Relazione speciale n. 5/2000

relativa alle spese immobiliari della Corte di giustizia (edifici annessi "Erasmus", "Thomas More" e "Annesso C"), corredata delle risposte della Corte di giustizia

(presentata in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, CE)

(2000/C 109/01)

INDICE

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Introduzione

1. Il 15 novembre 1994 la Corte di giustizia delle Comunità europee ha concluso con l'amministrazione lussemburghese una convenzione per la locazione in vista dell'acquisto(1) di tre edifici annessi al Palais, l'edificio principale che tale istituzione occupa sull'altopiano di Kirchberg dal 1972.

2. L'amministrazione lussemburghese ha dato incarico di procedere(2), tra il 1986 e il 1994, alla costruzione di questi tre edifici (si veda la foto in calce) per una superficie totale di 65949 m2, in funzione delle esigenze specifiche(3) della Corte di giustizia. Tali costruzioni sono state progressivamente collegate l'una all'altra per rispondere alle esigenze in costante evoluzione della Corte di giustizia e hanno consentito, una volta ultimati i lavori nel 1994, di riunire in un unico complesso immobiliare tutto il personale della Corte di giustizia che nel frattempo era stato ripartito su più sedi. Le spese relative a questo programma immobiliare (annesso A o "Erasmus", annesso B o "Thomas More" e annesso C) ammontano a 9200 Mio LUF (pari, al netto dell'IVA, a circa 200 Mio ECU) (cfr. la tabella 1). Tali spese sono state oggetto di un controllo della Corte dei conti che ha preso in esame la realizzazione di questi tre edifici annessi, la conclusione della convenzione del 15 novembre 1994 nonché l'attuazione di quest'ultima fino al 1998.

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Tabella 1

Costo di costruzione

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Avvio del programma immobiliare

3. Dal 1979 la Corte di giustizia, a causa della crescita delle attività e dell'organico, si è trovata nella necessità di affittare uffici al di fuori del Palais. A partire dai primi anni ottanta ha affidato all'amministrazione lussemburghese il compito di realizzare, per suo conto, un programma di sviluppo immobiliare che è stato progressivamente definito nel corso degli anni successivi. Gli aspetti relativi al finanziamento di questo programma, nonché alla sorveglianza e al controllo dello stesso, non sono stati, a quel tempo, definiti per contratto con l'amministrazione lussemburghese.

4. La Corte di giustizia ha avviato e portato avanti questa operazione immobiliare impegnando finanziariamente a lungo termine le Comunità senza averla sottoposta all'esame preventivo del suo controllore finanziario. Essa non ha neppure informato l'autorità di bilancio circa l'entità delle operazioni previste al fine di ottenere da quest'ultima l'autorizzazione preventiva.

5. Il dispositivo giuridico(4) e finanziario(5) posto in essere tra la Corte di giustizia, l'amministrazione lussemburghese e il promotore, una filiale controllata al 100 % dal costruttore, ha reso quasi impossibile per le Comunità tenere sotto controllo gli aspetti tecnici e finanziari di una operazione di cui, in definitiva, sosterranno il costo finale(6).

6. L'amministrazione lussemburghese ha predisposto tutto il programma senza rispettare lo spirito delle procedure comunitarie per l'aggiudicazione di appalti pubblici(7). L'appello alla concorrenza è stato estremamente limitato. Il costruttore dell'annesso A è stato scelto alla fine di una procedura di licitazione ristretta nell'ambito della quale, nell'agosto 1985, i concorrenti disponevano di soli 20 giorni per presentare le loro offerte. Il construttore è stato poi riconfermato, senza un vero bando di gara, nel 1989 per la realizzazione dell'annesso B e, nel 1992, per l'annesso C.

Realizzazione ed occupazione degli edifici

7. Sulle condizioni di realizzazione (adeguatezza rispetto alle necessità della Corte di giustizia) e sul costo degli edifici hanno direttamente inciso il coordinamento insufficiente e le carenze dei mezzi di controllo a disposizione della Corte di giustizia durante i lavori (segnatamente per quanto riguarda i sovraccosti dovuti ai rifacimenti necessari per ovviare a difetti di fabbricazione e ad errori di progettazione o di esecuzione).

8. I massimali di spesa (complessivamente 3940 Mio LUF, IVA compresa, pari a circa 100 Mio ECU) inizialmente stabiliti dalle leggi(8) che autorizzavano l'amministrazione lussemburghese a far procedere alla costruzione degli annessi non sono stati rispettati. La dotazione finanziaria ha dovuto essere aumentata, fin dal 1992, di 740 Mio LUF (circa 18 Mio ECU) per tener conto dei lavori supplementari richiesti dall'istituzione, nonché dei lavori per la sistemazione della rete viaria o dei rifacimenti per ovviare a difetti di fabbricazione che alla fine rischiano di restare a carico della Corte di giustizia.

9. La Corte di giustizia si è messa da sola in una situazione inestricabile occupando progressivamente a partire dal settembre 1988, senza contratto di locazione, edifici di cui non conosceva l'esatto costo e per la cui messa a disposizione le parti in causa non hanno né definito in via preventiva né approvato le condizioni finanziarie.

10.. Mentre occupava gli edifici senza contratto di locazione, la Corte di giustizia ha, tra il 1989 e il 1994, versato più 1500 Mio LUF (circa 35 Mio ECU) sotto forma di acconti su canoni di locazione da regolarizzare. Tali importi corrispondevano al totale degli stanziamenti di bilancio disponibili a titolo della voce relativa ai canoni di locazione. Il controllore finanziario della Corte di giustizia ha apposto il visto sulle proposte di impegno e sugli ordini di pagamento corrispondenti malgrado tali pratiche non fossero conformi alla normativa finanziaria della Comunità, la quale consente il pagamento di canoni di locazione unicamente sulla base di idonea documentazione giustificativa, nella fattispecie, un contratto di locazione.

11.. A quel tempo la Corte di giustizia agiva ancora secondo una logica di locazione e non ancora di acquisto. Sebbene l'amministrazione lussemburghese avesse chiaramente manifestato l'intenzione di fissare un canone di locazione che compensasse i costi della costruzione(9), gli importi versati a tale titolo per gli annessi non sono stati definiti sulla base di una valutazione preventiva, con coinvolgimento delle parti interessate, dei costi effettivi di ciascun edificio, ma in funzione dell'importo richiesto dall'amministrazione lussemburghese, le cui richieste la Corte di giustizia ha poi trasmesso all'autorità di bilancio. In base a tale approccio, gli importi pagati dall'istituzione non sono determinati in funzione di parametri economici verificati, quanto piuttosto in base agli stanziamenti che l'autorità di bilancio potrebbe concedere.

Convenzione in vista dell'acquisto degli edifici

Aspetti giuridici e finanziari

12. Il 15 novembre 1994 è stata firmata una convenzione tra l'amministrazione lussemburghese e la Corte di giustizia con la quale l'amministrazione lussemburghese cede in locazione alla Corte di giustizia, in vista dell'acquisto da parte delle Comunità europee, gli annessi A, B e C. La convenzione scade nella data in cui le Comunità europee diventano proprietarie degli edifici, entro e non oltre il 2015. Essa può essere disdetta prima della scadenza nel caso in cui la sede della Corte di giustizia sia trasferita al di fuori dal Lussemburgo con decisione adottata sulla base dell'articolo 289 CE. Tale convenzione presenta gravi anomalie. Nel 1994, l'amministrazione lussemburghese si impegna a vendere edifici di cui non è ancora proprietaria. La convenzione contiene altresì clausole(10) che, in deroga al diritto comune, possono ledere gravemente gli interessi finanziari delle Comunità, nonché imprecisioni riguardanti l'elemento essenziale costituito dalle modalità di fissazione e di verifica del prezzo di vendita.

13. Il dispositivo finanziario posto in essere per la realizzazione degli annessi impone alla Corte di giustizia le obbligazioni di un mutuatario, ma non le conferisce le relative contropartite (ad esempio, la proprietà degli immobili così finanziati). Gli intermediari, l'amministrazione lussemburghese e il promotore sono formalmente responsabili da un punto di vista giuridico. Nondimeno, non sostengono l'onere derivante dalle obbligazioni che hanno contratto. Indipendentemente dal fatto che la normativa finanziaria delle Comunità non preveda il ricorso al prestito per procedere all'acquisto di immobili, nell'ambito di un siffatto dispositivo le Comunità si trovano nell'incapacità di tenere sotto controllo gli oneri finanziari, quale che sia il loro ammontare.

14. Nel quadro dell'attuazione della convenzione del 15 novembre 1994, le Comunità vedono attualmente contabilizzate a loro carico molte spese connesse ai costi di costruzione degli edifici (spese di sistemazione degli spazi esterni, costruzione di una strada di collegamento). Esse hanno dovuto negoziare per ottenere infine l'esenzione IVA prevista dal protocollo sui privilegi e sulle immunità delle Comunità. Esse dovranno altresì sostenere, per accedere definitivamente alla proprietà di tali immobili, il prezzo del terreno, che non è fissato nella convenzione. L'assunzione a proprio carico di tali spese da parte delle Comunità non rientra in quanto convenuto inizialmente(11), quando le due parti si collocavano ancora in una logica di locazione. In aggiunta, non vi è alcuna ragione per cui le Comunità debbano sostenere l'onere della strada.

Costi di costruzione e oneri finanziari

15. La determinazione e la verifica dei costi di costruzione sono state affidate ad un esperto. Questi costi dovevano essere determinati e verificati sulla base delle informazioni ricevute dall'amministrazione lussemburghese le quali, nella fattispecie, non forniscono generalmente indicazioni sufficienti sulla natura delle prestazioni realizzate. La Corte di giustizia non ha richiesto la presentazione di documenti che potevano giustificare lavori supplementari per 629 Mio LUF (circa 15 Mio ECU), nonostante l'esperto li avesse indicati.

