RELAZIONE SPECIALE (98/C 44/09)

Strasburgo, 15 dicembre 1997

ON. JOSÉ MARÍA GIL-ROBLES GIL-DELGADO

Presidente

Parlamento europeo

Rue Wiertz

B-1047 Bruxelles

Signor Presidente,

nel giugno del 1996 ho avviato un'indagine di iniziativa propria sull'accesso del pubblico ai documenti detenuti dalle istituzioni e dagli organismi comunitari. La mia decisione del 20 dicembre 1996, che conclude l'inchiesta, conteneva progetti di raccomandazione, formulati conformemente all'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del Mediatore europeo.

Con la presente Le trasmetto, conformemente all'articolo 3, paragrafo 7, di tale statuto, una relazione speciale sui pareri circostanziati presentati dalle istituzioni e dagli organismi destinatari dei precitati progetti di raccomandazione.

Quella attuale è la prima relazione speciale presentata dal Mediatore europeo al Parlamento europeo. Conformemente all'articolo 3, paragrafo 7, dello statuto, copia della presente relazione verrà inviata anche a ciascuna delle istituzioni o degli organi interessati.

La possibilità per il Mediatore europeo di presentare al Parlamento europeo una relazione speciale è di enorme importanza ai fini dell'attività del Mediatore stesso. Alcuni difensori civici nazionali hanno dovuto lottare lungamente per ottenere una possibilità analoga. Pertanto, le relazioni speciali non dovrebbero essere presentate troppo di frequente, ma solo in merito a questioni di rilievo, quando il Parlamento europeo può adottare iniziative per assistere il Mediatore europeo, conformemente al suo statuto.

Il Parlamento europeo potrebbe esaminare la relazione speciale mediante una procedura analoga a quella adottata nel caso della relazione annuale.

Voglia gradire i sensi della mia più alta stima.

Jacob SÖDERMAN

Il Mediatore europeo

Relazione speciale del Mediatore europeo al Parlamento europeo a seguito dell'indagine di iniziativa propria sull'accesso del pubblico ai documenti (616/PUBAC/F/IJH)

Nel giugno del 1996 il Mediatore europeo ha avviato un'indagine di iniziativa propria sull'accesso del pubblico ai documenti delle istituzioni e degli organi comunitari diversi dal Consiglio e dalla Commissione, avendo queste ultime istituzioni già adottato disposizioni interne, pubblicamente disponibili, sull'accesso ai documenti da esse detenuti (1).

L'indagine si è conclusa con la decisione adottata dal Mediatore europeo il 20 dicembre 1996. In tale decisione si affermava che non adottare o non rendere facilmente accessibili al pubblico norme sull'accesso del pubblico ai documenti potrebbe costituire un caso di cattiva amministrazione. La decisione comprendeva inoltre progetti di raccomandazione da presentare alle istituzioni e agli organi interessati.

La decisione adottata dal Mediatore europeo il 20 dicembre 1996, che contiene un resoconto completo dell'indagine e delle motivazioni del Mediatore europeo a sostegno delle sue conclusioni e dei suoi progetti di raccomandazione, è stata presentata al Parlamento europeo nell'ambito della Relazione annuale 1996.

Conformemente all'articolo 3, paragrafo 6, del suo statuto, il Mediatore ha informato le istituzioni e gli organi comunitari interessati della sua decisione e dei suoi progetti di raccomandazione cui questi ultimi sono destinatari. La stessa disposizione prevede che l'istituzione o l'organo così interpellato invii un parere circostanziato al Mediatore europeo entro un termine di tre mesi.

La presente relazione speciale concerne i pareri circostanziati inviati dalle istituzioni e dagli organi interessati.

Per i motivi che verranno illustrati nel prosieguo, il Mediatore europeo non formula alcuna raccomandazione ufficiale conformemente all'articolo 3, paragrafo 7, dello statuto. Tuttavia, per quanto concerne un certo numero di punti, nella Relazione si richiama l'attenzione su questioni che il Parlamento europeo potrebbe voler sottoporre ad un ulteriore esame. Tali punti sono riportati in grassetto.

A. L'INDAGINE E I PROGETTI DI RACCOMANDAZIONE DEL MEDIATORE EUROPEO

In sintesi, nell'ambito dell'indagine, si è chiesto a quindici istituzioni e organi comunitari (2) di comunicare le rispettive situazioni riguardo all'accesso del pubblico ai documenti e, in particolare, di precisare se avevano adottato disposizioni generali, facilmente accessibili al pubblico ovvero orientamenti interni destinati al personale, sull'accesso del pubblico e sulla confidenzialità.

