DECISIONE DELLA COMMISSIONE del 31 gennaio 1996 concernente la ricapitalizzazione della società Iberia (Il testo in lingua spagnola è il solo facente fede) (Testo rilevante ai fini del SEE) (96/278/CE)

LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 93, paragrafo 2, primo comma,

visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),

dopo aver invitato gli interessati, conformemente alle disposizioni degli articoli summenzionati, a presentare osservazioni e tenuto conto di tali osservazioni,

considerando quanto segue:

IN FATTO

I

La compagnia Iberia Lineas Aéreas Españolas (Iberia LAE, in seguito denominata Iberia), che nel 1993 ha trasportato 13,6 milioni di passeggeri, è di gran lunga il principale vettore aereo spagnolo. È controllata dalla holding di proprietà dello Stato, Teneo, che possiede il 99,85 % delle azioni della compagnia. Alla compagnia Iberia si aggiungono le società controllate Aviaco, Viva e Binter, compagnie aeree specializzate nei voli charter o addette alla gestione di rotte particolari. Alla fine del 1993, l'Iberia aveva 24 500 dipendenti e le quattro compagnie Iberia, Aviaco, Viva e Binter possedevano una flotta di 177 aerei (120 della sola Iberia).

Con un fatturato di 3,316 miliardi di USD nel 1993, l'Iberia si situa ad un livello intermedio tra le compagnie di bandiera europee. La rete della società copre la Spagna e l'Europa, estendendosi fino al Medio e all'Estremo Oriente, nonché all'America settentrionale e soprattutto all'America Latina. Inoltre, a partire dalla fine degli anni '80, l'Iberia ha assunto congrue partecipazioni in diverse società sudamericane: Viasa (45 %), Ladeco (38 %) e, principalmente, Aerolíneas Argentinas (in seguito Arsa) con la sua controllata, Austral. L'Iberia possiede direttamente il 30 % delle azioni dell'Arsa nonché la totalità del capitale della holding di diritto argentino Interinvest, la quale possiede a sua volta il 53,35 % delle azioni Arsa. L'Arsa, dal canto suo, detiene direttamente una partecipazione maggioritaria, pari al 90 % del capitale, nella controllata Austral. L'Iberia possiede anche, alla pari con le compagnie Air France e Lufthansa, il 29,2 % del capitale del sistema di prenotazione informatizzato Amadeus.

Nel 1992, il gruppo Iberia ha beneficiato di una misura d'aiuto di Stato sotto forma di iniezione di capitale di 120 miliardi di PTA, associata ad un programma globale di ristrutturazione e d'investimento intitolato «Piano strategico del gruppo Iberia 1992-96» (in seguito denominato piano strategico). Il piano strategico era ambizioso in termini di crescita e sviluppo dell'Iberia. Si basava su una buona ripresa generale del traffico dopo il crollo dell'attività registrato nel 1991 a causa della guerra del Golfo. Oltre ad un aumento della quota di mercato dell'Iberia, il piano prevedeva principalmente l'ammodernamento e l'incremento della flotta e delle attrezzature dell'impresa, la riduzione del personale e l'aumento della produttività, lo sviluppo delle attività della compagnia, in particolare verso l'America Latina in cui l'Iberia aveva investito in modo ingente tra il 1989 e il 1991. L'iniezione di capitale mirava anche a ristabilire il valore del rapporto «fondi propri/debiti» che si era fortemente deteriorato. Il ritorno di utili era previsto a partire dal 1992.

Questa iniezione di capitale di 120 miliardi di PTA e il piano strategico ad essa associato sono stati notificati alla Commissione nel febbraio 1992. Con decisione del 22 luglio seguente, inviata alle autorità spagnole il 5 agosto 1992, la Commissione ha autorizzato l'aiuto, subordinatamente al rispetto di alcune condizioni, corrispondenti ad altrettanti impegni sottoscritti contestualmente dal governo spagnolo. Una di tali condizioni era che l'aiuto fosse l'ultimo per tutta la durata del piano strategico: «la ayuda será la última inyección de capital en forma de ayuda (aumento del capital o cualquier otra forma de ayuda) procedente de fondos públicos para la duración del programa (1989-96)».

In realtà, l'Iberia non ha potuto attenersi al piano strategico del 1992. Essa ha risentito pesantemente della crisi del settore dei trasporti aerei, iniziata con la guerra del Golfo e proseguita nel corso del 1992 e 1993 a causa della recessione economica. Mentre il piano strategico prevedeva un aumento del fatturato del 19 % nel 1992 e del 13 % nel 1993 in moneta corrente, l'aumento effettivo è stato rispettivamente del 10,6 % e del 4 %. Tali differenze rispetto alle previsioni sono da ricondursi alla sopravvalutazione dell'intensità della ripresa dell'attività, che ha dovuto essere corretta diminuendo l'offerta di postichilometro a causa dell'insufficienza dei coefficienti di riempimento (66,5 % nel 1992 e 1993 contro 67,3 % e 69,1 % rispettivamente previsti) e soprattutto di una diminuzione sostanziale delle entrate unitarie che nel 1992 e 1993 hanno accusato una flessione del 9,3 % rispetto al 1991.

Di fronte alla crisi del 1992 e 1993, l'Iberia ha soprattutto ridotto l'offerta in posti e gli investimenti rispetto alle previsioni e diminuito i costi in maniera superiore al previsto, migliorando la sua produttività conformemente al piano strategico. Gli interventi a questo proposito, oltre alla riduzione del personale, hanno riguardato l'assistenza a terra e la manutenzione dei velivoli, l'organizzazione interna aziendale, il miglioramento dei servizi offerti alla clientela, il rinnovamento della flotta e una ristrutturazione del trasporto merci con l'impiego di aereipolivalenti. In termini di mezzi di produzione, il gruppo Iberia ha conseguito gli obiettivi di produttività che si era prefissato, arrivando nel 1993 a sfiorare gli 1,5 milioni di posti-chilometro offerti per dipendente, il che rappresenta un incremento del 24 % rispetto al 1991. Sempre nel 1993, tuttavia, la produttività dell'Iberia, misurata in posti-chilometro offerti per dipendente o in passeggeri-chilometro trasportati per dipendente, restava alquanto inferiore a quella delle sue principali concorrenti europee.

Peraltro, per quanto riguarda il personale, il gruppo contava al 31 dicembre 1993, 5 000 dipendenti in meno rispetto al 1991. Ciò significa che la riduzione dei dipendenti attuata era superiore di 2 066 persone a quella prevista dal piano. L'Iberia ha ridotto anche la sua offerta che, in termini di posti-chilometro offerti, tra il 1991 e il 1993 è aumentata soltanto del 3,6 % rispetto al 21,4 % registrato in media dai vettori europei. Questi rapporti, associati ad un coefficiente d'occupazione dei posti insufficiente, si traducono in una considerevole flessione della quota di mercato dell'impresa. L'Iberia ha parimenti ridimensionato i suoi programmi per la flotta, rinunciando a mantenere a 120 il numero di aerei in servizio alle soglie del 1996, ricorrendo in misura crescente al leasing e da ultimo disdicendo, nel 1994, diversi ordini. In totale le spese per investimenti sono state rispettivamente di 40 e 22,3 miliardi di PTA nel 1993 e nel 1994, invece dei 70,5 e 100,5 miliardi inizialmente previsti.

Nonostante questi provvedimenti e a causa del calo delle entrate unitarie e della corrispondente insufficienza della riduzione dei costi, i risultati operativi (al netto degli oneri finanziari e delle perdite straordinarie) sono rimasti ampiamente negativi nel 1992 e nel 1993. Nel corso di questi due anni il disavanzo cumulativo d'esercizio ha così raggiunto i 28,9 miliardi di PTA, ossia il 3,3 % del fatturato. Tuttavia, grazie alle iniziative intraprese nel corso degli ultimi due anni e al miglioramento della congiuntura generale e di quella settoriale, il risultato dell'esercizio 1994 dell'Iberia è stato attivo per 6 miliardi di PTA.

Negli stessi anni i risultati netti dell'Iberia hanno mostrato una tendenza negativa ancor più marcata, con disavanzi rispettivamente pari a - 35, - 70 e - 41,5 miliardi di PTA nel 1992, 1993 e 1994, provocati dalla concomitanza d'ingenti oneri finanziari (dell'ordine di 20 miliardi di PTA all'anno) e, soprattutto, di perdite straordinarie connesse alle partecipazioni in società latino-americane; effettivamente nel 1992 e 1993 queste perdite cumulate, derivate essenzialmente dalle difficoltà incontrate nella privatizzazione dell'Aerolineas Argentinas hanno da sole raggiunto i 54,2 miliardi di PTA.

Le perdite accumulate da diversi anni hanno comportato un sensibile degrado della struttura di bilancio della società, nonostante l'iniezione di capitale di 120 miliardi di PTA di cui essa ha beneficiato nel 1992. Il rapporto d'indebitamento (debiti/capitale netto) era infatti pari a 4,99 a fine 1993 ed a 14,72 a fine 1994: senza un apporto di nuovi capitali, il capitale netto assumerà verosimilmente segno negativo a fine 1995. Il deteriorarsi della struttura del passivo di bilancio dell'Iberia, caratterizzato da un eccessivo indebitamento, si traduce in un forte aumento degli oneri finanziari: anche il risultato finanziario del totale degli interessi percepiti meno il totale degli interessi versati dal 1994, infatti, è stato negativo per circa 24 miliardi di PTA, pari al 5,51 del fatturato.

In definitiva l'Iberia a fine 1994 versava in una situazione precaria. La società aveva urgente bisogno di capitali freschi per far fronte alle scadenze del rimborso dei debiti e per ripristinare una struttura di bilancio adeguata, ma questa operazione sarebbe risultata priva di utilità in assenza di una ristrutturazione profonda delle attività dell'impresa. A questo riguardo apparivano preoccupanti gli ingenti disavanzi di esercizio del 1992 e 1993, come pure le forti perdite registrate in relazione agli investimenti in America Latina, sebbene il risultato positivo del 1994 comprovasse un incontestabile risanamento.

È in questo contesto che le autorità spagnole hanno presentato alla Commissione un nuovo piano di risanamento dell'Iberia associato ad un nuovo aumento di capitale.

II

Con lettera datata 23 dicembre 1994, le autorità spagnole hanno notificato alla Commissione, ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 3, del trattato CE, il programma di provvedimenti miranti ad adattare l'Iberia al nuovo ambiente concorrenziale («Programa de Medidas de Adaptación de Iberia al Nuevo Entorno Competitivo», in seguito programma di adattamento). A tale programma era associata un'iniezione di capitale di 130 miliardi di PTA, alla quale avrebbe provveduto non lo Stato spagnolo direttamente, ma la holding pubblica Teneo, azionista di maggioranza dell'Iberia. Il Segretariato generale della Commissione ha protocollato la notifica il 23 dicembre 1994 e attribuito al caso il numero N 774/94.

Il 3 gennaio 1995, le autorità spagnole hanno completato la precedente notificazione trasmettendo alla Commissione i conti dell'Iberia per gli esercizi 1992 e 1993, una nota del ministero spagnolo dei Trasporti concernente la liberalizzazione dei trasporti aerei in Spagna ed un'attestazione secondo cui la clausola di nazionalità precedentemente contenuta nell'articolo 5 dello statuto dell'Iberia era stata abolita. Contestualmente, le autorità spagnole hanno annunciato alla Commissione che nelle settimane seguenti avrebbero inviato una versione leggermente modificata del programma già notificato il 23 dicembre 1994.

Effettivamente, il 20 gennaio 1995, il governo spagnolo ha trasmesso alla Commissione la versione definitiva del programma in questione, che è stata protocollata il 26 gennaio successivo. Questa nuova versione presenta varianti di poco rilievo rispetto alla precedente e prevede anch'essa un aumento di capitale di 130 miliardi di PTA.

Il programma notificato dall'Iberia alla Commissione, elaborato con l'aiuto di una nota società di consulenza internazionale, concerne esclusivamente la compagnia Iberia LAE e non il gruppo nel suo insieme. È inteso ad adeguare l'impresa al nuovo ambiente concorrenziale, caratterizzato da livelli minori delle entrate unitarie e a ripristinare in tempi brevi l'efficienza economico-finanziaria. Tale programma si estende fino al 1996, è corredato di previsioni finanziarie fino al 1997 e si articola in un capitolo relativo alla gestione e in un capitolo finanziario.