16. I costi di costruzione degli annessi non sono stati tenuti sotto controllo. In base ai calcoli dell'esperto, essi superano del 49 % la dotazione inizialmente prevista e del 25 % il nuovo massimale fissato nel 1992 per realizzare lavori supplementari relativi ai tre annessi (cfr. la tabella 1).

17. La documentazione fino ad ora raccolta dall'esperto a giustificazione degli oneri e profitti imputati all'operazione permane insufficiente e le sue verifiche incomplete. Essa non consente ancora di affermare con ragionevole certezza che tali oneri e profitti sono stati calcolati correttamente. L'ammontare degli oneri finanziari, pari al 36 % del costo dell'operazione, appare elevato. Include ingenti spese connesse al prefinanziamento dell'operazione da parte del promotore.

18. Il controllo evidenzia carenze nelle verifiche delle fatture presentate dal promotore (documenti giustificativi relativi a taluni lavori supplementari, contabilizzazione dei minusvalori). In considerazione degli importi in questione (poco più di 2,5 Mio ECU) e del rischio che tali importi restino a carico delle Comunità, la Corte di giustizia dovrebbe premurarsi di avviare indagini complementari.

Canone di locazione del Palais

19. Contrariamente ad un impegno assunto nel 1984 nell'ambito della trattativa sul progetto di realizzazione degli annessi, in base al quale il canone di locazione del Palais sarebbe stato ridotto una volta ultimato l'ammortamento finanziario dell'immobile, il pagamento integrale delle somme dovute in virtù del contratto di locazione iniziale ha continuato ad essere richiesto nel 1994 quando l'ammortamento del Palais è stato concluso. La Corte di giustizia ha deciso allora di sospendere il versamento di tale canone a partire dal 1995. Successivamente, nel 1996, ha accettato di riprendere il pagamento a partire dal 1997. Al di là del solo obbligo di adempiere ai propri impegni contrattuali, tale decisione era motivata più da una stima di quanto l'insieme delle somme richieste a titolo di canone fosse accettabile per il bilancio, che da una valutazione della loro fondatezza. Un siffatto comportamento, che mira a porre oneri a carico delle Comunità in base agli stanziamenti iscritti nel bilancio delle stesse, non è di per sé garanzia di sana gestione finanziaria.

Conclusione

20. La Corte di giustizia ha intrapreso un importante programma di sviluppo immobiliare per procedere all'ampliamento progressivamente definito dei locali che occupa sull'altopiano di Kirchberg, in condizioni che danno adito alle seguenti considerazioni:

a) la realizzazione del programma è stata affidata all'amministrazione lussemburghese, senza aver provveduto preventivamente a fornire informazioni adeguate all'autorità di bilancio e senza che le parti in causa avessero definito per contratto le condizioni finanziarie, amministrative e tecniche della sua realizzazione;

b) la realizzazione di tale programma è stata a sua volta subappaltata ad un promotore, nel quadro di un dispositivo giuridico e finanziario rivelatosi molto oneroso;

c) il dispositivo accettato dall'istituzione utilizzatrice ha reso quasi impossibile verificare l'esecuzione e tenere sotto controllo i costi;

d) la Corte di giustizia ha occupato senza contratto di locazione, a partire dal settembre 1988, gli edifici messi a sua disposizione e ha pagato per tali immobili "acconti" in violazione di quanto previsto dalla normativa finanziaria comunitaria;

e) essa ha successivamente concluso, nel novembre 1994, una convenzione di locazione-acquisto che dà adito alle seguenti considerazioni:

i) innanzitutto, per diventare definitivamente proprietaria degli immobili, la Corte di giustizia dovrà pagare al prezzo di mercato terreni che dovevano inizialmente essere messi a sua disposizione a titolo gratuito;

ii) la determinazione del prezzo di vendita degli edifici è stata affidata ad un esperto indipendente, ma i limiti imposti alle sue verifiche non consentono di affermare con certezza che il prezzo di vendita rispecchi fedelmente i costi reali dell'operazione;

iii) taluni costi che le Comunità non dovevano sostenere sono stati fino ad oggi contabilizzati a loro carico;

f) infine, si constatano anomalie nella fatturazione di importi significativi che dovrebbero indurre la Corte di giustizia ad effettuare indagini complementari al fine di evitare che questi restino a carico delle Comunità.

Raccomandazioni

21. Le condizioni di realizzazione e di acquisto degli edifici annessi alla Corte di giustizia illustrano quali sono i problemi che le istituzioni europee incontrano nel realizzare progetti immobiliari nel rispetto dei principi di legittimità-regolarità e di sana gestione finanziaria. Il ripetersi di siffatte situazioni potrebbe essere evitato adottando disposizioni adeguate di cui la Corte dei conti ha già più volte ribadito la necessità(12), allo scopo di costruire su basi trasparenti ed efficaci la politica immobiliare delle Comunità. In particolare, bisognerebbe tener presenti le seguenti raccomandazioni:

a) le istituzioni comunitarie devono sempre ottenere l'autorizzazione preventiva dell'autorità di bilancio prima di impegnarsi in un progetto immobiliare importante, quale che ne sia la forma o l'oggetto (locazione, locazione-acquisto, acquisto ecc.);

b) il principio dell'imputazione delle spese immobiliari sul bilancio su base unicamente annuale non risponde a criteri di sana gestione. Esso fa sì che le istituzioni intraprendano, senza sufficiente visibilità, i loro progetti immobiliari mettendo poi l'autorità di bilancio di fronte al fatto compiuto. Affinché le istituzioni possano programmare la loro politica immobiliare in condizioni di massima trasparenza ed efficacia, appare indispensabile istituire un bilancio pluriennale per gli investimenti, dotato di crediti dissociati;

c) le Comunità devono disporre del pieno controllo amministrativo, tecnico e finanziario dei loro progetti immobiliari, dotandosi degli strumenti giuridici, tecnici e finanziari necessari. In tale prospettiva, occorre predisporre servizi comunitari a vocazione interistituzionale su iniziativa, ad esempio, della Commissione, allo scopo di assistere ogni istituzione nella definizione e nella gestione degli aspetti amministrativi, tecnici e finanziari connessi alla committenza di lavori. Occorre studiare altresì la possibilità di modificare la normativa comunitaria al fine di permettere alle Comunità di finanziare, all'occorrenza, i propri progetti immobiliari richiedendo direttamente prestiti in condizioni migliori, dal punto di vista della trasparenza e dei costi, di quelle offerte oggi dagli intermediari e dai dispositivi finanziari a cui esse ricorrono;

d) nell'ipotesi in cui le Comunità desiderassero comunque, in via eccezionale, delegare a terzi le loro attribuzioni di committente, occorrerebbe evitare una diluizione delle responsabilità e i rischi di una maggiorazione dei costi. A tale scopo, le modalità della delega dovrebbero essere stabilite preventivamente per contratto con i mandatari e questi ultimi dovrebbero rispettare gli stessi obblighi, segnatamente in materia di rispetto delle norme sulla concorrenza, cui sono tenute le Comunità. Occorre definire chiaramente la ripartizione delle responsabilità di ciascuna parte nelle diverse fasi della realizzazione del programma. In particolare, tali contratti dovrebbero prevedere obbligatoriamente l'indicazione di un prezzo massimo, nonché definire con precisione le condizioni per la sua revisione, che potrà intervenire solo con il consenso del committente e l'autorizzazione preventiva dell'autorità di bilancio.

22. Infine, nel caso specifico degli annessi al Palais della Corte di giustizia, quest'ultima dovrebbe rivolgersi all'amministrazione lussemburghese per rinegoziare gli aspetti della convenzione del 1994 all'origine dei problemi (segnatamente quelli che stabiliscono a chi competa l'onere della sistemazione esterna e della messa a disposizione dei terreni).

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione del 23 e 24 febbraio 2000.

Per la Corte dei conti

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Secondo il disposto dell'articolo 1 della convenzione del 15 novembre 1994.

(2) Secondo il disposto delle leggi lussemburghesi di autorizzazione del 25 luglio 1985, 1o giugno 1989, 18 dicembre 1990 e 28 dicembre 1992.

(3) Ai sensi del preambolo della convenzione del 15 novembre 1994.

(4) In vista della realizzazione degli ampliamenti, l'amministrazione lussemburghese ha concesso al promotore il diritto di superficie e sottosuolo sul terreno su cui è edificato ciascun immobile, con l'onere per quest'ultimo di fare costruire gli edifici di cui diviene proprietario. Allo scadere dei contratti di concessione, stipulati per un periodo di 20 anni a decorrere dalla consegna provvisoria degli immobili, i contratti prevedono che la proprietà degli immobili ritorni all'amministrazione lussemburghese. L'amministrazione lussemburghese ha peraltro concluso con il promotore, per ciascun immobile, un contratto di locazione-vendita che stabilisce che le opere, dal momento della consegna provvisoria, saranno date in locazione all'amministrazione lussemburghese per un periodo di 20 anni. I contratti hanno previsto che l'amministrazione lussemburghese possa sublocare o cedere i propri diritti. Il prezzo della locazione-vendita è stato fissato in funzione dell'ammontare dei prestiti concessi al promotore. In questa operazione, la Corte di giustizia ha lo status di sublocatario.

