RELAZIONE SPECIALE N. 1/96 sui programmi MED corredata delle risposte della Commissione (96/C 240/01)

(Presentata in virtù dell`articolo 188 C, paragrafo 4, secondo comma del trattato CE)

INDICE

Paragrafi Pagina

INTRODUZIONE... 1-24 3

Quadro generale... 1-4 3

Presentazione dei programmi MED... 5-18 3

La diversità dei programmi... 7-18 3

I mezzi posti in atto... 19-20 4

Rinnovamento del quadro giuridico e aumento delle risorse di bilancio... 19-20 4

Modo di procedere e obiettivi della Corte... 21-24 5

IL SISTEMA GLOBALE DI GESTIONE DEI PROGRAMMI... 25-84 5

Presentazione generale... 25-38 6

L`ARTM... 25-27 6

Il suo meccanismo... 28-38 6

Istruzione delle domande... 28-30 6

Preparazione e struttura delle decisioni di finanziamento... 31-38 6

Analisi del sistema e del suo funzionamento... 39-84 7

Osservazioni sulla delega di competenze... 39-57 7

Fondamento giuridico... 41 7

Autorità competente... 42-43 8

Condizioni per l`atto di delega... 44-45 8

Norme di aggiudicazione degli appalti pubblici... 46-49 8

Confusione di interessi... 50-57 9

Osservazioni su questioni finanziarie e di bilancio inerenti all`attuazione dei

programmi... 58-80 10

Tasso di esecuzione del bilancio... 58-60 10

Costo di gestione del sistema... 61 10

Controllo dei dati finanziari dell`ARTM... 62-63 10

Regolarità secondo i principi di bilancio... 64-70 10

Copertura delle spese amministrative mediante stanziamenti operativi 64-65 10

Violazioni del principio dell`universalità del bilancio... 6-70 11

Presentazione errata dei conti comunitari... 71-72 11

Utilizzazione delle riserve... 73-74 11

Chiusura dei conti... 75-76 12

Tutela dei diritti patrimoniali della Commissione... 77-80 12

Osservazioni sulla selezione delle domande... 81-84 12

Istituzione dei comitati... 81 12

Procedura di selezione dei membri... 82 12

Determinazione dei bisogni... 83-84 12

ATTUAZIONE DEI PROGETTI... 85-130 13

Introduzione... 85-86 13

Risultati dei controlli presso la sede delle reti... 87-115 13

Constatazioni di natura finanziaria e contabile... 87-96 13

Inammissibilità di talune spese... 97-104 14

Rimborsi delle spese per il personale... 98-100 15

Assenza di documenti giustificativi... 101 15

Altre anomalie individuate... 102-104 15

Constatazioni relative alla sana gestione finanziaria... 105-108 16

Appello alla concorrenza... 105 16

Importi delle indennità giornaliere e delle retribuzioni accessorie... 106-108 16

Durata nel tempo delle reti... 109 16

Impatto dei progetti... 110-115 16

Cause della situazione attuale... 116-130 17

Lacune nella concezione dei programmi... 117-123 17

Il volume dei finanziamenti... 121-122 18

Il calendario annuale... 123 18

Gli strumenti di gestione... 124-128 18

Inapplicabilità di clausole importanti del contratto... 124-127 18

Inadeguatezza del sistema di controllo finanziario.. 128 18

I limiti della sorveglianza esercitata dagli UAT... 129-130 18

CONCLUSIONI... 131-137 19

RACCOMANDAZIONI... 138-144 19

ALLEGATI... 21

Risposte della Commissione... 27

INTRODUZIONE

Riepilogo

I programmi MED consistono in una serie di azioni di cooperazione decentralizzata intraprese da reti di organizzazioni che operano nel settore pubblico o privato nell`Unione e nei paesi mediterranei. I settori d`intervento comprendono il governo locale (MED-Urbs), l`istruzione universitaria (MED-Campus), i media (MED-Media), la ricerca (MED-Avicenna) e le imprese (MED- Invest). L`obiettivo globale di questi programmi è di promuovere il partenariato e di trasferire conoscenze ed esperienza tra organizzazioni europee e mediterranee. Tra il 1992, anno in cui hanno avuto inizio i programmi, e il 1994, nel bilancio comunitario sono stati stanziati per queste azioni 75,8 Mio ECU. Dal controllo svolto dalla Corte su questi programmi sono emerse gravi irregolarità e una cattiva gestione. Tali constatazioni sono state immediatamente segnalate alla Commissione, la quale ha comunicato alla Corte che è in corso, da parte sua, l`adozione di misure correttive.

Affinché la cooperazione decentralizzata abbia successo a lungo termine, è essenziale che i meccanismi posti in essere per la sua attuazione siano sviluppati in modo regolare, con una gestione e un controllo adeguati dei fondi comunitari. La Commissione, da parte sua, deve assicurare che siano assegnate risorse sufficienti, specie in termini di personale, alla supervisione dell`attuazione di questi programmi.

Quadro generale

1. Gli aiuti dell`Unione europea ai paesi terzi del Mediterraneo (PTM) rientrano ormai in un`azione generale nota come nuova politica mediterranea (NPM). Gli obiettivi globali di quest`ultima mirano, sul piano economico, a favorire l`emergere di una zona di prosperità attorno al Mediterraneo e, sul piano politico, a rafforzare il processo democratico e di integrazione regionale dei PTM.

2. La Corte ha intrapreso l`esame della gestione dei mezzi di bilancio assegnati ai tre grandi settori della NPM, vale a dire il finanziamento:

a) delle misure di accompagnamento al processo di adeguamento strutturale avviato dai PTM;

b) degli aiuti a carattere multilaterale;

c) del terzo e del quarto protocollo finanziario.

3. Il capitolo 11 della relazione annuale della Corte sull`esercizio finanziario 1994 riguarda il primo aspetto della NPM, mentre una prossima relazione sarà dedicata all`applicazione dei protocolli finanziari. La presente relazione concerne esclusivamente i programmi MED che costituiscono uno degli aspetti degli aiuti multilaterali.

4. All`inizio, quando la Corte ha intrapreso il controllo dei programmi MED, ben presto è apparso chiaro che vi erano serie irregolarità e deficienze a livello della gestione finanziaria nell`attuazione dei programmi MED. La Corte, pertanto, ha concentrato l`attenzione sugli aspetti che presentavano delle lacune. Essa ha inoltre stabilito che l`esito di tali controlli giustificava la stesura di una relazione speciale a parte.

Presentazione dei programmi MED

5. I programmi MED rispondono alla volontà della Comunità di sviluppare una cooperazione multilaterale con e tra i PTM. Essi traggono origine dall`inadeguatezza dei protocolli finanziari, che sono convenzioni bilaterali tra Stati, non idonee a condurre a buon fine la politica in questione.

6. I programmi MED sono stati concepiti per consentire di aggirare questi ostacoli, sviluppando una cooperazione decentralizzata con l`ausilio di nuovi strumenti. Essi consistono nell`affidare a dei partner su entrambe le sponde del Mediterraneo, costituitisi in reti di 4-8 membri, la realizzazione di un progetto da essi concepito. Questi partner sono, a seconda dei programmi (cfr. i paragrafi 7-18), comunità territoriali, università, imprese, professionisti nel campo dei mezzi di comunicazione oppure centri di ricerca. La Commissione fornisce alle reti il complemento finanziario e l`assistenza tecnica necessaria di cui hanno bisogno per realizzare il loro progetto.

La diversità dei programmi

7. I programmi MED comprendevano, fino al 1994, MED-Urbs, MED-Campus, MED-Media, MED-Invest e MED-Avicenna. Nel 1995, si è aggiunto un sesto programma, MED-Migrazione (un tema specifico di URBS). Parallelamente, gli stessi concetti e sistemi di gestione sono stati posti in atto a favore del processo di pace in Medio Oriente con la creazione dei programmi PEACE.

MED-Urbs

8. Gli obiettivi di questo programma sono vari e complementari. Essi intendono contribuire a migliorare le condizioni di vita delle popolazioni urbane, a rafforzare e a diffondere le procedure democratiche su scala locale, a creare e a sviluppare processi di cooperazione decentralizzati tra enti locali dei vari PTM, nonché tra questi ultimi e i rispettivi enti omologhi dell`Unione europea.

9. Tra il 1992 e il 1994, le risorse di bilancio destinate ai programmi MED-Urbs hanno rappresentato un volume di 22,3 Mio ECU in stanziamenti di impegno. I progetti così finanziati hanno interessato 17 paesi e associato 170 enti locali, di cui 104 nell`ambito dell`Unione europea e 66 nei PTM.

10. Questi progetti coprono settori diversi come l`ambiente, la pianificazione urbana, la gestione municipale, la gestione delle risorse umane, lo sviluppo economico, i trasporti urbani, nonché la fiscalità e la democrazia a livello locale.

MED-Campus

11. MED-Campus sostiene progetti di cooperazione decentralizzata gestiti da reti di università situate sulle sponde settentrionali e meridionali del Mediterraneo. Queste reti costituiscono dei canali operativi che consentono scambi di esperienze e il trasferimento di tecnologie e di know how.

12. I 142 progetti finanziati con questi programmi, nel corso del periodo di riferimento, hanno riguardato azioni di formazione nei settori dell`ambiente, dell`economia dello sviluppo, della cultura e della gestione. L`importo dell`aiuto comunitario è ammontato a 23,3 Mio ECU in stanziamenti di impegno.

MED-Media

13. MED-Media si propone di creare reti di comunicazione mediatiche ad alto livello, al fine di incoraggiare la collaborazione fra professionisti delle due rive del Mediterraneo.

14. Questi programmi hanno avuto inizio nel 1994. La Commissione ha adottato a loro favore due decisioni di finanziamento per un importo cumulato di 11,1 Mio ECU, in virtù delle quali sono stati sovvenzionati una sessantina di progetti. Essi si articolano in quattro tipi di azione: formazione, scambi di programmi, co-produzione, seminari e gruppi di lavoro.

MED-Invest

15. Dotato di un bilancio di 10 Mio ECU, il programma MED-Invest si prefigge di promuovere nei PTM un ambiente favorevole alle piccole e medie imprese e al potenziamento della loro competitività. Questo programma si articola in due parti, sviluppate nei paragrafi seguenti.

16. La parte A consiste nel mettere a disposizione dei PTM strumenti e programmi comunitari già esistenti e creati, inizialmente, a favore delle piccole e medie imprese europee. Schematicamente, questi strumenti consistono nell`agevolare lo scambio di informazioni e i contatti fra potenziali partner. Essi possono assumere la forma di incontri, noti come Europartenariato, quando si svolgono in un paese della Comunità, e Med-Partenariato quando hanno luogo in un PTM, oppure come Med-Impresa quando avvengono su scala più ridotta. Possono venire create inoltre reti di consulenti e di intermediari (BC-Net) o Uffici per la cooperazione tra le imprese (BRE) allo scopo di individuare potenziali partner. In questo modo, da quando è stato varato il programma MED-Invest, sono stati finanziati quattro Europartenariati, due Med-Partenariato, 11 Med-Impresa e due BRE/BC-Net.

17. La parte B, contrariamente agli altri programmi MED, non consiste nell`attribuire una sovvenzione ad una rete beneficiaria, ma nel retribuire un terzo per l`assistenza tecnica prestata nella realizzazione di un progetto precedentemente definito dalla Commissione stessa. Questo comprende la creazione di società finanziarie specializzate e di società di gestione di esportazioni, l`istituzione di centri di servizi e di agenzie di sviluppo e, infine, azioni di sostegno alla creazione di imprese. Questa parte del programma è stata posta in atto con notevole ritardo poiché, tra l`adozione della decisione di finanziamento da parte della Commissione nel settembre 1992 e il 31 dicembre 1994 sono state finanziate solo tre operazioni per un importo totale di 1,3 Mio ECU.

MED-Avicenna

18. MED-Avicenna è una parte del programma di ricerca Avicenna (1). Questo programma ha registrato un numero di domande talmente elevato che gli stanziamenti disponibili alla linea di bilancio B7-5 0 3 5 prevista a tal fine si sono rivelati, nel 1993, insufficienti. Sono stati prelevati perciò 9 Mio ECU dalla linea di bilancio B7-4 0 8 0 per finanziare 15 progetti supplementari a cui partecipavano partner dei PTM. Questi progetti sono stati raggruppati in un`azione comune battezzata MED-Avicenna.

