Relazione speciale della Corte dei conti sulla creazione o il mantenimento di posti di lavoro nel quadro della concessione di aiuti agli investimenti a finalità regionale



Gazzetta ufficiale n. C 345 del 31/12/1982 pag. 0001 - 0016



Relazione speciale della Corte dei conti sulla creazione o il mantenimento di posti di lavoro nel quadro della concessione di aiuti agli investimenti a finalità regionale (Osservazioni, articolo 206 bis del trattato CEE) La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti nella sua riunione del 30 luglio 1982, in applicazione dell'articolo 206 bis, paragrafo 4, del trattato CEE. In precedenza, il 18 febbraio 1982, la relazione era stata trasmessa per osservazioni alla Commissione, le cui risposte figurano in allegato. INDICE 1. Parte prima: Introduzione 1.1. Obiettivi generali della relazione 1.2. Le condizioni d'intervento del FESR nel settore industriale 1.3. Rapporti tra il FESR e i regimi nazionali di aiuto a finalità regionale 2. Parte seconda: Difficoltà inerenti all'attuazione delle disposizioni che disciplinano la concessione dell'aiuto in funzione dell'occupazione 2.1. Relazione tra aiuto, investimento e occupazione 2.2. Metodi di valutazione e di previsione in materia di creazione di posti di lavoro 2.3. Il requisito della creazione o del mantenimento di un numero minimo di posti di lavoro 3. Parte terza: Metodi di accertamento dei risultati ottenuti in materia di posti di lavoro 3.1. Differenze rilevate nella nozione di posto di lavoro 3.2. Cosa si deve intendere per "creazione" o "mantenimento" di posti di lavoro? 3.3. Da chi e come vengono attestati i posti di lavoro? 3.4. Quando ha luogo la verifica dei posti di lavoro? 3.5. La sanzione in caso di discordanza tra previsioni e realizzazioni in materia di posti di lavoro 4. Parte quarta: Conclusioni PARTE PRIMA INTRODUZIONE 1.1. Obiettivi generali della relazione 1.1.1. Questa relazione tratta del criterio della creazione o del mantenimento di posti di lavoro nel quadro della concessione di aiuti agli investimenti a finalità regionale, a livello sia comunitario sia nazionale. Essa si propone di esaminare, sotto il profilo del controllo, il ruolo svolto dal criterio in causa ed i problemi posti dalla sua applicazione tanto nella fase dell'istruzione quanto in quella dell'esecuzione delle decisioni di erogazione dell'aiuto. 1.1.2. Tra gli strumenti previsti dalla normativa comunitaria figura il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), istituito dal regolamento del Consiglio (CEE) n. 724/75 [1] e destinato a correggere i principali squilibri regionali, in particolare quelli risultanti dalla prevalenza delle attività agricole, dalle trasformazioni industriali e da una sottoccupazione strutturale. Gli stanziamenti relativi sono iscritti ai capitoli 50 e 51 della sezione III "Commissione" della nomenclatura del bilancio generale delle Comunità per l'esercizio 1982. Oltre ai finanziamenti in infrastnitture, che non sono trattati nella presente relazione, ma che possono a loro volta avere riflessi non trascurabili sull'incremento dell'occupazione, il FESR ha previsto il finanziamento di investimenti in attività industriali o di servizio che garantiscano la creazione o il mantenimento di posti di lavoro. Per investimenti di questo tipo il problema dell'occupazione, in termini quantitativi e qualitativi, si pone immediatamente al centro della problematica dell'aiuto; un'analisi delle disposizioni in materia è pertanto indispensabile, in specie per valutarne il ruolo e la portata. 1.1.3. Nella presente relazione non si possono reperire indicazioni di carattere contabile o statistico sui contributi accordati dal FESR a favore dell'occupazione in attività industriali, né sui posti di lavoro creati o su cui si fa assegnamento. Infatti, per loro stessa natura, questi dati non sono rilevanti ai fini degli argomenti trattati. Al contrario, le considerazioni sviluppate nelle pagine successive consentiranno forse di comprendere con maggior cognizione di causa i dati eventualmente raccolti in materia, a livello comunitario o nazionale, e di coglierne meglio il significato. 1.1.4. Dopo aver richiamato brevemente le condizioni generali d'intervento del FESR nel settore industriale, nonché i legami esistenti tra il FESR e i regimi nazionali di aiuto a finalità regionale, la presente relazione affronta una seconda park. Quest'ultima analizza l'efficacia delle disposizioni esaminate sotto il profilo dell'influenza da esse esercitata sull'occupazione tramite gli aiuti agli investimenti. I principali ostacoli sono dovuti alle difficoltà che si incontrano nel formulare previsioni in materia di creazione di posti di lavoro, nonché all'incertezza della relazione esistente tra aiuto, investimento e occupazione. Il requisito di creare o di mantenere un numero minimo di posti di lavoro risulta di per sé poco giustificato. La terza parte della relazione, a sua volta seguita da conclusioni di carattere generale, tratta dei risultati ottenuti in materia di occupazione. Essa illustra le constatazioni fatte in occasione di verifiche in loco negli Stati membri, in particolare le differenze osservate, e talvolta già menzionate nelle relazioni annuali della Corte dei conti, riguardo ai concetti di "occupazione", di "creazione o di mantenimento" di posti di lavoro, nonché ai metodi di attestazione dei posti di lavoro e ai periodi presi in considerazione. Sono inoltre trattate le sanzioni eventualmente applicate in caso di discordanza tra previsioni e realizzazioni sotto il profilo dell'occupazione. 1.1.5. Benché gli sviluppi esposti nella presente relazione siano basati sulle constatazioni effettuate nel quadro del regolamento del FESR, quale era in vigore al 31 dicembre 1981, la maggior parte delle considerazioni formulate resta del tutto valida, anche sotto il profilo della nuova proposta di modifica presentata dalla Commissione [2]. 1.2. Le condizioni d'intervento del FESR nel settore industriale 1.2.1. La concessione dell'aiuto del FESR agli investimenti in attività industriali o di servizio è subordinata a quattro condizioni fondamentali : a) l'aiuto può essere concesso soltanto in certe regioni svantaggiate, in particolare sul piano dell'occupazione, che formino oggetto di un programma di sviluppo regionale; b) l'aiuto deve essere destinato ad un investimento di un importo minimo, realizzato nel quadro della creazione, dell'ampliamento o della ristrutturazione di attività industriali o di servizio; c) l'investimento beneficiario dell'aiuto è scelto in particolare in funzione della sua incidenza, diretta o indiretta, sull'occupazione e deve garantire la creazione o il mantenimento di almeno dieci posti di lavoro; d) l'investimento deve beneficiare di aiuti statali a finalità regionale sotto forma sia di sovvenzioni sia di abbuoni d'interesse (o del loro equivalente per i mutui a saggio d'interesse agevolato), che si riferiscano all'investimento oppure ai posti di lavoro creati. 1.2.2. La partecipazione del Fondo è limitata al 20 % del costo dell'investimento. Tuttavia non può superare il 50 % degli aiuti statali a finalità regionale ed è inoltre limitata ad un determinato ammontare dell'investimento per posto di lavoro, ammontare che varia a seconda del tipo di operazioni sovvenzionate. L'introduzione di questo limite massimo ha lo scopo di evitare che l'aiuto venga concesso a favore di investimenti ad alta intensità di capitale e rispecchia la preoccupazione di favorire l'occupazione. Alla stessa preoccupazione sono ispirate le condizioni più vantaggiose accordate in caso di creazione di posti di lavoro o alle imprese artigiane, ritenute a priori suscettibili di creare un maggior numero di posti di lavoro. L'occupazione è dunque allo stesso tempo una condizione e un obbligo. 