Per quanto riguarda in primo luogo la gestione, il programma si basa sull'analisi dei mercati sui quali l'Iberia continuerà ad essere presente consolidando la sua posizione, vale a dire soprattutto il mercato interno spagnolo, quello delle linee tra la Spagna e l'Europa e quello delle linee tra l'Europa e l'America Latina. Si noti che nel programma notificato a fine 1994 e inizio 1995 la compagnia ritiene che le prospettive siano ormai buone sul mercato tra l'Europa e l'America Latina. Conseguentemente, intende portare avanti la sua strategia latino-americana, che ha comportato alcuni investimenti supplementari: in particolare, nel 1994, un aumento della sua partecipazione, dal 30 % all'83,35 %, nel capitale della Aerolíneas Argentinas in seguito a una riduzione dell'impegno dello Stato argentino. D'altro canto, l'Iberia continuerà ad assicurare i collegamenti con l'America settentrionale e l'Estremo Oriente. Verranno eliminate soltanto alcune linee europee deficitarie.

Il fatturato della compagnia è stato calcolato su base annuale fino al 1996, tenendo conto delle prospettive di crescita per ogni mercato (in base a dati IATA (Associazione internazionale dei trasporti aerei) e AEA (Associazione europea delle aviolinee), della prevedibile quota di mercato dell'Iberia (globalmente in calo nel periodo considerato), dei coefficienti di riempimento in passeggeri (in leggero rialzo) e delle sue entrate unitarie (in calo). Dopo la flessione registrata nel 1993, l'offerta complessiva dell'Iberia in termini di posti-chilometro dovrebbe dunque passare da 36,790 miliardi di PTA nel 1993, a 33,709 miliardi di PTA nel 1994 e a 35,858 miliardi di PTA nel 1996. Stime analoghe sono state elaborate per le entrate derivanti dal traffico merci (in rialzo) dall'assistenza a terra (in calo in moneta costante) e dalla manutenzione (in calo).

Infatti, il programma si basa su una strategia più prudente e meno espansionista del piano strategico del 1992. Mentre quest'ultimo prevedeva una crescita soddisfacente del traffico, soprattutto verso l'America Latina, e delle entrate unitarie superiore all'aumento dei costi, il programma notificato all'inizio del 1995 fa perno soprattutto sulla riduzione dei costi di produzione per garantire l'efficienza economico-finanziaria dell'impresa, visto che il livello di attività dell'impresa registra solo un lieve incremento. Tenuto conto della debole espansione progressiva delle entrate prospettata, il programma prevede innanzitutto tre ordini di provvedimenti di riduzione dei costi volti a riportare decisamente in attivo il risultato operativo. Innanzitutto, la compagnia intende ridurre le spese per il personale attuando una riduzione dell'organico di 3 500 unità tra il 1994 e il 1997 grazie a pensionamenti anticipati e dimissioni volontarie. Tale riduzione dell'organico, che corrisponde al 14 % del personale dell'impresa attivo a fine 1993, genererà spese straordinarie per 32,2 miliardi di PTA, ma comporterà un calo annuo dei costi d'esercizio pari a 20,2 miliardi di PTA. In campo salariale sono inoltre previsti i provvedimenti seguenti:

- una riduzione dei salari dal 1° gennaio 1995 pari all'8,3 % del volume della massa salariale, modulata su tassi compresi tra il 3 % e il 15 %, in funzione della categoria di personale (risparmio previsto: 9,7 miliardi di PTA);

- il pagamento ai dipendenti, nel gennaio 1995 e 1996, di due somme pari a 5,3 miliardi di PTA, destinate a compensare il blocco dei salari nel 1993 e nel 1994;

- il blocco dei salari per il 1995 e il 1996;

- la revisione, a concorrenza di risparmi annuali di 2,5 miliardi di PTA, di diversi vantaggi extrasalariali accordati al personale.

Inoltre l'Iberia ridurrà di 15,4 miliardi di PTA l'ammontare dei suoi costi «negoziabili», che attualmente ammontano a 165,9 miliardi di PTA all'anno, pari al 38 % del totale dei costi d'esercizio dell'impresa. Un programma specificamente mirante alla riduzione di questi costi, denominato «PREGA» (Programa spécifique de Reducciòn de Gastos), è stato attuato nel 1994 e 1995 ed ha consentito di risparmiare rispettivamente 4,9 e 10,5 miliardi di PTA. Per costi «negoziabili» si intendono i costi controllabili connessi a negoziati con terzi, soprattutto per la fornitura di beni e servizi come, ad esempio, gli acquisti di carburante o, nel caso dei servizi, l'alloggio del personale navigante, la pulizia dei velivoli, la manutenzione, ecc. Il programma PREGA ha avuto un impatto significativo nel 1994, avendo consentito di realizzare risparmi per 315 milioni di PTA in più rispetto al previsto.

A questi provvedimenti di riduzione dei costi si aggiunge una migliore gestione della flotta Iberia ottenuta, facendo maggiore ricorso al leasing, che rende più flessibile la struttura dei costi, e soprattutto, riducendo il numero degli aerei della compagnia grazie ad annullamenti o rinvii di ordini. Da 120 aerei nel 1993 si dovrebbe così passare a 99 nel 1995 e a 104 nel 1997.

Parallelamente alla riduzione dei costi, il programma mira a massimizzare le entrate dell'Iberia con le seguenti iniziative:

- il ricorso a sistemi informatici di gestione della rete e degli orari che permettano di ottimizzare le entrate prospettate a livello del gruppo e delle società controllate; tali sistemi tengono permanentemente conto, procedendo agli opportuni adeguamenti delle tariffe, dei posti disponibili in ogni velivolo, degli orari, della configurazione delle reti, ecc.;

- un miglioramento dell'efficienza della forza di vendita presso le rappresentanze commerciali dell'impresa grazie ad iniziative d'informazione, di motivazione, di responsabilizzazione e di qualificazione del personale di ciascuna di esse.

Considerato l'insieme degli elementi sopra indicati, il programma notificato alla Commissione prevede un netto miglioramento del risultato operativo dell'Iberia, che a partire dal 1995 dovrebbe registrare un'eccedenza di 16,6 miliardi di PTA per raggiungere i 28,8 miliardi di PTA nel 1997. A causa del persistere delle perdite straordinarie, il risultato netto della compagnia tornerebbe dal canto suo ad un valore marginalmente positivo (+ 0,19 miliardi di PTA) soltanto nel 1996, per poi toccare i + 7,92 miliardi di PTA nel 1997.

Per quanto riguarda il capitolo finanziario del programma, esso verte soprattutto su un'iniezione di capitale di 130 miliardi di PTA da parte della holding Teneo, che dovrebbe aver luogo nel 1995 una volta che siano stati effettivamente attuati i provvedimenti di riduzione dei costi. Secondo le autorità spagnole, questo conferimento di capitale all'Iberia risulta necessario poiché il solo miglioramento dei risultati operativi non basterà per risanare la struttura finanziaria della società. D'altro canto l'Iberia aveva già dismesso, nell'ambito del precedente piano del 1991, le proprie attività meno affini al trasporto aereo, per cui la compagnia non può più procedere ad ulteriori cessioni senza compromettere la sua attività primaria («core business»). Per questo motivo, sempre secondo le autorità spagnole, l'unica possibilità è quella di un finanziamento esterno. L'apporto di 130 miliardi di PTA consentirà di attuare i provvedimenti di gestione sopra esposti e di risanare la situazione finanziaria dell'impresa. Al termine del programma verrà parimenti autorizzato l'ingresso di capitali privati nella società che, a quel punto, sarà in grado di distribuire dividendi. A partire dal 1995 tuttavia i dipendenti dell'Iberia diverranno in parte azionisti della società.

L'importo di 130 miliardi di PTA è stato calcolato in funzione di due obiettivi:

- garantire il pagamento dei costi relativi al programma di riduzione del personale dell'Iberia, ammontanti a 32,2 miliardi di PTA (vedi sopra);

- destinare i restanti 97,8 miliardi di PTA a risanare la struttura finanziaria dell'impresa: grazie a questo conferimento, il rapporto d'indebitamento verrebbe ad assumere un valore di 1,48 nel 1996 e di 1,17 nel 1997. La riduzione dell'indebitamento riporterà nel contempo gli oneri finanziari entro limiti ragionevoli, in quanto il rapporto tra tali oneri e il fatturato passerebbe dal 7,4 % nel 1994 al 3,6 % nel 1996.

Giova rilevare che il governo spagnolo ha addotto diversi argomenti a sostegno del programma di adattamento dell'Iberia. Esso fa in primo luogo valere che l'impresa ha attuato integralmente i provvedimenti previsti dal piano strategico del 1992 e che le diverse condizioni alle quali la Commissione aveva subordinato l'autorizzazione di quell'aiuto sono state parimenti soddisfatte.

Le autorità spagnole segnalano poi che nel corso del 1992 e 1993 i risultati conseguiti dall'Iberia hanno risentito delle circostanze seguenti, esterne all'impresa e alla sua gestione, eccezionale e imprevedibili:

- la recessione economica, che oltre ad aggravare le ripercussioni della guerra del Golfo nel settore dell'aviazione civile, determinando segnatamente un calo delle tariffe, si è rivelata particolarmente marcata in Spagna;

- la crisi del Sistema monetario europeo, che a partire dall'estate 1992 ha comportato una forte svalutazione della moneta spagnola;

- l'anticipazione, sul mercato interno spagnolo, della liberalizzazione dei trasporti aerei;

- le difficoltà incontrate nel processo di privatizzazione delle controllate sudamericane (soprattutto Aerolineas Argentinas) della compagnia.

Infine, le autorità spagnole sostengono che il programma presentato alla Commissione, che ha già ottenuto l'approvazione delle parti sociali, non comporta elementi d'aiuto ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato, in quanto:

- si basa esclusivamente su criteri gestionali che garantiscono in tempi brevi la redditività economica e finanziario dell'impresa;

- l'iniezione di capitale ad esso associata non costituisce un conferimento di fondi pubblici poiché fa capo alla Teneo, ente indipendente dal bilancio statale. Questi diversi argomenti sono stati ulteriormente illustrati dalle autorità spagnole in un memorandum inviato alla Commissione il 16 febbraio 1995, nel quale esse si soffermano, in particolare, sulla crisi strutturale del trasporto aereo e sugli aspetti politici e giuridici del caso, affermando che l'operazione è in ogni caso compatibile con il mercato comune, tenuto conto del ripristino dell'efficienza economico-finanziaria dell'impresa, della riduzione di capacità prevista dal programma e dell'imperatività dell'iniezione di capitale in questione.

Considerate tutte le informazioni contenute nella notificazione dell'aiuto, il 1° marzo 1995 la Commissione ha deciso di aprire un procedimento ex articolo 93, paragrafo 2 del trattato CE, in merito al nuovo aumento di capitale di 130 miliardi di PTA a favore della società Iberia. L'apertura del procedimento è stata motivata dalla natura dell'iniezione di capitale attuata dalla holding Teneo, che deve considerarsi una risorsa statale ai termini di quanto disposto dall'articolo 92, paragrafo 1, del trattato, e da seri dubbi della Commissione in merito:

- al fatto che sussista un aiuto di Stato, date le scarse prospettive di adeguata remunerazione per l'impegno finanziario della Teneo;

- alla possibilità di applicare ad un eventuale aiuto di Stato una delle deroghe di cui ai paragrafi 2 e 3 dell'articolo 92 del trattato. A questo proposito, la Commissione ha espresso forti riserve quanto all'esistenza di circostanze eccezionali, imprevedibili ed esterne all'impresa, tali da giustificare il riesame della condizione stabilita nella decisione del 22 luglio 1992 che stabiliva il divieto di erogare qualsiasi aiuto ulteriore prima che fosse portato a termine, entro il 1996, il piano strategico. Inoltre, la Commissione ha riscontrato di non disporre, nel caso in esame, di elementi che le consentano di concludere che nella fattispecie sono state soddisfatte le condizioni alle quali essa generalmente subordina l'autorizzazione di un aiuto alla ristrutturazione.

Nella decisione di apertura del procedimento, la Commissione ha inoltre annunciato che si sarebbe rivolta ad uno o più consulenti per ottenere ulteriori elementi, che le consentano di formulare un giudizio finale sulle questioni su cui aveva espresso seri dubbi e di decidere in merito a questo caso.

