli agenti fossero soddisfacenti. Informazioni riguardanti i nomi e le attività degli agenti figuravano nei rapporti sul procedere dei lavori trasmessi al comitato di controllo.

44. Gli Stati membri possono domandare pagamenti anticipati in base alle note spese presentate dai beneficiari finali. Per eliminare qualsiasi dubbio questi ultimi sono stati definitivamente individuati(4) nella decisione della Commissione del 10 luglio 1998, successiva alla revisione di metà periodo del programma(5). Tutti gli organismi responsabili per l'attuazione del programma utilizzano attualmente un'identica base per presentare le spese sostenute.

Le procedure di valutazione del progetto

45. In un programma di tale ampiezza è prevedibile che la selezione dei progetti venga impostata in vari modi diversi; il tentativo di arrivare ad una piena standardizzazione avrebbe considerevolmente allungato il periodo necessario per varare il programma. Questo fatto non scusa peraltro la mancanza di procedure adeguate di valutazione in certi casi, ed i commenti della Corte a questo proposito vengono tenuti nel debito conto.

46. Per quanto riguarda la definizione degli obiettivi nell'Irlanda del Nord, nel designare le aree eligibili i dipartimenti governativi hanno fatto uso dell'indice di privazione Robson, integrandolo talvolta con altri indicatori qualora l'assistenza si prefiggesse finalità speciali (sanità, ambiente, occupazione, ecc.). Nelle contee di confine alcuni OIF hanno applicato un indice di privazione nell'assegnare l'assistenza. Come criterio per valutare il merito dei singoli progetti è stata generalmente utilizzata una versione aggiornata dell'indice di privazione che figura negli studi Gamma.

47 - 48. La Commissione prende nota degli elementi riscontrati, e garantirà che nel futuro programma di P & R (2000 - 2004) figurino criteri specifici e scritti per la selezione dei progetti e le procedure di valutazione da parte degli organismi responsabili dell'attuazione del programma, in particolare per quanto riguarda i metodi per valutare il merito comparativo delle richieste di finanziamento e stabilire una graduatoria dei progetti assegnando un punteggio al loro merito o ponderandolo opportunamente.

Successivo monitoraggio dei progetti sovvenzionati

49. In attesa che venisse costituita una base dati centrale gli OIF hanno costituito ed utilizzato fino alla fine del 1997 una propria base dati per controllare le richieste di finanziamento loro presentate.

A partire dalla fine del 1997 si sono costituite le basi dati centrali richieste dal programma, che contengono dati relativi alle richieste d'assistenza per i progetti presentate ed a quelle approvate nonché le informazioni fornite dai promotori dei progetti conformemente al questionario ottimale di verifica (QOV). Questi dati sono stati utilizzati nell'elaborare i rapporti sul procedere dei lavori per il comitato di controllo e sono stati utilizzati parimenti in analisi effettuate dal valutatore esterno.

50. Nel documento programmatico non figuravano obiettivi quantificati in termini di grandezze fisiche e ripercussioni, per riflettere la natura non prescrittiva del programma in tale fase. Nel corso della sua attuazione si è elaborata una serie esauriente d'indicatori di controllo che viene attualmente utilizzata per riferire al comitato di controllo in merito ai progressi compiuti, rifacendosi ai dati disponibili grazie all'impiego del QOV. Pensando alla valutazione a posteriori del programma il valutatore esterno ha redatto un modello strategico di valutazione; sono parimenti in corso altre attività miranti a preparare la valutazione definitiva.

Impatto del programma

51. Una caratteristica comune dei programmi che fanno capo ai fondi strutturali è quella di prevedere provvedimenti separati gestiti da organismi distinti responsabili dell'attuazione del programma. In alcuni casi ciò può effettivamente implicare che i potenziali beneficiari debbano rivolgersi ad organismi diversi per finanziare un progetto polivalente. Tuttavia i direttori dei sottoprogrammi (dipartimenti governativi) hanno svolto una funzione di rilievo nel garantire la complementarità dei provvedimenti nella fase d'attuazione.

52 - 53. Per quanto riguarda la definizione degli obiettivi in rapporto agli obiettivi globali del programma di P & R si veda la risposta data al paragrafo 46.

La Commissione prende nota degli elementi riscontrati e li esaminerà in modo più approfondito.