1.2.3. Infine, è evidente che i posti di lavoro creati o mantenuti devono avere carattere duraturo; l'aiuto, infatti, può essere concesso solo ad imprese sane. 1.3. Rapporti tra il FESR e i regimi nazionali di aiuto a finalità regionale 1.3.1. Una delle caratteristiche del FESR è che l'aiuto viene corrisposto agli Stati membri, a titolo di rimborso parziale delle spese da essi sostenute per interventi a livello regionale. Pertanto le norme del FESR si sovrappongono ai diversi regimi di aiuto a finalità regionale posti in essere dagli Stati membri; tali regimi possono assumere forme diverse e rivelarsi ora più flessibili, ora più restrittivi della regolamentazione comunitaria, in particolare sotto il profilo dell'occupazione. È dunque opportuno esaminare i principali regimi nazionali di aiuto suscettibili di beneficiare del contributo del Fondo e, più precisamente, il ruolo attribuito all'occupazione nelle relative modalità di applicazione. 1.3.2. Regimi basati sull'investimento 1.3.2.1. Alcuni regimi di aiuto si basano unicamente sull'investimento. Ciò vale in particolare per i "Regional Development Grants" in Gran Bretagna, per i supplementi regionali a titolo della "Wet Investeringsrekening" nonché per la principale modalità di applicazione dell'"Investeringspremieregeling" nei Paesi Bassi, per le diverse indennità d'insediamento in Francia o ancora per taluni aiuti accordati in Italia in alcune zone di montagna o in zone che soffrono di gravi problemi strutturali. 1.3.2.2. Ciò tuttavia non significa che vi sia un disinteresse assoluto per l'occupazione, sia sul piano quantitativo che su quello qualitativo. In primo luogo, occorre tener presente che le regioni che possono beneficiare di questi aiuti sono definite in base ad una serie di criteri di cui l'occupazione è uno dei più importanti. In secondo luogo, alcuni tipi di investimento, soprattutto in attività che creano posti di lavoro particolarmente qualificati, godono spesso di un trattamento di favore. Lo stesso vale per le piccole e medie imprese che si ritiene abbiano una più elevata intensità di "lavoro". In certi casi, sull'occupazione si fonda il calcolo del massimale dell'aiuto da concedere in base ad un costo d'investimento per posto di lavoro ad esso connesso diffusione. Allo stato puro, questo tipo di regime è applicato solo in Francia nel quadro dell'aiuto speciale rurale e/o nei Paesi Bassi per l'applicazione dell'"Investeringspremieregeling" nella zona di Lelystad. Le stesse modalità sono applicate in Belgio ma limitatamente alle piccole e medie imprese (in senso molto lato, poiché non comportano necessariamente un investimento). I regimi di questo tipo, che non possono beneficiare del FESR e che creano problemi di controllo di difficile soluzione, sono previsti in generale soprattutto per le piccole e medie imprese; di solito non contemplano condizioni minimali circa il numero e la qualità dei posti di lavoro. È quanto accade in Germania nell'applicazione dell'"Investitionszulage" e degli "Zuschüsse nach der Gemeinschaftsaufgabe — Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur", che si riducono ad operazioni di aiuto all'investimento in caso di creazione o ristrutturazione di un'impresa. 1.3.2.3. La valutazione degli effetti sull'occupazione deve ancora essere corretta in funzione del carattere automatico o discrezionale degli aiuti erogati. Infatti, dai controlli svolti risulta che, quanto più il sistema è automatico, tanto più diminuiscono le possibilità di tener conto dei problemi dell'occupazione. Quando invece l'aiuto assume un carattere più discrezionale, l'occupazione rappresenta spesso un criterio che può avere grande importanza nel processo decisionale amministrativo. Così avviene in Belgio, in Danimarca, nel Lussemburgo e in Irlanda, dove i fascicoli relativi alle domande di aiuto, da presentarsi da parte delle imprese, devono comprendere una descrizione degli effetti presumibilmente prodotti dagli investimenti programmati sull'occupazione, anche in termini qualitativi. 1.3.2.4. Concludendo, si può affermare che i regimi di aiuto basati sull'investimento, ed a maggior ragione quelli a carattere discrezionale, tengono sempre conto, implicitamente, della problematica dell'occupazione nelle regioni interessate. 1.3.3. Regimi di aiuto in funzione dell'occupazione I regimi in cui l'aiuto viene concesso unicamente in funzione dell'occupazione hanno una scarsissima diffusione. Allo stato puro, questo tipo di regime è applicato solo in Francia nel quadro dell'aiuto speciale rurale e/o nei Paesi Bassi per l'applicazione dell'"Investeringspremieregeling" nella zona di Lelystad. Le stesse modalità sono applicate in Belgio ma limitatamente alle piccole e medie imprese (in senso molto lato, poiché non comportano necessariamente un investimento). I regimi di questo tipo, che non possono beneficiare del FESR e che creano problemi di controllo di difficile soluzione, sono previsti in generale soprattutto per le piccole e medie imprese; di solito non contemplano condizioni minimali circa il numero e la qualità dei posti di lavoro. 1.3.4. Regimi basati sia sull'investimento sia sull 'occupazione 1.3.4.1. Questo gruppo di regimi di aiuto può essere suddiviso in due categorie sotto il profilo dei posti di lavoro connessi ai progetti presentati. Una prima categoria comprende le legislazioni che esigono la creazione o il mantenimento di un certo numero di posti di lavoro senza ulteriori precisazioni. Rientrano in questa categoria i "Kredite aus dem ERP-Regionalprogramm" in Germania, gli aiuti a favore della creazione di posti di lavoro nelle zone di conversione industriale in Francia, i contributi della "Cassa per il Mezzogiorno" in Italia. L'"Investeringspremieregeling" in alcuni casi nei Paesi Bassi e la "Selective Financial Assistance" in Gran Bretagna relativi alle industrie di servizi, sono varianti caratterizzate dal fatto che l'occupazione serve di base per il calcolo dell'aiuto. 1.3.4.2. La creazione di un numero minimo di posti di lavoro è la condizione posta da una seconda categoria. A volte il numero minimo di posti di lavoro richiesto è inferiore a quello del FESR: è il caso, in Francia, del premio di sviluppo alle imprese artigiane, il cui importo è stabilito in base ai posti di lavoro ma non può tuttavia superare una data percentuale del costo dell'investimento. Talvolta gli obblighi imposti sotto il profilo dell'occupazione possono essere più rigorosi, come nel caso dell'ampliamento di un'impresa sovvenzio nata nel quadro della "Investitionszulage" oppure degli "Zuschüsse nach der Gemeinschaftsaufgabe — Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" in Germania, dei premi di insediamento delle attività terziarie e dei contributi del Fondo speciale di adattamento industriale in Francia, nonché degli aiuti accordati a determinati settori dei servizi in Italia. In alcuni casi, la condizione del numero minimo di posti di lavoro coincide con quella in vigore per il FESR, come nel caso dei premi di insediamento delle attività di ricerca in Francia o delle disposizioni generali del regime di aiuti regionali vigente in Grecia. 1.3.4.3. Anche in questo caso l'aiuto complessivo non può superare un massimale calcolato come per centuale del costo totale dell'investimento oppure in funzione del costo per posto di lavoro connesso. Soltanto in Germania le condizioni relative al numero di posti di lavoro da creare o mantenere sono integrate da misure di carattere qualitativo. 1.3.4.4. In alcuni paesi sono stabiliti dei termini, che variano da tre a cinque anni, per concretare gli impegni assunti in materia di occupazione. Occorre tuttavia tenere presente che, nella maggior parte dei casi, con l'eccezione notevole della Francia e in minor misura dell'Italia, le imprese inadempienti possono beneficiare delle più ampie circostanze attenuanti. Di norma, la sanzione consiste nella sospensione del versamento dell'aiuto fino al momento in cui l'impresa adempia i propri impegni, più raramente in una riduzione o addirittura nel rimborso dell'aiuto. PARTE SECONDA DIFFICOLTÀ INERENTI ALL'ATTUAZIONE DELLE DISPOSIZIONI CHE DISCIPLINANO LA CONCESSIONE DELL'AIUTO IN FUNZIONE DELL'OCCUPAZIONE 2.1. Relazione tra aiuto, investimento, e occupazione 2.1.1. Come è già stato indicato in precedenza, tutti gli Stati membri, ai fini della concessione dell'aiuto, tengono conto dell'influenza esercitata dall'investimento sull'occupazione. Sul numero di posti di lavoro creati si può basare il calcolo dell'aiuto, che viene espresso allora sotto forma di importo per posto di lavoro. Il numero suddetto può anche servire per classificare l'investimento in una data categoria, mentre il calcolo vero e proprio dell'aiuto viene effettuato su un'altra base. In realtà esiste una varietà di interventi che non sembrano rispondere ad alcun criterio semplice e che vanno dall'azione diretta sugli investimenti all'azione diretta sull'occupazione. 