Con lettera del 9 marzo 1995, la Commissione ha informato il governo spagnolo della decisione di aprire un procedimento invitandolo a presentare le sue osservazioni. Tale lettera è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee (1) insieme con l'invito agli altri Stati membri e ai terzi interessati a presentare le loro osservazioni conformemente al disposto dell'articolo 93, paragrafo 2 del trattato.

III

Con lettera del 10 aprile 1995, le autorità spagnole hanno presentato le loro osservazioni in risposta alla lettera della Commissione del 9 marzo 1995, con la quale erano state informate dell'apertura del procedimento. Tali osservazioni concernono i fatti esposti in detta lettera, la sussistanza di elementi d'aiuto, la possibilità di ricevere un nuovo aiuto e, infine, la compatibilità del previsto aumento di capitale con il mercato comune.

In primo luogo, riguardo alla versione dei fatti esposta nella lettera della Commissione del 9 marzo 1995, le autorità spagnole affermano che i ricavi dell'Iberia non sarebbero sensibilmente inferiori alla media delle sue concorrenti europee, facendo altresì presente che il disavanzo operativo dell'Iberia è stato registrato soltanto negli ultimi tre anni, mentre tra il 1986 e il 1994, i risultati operativi dell'Iberia sono stati complessivamente attivi, per un ammontare di 12,4 miliardi di PTA.

Il governo spagnolo critica inoltre la presentazione del piano, in quanto essa non evidenzierebbe il fatto che l'Iberia intende ridurre effettivamente la sua offerta nei prossimi anni, non si soffermerebbe sufficientemente sulla strategia volta a migliorare la produttività e a ridurre i costi «controllabili» e non attribuirebbe sufficiente rilievo alla riduzione delle spese per il personale. Su quest'ultimo punto, le autorità spagnole precisano che nel 1996 i salari nominali dell'Iberia per ogni categoria del personale saranno inferiori dell'8,3 % rispetto al 1992. Infine, sempre secondo le autorità spagnole, la produttività dell'Iberia nel 1993 era comparabile a quella delle sue principali concorrenti europee.

In secondo luogo, con riferimento alla sussistenza di elementi d'aiuto, il governo spagnolo riprende, sviluppandoli ulteriormente, i due argomenti già addotti nella notificazione per negare la sussistenza, nel caso di specie, di un aiuto di Stato nei termini del disposto dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato:

- da un lato, esso sostiene che i fondi erogati dalla Teneo non sono da considerarsi un aiuto di Stato perché la Teneo è una società per azioni, regolata dal diritto privato, che gestisce le società del suo gruppo secondo criteri puramente economici. A detta del governo spagnolo, la Teneo non ha ricevuto alcun apporto da parte dello Stato per compiere l'operazione in esame e ha preso autonomamente la decisione relativa a questo investimento;

- dall'altro lato, esso afferma che l'operazione in questione si inserisce nella strategia globale della Teneo, la quale si comporta come una holding in un ambiente concorrenziale, in quanto gestisce il suo gruppo in maniera ottimale tenendo conto di tutte le sinergie, atteso che all'iniezione di capitale è associato un piano di ristrutturazione coerente, realistico ed efficiente sotto l'aspetto economico-finanziario.

In terzo luogo, riguardo alla possibilità di ricevere un secondo aiuto, le autorità spagnole sostengono innanzitutto che la Commissione non potrebbe basarsi sull'eventuale assenza di circostanze eccezionali, imprevedibili ed esterne alla società per rifiutare l'autorizzazione di un secondo aiuto. Infatti, la decisione della Commissione del 22 luglio 1992, relativa all'aumento di capitale di 120 miliardi di PTA, era fondata sui criteri stabiliti nel memorandum del 1984 ed è esclusivamente su tale base che nel 1992 il governo spagnolo si è impegnato a non concedere ulteriori aiuti all'Iberia per tutta la durata del programma. Pertanto, sempre secondo le autorità spagnole, la Commissione non potrebbe introdurre ex abrupto nuovi criteri, quali l'assenza di circostanze eccezionali, imprevedibili ed esterne, senza contravvenire ai principi fondamentali della certezza del diritto, dell'uguaglianza, dell'irretroattività della legge e del legittimo affidamento. Le autorità spagnole ne deducono che la Commissione dovrebbe continuare ad attenersi ai criteri stabiliti nel memorandum del 1984 e non potrebbe applicare retroattivamente gli orientamenti elaborati nel 1994, inapplicabili nella fattispecie. Esse sottolineano, altresì, che la Commissione è tenuta ad esercitare tutte le sue competenze e a considerare l'insieme del nuovo programma, non potendosi limitare all'esame preliminare dell'esistenza o meno di circostanze eccezionali, imprevedibili ed esterne all'impresa.

Il governo spagnolo sostiene poi che, in ogni caso, le quattro circostanze da esso addotte rispondono alle condizioni predette. A suo avviso il criterio delle circostanze eccezionali, imprevedibili ed esterne all'impresa non deve essere confuso con le condizioni per la compatibilità degli aiuti fissate dall'articolo 92, paragrafo 2, lettera b), del trattato («danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali») e non è comunque altrettanto tassativo. Il governo spagnolo espone poi dettagliatamente le ragioni per le quali ritiene che la crisi economica del 1992 e 1993, la svalutazione della peseta negli stessi anni, le difficoltà incontrate nella privatizzazione dell'Arsa e la liberalizzazione del mercato spagnolo siano stati eventi di carattere eccezionale, imprevedibile ed esterno all'Iberia. Infine, il governo spagnolo afferma che, anche qualora si volesse negare il carattere eccezionale, esterno ed imprevedibile di ognuna di queste quattro circostanze, il loro cumulo e la loro concomitanza presentano irrefutabilmente un siffatto carattere.

Infine, riguardo alla compatibilità di un eventuale aiuto con il mercato comune, le autorità spagnole ritengono che il programma presentato alla Commissione contenga tutti gli elementi atti a dimostrare che tutte le condizioni imposte dalla Commissione per la concessione di un'esenzione a titolo dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera c), sono state osservate.

IV

In seguito all'apertura della procedura, i governi della Gran Bretagna, della Danimarca, dei Paesi Bassi, della Norvegia e della Svezia, numerose compagnie aeree concorrenti dell'Iberia, tra cui l'Air UK, l'American Airlines, la British Airways e l'Euralair, ed altri terzi interessati, quali la Teneo, la Snecma, l'associazione sindacale SEPLA del personale della compagnia Viva Air e l'ACE (Associazione delle compagnie aeree della Comunità europea), hanno presentato osservazioni su questo caso. In totale 17 soggetti, tra cui 8 compagnie aeree, hanno fatto pervenire le loro osservazioni. Tutti gli intervenuti, tranne la Teneo e la Snecma, hanno appoggiato la decisione della Commissione di promuovere un procedimento ex articolo 93, paragrafo 2 del trattato e sollevato diverse questioni connesse ai dubbi espressi in detta decisione. Soltanto la holding Teneo ha sostenuto che l'iniezione di capitale non costituisce un aiuto di Stato, adducendo in particolare la sua strategia di gruppo e la sua indipendenza finanziaria e autonomia di gestione rispetto allo Stato spagnolo. Essa ha parimenti contestato il criterio dell'esistenza di circostanze eccezionali, imprevedibili ed esterne, in quanto specifico del settore dell'aviazione civile e contrario ai principi dell'irretroattività e della certezza del diritto. Quanto all'impresa motoristica Snecma, fornitrice dei grandi costruttori di aerei utilizzati dalle compagnie europee, ha osservato che l'evoluzione della congiuntura tra il 1991 e il 1994 è stata del tutto eccezionale e imprevedibile soprattutto per la lentezza della ripresa.

Nelle osservazioni, gli Stati hanno osservato che le regole del trattato sugli aiuti di Stato devono essere applicate rigorosamente nel settore dell'aviazione civile in seguito all'entrata in vigore delle disposizioni del terzo pacchetto di liberalizzazione (2), regolamenti (CEE) n. 2407/92, (CEE) n. 2408/92 e (CEE) n. 2409/92 del Consiglio avvenuta il 1° gennaio 1993. I Paesi Bassi, in particolare, sottolineano che gli aiuti penalizzano le imprese che sono state capaci di ristrutturarsi da sole, senza ricevere alcuna sovvenzione statale. In generale, i cinque Stati approvano l'apertura del procedimento nel caso in esame e condividono i dubbi espressi dalla Commissione, facendo valere:

- l'esistenza di un aiuto di Stato nei termini di cui al primo paragrafo dell'articolo 92 del trattato atteso che, da un lato, la Teneo è un'impresa pubblica controllata dallo Stato e, dall'altro lato, non appare rispettato, nella fattispecie, il «principio del comportamento di un investitore privato in un'economia di mercato»;

- l'assenza di circostanze eccezionali, imprevedibili ed esterne all'Iberia all'origine delle attuali difficoltà di quest'ultima. A questo proposito, il Regno Unito, fa notare, in particolare, che la recessione del 1992-93 si inserisce in un ciclo normale, che gli effetti della svalutazione della peseta sui conti dell'Iberia non sono per nulla dimostrati e che esistono tecniche di «hedging», che la liberalizzazione dei trasporti aerei è stata un processo continuo prevedibile fin dagli anni '80 e, infine, che gli investimenti dell'Iberia in America Latina facevano parte, fin dall'inizio, di una strategia ad alto rischio;

- il fatto che, comunque, la decisione favorevole della Commissione del 1992 in merito a un primo ed ultimo aiuto di 120 miliardi di PTA preclude la concessione di qualsiasi aiuto ulteriore.

Il Regno Unito e la Danimarca aggiungono che anche la parte di aiuto imputabile a motivi sociali può falsare la concorrenza. Inoltre, per il Regno Unito, l'operazione in esame sarebbe di natura tale da alterare le condizioni degli scambi all'interno della Comunità in misura contraria al comune interesse, segnatamente su un mercato assai importante quale è quello dei voli charter per la Spagna. Infine, i Paesi Bassi ritengono che, in ogni caso, l'aiuto potrà essere autorizzato solo subordinatamente all'osservanza di severe condizioni concernenti la cessione di attività, la riduzione della capacità, il divieto di investire in altre compagnie aeree, ecc.

Questi stessi argomenti compaiono anche nei commenti delle compagnie aeree, dall'associazione sindacale del personale della Viva Air, SEPLA, e dall'ACE. La British Airways, in particolare, ha prodotto un'analisi realizzata dallo studio di consulenti Avmark che mira a dimostrare l'assenza delle presunte circostanze eccezionali, imprevedibili ed esterne all'Iberia asseritamente all'origine delle sue difficoltà. Questi terzi interessati adducono poi altri elementi per i quali chiedono alla Commissione di opporsi all'iniezione di capitale a favore dell'Iberia. Così, la compagnia Pan Air, la suddetta associazione sindacale SEPLA e l'ACE temono che l'Iberia utilizzi le somme ricevute a titolo d'aiuto per iniziare una guerra tariffaria. La British Midland, la British Airways, l'Euralair, l'American Airlines, la SAS e l'associazione sindacale SEPLA sostengono che il programma di adattamento dell'Iberia è poco credibile e insufficiente per assicurare a termine l'efficienza economico-finanziaria dell'impresa. Esse evidenziano i costi di produzione elevati dell'impresa, i rischi della strategia latino-americana e l'insensatezza economica del progetto dell'Iberia di riprendere le rotte regolari gestite con successo dalla Viva Air. L'associazione sindacale del personale di quest'ultima, SEPLA, non crede che l'Iberia sarà gestita secondo criteri economici di mercato. La British Airways e l'Euralair ritengono peraltro che l'aiuto non sia indispensabile ai fini del conseguimento degli obiettivi del programma dato che l'Iberia può ricorrere a cessioni di attività o ridurre ulteriormente i suoi costi operativi. Inoltre, l'ACE e le compagnie aeree Air UK e Britannia fanno rilevare che l'Iberia beneficia già di un trattamento di favore negli aeroporti spagnoli in quanto ha il monopolio dei servizi di assistenza a terra (handling), per i quali praticherebbe prezzi troppo elevati rispetto alla qualità delle prestazioni offerte. Esse aggiungono che l'ingresso della Viva Air sul mercato dei voli charter, previsto dal programma e reso possibile dall'iniezione di capitale, rischierebbe di produrre gravi distorsioni della concorrenza, molto alta su tale mercato, segnatamente tra il Regno Unito e la Spagna. Infine, l'Euralair chiede alla Commissione di riaprire il caso relativo all'aiuto di 120 miliardi di PTA autorizzato nel 1992, attesa l'inosservanza del piano strategico ad esso associato.