Basandosi sulle informazioni fornite al Mediatore europeo dalle istituzioni e dagli organi interpellati, è risultato che un organo (3) aveva già adottato norme in tal senso e che la maggior parte delle altre istituzioni e organi, ma non tutti, intendevano fare altrettanto.

Ricordando che la Corte di giustizia è l'autorità suprema relativamente alle questioni attinenti al diritto comunitario e tenendo conto della sua giurisprudenza (4), dell'impegno dell'Unione verso la trasparenza e dell'esistenza di un quadro istituzionale unico per l'Unione, il Mediatore europeo ha concluso che non adottare e non rendere facilmente accessibili al pubblico norme sull'accesso del pubblico ai documenti potrebbe costituire un caso di cattiva amministrazione. Pertanto, il Mediatore ha rivolto alle istituzioni e agli organi interessati progetti di raccomandazione, affinché tali istituzioni adottassero e rendessero facilmente accessibili al pubblico norme che disciplinano l'accesso del pubblico a tutti i documenti che non sono già compresi nelle disposizioni giuridiche vigenti in materia di accesso e di confidenzialità.

Per quanto concerne la Corte di giustizia, il Parlamento europeo e l'Istituto monetario europeo (IME), le raccomandazioni si applicavano esclusivamente ai documenti amministrativi (la funzione giudiziaria della Corte è esclusa dalle competenze del Mediatore europeo come definite all'articolo 138 E del trattato CE e il concetto di cattiva amministrazione non comprende l'attività politica del Parlamento. Nel caso dell'IME, l'accesso ai documenti del settore monetario è regolato dall'articolo 11, paragrafo 2, del suo regolamento).

Conformemente all'articolo 3, paragrafo 6, del suo statuto, il Mediatore europeo ha informato le istituzioni e gli organi interessati dei suoi progetti di raccomandazione e sollecitato la presentazione di un parere circostanziato entro il 30 aprile 197.

B. RISPOSTE AI PROGETTI DI RACCOMANDAZIONE DEL MEDIATORE EUROPEO

In sostanza, la maggior parte dei pareri dettagliati consiste di una copia delle disposizioni che, adottate dall'istituzione o dall'organo, disciplinano l'accesso del pubblico ai documenti.

Prima del 30 aprile 1997, la Corte dei conti, la Banca europea per gli investimenti e l'Agenzia europea per la valutazione dei prodotti medicinali (AEVM) hanno comunicato al Mediatore europeo di essersi adeguate alle raccomandazioni e allegato copia delle disposizioni adottate. Nel caso dell'AEVM, il Mediatore europeo è stato informato del fatto che le disposizioni in parola sono state approvate dal direttore esecutivo su base provvisoria, fino alla conclusione del 1997, e che esse potrebbero essere oggetto di revisione sulla base dell'esperienza concretamente maturata e previa consultazione del Consiglio di amministrazione e delle parti interessate.

Prima del 30 aprile 1997, il Centro europeo per lo sviluppo della formazione professionale (Cedefop) e l'Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze hanno comunicato al Mediatore europeo di aver accolto i progetti di raccomandazione e di aver adottato le norme e procedure della Commissione.

Altre istituzioni e altri organi hanno chiesto più tempo per elaborare disposizioni e perfezionare il processo necessario alla loro adozione. Per quanto concerne la Corte di giustizia, il Parlamento europeo e l'Istituto monetario europeo è risultato necessario prevedere una proroga del termine, al fine di permettere a tali istituzioni di esaminare separatamente i rispettivi documenti amministrativi. Il Mediatore europeo ha pertanto prorogato al 31 luglio 1997 il termine per la presentazione di pareri circostanziati.

Il 3 giugno 1997, l'Agenzia europea per l'ambiente ha comunicato al Mediatore europeo l'avvenuta adozione di norme con decisione del 16 maggio 197.

Il 4 giugno 1997, l'Istituto monetario europeo ha comunicato al Mediatore europeo di aver adottato, con decisione 9/97 del 3 giugno 1997, disposizioni applicabili ai suoi documenti amministrativi.

Il 9 giugno 1997, il Comitato economico e sociale ha comunicato al Mediatore europeo di aver adottato disposizioni in materia con decisione del 27 maggio 1997.

Il 27 giugno 1997, la Fondazione europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro ha comunicato al Mediatore europeo che le disposizioni adottate e successivamente trasmesse al Mediatore il 16 ottobre 1996 sarebbero state attuate su base provvisoria, in attesa di sottoporle al Consiglio di amministrazione nel novembre del 1997.