2.1.2. Anche se è generalmente ammesso che gli aiuti influiscono sulla motivazione e sulla propensione all'investimento, è difficile stabilirne l'incidenza reale prescindendo dal contesto economico e finanziario dell'impresa o, ancora, dalla vasta gamma delle misure adottate dai pubblici poteri per favorire lo sviluppo. L'influenza sulla propensione all'investimento dipenderà dall'ammontare dell'aiuto, ma anche dalla certezza con cui l'impresa può valutare le proprie possibilità di ottenere la sovvenzione. È da ritenersi che un aiuto concentrato all'inizio di un'operazione d'investimento rappresenti un incentivo maggiore di un aiuto distribuito su un arco di diversi anni a partire dall'avvio del progetto. 2.1.3. L'impatto degli aiuti varia anche a seconda che le imprese sovvenzionate presentino un rendimento elevato o siano marginali. In teoria, gli aiuti dovrebbero incentivare soprattutto queste ultime, ma può accadere che proprio tali imprese registrino la percentuale più elevata di fallimento del programma d'investimento. L'effetto dell'aiuto sull'impresa dipende in larga misura dalla situazione in cui essa si trova rispetto a quello che può definirsi il suo livello di sussistenza, vale a dire il rendimento che le consente di continuare ad esistere normalmente nel processo economico. Se l'impresa è nettamente al di sopra del proprio livello di sussistenza, è probabile che essa avrebbe realizzato comunque l'investimento in una prospettiva a lungo termine. L'aiuto avrà l'effetto di diminuire il costo dell'operazione e la posizione dell'impresa ne risulterà rafforzata. Per le imprese che si trovano al livello di sussistenza o al di sotto, l'aiuto può effettivamente dar loro la possibilità di intraprendere progetti nuovi, o, in ogni caso, di sopravvivere. Comunque, ciò si verifica soprattutto se la congiuntura è sostanzialmente favorevole. L'aiuto rischia dunque di rinviare le chiusure ad un periodo di bassa congiuntura, cioè al più inopportuno. 2.1.4. Le informazioni statistiche relative agli indici di rendimento od alle probabilità di sopravvivenza e di redditività a termine delle imprese sovvenzionate, scarseggiano. Tuttavia si può constatare che l'intervento a favore di un'impresa spesso porta successivamente alla presentazione di nuove domande di aiuto, mentre, a priori, un aiuto è da ritenersi efficace quando non sia seguito da altre domande d'intervento. 2.1.5. Qualsiasi regime di aiuto può comportare anche effetti negativi. L'erogazione di aiuti ad imprese a fini d'investimento significa incitarle ad attuare programmi che, normalmente, in assenza del regime di aiuto, non sarebbero stati realizzati. Un siffatto orientamento rischia di indirizzare la scelta su investimenti di tipo marginale e quindi è importante che i criteri da seguire nella selezione delle imprese e dei progetti definiscano chiaramente gli investimenti da sovvenzionare. 2.1.6. L'aiuto all'investimento, connesso alla creazione di un certo numero di posti di lavoro, è generalmente ritenuto favorevole all'occupazione della manodopera sia che esso consista in un premio di occupazione per lavoratore collocato, sia che assuma la forma di una partecipazione alle spese di investimento, il cui costo risulta pertanto ridotto per l'impresa. Ma l'investimento che crea direttamente e a breve termine il maggior numero di posti di lavoro non esercita necessariamente sull'occupazione un'influenza migliore dell'investimento i cui risultati si manifesteranno soltanto a più lunga scadenza e che consisteranno soprattutto nel dare impulso ad altre attività. 2.1.7. Affinché la relazione, pur in termini molto generali, tra occupazione, investimento ed aiuto, possa tener conto dell'insieme degli elementi, essa deve poter includere anche gli aspetti indiretti, quantitativi e qualitativi, a breve e a più lungo termine. Infatti, gli effetti dell'investimento sull'occupazione non sono stabiliti solo in base al numero di posti di lavoro creati direttamente. Occorre valutare anche il carattere durevole, dunque competitivo, di questi posti di lavoro, la loro incidenza sulle ditte concorrenti, l'impulso dato al circuito economico, in particolare nei confronti dei clienti e dei fornitori. 2.1.8. È dunque a giusto titolo che, trattando del criterio dell'occupazione nel quadro della concessione dei contibuti del FESR, l'articolo 5 del regolamento del Fondo dispone che il contributo comunitario è deciso in funzione dell'incidenza diretta o indiretta dell'investimento sull'occupazione. La valutazione di questa incidenza incontra peraltro serie difficoltà che sono trattate nel paragrafo che segue e che occorre esaminare con attenzione per giudicare la portata e l'impatto del sistema in vigore. 2.2. Metodi di valutazione e di previsione in materia di creazione di posti di lavoro 2.2.1. È possibile prevedere con un sufficiente grado di precisione il numero di posti di lavoro che risulteranno da un investimento? Quali sono la natura e la qualità dei metodi di previsione? Sono essi attendibili? La risposta a questi interrogativi è purtroppo deludente. L'interesse principale dei metodi di previsione impiegati per comprendere l'evolversi dell'occupazione nell'impresa, risiede nel fatto di suscitare una riflessione razionale di fronte alle scelte che influiscono sull'avvenire e di consentirne la formulazione enumerando le variabili che le influenzano e valutando le probabilità e le incertezze delle loro conseguenze. Questi metodi però, sia che si tratti di tecniche di correlazione, di estrapolazione o di simulazione, per quanto riguarda gli effetti di un investimento sull'occupazione consentono di elaborare solo previsioni il cui valore è relativo. 2.2.2. La previsione è possibile, scientificamente, soltanto per fenomeni governati da determinismi noti. Anche quando le circostanze sono favorevoli, la previsione resta un'operazione delicata. La difficoltà è dovuta non tanto alla complessità dei metodi utilizzati quanto al numero elevato di variabili da prendere in considerazione, espresse in gran parte in termini di probabilità. Le previsioni possono essere a breve, a medio ed a lungo termine. Nell'impresa, i problemi di gestione corrente sono evidentemente al centro delle preoccupazioni a breve termine, mentre i problemi connessi all'investimento rappresenteranno piuttosto, per i responsabili, la preoccupazione principale a medio termine. Partendo da una prospettiva offerta dal mercato, per un dato articolo ed una data quantità, l'impresa è indotta ad un investimento che combina in proporzioni ottimali lavoro e capitale, poiché il principio di ottimizzazione risiede soprattutto nel costo di ciascuno di questi fattori. 2.2.3. Il calcolo dei posti di lavoro è dunque un'operazione condizionata dagli studi di mercato (dai quali risultano il tipo e la quantità di prodotto da fabbricare), dai metodi di produzione (dai quali risulta la combinazione fra capitale e lavoro), nonché da compiti (quali manutenzione, sorveglianza, contabilità, vendita, ecc.) da assolvere in relazione ai posti creati nell'ambito produttivo e che si ramificano fino al consumatore. Occorre inoltre tenere presente che il costo di acquisto della tecnologia cui si ricollega il nuovo posto di lavoro, varia nel tempo e per settore di attività. D'altronde si può ottenere la stessa produzione con combinazioni diverse di tecnologia e lavoro. 