RELAZIONE SPECIALE N. 5/98 sulla ricostruzione in ex Iugoslavia (periodo 1996 1997) corredata delle risposte della Commissione (presentata in virtù dell'articolo 188 C, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE) (98/C 241/01)

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

PREAMBOLO - CONDIZIONI IN EX IUGOSLAVIA

1. La ricostruzione in ex-Iugoslavia interessa principalmente due paesi: la Bosnia-Erzegovina e, in minor misura, la Croazia.

La Bosnia-Erzegovina

Le Istituzioni in Bosnia-Erzegovina create da Dayton

2. L'accordo di pace ha diviso la Bosnia in due entità, ciascuna delle quali dotata di ampia autonomia: la Federazione di Bosnia-Erzegovina, che comprende popolazioni musulmane e croate e la Repubblica Srpska, con popolazioni serbe. Nella Federazione sono stati creati dieci cantoni che costituiscono un livello di governo intermedio tra l'entità e il Comune.

3. Dato che prima del conflitto la Bosnia non era uno Stato indipendente, si sono dovute creare delle nuove istituzioni a tutti i livelli dello Stato, delle entità e dei cantoni. La fragilità delle istituzioni nascenti in Bosnia-Erzegovina, le tensioni tra i rappresentanti delle comunità etniche in seno all'apparato dello Stato e della Federazione e la scissione delle responsabilità tra Stato, entità, cantoni e Comuni hanno particolarmente complicato la ricerca di interlocutori competenti per le azioni avviate dai finanziatori, Commissione europea compresa, in tutto il periodo 1996 1997.

La situazione economica

4. In Bosnia, si ritiene che i danni causati direttamente dai combattimenti vadano dai 15 150 ai 30 300 Mio di ECU (1). Le infrastrutture del paese, già in cattivo stato prima del conflitto, si erano deteriorate per la scarsa manutenzione. Nel 1995, la produzione industriale era scesa al 10 % del livello dell'anteguerra e l'economia aveva bisogno di riforme profonde. Alla fine del 1995, l'80 % della popolazione dipendeva dall'aiuto umanitario.

5. Alla fine del 1997, la situazione in Bosnia era ancora preoccupante. Il PIL, che nel 1996 era aumentato del 50 % arrivando a 554 ECU/abitante, era cresciuto del 35 % nel 1997, ma rimaneva a livelli molto bassi (2). La produzione industriale raggiungeva infatti appena il 20 % del volume dell'anteguerra (3). Sempre a questa data, il 20 % circa della popolazione aveva ancora bisogno di aiuti alimentari e la sanità pubblica dipendeva ancora dall'aiuto internazionale (4).

La situazione dei profughi e degli sfollati

6. Su una popolazione dell'anteguerra di quattro milioni di abitanti, 250 000 erano stati uccisi, un milione era costituito da sfollati all'interno del paese e 1,3 milioni si erano rifugiati all'estero. In linea generale, i profughi provengono dalle città della Bosnia-Erzegovina, mentre gli sfollati avevano lasciato i villaggi durante la guerra per ripararsi nelle città, occupando il più delle volte le case abbandonate da coloro che si erano rifugiati all'estero. Per consentire il ritorno dei profughi era necessario aiutare anzitutto gli sfollati a ritornare alle loro case nelle zone in cui si era combattuto.

7. Alla fine del 1997, vi erano ancora 800 000 sfollati in Bosnia-Erzegovina: solo 200 000 profughi erano tornati; 612 000 profughi si trovavano ancora all'estero, 263 000 negli Stati membri dell'UE (220 000 in Germania), senza che fosse stata trovata una soluzione duratura (5) (6).

La Croazia

8. In Croazia, il programma di ricostruzione si è concentrato sulla Slavonia orientale, la regione più colpita del paese e posta nel periodo 1996 1997 sotto il controllo amministrativo temporaneo delle Nazioni Unite [UNTAES (7)]. I danni dovuti direttamente alla guerra erano valutati in circa 1 000 Mio di ECU. Il processo di unificazione di questa regione alla Repubblica di Croazia, che presuppone il ritorno pacifico dei Croati pur mantenendo inalterati i diritti delle popolazioni serbe, costituisce un grave ostacolo alle operazioni di ricostruzione (cfr. la tabella A).

Contesto dell'intervento comunitario

9. La Corte dei conti desidera ricordare le condizioni in cui sono state avviate, condizionandone fortemente l'esecuzione, le azioni di ricostruzione. I seguenti elementi hanno caratterizzato il contesto dell'intervento:

a) l'urgenza dettata dalla situazione politica e dalle esigenze imperative di avviare la ricostruzione fin dall'inizio del 1996;

b) la situazione politica instabile in loco, con talora l'ostruzionismo delle parti all'applicazione degli accordi di pace;

c) le difficoltà nell'ottenere l'accordo delle autorità governative delle diverse entità (condizioni derivanti dalla normativa comunitaria) con conseguenti ritardi nell'attuazione delle azioni;

d) l'esistenza di strumenti giuridici e finanziari complessi e poco flessibili che richiedevano l'applicazione simultanea di due regolamenti e diverse linee di bilancio. Il regolamento relativo alla ricostruzione (1628/96) è stato adottato dal Consiglio alla fine del luglio 1996, previo parere del Parlamento europeo. Il recepimento nel regolamento delle procedure e delle soglie fissate per la stipulazione dei contratti nell'ambito del programma TACIS non teneva conto della situazione specifica dell'ex Iugoslavia. Il regolamento (CE) n. 851/98 adottato dal Consiglio il 20 aprile 1998 (8), previo parere del Parlamento europeo e a seguito delle critiche espresse in merito agli aiuti all'ex Iugoslavia, segue in gran parte le proposte della Commissione volte ad alleggerire le procedure e ad accelerare l'attuazione.

>SPAZIO PER TABELLA>

1. INTRODUZIONE

1.1. Nel quadro della continuazione degli accordi di pace di Dayton e di Parigi conclusi alla fine del 1995 (9), l'Unione europea ha destinato un pacchetto finanziario indicativo di 1 000 Mio di ECU al finanziamento della ricostruzione nell'ex-Iugoslavia per il periodo 1996 1999 (10) (cfr. la tabella 1). L'importo è costituito essenzialmente dal contributo dell'UE al programma prioritario di ricostruzione, di 5 100 Mio USD (3 880 Mio di ECU), deciso fin dalla fine del 1995 dalla comunità internazionale a favore della Bosnia-Erzegovina (11). L'allegato 1 illustra come si articola in bilancio l'aiuto dell'UE e riporta la ripartizione dei compiti tra i servizi della Commissione.

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1.2. Nella sua relazione annuale sull'esercizio finanziario 1996, la Corte dei conti ha richiamato l'attenzione sulla esigua esecuzione del programma di ricostruzione. Vista la situazione allarmante (12), essa aveva avviato ancora alla fine del 1996 uno studio i cui risultati sono esposti nella presente relazione. Durante l'indagine, la Corte ha sempre tenuto la Commissione informata dei risultati.

1.3. Dalla tabella 2 emerge che nel periodo 1996 1997 la Bosnia-Erzegovina è stata il beneficiario principale dell'aiuto alla ricostruzione.

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1.4. Il controllo della Corte era inteso a valutare la gestione della Commissione per l'aiuto alla ricostruzione in Bosnia-Erzegovina e in Croazia e a valutare i risultati concreti di tale aiuto alla fine del 1997, vale a dire a metà programma 1996 1999. (13) Sono state compiute quattro missioni di controllo sul posto nel 1997 e due visite negli Stati membri alla fine del 1996 presso le agenzie di approvvigionamento incaricate del programma di forniture alla Bosnia (14). Le visite sono state integrate da un'analisi dei conti e dei fascicoli presso i servizi centrali della Commissione.

2. RIASSUNTO DELLE PRINCIPALI OSSERVAZIONI

2.1. Avviato d'urgenza alla fine del 1995, due anni dopo, il programma di ricostruzione dell'ex Iugoslavia era in atto principalmente nella Federazione croato-musulmana della Bosnia-Erzegovina (cfr. il paragrafo 1.3 e il paragrafo 2 del preambolo), ma la sua attuazione rimaneva limitata (cfr. il paragrafo 3.30).

2.2. La Commissione, che aveva annunciato in quattro comunicazioni una strategia molto ambiziosa (cfr. il paragrafo 3.1), non ha poi elaborato un piano di attuazione settoriale, pratico e scaglionato per consentirne l'applicazione coordinata (cfr. il paragrafo 3.3) in specie con gli aiuti di ECHO, malgrado l'esistenza di chiare linee direttrici (cfr. il paragrafo 3.11). Un siffatto piano di attuazione sarebbe stato estremamente utile per coordinare le azioni che condizionano il ritorno dei profughi.

2.3. Dopo aver affidato, senza sufficiente preparazione, a due agenzie di approvvigionamento, un programma di fornitura alla Bosnia-Erzegovina di attrezzature per 125 Mio di ECU, la Commissione ha dovuto sospenderne successivamente l'esecuzione perché aveva sopravvalutato le capacità di gestione delle amministrazioni beneficiarie (cfr. il paragrafo 3.5).

2.4. Benché gli interventi fossero destinati a molti settori di attività (cfr. i paragrafi 3.4 3.6), la Commissione non ha messo a disposizione i mezzi necessari per realizzare questi obiettivi ambiziosi e non ha assegnato ai servizi operativi in sede o in loco il personale necessario per attuare con successo questa gamma di azioni (cfr. i paragrafi 3.13 3.25). Le procedure dei servizi, inoltre, avrebbero dovuto essere maggiormente adattate all'urgenza; il processo decisionale e il ritmo di esecuzione delle azioni ne sono risultati rallentati (cfr. i paragrafi 3.28 3.37, 3.41, 3.46 3.50).

2.5. La coesistenza di tre regolamenti che disciplinano le linee di bilancio utilizzate per il finanziamento delle azioni di ricostruzione ha portato all'applicazione di regole diverse per operazioni analoghe e ha appesantito le procedure di gestione dell'Unione europea (cfr. i paragrafi 3.36 3.37).

2.6. Con il ricorso all'UNHCR, che però non ha saputo apportare delle conoscenze tecniche particolari, per eseguire alcuni progetti di ricostruzione di case, è stato ampliato il numero dei partecipanti; questo ha comportato costi supplementari (cfr. il paragrafo 3.55). Le modalità di collaborazione che la Commissione cerca di imporre all'UNHCR sono del resto incompatibili con l'approccio generale di quest'ultimo in materia di finanziamento dei propri programmi (cfr. il paragrafo 5.7). Ancora, la Commissione non è stata in grado di esercitare sulle operazioni dell'UNHCR il controllo auspicato e si è trovata più volte di fronte a situazioni compiute, di abbandono o riduzione delle azioni (cfr. il paragrafo 4.13).

2.7. Benché le mine continuino a fare molte vittime e rallentino il programma di ricostruzione, i fondi destinati dalla Commissione allo sminamento sono stati modesti e il loro utilizzo particolarmente lento (cfr. il paragrafo 3.32). Gli stanziamenti del 1997 a tal fine previsti sono rimasti inoltre inutilizzati.

2.8. Nei casi in cui i progetti non erano stati studiati fin dall'inizio con sufficiente cura, la ricostruzione delle abitazioni ha incontrato molti ostacoli e il numero dei nuclei familiari nuovamente insediati è stato più modesto del previsto (cfr. il paragrafo 4.13). Più volte le abitazioni ristrutturate erano rimaste vuote, o perché i lavori erano stati interrotti o perché le condizioni di sicurezza o le condizioni di vita (compreso il mercato del lavoro) non le rendevano abitabili (cfr. il paragrafo 4.18). Il reinsediamento degli sfollati e il ritorno dei profughi, che rimangono entrambi un obiettivo prioritario dell'Unione europea, sono stati ostacolati dal numero insufficiente delle case ricostruite (cfr. i paragrafi 3.8 e 4.8 e l'allegato 3).

2.9. I risultati della ricostruzione delle infrastrutture nel settore della sanità e dell'educazione sono in genere visibili. In questi due settori occorrono tuttavia delle riforme istituzionali per garantire la continuità del funzionamento dei servizi (cfr. i paragrafi 4.22 e 4.26).

2.10. Ancora alla fine del 1997 gli interventi nel settore dell'energia avevano dato scarsi risultati (cfr. i paragrafi 4.29 4.30). La Commissione non si era accertata che le attrezzature fornite nel quadro del programma di aiuti essenziali (cfr. il paragrafo 4.28) fossero state effettivamente installate e gli altri progetti non erano stati ancora avviati a causa di ritardi nel bando degli appalti (cfr. il paragrafo 4.30).

2.11. Somme importanti sono state attivate nel settore dei trasporti, benché le azioni avviate fossero soltanto indirettamente legate al ritorno dei profughi (cfr. il paragrafo 4.33). Il carattere visibile degli aiuti per il ripristino delle linee di trasporto pubblico a Sarajevo ha tuttavia consentito di confermare la presenza dell'Unione europea (cfr. il paragrafo 4.34).

