REGOLAMENTO DI ESECUZIONE (UE) 2021/983 DELLA COMMISSIONE

del 17 giugno 2021

che istituisce un dazio antidumping provvisorio sulle importazioni di fogli e nastri sottili di alluminio destinati alla trasformazione originari della Repubblica popolare cinese

LA COMMISSIONE EUROPEA,

visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea,

visto il regolamento (UE) 2016/1036 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'8 giugno 2016, relativo alla difesa contro le importazioni oggetto di dumping da parte di paesi non membri dell'Unione europea («il regolamento di base») (1), in particolare l'articolo 7,

previa consultazione degli Stati membri,

considerando quanto segue:

1. PROCEDURA

1.1. Apertura

(1) Il 22 ottobre 2020 la Commissione europea («la Commissione») ha aperto un'inchiesta antidumping relativa alle importazioni di fogli e nastri sottili di alluminio destinati alla trasformazione originari della Repubblica popolare cinese («la RPC», «la Cina» o «il paese interessato») sulla base dell'articolo 5 del regolamento (UE) 2016/1036. La Commissione ha pubblicato un avviso di apertura nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (2) («l'avviso di apertura»).

(2) La Commissione ha aperto l'inchiesta a seguito di una denuncia presentata il 7 settembre 2020 (3) da sei produttori dell'Unione («i denuncianti»), che rappresentano oltre il 50 % della produzione totale dell'Unione di fogli e nastri sottili di alluminio destinati alla trasformazione («ACF» o «prodotto oggetto dell'inchiesta»). La denuncia conteneva elementi di prova dell'esistenza del dumping e del conseguente pregiudizio notevole sufficienti a giustificare l'apertura dell'inchiesta.

1.2. Registrazione

(3) A norma dell'articolo 14, paragrafo 5 bis, del regolamento di base, la Commissione registra le importazioni oggetto di un'inchiesta antidumping durante il periodo di comunicazione preventiva a meno che non disponga di sufficienti elementi di prova del fatto che taluni requisiti non sono soddisfatti. Uno di questi requisiti, come indicato all'articolo 10, paragrafo 4, lettera d), del regolamento di base, è il verificarsi di un ulteriore e sostanziale aumento delle importazioni oltre al livello delle importazioni che hanno cagionato un pregiudizio nel periodo dell'inchiesta. Come si può vedere nella tabella 1, le importazioni di fogli e nastri sottili di alluminio destinati alla trasformazione originari della RPC hanno evidenziato un calo del 22 % nei cinque mesi successivi all'apertura rispetto al periodo dell'inchiesta (dal 1o luglio 2019 al 30 giugno 2020). Poiché il fascicolo non conteneva indicazioni del fatto che le importazioni di fogli e nastri sottili di alluminio destinati alla trasformazione come definiti al considerando 45 sono soggette a fluttuazioni stagionali, la Commissione non ha ritenuto necessario confrontare il livello delle importazioni nel periodo novembre 2019-marzo 2020 con il livello delle importazioni negli stessi mesi del periodo dell'inchiesta. I dati successivi all'apertura erano basati sui codici TARIC creati per il prodotto in esame al momento dell'apertura dell'inchiesta. Questi dati sono stati confrontati con le importazioni medie mensili dalla RPC per il periodo dell'inchiesta. Tabella 1 Importazioni dalla Cina nel periodo dell'inchiesta e dopo l'apertura (in tonnellate) Periodo dell'inchiesta Media mensile nel periodo dell'inchiesta novembre 2020 - marzo 2021 media mensile del periodo novembre 2020 - marzo 2021 Importazioni dalla Cina nell'UE 44 276 3 689 14 465 2 893 Fonte: Eurostat e banca dati Surveillance II.

(4) La Commissione non ha pertanto disposto la registrazione delle importazioni del prodotto in esame a norma dell'articolo 14, paragrafo 5 bis, del regolamento di base, in quanto la condizione di cui all'articolo 10, paragrafo 4, lettera d), del regolamento di base, ossia un ulteriore e sostanziale aumento delle importazioni, non era soddisfatta.

1.3. Parti interessate

(5) Nell'avviso di apertura la Commissione ha invitato le parti interessate a contattarla al fine di partecipare all'inchiesta. La Commissione ha inoltre informato espressamente i denuncianti, i produttori noti dell'Unione, i produttori esportatori noti e le autorità della RPC, gli importatori noti e gli utilizzatori, nonché le associazioni notoriamente interessate dall'apertura dell'inchiesta, invitandoli a partecipare.

(6) Le parti interessate hanno avuto la possibilità di presentare osservazioni sull'apertura dell'inchiesta e di chiedere un'audizione alla Commissione e/o al consigliere auditore nei procedimenti in materia commerciale.

(7) Diverse parti hanno chiesto un'audizione con i servizi della Commissione. Le parti che ne hanno fatto richiesta entro il termine stabilito hanno avuto la possibilità di essere sentite.

1.4. Osservazioni sull'apertura

(8) Secondo un utilizzatore, Manreal, e un consorzio formato da cinque importatori, Cartonal Italia, Cutting Packaging, Now Plastics, QualityFoil e Transparent Paper, le informazioni contenute nella denuncia erano spesso incoerenti e basate su supposizioni non comprovate e inattendibili. Uno dei produttori esportatori, Xiamen, ha presentato argomentazioni simili.

(9) In primo luogo, le parti interessate hanno sostenuto che la denuncia non è coerente per quanto riguarda il modo in cui sono stati aggregati i dati relativi all'industria dell'UE e la quota della produzione totale di ACF detenuta dai denuncianti. I denuncianti avrebbero indicato la loro quota dell'industria dell'Unione con valori diversi: 69,93 %, 61,20 % e 70 % della produzione totale dell'Unione.

(10) La Commissione ha ritenuto che le spiegazioni fornite per questi diversi valori nella denuncia fossero sufficientemente chiare. Come indicato a pagina 6 della denuncia, il 69,93 % rappresenta la percentuale della produzione totale dell'Unione di tutti i denuncianti. Tale percentuale scenderebbe al 61,20 % qualora la Commissione considerasse che una delle società denuncianti ha dovuto essere esclusa dal calcolo in quanto importa quantità limitate di ACF dalla RPC. A pagina 36 i denuncianti indicano che l'analisi del pregiudizio riguarda un gruppo di società che includono la non denunciante Novelis, e che insieme rappresentano almeno il 70 % della produzione dell'Unione. Tale dato fa riferimento alla quota della produzione dell'UE di tutti i denuncianti, ossia il 69,93 % più quella di Novelis, ed è un valore arrotondato. Dato che il 70 % è usato per una descrizione e non per un calcolo, l'arrotondamento non ha alcuna influenza sull'analisi. In ogni caso, tutte queste percentuali soddisfano la soglia stabilita dall'articolo 5, paragrafo 4, del regolamento di base.

(11) In secondo luogo, le parti interessate ritengono incoerente che i denuncianti abbiano incluso nella loro analisi del pregiudizio i dati di Novelis, che ha cessato la produzione del prodotto in esame nel 2019. L'incidenza dell'interruzione della produzione di Novelis sulla produzione totale dell'Unione di ACF nel 2019 e nel periodo dell'inchiesta (cfr. considerando 38), nonché la quota della produzione totale dell'Unione destinata a un uso vincolato non sarebbero attendibili.

(12) La Commissione ha ritenuto attendibili le spiegazioni sull'incidenza dei dati di Novelis fornite nella denuncia. In tutta l'analisi del pregiudizio contenuta nella denuncia sono indicati dati specifici o dettagli relativi a Novelis, il che dimostra l'incidenza di questi dati. Inoltre l'uscita di Novelis dalla produzione del prodotto in esame fa parte dello sviluppo dell'industria dell'Unione durante il periodo in esame. Poiché l'inclusione dei dati di Novelis era chiaramente indicata, la Commissione è stata in grado di valutare l'influenza sull'uso vincolato, pertinente per il pregiudizio. Gli elementi di prova, compresi i dati di Novelis, sono stati considerati sufficienti e attendibili per giustificare l'apertura di un'inchiesta.

(13) In terzo luogo, le parti interessate hanno giudicato l'approccio dei denuncianti intrinsecamente incerto e basato su supposizioni, poiché il loro calcolo della produzione totale dell'Unione si basava sui dati dall'EAFA (European Aluminium Foil Association) adeguati al volume della loro produzione, applicando un ulteriore adeguamento del 5 % per tenere conto del fatto che due società denuncianti non producevano fogli e nastri sottili per uso domestico. Xiamen ha aggiunto che la diminuzione della produzione seguirebbe la tendenza del consumo e sarebbe anche leggermente migliore rispetto alla diminuzione del consumo. Inoltre l'uscita di vari produttori dell'Unione dal mercato degli ACF sarebbe stata descritta in maniera fuorviante come una conseguenza del pregiudizio, contrariamente ai comunicati stampa che la presentavano positivamente in quanto basata su decisioni commerciali volontarie.

(14) La Commissione ha considerato il metodo di calcolo basato sui dati EAFA come un elemento di prova sufficientemente attendibile per giustificare l'apertura di un'inchiesta. L'argomentazione di Xiamen secondo cui la diminuzione della produzione seguirebbe semplicemente la diminuzione del consumo non è coerente con il fatto che i produttori dell'Unione durante questo periodo hanno perso quote di mercato. I comunicati stampa dai toni positivi dei produttori dell'Unione che hanno deciso di uscire dal mercato non rappresentano inoltre un elemento di prova irrefutabile dei reali motivi per cui i produttori interessati sono usciti dal mercato.

(15) In quarto luogo, le parti interessate hanno affermato che il metodo utilizzato dai denuncianti per stimare il volume totale delle vendite come «il consumo del prodotto in esame nell'UE meno le importazioni totali del prodotto in esame» presenta distorsioni in quanto non include una distinzione delle vendite vincolate e hanno sostenuto che solo la produzione destinata al libero mercato dell'UE dovrebbe essere pertinente ai fini dell'analisi. Xiamen ha aggiunto l'argomentazione secondo cui almeno un produttore dell'Unione presumibilmente produceva quasi esclusivamente fogli e nastri sottili di alluminio per uso domestico, distorcendo così ulteriormente il volume totale stimato delle vendite.

(16) La Commissione ha ritenuto che il metodo dei denuncianti fosse sufficientemente preciso ai fini della denuncia. Come risulta dall'analisi delle vendite nel periodo in esame di cui al considerando 271, le vendite vincolate non sono sufficientemente significative da mettere in discussione l'analisi generale del pregiudizio.

(17) In quinto luogo, le parti interessate hanno sostenuto che i dati sono distorti a causa dell'unità di misura utilizzata. La denuncia fornisce dati in tonnellate, ma avrebbe dovuto essere integrata con dati in micron (micrometri) medi, poiché la tendenza del mercato a ridurre lo spessore porterebbe a una maggiore produzione di m2 per tonnellata.

(18) La Commissione ha ritenuto che la tendenza a utilizzare spessori più sottili di ACF non renda inattendibili i dati forniti in tonnellate, poiché sono integrati da dati sulle quote di mercato e la tendenza a passare a fogli più sottili riguarda tutti i produttori allo stesso modo.

(19) In sesto luogo, le parti interessate hanno contestato l'attendibilità e l'accuratezza degli indicatori nella denuncia facendo riferimento a vari elementi isolati relativi a differenze negli importi delle tabelle contenute nella denuncia rispetto alle tabelle contenute nella versione consultabile dell'allegato 1A.2 della denuncia, che avrebbero influenzato gli indicatori.

(20) La Commissione ha rilevato che le presunte discrepanze nei valori derivano dal fatto che l'allegato 1A.2 fornisce una sintesi dei dati aggregati delle società denuncianti mentre nella versione riservata sono riportati dati dettagliati suddivisi per società. Inoltre le tabelle contenute nella denuncia comprendono i dati relativi a Novelis, come tuttavia chiaramente indicato nel documento. Le discrepanze nei dati tra il documento principale e gli allegati non determinano pertanto incoerenze. La Commissione inoltre per la sua valutazione si è basata sugli allegati più dettagliati, specifici per società, della versione riservata. Pertanto i diversi modi di esporre le cifre non hanno influito sulla capacità della Commissione di valutare gli indicatori di pregiudizio.