2.2.4. Il risultato del calcolo di previsione diventa dunque sempre più aleatorio, nella misura in cui non si intenda limitare la previsione ad alcune variabili rispetto alla situazione di partenza dell'impresa, ma si miri a coprire l'evoluzione di un numero più elevato di fattori che esercitano un'influenza sull'occupazione e che pertanto è indispensabile valutare per poter elaborare previsioni significative. Anche a livello dell'impresa emergono molte incertezze, non appena si tratti di stabilire l'influenza che l'investimento avrà in futuro sull'occupazione, tenuto conto in specie dell'andamento degli affari quando l'impianto avrà cominciato a funzionare: l'aumento previsto della clientela consentirà di mantenere il posto di lavoro creato? Si renderanno necessarie altre assunzioni? Oppure si dovrà licenziare del personale? 2.2.5. Se già a questo livello microeconomico le stime sono accompagnate da siffatte incertezze, le riflessioni che hanno per oggetto professioni ed interi settori, se non addirittura l'economia nazionale o internazionale, sono ancora più aleatorie. Le difficoltà derivano non solo dalla crescente complessità delle relazioni, ma anche dall'evoluzione indotta da fattori nuovi quali la trasformazione delle tecnologie, il mutare dei comportamenti e dei valori, quando non addirittura i rischi politici e sociali. 2.2.6. Pertanto, se viene elaborata a partire da un numero sufficiente di variabili, la previsione sarà arrischiata; se, invece, terrà conto solo di alcune variabili, non sarà significativa. In entrambi i casi, e soprattutto quando, come nel caso del FESR, viene presentata sotto forma di numero di posti di lavoro da creare o mantenere, la previsione non traduce in maniera sufficientemente rappresentativa l'incidenza globale dell'investimento sull'occupazione. La nuova impresa può avere un effetto negativo sulle ditte concorrenti: quante vedranno minacciata la propria esistenza? Quante dovranno licenziare del personale? La nuova azienda può anche rappresentare un incentivo per altre imprese che, ad esempio, si insedieranno nelle vicinanze per beneficiare del flusso di clienti e di fornitori attratti dalla nuova impresa. 2.2.7. L'elaborazione di previsioni più circostanziate consentirebbe di procedere al loro esame con migliore cognizione di causa, sia a livello della gestione che a livello del controllo dei progetti. Sembra comunque incontestabile che un sistema di interventi basato sulla concessione degli aiuti in funzione dei posti di lavoro non può prescindere da una fase di valutazione critica dei risultati ottenuti sul piano dell'occupazione rispetto alle previsioni, tanto a livello dell'impresa quanto a livello globale. 2.3. Il requisito della creazione o del mantenimento di un numero minimo di posti di lavoro 2.3.1. Sia a livello nazionale che comunitario, alcuni regimi di aiuto a finalità regionale consentono la partecipazione al finanziamento di investimenti in attività industriali, artigianali o di servizio solo se il numero di posti di lavoro da creare o da mantenere è almeno pari ad un minimo prefissato. Pertanto, un progetto che non comporta la creazione o il mantenimento di almeno questo numero minimo di posti di lavoro non può essere accolto e, quali che siano i suoi meriti, non può usufruire dell'aiuto a finalità regionale. 2.3.2. Evidentemente, una siffatta disposizione esclude dall'intervento i piccoli progetti, ritenuti poco significativi, e deve quindi consentire di meglio concentrare gli aiuti su progetti più importanti. 2.3.3. In primo luogo occorre osservare che soprattutto per le piccole e le medie imprese risulterà difficile raggiungere il limite suddetto. Esse incontreranno le più grandi difficoltà a soddisfare tale condizione, che può apparire addirittura discriminatoria, nella misura in cui essa non tiene conto delle dimensioni di partenza dell'azienda e quindi non ha lo stesso significato per una grande società, che dispone di un organico considerevole, o per una piccola impresa, per la quale l'aumento del numero minimo di posti di lavoro richiesti può rappresentare un aumento di personale proporzionalmente molto importante. Voler escludere i piccoli progetti appare ancor meno giustificato laddove si consideri che, sotto il profilo della gestione e del controllo, è spesso più agevole verificare se essi siano efficaci e ben realizzati che non nel caso dei grandi investimenti. Ciò significa parimenti agire in senso opposto a quello della preoccupazione di voler favorire il potenziale di occupazione delle piccole e medie imprese, manifestata in misura crescente sia a livello nazionale che a livello comunitario. 2.3.4. Per di più, l'esigenza di raggiungere un numero minimo di posti di lavoro rischia di far prevalere le preoccupazioni a breve termine sugli effetti a più lungo termine e rischia inoltre di far passare in secondo piano l'aspetto qualitativo dei posti di lavoro, mentre certi posti di lavoro, anche se in piccolo numero ma connessi ad esempio a prodotti nuovi, possono avere un effetto incentivante e dare risultati che contribuiscono a creare nuovi circuiti di attività. 2.3.5. Occorre anche osservare che, nella pratica amministrativa, l'esistenza di questo minimo può provocare una specie di distorsione nel modo di concepire gli obblighi che le imprese beneficiarie degli aiuti assumono sul piano dell'occupazione. Infatti, l'impresa che ha creato soltanto il numero minimo richiesto di posti di lavoro, mentre ne era stato previsto uno più elevato, continua ad aver diritto al versamento dell'aiuto e spesso si ritiene che essa abbia assolto i propri obblighi in misura sufficiente, anche se la realizzazione è deludente rispetto al numero di posti di lavoro che erano stati previsti. PARTE TERZA METODI DI ACCERTAMENTO DEI RISULTATI OTTENUTI IN MATERIA DI POSTI DI LAVORO 3.1. Differenze rilevate nella nozione di posto di lavoro 3.1.1. Benché il regolamento del FESR non dia alcuna definizione del termine "posto di lavoro", quest'ultimo può considerarsi come l'insieme dei compiti, rispondenti ad un bisogno sociale, che costituiscono l'attività professionale abituale di un individuo. In questo senso, creare un posto di lavoro non significa soltanto dare la possibilità di assolvere compiti che comportano una data qualifica, per un dato numero di ore, contro un salario convenzionale prestabilito, ma significa anche affidare effettivamete questi compiti ad un titolare. 3.1.2. Dalle verifiche svolte è risultato che questa concezione corrisponde alla prassi amministrativa di diversi Stati membri, che valutano il numero dei posti di lavoro creati o mantenuti in base al perso nale effettivamente occupato. Tuttavia tali verifiche hanno ugualmente mostrato, soprattuto in Germania, che stime relative al numero dei posti di lavoro erano basate sugli organigrammi di tali posti senza indicare né accertare se le funzioni fossero effettivamente svolte da un agente. Si tratta di una concezione fondamentalmente diversa, che attribuisce alla nozione di posto di lavoro un significato meno rigoroso ed il cui controllo è più arduo. Verifiche eseguite in Baviera e nella Bassa Sassonia hanno infatti permesso di constatare che alcune imprese beneficiavano di aiuti alla creazione di posti di lavoro, in base ad organigrammi in espansione, mentre il personale occupato era diminuito. 