(5) Il finanziamento delle costruzioni è stato assicurato mediante prestiti bancari concessi al promotore le cui condizioni sono state negoziate dall'amministrazione lussemburghese. L'amministrazione lussemburghese si è però assunta direttamente l'onere di talune spese, quali gli onorari degli architetti. I prestiti sono stati utilizzati dal promotore per il pagamento delle fatture presentate dall'impresa principale incaricata dei lavori, preventivamente vistato dall'amministrazione lussemburghese degli edifici pubblici, nonché per il pagamento delle annualità per il rimborso del prestito durante la fase di costruzione. In realtà, a partire dalla consegna di ciascuna opera, l'amministrazione lussemburghese ha saldato direttamente le rate dovute alla banca a titolo dei prestiti concessi al promotore. Per sancire questo trasferimento di obbligazioni, nel 1994 il promotore ha ufficialmente ceduto alla banca i crediti vantati nei confronti dell'amministrazione lussemburghese in virtù dei contratti di locazione-vendita.

(6) In origine, i canoni di locazione a carico del sublocatario (la Corte di giustizia) dovevano essere fissati tenendo conto sia della durata dell'ammortamento dei prestiti ai quali si sarebbe dovuto ricorrere sia dei tassi d'interesse per i quali tali prestiti sarebbero stati sottoscritti.

(7) Segnatamente la direttiva 71/305/CEE del Consiglio che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti di lavori pubblici (GU L 185 del 16.8.1971), recepita nell'ordinamento lussemburghese con legge del 4 aprile 1974 [Mémorial granducal (Gazzetta ufficiale del Granducato di Lussemburgo) A numero 36 del 13 maggio 1974].

(8) Secondo il disposto delle leggi lussemburghesi di autorizzazione del 25 luglio 1985, 1o giugno 1989, 18 dicembre 1990 e 28 dicembre 1992.

(9) In origine, i canoni di locazione a carico del sublocatario (la Corte di giustizia) dovevano essere fissati tenendo conto sia della durata dell'ammortamento dei prestiti ai quali si sarebbe dovuto ricorrere sia dei tassi d'interesse per i quali tali prestiti sarebbero stati sottoscritti.

(10) Essenzialmente una clausola in virtù della quale, se la Corte non acquista al prezzo di mercato il terreno sul quale sono costruiti gli annessi, questi ultimi diventeranno proprietà dell'amministrazione lussemburghese allo scadere del periodo per il quale è stato costituito il diritto di superficie in base alla convenzione (49 o 98 anni a seconda dei casi).

(11) Nel giugno 1983, il presidente del "Comitato di coordinamento per l'insediamento di istituzioni e organismi europei" aveva indicato alla Corte di giustizia che il governo lussemburghese era stato disposto a sostenere il costo del terreno, della sistemazione degli spazi esterni circostanti e a concedere a titolo straordinario l'esenzione dall'IVA.

(12) Cfr. i precedenti lavori della Corte in materia:

- Relazione speciale sulle politiche immobiliari delle istituzioni delle Comunità europee (GU C 221 del 3.9.1979);

- Relazione annuale sull'esercizio finanziario 1987, paragrafi 10.41 - 10.77 (tutte le istituzioni);

- Relazione annuale sull'esercizio finanziario 1992, paragrafi 15.7 - 15.9 (Parlamento);

- Relazione annuale sull'esercizio finanziario 1993, paragrafi 17.1 - 17.38 (Parlamento) e 18.1 - 18.19 (Consiglio);

- Relazione annuale sull'esercizio finanziario 1995, paragrafi 13.16 - 13.39 (Commissione);

- Relazione speciale n. 5/95 concernente la firma senza apposizione del visto preliminare del contratto per la costruzione dell'emiciclo del Parlamento europeo a Strasburgo, paragrafi 5.1 - 5.16 (GU C 27 del 31.1.1996);

- Relazione annuale sull'esercizio finanziario 1998, paragrafi 6.13 - 6.17 (Commissione).

Risposta della Corte di giustizia

La Corte di giustizia desidera, in limine, far presente che condivide la conclusione cui la Corte dei conti è giunta al termine del proprio esame delle spese immobiliari della Corte di giustizia stessa, conclusione secondo cui i presupposti finanziari o di bilancio con cui le istituzioni europee devono rispondere alle proprie esigenze di carattere immobiliare sono inadeguate e che, conseguentemente, condivide pienamente le raccomandazioni formulate dalla Corte dei conti al fine di porvi rimedio.

Sulla base di tali presupposti la Corte di giustizia ha nondimeno dovuto adottare una serie di misure, nel corso degli ultimi venti anni e in collaborazione con le autorità lussemburghesi, al fine di far fronte ad esigenze immobiliari in rapido e costante aumento, determinate dal notevole incremento del contenzioso, dalla creazione del Tribunale di primo grado, dai successivi ampliamenti della Comunità e dall'aumento dell'organico dell'istituzione.

La Corte di giustizia desidera sottolineare che essa non dispone del controllo del numero delle cause sottoposte al suo esame né dell'ampiezza dell'attività che ne deriva e che, per poter garantire la continuità dei compiti giurisdizionali affidatile dai Trattati, essa deve necessariamente disporre di locali e di infrastrutture adeguate al funzionamento del servizio pubblico della giustizia.

Sulla base di tali premesse, sostanzialmente comuni a tutte le istituzioni ma, al tempo stesso, contraddistinte da caratteristiche specifiche della Corte di giustizia, devono essere valutate le osservazioni qui di seguito riportate in risposta alla relazione della Corte dei conti relativa alle spese immobiliari della Corte di giustizia (in prosieguo: la "relazione della Corte dei conti"), vertenti sui temi seguenti:

1. L'evoluzione delle esigenze immobiliari della Corte di giustizia tra il 1979 ed il 1994 e delle contromisure predisposte.

2. L'occupazione senza contratto scritto degli annessi al Palais.

3. I rapporti tra la Corte di giustizia e l'autorità di bilancio.

4. Il controllo dei costi di costruzione e degli oneri finanziari degli edifici annessi al Palais.

5. La convenzione di locazione-acquisto del 15 novembre 1994.

6. Conclusioni.

INDICE DELLE MATERIE

>SPAZIO PER TABELLA>

1. L'evoluzione delle esigenze immobiliari della Corte di giustizia tra il 1979 ed il 1994 e delle contromisure predisposte

Un breve richiamo al contesto dell'evoluzione delle esigenze immobiliari della Corte di giustizia tra il 1979 ed il 1994 è necessario ai fini di una migliore valutazione delle considerazioni contenute nella relazione della Corte dei conti (indice cronologico in allegato).

1.1. Soluzioni provvisorie in risposta ad esigenze in evoluzione costante e rapida

Sin dal 1979 il Palais della Corte di giustizia, realizzato nel 1972, si è rivelato insufficiente ad ospitare l'intero organico dell'istituzione in rapida crescita. A seguito degli ampliamenti del 1981 e del 1986 e della creazione del Tribunale di primo grado nel 1989, l'organico della Corte di giustizia è passato da 363 agenti nel 1980 a 733 nel 1989, con un aumento pari al 102 %. Al fine di poter far fronte a tale aumento dell'organico, dovettero essere presi in locazione nell'edificio Jean Monnet 40 uffici nel 1979 e, successivamente, altri 80 uffici nel 1980. Alla fine del 1985, 140 uffici vennero installati in costruzioni prefabbricate a Weimershof. A seguito dell'ampliamento del 1986 e dell'abbandono dei prefabbricati di Weimershof nel 1988, 150 uffici dovettero essere presi ancora in locazione nell'edificio BAK.

1.2. Una situazione poco soddisfacente

La locazione di tali varie aree di ufficio al di fuori del perimetro dell'istituzione, in luoghi più o meno lontani dal Palais, non era soddisfacente dal punto di vista funzionale, considerato che un frastagliamento dei servizi in luoghi diversi costituisce per un'istituzione quale la Corte di giustizia, le cui attività sono tra di loro fortemente connesse, una rilevante perdita in termini di tempo e di efficacia.

Gli edifici prefabbricati presi in locazione a Weimershof non rispondevano, peraltro, ai comuni criteri in materia di igiene e di confort.

Dal 1985 in poi è inoltre apparsa evidente l'insufficienza del Palais, non solo con riguardo alle aree di ufficio bensì anche, e soprattutto, con riguardo al fabbisogno di aule d'udienza equipaggiate con cabine per interpreti, in particolare in vista della creazione del Tribunale di primo grado.

1.3. Una risposta adeguata: la costruzione degli annessi

Il primo annesso (annesso A o edificio Erasmus), la cui costruzione era stata decisa nel 1984, venne consegnato nell'ottobre del 1988, vale a dire a distanza di nove anni da quando la Corte di giustizia aveva comunicato al Consiglio i propri problemi di carattere immobiliare. La capacità di tale annesso pari a ± 300 uffici consentì di abbandonare i prefabbricati di Weimershof e di disporre, inoltre, degli uffici e delle aule d'udienza indispensabili all'attività del Tribunale di primo grado, creato nel frattempo e la cui installazione ha avuto luogo nel settembre del 1989.

L'annesso B (edificio Thomas More), la cui costruzione ebbe inizio con l'approvazione della legge di finanziamento nel giugno del 1989, venne consegnato nel 1992 e consentì di far fronte ad una parte delle esigenze sorte a seguito dell'ampliamento del 1986.

L'annesso C, la cui costruzione venne decisa nel 1989 e la cui legge di finanziamento venne approvata nel dicembre 1990, non solo per poter far fronte al futuro ampliamento del 1995, bensì parimenti in considerazione della presenza di amianto nel Palais e delle insistenti pressioni del Parlamento europeo dirette alla riconsegna dei locali occupati dalla Corte di giustizia nel BAK, venne realizzato ed occupato nell'ottobre del 1994. Solamente con la consegna di tale edificio tutto l'organico ha potuto essere raggruppato, per la prima volta in 15 anni, in un solo ed unico complesso immobiliare.