Il 23 luglio 1997, il Comitato delle regioni ha comunicato al Mediatore europeo che le disposizioni sarebbero state presentate per approvazione nel corso della prossima riunione del suo Ufficio di presidenza, il 17 settembre 1997, e che, nell'attesa della loro approvazione, il Comitato avrebbe continuato ad applicare, come orientamento interno, il codice comune di condotta della Commissione e del Consiglio.

Il 28 luglio 1997, il Parlamento europeo ha comunicato al Mediatore europeo di aver adottato le disposizioni con decisione del 10 luglio 1997.

Con lettera senza data, che il Mediatore europeo ha ricevuto il 4 agosto 1997, la Fondazione europea per la formazione professionale ha trasmesso il progetto di disposizioni che sarebbe stato presentato per approvazione al suo Consiglio di amministrazione il 27 ottobre 1997. Il 4 novembre 1997, la Fondazione ha comunicato al Mediatore europeo che le disposizioni sono state approvate il 27 ottobre 1997.

Il 21 novembre 1997, il Centro di traduzione degli organismi dell'Unione europea ha trasmesso al Mediatore europeo le disposizioni approvate il 17 novembre 1997.

Il 23 aprile 1997, la Corte di giustizia ha comunicato al Mediatore europeo che stava esaminando un progetto di regolamentazione sull'accesso del pubblico ai suoi documenti amministrativi, ma che era necessario più tempo per assicurare l'adozione di norme idonee, adozione prevista prima dell'estate del 1997.

Dopo un ulteriore scambio di corrispondenza, il 21 ottobre 1997 la Corte di giustizia ha comunicato al Mediatore di avere incontrato difficoltà estreme nel definire una chiara distinzione tra i documenti relativi al suo ruolo giudiziario e i testi di altro tipo. La Corte ha inoltre comunicato al Mediatore che aveva incaricato la sua commissione per il regolamento dell'esame di tutte le questioni attinenti all'accesso ai documenti giudiziari e che esisteva la forte possibilità che tale esame potesse tradursi in proposte di modifica al regolamento della Corte. Tuttavia, la Corte non era in grado di prevedere una data per il completamento dei lavori. La lettera, recante la data del 21 ottobre 1997, costituirebbe il parere circostanziato della Corte.

C. ANALISI DELLE RISPOSTE AI PROGETTI DI RACCOMANDAZIONE

1. Pareri circostanziati

A quanto risulta, tutte le istituzioni e tutti gli organi destinatari dei progetti di raccomandazione avrebbero trasmesso i pareri circostanziati previsti all'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del Mediatore europeo. Alcune istituzioni hanno chiesto più tempo per completare le procedure di approvazione delle disposizioni.

2. L'approvazione delle disposizioni

Tredici dei quattordici organi destinatari dei progetti di raccomandazione hanno già approvato disposizioni che disciplinano l'accesso del pubblico ai loro documenti.

Conformemente ai progetti di raccomandazione del Mediatore europeo, le disposizioni approvate dall'Istituto monetario europeo si applicano esclusivamente ai documenti amministrativi.

Le disposizioni approvate dal Parlamento europeo sembrano applicarsi a tutti i documenti e non solo a quelli amministrativi. Il Mediatore europeo plaude alla decisione del Parlamento di includere tutti i documenti nel campo di applicazione delle sue disposizioni.

Nel parere circostanziato della Corte di giustizia si afferma che è in corso uno studio su tutte le questioni relative all'accesso ai suoi documenti. Il Mediatore europeo valuta molto positivamente il fatto che la Corte abbia voluto spingersi oltre i suoi progetti di raccomandazione, includendo i documenti giudiziari nell'ambito del suo studio. Sarebbe estremamente utile per i cittadini europei se le disposizioni da adottare si applicassero a tutti i documenti della Corte. Tuttavia, si deplora che non sia ancora stato definito un calendario per la conclusione dei lavori.

Considerando che il ruolo giudiziario della Corte non rientra tra le competenze del Mediatore europeo, non è possibile presentare alcuna raccomandazione formale ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 7, dello statuto.

Il Parlamento europeo ha la possibilità di chiedere alla Corte di giustizia maggiori informazioni al riguardo.