3.1.3. In certi casi o tipi di imprese la struttura dei posti di lavoro può assumere forme particolari, quali il lavoro ad orario ridotto oppure il lavoro a domici lio, senza che sia prevista alcuna disposizione, a livello nazionale o comunitario, per definirne la conversione in posti di lavoro tipo. Nel Regno Unito alcuni impieghi stagionali nell'industria del turismo sono stati talvolta assimilati ad un impiego a tempo pieno. In Francia la regolamentazione esige, almeno in certi casi, una durata minima di occupazione di quattro mesi all'anno. In Germania esiste un sistema, non riconosciuto dal regolamento del Fondo ai fini del rimborso comunitario, secondo cui i posti di lavoro creati sono calcolati due volte quando vengono occupati da lavoratori assunti con contratto di apprendista o per un periodo di formazione. Nessuna differenziazione di questo tipo è contemplata dal regolamento del FESR che non prevede di privilegiare certe forme di impiego in virtù del loro particolare interesse sul piano economico o sociale. Una siffatta distinzione è possibile nella fase di istruzione e di selezione degli investimenti da sovvenzionare e quindi allorché se ne valuta l'incidenza sull'occupazione, ma di fatto i fascoli relativi alla gestione dei progetti non ne fanno menzione. 3.1.4. Neppure la definizione giuridica dei posti di lavoro è uniforme nei vari paesi. Di norma, il personale che occupa i posti di lavoro creati o mantenuti è legato all'impresa beneficiaria degli aiuti da un contratto di lavoro o da un contratto di assunzione. Tuttavia si sono riscontrati casi di persone legate da un contratto di prestazioni di servizi più precario ed alle quali, ad esempio, erano stati affidati compiti di rappresentanza commerciale. Alcune imprese dichiarano come posti di lavoro creati le prestazioni del personale addetto alle pulizie, di custodia o addetto a lavori vari di manutenzione, prestazioni di cui possono essere incaricate per contratto ditte specializzate e il cui volume è pertanto scarsamente controllabile. A questo proposito accade anche che siano utilizzati coefficienti moltiplicatori i quali, in base al numero dei posti di lavoro relativi alla produzione, consentono di calcolare l'organico totale da prendere in considerazione, tenuto conto anche delle assenze e dei vari casi di sostituzione. Tuttavia questi coefficienti sono molto diversi da impresa a impresa e in particolare variano in funzione delle caratteristiche strutturali e dei tipi di attività. Il loro uso, salvo eccezioni di modesta importanza, non facilita la giustificazione del numero di posti di lavoro ed anche un maggior ricorso a questi coefficienti non sembra, allo stato attuale, poter semplificare o migliorare i lavori di gestione che l'applicazione delle disposizioni relative ai posti di lavoro comporta. 3.2. Cosa sì deve intendere per "creazione" o "mantenimento" di posti di lavoro? 3.2.1. Il contributo del Fondo è concesso a favore di investimenti che creano o mantengono dei posti di lavoro, ma le disposizioni vigenti non dicono cosa si debba intendere per "creazione" o "mantenimento" di un posto di lavoro e l'esame delle prassi amministrative degli Stati membri mette in luce difficoltà che è possibile distinguere a seconda che si tratti di creazione, di ampliamento o di ristrutturazione di un'impresa. 3.2.2. La situazione più semplice in materia è rappresentata dalla creazione di una nuova impresa. Per poter funzionare la nuova impresa necessita di personale e il totale degli effettivi così considerati dà il numero dei posti di lavoro creati. Ai fini dell'applicazione del regolamento, è irrilevante che la nuova impresa subentri al posto di un'altra, che ha cessato l'attività o in fase di cessazione di attività, nella stessa o in un'altra regione. Una sostituzione del genere, se avviene a detrimento di una regione molto sviluppata e a favore di una regione poco sviluppata, è perfino considerata rispondente ad uno degli obiettivi fondamentali della politica di sviluppo regionale e dell'assetto territoriale e in taluni paesi può beneficiare di premi detti di "decentramento", specificamente previsti a tal fine, ma per i quali comunque non è stato richiesto il rimborso del FESR. 3.2.3. L'ampliamento di un'impresa pone problemi analoghi. Esso mira solitamente ad accrescere il potenziale produttivo allo scopo di sviluppare o di diversificare le attività. Più semplicemente, però, può anche proporsi di riunire attività in precedenza sparse in sedi diverse, se non di includere fasi di produzione affidate in passato a subappaltatori, il cui livello occupazionale rischia di risentire di tali trasformazioni. 3.2.4. Nella fase di istruzione delle domande di aiuto, alcuni Stati membri cercano di individuare, analizzare e prevenire gli effetti negativi che la realizzazione di un progetto da parte di un'impresa e la relativa creazione di posti di lavoro possono avere sul personale già sistemato e talvolta condizioni esplicite al riguardo figurano nelle decisioni nazionali di concessione dell'aiuto. Le analisi di questo tipo sono comunque difficili e poco documentate, e le misure da adottare possono difficilmente superare l'ambito dell'insieme degli stabilimenti di una stessa ditta o di uno stesso gruppo, il che ne limita notevolmente la portata. D'altronde l'impostazione del problema varia da uno Stato membro all'altro e si sono riscontrare differenze non trascurabili. Dalle verifiche svolte è risultato che in Francia si tende a considerare, nei limiti del possibile, la totalità dell'organico delle società che beneficiano degli aiuti, mentre altri paesi, come la Germania, l'Italia e il Regno Unito, si interessano più rigorosamente al personale la cui attività si colloca nell'ambito dell'investimento sovvenzionato. 3.2.5. Gli aiuti concessi dal FESR concernono, in misura non trascurabile, ristrutturazioni di imprese, operazioni frequenti in periodi di crisi economica e nel cui contesto si pone di solito il problema del mantenimento dei posti di lavoro. La precarietà dei posti di lavoro che dovranno essere mantenuti è dovuta solitamente alla situazione giuridica dell'impresa da ristrutturare, che si trova in stato di fallimento o che ha cessato i pagamenti. Sono tuttavia assimilati alle situazioni citate i casi di difficoltà finanziarie gravi all'interno della ditta, la mancanza di redditività oppure la necessità di adeguarsi alle condizioni della concorrenza, cosicché ne risulta una concezione più ampia, ma al tempo stesso più difficile da controllarsi, della nozione di "mantenimento" del posto di lavoro. Un'applicazione coerente del regolamento del Fondo comporta che si eviti la concessione dell'aiuto per il "mantenimento" di posti di lavoro la cui stabilità, al limite, non è minacciata. Peraltro, è evidentemente importante che la stabilità dei posti di lavoro "mantenuti" sia sufficientemente garantita. 3.3. Da chi e come vengono attestati i posti di lavoro? 3.3.1. Tra gli Stati membri sussistono differenze fondamentali riguardo all'autorità che attesta la creazione o il mantenimento dei posti di lavoro. In Francia le attestazioni sono rilasciate da un'autorità pubblica, in questo caso dall'Ispettorato del lavoro, sono redatte in base ai fogli paga dell'impresa interessata e indicano di norma il numero dei posti di lavoro esistenti all'inizio e alla fine dell'esecuzione del progetto. In Italia le attestazioni sono rappresentate dai verbali di collaudo di accettazione definitiva dei progetti, redatti in base al contraddittorio tra l'amministrazione e il beneficiario dell'investimento; tali verbali, considerate le condizioni richieste per poter usufruire del contributo comunitario, menzionano il numero di posti di lavoro che il beneficiario stesso dichiara di aver creato o mantenuto. Nella maggior parte degli altri paesi, le attestazioni sono redatte dalle imprese stesse, che ne stabili scono anche la forma e il contenuto. Secondo la consuetudine seguita in Germania, le imprese, soprattuto le più importanti, ricorrono ai servizi di revisori o di organismi privati, specializzati nella certificazione di stati finanziari, amministrativi o commerciali. 3.3.2. Tutte le attestazioni, nella misura in cui non sono rilasciate da un'autorità pubblica, sono, in linea di principio, assoggettabili al controllo dei servizi dell'ispettorato dell'economia o del lavoro, e della sicurezza sociale. Dalle verifiche effettuate negli Stati membri è emerso che i controlli di questo tipo, tenuto conto anche delle difficoltà pratiche di esecuzione, erano piuttosto eccezionali e l'esperienza della Corte dei conti porta a ritenere che le amministrazioni incaricate della liquidazione dei premi si affidino ampiamente agli attestati che vengono loro presentati. Queste difficoltà di controllo, unitamente all'assenza di qualsiasi disposizione circa il contenuto dei documenti e le autorità incaricate del loro rilascio, rendono evidentemente piuttosto aleatorio il valore delle attestazioni. 