Gli edifici annessi al Palais, progressivamente realizzati e consegnati, si sono quindi sostituiti a strutture precarie ed hanno così consentito alla Corte di giustizia di disporre di locali adeguati ai propri compiti ed al proprio funzionamento. Come già indicato al punto 2 della relazione della Corte dei conti, tali costruzioni sono state progressivamente succedute l'una all'altra in risposta ad esigenze in costante evoluzione. Tali costruzioni non si collocano, ab origine, in un unico programma immobiliare.

1.4. Una politica immobiliare in evoluzione parallela a quella delle altre istituzioni comunitarie

Nella ricerca di soluzioni immobiliari che le consentissero di svolgere al meglio i propri compiti giurisdizionali la Corte di giustizia ha anzitutto fatto ricorso, al pari delle altre istituzioni comunitarie, alla formula della locazione, pur prendendo in considerazione, per poi scartarla, la possibilità di un autofinanziamento di taluni edifici. Prima del 1992, quando le sedi delle istituzioni comunitarie non erano definitivamente fissate e la politica dell'autorità di bilancio diretta all'acquisto degli immobili non era definitivamente stabilita, la Corte di giustizia non poteva essere la punta di diamante di una nuova politica immobiliare, la cui definizione spettava alle istituzioni politiche della Comunità.

Solo successivamente alla chiara definizione di tale nuova politica immobiliare dell'autorità di bilancio, avvenuta nel 1992, la Corte di giustizia si è orientata verso l'acquisto degli annessi.

La relazione della Corte dei conti deve essere quindi valutata sulla base di tali premesse.

2. L'occupazione senza contratto scritto degli annessi del Palais

Al punto 9 della propria relazione la Corte dei conti contesta alla Corte di giustizia di aver occupato gli annessi del Palais senza previa stipulazione di un contratto scritto. A tal riguardo occorre osservare quanto segue.

Non appena prese forma il progetto di prendere in locazione un primo edificio annesso da realizzare, la Corte di giustizia fece presente alle autorità lussemburghesi che le premeva giungere ad un accordo in merito all'importo del canone di locazione a carico dell'istituzione.

Vere e proprie trattative in ordine all'esatta determinazione di tale importo poterono tuttavia avere inizio solo sei mesi dopo l'occupazione dell'annesso A, vale a dire nel 1989 quando il Comité de coordination pour l'installation d'institutions et organismes européens à Luxembourg (CCIIOE), ente di coordinamento interministeriale lussemburghese, sottopose alla Corte di giustizia un progetto di contratto di locazione relativo al detto annesso. I servizi della Corte di giustizia insistettero allora affinché il contratto relativo all'annesso A venisse concluso entro i tempi più brevi possibili ed affinché venissero sin d'allora avviate le discussioni in merito alle modalità della locazione dei futuri annessi B e C, al fine di evitare che tali edifici venissero occupati senza titolo scritto (cfr. lettera del Cancelliere al Presidente del CCIIOE dell'8 maggio 1989).

Inizialmente la discussione riguardò esclusivamente l'importo del canone di locazione. A tal fine vennero effettuati raffronti, in particolare, con i canoni di locazione applicati per gli edifici occupati dalle altre istituzioni sul plateau di Kirchberg. I servizi della Corte di giustizia e le autorità lussemburghesi pervennero ad un accordo quanto all'importo del canone di locazione dell'annesso A nel maggio del 1992.

Alla Corte di giustizia erano stati nel frattempo sottoposti i progetti dei contratti di locazione relativi agli annessi B e C. L'importo del canone per m2 risultava molto più elevato rispetto a quello applicato per l'annesso A e si poneva ampiamente al di là dei canoni praticati sul plateau di Kirchberg. Animata dalla volontà di concludere contratti che rispettassero i principi di sana gestione finanziaria e, segnatamente, di economia e di rapporto tra costi ed efficienza [cfr. l'articolo 2 del regolamento finanziario 21 dicembre 1977, applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU L 356, pag. 1)], da un lato, e di seguire, dall'altro, l'indirizzo indicato dalla Corte dei conti nel proprio rapporto del 1979(1) prevedendo nel contratto di locazione un'opzione di acquisto, la Corte di giustizia respinse i detti progetti di contratto.

Infatti, considerato che si andava affermando la politica diretta all'acquisto degli edifici delle istituzioni comunitarie, le riflessioni si orientarono allora verso la possibilità di un acquisto, il che giustificava l'inclusione, nel contratto allora in discussione, di una clausola che consentisse l'acquisto differito. Atteso che tale clausola necessitava di trattative tra la Corte di giustizia e lo Stato lussemburghese, la stipulazione del contratto di locazione venne rinviata.

Nel suesposto contesto la Corte di giustizia poteva optare tra:

- sacrificare le esigenze di sana gestione finanziaria stipulando contratti a qualsiasi prezzo (vale a dire accettando senza discussione le richieste ferme ed elevate della controparte),

- perseverare, a fronte comunque di taluni costi, nelle soluzioni provvisorie incidenti peraltro sempre negativamente sul suo funzionamento (cfr. supra, punti 1.1 e 1.2),

- risolvere le questioni più urgenti occupando gli annessi.

La Corte di giustizia, a fronte dell'obbligo ad essa incombente sancito dal Trattato di garantire la continuità dei propri compiti giurisdizionali ed a fronte dell'impossibilità di concludere contratti di locazione scritti a condizioni soddisfacenti, ritenne opportuno seguire la terza soluzione sino alla stipulazione, avvenuta il 15 novembre 1994, della convenzione di locazione-acquisto (cfr. in prosieguo, punto 5).

La Corte di giustizia ritiene che le irregolarità formali insite dell'occupazione di edifici senza contratto di locazione scritto debbano essere valutate alla luce di tali obblighi.

A fronte dell'occupazione degli annessi, in assenza di un contratto di locazione scritto, era legittima una contropartita finanziaria. Questa ha assunto la forma di acconti sui canoni di locazione calcolati sulla base dei canoni di locazione del mercato e quelli versati dalle altre istituzioni comunitarie sul plateau di Kirchberg. Gli acconti versati tra il 1988 e il 1994 sono stati presi in considerazione, nell'ambito del prezzo di vendita degli annessi, quali indennità già versate.

Al punto 11 della propria relazione la Corte dei conti sostiene che tali acconti sarebbero stati versati in base agli stanziamenti di bilancio invece che in funzione di parametri economici verificati. In realtà la Corte di giustizia, fintantoché si è mossa in una logica di locazione, ha versato acconti facendo riferimento ai canoni di locazione applicati per edifici analoghi occupati dalle altre istituzioni sul plateau di Kirchberg(2). Solamente dal momento in cui la Corte di giustizia si è orientata verso l'acquisto di beni immobili, gli acconti hanno superato i canoni di locazione applicati ad immobili analoghi sul plateau di Kirchberg per corrispondere agli stanziamenti concessi dall'autorità di bilancio.

Nel medesimo punto delle dette osservazioni la Corte dei conti sostiene che gli acconti non siano stati fissati sulla base di una preventiva valutazione in contraddittorio degli effettivi costi di ciascun edificio. Tuttavia, fintantoché le parti agivano in una logica di locazione, la Corte di giustizia non era in grado, nella sua qualità di semplice locatario, di esigere informazioni in merito al costo di costruzione complessivo ed alle condizioni finanziarie fissate dalle autorità lussemburghesi, con riguardo, in particolare, alla durata dell'ammortamento dei capitali investiti(3). La Corte di giustizia, finché è stata locataria, si è adoperata al fine di negoziare un canone d'importo ragionevole. Essa poteva legittimamente presumere che il paese ospitante applicasse una durata di ammortamento sufficiente e che l'importo del canone rimanesse ragionevole e conforme a quanto un'istituzione comunitaria può attendersi da parte di un paese ospitante desideroso di sviluppare una politica di sede delle istituzioni.

Ciò premesso, il controllore finanziario ritenne di dover apporre il proprio visto sulle proposte d'impegno e sui corrispondenti ordini di pagamento relativi ai detti acconti.

3. I rapporti tra la Corte di giustizia e l'autorità di bilancio

Al punto 4 della propria relazione la Corte dei conti contesta l'omessa previa informazione dell'autorità di bilancio e l'insussistenza della preventiva autorizzazione ai fini della conclusione di contratti immobiliari, indipendentemente dal loro oggetto (locazione, acquisto o locazione-acquisto).

La questione del coinvolgimento dell'autorità di bilancio nelle decisioni immobiliari della Corte di giustizia si è posta in termini diversi a seconda che si collocasse nel contesto della locazione o dell'acquisto. Occorre, conseguentemente, distinguere le locazioni pure e semplici (3.1) dalla convenzione di locazione-acquisto conclusa nel 1994 (3.2).

3.1. Le locazioni pure e semplici

L'autorità di bilancio non è stata solamente informata in merito all'intendimento della Corte di giustizia di occupare i nuovi locali in qualità di locataria (3.1.1), bensì ha sempre concesso gli stanziamenti necessari per coprire tali spese di locazione (3.1.2).

3.1.1. L'informazione in ordine all'intendimento della Corte di giustizia di occupare i nuovi locali in qualità di locataria ed in ordine alle relative conseguenze

Sin dall'inizio dell'anno 1979 la Corte di giustizia sensibilizzò l'autorità di bilancio in merito alle proprie esigenze immobiliari; il Consiglio iscrisse allora nel bilancio della Corte di giustizia relativo all'esercizio 1980 stanziamenti supplementari ai fini della locazione di ulteriori uffici.