2.12. Malgrado l'importanza dell'agricoltura in termini di posti di lavoro, il sostegno della Commissione al settore è rimasto modesto (cfr. il paragrafo 4.49). Solo a partire dalla metà del 1997 si sono avute azioni convincenti nelle regioni di Una Sana e di Banja Luka (cfr. i paragrafi 4.52 4.53). Allo stesso modo, anche nel settore industriale l'assistenza prestata dalla Commissione è rimasta modesta (cfr. i paragrafi 4.54 4.56).

2.13. A prescindere dalla creazione di un ufficio di assistenza in materia fiscale e doganale (CAFAO) indiscutibilmente efficace (cfr. il paragrafo 4.58), la Commissione non ha dato sufficiente importanza alla riforma dell'amministrazione pubblica, malgrado le enormi necessità delle istituzioni in Bosnia-Erzegovina (cfr. il paragrafo 3.7).

3. CONCEZIONE E ATTUAZIONE DEI PROGRAMMI DI AIUTO

Strategia della Commissione

3.1. In concomitanza degli accordi di Dayton, la Commissione ha enunciato la sua strategia in materia di ricostruzione dell'ex Iugoslavia in quattro comunicazioni complementari alla fine del 1995 (15).

Pianificazione degli interventi della DG IA

3.2. Il regolamento (CE) n. 1628/96 (16) definisce lo scopo del programma di ricostruzione: «. . .appoggiare il processo di ricostruzione, favorire il ritorno dei profughi, la riconciliazione e la cooperazione economica regionale e creare le condizioni economiche e sociali che rappresentano la base per lo sviluppo dei paesi beneficiari». Questi obiettivi confermano quelli della comunicazione di cui alla lettera a) della nota (15).

3.3. La Commissione non ha adottato un piano d'attuazione settoriale, pratico e scaglionato per applicare la sua strategia. Nel quadro del coordinamento internazionale previsto nella comunicazione di cui alla lettera d) della nota (15), essa avrebbe dovuto predisporre un programma basato sulla valutazione delle forze e debolezze proprie e di quelle degli altri donatori, al fine di definire i potenziali settori in cui fosse possibile contribuire nel modo migliore. Nella comunicazione la Commissione affermava che il coordinamento doveva garantire che venissero sfruttate l'esperienza e le conoscenze tecniche dei diversi finanziatori. La Commissione ha omesso di elaborare un piano d'attuazione coordinato perfino all'interno dei propri servizi e i diversi tipi di approccio adottati dalla DG IA e da ECHO non sempre sono stati sufficientemente complementari.

3.4. Come emerge dagli allegati 2.1 e 2.2, la Commissione ha scelto grandi settori d'intervento che, pur consentendo di soddisfare moltissime richieste, hanno alla fine portato a una dispersione delle azioni, facendo perderne il controllo a causa delle scarse risorse umane mobilitate.

3.5. Nel 1996 è stata data priorità a un programma di aiuti essenziali (PAE), di 125 Mio di ECU, destinato a forniture d'urgenza per rilanciare l'economia in Bosnia-Erzegovina soddisfando le necessità prioritarie in nove settori (17). La Commissione ha avviato l'operazione malgrado la sua esperienza limitata nell'ambito dei programmi di forniture per la ricostruzione. Essa ha fornito attrezzature mediche e scolastiche senza tener conto degli interventi di ECHO negli stessi settori. Per il PAE (forniture), la Commissione si è largamente avvalsa delle autorità locali per l'individuazione e la distribuzione dei beni. Avendo sopravvalutato le capacità di gestione delle autorità in Bosnia-Erzegovina, essa non ha provveduto all'assistenza tecnica e alla supervisione che sarebbero state necessarie. Le difficoltà di attuazione hanno pertanto indotto la Commissione a interrompere il PAE nel novembre 1996 dopo aver impegnato 83 Mio di ECU e a utilizzare la rimanenza di 42 Mio di ECU per aiuti sotto forma di progetti classici; nel caso di questi ultimi e a differenza delle operazioni concernenti le forniture, essa resta responsabile fino alla conclusione dei lavori.

3.6. Per il 1997, il programma della DG IA prevedeva tre ambiti che, insieme, coprivano ancora praticamente tutti i settori:

a) lo sviluppo del settore privato e il consolidamento istituzionale;

b) il sostegno al settore sociale (profughi, alloggi, sanità ed educazione);

c) le infrastrutture (energia, trasporti, telecomunicazioni, erogazione di acqua).

3.7. Nel periodo dal 1996 al 1997 la Commissione non ha svolto un ruolo di rilievo nel campo delle riforme economiche e del consolidamento istituzionale (cfr. i paragrafi 4.54 e 4.57), specie nei settori sanità ed educazione, in cui i bisogni erano particolarmente urgenti (cfr. i paragrafi 4.22 e 4.26).

3.8. Alla luce dell'importanza che gli Stati membri dell'UE attribuiscono al ritorno dei profughi, la Commissione avrebbe dovuto farne, fin dall'inizio del suo intervento nel 1996, una delle priorità, tanto più che gli altri due principali donatori (l'USAID e la Banca mondiale) intervengono solo in misura limitata con aiuti nel settore abitativo. La Commissione, che è libera di ripartire i compiti tra i suoi servizi, avrebbe dovuto incaricare ECHO e non la DG IA del problema del ritorno dei profughi, vista l'esperienza di ECHO nel settore sociale, acquisita negli anni della guerra. ECHO, in effetti, non solo è il partner privilegiato dell'Ufficio dell'Alto Commissario per i rifugiati (UNHCR), che è responsabile del coordinamento degli aiuti ai profughi (18), ma le ONG con le quali ECHO ha stipulato accordi di partenariato sono pure il più delle volte responsabili dell'attuazione dei progetti a favore dei profughi. Le procedure dell'aiuto umanitario consentono inoltre ad ECHO una gestione più rapida rispetto a quella della DG IA (cfr. il paragrafo 3.31) degli interventi urgenti di ricostruzione, soprattutto per quanto riguarda il consenso delle autorità locali, la messa in concorrenza e il livello degli anticipi versati ai partner (fino all'80 % dell'ammontare delle operazioni).

3.9. Per quanto concerne le infrastrutture, l'Unione europea, a differenza degli altri donatori, non dispone di procedure sufficientemente rapide né delle conoscenze tecniche necessarie per ottenere un vero impatto in tempi accettabili.

Pianificazione degli interventi di ECHO

3.10. Mentre la DG IA dispone di un quadro finanziario pluriennale che le consente di pianificare gli interventi di ricostruzione, non è così per ECHO (cfr. la tabella 1). Se l'aiuto umanitario tradizionale può accontentarsi di dotazioni annue, l'aiuto alla ricostruzione ha bisogno di prospettive più lunghe. In realtà ECHO non è nemmeno in grado di effettuare previsioni annuali e il bilancio iniziale della linea B7-214 non ha consentito di far fronte a tutto il 1997 (allegato 1, punto 3). Mentre nel 1996 si è dovuto far ricorso in vasta misura alla riserva di bilancio per aiuti d'urgenza (capitolo B7-910), nel 1997 sono stati prelevati nella seconda metà dell'esercizio (19) stanziamenti supplementari dal programma PHARE.

3.11. Malgrado le intenzioni dichiarate dalla Commissione nella sua comunicazione al Consiglio e al Parlamento relativa al «collegamento tra aiuto, ricostruzione e sviluppo» (20), la DG IA e ECHO non hanno adottato un meccanismo comune di disimpegno progressivo dell'Ufficio umanitario nel corso del periodo 1996 1999. Analogamente, il gruppo di lavoro (task force), composto di agenti responsabili dell'aiuto umanitario e di agenti dei servizi di aiuto allo sviluppo, che avrebbe dovuto coordinare la transizione, non è stato incaricato dell'elaborazione dei programmi di aiuto.

3.12. Nel 1996, l'intervento di ECHO è stato modesto nel settore dell'edilizia abitativa; i suoi interventi si sono concentrati sulle infrastrutture sociali di base (scuole e sanità in particolare) e sulle infrastrutture di erogazione di acqua ed elettricità. I progetti proposti dalle ONG sono stati istruiti senza criteri di selezione sistematici e trasparenti. In compenso, per i progetti del 1997, ECHO ha seguito un approccio intersettoriale e ha adottato un insieme di criteri coerenti che dovrebbero accrescere l'impatto degli interventi, in particolare nel settore degli alloggi, dove gli interventi sono stati intensificati.

Organizzazione dei servizi della DG IA

3.13. L'incapacità della Commissione di trasferire le necessarie risorse umane alle azioni di ricostruzione è stata il principale ostacolo al programma a favore dell'ex Iugoslavia. L'importo di 1 000 Mio di ECU è stato deciso sul piano politico senza previa valutazione delle capacità di gestione della Commissione. Nella sua comunicazione «Ricostruzione nell'ex Iugoslavia: Gestione dell'aiuto dell'Unione europea e coordinamento dell'aiuto internazionale» la Commissione aveva del resto insistito sul fatto che i servizi erano «insufficienti» e dichiarato di voler prendere i provvedimenti necessari [(nota (15), lettera d)].

3.14. Malgrado questa dichiarazione d'intenti e malgrado l'importanza finanziaria e politica del programma, tanto lo sviluppo degli orientamenti settoriali quanto la gestione dei progetti e la loro sorveglianza sul posto sono stati assicurati nel 1997 da soli cinque responsabili dei servizi centrali, di cui nessuno funzionario in pianta stabile presso la Commissione, ma con contratto che scadeva nella maggior parte dei casi a metà 1998. La delegazione della Commissione a Sarajevo pure non disponeva di personale sufficiente per il monitoraggio del programma di ricostruzione, al quale sono stati destinati solo due agenti ausiliari sotto la supervisione del capo della delegazione e del suo aggiunto. In Croazia, l'ufficio della Commissione è stato aperto nell'aprile 1997. Nel settembre 1997 esso era ancora composto di un unico inviato speciale assistito da personale locale (21). In Bosnia e in Croazia, a differenza degli altri donatori, la Commissione non si è avvalsa di agenti locali per monitorare il programma, come ha invece fatto per le sue delegazioni nei paesi PHARE.

3.15. A titolo di paragone, per la Polonia, che dispone di una dotazione finanziaria annua comparabile a quella della Bosnia, la delegazione di Varsavia comprende 18 agenti di categoria A, di cui 10 agenti locali.

3.16. Nel 1996, il finanziamento dell'ufficio della Commissione a Sarajevo era largamente caratterizzato dall'improvvisazione. Una parte notevole dei costi era stata posta a carico del programma aiuti essenziali (PAE): personale (463 582 ECU), attrezzature (282 000 ECU), spese di funzionamento (157 000 ECU), mentre in realtà queste spese avrebbero dovuto essere imputate alla parte A (funzionamento) del bilancio della Commissione (22). Queste spese di funzionamento sono state coperte con anticipi di tesoreria versati dalla Commissione alle agenzie di approvvigionamento, alle quali era stata affidata l'esecuzione del programma. Questa procedura irregolare, oltre a non essere trasparente, ha reso l'ufficio della Commissione oltre misura dipendente dalle agenzie che esso del resto avrebbe dovuto sorvegliare. Oltre a ciò, la Commissione ha dovuto versare alle agenzie 5 000 ECU a titolo di onorari per il loro operato di intermediazione per semplici operazioni di trasferimento di fondi.

3.17. Pure nella Slavonia orientale, la DG IA si è avvalsa di procedure non ortodosse per il finanziamento delle spese amministrative, facendosi schermo, in questo caso, di una ONG, posta sotto la sorveglianza di un esperto a contratto, per assumere 27 agenti a Vukovar con il compito di progettare e realizzare il suo programma di ricostruzione (23). Anche dopo l'apertura dell'ufficio di rappresentanza a Zagabria nell'aprile 1997 la Commissione ha mantenuto invariata la sua «antenna» di Vukovar. Per l'Unione europea, che collabora nella regione con gli altri donatori di fondi e con la missione delle Nazioni Unite (UNTAES), visto che la Commissione è il principale finanziatore nella Slavonia orientale, simili espedienti non sono accettabili anche se possono costituire un modo per attivare l'aiuto.

3.18. La scarsezza di personale presso la delegazione della Commissione a Sarajevo e i suoi poteri decisionali ristretti hanno limitato le possibilità di coordinamento locale con gli altri donatori. Benché l'Ufficio dell'Alto rappresentante in Bosnia (OHR) (24) abbia creato un sistema di gruppi di lavoro settoriali composti di rappresentanti dei diversi donatori, che era destinato a favorire il coordinamento, la Commissione, per mancanza di mezzi, non presiede a nessuno di questi gruppi di lavoro e non è in grado di apportare ad essi un contributo significativo.

