Relazione speciale n. 8/99

sulle cauzioni e garanzie previste dal codice doganale comunitario per proteggere la riscossione delle risorse proprie tradizionali corredata delle risposte della Commissione

(presentata in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, CE)

(2000/C 70/01)

INDICE

>SPAZIO PER TABELLA>

Sintesi

Una parte sostanziale dei 14100 Mio ECU di risorse proprie tradizionali nel 1998 (soprattutto dazi doganali) riscossi per conto della Comunità dalle amministrazioni doganali degli Stati membri è stata coperta da una qualche forma di cauzione o garanzia prima di essere infine messa a disposizione della Commissione.

Tale sistema di cauzioni e garanzie, introdotto dal diritto comunitario, mira a facilitare gli scambi, dando agli operatori commerciali la possibilità di dilazionare il pagamento di debiti doganali maturati e sospendendo i potenziali dazi sulle merci poste in regimi doganali. Dette cauzioni o garanzie sono talvolta obbligatorie, talvolta solo facoltative.

Nella misura in cui il mancato rispetto delle procedure concernenti tali cauzioni e garanzie sfocia nella mancata riscossione di entrate doganali spettanti alla Comunità, gli Stati membri sono tenuti a versare contributi aggiuntivi basati sul rispettivo PNL. Le entrate complessive restano le stesse, ma l'onere è ripartito tra i contribuenti degli Stati membri in maniera diversa.

La relazione affronta il problema della responsabilità degli Stati membri, laddove, in quattro casi, le procedure di gestione delle cauzioni e garanzie previste dalle disposizioni di diritto nazionali contrastano con le disposizioni della normativa comunitaria. In tale ambito, le autorità nazionali interessate non hanno garantito una protezione completa degli interessi finanziari della Comunità.

Nella relazione si chiede anche se la normativa sia adatta all'adempimento del suo ruolo di tutela delle entrate della Comunità e se sia sufficientemente chiara e scevra da ambiguità da garantire la sua uniforme applicazione in tutti i paesi della Comunità. Nella relazione si esorta la Commissione ad utilizzare i suoi poteri per porre rimedio alle lacune ed alle ambiguità riscontrate.

L'incapacità delle autorità doganali, in taluni casi, di sorvegliare i conti relativi al pagamento dilazionato degli operatori commerciali che utilizzano procedure semplificate può talvolta portare questi ultimi ad usufruire di un credito eccessivo e non garantito.

La Comunità può talvolta riscontrare ritardi nella riscossione delle entrate, allorché le autorità doganali non sorvegliano in maniera tempestiva i casi in cui le obbligazioni doganali vengono sospese in attesa dei documenti giustificativi o allorché gli operatori commerciali o gli importatori trattengono definitivamente merci ammesse a titolo temporaneo nel territorio doganale della Comunità.

Nel sistema di transito, a lungo considerato come uno dei settori ad alto rischio dell'unione doganale, nonostante gli innegabili miglioramenti, permangono ancora evidenti problemi.

In diversi Stati membri le disposizioni relative alla fissazione ed alla sorveglianza delle garanzie globali e l'applicazione di tali disposizioni negli Stati membri non sono del tutto affidabili. In taluni Stati membri è sin troppo facile ottenere un esonero dalla garanzia. La mancanza dell'obbligo di fornire, nel documento amministrativo unico, informazioni sulla natura e sul valore delle merci, frustra gli sforzi delle autorità doganali di sorvegliare efficacemente le operazioni di transito comunitario. La cooperazione tra le autorità doganali in materia di individuazione delle operazioni di transito non appurate è tuttora inadeguato.

In tre Stati membri, le disposizioni concernenti il diritto di ricorso ai sensi della legislazione nazionale consentono a molti operatori commerciali di evitare le procedure di ricorso amministrativo previste dalla normativa doganale comunitaria; in tal modo, tali operatori commerciali possono aggirare il requisito della costituzione di una cauzione. Le risorse proprie della Comunità, conseguentemente, possono essere messe a repentaglio.

Una disposizione contenuta nel principale regolamento relativo alla contabilizzazione delle risorse proprie, secondo cui le obbligazioni garantite devono essere messe a disposizione della Comunità al momento del loro accertamento (cioè quando vengono identificate, e non al momento della riscossione) è largamente disapplicata dagli Stati membri, che preferiscono attendere la riscossione delle obbligazioni doganali.

Obbligazioni doganali che avrebbero dovuto essere coperte da garanzie nell'ambito del sistema di transito sono rimaste in sospeso per diversi anni, a causa di problemi riguardanti gli accordi di assicurazione stipulati ai sensi della Convenzione relativa al trasporto internazionale di merci accompagnate da carnet TIR (Convenzione TIR).

La relazione sottolinea infine la necessità, per la Commissione e gli Stati membri, di giungere ad un consenso sulla predisposizione e sull'applicazione di una normativa uniforme ed esorta la Commissione, in caso di necessità, ad utilizzare i suoi poteri di iniziativa per proporre i necessari miglioramenti.

Introduzione

1. Ai sensi della decisione 94/728/CE, Euratom del Consiglio, del 31 ottobre 1994, il bilancio comunitario è in parte finanziato con dazi doganali e diritti agricoli, chiamati nel loro insieme "risorse proprie tradizionali". Nel 1998, il loro ammontare netto è stato pari a 14100 Mio ECU, all'incirca il 16,9 % del totale delle risorse proprie. Le autorità doganali degli Stati membri riscuotono tali entrate sulla base del codice doganale comunitario(1) e in conformità delle disposizioni del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 del Consiglio, del 29 maggio 1989(2).

2. Le obbligazioni doganali definitive sorgono, generalmente all'atto della "messa in libera pratica" nella Comunità delle merci importate soggette a tali dazi.

3. Per facilitare gli scambi, la normativa doganale comunitaria dispone che la riscossione dei dazi venga sospesa allorché le merci sottoposte a controllo doganale diretto passano in uno dei regimi doganali. Tra questi, i principali sono il deposito doganale, il perfezionamento attivo, l'ammissione temporanea ed il transito.

4. La riscossione dei dazi può anche essere sospesa o rinviata allorché le merci importate vengano fatte circolare, all'interno del territorio doganale comunitario, nell'ambito di un regime di transito autorizzato, in caso di ricorso contro una decisione di un'autorità doganale, per permettere l'effettuazione di pagamenti periodici, per facilitare la circolazione temporanea delle merci e nel caso in cui i documenti che giustificano l'applicazione di un dazio inferiore o nullo non siano disponibili al momento dello sdoganamento delle merci.

5. Per proteggere gli interessi finanziari della Comunità ed assicurare che i diritti accertati di risorse proprie siano riscossi al momento opportuno, nella normativa doganale comunitaria sono state inserite disposizioni relative a cauzioni e garanzie(3). Sebbene non siano disponibili statistiche affidabili, la Corte ha rilevato che una parte sostanziale dei 14100 Mio ECU di risorse proprie tradizionali iscritte nel bilancio della Comunità per il 1998 è stata coperta almeno una volta da una cauzione, prima della messa a disposizione. Le cauzioni coprono inoltre un ammontare imprecisato di potenziali obbligazioni doganali nel quadro dei regimi doganali sospensivi.

6. Le obbligazioni doganali devono essere iscritte in conti tenuti presso ciascuno Stato membro (qui di seguito denominati conti "A") e messe a disposizione della Commissione. Le obbligazioni non garantite e le obbligazioni garantite ma oggetto di contestazione, tuttavia, possono essere iscritte in conti separati (qui di seguito denominati conti "B"). Appena i diritti comunitari iscritti nei conti "B" vengono riscossi, devono essere trasferiti, nei tempi previsti, sui conti "A". Il bilancio consolidato della Comunità europea per l'esercizio 1998 situa l'ammontare delle obbligazioni iscritte nei conti "B" a 1739 Mio ECU (1362 Mio ECU nel 1997). Tale saldo comprende le obbligazioni non garantite derivanti da frodi e irregolarità e le obbligazioni garantite ma oggetto di contestazione.

Disposizioni giuridiche di diritto comunitario

Cauzioni obbligatorie

7. La normativa doganale comunitaria impone la costituzione di cauzioni obbligatorie nei seguenti casi:

- quando le merci importate sono immesse in libera pratica nella Comunità con concessione di una dilazione di pagamento dei relativi dazi(4);

- quando le merci che sarebbero soggette ai dazi doganali circolano all'interno del territorio doganale nell'ambito di un regime di transito(5);

- quando le merci sono ammesse temporaneamente nella Comunità(6);

- quando il dichiarante cerca di beneficiare di un dazio all'importazione ridotto o nullo ma, al momento della dichiarazione, non dispone di tutti i documenti giustificativi, intendendo comunque immettere immediatamente le merci in libera pratica (dichiarazioni incomplete)(7); e

- quando il dichiarante intende presentare ricorso contro una decisione dell'autorità doganale e ottiene la sospensione dell'esecuzione della decisione, quando quest'ultima abbia per effetto l'applicazione di dazi all'importazione o all'esportazione(8).

