91/480/CEE: Decisione della Commissione, del 30 luglio 1991, relativa ad una procedura a norma dell'articolo 85 del trattato CEE (Caso nº IV/32.659 - Programma IATA agenzie passeggeri)



Gazzetta ufficiale n. L 258 del 16/09/1991 pag. 0018 - 0028



DECISIONE DELLA COMMISSIONE del 30 luglio 1991 relativa ad una procedura a norma dell'articolo 85 del trattato CEE (Caso no IV/32.659 - Programma IATA agenzie passeggeri) (91/480/CEE) LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE, visto il regolamento n. 17 del Consiglio, del 6 febbraio 1962, primo regolamento d'applicazione degli articoli 85 e 86 del trattato (1), da ultimo modificato con l'atto di adesione della Spagna e del Portogallo, in particolare gli articoli 6 e 8, vista la domanda di attestazione negativa e le notifiche intese ad ottenere un'esenzione, presentate in forza degli articoli 2 e 4 del regolamento n. 17 in data 21 marzo 1988 e 6 novembre 1989, relative ad alcune risoluzioni IATA destinate alle agenzie passeggeri, visto il contenuto della domanda e della notifica pubblicato (2) a norma dell'articolo 19, paragrafo 3 del regolamento n. 17, sentito il comitato consultivo in materia di intese e posizioni dominanti, Considerando quanto segue: I. FATTI A. Oggetto della decisione (1) La decisione riguarda le seguenti risoluzioni IATA relative alle agenzie di viaggio. - la risoluzione 814 - IATA Sales Agency Distribution Rules, - la risoluzione 814d - Travel Agency Commissioner, - la risoluzione 814e - Conduct of Review by Travel Agency Commissioner «risoluzioni serie 814». B. Le imprese: IATA e i suoi membri (2) IATA, che è un'associazione di imprese composta da 189 vettori aerei, è stata costituita in occasione della conferenza internazionale degli operatori del trasporto aereo tenutasi all'Avana, Cuba, nell'aprile 1945. (3) I membri di IATA si suddividono in membri attivi e membri associati. Qualsiasi impresa di trasporto aereo che effettua un servizio aereo tra territori di due o più Stati può entrare a far parte dell'associazione in qualità di membro attivo. (4) Le imprese sono le 154 compagnie aeree aderenti in qualità di membro attivo che partecipano alla conferenza IATA sulle agenzie passeggeri (Paconf). Trentacinque compagnie aeree IATA che sono membri associati (3) non forniscono servizi internazionali regolari e non partecipano alla Paconf. Gli accordi tuttavia interessano anche queste imprese visto che esse vi si conformano. C. Il prodotto: servizi di agenzia per il trasporto aereo di passeggeri (5) Le risoluzioni IATA interessate dalla presente decisione riguardano i servizi di agenzie di viaggio aereo o la vendita di trasporto aereo passeggeri tramite intermediari. D. Il mercato (6) Secondo i dati contenuti nei Financial Statistical Reporting Forms di IATA i proventi complessivi di esercizio per i servizi passeggeri internazionali di linea delle compagnie aeree che aderiscono ad IATA nel 1986 sono stati pari a circa 37 250 milioni di dollari USA. Il fatturato complessivo dei singoli membri varia tra 1,4 milioni di dollari USA e 6 688 milioni di dollari USA. I proventi per il trasporto internazionale di linea passeggeri delle compagnie aeree IATA con sede nella CEE e dei membri di Association of European Airlines (AEA) nello stesso anno sono stati di 14 995 milioni di dollari USA secondo i dati dell'annuario 1986 di AEA. (7) Tutte le compagnie aeree che aderiscono a IATA si servono del programma agenzie passeggeri per le proprie vendite. Il programma comprende 26 000 punti di vendita (agenzie) in 165 paesi; nei paesi CEE si contano 10 151 punti di vendita (dati 1987). Secondo IATA le vendite stimate per il 1987 di servizi di trasporto internazionale aereo degli agenti IATA nei paesi CEE sono ammontate a circa 14 914 milioni di dollari USA. (8) Le vendite hanno luogo mediante stipulazione di un contratto di trasporto rappresentato dal biglietto rilasciato al passeggero dalla compagnia aerea o, secondo le condizioni degli accordi, dall'agente designato dalla compagnia aerea per conto di quest'ultima. Le compagnie aeree, pur disponendo di sportelli di vendita diretti sui loro principali mercati, effettuano comunque, secondo le stime di IATA, circa il 70 % delle loro vendite in Europa attraverso agenzie di viaggio. E. Gli accordi IL PROGRAMMA IATA AGENZIE PASSEGGERI Generalità (9) Il programma agenzie passeggeri predisposto dalla Paconf, che è il sistema IATA per designare gli intermediari, costituisce uno degli elementi fondamentali dell'associazione in questione. L'obiettivo principale del programma, secondo le dichiarazioni di IATA, è quello di garantire che i punti di vendita delle agenzie passeggeri operanti per conto dei membri IATA siano dotati della competenza e professionalità necessarie, che forniscano un servizio affidabile e imparziale al pubblico e alle compagnie aeree per cui operano e provvedano al maneggio dei fondi e dei documenti delle compagnie aeree in modo deontologicamente corretto. (10) Il programma è basato su tre elementi principali: a) l'accreditamento: qualora soddisfino determinati criteri fondamentali e stabiliscano relazioni contrattuali con le compagnie aeree, gli interessati possono richiedere l'autorizzazione a promuovere e vendere servizi di trasporto internazionale aereo contro corrispettivo a carico dei membri IATA; b) un sistema di stanze di compensazione, denominato Bank Settlement Plans (BSP), che offre alle compagnie aeree e agli agenti economie di scala e il vantaggio della standardizzazione e automazione sotto il profilo della riscossione e retrocessione delle somme dovute da agenti IATA alle compagnie aeree; tale sistema BSP esiste in tutti gli Stati membri della