I mezzi posti in atto

Rinnovamento del quadro giuridico e aumento delle risorse di bilancio

19. Il 29 giugno 1992, il Consiglio ha adottato il regolamento (CEE) n. 1762/92 concernente l`applicazione dei protocolli finanziari con i PTM e il regolamento (CEE) n. 1763/92 (1), che disciplina in particolare la cooperazione multilaterale con i PTM. Quest`ultimo testo specifica i mezzi finanziari, 230 Mio ECU, che il legislatore auspica siano destinati agli aiuti multilaterali e stabilisce obiettivi specifici come la protezione dell`ambiente, le misure di interesse regionale e i progetti che favoriscono l`integrazione regionale.

20. Come risulta dall`allegato 1, le previsioni finanziarie della Commissione per il periodo in causa si discostano sensibilmente dal testo del regolamento. Dalla lettura comparata di questi due documenti emerge in particolare:

a) un aumento sensibile delle risorse assegnato nel quadro della procedura di bilancio, 309,9 Mio ECU invece di 230 Mio ECU;

b) una riduzione delle misure a favore della cooperazione regionale, 64,1 Mio ECU invece degli 85-90 Mio ECU indicati;

c) un`assegnazione di 115,6 Mio ECU alla cooperazione decentralizzata, vale a dire ai programmi MED.

Modo di procedere e obiettivi della Corte

21. La Corte, tenuto conto del duplice livello di gestione, quello dei programmi e quello delle reti, ha proceduto, in primo luogo, all`analisi del sistema posto in essere per attuare le decisioni di finanziamento relative ai programmi MED. Successivamente, essa ha valutato la qualità degli strumenti creati dall`Agenzia per le Reti transmediterranee (ARTM), cui è stata affidata la gestione amministrativa e finanziaria dei programmi, nonché dai vari Uffici di assistenza tecnica (UAT) incaricati di sorvegliarne l`attuazione, al fine di valutare in quale misura essi abbiano consentito alla Commissione di accertarsi del buon impiego dei fondi comunitari.

22. A causa delle deficienze rilevate fin dall`esame del sistema e degli strumenti di gestione, la Corte ha proceduto all`esame su documenti e in loco, presso la sede dei coordinatori delle reti, di un campione rappresentativo di una trentina di progetti. Questi ultimi controlli hanno consentito di valutare la gestione globale della rete, l`ammissibilità delle spese dichiarate e i risultati registrati. Essi sono inoltre serviti a valutare l`assistenza prestata alle reti.

23. La Corte ha individuato gravi irregolarità e lacune nella gestione finanziaria per quanto concerne il modo in cui i programmi MED sono stati organizzati e attuati. Tali deficienze sono state segnalate al più presto alla Commissione, data la necessità di un intervento immediato per porre rimedio alla situazione decisamente insoddisfacente. In seguito a contatti con il commissario e i servizi della Commissione interessati, la Corte è stata informata, alla fine di novembre 1995, di varie misure che la Commissione intendeva adottare (cfr. il paragrafo 57).

24. Le critiche formulate in questa relazione non riguardano il concetto della cooperazione decentralizzata. È il modo in cui tale cooperazione è stata posta in atto che risulta insoddisfacente. Le lacune riscontrate devono tuttavia essere colmate se non si vuole rimettere in questione il concetto stesso.

IL SISTEMA GLOBALE DI GESTIONE DEI PROGRAMMI

Riepilogo

Data l`insufficienza delle risorse di cui dispone per gestire i programmi MED, la Commissione ha subappaltato la gestione amministrativa e finanziaria all`ARTM, un`organizzazione non a scopo di lucro costituita appositamente a tal fine su iniziativa della Commissione. Le funzioni relative alla supervisione tecnica sono state appaltate ad Uffici di assistenza tecnica (solitamente società di consulenza). Il modo in cui si è proceduto e il conseguente funzionamento di questa gestione hanno dato luogo ad una serie di gravi irregolarità e lacune nella gestione finanziaria:

- i poteri conferiti all`ARTM costituiscono in realtà una delega a terzi delle competenze della Commissione: a parte il fatto che non è certo che in questo caso vi sia un fondamento giuridico per tale delega, è necessaria a tal fine una decisione di principio, che può essere presa solo dalla Commissione stessa. Nessuna decisione di questo tipo è stata adottata;

- è stato fatto eccessivamente ricorso alla trattativa privata, senza che fosse bandita una procedura di gara appropriata;

- il modo in cui i contratti sono stati aggiudicati, il coinvolgimento delle stesse società di consulenza nella progettazione dei programmi, nella preparazione delle proposte di finanziamento, nella gestione dell`ARTM, nonché nella sorveglianza tecnica dei programmi, hanno generato una grande confusione di interessi che pregiudica la corretta gestione dei fondi comunitari;

- le risorse e le procedure utilizzate dalla Commissione per sorvegliare l`esecuzione dei programmi MED e per controllarne l`amministrazione decentralizzata non sono risultate adeguate; dopo aver individuato la grande confusione di interessi di cui sopra, per molto tempo la Commissione non è riuscita a porvi rimedio;

- gravi deficienze sono state rilevate nella gestione finanziaria dei programmi a livello della Commissione e dell`ARTM.

Presentazione generale

L`ARTM

25. Sin dall`inizio, la Commissione ha constatato di non essere in grado, a causa della penuria di personale a sua disposizione e delle condizioni ad essa imposte dal regolamento finanziario, di gestire direttamente dei programmi la cui attuazione avrebbe comportato molteplici atti di gestione.

26. La gestione di questo nuovo strumento si è articolata attorno a due elementi centrali, il subappalto ad organismi privati della gestione dei programmi e la separazione delle funzioni amministrative e finanziarie da quelle relative alla sorveglianza tecnica. Le prime sono state assegnate all`ARTM. Le seconde sono state attribuite ad un UAT diverso per ciascun programma. Alla base di questa ripartizione dei compiti vi era l`intento di permettere alla Commissione di raccogliere informazioni provenienti da fonti diverse per consentirne il raffronto.

27. L`ARTM è un`associazione internazionale di diritto belga, non a scopo di lucro (1). Essa è stata creata su iniziativa della Commissione, la quale, del resto, ha assunto totalmente le spese della sua creazione. Pertanto, le decisioni che l`associazione è indotta a prendere dovrebbero, in linea di massima, essere strettamente controllate dalla Commissione. Inoltre, ad eccezione del contributo simbolico dei membri dell`associazione, 1 000 BFR all`anno, le risorse dell`ARTM provengono esclusivamente dai contratti ad essa concessi dalla Commissione.

Il suo meccanismo

Istruzione delle domande

28. L`attuazione dei programmi ha inizio con la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee di un invito a presentare offerte. Le reti che desiderano ottenere un finanziamento comunitario inoltrano le loro domande, che vengono successivamente centralizzate dall`UAT competente. Quest`ultimo verifica l`osservanza delle condizioni di ammissibilità alla sovvenzione comunitaria, condizioni quali il settore coperto dal progetto proposto, l`origine e il numero dei partner della rete.

29. Al termine di questa fase, la Commissione riunisce un comitato di selezione (2) che si pronuncia sulla qualità delle offerte. Sin dal secondo anno di esecuzione di un programma, il comitato competente, prima di prendere in considerazione le domande inoltrate da nuove reti, esamina, in primo luogo, quelle presentate dalle reti che hanno già beneficiato di un primo finanziamento e che auspicano la riconduzione dell`aiuto comunitario per una fase di consolidamento.

30. Ultimati questi lavori, il comitato competente redige due elenchi che contengono gli elementi d`identificazione dei progetti e dei coordinatori delle reti e fissano l`importo del cofinanziamento comunitario concesso a ciascuno. Il primo elenco riguarda le reti considerate prioritarie. Il secondo costituisce una riserva delle reti che possono ottenere un finanziamento, qualora delle reti che figurano nel primo elenco vi rinunciassero. Sulla base di questi documenti i servizi della Commissione predispongono la proposta di finanziamento sottoposta al comitato MED per un parere (3).

Preparazione e struttura delle decisioni di finanziamento

31. Previo parere favorevole del comitato MED, la Commissione adotta una decisione di finanziamento che approva il programma in questione. Questa decisione, oltre ai finanziamenti a favore delle reti, prevede una riserva finanziaria per coprire le operazioni che risultassero necessarie alla buona esecuzione del programma. Talune decisioni comprendono anche le retribuzioni dell`ARTM e degli UAT, mentre, in altri casi, queste retribuzioni sono saldate, interamente o in parte, direttamente dalla Commissione, in base ad un impegno globale.

32. La DG IB elabora una proposta di impegno globale per una cifra corrispondente a quella stabilita nella decisione di finanziamento. Una volta approvata la proposta di impegno, viene versato all`ARTM, su presentazione di una garanzia bancaria, un pagamento corrispondente ad una prima quota del 40 % dell`importo impegnato. A partire da questo momento, interviene l`elemento che costituisce l`originalità del sistema elaborato per la gestione amministrativa e finanziaria dei programmi MED.

33. L`ARTM dispone a partire da questo momento di ampi poteri di gestione che vanno dall`invio di lettere di notifica ai beneficiari, alla firma dei contratti di attribuzione delle sovvenzioni, passando per la rinegoziazione con gli offerenti qualora gli importi della sovvenzione accordata differiscano da quelli richiesti. Attraverso, in particolare, l`elaborazione delle relazioni sui progetti che presenta al comitato di impegno (1), l`ARTM svolge un ruolo non trascurabile nella valutazione dell`ammissibilità delle spese. Essa può anche prendere l`iniziativa di chiedere il rimborso di somme che ritiene di aver indebitamente versato.

34. Inoltre, è opportuno sottolineare che i contratti stipulati al momento dell`attuazione dei primi due programmi MED-Urbs e MED-Campus venivano firmati esclusivamente dall`ARTM, da un lato, e dal rappresentante dell`organismo pilota dall`altro. Ciò vale anche per i contratti di attribuzione in materia di assistenza tecnica, i quali sono stati stipulati direttamente tra L`ARTM e i dirigenti degli UAT. A partire dalla seconda serie di programmi, questi documenti sono stati pure firmati da un funzionario della Commissione.

35. Invece, sin dall`inizio, le somme versate all`ARTM venivano depositate su un conto bancario e i mezzi di pagamento dovevano essere cofirmati da tre persone, dal direttore dell`ARTM e da due funzionari del servizio ordinatore.

36. Il contratto prevede che il coordinatore di una rete consegni all`agenzia una relazione interinale sull`esecuzione e quindi una relazione finale. Questi due documenti sono costituiti da due parti: una è puramente descrittiva, l`altra consta di una serie di tabelle finanziarie considerate dall`ARTM conti di gestione.

37. Il versamento ai beneficiari della seconda e della terza quota dipende dall`approvazione delle relazioni suddette da parte del comitato d`impegno del programma. Questo comitato, composto di rappresentanti dell`ARTM e dell`UAT, è presieduto dall`amministratore della Commissione responsabile del programma considerato. La decisione adottata dipende dal parere espresso dall`ARTM e dall`UAT in base all`esame delle relazioni. La prima si pronuncia sull`aspetto finanziario della relazione, mentre il secondo ne considera solo gli aspetti tecnici.

38. Lo schema elaborato dall`ARTM, accluso nell`allegato 2, fornisce un quadro sinottico dell`intero sistema posto in atto.

Analisi del sistema e del suo funzionamento

Osservazioni sulla delega di competenze

39. Tenuto conto della natura e dell`ampiezza dei poteri conferiti all`ARTM, ci si trova di fronte ad una vera e propria delega di fatto delle competenze della Commissione ad un organismo terzo e non a semplici contratti di prestazione di servizi. Ora, questa delega, a prescindere dai problemi di fondamento giuridico (cfr. il paragrafo 41), è stata posta in essere senza che la Commissione si fosse pronunciata attraverso una decisione di principio (cfr. il paragrafo 42 e successivi). Anche i termini della delega sono criticabili, soprattutto perché i contratti restano vaghi in merito alla responsabilità dell`ARTM e dei suoi amministratori e non contengono alcun riferimento alla proprietà e alla devoluzione del patrimonio dell`associazione in caso di liquidazione, benché esso sia stato costituito, esclusivamente, tramite il finanziamento della Commissione. Inoltre, la Corte ha rilevato gravi irregolarità nella gestione stessa della delega (cfr. i paragrafi 44 e 45).