Tutte le osservazioni formulate dagli Stati membri e dai terzi interessati sono state trasmesse dalla Commissione al governo spagnolo il 15 giugno 1995. Con lettera del 29 giugno 1995, le autorità spagnole hanno replicato a tali osservazioni. Esse contestano punto per punto tutti gli argomenti sviluppati dagli Stati membri e dai terzi interessati, ad eccezione della Teneo e della Snecma, in particolare quelli addotti dalla British Airways e dalla Euralair, richiamandosi ai fatti già esposti nella citata lettera del 10 aprile 1995. Esse producono anche una relazione del consulente NatWest Markets, secondo la quale il programma proposto avrà l'effetto di migliorare sostanzialmente la competitività dell'Iberia in quanto eliminerà essenzialmente le differenze in termini di costi e di competitività tra tale compagnia e le sue principali concorrenti europee. Esse producono anche una relazione della Airbus Industrie nella quale, da un lato, si fa valere l'importanza degli ordini dell'Iberia e della sua presenza in America Latina per la prosperità dell'industria aeronautica europea e, dall'altro lato, si sottolinea il carattere eccezionale e imprevedibile della crisi economica del 1992-93. Il governo spagnolo aggiunge, tra l'altro, che il criterio delle circostanze eccezionali, imprevedibili ed esterne non deve essere confuso con la forza maggiore, che l'impatto globale del carattere eccezionale e imprevedibile della recessione in Spagna sulle entrate unitarie dell'Iberia è ammontato a 59 miliardi di PTA, che l'Iberia raggiungerà presto un livello di competitività pari a quello della Viva Air e che quest'ultima ha una sua posizione sul mercato dei voli charter e, infine, che la Commissione non può legittimamente imporre all'Iberia di effettuare cessioni di attività e che non vi sono alternative all'iniezione di capitale in quanto l'Iberia non dispone più di «non essential assets».

V

Come preannunciato nella lettera di apertura del procedimento indirizzata alle autorità spagnole il 9 marzo 1995, la Commissione nell'aprile 1995 si è rivolta a un consulente indipendente, di fama internazionale (Deloitte e Touche), per ottenere informazioni sulle diverse questioni oggetto dei dubbi già espressi. Innanzitutto, il consulente è stato incaricato di applicare all'operazione in esame il principio del comportamento di un investitore privato in un'economia di mercato. Secondariamente, nell'ipotesi in cui la proposta iniezione di capitale di 130 miliardi di PTA fosse risultata non conforme al principio suddetto, il consulente è stato incaricato di:

- indicare le cause del fallimento del piano strategico del 1992;

- fornire elementi di valutazione del carattere eccezionale, imprevedibile ed esterno dei quattro fattori (recessione, svalutazione, liberalizzazione interna anticipata e partecipazioni in America Latina) addotti dalle autorità spagnole per giustificare i problemi dell'Iberia;

- valutare l'efficienza economico-finanziaria del programma di adattamento e l'adeguatezza dell'importo di 130 miliardi di PTA agli obiettivi del programma stesso;

- prospettare, se del caso, possibili soluzioni alternative per porre rimedio alla situazione dell'Iberia.

Il consulente nominato dalla Commissione ha potuto svolgere il suo incarico con la collaborazione dei rappresentanti dello tato spagnolo, dell'Iberia e della Teneo che gli hanno fornito tutte le informazioni necessarie. Nel corso delle riunioni tenutesi a Madrid il 26 e il 27 luglio 1995, alle quali hanno partecipato, oltre al consulente e ai rappresentanti della Commissione, i principali dirigenti del gruppo Iberia, sono stati illustrati, in particolare, la situazione delle diverse società controllate dall'Iberia e gli elementi salienti della strategia di gruppo perseguita da quest'ultima.

Il 10 agosto 1995, il consulente ha depositato un progetto di relazione finale che è stato comunicato alle autorità spagnole al fine di raccogliere le loro osservazioni. Il consulente ha tenuto conto di tali osservazioni nella misura del possibile e il 20 settembre 1995 ha rimesso la sua relazione finale alla Commissione. Da detta relazione risulta innanzitutto che un investitore in un'economia di mercato non effettuerebbe in un'unica soluzione una simile iniezione di capitale di 130 miliardi di PTA nell'Iberia per almeno due motivi: da un lato, in una situazione similare, un investitore privato cercherebbe di minimizzare l'importo del suo conferimento iniziale per poi procedere a ulteriori versamenti rateizzati in funzione del conseguimento degli obiettivi del piano di risanamento; dall'altro lato, l'operazione si presenta troppo rischiosa sotto il profilo finanziario a causa delle persistenti incertezze circa il futuro del gruppo, in particolare in America Latina.

Per quanto concerne poi il fallimento del piano strategico del 1992, il consulente lo imputa sia ai costi aggiuntivi derivati dagli investimenti sudamericani, sia all'eccessiva ambizione del piano in termini di prospettive di crescita e di espansione della quota di mercato, in quanto la struttura dei costi e l'insufficiente produttività dell'Iberia non le hanno consentito di fronteggiare il calo imprevisto delle entrate unitarie. Il consulente ritiene poi che, dei quattro fattori invocati dal governo spagnolo, soltanto il carattere particolarmente grave della recessione economica del 1992-93, e non la recessione in sé e per sé, possa essere considerato un evento eccezionale, imprevedibile ed esterno all'Iberia. Alla parte di recessione che presenta tale carattere si può tutt'al più imputare una perdita per l'Iberia valutata nell'ordine di 14 miliardi di PTA. Per contro, sempre secondo il consulente:

- la svalutazione della peseta si è in realtà rivelata favorevole all'Iberia;

- la liberalizzazione anticipata del mercato interno spagnolo ha avuto solo un debole impatto prima del 1994 e in ogni caso era prevedibile;

- le difficoltà connesse alle partecipazioni in America Latina non erano imprevedibili, né eccezionali, né esterne all'Iberia, poiché tali partecipazioni comportavano fino dall'inizio rischi commerciali elevati e la maggior parte delle perdite subite sono derivate da impegni sottoscritti dall'Iberia prima del piano strategico del 1992.

Per quanto riguarda i provvedimenti previsti dal programma di adattamento notificato per il periodo 1994-96 (miglioramento della produttività, diminuzione dei costi, ecc.), il consulente ritiene che tali misure siano ben mirate e che la loro attuazione sia una condizione necessaria per assicurare la sopravvivenza e l'efficienza economico-finanziaria dell'Iberia. Esse tuttavia non bastano a garantire tale efficienza a lungo termine. Infatti, nella situazione attuale, non si possono stabilire con certezza le reali possibilità di sopravvivenza dell'Iberia nel lungo periodo, dato che i provvedimenti previsti, segnatamente in materia di riduzione dei costi, dovranno essere attuati dopo il 1996 in un ambiente più concorrenziale. Il consulente aggiunge che, anche qualora fosse effettivamente necessario un rapido conferimento di fondi propri, il fabbisogno immediato dell'impresa è comunque nettamente inferiore alla somma di 130 miliardi di PTA.

Infine, nella relazione finale il consulente suggerisce una soluzione che prevede nel contempo la vendita delle partecipazioni sudamericane dell'Iberia, l'assunzione delle spese di riduzione del personale da parte dello Stato spagnolo e la subordinazione di future iniezioni di capitale al conseguimento di indici di rendimento. In futuro, potrebbe esser presa in considerazione anche la cessazione delle attività di manutenzione e assistenza a terra della compagnia.

VI

Nell'ambito della procedura e parallelamente ai lavori condotti dal consulente nominato dalla Commissione, nei mesi di giugno, luglio, agosto e settembre 1995 si sono tenute più riunioni tra la Commissione, da una parte, e il governo spagnolo, la Teneo e l'Iberia, dall'altra. In seguito a tali consultazioni e tenuto conto delle osservazioni degli Stati membri e dei terzi intervenuti, nonché delle succitate conclusioni della relazione del consulente, nell'estate 1995 il governo spagnolo ha manifestato alla Commissione l'intenzione di adattare il capitolo finanziario del programma notificato il 23 dicembre 1994 e 20 gennaio 1995. Al posto di un'iniezione di capitale di 130 miliardi di PTA, il programma avrebbe previsto due distinte operazioni: da un lato, la vendita con patto di riscatto di alcune attività latino-americane dell'Iberia a una nuova società, provvisoriamente denominata «Newco»; dall'altro lato, un'iniezione di capitale da parte della Teneo a favore dell'Iberia. La Teneo avrebbe partecipato al capitale della «Newco», la cui maggioranza sarebbe stata tuttavia detenuta da investitori privati. Tra le attività cedute alla Newco figurava anche l'Arsa.

Nel settembre 1995, la Commissione ha incaricato il consulente nominato di fornirle elementi in base ai quali poter giudicare, sulla scorta del principio del comportamento di un investitore privato in un'economia di mercato, i vari aspetti delle modificazioni apportate alla ricapitalizzazione dell'Iberia. Al consulente è stato chiesto soprattutto di verificare i seguenti punti:

- I vari accordi concernenti la società «Newco» consentono di ridurre i rischi connessi agli impegni dell'Iberia nei confronti dell'Arsa?

- I vari accordi concernenti la società «Newco» sono attuati su base commerciale?

- A quali condizioni si può subordinare l'esercizio dell'opzione di riscatto delle partecipazioni cedute alla «Newco» da parte dell'Iberia?

- Per quanto riguarda l'aumento di capitale, può essere soddisfatto, in seguito alle diverse operazioni concernenti la società «Newco», il principio del comportamento dell'investitore privato in un'economia di mercato e, in tal caso, a quali condizioni?

Dopo aver ottenuto tutte le informazioni necessarie dalla Teneo e dalle autorità spagnole, il consulente ha risposto a tali domande in un progetto di relazione finale elaborato nella seconda metà del novembre 1995. Secondo il consulente, gli accordi concernenti la società «Newco» consentono effettivamente di eliminare quasi tutti i rischi finora sopportati dall'Iberia in ragione dei suoi impegni verso l'Arsa. Inoltre, tali operazioni appaiono effettuate in base a normali criteri commerciali. Il consulente propone altresì di subordinare l'esercizio dell'opzione di riscatto da parte dell'Iberia a condizioni che diano garanzia che la situazione finanziaria dell'Iberia non sia messa in pericolo.

Per quanto concerne invece l'aumento di capitale, il consulente ritiene che il gruppo Iberia sia potenzialmente efficiente e possa essere ricapitalizzato. D'altro canto ritiene che i rischi del gruppo restino elevati, malgrado la dismissione di una parte delle partecipazioni latino-americane. In tale contesto, il consulente è del parere che un conferimento di 48 miliardi di PTA basterebbe ad assicurare la sopravvivenza dell'impresa a breve e medio termine («minimum cash requirement»). Aumenti di capitale supplementari potranno avere luogo in futuro al fine di migliorare la struttura del passivo di bilancio, qualora i risultati dimostrino che il risanamento del gruppo prosegue in maniera soddisfacente. Inoltre, sempre secondo il consulente, l'iniezione di capitale prevista per l'immediato futuro dovrebbe offrire, come minimo, per il 1999 una prospettiva di redditività che va dal 30 % al 40 %, tasso che egli considera il rendimento annuale minimo («hurdle rate») che, in circostanze similari, esigerebbe un investitore privato in un'economia di mercato. Su questa base, il consulente ha indicato una gamma di possibili importi dell'iniezione di capitale, rispondenti al principio del comportamento di un investitore privato in un'economia di mercato, modulata in funzione delle diverse ipotesi considerate. Gli altri parametri principali che determinano questo importo sono il tasso di crescita medio del flusso di cassa dell'Iberia dopo il 1999 e la somma che l'Iberia verrà a percepire per la vendita dell'Austral.

La relazione finale del consulente conferma l'insieme di queste conclusioni.