Comunità europea; c) i programmi di formazione destinati agli intermediari, siano essi agenti IATA accreditati ed altri candidati all'accreditamento IATA, che consentono loro di raggiungere e mantenere in modo economico le qualifiche standard necessarie ad assistere il cliente nella scelta dei prodotti offerti dalla compagnia aerea. (11) La gestione del programma è affidata alla Agency Administration Division che fa parte della segreteria IATA. Le risoluzioni IATA oggetto di esame (1) Qualifiche per ottenere l'accreditamento e la designazione come agente passeggeri IATA (12) I soggetti in possesso delle appropriate licenze ufficiali, ove queste siano richieste, possono essere accreditati a seguito di domanda in debita forma al responsabile dei servizi agenzia IATA del paese in cui i soggetti operano, sempreché soddisfino alle qualifiche sotto precisate. Per mantenere la designazione di agente accreditato i soggetti non devono perdere tali qualifiche. A tale scopo il termine «richiedente» comprenderà in appresso anche gli agenti già accreditati. Nel presente contesto il termine «persona» indica il soggetto singolo, la società senza personalità giuridica, l'impresa, l'associazione, la società o persona giuridica la cui attività, all'atto dell'accreditamento, comprende quella di agenti di viaggio al servizio del pubblico in genere. (13) Il richiedente è tenuto a presentare una certificazione di fonte indipendente sulla sua situazione finanziaria conformemente alla prassi contabile locale secondo le indicazioni stabilite e pubblicate dall'organismo IATA responsabile dell'accreditamento; tali certificazioni vanno valutate e giudicate soddisfacenti in base alla metodologia ed alle norme fissate periodicamente dall'organismo citato. Ai fini dell'accoglimento della sua domanda il richiedente può essere invitato a fornire elementi finanziari addizionali rappresentati ad esempio da un'operazione di ricapitalizzazione o da garanzie bancarie o assicurative. In caso di riesame della situazione finanziaria di un agente, qualora esso non sia in grado di soddisfare ai criteri finanziari, si terrà conto delle normali fluttuazioni economiche e si assegnerà all'agente un periodo ragionevole di tempo per conformarsi ai criteri in questione. (14) Poiché è necessaria una domanda distinta per ciascuna sede di attività, il richiedente deve essere proprietario della totalità e deve dirigere integralmente la sede per la quale chiede l'approvazione in qualità di succursale. (15) Il richiedente deve avere alle sue dipendenze almeno una persona che lavora nella sede di attività oggetto della domanda nell'orario di apertura della medesima. Il dipendente deve soddisfare ai necessari criteri di competenza ed esperienza richiesti nel paese in cui è situata la sede dell'attività. (16) La sede di attività oggetto della domanda deve essere regolarmente aperta al pubblico, essere identificata ed operare in quanto agenzia di viaggio; una sede di attività che non soddisfi alle condizioni sopra menzionate può tuttavia ottenere l'approvazione purché risponda a tutti gli altri requisiti e i) operi esclusivamente nel campo dei viaggi organizzati tutto compreso e provveda al rilascio dei soli documenti di viaggio ad essi relativi, oppure ii) sia una succursale insediata nei locali di un organismo, stabilimento o impresa commerciale e operi sostanzialmente per soddisfare le necessità di tale organismo, stabilimento o impresa commerciale in materia di viaggi, oppure iii) sia una sede dotata di stampante satellite per biglietti (vedi infra). IATA si è impegnata a non conferire significato restrittivo al termine «sostanzialmente» di cui al punto ii) e a non escludere dalla possibilità di chiedere l'accreditamento conformemente alle disposizioni IATA le imprese commerciali che intendono gestire il loro ufficio viaggi come sede interna. La sede dell'attività non deve essere ubicata in uffici occupati insieme ad un'altra agenzia di viaggio, un agente accreditato o un vettore aereo. Non sono previste restrizioni per sedi ubicate in un aeroporto. (17) Il richiedente non può avere una denominazione che sia: i) identica a quella di IATA o di uno dei membri IATA, oppure ii) analoga alla denominazione di un membro: tale disposizione non osta all'approvazione dell'eventuale richiedente da parte del responsabile dei servizi agenzia se non è contestata da un membro di IATA. La sede dell'attività non deve identificarsi con l'ufficio di un membro IATA o di un gruppo di membri IATA. (18) L'impresa richiedente, il suo personale direttivo od i suoi più importanti azionisti, i direttori, i funzionari o i dirigenti non devono essere stati riconosciuti colpevoli di violazioni intenzionali degli obblighi fiduciari compiute nell'esercizio dell'attività, oppure falliti non liberati legalmente dalle loro obbligazioni. (19) Chiunque sia direttore o detenga una partecipazione finanziaria o abbia una posizione di direzione nell'impresa richiedente non deve essere stato direttore di, o aver avuto una partecipazione finanziaria in o aver rivestito una posizione di direzione in un'impresa che è stata depennata dall'elenco delle agenzie o alla quale sia stata notificata un'inadempienza e abbia ancora debiti commerciali insoluti, ovvero in un'impresa agente i cui debiti commerciali siano stati soddisfatti esclusivamente o in parte ricorrendo ad una fideiussione o garanzia finanziaria; tuttavia il richiedente può ottenere l'autorizzazione se la persona in questione non ha partecipato agli atti od omissioni che hanno provocato la cancellazione dall'elenco o l'inadempienza. (20) Il richiedente non deve essere agente generale di vendita nel paese (a prescindere