3. Il contenuto delle disposizioni

Molte delle istituzioni e molti degli organi comunitari hanno correttamente basato le rispettive disposizioni, relative all'accesso del pubblico ai documenti, su quelle fissate da Consiglio e Commissione (5). Così facendo, hanno rispettato integralmente i progetti di raccomandazione del Mediatore europeo, relativi all'esistenza e alla disponibilità pubblica di disposizioni. In considerazione dell'attuale diritto comunitario, il Mediatore europeo non ha elaborato alcun progetto di raccomandazione sul merito di tali disposizioni. Non sarebbe pertanto opportuno se nella presente relazione speciale, conformemente all'articolo 3, paragrafo 7, dello statuto, si presentasse una raccomandazione formale sulla questione.

Tuttavia, rispetto alle norme che disciplinano l'attività di alcune amministrazioni nazionali, le disposizioni sull'accesso del pubblico ai documenti delle istituzioni e organi comunitari sono, in linea generale, piuttosto limitative. In particolare, non attribuiscono alcun diritto di accesso ai documenti custoditi da un organo, ma emanati da un altro. Inoltre, non impongono la messa a punto di registri dei documenti, che potrebbero sia rendere più agevole per i cittadini il ricorso al loro diritto di accesso, sia promuovere la buona amministrazione prevenendo la perdita di documenti.

Il Parlamento europeo ha la possibilità di esaminare se le disposizioni approvate assicurano il grado di trasparenza che i cittadini europei si attendono dall'Unione.

Entro due anni dall'entrata in vigore del trattato di Amsterdam, il Parlamento parteciperà alla definizione dei principi e dei limiti generali che regolano il diritto di accesso ai documenti, mediante un regolamento che verrà adottato ai sensi del nuovo articolo 191 A del trattato CE (6). Tenendo conto delle esigenze di coerenza e parità di trattamento dei cittadini, risulta necessario che, nel momento in cui il citato regolamento diventerà parte del diritto comunitario, i principi generali e le limitazioni da esso stabilite vengano applicati in tutta l'amministrazione comunitaria (7).

4. Rendere facilmente accessibili al pubblico le disposizioni

Il Mediatore europeo ha elaborato un progetto di raccomandazione in base al quale le disposizioni adottate dovrebbero essere facilmente accessibili al pubblico.

Le disposizioni del Parlamento europeo sono state pubblicate in tutte le lingue nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee. (GU L 263 del 25.9.1997, pag. 27).

La Corte dei conti e il Comitato economico e sociale hanno trasmesso le rispettive disposizioni al Mediatore europeo in tutte le lingue ufficiali della Comunità.

Il Comitato delle regioni ha comunicato al Mediatore europeo l'intenzione di pubblicare le sue disposizioni nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee.

Le disposizioni dell'Agenzia europea per l'ambiente sono state pubblicate in tutte le lingue nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee (GU C 282 del 18.9.1997, pag. 5).

L'articolo 4 delle disposizioni approvate dalla Fondazione europea per la formazione prevede la loro pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee.

L'articolo 5 delle disposizioni approvate dall'Agenzia europea per la valutazione dei prodotti medicinali prevede che esse siano rese pubbliche, segnatamente tramite il loro inserimento nella «homepage» Internet dell'AEVM (http://www.eudra.org/emea.html).

Il Mediatore europeo valuta positivamente il fatto che l'AEVM abbia anche avviato una consultazione pubblica sulle sue disposizioni attraverso un seminario al quale sono stati invitati, in particolare, rappresentanti di consumatori, stampa, professionisti del settore della medicina e industrie farmaceutiche e per il tramite di un'invito rivolto al pubblico affinché presentasse osservazioni sulle disposizioni provvisorie pubblicate nel suo sito Web.

Il Mediatore europeo non ha raccomandato alcun metodo specifico per rendere facilmente accessibili al pubblico le disposizioni, considerando che ciascuna istituzione e ciascun organo dovrebbe giudicare autonomamente se le norme sono adeguate alle circostanze specifiche. Non sarebbe pertanto opportuno che il Mediatore europeo, a norma dell'articolo 3, paragrafo 7, del suo statuto, presenti una raccomandazione formale sulla questione.

Il Parlamento europeo ha la possibilità di incoraggiare quelle istituzioni e quegli organi che ancora non lo hanno fatto a rendere disponibili in tutte le lingue ufficiali della Comunità le rispettive disposizioni.

Il Parlamento europeo e altri tre organi comunitari hanno pubblicato le rispettive disposizioni nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee ovvero comunicato la loro intenzione di provvedere in tal senso. L'Agenzia europea per la valutazione dei prodotti medicinali ha pubblicato le sue disposizioni sul suo sito Web.