Parallelamente ai lavori effettuati dal consulente, nei mesi di settembre, ottobre e novembre 1995 si sono avuti numerosi contatti tra la Commissione e il consulente, da una parte, e il governo spagnolo, la Teneo e l'Iberia, dall'altra, tra cui, in particolare, una riunione svoltasi a Madrid il 6-7 novembre 1995. Attraverso tali contatti la Commissione ha potuto apprendere i dettagli delle operazioni di disinvestimento e di ricapitalizzazione progettate. Questi contatti sono proseguiti, in particolare in una riunione tenutasi a Madrid il 23 e 24 novembre 1995, successivamente alla quale il consulente ha rassegnato le conclusioni sopra descritte. La Commissione ha inoltre potuto capire esattamente la portata e l'incidenza dei diversi parametri presi in considerazione per valutare la natura commerciale delle diverse operazioni previste.

Il 18 dicembre 1995, il governo spagnolo ha ufficialmente trasmesso alla Commissione il documento recante le diverse modificazioni del capitolo finanziario del programma di adattamento («Actualización del plan financiero del programa de adaptación de Iberia al nuevo entorno competitivo»). Il documento, alcuni punti del quale sono stati precisati dalle autorità spagnole con quattro lettere inviate alla Commissione il 21 dicembre 1995, il 15, il 19 e il 26 gennaio 1996, contiene tre modificazioni rispetto al programma inizialmente notificato.

In primo luogo, il costo del programma di riduzione del personale dell'Iberia è stato riveduto verso l'alto in ragione di una sottostima, nelle previsioni iniziali, dell'anzianità acquisita dai dipendenti ammessi al beneficio dei provvedimenti di pensionamento anticipato e dimissioni volontarie. Esso ammonta attualmente a 36,685 miliardi di PTA contro i 32,2 miliardi inizialmente previsti. La somma corrispondente sarà trasferita dalla Teneo all'Iberia sotto forma di dotazione di capitale (vedi oltre) dopo che la Commissione avrà adottato una decisione favorevole al riguardo. L'Iberia verserà poi 29 miliardi di PTA, corrispondenti al finanziamento dei provvedimenti di prepensionamento, a un gruppo assicurativo con il quale ha concluso un accordo relativo alla gestione dell'intero programma di prepensionamento. Dei circa 8 miliardi di PTA, destinati invece a finanziare le misure di dimissioni volontarie, la metà sarà versata immediatamente e i restanti 4 miliardi saranno versati progressivamente nel corso del 1996.

In secondo luogo, l'Iberia cederà alla società Andes Holding B. V. (ex «Newco») le partecipazioni seguenti in compagnie sudamericane: il 13 % del capitale della compagnia cilena Ladeco, il 100 % del capitale della società argentina Interinvest SA e il 10 % del capitale azionario dell'Arsa. La Andes Holding BV è una società per azioni di diritto olandese costituita allo scopo di acquistare queste partecipazioni dall'Iberia per poi rivenderle a termine. Il suo capitale, che ammonta a 10 milioni di dollari USA, è detenuto per il 42 % dalla Teneo e per il 58 % da [ . . . ] (3*) banche d'affari americane di primaria importanza, [ . . . ]. La Andes Holding BV adotta le sue decisioni a maggioranza semplice, tranne le decisioni fondamentali che riguardano essenzialmente lo statuto, l'oggetto sociale, lo scioglimento della società e la struttura del capitale; inoltre, le decisioni relative a cessioni di attività, richiedono solamente il consenso delle [ . . . ] banche azioniste. Oltre al capitale, le risorse della Andes Holding BV includono principalmente una dilazione del pagamento del prezzo d'acquisto dell'Austral (cfr. oltre) e due prestiti concessi dai suoi azionisti. Il primo di tali prestiti, il cui ammontare è assai superiore al valore del capitale della Andes Holding BV e per il 30 % dalla Teneo, ha una durata di [ . . . ] anni e prevede un tasso d'interesse superiore del [ . . . ] al tasso Libor a 3 mesi del dollaro USA, calcolato trimestralmente su una base annuale di 360 giorni. I debiti relativi a questo primo prestito («senior debts») godono di una duplice garanzia, in quanto il prestito è assistito da pegno sulle attività acquistate dalla Andes Holding BV e il suo rimborso è prioritario rispetto al secondo prestito («junior debts»). Il secondo prestito, che rimane pertanto di grado inferiore al primo, è di importo uguale al precedente ed è sottoscritto per il 30 % dagli azionisti privati della Andes Holding BV e per il 70 % dalla Teneo. Ha anch'esso una durata di [ . . . ] anni. Il tasso fissato è superiore del [ . . . ] % al tasso Libor a tre mesi del dollaro USA, calcolato trimestralmente su una base annuale di 360 giorni. La differenza di tasso rispetto al primo prestito si spiega in ragione del grado inferiore del secondo prestito e del suo conseguente maggior rischio.

Prima di cedere alla Andes Holding BV la sua partecipazione nell'Interinvest, l'Iberia aumenterà il capitale di quest'ultima mediante tre operazioni: la cessione all'Intervest di crediti (prestiti) che l'Iberia vanta nei confronti dell'Arsa; un conferimento di denaro fresco; la cessione all'Intervest di una parte delle azioni Arsa detenute direttamente dall'Iberia corrispondente al 10 % del capitale dell'Arsa. Il conferimento di denaro fresco sarà effettuato per mezzo di fondi provenienti da un prestito contratto dall'Iberia con la Andes Holding BV o sul mercato finanziario. Grazie a tale conferimento, l'Intervest riscatterà per un identico importo i debiti dell'Arsa nei confronti di terzi, ivi compresi quelli garantiti dall'Iberia. L'Interinvest effettuerà poi un «conferimento irrevocabile» a favore dell'Arsa, anch'esso destinato a coprire parte dei debiti di quest'ultima. Tutte queste operazioni preliminari sono state pretese dagli azionisti della Andes Holding BV al fine di poter acquistare dall'Iberia una società con un capitale risanato.

Il prezzo di vendita delle partecipazioni cedute alla Andes Holding BV è stato determinato sulla base di un rapporto elaborato dalla banca americana [ . . . ]. La differenza tra il valore contabile delle attività cedute e il prezzo effettivo di cessione si traduce in una perdita straordinaria per l'Iberia dell'ordine di un centinaio di milioni di dollari USA. Il prezzo di cessione è ripartito nel modo seguente: una prima parte, è imputata al rimborso del prestito di uguale importo precedentemente contratto dall'Iberia; una seconda parte, che corrisponde alla seconda rata del pagamento, sarà versta all'Iberia allo spirare di un periodo di «due diligence», durante il quale sarà operante una clausola risolutiva, di non oltre quattro mesi; la terza ed ultima parte, corrispondente al valore dell'Austral, sarà versata all'Iberia solo successivamente all'alienazione dell'Austral da parte della Andes Holding BV. Il periodo di «due diligence» ha lo scopo di permettere alla Andes Holding BV di verificare l'esattezza delle informazioni che le sono state date e di accertare che le operazioni di ricapitalizzazione preliminari alla vendita siano state effettivamente attuate. Il rinvio del pagamento della parte di prezzo corrispondente al valore dell'Austral si giustifica, secondo le autorità spagnole, con il fatto che la Andes Holding BV ha incontrato difficoltà a reperire i finanziamenti necessari ma ha tuttavia bisogno di entrare in possesso dell'Austral per agevolare la vendita dell'ARSA a un eventuale acquirente.

In seguito alla cessione del 10 % del capitale dell'Arsa alla Andes Holding BV, all'aumento di capitale dell'Interinvest, al conferimento irrevocabile effettuato dall'Interinvest nell'Arsa sarà così ripartito: l'80,33 % in mano all'Interinvest; il 5,73 % in mano alla Andes Holding BV; il 5,73 % in mano all'Iberia e l'8,21 % in mano a terzi. Per quanto riguarda la residua partecipazione dell'Iberia nell'Arsa (5,73 %), l'Iberia rilascerà alla Andes Holding BV un mandato di vendita che le consentirà di cedere detta partecipazione a terzi contestualmente alla cessione delle proprie partecipazioni.

D'altro canto, l'operazione di cessione alla Andes Holding BV delle succitate attività latino-americane dell'Iberia e di rivendita a termine delle stesse da parte della Andes Holding BV, si articola in due fasi successive. La prima fase, della durata massima di due anni, inizia con la costituzione della Andes Holding BV, l'erogazione dei due prestiti e l'acquisto delle attività dell'Iberia. Durante questa fase l'Iberia disporrà di un'opzione di riscatto sulle attività cedute alla Andes Holding BV che potrà essere esercitata con riferimento a tutte o a una parte soltanto di tali attività. Il prezzo di riscatto, determinato all'atto di cessione delle partecipazioni, è calcolato in modo da consentire, da un lato, il rimborso dei due prestiti contratti dalla Andes Holding BV con i relativi interessi, e dall'altro lato, il rimborso agli azionisti della Andes Holding BV, del capitale di quest'ultima maggiorato di una remunerazione di detto capitale fissata a un tasso superiore del [ . . . ] % al Libor del dollaro USA.

La seconda fase, della durata massima di un anno, avrà luogo solo se l'Iberia non eserciterà la sua opzione di riscatto nel corso della prima fase. Durante questa seconda tappa, l'Iberia non disporrà più dell'opzione di riscatto e le attività latino-americane della Andes Holding BV saranno vendute sul mercato al miglior offerente senza nessun prezzo di partenza. La Andes Holding BV conferirà mandato irrevocabile a [ . . . ] di negoziare e condurre a termine quest'ultima operazione. Per permettere la rapida cessione delle sue attività durante la seconda fase, la Andes Holding BV potrà avviare ogni utile contatto con terzi già durante la prima fase, nonostante l'esistenza dell'opzione di riscatto in capo all'Iberia.

Durante queste due fasi l'Iberia continuerà a occuparsi della gestione operativa dell'Arsa. La Andes Holding BV sarà liquidata dopo che avrà ceduto all'Iberia o a terzi le attività latino-americane che ha acquistato dall'Iberia, presumibilmente entro tre anni dalla sua creazione. Il capitale sociale della Andes Holding BV, dopo il rimborso dei prestiti in funzione del loro grado di priorità, sarà ripartito tra gli azionisti proporzionalmente alle loro partecipazioni.

Le autorità spagnole sostengono che l'insieme degli accordi concernenti la società Andes Holding BV segue la traccia indicata dagli Stati membri e dai terzi interessati i quali, nelle loro osservazioni, hanno chiesto che l'Iberia procedesse a cessioni di attività e riducesse i rischi connessi alle partecipazioni latino-americane. Gli accordi eliminano altresì uno dei principali impedimenti all'iniezione di capitale indicati dal consulente nominato dalla Commissione, in quanto sono conformi al principio del comportamento di un investitore privato in un'economia di mercato.

Infine, le autorità spagnole precisano di aver rimesso alla Commissione l'insieme dei contratti e accordi concernenti detta operazione di cessione di talune attività latino-americane dell'Iberia.

In terzo luogo, l'importo dell'iniezione di capitale che sarà effettuata dalla Teneo nell'Iberia è stato ridotto a 87 miliardi di PTA, invece dei 130 miliardi di PTA inizialmente notificati e dei 138 miliardi previsti a un dato momento. Secondo le autorità spagnole, questo nuovo importo è stato stabilito tenendo conto dei seguenti elementi:

- l'evoluzione favorevole dei risultati dell'Iberia rilevati a tutto ottobre 1995. Infatti, nei primi dieci mesi dell'anno 1995, l'Iberia ha registrato un risultato operativo positivo pari a 31,700 miliardi di PTA, e cioè 16,800 miliardi di PTA in più rispetto a quanto previsto dal programma di adattamento. Tale miglioramento, che dimostra la serietà delle previsioni sulle quali si basa il programma, è soprattutto dovuto a un maggior contenimento delle spese e ad un miglior adattamento dell'offerta, malgrado il fatto che l'Iberia non sia ancora riuscita a condurre in porto le previste riduzioni del personale;

- gli obiettivi del programma di adattamento notificati nel dicembre 1994, cioè ristabilire a breve scadenza la redditività economica e finanziaria dell'impresa, adattare la struttura finanziaria dell'impresa al livello della sua attività, garantire un rendimento soddisfacente agli investimenti degli azionisti, attirare capitali privati e aprire prospettive per una parziale privatizzazione. Le autorità spagnole evidenziano che il contenuto del programma di adattamento notificato (provvedimenti di riduzione dei costi operativi, degli oneri finanziari, ecc.) resta invariato. Le proiezioni finanziarie sono state, comunque, aggiornate in funzione delle tre modificazioni sopra descritte e prolungate per altri due anni (fino al 1999);

- la necessità di finanziare la riduzione del personale, il cui costo si aggira sui 37 miliardi di PTA (cfr. sopra);

- la necessità di procedere a una ricapitalizzazione minima dell'impresa e di ridurre l'indebitamento di circa 50 miliardi di PTA (annullamento di 26 miliardi di debiti a breve termine e di 24 miliardi di debiti ipotecari). L'iniezione di capitale prevista costituisce infatti il conferimento minimo indispensabile per garantire la riuscita del programma di adattamento e per evitare che il peso degli oneri finanziari pregiudichi il futuro dell'impresa. Tale ricapitalizzazione non è tuttavia sufficiente per ripristinare una struttura di bilancio (rapporto debiti/fondi propri) comparabile a quella di altre imprese del settore, dato che a fine 1995, prima di qualsiasi iniezione di capitale, i fondi propri dell'Iberia erano negativi;

- l'impatto della cessione delle partecipazioni dell'Iberia nell'Arsa, Austral e Ladeco.