(21) In settimo luogo, le parti interessate hanno affermato che la denuncia non conteneva elementi di prova espliciti sull'esistenza di un pregiudizio notevole dovuto alle importazioni originarie della RPC e hanno fatto riferimento a vizi nelle asserzioni concernenti macro e micro indicatori, in quanto diversi indicatori non mostravano una flessione o mostravano solo una leggera flessione.

(22) La Commissione ha ricordato che, a norma dell'articolo 5, paragrafo 2, del regolamento di base, la denuncia deve contenere, nella misura in cui il denunciante può disporne, informazioni relative alle variazioni del volume delle importazioni asseritamente oggetto di dumping, al loro effetto sui prezzi del prodotto simile sul mercato dell'Unione e alla conseguente incidenza di tali importazioni sull'industria dell'Unione quale risulta dai fattori e dagli indicatori attinenti (ma non necessariamente tutti) alla situazione dell'industria dell'Unione, elencati all'articolo 3, paragrafi 3 e 5, del regolamento di base. Nel caso in esame la specifica analisi del pregiudizio presente nella denuncia conteneva elementi di prova indicanti una notevole penetrazione nel mercato dell'UE di esportazioni cinesi a prezzi notevolmente inferiori ai prezzi e ai costi dell'industria dell'Unione. La Commissione ha pertanto ritenuto che la denuncia contenesse elementi di prova sufficienti del fatto che tale situazione aveva arrecato un pregiudizio notevole all'industria dell'Unione. Tali argomentazioni sono state pertanto respinte.

(23) Un utilizzatore, Alupol Packaging, ha asserito che, contrariamente alla definizione del prodotto presentata dai denuncianti, che includeva «semplicemente laminati», gli ACF acquistati sarebbero regolarmente sottoposti a ulteriori trattamenti da parte del produttore, tra cui la divisione, il taglio nella larghezza richiesta, l'avvolgimento su determinate anime e diametri, nonché la ricottura (normalizzazione).

(24) La Commissione ha considerato le fasi di produzione aggiuntive indicate da Alupol Packaging come parte integrante del processo di produzione e rientranti nella qualifica di «semplicemente laminati». Inoltre la larghezza fa parte della struttura del numero di controllo del prodotto. Tale argomentazione è stata pertanto respinta.

(25) Nelle loro osservazioni sull'apertura varie parti interessate hanno fatto riferimento alle richieste di esclusione per gli ACF di spessore inferiore a 6 micron e per gli ACF utilizzati per batterie per auto elettriche. Nella fase di apertura non vi era alcuna indicazione del fatto che tali segmenti dovessero essere oggetto di un'analisi separata. La Commissione ha però deciso di raccogliere ulteriori dati relativi a tali richieste. Queste osservazioni, così come quelle relative all'introduzione di un limite inferiore per gli spessori nella definizione del prodotto in generale, sono affrontate separatamente nella sezione 2.3 riguardante le richieste di esclusione. Le osservazioni relative a una prevista carenza di offerta in caso di imposizione di dazi, compresi quelli derivanti dal consumo vincolato, nonché le affermazioni relative a investimenti insufficienti da parte dell'industria dell'Unione, sono trattate nella sezione 6 sull'interesse dell'Unione.

1.5. Campionamento

(26) Nell'avviso di apertura la Commissione ha dichiarato che avrebbe potuto ricorrere al campionamento delle parti interessate in conformità dell'articolo 17 del regolamento di base.

1.5.1. Campionamento dei produttori dell'Unione

(27) Nell'avviso di apertura la Commissione ha comunicato di aver selezionato a titolo provvisorio un campione di produttori dell'Unione. Il campione è stato selezionato sulla base del volume di produzione e di vendita del prodotto simile nell'Unione durante il periodo dell'inchiesta. Il campione era costituito da tre produttori dell'Unione. I produttori dell'Unione inclusi nel campione rappresentavano oltre il 50 % della produzione totale stimata e il 40 % del volume totale stimato delle vendite nell'Unione del prodotto simile. La Commissione ha invitato le parti interessate a presentare osservazioni sul campione provvisorio. Non sono pervenute osservazioni sul campione provvisorio.

(28) Alla luce di quanto precede, il campione è stato considerato rappresentativo dell'industria dell'Unione.

1.5.2. Campionamento degli importatori

(29) Per decidere se il campionamento fosse necessario e, in tal caso, selezionare un campione, la Commissione ha invitato gli importatori indipendenti a fornire le informazioni specificate nell'avviso di apertura.

(30) Due importatori indipendenti hanno fornito le informazioni richieste e hanno accettato di essere inclusi nel campione. Dato l'esiguo numero di risposte, il campionamento degli importatori indipendenti non è stato necessario.

1.5.3. Campionamento dei produttori esportatori

(31) Per decidere se il campionamento fosse necessario e, in tal caso, selezionare un campione, la Commissione ha chiesto a tutti i produttori esportatori noti della RPC di fornire le informazioni specificate nell'avviso di apertura. La Commissione ha inoltre chiesto alla missione della Repubblica popolare cinese presso l'Unione europea di individuare e/o contattare altri eventuali produttori esportatori che potevano essere interessati a partecipare all'inchiesta.

(32) Nove produttori esportatori del paese interessato hanno fornito le informazioni richieste e hanno accettato di essere inclusi nel campione. In conformità dell'articolo 17, paragrafo 1, del regolamento di base, la Commissione ha selezionato un campione di tre società basandosi sul massimo volume rappresentativo delle esportazioni nell'Unione che potesse ragionevolmente essere esaminato nel tempo a disposizione. Queste società rappresentavano oltre il 90 % delle importazioni totali stimate dell'Unione del prodotto in esame. In conformità dell'articolo 17, paragrafo 2, del regolamento di base, tutti i produttori esportatori noti interessati e le autorità del paese interessato hanno avuto la possibilità di presentare osservazioni in merito alla selezione del campione. Non è pervenuta alcuna osservazione.

1.6. Esame individuale

(33) Sei produttori esportatori cinesi, che hanno richiesto l'esame individuale a norma dell'articolo 17, paragrafo 3, del regolamento di base, sono stati invitati a fornire risposte a un questionario. Nessun produttore esportatore tuttavia ha inviato un questionario compilato entro il termine. Pertanto nessuna richiesta di esame individuale ha potuto essere esaminata.

1.7. Risposte al questionario e visite di verifica

(34) La Commissione ha inviato al governo della Repubblica popolare cinese («governo della RPC») un questionario relativo all'esistenza di distorsioni significative in Cina ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 6 bis, lettera b), del regolamento di base. La Commissione ha inviato al governo della RPC anche un questionario concernente distorsioni relative alle materie prime ai sensi dell'articolo 7, paragrafi 2 bis e 2 ter, del regolamento di base.

(35) La Commissione ha inviato questionari ai produttori dell'Unione inclusi nel campione, agli importatori selezionati, agli utilizzatori e ai produttori esportatori inclusi nel campione. Gli stessi questionari erano stati messi a disposizione anche online (4) il giorno dell'apertura dell'inchiesta.

(36) La Commissione ha ricevuto risposte al questionario da tre produttori dell'Unione inclusi nel campione, sei produttori dell'Unione non inclusi nel campione (macro questionario), un importatore indipendente, nove utilizzatori e tre produttori esportatori.

(37) In considerazione dell'epidemia di COVID-19 e delle misure di confinamento messe in atto da vari Stati membri e da vari paesi terzi, la Commissione non ha potuto effettuare le visite di verifica a norma dell'articolo 16 del regolamento di base nella fase provvisoria. La Commissione ha invece effettuato controlli incrociati a distanza di tutte le informazioni ritenute necessarie ai fini delle risultanze provvisorie, in linea con l'avviso sulle conseguenze dell'epidemia di COVID-19 sulle inchieste antidumping e antisovvenzioni (5). La Commissione ha effettuato controlli incrociati a distanza delle società/parti di seguito indicate. Produttori dell'Unione — Carcano Antonio Spa, («Carcano»), Italia — Eurofoil Luxembourg S.A. («Eurofoil»), Lussemburgo — Hydro Aluminium Rolled Products GmbH («Hydro»), Germania Produttori esportatori cinesi — Jiangsu Zhongji Lamination Materials Co., Ltd. («Zhongji») — Yantai Donghai Aluminum Foil Co., Ltd («Donghai») — Xiamen Xiashun Aluminium Foil Co., Ltd. («Xiamen»)

1.8. Periodo dell'inchiesta e periodo in esame

(38) L'inchiesta relativa al dumping e al pregiudizio riguarda il periodo compreso tra il 1o luglio 2019 e il 30 giugno 2020 («il periodo dell'inchiesta» o «PI»). L'analisi delle tendenze utili per valutare il pregiudizio ha riguardato il periodo compreso tra il 1o gennaio 2017 e la fine del periodo dell'inchiesta («il periodo in esame»).

1.9. Recesso del Regno Unito dall'Unione europea

(39) Il presente procedimento è stato avviato durante il periodo di transizione successivo al recesso del Regno Unito dall'UE. Durante tale periodo di transizione il Regno Unito è rimasto soggetto al diritto dell'Unione. Il periodo di transizione si è concluso il 31 dicembre 2020. Con effetto dal 1o gennaio 2021, le società e le associazioni del Regno Unito quindi non potevano più essere considerate parti interessate nel presente procedimento. In conclusione, poiché il Regno Unito non è più soggetto al diritto dell'Unione, le risultanze sul dumping e sul pregiudizio si basano sui dati di mercato dell'UE-27.

2. PRODOTTO IN ESAME E PRODOTTO SIMILE

2.1. Prodotto in esame

(40) Il prodotto oggetto della presente inchiesta è costituito da fogli e nastri sottili di alluminio destinati alla trasformazione («ACF»), di spessore inferiore a 0,021 mm, senza supporto, semplicemente laminati, in rotoli di peso superiore a 10 kg, originari della Repubblica popolare cinese, attualmente classificati con il codice NC ex 7607 11 19 (codici TARIC 7607111960 e 7607111991) («il prodotto in esame»). I codici NC e TARIC sono forniti solo a titolo informativo. Sono esclusi i seguenti prodotti: — fogli e nastri sottili di alluminio per uso domestico di spessore uguale o superiore a 0,008 mm e inferiore o uguale a 0,018 mm, senza supporto, semplicemente laminati, in rotoli di larghezza inferiore o uguale a 650 mm e di peso superiore a 10 kg, — fogli e nastri sottili di alluminio per uso domestico, di spessore uguale o superiore a 0,007 mm e inferiore a 0,008 mm, indipendentemente dalla larghezza dei rotoli, ricotti o no, — fogli e nastri sottili di alluminio per uso domestico di spessore uguale o superiore a 0,008 mm e inferiore o uguale a 0,018 mm, in rotoli di larghezza superiore a 650 mm, ricotti o no, — fogli e nastri sottili di alluminio per uso domestico, di spessore superiore a 0,018 mm e inferiore a 0,021 mm, indipendentemente dalla larghezza dei rotoli, ricotti o no.

(41) Gli ACF sono forniti in bobine di fabbrica e poi lavorati su un trasformatore (laminati, rivestiti, laccati, estrusi (stampati) formattati). Dopo la trasformazione gli ACF sono utilizzati in un'ampia varietà di applicazioni, tra cui gli imballaggi per alimenti, prodotti farmaceutici, cosmetici e tabacco, nonché nei materiali da costruzione.

(42) Gli ACF sono fabbricati laminando prima dei lingotti riscaldati (laminazione a caldo) fino a ottenere rotoli di spessore compreso tra 2 e 4 mm. I rotoli sono poi successivamente laminati a freddo fino a ottenere fogli dello spessore richiesto. Un secondo possibile metodo di laminazione dei fogli, la colata continua, aggira la fase del lingotto e trasforma il metallo fuso direttamente in una striscia spessa per ottenere i rotoli dai quali è successivamente laminato il foglio.

2.2. Prodotto simile

(43) Dall'inchiesta è emerso che i seguenti prodotti hanno le stesse caratteristiche fisiche, chimiche e tecniche di base e gli stessi impieghi di base: — il prodotto in esame; — il prodotto fabbricato e venduto sul mercato interno della RPC; e — il prodotto fabbricato e venduto nell'Unione dall'industria dell'Unione.