40. Infine, nonostante vari avvertimenti, questa delega di fatto è stata mantenuta. E così, in una nota del 2 dicembre 1992, il servizio giuridico della Commissione, consultato dal servizio responsabile dell`attuazione dei programmi MED, ricordava che: «le funzioni connesse al controllo, o che implicano l`esercizio di un potere discrezionale a titolo di una vera e propria politica comunitaria, compresa l`esecuzione del bilancio, possono essere esercitate solo da funzionari o, in talune circostanze, da agenti temporanei» (2).

Fondamento giuridico

41. Il fondamento giuridico su cui poggia la delega in questione non è chiaro. Mentre l`articolo 105, paragrafo 3, primo comma del regolamento finanziario (RF) che concerne la gestione degli aiuti esterni in generale prevede la possibilità di delegare la gestione «ad altri organismi», l`articolo 6, paragrafo 1 del regolamento (CEE) n. 1763/92 del Consiglio, che riguarda in particolare i programmi MED, non menziona invece questa possibilità. Questo testo, pur facendo esplicitamente riferimento all`articolo 105 del RF, limita alla sola BEI la facoltà della Commissione di delegare le proprie competenze di gestione in materia di abbuoni di interessi e di operazioni su capitali di rischio.

Autorità competente

42. La decisione di affidare la gestione dei programmi ad un organismo esterno è incontestabilmente una decisione di principio, che implica scelte importanti sul modo in cui una politica deve essere attuata. Una simile decisione può essere presa solo dal collegio dei commissari (1) e deve necessariamente prevedere disposizioni precise sulle modalità della delega di competenze, specie in materia di controllo e di responsabilità del delegatario.

43. Nella sua risposta alle osservazioni della Corte, la Commissione dichiara che «gli accordi (con l`ARTM) sono basati sulle decisioni finanziarie relative ai programmi MED adottate dalla Commissione». Tali decisioni tuttavia non sono sufficienti e non specificano le condizioni in cui l`ARTM è chiamata ad esercitare i poteri delegati dalla Commissione.

Condizioni per l`atto di delega

44. La Corte di giustizia, infine, nella sua sentenza Meroni/Alta autorità, del 13 giugno 1958, che da allora fa testo, precisa le condizioni di regolarità di una delega di poteri. Una di queste condizioni prevede che non si possa delegare un potere discrezionale e che la delega possa vertere solo su un potere di esecuzione chiaramente delimitato. Ora, si è constatato che l`utilizzazione da parte dei comitati d`impegno delle riserve iscritte nella decisione di finanziamento della Commissione ha condotto alla modifica di varie decisioni (cfr. i paragrafi 73-74). Ci si trova pertanto di fronte ad una irregolarità, o perché il comitato d`impegno ha oltrepassato le proprie competenze, o perché la Commissione ha delegato un potere discrezionale, quello di modificare una decisione. Tale potere non può essere considerato un potere di esecuzione chiaramente definito.

45. Un`altra condizione stabilita dalla sentenza Meroni riguarda il rispetto, da parte dell`autorità delegataria, delle stesse norme imposte all`autorità delegante. Dovendo la Commissione esercitare le proprie competenze nella massima indipendenza (2), l'ARTM avrebbe dovuto fare altrettanto. Così non è stato, dal momento che la Corte ha rilevato dei casi di confusione di interessi, illustrati in modo più approfondito ai paragafi 50-57. Queste violazioni manifeste rimettono in questione l`intero sistema di delega. La Commissione, infatti, in quanto autorità delegante, è comunque responsabile degli atti compiuti dall`ARTM. A questo titolo, spettava ad essa impedire tali violazioni. Oltre tutto, attraverso la co-firma dei contratti e dei bonifici bancari stabiliti dall`ARTM, essa disponeva dei mezzi necessari a tal fine.

Norme di aggiudicazione degli appalti pubblici

46. L'ARTM è stata creata e finanziata ex nihilo per sola volontà della Commissione. Quest`ultima, alla fine di ottobre 1992, ha stipulato un contratto, mediante trattativa privata, con una società di consulenza per un importo di 54 000 ECU, al fine di compiere uno studio sulle necessità organizzative della futura agenzia. L`esperto comandato dalla società di consulenza è divenuto, in seguito, il responsabile operativo dell`ARTM.

47. La Commissione ha affidato la gestione amministrativa e finanziaria dei programmi MED a questa agenzia mediante contratti stipulati per trattativa privata dal 1992 fino al dicembre 1993. Nel luglio 1994, l`ARTM ha ottenuto un nuovo contratto in seguito ad una gara. La tabella che figura all`allegato 3 specifica gli importi relativi a questi contratti e le procedure seguite per la loro aggiudicazione. Questo tipo di situazione viola le norme di aggiudicazione degli appalti pubblici. Le gare d`appalto sono state bandite dalla Commissione solo quando le condizioni di uguaglianza tra gli offerenti non erano ormai più date, se non si voleva sprecare l`esperienza acquisita nei due anni precedenti. Inoltre, i programmi «fratelli» lanciati successivamente nel quadro del processo di pace in Medio Oriente sono stati anch`essi affidati all`ARTM mediante trattativa privata, analogamente alla sorveglianza tecnica, come ad esempio nel caso del programma PEACE, in cui il contratto è stato stipulato per trattativa privata con la società FERE Consultants il 18 gennaio 1995.

48. La Commissione ha giustificato l`aggiudicazione dei contratti tramite trattativa privata [in deroga all`articolo 56 del RF (1)] a favore dell`ARTM sostenendo l`inesistenza sul mercato di un`impresa in possesso dei requisiti richiesti. I fascicoli della Commissione non contengono tuttavia alcun elemento in base al quale sia possibile affermare che il servizio responsabile della gestione abbia proceduto ad una qualsiasi ricerca sul mercato per accertarsene. Il fatto che diversi candidati abbiano presentato un`offerta in occasione della gara bandita nel 1994 tenderebbe a dimostrare che già all`epoca esistevano imprese in possesso delle qualifiche richieste. L`ARTM non presentava competenze particolari, né a livello tecnico né a livello della gestione amministrativa e finanziaria, tali da imporne, senza riserve, la scelta.

49. Fino al dicembre 1993, anche i contratti concessi agli UAT sono stati stipulati per trattativa privata. La tabella dell`allegato 3 indica che, nel periodo in questione, circa la metà dei 12 contratti stipulati sono stati aggiudicati senza procedere ad una gara.

Confusione di interessi

50. Due dei quattro amministratori dell`ARTM svolgevano, fino al mese di aprile 1995, anche le funzioni di dirigenti degli UAT (le società FERE Consultants e Ismeri) incaricati della sorveglianza di programmi MED.

51. Questi stessi UAT hanno partecipato alla progettazione dei programmi MED, compresa la fase della preparazione dei progetti di proposte di finanziamento, un compito che spetta, propriamente, ai servizi della Commissione (2). Per svolgere questi compiti, le società FERE Consultants (nell`ambito della preparazione dei programmi MED-Urbs e della parte B del programma MED-Invest) e Ismeri Europa (nell`ambito di MED-Campus), hanno ottenuto, rispettivamente, 323 000 ECU e 199 960 ECU. Anche questi contratti sono stati attribuiti mediante trattativa privata.

52. Le condizioni di aggiudicazione dei contratti, la partecipazione degli stessi studi di consulenza alla concezione dei programmi, all`elaborazione delle proposte di finanziamento, al consiglio di amministrazione dell`ARTM e alla sorveglianza dei programmi, hanno creato una situazione in cui regna una confusione di interessi controproducente ai fini di una sana gestione dei fondi comunitari e in contrasto con l`uguaglianza di tutti i concorrenti in materia di concessione degli appalti pubblici. È opportuno segnalare due casi particolarmente gravi:

a) dopo l`approvazione del comitato d`impegno, l`ARTM (cfr. il paragrafo 34) ha firmato, mediante licitazione privata con gli UAT diretti da due suoi amministratori, due contratti pari, rispettivamente, a 547 750 ECU e a 748 900 ECU. Si tratta, nel primo caso, di un contratto datato 14 dicembre 1992 tra l`ARTM e la FERE Consultants. Nel secondo caso, si tratta di un contratto stipulato il 21 dicembre 1992 fra l`ARTM e la Ismeri. In entrambi i casi, i dirigenti firmatari occupavano, al momento della firma del contratto con l`ARTM, due dei quattro posti di amministratori del consiglio di amministrazione di quest`ultima. Va inoltre rilevato che le due società beneficiarie dei contratti in questione hanno partecipato alle riunioni dei comitati d`impegno nel corso delle quali sono stati approvati i contratti suddetti.

b) Nell`ambito dell`attuazione del programma MED-Invest, questi due stessi UAT si sono visti aggiudicare la realizzazione di due progetti senza che fosse stato fatto ricorso ad una procedura di gara o di selezione. Le retribuzioni sono ammontate a 270 000 ECU in un caso e a 405 000 ECU nell`altro.

53. I rischi di simili deviazioni dalle norme erano insiti nella logica stessa del sistema che la Commissione prevedeva di porre in atto e nella situazione delle varie parti intervenute. Sin dalla fase costitutiva, la presenza di questi rischi era talmente evidente che avrebbe dovuto indurre la Commissione a rimettere subito in questione il sistema contemplato.

54. L`attribuzione della sorveglianza del programma MED-Urbs ha generato un altro tipo di confusione di interessi. In seguito alla gara d`appalto indetta nel corso del primo semestre 1994, il Consiglio dei comuni e delle regioni d`Europa (CCRE) e l`associazione Cité Unies Développement (Città unite sviluppo - CUD) sono stati incaricati di sorvegliare lo svolgimento del programma MED-Urbs. Lo statuto giuridico di questi due organismi è quello di un`associazione non a scopo di lucro, la cui creazione risponde, tra l`altro, alla preoccupazione di difendere gli interessi dei propri membri. Affidare loro, come ha fatto la Commissione, la sorveglianza dell`attuazione di un programma caratterizzato dalla concessione di sovvenzioni a enti territoriali, può generare un conflitto tra la fedeltà che il CCRE e/o le CUD devono per contratto alla Commissione e la fedeltà statutaria che nutrono nei confronti dei loro mandanti. Questa situazione comporta inoltre il rischio che si sviluppi un atteggiamento discriminatorio a scapito di enti territoriali che non aderiscono né all`una né all`altra associazione, tanto più quando appartengono ad altre organizzazioni.

55. Inoltre, ad un UAT beneficiario di un finanziamento per la realizzazione di un progetto nel quadro dell`attuazione della parte B del programma MED-Invest, è stata affidata la sorveglianza di questo programma prima ancora che la Commissione si fosse pronunciata sulla relazione di esecuzione finale che esso aveva presentato a titolo dell`operazione in causa.

56. Avendo infine preso atto del pericolo insito in questa situazione, la Commissione ha finito col chiedere le dimissioni dal consiglio di amministrazione dell`ARTM, dei dirigenti degli UAT incaricati della sorveglianza. I verbali delle riunioni del consiglio di amministrazione dell`agenzia rivelano la riluttanza degli interessati ad accondiscendere alle richieste della Commissione. Ci è voluto più di un anno e mezzo perché capitolassero e in condizioni, a dir poco, criticabili. Nel verbale dell`assemblea generale dell`11 ottobre 1994 si legge che i due amministratori interessati «si sarebbero dimessi dal loro incarico, rispettivamente:

- se la FERE Consultant fosse stata scelta dalla Commissione europea per provvedere all`assistenza tecnica del programma MED-Invest;

- se alla Ismeri Europa fosse stato rinnovato l`incarico di Ufficio di assistenza tecnica per il programma MED Campus».

I due dirigenti chiedevano inoltre di poter proporre quale loro sostituto, in caso di dimissioni, un candidato a loro scelta. Essendo state soddisfatte tutte queste condizioni, i due amministratori si sono dimessi dal consiglio di amministrazione dell`ARTM nell`aprile 1995.

57. Data la gravità di queste constatazioni, la Corte ne ha informato immediatamente la Commissione, affinché potesse prendere i provvedimenti necessari ed esaminare, in particolare, l`eventuale necessità di promuovere un`azione penale nei confronti dei responsabili. Alla fine di novembre 1995, i servizi responsabili a livello della Commissione hanno informato la Corte di avere l`intenzione, da un lato, di non rinnovare i contratti firmati con l`ARTM alla loro scadenza nel gennaio 1996 e, dall`altro, di liquidare l`ARTM. Essi contemplavano inoltre di non rinnovare i contratti firmati con gli UAT e di avviare un`indagine per accertare le responsabilità ed esaminare, in collaborazione con il servizio giuridico della Commissione, se convenisse promuovere un procedimento penale.