3.4. Quando ha luogo la verifica dei posti di lavoro? 3.4.1. Per stabilire quanti posti di lavoro siano stati creati o mantenuti, è necessario accertare la situazione dell'organico non soltanto alla fine del programma d'investimento, ma anche all'inizio del progetto, almeno per le operazioni di ampliamento o di ristrutturazione dell'impresa. 3.4.2. Per organico iniziale si intende quello preso in considerazione all'inizio della realizzazione del programma d'investimento, ma le disposizioni, tanto comunitarie quanto nazionali, non definiscono con precisione la data o il periodo a cui occorre fare riferimento. Soltanto in Germania, nel caso di ampliamento dell'impresa, esistono disposizioni precise che definiscono le modalità di calcolo del numero dei posti di lavoro di riferimento, stabilito in base al livello medio registrato nel corso dei due anni antecedenti il progetto. L'impresa può tuttavia basarsi su una cifra inferiore purché dimostri che la diminuzione constatata è di origine strutturale. Nella maggior parte degli Stati membri il numero indicato di solito dalle imprese è il più basso che sia stato registrato durante il periodo iniziale dell'investimento. Questa modalità non è priva di importanza perché nelle settimane o nei mesi precedenti la realizzazione dell'investimento, il numero dei posti di lavoro può aver subito variazioni che, anche se non sono state effettuate a tal fine, hanno come conseguenza di far apparire un organico iniziale diverso dai dati medi relativi al personale occupato nell'impresa. 3.4.3. Un problema analogo si presenta quando si vuole stabilire l'entità dell'organico alla fine del progetto. Sebbene a questo proposito accada più frequentemente che le decisioni di concessione del contributo fissino la data alla quale i posti di lavoro dovranno essere stati creati o mantenuti, la maggior parte dei paesi sono molto tolleranti riguardo all'osservanza di questo termine. Pertanto, nella maggior parte dei casi, le ditte interessate beneficiano di una proroga dei termini, di diritto (in virtù di una clausola addizionale alla decisione iniziale di concessione del contributo) o di fatto (in quanto il fascicolo è tenuto in sospeso), nella speranza di un miglioramento futuro che consenta di raggiungere gli obiettivi previsti. Non è raro trovare fascicoli la cui chiusura è ritardata in tal modo, talora per oltre due anni. Non è neppure raro che si proceda ad un nuovo calcolo dell'organico iniziale quando non è stato pienamente raggiunto il numero dei posti di lavoro che si era previsto di creare. Ciò porta di solito ad una riduzione dell'organico di qualche unità e, di conseguenza, ne risulta aumentato il numero dei nuovi posti di lavoro. 3.4.4. Le disposizioni in vigore in alcuni Stati membri prevendono che, per poter beneficiare degli aiuti, i posti di lavoro creati o mantenuti devono avere carattere permanente, condizione che la nor mativa del FESR pone solo implicitamente. A più riprese è stato osservato il caso di ditte che, ultimato il programma di investimento sovvenzionato, avevano assolto i loro impegni in materia di posti di lavoro, ma registravano in seguito una riduzione di personale, talora notevole, che diminuiva in parte i risultati ottenuti. In Francia disposizioni recenti precisano che i posti di lavoro creati o mantenuti devono avere una durata minima di due anni e verifiche in questo senso vengono svolte due anni dopo il completamento dei progetti. In Italia, il numero di agenti previsto per il normale funzionamento dell'impianto, quale è indicato nella decisione di contributo, deve essere mantenuto in servizio per un periodo non inferiore a cinque anni. In Germania l'amministrazione può esercitare il suo diritto di controllo nel corso dei cinque anni successivi al completamento dei lavori, ma il fatto che in questo paese un posto di lavoro sia considerato tale sia esso occupato o meno, limita l'incidenza di siffatte verifiche, almeno per quanto riguarda il controllo dei posti di lavoro. 3.5. La sanzione in caso di discordanza tra previsioni e realizzazioni in materia di posti di lavoro 3.5.1. I controlli in loco eseguiti dalla Corte dei conti negli Stati membri sono ancora in numero limitato e le constatazioni a cui danno adito non sono forse rappresentative della situazione complessiva per quanto riguarda le discordanze tra previ sioni e realizzazioni. Con questa riversa, essi evidenziano tuttavia che circa la metà dei posti di lavoro di cui è contemplata la creazione oppure il mantenimento non sono creati, rispettivamente mantenuti entro i termini previsti. In ogni caso il numero dei posti di lavoro creatio mantenuti risulta spesso inferiore alle previsioni contenute nelle domande di contributo e soggette, a livello sia nazionale che comunitario, alle procedure di istruzione per la concessione dell'aiuto. I servizi nazionali interpellati spiegano queste discordanze con l'influenza della recessione e con la difficoltà di elaborare previsioni attendibili in mate ria di occupazione. Essi precisano che un'evoluzione favorevole della congiuntura potrebbe comunque consentire di raggiungere in futuro l'obiettivo previsto e che, del resto, l'aumento degli investimenti, del rendimento e della produttività delle regioni sovvenzionate è perlomeno tanto importante quanto i risultati immediati a livello dell'occupazione, dato che qualsiasi miglioramento a lungo termine dell'occupazione in dette regioni presupponeun ampliamento ed un ammondernamento della base industriale. 3.5.2. Una siffatta concezione è in contrasto anzitutto con l'esistenza, nel regolamento del FESR, di disposizioni che vincolano espressamente la concessione dell'aiuto alla realizzazione dell'investimento industriale e ad un numero minimo di posti di lavoro da creare o da mantenere. È evidente che un progetto non può più beneficiare, del tutto o, in alcuni casi, in parte, dell'aiuto quando non vengono soddisfatte le condizioni stabilite dal regolamento. Tuttavia, a parte l'osservanza delle disposizioni regolamentari, le previsioni in materia di occupazione costituiscono un elemento essenziale per valutare e selezionare gli investimenti sovvenzionati; taluni progetti, infatti, vengono preferiti ad altri per i riflessi previsti sull'occupazione. Pertanto, discordanze sensibili tra le previsioni e le realizzazioni significano che gli effetti attesi sull'occupazione a seguito della realizzazione dell'investimento e che erano stati una delle motivazioni essenziali della concessione dell'aiuto, sono stati ottenuti solo in parte ed in tal caso occorre chiedersi se sia opportuno mantenere del tutto o in parte l'aiuto a tali progetti. 3.5.3. L'aiuto dovrebbe eventualmente essere mantenuto solo dopo un riesame del progetto, al fine di giungere ad una nuova decisione che modifichi quella iniziale. Una procedura del genere viene talora applicata negli Stati membri, ma non lo è mai a livello comunitario, dove, con la riserva che vengano rispettati il numero minimo di posti di lavoro richiesti dal regolamento e i massimali dell'aiuto per posto di lavoro creato o mantenuto, il contributo previsto viene corrisposto integralmente, a concorrenza del 50 % dell'aiuto nazionale, anche se gli obiettivi in materia di occupazione sono stati raggiunti solo in misura molto modesta. 