(44) La Commissione ha deciso in questa fase che tali prodotti sono pertanto prodotti simili ai sensi dell'articolo 1, paragrafo 4, del regolamento di base.

2.3. Argomentazioni riguardanti la definizione del prodotto

(45) Diverse parti hanno presentato richieste di esclusione riguardanti i prodotti che seguono: ACF di spessore inferiore a 6 micron («ACF < 6») e ACF per batterie per auto elettriche («ACF per batterie per auto»).

2.3.1. ACF di spessore inferiore a 6 micron

(46) Diversi utilizzatori, Walki, Gascogne e Alupol, hanno affermato che i produttori dell'Unione non offrono ACF < 6. Ciò sarebbe comprovato dal fatto che i produttori dell'Unione non promuovono tali prodotti sulle loro pagine web e brochure e dal loro rifiuto degli ordini relativi a tali prodotti. Né i produttori dell'Unione sono interessati a offrire ACF < 6, poiché la loro capacità produttiva è impegnata in altri ordini di prodotti, tenendo anche conto della prevista domanda di fogli per batterie per auto. I produttori dell'Unione non sono in grado di fornire la qualità «commerciale» richiesta, soprattutto per quanto riguarda la porosità/permeabilità, misurata come numero massimo di fori per metro quadrato. L'uso di ACF più sottili è inoltre più rispettoso dell'ambiente e anche per questo motivo dovrebbe essere escluso dall'ambito dell'inchiesta.

(47) Gli utilizzatori Tetrapak e Huthamäki hanno inoltre sostenuto che l'industria dell'Unione ha un'offerta limitata di ACF più sottili.

(48) La Commissione ha chiesto ai nove utilizzatori che collaborano all'inchiesta di specificare la loro attuale domanda e le loro fonti di ACF < 6. Solo uno di essi ha confermato di aver acquistato durante il periodo dell'inchiesta una quantità di ACF < 6 che superava la soglia di qualità per la produzione commerciale, da un unico produttore cinese. Tuttavia anche per questo utilizzatore gli ACF < 6 rappresentano una parte esigua del suo consumo di ACF. Altri utilizzatori hanno indicato unicamente le richieste dei loro rispettivi acquirenti relative a prodotti che includevano ACF < 6, che hanno determinato ordini di prova sia all'industria ACF dell'Unione che ai produttori cinesi dopo il periodo dell'inchiesta.

(49) Le risposte hanno indicato che la domanda di ACF < 6 è iniziata solo di recente e con una tendenza all'aumento. Come menzionato nel considerando 50, vi è stata una certa, limitata, domanda negli ultimi dieci anni, ma senza una chiara configurazione. Questo aspetto è coerente con le spiegazioni dei produttori dell'Unione, secondo i quali anche in passato c'è stato un passaggio graduale agli ACF di spessore inferiore, dalla gamma di 7-8 micron, che un tempo era la gamma più bassa, a 6 e 6,35 micron, che è diventata lo standard attuale per molte applicazioni.

(50) Sebbene un'indagine tra i produttori dell'Unione abbia dimostrato che, a parte le trattative dirette, nessuno di loro attualmente commercializza attivamente ACF < 6, la Commissione ha raccolto numerosi elementi di prova del fatto che i produttori dell'Unione sono in grado di produrre ACF < 6. Dopo il periodo dell'inchiesta per esempio sono state condotte prove di produzione di laminati che, secondo la documentazione, hanno soddisfatto le richieste tecniche dell'acquirente. Inoltre la Commissione ha potuto confermare le vendite di ACF < 6 di vari produttori dell'Unione in quantità di produzione commerciale, anche se su scala limitata, nei dieci anni precedenti il periodo dell'inchiesta. La Commissione ha inoltre notato l'esistenza di investimenti nel controllo della qualità. La Commissione ha quindi concluso che l'industria dell'Unione può fornire una qualità adatta alla domanda del mercato.

(51) In secondo luogo, la capacità di produrre ACF < 6 è limitata dall'ultima fase, cioè dai laminatoi. La Commissione ha pertanto analizzato la capacità di vari produttori dell'Unione in quest'ultima fase, tenendo conto anche della domanda di altri prodotti nelle varie fasi di produzione. Tutti i produttori dell'Unione inclusi nel campione hanno una capacità libera sufficiente per consentire loro di fornire ACF < 6, anche in caso di aumento della domanda di fogli per batterie per auto. La Commissione non ha quindi potuto confermare il rischio di una carenza di offerta per un futuro aumento della domanda di ACF < 6.

(52) In terzo luogo, per quanto riguarda l'argomentazione secondo cui l'uso di ACF più sottili è più rispettoso dell'ambiente, la Commissione ha ricordato che l'effetto voluto delle misure di difesa commerciale sotto forma di dazi non è quello di impedire le importazioni di un determinato prodotto, ma di garantire che tali importazioni avvengano a prezzi non pregiudizievoli. La Commissione ha inoltre ricordato la capacità dei produttori dell'Unione di fabbricare ACF < 6, come descritto al considerando 50.

(53) Infine, per quanto riguarda la tesi di Tetrapak e Huthamäki relativa all'offerta limitata, l'inchiesta ha rivelato che la capacità produttiva dell'industria dell'Unione di ACF < 6 è notevolmente superiore alla domanda.

(54) Alla luce delle considerazioni di cui sopra, la Commissione ha respinto in via provvisoria la richiesta di escludere gli ACF < 6 dalla definizione del prodotto oggetto dell'inchiesta.

2.3.2. ACF per batterie per auto

(55) Una parte interessata, Xiamen, ha richiesto l'esclusione dei fogli di alluminio per batterie per auto per i seguenti motivi: — i fogli di alluminio per batterie per auto sono un prodotto molto diverso con un uso diverso, poiché utilizzano le leghe 1050/1060/1100/3003 mentre le leghe principali per produrre ACF per imballaggi sono le leghe 8079/8011; — le attrezzature e i processi di produzione sono diversi, da cui risultano due superfici lucide in contrasto con la superficie opaca/lucida di altri ACF. Ciò comporta anche costi di produzione e prezzi di vendita diversi; — non sono fabbricati dai produttori dell'Unione; e — attualmente non sono esportati nell'UE.

(56) In risposta, la Commissione ha innanzitutto osservato che tutte le leghe nominate dalla parte interessata condividono la stessa caratteristica in quanto contengono tutte più del 98 % di alluminio e la denuncia non è limitata a una lega specifica. L'uso di leghe diverse per diverse varianti di prodotto non è insolito e non può costituire un criterio di esclusione.

(57) In secondo luogo, la superficie lucida/opaca è una conseguenza della laminazione di due strati di ACF insieme nell'ultimo laminatoio, dove i lati di ACF contrapposti durante la laminazione diventano opachi. Questo metodo di produzione rientrava nella denuncia, che dichiarava esplicitamente che entrambe le superfici di ACF possono essere lucide se specificato dal cliente (6). L'uso previsto degli ACF per le batterie per auto non può quindi giustificare alcuna esclusione dalla definizione del prodotto in quanto le caratteristiche fisiche sono le stesse. Lo stesso vale per il costo più elevato dovuto alla laminazione a strato singolo.

(58) In terzo luogo, la produzione di batterie per auto nell'Unione è ancora nella sua fase iniziale. La Commissione ha raccolto elementi di prova che dimostrano che i produttori dell'Unione si stanno preparando a soddisfare la domanda di questo segmento di mercato emergente. Inoltre l'argomentazione è contraria all'affermazione di Walki relativa all'esclusione degli ACF < 6, secondo cui l'industria dell'Unione potrebbe concentrarsi così tanto sui fogli per batterie per auto da non essere potenzialmente interessata a dedicare una capacità produttiva sufficiente agli ACF < 6.

(59) In quarto luogo, il fatto che attualmente non vi siano consistenti esportazioni dalla RPC riflette il fatto che la produzione di batterie per auto elettriche nell'UE è ancora agli inizi e pertanto non è un argomento valido per un'esclusione.

(60) Dall'analisi è emerso che gli ACF per batterie per auto elettriche sono tecnicamente gli ACF inclusi nell'ambito definito dell'inchiesta.

(61) Alla luce delle considerazioni di cui sopra, la Commissione ha respinto in via provvisoria la richiesta di escludere gli ACF per batterie per auto elettriche dalla definizione del prodotto oggetto dell'inchiesta.

3. DUMPING

3.1. Procedura per la determinazione del valore normale a norma dell'articolo 2, paragrafo 6 bis, del regolamento di base

(62) Gli elementi di prova disponibili all'apertura dell'inchiesta indicavano l'esistenza di distorsioni significative nella RPC ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 6 bis, lettera b), del regolamento di base. La Commissione ha pertanto ritenuto opportuno aprire l'inchiesta tenendo conto dell'articolo 2, paragrafo 6 bis, del regolamento di base.

(63) Al fine di raccogliere i dati necessari per l'eventuale applicazione dell'articolo 2, paragrafo 6 bis, del regolamento di base, la Commissione ha invitato tutti i produttori esportatori del paese interessato a fornire informazioni concernenti i fattori produttivi utilizzati per la produzione di ACF. Sette produttori esportatori hanno trasmesso le informazioni pertinenti.

(64) Nell'avviso di apertura la Commissione ha inoltre invitato tutte le parti interessate a comunicare le loro osservazioni nonché a fornire informazioni ed elementi di prova riguardanti l'applicazione dell'articolo 2, paragrafo 6 bis, del regolamento di base, entro 37 giorni dalla data di pubblicazione dell'avviso di apertura nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea.

(65) Al punto 5.3.2 dell'avviso di apertura, la Commissione ha informato le parti interessate che, in base alle informazioni disponibili in tale fase, possibili paesi rappresentativi appropriati a norma dell'articolo 2, paragrafo 6 bis, lettera a), del regolamento di base avrebbero potuto essere la Turchia e il Brasile. La Commissione ha inoltre dichiarato che avrebbe esaminato altri possibili paesi rappresentativi appropriati conformemente ai criteri di cui all'articolo 2, paragrafo 6 bis, lettera a), primo trattino, del regolamento di base.

(66) Il 25 novembre 2020 la Commissione ha emesso una prima nota relativa alle fonti per la determinazione del valore normale («prima nota») con la quale ha informato le parti interessate in merito alle fonti pertinenti che intendeva utilizzare per la determinazione del valore normale. In tale nota la Commissione ha fornito un elenco di tutti i fattori produttivi, quali le materie prime, il lavoro e l'energia, impiegati nella produzione di ACF. La Commissione ha inoltre individuato Brasile, Russia e Turchia come possibili paesi rappresentativi appropriati. La Commissione ha concesso a tutte le parti interessate la possibilità di presentare osservazioni. La Commissione ha ricevuto osservazioni da tutti i produttori esportatori inclusi nel campione.

(67) Il 17 marzo 2021, e dopo aver analizzato le osservazioni ricevute, la Commissione ha pubblicato la seconda nota sulle fonti per la determinazione del valore normale («seconda nota») (la prima nota e la seconda nota sono collettivamente indicate come le «note»). Nella seconda nota la Commissione ha aggiornato l'elenco dei fattori produttivi e ha informato le parti interessate della sua intenzione di usare la Turchia come paese rappresentativo a norma dell'articolo 2, paragrafo 6 bis, lettera a), primo trattino, del regolamento di base. Ha inoltre informato le parti interessate che avrebbe stabilito le spese generali, amministrative e di vendita («SGAV») e i profitti sulla base dei bilanci disponibili al pubblico dei produttori turchi di estrusi in alluminio. La Commissione ha invitato le parti interessate a presentare osservazioni. Tutti i produttori esportatori inclusi nel campione hanno presentato osservazioni.

(68) A seguito dell'esame delle osservazioni e delle informazioni pervenute in relazione alla seconda nota, la Commissione ha concluso in via provvisoria che la scelta della Turchia come paese rappresentativo dal quale acquisire prezzi e costi esenti da distorsioni per la determinazione del valore normale era appropriata. I motivi alla base di tale scelta sono descritti in ulteriore dettaglio nella sezione 3.4.