Osservazioni su questioni finanziarie e di bilancio inerenti all`attuazione dei programmi Tasso di esecuzione del bilancio

58. L`analisi dell`utilizzazione degli stanziamenti della linea di bilancio B7-4 0 8 0, traduzione in termini di bilancio del regolamento (CEE) n. 1763/92, rivela che, al 31 dicembre 1994, è stato impegnato un importo totale di 169,7 Mio ECU, dal quale sono stati pagati 62,4 Mio ECU.

59. Su questi importi, gli impegni corrispondenti all`attuazione dei programmi MED sono ammontati a 75,8 Mio ECU, di cui 23,9 Mio ECU sono stati impegnati nel dicembre 1994. In base a questi impegni, la Commissione ha pagato un totale di 40,2 Mio ECU (39,2 Mio ECU all`ARTM e 1,0 Mio ECU in pagamenti diretti ad UAT ed esperti).

60. L`allegato 4 contiene un`analisi dettagliata dei fondi disponibili e del loro impiego. Essa indica che su un totale di fondi disponibili pari a 40,9 Mio ECU, sono stati erogati 33,3 Mio ECU, lasciando inutilizzati, al 31 dicembre 1994, 7,6 Mio ECU. Questo importo, che ha rappresentato circa il 20 % dei pagamenti della Commissione all`ARTM, ha superato ampiamente il fabbisogno di cassa dei programmi.

Costo di gestione del sistema

L`allegato 4 indica inoltre che, dei 33,3 Mio ECU pagati dall`ARTM, solo 26,9 Mio ECU (80,8 %) rappresentavano contributi ai progetti. Il resto è stato utilizzato per pagare i servizi della stessa ARTM (1,3 Mio ECU) e degli UAT (3,7 Mio ECU) e per finanziare comitati (0,3 Mio ECU), conferenze (0,1 Mio ECU) e valutazioni (0,5 Mio ECU). Altri importi, pari, rispettivamente, a 0,2 Mio ECU (altre spese) e a 0,3 Mio ECU (spese di finanziamento), costituiscono spese generali. Queste voci, che rappresentano le spese necessarie alla gestione dei programmi, ammontano in totale a 6,4 Mio ECU, ossia ad oltre il 19 % dei fondi effettivamente utilizzati. Questi costi del funzionamento effettivo della gestione dei programmi non comprendono le spese specifiche relative al funzionamento delle singole reti sovvenzionate.

Controllo dei dati finanziari dell`ARTM

62. Le relazioni di esecuzione trasmesse dall`ARTM alla Commissione non sono fondate direttamente sulla contabilità dell`agenzia, ma vengono redatte utilizzando dati extra-contabili compilati in base a fogli di calcolo gestiti in modo informatizzato dagli agenti dell`ARTM.

63. Questi documenti extra-contabili non seguono le stesse norme di presentazione delle informazioni applicate per la tenuta della contabilità dell`ARTM da parte di un esperto indipendente. La Corte ha evidenziato una serie di divergenze tra queste due fonti, differenze che avrebbero dovuto essere analizzate e giustificate regolarmente. La Corte non ha potuto rilevare alcun elemento da cui risultasse che simili raffronti erano stati eseguiti dall`ARTM o dalla Commissione.

Regolarità secondo i principi di bilancio

Copertura delle spese amministrative mediante stanziamenti operativi

64. Pur essendo irregolare, la gestione ammministrativa e finanziaria dei programmi MED affidata all`ARTM costituisce una delega delle competenze della Commissione. Di conseguenza, il costo di funzionamento dell`agenzia avrebbe dovuto essere interamente finanziato attraverso gli stanziamenti di funzionamento della Commissione (parte A del bilancio). Analogamente, anche i lavori relativi all`elaborazione delle proposte di finanziamento, affidati a consulenti esterni, avrebbero dovuto essere finanziati mediante la parte A. Ora, l`esame dei conti della Commissione e dei contratti aggiudicati all`ARTM e a FERE Consultants, nel quadro dell`attuazione dei programmi MED di cui all`allegato 5, indica che:

a) su 1 311 136 ECU percepiti dall'ARTM a titolo di retribuzioni, 863 743 ECU sono stati imputati dalla Commissione agli stanziamenti operativi della linea di bilancio B7-4 0 8 0, senza che fosse fornita una motivazione diversa dall`insufficienza degli stanziamenti disponibili nella parte A del bilancio;

b) ciò vale anche per i finanziamenti ottenuti dai consulenti assunti per concepire ed elaborare i progetti preliminari di proposte di finanziamento dei programmi MED-Urbs, MED-Invest e MED-Campus, per pagamenti cumulati pari a 480 160 ECU.

65. Ecco quindi ricomparire la pratica dei cosiddetti mini-bilanci, quando i commenti di bilancio relativi alla linea B7-4 0 8 0 escludono esplicitamente l`utilizzazione di questi stanziamenti per coprire le spese gestionali e amministrative in generale.

Violazioni del principio dell`universalità del bilancio

66. In una nota del 3 marzo 1994 della Commissione all'ARTM si legge quanto segue «gli interessi prodotti sui pagamenti della Commissione devono essere specificatamente detratti dalle domande di pagamento che saranno inoltrate alla Commissione».

67. Questa soluzione contrasta con il principio dell`universalità del bilancio. Gli interessi in questione sono il prodotto di somme che, fintanto che le reti beneficiarie non hanno soddifatto le condizioni contrattuali che consentono loro di esigere il versamento della sovvenzione attribuita, appartengono alla Comunità.

68. Questi interessi (cfr. l`allegato 4), che ammontano a 707 900 ECU al 31 dicembre 1994, constituiscono quindi un`entrata del bilancio generale della Comunità che deve figurare come tale ed essere riversata nella cassa del contabile della Commissione.

69. Il disposto dell'articolo 27 del regolamento finanziario indica inoltre che questi interessi non fanno parte delle entrate per cui il legislatore comunitario ha inteso creare una possibilità di reimpiego.

70. La Commissione, pertanto, ha avuto torto nel permettere, mediante la nota suddetta, una confusione contabile tra l`importo degli interessi in causa e quello stabilito nelle decisioni di finanziamento della Commissione.

Presentazione errata dei conti comunitari

71. I versamenti all`ARTM, previa detrazione delle somme corrispondenti alla sua retribuzione, vanno analizzati da un punto di vista contabile come anticipi e non come pagamenti. Infatti, il debito della Comunità nei confronti delle reti, nonché degli UAT, sorge solo a decorrere dalla data della firma del contratto tra questi ultimi e l`ARTM, con o senza controfirma della Commissione, a seconda dei casi.

72. Il pagamento, ovvero l`atto con cui la Comunità cancella il proprio debito, è materializzato dai versamenti ai beneficiari eseguiti dall`ARTM a nome della Commissione, dopo aver verificato che questi ultimi abbiano effettivamente assolto i propri obblighi contrattuali. Ne consegue che i conti di gestione della Commissione che presentano la totalità dei versamenti all`ARTM come pagamenti sono errati. Questi versamenti avrebbero dovuto essere contabilizzati come semplici anticipi. Il saldo di tesoreria sui conti dell`ARTM avrebbe dovuto essere riportato nel bilancio finanziario della Comunità al termine di ciascun esercizio.

Utilizzazione delle riserve

73. Ogni decisione di finanziamento relativa ad un programma MED prevede un importo iscritto in riserva. La tabella che figura all`allegato 6 indica che i responsabili della gestione dei programmi hanno modificato più volte questi importi, ad eccezione di un caso, per aumentarli, talvolta in maniera considerevole. Nel caso del primo programma MED-Urbs, questa riserva è passata così da 110 000 ECU a 699 277 ECU, pari a 6,35 volte l`importo iniziale.

74. Un aumento di queste proporzioni conduce ad una modifica della decisione di finanziamento della Commissione. Ciò costituisce un`irregolarità, o perché il comitato di impegno ha oltrepassato le proprie competenze, o perché la Commissione ha delegato un potere discrezionale (cfr. il paragrafo 44).

Chiusura dei conti

75. Le decisioni di finanziamento relative ai programmi MED coprono operazioni la cui durata è, in linea di massima, annuale. La chiusura, alla scadenza prevista, dei conti che riflettono l`esecuzione delle decisioni avrebbe consentito alla Commissione di regolarizzare i propri conti finanziari. A metà luglio 1995, nessuna decisione di finanziamento aveva ancora formato oggetto di una chiusura in contraddittorio dei conti tra la Commissione e l`ARTM e nessun versamento di interessi o di residui disponibili era stato richiesto dalla prima alla seconda.

76. I superamenti del calendario annuale inizialmente previsto sono dovuti ai ritardi considerevoli registrati nell`attuazione dei programmi. Il caso più allarmante rimane quello della componente B del programma MED-Invest, il cui tasso di esecuzione, due anni dopo l`adozione della decisione di finanziamento, era di appena il 24,8 %.

Tutela dei diritti patrimoniali della Commissione

77. Dall`esame dei bilanci finanziari dell`ARTM risulta che nel corso del primo esercizio è stata registrata una perdita di 19 706 ECU. In compenso, le operazioni del secondo esercizio hanno permesso di ottenere, nel bilancio adottato nel 1994, un utile di 36 224 ECU, in seguito alla creazione di un accantonamento per perdite e spese a concorrenza di 74 000 ECU.

78. L`ARTM non ha rimborsato alla Commissione i 51 847 ECU che quest`ultima ha erogato per la sua creazione, mentre ha rimborsato alla FERE Consultants 22 700 ECU impegnati dalla società per gli stessi fini.

79. Gli statuti dell`ARTM stipulano che, in caso di scioglimento, l`assemblea stabilisce la destinazione degli attivi dell`associazione. Le spese di creazione e di insediamento dell`ARTM sono state interamente assunte dalla Commissione, la quale ne è anche l`unico finanziatore. Inoltre, l`attività stessa dell`ARTM dipende completamente dai programmi gestiti dalla Commissione.

80. Pertanto, la Commissione avrebbe dovuto garantire maggiormente la tutela dei propri interessi esigendo, da un lato, il rimborso delle somme che aveva anticipato e, dall`altra, facendosi designare chiaramente negli statuti dell`ARTM come destinatario dell`attivo di quest`ultima in caso di scioglimento.

Osservazioni sulla selezione delle domande

Istituzione dei comitati

81. L`istituzione di questi comitati ha registrato ritardi più o meno rilevanti a seconda dei programmi. Infatti, le sovvenzioni concesse a titolo dei primi programmi MED-Urbs, MED-Campus e MED-Invest sono state erogate prima dell`insediamento dei comitati. Per quanto concerne, inoltre, il programma MED-Invest, alla fine del 1995 non era stato ancora istituito un comitato di questo tipo.

Procedura di selezione dei membri

82. Solitamente, i membri di questi comitati dovrebbero essere selezionati fra persone che si sono particolarmente distinte in un determinato campo e che, grazie alle loro capacità, si qualificano - o, tramite loro, le organizzazioni a cui appartengono - come potenziali beneficiari della sovvenzione comunitaria a titolo dei programmi in causa. In queste circostanze, è necessario disporre di norme e procedure chiare per la selezione dei membri, nonché di un codice di condotta per questi ultimi che consenta con certezza di evitare confusioni di interessi. All`epoca del controllo tutto ciò non esisteva.

Determinazione dei bisogni

83. La maggior parte dei progetti (28 su un campione di 30) sono stati presentati da organismi europei; nessun fascicolo contiene informazioni di alcun tipo trasmesse da una delegazione della Commissione in un PTM che consenta ai comitati di selezione di farsi un`idea delle necessità prioritarie delle popolazioni destinatarie dell`aiuto. Di conseguenza, nell`ambito dei programmi MED-Urbs, i progetti accettati rispondevano maggiormente alle esigenze delle città del nord che non ai bisogni prioritari delle città del sud. Questa strana situazione, benché non del tutto assente nei programmi MED-Campus e MED-Avicenna, nella maggior parte dei casi non si verifica, grazie all`instaurazione da parte delle grandi reti universitarie, come Unimed (Università del Mediterraneo) e CUM (Comunità delle Università mediterranee), di sistemi di informazione che consentono loro di conoscere i bisogni prioritari dei relativi partner nei PTM.

