DECISIONE (UE) 2021/1885 DELLA COMMISSIONE

del 20 aprile 2021

relativa all’aiuto di Stato SA.43127-2018/C (ex 2015/NN) (ex 2015/N) concesso dalla Polonia a favore di Ferrovie regionali polacche (Przewozy Regionalne Sp. z o.o.)

[notificata con il numero C(2021) 855]

(Il testo in lingua polacca è il solo facente fede)

(Testo rilevante ai fini del SEE)

LA COMMISSIONE EUROPEA,

visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,

visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),

dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni a norma dei suddetti articoli (1) e tenuto conto di tali osservazioni,

considerando quanto segue:

1. PROCEDIMENTO

(1) Il 21 settembre 2015 la Polonia ha notificato un aiuto alla ristrutturazione a favore di Ferrovie regionali polacche (Przewozy Regionalne Sp. z o.o. — «PR») dell’importo di 770,3 milioni di PLN (circa 181 milioni di EUR) (2) («l’aiuto alla ristrutturazione notificato»). L’aiuto è stato concesso il 30 settembre 2015 sotto forma di investimento in capitale proprio da parte dell’Agenzia di sviluppo industriale («IDA»), interamente di proprietà dello Stato. Poiché l’aiuto è stato concesso senza previa autorizzazione della Commissione, esso è stato registrato come aiuto illegale (2015/NN).

(2) La Commissione ha richiesto informazioni supplementari in data i) 27 novembre 2015, ii) 23 novembre 2016 e iii) 30 giugno 2017 e la Polonia ha risposto a tali richieste rispettivamente in data i) 16 febbraio 2016, 4 marzo 2016 e 3 giugno 2016, ii) 9 gennaio 2017 e iii) 28 luglio 2017. Inoltre la Polonia ha trasmesso alcune informazioni in data 11 gennaio 2017, 1o febbraio 2017 e 20 giugno 2017. La Commissione ha tenuto riunioni con la Polonia in data 8 aprile 2016, 26 aprile 2016, 21 settembre 2016, 11 gennaio 2017, 4 luglio 2017 e 13 settembre 2019.

(3) Nel corso della valutazione preliminare e prima dell’avvio del procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea («TFUE»), la Commissione ha ricevuto alcune lettere dalle parti interessate, secondo le quali PR aveva già ricevuto aiuti di Stato prima dell’aiuto alla ristrutturazione notificato. Dal momento che tali lettere non soddisfacevano le condizioni di cui all’articolo 24, paragrafo 2, del regolamento (UE) 2015/1589 (3), la Commissione le ha registrate come informazioni generali di mercato e ne ha tenuto conto nella valutazione preliminare.

(4) Con lettera del 23 gennaio 2018 la Commissione ha comunicato alla Polonia la propria decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE. A seguito dell’avvio del procedimento, il 25 aprile 2018 la Polonia ha presentato le proprie osservazioni. La decisione della Commissione di avviare il procedimento («decisione di avvio del procedimento») è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (4) il 4 maggio 2018. La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni.

(5) Fra il 20 giugno 2018 e il 29 giugno 2018 due parti interessate, European Passenger Transport Operators, con sede a Londra (Regno Unito) («EPTO») e Fundacja ProKolej, con sede a Varsavia (Polonia) («ProKolej») (5), hanno presentato osservazioni alla Commissione. Il 9 luglio 2018 e il 4 settembre 2018 la Commissione ha trasmesso tali osservazioni alla Polonia. Il 2 ottobre 2018 la Polonia ha presentato i propri commenti su tali osservazioni.

(6) Il 28 gennaio 2019 e l’11 giugno 2019 la Commissione ha tenuto due riunioni con EPTO.

(7) In data 20 maggio 2019, 25 e 31 ottobre 2019, 29 novembre 2019, 4 dicembre 2020 e 30 marzo 2021 la Polonia ha fornito alcune informazioni supplementari.

2. CONTESTO E DESCRIZIONE DELLE MISURE

2.1. Il beneficiario

(8) PR è il principale operatore di trasporto ferroviario regionale di passeggeri in Polonia, con una quota di circa il 27 % sul mercato polacco in termini di numero di passeggeri trasportati e del 50 % in termini di volume di traffico in treno-km. Con sede a Varsavia, PR opera in 15 delle 16 regioni polacche (voivodati) ed è l’unico operatore di trasporto ferroviario regionale di passeggeri in sette regioni, principalmente quelle meno sviluppate sotto il profilo economico.

(9) In precedenza, PR era di proprietà dei 16 governi regionali. A seguito della concessione dell’aiuto alla ristrutturazione notificato, PR è attualmente di proprietà dell’IDA, che detiene il 50 % + 1 delle azioni, e dei 16 governi regionali. Essa occupa circa 9 000 persone ed è classificata come grande impresa. Tutte le regioni in cui PR opera sono idonee a ricevere aiuti destinati alle regioni in conformità dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE.

(10) L’attività principale di PR è la fornitura di servizi di trasporto ferroviario regionale di passeggeri nell’ambito di contratti di servizio pubblico stipulati con i governi regionali. Inoltre, su scala molto più ridotta, PR fornisce servizi di trasporto internazionale e «transfrontaliero» e noleggia e ripara il materiale rotabile. In passato, PR forniva anche servizi commerciali di trasporto interregionale ma ha cessato la fornitura a settembre 2015.

2.2. Trasporto ferroviario regionale in Polonia

(11) Ai sensi del regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio (6), i contratti di servizio pubblico per servizi pubblici di trasporto nazionale di passeggeri per ferrovia possono essere aggiudicati direttamente fino a dicembre 2023 e per una durata massima di 10 anni, vale a dire fino a dicembre 2033. Alcuni Stati membri hanno già aperto (in parte) i loro mercati alla concorrenza sulla base del diritto nazionale applicabile. In Polonia, i contratti aggiudicati mediante procedura di gara hanno rappresentato circa il [4-30] % del volume totale di traffico previsto per il calendario 2016/2017. Poiché la maggior parte dei contratti non scadeva prima della fine del 2020, la situazione di mercato non è cambiata in modo significativo rispetto al calendario 2016/17. Con lettera del 29 novembre 2019 la Polonia ha confermato (sulla base dei dati del 2018) che la situazione di mercato non è cambiata in modo significativo.

(12) Ai sensi del diritto polacco, il trasporto ferroviario regionale è organizzato dalle regioni e viene fornito sulla base di un contratto di servizio pubblico stipulato tra l’organizzatore di tali trasporti (il governo regionale) e l’operatore. L’organizzatore può appaltare i servizi di trasporto mediante aggiudicazione diretta o mediante una procedura di gara. Nella pratica, la prima opzione è stata utilizzata con maggiore frequenza. Nel calendario 2016/2017, circa il [70-95] % del volume di traffico è stato effettuato nell’ambito di contratti aggiudicati direttamente.

(13) Il 22 marzo 2018 il quadro legislativo polacco che disciplina l’appalto dei servizi pubblici di trasporto ferroviario di passeggeri è stato modificato mediante l’adozione della legge recante modifica della legge sul trasporto pubblico (la «legge del 2018») (7). La legge del 2018 dispone, in particolare, che: a) il 12 dicembre 2020 è il termine ultimo per la stipula, da parte delle regioni, dei contratti di servizio pubblico per il trasporto ferroviario regionale aggiudicati direttamente (senza gara pubblica); b) il 14 dicembre 2030 è il termine ultimo per la durata dei contratti di servizio pubblico per il trasporto ferroviario regionale aggiudicati direttamente dalle regioni (senza gara pubblica).

(14) Tra i concorrenti di PR vi sono otto operatori «interni» (chiamati «in-house») (8), che lavorano essenzialmente all’interno di una sola regione e sono di proprietà delle autorità regionali (governi regionali), e un operatore «esterno», Arriva RP, una società controllata di Deutsche Bahn AG e membro di EPTO. I concorrenti di PR operano su tratte selezionate, solitamente intorno alle città più grandi. Di conseguenza, anche nelle regioni in cui vi è più di un operatore, PR detiene spesso una quota significativa del mercato.

(15) La Polonia afferma che quando in passato è stata organizzata una procedura di gara, PR era spesso l’unico offerente poiché gli altri operatori non ritenevano le tratte oggetto dell’appalto economicamente attraenti o, nel caso degli operatori «in-house», non erano interessati a presentare offerte al di fuori delle regioni in cui erano gli operatori storici. Secondo la Polonia, a eccezione di Arriva RP, nessun altro operatore esterno, nazionale o straniero, ha mai manifestato interesse a immettersi sul mercato ferroviario regionale polacco.

3. LA DECISIONE DELLA COMMISSIONE DI AVVIARE IL PROCEDIMENTO DI INDAGINE FORMALE

(16) Nel quadro della decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha valutato l’aiuto alla ristrutturazione notificato e ha espresso dubbi sulla sua compatibilità con il mercato interno. Inoltre la Commissione ha individuato sei ulteriori misure concesse a PR prima dell’aiuto alla ristrutturazione notificato. È stato constatato che due di queste sei misure costituivano un aiuto esistente ai sensi dell’articolo 1, lettera b), punto i), del regolamento (UE) 2015/1589 e pertanto non sono più valutate nel quadro della presente decisione. Le restanti quattro misure supplementari costituivano un nuovo aiuto ai sensi dell’articolo 1, lettera c), del regolamento (UE) 2015/1589. La Commissione ha espresso dubbi sulla compatibilità di tali quattro misure supplementari con il mercato interno.

(17) Di conseguenza è opportuno che la Commissione valuti esclusivamente le cinque misure descritte nei considerando da 18 a 22.

3.1. Misure sottoposte a valutazione

(18) Misura 1 (l’aiuto di ristrutturazione notificato): il 30 settembre 2015, l’IDA, controllata dallo Stato, ha acquisito il 50 % + 1 delle azioni di PR per un corrispettivo di 770,3 milioni di PLN (circa 181 milioni di EUR). Parte della notifica è un piano di ristrutturazione che fa anche riferimento alla cancellazione degli interessi da parte di PKP Polskie Linie Kolejoweel («PKP PLK»), il gestore dell’infrastruttura ferroviaria di proprietà dello Stato, per un importo di […] PLN (circa […] EUR).

(19) Misura 2: prima dell’aiuto alla ristrutturazione notificato, la Polonia ha concesso a PR i) nel 2008, un importo pari a 2 160 milioni di PLN (circa 508 milioni di EUR) e ii) nel 2006 e nel 2007, un importo pari a 242,9 milioni di PLN (circa 57 milioni di EUR). Il 4 dicembre 2020 la Polonia ha chiarito che tali pagamenti sono stati effettuati nel contesto della ristrutturazione in corso di PR, al fine di coprire le perdite precedentemente generate. La Polonia ha inoltre indicato che tali pagamenti sono di natura diversa da quelli effettuati nell’ambito dei contratti di servizio pubblico concordati tra le regioni e PR tra il 1o ottobre 2001 e il 30 aprile 2004. Nella presente decisione, la misura 2 sarà denominata «copertura delle perdite pregresse».

(20) Misura 3: prima dell’aiuto alla ristrutturazione notificato, il 29 marzo 2004, PR ha concluso un accordo di ristrutturazione del debito con PKP PLK, che prevedeva la ristrutturazione delle passività di PR per un importo di 1 902 milioni di PLN (circa 448 milioni di EUR) nei confronti delle imprese del gruppo PKP, di proprietà dello Stato (PKP PLK, PKP SA, PKP Cargo, PKP Energetyka e PKP Intercity) (9). L’accordo prevedeva la cancellazione del 40 % del debito e il rinvio del rimborso dell’intero saldo del debito al 31 dicembre 2007. L’accordo è stato modificato tra il 2005 e il 2008, e di conseguenza il periodo di rimborso è stato prorogato fino al 29 novembre 2009.

(21) Misura 4: prima dell’aiuto alla ristrutturazione notificato, tra il 2009 e il 2014, PR ha concluso 25 accordi con creditori di proprietà dello Stato (PKP SA, PKP Energetyka, PKP Intercity, PKP PLK e l’istituto della previdenza sociale o «ZUS») per la dilazione del pagamento delle passività arretrate nei confronti di tali creditori per un importo totale di [900-1 300 milioni] di PNL (circa [235-282] milioni di EUR).