3.19. Benché la gestione del programma PHARE sia in buona parte decentrata e il regolamento (CE) n. 1628/96 (25) disponga che l'aiuto della Commissione venga, nei limiti del possibile, eseguito a livello decentrato, in Bosnia, la gestione del programma è rimasta fortemente accentrata (26). In queste condizioni, la delegazione della Commissione a Sarajevo ha svolto soltanto un ruolo marginale perché spesso mal definito.

3.20. Benché le difficoltà incontrate dal PAE (forniture) spieghino in parte l'approccio centralizzato della Commissione (cfr. il paragrafo 3.5), proprio questa centralizzazione è stata la fonte di problemi non solo all'atto della negoziazione degli accordi di finanziamento con le autorità di Bosnia-Erzegovina, ma anche all'atto della definizione del contenuto dei progetti. Negli altri paesi dell'Europa centrale e orientale, la Commissione ha creato un sistema di unità di gestione di programma (UGP) per mobilitare gli aiuti PHARE. Questo sistema, posto in essere tenendo conto delle raccomandazioni formulate dalla Corte nella sua relazione speciale sulla gestione decentrata di PHARE (27), limitando cioè il numero delle UGP e accentrando la gestione finanziaria del programma in una di esse, avrebbe costituito in Bosnia una via di mezzo tra il decentramento e l'eccessiva centralizzazione applicata. Le UGP si trovano presso i ministeri dei paesi beneficiari e sono composte di agenti nazionali e consulenti esteri, questi ultimi finanziati con il programma PHARE. La supervisione delle UGP è effettuata dalla delegazione della Commissione nel paese in questione. Questo sistema crea un intermediario importante tra la Commissione e i ministeri, facilitando il dialogo sull'esecuzione dell'aiuto.

3.21. In Bosnia, per gestire l'aiuto internazionale da essa coordinato, la Banca mondiale ha creato nei ministeri delle due entità delle strutture comparabili alle UGP. La Commissione ne ha fatto scarso uso. Poiché alla fine del 1997 la Banca mondiale prevedeva un rapido esborso della maggior parte dei fondi che essa doveva destinare alla ricostruzione, la Commissione dovrebbe riprendere il ruolo di capofila e fornire a queste strutture un'assistenza tecnica a titolo del consolidamento istituzionale indispensabile per una ricostruzione duratura in Bosnia.

3.22. La lentezza delle procedure di attivazione degli aiuti (cfr. i paragrafi 3.28 3.50) è un'altra conseguenza dell'insufficiente decentramento a favore della delegazione della Commissione a Sarajevo. La situazione è in netto contrasto con quella del programma di ricostruzione dell'Unione europea a Mostar, dove 39 agenti espatriati erano stati assegnati, sul posto, alla gestione del programma.

3.23. In questo stesso contesto, occorre rilevare che l'ufficio di assistenza in materia fiscale e doganale (CAFAO) (28), che è il frutto di una delle azioni più riuscite della Commissione in Bosnia (cfr. i paragrafi 4.58 4.59), è diretta in maniera fortemente decentrata dalla DG XXI (29). L'Ufficio comprende circa 25 persone sotto l'autorità del rappresentante locale, consulente della DG XXI. Egli opera con grande autonomia ed è responsabile, senza interferenze eccessive della sede, dell'attuazione del programma.

3.24. Nel 1996 anche la Banca mondiale ha optato per un vasto decentramento delle proprie operazioni in Bosnia. Essa vi dispone di una dozzina di agenti espatriati e di una ventina di agenti locali. Allo stesso modo, l'USAID, il terzo donatore, ha istituito a Sarajevo un ufficio di circa venti agenti espatriati e di circa cento agenti locali per tutta la Bosnia.

3.25. L'assenza di un piano d'attuazione tanto per la ripartizione dei finanziamenti quanto per il rafforzamento e la riorganizzazione dei servizi della DG IA è da attribuirsi in parte alla nomina non stabile dei direttori responsabili della ricostruzione nell'ex Iugoslavia. Fino all'ottobre 1996, due direzioni distinte erano responsabili, all'interno della DG IA, della gestione del programma di ricostruzione: la prima per PHARE e la seconda per le altre linee di bilancio. I due direttori sono stati sostituiti alla fine del 1996 con un solo direttore che, a sua volta, è stato trasferito a metà 1997. Il suo sostituto è stato nominato solo nel novembre 1997. Questa mancanza di continuità nella direzione del programma ha causato ritardi nella presa delle decisioni e indugi nel proseguimento delle azioni.

Organizzazione dei servizi di ECHO

3.26. A differenza della DG IA, praticamente tutto il personale ECHO per la Bosnia presta servizio nel paese. Nel settembre 1997, in cinque uffici regionali vi erano 17 agenti, di cui 16 erano esperti sotto contratto. Questi uffici regionali hanno notevolmente migliorato le prestazioni di ECHO in materia di individuazione dei progetti suscettibili di soddisfare le esigenze a livello locale. Le procedure insoddisfacenti in materia di rinnovo dei contratti per il personale non statutario con qualifica di esperto rischiano tuttavia di compromettere questa organizzazione.

3.27. Mentre in termini di personale, le operazioni di ECHO sono ben decentrate in Bosnia, le procedure di autorizzazione dei progetti, dei contratti e dei pagamenti rimangono centralizzate. In questi settori, una decentralizzazione potrebbe portare ad una messa a disposizione più rapida dei fondi, a condizione di creare un sistema di soglie oltre le quali è necessario richiedere l'autorizzazione dei servizi centrali.

Attuazione dei programmi

Tasso di utilizzo degli stanziamenti

3.28. La tabella 3 riporta le principali linee di bilancio relative alla ricostruzione in ex Iugoslavia e i rispettivi tassi di esecuzione al 31 dicembre 1997.

>SPAZIO PER TABELLA>

3.29. L'assenza di un piano d'attuazione, la mancanza di personale, l'eccessiva centralizzazione e le carenze istituzionali delle autorità locali hanno rallentato l'attivazione degli stanziamenti assegnati dall'UE alla ricostruzione e hanno indotto la Commissione a stornare, nel 1997, 130 Mio di ECU di stanziamenti di pagamento (59,1 % degli stanziamenti iniziali) dalle linee di bilancio per l'ex Iugoslavia verso altre voci di bilancio. I prestiti BEI e l'assistenza macrofinanziaria non sono stati utilizzati e la cooperazione con la BERS è rimasta molto limitata.

3.30. Al 31 agosto 1997, data ultima per la quale sono disponibili cifre comparabili per tutti i donatori, il ritmo dei pagamenti relativi al programma di ricostruzione dell'UE (29 %) era modesto rispetto a quello degli altri donatori, la cui media si aggirava intorno al 52 % (cfr. la tabella 4). Questa carenza è in buona parte dovuta alle modalità di esecuzione degli aiuti dell'UE. Ancora al 31 dicembre 1997 il tasso di esecuzione era del 31 % soltanto (cfr. la tabella 3). A prescindere dal PAE (forniture), i pagamenti costituivano appena il 17 % degli impegni.

>SPAZIO PER TABELLA>

3.31. Le procedure interne di ECHO sono invece concepite per una rapida messa a disposizione dell'aiuto umanitario (pagamento degli anticipi fino all'80 % dell'ammontare dei contratti); ciò ha consentito un miglior ritmo di esecuzione (tasso di esecuzione degli impegni contratti del 74 %). Gli aiuti di ECHO, inoltre, non richiedono per ogni piano d'azione l'autorizzazione preliminare delle autorità di governo del paese beneficiario. Il rischio più elevato connesso al versamento di anticipi consistenti è contenuto dai rapporti alquanto stabili che ECHO intrattiene con i partner nell'ambito dei contratti di partenariato (30).

3.32. Benché in Bosnia le mine uccidano o feriscano in media 35 persone al mese (31) e benché i progetti di ricostruzione spesso debbano essere preceduti da operazioni di sminamento, l'attivazione dell'aiuto modesto dei donatori in questo settore è stata lenta e la cooperazione della Bosnia-Erzegovina del tutto insufficiente, perché mancava la volontà di mettere a disposizione le risorse necessarie. Per quanto concerne l'Unione europea, nessun pagamento è stato effettuato dalla linea di bilancio riservata allo sminamento (6,7 Mio di ECU; B7-615) nel 1996 a causa delle difficoltà nel reperire contraenti in grado di eseguire i lavori. Nel 1997, i fondi destinati a questa linea di bilancio (B7-661) sono stati ridotti a 2,4 Mio di ECU e al 31 dicembre 1997 non erano stati ancora effettuati impegni.

Preparazione dei progetti

3.33. Per quanto attiene agli aiuti PHARE e agli aiuti alla ricostruzione (B7-54), la presenza sul posto molto modesta della Commissione ne ha limitato la capacità d'analisi e ha impedito l'individuazione e l'istruzione completa dei progetti in tempi ragionevoli. Troppo spesso, le proposte sono state presentate in esito a brevi missioni di consulenti o agenti della Commissione che non disponevano di una conoscenza approfondita delle esigenze locali né di contatti stabili con le amministrazioni nazionali, tutti elementi indispensabili per elaborare delle proposte di progetto valide. Il nuovo orientamento dato al progetto di ricostruzione di Vukovar (5,3 Mio di ECU) nel luglio 1997, un anno dopo la sua approvazione, costituisce un buon esempio di questo fenomeno (cfr. il paragrafo 4.6).

3.34. Benché l'International Management Group (Gruppo di gestione internazionale) (IMG), creato nel 1993 sotto l'egida dell'UNHCR (32), impieghi circa 140 agenti stranieri e locali in tutta la Bosnia e benché il 60 % circa del suo bilancio provenga dall'Unione europea, la DG IA, a differenza di ECHO, si è avvalsa dei suoi servizi solo sporadicamente. L'operato dell'IMG è particolarmente utile per l'esame delle proposte e dei capitolati degli oneri tecnici trasmessi dai consulenti o dalle ONG all'atto della presentazione dei progetti tecnici. Andrebbe esaminato rapidamente se il ricorso all'IMG possa essere più efficace qualora esso operasse sotto l'autorità di un unico rappresentante della Commissione responsabile di tutte le operazioni finanziate a partire dal bilancio dell'UE.

3.35. L'approccio seguito dalla Commissione si basa eccessivamente sulle proposte delle ONG (l'approccio può dirsi «dettato dalla ONG»). In questo modo, l'UE delega tutte le responsabilità a delle ONG sulle quali essa non esercita un controllo sufficiente. Ciò è confermato dal modo in cui la Commissione ha riunito, il 23 gennaio 1998, decine di ONG chiedendo ad esse, senza ulteriori precisazioni, di presentare entro il 19 febbraio 1998 dei progetti miranti al ritorno dei profughi (importo in causa 70 Mio di ECU). Nel 1996 e nel 1997 le procedure amministrative, dalla presentazione del progetto da parte delle ONG alla firma dei contratti da parte della DG IA, hanno richiesto di solito sei mesi. In alcuni casi, per via di questi tempi amministrativi, gli avvenimenti hanno rimesso in causa i progetti iniziali.

Stipulazione dei contratti

3.36. L'esistenza di due regolamenti (allegato 1, punto 2) per operazioni analoghe (33) ha pesato sulla gestione della Commissione. Alla fine del 1997 i contratti venivano ancora istruiti da due servizi, a seconda della fonte di finanziamento (34), malgrado l'analogia delle operazioni.

3.37. Le condizioni generali dei contratti PHARE non sono concepite per un programma prioritario di ricostruzione, ma per l'assistenza tecnica a sostegno di azioni di ristrutturazione economica. Per tentare di ovviare a questo ostacolo, la Commissione ha introdotto una deroga per il PAE, di modo che i contratti sono stati stipulati mediante licitazione ristretta. Una descrizione delle procedure di assegnazione dei contratti figura nella tabella 5.

>SPAZIO PER TABELLA>

3.38. Nel quadro del PAE, due agenzie di approvvigionamento hanno stipulato contratti per un importo di 73 Mio di ECU (cfr. il paragrafo 3.5) con imprese degli Stati membri o dei paesi PHARE. La Commissione ha prelevato dai fondi del programma 3,7 Mio di ECU per retribuire questi intermediari.