84. La possibilità concessa ai comitati di selezione di formulare un parere favorevole ad una rete, modificando però il bilancio dei progetti sottoposti, ha comportato notevoli ritardi nella loro attuazione. Ciò obbliga, in effetti, l`ARTM, successivamente all`adozione della decisione di finanziamento da parte della Commissione, a rinegoziare il bilancio con il coordinatore della rete. In queste condizioni, i ritardi inerenti al processo di selezione sommati a quelli connessi all`intervento necessario del comitato MED prima della decisione di finanziamento, rendono quasi impossibile l`esecuzione del progetto in buone condizioni rispettando il quadro annuale dell`azione. In tutti i progetti visitati, questo problema di calendario è stato presentato come una delle difficoltà maggiori da superare al momento dell`attuazione dei progetti.

ATTUAZIONE DEI PROGETTI

Riepilogo

A livello delle reti e degli stessi progetti (la Corte ha estratto un campione di 30 reti), sono state riscontrate numerose lacune ed irregolarità che possono essere riassunte come segue:

a) per quanto concerne questioni finanziarie e contabili:

- spesso non sono stati osservati i requisiti basilari in materia di sana gestione finanziaria e di controllo dei fondi pubblici stabiliti nei contratti stipulati fra l`ARTM e i coordinatori delle reti: ciò vale, in particolare, per quanto attiene alla contabilità separata dei progetti, alla conservazione dei documenti giustificativi per le spese dichiarate e all`apertura di un conto bancario distinto per la rete;

- gli obblighi dei partner della rete nel fornire un contributo finanziario ai progetti sono stati ampiamente ignorati;

- spese non ammissibili sono state finanziate: in alcuni casi ciò si è verificato sistematicamente (ad esempio, per il rimborso delle spese per il personale dell`ente locale, già finanziate attraverso il bilancio di quest`ultimo), altre volte, solo relativamente a singoli casi, che nonostante l`importanza finanziaria limitata, rispecchiano le deficienze del sistema di controlli;

b) in materia di sana gestione finanziaria:

- l`aggiudicazione di contratti in seguito ad una gara di appalto ha costituito un`eccezione più che la regola;

- non conoscendo le norme nazionali, l`ARTM ha versato indennità giornaliere e retribuzioni supplementari superiori ai livelli consentiti.

Quanto all`impatto dei progetti, la Commissione dovrebbe ottenere informazioni più sistematiche, basate su valutazioni rigorose dei risultati rispetto ad obiettivi chiaramente definiti. La natura di molte azioni rende difficile misurarne l`impatto, per cui la valutazione diventa ancor più importante. In base ai dati attualmente disponibili e alle proprie osservazioni in materia, la Corte ritiene che l`impatto dei programmi MED sia ancora da dimostrare.

Alcune delle deficienze riscontrate nell`attuazione dei programmi derivano da una concezione inadeguata di questi ultimi (ad esempio, la mancanza di potere dei coordinatori nei confronti degli altri membri della rete, la limitata autonomia dei membri), nonché da lacune degli strumenti di gestione (specialmente l`inapplicabilità di clausole importanti del contratto) e dal ruolo limitato conferito agli Uffici di assistenza tecnica.

Introduzione

85. I controlli svolti su documenti e in loco, presso la sede degli enti coordinatori delle 30 reti selezionate, hanno consentito di evidenziare numerose lacune ed irregolarità. L`impatto dei progetti finanziati, a prescindere dalle necessarie differenze tra un programma e l`altro e dalla prudenza imposta dalla mancanza di distanza nel tempo, risulta nel complesso scarso sul piano quantitativo e difficile da determinare sul piano qualitativo.

86. Questa situazione, tuttavia, non va attribuita solo ai responsabili della gestione delle reti. La responsabilità va imputata anche alle deficienze rilevate nella concezione dei programmi e all`inadeguatezza degli strumenti creati per la gestione e la sorveglianza da parte della Commissione e dell`ARTM.

Risultati dei controlli presso la sede delle reti

Constatazioni di natura finanziaria e contabile

87. Il contratto stipulato fra la Commissione, l`ARTM e ciascun coordinatore di una rete prevede, oltre al rispetto del bilancio in base al quale è stato firmato:

a) il principio del cofinanziamento del progetto da parte della Commissione e dei membri della rete;

b) l`apertura di un conto bancario specifico per la rete;

c) la tenuta di una contabilità precipua del progetto e rispondente a norme stabilite dall`ARTM;

d) la conservazione dei documenti giustificativi per un periodo di cinque anni;

e) la trasmissione di un conto di gestione a sostegno delle relazioni di esecuzione.

88. Questi obblighi sono stati ampiamente ignorati dalle reti. Infatti, salvo rare eccezioni (MED-Avicenna 126, MED-Invest B.201, MED-Urbs 3, MED-Media 5 e 6) le reti non tenevano una contabilità specifica per il progetto. Le operazioni relative all`attuazione del progetto sovvenzionato erano incluse nella contabilità generale dell`organismo coordinatore, oppure, nei casi in cui erano state saldate attraverso la cassa di un altro membro della rete, non figuravano affatto. In cinque casi (MED-Campus 33, MED-Invest A3.09, MED-Campus 25, MED-Campus 126 e MED-Campus 179), non è stato possibile presentare alcuna contabilità.

89. Una constatazione simile è stata fatta per quanto riguarda l`apertura di un conto bancario specifico. In realtà, solo le reti che hanno subappaltato la gestione del progetto ad un terzo organismo, in genere un`associazione non a scopo di lucro, hanno adempiuto a tale obbligo. Nel caso della rete MED-Urbs 39/40, il conto bancario, contrariamente a quanto prevedeva il contratto, è stato aperto in un paese diverso da quello del coordinatore. Inoltre, sono stati constatati diversi casi nei quali i fondi erano trasferiti su un conto bancario aperto a nome del capo progetto che vi aveva liberamente accesso (MED-Campus 126, MED-Campus 179 e MED-Media 6).

90. Per quanto riguarda la possibilità di delegare la gestione del coordinatore ad un organismo terzo, almeno in un caso, quello della rete MED-Urbs 01, sussistevano le condizioni poste dalla giurisprudenza nazionale per definire la pratica seguita dai responsabili dell`associazione una gestione di fatto.

91. Inoltre, nessuna delle reti selezionate nel campione poteva giustificare tutte le domande di rimborso presentate all`ARTM mediante documenti giustificativi.

92. Infine, numerose imputazioni sono state eseguite in modo errato da un punto di vista contabile. Sono stati infatti contabilizzati, a titolo di spese per il personale, onorari delle reti MED-Media 29 e MED-Urbs 39/40, e in quest`ultimo caso, anche spese di trasferta e indennità giornaliere. Nel caso di MED-Urbs 30, alcuni costi derivanti dal ricorso massiccio a consulenti sono stati imputati come spese per il personale. Di conseguenza, l`importo dichiarato per la spesa relativa ai consulenti esterni è risultato nettamente inferiore a quello reale: se l`importo di 33 495 ECU erroneamente imputato a titolo di spese per il personale viene aggiunto ai 55 807 ECU correttamente dichiarati come spesa concernente i consulenti esterni, il totale effettivamente speso a titolo di questa voce rappresenta il 22,6 % del bilancio totale della rete.

93. Da quanto precede si evince che non solo gli obblighi stabiliti nei contratti firmati con l`ARTM sono stati ampiamente ignorati dalle reti, ma che, inoltre, i documenti finanziari su cui si basano le decisioni del comitato d`impegno non hanno alcun valore contabile e non offrono alcuna garanzia di affidabilità, senza per questo che i responsabili della Commissione o dell`ARTM ne siano stati coscienti. Nel caso estremo della rete MED-Campus 33, il coordinatore non solo non conservava i documenti giustificativi, ma per giunta non teneva alcuna contabilità.

94. Gli obblighi relativi al principio del cofinanziamento dei progetti da parte della Commissione e dei membri delle reti sono stati ampiamenti ignorati. Gli allegati acclusi ai primi contratti erano particolarmente chiari a questo proposito. L`ARTM, prima di versare alle reti la seconda quota della sovvenzione comunitaria, doveva assicurarsi che il coordinatore avesse mobilitato «le risorse finanziarie, umane e materiali» (1) spettanti a ciascun membro della rete. I controlli svolti dalla Corte hanno rivelato che nessuna delle reti MED-Campus è stata in grado di fornire una decisione del consiglio di amministrazione concernente l`attribuzione di una sovvenzione; ciò vale sia per l`ente coordinatore che per gli altri membri della rete. Nell`ambito di MED-Urbs, uno solo degli enti coordinatori, la città di Belfort, ha potuto presentare alla Corte le delibere del consiglio municipale che attribuivano una sovvenzione specifica alla rete MED-Urbs 31.

95. In pratica, la partecipazione dei membri delle reti si è limitata, in genere, alla messa a disposizione di mezzi materiali e ai pagamenti diretti di alcune spese, i cui importi sono risultati, in seguito, non verificabili, dato che i coordinatori delle reti non disponevano dei documenti giustificativi degli importi dichiarati e si trovavano nell`impossibilità di ottenerli dai loro partner. Ne consegue che la Comunità europea è, in generale, l`unico finanziatore. Di fronte a questa situazione, i responsabili della gestione dell`ARTM e della Commissione, invece di esigere dai coordinatori delle reti che adempiano i propri obblighi contrattuali, hanno modificato i modelli di contratti successivi in modo da rendere più vago l`obbligo di cofinanziamento. Così facendo, essi hanno rinunciato ad uno dei concetti alla base stessa della creazione dei programmi MED.

96. Un`analisi dei flussi finanziari indica persino che per alcuni progetti il contributo comunitario era più elevato degli efflussi finanziari effettivi (MED-Campus 25, 95, 126, MED-Urbs 34 e MED-Media 6).

Inammissibilità di talune spese

97. Tra le constatazioni fatte dalla Corte, talune presentano un carattere sistematico mentre altre riguardano solo un numero limitato di reti. Tra le prime figurano i seguenti casi.

Rimborsi delle spese per il personale

98. Nel quadro del programma MED-Urbs gli enti locali sottoponevano sistematicamente, ai fini del rimborso da parte dell`ARTM, importi corrispondenti al tempo dedicato dai loro funzionari e dal personale assimilato all`attuazione del progetto. Le prestazioni fornite da questa parte del personale rientrano nell`ambito delle competenze dell`ente a cui appartengono e sono coperte dal bilancio di funzionamento di quest`ultimo. Pertanto, se è concepibile che la Commissione assuma, parzialmente, a proprio carico una retribuzione accessoria, per motivare il personale o per consentire l`assunzione di agenti supplementari per far fronte ad un sovraccarico di lavoro, non è ammissibile che vengano dichiarate integralmente, ai fini del rimborso da parte della Comunità, le ore di lavoro prestate da funzionari locali.

99. Dato che gli enti interessati non sono stati in grado di presentare una delibera che autorizzi la concessione di una retribuzione accessoria o l`assunzione di personale da assegnare al progetto, è lecito dedurre che i rimborsi comunitari sono serviti, in realtà, a rifinanziare i bilanci dei membri delle reti interessate.

100. A questo proposito, la Corte ricorda che, nel settembre 1992, la Commissione aveva redatto, nell`ambito del FESR, un manuale delle procedure finanziarie in cui definiva i principi dei cofinanziamenti comunitari della cooperazione inter-regionale. In questo documento, la Commissione scriveva al paragrafo 4.2, seconda frase: «la Comunità europea non prende in considerazione, come spese ammissibili al cofinanziamento, né gli investimenti (acquisti di auto, mobilio o altro), né gli stipendi dei funzionari o degli agenti permanenti degli enti o degli altri organismi».

PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO : 396Y0819(01).1Assenza di documenti giustificativi

101. Per 16 delle 32 operazioni selezionate nel campione, i coordinatori non sono stati in grado di presentare il documento giustificativo della spesa. Conformemente alle norme applicabili all`impiego dei fondi pubblici comunitari, queste operazioni non avrebbero dovuto, pertanto, essere accettate.

Altre anomalie individuate

102. La contabilizzazione di altre spese specifiche non ammissibili, benché esse non incidano in modo particolare sul bilancio e non abbiano carattere sistematico, dimostra tuttavia l`inadeguatezza del sistema di controllo posto in essere.