dal fatto che sia stato nominato per la totalità o una parte del paese) per un qualsiasi vettore aereo; tuttavia ciò non osta all'autorizzazione di tale richiedente da parte del responsabile dei servizi agenzia se la domanda contiene prove soddisfacenti che il richiedente ha cessato di essere un agente generale di vendita prima della data alla quale ha efficacia la decisione del responsabile dei servizi agenzia che dichiara l'accreditamento del richiedente. (21) I locali per i quali viene chiesta l'autorizzazione debbono soddisfare alle norme di sicurezza prescritte nella risoluzione e il richiedente si deve impegnare a dare applicazione alle precauzioni di sicurezza prescitte (la disposizione è dovuta al fatto che i biglietti aerei non compilati sono valori). (22) Per quanto riguarda l'emissione di biglietti e altri titoli di trasporto dopo l'autorizzazione, l'agente deve conformarsi alle disposizioni pertinenti contenute nel programma. (23) Qualora sia previsto per legge, il richiedente deve essere in possesso di una valida licenza di commercio. (24) Tutte le dichiarazioni essenziali presentate nella domanda devono essere accurate e complete. Per divenire agente accreditato il richiedente è tenuto al pagamento di vari compensi. (25) Qualora il richiedente presenti domanda per disporre di un ufficio contenente una stampante satellite di biglietti (STP), vale a dire un ufficio nel quale è collocata un'attrezzatura che può stampare documenti sotto controllo di un agente IATA, i requisiti riguardano principalmente le norme di sicurezza per evitare che soggetti non autorizzati stampino biglietti. Detto STP deve esser affidato almeno ad una persona qualificata che non deve essere necessariamente un dipendente dell'agente. Procedure di accreditamento (26) Il richiedente deve compilare e presentare al responsabile IATA dei servizi agenzia un formulario di domanda corredato della documentazione e certificazione finanziaria necessaria e versare le somme richieste per la domanda, l'adesione e la prima quota annuale. Detto responsabile può domandare al richiedente di fornire informazioni supplementari. (27) Il responsabile IATA pubblica un elenco delle domande ricevute in modo che i membri IATA possano presentare entro quarantacinque giorni prove circostanziate e motivate onde dimostrare perché a loro parere il richiedente non risponda ai requisiti prescritti. In tal caso il richiedente viene informato ed invitato a rispondere. (28) La decisione deve essere presa entro sessanta giorni dalla data di pubblicazione dell'elenco. Il richiedente deve essere immediatamente informato mediante notifica scritta e l'eventuale mancata accettazione deve essere motivata chiaramente. (29) Entro trenta giorni dalla data della notifica del responsabile IATA, il richiedente la cui domanda sia stata respinta può domandare il riesame della decisione o altrimenti invocare le procedure volte ad ottenere un riesame da parte del Travel Agency Commissioner (il commissario). Anche i membri IATA che fanno opposizione alla concessione dell'accreditamento possono ricorrere contro la decisione del responsabile o chiederne il riesame. (30) I richiedenti cui è stato concesso l'accreditamento vengono iscritti nell'elenco delle agenzie IATA ed il direttore generale IATA sottoscrive un accordo di agenzia per conto dei membri IATA che designano agenti di vendita. (31) Le singole compagnie aeree IATA possono designare agenti accreditati il cui nominativo figura sull'elenco delle agenzie: - depositando presso IATA una dichiarazione di designazione in blocco di tutti gli agenti accreditati, - oppure rilasciando all'agente un attestato di designazione. I membri IATA hanno facoltà di revocare la designazione ad un agente. Custodia ed emissione di biglietti ed altri titoli di trasporto (32) L'emissione dei biglietti è effettuata dagli agenti IATA per conto delle compagnie aeree membri di IATA che eventualmente li hanno designati, sia ricorrendo ai biglietti o titoli di trasporto dei singoli membri, sia utilizzando i biglietti IATA standard che vanno convalidati dai timbri a secco di identificazione dei singoli vettori, timbri che di conseguenza vanno consegnati agli agenti. (33) La risoluzione 814 prevede alla sezione D, primo paragrafo, che le compagnie aeree o i membri IATA che partecipano ad un sistema BSP non possono depositare o tenere presso un agente IATA una scorta dei loro titoli di trasporto. In tal modo si mira a convogliare verso il BSP la liquidazione delle vendite di biglietti. IATA ha asserito che taluni BSP presentano una efficienza economico-finanziaria appena marginale che potrebbe essere pregiudicata se si consentisse agli agenti di detenere i biglietti dei vettori, poiché detti biglietti non transitano attraversi i BSP. IATA ha intrapreso passi nel senso richiesto, ad esempio a fini di consolidamento dei BSP, per eliminare entro un periodo di tre anni la restrizione in questione. Commissioni (34) Agli agenti debitamente designati da membri IATA spetta una commissione di vendita di servizi di trasporto aereo passeggeri in base alle percentuali autorizzate periodicamente dalle singole compagnie aeree IATA. La risoluzione contiene regole riguardanti le modalità di calcolo della commissione nonché disposizioni per i rimborsi e le vendite ad enti pubblici. Non è vietato spartire la commissione con il cliente. Disposizioni amministrative 35. La risoluzione 814 contiene anche disposizioni tecniche ed amministrative sulle modalità di retrocessione e di trasmissione dei pagamenti tramite il BSP o direttamente alle compagnie aeree, sull'esposizione e inadempienze dell'agente, sulle modifiche dell'assetto proprietario, sullo