3.39. L'esame di un campione di 76 contratti, pari al 71 % degli acquisti effettuati nell'ambito del PAE (forniture) ha evidenziato le seguenti carenze:

a) Nei fascicoli delle agenzie di approvvigionamento non figuravano spiegazioni scritte circa i criteri di scelta degli offerenti figuranti nelle liste ristrette. In molti casi, le imprese a cui era rivolto l'invito non hanno presentato delle offerte perché non producevano il tipo di merce richiesta.

b) In media sono pervenute meno di due offerte conformi ai capitolati degli oneri tecnici dei contratti. La concorrenza in materia di prezzi è rimasta così eccessivamente limitata.

c) Nel 46 % dei casi esaminati, l'offerta al prezzo migliore superava il bilancio dell'operazione, per cui si sono dovute abbandonare altre operazioni. Dato che le agenzie di approvvigionamento sono retribuite in base al numero dei contratti conclusi, esse in realtà non erano interessate ad ottenere i prezzi migliori.

d) Nel 39 % dei casi, le imprese consultate non avevano il tempo minimo necessario per presentare la loro offerta (cfr. la tabella 5).

e) Una delle agenzie si è rifiutata di versare agli aggiudicatari gli anticipi del 60 % previsti dal regolamento PHARE per i contratti di forniture, il che ha ridotto il numero delle offerte ricevute e ha consentito all'agenzia di tenere in banca fondi ingenti per un lungo periodo.

f) L'altra agenzia non è stata in grado di dimostrare che aveva partecipato al comitato di selezione delle offerte. Per entrambe le agenzie non sono state inoltre firmate dai membri del comitato le dichiarazioni di imparzialità.

g) Le agenzie di approvvigionamento si sono a più riprese rivolte ad imprese poco interessate all'offerta, unicamente per considerazioni di equilibrio geografico tra gli offerenti di un dato appalto.

h) Il contratto più importante nel settore dell'elettricità (4,9 Mio di ECU, portati con clausola aggiuntiva a 6,4 Mio di ECU) è stato conferito all'unica impresa che aveva presentato un'offerta per ciascuno dei 19 lotti. Le forniture avrebbero potuto essere molto più vantaggiose (35) se i contratti fossero stati stipulati lotto per lotto, come è stato fatto per altri contratti. Questo approccio, tuttavia, sarebbe stato più costoso sotto il profilo amministrativo per l'agenzia di approvvigionamento e la sua retribuzione sarebbe risultata inferiore.

i) Nel caso di tre contratti di forniture destinate all'agricoltura, del valore di 990 385 ECU, i contratti sono stati assegnati a imprese che non avevano presentato l'offerta al prezzo migliore o ad imprese le cui offerte non erano accettabili.

3.40. La Croazia ha accesso ai contratti che vengono finanziati sulla base del regolamento n. 1628/96, ma non ha potuto accedere ai contratti PHARE e si è trovata esclusa dal PAE, benché fosse sempre stata il principale fornitore della Bosnia. Tutti i paesi che partecipano al programma PHARE possono inoltre accedere ai relativi contratti in base al regolamento PHARE, ma questi stessi paesi non possono accedere ai contratti finanziati con il regolamento n. 1628/96. Distinzioni di questo genere sono assurde.

3.41. Per accelerare l'attuazione del programma di ricostruzione, il regolamento n. 1628/96 consente di ricorrere a trattativa privata per i contratti di servizi d'importo non superiore a 200 000 ECU. Il regolamento non prevede invece nessuna deroga di questo tipo per i contratti di forniture e di lavori, benché essi costituiscano un volume molto più importante di aiuti.

3.42. Alla fine di 1997 era stato aggiudicato previa gara solo l'11,3 %, in termini di valore, dei contratti stipulati dalla DG IA al di fuori del PAE (cfr. la tabella 6). L'88,7 % dei contratti era stato infatti concluso con organizzazioni senza scopo di lucro (ONG, enti pubblici, organismi internazionali) o in altre condizioni per le quali il regolamento finanziario (articolo 118, paragrafo 2) autorizza la trattativa privata. Anche tutti i contratti ECHO sono stati stipulati con delle ONG o organizzazioni internazionali, però secondo le procedure previste per gli aiuti umanitari (36). Per ragioni di trasparenza e vista la concorrenza tra le organizzazioni per ottenere delle sovvenzioni dall'UE, la scelta degli operatori dovrebbe essere motivata con nota scritta dei servizi operativi della Commissione, facendo riferimento ai lavori precedenti dell'organizzazione e alla qualità delle prestazioni (37).

>SPAZIO PER TABELLA>

3.43. Molti contratti stipulati con le ONG o con gli organismi internazionali comprendono una parte notevole di lavori dati in subappalto ad imprese di costruzione, in linea di principio previa gara. Fino all'agosto 1997, i contratti tra la Commissione e le ONG stipulavano bandi di gara internazionali per le operazioni d'importo superiore ai 10 000 ECU; questo ha rallentato le operazioni. Per PHARE le procedure di esecuzione dei contratti di lavoro sono state adottate soltanto nel novembre 1997.

3.44. La DG IA non ha cercato di contenere gli onorari corrisposti alle ONG e agli organismi internazionali e non si è messa d'accordo con ECHO, affinché operazioni analoghe venissero trattate allo stesso modo dalla Commissione (38). La DG IA, ad esempio, accetta onorari molto più elevati di ECHO, per le stesse operazioni. Gli onorari, poi, variano sensibilmente da caso a caso [da 2 566 a 12 100 ECU al mese (39)].

3.45. Nell'ex Iugoslavia, il tetto degli onorari mensili per gli agenti locali è di 280 ECU, troppo poco, per consentire alle ONG di assumere e tenere del personale locale di qualità (40). I contratti operativi di ECHO si sono rivelati poco adatti ai progetti relativamente complessi di ricostruzione; essi non contengono una versione definitiva del capitolato degli oneri dei progetti e una regolamentazione relativa ai periodi di garanzia per i lavori e alle eventuali trattenute da operare prima dell'accettazione definitiva.

Pagamenti

3.46. I progetti hanno presentato spesso dei ritardi a causa della lentezza con cui venivano versati gli anticipi. Un esame dei contratti finanziati a titolo del regolamento n. 1628/96 ha rivelato che nel 40 % dei casi, al termine dei primi tre mesi di esecuzione dei contratti, non erano stati ancora corrisposti anticipi dalla Commissione. Questo è tardi per contratti la cui durata complessiva è spesso limitata a sei mesi e per organismi beneficiari che dispongono solitamente di una tesoreria modesta.

3.47. Nel 50 % circa dei casi, i ritardi erano dovuti a carenze di forma nelle domande presentate dalle ONG. Per la DG IA, molti ritardi sono dovuti alla forma delle garanzie bancarie che invece non sono richieste da ECHO per operazioni dello stesso tipo.

3.48. In altri casi, i ritardi sono da ricercarsi nelle procedure amministrative interne della Commissione. Le domande di pagamento relative agli anticipi devono essere prima approvate da servizi operativi, già sovraccarichi. Tale approvazione puramente formale è inutile se il contratto è stato regolarmente stipulato (41). Ritardi si sono anche prodotti per la lentezza con cui sono stati trattati i fascicoli nei servizi della Commissione malgrado il carattere urgente delle operazioni.

3.49. La ricostruzione di una piccola parte dell'edificio, sede del Parlamento nazionale della Bosnia, già discutibile di per sè (la ricostruzione interessa solo il primo dei cinque piani dell'edificio e non l'emiciclo al centro del primo piano), cofinanziata dalla Banca mondiale, è un buon esempio delle difficoltà che i ritardi nei pagamenti causano. Il progetto doveva essere terminato entro l'ottobre 1996; i contratti relativi al contributo dell'Unione europea sono stati però firmati soltanto nell'aprile 1997, con scadenza riportata all'agosto 1997 (ritardo di dieci mesi). Malgrado questo primo ritardo, il controllo finanziario (DG XX) ha bloccato la domanda di pagamento dell'anticipo presentata nel maggio 1997, ritenendo che l'anticipo dovesse essere versato in ECU e non in marchi tedeschi, contrariamente alle clausole della convenzione di finanziamento e del contratto. Per via dell'insistenza della DG XX, che voleva che la convenzione di finanziamento e il contratto venissero modificati, il pagamento dell'anticipo è stato effettuato nell'ottobre 1997. Questo primo anticipo ha consentito l'avvio dei lavori che però poi sono stati rallentati dai ritardi della Commissione nei pagamenti successivi. In attesa che i lavori a carico della Commissione prendano avvio e che consentano il completamento del programma della Banca mondiale, quasi terminato nel febbraio 1997, il Parlamento dello Stato della Bosnia-Erzegovina si è riunito in altri edifici ristrutturati da un altro donatore.

3.50. Nel quadro del PAE (forniture) l'avanzamento dei progetti nel settore abitativo è stato ostacolato dal ritardo nei pagamenti dell'agenzia di approvvigionamento alle imprese in Bosnia-Erzegovina. Alcune imprese hanno dovuto interrompere o rallentare i lavori per evitare la sospensione dei loro pagamenti. Questa situazione è dovuta alle procedure inefficaci poste in essere congiuntamente dalla Commissione e dall'agenzia ed è stata aggravata dalle carenze del sistema bancario in Bosnia-Erzegovina.

Sorveglianza e valutazione dei progetti

3.51. Al di fuori degli aiuti umanitari, non esiste un dispositivo coerente di sorveglianza e valutazione delle attività di ricostruzione (B7-50 e B7-54). A differenza di altri aiuti esterni, le proposte di finanziamento della Commissione non seguono il metodo del quadro logico. Nessuno degli uffici della Commissione in Bosnia o in Croazia, del resto, è attrezzato per poter svolgere un monitoraggio serio delle operazioni.

3.52. Nel maggio 1996, quattro mesi dopo l'avvio del programma, la Commissione ha assunto dei consulenti per la sorveglianza del PAE (forniture). La loro efficacia iniziale è stata ridotta dal fatto che il loro mandato era in conflitto con quello delle agenzie di approvvigionamento che avevano rappresentanti propri in Bosnia. La Commissione non ha previsto alcuna procedura per dare con rapidità seguito alle osservazioni e raccomandazioni dei consulenti. Nell'ottobre 1997 la Commissione ha finanziato una valutazione del PAE (forniture). I risultati non dovrebbero essere noti prima dell'aprile 1998. Alla loro pubblicazione farà seguito un controllo contabile del programma finanziato dalla Commissione.

3.53. La Commissione non ha prestato sufficiente attenzione ad alcuni aspetti finanziari del PAE:

a) La Commissione non ha adottato, nel settore agricolo, delle procedure per la gestione dei fondi di contropartita (42) generati dalla vendita delle forniture (motocoltivatori: 4,6 Mio di ECU; pesticidi 0,25 Mio di ECU) (cfr. il paragrafo 4.51).

b) Non è stato predisposto un controllo degli interessi riscossi dalle agenzie di approvvigionamento sugli anticipi di tesoreria versati dalla Commissione, benché tali interessi ammontassero ad almeno 1,21 Mio di ECU alla fine del 1997.

c) Da ultimo, la Commissione non ha previsto il ben che minimo controllo contabile degli anticipi, richiedendo, ad esempio, un raffronto regolare dei fondi versati, delle spese effettuate e delle disponibilità bancarie. La Corte ha così rilevato che l'importo degli anticipi indicati nella contabilità di una delle agenzie era di 89 527 ECU inferiore ai versamenti registrati dalla Commissione.

3.54. Al di fuori del PAE, la DG IA ha istituito, nella seconda metà del 1997, un sistema di monitoraggio per il settore abitativo in Bosnia, senza però prevedere una sorveglianza continua sul resto del programma di ricostruzione, che pur costituisce il 70 % di tutti i fondi impegnati al 31 dicembre 1997.

3.55. Benché l'UNHCR fosse stato retribuito anche dalla Commissione per sorvegliare l'impiego dei 45 Mio ECU relativi ai progetti di ricostruzione finanziati tramite esso dalla DG IA e ECHO, si sono constatate diverse difficoltà nella gestione delle operazioni:

a) L'UNHCR attua di solito i progetti di ricostruzione avvalendosi delle stesse ONG che la Commissione. L'UE retribuisce l'UNHCR, affinché controlli gli aspetti tecnici delle operazioni, benché esso abbia scarse competenze nel settore. La Commissione potrebbe ottenere un migliore rapporto costo/efficacia, se attuasse direttamente i progetti di ricostruzione nel settore abitativo assieme alle ONG.

b) In diversi casi (43) i fondi dell'UE sono stati destinati dall'UNHCR al finanziamento di progetti diversi da quelli previsti nei contratti stipulati dalla Commissione e dall'UNHCR. Di fronte al fatto compiuto, la Commissione ha sistematicamente approvato le modifiche a posteriori. In altri casi, gli importi assegnati a determinati progetti parziali sono stati notevolmente aumentati a svantaggio di altri progetti parziali, senza che la Commissione ne fosse stata informata prima della fine del contratto.

c) La Commissione non ha richiesto che l'UNHCR comunicasse gli accordi di subappalto firmati con i partner. Questa mancanza di informazione rende praticamente impossibile qualsiasi sorveglianza seria da parte dei servizi della Commissione (44).

d) Nel caso di un contratto di ristrutturazione di abitazioni finanziato dalla Commissione tramite l'UNHCR nel cantone di Una Sana, la Corte non ha potuto verificare la realtà dell'impiego del materiale fatturato per 459 000 DM a titolo di lavori di ristrutturazione di appartamenti a Velika Kladusa.