3.5.4. Sembra incontestabile che qualsiasi discordanza sensibile tra previsioni e realizzazioni in materia di occupazione dovrebbe subire sanzioni sotto il profilo del versamento del contributo, nella misura in cui venga a mancare una delle motivazioni fondamentali della concessione dell'aiuto. D'altro canto, l'assenza di una vera e propria sanzione favorisce la presentazione di previsioni elaborate in maniera poco rigorosa, o addirittura ingannevole, destinate a creare un'impressione favorevole nella fase di istruzione delle domande di contributo, senza che debbano necessariamente compiersi seri sforzi per rispettarle. PARTE QUARTA CONCLUSIONI 4.1. Le disposizioni comunitarie in vigore forniscono scarse indicazioni che consentano di stabilire chi si vuole aiutare (settori deboli, in difficoltà, che richiedono urgentemente misure di razionalizzazione e ristrutturazione per salvaguardare posti di lavoro a termin o, invece, settori del futuro, ecc). Esse non consentono nemmeno di distinguere le dotazioni da assegnare a ciascuno degli orientamenti scelti, e ciò non favorisce la trasparenza del sistema. Riducendo il costo del capitale, l'aiuto all'investimento può avere l'effetto di rafforzare la tendenza a sostituire capitale a lavoro. Perfino quando gli aiuti all'investimento sono articolati anche in funzione dell'occupazione, rispetto a quest'ultima è difficile stabilirne l'effecienza, soprattutto se si vuole valutarne l'incidenza al tempo stesso sul piano quantitativo e su quello qualitativo. All'ostacolo rappresentato dalle debolezze dei metodi di previsione si aggiungono i problemi suscitati dalla diversità delle disposizioni nazionali e dalle differenze di applicazione in un sistema in cui il finanziamento del FESR costituisce una parte non preponderante dell'aiuto pubblico accordato agli investimenti a carattere regionale. Il controllo, certamente difficile, dell'incidenza degli investimenti finanziati dal FESR sull'occupazione, potrebbe solo contribuire ad una maggiore trasparenza del sistema. 4.2. Invece di valutare il numero di posti di lavoro, sarebbe del resto più esatto considerare il numero di persone da assumere in seguito alla realizzazione del progetto o, ancora, il saldo netto dei posti di lavoro dopo l'investimento. Infatti, alcuni posti di lavoro possono essere stati eliminati parallelamente a quelli che si dichiara di creare o di voler creare; d'altra parte, nuovi posti di lavoro saranno o sono stati assegnati a lavoratori provenienti da altri servizi. Gli investimenti possono sfociare in posti di lavoro più o meno duraturi, con combinazioni diverse in rapporto alla qualifiche del personale. Le condizioni di lavoro nell'impresa e la ripartizione dei compiti possono risultare sensibilmente modificate dal progetto. In molti casi, peraltro, la volontà di creare o di mantenere dei posti di lavoro deve cedere il passo alle esigenze di salvaguardia dell'impresa, dato che lo sviluppo tecnologico ed economico può implicare che l'instaurazione o il ripristino della posizione concorrenziale di una ditta o di un settore d'attività siano subordinati a misure di riduzione dell'occupazione. L'effetto pratico di tale complesso di difficoltà deve essere preso in considerazione da tutte le istanze che si preoccupano di rafforzare e di approfondire il controllo dei risultati ottenuti in materia di occupazione mediante gli investimenti sovvenzionati. Avrebbe poco fondamento attendersi miglioramenti sostanziali riguardo a questo controllo. 4.3. Un certo progresso tuttavia potrebbe essere conseguito diminuendo le insufficienze e le differenze constatate nelle disposizioni attinenti all'occupazione ed al modo di misurarne l'evoluzione e la continuità. Occorre anche precisare la portata dell'obbligo di creare o mantenere posti di lavoro, al quale è subordinata la concessione dell'aiuto. Nella maggior parte dei paesi, si potrebbero migliorare sensibilmente i metodi di accertamento dei risultati ottenuti in materia di occupazione, in modo da porre in rilievo l'importanza reale e la ragione delle discordanze, nonché l'incidenza di queste ultime sul versamento dell'aiuto. 4.4. A livello comunitario, appare indispensabile compiere maggiori sforzi volti ad un miglioramento progressivo delle prassi seguite dagli Stati membri nell'esame dei problemi dell'occupazione. Tali progressi nella valutazione delle previsioni e delle realizzazioni sul piano dell'occupazione non devono limitarsi, del resto, a ciascun investimento considerato singolarmente, ma interessare anche l'incidenza globale a livello dei programmi o degli elementi del programma. Il testo delle osservazioni che precedeno è stato adottato dalla Corte dei conti nella sua riunione del 30 luglio 1982. Lussemburgo, 4 agosto 1982. Per la Corte dei conti Pierre Lelong Presidente [1] Regolamento (CEE) n. 724/75 del Consiglio, del 18 marzo 1975 (GU n. L 73 del 21. 3. 1975, pag. 1), modificato dal regolamento (CEE) n. 214/79 del Consiglio, del 6 febbraio 1979 (GU n. L 35 del 9. 2. 1979, pag. 1) e dal regolamento (CEE) n. 3325/80 del Consiglio, del 16 dicembre 1980 (GU n. L 349 del 23. 12. 1980, pag. 10). [2] GU n. C 336 del 23. 12. 1981, pag. 60. -------------------------------------------------- Risposte della Commissione Alla relazione speciale della Corte dei conti riguardante la creazione o il mantenimento di posti di lavoro nel quadro della concessione di aiuti agli investimenti a finalità regionale 1. La Commissione constata che le riflessioni formulate dalla Corte dei conti nella relazione speciale che costituisce l'oggetto delle presenti osservazioni riguardano essenzialmente le implicazioni derivanti dalla diversità delle modalità di applicazione dei regolamenti nazionali che presiedono alla concessione di aiuti in funzione dei posti di lavoro. Nella misura in cui dette riflessioni riguardano anche talune delle disposizioni normative che presiedono al funzionamento del FESR, la Commissione si riferirà, nel seguito, alle relative modifiche presentate al Consiglio il 26 ottobre 1981. Relazioni tra FESR e sistemi nazionali di aiuti a finalità regionale (punto 1.3) 2. Una delle particolarità del FESR è che i suoi interventi, per lo meno nel quadro della sezione "sotto quota", costituiscono un'azione di sostegno ai provvedimenti di politica regionale adottati a livello nazionale. Le modalità di applicazione dei sistemi nazionali di aiuti a finalità regionale cui le norme del FESR si sovrappongono sono dunque, per definizione, adottate da ogni Stato membro (punto 1.3.1). 3. Vero è che l'occupazione non interviene allo stesso modo nelle modalità di applicazione di tali sistemi nazionali dal momento che taluni tra essi sono basati sull'investimento (punto 1.3.2), altri sull'occupazione (punto 1.3.3) ed altri ancora ad un tempo sull'investimento e sull'occupazione (punto 1.3.4). Ora, come indicato dalla stessa Corte dei conti (punto 1.3.2.4) anche i sistemi di aiuti basati unicamente sull'investimento tengono sempre conto, implicitamente, della problematica dell'occupazione nelle regioni interessate. Non sembra indispensabile, a tale titolo, procedere, a livello comunitario, ad un'armonizzazione delle modalità di applicazione dei sistemi nazionali. Poiché la responsabilità prima per la politica regionale incombe agli Stati membri, il ruolo della Commissione in materia consiste nel contribuire a coordinare e ad orientare le politiche regionali. 4. Il rafforzamento di tale azione di coordinamento degli obiettivi delle politiche regionali, indispensabile per promuovere a lungo termine la convergenza delle economie degli Stati membri, è d'altronde contemplato nella proposta di modifica del regolamento FESR che la Commissione ha presentato al Consiglio il 26 ottobre 1981 e che, d'altro canto, prevede il rafforzamento dell'azione di orientamento delle politiche regionali nazionali, in particolare tramite il finanziamento di regimi di aiuti di Stato nel settore delle attività industriali, artigianali e dei servizi. Il rafforzamento di tali azioni non implica tuttavia un'armonizzazione delle modalità nazionali di attuazione delle misure di politica regionale (punto 4.3). Efficacia delle disposizioni regolamentari dal punto di vista della loro influenza sull'occupazione (punti 2.1, 2.2 e 2.3) 5. La Commissione condivide il parere della Corte dei conti secondo cui l'incidenza effettiva dell'aiuto all'investimento dipende dal contesto economico e finanziario dell'impresa interessata e dal ventaglio di provvedimenti adottati dai pubblici poteri al fine di favorire lo sviluppo (punto 2.1.2) e che l'influenza dell'investimento sull'occupazione non si determina soltanto sulla base del numero dei posti di lavoro immediatamente creati ma anche sulla base, in particolare, del carattere durevole di tali posti e sugli effetti di trascinamento degli investimenti sovvenzionati (punto 2.1.7). Il sistema di finanziamento di programmi previsto nella proposta di modifica del regolamento FESR, che la Commissione ha presentato al Consiglio il 26 ottobre 1981 e che gradualmente sostituirà il sistema di finanziamento di progetti singoli, dovrebbe consentire di ottenere una migliore visione d'insieme degli interventi del FESR e, di conseguenza, dell'effetto globale sull'occupazione (punto 4.4). 