statuto legale, sulla denominazione o indirizzo. Misure che incidono sulla reputazione degli agenti (36) Gli agenti possono rinunciare all'accreditamento o essere revocati da IATA per i motivi di cui alla risoluzione 814 (ad esempio perché non soddisfano alle qualifiche prescritte, a causa di inadempienza, ecc.). Essi possono essere anche sospesi o oggetto di una misura di biasimo. Le procedure e gli effetti delle varie situazioni sono inoltre precisati specificamente. Riesame delle decisioni del responsabile IATA Agency Administration riguardanti i candidati agenti e gli agenti nonché riesame dello statuto di agente (37) Le decisioni che riguardano i candidati agenti e gli agenti emanate dagli organismi competenti IATA possono essere oggetto di riesame in prima istanza ad opera di un commissario IATA designato a tale scopo, in conformità della risoluzione 814d; il commissario è competente altresì per il riesame dello statuto di agente qualora il responsabile IATA Agency Administration abbia sollevato nei suoi confronti taluni addebiti. Le decisioni del commissario a loro volta sono impugnabili e soggette ad arbitrato. Le procedure di riesame da parte del commissario sono precisate nella risoluzione 814e. Le procedure di riesame per via arbitrale sono precisate nella risoluzione 814. Riesame delle decisioni individuali di un membro (38) La risoluzione 814 stabilisce il diritto ad ottenere il riesame di decisioni individuali di membri IATA che riguardano gli agenti. Di conseguenza un agente che si ritiene leso dalla decisione di un membro con la quale quest'ultimo a) rifiuta di designare tale agente, oppure b) revoca la sua designazione a tale agente, oppure c) nel caso di un membro che partecipa al BSP: i) rifiuta di fornire all'agente il suo timbro a secco di identificazione, oppure ii) ritira all'agente il suo timbro a secco di identificazione, d) nel caso di un membro che non partecipa al BSP: i) rifiuta di fornire all'agente i suoi titoli di trasporto, oppure ii) ritira all'agente i suoi titoli di trasporto, con la conseguenza che gli interessi commerciali di detto agente sono pregiudicati al punto di compromettere la sua attività, ha il diritto di farsi comunicare i criteri seguiti dal membro per designare gli agenti o le ragioni del rifiuto, del ritiro o della revoca. Quando l'agente ritenga i motivi invocati privi di fondamento, in prima istanza è tenuto a chiedere chiarimenti e soddisfazione al membro. Qualora il problema non sia risolto in questa sede, l'agente ha il diritto di ottenere il riesame della decisione del membro. Se la decisione del membro è stata adottata in applicazione delle disposizioni collettive, il diritto dell'agente ad ottenere il riesame non va esercitato nei confronti del membro a titolo individuale, ma manifestato in conformità delle disposizioni generali della risoluzione 814e. (39) IATA ha adottato la risoluzione 814e per applicare le procedure di riesame alle decisioni dei membri. Le relative disposizioni equiparano gli agenti alle compagnie aeree. Applicazione (40) IATA si è impegnata ad applicare le risoluzioni 814, 814d e 814e in tutti gli Stati membri entro e non oltre il 31 dicembre 1990. Contemporaneamente i regimi disposti dalle risoluzioni IATA serie 800, 808 e 802 non saranno più applicati agli agenti che operano all'interno della Comunità. F. Confronto tra la risoluzione serie 814 e la situazione precedente (41) Il 15 giugno 1989, a seguito della notifica di IATA del 21 marzo 1988 la Commissione ha inviato a IATA una comunicazione degli addebiti basata sull'articolo 19, paragrafo 1 del regolamento n. 17 e riguardante le seguenti risoluzioni IATA: - Risoluzione 800: Passenger Sales Agency Administration Rules, nella versione modificata, - Risoluzione 800a: Application form for approval as an IATA Passenger Sales Agent, - Risoluzione 800b: Passenger Sales Agency Agreement, - Risoluzione 808: Passenger Sales Agency Rules - Europe, nella versione modificata, - Risoluzione 808e: Conduct of review by travel Agency Commissioner, - Risoluzione 802: IATA Agency Distribution System - Europe, nella versione modificata. (42) A seguito della comunicazione degli addebiti, IATA ha informato la Commissione che avrebbe predisposto una nuova risoluzione da applicare in Europa la quale avrebbe sostituito le risoluzioni serie 800, 808 e 802. Il 6 novembre 1989 è stata notificata la risoluzione serie 814. (43) In confronto alle risoluzioni 800, 808 e 802 la risoluzione serie 814 ha eliminato varie restrizioni imposte agli agenti: - è stato soppresso il «criterio produttività», vale a dire il fatturato minimo che i richiedenti dovevano raggiungere per ottenere l'accreditamento IATA; - i requisiti in materia di personale sono stati ridotti ai livelli minimi indispensabili per offrire un servizio affidabile ai clienti; - è stato soppresso il divieto di concedere sconti a favore del cliente accordandogli parte della commissione; - è stato soppresso il divieto di pagamenti non liquidi agli agenti (servizi in natura); - non è previsto un diritto di veto per le compagnie di bandiera in sede di applicazione della risoluzione 814 nel rispettivo paese; - le procedure di accreditamento sono state abbreviate; - è stato soppresso il divieto di insediare agenzie negli aeroporti; - sono state rese meno rigorose le norme riguardanti i locali e le succursali per consentire agli uffici viaggi operanti all'interno di imprese commerciali di ottenere l'accreditamento IATA; - qualsiasi altro soggetto e non soltanto gli agenti di viaggio già operanti come tali possono ottenere l'accreditamento IATA se soddisfano ai relativi criteri; - è stata istituita una procedura