Cauzioni facoltative

8. La normativa dispone inoltre che le autorità doganali possano richiedere cauzioni nei seguenti casi:

- quando gli operatori doganali operano in un regime sospensivo quale il deposito doganale(9), il perfezionamento attivo(10), la trasformazione sotto controllo doganale(11),

- quando le merci in regime di custodia temporanea sono in attesa di ricevere una destinazione doganale(12),

- per le merci importante che beneficiano di un trattamento tariffario favorevole a motivo della loro dichiarata utilizzazione a fini particolari(13).

Determinazione dell'ammontare della cauzione

9. Nel caso in cui la costituzione di una garanzia sia obbligatoria, l'autorità doganale stabilisce l'ammontare della stessa in misura pari all'importo esatto dell'obbligazione doganale da garantire se tale importo può essere determinato con certezza o, se questo non può essere determinato, in misura pari all'importo più elevato, stimato dall'autorità doganale(14), delle obbligazioni doganali che sono sorte o che possono sorgere. Nell'ambito del regime di transito trovano applicazione disposizioni speciali. Nel caso in cui la costituzione di una garanzia sia prevista a titolo facoltativo, le autorità doganali degli Stati membri ne stabiliscono l'importo sulla base della valutazione di una serie di fattori, finanziari e di altra natura, relativi ai singoli dichiaranti.

Ambito ed obiettivi del controllo

10. Il controllo della Corte si è essenzialmente occupato della gestione delle cauzioni e garanzie da parte delle amministrazioni doganali degli Stati membri, nonché dei principali regimi doganali che prevedono la costituzione di cauzioni o garanzie per proteggere gli interessi finanziari della Comunità. Il controllo ha inoltre esaminato le misure di riscossione di cui possono disporre le autorità doganali nel caso in cui tali cauzioni o garanzie si rivelino insufficienti o inadeguate.

11. I principali obiettivi del controllo consistevano nel valutare la misura in cui gli Stati membri rispettavano le disposizioni giuridiche, e come tali disposizioni e le relative pratiche seguite coprivano i rischi che le autorità doganali devono affrontare in occasione della riscossione delle risorse proprie della Comunità. Il controllo è stato condotto in otto Stati membri (Belgio, Germania, Spagna, Francia, Italia, Paesi Bassi, Austria e Regno Unito), che incidono complessivamente per il 90 % circa sul totale delle risorse proprie tradizionali messe a disposizione della Commissione nel 1998.

Risultati del controllo

Dilazione di pagamento dei dazi

12. L'articolo 74, paragrafo 1 e l'articolo 192 del codice doganale comunitario(15) dispongono che quando sorge un'obbligazione doganale a seguito dell'accettazione di una dichiarazione in dogana, lo svincolo delle merci in oggetto a favore del dichiarante può essere autorizzato solo quando quest'ultimo abbia pagato i dazi all'importazione o abbia prestato garanzia per detta obbligazione. Secondo il codice doganale comunitario, è possibile accordare al dichiarante una dilazione di pagamento solo nel caso in cui egli presti garanzia per un importo corrispondente all'obbligazione doganale in oggetto. In linea generale, una condizione per la concessione della dilazione è che l'operatore acconsenta a non eccedere i limiti autorizzati.

13. In quattro degli Stati membri visitati, le procedure in vigore non sono idonee a garantire il rispetto delle disposizioni di cui al paragrafo 12. Ciò è dimostrato dai seguenti esempi:

- Le autorità doganali di due Stati membri non sono in grado di confermare né sorvegliare il rispetto di tali disposizioni nel caso in cui l'immissione delle merci in libera pratica avvenga nell'ambito di una procedura semplificata di dichiarazione periodica. Ciò è dovuto al fatto che esse ricevono informazioni relative alle merci svincolate solo all'inizio del mese successivo. La Corte ha osservato un caso in cui l'operatore ha svincolato le merci nell'ambito di tale procedura ed i dazi doganali eccedevano la garanzia prestata di 10,5 volte.

- In un altro Stato membro, le procedure nazionali che permettono agli operatori di sdoganare le merci presso qualunque ufficio doganale, a condizione che presentino un certificato specifico di autorizzazione, non consentono di sorvegliare le obbligazioni doganali a fronte dei limiti autorizzati. Ciò è dovuto al fatto che le informazioni relative alle operazioni di sdoganamento sono fisicamente trasmesse ad un ufficio centrale competente per le dilazioni, dove il raffronto ha luogo diversi giorni dopo lo sdoganamento delle merci. Per di più, un sistema contabile informatizzato di recente introduzione non permette l'iscrizione delle obbligazioni parzialmente garantite nei conti "A" né la loro messa a disposizione della Commissione in modo adeguato. Conseguentemente, allorché non ci sono sufficienti garanzie che coprono la totalità di un'obbligazione doganale, nessuna parte di tale obbligazione viene messa a disposizione fino alla riscossione dell'importo totale.

14. In circostanze normali, quando il controllo sulle dilazioni da parte delle autorità doganali mostra che gli operatori potrebbero essere prossimi al superamento dei limiti autorizzati, tali operatori sono tenuti a fornire garanzie supplementari o ad effettuare pagamenti fisici prima dello svincolo delle merci. Si riconosce che le dogane non possono sorvegliare efficacemente il rispetto dei requisiti di copertura in ogni circostanza, a causa delle lacune presenti nei rispettivi sistemi e procedure operative. Affinché nessun operatore si trovi in condizione svantaggiata, potrebbe rivelarsi utile applicare in modo sistematico le disposizioni dell'articolo 232, paragrafo 1, del codice doganale comunitario, riguardanti il pagamento di interessi compensativi in caso di pagamento tardivo di obbligazioni doganali che eccedono i limiti autorizzati.

Ammissione temporanea di merci

15. È possibile ammettere merci a titolo temporaneo nel territorio doganale della Comunità a fini di esposizione, di prova o per ogni altro scopo limitato dal punto di vista temporale, in esenzione dal pagamento di dazi doganali. La normativa doganale comunitaria(16) prevede, quale durata massima di sottoposizione delle merci a tale regime, un periodo di 24 mesi. L'autorità doganale può, tuttavia, con l'accordo dell'interessato, fissare termini più brevi. In circostanze eccezionali, la durata massima può essere prorogata. In pratica, in circostanze normali si applica la durata massima di 24 mesi. È possibile usufruire di tale opportunità a fronte delle prestazione di una garanzia pari all'importo dei dazi in oggetto: in pratica, gli operatori sono molto spesso tenuti a depositare una somma in contanti quale cauzione. La Corte ha rilevato che:

- In uno Stato membro, un importante operatore che frequentemente fa ricorso al regime dell'ammissione temporanea aveva, al momento del controllo, 470 dichiarazioni di ammissione temporanea, non ancora appurate dopo due anni. La Corte ha rilevato che l'autorità doganale pone spesso fine al regime dell'ammissione temporanea, incamerando la garanzia in denaro contante come dazio doganale alla scadenza del periodo massimo previsto. Non è possibile determinare se ed in quale misura, se fosse stata in vigore una procedura efficace di revisione che permetteva di determinare la data reale in cui è sorta l'obbligazione doganale, le risorse proprie relative a tali casi avrebbero dovuto essere messe a disposizione della Commissione in un momento anteriore.

- In un altro Stato membro, la Corte ha rilevato che presso un ufficio doganale visitato veniva richiesta una cauzione pari a solo il 10 % dei dazi doganali potenziali, relativamente a merci ammesse in virtù del regime dell'ammissione temporanea. Alla Corte risulta che la percentuale può variare a seconda dell'ufficio e delle circostanze, ma che, allorché le merci devono essere utilizzate in un altro Stato membro, viene richiesta una garanzia pari al 100 % dei dazi potenziali. La normativa doganale, comunque, prevede che ogniqualvolta la costituzione di una garanzia sia obbligatoria, come nel caso di ammissione temporanea di merci, l'importo della stessa debba essere almeno pari all'ammontare dei dazi in discorso(17).

16. Spetta alle autorità doganali degli Stati membri rispettare il limite di due anni, concesso per l'ammissione temporanea, ed essere consapevoli del fatto che la mancata attenta sorveglianza delle merci immesse nel territorio doganale comunitario ai sensi di tale regime può sfociare in gravi ritardi nella riscossione dei dazi in oggetto a favore della Comunità. Allo scopo di proteggere in modo adeguato gli interessi finanziari della Comunità, la Commissione dovrebbe garantire che gli Stati membri pongano in essere appropriate procedure di sorveglianza, destinate ad individuare tempestivamente le dichiarazioni relative all'ammissione temporanea non ancora appurate dopo la scadenza fissata dalle autorità doganali e, al più tardi, 24 mesi dopo la dichiarazione iniziale.