3.2. Applicazione dell'articolo 18 del regolamento di base

(69) All'apertura dell'inchiesta, a norma dell'articolo 2, paragrafo 6 bis, lettera a), del regolamento di base, la Commissione ha inviato al governo della RPC due questionari relativi all'esistenza di distorsioni. Il governo della RPC non ha tuttavia presentato alcuna risposta. Con la nota verbale dell'8 dicembre 2020 la Commissione ha informato il governo della RPC della sua intenzione di avvalersi delle disposizioni dell'articolo 18 del regolamento di base per quanto riguarda l'eventuale esistenza di distorsioni significative sul mercato interno cinese di fogli e nastri sottili di alluminio destinati alla trasformazione ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 6 bis, del regolamento di base, e l'eventuale esistenza di distorsioni relative alle materie prime ai sensi dell'articolo 7, paragrafo 2 bis, del regolamento di base. La Commissione ha invitato il governo della RPC a presentare osservazioni sull'applicazione dell'articolo 18. Non è pervenuta alcuna osservazione.

3.3. Valore normale

(70) A norma dell'articolo 2, paragrafo 1, del regolamento di base «il valore normale è di norma basato sui prezzi pagati o pagabili, nel corso di normali operazioni commerciali, da acquirenti indipendenti nel paese esportatore».

(71) Tuttavia, a norma dell'articolo 2, paragrafo 6 bis, lettera a), del regolamento di base, «qualora sia accertato […] che non è opportuno utilizzare i prezzi e i costi sul mercato interno del paese esportatore a causa dell'esistenza nel suddetto paese di distorsioni significative ai sensi della lettera b), il valore normale è calcolato esclusivamente in base a costi di produzione e di vendita che rispecchino prezzi o valori di riferimento esenti da distorsioni» e «comprende un congruo importo esente da distorsioni per le spese generali, amministrative e di vendita e per i profitti» (le«spese generali, amministrative e di vendita» nel seguito sono denominate «SGAV»).

(72) Come spiegato ulteriormente in appresso, la Commissione ha concluso nella presente inchiesta che, sulla base degli elementi di prova disponibili e in considerazione dell'assenza di collaborazione del governo della RPC, l'applicazione dell'articolo 2, paragrafo 6 bis, del regolamento di base era appropriata.

3.3.1. Esistenza di distorsioni significative

3.3.1.1. Introduzione

(73) L'articolo 2, paragrafo 6 bis, lettera b), del regolamento di base stabilisce che «[p]er distorsioni significative si intendono le distorsioni che si verificano quando i prezzi o i costi dichiarati, ivi compresi i costi delle materie prime e dell'energia, non sono il risultato delle forze del libero mercato in quanto influenzati da un intervento pubblico sostanziale. Nel valutare la sussistenza di distorsioni significative occorre fare riferimento, tra l'altro, alla possibile incidenza di uno o più dei seguenti fattori: — il mercato in questione è in ampia misura servito da imprese che sono di proprietà od operano sotto il controllo, la supervisione strategica o l'orientamento delle autorità del paese di esportazione; — la presenza statale nelle imprese consente allo Stato di interferire nella determinazione dei prezzi o dei costi; — l'esistenza di politiche o misure pubbliche che favoriscono in modo discriminatorio i fornitori nazionali o influenzano in altro modo le forze del libero mercato; — l'assenza, un'applicazione discriminatoria o inadeguata del diritto fallimentare, societario o patrimoniale; — la distorsione dei costi salariali; — l'accesso ai finanziamenti è concesso da istituzioni che attuano obiettivi di politica pubblica o altrimenti non operano in maniera indipendente dallo Stato».

(74) Poiché l'elenco di cui all'articolo 2, paragrafo 6 bis, lettera b), non è cumulativo, non è necessario fare riferimento a tutti gli elementi ai fini della constatazione di distorsioni significative. Le stesse circostanze fattuali possono inoltre essere utilizzate per dimostrare l'esistenza di uno o più elementi indicati nell'elenco. È tuttavia necessario basare ogni conclusione riguardante distorsioni significative ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 6 bis, lettera a), su tutti gli elementi di prova disponibili. La valutazione complessiva dell'esistenza di distorsioni significative può anche tenere conto del contesto generale e della situazione nel paese esportatore, in particolare laddove gli elementi fondamentali dell'assetto economico e amministrativo del paese esportatore conferiscano al governo poteri sostanziali per intervenire nell'economia in modo tale che i prezzi e i costi non siano il risultato del libero sviluppo delle forze di mercato.

(75) L'articolo 2, paragrafo 6 bis, lettera c), del regolamento di base prevede che «[s]e la Commissione ha indicazioni fondate dell'eventuale sussistenza di distorsioni significative di cui alla lettera b) in un determinato paese o un determinato settore di tale paese, e ove opportuno per l'applicazione efficace del presente regolamento, la Commissione elabora, rende pubblica e aggiorna periodicamente una relazione che descrive le condizioni di mercato di cui alla lettera b) in tale paese o settore».

(76) A norma di tale disposizione, la Commissione ha prodotto una relazione per paese relativa alla RPC (in prosieguo «la relazione») (7), che dimostra l'esistenza di un intervento pubblico sostanziale a molti livelli dell'economia, comprese distorsioni specifiche in relazione a numerosi fattori produttivi essenziali (quali terreni, energia, capitale, materie prime e lavoro) nonché in settori specifici (acciaio e prodotti chimici). La relazione è stata inserita nel fascicolo dell'inchiesta nella fase di apertura. La denuncia conteneva altresì taluni elementi di prova pertinenti che integravano la relazione. Le parti interessate sono state invitate a confutare, commentare o integrare gli elementi di prova contenuti nel fascicolo dell'inchiesta al momento dell'apertura.

(77) La denuncia conteneva informazioni su studi e relazioni supplementari che analizzavano la situazione dell'industria dell'alluminio nella RPC. In primo luogo, i denuncianti hanno citato il documento dell'OCSE intitolato «Measuring distortions in international markets — The aluminium value chain» («studio dell'OCSE») (8), che analizza attentamente la questione delle sovvenzioni finanziarie concesse alle società dell'industria dell'alluminio. Come rilevato dai denuncianti, sulla base dello studio dell'OCSE, il piano cinese di sviluppo dell'industria dei metalli non ferrosi per il periodo 2016-2020 prevede tra le altre cose misure di salvaguardia attraverso l'estensione del sostegno finanziario e fiscale, compreso il salvataggio delle società o l'aiuto per i prestiti in sofferenza. I denuncianti hanno inoltre fatto riferimento alla relazione del 24 aprile 2017 (9) redatta per la WVMetalle, l'associazione dell'industria tedesca dei metalli non ferrosi («relazione WV Metalle»), che avvalora le risultanze della relazione e dello studio dell'OCSE. Inoltre i denuncianti hanno sottolineato che, in un recente riesame in previsione della scadenza riguardante i dazi antidumping sulle importazioni di alcuni tipi di fogli di alluminio in rotoli originari della Cina (10), la Commissione ha confermato l'esistenza di distorsioni significative relative al prezzo dell'alluminio, e hanno asserito che tale risultanza non era limitata al prodotto in esame in quella particolare inchiesta ma si estendeva anche agli ACF che utilizzano lo stesso materiale di base e hanno processi di fabbricazione identici. Infine i denuncianti hanno fatto riferimento a un'inchiesta antisovvenzioni del ministero del Commercio degli Stati Uniti sui fogli di alluminio cinesi, conclusa nel 2018 (11), che ha stabilito l'esistenza di un sostegno del governo cinese all'industria cinese dei fogli di alluminio e sovvenzioni per l'alluminio primario.

(78) Come indicato al considerando 69, il governo della RPC non ha presentato osservazioni né fornito elementi di prova per suffragare o confutare gli elementi di prova presenti nel fascicolo nella fase iniziale, tra cui la relazione e gli elementi di prova supplementari forniti dal denunciante, riguardo all'esistenza di distorsioni significative e/o all'adeguatezza dell'applicazione al caso di specie dell'articolo 2, paragrafo 6 bis, del regolamento di base. Le osservazioni pervenute a questo proposito da una serie di parti interessate sono trattate in seguito nella sezione 3.3.1.11.

(79) La Commissione ha valutato se fosse opportuno utilizzare i costi e i prezzi sul mercato interno nella RPC, vista l'esistenza di distorsioni significative ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 6 bis, lettera b), del regolamento di base. Per farlo, la Commissione si è basata sugli elementi di prova disponibili nel fascicolo, compresi quelli contenuti nella relazione, fondati su fonti disponibili al pubblico. Tale analisi ha incluso l'esame degli interventi pubblici sostanziali nell'economia della RPC in generale, ma anche della situazione specifica del mercato nel settore pertinente, compreso il prodotto in esame. La Commissione ha ulteriormente integrato tali elementi di prova con le proprie ricerche sui vari criteri pertinenti per confermare la sussistenza di distorsioni significative nella RPC.

3.3.1.2. Distorsioni significative che incidono sui prezzi e sui costi sul mercato interno della Cina

(80) Il sistema economico cinese si basa sul concetto di «economia di mercato socialista». Tale concetto è sancito dalla costituzione cinese e determina la governance economica della RPC. Il principio fondamentale è rappresentato dalla «proprietà pubblica socialista dei mezzi di produzione, ossia la proprietà da parte dell'intera popolazione e la proprietà collettiva da parte dei lavoratori». L'economia pubblica è la «forza trainante dell'economia nazionale» e lo Stato ha il mandato di «garantirne il consolidamento e la crescita» (12). Di conseguenza l'assetto generale dell'economia cinese non solo consente interventi pubblici sostanziali nell'economia, ma li prevede espressamente. La nozione di supremazia della proprietà pubblica rispetto a quella privata permea l'intero sistema giuridico ed è enfatizzata come principio generale in tutti gli atti legislativi principali. Il diritto patrimoniale cinese ne è un esempio emblematico: fa riferimento allo stadio primario del socialismo e conferisce allo Stato il mantenimento del sistema economico di base nel contesto del quale la proprietà pubblica svolge un ruolo dominante. Altre forme di proprietà sono tollerate e la legge permette il loro sviluppo parallelamente alla proprietà statale (13).

(81) Secondo il diritto cinese inoltre l'economia di mercato socialista si sviluppa sotto la guida del partito comunista cinese («PCC»). Le strutture dello Stato cinese e del PCC sono interconnesse ad ogni livello (giuridico, istituzionale, personale), formando una sovrastruttura nella quale i ruoli del PCC e dello Stato sono indistinguibili. A seguito di una modifica della Costituzione cinese avvenuta nel marzo del 2018, il ruolo di guida del PCC ha acquisito un risalto ancora maggiore essendo riaffermato nel testo dell'articolo 1 della Costituzione. Dopo la prima frase della disposizione, già esistente: «il sistema socialista è il sistema di base della Repubblica popolare cinese», è stata inserita una seconda frase, che recita: «l'aspetto che definisce il socialismo con caratteristiche cinesi è la leadership del partito comunista cinese» (14). È pertanto evidente il controllo indiscusso e sempre crescente del PCC sul sistema economico della RPC. Questa posizione di leadership e di controllo è inerente al sistema cinese e va ben oltre la situazione tipica di altri paesi, in cui i governi esercitano il controllo macroeconomico generale nei limiti del quale si svolge il libero gioco delle forze di mercato.

(82) Lo Stato cinese attua una politica economica interventista nel perseguimento di obiettivi che coincidono con l'agenda politica stabilita dal PCC, piuttosto che riflettere le condizioni economiche prevalenti in un libero mercato (15). Gli strumenti economici interventisti utilizzati dalle autorità cinesi sono molteplici e comprendono il sistema di pianificazione industriale, il sistema finanziario e il livello del contesto normativo.