(22) Misura 5: la Polonia ha concesso a PR: i) tra il 2006 e il 2010, un aiuto alla formazione pari a 0,97 milioni di PLN (circa 0,23 milioni di EUR); ii) nel 2012 e 2013, un aiuto alle assunzioni pari a 39 000 PNL (circa 0,01 milioni di EUR) e iii) fra il 2010 e il 2015, un aiuto concesso dalla Polonia come aiuto de minimis pari a 0,7 milioni di PLN (circa 0,17 milioni di EUR).

4. OSSERVAZIONI DELLA POLONIA SULLA DECISIONE DI AVVIO DEL PROCEDIMENTO

(23) Per quanto riguarda la misura 1 e in particolare il piano di ristrutturazione presentato nell’ambito della notifica, la Polonia ha spiegato che la prevista cancellazione degli interessi da parte di PKP PLK rientrava in un accordo tra PKP PLK e PR del 21 marzo 2013 risultante da una mediazione tra di esse. La Polonia ha inoltre spiegato che la decisione di concludere un accordo era basata sulle condizioni di mercato. Secondo la Polonia, la conclusione dell’accordo era più a favore di PKP PLK rispetto al tentativo di recuperare i debiti di PR tramite procedimenti giudiziari. La Polonia ha aggiunto che la cancellazione degli interessi è una misura comunemente utilizzata nei processi di ristrutturazione del debito finanziario al fine di massimizzare il recupero previsto del capitale del debito.

(24) Per quanto riguarda la misura 2, la Polonia ha inizialmente dichiarato che l’importo versato era piuttosto il pagamento tardivo di una compensazione in sospeso, che non era stata versata prima a PR a causa dei vincoli di bilancio connessi alla riforma del settore ferroviario in Polonia. Successivamente, la Polonia ha integrato la sua dichiarazione iniziale spiegando che la misura 2 è una copertura delle perdite precedentemente generate ed è stata concessa nel quadro della ristrutturazione in corso dell’impresa interessata. La Polonia ha spiegato a tale proposito che i vincoli di bilancio, i disavanzi delle finanze pubbliche e la situazione economica generale all’inizio degli anni 2000 impedivano l’attuazione delle riforme strutturali del settore ferroviario in Polonia. Ciò ha avuto un impatto diretto sull’erogazione di finanziamenti per le operazioni di PR (trasferimento tardivo di attività chiave ecc.) e ha determinato un graduale peggioramento della situazione finanziaria aziendale e del suo disavanzo. Negli anni successivi la Polonia ha pertanto adottato misure adeguate per affrontare le questioni e la situazione derivanti dall’attuazione delle riforme strutturali nel settore ferroviario, compresa la summenzionata copertura delle perdite.

(25) Per quanto riguarda la misura 3, la Polonia ha spiegato che la riforma del settore ferroviario polacco ha comportato un disavanzo per PR. Il 29 marzo 2004 è stato concluso un accordo di ristrutturazione del debito finalizzato a risolvere la situazione finanziaria di PR. L’accordo è stato successivamente modificato tra il 2005 e il 2008 pur mantenendo, secondo la Polonia, i suoi termini principali. La Polonia ha inoltre spiegato che per i creditori era più vantaggioso modificare l’accordo piuttosto che chiedere un risarcimento in via giudiziale. La Polonia ha fornito un confronto tra il valore attuale dei flussi di cassa dei creditori in due scenari alternativi (attuazione dell’accordo modificato o via giudiziale) a sostegno delle proprie argomentazioni. La Polonia ha aggiunto che le attività di PR rappresentavano una parte significativa delle rispettive entrate dei creditori. All’epoca, altri operatori esterni non avevano manifestato interesse a immettersi sul mercato polacco e pertanto non avrebbero potuto compensare la perdita di entrate derivanti dalle attività di PR.

(26) Per quanto riguarda la misura 4, la Polonia ha contestato le conclusioni preliminari della Commissione secondo cui gli accordi di ristrutturazione del debito conclusi tra il 2009 e il 2014 costituivano un aiuto di Stato in quanto non erano stati conclusi a condizioni di mercato. La Polonia ha spiegato che per i creditori era prassi comune valutare quale metodo di recupero fosse più efficiente e garantire una maggiore probabilità di recupero massimo del debito. Secondo la Polonia, la prassi di consolidamento del debito e riduzione degli interessi era comune e gli istituti finanziari hanno sfruttato processi di ristrutturazione del debito. La Polonia ha spiegato inoltre che un consulente indipendente ha condotto un’analisi basata su ipotesi prudenti al fine di individuare il metodo di recupero migliore. I risultati dell’analisi hanno mostrato che l’accordo di ristrutturazione del debito sarebbe stato migliore di qualsiasi altro metodo di recupero. La Polonia ha aggiunto che PR ha pagato i debiti nei confronti dei singoli creditori conformemente agli accordi firmati.

(27) Per quanto riguarda la misura 5, la Polonia ha spiegato che nel periodo dal 2009 al 2011 PR ha ricevuto un aiuto pari a 1 177 421 PLN (circa 277 040 EUR). La Polonia ha riferito che parte di tale aiuto (350 007 PLN, circa 82 350 EUR) rappresentava un aiuto de minimis. La restante parte dell’aiuto (827 414 PLN, circa 194 690 EUR) è stata concessa sulla base del regime di aiuto alla formazione n. X152/2009 (10), in conformità del regolamento (CE) n. 800/2008 della Commissione (11) («RGEC 2008»). Pertanto la soglia dell’aiuto de minimis non è stata superata.

(28) Oltre alle osservazioni specifiche sulle misure indicate nella decisione di avvio del procedimento, la Polonia ha formulato le seguenti osservazioni.

(29) La Polonia ha comunicato che prima del 2015 PR non poteva essere ritenuta un’«impresa in difficoltà» ai sensi del paragrafo 10, lettera a), degli orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà del 2004 (gli «orientamenti del 2004») (12). La Polonia ha spiegato che fra il 2004 e il 2014 PR non soddisfaceva pienamente le condizioni di «impresa in difficoltà» di cui in tale disposizione, in particolare la perdita di più della metà del capitale sociale e la perdita di più di un quarto di tale capitale nel corso dei 12 mesi precedenti. La Polonia ha sostenuto che nel periodo dal 2004 al 2014 PR ha perso più della metà del suo capitale sociale ma più di un quarto di tale capitale è stato perso in 12 mesi solo nel 2005. Secondo la Polonia, sebbene entrambe le condizioni fossero state soddisfatte nel 2005, non è possibile ritenere che PR fosse un’«impresa in difficoltà» per tutto il periodo dal 2004 al 2014. La Polonia ha dichiarato che l’analisi dei dati finanziari di PR sostiene tale conclusione. La Polonia ha aggiunto che le condizioni per essere considerata «impresa in difficoltà» ai sensi degli orientamenti del 2004 non sono compatibili con la situazione specifica del settore ferroviario polacco riformato dopo il 2004, in cui PR operava. La Polonia ha spiegato che il settore ferroviario riformato era strutturalmente sottofinanziato e che, a seguito della riforma, PR non ha ricevuto le risorse finanziarie corrispondenti ai suoi obblighi di servizio pubblico. La Polonia ha sostenuto che è opportuno considerare tale contesto nella valutazione.

(30) Per quanto riguarda il volume di lavoro risultante dai contratti di servizi pluriennali previsti dal piano di ristrutturazione, la Polonia ha affermato che le attuali ipotesi di sfruttamento sono coerenti con le ipotesi incluse nel piano di ristrutturazione, vale a dire la riduzione del lavoro operativo annuale nel periodo dal 2016 al 2020. La Polonia ha spiegato che il volume del lavoro operativo svolto da PR nell’ambito dei contratti di servizi pluriennali non è inferiore al livello stabilito nel piano di ristrutturazione. Il lavoro operativo svolto da PR era leggermente maggiore rispetto a quanto ipotizzato nel piano di ristrutturazione originario, a causa di fattori esterni imprevedibili, come l’incapacità di altri operatori di fornire i servizi previsti dalle regioni. La Polonia ha dichiarato che PR sta perseguendo gli obiettivi sul lavoro operativo senza deviazioni negative dalle ipotesi formulate nel piano di ristrutturazione. Come richiesto nella decisione di avvio del procedimento, la Polonia ha fornito dati e spiegazioni sulle deviazioni dal piano di ristrutturazione. La Polonia ha spiegato che si sono verificate leggere deviazioni dalle ipotesi del piano di ristrutturazione a causa di circostanze che prescindono da PR. Analogamente, come richiesto dalla Commissione nella decisione di avvio del procedimento, la Polonia ha fornito un aggiornamento del piano di ristrutturazione assieme a una proiezione finanziaria completa nello scenario più pessimistico.

(31) Ha fatto presente che PR ha tentato invano di ottenere finanziamenti da investire in materiale rotabile per il periodo dal 2010 al 2013. La Polonia ha spiegato che i contratti di servizio pubblico per la fornitura di servizi di trasporto ferroviario di passeggeri si basano su meccanismi volti a evitare una sovracompensazione. I contratti prevedono un rendimento del capitale investito (ROCE) massimo del 6 %, sono regolarmente monitorati e la liquidazione delle compensazioni è sottoposta a controlli. La Polonia ha spiegato che i contratti contengono disposizioni sull’applicazione e sulla liquidazione della compensazione, nonché sulla rendicontazione e sul controllo. La Polonia ha aggiunto che il pagamento della compensazione è sottoposto a controlli da parte di operatori indipendenti e che non sono state riscontrate irregolarità.

(32) La Polonia ha sostenuto che è opportuno tenere conto delle specificità del settore ferroviario polacco nella valutazione dell’aiuto di Stato ai sensi del trattato e delle misure compensative proposte dalla Polonia. La Polonia ha spiegato essenzialmente che il settore ferroviario polacco è caratterizzato dall’assenza di concorrenza e da una mancanza di interesse da parte di «nuovi operatori» di altri Stati membri. Tali caratteristiche, unitamente all’assenza del rischio di distorsione della concorrenza (che è inesistente), dovrebbero essere prese in considerazione nella valutazione dell’aiuto.

(33) Per quanto riguarda le misure di apertura del mercato proposte dalla Polonia e illustrate nei considerando 180 e 181 della decisione di avvio del procedimento, la Polonia ha spiegato che la sua proposta di autorizzare l’aggiudicazione diretta dei contratti fino al 12 dicembre 2020 e di limitarne la durata al 14 dicembre 2030 era sotto esame da parte del parlamento polacco (13). La Polonia ha dichiarato di non essersi impegnata a i) garantire la scadenza dei contratti aggiudicati direttamente su alcune delle tratte, che rappresentano circa il [4-30] % del mercato, prima della fine del 2030 e ii) mantenere aperte alla concorrenza le tratte già liberalizzate, per le quali in passato sono state organizzate procedure di gara, che rappresentano circa il [4-30] % del mercato, sulla base del volume totale di traffico in treno-km nel calendario 2016/2017. La Polonia ha dichiarato che la frase in cui si afferma che il materiale rotabile sarà restituito all’ente concedente o sarà acquistato alle condizioni di mercato al considerando 181 della decisione di avvio del procedimento è ambigua. Secondo la Polonia, tale frase potrebbe essere interpretata in modo tale da comprendere qualsiasi materiale rotabile, sia esso acquistato da un organizzatore o da un vettore. La Polonia ha dichiarato che tale frase dovrebbe essere interpretata in modo tale da comprendere unicamente il materiale rotabile acquistato dall’organizzatore.

5. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI

5.1. EPTO

(34) EPTO ha dichiarato che la Commissione dovrebbe valutare non solo la misura 1, ma anche l’obbligo di talune regioni di aggiudicare direttamente contratti quinquennali di trasporto di passeggeri a PR. Secondo EPTO, tale obbligo costituisce un aiuto di Stato e dovrebbe pertanto essere oggetto di esame da parte della Commissione. EPTO ha aggiunto che l’obbligo di aggiudicare direttamente contratti a PR precluderebbe il mercato regionale polacco dei servizi di trasporto ferroviario di passeggeri. EPTO ha sostenuto che la presunta mancanza di interesse nel mercato polacco da parte dei concorrenti dovrebbe essere oggetto di ulteriori indagini. EPTO ha affermato che esistono potenziali concorrenti che potrebbero immettersi sul mercato polacco. EPTO ha sostenuto inoltre che il basso livello di concorrenza è dovuto a un contesto di mercato anticoncorrenziale in Polonia, che deriva dalla mancanza di prospettive commerciali per le compagnie ferroviarie. La Commissione dovrebbe tenere conto di tale contesto nella sua valutazione.