Dichiarazioni incomplete(18)

17. Secondo la normativa comunitaria(19), l'autorità doganale può accordare agli operatori un termine non superiore ad un mese per presentare documenti mancanti o altre indicazioni a sostegno di una dichiarazione doganale. Quando si tratti di documenti mancanti alla cui presentazione è subordinata l'applicazione di un dazio all'importazione ridotto o nullo, l'autorità doganale può accordare un termine supplementare, non superiore a tre mesi, per la presentazione di tali documenti. L'autorità doganale è tuttavia tenuta a richiedere una garanzia per coprire la differenza tra il dazio "pieno" e quello ridotto o nullo che viene richiesto. Nel caso in cui i documenti o le indicazioni mancanti non vengano presentati entro il termine fissato, l'ammontare della cauzione è immediatamente iscritto nei conti "A".

18. In tre Stati membri, la Corte ha rilevato casi in cui il periodo massimo concesso era scaduto senza che le procedure in corso fossero riuscite ad assicurare che i dazi garantiti per il loro importo "pieno" venissero iscritti nei conti "A" e messi a disposizione della Commissione al momento debito.

19. Dal momento che la normativa comunitaria relativa alle cosiddette dichiarazioni incomplete è sufficientemente chiara, la Corte ritiene che il ritardo nell'iscrizione dei dazi in oggetto nei conti "A" sia imputabile alle amministrazioni degli Stati membri piuttosto che agli operatori interessati. In questo caso, l'utilizzo di una "procedura di rimborso" potrebbe rivelarsi appropriato.

Transito

20. Il codice doganale comunitario(20) prevede un regime di transito esterno che consente la circolazione da una località all'altra del territorio doganale della Comunità di:

- merci non comunitarie, senza che tali merci siano soggette ai dazi all'importazione e ad altre imposte, né alle misure di politica commerciale;

- merci comunitarie che formano oggetto di una misura comunitaria implicante la necessità della loro esportazione verso paesi terzi e per cui sono state espletate le corrispondenti formalità doganali d'esportazione.

Le principali operazioni di merci sono effettuate in virtù del regime di transito esterno comunitario, accompagnate da un carnet TIR rilasciato ai sensi della convenzione TIR(21).

Sorveglianza ed adeguatezza delle garanzie globali

21. Le disposizioni di applicazione del codice doganale comunitario prevedono che gli operatori che si avvalgono del regime di transito debbano presentare una delle tre seguenti garanzie: isolata, relativamente a merci "sensibili" specificamente elencate; forfetaria, per utenti saltuari del regime; e globale, per utilizzatori abituali del regime che soddisfano taluni criteri. L'articolo 361 delle disposizioni di applicazione del codice doganale comunitario prevede le modalità di determinazione del livello della garanzia globale che gli operatori debbono prestare. Tali modalità prevedono che il livello della garanzia sia fissato sulla base delle operazioni di transito effettuate nell'arco di una settimana. Le autorità doganali devono verificare, e se del caso modificare, su base annuale l'adeguatezza del livello della garanzia. Nell'ambito di tale riesame, le autorità doganali sono tenute a utilizzare le informazioni provenienti dagli uffici doganali di partenza. Allo stato attuale, tuttavia, vista l'assenza di procedure volte all'ottenimento di tali informazioni dagli uffici di partenza situati in altri Stati membri, la Corte ritiene che si debba utilizzare la documentazione commerciale e contabile dell'operatore per giungere alla fine della procedura ad un risultato significativo(22).

22. La Corte ha rilevato che, in diversi Stati membri, le disposizioni relative all'effettuazione di tali riesami non si sono rivelate adeguate, come dimostrano i seguenti esempi:

- In due Stati membri, le autorità doganali hanno utilizzato dati forniti dagli operatori ma che si riferivano soltanto ad un determinato periodo della loro attività annuale. Sebbene le autorità doganali interessate ritenessero che i periodi fossero rappresentativi, non è stato possibile avere la certezza che i periodi scelti fossero rappresentativi delle attività degli operatori e che quindi le garanzie globali fossero adeguate.

- In un altro Stato membro la Corte ha rilevato che, nell'arco di cinque anni, non era stato effettuato alcun riesame delle garanzie.

- Benché i riesami vengano effettuati in cinque Stati membri, la frequenza e le loro modalità non sono conformi ai requisiti della normativa comunitaria. Ad esempio:

- in uno Stato membro è operativa una procedura informatica di riesame; non permette tuttavia di verificare l'adeguatezza nel corso del tempo del livello della garanzia, dal momento che, al pari di ciò che avviene in altri Stati membri, non è possibile accedere ai dettagli delle operazioni di transito che hanno avuto origine in altri Stati membri (cfr. il paragrafo 21);

- in un altro Stato membro, i riesami sono stati effettuati solo ogni due anni; in un ufficio doganale di un altro Stato membro i riesami sono stati condotti unicamente "a campione", nel 1996 e nel 1997;

- in un quarto Stato membro i riesami vengono svolti regolarmente, ma i dati relativi alle garanzie globali indicati dagli operatori in una serie di casi esaminati dalla Corte sono stati accettati dall'autorità doganale senza menzione né verifica delle informazioni contenute nella documentazione commerciale o contabile degli operatori;

- le autorità doganali di due Stati membri, infine, non fanno ricorso ad un ufficio di transito centrale. Ciò implica che i singoli uffici doganali che rilasciano i certificati di transito non possono controllare le operazioni di transito effettuate in virtù di tali certificati presso altri uffici di partenza. Le autorità nazionali non sono pertanto in grado di verificare che le garanzie globali prestate siano adeguate per le operazioni che hanno avuto origine all'interno della propria giurisdizione.

23. La Corte ha riscontrato una fattispecie di transito in cui l'introduzione illegale di sigarette nella Comunità ha dato luogo ad una richiesta di dazi doganali per un valore di circa 2,8 Mio ECU. La garanzia globale, costituita presso l'autorità doganale di un paese terzo ai sensi del regime di transito comune, ammontava a soli 200000 ECU circa. Le autorità dello Stato contraente sono responsabili della verifica dell'adeguatezza delle garanzie da esse accettate. Nella fattispecie la garanzia, insufficiente, era già stata integralmente utilizzata per richieste anteriori.

24. Questo esempio serve a mostrare una significativa lacuna dell'effettiva capacità delle disposizioni in materia di garanzia globale di proteggere gli interessi finanziari della Comunità. Ai sensi dell'articolo 360 modificato delle disposizioni di applicazione del codice doganale comunitario, l'autorità doganale può rilasciare uno o più esemplari dei certificati di garanzia, ciascuno dei quali può essere utilizzato nel limite della garanzia e indipendentemente dall'ufficio di partenza (purché situato sul territorio doganale). Tale circostanza, unitamente al ritardo nello sdoganamento delle operazioni di transito, implica che le obbligazioni che dovrebbero essere coperte da una garanzia possono rivelarsi notevolmente superiori a quest'ultima. L'inevitabile conseguenza è che nel caso di operazioni non regolari e di successivo mancato adempimento delle proprie obbligazioni da parte dell'operatore, il garante risponderà delle obbligazioni unicamente nel limite della somma prefissata.

Esonero dalla garanzia globale nelle operazioni di transito

25. Ai sensi della normativa doganale comunitaria(23), gli Stati membri possono concedere ad un operatore l'esonero dalla garanzia globale a condizione che questi soddisfi le seguenti condizioni:

- sia stabilito nello Stato membro in cui viene concesso l'esonero;

- utilizzi il regime di transito comunitario non saltuariamente;

- abbia una situazione finanziaria che gli consenta di soddisfare gli impegni;

- non abbia commesso infrazioni gravi alla legislazione doganale e fiscale; e

- si sia impegnato a pagare, alla prima domanda scritta delle autorità doganali, le somme richieste per le operazioni di transito comunitario da esso effettuate.

26. La normativa comunitaria(24) dispone che l'esonero dalla garanzia non venga concesso nel caso di circolazione di merci di valore superiore a 100000 ECU.

27. La Corte ha constatato l'applicazione delle disposizioni in materia di esonero in diversi Stati membri, e in due di questi non è stata in grado di confermare l'utilizzo, da parte delle rispettive autorità doganali, di formali procedure volte alla verifica della solvenza finanziaria di coloro che richiedevano l'esonero dalla garanzia.

28. La Corte non ha potuto confermare l'esistenza di procedure volte alla sorveglianza del rispetto del requisito secondo cui i trasferimenti di merci di valore superiore a 100000 ECU non potevano beneficiare di un esonero dalla garanzia. Il fatto che il documento amministrativo unico utilizzato ai fini del transito non includa alcuna informazione sul valore delle spedizioni né il numero della tariffa doganale ostacola un'efficace sorveglianza, da parte degli Stati membri, di tale disposizione. Ciò impedisce inoltre alle autorità doganali di valutare il rischio legato alle operazioni individuali di transito e di assicurare l'adeguatezza delle garanzie prestate.

29. Vista la tendenza degli Stati membri ad iscrivere nei conti "B" tutte le obbligazioni derivanti dalle operazioni di transito non appurate, la Corte si domanda se gli impegni che devono essere assunti come condizione per la concessione di esoneri dalle garanzie rappresentino "auto-garanzie" e se le obbligazioni associate debbano essere considerate alla stregua di obbligazioni garantite ai sensi del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 del Consiglio e quindi messe immediatamente a disposizione della Commissione.