imparziale di riesame e di arbitrato che consentirà agli agenti di impugnare le decisioni atte ad ostacolare le loro attività commerciali. Ciò è di particolare importanza in caso di decisioni individuali prese da vettori in posizione dominante. (44) Un altro miglioramento di rilievo è stata l'eliminazione degli accordi di esclusiva dal programma agenzie passeggeri. Di conseguenza gli agenti IATA hanno diritto di lavorare per compagnie aeree non IATA o per compagnie IATA su base bilaterale, mentre le compagnie aeree hanno diritto di aderire ad accordi con agenti non IATA. G. Osservazioni delle parti interessate (45) È pervenuta alla Commissione una lettera contenente le osservazioni del sig. E. Theophanopoulos, direttore di Mariners TRV Service Ltd, un'agenzia di viaggi di Atene, oltre che membro del Comitato direttivo dell'Associazione greca degli agenti di viaggio e del Consiglio comune del programma agenzie IATA in Grecia. Nel proporre taluni eventuali emendamenti al testo delle risoluzioni IATA 814, 814d e 814e, il sig. Theophanopoulos critica le disposizioni del considerando 33 della presente decisione e le modalità di approvazione delle risoluzioni IATA da parte delle autorità elleniche. Inoltre suggerisce la necessità di una maggiore trasparenza delle condizioni applicate alle relazioni d'affari tra compagnie aeree e agenti di viaggio. Tuttavia non si oppone all'esenzione. La Commissione ha tenuto conto delle osservazioni del sig. Theophanopoulos per la stesura della presente decisione. Non sono pervenute osservazioni di terzi interessati che si oppongono alla presente esenzione a favore della risoluzione IATA serie 814 in risposta alla comunicazione della Commissione a norma dell'articolo 19, paragrafo 3 del regolamento n. 17. II. VALUTAZIONE GIURIDICA (46) Gli accordi tra compagnie aeree membri di IATA di cui al paragrafo I rientrano nel campo d'applicazione dell'articolo 85, paragrafo 1 poiché comportano restrizioni della concorrenza e incidono sugli scambi tra Stati membri. Di conseguenza non è possibile rilasciare un'attestazione negativa come chiesto da IATA. Tuttavia essi possono ottenere un'esenzione a norma dell'articolo 85, paragrafo 3. A. Articolo 85, paragrafo 1 (47) Le compagnie aeree membri di IATA sono imprese ai sensi dell'articolo 85, paragrafo 1, e gli accordi stipulati tra le medesime e formalizzati nella risoluzione IATA serie 814 sono accordi e decisioni di un'associazione di imprese che rientrano nel campo d'applicazione dell'articolo citato. a) Oggetto ed effetto delle restrizioni della concorrenza (48) Gli accordi e le decisioni sopra menzionati comportano restrizioni della concorrenza tra singole compagnie aeree membri di IATA a livello della distribuzione dei loro servizi di trasporto aereo di passeggeri dal momento in cui esse convengono di applicare a livello collettivo un identico sistema distributivo per una parte estremamente rilevante delle loro vendite. Benché il sistema selettivo non sia esclusivo per agenti e per vettori e non contenga limitazioni territoriali imposte agli agenti, il programma IATA è di fatto un canale di distribuzione privilegiato per la maggior parte delle compagnie aeree. Le varie strategie in materia di distribuzione sono quindi allineate in un certo grado a quelle della maggior parte delle altre compagnie aeree per una quota rilevante delle loro attività. (49) Il sistema di vendita e di distribuzione stipulato dalle compagnie aeree membri di IATA lascia un margine minimo per altre forme di distribuzione basate su un diverso tipo di strategia che potrebbero essere adottate da singole compagnie aeree IATA e dà luogo ad una struttura di vendita alquanto rigida. Qualora il sistema IATA non esistesse, ciascuna compagnia avrebbe la propria rete di agenti, in linea di massima diversa da quella dei suoi concorrenti con conseguente maggiore concorrenza tra agenti e tra compagnie aeree. (50) Le risoluzioni hanno anche un considerevolissimo impatto sulle agenzie di viaggio della CEE e pongono in essere una struttura più rigida di quella derivante da sistemi bilaterali che comporterebbero maggiori elementi di concorrenza a livello della distribuzione. (51) In terzo luogo le risoluzioni incidono sulla concorrenza tra agenti ancorché sia consentito di spartire le commissioni con i clienti. Un certo grado di limitazione della concorrenza è intrinseco a qualsiasi sistema di distribuzione collettiva nel quale sono applicati criteri omogenei di selezione. Quindi la concorrenza a livello della vendita tra agenti specializzati quali gli agenti IATA rimarrà necessariamente più limitata di quanto altrimenti prevedibile. Inoltre la concorrenza tra agenti non IATA o altri operatori sul mercato della distribuzione al di fuori del quadro IATA subirà distorsioni perché l'adesione al sistema collettivo di agenzie IATA conferisce artificiosamente ad alcuni agenti un vantaggio su distributori che restano fuori del sistema. (52) Da quanto sopraesposto è ragionevole ritenere che le risoluzioni IATA in questione incidono sulla struttura della concorrenza nel mercato della Comunità europea nel suo insieme ai tre livelli menzionati. (53) Per quanto riguarda la restrizione di cui al considerando 33, essa scoraggia la maggior parte delle compagnie aeree ad aderire a contratti bilaterali di distribuzione con agenti accreditati IATA al di fuori del quadro IATA. La concorrenza risulta limitata dal fatto che gli agenti IATA non sono in grado di provvedere liberamente canali di distribuzione paralleli con singoli membri di IATA su base bilaterale. b) Effetto sugli scambi tra Stati membri (54) Le risoluzioni IATA in esame riguardano servizi nei quali gli scambi