Le autorità spagnole aggiungono che la vendita delle attività latino-americane, cedute a una società detenuta in maggioranza da capitali privati e l'iniezione di capitale, il cui importo è notevolmente inferiore a quello inizialmente notificato, sono conformi al principio del comportamento di un investitore privato in un'economia di mercato. Più precisamente, in merito all'iniezione di capitale, esse affermano che il carattere nazionale della stessa si deduce, da un lato, dai buoni risultati conseguiti dall'Iberia nel 1995 e soprattutto dall'eliminazione dei rischi connessi alle partecipazioni sudamericane e, dall'altro lato, dalle analisi finanziarie prodotte dalle quali risulta che il rendimento di questo investimento è parecchio superiore al minimo richiesto da un investitore privato. Esse rammentano che la Teneo è una holding indipendente rispetto allo Stato e rievocano l'evoluzione positiva vissuta dall'Iberia negli ultimi due anni, nel corso dei quali è stato attuato il programma, grazie agli interventi di riduzione dei costi e alla concentrazione delle attività dell'impresa sui tre principali mercati sui quali opera (mercato interno spagnolo, mercato europeo e mercato latino americano). Inoltre, le autorità spagnole, richiamandosi in particolare al lavoro del loro consulente NatWest Markets, contestano le conclusioni del consulente della Commissione, secondo le quali il fabbisogno di denaro fresco a breve termine dell'Iberia sarebbe di soli 48 miliardi di PTA.

Le autorità spagnole affermano peraltro che l'iniezione di capitale di 87 miliardi di PTA rappresenta soltanto la prima tappa di un piano di ricapitalizzazione dell'Iberia che prevede un importo totale stimato a 155 miliardi di PTA. La Teneo dovrà infatti procedere a un'ulteriore iniezione di capitale di 20 miliardi di PTA nel primo trimestre del 1997 per migliorare la struttura del passivo di bilancio. Inoltre, un conferimento di 25 miliardi di PTA, che potrebbe essere effettuato in futuro da partner privati, dovrà servire a coprire una parte del fabbisogno supplementare.

Per quanto riguarda l'aumento di capitale di 20 miliardi di PTA previsto per il primo trimestre 1997, le autorità spagnole precisano che anche tale operazione sarà conforme al principio del comportamento di un investitore privato in un'economia di mercato. Infatti, sarà effettuata soltanto se l'Iberia avrà conseguito i seguenti criteri e obiettivi, il cui rispetto, secondo le autorità spagnole, sarà sufficientemente indicativo della redditività economica e finanziaria dell'impresa:

- un risultato operativo superiore o uguale a + 16,626 e + 27,322 miliardi di PTA nel 1995 e 1996 rispettivamente;

- un flusso di cassa d'esercizio superiore o uguale a + 43,471 e + 60,872 miliardi di PTA nel 1995 e 1996 rispettivamente;

- un risultato al netto delle imposte superiore o uguale a - 47 e + 1,5 miliardi di PTA nel 1995 e 1996 rispettivamente;

- un rapporto «risultato operativo/dipendente» superiore o uguale a + 0,72 e + 1,22 milioni di PTA per equivalente dipendente nel 1995 e 1996 rispettivamente;

- un rapporto «risultato operativo/tonnellate-km offerte» superiore o uguale a + 4,41 e + 6,80 PTA per t/km offerta nel 1995 e 1996 rispettivamente;

- una riduzione dei costi operativi di 15,443 miliardi di PTA nel 1994 e 1995, conformemente al programma PREGA;

- una riduzione del personale di 2 699 dipendenti entro il 31 dicembre 1996;

- un rapporto «tonnellate/km offerte/dipendente» (il personale dell'impresa addetto ai servizi di assistenza a terra («handling») è escluso dal calcolo) superiore o uguale a + 0,24 e + 0,26 milioni di t/km offerte per equivalente dipendente nel 1995 e 1996 rispettivamente.

Affinché la Commissione possa verificare il rispetto dei suddetti criteri, il governo spagnolo aggiunge che provvederà a inviare alla Commissione i conti dell'Iberia del 1995 e 1996, legalmente certificati secondo le disposizioni del diritto spagnolo.

Infine, nella sua comunicazione del 18 dicembre 1995, il governo spagnolo sottolinea espressamente che le operazioni in questione (cessione alla Andes Holding BV di talune attività latino-americane e iniezione di capitale di 87 miliardi di PTA) sono soggette alle seguenti condizioni:

- nell'ipotesi in cui l'Iberia sia in grado di esercitare la sua operazione di riscatto delle partecipazioni latino-americane cedute alla Andes Holding BV nei primi due anni successivi alla cessione, ivi concluso il periodo di «due diligence», la compagnia si impegna a farlo soltanto qualora a) il valore venale dei capitali propri del gruppo nel suo insieme sia superiore o uguale al 30 % del valore d'impresa del gruppo («Group entreprise value» inteso come valore della capacità dell'insieme delle attività del gruppo di produrre redditi) e b) un investitore privato partecipi, direttamente o indirettamente, in maniera rilevante all'operazione. La stessa duplice condizione si applicherà durante il terzo anno successivo alla cessione, qualora l'Iberia presenti l'offerta d'acquisto più interessante. Essa non si applicherà, tuttavia, se l'Iberia eserciterà la sua opzione di riscatto per rivendere subito dopo le attività in questione a terzi;

- la Teneo parteciperà alla Andes Holding BV con gli stessi diritti e obblighi degli altri azionisti e finanziatori di quest'ultima e secondo criteri esclusivamente commerciali. Le decisioni concernenti la Andes Holding BV saranno prese dalla maggioranza dei suoi azionisti, conformemente agli accordi intercorsi tra le parti nel rispetto delle leggi applicabili (diritto olandese e inglese). Nel caso in cui, in futuro, per motivi commerciali riguardanti la Andes Holding BV, la Teneo si trovasse a detenere alcune attività della Andes Holding BV, il governo spagnolo si impegna a far sì che la Teneo ceda successivamente tali attività a terzi. La Teneo non potrà acquistare alcuna attività della Andes Holding BV se non nei limiti dei diritti ed obblighi derivanti dagli accordi concernenti la Andes Holding BV;

- nessun altro ente o impresa pubblica spagnola, che non sia la Teneo o l'Iberia, potrà intervenire negli accordi concernenti la Andes Holding BV o acquistare attività della Andes Holding BV;

- l'iniezione di capitale, come autorizzata, servirà unicamente a) a coprire le spese di riduzione del personale e b) a ridurre i debiti. Una relazione sull'esecuzione del piano di riduzione dei debiti sarà trasmessa alla Commissione. Tale relazione dovrà contenere il rendiconto dettagliato fino al 1999 dei prestiti da rimborsare e dell'utilizzazione dei fondi resi disponibili dalla diminuzione degli oneri finanziari. I fondi provenienti dall'iniezione di capitale non dovranno in nessun caso essere impiegati in modo da ostacolare il programma di riduzione dei costi dell'Iberia o da comportare un mutamento significativo della sua strategia globale di tariffazione e della capacità della flotta;

PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO: 396D0278.1

- i fondi occorrenti per il pagamento delle spese di riduzione del personale (36,685 miliardi di PTA) saranno trasferiti all'Iberia subito dopo l'adozione della presente decisione da parte della Commissione, mentre il resto dell'iniezione di capitale sarà versato all'Iberia solo contestualmente al pagamento della seconda rata del prezzo della vendita dell'Interinvest e della Ladeco alla Andes Holding BV (cfr. sopra);

- l'Iberia e la Teneo convengono che la riduzione dei costi costituisce un obiettivo fondamentale del programma di adattamento e ritengono essenziale proseguire la strategia di riduzione dei costi dopo il 1996;

- nel caso in cui non fossero conseguiti gli obiettivi del programma di adattamento e, di conseguenza, l'Iberia avesse bisogno di capitali supplementari, la Teneo e l'Iberia soddisferanno tale fabbisogno attraverso un'ulteriore riduzione dei costi, attraverso disinvestimenti, oppure ricorrendo a iniezioni di capitale che coinvolgano in maniera rilevante investitori privati.

Considerati tutti i fatti sopra riportati, la Commissione è ora in grado di esprimere un giudizio finale sul presente caso di aiuto.

IN DIRITTO

VII

In virtù dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato CE e dell'articolo 61, paragrafo 1, dell'Accordo sullo Spazio economico europeo (in seguito denominato «accordo»), sono incompatibili con il mercato comune e con il citato accordo, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma, che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.

Il trattato e l'accordo sanciscono i principi della neutralità nei confronti del regime di proprietà esistente negli Stati membri e dell'uguaglianza tra imprese pubbliche e imprese private (articolo 222 del trattato e 125 dell'accordo). In virtù di tali principi, l'azione della Commissione non può svantaggiare né favorire le imprese pubbliche, in particolare allorché la Commissione esamini un'operazione alla luce delle disposizioni dell'articolo 92 del trattato e 61 dell'accordo. Di conseguenza, occorre stabilire, caso per caso, se un accordo tra uno Stato e un'impresa pubblica costituisca una normale transazione commerciale o se invece contenga, in tutto o in parte, elementi di aiuto.

Al fine di stabilire se sussiste o meno un aiuto di Stato, la Commissione deve basare il proprio giudizio sul principio del comportamento di un investitore privato in un'economia di mercato. In virtù di tale principio, non vi è aiuto di Stato quando, in occasione di un apporto di nuovo capitale in imprese, tale apporto si verifica in circostanze che sarebbero accettabili per un investitore privato operante nelle normali condizioni di un'economia di mercato (4). La Corte ha avuto modo di precisare nella sentenza 21 marzo 1991, causa C-305/89, Italia/Commissione che «il comportamento dell'investitore privato, cui deve essere raffrontato l'intervento dell'investitore pubblico che persegue obiettivi di politica economica, anche se non è necessariamente quello del comune investitore che colloca capitali in funzione della loro capacità di produrre reddito a termine più o meno breve, deve quantomeno corrispondere a quello di una holding privata o di un gruppo imprenditoriale privato che persegue una politica strutturale, globale o settoriale, guidato da prospettive di redditività a più lungo termine» (5).

Nel presente caso, occorre esaminare alla luce di tale principio le due operazioni relative alla ricapitalizzazione dell'Iberia consistenti, da un lato, nel complesso di accordi concernenti la società Andes Holding BV e dall'altro, nell'iniezione di capitale di 87 miliardi di PTA effettuata dalla Teneo. Questo esame finale fa ritualmente parte del procedimento promosso dalla Commissione il 1° marzo 1995, atteso che le modificazioni apportate dalle autorità spagnole al capitolo finanziario del programma notificato tengono conto delle osservazioni formulate dagli Stati membri e dai terzi interessati a seguito dell'apertura del procedimento. Infatti, le modificazioni apportate attengono a cessioni di attività, alla riduzione dei rischi derivanti dagli impegni dell'Iberia in America Latina e alla diminuzione dell'importo dell'iniezione di capitale proposta, tutti punti sollevati dagli Stati membri e dai terzi interessati nelle loro osservazioni riassunte nella precedente parte IV.

Innanzitutto, per quanto concerne la creazione della società Andes Holding BV e il complesso degli accordi concernenti questa società, risulta dalle informazioni di cui dispone la Commissione, segnatamente dalla relazione del consulente nominato dalla Commissione, che la Teneo e il governo spagnolo hanno adottato nella fattispecie un comportamento paragonabile a quello di un investitore privato operante secondo criteri puramente commerciali.