(83) In primo luogo, al livello del controllo amministrativo generale, l'orientamento dell'economia cinese è governato da un complesso sistema di pianificazione industriale che interessa tutte le attività economiche del paese. Complessivamente, questi piani riguardano un insieme completo e complesso di settori e di politiche trasversali e sono presenti a tutti i livelli di governo. I piani a livello provinciale sono dettagliati, mentre i piani nazionali definiscono obiettivi più generali. I piani specificano inoltre gli strumenti intesi a sostenere le industrie/i settori pertinenti, nonché le tempistiche entro le quali è necessario conseguire gli obiettivi. Alcuni piani contengono ancora obiettivi espliciti in termini di produzione, che rappresentavano una caratteristica costante nei precedenti cicli di pianificazione. I piani individuano come priorità (positive o negative), in linea con le priorità del governo, singoli settori industriali e/o progetti, ai quali attribuiscono obiettivi di sviluppo specifici (adeguamento industriale, espansione internazionale ecc.). Gli operatori economici, privati e pubblici, devono adeguare in modo efficace le loro attività commerciali alle realtà imposte dal sistema di pianificazione. Ciò non è dovuto soltanto alla natura vincolante dei piani, ma anche al fatto che le autorità cinesi competenti a tutti i livelli di governo aderiscono al sistema dei piani e fanno ricorso di conseguenza ai poteri di cui sono investite, inducendo così gli operatori economici a rispettare le priorità stabilite nei piani (cfr. anche la sezione 3.3.1.5) (16).

(84) In secondo luogo, a livello di assegnazione delle risorse finanziarie, il sistema finanziario della RPC è dominato dalle banche commerciali statali. Nel definire e attuare la loro politica creditizia, tali banche devono allinearsi agli obiettivi di politica industriale del governo, piuttosto che valutare principalmente la valenza economica di un dato progetto (cfr. anche la sezione 3.3.1.8) (17). Lo stesso vale per le altre componenti del sistema finanziario cinese, quali i mercati azionari, i mercati obbligazionari, i mercati di private equity ecc. Anche queste componenti del sistema finanziario, diverse dal settore bancario, presentano un assetto istituzionale e funzionale che non è orientato a massimizzare il funzionamento efficiente dei mercati finanziari, bensì a garantire il controllo e a consentire l'intervento dello Stato e del PCC (18).

(85) In terzo luogo, a livello di contesto normativo, gli interventi dello Stato nell'economia assumono varie forme. A titolo di esempio, si ricorre abitualmente alle norme in materia di appalti pubblici per perseguire obiettivi politici diversi dall'efficienza economica, minando in tal modo i principi basati sul mercato nel settore in questione. La legislazione applicabile prevede specificamente che gli appalti pubblici siano condotti al fine di agevolare il conseguimento degli obiettivi stabiliti dalle politiche dello Stato. La natura di questi obiettivi rimane tuttavia indefinita, lasciando così ampio margine di discrezionalità agli organi decisionali (19). Analogamente, nel settore degli investimenti il governo della RPC mantiene un controllo e un'influenza significativi sulla destinazione e sull'entità degli investimenti statali e privati. La selezione degli investimenti nonché vari incentivi, restrizioni e divieti relativi agli investimenti sono utilizzati dalle autorità come uno strumento importante per sostenere obiettivi della politica industriale, quali il mantenimento del controllo statale su settori fondamentali o il rafforzamento dell'industria nazionale (20).

(86) In sintesi, il modello economico cinese si fonda su alcuni assiomi di base, che prevedono e incoraggiano diversi interventi pubblici. Tali interventi pubblici sostanziali sono in contrasto con il libero gioco delle forze di mercato, falsando così l'efficace allocazione delle risorse conformemente ai principi di mercato (21).

3.3.1.3. Distorsioni significative conformemente all'articolo 2, paragrafo 6 bis, lettera b), primo trattino, del regolamento di base: il mercato in questione è in ampia misura servito da imprese che sono di proprietà od operano sotto il controllo, la supervisione strategica o l'orientamento delle autorità del paese di esportazione

(87) Nella RPC le imprese che sono di proprietà od operano sotto il controllo e/o la supervisione strategica o l'orientamento dello Stato rappresentano una parte essenziale dell'economia.

(88) Il governo della RPC e il PCC mantengono strutture che assicurano la loro continua influenza sulle imprese e, in particolare, su quelle di proprietà dello Stato. Lo Stato (e per molti aspetti anche il PCC) non solo formula le politiche economiche generali e ne supervisiona attivamente l'attuazione da parte delle singole imprese di proprietà dello Stato, ma rivendica anche i propri diritti a partecipare al processo decisionale operativo delle stesse. Ciò avviene in genere mediante la rotazione dei quadri tra autorità governative e imprese di proprietà dello Stato, la presenza di membri del partito negli organi esecutivi di tali imprese e di cellule del partito nelle società (cfr. anche la sezione 3.3.1.4), nonché mediante la definizione della struttura societaria del settore delle imprese di proprietà dello Stato (22). In cambio, le imprese di proprietà dello Stato godono di uno status particolare nel quadro dell'economia cinese, che implica una serie di benefici economici, in particolare la protezione dalla concorrenza e l'accesso preferenziale ai pertinenti fattori produttivi, tra cui i finanziamenti (23). Gli elementi che indicano l'esistenza di un controllo del governo sulle imprese nel settore dell'alluminio sono ulteriormente illustrati nella sezione 3.3.1.5.

(89) Lo studio dell'OCSE, addotto come elemento di prova dal denunciante, fa riferimento a imprese di proprietà dello Stato nel settore dell'alluminio che evidenziano in modo specifico nei rispettivi documenti normativi come la proprietà statale influenzi politiche industriali pertinenti e si traduca in sostegno pubblico. Più nello specifico, un'impresa di proprietà dello Stato menziona nel prospetto delle obbligazioni del 2016 di essere una delle 52 imprese di proprietà dello Stato fondamentali, di rivestire un ruolo cruciale nell'elaborazione e nell'attuazione di politiche nel settore energetico, nonché di ricevere un sostegno globale e costante da parte del governo della RPC. Un'altra impresa di proprietà dello Stato, nel prospetto delle obbligazioni del 2017, fa riferimento al fatto che il rispettivo governo provinciale può esercitare un'influenza significativa sul gruppo (24).

(90) La RPC è il maggiore produttore di alluminio al mondo, con diverse grandi imprese di proprietà dello Stato tra i principali produttori mondiali. Secondo la relazione WV Metalle, le imprese di proprietà dello Stato detengono una quota preponderante del mercato interno (25), dato confermato da altre stime secondo cui le imprese di proprietà dello Stato rappresentano più del 50 % della produzione complessiva di alluminio primario nella RPC (26). Sebbene negli ultimi anni l'aumento delle capacità sia attribuito in parte a società private, tale aumento implica generalmente anche diverse forme di coinvolgimento del governo (locale), come la tolleranza di un'espansione illegale della capacità (27). La capacità produttiva dell'alluminio inoltre è aumentata anche tra le principali imprese di proprietà dello Stato, sebbene in misura inferiore (28).

(91) Oltre a controllare le imprese di proprietà dello Stato, il governo della RPC sta influenzando anche le società private nella RPC. Nel corso dell'inchiesta è stato accertato che i produttori di ACF ricevevano sovvenzioni dal governo. A titolo di esempio, tutte le società incluse nel campione elencano una serie di sovvenzioni governative nella propria relazione annuale della società. La concessione di tutte queste sovvenzioni mostra anche il sostanziale intervento pubblico nel mercato.

(92) Dato il livello elevato di intervento pubblico nell'industria dell'alluminio e la quota rilevante di imprese statali nel settore, anche ai produttori privati di alluminio che operano nel segmento degli ACF viene impedito di operare a condizioni di mercato. Le imprese pubbliche e private nel settore dell'alluminio sono infatti soggette a una supervisione e a un orientamento di natura politica, come descritto nella sezione 3.3.1.5.

3.3.1.4. Distorsioni significative conformemente all'articolo 2, paragrafo 6 bis, lettera b), secondo trattino, del regolamento di base: la presenza statale nelle imprese consente allo Stato di interferire nella determinazione dei prezzi o dei costi

(93) Oltre a esercitare il controllo sull'economia attraverso la proprietà delle imprese di Stato e altri strumenti, il governo della RPC è in grado di interferire nella determinazione dei prezzi e dei costi attraverso la presenza dello Stato nelle imprese. Mentre il diritto di nominare e licenziare personale dirigente chiave in seno alle imprese di proprietà dello Stato da parte delle autorità statali competenti, come previsto dalla normativa cinese, può essere considerato un riflesso dei diritti di proprietà corrispondenti (29), le cellule del PCC nelle imprese, statali o private, rappresentano un altro canale importante attraverso il quale lo Stato può interferire nelle decisioni commerciali. Secondo il diritto societario cinese, in ogni società deve essere istituita un'organizzazione del PCC (con almeno tre membri del PCC, come specificato nella costituzione del PCC (30)) e la società deve garantire le condizioni necessarie per lo svolgimento delle attività organizzative del partito. Sembra che in passato questo requisito non sia sempre stato rispettato o applicato in modo rigoroso. Almeno a partire dal 2016 tuttavia il PCC ha rafforzato le rivendicazioni di controllo delle decisioni aziendali nelle imprese di proprietà dello Stato per una questione di principio politico. Risulta inoltre che il PCC eserciti pressioni sulle società private, affinché facciano del «patriottismo» una priorità e seguano la disciplina di partito (31). Nel 2017 è stata riferita la presenza di cellule del partito nel 70 % di circa 1,86 milioni di società private, in associazione a una crescente pressione affinché le organizzazioni del PCC abbiano l'ultima parola sulle decisioni aziendali all'interno delle rispettive società (32). Queste norme si applicano in generale in tutti i settori dell'economia cinese, compreso quello dei produttori di prodotti in alluminio e dei fornitori dei loro fattori produttivi.

(94) Il 15 settembre 2020 è stato inoltre pubblicato un documento dal titolo «Orientamenti dell'Ufficio generale del comitato centrale del PCC per intensificare il lavoro del Fronte unito nel settore privato per la nuova era» (33), che ha ampliato ulteriormente il ruolo dei comitati di partito nelle imprese private. Secondo tali orientamenti, sezione II.4: «Occorre aumentare la capacità generale del partito di guidare l'attività del Fronte unito nel settore privato e di intensificare con efficacia il lavoro in questo campo»; e sezione III.6: «Occorre intensificare le attività di edificazione del partito nelle imprese private e consentire alle cellule di partito di svolgere con efficacia il proprio ruolo di fortezze, nonché consentire ai membri del partito di agire come avanguardie e pionieri». Con questo documento, il partito ha sottolineato il ruolo delle imprese private nel «lavoro del Fronte unito», nell'intento di rafforzare il ruolo del PCC nelle organizzazioni ed entità esterne al partito (34).

(95) Gli esempi seguenti illustrano la suddetta tendenza all'aumento del livello di intervento da parte del governo della RPC nel settore dell'alluminio.

(96) Come rilevato dalla Commissione in un'altra inchiesta su alcuni tipi di fogli di alluminio in rotoli originari della Cina (35), nel 2017 un produttore di alluminio cinese di proprietà dello Stato, China Aluminium International Engineering Corporation Limited («Chalieco»), ha modificato lo statuto societario per dare maggiore rilevanza al ruolo delle cellule di partito nella società. La società ha introdotto un intero capitolo sul comitato di partito, il cui articolo 113 dispone quanto segue: «Prima di prendere decisioni su questioni aziendali importanti, il consiglio consulta il comitato di partito della società» (36). Nella sua relazione annuale 2017 (37), Aluminum Corporation of China («Chalco») ha inoltre dichiarato che una serie di amministratori, supervisori e alti dirigenti, tra cui il presidente e il direttore esecutivo, e il presidente del comitato di vigilanza, sono membri del PCC.

(97) Per quanto riguarda le imprese operanti nella fabbricazione dei prodotti ACF, Xiamen spiga così le attività di edificazione del partito: «Xiashun promuove attivamente le opere di edificazione del partito e le attività sindacali, e conferma il suo impegno a favore del sistema di riunioni congiunte tra partito, governo e lavoratori nel corso degli anni, che rappresentano un'importante piattaforma per consentire ai dipendenti di partecipare all'attività decisionale, tutelare i loro diritti e interessi e costruire un'atmosfera armoniosa» (38).