Il Consiglio concesse parimenti, nell'ambito dello stesso esercizio di bilancio, stanziamenti diretti al finanziamento di studi relativi alla possibilità di ospitare taluni servizi della Corte di giustizia in un edificio da realizzare nelle immediate vicinanze del Palais. Successivamente, dal maggio del 1984 in poi (cfr. lettere del presidente della Corte di giustizia al presidente del Consiglio e del cancelliere al presidente del Comitato dei rappresentanti permanenti ed al presidente del Comitato di bilancio del Consiglio), il Consiglio venne informato in merito all'intendimento della Corte di giustizia di prendere in locazione un annesso da costruire. Il Consiglio espresse il proprio accordo. Ancorché tale locazione presentasse la particolarità di essere prevista in un immobile da realizzare in funzione delle specifiche esigenze della Corte di giustizia, l'autorità di bilancio non poteva fraintendere l'intendimento della Corte di giustizia di prendere il detto immobile in locazione. Tale intendimento emergeva chiaramente dalle comunicazioni inviate dalla Corte medesima e, successivamente, dalla legge di finanziamento lussemburghese del 1985 che autorizzava la costruzione del primo annesso destinato ad ospitare tali uffici. In tale legge si affermava che "la formula più favorevole per consentire la realizzazione, in termini brevi, dell'estensione prevista consisteva nella costruzione, ad opera del governo lussemburghese, di un annesso al Palais della Corte che sarebbe stato concesso in locazione alla Corte, al pari del Palais attuale, non appena ultimato".

Il Consiglio venne parimenti informato in merito all'analisi effettuata dalla Corte di giustizia secondo cui la formula della locazione non doveva determinare, nell'immediato futuro, un aumento del proprio bilancio, nonché in merito all'intendimento della Corte stessa di adire l'autorità di bilancio non appena un aumento del bilancio si fosse rivelato necessario per effetto dell'evoluzione delle esigenze. L'analisi effettuata dalla Corte di giustizia si fondava sul rilievo che, nell'immediato futuro, i costi della locazione del primo annesso sarebbero stati coperti mediante gli stanziamenti concessi ai fini della locazione di uffici al di fuori del Palais. La Corte di giustizia non ha mai nascosto la circostanza che le proprie disponibilità di bilancio avrebbero dovuto essere adeguate alle proprie esigenze immobiliari, in rapida e costante evoluzione.

La soluzione accolta dalla Corte di giustizia venne condivisa dal Consiglio.

3.1.2. La concessione da parte dell'autorità di bilancio degli stanziamenti necessari per far fronte alle spese di locazione

Gli stanziamenti necessari ai fini della copertura delle spese sostenute per effetto della locazione d'immobili sono stati concessi dall'autorità di bilancio nell'ambito dell'elaborazione del bilancio annuale (3.1.2.1). L'autorità di bilancio è stata parimenti informata in merito alle previsioni pluriannuali della Corte di giustizia sin dal momento dell'approntamento di un adeguato piano a tal fine (3.1.2.2).

3.1.2.1. Il coinvolgimento dell'autorità di bilancio nell'ambito dell'elaborazione del bilancio annuale

Nel momento in cui si sono rivelati necessari aumenti degli stanziamenti al fine di far fronte alle spese derivanti dalle locazioni esistenti o previste, l'autorità di bilancio è stata sempre debitamente informata, nell'ambito dell'elaborazione del bilancio annuale.

Le domande documentate di stanziamenti di bilancio presentate dalla Corte di giustizia all'autorità di bilancio ai fini della copertura delle spese di locazione sono state sistematicamente oggetto, nel corso di tutto il periodo considerato, di approfondite discussioni in seno al Comitato di bilancio del Consiglio ed alla commissione dei bilancio del Parlamento europeo, e ciò in occasione dell'esame dei singoli progetti di bilancio dell'istituzione. Sino al 1997 il Comitato di bilancio del Consiglio ha proceduto ad un esame, voce per voce, del progetto di bilancio e la voce "canoni di locazione" ha generalmente dato luogo a dibattiti approfonditi, segnatamente tra il rappresentante del Granducato del Lussemburgo e i rappresentanti degli altri Stati membri.

Per quanto attiene, in particolare, al primo esercizio di bilancio nel quale risultano esposte le spese di locazione relative al primo annesso, vale a dire l'esercizio 1988, il progetto di bilancio conteneva alla voce 200 "canoni di locazione" l'importo necessario per la locazione "del nuovo edificio contiguo al palazzo per 4 mesi, defalcando il canone di locazione per i locali dell'edificio 'Jean Monnet' per lo stesso periodo". La circostanza di aver ottenuto tali stanziamenti può essere considerata quale approvazione da parte dell'autorità di bilancio della locazione del detto primo edificio annesso. Sin dalla primavera del 1987 era stata infatti presentata all'autorità di bilancio una domanda di stanziamenti e l'autorità medesima aveva avuto modo di formulare i propri rilievi durante tutto il corso del procedimento di approvazione del bilancio per l'esercizio 1988. La Risoluzione del Parlamento europeo relativa al progetto di bilancio per il 1988 rileva infatti che "l'occupazione da parte della Corte del suo nuovo annesso, edificio la cui superficie è pari a quella dei suoi locali attuali, comporterà inevitabilmente un sensibile aumento delle esigenze finanziarie della Corte stessa" e il relatore suggerisce "che le spese connesse con l'occupazione del nuovo edificio della Corte di giustizia costituiscano oggetto di sufficienti dotazioni".

3.1.2.2. L'informazione dell'autorità di bilancio nell'ambito delle previsioni pluriannuali

Malgrado la mancanza di un piano adeguato ai fini della presentazione delle previsioni di bilancio pluriannuali, la Corte di giustizia ha costantemente provveduto ad informare il Consiglio in merito alla prevedibile evoluzione del proprio sviluppo e delle proprie esigenze immobiliari in considerazione, segnatamente, dell'aumento del proprio carico di lavoro, dei successivi ampliamenti della Comunità, dell'estensione delle proprie competenze, della creazione del Tribunale di primo grado nonché della crescita del proprio organico.

Quando, nel 1988, a seguito di una decisione del collegio dei capi dell'amministrazione, venne predisposto un piano adeguato per la presentazione delle previsioni di bilancio pluriannuali relative alle spese amministrative, la Corte di giustizia, al pari delle altre istituzioni, sottopose tali previsioni - tra cui quelle relative alle spese di locazione per il periodo 1989/1992 - all'autorità di bilancio. Tali previsioni vennero approvate dall'autorità di bilancio sulla base di una comunicazione della Commissione; tuttavia, l'autorità di bilancio non ritenne, conseguentemente, necessario istituire un bilancio pluriannuale d'investimento dotato di stanziamenti separati.

3.2. La convenzione di locazione-acquisto del 1994

Nel 1979 la Corte dei conti pubblicò una relazione in cui si auspicava l'acquisto piuttosto che la locazione degli immobili occupati dalle istituzioni comunitarie. Nel 1981 il Consiglio dichiarò di non opporsi, in linea di principio, all'acquisto di immobili da parte delle istituzioni. Il Consiglio, come rilevato dalla Corte dei conti, negò peraltro, nella sua qualità di autorità di bilancio, "di garantire i mezzi finanziari necessari" all'acquisizione degli immobili (decisione del Consiglio 14 dicembre 1981, citata ai punti 10.62 - 10.66 della relazione annuale della Corte dei conti relativa all'esercizio 1987; GU C 316 del 12.12.1988, pag. 1). Nel luglio 1990 il relatore della commissione dei bilanci del Parlamento europeo sul bilancio 1991 della Corte di giustizia previde l'iscrizione nel bilancio della Corte stessa del 1991 degli stanziamenti necessari all'acquisto degli edifici "Palais" e "Erasmus". Tali indicazioni restarono tuttavia vane, in quanto nel bilancio 1991 vennero iscritti solamente gli stanziamenti destinati alla copertura di canoni di locazione dei due detti edifici, e ciò nonostante il tenore della risoluzione del Parlamento europeo A3 - 360/90.

Mentre la costruzione degli annessi A, B e C era stata effettuata nella prospettiva di uno stipulando contratto di locazione e mentre la Corte di giustizia reiterava i propri tentativi diretti a raggiungere con il paese ospitante un accordo su un canone di locazione di importo ragionevole, tale nuovo contesto indusse la Corte a prevedere l'inclusione di un'opzione di acquisto nel contratto di locazione in discussione.

Come già precedentemente esposto, l'autorità di bilancio stabilì, nel 1992, una politica immobiliare che auspicava chiaramente l'acquisto, da parte delle istituzioni, degli edifici dalle medesime già occupati o che sarebbero stati occupati in futuro.

L'affermazione di tale nuova politica immobiliare delle istituzioni comunitarie e l'accoglienza sempre più favorevole riservata dall'autorità di bilancio all'idea di acquistare gli annessi A, B e C, unitamente al desiderio delle autorità lussemburghesi di determinare il canone di locazione sulla base di un ammortamento dei capitali investiti su un periodo di 20 anni, accelerò le trattative dirette alla realizzazione di una convenzione che combinasse la locazione con l'acquisto differito degli edifici.

Tale cambiamento di impostazione condusse a un'intensificazione degli scambi tra la Corte di giustizia e i due settori dell'autorità di bilancio.