30. Nel corso di una verifica sulle operazioni di transito in sospeso in uno Stato membro, la Corte ha notato quattro casi in cui l'autorità doganale aveva accertato la presenza di obbligazioni legate alle risorse proprie, dovute da operatori ai quali erano stati concessi esoneri dalla garanzia. Al momento del controllo, in nessuno di tali casi il pagamento era stato effettuato, né le somme dovute erano state messe a disposizione della Commissione all'atto del loro accertamento. Appare evidente come l'esonero dalla garanzia debba essere concesso unicamente agli operatori, impegnati in operazioni di transito, che hanno dimostrato la volontà di rispettare le disposizioni del regime. La Corte ha rilevato che recentemente sono state presentate proposte(25) volte a rendere la concessione delle esenzioni subordinata al rispetto, da parte degli operatori, di standard più alti in materia di affidabilità nell'uso del regime di transito e nella loro collaborazione con le autorità doganali.

Notifica ai garanti delle potenziali obbligazioni nel quadro del regime di transito

31. La normativa doganale comunitaria(26) prevede che il garante non sia più tenuto ad onorare la garanzia relativa ad obbligazioni sorte da operazioni di transito non appurate nel caso in cui non gli venga notificata, entro dodici mesi dalla data di registrazione dell'operazione, l'esistenza della potenziale obbligazione. La Corte ha rilevato dieci casi, iscritti nei conti "B", in cui l'autorità doganale di uno Stato membro non ha provveduto a notificare ai garanti, nel termine previsto, l'esistenza di potenziali responsabilità, derivanti dalle garanzie esistenti, ammontanti a circa 200000 ECU. L'autorità doganale di un altro Stato membro non ha richiesto al garante il pagamento di una obbligazione accertata di circa 330000 ECU, iscritta nei conti "B" per un'operazione di transito non appurata e coperta da garanzia, dal momento che, a suo avviso, sebbene la notifica al garante fosse stata effettuata nei termini previsti, non era stato possibile determinare in tempo l'esatto ammontare dell'obbligazione.

32. A parere della Corte, le risorse proprie in oggetto avrebbero dovuto essere iscritte nei conti "A" e messe a disposizione della Commissione, dal momento che gli importi erano garantiti e non oggetto di contestazione entro il termine previsto. Quale conseguenza di tale errore od omissione da parte delle autorità doganali, gli Stati membri in questione dovrebbero farsi carico delle conseguenze finanziarie e mettere a disposizione senza ritardo i dazi accertati, indipendentemente dal fatto che le obbligazioni siano successivamente recuperate presso i debitori o presso i garanti. La Commissione dovrebbe prevedere l'applicazione di interessi, per compensare la messa a disposizione tardiva dei pagamenti, determinata dalla prassi amministrativa precedentemente descritta.

Questioni di mutua assistenza

33. Uno dei principali strumenti a disposizione della Comunità nella lotta contro le frodi nell'ambito dell'unione doganale e della politica agricola comune è il regolamento (CE) n. 515/97 del Consiglio(27) relativo alla mutua assistenza tra le autorità amministrative degli Stati membri ed alla collaborazione tra queste e la Commissione. Tale regolamento afferma che "una collaborazione efficace in questo campo deve rinforzare in particolare la protezione degli interessi finanziari della Comunità".

34. Nel corso del suo controllo, la Corte ha esaminato l'applicazione delle procedure di mutua assistenza al transito, ed ha rilevato un caso riguardante quattro Stati membri in cui, di un'obbligazione totale ammontante a 645557 ECU, erano stati riscossi solo 99707 ECU, a causa di evidenti ritardi nella trasmissione delle richieste di pagamento, di garanzie insufficienti o di errori nella trascrizione del nome del garante.

35. La Corte, nella sua relazione annuale sull'esercizio finanziario 1994(28), si è espressa sulle insufficienze nella collaborazione e nella sorveglianza da parte degli Stati membri e della Commissione nell'attuazione della normativa in materia di mutua assistenza. In precedenti relazioni, la Corte ha inoltre affermato che il mercato unico si è pienamente concretizzato per gli operatori (specialmente per quelli che evadono il pagamento dei dazi e delle imposte), mentre per i servizi della Comunità sembra ancora relegato all'interno dei confini dei singoli Stati membri.

TIR (Trasporto internazionale delle merci su strada)

36. L'articolo 91, paragrafo 2, del codice doganale comunitario(29) dispone, tra l'altro, che la circolazione di merci non comunitarie può essere effettuata, a certe condizioni, in base alla convenzione TIR del 14 novembre 1975, utilizzando carnet TIR. In tali circostanze, le associazioni garanti riconosciute agiscono in qualità di garanti sino ad un importo massimo di 50000 USD per carnet TIR (a seconda dello Stato membro interessato), sollevando l'operatore dalla necessità di prestare una garanzia specifica per il transito.

37. Le associazioni garanti sono immancabilmente costituite da associazioni di autotrasportatori nei singoli Stati, sia comunitari che terzi. La convenzione prevede che l'associazione competente, in qualunque Stato sul cui territorio si effettui il trasporto delle merci, provveda all'adempimento di qualunque obbligazione sorga dal mancato appuramento di un'operazione TIR, anche nel caso in cui il possessore del carnet sia contrattualmente legato ad un'associazione registrata e che svolga la propria attività in un altro Stato.

38. Le associazioni garanti hanno stipulato, tramite l'Unione internazionale dei trasporti stradali (IRU), appositi contratti di assicurazione per assicurare le potenziali responsabilità alle quali potrebbero dover far fronte a seguito del rilascio dei carnet ai sensi della convenzione. Nel corso dei controlli svolti in diversi Stati membri e presso la Commissione, la Corte si è resa conto delle difficoltà legate a tali polizze assicurative. Il pool di compagnie di assicurazione che garantiva le potenziali responsabilità dell'Unione internazionale dei trasporti stradali ha rifiutato di onorare le polizze, a causa della consistenza delle obbligazioni sorte dagli scambi commerciali tra i paesi dell'Europa centrale ed orientale e la Comunità. La maggior parte di queste obbligazioni è sorta in uno Stato membro, a causa della sua vicinanza geografica con tali paesi.

39. Ai sensi della normativa comunitaria, lo Stato membro responsabile della riscossione dei dazi nelle fattispecie TIR non appurate è quello in cui si è avuta l'ultima traccia delle merci o, nel caso in cui non si conosca la loro attuale posizione, quello in cui le merci sono state inizialmente introdotte nel territorio comunitario. A causa della sua particolare posizione geografica, uno Stato membro rappresenta un numero assolutamente sproporzionato di fattispecie di transito non appurate.

40. La Corte ha osservato, in base ad una relazione interna della Commissione relativa ad una visita di controllo presso tale Stato membro, che l'autorità nazionale aveva concluso un accordo con una delle associazioni garanti finalizzato a non sollecitare il pagamento ai sensi della convenzione; una procedura di tipo arbitrale è tuttavia in corso.

41. La normativa comunitaria(30) prevede che i diritti relativi alle risorse proprie non ancora riscossi ma coperti da garanzia siano messi a disposizione della Commissione entro il 19 del secondo mese successivo all'accertamento dell'obbligazione. La Corte ha domandato alle autorità nazionali quale sia in questo caso la giustificazione giuridica della mancata messa a disposizione di tali obbligazioni a tempo debito.

42. La Corte ha constatato che delle richieste di pagamento di dazi doganali rivolte alle associazioni garanti sono state annullate quando si è scoperto che tali richieste erano state erroneamente inviate al garante prima di essere indirizzate all'obbligato principale. Per tali obbligazioni non è possibile rivalersi ora sul garante. I dazi in oggetto non sono stati messi a disposizione della Commissione nonostante il fatto che la loro mancata riscossione sia imputabile ad un errore da parte delle autorità doganali. La Commissione dovrebbe prendere le misure necessarie per riscuotere tali dazi, unitamente ai relativi interessi di mora.

43. La convenzione TIR forma parte integrante delle agevolazioni comunitarie al commercio relativo alla circolazione delle merci sul territorio della Comunità. La Corte ritiene che le difficoltà che provocano la mancata riscossione degli ingenti dazi doganali e delle altre imposte derivanti da dette operazioni TIR sono conseguenze della mancata introduzione di un efficace sistema di sorveglianza, nell'ambito più generale del transito delle merci. La sorveglianza, in questo caso, non deve limitarsi alla supervisione dell'adeguatezza delle garanzie e alla solvibilità dei garanti, ma deve anche estendersi al tempestivo appuramento delle operazioni svolte.