4. L'EFFETTO DELLE AZIONI

Ripartizione geografica

Entità che costituiscono la Bosnia Erzegovina

4.1. Alla Federazione è andato il 90 % circa degli aiuti. Inizialmente il 30 % dei fondi doveva andare alla Repubblica Srpska; il mancato rispetto delle condizioni politiche imposte dall'Unione europea e determinati aspetti degli accordi di Dayton hanno fatto però sì che l'aiuto in questione venisse a più riprese sospeso nel 1996 e nel 1997, segnatamente per ottenere che fossero messi sotto processo i criminali di guerra. In compenso, l'aiuto non è stato subordinato alla realizzazione, nelle entità, di progressi da compiere a livello di riforme economiche.

4.2. In termini di progetti, poco è stato fatto per il ravvicinamento delle entità. L'intervento principale è stato il ripristino dei collegamenti telefonici (cfr. il paragrafo 4.46). Alcuni progetti di ristrutturazione nel settore della casa hanno dato avvio a qualche scambio commerciale limitato tra le entità, segnatamente in Posavina.

Sarajevo

4.3. I 65 Mio di ECU concessi dalla DG IA a Sarajevo nel 1996 e nel 1997 sono stati attivati con estrema lentezza e con scarsi risultati alla fine del 1997. Le cause sono da ricercarsi nelle difficoltà incontrate dalla Commissione nell'avvio di un dialogo costruttivo con le autorità di Sarajevo e nel fatto che all'interno della DG IA vi era un unico responsabile della gestione per il programma «l'Europa per Sarajevo» e per il programma concernente il ritorno dei profughi.

Una Sana (Federazione)

4.4. In questo cantone, pur di particolare importanza per il suo grande potenziale in termini di ritorno dei profughi provenienti dagli Stati membri dell'UE (45), gli interventi sono rimasti modesti. Nell'agosto 1996, previa consultazione della Germania (46), le autorità della Federazione avevano presentato per il cantone una proposta di programma di 39,5 Mio di ECU, alla quale però la Commissione non ha ritenuto di poter dar seguito con un piano di finanziamento. Alla fine del 1997 non era ancora stato adottato un piano generale e proposto un programma integrato.

Brcko (Repubblica Srpska)

4.5. Solo dopo il rinvio, nel febbraio 1997, della decisione di arbitrato sul futuro della città, la comunità dei donatori ha scelto di dare priorità agli aiuti alla ricostruzione in questa regione. Alla fine del 1997, al di fuori delle operazioni umanitarie sostenute da ECHO in tutta la regione (2 Mio di ECU), non vi erano ancora interventi di rilievo della Commissione. Nel novembre 1996 erano stati concessi 2 Mio di ECU per un programma integrato di rimpatrio verso Brcko nel quadro del riorientamento del PAE, ma alla fine del 1997 mancava ancora il contratto di esecuzione.

Croazia

4.6. Nonostante un programma di 5,29 Mio ECU approvato dalla Commissione nel luglio 1996 a favore della città gravemente distrutta di Vukovar, i risultati dell'aiuto della Commissione erano molto modesti nel 1996 a causa della scarsa preparazione del progetto, che ha dovuto essere interamente rivisto nel luglio 1997 (cfr. il paragrafo 3.33). Alla fine del 1997 i finanziamenti per il restauro di appartamenti e il ripristino delle reti idriche ed elettriche cominciavano a dare risultati.

4.7. Un importante piano di ricostruzione di alloggi nei villaggi lungo il fronte in Slavonia orientale (2,7 Mio di ECU), che doveva essere realizzato dall'UNHCR, è stato bloccato per oltre un anno dall'ostruzionismo delle autorità croate. Anche in questo caso, la preparazione dei progetti da parte dell'UNHCR si è rivelata assolutamente insufficiente (cfr. il paragrafo 3.55). Il governo croato, da parte sua, è molto attivo nella ricostruzione in questa regione e cerca di dare priorità al reinsediamento delle popolazioni croate rispetto alle popolazioni di origine serba.

Ripartizione settoriale

Case e ritorno dei profughi

4.8. Il ritorno dei profughi in Bosnia è una delle principali priorità dei programmi dell'UE. La valutazione dell'impatto delle operazioni di ricostruzione delle abitazioni non deve pertanto vertere unicamente sulla portata e sulla qualità dei lavori, ma anche sullo stimolo al ritorno dei profughi. L'attenzione di ECHO si è concentrata sugli sfollati nel paese e sulle persone direttamente colpite dalla guerra. I suoi interventi volevano essere un'integrazione di quelli della DG IA.

4.9. Secondo i dati dell'UNHCR, nel 1996 e nel 1997, il numero dei profughi tornati è stato molto più modesto del previsto. Nel 1996, 88 000 profughi sono stati rimpatriati mentre l'obiettivo era di 200 000, nel 1997 sono rientrati 106 000 profughi contro i 200 000 attesi. La lentezza del processo di ricostruzione e i problemi politici e di sicurezza di cui soffre ancora il paese pesano gravemente sui profughi che intendono rientrare in patria (47). Soprattutto il rientro delle persone più qualificate è difficile da gestire, con ulteriori ritardi nella ripresa economica.

4.10. Nel settore abitativo, le distruzioni ammontano a circa 4 000 Mio di USD (48). La guerra ha danneggiato circa la metà delle 1,3 milioni di abitazioni, all'80 % di proprietà privata. I finanziamenti della Commissione sono ammontati al 32 % circa degli impegni complessivi dei donatori, ma all'8 % soltanto dei loro pagamenti nel periodo 1996 1997.

4.11. La ricostruzione delle case a titolo della prima quota del PAE è iniziata poco prima dell'inverno 1996/1997. La Commissione era all'epoca incerta tra la semplice fornitura di materiale e la realizzazione di progetti completi. Per le altre operazioni di ricostruzione di alloggi (al di fuori del PAE) si è dovuto attendere perlopiù la seconda metà del 1997, a causa anzitutto dei tempi di istruzione dei progetti inerenti alle procedure comunitarie (cfr. il paragrafo 3.35) e poi a causa delle difficoltà incontrate dalle ONG nell'individuazione di beneficiari e case che corrispondessero allo spirito degli accordi di Dayton per il ritorno dei profughi e che fossero accettabili per le autorità locali.

4.11. La ricostruzione delle case a titolo della prima quota del PAE è iniziata poco prima dell'inverno 1996/1997. La Commissione era all'epoca incerta tra la semplice fornitura di materiale e la realizzazione di progetti completi. Per le altre operazioni di ricostruzione di alloggi (al di fuori del PAE) si è dovuto attendere perlopiù la seconda metà del 1997, a causa anzitutto dei tempi di istruzione dei progetti inerenti alle procedure comunitarie (cfr. il paragrafo 3.35) e poi a causa delle difficoltà incontrate dalle ONG nell'individuazione di beneficiari e case che corrispondessero allo spirito degli accordi di Dayton per il ritorno dei profughi e che fossero accettabili per le autorità locali.

4.12. Al 31 dicembre 1997, la Commissione aveva finanziato la riparazione di circa 10 700 case individuali danneggiate, di cui 6 300 erano terminate, pari al 2 % dell'insieme dei lavori da effettuare. A fini di efficacia, erano state scelte sistematicamente fino a quel momento le case meno colpite, per via dei costi di ricostruzione più contenuti. La tabella 7 riassume le principali operazioni di ricostruzione di abitazioni private avviate dalla Commissione.

>SPAZIO PER TABELLA>

4.13. A più riprese, i lavori di restauro delle case previsti nei contratti non hanno potuto essere eseguiti interamente:

a) A Gorazde (49) era prevista la sistemazione di 400 abitazioni nel quadro del PAE per un costo complessivo di 2,33 Mio di ECU. Soli 42 alloggi sono stati ultimati. I lavori relativi ad altre 334 abitazioni sono stati abbandonati, lasciando i due terzi delle case in stato di inabitabilità. La sistemazione delle ultime 24 abitazioni non è nemmeno stata iniziata. L'ONG responsabile del progetto ha versato all'impresa di costruzione un importo eccessivo di 787 000 DM, mai recuperato dalla Commissione. Le difficoltà si sono manifestate malgrado la triplice sorveglianza del progetto da parte dell'agenzia di approvvigionamento, dell'ONG responsabile del coordinamento dei lavori e dell'ufficio di consulenza incaricato del monitoraggio del PAE.

b) A Bosanska Krupa (Una Sana), un progetto affidato all'UNHCR per la sistemazione completa di 400 case è stato trasformato in progetto di sistemazione di 500 tetti, essendosi il Comune assunto l'onere nei confronti dell'UNHCR dei restanti lavori. Alla fine sono stati riparati soli 435 tetti e il Comune non ha mantenuto gli impegni; nel settembre del 1997 la metà delle case era ancora vuota, perché inabitabili.

c) A Stolac (regione di Mostar) era prevista la ricostruzione di 100 case danneggiate (0,9 Mio di ECU) per accogliere profughi musulmani. Solo 66 case sono state ricostruite, una ventina di esse abitate nel settembre 1997. L'opposizione croata al reinsediamento dei profughi era infatti viva e due case ricostruite erano state incendiate.

d) In Slavonia orientale 2,7 Mio di ECU dati all'UNHRC nell'ottobre 1996 erano destinati alla ricostruzione di 600 case in due villaggi pilota lungo il fronte (Antunovac e Ernestinovo). Nel settembre 1997 nemmeno una casa era stata ricostruita e soli 20 fascicoli erano stati accettati dalle autorità croate. Nell'ottobre 1997, l'UNHCR ha finalmente segnalato alla Commissione le difficoltà incontrate e ha proposto di ridurre a 325 il numero delle case da riparare. Le somme così rese libere dovevano essere destinate alla ricostruzione di edifici pubblici (scuole, centri sanitari ecc.).

4.14. I 67,4 Mio di ECU attivati dalla Commissione per gli alloggi (cfr. la tabella 7) dovranno accogliere in un futuro non troppo lontano circa 10 000 profughi che hanno trovato accoglienza negli Stati membri dell'UE, nonché altri 37 500 beneficiari, soprattutto sfollati. Alla fine del 1997, il numero di persone così reinsediate, stimato dalla Corte, era di 5 000 profughi e di 22 500 sfollati. Nel 1996, non avendo la Commissione adottato alcun programma di alloggi che desse priorità ai profughi, i beneficiari degli aiuti alla ricostruzione erano perlopiù gli sfollati all'interno del paese. Successivamente, e per la maggior parte dei progetti finanziati nel 1997, la Commissione ha cercato di far beneficiare degli aiuti in misura del 50 % i profughi provenienti dagli Stati membri dell'UE, senza però sistematicamente inserire questa condizione nei contratti di esecuzione dei progetti. La Commissione si è limitata al 50 % per non nutrire i risentimenti della popolazione rimasta in Bosnia durante la guerra.

4.15. Si trattava di decidere quali profughi dovessero beneficiare dei progetti di ricostruzione della Commissione; due erano le possibilità:

a) individuare dapprima i profughi disposti a tornare a condizione di avere una casa e limitare i lavori a questa categoria;

b) ricostruire in regioni che potevano accogliere i profughi e assegnare le case alle famiglie già rientrate in Bosnia, al fine di stimolare al rientro quelle rimaste nei paesi ospitanti.

Si è rivelato difficile applicare la prima soluzione, per i lunghi tempi necessari all'identificazione dei profughi negli Stati membri. Il secondo approccio è stato largamente seguito, ma non consente di stabilire un nesso causa/effetto tra la ricostruzione e il ritorno dei profughi.

4.16. Dato il numero elevato degli interventi di ricostruzione necessari e le modeste risorse disponibili, il numero delle case ricostruite sarebbe stato più grande, se i fondi fossero stati destinati in via prioritaria alle persone più sfavorite, in genere quelle rimaste in Bosnia durante la guerra. Si sarebbe dovuto abbinare agli aiuti gratuiti un dispositivo di prestiti a tasso agevolato per le persone meno sfavorite, di solito i profughi.

4.17. La politica in questa materia è rimasta in realtà alquanto vaga. Solo nell'ottobre 1997 è stato messo a punto un sistema di credito, in collaborazione con la Kreditanstalt für Wiederaufbau (Istituto di credito alla ricostruzione) (KfW). I criteri di natura sociale ed economica (50) adottati per la selezione dei progetti conferiti dalla Commissione all'UNHCR in genere non erano ripresi nei contratti stipulati direttamente dalla Commissione con le ONG, per cui le condizioni di selezione dei beneficiari variavano notevolmente da un'ONG all'altra.

4.18. L'impatto reale dei progetti è risultato più modesto di quanto lasciasse presumere il numero dei lavori effettuati; tante case risistemate sono infatti rimaste vuote. Nel caso del progetto del 1996 a Una Sana, ad esempio, il 40 % delle case rimesse in sesto era ancora vuoto nell'agosto del 1997. Spesso ciò era dovuto al fatto che i lavori non erano stati avviati nel quadro di progetti che comprendessero anche le infrastrutture sociali, l'erogazione di acqua e di elettricità nonché la creazione di posti di lavoro.