Il Parlamento europeo ha la possibilità di incoraggiare le istituzioni e gli organi a pubblicare le loro disposizioni nella debita forma.

5. Osservazioni conclusivo:

Il Mediatore europeo plaude al fatto che le istituzioni e gli organi comunitari abbiano risposto positivamente e con spirito di collaborazione a tutte le fasi dell'indagine di iniziativa propria.

Le disposizioni adottate rappresentano un significativo passo avanti verso il miglioramento della trasparenza dell'amministrazione comunitaria, conformemente alle aspettative dei cittadini e a beneficio di questi ultimi.

Jacob SÖDERMAN

(1) Il Consiglio e la Commissione hanno approvato un codice comune di condotta (GU L 340 del 31.12.1993, pag. 41), attuato con la decisione del Consiglio, del 20 dicembre 1993, sull'accesso del pubblico ai documenti del Consiglio (GU L 340 del 31.12.1993, pag. 43) e con la decisione 94/90/CECA, CE, Euratom della Commissione dell'8 febbraio 1994, sull'accesso del pubblico ai documenti della Commissione (GU L 46 del 18.2.1994, pag. 58).

(2) L'elenco completo delle istituzioni e degli organi interessati è il seguente:

il Parlamento europeo

la Corte di giustizia

la Corte dei conti

la Banca europea per gli investimenti

il Comitato economico e sociale

il Comitato delle regioni

l'Istituto monetario europeo

l'Ufficio per l'armonizzazione del mercato interno

la Fondazione europea per la formazione

il Centro europeo per lo sviluppo della formazione professionale (Cedefop)

la Fondazione europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro

l'Agenzia europea per l'ambiente

il Centro di traduzione degli organismi dell'Unione europea

l'Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze

l'Agenzia europea per la valutazione dei prodotti medicinali

(3) L'Ufficio per l'armonizzazione del mercato interno.

(4) «Sino a quando la legislazione comunitaria non avrà emanato norme generali sul diritto di accesso del pubblico ai documenti detenuti dalle istituzioni comunitarie, le istituzioni devono adottare misure sul trattamento di tali richieste in virtù dei loro poteri di organizzazione interna, che le autorizzano ad adottare misure adeguate onde garantire il loro funzionamento interno in conformità degli interessi della buona amministrazione.» (Causa C-58/94, Paesi Bassi contro Consiglio, Raccolta 1996, pag. I-2169.)

(5) Decisione 93/731/CE del Consiglio (GU L 340 del 31.12.1993, pag. 43); decisione 94/90/CECA, CE, Euratom della Commissione, (GU L 46 del 18.2.1994, pag. 58).

(6) 1. Qualsiasi cittadino dell'Unione e qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha il diritto di accedere ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, secondo i principi e alle condizioni da definire a norma dei paragrafi 2 e 3.

2. I principi generali e le limitazioni a tutela di interessi pubblici o privati applicabili al diritto di accesso ai documenti sono stabiliti dal Consiglio, che delibera secondo la procedura di cui all'articolo 189 B entro due anni dall'entrata in vigore del trattato di Amsterdam.

3. Ciascuna delle suddette istituzioni definisce nel proprio regolamento interno disposizioni specifiche riguardanti l'accesso ai propri documenti.

(7) A tale riguardo, l'articolo 191 A e le raccomandazioni del Mediatore europeo sono complementari. L'articolo crea un diritto specifico di accesso ai documenti delle tre istituzioni. In seguito all'indagine del Mediatore europeo, anche le altre istituzioni e gli altri organi comunitari devono dotarsi di disposizioni che regolino tale accesso, conformemente all'interesse della buona amministrazione, come dichiarato dalla Corte di giustizia nella Causa C-58/94, Paesi Bassi contro il Consiglio, Raccolta 1996, pag. I-2169.

Il Mediatore europeo (98/C 44/10)

Conformemente all'articolo 14 dello statuto del Mediatore, il Mediatore europeo ha adottato disposizioni di esecuzione entrate in vigore il 1° gennaio 1998.

Fra le disposizioni di esecuzione figurano procedure per la trattazione delle denunce al Mediatore e per l'accesso del pubblico ai documenti detenuti dal Mediatore.

Le disposizioni di esecuzione sono disponibili in tutte le lingue ufficiali dell'Unione europea. Possono essere richieste per iscritto al Mediatore all'indirizzo qui di seguito indicato o tramite Internet (http://www.euro-ombudsman.eu.int).

Mediatore europeo

1, avenue du Président Robert-Schuman

BP 403

F-67001 Strasburgo Cedex