54. A partire dal 1998 si è costituito un sistema adeguato di controllo e valutazione sotto forma di una base dati esauriente, regolarmente alimentata grazie ai QOV, in cui venivano registrati dati relativi alla creazione di posti di lavoro e gli indicatori relativi alle ripercussioni (si veda parimenti la risposta data ai paragrafi 49 e 50).

Pubblicità ed informazione

55. Nei primi anni del programma di P & R a livello di programma l'attività relativa a informazioni e pubblicità era scarsa poiché l'imperativo principale era quello d'informare i potenziali richiedenti in merito ai sottoprogrammi ed ai provvedimenti. Gli organismi responsabili dell'attuazione del programma si sono tuttavia occupati di divulgare le informazioni del caso, evidentemente con un certo successo poiché il programma ha dato luogo a livelli molto elevati di presentazione di richieste (circa 29000), il che costituisce una misura della sensibilizzazione ottenuta e dell'importanza che il programma riveste in rapporto alle esigenze della popolazione.

Attualmente si dedica maggiore attenzione agli aspetti concernenti informazione e pubblicità a livello di programma, grazie anche all'assistenza di consulenti esterni specializzati in comunicazione tramite i mezzi d'informazione i quali presentano regolari rapporti al comitato di controllo(6).

AZIONI PLURIFONDO

56. Gli obiettivi del programma di P & R differivano sostanzialmente da quelli di altri programmi dell'Unione in termini tanto di obiettivi globali quanto di obiettivi specifici dell'assistenza. Il programma di P & R differiva anche dai programmi FII a causa dell'impostazione "dal basso verso l'alto" data alla realizzazione del programma nonché del fatto che la grande maggioranza dei fondi era gestita da organismi non governativi preposti all'attuazione del programma.

Per la Commissione costituisce motivo di preoccupazione anche il rischio di doppioni nell'attribuzione a singoli programmi delle ripercussioni dei progetti e della pubblicità.

57. La Commissione ha preso nota delle osservazioni della Corte in merito a tale progetto, nell'ambito delle quali si dichiara che il 52 % delle spese relative al progetto Gulliver proveniva da fondi dell'Unione e del FII. Essa desidera tuttavia far rilevare che soltanto la metà dei finanziamenti di fonte FII proviene dall'Unione. Il progetto Gulliver era considerevolmente innovativo e quindi conteneva inevitabilmente un fattore di rischio.

58. Si veda la risposta ai paragrafi 61 e 62.

IL CARATTERE ADDIZIONALE DEL FINANZIAMENTO

60. La Commissione concorda nel ritenere che lo spostamento di attività finanziate dal governo in seguito ai finanziamenti FII costituisca un fenomeno eccezionale: nel rapporto s'individua un unico caso di questo genere, che a suo tempo è parimenti stato chiaramente segnalato al consiglio d'amministrazione del FII dall'osservatorio della Commissione e registrato in quanto tale nei verbali di detto consiglio.

61 - 62. I doppioni relativi a determinate iniziative erano previsti e accettati sin dall'inizio: è normale che alcuni progetti possano risultare eligibili nell'ambito di programmi tanto governativi quanto comunitari, oltre a soddisfare i requisiti di una società più stabile e pacifica nel quadro del programma di P & R. Si prevede che quando tali progetti vengono finanziati nell'ambito del programma di P & R essi costituiscano un tangibile impegno a favore della pace e della riconciliazione, e risultino quindi più mirati.

63. A parere della Commissione non andrebbero esclusi i progetti che rispettano i criteri fissati dal programma di P & R anche quando facciano capo a dipartimenti od enti governativi; si è però d'accordo nel ritenere che occorra valutarli basandosi sugli stessi criteri utilizzati per gli altri progetti.

64. La Commissione condivide il parere della Corte secondo il quale i finanziamenti riguardanti il programma non dovrebbero sostituirsi alle normali spese compiute dall'amministrazione centrale o locale.

Per quanto riguarda l'opportunità di sostenere progetti che potrebbero progredire anche senza un appoggio ("effetto zavorra") la Commissione ricorda che nell'intento di consolidare i progressi verso una società pacifica e stabile può risultare particolarmente desiderabile accelerare il tasso di crescita od ampliare la portata dello sviluppo. Dato inoltre che uno degli effetti positivi del programma di P & R è costituito dai suoi dispositivi pratici di realizzazione, tali progetti potranno parimenti generare profitti derivanti dai processi connessi alla loro elaborazione ed attuazione.