4.19. La maggior parte dei progetti di restauro di condomini si sono limitati alla riparazione dei tetti, dei vetri e delle parti comuni degli edifici. Alla fine del dicembre 1997, le riparazioni effettuate a partire dal bilancio 1996 e 1997 hanno interessato 6 270 appartamenti, di cui il 75 % si trovava a Sarajevo. I beneficiari erano soprattutto le persone che già occupavano gli appartamenti in questione. Mentre in Bosnia, alla fine del 1997, la riparazione delle parti privative degli edifici era appena iniziata a causa delle difficoltà di accertamento dei diritti di proprietà, a Vukovar, i lavori di riparazione avevano implicato la ricostruzione completa di due edifici di complessivi 142 appartamenti, che dovevano essere ultimati per la fine del 1997 (costo: 3,4 di Mio ECU). A Vukovar, il ricorso a un comitato paritetico di assegnazione degli alloggi, finanziato dalla Commissione, ha costituito uno strumento apprezzabile di chiarificazione.

Educazione

4.20. Nei combattimenti è stata seriamente danneggiata o distrutta la metà delle scuole e dal 1991 1992 non vi era alcun bilancio regolare cui attingere per l'educazione. Nelle scuole ancora operanti mancavano i professori, il materiale, le forniture. Nel 1996 1997 gli impegni e i pagamenti della Commissione sono ammontati rispettivamente al 29 % e al 21 % di quelli di tutti i donatori presi insieme.

4.21. Nel quadro del PAE, 2 Mio di ECU sono stati assegnati al settore dell'educazione, per la fornitura di mobilio alle scuole. Il programma ha coperto il 20 % circa dei bisogni delle scuole elementari della Federazione. Il mobilio è stato fornito da un'impresa locale ed ha pertanto contribuito alla ripresa dell'economia del paese. Il mobilio era tuttavia di qualità mediocre; i criteri di designazione delle scuole beneficiarie sono oscuri. I fondi della DG IA sarebbero stati utilizzati meglio assegnandoli in primo luogo alle scuole ricostruite da ECHO e scelte secondo determinati criteri.

4.22. I progetti di ricostruzione delle scuole avviati da ECHO hanno dato chiari risultati. Alla fine del 1997 un centinaio di scuole era stato rimesso a posto nel quadro dei programmi 1996 e 1997. In molte scuole mancavano tuttavia ancora i professori e il materiale. Esulando questi aspetti dal campo d'azione di ECHO, la DG IA avrebbe dovuto fornire l'assistenza tecnica per il sostegno e la riforma del sistema scolastico.

Sanità

4.23. A seconda delle regioni, dal 35 % al 50 % delle infrastrutture è stato danneggiato dalla guerra e i servizi hanno perso la metà circa del personale. Alla fine del 1997 mancavano ancora medicinali e forniture di base. Nel 1996 1997, gli impegni e i pagamenti della Commissione a favore di questo settore sono ammontati rispettivamente al 15 % e 20 % dell'aiuto di tutti i donatori.

4.24. Malgrado l'esperienza acquisita con le riforme del settore della sanità in Europa centrale e orientale, la Commissione ha avviato pochi progetti in questo settore in Bosnia. La scarsità dei finanziamenti è in parte dovuta alla volontà di operare congiuntamente con il ministero federale della Sanità, l'efficacia del cui operato risente dei conflitti interni di origine etnica. Un importo di 6 Mio di ECU è stato destinato nel 1996 all'acquisto di attrezzature mediche e di ambulanze nel quadro del PAE, ma le liste di distribuzione sono state redatte dal ministero senza previa consultazione degli ospedali e delle cliniche. Alcune forniture non sono pertanto risultate adatte ai bisogni locali (51). A causa di dissensi all'interno del ministero, del resto, alcune attrezzature sono rimaste per tanto tempo in deposito a Sarajevo. A fine marzo 1997, rimanevano ancora in deposito a Sarajevo attrezzature del valore di circa 2,5 Mio di ECU, benché la distribuzione fosse iniziata nel dicembre 1996. Il ministero non è stato in grado di fornire alla Commissione un elenco completo delle forniture distribuite. Come nel settore dell'educazione, alla luce dell'esperienza acquisita da ECHO nel settore della sanità durante la guerra, sarebbe stato utile un coordinamento tra i servizi della Commissione per dirigere il materiale in via prioritaria verso i centri sanitari ricostruiti da ECHO.

4.25. Nel quadro di un progetto (2 Mio di ECU) finanziato con fondi residui del PAE, la Commissione doveva attrezzare un laboratorio per il controllo di qualità dei medicinali. Tergiversando il ministero circa l'ubicazione dellaboratorio (zona croata o zona musulmana), la decisione in merito è stata presa dopo un anno.

4.26. L'aiuto di ECHO ha avuto effetti notevoli attraverso un programma diversificato di ricostruzione di circa 70 dispensari. Il sistema sanitario rimane tuttavia pericolante e una riforma è indispensabile. La maggior parte delle spese continuano infatti ad essere coperte dagli aiuti umanitari, settore in cui ECHO resta il principale donatore. Un buon coordinamento dei servizi della Commissione avrebbe permesso alla DG IA di avviare delle azioni di assistenza tecnica per contribuire alla riforma del settore della sanità.

Energia (elettricità e gas)

4.27. La metà della capacità di produzione di elettricità e il 60 % delle linee di trasmissione sono state danneggiate durante la guerra e la rete di distribuzione è stata in gran parte distrutta. I gasdotti sono pure stati colpiti e a Sarajevo sono stati fatti 54 000 allacciamenti selvaggi e pericolosi. Nel 1996 1997, gli impegni e i pagamenti della Commissione sono stati rispettivamente del 22 % e del 13 % sull'insieme degli aiuti dei donatori.

4.28. Il settore dell'energia costituisce l'elemento più importante del PAE, ma la sua efficacia è stata notevolmente ridotta perché la Commissione si è limitata a fornire attrezzature e pezzi di ricambio senza garantirne l'installazione. Nel corso delle visite in loco si sono constatate le seguenti carenze:

a) Non disponendo le aziende elettriche locali delle risorse necessarie, alcune attrezzature sono rimaste inutilizzate. 0,9 Mio di ECU, ad esempio, sono stati destinati alla rimessa in funzione di trasformatori e di linee ad alta tensione destinati a 10 000 utenti nella regione di Turbe in Bosnia centrale, ma le attrezzature non sono state installate e la popolazione aveva appena elettricità sufficiente per l'illuminazione.

b) Le forniture di attrezzature erano raramente integrate da piani di sistemazione delle reti e spesso le forniture sono state effettuate con ritardi oppure senza informazione delle autorità beneficiarie. Il principale contratto stipulato a favore del settore dell'elettricità, ad esempio, (4,9 Mio di ECU), firmato nel settembre 1996, prevedeva la fine delle forniture per dicembre 1996 [cfr. il paragrafo 3.39, lettera h)]. In tale data, il 20 % soltanto delle forniture era stata consegnata. Le forniture si sono concluse nel giugno 1997. Nel settore del gas, i ritardi nella fornitura dei tubi (0,265 Mio di ECU) per la riparazione della rete di Sarajevo hanno fatto sì che venissero impiegate tubature provenienti da altre fonti.

c) La Commissione ha lasciato all'azienda elettrica centrale il compito di fissare le caratteristiche delle attrezzature da fornire alle succursali locali. Queste ultime, tuttavia, che non erano state correttamente consultate pur essendo responsabili delle riparazioni, hanno alla fine ricevuto solo una parte delle attrezzature che servivano.

PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO: 398Y0731(01).1

d) Malgrado avesse stipulato un contratto con un consulente (cfr. il paragrafo 3.52), la Commissione non ha esercitato una sorveglianza sistematica delle attrezzature fornite e nell'aprile del 1997 mancava ancora un inventario delle attrezzature effettivamente installate.

4.29. Gli effetti del PAE nel settore dell'energia continuano a essere contrastanti:

a) Il PAE è stato strumentale nel ripristino di una produzione minima di elettricità per l'enclave musulmana di Gorazde. Sei trasformatori sono stati forniti, ma ne mancavano ancora altri 40 nell'aprile del 1997 per far fronte al fabbisogno corrente.

b) Sono stati forniti attrezzature e pezzi di ricambio per la riparazione dei generatori nelle due principali centrali termiche della Federazione, a Kakanj e Tuzla (2,2 Mio di ECU). Il PAE ha contribuito in misura del 12 % circa al finanziamento complessivo. A Tuzla, però, le dimensioni e l'età della centrale inducono a chiedersi se questi investimenti siano giustificati dal punto di vista economico ed è proprio questo il motivo per cui la Banca mondiale ha rifiutato di aderire al progetto.

c) Nel 1996, il PAE ha contribuito in misura del 25 % circa ai finanziamenti complessivi dei donatori nel settore del carbone che alimenta le centrali elettriche e ha contribuito al ripristino della produzione. Nel periodo dal dicembre 1996 al marzo 1997, ad esempio, la produzione di lignite della società carbonifera di Tuzla è salita da 133 000 tonnellate a 193 000 tonnellate al mese (aumento del 45 %).

d) È stato concesso un aiuto per riparare la rete di erogazione del gas a 4 000 nuclei familiari nel quartiere di Novi Grad a Sarajevo. Il progetto comprendeva la fornitura di contatori, indispensabili per consentire la fatturazione dei consumi e la sopravvivenza in termini finanziari dell'azienda erogatrice. Il progetto ha pure distribuito gratuitamente 4 000 cucine e 4 000 radiatori (0,9 Mio di ECU); la Banca mondiale aveva invece ritenuto che la maggior parte delle famiglie potesse provvedervi da sola.

4.30. Al di fuori del PAE e a prescindere dagli interventi di ECHO, gli effetti degli aiuti della Commissione sono rimasti limitati nel settore dell'energia. Benché nel dicembre 1996 fossero stati impegnati 13,5 Mio di ECU (linea B7-541) nel settore dell'elettricità, si è dovuto attendere fino al novembre del 1997 per il bando di gara, a causa dell'ampiezza del progetto, delle lentezze della Commissione e delle difficoltà derivanti dal fatto di dover trattare con tre aziende erogatrici diverse (52). Anche i 7 Mio di ECU aggiunti a questo progetto, provenienti dai fondi PAE riassegnati nel novembre 1996 non erano stati attivati. Nessuno degli elementi del programma 1997 era stato avviato alla fine del 1997.

4.31. Per quanto concerne il programma di 13,5 Mio di ECU, la decisione della Commissione di assegnare 4,5 Mio di ECU a ciascuna delle tre «Elektropriverda» non è conforme alle disposizioni contenute nell'allegato 9 degli accordi di Dayton. In esso infatti era prevista la riunificazione delle aziende pubbliche di erogazione che erano state ripartite tra i tre gruppi etnici nel settore dell'elettricità, dell'acqua, dei trasporti e delle telecomunicazioni. Per via dell'opposizione delle autorità locali, la comunità dei donatori ha potuto porre in atto solo progressivamente questo allegato. Per questo programma, lo studio strategico del settore, deciso nel novembre del 1996 dai donatori, è stato avviato solo nell'ottobre del 1997. Lo studio è particolarmente importante per la ricostruzione, perché occorre censire i cambiamenti intervenuti dopo la guerra nella struttura della domanda, prima di impegnare nuovi investimenti.

Trasporti

Osservazioni di carattere generale

4.32. Nel gennaio 1996, il 28 % della rete stradale principale aveva bisogno di riparazioni immediate. Nessuno dei dieci ponti tra la Bosnia e la Croazia era utilizzabile e 70 altri ponti importanti all'interno del paese erano seriamente danneggiati o distrutti. I trasporti pubblici funzionavano a mala pena e l'aeroporto di Sarajevo era chiuso all'aviazione civile, a causa delle condizioni delle piste, dei terminali e della torre di controllo. Nel 1996 1997, gli impegni e i pagamenti della Commissione costituivano rispettivamente il 26 % e il 15 % di quelli di tutti i donatori.

4.33. I trasporti sono il secondo polo su cui si concentrano gli stanziamenti concessi dalla Commissione per la ricostruzione. Le necessità del settore sono enormi e possono assorbire fondi ingenti. Non è stato possibile valutare l'effetto indiretto degli interventi sulle intenzioni dei profughi di ritornare.

Trasporti urbani

4.34. La fornitura di autobus e la rimessa in sesto delle linee di tram a Sarajevo sono stati gli elementi più visibili del PAE. Alla fine della guerra restavano soltanto 20 autobus in grado di viaggiare a Sarajevo contro i 300 che circolavano nel 1991. La fornitura di 33 autobus nel quadro del PAE ha consentito di riattivare, a ritmo ridotto, il 75 % della rete. Nell'aprile del 1997 la società dei trasporti pubblici a Sarajevo non disponeva però ancora dei fondi necessari per garantire il servizio.