(35) EPTO ha sostenuto che le misure di apertura del mercato proposte dalla Polonia non sarebbero sufficienti a raggiungere tale scopo. EPTO ha ritenuto che le misure di apertura del mercato non fossero descritte in modo sufficiente per poter presentare osservazioni. Tuttavia EPTO ha suggerito che il mercato polacco dovrebbe essere progressivamente aperto tra il 2020 e il 2028 mediante procedure di gara che dovrebbero soddisfare una serie di requisiti specifici.

(36) Le osservazioni di EPTO sul piano di ristrutturazione si sono concentrate sull’argomentazione della Polonia secondo cui PR non avrebbe potuto svolgere alcuna attività redditizia perché la sua attività principale era in perdita e una riduzione di tale attività non avrebbe avvantaggiato alcun concorrente a causa della mancanza di concorrenza. EPTO ha contestato tale argomentazione in quanto i) le attività di PR dovrebbero essere redditizie grazie al sostegno finanziario ricevuto e ii) vi erano concorrenti che sarebbero stati interessati all’apertura del mercato.

(37) EPTO ha convenuto che la Commissione potrebbe adottare un nuovo approccio per quanto riguarda la valutazione della compatibilità, al fine di tenere conto della situazione specifica del settore del trasporto ferroviario nazionale di passeggeri. Tuttavia EPTO ha dichiarato che un nuovo approccio potrebbe essere giustificato solo se accompagnato da misure efficaci e immediate di apertura del mercato.

5.2. ProKolej

(38) ProKolej ha sostenuto che la valutazione della Commissione dovrebbe contemplare ulteriori misure che costituiscono aiuti di Stato, vale a dire: i) una sovvenzione di 550 milioni di PLN (circa 129 milioni di EUR) concessa alle regioni per l’acquisto, la riparazione e l’ammodernamento del materiale rotabile per il periodo dal 2016 al 2020; e ii) l’aggiudicazione di contratti quinquennali a PR.

(39) ProKolej ha sostenuto l’esistenza di alternative al piano di ristrutturazione che avrebbero avuto minori effetti negativi. In primo luogo, l’aiuto avrebbe potuto essere concesso senza l’obbligo di aggiudicare contratti quinquennali a PR. Le regioni avrebbero potuto aggiudicare i contratti mediante delle gare. In secondo luogo, PR avrebbe potuto essere scissa in un’impresa operativa e in un’impresa di manutenzione di veicoli. In terzo luogo, l’aiuto avrebbe potuto essere collegato alle misure di apertura del mercato, che per ProKolej avrebbero costituito la soluzione preferibile dal punto di vista giuridico.

(40) ProKolej ha indicato che le misure di apertura del mercato proposte dalla Polonia devono garantire un’apertura effettiva, rapida ed evidente del mercato. A tal fine ProKolej ha affermato che le misure di apertura del mercato dovrebbero soddisfare una serie di requisiti, tra cui il volume di trasporto e la durata dei contratti.

(41) ProKolej ha aggiunto che PR è già pronta per l’apertura del mercato grazie agli aiuti ricevuti. ProKolej ha affermato che, laddove l’apertura del mercato avvenga gradualmente a norma del regolamento (CE) n. 1370/2007, PR sarà in grado di consolidare la propria posizione e pertanto altre imprese saranno svantaggiate. ProKolej ha dichiarato che gli aiuti ricevuti da PR falserebbero pertanto la concorrenza nel prossimo futuro. ProKolej ha chiesto che siano adottate rapidamente delle misure di apertura del mercato per evitare che ciò avvenga.

6. OSSERVAZIONI PRESENTATE DALLA POLONIA SULLE OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI

(42) Per quanto riguarda il finanziamento da parte del fondo ferroviario concesso alle regioni per l’acquisto, la riparazione e l’ammodernamento del materiale rotabile per il periodo dal 2016 al 2020 (cfr. il considerando 38), la Polonia ha dichiarato che tale fondo era stato istituito nel 2005 al fine di raccogliere risorse finanziarie da investire nelle infrastrutture ferroviarie, nel rinnovamento e nella manutenzione delle linee ferroviarie e nell’eliminazione delle linee ferroviarie inutili. Nel 2009 sono state adottate misure legislative per consentire ai governi regionali di utilizzare i finanziamenti del fondo ferroviario per l’acquisto, l’ammodernamento e la riparazione di materiale rotabile destinato al trasporto di passeggeri nell’ambito di un contratto di servizio pubblico. Tale sostegno finanziario era inizialmente previsto per il periodo dal 2009 al 2015 ed è stato poi prorogato al periodo dal 2016 al 2020. Nel 2016 la Polonia ha spiegato che diverse aziende di trasporto ferroviario hanno ricevuto un sostegno finanziario per la riparazione e la manutenzione di materiale rotabile. Pertanto PR non ha goduto di un trattamento privilegiato rispetto ad altre imprese.

(43) Per quanto riguarda l’aggiudicazione diretta a PR di contratti pluriennali di fornitura di servizi di trasporto ferroviario regionale di passeggeri, la Polonia ha spiegato che tale prassi era conforme alle norme europee e nazionali. La Polonia ha affermato che la stipula di contratti pluriennali di fornitura di servizi di trasporto ferroviario regionale di passeggeri era lasciata alla discrezione delle autorità provinciali e non costituiva un aiuto di Stato. La Polonia ha inoltre spiegato che nel quadro di un accordo di cooperazione fra gli azionisti di PR e le autorità provinciali, queste ultime si sono impegnate a stipulare contratti pluriennali con PR. Tuttavia l’accordo di cooperazione non è stato attuato dalle autorità di tutte le regioni in cui opera PR. Secondo la Polonia, ciò dimostra che non vi era alcun obbligo di stipulare contratti pluriennali con PR.

(44) Per quanto riguarda le alternative al piano di ristrutturazione, la Polonia ha spiegato che la scelta di ristrutturare era il risultato di un’analisi approfondita, in cui erano state prese in considerazione altre opzioni. La Polonia non concordava per vari motivi sul fatto che la scissione di PR in un’azienda di trasporto e in un’impresa di materiale rotabile fosse un’alternativa alla ristrutturazione. La Polonia ha spiegato in particolare che l’acquisto di materiale rotabile potrebbe aumentare i costi operativi del trasporto ferroviario regionale sostenuti dalle autorità locali, nell’ambito della compensazione versata alle aziende di trasporto. La Polonia ha aggiunto che le aziende di trasporto hanno già investito in misura significativa in materiale rotabile. La Polonia ha aggiunto anche la necessità di personale qualificato per fornire i servizi di trasporto ferroviario e che pertanto la mera proprietà del materiale rotabile non eliminerebbe tutti gli ostacoli all’ingresso di potenziali concorrenti.

(45) Per quanto riguarda le misure di apertura del mercato, la Polonia ha spiegato che il mercato del trasporto ferroviario regionale era prevalentemente chiuso in diversi Stati membri. La Polonia ha inoltre spiegato che il mercato polacco del trasporto ferroviario regionale di passeggeri non era sufficientemente attraente per i nuovi operatori ed era dunque caratterizzato da una mancanza di concorrenza. Secondo la Polonia, qualsiasi apertura del mercato dovrebbe tenere conto delle specificità del mercato polacco ed essere eseguita con attenzione, al fine di evitare errori strutturali che ostacolerebbero il funzionamento del mercato. La Polonia ha sostenuto che le misure proposte per l’apertura del mercato dovrebbero essere ritenute adeguate alla luce delle caratteristiche del mercato polacco.

(46) La Polonia ha affermato che la selezione degli operatori per la fornitura di servizi di trasporto ferroviario regionale era a discrezione delle amministrazioni aggiudicatrici, in linea con il regolamento (CE) n. 1370/2007. Lo stesso regolamento prevede che le amministrazioni aggiudicatrici possano scegliere l’aggiudicazione diretta dei contratti come modalità di selezione (insieme alle gare d’appalto e alle concessioni di servizi). La Polonia ha spiegato che, nella maggior parte delle gare precedenti, PR era l’unico offerente e risultava quindi vincitore; i risultati delle gare erano pertanto simili all’aggiudicazione diretta dei contratti. Secondo la Polonia, in tali circostanze, le procedure di gara generano spese aggiuntive senza garantire che la qualità dei servizi appaltati sia superiore o che i loro prezzi siano inferiori. La Polonia ha aggiunto che le dichiarazioni di terzi in merito ai requisiti per le procedure di gara non erano pertinenti. Alcuni di tali requisiti erano già previsti dagli strumenti del diritto dell’Unione pertinenti, mentre altri requisiti dovrebbero essere lasciati alla discrezione delle amministrazioni aggiudicatrici. La Polonia ha aggiunto che i terzi hanno la possibilità di presentare ricorso relativamente al capitolato d’oneri in conformità alle norme applicabili agli appalti.

7. VALUTAZIONE

7.1. Esistenza dell’aiuto

(47) La Commissione deve valutare se le misure cui si riferisce il presente procedimento costituiscano un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

(48) Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.

(49) La qualifica di una misura come aiuto di Stato ai sensi di tale disposizione richiede pertanto che siano soddisfatte in modo cumulativo le seguenti condizioni: i) la misura deve essere imputabile allo Stato e finanziata mediante risorse statali; ii) deve conferire un vantaggio economico a un’impresa; iii) tale vantaggio deve essere selettivo; e iv) la misura in questione deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza e incidere sugli scambi tra Stati membri.

7.1.1. Misura 1 — Investimento in capitale proprio da parte dell’IDA (l’aiuto alla ristrutturazione notificato)

7.1.1.1. Risorse statali e imputabilità

(50) L’IDA è un’agenzia interamente di proprietà dello Stato. I fondi per l’acquisizione di azioni in PR sono stati trasferiti a IDA dal ministero delle Infrastrutture e dello sviluppo dal bilancio dello Stato sulla base di un accordo di sovvenzione. Pertanto la misura deriva chiaramente da risorse statali ed è imputabile allo Stato. Per le motivazioni esposte nei considerando da 81 a 83, la cancellazione degli interessi da parte di PKP PLK è altresì imputabile allo Stato e riguarda risorse statali.

7.1.1.2. Selettività

(51) La misura è stata concessa solo a PR ed è pertanto selettiva. Nel caso di un aiuto individuale, come stabilito dalle autorità giurisdizionali dell’Unione, l’individuazione del vantaggio economico consente, in linea di principio, di presumere la selettività della misura (14). Ciò è così indipendentemente dal fatto che vi siano operatori sui mercati pertinenti che si trovano in una situazione di fatto e di diritto analoga.

7.1.1.3. Vantaggio

(52) Prima di ricevere l’aiuto, PR si trovava in una condizione finanziaria difficile. Per anni essa aveva registrato perdite, un deficit patrimoniale e un aumento del debito e dal 2005 è considerata un’impresa in difficoltà (cfr. la tabella 1). Fin dall’inizio del processo di ristrutturazione nel 2000, PR non aveva sufficiente liquidità interna né accesso a finanziamenti esterni, necessari per rimborsare il debito e finanziare le sue operazioni.

(53) Prima di concedere l’aiuto alla ristrutturazione notificato, la Polonia aveva già tentato di affrontare le difficoltà finanziarie di PR mediante la concessione di diverse altre misure (le misure 2, 3 e 4, quali descritte nei considerando da 19 a 21). Tuttavia il problema dell’indebitamento ha raggiunto il culmine a settembre 2015, quando i due maggiori creditori di PR, PKP PLK e PKP Energetyka, hanno invitato il debitore a rimborsare il proprio debito entro una settimana. PKP Energetyka ha minacciato di interrompere l’approvvigionamento energetico. Se non avesse rimborsato il proprio debito, PR sarebbe diventata insolvente.

(54) Secondo la Polonia, PR non avrebbe potuto rimborsare il proprio debito senza l’aiuto, dal momento che non era in grado di ottenere i finanziamenti necessari sul mercato. Ciò avrebbe determinato la sua insolvenza e probabilmente la sua liquidazione. Infatti, come spiegato nel considerando 53, i due maggiori creditori hanno esortato PR a rimborsare le sue passività nei loro confronti con breve preavviso.