tra gli Stati membri sono di notevole rilevanza, come precisato ai considerando 7-9. Il programma, consentendo le vendite di trasporto aereo in tutto il mondo, incide sulle strategie di distribuzione dell'insieme dei membri IATA. Di conseguenza, gli accordi hanno un effetto sugli scambi intracomunitari in quanto hanno un impatto considerevole sull'intera struttura della concorrenza. B. Articolo 85, paragrafo 3 (55) Le risoluzioni IATA in esame soddisfano le condizioni per ottenere un'esenzione, stabilite nell'articolo 85, paragrafo 3. Esse contribuiscono a migliorare la produzione e la distribuzione di beni e a promuovere il progresso tecnico ed economico conferendo nel contempo agli utenti una congrua parte dell'utile che ne risulta. Esse non impongono alle imprese interessate restrizioni che non sono indispensabili per il conseguimento di tali obiettivi né danno alle imprese la possibilità di eliminare la concorrenza per una parte sostanziale dei prodotti in questione. Miglioramento della produzione e della distribuzione, promozione del progresso tecnico ed economico (56) Le risoluzioni consentono una gestione centralizzata degli agenti IATA e una riduzione delle spese delle compagnie aeree connesse con l'esistenza della rete di agenti al dettaglio; molte compagnie aeree non potrebbero permettersi di avere autonomamente un'ampia rete di agenti e soprattutto le compagnie aeree di piccole e medie dimensioni considerano il sistema di agenzie IATA insostituibile. I vantaggi sono particolarmente interessanti per le compagnie aeree che operano su ampia scala internazionale, offrendo loro un accesso al mercato che sarebbe altrimenti difficile e costoso. Grazie ad un unico accordo standard sottoscritto con IATA, un agente la cui autorizzazione a rappresentare i membri IATA è riconosciuta previa idonea valutazione può emettere biglietti per conto del membro che lo ha designato. Il sistema promuove regole accettate a livello mondiale per la vendita di prodotti di trasporto aereo e favorisce un comportamento deontologicamente corretto sotto il profilo finanziario dei punti di commercializzazione. (57) Il sistema posto in essere dalla risoluzione IATA 814 contribuisce a migliorare la distribuzione del prodotto rappresentato dal trasporto aereo in quanto: a) offre a ciascuna compagnia aerea aderente i vantaggi di economie di scala grazie alla: - identificazione e accreditamento di punti di vendita adeguati, - standardizzazione delle relazioni contrattuali con gli agenti, - promozione di standard più elevati di competenza e affidabilità nel settore della distribuzione; b) prevede per gli agenti: - una procedura di accreditamento abbreviata su basi non discriminatorie, - una relazione contrattuale semplificata con tutte le compagnie aeree membri di IATA, - la capacità immediata di vendere i servizi della maggior parte delle compagnie aeree, - la semplificazione della gestione e delle procedure di retrocessione nonché una formazione del personale, - una procedura di esame imparziale delle vertenze con compagnie aeree, rinviando tali vertenze ad un organo arbitrale neutrale, - il supporto professionale della segreteria IATA (pubblicazioni, consulenza, programmi di formazione, ecc.), - la reputazione professionale connessa con l'accreditamento IATA. (58) Le disposizioni della risoluzione 814 di cui al considerando 33 consentiranno il consolidamento dei BSP la cui efficienza economico-finanziaria è appena marginale nel corso di un periodo di tempo ragionevole nel quale la compensazione delle vendite di biglietti avrà luogo principalmente tramite BSP esistenti. I BSP sono considerati dalle compagnie aeree e dagli agenti un sistema estremamente conveniente di liquidazione dei loro conti reciproci: essi permettono infatti una considerevole riduzione dei costi di amministrazione per effetto della standardizzazione. Vantaggi per gli utenti (59) Il sistema IATA posto in essere dalla risoluzione serie 814 conferisce agli utenti una congrua quota dell'utile che ne risulta per i seguenti motivi: a) gli standard di affidabilità prescritti agli agenti (solidità finanziaria, qualifiche ed esperienza del personale, sicurezza dei locali e delle scorte di biglietti); b) l'offerta di un'ampia scelta di agenzie IATA (circa 10 000 nella CEE, destinate ad aumentare a seguito dell'applicazione dei criteri della risoluzione 814); c) l'accesso ad agenti che rappresentano un elevato numero delle principali compagnie aeree; d) la maggiore concorrenza tra agenti IATA, che possono praticare sconti a scapito della loro commissione. (60) Il mantenimento del sistema di compensazione BSP consentirà agli agenti di evitare costose scritturazioni. Le economie relative saranno conferite ai clienti ad esempio accordando loro parte delle commissioni. Necessità delle restrizioni (61) La standardizzazione e le economie di scala realizzate dal sistema posto in essere tramite le risoluzioni non potrebbero essere realizzate senza un sistema internazionale uniforme. In effetti il sistema IATA è basato sull'elevato numero di compagnie aeree e sull'elevato numero di agenti aderenti. Le restrizioni che esso comporta, ma anche i vantaggi derivano da questa circostanza. Le prime ed i secondi sono indissociabili. (62) Le disposizioni di cui al considerando 33, che sono transitorie, risultano indispensabili per mantenere taluni BSP di piccoli paesi CEE che presentano un'efficienza economico-finanziaria marginale. Il fatto di convogliare presso di loro la compensazione delle vendite di biglietti permette di ridurre i costi unitari per biglietto cosicché le compagnie aeree e gli agenti continueranno a giudicare conveniente avvalersi dei loro