Ponti

4.35. Il ponte di Bosanski Samac, sulla Sava che separa la Croazia dalla Bosnia doveva essere riparato nel quadro del programma di ricostruzione del 1996 (10 Mio di ECU). Per la Bosnia, si tratta di un progetto prioritario, in quanto questo ponte costituisce un collegamento d'importanza vitale tra Budapest e l'Adriatico, attraverso la Croazia e Sarajevo. La decisione di finanziamento era stata presa nel dicembre del 1996 e la durata prevista dei lavori era di 18 mesi. Alla fine del 1997, il lavori di riparazione non erano ancora iniziati. Lo sminamento era infatti cominciato solo nell'agosto 1997 e a seguito di una controversia sulla scelta dell'impresa che doveva progettare il nuovo ponte, il contratto era stato firmato soltanto nell'agosto del 1997. A causa di questi ritardi, la data di completamento del progetto è stata rinviata di 18 mesi (alla fine del 1999). Secondo il rapporto redatto da consulenti nel dicembre 1997, il costo del progetto deve essere portato da 10 a 11,5 Mio di ECU a causa dell'erosione delle fondamenta del ponte successivamente alla sua distruzione. Un nuovo ritardo nella decisione da parte della Commissione rimanderebbe oltre l'anno 2 000 l'apertura di questo asse estremamente importante.

Strade

4.36. Il principale progetto stradale (3 Mio di ECU) del programma di ricostruzione del 1996 è il ripristino dei 23 km del corridoio nord che collega la parte orientale a quella occidentale della Repubblica Srpska. Le autorità serbe lo considerano prioritario perché evita il traversamento della Federazione. Malgrado la decisione presa nel novembre 1996, il bando di gara per i lavori non è stato indetto prima del novembre 1997.

4.37. Il programma stradale 1997 (5,45 Mio di ECU) comprendeva pure due altri progetti che concernevano la Repubblica Srpska. Innanzitutto un progetto di 1,35 Mio di ECU per la ricostruzione della strada tra Pale e Lukavica (53), sede della rappresentanza serba nel triumvirato della Presidenza dello Stato della Bosnia-Erzegovina. Poi un progetto di 1,35 Mio di ECU per il rifacimento di un'altra strada nella parte orientale della Repubblica Srpska (da Ustipraca a Foca), che consentirebbe di evitare la strada principale che attraversa l'enclave musulmana di Gorazde. Alla fine del 1997, la Commissione si chiedeva del futuro dei due progetti, la cui esecuzione era sospesa.

4.38. Nel quadro del PAE, sono state fornite attrezzature per la manutenzione stradale a 18 squadre di tutto il paese. Queste forniture però hanno avuto risultati modesti, d'un lato, perché il ministero dei Trasporti aveva mal definito le caratteristiche tecniche delle attrezzature e d'altra parte perché il bilancio di funzionamento delle squadre addette alla manutenzione era estremamente limitato. La capacità delle macchine per l'asfaltatura, ad esempio, (cinque per 347 170 ECU) e dei rulli compressori (cinque per 332 665 ECU) non era adatta alla portata dei lavori di rifacimento da effettuare. Un laboratorio stradale mobile consegnato alla Repubblica Srpska (107 459 ECU) era ancora inutilizzato nell'aprile 1997 perché il beneficiario non disponeva né dei mezzi di trasporto né del know-how necessario.

Aviazione civile

4.39. Nel settore dell'aviazione civile, la Commissione ha contribuito alla ricostruzione del terminale passeggeri dell'aeroporto di Sarajevo (6,8 Mio di ECU), che fa parte di un progetto più vasto di sistemazione di tutto l'aeroporto, progetto al quale partecipa dalla metà del 1996 la maggior parte dei donatori occidentali.

4.40. Malgrado un preventivo presentato dall'IMG nel novembre 1996, i primi lavori urgenti sono iniziati solo nell'ottobre 1997. A causa dell'inverno, il grosso dei lavori non ha potuto iniziare prima dell'aprile 1998. Per questo progetto l'insufficiente coordinamento tra i donatori non ha consentito di concepire la ricostruzione dell'aeroporto come un tutt'uno organizzato nel quadro di un cofinanziamento.

Gestione delle acque e dei rifiuti domestici

4.41. Alla fine del 1995, le stime indicavano che il 60 % delle reti di erogazione dell'acqua perdevano acqua in modo tale da impedire una distribuzione normale. I sistemi di depurazione avevano subìto un degrado generale e la raccolta dei rifiuti non era più assicurata. Nel 1996 1997, gli impegni e i pagamenti della Commissione in questo settore costituivano rispettivamente il 23 % e 13 % di quelli di tutti i donatori.

4.42. Il PAE ha avuto scarse ripercussioni sul settore dell'erogazione di acqua. Pur avendo fornito attrezzature e materiali a 62 dei 69 Comuni della Federazione, la Commissione non ha potuto intervenire nella pianificazione della distribuzione e garantire che le forniture fossero effettuate come previsto. In realtà le forniture sono state in parte assegnate in base a decisioni politiche; alcuni dei principali beneficiari si trovavano infatti nella zona croata, dove le necessità erano meno impellenti. Le attrezzature fornite, inoltre, non sempre erano adatte alle esigenze locali perché di livello tecnologico spesso molto più elevato di quello delle attrezzature utilizzate prima della guerra. I donatori hanno, ad esempio, fornito apparecchiature moderne di rilevamento delle perdite, molto più sofisticate di quelle necessarie alla Bosnia, con la conseguenza che molte di esse rimangono inutilizzate. Infine, le aziende locali di erogazione d'acqua spesso non disponevano di risorse per installare o utilizzare le attrezzature fornite; era necessaria una loro ristrutturazione per condurre a termine i programmi di riparazione e manutenzione.

4.43. Al di fuori del PAE e senza considerare gli aiuti di carattere umanitario (6 Mio di ECU), gli aiuti alla ricostruzione dell'UE (20,6 Mio di ECU) non hanno migliorato di molto la distribuzione dell'acqua, essendo stata data precedenza alla progettazione e alla preparazione dei bandi di gara per progetti che andavano oltre i lavori urgenti di riparazione. Durante questo periodo, in alcune regioni, come a Sarajevo, il deterioramento della rete di erogazione continuava e le perdite raggiungevano talora il 70 %. Si stava tuttavia creando una base solida per gli interventi da attuare nel 1998.

4.44. Per quanto concerne la gestione dei rifiuti, né la Commissione né altri donatori hanno intrapreso delle azioni di rilievo; vi sono seri rischi per la sanità pubblica. Una discarica finanziata da ECHO nel cantone di Una Sana (0,7 Mio di ECU) è stata realizzata senza concertazione con le autorità locali; costruita male essa è rimasta inutilizzata. L'inadeguatezza dei contratti per siffatti progetti di ricostruzione fa sì che ECHO abbia difficoltà ad esigere dall'ONG i necessari provvedimenti. Per Sarajevo è stata finanziata nel corso del primo trimestre 1997 una valutazione dei bisogni. Vi doveva far seguito la fornitura di attrezzature nel dicembre 1997.

Telecomunicazioni

4.45. Uno studio realizzato nel 1996 dalla BERS ha cifrato la distruzione dovuta alla guerra complessivamente a 176 Mio di ECU (54) nel settore delle telecomunicazioni. I donatori non hanno realizzato progressi nel 1996 a causa degli interessi contrastanti delle due entità. Nel 1996 1997 gli impegni e i pagamenti della Commissione sono ammontati rispettivamente al 33 % e 16 % dell'aiuto internazionale. Gli impegni effettivi dei donatori hanno raggiunto tuttavia soltanto il 17 % (30 Mio di ECU) delle previsioni per il periodo in causa.

4.46. Nel settembre 1997 è stato comunque compiuto un passo decisivo con il ripristino dei collegamenti telefonici tra le entità (ma con la modestissima capacità di 30 linee, sature alla fine del 1997), grazie all'attivazione di 4,7 Mio di ECU degli stanziamenti 1996. L'obiettivo di portare a 90 le linee tra le entità è stato raggiunto soltanto alla fine del 1997 a causa dei problemi di sicurezza nella Repubblica Srpska.

4.47. Gli aiuti concessi alla Federazione (4 Mio di ECU) a titolo del bilancio 1996 per il ripristino dei collegamenti telefonici nelle zone di ritorno dei profughi non erano ancora stati mobilitati alla fine del 1997. La Federazione vi si opponeva perché i collegamenti tra le due entità non erano stati ripristinati nel modo da essa auspicato.

4.48. I progressi compiuti nel ripristino dei collegamenti telefonici tra le entità sono in parte il risultato della pressione politica molto forte esercitata dalla Commissione appoggiata dagli altri donatori. Questa pressione, a differenza dell'atteggiamento tenuto in altri settori, ha pure permesso di giungere alla firma, da parte dei treservizi di telecomunicazione, di un «Memorandum d'intesa di principio» che deve far strada ad una legislazione comune in materia di telecomunicazioni. Le tre aziende partecipano inoltre ad un programma comune di formazione finanziato dalla Commissione (0,7 Mio di ECU), avviato nel settembre 1997.

Agricoltura

4.49. Prima della guerra il 40 % della popolazione in Bosnia-Erzegovina era interamente o in parte dipendente dall'agricoltura. Il conflitto ha distrutto l'80 % circa delle attrezzature meccaniche e il 70 % del patrimonio di bestiame (55). In questo settore il contributo dei datori di fondi (Commissione compresa) è rimasto tuttavia alquanto modesto (56) e l'agricoltura non è stata inserita nei programmi integrati. Nel 1996 1997, gli impegni e i pagamenti sono ammontati rispettivamente al 24 % e 20 % di quelli complessivi dei donatori.

4.50. In base alle relazioni elaborate dall'ufficio di sorveglianza incaricato dalla Commissione, nel quadro del PAE sono stati forniti:

a) 1 300 motocoltivatori (57) nelle tre regioni della Federazione (4,6 Mio di ECU);

b) concimi e pesticidi per le due entità (2,1 Mio di ECU);

c) attrezzature per il settore lattiero nella Federazione (0,4 Mio di ECU).

4.51. La distribuzione è stata effettuata troppo tardi per dar frutti nel 1996. Successivamente, una parte notevole dei prodotti si è rivelata non adatta alle condizioni locali, riducendone pertanto l'utilità. Il modello di motocoltivatore più piccolo (5 7 kW), ad esempio, non aveva la potenza necessaria per le zone montagnose di due delle tre regioni: Gorazde e Mostar. Viceversa, la capacità della maggior parte degli impianti di refrigerazione del latte superava di gran lunga le possibilità di produzione delle aziende della regione. Infine, nella regione che più di tutte le altre ha beneficiato di concimi e pesticidi di cui era prevista la distribuzione gratuita alle imprese (Tuzla), questi sono stati venduti e il ricavato della vendita è sfuggito ad ogni controllo.

4.52. A prescindere dal PAE, il principale aiuto dell'UE concerneva un programma di importazioni di 3 Mio di ECU accompagnato da un programma di assistenza tecnica a favore delle regioni di Una Sana (Federazione) e di Banja Luka (Republica Srpska). Benché la proposta di progetto fosse stata presentata nel novembre 1996, le trattative con l'ONG interessata si sono concluse soltanto nel maggio 1997 e le attrezzature, essenzialmente 60 trattori e rimorchi, sono state consegnate nel periodo tra metà settembre e metà ottobre 1997. Il materiale è così giunto troppo tardi per la stagione agricola 1996/1997. L'assistenza tecnica ha tuttavia creato delle associazioni per l'utilizzo comune delle attrezzature agricole, alle quali aderivano 440 contadini del posto. In tal modo i contadini possono noleggiare nel 1998 i trattori e i relativi accessori.

4.53. Nel corso del secondo semestre 1997 gli interventi sono stati potenziati e la Commissione ha organizzato l'importazione di 560 bovini in queste due regioni. Le prime consegne hanno avuto luogo alla fine di settembre 1997. Nel dicembre 1997 sono stati distribuiti in Bosnia centrale 5 000 montoni (600 000 ECU).

Sviluppo del settore privato e incentivazione economica

4.54. Malgrado un tasso di disoccupazione del 60 % circa, mitigato tuttavia da un'economia sommersa (58) e malgrado la necessità di convertire l'economia del paese da un sistema socialista ad un sistema di mercato, la Commissione è stata poco attiva in questo settore e ha omesso di adottare orientamenti per i suoi interventi futuri. Nel 1996 1997, gli impegni e i pagamenti della Commissione sono ammontati rispettivamente al 13 % e 7 % di quelli di tutto l'aiuto internazionale.