103. Si considerino alcuni esempi:

a) MED-Urbs 30: un importo di 31 705 ECU, pari al 15,5 % del totale del contributo comunitario alla rete, corrisponde a spese non ammissibili, come il costo della preparazione, da parte di un consulente, di un`offerta elaborata per ottenere un nuovo finanziamento dalla Commissione (18 125 ECU); il costo dell`elaborazione di una semplice agenda - mai aggiornata - e di una guida di quattro pagine che si limita a presentare dei programmi MED senza fornire alcuno strumento di gestione (9 350 ECU), un parere giuridico di cui non è stata trovata traccia (4 230 ECU), nonché il rimborso al coordinatore di una spesa corrispondente alla prestazione di un servizio pagata prima che quest`ultimo sia stato effettivamente prestato e prima che sia stata ottenuta l`approvazione del Consiglio municipale che consente la firma del contratto.

b) MED-Urbs 38: oltre al fatto che l`unica azione concreta di questa rete è consistita nell`organizzazione di un seminario di formazione per avviare alcuni agenti municipali ad un`attività artigianale molto specifica, seminario che non ha avuto alcun seguito concreto, sono state finanziate delle spese relative all`elaborazione e alla messa in atto di un sistema contabile, di cui i controllori non hanno trovato alcuna traccia (13 905 ECU); inoltre, il responsabile del progetto ha utilizzato il conto aperto a proprio nome per saldare varie spese di diporto.

c) MED-Campus 55: l`ARTM ha stipulato un contratto con una persona che controllava, direttamente o tramite il coniuge, diversi enti giuridici coinvolti nell`attuazione del progetto. Due di questi enti operano negli stessi locali, utilizzano lo stesso materiale e i loro registri contabili sono tenuti dallo stesso contabile. La quasi totalità del personale era tuttavia retribuito da uno solo di essi. Questo sistema consente la fatturazione da un`associazione all`altra, senza che sia possibile verificare la realtà di molte prestazioni il cui rimborso è stato chiesto all`ARTM. Né l`ARTM, né la Commissione erano al corrente di questa situazione. Inoltre, le persone interpellate non hanno potuto presentare alcuna scheda di lavoro che consentisse di verificare il numero di giornate di lavoro effettivamente dedicate alla rete, mentre il prezzo della giornata/uomo fatturata all`ARTM ammontava a 745 ECU. Questa stessa rete ha fatturato all`ARTM 12 148 ECU per la stesura di relazioni di esecuzione che costituivano un obbligo contrattuale coperto dagli onorari stabiliti.

104. I rilievi sopra esposti indicano che per i progetti sono stati eseguiti dei pagamenti ingiustificati, i cui importi dovrebbero, pertanto, in linea di principio, essere recuperati dalla Commissione. Gli importi totali da recuperare possono tuttavia essere valutati solo dopo un esame completo a livello delle reti. Spetta alla Commissione decidere come procedere in tal senso.

Constatazioni relative alla sana gestione finanziaria

Appello alla concorrenza

105. Il ricorso all`aggiudicazione dei contratti mediante trattativa privata, specie nell`ambito dei programmi MED-Urbs, è stato frequente. Inoltre, i coordinatori delle reti non hanno alcun controllo sulle scelte operate dagli altri membri della rete. In questo modo, nel caso di MED-Urbs 31, un membro della rete ha imposto dei contraenti al responsabile del progetto senza apportare la prova di una gara preliminare.

Importi delle indennità giornaliere e delle retribuzioni accessorie

106. Le tariffe delle indennità giornaliere versate dall`ARTM sono state sistematicamente superiori a quelle praticate e spesso autorizzate dalle tariffe fissate dalle normative nazionali cui sono soggetti i membri europei delle reti. Di conseguenza, l`eccedenza versata dall`ARTM è servita, non a retribuire il servizio prestato, bensì a rifinanziare il bilancio dell`ente coordinatore della rete interessata.

107. Riguardo alle retribuzioni accessorie, quanto enunciato per gli enti territoriali vale, mutatis mutandis, anche per le istituzioni universitarie. A queste ultime, la regolamentazione nazionale concede in genere la possibilità di stipulare un contratto con i docenti per la prestazione di un numero di ore supplementari. Essa fissa l`importo della retribuzione oraria e del numero massimo di ore supplementari autorizzate.

108. Non conoscendo questi testi, l`ARTM ha saldato fatture superiori ai massimi suddetti e, nella maggior parte dei casi, agli importi effettivamente percepiti dal beneficiario menzionato nella domanda di rimborso inoltrata.

Durata nel tempo delle reti

109. Dato che il funzionamento delle reti MED-Urbs, Campus e Media è finanziato, quasi esclusivamente, dalla Commissione, vi è il dubbio che queste reti possano continuare a funzionare dopo la cessazione della sovvenzione comunitaria. Le reti alle quali la Commissione non aveva rinnovato la sovvenzione, ad esempio, avevano cessato di funzionare. La capacità delle reti di produrre risorse autonome a favore dei progetti comuni dovrebbe essere pertanto determinante al momento della selezione. Il cofinanziamento comunitario, se deve costituire una spinta iniziale, cui fa seguito eventualmente un secondo finanziamento, non può compensare indefinitivamente le carenze delle reti. Attraverso la procedura di selezione la Commissione deve accertarsi di questa capacità, senza la quale le reti MED sono condannate ad un`esistenza effimera o vegetativa.

Impatto dei progetti

110. È difficile misurare l`impatto reale di azioni come quelle finanziate dai programmi MED:

a) il volume di risorse riservate a queste azioni nei rispettivi settori è limitato e spesso non è possibile isolare l`impatto di queste misure da altri fattori che incidono su di esse;

b) alcune azioni - ad esempio taluni corsi di formazione, seminari, riunioni volti a trasmettere conoscenze e competenze, non producono risultati concreti: altre - per la definizione di progetti, l`elaborazione di piani di sviluppo concreti - danno risultati interinali, i quali possono o meno condurre al conseguimento di un risultato finale;

c) alcune azioni, nell`ambito di programmi aventi obiettivi generali, come la riforma della pubblica amministrazione, il rafforzamento della democrazia, la promozione della cooperazione fra professionisti della comunicazione di massa in Europa e nei paesi del Mediterraneo, fanno parte di un processo a lungo termine inteso ad influenzare le tendenze e a cambiare le mentalità.

In queste circostanze, è essenziale definire attentamente obiettivi specifici per le singole azioni, che indichino come queste ultime debbano contribuire ad obiettivi generali. Dovrebbero essere stabiliti indicatori oggettivamente verificabili che consentano di valutare i risultati.

111. Le relazioni di valutazione concernenti le fasi pilota del primo anno di attuazione di MED-Urbs e MED-Media, portate a termine nel 1994 (1), denunciano lacune di rilievo nella formulazione e nella determinazione delle priorità degli scopi e degli obiettivi dei programmi, nonché nella loro traduzione in obiettivi specifici e concisi. Benché la relazione di valutazione concernente MED-Campus non abbia esaminato il programma allo stesso modo degli altri due (2), analizzando principalmente la maniera in cui il programma era stato attuato, alcuni elementi in essa contenuti denunciano le stesse carenze.

112. Pertanto, è stato difficile per i valutatori misurare l`impatto dei programmi. La relazione MED-Urbs ha segnalato risultati positivi per alcuni progetti individuali esaminati, mentre la relazione MED-Media ha concluso che dopo il primo anno l`impatto del programma era stato limitato, ma che erano stati tratti insegnamenti per il futuro. La relazione riguardante MED-Campus non ha esaminato i progetti veri e propri.

113. La Commissione ha utilizzato i risultati delle tre relazioni di valutazione per migliorare la formulazione dei programmi e dei progetti; tuttavia, all`epoca del controllo della Corte, era troppo presto per capire se ciò avesse potenziato in modo significativo l`impatto dei programmi.

114. Come spiegato al paragrafo 4, la Corte ha concentrato il proprio controllo sulle gravi irregolarità e lacune della gestione finanziaria individuate in una fase iniziale del suo lavoro. Per quanto riguarda l`impatto delle misure, essa ha tuttavia rilevato quanto segue:

a) durante i primi due anni di esecuzione del programma, in cui la maggior parte dei coordinatori delle reti e le organizzazioni che operavano per queste ultime avevano sede in Europa, la maggior parte dei fondi forniti dalla Commissione venivano utilizzati in Europa;

b) la libertà d`azione di talune autorità locali nell`ambito delle reti è stata limitata dall`assenza, totale o parziale, di autonomia giuridica e/o finanziaria nei confronti del governo centrale: in queste circostanze, l`efficacia delle azioni svolte, specie laddove sono necessari investimenti, dipende in ultima analisi dall`autorizzazione e dal sostegno ottenuti dal governo centrale, che nella maggior parte dei casi non sarà stato coinvolto nell`azione iniziale;

c) i partecipanti si dichiarano decisamente entusiasti delle azioni, che sviluppano i contatti fra professionisti di uno stesso settore; ciononostante, le valutazioni positive di incontri, seminari e altre azioni espresse dai partecipanti non significano necessariamente che le attività in questione abbiano avuto l`impatto desiderato; sono necessarie valutazioni più sistematiche;

d) come rilevato al paragrafo 109, vi sono dubbi circa la sopravvivenza di alcune reti una volta venuto meno il sostegno della Commissione.

115. L`impatto dei programmi MED, pertanto, è ancora da dimostrare. Anche se il concetto di una cooperazione decentralizzata di questo tipo può essere innovativo e allettante, è fondamentale adottare un certo rigore nel definirne gli obiettivi, nell`indicare come questi debbano essere conseguiti e misurati e nel valutare, infine, se siano stati o meno conseguiti.

Cause della situazione attuale

116. Le cause che hanno condotto alla situazione ora descritta sono varie. Esse non risiedono solo nelle carenze della gestione delle reti, ma anche nelle lacune a livello della concezione dei programmi e degli strumenti di sorveglianza.

Lacune nella concezione dei programmi

117. Il concetto di rete è stato definito in modo da rendere possibile una cooperazione multilaterale tra i paesi delle sponde meridionale e settentrionale del Mediterraneo. Esso doveva consentire, nel contempo, di evitare gli ostacoli di natura intergovernativa e di costituire un luogo di lavoro comune per i partner europei e della fascia a sud del Mediterraneo che operano in condizioni di parità.

118. La realizzazione concreta di un progetto presuppone comunque che ciascun partner disponga di una reale autonomia dal punto di vista giuridico e finanziario. Ora, in generale, come menzionato al paragrafo 114, i governi degli Stati dei PTM esercitano, a vari livelli, una forte tutela degli enti territoriali. Ciò vale anche per la libertà di stampa. Queste limitazioni gravano pesantemente sui risultati cui possono mirare programmi come MED-Urbs e MED-Media. A titolo esemplificativo, si può citare il caso delle reti MED-Urbs 29 e MED-Media 15, per le quali i partner di un paese a sud del Mediterraneo, prima di inviare un telefax al coordinatore della rete, dovevano ottenere il consenso del ministero degli Interni. Sotto questo profilo, gli altri programmi MED godono di una situazione meno sfavorevole.

119. Un secondo limite proviene dallo statuto delle reti. I legami che uniscono i vari membri delle reti sono, ad eccezione di talune reti MED-Avicenna, quelli di una semplice associazione di fatto. Il coordinatore delle reti non dispone quindi di alcun mezzo giuridico per esigere dai propri partner che assolvano i rispettivi obblighi. Questi ultimi, del resto, sono definiti solo nel contratto stipulato fra l`ARTM/Commissione e il coordinatore, contratto nel quale gli altri membri della rete non sono parte in causa. Il coinvolgimento di questi ultimi si limita ad una semplice lettera, redatta generalmente in termini molto vaghi.

120. Un terzo limite riguarda le spese di funzionamento inerenti al lavoro in rete; ciò presuppone il finanziamento dell`organizzazione di riunioni regolari fra partner distanti tra loro. Il numero delle riunioni varia, ma raramente è stato inferiore a due o tre all`anno per le reti controllate dalla Corte. Nel caso specifico del programma MED-Urbs, gli incontri riunivano, separatamente o insieme, rappresentanti eletti e tecnici, il che ne ha necessariamente aumentato i costi. Inoltre, ai seminari propri di ciascuna rete si aggiungevano una o più conferenze dei programmi. In generale, i responsabili dei progetti incontrati nel corso delle missioni in loco hanno deplorato il numero troppo elevato di queste conferenze. I mezzi finanziari disponibili per il progetto stesso risultavano ridotti al minimo. In casi limite, l`esistenza della rete può persino costituire un fine in sé. Il caso della rete MED-Urbs 38, a prescindere dalle numerose critiche cui ha dato adito la sua gestione, ha praticamente raggiunto questo punto limite [cfr. il paragrafo 103, lettera b)].