65. La Commissione prende nota degli elementi portati alla sua attenzione e tratterà questi temi con attenzione al momento di redigere il nuovo programma PEACE II.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

66 - 69. La Commissione apprezza che la Corte riconosca la difficoltà delle circostanze in cui il programma di P & R è stato varato ed il valore che esso ha nel fornire strutture ed incentivi importanti ed innovativi, atti ad incoraggiare la cooperazione e la partecipazione delle comunità locali.

70. a). La Commissione esaminerà questo problema e studierà la possibilità di effettuare i pagamenti al Fondo in un numero di versamenti annui superiore agli attuali due.

70. d). Per quanto riguarda la raccomandazione della Corte la Commissione è pienamente d'accordo. Essa desidera far notare che i suoi servizi hanno proceduto ad una verifica particolareggiata dei progetti nel 1998 - 1999. Il rapporto relativo a tale attività copre anche i provvedimenti presi per impedire doppioni tra finanziamenti FII e attività dei fondi strutturali. Un'analoga valutazione in loco verrà effettuata nella seconda metà del 2000.

71. La Commissione accoglie favorevolmente le raccomandazioni specifiche riguardanti il programma di P & R. Essa rileva che il comitato di controllo e gli organismi responsabili per l'attuazione del programma di P & R sono già intervenuti per diversi aspetti cui la Corte fa riferimento. La Commissione intende tuttavia che tutte le raccomandazioni della Corte vengano attentamente esaminate nel corso del processo di elaborazione ed approvazione del successivo programma PEACE II per il periodo 2000 - 2004, e garantirà che ciò avvenga. In particolare:

a) il valutatore esterno provvederà ad effettuare un esame dell'esperienza compiuta nell'attuazione del programma (inclusi aspetti quali la selezione dei progetti e la definizione dei loro obiettivi); il suo rapporto (previsto per i primi mesi del 2000) verrà utilizzato nell'ideare PEACE II;

b) la Commissione si dichiara d'accordo con questa raccomandazione. Vista l'esperienza del programma di P & R essa prevede che la cadenza d'erogazione di PEACE II risulterà più comparabile a quella di altri programmi operativi che fanno capo ai fondi strutturali;

c) la Commissione concorda con questa raccomandazione, che è applicabile a tutti gli organismi responsabili dell'attuazione del programma;

d) la Commissione concorda nel ritenere che la valutazione dei progetti per l'intero programma vada eseguita in base a specifici criteri scritti e vada chiaramente documentata;

e) la Commissione è d'accordo con la raccomandazione che figura nella prima frase e ricorda la costituzione delle basi dati centrali del programma realizzata dopo il 1997;

f) la Commissione prenderà le opportune iniziative per rafforzare il coordinamento tra i suoi servizi per quanto riguarda la partecipazione della Comunità al Fondo internazionale per l'Irlanda ed al programma PEACE II. Nel definire tali strumenti si cercherà anche di arrivare ad una sinergia tra i loro rispettivi programmi;

g) la Commissione è d'accordo con questa raccomandazione. Essa dedicherà considerevole attenzione alle prescrizioni in fatto di pubblicità che figureranno nel prossimo programma PEACE II.

Nonostante le difficoltà inizialmente incontrate nel definire quest'iniziativa comunitaria estremamente ambiziosa ed innovativa la Commissione ritiene che la realizzazione del programma di P & R (1995 - 1999) sia stata un successo. Il sostegno politico e finanziario dell'Unione europea ha contribuito a consolidare il processo di pace e di riconciliazione nella regione, ed in tal modo ad agevolarne il progresso sul piano politico.

(1) Cfr. anche la risposta al paragrafo 46.

(2) T. Haase & J. Pratschke: "EU Special Support Programme for Peace and Reconciliation: Analysis of Community Uptake", NISRA, 1999.

(3) Comunicazione della Commissione al Consiglio ed al Parlamento europeo del 7 dicembre 1994, COM(1994) 607.

(4) Conformemente alla decisione 17/324/CE della Commissione, del 23 aprile 1997, che modifica le decisioni di approvazione dei quadri comunitari di sostegno, dei documenti unici di programmazione e delle iniziative comunitarie prese nei confronti dell'Irlanda; scheda n. 1.

(5) Decisione della Commissione del 10 luglio 1998, C(1998) 1632.

(6) Il 2 dicembre 1999 sono stati trasmessi al comitato di controllo circa 400 articoli di stampa e più di 50 apparizioni in programmi radiotelevisivi per il periodo del programma.