servizi. In tal modo il sistema BSP continuerà ad estendersi a tutta la CEE. Eliminazione della concorrenza (63) La concorrenza tra compagnie aeree a livello della distribuzione non è eliminata dal sistema posto in essere dalla risoluzione IATA serie 814. Non è impedito alle compagnie aeree di offrire agli agenti la remunerazione che considerano appropriata, tramite la commissione o in altro modo. Esse sono anche libere di vendere direttamente e organizzare una propria rete di distribuzione su base bilaterale, a condizioni diverse da quelle convenute in sede IATA. (64) Come indicato nel considerando precedente, le compagnie aeree possono, e di fatto così avviene, effettuare parte delle loro vendite tramite canali paralleli in concorrenza. La concorrenza non è eliminata dalle risoluzioni che in nessun caso impongono l'esclusiva alle parti interessate. (65) Persisterà quindi una concorrenza sostanziale tra agenti IATA o non IATA a prescindere dal fatto che essi siano designati su base multilaterale o su base bilaterale. Di fatto gli agenti IATA sono in concorrenza non soltanto perché offrono servizi migliori ai loro clienti, ma anche perché spartiscono le commissioni con i medesimi. Inoltre sono concorrenti di agenti non IATA. Benché per ora limitata a pochi casi, non è esclusa la possibilità che alcuni agenti accreditati IATA possano accordarsi su base bilaterale con compagnie aeree IATA e fare concorrenza su base non IATA ad altri agenti accreditati IATA. (66) Per quanto riguarda il considerando 33, a prescindere dagli elementi di concorrenza di cui sopra, la restrizione in questione è limitata alla collocazione di scorte di biglietti delle singole compagnie aeree nei locali dell'agente IATA in taluni casi. In effetti gli accordi bilaterali al di fuori del quadro IATA non sono vietati, bensì scoraggiati. La disposizione riguarda esclusivamente le compagnie aeree che partecipano a un determinato BSP e consente comunque accordi bilaterali specifici tra agenti IATA e compagnie aeree IATA su base non IATA, sempreché l'agente non detenga scorte. (67) Sotto questo profilo, in conclusione, la Commissione ritiene che la concorrenza non sia eliminata dal sistema IATA il quale coesiste con metodi di distribuzione effettivamente applicati e futuri basati su diversi tipi di strategie e che essa sia destinata a svilupparsi ulteriormente su un mercato europeo progressivamente liberalizzato per i servizi in genere e le agenzie e i trasporti aerei in particolare. Impatto economico e strutturale delle risoluzioni in esame (68) Il regime predisposto dalle risoluzioni IATA 814, 814d e 814e va nel senso della liberalizzazione, risponde più adeguatamente alle realtà del mercato rispetto alle precedenti risoluzioni e tiene conto delle richieste della Commissione a seguito delle notifiche di IATA. (69) Per effetto di tutte queste modifiche la relazione tra agenti e compagnie aeree IATA risulta più equilibrata e l'accesso all'attività di vendita di viaggi aerei per conto di membri IATA è più facile, senza rischio di riduzione della competenza o dell'affidabilità degli agenti. Di conseguenza i punti di vendita sono destinati a crescere di numero a vantaggio dei clienti che beneficeranno anche della maggiore concorrenza tra agenti. (70) Secondo la Commissione, il sistema della risoluzione 814 dovrebbe evitare il rischio di abuso o di applicazione discirminatoria della procedura prevista. Sotto questo profilo va osservato che qualsiasi rifiuto di approvazione nei confronti di soggetti che soddisfano ai criteri risulterebbe discriminatorio e che l'applicazione a livello locale non dovrebbe discostarsi dai criteri in questione. (71) Con l'espansione dei viaggi aerei e la crescente liberalizzazione dei trasporti aerei europei, il programma passeggeri posto in essere nella risoluzione serie 814 può svolgere un ruolo importante accrescendo la fluidità del mercato a vantaggio delle compagnie aeree, degli agenti nonché dei clienti. Durata dell'esenzione (72) L'articolo 8, paragrafo 1 del regolamento n. 17 prevede che le esenzioni a norma dell'articolo 85, paragrafo 3 possano essere rilasciate solo per un periodo determinato e possano essere sottoposte a condizioni e ad oneri. (73) Considerata la natura degli accordi e delle decisioni in esame, la durata dell'esenzione che sembra opportuna e conforme agli obiettivi di cui all'articolo 85, paragrafo 3, è di dieci anni dalla data della prima notifica, vale a dire fino al 20 marzo 1998. (74) Per quanto riguarda la disposizione specifica della risoluzione 814 di cui al considerando 34, sembra opportuno prevedere una durata fino al 31 dicembre 1992. (75) La Commissione non ritiene necessario imporre condizioni o oneri e per quanto riguarda l'interpretazione di alcune clausole delle risoluzioni rinvia agli impegni assunti da IATA il 25 gennaio 1990. Trattasi nella fattispecie dell'interpretazione del termine «sostanzialmente» di cui al paragrafo 16, della durata della disposizione di cui al considerando 33 e dell'adozione di un'adeguata procedura di riesame delle decisioni dei singoli membri di cui al considerando 39. Tuttavia la Commissione intende seguire attentamente il funzionamento del sistema per la durata della presente esenzione al fine di valutare l'eventualità di dare seguito favorevole ad un'eventuale domanda di proroga, HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE: Articolo 1 In conformità dell'articolo 85, paragrafo 3, le disposizioni dell'articolo 85, paragrafo 1 del trattato sono dichiarate inapplicabili per il periodo dal 25 marzo 1988 al 20 marzo 1998 alle risoluzioni IATA 814, 814d e 814e, escluse le disposizioni della risoluzione 814, sezione D, paragrafo 1, di cui al considerando 33 della presente decisione, per le quali il periodo in questione va dal 6 novembre 1989 al 31 dicembre 1992. Articolo 2 International Air Transport Association e le imprese di cui all'allegato della decisione sono destinatarie della presente decisione. Fatto a Bruxelles, il 30 luglio 1991. Per la Commisione Sir Leon BRITTAN Vicepresidente (1) GU n. 13 del 21. 