(55) È in tale contesto che la Polonia ha concesso a PR l’aiuto alla ristrutturazione notificato. Il 30 settembre 2015, l’IDA ha acquisito il 50 % più uno delle azioni in PR dietro un corrispettivo di 770,3 milioni di PLN. Lo scopo di tale investimento azionario era di finanziare il processo di ristrutturazione, principalmente il rimborso del debito di cui sopra, con l’obiettivo ultimo di ripristinare la redditività a lungo termine di PR. L’IDA non deteneva azioni prima dell’acquisizione di PR e dunque non era stata precedentemente esposta. Mentre un azionista esistente avrebbe potuto prendere una decisione in considerazione del suo investimento esistente e di eventuali profitti futuri, l’IDA ha deciso di acquisire un’impresa con importanti problemi finanziari strutturali. Tenuto conto della storia finanziaria di PR caratterizzata da tentativi falliti di garantire la redditività a lungo termine e della richiesta dei suoi due principali creditori di rimborsare il debito di PR con breve preavviso, un investitore in economia di mercato non avrebbe effettuato un investimento così significativo su PR.

(56) Pertanto, la misura 1 ha conferito un vantaggio economico a PR, in quanto essa non sarebbe stata in grado di ottenere tale finanziamento in normali condizioni di mercato, data la sua difficile situazione finanziaria.

7.1.1.4. Distorsione della concorrenza ed effetto sugli scambi tra gli Stati membri

(57) Nelle decisioni precedenti adottate prima che il trasporto ferroviario nazionale di passeggeri fosse liberalizzato ai sensi del diritto dell’Unione (15), la Commissione ha ritenuto che l’aiuto avesse un effetto sulla concorrenza e sugli scambi. Il motivo era che il trasporto internazionale di passeggeri è stato liberalizzato e che alcuni Stati membri hanno aperto unilateralmente il proprio mercato del trasporto ferroviario di passeggeri. A tale riguardo, è opportuno notare che PR fornisce anche servizi di trasporto internazionale e transfrontaliero. Inoltre esiste una concorrenza intermodale tra il trasporto ferroviario regionale e altri mezzi di trasporto in Polonia. In diverse regioni vi è altresì più di un operatore ferroviario regionale, compresa una filiale dell’impresa di un altro Stato membro. Di conseguenza, la misura minaccia chiaramente di falsare la concorrenza e altera gli scambi tra Stati membri.

7.1.1.5. Conclusioni

(58) Sulla base di tali motivazioni, la Commissione conclude che la misura 1 costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

7.1.2. Misura 2 — Copertura delle perdite pregresse concessa nel contesto della ristrutturazione in corso di PR

7.1.2.1. Risorse statali e imputabilità

(59) La copertura delle perdite pregresse è stata concessa dal bilancio statale sulla base in parte della legge del 25 aprile 2008 recante modifica della legge su PKP (16), dell’accordo fra PR e il ministero competente per i trasporti concluso il 23 giugno 2008, e in parte della legge del 16 dicembre 2005 sul fondo ferroviario (17) e dei regolamenti del ministro delle Finanze. La misura riguarda evidentemente risorse statali ed è imputabile allo Stato.

7.1.2.2. Vantaggio

(60) Per quanto riguarda il vantaggio economico, la misura è stata concessa sotto forma di sovvenzioni dirette. La concessione di una sovvenzione non è l’atto di un operatore in un’economia di mercato e libera il beneficiario dai costi che normalmente graverebbero sul proprio bilancio. Le misure hanno alleggerito PR dalla pressione finanziaria derivante dalle perdite generate negli anni nel quadro della ristrutturazione di PR in corso. A tale riguardo, i pagamenti del 2006 e del 2007 hanno stabilizzato i risultati d’esercizio dell’impresa, mentre i pagamenti del 2008 e del 2009 hanno sostenuto la posizione patrimoniale dell’impresa.

(61) La Commissione ritiene pertanto che la copertura delle perdite pregresse abbia conferito un vantaggio economico a PR.

7.1.2.3. Selettività, distorsione della concorrenza ed effetto sugli scambi fra gli Stati membri

(62) La conclusione relativa alla selettività, alla distorsione della concorrenza e all’effetto sugli scambi di cui ai considerando 51 e 57 in riferimento alla misura 1 si applica di conseguenza alla misura 2.

7.1.2.4. Conclusione sull’esistenza degli aiuti

(63) Sulla base di tali motivazioni, la Commissione conclude che la misura 2 costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

7.1.3. Misura 3 — Ristrutturazione del debito nel periodo dal 2004 al 2009

7.1.3.1. Risorse statali e imputabilità

(64) Tutti i creditori del gruppo PKP che hanno partecipato alla ristrutturazione del debito di PR erano imprese pubbliche. In linea di principio, le risorse delle imprese pubbliche costituiscono risorse statali ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE in quanto lo Stato è in grado di orientare l’utilizzazione di tali risorse (18).

(65) Tradizionalmente lo Stato ha esercitato un elevato livello di controllo sulla gestione e sulle attività delle imprese del gruppo PKP, anche attraverso la sua influenza sulla selezione dei consigli di amministrazione e degli organi di gestione, la cui composizione spesso variava in concomitanza con cambiamenti sulla scena politica.

(66) Inoltre le imprese del gruppo PKP non hanno sempre potuto prendere importanti decisioni commerciali in autonomia. Ad esempio, lo Stato ha partecipato direttamente alla riorganizzazione strutturale del settore ferroviario, al trasferimento di attivi tra le imprese del gruppo PKP o alla ristrutturazione finanziaria. A tale riguardo, lo Stato è in grado di orientare l’utilizzazione delle risorse del gruppo PKP.

(67) Inoltre, come previsto nella legge su PKP modificata, la ristrutturazione del debito è stata avviata con decisione del ministro competente per i trasporti di concerto con il ministro competente per le finanze pubbliche. Pertanto era chiaramente imputabile allo Stato.

7.1.3.2. Vantaggio

(68) In base all’accordo di ristrutturazione del debito iniziale, firmato il 29 marzo 2004 (accordo del 2004), il 40 % dell’importo del debito del capitale di PR e degli interessi maturati fino all’entrata in vigore dell’accordo doveva essere cancellato, il 19,18 % dell’importo del capitale doveva essere rimborsato in tre rate uguali il 30 aprile 2004, il 31 maggio 2004 e il 30 giugno 2004 e il restante saldo del capitale doveva essere rimborsato in 24 rate mensili, da corrispondere da gennaio 2006 a dicembre 2007. Gli interessi maturati dopo l’entrata in vigore dell’accordo dovevano essere cancellati l’ultimo giorno di attuazione dell’accordo, vale a dire al più tardi il 31 dicembre 2007. Infine PR doveva rimborsare ogni anno di calendario almeno il 54 % delle sue passività correnti derivanti dai contratti stipulati con le imprese del gruppo PKP e liquidare tutte le passività attuali in sospeso dei periodi precedenti entro il 31 dicembre 2007 (19).

(69) Il 20 dicembre 2005 e il 28 dicembre 2006 PR ha firmato degli accordi con PKP PLK che confermavano la cancellazione degli interessi maturati nel 2005 e nel 2006 (20). Il 2 aprile 2007 PR e le imprese del gruppo PKP hanno firmato un allegato dell’accordo del 2004 (cfr. il considerando 68) che prevedeva principalmente una proroga del periodo di rimborso dal 31 dicembre 2007 al 29 novembre 2009. Tutte le nuove passività correnti dovevano essere integralmente rimborsate a partire dal 1o gennaio 2008, come previsto nell’accordo del 2004. Il 6 maggio 2008 PR ha firmato un accordo con PKP PLK e il 29 luglio 2008 PR ha firmato un accordo con PKP Cargo. Tali accordi confermavano l’importo delle passività di PR nei confronti di PKP PLK e PKP Cargo al 31 dicembre 2007 (1 908 milioni di PLN) e stabilivano un calendario dettagliato di rimborso fino al 29 novembre 2009. È stato inoltre convenuto che gli interessi sul debito ristrutturato ai sensi dell’accordo del 2004 non sarebbero maturati fino al 29 novembre 2009 (in base all’accordo del 2004 gli interessi non dovevano maturare fino al 31 dicembre 2007).

(70) Per quanto riguarda l’accordo del 2004 considerato a sé stante (ossia senza le successive modifiche), non è necessario valutare se esso abbia conferito un vantaggio economico a PR, in quanto era stato firmato più di dieci anni prima della notifica del presente aiuto alla ristrutturazione, vale a dire al di fuori del periodo di prescrizione per il recupero dell’aiuto da parte della Commissione di cui all’articolo 17, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2015/1589. Di conseguenza, tale aiuto è considerato un aiuto esistente ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 3, dello stesso.

(71) Per quanto riguarda le successive modifiche illustrate nel considerando 69, al fine di determinare se esse abbiano conferito un vantaggio economico a PR, la Commissione deve stabilire se, avendo concordato di posticipare il rimborso del debito alle condizioni pattuite, i creditori di PR si siano comportati in modo paragonabile a quello di un creditore privato in una situazione analoga (il cosiddetto «principio del creditore in un’economia di mercato»). La valutazione della Commissione si incentra sulla transazione dalla prospettiva di un ipotetico creditore privato cauto (21).

(72) Normalmente un creditore privato razionale avrebbe confrontato il risultato finanziario delle linee di azione contemplate, vale a dire i) la proroga del periodo di rimborso del debito e ii) l’esecuzione dell’accordo del 2004, al fine di scegliere la soluzione che rende il recupero più elevato possibile.

(73) Nel caso di specie, la Polonia non ha fornito alcun elemento di prova che dimostri che i creditori di PR abbiano effettuato un’analisi comparativa di questo genere, né che la linea d’azione scelta, ossia la modifica dell’accordo di ristrutturazione del debito originario, abbia garantito il massimo recupero del debito previsto. Al contrario, la Polonia ritiene che l’intera misura (ovvero sia l’accordo del 2004, sia le sue successive modifiche) costituisca un aiuto di Stato e che pertanto che abbia conferito un vantaggio economico a PR.

(74) La Commissione rileva che le modifiche dell’accordo del 2004 illustrate nel considerando 69, in particolare quelle apportate nel 2007 e nel 2008, costituiscono in realtà un rinvio di 23 mesi senza interessi del rimborso delle passività dovute da PR alle imprese del gruppo PKP (rispetto alle condizioni dell’accordo del 2004) per un importo di almeno 1 908 milioni di PLN (22). Tale rinvio di quasi due anni del periodo di rimborso senza interessi ha liberato PR dal rispetto dei propri obblighi di rimborso secondo il calendario originario previsto dall’accordo del 2004 e ha quindi fornito a PR liquidità aggiuntiva, che avrebbe potuto essere utilizzata per finanziare le operazioni di PR. PR non sarebbe stata in grado di raccogliere sul mercato tale liquidità senza interessi da creditori privati anche se si fosse trovata in una situazione finanziaria molto buona, tanto meno come impresa in difficoltà finanziarie. Nella prassi la Commissione ha concluso che tale rinvio del rimborso del debito senza interessi ha costituito un aiuto (23).

(75) Alla luce di quanto precede, la Commissione conclude che la misura non è conforme al principio del creditore in un’economia di mercato e conferisce pertanto un vantaggio economico a PR.

7.1.3.3. Selettività, distorsione della concorrenza ed effetto sugli scambi fra gli Stati membri

(76) La conclusione relativa alla selettività, alla distorsione della concorrenza e all’effetto sugli scambi di cui ai considerando 51 e 57 in riferimento alla misura 1 si applica di conseguenza alla misura 3.

7.1.3.4. Conclusioni

(77) Sulla base di tali motivazioni, la Commissione ritiene che la misura 3 costituisca un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

7.1.4. Misura 4 — Rinvio del pagamento delle passività dal 2009 al 2014

7.1.4.1. Risorse statali e imputabilità

(78) Innanzitutto la Commissione rileva che tutti i creditori che hanno firmato accordi di rinvio con PR erano imprese statali o un istituto pubblico (ZUS).

(79) Per quanto riguarda ZUS, esso fa parte nella pubblica amministrazione, è sotto la totale supervisione dello Stato ed è finanziato dal bilancio dello Stato. Pertanto non vi è alcun dubbio che le sue decisioni di rinviare il pagamento delle passività di PR siano imputabili allo Stato e che tali rinvii riguardino risorse statali.