Quest'ultima è stata, beninteso, debitamente informata del fatto che erano in corso trattative con le autorità lussemburghesi dirette alla conclusione di una convenzione, tant'è che nel 1994 essa decise, per mezzo del BRS, di concedere alla Corte di giustizia, prima della fine dell'esercizio di bilancio in corso, un importo pari a 9,476 milioni di ECU al fine di "coprire parzialmente la differenza tra l'importo degli affitti richiesti dallo Stato lussemburghese per il nuovo complesso immobiliare della Corte, in base a una locazione con opzione di acquisto, e l'importo che il bilancio dell'istituzione ha consentito di pagare". Considerato che l'utilizzazione di tali stanziamenti presupponeva la conclusione di una convenzione di locazione con opzione di acquisto, le Comunità europee, rappresentate dalla Corte di giustizia, e lo Stato lussemburghese conclusero, a seguito di vari anni di trattative, una convenzione di locazione-acquisto in data 15 novembre 1994.

Il testo della convenzione di locazione-acquisto veniva trasmesso all'autorità di bilancio.

Nel 1996 veniva presentato all'autorità di bilancio, su richiesta della medesima, un parere tecnico della Corte dei conti sugli impegni finanziari relativi agli immobili della Corte di giustizia. Tale parere non conteneva alcuna censura in ordine al dispositivo giuridico e finanziario realizzato nella convenzione, né alcuna riserva quanto al pagamento anticipato sul prezzo di vendita ivi previsto, oltre alle indennità annuali (crf., al riguardo, in prosieguo il punto 5.2). A seguito di tale parere veniva messa a disposizione della Corte di giustizia la somma di 50 milioni di ECU ai fini dell'effettuazione del pagamento anticipato previsto dalla convenzione.

Emerge quindi che l'autorità di bilancio è stata coinvolta dalla Corte di giustizia nei progetti di acquisto degli edifici nell'ambito della convenzione di locazione-acquisto.

4. Il controllo dei costi di costruzione e degli oneri finanziari degli edifici annessi al Palais

La Corte dei conti denuncia il mancato controllo dell'esecuzione dei progetti immobiliari e dei componenti dei rispettivi costi [cfr. relazione della Corte dei conti, punti 5, 7, 11 e 20, lettera c)].

Devono essere ricordati al riguardo i presupposti in presenza dei quali tale controllo ha potuto essere svolto (4.1) nonché il progressivo rafforzamento del controllo medesimo (4.2).

4.1. I presupposti del controllo

Il controllo è stato, da un lato, soggetto a taluni vincoli di natura interna (4.1.1) e, dall'altro, ha risentito della natura dei rapporti tra l'istituzione e le autorità lussemburghesi (4.1.2).

4.1.1. I presupposti interni

I servizi amministrativi della Corte di giustizia sono configurati in modo tale da fornire sostegno all'attività giurisdizionale ed assicurare la gestione corrente dell'istituzione. Il ridotto organico della Corte non dispone, nel proprio ambito, delle ampie competenze necessarie per poter garantire un controllo dettagliato ed approfondito, sul piano tecnico e finanziario, di operazioni di costruzione di tale portata. Tale considerazione ha indotto la Corte di giustizia a sottoscrivere, nel 1986, un contratto con l'ufficio di periti olandese Bouwcentrum che, tuttavia, non ha potuto correttamente adempiere al compito affidatogli.

Sulla base di tali premesse, e in un contesto talvolta contrassegnato dall'urgenza, la Corte di giustizia ha dovuto prendere decisioni per far fronte alle proprie esigenze immobiliari e svolgere il controllo sulle spese di tale settore.

4.1.2. I rapporti con le autorità lussemburghesi

Il controllo da parte della Corte di giustizia ha risentito, inoltre, della natura dei propri rapporti con le autorità lussemburghesi.

I rapporti in materia immobiliare tra un'istituzione comunitaria e lo Stato membro della sede non possono essere giudicati alla luce di una relazione contrattuale tra un locatario e un locatore privati.

La Corte di giustizia rappresenta un locatario particolare, nel senso che presenta esigenze specifiche in materia di costruzione (uffici accessibili al pubblico, aule di udienza provviste di cabine per interpreti, ecc.) che vanno al di là di un semplice bisogno di uffici. Le autorità lussemburghesi hanno fatto valere tale specifica situazione nel tentativo di fissare il canone di locazione in funzione dei costi di costruzione. La relazione della Corte dei conti sottolinea che tale metodo avrebbe dovuto indurre la Corte di giustizia a prevedere un controllo dei costi di costruzione e ad esigere la formalizzazione per iscritto di dettagliate modalità del procedimento di costruzione. Inoltre, sarebbe stato necessario, allorché le parti si muovevano nell'ambito della logica della locazione, che le autorità lussemburghesi accettassero di coinvolgere la Corte di giustizia nella definizione di tali modalità.

Orbene, le autorità lussemburghesi non si sono ritenute in dovere di coinvolgere la Corte di giustizia nell'elaborazione del dispositivo finanziario censurato nella relazione della Corte dei conti, né hanno ritenuto necessario coinvolgerla nella scelta dell'architetto, del promotore e dell'impresa generale.

La Corte di giustizia ha potuto avere conoscenza del dispositivo finanziario solamente quando è stata data la possibilità di divenire proprietaria. I suoi rapporti con le autorità lussemburghesi sono tuttavia rimasti contraddistinti dalla situazione di partenza. La Corte ha infatti incontrato difficoltà ricorrenti nell'ottenimento delle informazioni necessarie al controllo, con riguardo tanto ai canoni di locazione, all'esenzione dall'IVA o all'acquisto del terreno, o nell'ottenimento di chiarimenti relativi a taluni lavori modificativi o supplementari. Uno degli esempi sintomatici dell'ambiguità che ha potuto caratterizzare i rapporti con le autorità lussemburghesi risiede nel fatto che, malgrado il loro accordo affinché gli annessi venissero ceduti senza utile, esse hanno continuato a pretendere il pagamento dei canoni per il Palais nonostante il fatto che tale edificio fosse già da tempo ammortizzato ed ancorché si fossero già impegnate, nel 1984, a ridurre tali canoni a concorrenza dell'ammortamento finanziario dell'edificio.

4.2. Il progressivo rafforzamento del controllo

Il controllo esercitato dalla Corte di giustizia si è progressivamente intensificato (4.2.1) per poi essere istituito in maniera sistematica nell'ambito della convenzione di locazione-acquisto (4.2.2).

4.2.1. L'intensificazione dell'efficacia del controllo

In varie occasioni i servizi della Corte di giustizia hanno cercato d'intervenire, peraltro senza esito, nelle scelte operate dalle autorità lussemburghesi. Nel periodo in cui la Corte si trovava nella posizione di futuro locatario vennero formulate essenzialmente osservazioni relative alle esigenze funzionali della Corte stessa e, ciò nonostante, tali osservazioni non sono state sempre seguite.

Successivamente all'occupazione del primo edificio annesso (Erasmus), nell'autunno del 1988, i servizi della Corte di giustizia avanzarono una serie di richieste affinché tale edificio venisse reso maggiormente conforme alla propria destinazione e che tale aspetto fosse preso in considerazione nella concezione di altre eventuali future costruzioni. Tali richieste erano dirette ad evitare costi rilevanti determinati da lavori di rettifica.

La Corte di giustizia, a partire dal momento in cui è stata prevista la possibilità di divenire proprietaria degli immobili, ha dedotto una serie di osservazioni in merito ai vari aspetti dei relativi costi di costruzione. Ciò vale in particolare per quanto riguarda l'annesso C, la cui costruzione ha avuto inizio nel febbraio del 1992 ed i cui progetti originali sono stati significativamente modificati su iniziativa dei servizi della Corte stessa. Si deve tuttavia rilevare che, a quel momento, la costruzione finanziaria era già stata decisa dalle autorità lussemburghesi e la parte essenziale del programma di costruzione già definita.

Per quanto attiene agli oneri finanziari, nuove condizioni più favorevoli hanno potuto essere ottenute presso la BCEE a seguito di difficili trattative avviate successivamente alla stipula della convenzione. La Corte di giustizia ha infatti ritenuto, nell'ambito della convenzione di locazione-acquisto, che fosse suo obbligo, ai fini di una sana gestione, avviare nuove trattative, sotto la regia di un rappresentante del ministero lussemburghese delle Finanze, dirette a rinegoziare le condizioni di mutuo convenute tra lo Stato lussemburghese e la BCEE.

4.2.2. Il controllo attuato dalla convenzione di locazione-acquisto

La convenzione ha istituito un dispositivo di controllo (cfr. in prosieguo punto 5).

In risposta al punto 16 della relazione della Corte dei conti, si deve rilevare che taluni superamenti dei limiti finanziari inizialmente previsti derivano da richieste della Corte di giustizia giustificate dall'evoluzione delle sue esigenze (realizzazione di un piano supplementare nell'annesso C, aumento del numero delle cabine degli interpreti, ecc.).

5. La convenzione di locazione-acquisto del 15 novembre 1994

La convenzione di locazione-acquisto, stipulata al termine di lunghe trattative (5.1), ha istituito un meccanismo (5.2) e determinato gli elementi del prezzo finale di vendita degli edifici (5.3), che non include talune spese che le autorità lussemburghesi si erano impegnate ad accollarsi nel 1983 e 1984 (5.4); le relative trattative sono state condotte indipendentemente dal contratto di locazione del Palais (5.5). Tale convenzione consente, infine, la tutela degli interessi finanziari delle Comunità (5.6).

5.1. La genesi della convenzione

Occorre fare richiamo, al riguardo, al precedente punto 3.2.

La convenzione costituisce un compromesso risultante da lunghe trattative tra la Corte di giustizia e le autorità lussemburghesi e non il contratto ideale che la Corte avrebbe inteso stipulare.