(98) La presenza e l'intervento dello Stato nei mercati finanziari (cfr. anche la sezione 3.3.1.8) e nella fornitura di materie prime e fattori produttivi esercitano un ulteriore effetto distorsivo sul mercato (39). La presenza dello Stato nelle imprese, ivi comprese quelle di proprietà dello Stato, operanti nel settore dell'alluminio e in altri settori (come quello finanziario e dei fattori produttivi) consente quindi al governo della RPC di interferire nella determinazione dei prezzi e dei costi.

3.3.1.5. Distorsioni significative conformemente all'articolo 2, paragrafo 6 bis, lettera b), terzo trattino, del regolamento di base: l'esistenza di politiche o misure pubbliche che favoriscono in modo discriminatorio i fornitori nazionali o influenzano in altro modo le forze del libero mercato

(99) L'orientamento dell'economia cinese è determinato in misura significativa da un elaborato sistema di pianificazione che definisce le priorità e prescrive gli obiettivi sui quali le amministrazioni centrali e locali devono concentrarsi. Esistono piani pertinenti a tutti i livelli di governo, riguardanti praticamente tutti i settori dell'economia. Gli obiettivi stabiliti dagli strumenti di pianificazione hanno carattere vincolante e le autorità di ogni livello amministrativo controllano l'attuazione dei piani da parte del corrispondente livello inferiore. Nel complesso, il sistema di pianificazione nella RPC fa sì che le risorse, invece di essere assegnate in linea con le forze del mercato, siano destinate verso settori designati dal governo come strategici o altrimenti politicamente importanti (40).

(100) Ad esempio, il governo riveste un ruolo fondamentale nello sviluppo del settore cinese dell'alluminio. Ciò trova conferma nei numerosi piani, direttive e altri documenti direttamente o indirettamente relativi a detto settore, emanati a livello nazionale, regionale e comunale. Tramite questi e altri strumenti il governo dirige e controlla praticamente ogni aspetto dello sviluppo e del funzionamento del settore dell'alluminio. Tali politiche si ripercuotono in modo diretto o indiretto sui costi di produzione dei prodotti di alluminio.

(101) In linea con le risultanze della Commissione nel caso relativo ad alcuni fogli di alluminio in rotoli originari della Cina (41), nel caso relativo agli estrusi in alluminio (42) e nel caso relativo ai prodotti laminati piatti di alluminio (misure provvisorie) (43), i seguenti fatti sono applicabili per analogia al presente prodotto in esame, che è, analogamente, un prodotto a valle dell'alluminio.

(102) Sebbene il 13o piano quinquennale per lo sviluppo economico e sociale (44), che copre il periodo dell'inchiesta, non contenga disposizioni specifiche sull'alluminio, per l'industria dei metalli non ferrosi in generale esso prevede una strategia volta a promuovere una collaborazione a livello internazionale riguardo alla capacità produttiva e alla produzione di apparecchiature. Per conseguire tali obiettivi è stato ribadito che, tramite il piano, verranno rafforzati regimi di sostegno riguardanti la fiscalità, i finanziamenti, l'assicurazione, gli investimenti, nonché piattaforme finanziarie e di valutazione dei rischi (45).

(103) Il piano settoriale corrispondente, il piano di sviluppo dell'industria dei metalli non ferrosi (2016-2020) («il piano»), definisce politiche e obiettivi specifici che il governo intende conseguire per una serie di industrie dei metalli non ferrosi (46), tra cui l'alluminio.

(104) Il piano intende migliorare i tipi di prodotti fabbricati dall'industria dell'alluminio cinese mediante, tra l'altro, il sostegno all'innovazione. Esso esige il rapido sviluppo di un sistema di proprietà mista nonché la promozione di imprese di proprietà dello Stato più dinamiche. Il piano prevede inoltre la possibilità di accumulare scorte di metalli non ferrosi, tra cui l'alluminio, garantendo la sicurezza delle risorse e fissa obiettivi quantitativi specifici per ridurre il consumo energetico e aumentare il tasso di alluminio riciclato nella produzione e l'utilizzo degli impianti (47).

(105) Il piano promuove inoltre adeguamenti strutturali finalizzati a un controllo più rigoroso dei nuovi impianti di fusione e all'eliminazione di capacità obsolete. Esso contempla la distribuzione geografica degli stabilimenti di trasformazione, si concentra su progetti volti ad incrementare lo sfruttamento di risorse come la bauxite e l'allumina e definisce politiche tariffarie e inerenti alla fornitura di energia elettrica (48).

(106) Caratterizzato da un'ampia gamma di misure e politiche, il piano rappresenta la prosecuzione del piano di rilancio e adeguamento dell'industria dei metalli non ferrosi del 2009, adottato per attenuare gli effetti negativi della crisi finanziaria sull'industria dei metalli non ferrosi. Gli obiettivi fondamentali definiti nel piano includono, tra l'altro, il controllo del volume di produzione, la ristrutturazione, l'approvvigionamento di materie prime, la politica riguardante le tasse all'esportazione, la sicurezza delle risorse, la costituzione di scorte, l'innovazione tecnologica, la politica finanziaria nonché la relativa pianificazione e attuazione (49).

(107) Un altro documento strategico sul settore dell'alluminio riguardante le condizioni standard applicabili all'industria dell'alluminio è stato pubblicato dal ministero dell'Industria e delle tecnologie dell'informazione (MIIT) il 18 luglio 2013 con l'intento di accelerare l'adeguamento strutturale e di limitare un'espansione disordinata degli impianti di fusione dell'alluminio. Le condizioni standard prevedono quantità di produzione minime per i nuovi impianti, norme di qualità e sicurezza dell'approvvigionamento di bauxite e allumina importate e di origine nazionale. Tali condizioni indicano che il MIIT è l'autorità incaricata della normalizzazione e della gestione dell'industria dell'alluminio, nonché della pubblicazione dell'elenco di società autorizzate a operare nell'industria dell'alluminio (50).

(108) Nel Parere orientativo concernente la creazione di un ambiente di mercato eccellente, la promozione dell'adeguamento strutturale e della trasformazione dell'industria dei metalli non ferrosi e l'aumento dei benefici, pubblicato dall'Ufficio generale del Consiglio di Stato nel 2016 (2016/42) (51), le autorità cinesi indicano quali obiettivi principali i seguenti: «ottimizzare la struttura dell'industria dei metalli non ferrosi; equilibrare sostanzialmente l'offerta e la domanda delle categorie fondamentali di prodotti; mantenere il tasso di utilizzo della capacità produttiva di alluminio elettrolitico al di sopra dell'80 %; aumentare in modo significativo la capacità di garantire l'approvvigionamento di minerali come rame e alluminio» (52). Il documento aspira altresì a «controllare attentamente la nuova capacità produttiva». A tal fine è necessario: «garantire l'attuazione di nuovi (riformati, ampliati) indispensabili progetti di potenziamento degli stabilimenti di produzione dell'alluminio elettrolitico; [...] fare ricorso alla vigilanza sociale e ad altri strumenti; intensificare gli sforzi di vigilanza e ispezione; esaminare attentamente e gestire i nuovi progetti relativi all'alluminio elettrolitico che violano i regolamenti» (53). Tali disposizioni dimostrano il grado di intervento sostanziale del governo della RPC nel settore dei metalli non ferrosi, compreso il settore dell'alluminio.

(109) Le suddette interferenze statali nel funzionamento del settore dell'alluminio mediante documenti di pianificazione si riflettono anche a livello provinciale. Ad esempio, l'avviso del governo della provincia di Shandong (dove è stabilita Donghai, un importante produttore di ACF) sul piano di attuazione per accelerare lo sviluppo di alta qualità delle sette industrie ad alta intensità energetica (2018/248), del 6 novembre 2018, è volto a «favorire l'estensione della filiera industriale dell'alluminio elettrolitico» attraverso le seguenti azioni: «aumentare ulteriormente la percentuale di lavorazione fine e profonda dell'alluminio elettrolitico liquido e dei materiali per la lavorazione dell'alluminio; accelerare e promuovere l'estensione della filiera industriale dell'alluminio ai prodotti finiti e ai prodotti di alta gamma; ampliare l'uso di materiali di alta gamma in alluminio; aumentare le possibilità di sviluppo dell'industria di trasformazione dell'alluminio» (54).

(110) Lo Stato è intervenuto nel funzionamento del settore dell'alluminio per molti anni prima della pubblicazione dei documenti strategici di cui sopra, come illustrato, ad esempio, dagli Orientamenti volti ad accelerare la ristrutturazione dell'industria dell'alluminio («Orientamenti in materia di ristrutturazione») (55), pubblicati dalla commissione nazionale per lo sviluppo e le riforme nell'aprile del 2006. Quest'ultima considerava l'alluminio un prodotto fondamentale per lo sviluppo dell'economia nazionale. Gli orientamenti in materia di ristrutturazione stabilivano che per attuare la politica di sviluppo industriale approvata dal Consiglio di Stato era necessario conseguire obiettivi specifici in alcuni ambiti. Tali ambiti erano: l'agevolazione della concentrazione nell'industria; l'accesso al capitale finanziario (cfr. anche la sezione 3.3.1.8); l'organizzazione dell'industria; il controllo rigoroso delle esportazioni di alluminio elettrolitico; e l'eliminazione di capacità obsolete.

(111) Inoltre il prezzo dei fattori produttivi fondamentali, quali l'energia e l'elettricità, è anche influenzato da diversi tipi di intervento pubblico (56). In particolare, lo Stato è intervenuto a favore dei produttori cinesi praticando prezzi dell'energia differenziati e più vantaggiosi. Nel Parere orientativo concernente la creazione di un ambiente di mercato eccellente, la promozione dell'adeguamento strutturale e della trasformazione dell'industria dei metalli non ferrosi e l'aumento dei benefici di cui sopra, le autorità cinesi hanno riconosciuto l'obiettivo politico di «continuare ad attuare la politica differenziata in materia di prezzi dell'energia elettrica; incoraggiare gli utenti di energia elettrica ammissibili a concludere accordi diretti con le imprese di produzione di energia elettrica; determinare i prezzi mediante negoziazione» (57). La Commissione ha inoltre stabilito che politiche analoghe sono state attuate a livello provinciale. Nella provincia di Yunnan, ad esempio, secondo le informazioni riportate dal China Industry Journal nel novembre 2019: «Al fine di attuare il piano, Yunnan ha successivamente pubblicato politiche specifiche quali il«Parere di attuazione concernente la promozione dello sviluppo integrato dell'energia idroelettrica e dei materiali di alluminio e il«Piano di applicazione di prezzi preferenziali per promuovere l'uso dell'energia idroelettrica«. Sembra evidente che qualsiasi impresa che trasferisca a Yunnan la propria quota di capacità beneficerà della politica di«prezzo preferenziale, trasmissione integrale«; questo significa che per i primi cinque anni l'alluminio elettrolitico beneficerà di un prezzo preferenziale speciale per l'elettricità pari a 0,25 CNY per kWh. Per quanto riguarda la lavorazione profonda dei materiali, è concesso un prezzo preferenziale speciale per l'energia elettrica pari a 0,20 CNY per kWh. Secondo le relazioni, i progetti integrati di Henan Shenhuo e Sichuan Qiya, che hanno introdotto quote da realizzare a Yunnan, hanno già beneficiato della politica a favore dei progetti di integrazione e hanno firmato accordi pertinenti con i governi locali, le società di reti elettriche e le società di produzione di energia elettrica (58).

(112) Quale altro esempio di interferenza statale a livello provinciale, nell'avviso del governo della provincia di Shandong sul piano di attuazione per accelerare lo sviluppo di alta qualità delle sette industrie ad alta intensità energetica (cfr. considerando 109) le autorità hanno fissato obiettivi di trasformazione e potenziamento per l'industria dell'alluminio elettrolitico per quanto riguarda il consumo energetico: «Entro il 2022 il consumo di energia elettrica dell'alluminio elettrolitico per tonnellata di alluminio dovrà diminuire a circa 12 800 kWh, il tasso di lavorazione elettrolitica profonda dell'alluminio elettrolitico nella provincia dovrà raggiungere all'incirca il 50 % e il valore aggiunto dell'alluminio per tonnellata aumentare in media di oltre il 30 %» (59).