(80) Per quanto riguarda i restanti creditori, come illustrato nel considerando 64, le risorse delle imprese pubbliche costituiscono risorse statali ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE in quanto lo Stato è in grado di orientare l’utilizzazione di tali risorse. Per le motivazioni indicate nei considerando 65 e 66, lo Stato è in grado di orientare l’utilizzazione delle risorse del gruppo PKP. I rinvii comportano una potenziale perdita di risorse da parte di tali creditori. Pertanto occorre considerare che essi riguardano risorse statali.

(81) Per quanto riguarda l’imputabilità, la Commissione rileva che nel periodo dal 2009 al 2014 PKP SA, PKP Intercity, PKP PLK e PKP Energetyka appartenevano al gruppo PKP, che è interamente di proprietà dello Stato ed è controllato dal ministro competente per i trasporti. Sebbene il semplice fatto che una misura sia adottata da un’impresa pubblica non è di per sé sufficiente a ritenerla imputabile allo Stato, l’imputabilità potrebbe essere dedotta da un insieme di indicatori derivanti dalle circostanze del caso e dal contesto in cui la misura è stata adottata (24). Tali indicatori includono, ad esempio, la natura delle attività dell’impresa pubblica e l’esercizio di tali attività sul mercato in normali condizioni di concorrenza con operatori privati, il grado di controllo esercitato dalle autorità pubbliche sulla gestione di un’impresa e la possibilità che un’impresa prenda una decisione in questione in autonomia o qualsiasi altro indicatore che dimostri il coinvolgimento delle autorità pubbliche nell’adozione della misura in questione o l’improbabilità del loro coinvolgimento, tenuto conto della portata della misura, del suo contenuto o delle condizioni che prevede.

(82) A tale riguardo, la Commissione rileva che PR fornisce servizi di trasporto pubblico che non sono esercitati in condizioni di mercato normali, ma che sono in gran parte appaltati direttamente e finanziati dallo Stato. Anche i creditori, almeno PKP PLK (che detiene il monopolio per la gestione dell’infrastruttura) e PKP Intercity (nella misura in cui forniva servizi pubblici interregionali), non erano in concorrenza con operatori privati in condizioni di mercato normali. Inoltre l’insolvenza di PR, l’unico fornitore di servizi di trasporto ferroviario regionale in quasi la metà delle regioni, avrebbe potuto causare gravi interruzioni nella fornitura di importanti servizi pubblici. Pertanto lo Stato aveva un interesse particolare a garantire la liquidità di PR.

(83) Tradizionalmente lo Stato ha esercitato un elevato livello di controllo sulla gestione e sulle attività delle imprese del gruppo PKP, anche attraverso la sua influenza sulla selezione dei consigli di amministrazione e degli organi di gestione, la cui composizione spesso variava in concomitanza con cambiamenti sulla scena politica. Inoltre in passato le imprese del gruppo PKP non hanno sempre potuto prendere importanti decisioni commerciali in autonomia. Ad esempio, lo Stato ha partecipato direttamente alla riorganizzazione strutturale del settore ferroviario, al trasferimento di attivi tra le imprese del gruppo PKP o alla ristrutturazione finanziaria. In particolare lo Stato ha avviato la ristrutturazione del debito di PR (misura 3) che comprendeva gli stessi creditori che hanno successivamente accettato di rinviare il pagamento delle passività di PR. Ciò non stupisce, dato che il gruppo PKP è uno dei maggiori datori di lavoro in Polonia (i creditori interessati occupavano più di 50 000 persone nel 2014) e ricopre un ruolo importante nella definizione della politica dei trasporti dello Stato.

(84) Infine, tenendo conto della portata della misura (l’importo delle passività rinviate ammontava a circa [più del 120] % delle entrate annuali medie di PR nel periodo in questione), del suo impatto sui creditori (PR era il terzo maggiore cliente di PKP PLK e PKP Energetyka), dei forti legami organizzativi fra il debitore, i creditori e lo Stato e non per ultimo delle apparenti condizioni non di mercato in cui i rinvii sono stati concessi (cfr. i considerando da 86 a 95), sembra improbabile che le decisioni delle imprese pubbliche interessate di rinviare il pagamento delle passività di PR possano essere state prese senza un qualche tipo di coinvolgimento dello Stato.

(85) Per questi motivi, la Commissione ritiene che le autorità pubbliche possano essere considerate coinvolte, in un modo o nell’altro, nelle decisioni di rinviare il pagamento delle passività di PR. La Polonia stessa non sostiene che la misura non sia imputabile allo Stato. La Commissione ritiene pertanto che tale misura sia imputabile allo Stato.

7.1.4.2. Vantaggio

(86) Al fine di determinare se la misura abbia conferito un vantaggio economico a PR, la Commissione deve stabilire se, accettando di rinviare il pagamento delle passività di PR, i creditori si siano comportati come un creditore privato in una situazione analoga. La Commissione è giunta alle conclusioni seguenti in merito.

(87) Di fatto, fra il 2009 e il 2014, quattro imprese di proprietà dello Stato e ZUS hanno concluso con PR, un’impresa in una situazione finanziaria difficile e anch’essa di proprietà dello Stato, 25 accordi volti a rinviare il rimborso delle passività arretrate per un importo totale di [900-1 300] milioni di PLN, che rappresentano, come indicato nel considerando 84, [più del 120] % delle entrate annuali medie di PR in quel periodo.

(88) La Polonia non ha presentato alcuna prova contestuale che dimostri che la decisione di rinviare il pagamento delle passività alle condizioni pattuite fosse più favorevole ai creditori rispetto a linee di azione alternative, come ad esempio l’esecuzione del debito. L’analisi ex post del valore attuale netto (VAN) non può essere considerata una prova sufficientemente attendibile perché è stata effettuata ex post, ossia dopo le decisioni di rinviare il pagamento delle passività. Un creditore razionale in un’economia di mercato avrebbe valutato diversi scenari prima di decidere di rinviare il pagamento delle passività, con l’obiettivo di scegliere lo scenario che avrebbe garantito il tasso di recupero più elevato previsto. Inoltre l’analisi ex post non affronta in modo adeguato le difficoltà finanziarie di PR. Nel periodo dal 2005 al 2010 PR ha avuto un solo risultato d’esercizio positivo e un solo risultato netto positivo. Negli anni successivi la situazione è stata analoga. Vi era una notevole incertezza sul fatto che PR potesse servire e rimborsare le passività. Ciò era noto ai creditori di PR, in particolare a PKP PLK, che aveva già partecipato alla ristrutturazione del debito nel periodo dal 2004 al 2009 (misura 3). Tale rischio avrebbe dovuto avere un impatto sul rating del credito per PR, un tasso di interesse elevato e una garanzia significativamente migliore. Tuttavia lo studio applica un rating «B» (scarso) nel periodo dal 2009 al 2013 e «CCC» (negativo/difficoltà finanziarie) a partire dal 2014. Come illustrato nel considerando 90, PR era un’impresa in difficoltà e avrebbe meritato un rating inferiore rispetto a «B». L’analisi del VAN non solo è effettuata ex post, ma è anche errata.

(89) Inoltre le condizioni alla base dei rinvii erano piuttosto favorevoli, tenuto conto delle cattive condizioni finanziarie del debitore. Più concretamente, i periodi di rinvio erano lunghi (tra 6 e 21 mesi) e nel caso di un accordo concluso con PKP PLK tale periodo ammontava a […] mesi, vale a dire un arco temporale molto più lungo del periodo medio di esecuzione del debito di un debitore insolvente, come sostenuto dalla Polonia. In particolare, tale accordo ammontava al […] % di tutte le passività rinviate in oggetto (25). Inoltre i tassi di interesse applicati dai creditori erano bassi se comparati a un riferimento plausibile, come i tassi di mercato approssimati («tassi di riferimento») derivanti dall’applicazione della comunicazione sui tassi di riferimento (26). In particolare, ai sensi di tutti gli accordi i tassi di interesse applicati erano inferiori al tasso di riferimento applicabile a un’impresa in difficoltà come PR (27). A tal riguardo la Commissione deve valutare la dichiarazione della Polonia secondo cui PR non era un’impresa in difficoltà nell’intero periodo dal 2004 al 2014 (cfr. il considerando 29).

(90) Come ammesso dalla Polonia, nel 2005 PR soddisfaceva le condizioni per qualificarsi come impresa in difficoltà ai sensi degli orientamenti del 2004. Infatti, PR aveva perso più della metà del suo capitale sociale entro quella data e più di un quarto di tale capitale nel corso dei 12 mesi precedenti. Una volta soddisfatta quest’ultima condizione per un periodo determinato di 12 mesi, l’impresa interessata rimane in difficoltà poiché la prima condizione rimane soddisfatta. Questo è stato il caso di PR negli anni a partire dal 2006. Pertanto per il periodo dal 2005 PR è considerata un’impresa in difficoltà.

(91) Anche supponendo, come sostenuto dalla Polonia, che PR meritasse un rating «B» (scarso) nel periodo dal 2009 al 2013 e «CCC» (negativo/difficoltà finanziarie) a partire dal 2014, i tassi di interesse effettivamente applicati erano inferiori ai corrispondenti tassi di riferimento per ben 18 accordi, corrispondenti al […] % del totale delle passività rinviate. Inoltre, nell’ambito di sei accordi (che rappresentano il […] % del totale delle passività rinviate), i tassi di interesse erano persino inferiori al tasso di riferimento applicabile a un’impresa con rating AAA (forte). Infine, la garanzia era debole in tutti gli accordi tranne uno (cfr. la nota 27) e consisteva semplicemente nella «accettazione dell’esecuzione forzata» (28). Ai sensi di 18 accordi (che rappresentano il […] % delle passività rinviate totali) non vi era alcuna garanzia.

(92) La Polonia sostiene che PR era un cliente importante di PKP PLK e di PKP Energetyka, pertanto tali creditori avevano un interesse particolare a proseguire i rapporti commerciali con PR. Infatti, come già indicato, PR era il terzo maggior cliente di PKP PLK e di PKP Energetyka durante il periodo in questione, per in media rispettivamente il […] % e il […] % delle loro entrate. Questo può essere uno dei fattori che un creditore privato avrebbe preso in considerazione ma non è di per sé sufficiente a giustificare la conformità alle condizioni di mercato dei rinvii alle condizioni concordate. In ogni caso, tale argomentazione non si applica ai restanti creditori, per i quali PR non era un cliente di tale importanza.

(93) L’argomentazione della Polonia secondo cui PKP PLK e PKP Energetyka hanno concluso accordi di rinvio analoghi con altri partner commerciali non è una prova evidente della conformità alle condizioni di mercato dei loro accordi con PR. Senza conoscere precisamente le condizioni di tali accordi e la situazione finanziaria dei debitori, non è possibile escludere che tali rinvii non fossero stati concessi a condizioni di mercato. In ogni caso, è chiaro che tali rinvii riguardavano passività di importo inferiore e periodi di rimborso più brevi. Ad ogni modo, per sostenere la conformità alle condizioni di mercato, la Polonia avrebbe dovuto piuttosto dimostrare che i creditori privati hanno o avrebbero concesso rinvii a PR a condizioni analoghe a quelle dei creditori pubblici interessati. A tale riguardo la Commissione rileva che PR ha effettivamente firmato accordi di rinvio con due creditori privati. Tuttavia nemmeno tali accordi sembrano dimostrare la conformità alle condizioni di mercato, in quanto riguardavano passività di importo inferiore e, soprattutto, prevedevano una combinazione di tassi di interesse più elevati e periodi di rimborso più brevi rispetto agli accordi di rinvio firmati da PR con le imprese del gruppo PKP e con ZUS.

(94) La Polonia sostiene che i tassi di interesse applicati negli accordi di rinvio erano fissati a livelli comparabili ai tassi di interesse medi applicati nel settore non finanziario in Polonia (29). Tuttavia ciò non basta a giustificare il fatto che fossero conformi al mercato perché il debitore medio nel settore non finanziario avrebbe potuto essere in condizioni finanziarie migliori e/o avrebbe potuto offrire una garanzia migliore, e dunque avere un’affidabilità creditizia maggiore rispetto a PR. Analogamente, l’argomentazione per cui il ritardo nel pagamento delle passività sia presumibilmente una prassi diffusa in Polonia non dimostra che le condizioni degli accordi di rinvio fossero conformi al mercato.

(95) La Commissione ritiene pertanto che la misura abbia conferito un vantaggio economico a PR.

7.1.4.3. Selettività, distorsione della concorrenza ed effetto sugli scambi fra gli Stati membri

(96) Le conclusioni relative alla selettività, alla distorsione della concorrenza e all’effetto sugli scambi di cui ai considerando 51 e 57 in riferimento alla misura 1 si applicano di conseguenza alla misura 4.