2. 1962, pag. 204/62. (2) GU n. C 267 del 23. 10. 1990, pag. 2. (3) Vedi allegato per i membri attivi ed associati IATA. (1) Salvo indicazione contraria, le disposizioni citate sono contenute nella risoluzione 814. ALLEGATO Compagnie aeree aderenti a International Air Transport Association (IATA) [189 membri (154 membri attivi e 35 membri associati) alla data del 15 febbraio 1990] Membri attivi Adria Airways Aer Lingus plc Aeroflot Soviet Airlines Aerolíneas Argentinas Aerolíneas Nicaragueenses SA (AERONICA) Aerovías de México SA de CV (AEROMEXICO) Aerovías Nacionales de Colombia SA (AVIANCA) Affretair (PVT) Ltd Air Afrique Air Algérie Air Botswana Air Bremen GmbH & Co. Air Bridge Carriers Ltd Air Canada Air Europe Ltd Air France Air Gabon Air Guinée Air Jamaica Ltd Air Littoral Air Madagascar Air Malawi Ltd Air Malta Company Ltd Air Martinique Air Mauritius Air New Zealand Ltd Air Niugini Air Pacific Ltd Air Seychelles Ltd Air Tanzania Corporation Air Tungaru Corporation Air UK Air Zaúre Air Zimbabwe Corporation Air India Airline of the Marshall Islands Alaska Airlines Inc. Alisarda SpA Alitalia - Linee Aeree Italiane SpA All Nippon Airways Co., Ltd American Airlines Inc. America West Airlines, Inc. Ariana Afghan Airlines Co. Ltd Austrian Airlines Balkan Bulgarian Airlines Berlin European UK Ltd Birmingham European Airways plc Braathens SAFE British Airways plc British Midland Airways Ltd Brymon Airways Cameroon Airlines Canadian Airlines International Ltd Caribbean Air Cargo Company Ltd Ceskoslovenske Aerolinie (CSA) Compañía Mexicana de Aviación SA de CV (MEXICANA) Continental Airlines Inc. Cook Islands International Airlines Ltd Crossair Cruzeiro do Sul SA - Servicos Aéreos Cyprus Airways Ltd Dan-Air Services Ltd Delta Air Regionalflugverkehr GmbH Democratic Yemen Airlines (ALYEMOA) Deutsche Lufthansa AG (LUFTHANSA) Eastern Air Lines Inc. Egyptair El Al Israel Airlines Ltd Emirates Empresa Consolidada Cubana de Aviación (CUBANA) Empresa de Transporte Aéreo del Perú (AEROPERU) Empresa Ecuatoriana de Aviación SA (ECUATORIANA) Ethiopian Airlines Corporation Federal Express Corporation Finnair Oy Friendly Islands Airways Ltd Gambia Air Shuttle Ltd Garuda Indonesia German Wings Luftfahrtunternehmen GmbH Ghana Airways Corporation Gulf Air Company GSC Hong Kong Dragon Airlines Ltd (DRAGONAIR) IBERIA, Líneas Aéreas de España SA Icelandair Indian Airlines Iran Air, The Airline of the Islamic Republic of Iran Iraqi Airways Jamahiriya Libyan Arab Airlines Japan Airlines Co. Ltd Japan Air System Co. Ltd Jugoslovenski Aerotransport (JAT) Kenya Airways Ltd KLM Royal Dutch Airlines Korean Air Kuwait Airways Corporation LAM - Linhas Aéreas de Moçambique Lauda Air Luftfahrt AG Lesotho Airways Corporation Línea Aérea del Cobre SA (LADECO) Línea Aérea Nacional - Chile SA (LAN-CHILE) Líneas Aéreas Costarricenses SA (LACSA) Líneas Aéreas Paraguayas - LAP Lloyd Aéreo Boliviano SA (LAB) Loganair Ltd London City Airways MALEV - Hungarian Airlines Manx Airlines Ltd Middle East Airlines Airliban (MEA) Nationair Canada NFD Luftverkehrs AG Nigeria Airways Ltd Nippon Cargo Airlines (NCA) Olympic Airways, SA Pakistan International Airlines Corp. (PIA) Pan American World Airways, Inc. Philippine Airlines Inc. PLUNA - Primeras Líneas Uruguayas de Navegación Aérea Polskie Linie Lotnicze (LOT) Polynesian Airlines Ltd Qantas Airways Ltd Royal Air Maroc Royal Jordanian (ALIA - The Royal Jordanian Airline) Royal Swazi National Airways Corp. Ltd Ryanair Ltd SABENA (Société anonyme belge d'exploitation de la navigation aérienne) Saudi Arabian Airlines Corp. (SAUDIA) Scandinavian Airlines System (SAS) Scottish European Airways Solomon Airlines Somali Airlines South African Airways (SAA) Sudan Airways Company Ltd Swedair AB Swiss Air Transport Co. Ltd (SWISSAIR) Syrian Arab Airlines TAGG - Linhas Aéreas de Angola (ANGOLA AIRLINES) TAP - Air Portugal Tempelhof Airways USA Inc. Tower Air Inc. Trans-Mediterranean Airways SAL (TMA) Transavia Holland BV d/b/a Transavia Airlines Trans World Airlines Inc. (TWA) Trinidad & Tobago (BWIA International) Airways Corp. Tunis Air Turk Hava Yollari AD (TURKISH AIRLINES) United Airlines USAir, Inc. UTA (Union de Transports Aériens) VARIG SA (Viaçao Aérea Rio-Grandense) Venezolana Internacional de Aviación SA (VIASA) Virgin Atlantic Airways YEMENIA Yemen Airways Zambia Airways Corporation Ltd ZAS Airline of Egypt Membri associati Aero Lloyd Flugreisen GmbH & Co. Luftverkehrs-KG Air America (Air Specialities Corp. d/b/a Air America) Air Écosse Ltd Air Ínter (Lignes Aériennes Intérieures) Air Réunion Air Tahiti Aloha Airlines, Inc. Ansett Airlines of Australia Ansett New Zealand Austral Líneas Aéreas SA Australian Airlines Ltd Aviación y Comercio, SA (AVIACO) Commercial Airways (Pty) Ltd DLT Deutsche Luftverkehrsgesellschaft mbH Douglas Airways Pty Ltd East-West Airlines Falcon Cargo AB Flight West Airlines Ltd INTAIR IPEC Aviation Kendell Airlines LAR Transregional (Linhas Regionais SA) Mount Cook Airlines Namib Air (Pty) Ltd Salair AB Sunflower Airlines Ltd Sunstate Airlines TALAIR Pty Ltd Transbrasil SA Linhas Aéreas (Trans Brasil) Trans-Jamaican Airlines Ltd Transport Aérien Transregional (TAT) Vayudoot Ltd Viaçao Aérea Sao Paulo SA (VASP) Wairarapa Airlines Ltd Wideroe Flyveselskap A/S