(113) Per quanto riguarda l'applicazione delle disposizioni contenute nei documenti di pianificazione di cui sopra, le associazioni di categoria cinesi svolgono un ruolo importante. Tali entità devono garantire che l'industria attui le politiche del governo della RPC. Questa responsabilità è confermata dal fatto che, nella loro attività, esse collaborano strettamente con le autorità statali, il che si riflette nei loro statuti. Nel caso del settore dell'alluminio, lo statuto della China Non-Ferrous Metals Industry Association (Associazione cinese dell'industria dei metalli non ferrosi) afferma in particolare che «[l']Associazione aderisce alla linea di base del partito e a vari principi e politiche, conformemente alla Costituzione, alle leggi, ai regolamenti e alle politiche nazionali, e rispetta i valori sociali e morali. Essa rispetta l'obiettivo di servire il governo, l'industria, le imprese e i dirigenti; stabilisce e migliora il meccanismo di autodisciplina dell'industria; coinvolge pienamente il personale governativo per ottenere assistenza; svolge un ruolo di ponte tra il governo e le imprese» (articolo 3). Analogamente, l'articolo 25 stabilisce che il presidente, il vicepresidente e il segretario generale dell'Associazione devono: «aderire alla linea, ai principi e alle politiche del partito e avere buone qualità politiche» (60).

(114) Analogamente, lo statuto dell'Associazione cinese dell'industria dei metalli non ferrosi stabilisce che «l'Associazione accetta orientamenti commerciali nonché supervisione e gestione da parte della Commissione per la supervisione e l'amministrazione dei beni di proprietà dello Stato del Consiglio di Stato, del ministero degli Affari civili e dell'Associazione cinese dell'industria dei metalli non ferrosi» (articolo 4). Uno degli elementi consolidati dell'ambito di attività dell'associazione è anche quello di «presentare attivamente suggerimenti e pareri sullo sviluppo dell'industria, sulle politiche, sulle leggi e sui regolamenti industriali, conformemente ai principi e ai compiti generali del partito e dello Stato relativi alla costruzione di un sistema socialista di economia di mercato e tenendo conto della situazione reale dell'industria» (articolo 6). Infine, l'articolo 22 stabilisce altresì che il presidente, il vicepresidente e il segretario generale dell'Associazione, tra le altre condizioni, devono: «aderire alla linea, ai principi e alle politiche del partito e avere buone qualità politiche» (61).

(115) La serie di piani, direttive e altri documenti riguardanti l'alluminio, elaborati a livello nazionale, regionale e comunale, mostra quindi chiaramente l'elevato grado di intervento del governo cinese nel settore dell'alluminio (62). Tramite questi e altri strumenti, il governo dirige e controlla praticamente ogni aspetto dello sviluppo e del funzionamento del settore.

(116) Oltre ai piani, l'intervento del governo nel settore ha assunto la forma, tra l'altro, di misure relative alle esportazioni, tra cui dazi all'esportazione, contingenti all'esportazione, requisiti in termini di andamento delle esportazioni e di prezzi minimi all'esportazione di diverse materie prime per l'alluminio.

(117) Il governo della RPC ostacola inoltre le esportazioni di alluminio primario e dei suoi fattori produttivi, con l'intento di promuovere prodotti di alluminio a più alto valore aggiunto. Tale obiettivo viene perseguito garantendo riduzioni IVA integrali o parziali su prodotti di alluminio trasformati, in combinazione con riduzioni IVA incomplete e tasse all'esportazione sull'alluminio primario (63).

(118) Altri tipi di intervento pubblico che generano distorsioni di mercato includono la politica relativa alla costituzione di scorte tramite l'Ufficio di riserva statale e il ruolo dello Shanghai Futures Exchange (SHFE) (64). Diverse inchieste in materia di difesa commerciale hanno inoltre stabilito che il governo cinese ha concesso regolarmente varie forme di sostegno statale ai produttori di alluminio (65). Il consistente intervento del governo della RPC nel settore dell'alluminio ha generato un eccesso di capacità (66), che costituisce probabilmente l'esempio più chiaro delle conseguenze derivanti dalle politiche attuate dal governo della RPC e delle distorsioni che ne risultano.

(119) Lo studio dell'OCSE ha inoltre evidenziato ulteriori casi di sostegno pubblico volto ad influenzare le forze di mercato nel settore dell'alluminio. Tale sostegno riguarda generalmente i fattori produttivi, in particolare l'energia elettrica e l'allumina primaria, vendute a un prezzo inferiore rispetto a quello di mercato (67). Lo studio dell'OCSE ha ulteriormente descritto in che modo gli obiettivi del governo della RPC per il settore dell'alluminio vengano tradotti in politiche industriali e azioni specifiche a livello provinciale e locale, tra cui, ad esempio, conferimenti di capitale, diritti prioritari di godimento di risorse minerarie, sovvenzioni e sussidi pubblici o incentivi fiscali (68).

(120) In sintesi, il governo della RPC ha messo a punto misure volte a indurre gli operatori a conformarsi agli obiettivi di politica pubblica finalizzati a sostenere i settori industriali chiave, tra cui quello dell'alluminio, che comprende la produzione dei prodotti ACF. Tali misure impediscono alle forze di mercato di funzionare liberamente.

3.3.1.6. Distorsioni significative conformemente all'articolo 2, paragrafo 6 bis, lettera b), quarto trattino, del regolamento di base: l'assenza, un'applicazione discriminatoria o inadeguata del diritto fallimentare, societario o patrimoniale

(121) Secondo le informazioni contenute nel fascicolo, il sistema fallimentare cinese risulta inadeguato per conseguire i suoi obiettivi principali, quali l'equa composizione di crediti e debiti e la salvaguardia dei legittimi diritti e interessi di creditori e debitori. Questa situazione sembra radicata nel fatto che, mentre il diritto fallimentare cinese poggia formalmente su principi analoghi a quelli applicati in leggi corrispondenti in paesi diversi dalla Cina, il sistema cinese è caratterizzato da una sistematica applicazione insufficiente. Il numero di fallimenti rimane notoriamente basso in relazione alle dimensioni dell'economia del paese, non da ultimo perché le procedure di insolvenza risentono di una serie di carenze, che rappresentano a tutti gli effetti un disincentivo alla presentazione di istanze di fallimento. Lo Stato inoltre mantiene un ruolo forte e attivo nelle procedure d'insolvenza, spesso esercitando un'influenza diretta sull'esito del procedimento (69).

(122) Nella RPC le carenze del sistema dei diritti patrimoniali sono inoltre particolarmente evidenti in relazione alla proprietà e ai diritti di uso dei terreni (70). Tutti i terreni sono di proprietà dello Stato cinese (terreni rurali di proprietà collettiva e terreni urbani di proprietà dello Stato). La loro assegnazione dipende esclusivamente dallo Stato. Esistono disposizioni giuridiche intese ad attribuire i diritti d'uso dei terreni in maniera trasparente e a prezzi di mercato, ad esempio con l'introduzione di procedure di gara. Queste disposizioni tuttavia sono regolarmente disattese e alcuni acquirenti ottengono i terreni a titolo gratuito o a prezzi inferiori a quelli di mercato (71). Nell'assegnazione dei terreni inoltre le autorità perseguono spesso obiettivi politici specifici, compresa l'attuazione dei piani economici (72).

(123) Analogamente a quanto avviene in altri settori dell'economia cinese, i produttori di prodotti ACF sono soggetti all'ordinaria normativa fallimentare, societaria e patrimoniale cinese. Ciò significa che anche tali società sono soggette alle distorsioni dall'alto verso il basso derivanti dall'applicazione discriminatoria o inadeguata del diritto fallimentare e patrimoniale. Dalla presente inchiesta non è emerso nulla che possa mettere in discussione tali risultanze. La Commissione ha pertanto concluso che il diritto fallimentare e il diritto patrimoniale cinese non funzionano correttamente, con conseguenti distorsioni connesse al mantenimento in attività di imprese insolventi e alle modalità di assegnazione dei diritti d'uso dei terreni nella RPC. In base agli elementi di prova disponibili, tali considerazioni risultano essere pienamente applicabili anche al settore dei prodotti ACF.

(124) Dette risultanze sono sostenute dalle conclusioni provvisorie elaborate dal ministero del Commercio degli Stati Uniti nel quadro dell'inchiesta condotta su alcuni tipi di fogli di alluminio provenienti dalla Cina, che ha riscontrato, sulla base di dati disponibili, che la fornitura di terreni da parte del governo della Cina per un corrispettivo inferiore all'importo adeguato costituisce un contributo finanziario ai sensi della sezione 771 (5)(D) della legge sulle tariffe del 1930 nella sua versione modificata (73).

(125) Alla luce di quanto precede, la Commissione ha concluso che sussisteva un'applicazione discriminatoria o inadeguata del diritto fallimentare e patrimoniale nel settore dell'alluminio, anche in relazione al prodotto in esame.

3.3.1.7. Distorsioni significative conformemente all'articolo 2, paragrafo 6 bis, lettera b), quinto trattino, del regolamento di base: la distorsione dei costi salariali

(126) Nella RPC non è possibile che si sviluppi appieno un sistema salariale basato sul mercato, poiché i diritti all'organizzazione collettiva di lavoratori e datori di lavoro sono ostacolati. La Cina non ha ratificato una serie di convenzioni fondamentali elaborate dall'Organizzazione internazionale del lavoro («ILO»), in particolare quelle riguardanti la libertà di associazione e la contrattazione collettiva (74). Secondo il diritto nazionale, nel paese è attiva una sola organizzazione sindacale. Tale organizzazione non è tuttavia indipendente dalle autorità statali e il suo impegno nella contrattazione collettiva e nella tutela dei diritti dei lavoratori resta rudimentale (75). La mobilità della forza lavoro cinese è inoltre limitata dal sistema di registrazione dei nuclei familiari, che limita l'accesso all'intera gamma delle prestazioni previdenziali e di altro tipo ai residenti locali di una determinata zona amministrativa. Generalmente, ciò fa sì che i lavoratori non in possesso del certificato di residenza locale si trovino in una posizione occupazionale vulnerabile e abbiano un reddito inferiore rispetto a coloro che possiedono il certificato di residenza (76). Tali risultanze indicano una distorsione dei costi salariali nella RPC.

(127) Non sono stati presentati elementi di prova pertinenti a sostegno del fatto che il settore dell'alluminio, compreso quello della produzione di prodotti ACF, non sia soggetto al sistema di diritto del lavoro cinese descritto. Il settore dell'alluminio subisce quindi gli effetti della distorsione dei costi salariali sia direttamente (durante la fabbricazione del prodotto in esame o rispetto alle principali materie prime per la sua produzione) sia indirettamente (in termini di accesso al capitale o ai fattori produttivi da parte di società soggette al medesimo sistema occupazionale nella RPC).

3.3.1.8. Distorsioni significative conformemente all'articolo 2, paragrafo 6 bis, lettera b), sesto trattino, del regolamento di base: l'accesso ai finanziamenti è concesso da istituzioni che attuano obiettivi di politica pubblica o altrimenti non operano in maniera indipendente dallo Stato

(128) L'accesso al capitale per gli attori societari nella RPC è soggetto a varie distorsioni.

(129) In primo luogo, il sistema finanziario cinese è caratterizzato da una forte posizione delle banche statali (77) che, nel concedere l'accesso ai finanziamenti, prendono in considerazione criteri diversi dalla redditività economica di un progetto. Analogamente alle imprese di proprietà dello Stato non finanziarie, le banche rimangono collegate allo Stato non solo attraverso la proprietà, ma anche mediante le relazioni personali (i massimi dirigenti dei grandi istituti finanziari di proprietà dello Stato in ultima analisi sono nominati dal PCC) (78) e, come avviene per le imprese di proprietà dello Stato non finanziarie, le banche attuano regolarmente le politiche pubbliche definite dal governo. In tal modo rispettano l'esplicito obbligo giuridico di condurre la propria attività conformemente alle esigenze dello sviluppo economico e sociale nazionale e agli orientamenti stabiliti dalle politiche industriali dello Stato (79). A ciò si sommano ulteriori norme vigenti, che indirizzano i finanziamenti verso settori promossi dal governo o comunque ritenuti importanti (80).