7.1.4.4. Conclusioni

(97) Sulla base di tali motivazioni, la Commissione conclude che la misura 4 costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

7.1.5. Misure da 1 a 4 come intervento unico

(98) In caso di diverse misure consecutive di intervento statale, anche se di forma diversa, la Commissione deve valutare se tali interventi siano collegati tra loro a tal punto da essere inscindibili e debbano pertanto essere considerati come intervento unico ai fini dell’applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE (30). È necessario valutare se diverse misure consecutive di intervento statale siano tra loro inscindibili e costituiscano quindi un intervento unico alla luce dei criteri stabiliti dalla giurisprudenza. Tali criteri comprendono la cronologia di detti interventi, il loro scopo e la situazione dell’impresa del beneficiario al momento di tali interventi (31).

(99) La Commissione rileva che le misure sottoposte a valutazione, sebbene concesse in momenti diversi e in forme diverse, sono collegate tra loro. Avevano tutte come obiettivo di far fronte ai ricorrenti problemi di liquidità di PR, derivanti da un’attuazione inefficace della riforma strutturale del settore ferroviario intrapresa nel 2000 sulla base della legge su PKP, e ripristinare la redditività a lungo termine di PR.

(100) Gli importi versati nel contesto della ristrutturazione in corso di PR tra il 2006 e il 2009 per la copertura delle perdite pregresse (misura 2) hanno fatto fronte al disavanzo finanziario di PR creatosi negli anni precedenti, quando, a causa di vincoli di bilancio, PR ha ricevuto solo una parte dei finanziamenti necessari per coprire i propri costi. Tale ritardo nel pagamento ha peggiorato i flussi di cassa determinando l’incapacità di PR di rimborsare il proprio debito. Per affrontare tale problema, la legge su PKP modificata ha consentito a PR di stipulare un accordo di ristrutturazione del debito con i creditori. A marzo 2004 PR ha concluso tale accordo con le imprese del gruppo PKP; tuttavia esso si è rivelato insufficiente, in quanto l’impresa non è stata in grado di rimborsare il proprio debito nemmeno alle condizioni della ristrutturazione. Per alleviare ulteriormente l’onere del debito l’accordo è stato modificato tra il 2005 e il 2008 (misura 3). Ciononostante PR ha continuato ad avere problemi di liquidità e non è stata in grado di estinguere le proprie passività in tempo utile. Tra il 2009 e il 2014 l’impresa ha concluso 25 accordi che prevedevano il rinvio delle passività arretrate (misura 4). Anche tale misura si è rivelata insufficiente. Le passività di PR hanno continuato ad aumentare raggiungendo un livello per cui due creditori hanno richiesto il rimborso immediato dei loro crediti. Per evitare l’insolvenza di PR, la Polonia le ha concesso finanziamenti supplementari sotto forma dell’aiuto alla ristrutturazione notificato (misura 1), di cui la maggior parte è stata utilizzata per rimborsare le passività arretrate.

(101) Ciò dimostra che le misure sottoposte a valutazione non erano indipendenti ma erano inscindibili tra loro, nel senso che una sola non era sufficiente a far fronte al problema della liquidità e ripristinare la redditività a lungo termine. Di fatto esse si completavano a vicenda fino a risolvere il problema della liquidità e ripristinare la redditività dell’impresa. Da tale prospettiva, l’aiuto alla ristrutturazione notificato e le misure precedenti alla ristrutturazione possono essere considerati parte dello stesso processo di ristrutturazione. Se tale processo è durato più del previsto non è stato perché PR fosse per natura non redditizia ma perché non disponeva di risorse sufficienti per completare prima la ristrutturazione.

(102) Sulla base delle motivazioni di cui ai considerando da 99 a 101, la Commissione ritiene che le misure sottoposte a valutazione costituiscano una ristrutturazione, o intervento, o misura, unica attuata in più momenti. È pertanto opportuno valutare le singole misure non in modo distinto ma in combinazione tra loro.

(103) La Commissione valuterà dunque se le misure da 1 a 4, considerate come un intervento unico, costituiscano un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

(104) Come spiegato nel considerando 49, la qualifica di una misura come aiuto di Stato ai sensi di tale disposizione richiede che siano soddisfatte in modo cumulativo le seguenti condizioni: i) la misura deve essere imputabile allo Stato e finanziata mediante risorse statali; ii) deve conferire un vantaggio economico a un’impresa; iii) tale vantaggio deve essere selettivo; e iv) la misura in questione deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza e incidere sugli scambi tra Stati membri.

7.1.5.1. Risorse statali e imputabilità

(105) Come spiegato nei considerando 50, 59, da 64 a 67 e da 79 a 85, le misure da 1 a 4 sono state adottate singolarmente da diversi enti della pubblica amministrazione, o da imprese pubbliche, e pertanto riguardano risorse statali.

(106) Le prove disponibili dimostrano inoltre che le decisioni di concedere le misure da 1 a 4 sono state adottate direttamente da autorità pubbliche o che tali autorità pubbliche sono state coinvolte in tali decisioni, o che l’imputabilità può essere dedotta dagli indicatori derivanti dalle circostanze e dal contesto in cui le misure sono state adottate. Di conseguenza le misure da 1 a 4 erano imputabili singolarmente allo Stato.

(107) Ciascuna delle misure da 1 a 4 riguarda risorse statali ed è imputabile allo Stato. Pertanto la Commissione conclude che le misure da 1 a 4, considerate congiuntamente come intervento unico, sono imputabili allo Stato e riguardano risorse statali.

7.1.5.2. Vantaggio

(108) L’intervento unico copre il periodo compreso tra il 2005, anno di concessione della misura 3, e il 2015, anno di concessione della misura 1.

(109) L’importo totale dell’aiuto concesso a PR nell’ambito dell’intervento unico superava in misura significativa il valore contabile dell’impresa (cfr. tabella 1). Inoltre PR ha registrato regolarmente perdite e un aumento del debito tra il 2005 e il 2015. Un operatore in un’economia di mercato non sarebbe intervenuto così tante volte e in modo così significativo per un periodo di tempo così lungo senza alcun segno di miglioramento della situazione dell’impresa che era già in difficoltà almeno dal 2005. L’obiettivo sotteso all’intervento era evitare un’interruzione nella fornitura dei servizi ferroviari regionali di trasporto di passeggeri nel tentativo di risolvere i ricorrenti problemi di liquidità di PR. Senza il continuativo intervento dello Stato PR non sarebbe stata in grado di fornire i propri servizi e avrebbe dovuto a un certo punto dichiarare l’insolvenza. La Commissione ritiene pertanto che le misure da 1 a 4, come intervento unico, abbiano conferito un vantaggio economico a PR.

7.1.5.3. Selettività, distorsione della concorrenza ed effetto sul commercio fra gli Stati membri

(110) Le conclusioni relative alla selettività, alla distorsione della concorrenza e all’effetto sugli scambi di cui ai considerando 51 e 57 in riferimento alla misura 1 si applicano di conseguenza all’intervento unico.

7.1.5.4. Conclusioni

(111) Sulla base di tali motivazioni, la Commissione conclude che le misure da 1 a 4, come intervento unico, costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

(112) Le misure da 1 a 4, sia singolarmente sia congiuntamente, costituiscono un aiuto di Stato. Considerare le misure come un intervento unico o come misure distinte non modifica il risultato della valutazione, in quanto la natura delle singole parti dell’intervento non sarebbe diversa.

7.1.6. Misura 5 — Aiuti alla formazione, all’assunzione e de minimis concessi dal 2006 al 2015

7.1.6.1. Risorse statali e imputabilità

(113) Le misure che insieme costituiscono la misura 5 sono state concesse da autorità pubbliche, quali l’Agenzia polacca per lo sviluppo delle imprese, l’Ufficio del lavoro e il Fondo statale per la riabilitazione dei disabili. La misura riguarda evidentemente risorse statali ed è imputabile allo Stato.

7.1.6.2. Vantaggio

(114) La misura 5 è stata concessa solo a PR e copriva le spese che PR avrebbe altrimenti sostenuto in normali condizioni di mercato. La misura ha pertanto conferito a PR un vantaggio economico indebito.

7.1.6.3. Selettività

(115) La conclusione sulla selettività di cui al considerando 51 in riferimento alla misura 1 si applica di conseguenza alla misura 5.

7.1.6.4. Distorsione della concorrenza ed effetto sugli scambi tra gli Stati membri

(116) Il regolamento (UE) n. 1407/2013 della Commissione (32) (il «regolamento de minimis») prevede che gli aiuti concessi a un’impresa unica siano considerati non conformi ai criteri stabiliti dall’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, laddove l’importo totale di tali aiuti non superi 200 000 EUR nell’arco di tre esercizi fiscali. Come spiega il considerando 3 di tale regolamento, è opportuno ritenere che gli aiuti concessi a un’unica impresa che non superino tale soglia non incidano sugli scambi tra Stati membri e non falsino o minaccino di falsare la concorrenza. In conformità dell’articolo 7, paragrafo 1, tale regolamento si applica anche agli aiuti concessi prima dell’entrata in vigore dello stesso (vale a dire il 1o gennaio 2014).

(117) Secondo la Polonia (cfr. il considerando 27), l’aiuto concesso a PR nell’ambito della misura 5 non superava la soglia de minimis nel periodo dal 2009 al 2011. Sebbene ammontasse in totale a 1 177 421 PLN (circa 277 040 EUR), solo 350 007 PLN (82 355 EUR) di tale importo sono stati concessi come aiuto de minimis.

(118) Come illustrato nel considerando 22, la misura 5 consta di i) un aiuto alla formazione, pari a 0,97 milioni di PLN (circa 0,23 milioni di EUR); ii) un aiuto alle assunzioni, pari a 39 000 PNL (circa 0,01 milioni di EUR) e iii) un aiuto de minimis pari a 0,7 milioni di PLN (circa 0,17 milioni di EUR). Tali aiuti consentono a PR di formare e assumere il personale necessario per garantire la fornitura continua dei servizi ferroviari regionali di trasporto di passeggeri. Nell’insieme essi costituiscono pertanto un’unica misura. I rispettivi importi devono essere considerati cumulativamente ai fini del regolamento de minimis. L’importo totale della misura 5 supera la soglia de minimis nel periodo dal 2009 al 2011. Pertanto le condizioni stabilite dal regolamento de minimis non erano soddisfatte nel periodo in questione.

(119) Di conseguenza, per il periodo dal 2009 al 2011, la misura 5 costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e, per le stesse motivazioni indicate nel considerando 57 in relazione alla misura 1, la misura 5 ha falsato o minacciato di falsare la concorrenza e ha inciso sugli scambi fra gli Stati membri.

7.1.6.5. Conclusioni

(120) Per tali motivazioni, la Commissione ritiene che la misura 5 costituisca un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

7.2. Legittimità dell’aiuto

7.2.1. Legittimità delle misure da 1 a 4 (l’intervento unico)

(121) A norma dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, gli Stati membri sono tenuti a notificare i progetti diretti a istituire o modificare aiuti e non possono dare esecuzione alle misure progettate prima che la procedura di notifica abbia condotto a una decisione finale. A norma dell’articolo 3 del regolamento (UE) 2015/1589, non è possibile dare esecuzione agli aiuti prima che la Commissione abbia preso, o si ritiene abbia preso, una decisione di autorizzazione dell’aiuto.

(122) Per valutare ulteriormente la legittimità dell’aiuto, la Commissione deve esaminare se esso possa beneficiare di un’esenzione dall’obbligo di notifica.

(123) Nessuna delle misure sottoposte a valutazione (misure 1, 2, 3 e 4) rientra nell’ambito di applicazione del RGEC 2008, soprattutto perché un’impresa in difficoltà, come PR, non è idonea all’aiuto ai sensi del RGEC.

(124) Le misure 2, 3 e 4 non sono state notificate alla Commissione. La misura 1 è stata notificata il 21 settembre 2015. Tuttavia la Polonia ha concesso la misura 1 il 30 settembre 2015 (cfr. il considerando 1) senza attendere la decisione della Commissione che autorizza l’aiuto. In ogni caso, anche se la Polonia avesse atteso la decisione della Commissione di autorizzazione della misura 1, come indicato nei considerando da 99 a 102), la Commissione ritiene che le misure da 1 a 4 costituiscano un intervento unico e che ciò non avrebbe influito sulla legittimità dell’aiuto, poiché le misure da 2 a 4 sono state concesse senza alcuna decisione della Commissione di autorizzazione dell’aiuto.