6. È d'altronde incontestabile, come del resto indicato dalla Corte dei conti (punto 2.2 e più in particolare punti 2.2.4-2.2.6), che ogni previsione in materia di mantenimento o di creazione di posti di lavoro non soltanto a livello microeconomico cioè a livello dell'impresa ma anche ad un livello più generale (settore o regione) è rischiosa dal momento che ad essa si accompagnano numerose incertezze. In tale contesto si deve sottolineare che nelle attuali circostanze economi che non è sorpendente constatare che il decollo delle imprese e, di conseguenza, l'occupazione effettiva dei posti di lavoro interviene più lentamente del previsto e che tale occupazione è anche inferiore alle previsioni iniziali. 7. Per quanto riguarda l'esigenza della creazione o del mantenimento di un minimo di posti di lavoro (punto 2.3) a proposito della quale la Corte dei conti pone particolarmente in evidenza che essa va in senso contrario alla preoccupazione di voler favorire il potenziale di occupazione delle piccole e medie imprese (punto 2.3.3), è da notare che la soglia di dieci posti di lavoro per investimento prevista all'articolo 4, paragrafo 1, lettera a), dell'attuale regolamento FESR non è più accolta nella proposta di modifica summenzionata e che d'altronde prevede una serie di nuove azioni a favore delle piccole e medie imprese nel quadro di disposizioni relative al finan ziamento di operazioni di valorizzazione del potenziale di sviluppo endogeno delle regioni. Metodi di accertamento dei risultati raggiunti in materia di posti di lavoro (punti 3.1-3.5) 8. Nella sesta relazione annuale del FESR la Commissione stessa ha sottolineato che le differenze rilevate nelle legislazioni nazionali (punti 3.1-3.3) — in particolare, per quanto riguarda l'autorità che, a livello nazionale, attesta la creazione o il mantenimento di posti di lavoro (punto 3.3) — non facilitano sempre l'accertamento, al momento dei controlli in loco, del rispetto delle disposizioni del regolamento FESR in materia di creazione o di mantenimento di posti di lavoro. Essa tuttavia, al tempo stesso, ha fatto notare che ciò non costituisce, di per sé, un grave inconveniente per la realizzazione dei controlli. In effetti la veracità di dette attestazioni, siano esse redatte da una pubblica autorità o dall'impresa stessa, è verificabile al momento dei controlli presso imprese tramite, in particolare, i registri del personale, i quali d'altronde consentono di accertare il saldo netto di posti di lavoro dopo l'effettuazione dell'investimento sovvenzionato dal FESR e, di conseguenza, di constatare a livello delle imprese in quale misura si è avuto mantenimento o creazione di posti di lavoro (punti 3.4 e 4.2). 9. Quando alla sanzione in caso di discordanza tra previsioni e realizzazioni in materia di posti di lavoro che la Corte dei conti auspica si adotti sotto forma di una riduzione dell'aiuto FESR (punti 3.5) la Commissione ritiene che tale provvedimento non sia giustificato, considerato il carattere aleatorio — riconosciuto dalla Corte dei conti stessa (punti 2.2) — di ogni previsione in materia di posti di lavoro. La Commissione non procede alla riduzione del suo aiuto nei casi in cui gli effetti attesi sull'occupazione non siano pienamente raggiunti, a condizione tuttavia che l'investimento sovvenzionato dal FESR sia stato eseguito come previsto e che tutte le condizioni poste dal regolamento FESR e in particolare i limiti previsti dall'articolo 4, paragrafi 1, lettera a) e 2, lettera a) siano rispettati (vedi anche precedente punto 7). 10. Tuttavia, onde poter assicurarsi del carattere permanente dei posti di lavoro creati, condizione che è soltanto implicitamente richiesta dal regolamento attuale del FESR (punto 3.4.4), la Commissione ha previsto, nella proposta di modifica del regolamento FESR presentata al Consiglio il 26 ottobre 1981, l'obbligo per gli Stati membri di indicare il numero di posti di lavoro effettivamente creati entro il termine dei tre anni successivi alla realizzazione delle azioni in materia di attività industriali, artigianali o di servizio finanziate dal FESR. Conclusioni 11. Le riflessioni che la Corte dei conti ha formulato nella relazione speciale sulla creazione o il mantenimento di posti di lavoro nel quadro della concessione di aiuti agli investimenti a finalità regionale riguardano, per definizione, un sistema di finanziamento di progetti singoli e, di conseguenza, il ruolo svolto dal criterio di creazione o di mantenimento di posti di lavoro nel quadro di tale sistema. Nel quadro della proposta di modifica del regolamento FESR presentata al Consiglio il 26 ottobre 1981 la Commissione ha non solo ridefinito gli obiettivi della politica regionale comunitaria ma ha anche previsto delle sostanziali modifiche delle modalità d'intervento del FESR, al fine di rafforzarne gli effetti in materia di creazione di posti di lavoro e di aumentarne l'efficacia. In tale contesto, la Commissione ha proposto, come già sopra indicato, di sostituire gradualmente al sistema di finanziamento di progetti singoli, ad eccezione dei progetti di investimenti per un importo superiore a 40 milioni di ECU, un sistema di finanziamento di programmi riguardanti, in particolare, dei regimi di aiuti di Stato nel settore delle attività industriali, artigianali e di servizio, sistema che dovrà consentire un miglior orientamento di tali regimi verso i fabbisogni prioritari delle varie regioni. È evidente che rispetto a tale approccio più globale proposto dalla Commissione talune delle riflessioni formulate dalla Corte dei conti, in particolare quella relativa al carattere aleatorio di ogni previsione in materia di creazione di posti di lavoro conservano tutto il loro valore; è altresì evidente che tale approccio più globale, che d'altronde si situa nel quadro di un rafforzamento del coordinamento delle politiche regionali dovrà consentire alla Commissione non soltanto di orientare meglio gli interventi del FESR, ma anche di ottenere una migliore visione d'insieme dell'impatto di tali interventi in particolare sull'occupazione. Se il contributo alla creazione di posti di lavoro rimane l'obiettivo principale del FESR varie nuove disposizioni previse nella proposta di modifica summenzionata riguardano, d'altronde, la preoccupazione della Commissione di garantire l'effetto degli interventi del FESR sull'occupazione ed il carattere durevole di tale effetto. Ciò vale anche per le nuove disposizioni relative alla relazione sull'attuazione dei programmi regionali che gli Stati membri devono trasmettere ogni anno alla Commissione e che, in particolare, deve comprende delle indicazioni quantificate sul risultato dell'azione regionale in termini di investimenti e di posti di lavoro. Ciò vale anche per le disposizoni già sopra richiamate (punto 10) le quali impongono agli Stati membri l'obbligo di indicare alla Commissione, entro i tre anni successivi alla realizzazione delle azioni finanziate dal FESR, il numero di posti di lavoro effettivamente creati grazie agli investimenti nelle attività industriali, artigianali e di servizio sovvenzionati dal FESR. --------------------------------------------------