Il volume dei finanziamenti

121. Ogni decisione di finanziamento riguarda un numero di beneficiari relativamente elevato. Dato che la dotazione finanziaria di ciascun programma ammonta solo ad alcuni milioni di ECU, l`importo di ogni singola sovvenzione concessa ad una rete è necessariamente limitato ad alcune centinaia, se non ad alcune decine di migliaia di ECU.

122. Questo importo, relativamente modesto, non rappresenta, di per sé, un ostacolo quando il progetto finanziato riguarda un`azione di formazione, uno studio di fattibilità o qualsiasi altra operazione di portata limitata. Quando finanzia questi studi, la Commissione deve però assicurarsi che i beneficiari possano procurarsi, in seguito, presso altre fonti di finanziamento, gli stanziamenti necessari per portare a termine l`operazione prevista e che non vi siano ostacoli da parte del governo locale. Si segnala, al riguardo, il caso della rete MED-Urbs 30, in cui il costo di esecuzione di una delle azioni contemplate è stato valutato in circa 230 Mio di ECU. È lecito dubitare della capacità della rete di mobilitare una simile somma e di quella della città beneficiaria di far fronte, sia dal punto di vista giuridico che finanziario, all`indebitamento corrispondente.

Il calendario annuale

123. Le scadenze inerenti al processo di selezione associate a quelle relative al necessario intervento del comitato MED prima della decisione di finanziamento rendono quasi impossibile l`esecuzione dei progetti in buone condizioni e nel rispetto del calendario annuale inizialmente previsto per i programmi MED. In tutte le reti visitate, la questione del calendario veniva presentata come una delle principali difficoltà da superare nell`attuazione dei progetti. Questa difficoltà riveste un`importanza particolare per le reti MED-Campus a causa delle limitazioni inerenti all`anno universitario.

Gli strumenti di gestione

Inapplicabilità di clausole importanti del contratto

124. Come sopra indicato, le clausole dei contratti su cui l`ARTM ha voluto fondare il proprio sistema di sorveglianza non sono state, in genere, rispettate dalle reti. All`origine di questa situazione non vi è tanto una mancanza di volontà da parte dei responsabili della gestione, quanto l`impossibilità giuridica di rispettare le clausole in questione a causa del divieto in tal senso posto dalle disposizioni giuridiche nazionali.

125. I coordinatori, tuttavia, non possono declinare ogni responsabilità, dal momento che nel corso delle missioni in loco è emersa la loro piena consapevolezza di questo conflitto di natura giuridica e, di conseguenza, dell`impossibilità di rispettare le clausole suddette. Nonostante la situazione, essi hanno comunque firmato i contratti che li impegnavano teoricamente e non hanno mai fatto presente, ufficialmente, queste contraddizioni all`ARTM e/o alla Commissione.

126. La struttura, la dimensione, il profilo dell`organico dell`ARTM non consentono a quest`ultima di conoscere tutte le condizioni giuridiche imposte ai responsabili della gestione delle reti, i cui membri appartengono ai vari paesi dell`Unione e del sud del Mediterraneo. La Commissione, però, cui incombe l`obbligo di garantire la legalità globale delle azioni che pone in atto, non può ignorarle e dispone, dopo tutto, delle competenze necessarie. Basterebbe questa ragione per contestare, se non la legalità, per lo meno la serietà della delega di competenze a favore dell`ARTM.

127. Probabilmente, il fatto che i coordinatori dei progetti abbiano firmato dei contratti di cui non potevano rispettare le clausole può essere spiegato, in parte, dalla probabile inapplicabilità della clausola relativa all`attribuzione di competenze al Tribunale civile di Bruxelles in caso di controversia. In effetti, la competenza di questo tribunale non risulta evidente per contratti riguardanti l`esecuzione di una politica comunitaria e il cui co-contraente può essere un organismo di diritto pubblico di un paese membro dell`Unione europea.

Inadeguatezza del sistema di controllo finanziario

128. Oltre alla mancanza di affidabilità delle informazioni finanziarie evidenziata nei paragrafi precedenti, la sorveglianza finanziaria esercitata dall`ARTM presenta un`altra grande lacuna. Essa si basa, sostanzialmente, su un confronto fra le note spese presentate dai coordinatori delle reti e le schede di bilancio allegate ai contratti. Questi due tipi di documenti sono stati strutturati in modo da agevolare il confronto. In pratica, data la mancanza di documenti relativi alle spese che giustifichino gli importi iscritti, il raffronto in questione porta ad esprimere un`opinione sulla loro plausibilità, ma non consente certo di pronunciarsi sulla loro realtà ed esattezza.

I limiti della sorveglianza esercitata dagli UAT

129. L'azione degli UAT è stata concepita in modo da conseguire un duplice obiettivo, assistere le reti ed informare la Commissione in merito all`esecuzione dei progetti. Da questo doppio punto di vista, i risultati delle loro prestazioni, nonostante lievi differenze fra un programma e l`altro, appaiono, nel complesso, mediocri per il loro costo. Viceversa, la sorveglianza dei programmi MED- Avicenna, cui provvede direttamente la Commissione, si distingue per la sua qualità.

130. I termini di riferimento dei contratti stipulati con gli UAT non comprendono l`obbligo di pronunicarsi sulla fondatezza delle somme di cui viene chiesto il rimborso.

CONCLUSIONI

131. Il sistema da applicare per l`amministrazione e la gestione dei programmi MED è stato stabilito senza un`analisi sufficiente da parte dei servizi della Commissione di ciò che si sarebbe potuto fare nell`ambito del quadro normativo esistente e senza esaminare adeguatamente le implicazioni di ciò che veniva proposto. Pertanto, le procedure amministrative di base della Commissione intese ad evitare situazioni irregolari, non hanno funzionato correttamente (paragrafi 39-45).

132. La struttura e le procedure applicate dalla Commissione per supervisionare e sorvegliare l`esecuzione dei programmi MED, nonché per controllarne l`amministrazione decentralizzata, sono state inadeguate e deficienti a causa, in parte, dell`insufficienza delle risorse disponibili per questo compito.

133. Gravi confusioni di interessi, cui la Commissione non è riuscita tempestivamente ad ovviare, sono sorte nell`attuazione dei programmi MED (paragrafi 50-57). Il rischio che potessero verificarsi tali situazioni era evidente sin dall`inizio e avrebbe dovuto indurre la Commissione a rimettere in questione il sistema stesso.

134. Nell`aggiudicazione dei contratti è stato fatto eccessivamente ricorso alla trattativa privata, senza una procedura di gara appropriata. I contratti così stipulati hanno permeato l`intera struttura dei programmi MED. Questo è uno degli elementi che hanno contribuito all`insorgere dei conflitti di interessi menzionati ai paragrafi 46-49.

135. A tutti i livelli della gestione finanziaria dei programmi MED si osservano gravi manchevolezze ed irregolarità (paragrafi 62-63, 64-80).

136. A livello dei coordinatori della rete e degli stessi progetti, i requisiti basilari di una sana gestione finanziaria e del controllo dei fondi pubblici spesso non sono stati rispettati e molte condizioni poste nei contratti fra la Commissione, l`ARTM e i coordinatori della rete non sono state soddisfatte, in parte perché inapplicabili ai sensi della legislazione nazionale (paragrafi 87-108, 124-127).

137. In base ai dati attualmente disponibili e alle sue stesse osservazioni in materia, la Corte ritiene che l`impatto dei programmi MED sia ancora da dimostrare.

RACCOMANDAZIONI

138. La Commissione dovrebbe prendere provvedimenti immediati per ridefinire il modo in cui questi programmi vengono formulati, gestiti ed attuati. La Corte, perciò, è lieta di apprendere che, in risposta alle osservazioni della Corte, la Commissione intende intraprendere a tal fine una serie di misure.

139. Non dovrebbero essere posti in atto nuovi programmi o strumenti fintanto che non siano disponibili risorse adeguate per la loro gestione e non siano state valutate in modo appropriato le strutture e le procedure per la loro attuazione.

140. La Commissione deve assicurare che non assegnerà ad organizzazioni esterne chiamate ad assistere nell`attuazione di un programma funzioni e responsabilità che incombono ad essa: in particolare, la Commissione deve rimanere responsabile dell`esecuzione dei programmi e delle risorse di bilancio ad essi destinate; inoltre, il ricorso ad organizzazioni esterne non dovrebbe comportare per essa la perdita del controllo.

141. È necessario rafforzare in modo significativo la concezione e lo status delle reti se si vuole migliorare l`esecuzione dei progetti. Gli obblighi dei membri delle reti dovrebbero essere definiti in un contratto e la loro osservanza dovrebbe costituire una condizione per la concessione di fondi alle reti. In generale, i membri delle reti dovrebbero essere persone giuridiche finanziariamente autonome, affinché possano essere mantenuti un conto bancario specifico e conti finanziari provvisti della documentazione di sostegno completa.

142. Dovrebbero essere emanate disposizioni per assicurare che i conti di tutte le organizzazioni che partecipano, a tutti i livelli, all`attuazione dei programmi siano controllate annualmente da organismi di controllo esterni indipendenti, appartenenti al settore privato o a quello pubblico.

143. È necessario che la Commissione esamini più attentamente la questione di una maggiore durata nel tempo delle reti. A questo proposito, la Commissione dovrebbe decidere chiaramente se mantenere o meno il principio del cofinanziamento, e qualora decida di mantenerlo, assicurarsi che si tratti di un cofinanziamento reale, con effettivo pagamento dei fondi stanziati da parte dei membri delle reti.

144. Per quanto riguarda l`attuazione dei programmi MED, la Corte ha constatato che la Commissione si trovava nell`impossibilità di condurre a buon fine la propria missione con i mezzi di cui i servizi competenti potevano disporre, specie in termini di personale. Di conseguenza, essa non può che ribadire la raccomandazione espressa nelle conclusioni del capitolo 10 della relazione annuale sull`esercizio finanziario 1994 (1), ovvero che «la Commissione dovrebbe precisare se ritiene di disporre delle risorse umane sufficienti per far fronte alle sue responsabilità, senza affidare sistematicamente a terzi o a personale non statutario dei compiti che spettano al potere pubblico». Inoltre, la Corte ha il dovere di richiamare l`attenzione dell`autorità di bilancio sui pericoli che comporta per il buon impiego dei fondi pubblici, nonché per la legalità comunitaria e talvolta degli Stati membri, il divario venutosi a creare fra il volume e la complessità del lavoro connesso all`attuazione delle politiche che la Commissione, attraverso la DG IB, deve gestire e i mezzi posti a sua disposizione. La questione dovrebbe essere considerata nel contesto del notevole aumento dei fondi riservati ai paesi terzi del Mediterraneo nel quadro dei programmi MED.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione del 30 maggio 1996.

Per la Corte dei conti Il Presidente Bernard FRIEDMANN

(1) Cooperazione scientifica e tecnologica con i paesi del Maghreb e altri paesi del Bacino mediterraneo, nei settori della sanità e della protezione dell`ambiente.

(1) GU n. L 181 dell`1. 7. 1992, pag. 5.

(1) Soggetta alla legge del 25. 10. 1919.

(2) Nell`ambito dei programmi MED-Campus il comitato di selezione assume l`appellativo di comitato scientifico. Questi comitati comprendono otto persone competenti nel settore in questione.

(3) Il comitato previsto, rispettivamente, agli articoli 6 e 7 dei regolamenti (CEE) n. 1762/92 e (CEE) 1763/92 del Consiglio del 29 giugno 1992.

(1) Il comitato d`impegno («comité d`engagement»), composto di rappresentanti dell`ARTM e dell`UAT e presieduto, per ciascun programma diverso, dall`amministratore responsabile della Commissione, è in realtà un comitato di gestione.

(2) La DG IB non ha comunque atteso questo parere, dato che già il 25 novembre 1992 firmava il primo contratto con l`ARTM. Anche la commissione consultiva per gli acquisti ed i contratti ha messo in guardia la DG IB riguardo alle stesse questioni in un parere del 6 dicembre 1993.