(125) Alla luce di quanto precede, la Commissione conclude che l’aiuto non era esente dall’obbligo di notifica ed è stato concesso dalla Polonia senza l’approvazione della Commissione, in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE e dell’articolo 3 del regolamento (UE) 2015/1589. Pertanto esso è stato concesso illegalmente.

7.2.2. Legittimità della misura 5

(126) A norma dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, gli Stati membri sono tenuti a notificare i progetti diretti a istituire o modificare aiuti e non possono dare esecuzione alle misure progettate prima che la procedura di notifica abbia condotto a una decisione finale. A norma dell’articolo 3 del regolamento (UE) 2015/1589, non è possibile dare esecuzione agli aiuti prima che la Commissione abbia preso, o si ritiene abbia preso, una decisione di autorizzazione dell’aiuto.

(127) Per valutare la legittimità dell’aiuto, la Commissione deve esaminare se esso possa beneficiare di un’esenzione dall’obbligo di notifica.

(128) La Commissione rileva che parte degli aiuti concessi nell’ambito della misura 5 costituisce un aiuto de minimis e soddisfa tutte le condizioni pertinenti del regolamento de minimis. La restante parte avrebbe potuto beneficiare di un’esenzione dall’obbligo di notifica ai sensi del RGEC 2008 se, al momento della concessione degli aiuti, PR non fosse stata un’impresa in difficoltà.

(129) Dal momento che PR deve essere considerata un’impresa in difficoltà a partire dal 2005 (33) (cfr. i considerando 90 e 132), la Commissione conclude che non sono state soddisfatte tutte le condizioni applicabili ai sensi del RGEC 2008. Gli aiuti alla formazione in questione, nonché qualsiasi aiuto che non soddisfa le condizioni del regolamento de minimis, non erano pertanto esenti dall’obbligo di notifica. Di conseguenza, gli aiuti sono stati concessi illegalmente.

7.3. Compatibilità dell’aiuto

(130) Ai sensi della sezione 7.1, la Commissione ha concluso che le misure da 1 a 4, sia singolarmente (considerando 58, 63, 77 e 97), sia congiuntamente come misura di intervento unica (considerando 111), e la misura 5 (considerando 120) costituiscono un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Pertanto sebbene la Commissione ritenga che le misure da 1 a 4 costituiscano un intervento unico (cfr. i considerando da 99 a 102), in via subordinata, la Commissione valuterà nondimeno la compatibilità degli aiuti per le misure da 1 a 4, sia come intervento unico (sezione 7.3.1) sia singolarmente (sezione 7.3.2), e in ogni caso separatamente dalla misura 5 (sezione 7.3.3).

7.3.1. Misure da 1 a 4 (l’intervento unico)

(131) Innanzitutto, come indicato nei considerando da 99 a 102, la Commissione ritiene che le misure da 1 a 4 costituiscano un intervento unico. Pertanto la compatibilità degli aiuti non sarà valutata per ogni singola misura, bensì per l’intervento unico nel suo insieme comprendente le singole misure.

(132) In linea di principio, gli aiuti concessi a un’impresa in difficoltà come PR dovrebbero soddisfare le condizioni stabilite dagli orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese non finanziarie in difficoltà (gli «orientamenti del 2014») (34). L’intervento unico riguarda il periodo compreso tra il 2005, anno di concessione della misura 3, e il 2015, anno di concessione della misura 1. Secondo le informazioni fornite dalla Polonia, PR aveva un deficit patrimoniale in ogni anno del periodo compreso tra il 2005 e il 2015, prima dell’acquisizione delle azioni da parte dell’IDA (misura 1). Pertanto la Commissione rileva che fra il 2005 e il 2015 PR era un’«impresa in difficoltà» ai sensi del paragrafo 20 degli orientamenti del 2014 (situazione confermata anche dalla Polonia, cfr. il considerando 29). La Commissione osserva che una parte dell’intervento unico (ovvero la misura 1) è stata concessa a settembre 2015, ossia dopo la pubblicazione degli orientamenti del 2014. Il paragrafo 137 degli orientamenti del 2014 stabilisce che la Commissione valuterà la compatibilità degli aiuti per la ristrutturazione concessi senza la sua autorizzazione ai sensi degli orientamenti del 2014 «qualora l’aiuto […] sia stato concesso dopo la [loro] pubblicazione». Pertanto gli orientamenti del 2014 sarebbero applicabili al caso in oggetto.

(133) Tuttavia la Commissione è del parere che il mercato dei servizi ferroviari nazionali di trasporto di passeggeri operanti nel quadro di contratti di servizio pubblico si trovi in una situazione specifica che giustifica una valutazione degli aiuti concessi a imprese in difficoltà operanti nel settore ai sensi di una base giuridica diversa.

(134) Alcuni segmenti del trasporto ferroviario (come il trasporto internazionale di passeggeri) sono già stati completamente liberalizzati a livello di Unione. Per contro, il mercato del trasporto nazionale di passeggeri è stato aperto formalmente solo nel quadro del quarto pacchetto ferroviario (35) a decorrere da gennaio 2019 (36). Per quanto riguarda le modalità di aggiudicazione dei contratti ai sensi del regolamento (CE) n. 1370/2007, come indicato nel considerando 11, i servizi ferroviari nazionali di trasporto di passeggeri, compresi i servizi ferroviari regionali di trasporto di passeggeri, possono tuttora essere aggiudicati direttamente per un periodo di transizione che terminerà il 24 dicembre 2023 e per una durata inferiore a 10 anni (37). Tale periodo di transizione si applica solo ai servizi ferroviari nazionali di trasporto di passeggeri forniti nell’ambito di contratti di servizio pubblico. I servizi ferroviari nazionali di trasporto di passeggeri che non sono forniti nell’ambito di contratti di servizio pubblico non beneficiano di tale periodo di transizione e la liberalizzazione è entrata in vigore a gennaio 2019 (38). La maggior parte dei servizi regionali di trasporto di passeggeri è fornita nell’ambito di contratti di servizio pubblico. Il periodo di transizione può tuttora fornire agli operatori storici una certa tutela dai nuovi potenziali operatori del mercato. In genere il settore è ancora dominato dagli operatori storici e la concorrenza è scarsa, tranne nei pochi Stati membri che hanno (parzialmente) aperto i loro mercati a norma del diritto nazionale.

(135) Inoltre, il mercato dei trasporti ferroviari regionali di passeggeri nell’ambito di contratti di servizio pubblico riguarda un servizio pubblico importante e presenta caratteristiche specifiche. Dal momento che gli operatori storici non sono sostituiti sempre in modo tempestivo o in misura sufficiente da altri operatori (39), la loro uscita dal mercato comporterebbe spesso un’interruzione nella fornitura dei servizi di trasporto ferroviario di passeggeri con gravi conseguenze economiche e sociali. Ciò rende il settore del trasporto ferroviario regionale di passeggeri nell’ambito di contratti di servizio pubblico diverso dai settori che in precedenza sono stati liberalizzati nell’Unione, siano essi ferroviari o di altro tipo, come le telecomunicazioni o le compagnie aeree.

(136) Sembra che alcuni operatori storici, come PR, possano trovarsi di fronte a un retaggio di ristrutturazioni incomplete causate da situazioni che spesso non erano in grado di controllare, come ad esempio una riorganizzazione prolungata da parte dello Stato dell’intero settore ferroviario. Di conseguenza, essi possono aver ricevuto aiuti che, pur qualificandosi formalmente come aiuti alla ristrutturazione, non sono stati utilizzati per ripristinare la loro redditività a lungo termine bensì per porre rimedio ai problemi di liquidità ricorrenti. Essi potrebbero non avere avuto la possibilità di effettuare una ristrutturazione adeguata prima dell’imminente liberalizzazione del settore nell’Unione. Un’ultima opportunità di ristrutturazione può essere giustificata per garantire la redditività a lungo termine e per preparare meglio gli operatori a competere autonomamente sul mercato.

(137) Inoltre il fatto che la Commissione non abbia mai applicato alle imprese ferroviarie di trasporto di passeggeri gli orientamenti del 2014 sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese non finanziarie indica una consapevolezza delle caratteristiche specifiche dei mercati nazionali di trasporto di passeggeri, in particolare in relazione ai servizi regionali forniti nell’ambito di contratti di servizio pubblico, che rappresentano la stragrande maggioranza dei servizi ferroviari nazionali.

(138) La giurisprudenza (40) riconosce che la Commissione può distaccarsi dagli orientamenti sugli aiuti di Stato, in particolare laddove situazioni eccezionali non previste da tali orientamenti distinguano un determinato settore da altri settori economici. In tal caso la Commissione può applicare direttamente le disposizioni del trattato. Tenuto conto i) delle caratteristiche specifiche del settore (cfr. i considerando da 134 a 136); ii) dell’impatto di PR sia a livello regionale che nazionale (cfr. i considerando 147 e 152), in particolare l’impatto su regioni idonee a ricevere aiuti regionali ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE; e iii) del fatto che la Commissione non abbia mai applicato gli orientamenti del 2014 sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese non finanziarie alle imprese ferroviarie di trasporto di passeggeri in difficoltà (cfr. il considerando 137), la Commissione ritiene che sia giustificato applicare le disposizioni del trattato direttamente per valutare la compatibilità degli aiuti concessi a PR (cfr. il considerando 234).

(139) A tale riguardo, la Commissione rileva che l’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE stabilisce che gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche possono considerarsi compatibili con il mercato interno. Tenendo conto della natura delle attività di PR e del loro impatto economico a livello sia regionale sia nazionale (cfr. i considerando 147 e 152), l’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE sembra essere la base giuridica più appropriata per valutare la compatibilità.

(140) Di conseguenza, la Commissione ha deciso di valutare direttamente la compatibilità delle misure da 1 a 4, considerate come un’unica misura combinata, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, sulla base di principi generali di valutazione.

(141) L’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE stabilisce che possono essere considerati compatibili con il mercato interno gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse. Pertanto per poter essere considerato compatibile con il mercato interno ai sensi di tale disposizione, l’aiuto di Stato deve soddisfare due condizioni: la prima è che deve essere destinato ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, e la seconda, espressa in termini negativi, è che non deve alterare le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse (41).

(142) In riferimento alla prima condizione, la Commissione esamina se l’aiuto è destinato ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche. Riguardo alla seconda condizione, la Commissione deve confrontare gli effetti positivi dell’aiuto per lo sviluppo delle attività che l’aiuto intende sostenere con i suoi effetti negativi sul mercato interno, in termini di distorsione della concorrenza e di effetti negativi dell’aiuto sulle condizioni degli scambi.

7.3.1.1. L’aiuto agevola lo sviluppo di un’attività economica o di una regione economica

(143) La Polonia sostiene che PR non avrebbe potuto rimborsare il proprio debito senza l’aiuto, dal momento che non sarebbe stata in grado di ottenere i finanziamenti sul mercato prima di ricevere l’aiuto. Ciò avrebbe determinato l’insolvenza di PR e probabilmente la sua liquidazione.

(144) La Polonia sostiene che la liquidazione di PR determinerebbe la discontinuità della fornitura di un servizio di interesse economico generale (SIEG), in quanto PR è l’unico operatore ferroviario regionale in 7 delle 16 regioni polacche e l’unico operatore che fornisce servizi a livello nazionale. In quanto tale non potrebbe essere sostituita in misura sufficiente a breve o medio termine da un altro fornitore.

(145) La Polonia sostiene che la liquidazione di PR avrebbe causato un grave disagio sociale a causa della discontinuità della fornitura di un servizio di interesse economico generale. Secondo la Polonia, avrebbe altresì determinato un aumento della disoccupazione e un effetto negativo sull’economia. La Polonia stima che la liquidazione di PR avrebbe determinato la perdita di 15 000-17 500 posti di lavoro e una diminuzione cumulata del valore aggiunto nell’economia polacca pari a 1 100-1 700 milioni di PLN nell’arco di due o tre anni.

(146) La Polonia ha analizzato scenari alternativi all’aiuto ipotizzando la continuità dei servizi, come la raccolta di capitale privato, la cessione di attivi e la ristrutturazione del debito, ma non li ha ritenuti realistici.