In primo luogo, la struttura della Andes Holding BV, la cui creazione è stata finanziata con un apporto minimo di capitali propri rispetto alle risorse provenienti dall'indebitamento, è simile alla struttura che generalmente prevale in questo tipo di operazioni. Infatti, la Andes Holding BV, essendo stata costituita al solo scopo di acquistare e poi rivendere determinate partecipazioni finanziarie, è una società la cui durata di vita è in linea di principio limitata a tre anni al massimo e nella quale non sarebbe giustificato un apporto elevato di capitali propri. In secondo luogo, vi sono investitori privati che controllano effettivamente la società e intervengono in maniera rilevante in ciascun dei tre elementi della struttura di finanziamento della Andes Holding BV, segnatamente a concorrenza del 60 %, del 30 % del 70 % rispettivamente, nei fondi propri, nei «junior debts» e nei «senior debts». A questo proposito, va rilevato che la Commissione ritiene che un'operazione che implichi un apporto di fondi pubblici non contiene elementi d'aiuto quando alla stessa operazione partecipino anche partner privati in maniera rilevante e a condizioni comparabili (6). In terzo luogo i tassi d'interesse che remunerano le diverse fonti di finanziamento della Andes Holding BV, vale a dire il tasso Libor maggiorato rispettivamente del [ . . . ] % per i capitali propri, i «senior debts» e i «junior debts», sono compresi nei limiti constatati in operazioni analoghe. Del resto, la partecipazione di banche d'affari americane alle varie operazioni in questione costituisce una garanzia del fatto che i tassi corrispondano effettivamente ai prezzi di mercato.

Lo stesso dicasi, in quarto luogo, per i prezzi pagati dalla Andes Holding BV per l'acquisizione delle partecipazioni finanziarie nell'Arsa, nell'Austral, nell'Interinvest e nella Ladeco. L'ammontare delle partecipazioni finanziarie dell'Arsa e nell'Interinvest, in particolare, è stato determinato sulla base del valore della compagnia Arsa stimato dalla banca d'affari [ . . . ]. Ai fini di tale stima, la banca ha utilizzato un metodo essenzialmente comparativo. Il valore dell'Austral è stato inoltre oggetto di una valutazione specifica effettuata da una società di revisione contabile nota a livello internazionale. Quanto al prezzo di cessione della partecipazione del 13 % dell'Iberia nella Ladeco, esso corrisponde a quello constatato nelle ultime transazioni aventi ad oggetto questa compagnia.

D'altro canto, l'esistenza di un'opzione di riscatto a favore dell'Iberia è segno del comportamento razionale posto in essere dalla Teneo, nella misura in cui detta opzione può facilitare la conclusione di un'alleanza. Tuttavia, la Commissione ha preso atto della volontà manifestata dal governo spagnolo di subordinare l'esercizio da parte dell'Iberia della sua opzione di riscatto delle varie partecipazioni cedute alla Andes Holding BV, anche durante il periodo di «due diligence», alla duplice condizione, da un lato, che a seguito di questo eventuale riscatto, il valore venale dei capitali propri del gruppo nel suo insieme sia almeno pari al 30 % del valore d'impresa del gruppo e, dall'altro lato, che all'operazione in questione, partecipi anche, direttamente o indirettamente, in maniera rilevante, un investitore privato, tranne nel caso in cui l'Iberia eserciti l'opzione di riscatto per rivendere immediatamente a terzi le attività in questione. La stessa duplice condizione si applicherà durante il terzo anno successivo alla cessione, qualora l'Iberia presenti l'offerta d'acquisto più interessante. Questo elemento tende a dimostrare che il complesso di accordi concernenti la società Andes Holding BV verte sulla reale dismissione delle partecipazioni latino-americane e non costituisce una simulazione volta a facilitare un'iniezione di capitale senza che nessun reale mutamento sia apportato alla compagine del gruppo. Lo stesso dicasi per gli impegni assunti dalle autorità spagnole in forza dei quali:

- la Teneo parteciperà alla Andes Holding BV con gli stessi diritti e obblighi degli altri azionisti e finanziatori della Andes Holding BV e in base a criteri puramente commerciali. Le decisioni concernenti la Andes Holding BV saranno prese dalla maggioranza dei suoi azionisti, conformemente agli accordi intercorsi tra le parti nel rispetto delle leggi applicabili (diritto olandese e inglese). Nel caso in cui, in futuro, per motivi commerciali riguardanti la Andes Holding BV, la Teneo si trovasse a detenere alcune attività della Andes Holding BV, il governo spagnolo si impegna a far sì che la Teneo ceda successivamente tali attività a terzi. La Teneo non potrà acquistare alcuna attività della Andes Holding BV se non nei limiti dei diritti obblighi derivanti dagli accordi concernenti la Andes Holding BV;

- nessun altro ente o impresa pubblica spagnola, che non sia la Teneo o l'Iberia, potrà intervenire negli accordi concernenti la Andes Holding BV o acquistare attività della Andes Holding BV.

Infine, anche se per il momento i vari accordi concernenti la Andes Holding BV si riflettono in un apporto netto di capitale fresco di soli 16 miliardi di PTA, essi consentono pur sempre di ridurre sostanzialmente i rischi che derivavano all'Iberia dal suo impegno nell'Arsa. Essi eliminano inoltre ciò che gli occhi di un investitore privato in un'economia di mercato appare come uno dei principali fattori di rischio inerenti alla situazione dell'Iberia. I rischi infatti non derivavano solo dalla quota di partecipazione elevata (83,35 %) dell'Iberia nell'Arsa, ma anche dai prestiti concessi a quest'ultima dall'Iberia e dalle garanzie rilasciate dall'Iberia per debiti dell'Arsa. In seguito a questi accordi, l'Iberia rimarrà in possesso soltanto di una partecipazione minoritaria diretta del 5,73 % nel capitale dell'Arsa. Inoltre, verranno meno gli obblighi di garanzia assunti dall'Iberia per i debiti contratti dall'Arsa, ad eccezione delle garanzie rilasciate per un debito di 75 milioni di dollari USA, assistito anche da pegno su due Boeing 747, il valore commerciale dei quali corrisponde effettivamente a detto importo. Tuttavia, va rilevato che il pagamento differito della vendita dell'Austral comporta un rischio per l'Iberia, in quanto l'ammontare del pagamento effettivo che essa percepirà sarà al massimo uguale al prezzo di un'eventuale rivendita della compagnia a terzi. Lo stesso dicasi per il periodo di «due diligence», della durata massima di quattro mesi, durante il quale potrà essere rimessa in discussione la cessione delle attività latino-americane. A proposito di quest'ultimo punto, tuttavia, va tenuto presente il fatto che, a detta delle autorità spagnole, dell'iniezione di capitale notificata di 87 miliardi di PTA, soltanto 36,685 miliardi saranno versati dalla Teneo all'Iberia subito dopo l'adozione della presente decisione. Il restante importo dell'iniezione di capitale, ossia 50,315 miliardi di PTA, sarà versato solo ad avvenuto pagamento della seconda rata del prezzo della vendita alla Andes Holding BV dell'Interinvest e della Ladeco, dopo lo spirare del periodo di «due diligence».

Sempre per quanto concerne l'iniezione di capitale di 87 miliardi di PTA, il metodo normalmente utilizzato per valutare il carattere razionale di un investimento consiste nel comparare il suo importo con il reddito che produrrà. Giova rilevare che la circostanza che l'iniezione di capitale in esame serva in parte per finanziare un obiettivo sociale come la riduzione del personale. il cui costo ammonta a 36,685 miliardi di PTA, non rileva ai fini del giudizio che compete alla Commissione.

Comparare l'investimento iniziale dei 87 miliardi di PTA con il rendimento atteso di questo investimento, in applicazione del principio del comportamento di un investitore privato in un'economia di mercato, implica, nella fattispecie, da un lato, determinare il valore del gruppo Iberia a medio termine e, dall'altro lato, stabilire il tasso di rendimento minimo che esigerebbe normalmente un investitore privato per procedere a un simile investimento. Infatti, il reddito generato dall'iniezione di capitale deriva essenzialmente dall'incremento di valore che l'impresa subirà negli anni a venire, dato che la compagnia non dovrà distribuire dividendi prima del 1999. L'incremento di valore è uguale alla differenza tra il valore del gruppo a medio termine e il suo valore attuale. Al momento, quest'ultimo valore è nullo, secondo agli analisti finanziari consultati. Di conseguenza, valutare il carattere razionale dell'investimento significa, nella fattispecie, confrontare il suo importo con il probabile valore dell'impresa a medio termine, attualizzato al tasso di rendimento minimo che esigerebbe un investitore privato.

Il calcolo generalmente effettuato in questo tipo di operazioni per determinare il valore di un'impresa consiste nel moltiplicare il «flusso di cassa di un anno tipico» per un coefficiente che attualizzi l'insieme dei futuri flussi di cassa. Dal valore dell'attivo così determinato deve essere detratto l'importo dei debiti, per ottenere così il valore dei capitali propri. Il coefficiente moltiplicatore applicato al profitto di un anno tipico si determina in funzione sia del tasso di crescita medio nel flusso di cassa nell'insieme degli anni a venire, sia del tasso di attualizzazione prescelto. Quest'ultimo tasso non è altro che il costo medio ponderato del capitale («Weighted Average Cost of Capitale») per l'impresa considerata, il quale tiene conto sia del costo dell'indebitamento che del costo dei capitali propri. Mentre il costo dell'indebitamento è abbastanza facile da valutare, in quanto basta far riferimento al tasso dei prestiti concessi all'impresa, lo stesso non si può dire del costo dei capitali propri («Cost of equity»). Quest'ultimo è stimato per mezzo di un modello denominato «Capital Asset Pricing Model» (CAPM), secondo il quale il costo dei capitali propri è uguale al tasso privato di rischi sul mercato considerato, maggiorato del premio al rischio proprio di quel mercato moltiplicato per un coefficiente «beta». Il coefficiente beta («equity beta») corrisponde al rendimento che il mercato esige in un particolare settore, direttamente misurato mettendo in rapporto i risultati delle imprese del settore considerato e il loro valore di borsa, e rettificato in base alla struttura di finanziamento («gearing») propria dell'impresa considerata. Si noti che il costo medio ponderato del capitale così definito non tiene conto in nessun altro modo del rischio specifico proprio di ogni singola impresa.

Nel presente caso la Commissione ha seguito il metodo sopra illustrato. Nella fattispecie, l'anno di riferimento prescelto per stimare il presumibile valore a medio termine del gruppo Iberia è il 1999, dato che l'impresa dispone di proiezioni finanziarie fino a quella data, che è contemporaneamente abbastanza lontana da consentire all'iniezione di capitale di produrre i suoi effetti nel processo di risanamento e abbastanza vicina da ridurre le incertezze circa l'affidabilità delle proiezioni. Queste ultime sono fondate su ipotesi di crescita prudenti, atteso che, secondo tali proiezioni, i redditi d'esercizio dell'Iberia dovrebbero crescere solo del 4,6 % all'anno in moneta corrente dal 1994 al 1999, anno in cui dovrebbero raggiungere i 539,1 miliardi di PTA. Tali ipotesi presuppongono che nell'arco di tale periodo l'Iberia perda parte della sua quota di mercato. A titolo di informazione, il tasso di crescita annuale del trasporto aereo mondiale, espresso in passeggeri/chilometro è stato del 4,0 % circa negli ultimi cinque anni e del 5,4 % circa negli ultimi dieci anni e gli analisti prevedono una crescita media annuale del 6,0 % per i prossimi quattro anni. Sempre nel 1999, il risultato operativo dell'Iberia sarà + 55,5 miliardi di PTA, mentre il risultato al netto delle imposte sarà + 46,9 miliardi di PTA. Tali risultati presuppongono il proseguimento soddisfacente del processo di risanamento imperniato sulla riduzione dei costi operativi.