5.2. Il meccanismo attuato

La Corte dei conti ben conosce il meccanismo posto in essere dalla convenzione, che essa descrive nel suo parere tecnico del 30 maggio 1996 sugli impegni finanziari relativi agli immobili della Corte di giustizia. Esso può essere riassunto nei seguenti termini.

La convenzione non rientra in alcuna categoria dei contratti tipici. Si tratta di un contratto sui generis in cui vengono riuniti elementi della locazione e della vendita. Con tale convenzione lo Stato lussemburghese s'impegna, in particolare, a cedere gli immobili alla Corte di giustizia (a seguito della cessione dei medesimi allo Stato da parte della società immobiliare incaricata della costruzione). Dal canto suo la Corte di giustizia s'impegna a rimborsare allo Stato, mediante indennità annuali, l'investimento al prezzo di costo, senza né perdita né utile per lo Stato stesso. Le indennità pregresse vengono considerate quali pagamenti anticipati ai fini dell'acquisto degli edifici da parte delle Comunità europee (articolo 8.1 della convenzione). Esse sono dovute fintantoché il loro importo cumulato non raggiunga il prezzo di vendita al netto dell'IVA.

Benché l'efficacia della convenzione decorra dal 1o agosto 1988 (data della prima occupazione parziale dei locali) sino alla data in cui le Comunità europee diverranno proprietarie di tutti e tre gli annessi, vale a dire, al più tardi, al 31 dicembre 2015, le indennità annuali sono state dovute solamente a decorrere dal 1o gennaio 1995. Le somme versate per l'occupazione degli edifici tra il 1988 ed il 1994 sono state imputate al prezzo di vendita a titolo di indennità pregresse (cfr. in prosieguo, il punto 5.3.2).

L'importo dell'indennità annuale può essere adeguato a seguito di pagamenti anticipati sul prezzo di vendita al di là delle indennità annuali (articolo 8.2 della convenzione). Il suo importo era inizialmente fissato a 633520 000 LUF (16,3 milioni di ECU). A seguito del pagamento anticipato di 50 milioni di ECU effettuato nell'ottobre del 1996 in base al menzionato parere della Corte dei conti, l'importo dell'indennità annuale è stato ridotto a 405000 000 di LUF. Tale importo è variabile in caso di sensibile aumento dei tassi di interesse dei mutui diretti al finanziamento degli annessi.

5.3. Il prezzo di vendita

5.3.1. Gli elementi costitutivi del prezzo di vendita

La convenzione non fissa l'importo del prezzo di vendita, bensì elenca gli elementi che consentono di determinarlo.

Ciò è da ricondurre ad un triplice ordine di motivi: in primo luogo, il tasso al quale i mutui sono stati concessi non è fisso su tutto il periodo del finanziamento, ragion per cui gli oneri finanziari possono variare in funzione dell'evoluzione dei tassi; in secondo luogo, al momento della conclusione della convenzione taluni costi di costruzione non erano ancora noti alle parti; in terzo luogo, taluni costi di costruzione erano - e sono tuttora - oggetto di contestazione tra i servizi della Corte di giustizia e le autorità lussemburghesi (vizi nel progetto e nella realizzazione).

Il prezzo di vendita degli edifici è determinato in considerazione delle spese, indipendentemente dal fatto che siano finanziate direttamente dallo Stato o dal promotore (articolo 8.1 della convenzione). Si tratta di spese connesse al costo della costruzione, degli onorari degli architetti e degli ingegneri, degli oneri relativi al finanziamento delle spese (commissioni, garanzie ed interessi passivi) nonché delle spese nelle quali è incorso lo Stato in qualità di locatore.

5.3.2. L'inclusione degli acconti sui canoni versati tra il 1988 ed il 1994 in assenza del contratto scritto

In considerazione della mancanza di un contratto di locazione scritto che fissasse le condizioni di occupazione degli annessi, le parti della convenzione di locazione-acquisto sono state indotte a ragionare, nell'analisi delle somme versate a titolo di acconto sui canoni di locazione tra il 1988 ed il 1994, al di fuori del contesto dell'istituto della locazione. Infatti, a differenza della situazione relativa al Palais, la cui occupazione è disciplinata da un contratto scritto, le autorità lussemburghesi hanno riconosciuto giusto computare le somme versate tra il 1988 ed il 1994 a titolo di acconto (cfr. supra, punti 2 e 5.2), considerando tali somme a titolo di indennità pregresse (articolo 6 della convenzione), che si distinguono pertanto dai canoni di locazione versati "a fondo perduto".

5.3.3. Le modalità di determinazione del prezzo di vendita ed il compito dell'esperto indipendente

L'articolo 9 della convenzione prevede che, al momento della sua entrata in vigore, le parti provvedano alla designazione di un esperto indipendente incaricato, segnatamente, di procedere al calcolo del prezzo di vendita degli edifici. Le spese e gli onorari dell'esperto sono ripartiti in parti uguali tra lo Stato e la Corte di giustizia. Conformemente a tale articolo, un esperto veniva nominato nel febbraio del 1995.

L'offerta di servizi dell'esperto, accettata dalla Corte e dalle autorità lussemburghesi ed in cui si inquadrano contrattualmente i compiti del medesimo, prevede che questi si articolino in quattro fasi: in primo luogo, la determinazione dei parametri di calcolo, in secondo luogo, la determinazione del prezzo di vendita al 31 dicembre 1994, in terzo luogo, l'individuazione dei flussi finanziari annui (oneri finanziari, spese sostenute dallo Stato lussemburghese in qualità di locatore ed IVA), nonché l'attualizzazione annuale del prezzo di vendita e del restante prezzo da pagare nonché, in quarto luogo, l'approntamento del rendiconto finale.

L'offerta di servizi prevede che le informazioni indispensabili ai fini della determinazione del prezzo di vendita al 31 dicembre 1994 vengano messe a disposizione dell'esperto dai ministeri lussemburghesi delle Finanze e dei Lavori pubblici. A termini dell'offerta di servizi, "i costi indicati saranno determinati e controllati sulla base delle informazioni ricevute dai ministeri interessati. Si procederà all'effettuazione di una revisione contabile sulla base dei documenti giustificativi" (cfr. punto 2.2 dell'offerta di servizi).

Emerge, quindi, che i mezzi messi a disposizione dell'esperto ai fini della corretta determinazione del costo di costruzione nonché della verifica che il prezzo di vendita rifletta i reali costi dell'operazione sono stati previsti nell'ambito della convenzione.

L'importo così determinato viene poi assunto a base di calcolo ai fini dell'attualizzazione annuale del prezzo di vendita a decorrere dal 1988 nonché del saldo restante da versare. A tal fine si tiene conto, da un lato, delle somme versate sotto forma di indennità annuale o di pagamento anticipato e, dall'altro, delle spese e dei costi sostenuti. Il saldo restante a carico delle Comunità è rappresentato ogni anno dal prezzo di vendita attualizzato degli edifici al netto dell'importo attualizzato delle indennità pagate dalla Corte e dell'IVA (cfr. articolo 8.1 della convenzione).

Ai fini della determinazione dei flussi finanziari e del saldo restante, l'esperto indipendente si basa, da un lato, sui dati provenienti dal sistema contabile della contabilità dello Stato e, dall'altro, sui dati forniti dagli estratti bancari relativi ai conti dei mutui della BCEE o attinenti ad altri conti bancari connessi con la convenzione (cfr. punto 2.3 dell'offerta di servizi).

La Corte di giustizia ritiene che, considerato che il costo di costruzione assunto a base di calcolo del saldo restante deve essere determinato in base a documenti giustificativi (vale a dire di documenti che giustifichino che le spese siano state indicate ai sensi dell'articolo 8.1 della convenzione), i compiti attribuiti all'esperto indipendente non si limitino ad un controllo puramente contabile delle spese, bensì si estenda parimenti ad una verifica della loro fondatezza. Qualora emerga che il costo di costruzione sia stato determinato in modo erroneo o che il prezzo di vendita non rifletta i costi di costruzione, si dovrà procedere alla sua rettifica nonché alla correlativa correzione del saldo restante (cfr. in prosieguo, punto 5.6, primo capoverso). La Corte di giustizia ritiene, conseguentemente, che sia garantito che vengano effettivamente sopportate dall'istituzione unicamente le spese poste a suo carico dalla convenzione.

5.4. L'esito degli impegni assunti dalle autorità lussemburghesi nel 1984

La Corte dei conti censura il fatto che la convenzione non esclude dal prezzo totale le spese che le autorità lussemburghesi si erano unilateralmente impegnate a sopportare nel giugno del 1983 nonché in occasione della seduta del Consiglio di governo del 30 marzo 1984.

Occorre anzitutto sottolineare che tali impegni unilaterali, come rilevato dalla Corte dei conti al punto 14 della propria relazione, sono stati assunti in un contesto totalmente diverso da quello esistente al momento della conclusione della convenzione di locazione-acquisto nel 1994. Quest'ultima costituisce il frutto di un compromesso che si fonda non sugli impegni unilaterali del 1983 e 1984, bensì essenzialmente su elementi di trattativa di natura diversa, quali il computo degli acconti sui canoni di locazione versati tra il 1988 ed il 1994 (cfr. supra, punto 5.3.2).

Resta il fatto che la convenzione di locazione-acquisto non pone a carico della Corte di giustizia una serie di spese che le autorità lussemburghesi si erano impegnate ad accollarsi nel 1983 e nel 1984, come quelle connesse al godimento del terreno (5.4.1) e alla rete viaria (5.4.2).