Diritto di ricorso

44. L'articolo 244 del codice doganale comunitario consente ad un'autorità doganale di sospendere l'esecuzione di una decisione controversa che avrebbe fatto sorgere un'obbligazione doganale, a condizione che esista o che sia stata costituita una garanzia. Non si può tuttavia esigere detta garanzia qualora, a motivo della situazione del ricorrente, ciò possa provocare gravi difficoltà di carattere economico o sociale. Qui di seguito sono riportati casi in cui la garanzia non è stata richiesta:

- A seguito di un esame dei conti "B" presso l'autorità doganale di uno Stato membro, la Corte ha rilevato che erano rimaste inevase fino al novembre 1998 richieste di pagamento di risorse proprie ammontanti a 10737 129 ECU, relativamente ad operazioni TIR non appurate. Il titolare del carnet ha presentato ricorso avverso tali richieste, dichiarato ricevibile (con sospensione dell'esecutività della decisione) senza costituzione di una garanzia. Nel dicembre 1998, infine, il ricorso è stato respinto perché infondato.

- In tre altri Stati membri, le disposizioni di diritto nazionale permettono a numerosi operatori di evitare la procedura di ricorso amministrativo prevista dall'articolo 244 del codice doganale comunitario. Applicando tali disposizioni di diritto nazionale, gli operatori, presentando direttamente il proprio ricorso presso gli uffici giudiziari competenti dei rispettivi Stati membri, possono aggirare il requisito della costituzione della garanzia.

45. La Commissione dovrebbe procedere ad un riesame delle disposizioni di diritto nazionale relative alla costituzione delle garanzie richieste in caso di presentazione di un ricorso, allo scopo di determinare in quale misura tali norme nazionali contrastino con le disposizioni del codice doganale comunitario.

Casi di assenza di garanzia

46. Nella presente relazione (cfr. il paragrafo 25) la Corte ha già espresso la propria opinione riguardo alle responsabilità degli Stati membri allorché le obbligazioni doganali non possono essere riscosse ed all'obbligato principale interessato è stato concesso un esonero dalla garanzia nell'ambito del regime di transito.

47. Esistono altre circostanze in cui non è richiesta la costituzione di alcuna garanzia, ancorché possa sorgere un'obbligazione legata alle risorse proprie. Tali circostanze sono:

- l'articolo 189 del codice doganale comunitario, in base al quale non viene richiesta alcuna garanzia quando il debitore o la persona che può diventarlo è un'amministrazione pubblica; e

- l'articolo 94 del codice doganale comunitario, in base al quale, tra l'altro, per quanto concerne le operazioni di transito, non occorre fornire alcuna garanzia per coprire le operazioni effettuate dalle aziende ferroviarie degli Stati membri.

48. Per quanto concerne le disposizioni di cui all'articolo 189, negli Stati membri esistono molte situazioni in cui la natura di "pubblica autorità", così come intesa dalle autorità doganali, è ben lungi dall'essere uniforme. Esistono numerose agenzie e servizi pubblici, non direttamente dipendenti dall'amministrazione statale, le cui obbligazioni possono anche non essere garantite dai rispettivi Stati membri. Per quanto concerne l'articolo 94, in diversi Stati membri le aziende ferroviarie sono ora divenute società di diritto privato.

49. Allorché le autorità doganali decidono di non richiedere una garanzia facoltativa, tali decisioni si basano su una loro valutazione dell'affidabilità degli obbligati principali interessati. Ciò implica che gli Stati membri si facciano garanti delle obbligazioni doganali che possono sorgere nei casi di mancato recupero.

50. L'unico caso in cui la normativa doganale comunitaria non obbliga le autorità doganali a richiedere una garanzia è quello in cui viene presentata una richiesta di pagamento di un'obbligazione doganale dopo lo sdoganamento delle merci. In tutti gli altri casi le autorità doganali compiono, o si suppone che abbiano compiuto, una valutazione del rischio della mancata riscossione delle obbligazioni che possono sorgere. La Corte ritiene che le disposizioni di cui all'articolo 17, paragrafo 2, del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 del Consiglio sono sufficientemente esplicite per affrontare tale problema. Spetta alla Commissione esercitare i propri poteri di supervisione per garantire che gli Stati membri, nell'ambito di applicazione di detto articolo, si avvalgano del loro diritto unicamente "per ragioni di forza maggiore" o allorché la riscossione delle obbligazioni doganali non può essere compiuta se "risulta definitivamente impossibile procedere alla riscossione per motivi che non potrebbero essere loro imputabili". La Corte è dell'avviso che la mancata effettuazione di un'adeguata valutazione dei rischi di non riscossione di obbligazioni doganali non costituisce un motivo per non mettere a disposizione le risorse proprie ai sensi di tale articolo.

Messa a disposizione della Commissione dei diritti garantiti

51. L'articolo 6, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 1552/89 del Consiglio, in materia di messa a disposizione di risorse proprie comunitarie, contiene le seguenti disposizioni:

a) Con riserva della lettera b) del presente paragrafo, i diritti accertati conformemente all'articolo 2 sono riportati nella contabilità al più tardi il primo giorno feriale dopo il 19 del secondo mese successivo a quello nel corso del quale ha avuto luogo l'accertamento (conti "A").

b) I diritti accertati e non riportati nella contabilità di cui alla lettera a), poiché non sono stati ancora riscossi e non è stata ancora fornita alcuna garanzia, sono iscritti in una contabilità separata entro il termine previsto alla lettera a). Gli Stati membri possono procedere nello stesso modo allorché i diritti accertati e coperti da garanzie formano oggetto di contestazione e possono subire variazioni in seguito alle controversie sorte (conti "B").

52. Tali disposizioni non sono sempre rispettate negli Stati membri, con la conseguenza che, spesso, i diritti della Comunità non sono messi a disposizione della Commissione nel momento richiesto. Gli esempi seguenti illustrano tale situazione:

- in molti Stati membri, le obbligazioni doganali garantite ma non riscosse né oggetto di contestazione vengono erroneamente iscritte nei conti "B", sino al momento della loro riscossione, quando vengono iscritte nei conti "A";

- in uno di tali Stati membri, l'amministrazione afferma che gli Stati membri non possono essere al corrente dell'accettazione dell'obbligazione se non a seguito della comunicazione al debitore. Ne consegue, pertanto, che dovrebbero avere sempre la possibilità di iscrivere gli importi relativi ai dazi nei conti "B", dal momento che non sanno se tali diritti siano stati oggetto di contestazione. Ai sensi del diritto nazionale, inoltre, il mancato pagamento entro il termine stabilito costituisce prova sufficiente della contestazione dell'obbligazione;

- in un altro Stato membro, l'amministrazione sostiene che la normativa comunitaria non consente il trasferimento degli importi dai conti "A" ai conti "B", e che, di conseguenza, non è opportuno iscrivere tali obbligazioni, ancora passibili di contestazione, nei conti "A";

- sebbene l'autorità doganale di uno Stato membro concordi sul fatto che la normativa richieda che tali diritti debbano essere iscritti con immediatezza nei conti "A", la Corte ha rilevato che in pratica, allorché le obbligazioni doganali sono solo parzialmente coperte da garanzia, l'ammontare totale delle stesse è iscritto nei conti "B";

- in un altro Stato membro, le istruzioni nazionali che regolano la contabilizzazione delle obbligazioni non riscosse coperte da garanzie globali ai sensi del regime di transito comunitario e della convenzione TIR prevedono che tali obbligazioni debbano essere considerate come non garantite, ai sensi del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 del Consiglio. Tale opinione è sostenuta da altri due Stati membri; essi sostengono che, poiché al momento dell'accertamento di un'obbligazione di transito non è possibile sapere se la garanzia globale sia stata esaurita per richieste anteriori, è opportuno iscrivere gli importi in oggetto nei conti "B", sino al momento della riscossione.

53. La presente relazione cita una serie di casi in cui gli Stati membri non mettono a disposizione, sin dal momento del loro accertamento, risorse proprie coperte, interamente o parzialmente, da garanzia, e che non paiono aver formato oggetto di contestazione da parte dei debitori interessati. Le seguenti considerazioni sono oggetto di preoccupazione da parte della Corte:

- nonostante il fatto che la Corte si sia ripetutamente occupata nel passato di tale questione; e

- nonostante il fatto che anche i servizi della Commissione abbiano nel corso degli anni segnalato il problema agli Stati membri,

non è stata trovata alcuna soluzione significativa per assicurare che la Comunità riceva a tempo debito le risorse che le competono. La questione riveste un'importanza particolare, dal momento che, in occasione della sua riunione del 24 - 25 marzo 1999 a Berlino(31), il Consiglio europeo ha convenuto di aumentare gli importi dedotti dagli Stati membri a titolo di costi di riscossione(32) dal 10 % al 25 %, a far tempo dal 2001.