(130) Benché sia riconosciuto che varie disposizioni giuridiche fanno riferimento alla necessità di rispettare il normale comportamento bancario e norme prudenziali quali l'esigenza di esaminare l'affidabilità creditizia del mutuatario, gli elementi di prova schiaccianti, tra cui le risultanze delle inchieste in materia di difesa commerciale, suggeriscono che queste disposizioni svolgono solo un ruolo secondario nell'applicazione dei vari strumenti giuridici.

(131) Per esempio, il governo della RPC ha chiarito di recente che anche le decisioni delle banche commerciali private devono essere supervisionate dal PCC e rimanere in linea con le politiche nazionali. Uno dei tre obiettivi generali dello Stato in relazione alla governance bancaria è ora quello di rafforzare la leadership del partito nel settore bancario e assicurativo, anche in relazione alle questioni operative e di gestione delle società (81). Inoltre i criteri di valutazione della performance delle banche commerciali devono ora, in particolare, prendere in considerazione come le entità «servono gli obiettivi di sviluppo nazionale e l'economia reale», e in particolare come «servono le industrie strategiche ed emergenti» (82).

(132) I rating delle obbligazioni e del credito inoltre risultano spesso falsati per una serie di motivi, compreso il fatto che la valutazione del rischio è influenzata dall'importanza strategica dell'impresa per il governo cinese e dal peso dell'eventuale garanzia implicita da parte del governo. Le stime indicano chiaramente che i rating del credito cinesi corrispondono sistematicamente ai rating internazionali più bassi (83).

(133) A ciò si sommano ulteriori norme vigenti, che indirizzano i finanziamenti verso settori promossi dal governo o comunque ritenuti importanti (84). Quanto illustrato si traduce in una propensione a concedere prestiti alle imprese di proprietà dello Stato, a grandi imprese private con legami influenti e a imprese appartenenti ai settori industriali fondamentali; ciò implica che la disponibilità e il costo del capitale non sono uguali per tutti gli operatori del mercato.

(134) A tale proposito, lo studio dell'OCSE fa riferimento a prove aneddotiche del fatto che taluni produttori di alluminio nella RPC hanno ottenuto finanziamenti a condizioni preferenziali, in relazione ai quali il costo del finanziamento sembra essere dissociato dal corrispondente livello del rapporto di indebitamento dell'impresa. Secondo lo studio, un produttore statale di alluminio ha dichiarato esplicitamente nel suo prospetto delle obbligazioni del 2016 che l'impresa attrae considerevole sostegno finanziario da parte di banche demandate all'attuazione delle politiche del governo cinese, che applicano un tasso di interesse inferiore al valore di riferimento. Analogamente, il prospetto delle obbligazioni del 2017 di un altro produttore statale fa riferimento ai forti legami dell'impresa con banche cinesi, comprese banche demandate all'attuazione delle politiche del governo che hanno fornito all'impresa fonti di finanziamento a basso costo. Lo studio dell'OCSE conclude al riguardo che, sebbene possano esistere molte ragioni che giustificano tassi di interesse bassi per queste imprese, il contrasto tra i modesti indicatori finanziari e i bassi tassi di interesse può suggerire una potenziale sottovalutazione del rischio associato a tali mutuatari (85).

(135) In secondo luogo, gli oneri finanziari per i prestiti sono stati mantenuti artificiosamente bassi in modo da stimolare la crescita degli investimenti. Questo ha comportato un ricorso eccessivo agli investimenti di capitale, con un costante calo dell'utile sul capitale investito. Tale situazione è illustrata dalla crescita della leva finanziaria delle imprese nel settore statale nonostante il forte calo della redditività, a dimostrazione del fatto che i meccanismi operanti nel sistema bancario non seguono le normali risposte commerciali.

(136) In terzo luogo, sebbene la liberalizzazione del tasso di interesse nominale sia stata realizzata nell'ottobre del 2015, i segnali di prezzo non sono ancora il risultato delle forze del libero mercato, ma sono influenzati dalle distorsioni dovute all'intervento del governo. In effetti, la quota di prestiti concessi a un tasso pari o inferiore a quello di riferimento rappresenta ancora almeno un terzo di tutti i prestiti alla fine del 2018 (86). I media ufficiali della RPC hanno recentemente riferito che il PCC ha chiesto di «guidare il tasso d'interesse del mercato dei prestiti verso il basso» (87). Tassi di interesse artificiosamente bassi comportano prezzi molto bassi (underpricing) e di conseguenza l'utilizzo eccessivo di capitale.

(137) La crescita complessiva del credito in Cina indica un peggioramento dell'efficienza dell'assegnazione del capitale senza alcun segnale di stretta creditizia, come invece ci si aspetterebbe in un contesto di mercato esente da distorsioni. Ne consegue che i prestiti in sofferenza sono aumentati rapidamente negli ultimi anni. Di fronte a una situazione di crescente debito a rischio, il governo della RPC ha scelto di evitare le insolvenze. Le emissioni di crediti inesigibili sono state quindi gestite spostando il debito e creando cosiddette società «zombie», oppure trasferendo la proprietà del debito (ad esempio tramite fusioni o conversioni del debito in azioni), senza necessariamente risolvere il problema generale del debito o affrontarne le cause di fondo.

(138) In sostanza, malgrado le misure adottate per liberalizzare il mercato, il sistema del credito alle imprese in Cina è influenzato da distorsioni significative dovute al persistente ruolo pervasivo dello Stato nei mercati dei capitali.

(139) Non sono stati forniti elementi di prova del fatto che il settore dell'alluminio, compresi i produttori di prodotti ACF, sia esente dal suddetto intervento pubblico nel sistema finanziario. Il sostanziale intervento pubblico nel sistema finanziario comporta pertanto gravi ripercussioni a tutti i livelli delle condizioni di mercato.

3.3.1.9. Natura sistemica delle distorsioni descritte

(140) La Commissione ha osservato che le distorsioni descritte nella relazione sono caratteristiche dell'economia cinese. Dagli elementi di prova disponibili risulta che i fatti e le caratteristiche del sistema cinese di cui alle sezioni da 3.3.1.1. a 3.3.1.5. si applicano a tutto il paese e a tutti i settori dell'economia. Lo stesso vale per la descrizione dei fattori produttivi di cui alle sezioni da 3.3.1.6. a 3.3.1.8.

(141) La Commissione rammenta che, per fabbricare prodotti ACF, è necessaria un'ampia gamma di fattori produttivi. Nel fascicolo dell'inchiesta non vi sono elementi che indichino che tali fattori non siano originari della RPC. Quando i produttori di prodotti ACF acquistano/appaltano tali fattori produttivi, i prezzi che pagano (e che sono registrati come costi) sono chiaramente esposti alle stesse distorsioni sistemiche menzionate in precedenza. Ad esempio, i fornitori di fattori produttivi impiegano manodopera soggetta a distorsioni. Essi possono contrarre prestiti soggetti alle distorsioni presenti nel settore finanziario/nell'allocazione del capitale. Sono inoltre soggetti al sistema di pianificazione che si applica a tutti i livelli di governo e a tutti i settori.

(142) Di conseguenza non solo non è opportuno utilizzare i prezzi di vendita sul mercato interno dei prodotti ACF, ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 6 bis, lettera a), del regolamento di base, ma anche tutti i costi dei fattori produttivi (compresi materie prime, energia, terreni, finanziamenti, lavoro ecc.) risultano essere viziati dal fatto che la formazione dei loro prezzi è influenzata da un intervento pubblico sostanziale, come descritto nelle parti A e B della relazione. In effetti gli interventi pubblici descritti in relazione all'allocazione del capitale, ai terreni, al lavoro, all'energia e alle materie prime sono presenti in tutta la RPC. Ciò significa, ad esempio, che un fattore produttivo che di per sé è stato prodotto nella RPC combinando una serie di fattori produttivi è soggetto a distorsioni significative. Lo stesso vale per il fattore produttivo del fattore produttivo e così via. Le argomentazioni e gli elementi di prova forniti dai produttori esportatori a tale riguardo sono trattati nella sezione seguente.

3.3.1.10. Conclusioni

(143) Dall'analisi di cui sopra, che comprende un esame di tutti gli elementi di prova disponibili riguardanti l'intervento pubblico nell'economia cinese in generale e nel settore dell'alluminio (compreso il prodotto in esame), è emerso che i prezzi o i costi del prodotto in esame, compresi i costi delle materie prime, dell'energia e del lavoro, non sono il risultato delle forze del libero mercato, poiché sono influenzati da un intervento pubblico sostanziale ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 6 bis, lettera b), del regolamento di base, come dimostrato dall'incidenza effettiva o possibile di uno o più dei fattori pertinenti ivi elencati. Su tale base, e in assenza di collaborazione da parte del governo della RPC, la Commissione ha concluso che, nel caso di specie, non è opportuno utilizzare i prezzi e i costi sul mercato interno per stabilire il valore normale.

3.3.1.11. Osservazioni delle parti interessate

(144) Xiamen ha affermato, in risposta alla seconda nota, che non è necessario ricorrere a valori di riferimento se i fattori produttivi sono acquistati da Xiamen alle normali condizioni di mercato. In particolare Xiamen ha sostenuto che i prezzi di riferimento e i prezzi da essa concordati per i lingotti e le placche erano comparabili, il che sembra confutare le asserzioni di distorsioni significative. Zhongji ha inoltre sostenuto di aver acquistato le materie prime e l'energia su base commerciale alle normali condizioni di mercato.

(145) La Commissione ha osservato che una volta stabilito che, a causa dell'esistenza di distorsioni significative nel paese esportatore ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 6 bis, lettera b), del regolamento di base, non è opportuno utilizzare i prezzi e i costi sul mercato interno di tale paese, il valore normale è calcolato in base a prezzi o valori di riferimento esenti da distorsioni in un paese rappresentativo appropriato per ciascun produttore esportatore, a norma dell'articolo 2, paragrafo 6 bis, lettera a), del regolamento di base. La stessa disposizione del regolamento di base consente l'utilizzo dei costi sul mercato interno, nella misura in cui sia stato positivamente accertato che sono esenti da distorsioni, sulla base di prove precise e adeguate. Tuttavia nel caso in questione sia Xiamen che Zhongji non hanno prodotto alcuna prova precisa e adeguata. Livelli simili di prezzo di alcune materie prime nel paese esportatore e nel paese rappresentativo non sono di per sé indicativi dell'assenza di distorsioni significative ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 6 bis, del regolamento di base, perché i prezzi possono fluttuare ed essere allineati in un certo periodo per una serie di altre ragioni. Al contrario, vi sono innumerevoli altri fattori che contribuiscono alla constatazione di distorsioni significative, come evidenziato nelle sezioni da 3.3.1.2 a 3.3.1.9. Di conseguenza un semplice riferimento alla comparabilità dei prezzi praticati sul mercato interno di alcune materie prime con i valori di riferimento del paese rappresentativo non può soddisfare la condizione di produrre prove precise e adeguate. Pertanto le affermazioni di Xiamen e Zhongji hanno dovuto essere respinte.

(146) Inoltre nelle sue osservazioni sull'apertura, Xiamen ha innanzitutto asserito che l'articolo 2, paragrafo 6 bis, non è coerente con l'accordo antidumping dell'OMC. Questo perché, in primo luogo, l'articolo 2.2 dell'accordo antidumping dell'OMC riconosce tre scenari che consentono la determinazione del valore normale: i) le vendite non avvengono nel corso delle normali operazioni commerciali; ii) esiste una particolare situazione di mercato; o iii) a causa del basso volume di vendite sul mercato interno, tali vendite non sono rappresentative. Xiamen ha affermato che le distorsioni significative non corrispondono a nessuno dei tre criteri. Ha comunicato inoltre che, anche se si potrebbe ritenere che il concetto di distorsione significativa rientri nel secondo dei criteri di cui sopra, il panel dell'OMC nel caso DS529 Australia – Misure antidumping su carta per copie A4 ha confermato che il fatto che il prezzo praticato sul mercato interno del prodotto in esame e dei relativi fattori produttivi sia influenzato da distorsioni governative non era sufficiente per ritenere che un valido confronto tra vendite sul mercato in