Partendo dal conto dei ricavi prospettato per il 1999, adattato e rettificato in alcuni punti, è stato possibile determinare il profitto a tale data e poi il flusso di cassa di un anno tipico. Tuttavia, non essendo l'Iberia quotata in borsa, non è stato possibile determinare direttamente il valore del coefficiente beta dell'impresa. Pertanto, è stato scelto il coefficiente beta di 1,39 («equity beta») che è stato ricavato dall'analisi di una ventina di compagnie aeree in Europa e nel Mondo, tenendo ugualmente conto della struttura finanziaria dell'Iberia nel 1999, nonché delle conseguenze, per tale struttura, delle cessioni di attività alla Andes Holding BV. A questo proposito, la Commissione ritiene che l'Iberia percepirà il prezzo totale della vendita dell'Austral solo dopo la cessione di questa da parte della Andes Holding BV. Di contro, non è stata presa in considerazione l'iniezione di capitale di 20 miliardi di PTA che la Teneo si prefigge di effettuare nel 1997. Il tasso privo di rischi sul mercato spagnolo e il premio al rischio proprio di tale mercato sono stati fissati rispettivamente al 10,7 % e al 7 %. Su tali basi, nel 1999 il costo dei capitali propri risulta del 20,4 % e il costo medio ponderato del capitale dell'Iberia del 14,42 %. Inoltre, il tasso di crescita medio del flusso di cassa dell'Iberia dopo il 1999 scelto dalla Commissione varia tra il 4 % e il 4,5 % in moneta corrente. Si tratta di un'ipotesi ragionevole, in quanto, con un tasso medio d'inflazione stimato del 3 %, essa corrisponde a una crescita reale leggermente superiore all'1 % all'anno. Tutti questi elementi hanno consentito di calcolare il valore dei capitali («equity value») del gruppo Iberia nel 1999, vale a dire 246 ovvero 267 miliardi di PTA, a seconda che si applichino il tasso di crescita del 4 % o del 4,5 %.

D'altra parte, la Commissione reputa che il tasso annuale di rendimento minimo («hurdle rate») che esigerebbe un investitore privato operante secondo le leggi di mercato per procedere all'iniezione di capitale in esame è come minimo del 30 % in ragione della forte somma impegnata e soprattutto dei rischi dell'operazione. Questo tasso minimo del 30 %, apparentemente molto elevato e nettamente superiore ai tassi rilevati sul mercato, tiene conto infatti delle probabilità non trascurabili che il programma non si svolga nella maniera prevista e che il rendimento reale risulti alla fine inferiore. Del resto, il tasso non può che essere superiore al costo del capitale, dopo che quest'ultimo non tiene conto di tutti i rischi connessi alla compagnia. Orbene, malgrado l'eliminazione quasi totale dei rischi connessi al suo impegno nell'Arsa e il sostanziale miglioramento dei risultati operativi nel 1994 e nel primo semestre 1995, l'Iberia è pur sempre un'impresa il cui rischio specifico resta elevato. Le seguenti incertezze pesano in particolare sul buon esito del risanamento della compagnia, sulla sua redditività a lungo termine e sulle proiezioni finanziarie per il 1999 sulle quali si basano i calcoli del valore dell'impresa a tale data:

- il programma di adattamento non è stato ultimato, in particolare non sono ancora iniziate le previste riduzioni di personale;

- recentemente la compagnia ha attraversato un periodo di conflitti di lavoro che sono sfociati, in particolare, in frequenti scioperi dei piloti. Questi conflitti non solo comportano costi che gravano direttamente sul bilancio dell'Iberia, ma nuociono anche all'immagine della compagnia di fronte alla clientela e possono ostacolare gli aumenti di produttività previsti dal programma;

- il programma, nella sua forma attuale, terminerà alla fine del 1996. A tale data l'Iberia non avrà ancora conseguito i livelli di produttività e di efficienza delle sue principali concorrenti comunitarie. Quindi, un nuovo piano di riduzione dei costi dovrà essere elaborato e negoziato con le parti sociali. Il risultato di tali trattative per il momento è del tutto incerto;

- i dubbi in merito all'esistenza e alle modalità d'intervento dei futuri partner esterni dell'Iberia, che restano tuttora da individuare;

- gli effetti della liberalizzazione delle attività di trasporto aereo o di assistenza a terra («handling») in Europa sulla redditività a lungo termine dell'Iberia non si possono presagire nella loro totalità.

Anche il consulente nominato dalla Commissione ritiene che il tasso annuale di rendimento minimo, come sopra definito, che esigerebbe un investitore privato nella fattispecie è almeno del 30 %, per cui propone una gamma che va dal 30 % al 40 %. La Commissione ritiene che un tasso superiore al 30 % potrebbe essere scelto da un investitore che operasse a breve o a medio termine in un'ottica puramente finanziaria. Tuttavia, conformemente alla citata giurisprudenza della Corte di giustizia, la Commissione deve tener conto del fatto che la holding Teneo non si prefigge di mettere a frutto i propri capitali a breve e medio termine, bensì persegue nella fattispecie una strategia e degli obiettivi di politica economica a lungo termine nei confronti di un'impresa di cui intende valorizzare i punti di forza e le potenzialità in un settore in continua espansione, in particolare attraverso un'alleanza con un partner esterno. Questi punti di forza sono essenzialmente le conoscenze tecniche e commerciali dell'impresa, un marchio noto a livello mondiale, una rete imperniata sull'Europa e l'America Latina e una presenza massiccia in Spagna, paese con il più alto traffico a scopo ricreativo d'Europa. Inoltre, il costante miglioramento del risultato operativo dell'Iberia negli ultimi due anni è indicativo dell'efficacia e della serietà del programma di adattamento, basato essenzialmente sulla riduzione dei costi operativi. A questo proposito, è particolarmente significativa l'affermazione del governo spagnolo secondo cui l'Iberia e la Teneo considerano che la riduzione dei costi sia un obiettivo fondamentale del programma di adattamento e ritengono essenziale proseguire tale strategia anche dopo il 1996. Del resto, secondo le informazioni di cui dispone la Commissione, la strategia di produttività e riduzione dei costi seguita dall'Iberia dovrebbe permetterle di ridurre sensibilmente per il 1998 lo scarto che tuttora la separa dalla media delle compagnie seguenti: British Airways, KLM, Lufthansa e Air France. Inoltre, l'impegno delle autorità spagnole secondo cui, se non saranno conseguiti gli obiettivi del programma di adattamento, la Teneo e l'Iberia soddisferanno un eventuale fabbisogno di capitali supplementari attraverso un'ulteriore riduzione dei costi, attraverso disinvestimenti, oppure ricorrendo a investitori privati rappresenta un ulteriore fattore di diminuzione dei rischi.

In definitiva, l'ammontare dell'investimento di 87 miliardi di PTA si situa nella parte inferiore della gamma relativa al valore dei capitali propri del gruppo Iberia nel 1999, stimato secondo il metodo sopra illustrato e attualizzato su un periodo di quattro anni a un tasso annuale di rendimento del 30 %. Ne consegue che l'iniezione di capitale in esame deve considerarsi conforme al principio del comportamento di un investitore privato in un'economia di mercato.

In subordine e ai fini di completezza dell'analisi effettuata, la Commissione si è soffermata nella fattispecie anche sul fabbisogno di capitali propri dell'Iberia. A questo proposito, dalle informazioni a disposizione della Commissione, emerge che nei prossimi mesi l'Iberia dovrà far fronte ai costi del piano di riduzione del personale e a numerose scadenze di rimborso dei prestiti. Malgrado il costante miglioramento del flusso di cassa operativo, la compagnia non ha sufficienti disponibilità liquide per far fronte a tutte queste obbligazioni e il fabbisogno di denaro fresco dell'Iberia a breve termine ammonta almeno a 48 miliardi di PTA. Peraltro, il rapporto «debiti/fondi propri» della compagnia è molto più elevato di quello delle altre compagnie europee, come già accennato alla fine del precedente punto I. Va rilevato, a questo proposito, che le cessioni di attività attuate dall'Iberia attraverso l'alienazione di alcune partecipazioni finanziarie alla Andes Holding BV, pur avendo fruttato un apporto di denaro fresco, non hanno tuttavia consentito di modificare sensibilmente la struttura del passivo di bilancio della compagnia, in quanto, al contrario, tali cessioni, sotto il profilo contabile, hanno dato luogo a una perdita netta. Orbene, l'eccessivo indebitamento dell'Iberia e la debolezza dei suoi capitali propri impongono di ripristinare una più sana struttura finanziaria aumentando i fondi propri per almeno tre motivi. In primo luogo, si tratta di rassicurare i creditori attuali e futuri della compagnia, segnatamente le banche, i cui finanziamenti sono vitali per la sopravvivenza dell'impresa e che potrebbero essere indotte a revocare improvvisamente i loro impegni o a esigere tassi d'interesse proibitivi in una situazione caratterizzata da estrema debolezza dei capitali propri. La Commissione ricorda, in proposito, che considererebbe quale aiuto di Stato illecito, in quanto non notificato, qualsiasi garanzia di pagamento che dovesse essere esplicitamente o implicitamente concessa ai creditori dell'Iberia da parte della Teneo o di qualsiasi altro ente pubblico (7). In secondo luogo, il passivo di bilancio dell'Iberia deve essere risanato in modo che possa attirare, a breve o a medio termine, partner privati a condizioni soddisfacenti per la compagnia e per la sua azionista Teneo. In ultimo luogo, un'iniezione di capitale d'importo superiore al fabbisogno di fondi liquidi a breve termine costituisce una chiara indicazione, in particolare di fronte al personale dell'impresa reso inquieto da anni di difficoltà, della fiducia riposta dalla Teneo nell'avvenire dell'Iberia. Tutto ciò considerato, tenuto conto che il governo spagnolo ha espressamente dichiarato che i fondi versati saranno impiegati soltanto per coprire le spese di riduzione del personale o per ridurre l'indebitamento su base commerciale, l'importo di 87 miliardi di PTA, che copre in ogni caso il fabbisogno a breve termine dell'Iberia, appare ugualmente conforme alla strategia perseguita a più lungo termine dalla Teneo nei confronti della sua controllata.

Va inoltre segnalato che, malgrado l'iniezione di capitale di 87 miliardi di PTA, fino al 1998 il rapporto «oneri finanziari/fatturato» dell'Iberia rimarrà nettamente superiore alla media dei rapporti di British Airways, KLM e Lufthansa. Parimenti, nello stesso periodo, il «gearing» dell'Iberia, inteso come rapporto tra la somma dell'indebitamento bancario e dei leasing, da una parte, e il totale dei fondi propri, dall'altra, rimarrà sensibilmente più elevato della media dei corrispondenti rapporti delle tre compagnie concorrenti predette.

Alla luce di quanto precede, risulta che i vari accordi concernenti la società Andes Holding BV e l'iniezione di capitale di 87 miliardi di PTA effettuata dalla holding Teneo a favore della compagnia Iberia non costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1, del trattato e dell'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo. Conseguentemente non vi è motivo di sollevare obiezioni contro le operazioni in questione e il procedimento deve essere chiuso. Nella presente decisione si tiene conto, in particolare, dei seguenti impegni assunti dal governo spagnolo:

- nell'ipotesi in cui l'Iberia sia in grado di esercitare la sua opzione di riscatto delle partecipazioni latino-americane cedute alla Andes Holding BV nei primi due anni successivi alla cessione, ivi incluso il periodo di «due diligence», la compagnia si impegna a farlo soltanto qualora a) il valore venale dei capitali propri del gruppo nel suo insieme sia superiore o uguale al 30 % del valore d'impresa del gruppo («Group entreprise value» inteso come valore della capacità dell'insieme delle attività del gruppo di produrre redditi) e b) un investitore privato partecipi, direttamente o indirettamente, in maniera rilevante all'operazione. La stessa duplice condizione si applicherà durante il terzo anno successivo alla cessione, qualora l'Iberia presenti l'offerta d'acquisto più interessante. Essa non si applicherà, tuttavia, se l'Iberia eserciterà la sua opzione di riscatto per rivendere subito dopo le attività in questione a terzi;

- la Teneo parteciperà alla Andes Holding BV con gli stessi diritti e obblighi degli altri azionisti e finanziamenti di quest'ultima e secondo criteri esclusivamente commerciali. Le decisioni concernenti la Andes Holding BV saranno prese dalla maggioranza dei suoi azionisti, conformemente agli accordi intercorsi tra le parti nel rispetto delle leggi applicabili (diritto olandese e inglese). Nel caso in cui, in futuro, per motivi commerciali riguardanti la Andes Holding BV, la Teneo si trovasse a detenere alcune attività della Andes Holding BV, il governo spagnolo si impegna a far sì che la Teneo ceda successivamente tali attività a terzi. La Teneo non potrà acquistare alcuna attività della Andes Holding BV se non nei limiti dei