Conclusione

54. La presente relazione evidenzia numerosi casi in cui le procedure applicate dagli Stati membri nella gestione delle cauzioni e garanzie o sono in contraddizione con le disposizioni della normativa doganale comunitaria o sono semplicemente inefficaci (cfr. i paragrafi 13 e 14). Le autorità doganali degli Stati membri hanno l'obbligo di porre rimedio a queste lacune. La Commissione, tuttavia, deve parimenti far ricorso ai propri poteri per introdurre i necessari miglioramenti. Quando le incoerenze e le ambiguità della normativa creano difficoltà nell'assicurare una coerente applicazione nelle disposizioni in materia doganale, la Commissione ha la possibilità di segnalare tali problemi agli Stati membri in seno al comitato del codice doganale e di cercare, attraverso il dialogo, soluzioni appropriate. Nel caso in cui tale istanza non riesca a risolvere i problemi, la Commissione dispone di un potere di iniziativa, per proporre i necessari miglioramenti, ancorché la loro effettiva attuazione dipenda dalla volontà del Consiglio e del Parlamento di approvare tali proposte, oltre che dalla capacità degli Stati membri di intraprendere le necessarie azioni sul campo.

55. L'obiettivo della Corte era di valutare l'affidabilità delle procedure. Le principali conclusioni alle quali si è potuti giungere sono le seguenti:

a) interessi compensativi dovrebbero essere applicati agli operatori che utilizzano di fatto oltre i limiti autorizzati il loro conto dilazioni, allo scopo di assicurare parità di trattamento per tutti gli operatori (cfr. il paragrafo 14);

b) analogamente, l'utilizzo della "procedura di rimborso" per le dichiarazioni incomplete assicurerebbe, se attuata, che la Commissione e gli Stati membri ricevano tempestivamente i dazi doganali e dovrebbe inoltre ridurre l'attuale livello di sorveglianza richiesto dalle procedure (cfr. il paragrafo 19);

c) in merito al sistema di transito comunitario

- lo scopo della garanzia globale e la sua efficacia come strumento finanziario di protezione delle entrate comunitarie sono compromessi da numerose lacune del sistema;

- la Corte si domanda se, nell'ambito della garanzia globale, non venga data più importanza alle merci piuttosto che agli operatori, alla luce del livello di operazioni di transito non appurate riscontrate nel corso del controllo. Il sistema, così come attualmente inteso, consente all'operatore di utilizzare più esemplari del certificato di garanzia, ciascuno dei quali può essere utilizzato a concorrenza del limite della garanzia, rendendolo pressoché inefficace in un gran numero di operazioni (cfr. il paragrafo 24);

- l'attenzione data sinora alla sorveglianza dei livelli di garanzia fissati per gli operatori è stata inadeguata, anche se si riscontrano alcuni segnali di miglioramento; per essere efficace, la procedura di sorveglianza deve formalmente includere un riesame dei documenti contabili e commerciali degli operatori (cfr. i paragrafi 21 - 24);

- allo scopo di facilitare il riesame, nonché mettere le autorità doganali al corrente dei potenziali rischi in relazione a merci di elevato valore, i contenuti minimi del documento amministrativo unico di transito devono essere riesaminati allo scopo di includere il valore alla spedizione ed il numero della tariffa doganale (cfr. il paragrafo 28);

- l'esonero dalla garanzia dovrebbe essere concesso unicamente agli operatori contraddistinti da una dimostrata e costante affidabilità e serietà dal punto di vista finanziario. La valutazione della affidabilità deve essere condotta rigorosamente e adeguatamente documentata. Nei casi di esonero dalla garanzia, non dovrebbe essere più necessario limitare il valore delle spedizioni a 100000 ECU, dato che è impossibile controllarlo (cfr. i paragrafi 27 - 30);

d) alla luce del notevole importo dei dazi inevasi, la Commissione dovrebbe prendere le necessarie misure per giungere ad una rapida soluzione dei descritti problemi relativi all'utilizzo dei carnet TIR (cfr. i paragrafi 36 - 43);

e) la relazione mette in evidenza come negli Stati membri esista una concezione ben lungi dall'essere omogenea di cosa costituisce obbligazione garantita o delle condizioni che indicano che tale obbligazione ha formato oggetto di contestazione. La Commissione deve rivedere le disposizioni giuridiche per assicurarne una maggiore chiarezza, dare istruzioni ai servizi contabili degli Stati membri o elaborare nuove istruzioni (cfr. i paragrafi 51 e 52);

f) lo status delle obbligazioni solo apparentemente coperte da garanzie globali nel sistema di transito deve essere chiarito, dal momento che le autorità doganali si trovano chiaramente nella sgradevole posizione di non essere in grado di verificare se una data spedizione, nell'ambito del regime di transito, sia effettivamente coperta da garanzia (cfr. il paragrafo 52);

g) è necessario che la Commissione esamini in che misura le disposizioni di diritto interno degli Stati membri in materia di diritto di ricorso siano compatibili con la normativa comunitaria. Le autorità doganali possono attualmente (ai sensi dell'articolo 244 del codice doganale comunitario), in casi di alto rischio (cioè nel caso in cui il ricorrente venisse a trovarsi in una situazione economica grave), sospendere il requisito della costituzione di una garanzia. Se il diritto interno degli Stati membri, tuttavia, permette agli operatori di evitare le procedure di ricorso previste dal codice doganale comunitario, le disposizioni nazionali pertinenti dovrebbero essere riconsiderate. Tale aggiramento della normativa comunitaria, infatti, non protegge gli interessi finanziari della Comunità (cfr. il paragrafo 44).

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione del 16 dicembre 1999.

Per la Corte dei conti

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio, del 12 ottobre 1992, che istituisce un codice doganale comunitario (GU L 302 del 19.10.1992, pag. 1).

(2) Regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 del Consiglio, del 29 maggio 1989, recante applicazione della decisione 88/376/CEE, Euratom relativa al sistema delle risorse proprie della Comunità (GU L 155 del 7.6.1989, pag. 1).

(3) Le cauzioni possono assumere numerose forme: depositi in contanti; consegna di beni in pegno; cambiali; garanzie reali ecc., mentre le garanzie sono rappresentate da impegni specifici, assunti dai soggetti "garanti", a pagare su richiesta dei soggetti "garantiti".

(4) Articolo 224 e segg. del regolamento (CEE) n. 2913/92.

(5) Articolo 94 del regolamento (CEE) n. 2913/92.

(6) Articolo 88 del regolamento (CEE) n. 2913/92 e articolo 700 del regolamento (CEE) n. 2454/93 della Commissione, del 2 luglio 1993, che fissa talune disposizioni d'applicazione del regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio che istituisce il codice doganale comunitario (GU L 253 dell'11.10.1993, pag. 1).

(7) Articolo 257 del regolamento (CEE) n. 2454/93.

(8) Articolo 244 del regolamento (CEE) n. 2913/92.

(9) Articolo 104 e segg. del regolamento (CEE) n. 2913/92.

(10) Articolo 88 del regolamento (CEE) n. 2913/92.

(11) Articolo 88 del regolamento (CEE) n. 2913/92.

(12) Articolo 51 del regolamento (CEE) n. 2913/92.

(13) Articolo 82 del regolamento (CEE) n. 2913/92.

(14) Articolo 192 del regolamento (CEE) n. 2913/92.

(15) Regolamento (CEE) n. 2913/92.

(16) Articolo 140 del regolamento (CEE) n. 2913/92.

(17) Articolo 192 del regolamento (CEE) n. 2913/92.

(18) Quando il dichiarante mira a beneficiare di un dazio doganale ridotto o nullo ma, al momento della dichiarazione, non dispone di tutti i documenti giustificativi, intendendo comunque immettere immediatamente le merci in libera pratica, presenta una dichiarazione incompleta.

(19) Articolo 256 del regolamento (CEE) n. 2454/93.

(20) Articolo 91 del regolamento (CEE) n. 2913/92.

(21) Convenzione doganale concernente il trasporto internazionale di merci accompagnate da carnet TIR (convenzione TIR) (GU L 252 del 14.9.1978, pag. 2).

(22) Articolo 361 del regolamento (CEE) n. 2454/93.

(23) Articolo 95 del regolamento (CEE) n. 2913/92.

(24) Articolo 95 del regolamento (CEE) n. 2913/92.

(25) Parere della Commissione in applicazione dell'articolo 189 B, paragrafo 2, lettera d), del trattato CE, sull'emendamento del Parlamento europeo alla posizione comune del Consiglio riguardante la proposta di regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento (CEE) n. 2913/92 che istituisce il codice doganale comunitario (transito) [COM(1999) 47 def.].

(26) Articolo 374 del regolamento (CEE) n. 2454/93.

(27) Regolamento (CE) n. 515/97 del Consiglio, del 13 marzo 1997, relativo alla mutua assistenza tra le autorità amministrative degli Stati membri ed alla collaborazione tra queste e la Commissione per assicurare la corretta applicazione delle normative doganale e agricola (GU L 82 del 22.3.1997, pag. 1).

(28) GU C 303 del 14.11.1995, pag. 25.

(29) Regolamento (CEE) n. 2913/92.

(30) Regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89.

(31) Consiglio europeo del 24 - 25 marzo 1999, Conclusioni della presidenza. Comunicato stampa: Bruxelles (25.3.1999) n. SN 100 (stampa).

(32) Articolo 10 del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89.