(1) Sentenza della Corte di giustizia del 23 settembre 1986, causa 5/85, AKZO Chemie/Commissione, Rac. pagg. 2585, 2614 e seguenti.

(2) Cfr. ad esempio l`articolo 157, paragrafo 2 del trattato CE e 12, secondo comma, dello statuto dei funzionari.

(1) Regolamento finanziario del 21 dicembre 1977 applicabile al bilancio generale delle Comunità europee.

(2) Manuale delle procedure operative della Commissione, paragrafo 9.2, pagine 17-18.

(1) Articolo 3 dell`allegato 1 del titolo II.

(1) «Évaluation à mi-parcours du programme MED-Urbs», ABATON srl, Italia, ottobre 1994, e «MED-Media pilot phase evaluation», SPAN consultants BV, 6 ottobre 1994.

(2) «Rapport d'Évaluation-système de la phase pilote du programme MED-Campus», Euro-Perspective, 15 luglio 1993.

(1) Paragrafo 10.70 del capitolo 10 «Azioni a favore dei paesi dell`Europa centrale ed orientale, dei nuovi Stati indipendenti (ex-Unione Sovietica) e della Mongolia».

ALLEGATO 1

NUOVA POLITICA MEDITERRANEA COOPERAZIONE RIGUARDANTE L'INSIEME DEI PTM

>SPAZIO PER TABELLA>

ALLEGATO 2

SCHEMA DI GESTIONE TEORICO (1)

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

(1) Fonti: ARTM.

ALLEGATO 3

INVENTARIO DELLA DOCUMENTAZIONE TIPI DI CONTRATTO PER LA GESTIONE DELLE RETI

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ALLEGATO 4

SITUAZIONE GLOBALE DELL'IMPIEGO DEI FONDI NELL'AMBITO DEI PROGRAMMI MED AL 31 DICEMBRE 1994

>SPAZIO PER TABELLA>

ALLEGATO 5

FINANZIAMENTO DEI CONTRATTI ARTM

(PAGAMENTI) >SPAZIO PER TABELLA>

ALLEGATO 6

PROGRAMMA MED - ARTM

VARIAZIONI DELL'IMPORTO DELLE RISERVE >SPAZIO PER TABELLA>

RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

Introduzione

1. Le osservazioni preliminari della Corte dei conti sui programmi di cooperazione decentralizzata con i paesi mediterranei sollevano importanti interrogativi riguardanti la legalità della struttura impiegata per gestire i programmi MED, il modo in cui detta struttura è stata definita nella fase sperimentale dei programmi, alcuni conflitti d'interesse e il livello di controllo esercitato dalla Commissione sugli organismi incaricati di svolgere determinate mansioni connesse con l'attuazione dei programmi.

La presente risposta della Commissione comprende:

1. Osservazioni generali

2. Misure adottate

3. Nuovo quadro generale

4. Osservazioni particolareggiate

Dopo una serie di osservazioni generali sulla relazione della Corte dei conti vengono presentate le misure adottate per migliorare la gestione dei programmi MED. Queste misure sono state prese tenendo conto del numero crescente dei progetti nel quadro di programmi MED e del sostegno politico alla cooperazione decentralizzata dato dai ministri degli Affari esteri dell'Unione europea e dai partner mediterranei in occasione della conferenza Euro- mediterranea di Barcellona, nel novembre 1995.

All'indicazione delle misure adottate fa seguito una descrizione dei principi del nuovo quadro generale che la Commissione propone di creare. In allegato vengono presentati commenti dettagliati sulle osservazioni preliminari della Corte in relazione ai programmi MED.

Osservazioni generali

2. I primi programmi MED sono stati varati nel 1992 partendo da zero. Essi riflettevano una priorità programmatica, appoggiata coerentemente dalla Commissione, dal Consiglio e dal Parlamento, quella cioè di includere nella nuova politica mediterranea un elemento di cooperazione multilaterale regionale e il coinvolgimento della società civile. Dato il gran numero di transazioni che l'attuazione dei programmi comportava, la Commissione si è resa conto di non avere il personale sufficiente per svolgere tutte le mansioni amministrative richieste.

Si è deciso pertanto di affidare alcuni compiti di gestione dei programmi ad un ente esterno (ARTM) mantenendo tutte le decisioni importanti sotto il controllo della Commissione.

Vi è divergenza di opinioni tra la Corte dei conti e la Commissione riguardo all'articolo 105 del regolamento finanziario in relazione al regolamento (CEE) n. 1763/92. Secondo la Commissione questo articolo si applica perfettamente al caso del contratto con l'ARTM che affida alcuni compiti amministrativi a questo organismo sotto il controllo della Commissione. La procedura seguita deriva dalle decisioni di finanziamento prese dalla Commissione previa consultazione del comitato MED. Il principio di collegialità delle decisioni della Commissione è stato pertanto pienamente rispettato.

3. La Commissione ammette che durante la preparazione e la fase sperimentale dei programmi si sono verificate situazioni spiacevoli. I servizi della Commissione hanno avuto poco tempo a loro disposizione per preparare i nuovi programmi e per impegnare le spese: il Consiglio ha approvato in linea di massima la nuova politica mediterranea per il 1992-1996 nel 1991, ma il regolamento d'applicazione [(CEE) n. 1763/92] non è stato approvato prima della fine di giugno 1992. I servizi hanno scelto un consulente, con qualifiche ed esperienza note, al quale hanno affidato il compito di cui sopra e hanno impegnato lo stesso consulente come amministratore dell'agenzia (ARTM) per la fase sperimentale. Le due società di consulenza, Fere e Ismeri, che hanno effettuato gli studi di preparazione dei programmi MED dando prova della loro competenza hanno partecipato anche alla creazione dell'ARTM.

4. La Commissione ha ritenuto che queste misure eccezionali dovessero diventare procedure regolari. Per l'agenzia incaricata della gestione dei programmi i servizi della Commissione hanno indetto una procedura di consultazione che ha portato alla pubblicazione di un invito a presentare offerte, il 30 marzo 1994, e successivamente all'approvazione da parte del CCAM, il 15 luglio 1994, dell'aggiudicazione del contratto all'ARTM che aveva presentato l'offerta economicamente più vantaggiosa (firmato il 1° settembre 1994).

È opportuno ricordare che nel bando di gara del 30 marzo 1994 si stabiliva che, al fine di evitare eventuali conflitti d'interesse, l'aggiudicatario non avrebbe potuto beneficiare di alcuna assistenza nel quadro dei programmi MED.

5. Queste misure hanno consentito di eliminare i problemi incontrati. La Commissione ammette tuttavia che la correzione di alcune anomalie ha richiesto un certo tempo. Essa ha ora adottato misure più drastiche (cfr. in appresso).

6. Per quanto riguarda le osservazioni della Corte sul livello di autonomia esercitato dall'ARTM, nella fase di consolidamento dei programmi MED sono state prese alcune iniziative (selezione di beneficiari dell'assistenza finanziaria, decisioni sui pagamenti alle reti e modifiche nella composizione della dotazione finanziaria nell'ambito di ciascun programma) sotto la responsabilità di uno o, nella maggior parte dei casi, di diversi funzionari della Commissione anche se in pratica la molteplicità delle transazioni ha reso impossibile il controllo particolareggiato di tutti i programmi.

7. Al livello successivo la Corte rileva inadeguatezze nella gestione finanziaria delle reti stesse. Nella Comunità europea e nei paesi partner mediterranei sono operative circa 200 reti a ognuna delle quali partecipano almeno quattro partner; è pertanto impossibile per la Commissione avere un controllo costante e completo di tutte le operazioni finanziarie. Essa propone tuttavia di migliorare la gestione finanziaria di programmi MED come indicato in dettaglio nel «nuovo quadro generale».

8. Nelle sue conclusioni la Corte afferma che l'impatto dei programmi MED resta da approvare, mentre nel corpo della relazione dice chiaramente che questo impatto è estremamente difficile da valutare (paragrafo 111). Invero la Commissione ha fatto svolgere regolarmente valutazioni indipendenti, anche relative alle esigenze dei programmi, e continuerà a farlo. I risultati di queste valutazioni hanno permesso infatti di adattare gli obiettivi e gli orientamenti; i progetti che precedentemente venivano finanziati su base annuale sono stati trasformati in progetti pluriennali ai fini di una maggiore efficacia; è stato limitato il numero dei settori d'interesse e dei partner che partecipano alle reti; sono state modificate le procedure di applicazione per migliorare il sistema di selezione e si è posto maggiore accento sui risultati concreti dei progetti. Queste valutazioni hanno riguardato il funzionamento dei singoli programmi piuttosto che l'impostazione globale della cooperazione decentralizzata nel Mediterraneo. Contemporaneamente, nell'ambito della DG IB è stata istituita una unità di valutazione che sta mettendo a punto nuovi parametri di giudizio. Al momento opportuno si procederà ad un esame più globale degli interventi di cooperazione decentralizzata conformemente alle disposizioni del regolamento MEDA che annovera esplicitamente detta cooperazione tra gli obiettivi della politica mediterranea.

9. È difficile valutare i risultati della cooperazione decentralizzata che sono spesso a lungo termine e quantificabili in termini di cambiamenti generali di atteggiamento e di concezione piuttosto che di acquisizioni materiali. Lo scopo dei programmi è quello di migliorare la conoscenza reciproca e di promuovere il ruolo della società civile nei paesi mediterranei dove essa non è in grado sovente di esercitare sul processo decisionale l'influenza che ci si potrebbe attendere in società aperte. In questi termini l'opportunità del sostegno ai programmi in molti settori sociali è ampiamente riconosciuta, tanto nella Comunità quanto tra i partner mediterranei. Questo riconoscimento viene dai governi nazionali della Comunità europea come dai governi e dalle forze politiche e sociali dei partner mediterranei, dai membri del Parlamento europeo, dai governi locali e regionali, dalle associazioni internazionali dei mezzi di comunicazione e dal mondo accademico in Europa e nel Mediterraneo. Sebbene l'obiettivo principale della presente nota non sia quello di concentrarsi su progetti specifici, si potrebbero ricordare risultati quali i sistemi di depurazione dell'acqua creati in città della Siria e del Libano, le possibilità di formazione per oltre 200 giornalisti del Magreb e del Mashrak e le numerose occasioni di collaborazione tra ricercatori della Comunità europea e dei paesi mediterranei nei settori agricolo, biologico e medico.

Misure adottate

10. La Commissione, ammettendo che durante la preparazione dei programmi si sono verificate situazioni spiacevoli e che è opportuno rafforzare il controllo finanziario e amministrativo dei programmi stessi, dopo un utile dialogo con la Corte dei conti ha preso una serie di misure:

- in una lettera del 12 dicembre 1995, l'ARTM è stato informato che tutti i contratti stipulati con la Commissione non sarebbero stati rinnovati; lettere analoghe sono state inviate a tutti gli uffici di assistenza tecnica;

- il 16 febbraio 1996 è stato firmato un contratto con l'ARTM, che scade il 30 giugno 1996, in cui vengono definiti i termini e le condizioni per il rispetto dei restanti obblighi contrattuali; si tratta dell'unico contratto con l'ARTM ancora in vigore;

- la DG XX ha effettuato una revisione contabile dell'ARTM; ne seguirà un'altra sugli uffici di assistenza tecnica;

- all'inizio di gennaio 1996 tutte le reti selezionate per il finanziamento nel quadro della prossima fase dei programmi MED sono state informate che l'avvio della fase 1996 sarebbe stato ritardato in attesa di una revisione nella gestione dei programmi di cooperazione decentralizzata;

- per la cooperazione decentralizzata è stato proposto un nuovo programma di gestione su cui la Commissione sta discutendo.

Nuovo quadro generale

La ridistribuzione interna e l'aumento del personale nell'ambito della DG IB rafforzeranno il controllo finanziario e la gestione. Si sta creando una direzione «Finanze e Risorse» responsabile per le questioni finanziarie e di bilancio, i contratti e le procedure di gara, i metodi di valutazione e la gestione del personale. È stata istituita altresì una divisione, che fa capo direttamente al direttore generale, responsabile delle revisioni contabili interne e delle relazioni con la Corte dei conti. Nell'ambito della direzione per le relazioni con i paesi mediterranei è stata creata una unità orizzontale che si occupa della programmazione e della cooperazione economica, nonchè dei programmi MED.

Si propone che venga creato un nuovo quadro per la cooperazione decentralizzata, non soltanto con i par