5.4.1. La problematica del terreno

Le autorità lussemburghesi, quando presentarono il 14 marzo 1994 il loro primo progetto di convenzione che fissava le condizioni di occupazione degli annessi mentre era prevista la cessione a termine degli edifici (a differenza, invece, del 1984), specificarono che "il prezzo del terreno era fissato in 200000 000 di LUF all'ettaro".

La Corte di giustizia respinse tale proposta, avendo sempre ritenuto che un paese ospitante desideroso di sviluppare una politica di sede debba offrire i fondi degli edifici che l'istituzione intenda acquistare. Tale risultato non ha potuto essere raggiunto, atteso che le autorità lussemburghesi si sono richiamate al fatto che la Corte dei conti aveva acquistato il terreno sul quale ha costruito il proprio edificio. Le autorità lussemburghesi hanno infine concesso alla Corte di giustizia un diritto di superficie che garantisce il godimento gratuito del terreno per un periodo di 98 anni. La Corte di giustizia ha ritenuto che tale formula fosse economicamente la più interessante alla luce del prezzo di vendita proposto dalle autorità lussemburghesi.

Nell'ambito della convenzione di locazione-acquisto del 1994, la Corte di giustizia dispone quindi del godimento gratuito, a titolo di diritto di superficie, del terreno sul quale sono sorti gli annessi; è peraltro esatto che la Corte non ne è proprietaria e che essa dovrà divenirne proprietaria prima della scadenza del diritto di superficie se vorrà evitare il trasferimento della proprietà degli edifici allo Stato lussemburghese.

Va rilevato, a tal riguardo, che il diritto di superficie lascia aperta, per tutto il periodo della sua efficacia, la possibilità di negoziare la cessione del terreno a titolo grazioso.

5.4.2. La rete viaria

L'oggetto della convenzione è descritto con precisione nell'articolo 1 della medesima. Si tratta degli edifici nonché delle rispettive pertinenze e dipendenze iscritti negli uffici catastali del comune di Lussemburgo, sezione E C di Weimerskirch corrispondenti alle particelle recanti i numeri 840/4284, 871/4923 e 871/4983.

Le vie pubbliche non sono previste dalla convenzione. Conseguentemente, il costo di costruzione della rete viaria non costituisce minimamente una spesa rientrante nel calcolo del prezzo di vendita determinato ai sensi dell'articolo 8.1 della convenzione.

Al fine di rispondere ai punti 8 e 14 della relazione della Corte dei conti, si rileverà che tale disposizione della convenzione consente alla Corte di escludere, nella determinazione del prezzo finale degli immobili, il costo della realizzazione delle vie pubbliche, quali la strada di collegamento tra il boulevard K. Adenauer e la rue du Fort Niedergrünewald, benché tale strada, destinata ad agevolare la circolazione pubblica, sia stata costruita su suggerimento della Corte di giustizia.

5.5. Il canone del Palais

Al fine di rispondere all'ultimo periodo del punto 19 della relazione della Corte dei conti, la Corte di giustizia sottolinea che il canone di locazione del Palais è fissato al punto III del contratto di locazione concluso il 5 giugno 1973 dallo Stato lussemburghese e dalla Corte di giustizia.

La Corte di giustizia si è limitata a chiedere all'autorità di bilancio gli stanziamenti necessari per poter provvedere al pagamento del canone contrattualmente previsto ed onorare tale impegno per mezzo di tali stanziamenti.

5.6. La tutela degli interessi finanziari delle Comunità

Dalla ratio della convenzione di locazione-acquisto, dal suo preambolo, dal suo articolo 8.1 e dal contesto della sua conclusione (contestazione di talune spese già prima della sottoscrizione: cfr. supra, punto 5.3.1, secondo capoverso) emerge che il saldo debitorio restante fissato annualmente dall'esperto non rappresenta altro che una stima, suscettibile di rettifica alla luce di nuove informazioni, informazioni che non siano state fornite dai menzionati ministeri (cfr. supra, punto 5.3.3) conformemente agli obblighi assunti dai medesimi, ovvero alla luce di una diversa valutazione delle informazioni esistenti.

Conseguentemente, non si può ritenere, in conclusione, che la Corte di giustizia abbia accettato di accollarsi spese che debbano essere escluse dal calcolo del prezzo di vendita come determinato all'articolo 8.1 della convenzione. Al contrario, la Corte ha contestato, ab origine, l'inclusione di talune spese nel detto calcolo (cfr. supra, punto 5.3.1, secondo capoverso).

Sussiste tuttora un lungo elenco di punti in contestazione e i servizi della Corte di giustizia continuano a trattare con gli enti lussemburghesi al fine di escludere talune spese dal rendiconto finale.

La Corte dei conti rileva, da un lato, talune insufficienze sia nelle verifiche dell'amministrazione lussemburghese sia in quelle effettuate dall'esperto indipendente (punti 17 e 18 della relazione della Corte dei conti) e, dall'altro, l'indebita contabilizzazione di taluni costi che ne è derivata [punti 8, 14 e 20, lettera f), della relazione della Corte dei conti].

Al fine di poter correttamente valutare le anomalie di fatturazione accertate e gli oneri finanziari non direttamente connessi al finanziamento delle costruzioni, la Corte di giustizia inviterà le autorità lussemburghesi, da un lato, a procedere o a far procedere ad indagini supplementari e approfondite e, dall'altro, chiederà alle autorità stesse di poter accedere, direttamente o eventualmente per mezzo di un revisore esterno, a tutti i documenti utili alla determinazione del prezzo di vendita quale definito all'articolo 8.1 della convenzione.

I chiarimenti in ordine al prezzo dovranno essere forniti entro e non oltre la scadenza della convenzione, attualmente prevista per l'anno 2007. Sino a tale data, o meglio sino a quando le due parti interessate non avranno raggiunto un accordo in ordine al rendiconto finale, qualsiasi stima di un eventuale pregiudizio subìto dalle Comunità non potrà che rappresentare una pura congettura.

La Corte di giustizia non ha motivo di ritenere che l'esecuzione della convenzione non obbedirà al principio dell'esecuzione in buona fede degli accordi sancito dall'articolo 1134, terzo comma, del codice civile lussemburghese, applicabile ai sensi dell'articolo 19 della convenzione, che prevede che la convenzione stessa sia assoggettata al diritto lussemburghese.

Non vi è, tanto meno, motivo di dubitare che l'esecuzione della convenzione non possa che essere ispirata al principio di collaborazione tra la Comunità e gli Stati membri affermato dal trattato CE, nell'ambito del quale si colloca la tutela degli interessi finanziari delle Comunità.

6. Conclusioni

- La costruzione dei tre annessi del Palais non si è collocata, ab origine, in un programma immobiliare unitario, bensì i tre annessi si sono succeduti progressivamente l'uno all'altro in risposta ad esigenze in costante evoluzione.

- All'epoca in cui furono avviate le varie costruzioni, la Corte di giustizia poteva prevedere unicamente la locazione, in considerazione della politica immobiliare allora seguita dalle istituzioni comunitarie.

- In occasione delle richieste di stanziamenti per far fronte alle locazioni previste, la Corte di giustizia ha fornito all'autorità di bilancio tutte le informazioni di cui essa stessa disponeva.

- La Corte di giustizia non è stata pienamente informata in merito al dispositivo finanziario applicato dalle autorità lussemburghesi sino al momento in cui ha previsto di procedere all'acquisto degli edifici; in qualità di locataria non poteva peraltro esigere tale completa informazione.

- La Corte si è trovata costretta ad occupare gli edifici senza contratto scritto e, in considerazione dell'occupazione di fatto che ne è derivata, ritiene che le autorità lussemburghesi potessero legittimamente pretendere un corrispettivo e che la Corte di giustizia fosse conseguentemente tenuta ad effettuare versamenti sotto forma di acconti.

- A seguito della definizione, da parte dell'autorità di bilancio, di una politica immobiliare diretta all'acquisto degli immobili occupati dalle istituzioni comunitarie, la Corte di giustizia ha previsto l'acquisto degli annessi dalla medesima occupati; essa ha sottoscritto a tal fine una convenzione di locazione-acquisto che costituisce il risultato di un compromesso raggiunto al termine di lunghe e difficili trattative.

- La Corte di giustizia ritiene che i compiti affidati all'esperto indipendente nell'ambito della detta convenzione non si limitino ad un controllo puramente contabile delle spese, bensì ricomprendano parimenti una verifica della loro fondatezza.

- La Corte di giustizia ritiene, inoltre, che il saldo debitorio restante fissato annualmente dall'esperto indipendente rappresenti solo una stima suscettibile di rettifica.

- Le condizioni previste dalla convenzione di locazione-acquisto quanto al prezzo di vendita a carico della Corte garantiscono che l'istituzione sopporti unicamente le spese poste a suo carico a termini della convenzione.

- la Corte di giustizia avvierà indagini supplementari al fine di garantire che non venga commessa alcuna irregolarità che possa portare pregiudizio agli interessi finanziari delle Comunità.

(1) Relazione speciale della Corte dei conti relativa alla politica immobiliare delle istituzioni delle Comunità europee (GU C 221 del 3.9.1979, pag. 1, in particolare il punto 7.5.3).

(2) Cfr., in particolare, la relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1987, punto 10.50 (GU C 316 del 12.12.1988, pag. 1).

(3) Il fatto che la Corte di giustizia ignorasse le condizioni finanziarie fissate dai proprietari degli immobili presi in locazione, con riguardo, in particolare, all'ammortamento dei capitali investiti, non presentava nulla di straordinario, come emerge dalla risposta fornita dal signor Burke, a nome della Commissione, ad un quesito del signor Tyrell, deputato del Parlamento europeo (Quesito scritto n. 2039/83, GU C 194 del 23.7.1984, pag. 1).

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