Risposte della Commissione

Sintesi

La relazione speciale della Corte dei conti sulle cauzioni e garanzie riguarda l'applicazione delle disposizioni comunitarie in materia di garanzie. A tale titolo, sono stati esaminati i tre tipi di garanzia: la garanzia obbligatoria, che copre l'obbligazione (doganale) sorta, in particolare, in caso di dilazione di pagamento in seguito allo svincolo delle merci; la garanzia condizionale, che può essere obbligatoria, parziale o facoltativa e che copre l'obbligazione che potrebbe sorgere (la relazione si sofferma in particolare sul trattamento delle garanzie nel quadro di alcuni regimi doganali come il transito esterno e l'ammissione temporanea nonché nei casi di ricorso amministrativo o giudiziario). Infine, la relazione analizza l'attuazione delle disposizioni in materia di dispensa dalla garanzia. Nelle sue osservazioni la Corte critica il modo in cui otto Stati membri applicano le disposizioni comunitarie in materia di garanzia e sulle conseguenze contabili che possono risultarne, e mette in evidenza i problemi collegati con l'attuazione del regime di transito TIR.

La Commissione condivide sostanzialmente queste critiche, che confermano peraltro i risultati dei suoi controlli, le cui azioni di seguito sono già a buon punto e in un caso si sta avviando la procedura d'infrazione prevista dall'articolo 226 del trattato. Per il regime di transito esterno, la Commissione, cosciente del problema, ha adottato misure mirate a risolvere questa problematica, tanto dal punto di vista legislativo che operativo e con l'introduzione di un sistema informatico il cui completamento è previsto per il 2003. La Commissione condivide inoltre il parere della Corte sulla necessità di assicurarsi che le disposizioni nazionali riguardanti la costituzione di una garanzia in caso di ricorso (articolo 244 del Codice doganale comunitario) siano conformi al diritto comunitario. Infine, per la garanzia in caso di dilazione di pagamento, la Commissione è pronta ad esaminare le proposte della Corte quanto all'applicazione di interessi compensativi in taluni casi di superamento della soglia di garanzia.

La Commissione non condivide invece il parere della Corte favorevole ad un più ampio ricorso alla procedura di rimborso prevista dalla normativa comunitaria in caso di dichiarazioni incomplete. La Commissione non ritiene infatti dimostrato a priori il vantaggio che risulterebbe dall'utilizzo sistematico di questo sistema a fronte dei costi che comporterebbe.

Risultati del controllo

Dilazione di pagamento dei dazi

13. La Commissione ritiene che ogni obbligazione sorta, che sia oggetto di una dilazione di pagamento e che quindi dovrebbe essere coperta da una garanzia al 100 %, deve essere contabilizzata e, se non è contestata, deve essere messa a disposizione nei termini prescritti. Le anomalie segnalate dalla Corte sono adeguatamente seguite dalla Commissione. Se si riscontrassero conseguenze finanziarie, la Commissione adotterà le misure necessarie; nel caso della Germania sono stati già richiesti gli importi dovuti.

14. Gli Stati membri devono adottare le misure idonee per l'attuazione della regolamentazione comunitaria in materia di dilazione del pagamento; un richiamo in questo senso sarà indirizzato agli Stati membri. La Commissione è disposta ad esaminare la proposta della Corte per fare applicare le disposizioni dell'articolo 232, paragrafo 1, lettera b), del Codice doganale comunitario, anche in caso di superamento della garanzia accordata per la dilazione di pagamento, quando sia compromesso il recupero delle somme dovute.

Ammissione temporanea di merci

15. In riferimento ai casi segnalati dalla Corte, la Commissione sta esaminando le risposte degli Stati membri interessati. Dopo l'analisi, prenderà posizione ed eventualmente adotterà le necessarie azioni correttive.

16. La Commissione ritiene che spetti agli Stati membri garantire una corretta applicazione della regolamentazione comunitaria e assumere la responsabilità di loro eventuali inadempimenti nell'applicazione della regolamentazione stessa. Un richiamo in questo senso sarà indirizzato agli Stati membri interessati.

Dichiarazioni incomplete

18. Per i casi citati dalla Corte, che riguardano il Belgio e la Spagna, dalle azioni di verifica già avviate dalla Commissione risulta che le conseguenze finanziarie sono trascurabili. Nel caso del Regno Unito, la Commissione, dopo analisi della risposta dello Stato membro interessato, avvierà, se necessario, le opportune azioni di seguito.

19. La Commissione condivide il parere della Corte riguardante la responsabilità degli Stati membri per la corretta applicazione delle disposizioni comunitarie in materia di dichiarazioni incomplete. La "procedura di rimborso", alla quale la Corte fa riferimento, è già prevista dalla normativa comunitaria ma su richiesta del dichiarante. Infatti, secondo l'articolo 257 delle disposizioni del Codice doganale comunitario, il dichiarante può chiedere che sia preso in considerazione l'importo massimo dei dazi applicabili alle cui merci, chiedendone il rimborso non appena fornito il documento mancante. La Commissione considera tuttavia che il ricorso sistematico a questa procedura rischia di presentare una relazione costo/beneficio sfavorevole, in particolare in termini di gestione contabile.

Transito

Sorveglianza ed adeguatezza delle garanzie globali

22. La Commissione condivide le preoccupazioni della Corte per le lacune constatate nell'applicazione delle disposizioni relative alla garanzia globale. Essa ritiene che la fissazione del livello della garanzia deve tenere conto dell'attività economica reale dell'operatore. Per sensibilizzare gli Stati membri interessati al rispetto delle disposizioni vigenti in materia di garanzia e di obblighi contabili che ne derivano, la Commissione invierà una comunicazione specifica. Il controllo delle garanzie rientra comunque fra le azioni prioritarie che le amministrazioni doganali devono attuare, conformemente al quadro comune di obiettivi per i piani nazionali di gestione del transito.

Nel quadro della riforma del transito, la Commissione sta elaborando un sistema informatico, che dovrebbe essere ultimato nel 2003, tenuto conto delle esigenze del rispetto del principio di sussidiarietà, della portata del progetto e delle limitazioni finanziarie nonché di quelle in termini di risorse umane (sia a livello comunitario che delle amministrazioni nazionali). La Commissione e le amministrazioni nazionali interessate, coscienti della necessità di rendere al più presto sicura la procedura attuale, hanno deciso di comune accordo un approccio graduale, che permette di migliorare in modo sostanziale la gestione e il controllo delle operazioni di transito. Quest'approccio permetterà, non appena la prima tappa sarà avviata dai paesi interessati, di controllare in tempo reale i movimenti di transito, di ridurre sensibilmente il tempo necessario all'appuramento e di colmare la maggior parte delle lacune dell'attuale sistema manuale. Le funzionalità così sviluppate saranno successivamente estese fino ad includere, in una fase ulteriore, la gestione automatizzata delle garanzie tra tutti i partner del transito comunitario e comune. Nello stesso spirito, le amministrazioni nazionali hanno la facoltà di sviluppare a livello nazionale, fin dall'inizio (conformemente con le specificazioni del Nuovo sistema di transito automatizzato), una gestione automatizzata delle garanzie.

La Commissione sta preparando anche un manuale "Transito", con esempi per la determinazione dell'importo della garanzia, mentre prevede per il 2001 un'azione di "controllo" dell'attuazione della riforma, che riguarderà in particolare la gestione delle garanzie.

23. Il caso segnalato dalla Corte e le sue possibili conseguenze sono all'esame della Commissione, che nel frattempo ha chiesto un'informazione complementare all'Italia. Se sarà necessario, saranno avviate le azioni adeguate.

24. La Commissione si associa alle osservazioni della Corte secondo le quali le disposizioni sulla garanzia globale, e in particolare la possibilità di rilasciare più copie di certificati per una stessa garanzia, dovrebbero essere riviste. Numerose sono le proposte in questo senso da essa presentate, ma queste purtroppo non sono state sostenute dagli Stati membri nell'ambito del comitato del Codice doganale. Questi ultimi ritengono che solo il "Nuovo sistema del transito automatizzato" porterà rimedi adeguati.

Esonero dalla garanzia globale per le operazioni di transito

27. Per quanto riguarda le possibili lacune nell'applicazione degli esoneri dalla garanzia, la Commissione sta esaminando le risposte degli Stati membri, ai quali ricorderà, se necessario, gli obblighi derivanti dal Codice doganale comunitario.

28. La Commissione è consapevole delle difficoltà che derivano dalla mancanza di informazioni sul titolo di transito. Ha fatto proposte nell'ambito del comitato competente e del gruppo di lavoro CE-EFTA "Transito comune" affinché sulla dichiarazione di transito figurino il codice tariffario delle merci e il loro valore. Senza pregiudizio della decisione finale, la discussione su questo punto si è orientata verso un'estensione limitata dell'esigenza del codice tariffario. La Commissione dovrà determinare, prima del 1o gennaio 2003 e in collaborazione con gli utilizzatori del regime, le situazioni e le condizioni nelle quali l'obbligo di fornire questo codice e, se necessario, altri dati relativi alle merci in tale regime, potrebbe essere esteso al maggior numero possibile di operazioni di transito.

29 - 30. La Commissione considera che un impegno assunto nel quadro di un esonero dalla garanzia non è equivalente ad una garanzia costituita in debita forma. Ritiene pertanto che, in caso di esonero dalla garanzia, le obbligazioni non devono essere iscritte nella contabilità "A". Al contrario, qualsiasi inadempimento nella concessione dell'esonero dalla garanzia impegna la responsabilità dello Stato membro.

Notifica ai garanti delle potenziali obbligazioni nel quadro del regime di transito

31. La Commissione sta studiando i casi segnalati dalla Corte alla luce delle risposte fornite dagli Stati membri interessati. Dopo l'informazione complementare e un esame approfondito, la Commissione prenderà posizione e ne trarrà le adeguate conseguenze, anche finanziarie.

32. La Commissione condivide interamente l'osservazione della Corte e le conseguenze che derivano dall'iscrizione in contabilità "B" degli importi garantiti e non contestati. Se gli elementi soggiacenti sono confermati, non trascurerà di impegnare la responsabilità degli Stati membri interessati sia per gli importi in capitale che per gli interessi di mora.

Questioni di mutua assistenza

34. La Commissione sta esaminando le anomalie segnalate dalla Corte e non appena avrà analizzato le risposte, trarrà le opportune conseguenze. Ad ogni modo, in caso di inadempimenti nella costituzione di una garanzia obbligatoria, è necessario prevedere un richiamo alla responsabilità finanziaria dello Stato membro interessato.

35. Le osservazioni formulate dalla Corte sono state riprese nella revisione del sistema di mutua assistenza, che si è concretata nel regolamento (CE) n. 515/97 del Consiglio del 13 marzo 1997. Questo regolamento ha considerevolmente rinnovato e migliorato il quadro istituzionale della mutua assistenza. La sua attuazione dovrebbe rimediare alle lacune incontrate in passato.

TIR (Trasporto internazionale delle merci su strada)

39. Secondo la Commissione gli importi garantiti e non contestati devono essere iscritti nella contabilità A e messi a disposizione. Questi obblighi derivanti dalla regolamentazione sono stati ricordati alla Germania, alla quale è stata inviata una lettera di richiesta di fondi. Di fronte al rifiuto dello Stato membro la Commissione sta esaminando il dossier nell'ambito della procedura d'infrazione prevista dall'articolo 226 del trattato.

40. La Commissione è effettivamente a conoscenza dell'esistenza e degli elementi decisivi dell'accordo citato dalla Corte. Ha già preso numerosi contatti con la Germania per ottenere il documento in causa. Benché lo Stato membro non abbia ancora risposto positivamente, le conseguenze dell'accordo saranno trattate dalla Commissione nell'ambito della procedura d'infrazione segnalata nella risposta al punto 39.

41. Si vedano le risposte ai punti 39 e 40.

42. La Commissione condivide le preoccupazioni della Corte per quanto riguarda l'anomalia segnalata. Non appena avrà ricevuto la risposta dello Stato membro interessato, adotterà le misure più idonee e chiederà, se necessario, gli interessi di mora.

43. La Commissione è consapevole delle difficoltà incontrate in passato per l'applicazione della convenzione TIR e sta attuando, in cooperazione con gli Stati membri, i provvedimenti atti a migliorare la situazione e che, a livello internazionale, dovrebbero portare alla revisione della convenzione in questione.

Diritto di ricorso

44 - 45. Per il caso della Germania segnalato dalla Corte, la Commissione solleciterà lo Stato membro a fornire le giustificazioni che lo hanno condotto a non chiedere garanzie. Per gli altri casi citati, la Commissione è a conoscenza dei problemi menzionati dalla Corte e che anch'essa aveva rilevato in occasione delle sue missioni di controllo. La Commissione procederà ad un'indagine presso tutti gli Stati membri per far luce sulle pratiche adottate in materia di garanzia in caso di ricorso. Sembra che in alcuni Stati membri le leggi nazionali sono in contrasto con le disposizioni dell'articolo 244 del Codice doganale comunitario. Non appena l'analisi sarà confermata, la Commissione adotterà le misure correttive necessarie.

Casi di assenza di garanzia

48. La Commissione è consapevole del fatto che la liberalizzazione del settore ferroviario deve comportare un riesame della situazione per quanto concerne l'esonero dalla garanzia per le "operazioni effettuate dalle aziende ferroviarie degli Stati membri". Questo lavoro è già stato avviato dalle istanze competenti (comitato del Codice doganale e gruppo di lavoro CE-EFTA "Transito comune"). Nella regolamentazione saranno inserite nuove disposizioni.

49. La Commissione conferma che nei casi in cui la garanzia è facoltativa, quando la parte non coperta dalla garanzia non può essere recuperata, lo Stato membro deve assumerne le conseguenze. Questo principio è già stato applicato in passato e gli importi interessati sono stati messi a disposizione.

50. Si veda la risposta al punto 49.

Messa a disposizione della Commissione dei diritti garantiti

52. La Commissione condivide le preoccupazioni della Corte per quanto riguarda i casi di errata contabilizzazione segnalati.

- Del caso del Belgio la Commissione era già al corrente grazie ai suoi controlli e garantisce un seguito adeguato.

- Quanto alle motivazioni addotte dall'Austria, occorre constatare che lo Stato membro nega l'obbligo normativo di iscrivere gli importi garantiti e non contestati nella contabilità A; se, scaduto il termine di messa a disposizione, è presentato un ricorso, l'unica possibilità di correggere la contabilità A dovrebbe risultare da una procedura di rimborso o sgravio prevista dal Codice doganale comunitario.

- I casi segnalati in Italia saranno oggetto di un seguito adeguato per individuare, se necessario, le conseguenze finanziarie a carico del bilancio comunitario.

- Il trattamento contabile degli importi garantiti in Germania è attualmente oggetto di un'indagine effettuata dalla Commissione nell'ambito di una procedura d'infrazione (si veda anche la risposta al punto 39).

53. La Commissione conferma che la contabilizzazione delle risorse proprie tradizionali può essere fonte di errori, talora specifici, talaltra d'ordine strutturale. Per questo motivo il sistema contabile è oggetto di costanti controlli effettuati dalla Commissione presso le amministrazioni degli Stati membri. Quando la regolamentazione non è rispettata, la Commissione non esita a prendere i provvedimenti che s'impongono, se necessario anche avviando una procedura d'infrazione. In tutti i casi segnalati dalla Corte, qualora la pratica incriminata comporti una messa a disposizione tardiva, la Commissione tutela gli interessi finanziari dell'Unione chiedendo il pagamento degli interessi di mora.

Conclusione

55. a) Nel quadro di una garanzia per dilazione di pagamento, la Commissione è pronta ad esaminare i suggerimenti della Corte riguardo all'applicazione di interessi compensativi in taluni casi di superamento dell'importo della garanzia accordata.

b) Un sistema di rimborso, a condizione che sia chiesto dal dichiarante, è già definito nella normativa comunitaria nel caso delle dichiarazioni incomplete. Tuttavia, la Commissione considera che la fondatezza della richiesta di sistematizzare tale procedura non è dimostrata a priori in termini di costo/utile.

c) La Commissione è consapevole delle difficoltà che riguardano il sistema del transito. Poiché le sue proposte concernenti taluni settori (utilizzo di più copie di certificati di garanzia) non sono state accolte dagli Stati membri, la Commissione sta lavorando per l'introduzione di un nuovo sistema automatizzato che darà una risposta globale alle difficoltà incontrate. Nel contesto attuale, l'accento è posto sul grado di sensibilità delle merci. Nel nuovo contesto fornito dal regolamento (CE) n. 955/1999, si terrà conto allo stesso tempo della qualità dell'operatore e della natura delle merci trasportate, introducendo criteri di riduzione del livello della garanzia globale o di esonero dalla garanzia.

d) La Commissione sta realizzando, in cooperazione con gli Stati membri dell'Unione, azioni destinate a migliorare la situazione e che si traducono, in particolare a livello internazionale, in una revisione della convenzione TIR.

e) La Commissione segnala in tutti i casi agli Stati membri i problemi incontrati e le soluzioni apportate. Questi punti sono oggetto di dibattito nel corso delle riunioni del Comitato consultivo per le risorse proprie e la Commissione provvede al seguito di ogni anomalia constatata.

f) Sulla base del principio che un'obbligazione doganale garantita e non contestata deve essere iscritta nella contabilità "A" entro i termini previsti dalla regolamentazione comunitaria, qualsiasi inadempienza degli Stati membri al rispetto di questa disposizione impegna la loro responsabilità. La Commissione dal canto suo garantisce un seguito rigoroso del dossier.

g) Per assicurarsi della conformità delle disposizioni nazionali a quanto prevede l'articolo 244 del Codice doganale comunitario in materia di costituzione della garanzia in caso di ricorso, la Commissione procederà ad un'indagine presso gli Stati membri. Sulla base dei risultati ottenuti adotterà le misure necessarie per chiarire la situazione.