(147) La Commissione rileva, in primo luogo, che PR è di fatto l’unico operatore ferroviario regionale di trasporto di passeggeri in sette regioni e detiene una quota di mercato significativa (tra il 66 % e il 95 %) in altre tre regioni. In secondo luogo, sussistono forti ostacoli all’ingresso nel settore (ingenti investimenti iniziali di capitale necessari per avviare l’attività), che limitano il numero di potenziali nuovi operatori. In terzo luogo, secondo la Polonia, nessun operatore «esterno», nazionale o straniero (ad eccezione di Arriva, che detiene una quota di mercato stimata al 2 %), ha mai manifestato interesse a immettersi sul mercato ferroviario regionale polacco di trasporto di passeggeri. Inoltre gli operatori «in-house» non possono fornire servizi al di fuori delle regioni in cui hanno la sede poiché così facendo perderebbero il loro status di «operatore interno» (42). In quarto luogo, quando in passato le autorità responsabili hanno aggiudicato i servizi di trasporto mediante procedura di gara, PR era spesso l’unico offerente. Su tale base, è ragionevole concludere che, in caso di fallimento di PR, nessun altro operatore sarebbe stato in grado di sostituirla in misura sufficiente nel breve o medio termine.

(148) La Commissione ritiene plausibile la dichiarazione della Polonia secondo cui, senza l’aiuto, PR sarebbe divenuta insolvente, tenuto conto dell’elevato indebitamento di PR, dell’insufficienza della liquidità interna e dell’incapacità di generare finanziamenti sul mercato.

(149) Pare altresì plausibile l’analisi controfattuale della Polonia, che comprendeva scenari alternativi che ha portato alla conclusione che non esisteva alcuna alternativa realistica all’aiuto (cfr. il considerando 146). È improbabile che un investitore privato avrebbe manifestato interesse ad acquistare PR data la sua grave situazione finanziaria. La cessione di attivi non sarebbe stata sufficiente a liquidare i debiti e, soprattutto, avrebbe compromesso il ripristino della redditività, dal momento che la maggior parte degli attivi è necessaria per proseguire l’attività. La ristrutturazione del debito da parte dei creditori esistenti avrebbe inevitabilmente implicato ulteriori aiuti, dato che i maggiori creditori di PR erano di proprietà dello Stato.

(150) D’altro canto, gli aiuti hanno consentito a PR di ridurre il proprio debito e di procedere alla ristrutturazione al fine del ripristino della redditività a lungo termine. Il processo sembra aver avuto effetti positivi, dal momento che l’impresa è diventata redditizia nel 2016, ha un capitale proprio positivo e dovrebbe generare profitti fino al 2020. Inoltre gli aiuti hanno indotto le autorità locali, che in precedenza erano restie, a concludere con PR contratti di servizio pubblico a lungo termine per il periodo dal 2015 al 2021. Ciò fornisce a PR la stabilità finanziaria necessaria a completare con successo il processo di ristrutturazione.

(151) Infine, come rilevato nel considerando 9, tutte le regioni in cui opera PR sono idonee a ricevere gli aiuti destinati alle regioni in conformità dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE. Tali regioni sono caratterizzate da un tenore di vita insolitamente basso o da una grave forma di sottoccupazione. PR occupa direttamente circa 9 000 dipendenti e fornisce circa il 50 % dei treno-km annuali. La liquidazione di PR, oltre all’impatto diretto sui dipendenti e sui contraenti, avrebbe un impatto significativo sulla mobilità della forza lavoro in tutte le regioni, con una reale minaccia per le possibilità occupazionali esistenti.

(152) Inoltre le regioni in cui PR è l’unico operatore o detiene una quota di mercato significativa sono relativamente più povere, hanno un tasso di disoccupazione più elevato e una scelta più limitata di alternative al trasporto pubblico rispetto alle altre regioni in cui sono attivi gli operatori «in-house». Pertanto il fallimento di PR avrebbe danneggiato più le prime regioni che le seconde aumentando ulteriormente le disparità regionali.

(153) Alla luce di quanto precede, la Commissione conclude che l’aiuto favorisce lo sviluppo dei servizi ferroviari regionali in Polonia in quanto evita una probabile interruzione della fornitura di tali servizi in caso di fallimento di PR. Esso inoltre affronta le disuguaglianze tra le regioni, che probabilmente sarebbero aumentate in caso di fallimento di PR.

7.3.1.2. L’aiuto non altera indebitamente le condizioni della concorrenza e degli scambi in misura contraria al comune interesse

(154) Per valutare se l’aiuto non altera indebitamente le condizioni della concorrenza e degli scambi è necessario esaminare la necessità, l’adeguatezza e la proporzionalità dell’aiuto. È altresì necessario esaminare gli effetti dell’aiuto sulla concorrenza e sugli scambi e confrontare gli effetti positivi dell’aiuto sullo sviluppo delle attività che l’aiuto intende sostenere con gli effetti negativi sul mercato interno.

7.3.1.3. Necessità, adeguatezza e proporzionalità dell’aiuto

(155) In primo luogo, come rilevato nei considerando da 143 a 146, la Polonia ritiene che senza l’aiuto PR sarebbe diventata insolvente e sarebbe stata liquidata. La liquidazione di PR avrebbe causato un grave disagio sociale a causa della discontinuità della fornitura di un servizio di interesse economico generale e dell’aumento della disoccupazione. Avrebbe inoltre avuto un effetto negativo generale sull’economia. Infine la Polonia ha concluso che scenari alternativi che ipotizzassero la continuità del servizio senza l’aiuto non erano realistici.

(156) Come rilevato nei considerando da 148 a 153, secondo la Commissione le argomentazioni della Polonia sono plausibili. La Commissione conclude pertanto che l’aiuto è necessario per evitare le gravi difficoltà sociali derivanti dalla probabile interruzione della fornitura dei servizi di trasporto ferroviario regionale di passeggeri in caso di fallimento di PR.

(157) In secondo luogo, in riferimento all’adeguatezza dell’aiuto, occorre rilevare che prima di ricevere tale aiuto PR si trovava in condizioni finanziarie difficili. Per anni l’impresa aveva registrato perdite, un deficit patrimoniale e un aumento del debito e dal 2005 è considerata un’impresa in difficoltà. Fin dall’inizio del processo di ristrutturazione nel 2000, PR non aveva sufficiente liquidità interna né accesso a finanziamenti esterni, necessari per rimborsare il debito e finanziare le sue operazioni. Il problema dell’indebitamento ha raggiunto il culmine a settembre 2015, quando i due maggiori creditori di PR, PKP PLK e PKP Energetyka, hanno invitato il debitore a rimborsare il proprio debito entro una settimana. PKP Energetyka ha minacciato di interrompere l’approvvigionamento energetico. Se non avesse rimborsato il proprio debito, PR sarebbe diventata insolvente. In tale contesto, è improbabile che uno strumento meno distorsivo rispetto all’aiuto, ad esempio le sole modifiche normative, avrebbe impedito il fallimento di PR garantendo quindi la continuità della fornitura di servizi di trasporto ferroviario regionale di passeggeri.

(158) Le difficoltà finanziarie di PR sono state causate principalmente dalle perdite cumulate nel corso degli anni e dall’eccessivo indebitamento. L’aiuto, sotto forma di copertura delle perdite pregresse e ristrutturazione del debito (compreso il rinvio del pagamento delle passività), ha affrontato in modo adeguato tali difficoltà. L’investimento azionario nel 2015 non è solamente servito a risolvere i problemi immediati di liquidità ma ha anche fornito a PR il finanziamento a lungo termine necessario per ripristinare la redditività a lungo termine.

(159) Gli attuali risultati finanziari dimostrano che finora l’aiuto ha conseguito gli obiettivi previsti, poiché l’impresa è tornata a essere redditizia e ha ricostituito il proprio capitale (cfr. la tabella 1). Di conseguenza, essa ha potuto ottenere un finanziamento sul mercato (quindi l’aumento delle passività nel 2017), che funge da contributo proprio alle spese di ristrutturazione. Tabella 1 Dati finanziari selezionati di PR nel periodo 2011-2017 e previsioni per gli anni 2018, 2019 e 2020, in milioni di PLN 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Entrate 1 797,8 1 746,4 1 498,8 1 474,0 1 383,4 1 317,7 1 334,6 Risultato d’esercizio 10,2 -74,0 -31,1 10,0 -96,1 51,0 68,2 Risultato netto -52,7 -44,3 -54,0 -5,5 -88,4 51,2 75,2 Margine netto -2,9 % -2,5 % -3,6 % -0,3 % -6,4 % 3,9 % 5,6 % Capitale - 292,4 - 336,7 - 390,7 - 396,2 285,7 336,9 412,1 Passività 784,7 834,6 898 884,2 287,4 225,3 463,2 2018 (P) 2019 (P) 2020 (P) Entrate [1 161,1 -1 570,9 ] [1 139,8 -1 542 ] [1 092,7 -1 478,3 ] Risultato d’esercizio [59,0 -79,8 ] [41,0 -55,4 ] [35,4 -48,0 ] Risultato netto [41,7 -56,4 ] [22,7 -30,7 ] [23,5 -31,9 ] Margine netto [3,1 -4,1 ] % [1,7 -2,3 ] % Capitale [391,9 -530,3 ] [414,5 -560,9 ] [438,2 -592,8 ] Passività [592,5 -801,6 ] [510,3 -690,5 ] [311,8 -421,8 ] Fonte: Rendiconti finanziari di PR per gli esercizi dal 2011 al 2017; «P»: previsione secondo il piano di ristrutturazione aggiornato a dicembre 2017 per gli anni dal 2018 al 2020

(160) Su tale base, la Commissione conclude che l’aiuto è adeguato per conseguire il suo obiettivo.

(161) In terzo luogo, per quanto concerne la proporzionalità dell’aiuto, la Commissione rileva che gran parte dell’aiuto è stata utilizzata per coprire le perdite d’esercizio pregresse o per ridurre l’onere del debito (ristrutturazione del debito e rinvio del pagamento delle passività), sostanzialmente rimborsato da PR. Pertanto non ha fornito a PR liquidità in eccesso che poteva essere investita in obiettivi diversi dal garantire la continuità dell’attività.

(162) Per quanto riguarda l’investimento azionario nel 2015, il […] % del suo importo totale è stato speso immediatamente per rimborsare i debiti arretrati nei confronti di PKP PLK e PKP Energetyka. L’importo rimanente di […] PLN (circa […] EUR) è stato speso per l’ammodernamento del materiale rotabile e la ristrutturazione dell’organico, ossia per porre rimedio alle altre cause principali delle difficoltà di PR (oltre all’elevato indebitamento), vale a dire la scarsa qualità e la quantità insufficiente del materiale rotabile e la scarsa efficienza operativa, al fine di completare il processo di ristrutturazione e ripristinare la redditività a lungo termine.

(163) D’altro canto, PR ha sostenuto un onere significativo delle spese di ristrutturazione, generando un notevole contributo proprio sotto forma di finanziamento esterno (prestiti bancari a condizioni di mercato). Tale contributo proprio, che PR dovrà rimborsare con risorse proprie, ammonta a […] PLN (circa […] EUR) e rappresenta una parte significativa delle spese di ristrutturazione totali.

(164) I risultati finanziari effettivi e le proiezioni finanziarie indicano che l’aiuto non è stato eccessivo. L’impresa ha generato perdite nette per nove anni consecutivi tra il 2008 e il 2015 e un deficit patrimoniale ogni anno a partire almeno dal 2004 fino al 2014. Nel 2016 e nel 2017 non ha riportato profitti netti, ma il margine di profitto, del 3,9 % e del 5,6 % rispettivamente, non sembra irragionevolmente elevato (43). Analogamente, nel periodo dal 2018 al 2020 si prevedeva che PR generasse un margine netto piuttosto modesto dell'[1,7-4,1] %. I modesti margini di profitto indicano che la fornitura di servizi di trasporto ferroviario di passeggeri di PR è attualmente compensata in modo adeguato.

(165) Per questi motivi, la Commissione conclude che l’aiuto si limita a quanto necessario per conseguire l’obiettivo perseguito e quindi è proporzionato.

7.3.1.4. Effetti sulla concorrenza e sugli scambi

(166) Sebbene il mercato del trasporto ferroviario nazionale di passeggeri a livello regionale non sia ancora stato pienamente liberalizzato ai sensi del diritto dell’Unione, nelle precedenti decisioni la Commissione riteneva che l’aiuto concesso alle