4.55. Alla fine del 1997, i due più grandi interventi della Commissione, vale a dire un programma di rilancio economico (16,5 Mio di ECU) e un Fondo europeo di garanzia per gli investimenti in Bosnia-Erzegovina (10,5 Mio di ECU) erano appena iniziati. Alla fine del 1997 il Fondo non aveva ancora accordato alcuna garanzia. In materia di garanzie la tecnica di bilancio consente l'istituzione di sistemi di copertura che non richiedono una messa a disposizione immediata degli stanziamenti. Nel caso in parola, la Commissione avrebbe potuto destinare i 10,5 Mio di ECU a progetti concreti, senza per questo rinunciare a partecipare al Fondo di garanzia.

4.56. Un altro progetto avviato a favore della Zica Wire Drawing Factory a Sarajevo ha ricevuto una sovvenzione per gli investimenti di 1 Mio di ECU. L'impresa produce cavi per l'industria della costruzione. È stato questo l'unico intervento della Commissione a favore di un'impresa industriale importante. Questa azione, con la quale la Commissione intendeva stimolare la creazione di posti di lavoro, è rimasta isolata.

Sostegno all'amministrazione pubblica

4.57. Nel settore dell'amministrazione pubblica, i donatori hanno l'imbarazzo della scelta, tanto il numero delle nuove istituzioni create a livello dello Stato, delle entità e dei cantoni è elevato e insufficiente è la formazione dei vecchi e dei nuovi funzionari. Benché in questo settore l'aiuto possa contribuire a rendere i rappresentanti delle autorità locali meglio atti a partecipare all'attuazione del programma di ricostruzione, la Commissione ha destinato a questo aspetto un importo relativamente modesto, concentrato più sulle istituzioni a livello dello Stato che di entità o cantoni.

4.58. L'intervento principale della Commissione è stata l'istituzione di un Ufficio di assistenza in materia fiscale e doganale (CAFAO) che dipende dalla DG XXI (cfr. il paragrafo 3.23). Esso ha avuto effetti molto concreti grazie alla creazione e successivamente al sostegno apportato al servizio doganale della Federazione, che ha cominciato ad operare nell'aprile 1996. I dazi doganali costituiscono l'80 % circa delle risorse di bilancio della Federazione (59). Senza l'intervento del CAFAO, è poco probabile che il servizio delle dogane possa funzionare, soprattutto a causa delle rivalità etniche. Dall'inizio del 1997 è anche in corso un aiuto al servizio doganale della Repubblica Srpska. Nelle due entità, il CAFAO, che indaga sulle frodi, ha trasmesso all'Alto rappresentante dei fascicoli relativi a fondi distratti per un importo di 53 Mio di ECU nel 1997. All'inizio del 1998, le risorse fiscali sottratte non erano state recuperate. 1 150 agenti doganali delle due entità partecipano inoltre a un programma di formazione.

4.59. Il CAFAO ha elaborato una legge doganale temporanea che prevede un territorio doganale unificato in Bosnia-Erzegovina, ma la legge non è ancora applicata. La Commissione ha pure finanziato la preparazione di leggi adottate nel giugno 1997 sul commercio estero e sugli investimenti. Essa ha inoltre fornito un sostegno istituzionale alla Banca centrale di recente creazione (1 Mio di ECU), all'ufficio del mediatore (0,75 Mio di ECU) e ai servizi di statistica (0,1 Mio di ECU).

5. CONCLUSIONE

5.1. L'Unione europea si preoccupa della stabilità politica dei Balcani; il Consiglio e il Parlamento hanno fatto così della Commissione il maggiore donatore di fondi per il processo della ricostruzione nell'ex-Iugoslavia, attivando attraverso essa 1 000 Mio di ECU per il periodo 1996 1999. A questo importo si aggiungono gli aiuti di carattere umanitario decisi annualmente dall'autorità di bilancio, pari a 315 Mio di ECU dall'inizio del 1996 alla fine del 1997.

5.2. Fin dalla firma degli accordi di pace nel dicembre 1995, la Commissione ha sottolineato l'importanza di un'azione di ricostruzione rapida e coordinata con gli aiuti degli altri finanziatori per sostenere la creazione di istituzioni nuove che favoriscano la riconciliazione tra le tre comunità etniche di Bosnia-Erzegovina [cfr., la nota (7)]. Essa ha pertanto raccomandato ai donatori di concentrare risorse sufficienti nei settori che rispondono meglio all'esperienza e alle capacità di ciascuno di essi.

5.3. A livello politico, vistane l'urgenza, gli aiuti dell'Unione sono stati decisi in tempi brevissimi; la loro attivazione concreta incontra però una serie di ostacoli di organizzazione tecnica e amministrativa che la maggior parte degli altri donatori conosce in minor misura. Alla fine del 1997, la mobilitazione degli aiuti dell'Unione europea resta lenta (cfr. il paragrafo 3.30), il problema del ritorno dei profughi sparsi in tanti Stati membri si pone ancora in termini non accettabili per questi Stati (cfr. il paragrafo 3.8) e, salvo rare eccezioni, gli interventi dell'Unione europea restano poco visibili (cfr. il paragrafo 4.34). A causa dell'interruzione, a più riprese, del programma di aiuti a favore della Repubblica Srpska, i ritardi nell'attuazione del programma di ricostruzione sono inoltre particolarmente accentuati in questa entità (cfr. i paragrafi 1.3 e 4.1).

5.4. Malgrado dichiarazioni d'intenti che non lasciano dubbi (cfr. i paragrafi 3.1 e 3.3), la Commissione non è riuscita a concentrare forze sufficienti per la ricostruzione in ex Iugoslavia né nei propri servizi centrali né sul posto, nelle zone da ricostruire (cfr. i paragrafi 3.13 3.14). In questo campo essa ha tratto poco vantaggio dall'esperienza acquisita a Mostar, che qualche mese prima aveva sottolineato l'importanza di concentrare sul posto personale qualificato in numero sufficiente (60). La DG IA ha tratto inoltre scarso vantaggio dalle esperienze di ECHO, con il quale la cooperazione è rimasta distanziata (cfr. i paragrafi 3.8 e 3.11), e dai lavori realizzati dal 1993 dall'International management group (IMG) in Bosnia-Erzegovina (cfr. il paragrafo 3.34) in prospettiva della ricostruzione. Allo stesso modo il coordinamento sul posto con l'Alto rappresentante (OHR) è rimasto troppo limitato perché il posto dell'Unione europea rispecchi in pratica l'importanza dei fondi da essa messi a disposizione (cfr. il paragrafo 3.18).

5.5. La Commissione non ha elaborato un piano di attuazione settoriale, pratico e scaglionato, atto a garantire lo svolgimento di azioni coordinate secondo assi prioritari corrispondenti all'esperienza acquisita dai propri servizi nel passato (cfr. il paragrafo 3.3). Ne è conseguita pertanto una dispersione degli aiuti, senza che questi raggiungessero dimensioni sufficienti per ottenere sensibili effetti settoriali (cfr. il paragrafo 3.4). Un siffatto piano dovrebbe soprattutto rispecchiare l'importanza della questione del ritorno dei profughi. A questo proposito sarebbe auspicabile una collaborazione più concreta dei servizi della Commissione con quelli degli Stati membri, con le rappresentanze dell'UNHCR in ogni paese e con le autorità comunali delle zone di rientro dei profughi.

5.6. La scarsa preparazione del programma di aiuti essenziali (forniture), l'ignoranza delle difficoltà all'interno delle autorità della Federazione di Bosnia-Erzegovina e della Repubblica Srpska nonché la fretta con cui la Commissione ha affidato l'esecuzione delle forniture ad agenzie di approvvigionamento che non erano in grado di garantire sul posto la corretta distribuzione ai beneficiari, hanno portato all'interruzione del programma nel 1996 e alla sua trasformazione in progetti di tipo classico (cfr. il paragrafo 3.5) con ulteriori nuovi ritardi nell'esecuzione. Per gli altri progetti, l'inadeguatezza dei regolamenti esistenti e i tempi necessari all'adozione dei regolamenti di base relativi all'esecuzione delle nuove linee di bilancio (cfr. l'allegato 1, punto 3) non sono stati le uniche cause di ritardo. Le lentezze amministrative delle procedure di decisione interne della Commissione, ad esempio, non sono ammissibili in una situazione d'urgenza e i servizi della Commissione non hanno sistematicamente applicato le procedure riservate alle azioni urgenti benché le procedure classiche di sostegno alla ristrutturazione economica fossero poco adatte alle operazioni di ricostruzione (cfr. i paragrafi 3.33 3.35).

5.7. Il ricorso all'UNHCR per l'esecuzione di progetti di ricostruzione nel settore dell'edilizia abitativa non è convincente (cfr. il paragrafo 3.55). Esso esige tempi d'istruzione supplementari senza per questo garantire una migliore esecuzione delle azioni da parte delle ONG alle quali esso appalta i lavori. In effetti, le modalità applicate dall'UNHCR per l'esecuzione dei progetti e le lacune delle sue procedure di rendicontazione fanno perdere alla Commissione il controllo delle operazioni. A questo proposito, se il finanziamento dell'UNHCR da parte della Commissione dovesse essere considerato indispensabile, sarebbe più efficace dal punto di vista amministrativo soddisfare con un contributo globale le richieste di fondi; i risultati non ne verrebbero alterati. In effetti, il controllo specifico richiesto dalla Commissione è una illusione a causa della fungibilità dei finanziamenti dell'UNHCR (61).

5.8. Nel 1996 e nel 1997 il ritorno dei profughi è rimasto al di sotto delle previsioni, (cfr. il paragrafo 4.9). Impedimenti molto seri sono state in questo contesto le politiche talora discriminatorie delle autorità locali, le cattive condizioni di sicurezza (cfr. il paragrafo 4.9) e le modalità di esecuzione dei lavori di ricostruzione delle case e delle infrastrutture (cfr. il paragrafo 4.11). Alla fine del 1997, erano state ristrutturate dalla Commissione le case di circa 6 300 profughi e sfollati, un risultato ancora molto modesto (cfr. il paragrafo 4.12). Le case ristrutturate sono spesso rimaste inabitate perché i lavori non erano stati effettuati nel quadro di progetti che comprendevano anche le infrastrutture sociali, l'erogazione di acqua ed elettricità nonché la creazione di posti di lavoro (cfr. il paragrafo 3.11).

5.9. Nel settore della sanità e in quello dell'educazione gli aiuti di ECHO hanno dato risultati concreti. Viceversa, la DG IA non ha provveduto in questi settori al sostegno necessario al buon funzionamento delle amministrazioni responsabili della gestione. Le azioni di ECHO e della DG IA, inoltre, sono state poco coordinate (cfr. i paragrafi 4.21, 4.22 e 4.26). Nel settore dell'energia, il controllo delle forniture del PAE è stato scarso (cfr. il paragrafo 4.28) e l'efficacia degli aiuti non è stata dappertutto la stessa. Nel settore dei trasporti, al di fuori di notevoli miglioramenti nel funzionamento degli autobus e dei tram della città di Sarajevo (cfr. il paragrafo 4.34), l'aiuto della Commissione ha avuto scarsi risultati viste le gravi difficoltà registrate dai progetti (cfr. i paragrafi 4.35 4.40). Infine, nel settore dell'amministrazione pubblica e in quello delle riforme economiche, i progressi sono rimasti modesti (cfr. i paragrafi 3.7, 4.54 e 4.57).

5.10. Due anni dopo gli accordi di Dayton e di Parigi, l'aiuto alla ricostruzione dell'UE resta al di sotto delle intenzioni espresse. Questa situazione è dovuta non soltanto al contesto difficile dell'ex Iugoslavia, ma anche alla incapacità della Commissione di mettere a disposizione le risorse umane adeguate e di far collaborare tra di loro i suoi servizi.

5.11. Il coordinamento pratico troppo limitato con i principali datori di fondi e con l'Ufficio dell'Alto rappresentante ha comportato una dispersione degli aiuti dell'UE a favore di un numero eccessivo di settori. Questo fenomeno è stato inoltre ampliato dalla volontà di soddisfare le richieste delle autorità centrali delle entità di Bosnia-Erzegovina che hanno avuto tendenza a ripartire gli aiuti comunitari tra le loro principali componenti. In queste condizioni è importante che la Commissione, non solo decentralizzi la propria gestione, ma destini i propri interventi ad un numero di settori più limitato, per rispondere meglio alle necessità pressanti sentite da talune regioni o da talune comunità particolarmente interessate dal problema del ritorno pacifico dei profughi.

5.12. Per consolidare la propria credibilità presso le autorità locali, la Commissione deve inoltre prestare particolare attenzione alla visibilità dei suoi interventi, affinché la sua presenza sul posto non resti sconosciuta ai beneficiari. Un primo passo in questo senso potrebbe essere fatto presentando chiaramente gli interventi della Commissione come azioni finanziate dall'UE e non soltanto da ECHO, PHARE, CAFAO, EAP o Obnova (62).

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei