RELAZIONE SPECIALE n. 8/93 in merito all'organizzazione comune di mercato del tabacco greggio corredata delle risposte della Commissione (94/C 65/01)

(Osservazioni in conformità dell'articolo 188 C, paragrafo 4, secondo comma del Trattato CE)>SPAZIO PER TABELLA>

1. INTRODUZIONE

1.1. Il sostegno comunitario per la coltivazione e la prima trasformazione del tabacco è stato introdotto con l'adozione del regolamento (CEE) n. 727/70 () del Consiglio. Nel primo anno di applicazione del regolamento in parola, la spesa a carico della Comunità ammontava a circa 5 Mio UC (), importo che è aumentato fino a 362 Mio ECU nel 1981. Nel 1982, la spesa della Comunità è raddoppiata, dopodiché è aumentata costantemente fino al 1991, anno in cui ha raggiunto il livello da primato di 1 329,6 Mio ECU. Nel 1992 la spesa è lievemente diminuita scendendo a 1 232,9 Mio ECU per aumentare nuovamente nel 1993 con un bilancio di 1 274 Mio ECU. Ciò equivale mediamente a una spesa comunitaria quotidiana di 3,5 Mio ECU con un sostegno medio di circa 6 000 ECU per ettaro coltivato. Sulla scorta dei dati summenzionati, il tabacco è di gran lunga la coltura più costosa della Comunità.

1.2. Dal momento che il fumo è oggetto di critiche sempre più accese per le sue disastrose conseguenze sulla salute dell'uomo e per l'entità della spesa pubblica in campo sanitario che esso comporta, il livello di sostegno finanziario suddetto sembra fuori luogo, in special modo se si considera che la Comunità stessa finanzia il programma «Europa contro il cancro», anche se poi il bilancio annuo delle campagne antifumo, pari a 1,5 Mio ECU, è modesto. Dal 1993, la normativa dispone che i produttori versino un contributo, detratto dal premio che ricevono, per finanziare la ricerca e l'informazione sui pericoli derivanti dall'uso del tabacco. È ovvio che il sostegno massiccio accordato alla produzione di tabacco nel contesto della politica agricola comune è in contraddizione con le politiche e le iniziative comunitarie e internazionali in campo sanitario. Infatti, mentre la Comunità importa circa il 70 % del proprio fabbisogno di tabacco in colli per la lavorazione, essa esporta circa la metà di tale quantità, che rappresenta approssimativamente il 50 % della produzione ad alto costo di tabacco della Comunità.

1.3. La presente relazione esamina l'andamento della spesa comunitaria nel settore del tabacco e i relativi effetti sulla produzione di tabacco nella Comunità dopo l'ultima relazione della Corte sull'argomento elaborata nel 1987 (). Essa effettua altresì un raffronto fra il regime comunitario e il regime vigente negli Stati Uniti d'America che, con una spesa di soli 30 Mio USD circa, gestisce un settore del tabacco la cui produzione è il doppio della produzione annua della Comunità.

1.4. Il controllo è stato effettuato presso la Commissione e nei principali Stati membri produttori: Germania, Grecia, Spagna, Francia e Italia, nonché presso le amministrazioni centrali e regionali, nelle imprese di trasformazione e presso i coltivatori. Sono state poi analizzate informazioni fornite da terzi, ad esempio dall'Organizzazione mondiale della sanità, dall'industria del tabacco, dall'Associazione internazionale dei coltivatori di tabacco e dalla stampa specializzata. La Corte intende ringraziare il Ministero statunitense dell'Agricoltura nonché la Corte dei conti statunitense per l'eccellente collaborazione.

1.5. La Corte lamenta che la Commissione non abbia mostrato la necessaria disponibilità in risposta alle sue ripetute richieste di ottenere una copia della relazione sulle indagini avviate dalla Commissione stessa su presunte irregolarità presso la divisione competente per il tabacco. La Commissione sostiene tuttora che le indagini avviate in materia nel 1988 non sono terminate. Un controllore della Corte è stato tardivamente autorizzato dalla Commissione, nell'aprile 1993, a leggere (ma non a copiare) una relazione elaborata successivamente al controllo della Corte, relazione che conteneva informazioni che davano adito a sospetti di frode. Da tale esame non risultava traccia di interventi della Commissione o di uno Stato membro per perseguire legalmente persone sospette di illeciti.

1.6. La Corte ha chiesto alla Commissione copia di un contratto concluso con una società che ha condotto le indagini in parola e che era in contatto con un funzionario in pensione della Commissione, nonché informazioni dettagliate sui pagamenti effettuati nel quadro del contratto suddetto ma tutte queste informazioni non sono state fornite alla Corte.

1.7. La Corte ha altresì chiesto alla Commissione copia della relazione messa a punto da un esperto esterno sulla classificazione del tabacco Geudertheimer italiano ma, nonostante più solleciti, la Commissione ha rifiutato di trasmettere alla Corte copia della relazione suddetta.

1.8. Per superare, almeno parzialmente, gli ostacoli costituiti dalla mancanza di cooperazione da parte della Commissione, la Corte è stata costretta a spendere altre energie e altro tempo per ottenere altrove le informazioni richieste. A motivo delle questioni di cui è già a conoscenza e per evitare ulterori ritardi la Corte pubblica ora la presente relazione. La Commissione dovrebbe mettere a disposizione della Corte tutte le informazioni esistenti e adottare, di concerto con gli Stati membri interessati, tutte le misure necessarie.

1.9. La relazione contiene una serie di osservazioni sulla gestione e sul controllo del mercato del tabacco, gestione e controllo che sono al tempo stesso di competenza degli Stati membri e dei servizi della Commissione. Molte conclusioni della Corte hanno conseguenze finanziarie considerevoli. Per tale motivo, la Corte invita la Commissione ad adottare tutte le misure necessarie per cercare di ottenere i rimborsi eventualmente dovuti e per migliorare senza indugio il sistema di controllo e di gestione.

2. MERCATO DEL TABACCO GREGGIO

Prodotto

2.1. Il tabacco è originario delle regioni subtropicali del Centro e Sudamerica. Ne esistono molte varietà (l'Istituto francese di ricerca sul tabacco di Bergerac studia le caratteristiche genetiche di migliaia di varietà e di ibridi); il tabacco si adatta ad essere coltivato in zone aventi condizioni climatiche e del suolo assai diverse.

2.2. I semi di tabacco vengono seminati in un semenzaio verso la fine dell'inverno e le piantine sono poi trapiantate in pieno campo a primavera. La coltivazione del tabacco richiede molta manodopera, un'accurata preparazione del suolo, diserbo e, per alcune varietà, un'irrigazione intensiva. La qualità dipende anche dalla densità delle piante in pieno campo. Inoltre, il tabacco andrebbe coltivato preferibilmente nell'ambito di un sistema di rotazione, con intervalli fino a sette anni fra due colture sul medesimo terreno per evitare le malattie.

2.3. Il raccolto copre più settimane dall'inizio alla fine dell'estate. Alcune varietà (ad esempio Virginia) sono raccolte corona per corona secondo il grado di maturazione mentre altre (ad esempio Burley) vengono raccolte a pianta intera. I metodi di raccolta variano da una regione all'altra.

2.4. Una volta raccolto il tabacco in foglia, si passa alla cura che è affidata ai coltivatori prima della vendita alle imprese di trasformazione. L'organizzazione comune di mercato europea (OCM), che riguarda esclusivamente il tabacco greggio e non i prodotti finali, contempla 34 varietà che sono classificate in cinque gruppi a seconda del metodo di cura:

a)le varietà sottoposte a cura a fuoco indiretto vengono essiccate in forni o locali di cura in cui la temperatura, la circolazione e l'umidità dell'aria sono controllate mediante condotti che immettono aria calda; la migliore varietà di questa categoria è il Virginia, la varietà più utilizzata per le sigarette di tipo americano; a causa del loro colore giallo dorato sono note anche come varietà chiare (Bright);

b)le varietà Burley e Maryland, anch'esse utilizzate nelle miscele americane, sono essiccate all'aria in locali di cura e non vengono lasciate fermentare (eccezione: Burley spagnolo fermentato); queste varietà sono anche dette tabacco biondo o bruno;

c)Badischer Geudertheimer, Havanna e Paraguay sono le varietà più conosciute di tabacco scuro essiccate all'aria, il metodo di cura è simile a quello delle varietà di cui alla lettera b) ma il tabacco può fermentare fino a più mesi; queste varietà di tabacco scuro vengono utilizzate per i sigari e le sigarette scure;

d)le varietà di tabacchi essiccati al sole includono non solo le varietà orientali richieste della Grecia (Basmas e Katerini) ma anche tabacchi la cui domanda è modesta(Tsebelia e Mavra) che sono anch'esse coltivate in Grecia;

e)Kentucky (coltivato in Italia) e Nijkerk (coltivato in Francia) sono le varietà più note e rappresentative fra quelle essiccate al fuoco; vengono essiccate al fumo di fuochi aperti di legno di quercia e sono utilizzate per miscele e come tabacco da fiuto.

2.5. Dopo l'essiccazione il tabacco viene venduto a circa 300 imprese di prima trasformazione nella Comunità. Per prima trasformazione s'intende qualsiasi trattamento inteso a trasformare il tabacco in foglia in un prodotto trattato, stabile, pronto per il magazzinaggio e la lavorazione. Questa operazione include l'eliminazione di frammenti e di impurità del tabacco, la cernita e lo smistamento in funzione della posizione, del colore, del tessuto e della qualità della foglia e il confezionamento in colli. Essa può altresì includere la fermentazione per talune varietà e, a richiesta del fabbricante, lo scostolamento che consente di rimuovere il picciolo e le venature più grandi della foglia.

Mercato mondiale

2.6. In base ai dati più recenti di cui dispone la Commissione (cfr. la tabella 1) la produzione mondiale di tabacco greggio è dell'ordine di 7,4 Mio t (la Comunità ne produce 430 300 t, pari a circa il 5,8 %). Il principale produttore mondiale di tabacco è la Repubblica popolare cinese con il 39 % circa della produzione mondiale, seguita dagli Stati Uniti d'America con il 10 % circa.

2.7. Solo il 21 % circa della produzione mondiale di tabacco viene commercializzata sul mercato mondiale; la quota della Comunità è rispettivamente del 37 % delle importazioni e del 15 % delle esportazioni complessive. La domanda mondiale di tabacco greggio e lavorato è appannaggio di quattro grandi multinazionali del tabacco che hanno sede negli Stati Uniti e nel Regno Unito (). La situazione non è però chiara in quanto le società in parola operano tramite una moltitudine di consociate che acquistano tabacco in foglia e tabacco lavorato in tutto il mondo.

2.8. A fronte di un mercato dominato da un numero molto ristretto di acquirenti, l'offerta è caratterizzata da un numero molto elevato di singoli produttori. Nella CEE operano circa 180 000 coltivatori di tabacco mentre negli Stati Uniti oltre 130 000 aziende a conduzione familiare si occupano direttamente di questa coltura. Nei paesi in via di sviluppo, la cui quota nella produzione mondiale di tabacco è salita dal 53 % all'inizio degli anni '60 al 75 % alla fine degli anni '80, la coltivazione del tabacco è fonte di occupazione rurale su vasta scala. In Cina i coltivatori sono circa 16 milioni e nello Zimbabwe l'industria del tabacco è il maggiore datore di lavoro. A livello mondiale, circa 33 milioni di persone sono occupate nella coltivazione del tabacco ().

2.9. Alla fine degli anni '80, la produzione mondiale di tabacco era in linea di massima in equilibrio rispetto all'offerta. Nel 1990, il consumo è stato lievemente inferiore alla produzione e non si prevede una ripresa fino al 1995. A dire il vero, secondo l'«Economist Intelligence Unit» (), la produzione mondiale di tabacco in foglia dovrebbe aumentare mediamente dell'1,1 % all'anno mentre il consumo aumenterà dell'1,4 %. Tuttavia, nella misura in cui l'industria manifatturiera continua a ridurre le scorte di lavorazione, vi sarà un lieve incremento delle scorte presso le imprese di trasformazione.

2.10. Sebbene il 61 % circa di tutti i prodotti a base di tabacco fabbricati nel mondo sia appannaggio di monopoli di Stato, questi ultimi sono destinati a perdere importanza come dimostra la recente apertura dei mercati alle multinazionali del tabacco () in Turchia, negli Stati della CSI e in Estremo Oriente. Il carattere sempre più internazionale dell'industria del tabacco anglo-americana e la conseguente avanzata delle miscele di tipo americano faranno aumentare la quota dei tabacchi essiccati a fuoco indiretto (attualmente del 59 %) e di quelli grigi essiccati all'aria (attualmente dell'11 %) nel contesto della produzione mondiale e questo nonostante i costi relativamente elevati della coltivazione e dell'essiccazione di queste varietà.

2.11. Malgrado il calo del consumo nell'Europa occidentale e orientale, negli Stati della CSI, in Giappone, nel Nordamerica e in Australia, l'incremento globale della popolazione nel resto del mondo associato all'incremento della popolazione nelle zone urbane dei paesi in via di sviluppo favorirà, a livello mondiale, un'inversione della tendenza registrata nei paesi industrializzati.

Mercato comunitario

>SPAZIO PER TABELLA>

2.12. Nella Comunità il tabacco garantisce un reddito a circa 180 000 agricoltori che coltivano circa 200 000 ettari a tabacco. La tabella 2 riporta i dati relativi alla produzione 1992 per gruppo di tabacco e per Stato membro. Il principale produttore è la Grecia, seguita dall'Italia e dalla Spagna; complessivamente questi paesi rappresentano il 90 % della produzione comunitaria.

2.13. Prima dell'istituzione dell'OCM per il tabacco greggio nel 1970, la domanda in Spagna, Grecia, Francia e Italia era mantenuta in equilibrio dai monopoli di Stato per il tabacco e dalla relativa chiusura dei mercati del tabacco negli Stati membri suddetti. Quando è stata istituita l'OCM per il tabacco greggio sono stati soppressi i monopoli sulla coltivazione e sulla trasformazione del tabacco ma non quelli sulla manifattura () e sono stati aperti i mercati non solo per il tabacco proveniente da altri Stati membri ma anche per quello originario di paesi terzi dove i prezzi sono inferiori a motivo dei salari bassi. Poiché il trasporto a lunga distanza di tabacco non lavorato è piuttosto inusuale per l'instabilità del prodotto, gli scambi mondiali riguardano quasi esclusivamente il tabacco in colli. I dazi doganali sul tabacco in colli sono consolidati in sede GATT (Accordo Generale sulle Tariffe e il Commercio) per cui il tabacco entra nella Comunità gravato soltanto di dazi modesti o, conformemente alla Convenzione di Lomé, in esenzione da dazi se proviene dai paesi ACP. Per tale motivo, l'OCM comunitaria offre ai produttori una serie di garanzie in materia di reddito equivalenti a quelle offerte nel quadro dei regimi nazionali sulla commercializzazione del prodotto che erano precedentemente in vigore.

2.14. Nella CEE gli interessi dei produttori sono stati rappresentati in misura crescente dalle cooperative che spesso dispongono anche di impianti di prima trasformazione. Tutto ciò, unitamente alle misure di salvaguardia dell'OCM, limita l'impatto dell'industria manifatturiera sul reddito dei coltivatori.

Organizzazione comune di mercato (OCM)

2.15. L'OCM per il tabacco greggio istituita nel 1970 ha funzionato per circa dodici anni senza gravi difficoltà e senza subire modifiche di rilievo, fatta eccezione per le misure varate nel 1978/79 nell'intento di controllare l'offerta. Nel 1981, l'adesione della Grecia ha fatto aumentare la produzione totale di tabacco nella Comunità del 40 % circa ed ha introdotto le varietà orientali che non venivano coltivate in precedenza nella Comunità dei nove e per alcune delle quali non esisteva un vero e proprio mercato. Il successivo ampliamento della Comunità con l'adesione della Spagna e del Portogallo, nel 1986, ha fatto aumentare nuovamente la produzione comunitaria del 14 %. I due ampliamenti non hanno modificato i principi dell'OCM ma hanno invece fatto aumentare la produzione comunitaria di varietà per le quali la domanda era in diminuzione.

>SPAZIO PER TABELLA>

2.16. Gli obiettivi dell'OCM includono la salvaguardia del livello di reddito dei coltivatori, la riduzione di eccedenze indesiderate mediante l'adattamento della produzione verso varietà richieste e il mantenimento della produzione e della popolazione nelle zone rurali svantaggiate. Conciliare il conseguimento di tutti questi obiettivi è divenuto un compito sempre più arduo. Per mantenere ad un livello elevato i prezzi istituzionali (prezzi d'obiettivo e prezzi d'intervento), fissati annualmente dal Consiglio, su un mercato privo di protezione esterna, l'OCM ha dovuto proteggere gli sbocchi dei produttori nella Comunità dalle importazioni di tabacco a prezzi più convenienti. Al tempo stesso, l'OCM doveva garantire all'industria manifatturiera le necessarie forniture di tabacco profumato proveniente dal mercato mondiale.

2.17. È per questo motivo che l'OCM è stata impostata su un sistema di integrazioni di prezzo in base al quale veniva erogato un premio inteso a «garantire il prezzo d'obiettivo nonché la vendita del tabacco prodotto nella Comunità». Il tasso dell'integrazione sarebbe stato fissato ad un livello che tenesse conto degli sbocchi esistenti e di quelli prevedibili sul mercato comunitario nonché della probabile evoluzione dei prezzi del tabacco importato da paesi terzi. In un certo qual modo il premio doveva colmare la differenza fra i prezzi inferiori spuntati sul mercato mondiale da varietà in concorrenza con varietà nostrane e i prezzi d'obiettivo comunitari più elevati. Ciò avrebbe dovuto consentire al primo trasformatore (o acquirente) di pagare al produttore almeno il prezzo d'intervento sotto forma di un prezzo minimo fisso ma rispondente a una determinata qualità e di vendere il tabacco all'industria manifatturiera a prezzi paragonabili a quelli del mercato mondiale.

2.18. Una serie di misure di accompagnamento dovevano poi garantire che le eccedenze prive di sbocchi immediati sul mercato potessero essere esportate ad un livello di prezzi equivalente a quello del mercato mondiale oppure immagazzinate temporaneamente. Per questo motivo, l'OCM prevedeva restituzioni all'esportazione e ammasso all'intervento. Nel 1988, il rapido incremento della spesa di bilancio ha portato all'introduzione di stabilizzatori sotto forma di quantitativi massimi garantiti (QMG) associati a riduzioni limitate dei premi e dei prezzi che scattano una volta superati i quantitativi in parola.

2.19. Infine, in data 14 ottobre 1991, la Commissione ha presentato al Consiglio una proposta di riforma dell'OCM per il tabacco greggio che il Consiglio ha adottato il 30 giugno 1992 (). L'OCM riformata include tuttora 34 varietà classificate in cinque gruppi in funzione del metodo di essiccazione e altri tre gruppi per le varietà greche curate al sole «sun cured» Basmas, Katerini e Kaba Koulak (classico). Le principali innovazioni della nuova OCM sono le seguenti:

a)i prezzi d'obiettivo sono aboliti e la fissazione dei prezzi dipende dal mercato;

b)i premi non vengono più fissati per ogni varietà ma viene fissato un premio per ciascun gruppo di varietà a seconda del metodo di cura, ad esempio essiccazione al sole, a fuoco indiretto ecc.;

c)i premi continuano ad essere pagati alle imprese di trasformazione ma devono essere trasferiti globalmente al coltivatore;

d)i premi vengono pagati per il tabacco che soddisfa determinati requisiti qualitativi minimi; se il tenore di umidità si discosta dal livello fissato per ciascuna varietà i premi vengono pagati in base al peso rettificato;

e)il quantitativo massimo garantito di 390 000 t è sostituito da un limite di garanzia globale massimo di 370 000 t per il raccolto 1993 e di 350 000 t per gli anni successivi;

f)tale limite globale viene suddiviso dagli Stati membri in quote assegnate alle imprese di prima trasformazione o ai produttori; non vengono pagati premi per i quantitativi che superano le quote individuali;

g)nell'intento di concentrare l'offerta e di adeguarla ai requisiti qualitativi del mercato i premi possono essere incrementati del 10 % per la produzione in base a contratti stipulati con associazioni di produttori;

h)l'ammasso presso gli organismi d'intervento e le restituzioni all'esportazione sono aboliti;

i)gli Stati membri devono istituire organismi di controllo;

j)va agevolata la creazione di organizzazioni intersettoriali () per il tabacco affinché i vari operatori interessati alla produzione, alla trasformazione e alla commercializzazione del prodotto possano contribuire fra l'altro a migliorare le pratiche economiche e l'equilibrio del mercato;

k)un programma di riconversione per quattro varietà caratterizzate da problemi;

l)un programma di ricerca per quanto concerne le varietà con un tenore di catrame inferiore.

2.20. Il capitolo seguente illustra i risultati del controllo dei conti e delle transazioni corrispondenti fino al 1992 quindi ancora con riferimento all'OCM in vigore prima della riforma. Il regolamento (CEE) n. 2075/92 del Consiglio prevedeva per il 1993 l'applicazione di misure di transizione che, tra l'altro, obbligavano gli Stati membri ad assegnare quote di trasformazione ad imprese di trasformazione e a ridurre, in due fasi, il limite di garanzia globale massimo a 350 000 tonnellate. Pertanto, l'OCM riformata non sarà del tutto operativa fino al 1994 e la spesa per le restituzioni all'esportazione e per l'ammasso all'intervento continuerà a dover essere pagata fino al 1997 sul tabacco raccolto prima del 1993. È previsto inoltre che i regimi di premi e di contenimento della produzione vadano solo fino al 1997, per poi essere riesaminati ed eventualmente adeguati in base all'esperienza.

3. VERIFICA DEI CONTI E DELLE TRANSAZIONI CORRISPONDENTI NEGLI STATI MEMBRI

3.1. La tabella 3 illustra la ripartizione della spesa di bilancio occasionata dalle misure applicate fra il 1987 e il 1992. In linea di massima, i documenti contabili dai quali sono tratti i dati in parola rispecchiano la spesa gestita e dichiarata dagli Stati membri. La tabella 4 illustra la ripartizione della spesa occasionata dalle singole misure e ripartita per Stato membro.

3.2. Talune caratteristiche dell'OCM del tabacco incidono sulle modalità di presentazione della spesa nei conti consolidati della Commissione:

a)i premi pagati per un anno determinato riguardano raccolti dell'anno in parola e di anni precedenti; nelle sue previsioni di spesa per il tabacco () per l'anno che scade il 31 dicembre 1993, la Commissione stimava che 1 111,3 Mio ECU su un totale di 1 268 Mio ECU riguardassero premi relativi ai raccolti dei due anni precedenti;

>SPAZIO PER TABELLA>

b)il pagamento di un premio può essere effettuato solo e soltanto quando il tabacco in foglia è stato posto sotto controllo, trasformato e venduto alle manifatture o è stato esportato, operazioni queste che possono richiedere più anni; gli anticipi sul premio possono essere pagati all'impresa di trasformazione nel periodo suddetto; tuttavia, gli anticipi sui premi pagati per un anno determinato vengono presentati come spesa definitiva sebbene il tabacco di cui trattasi sia ancora sotto controllo; ad esempio, nel 1992 le autorità elleniche hanno effettuato il pagamento definitivo di premi per tabacco posto sotto controllo in Grecia fra il 1981 e il 1986;

>SPAZIO PER TABELLA>

c)il regolamento (CEE) n. 2822/88 della Commissione () prevede un deprezzamento immediato al momento della transazione ad un tasso pari al 65 % del valore d'acquisto, previa deduzione del premio; un altro deprezzamento «speciale» interviene alla fine dell'esercizio finanziario, ad esempio in ottobre; questo deprezzamento è basato sulle stime delle scorte conferite dagli Stati membri nel mese di agosto e tiene conto degli stanziamenti disponibili a fine anno; il cospicuo deprezzamento degli anni che precedono il 1991 ha avuto come conseguenza ingenti utili sulle vendite di scorte nel 1991 e nel 1992;

d)la spesa riportata anno per anno non è definitiva fino alla liquidazione dei conti di un anno determinato, cioè tre anni dopo; la tabella 5 illustra le rettifiche a favore del bilancio della Comunità decise dalla Commissione sulla scorta della liquidazione dei conti dal 1987 al 1990;

e)nei libri contabili gli utili sulle vendite di scorte d'intervento vengono registrati come spesa negativa; la spesa totale per il tabacco per un anno determinato risulta così sottovalutata; i rifiuti di spesa successivi alla procedura di liquidazione dei conti vengono anch'essi dedotti come spesa negativa dalla spesa totale del FEAOG la quale risulta a sua volta sottovalutata; entrambi i metodi comportano un riutilizzo automatico degli stanziamenti di esercizi finanziari precedenti per i medesimi scopi.

3.3. Secondo le norme contabili della Comunità (), gli Stati membri scompongono l'importo pagato per l'acquisto all'intervento di tabacco in una quota premio teorica e in una quota intervento. La quota premio figura nelle dichiarazioni mensili di spesa come premio e viene contabilizzata dalla Commissione come se si trattasse di un premio effettivamente pagato per tabacco venduto sul mercato. La differenza fra l'importo pagato per il premio teorico e il prezzo di acquisto del tabacco rappresenta il valore della scorta all'acquisto. Essa non rivela all'autorità di bilancio il costo effettivo del tabacco che non trova sbocchi sul mercato.

>SPAZIO PER TABELLA>

3.4. Come in altri mercati, l'aiuto (il premio) è fissato in ECU ma pagato nella valuta nazionale dagli Stati membri. Nel quadro dell'OCM del tabacco, le imprese di trasformazione potevano beneficiare di un anticipo del premio quando il tabacco veniva posto sotto controllo, ma il premio diventava definitivamente esigibile soltanto quando il tabacco usciva dal controllo dopo la trasformazione. Questo portava ad una spesa ingiustificata. Gli Stati membri la cui valuta nazionale era stata svalutata tra la data dell'anticipo e la data in cui il premio diventava definitivamente pagabile eseguivano un ulteriore pagamento in valuta nazionale pari alla differenza tra il premio convertito in valuta nazionale al tasso di cambio iniziale ed il premio convertito al nuovo tasso di cambio.

3.5. Nel quadro dell'OCM riformata, il problema è stato risolto. Il premio diventa esigibile quando il coltivatore consegna il tabacco all'impresa di trasformazione, e viene fissata la data per l'applicazione del tasso di conversione. Tuttavia, permane il problema per i raccolti anteriori al 1993. Il costo di bilancio di siffatto pagamento aggiuntivo è stato stimato in circa 50 Mio ECU all'anno. Tale costo si protrarrà anche per i prossimi quattro anni, fino a quando non si sarà definitivamente conclusa la prima OCM.

3.6. Non vi è alcuna giustificazione di carattere finanziario a siffatta pratica. La Commissione, al fine di evitare questa spesa aggiuntiva, avrebbe dovuto proporre modifiche all'OCM originale. A meno che il regolamento venga emendato, è probabile che vi saranno ripercussioni sul buon funzionamento dell'OCM del tabacco riformata. Le imprese di trasformazione saranno incoraggiate a conservare il tabacco dei raccolti anteriori al 1993 al fine di trarre vantaggio da eventuali svalutazioni. Inoltre, si andrà incontro ad una spesa di bilancio ingiustificata. Nei paragrafi 3.34 - 3.36 e 3.84 - 3.85 vengono forniti esempi degli effetti della svalutazione in taluni Stati membri.

Premi

3.7. I premi rappresentano la più importante categoria di spesa comunitaria per il tabacco greggio ovvero circa il 90 % della spesa globale nel quadro dell'OCM. Sono pagati dalle autorità nazionali responsabili ai primi acquirenti che procedono alla prima trasformazione oppure ai primi acquirenti per conto dei quali il tabacco viene trasformato, a condizione che essi abbiano pagato almeno il prezzo d'intervento (prezzo minimo) al coltivatore. I premi vengono corrisposti per il quantitativo di tabacco greggio posto sotto controllo ufficiale nei locali dell'impresa di trasformazione o in punti di raccolta lontani; il tabacco deve avere un tenore di umidità standard previa eliminazione di tabacco di qualità inferiore e di materiali estranei.

3.8. Poiché in definitiva il diritto al premio dipende dalla trasformazione del tabacco fornito, l'importo finale del premio può essere stabilito solo quando il tabacco trasformato esce dal controllo. Ciò può avvenire più anni dopo ma dal 1991 il periodo di tempo autorizzato è stato limitato a quattro anni (). Per questo motivo il magazzinaggio nei locali dell'impresa di trasformazione di tabacco in foglia e in colli, unitamente alle ricevute di entrata e di uscita dalle scorte, vanno controllati dalle autorità nazionali competenti.

3.9. Per consentire all'impresa di trasformazione di pagare ai coltivatori il prezzo minimo al momento dell'acquisto del tabacco, la normativa comunitaria prevede il pagamento di anticipi sul premio. Il pagamento di anticipi è soggetto all'esistenza di un contratto di coltivazione europeo (che è un contratto di compravendita) tra l'impresa di trasformazione (primo acquirente) e il coltivatore nonché alla costituzione, da parte dell'impresa di trasformazione, di una cauzione pari al 20 % dell'importo del premio. Il coltivatore è tenuto a vendere l'intera produzione delle zone indicate nel contratto.

3.10. Dal 1990 gli Stati membri hanno inoltre avuto la facoltà di subordinare il pagamento del premio all'esistenza di contratti di coltivazione fra coltivatore e impresa di prima trasformazione (acquirente). Dal 1991 tale opzione è diventata obbligatoria (). Conformemente all'articolo 2 ter del regolamento (CEE) n. 1726/70 della Commissione (1), i contratti fra coltivatori e imprese di trasformazione nonché le dichiarazioni di coltivazione dei coltivatori che lavorano il proprio tabacco, abitualmente tramite una cooperativa di coltivatori, devono essere registrati presso l'autorità nazionale responsabile del controllo. Conformemente al disposto dell'articolo 2 quater del medesimo regolamento, le autorità nazionali sono tenute ad effettuare controlli in loco riguardanti il 5 % delle zone coltivate a tabacco () per verificare le informazioni contenute nei contratti di coltivazione.

3.11. Ogni anno il regolamento del Consiglio che fissa i prezzi stabilisce le zone di produzione in cui è autorizzata la coltivazione delle singole varietà. Inoltre, dal 1988 e a norma dell'articolo 7 bis, paragrafo 1, del regolamento di base () i prezzi e i premi si applicano esclusivamente alle varietà originarie di un comune in cui sono state coltivate almeno una volta negli ultimi cinque anni. Il nome del comune deve poi essere indicato nei contratti di coltivazione. A decorrere dal 1992 una misura introdotta in materia di qualità stabilisce che il pagamento del premio è limitato ai quantitativi corrispondenti alle rese fissate per varietà e per zona ().

3.12. Quando il tabacco viene preso in consegna per il controllo ufficiale da parte dell'autorità nazionale competente, va effettuata un'analisi del tasso di umidità. Il regolamento (CEE) n. 409/76 della Commissione () stabilisce che da ogni collo deve essere prelevato un numero di foglie proporzionato al peso rispettivo e che il numero delle foglie prelevate deve essere sufficiente in modo da rappresentare correttamente l'intero collo. Il campione deve includere un numero uguale di foglie esterne del collo, di foglie interne e di foglie intermedie. Le foglie selezionate devono essere mescolate e sminuzzate (larghezza di taglio da 0,4 a 2 mm). Le foglie di tabacco sminuzzate vanno mescolate e va prelevato un campione rappresentativo. Il tasso di umidità deve essere misurato con il metodo scientifico Beaudesson o Brabender. Se non si fa ricorso alle suddette prove di laboratorio, il 5 % dell'anticipo sul premio va trattenuto dall'organismo pagatore fino a che sarà stabilito l'importo del pagamento definitivo. Per evitare di pagare troppo per tabacco troppo umido o di pagare troppo poco per tabacco troppo secco, nel caso in cui il tenore di umidità rilevato si scosta di oltre l'1 % dai tenori di umidità di riferimento di cui all'allegato IV del regolamento (CEE) n. 1727/70 della Commissione () il peso deve essere adattato. Inoltre, la percentuale di impurità e di tabacco di qualità inferiore presente nel collo deve essere determinata e dedotta.

3.13. Il pagamento dei premi è subordinato alla presentazione all'organismo pagatore da parte dell'impresa di trasformazione di una prova ufficiale che il tabacco è stato posto sotto controllo. La prova è costituita da un certificato di premio rilasciato dalle autorità di controllo degli Stati membri. La prima parte del certificato viene compilata quando il tabacco viene posto sotto controllo e la seconda parte quando il tabacco esce dal controllo.

3.14. Sebbene una serie di controlli (ad esempio quelli intesi a verificare il tenore di umidità) sono prescritti in modo dettagliato, il regolamento della Commissione non stabilisce tutte le procedure di controllo necessarie per garantire la regolarità dei pagamenti. Pertanto gli Stati membri hanno adottato tutta una serie di metodi di controllo conformi alle loro esigenze.

3.15. L'articolo 8 del regolamento (CEE) n. 729/70 del Consiglio () relativo al finanziamento della politica agricola comune stabilisce che:

«Gli Stati membri adottano... le misure necessarie per:

- accertare se le operazioni del Fondo siano reali e regolari;

- prevenire e perseguire le irregolarità;

- recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze.»

Per questo motivo, i sistemi di controllo nazionali istituiti per il tabacco devono prevedere una serie di controlli chiave a prescindere dal fatto che essi siano o no definiti in regolamenti comunitari specifici. Sostanzialmente i controlli devono consentire di verificare:

a)la veridicità dei dati contenuti nei contratti/dichiarazioni di coltivazione, ad esempio la superficie coltivata e le rese;

b)l'ammissibilità delle zone e dei comuni di produzione dai quali proviene il tabacco posto sotto controllo;

c)che il tabacco posto sotto controllo sia conforme alle indicazioni contenute nei contratti di coltivazione;

d)la varietà e la qualità del tabacco consegnato;

e)che è stato pagato il prezzo minimo;

f)che è garantita la sicurezza delle scorte di tabacco greggio e lavorato posto sotto controllo;

g)la trasformazione e la vendita del tabacco;

h)la regolarità degli ordini di pagamento.

3.16. Durante la prima trasformazione i colli di tabacco greggio consegnati dai coltivatori perdono la loro identità in quanto le foglie vengono sottoposte a spianamento, e sono poi mescolate, scostolate ecc. Poiché il pagamento definitivo del premio è subordinato alla prova che il tabacco trasformato è uscito dal controllo, i sistemi di controllo nazionali devono altresì garantire che il tabacco in uscita dal controllo è stato ottenuto da tabacco posto sotto controllo in un anno determinato. Ciò avviene confrontando i dati relativi alla varietà, alla qualità e al peso del tabacco in uscita con i dati relativi al tabacco posto sotto controllo. Pertanto il tabacco in uscita dal controllo deve essere esaminato secondo le medesime modalità previste per il tabacco posto sotto controllo. La Corte ritiene che tale confronto non sia possibile.

3.17. Infine, il regolamento (CEE) n. 4045/89 del Consiglio () impone agli Stati membri di effettuare verifiche dopo il pagamento, denominate «controlli», che si fondano sui documenti commerciali delle imprese che ricevono dal FEAOG-Garanzia un importo annuo superiore a 200 000 ECU.

Germania

3.18. In Germania il settore del tabacco è controllato dal Ministero federale delle Finanze tramite la direzione dogane il cui ufficio principale di Amburgo (HZA-Hamburg Jonas) è l'organismo pagatore ai sensi dell'articolo 4 del regolamento (CEE) n. 729/70 (). Ventuno imprese di trasformazione lavorano il tabacco per la vendita successiva all'industria manifatturiera. Il tabacco trasformato è tabacco coltivato perlopiù in Germania, anche se parte di esso è importata da altri Stati membri, principalmente dall'Italia. Il tabacco viene posto sotto controllo da funzionari delle dogane locali in punti di raccolta isolati. Il personale delle dogane effettua controlli anche sulle imprese di trasformazione.

3.19. La registrazione dei contratti di coltivazione è di competenza del HZA Hamburg Jonas. Tuttavia il controllo dei conti ha messo in evidenza che i contratti non erano registrati ma semplicemente archiviati per anno e per impresa di trasformazione e che i certificati di premio non facevano riferimento ai contratti, per cui era impossibile risalire dai certificati per i quali erano stati pagati gli anticipi ai contratti corrispondenti. Sono state rilevate le seguenti anomalie:

a)un anticipo sul premio dell'importo di 2,6 Mio DM era stato pagato all'acquirente tedesco di tabacco italiano sulla scorta di 15 certificati di premio che non contenevano alcun riferimento al contratto definitivo e che l'organismo pagatore tedesco non avrebbe potuto comunque presentare al momento della verifica (giugno 1991); nei locali dell'impresa di trasformazione dove il tabacco era stato sottoposto a fermentazione per conto dell'acquirente, sono stati trovati documenti doganali relativi ai suddetti certificati di premio che facevano riferimento alla data di un contratto senza indicazione del fornitore; è stato tuttavia trovato un contratto dal quale risultava che la partita era stata consegnata da una cooperativa di coltivatori italiani; ma presso l'AIMA (organismo pagatore italiano) il medesimo numero di riferimento del contratto riguardava altro tabacco oggetto di un contratto fra la medesima impresa di trasformazione tedesca e un'altra impresa di trasformazione/venditore in Italia; le competenti autorità italiane sono state informate di questa discrepanza dai controllori e le autorità tedesche hanno accolto una richiesta ufficiale delle autorità italiane di effettuare un controllo nei locali dell'acquirente tedesco; nel luglio 1993, le autorità tedesche hanno informato la Corte che in Germania non sono state rilevate irregolarità; le autorità italiane dovrebbero continuare ad indagare sulle irregolarità emerse;

b)su una copia di un altro contratto fra il medesimo acquirente e un commerciante italiano attualmente sotto inchiesta ad opera della Guardia di Finanza, l'indicazione della varietà del tabacco era stata modificata a mano con l'iscrizione del termine «Badischer Geudertheimer» al posto di «Forchheimer Havanna»; l'originale del contratto esaminato presso l'AIMA non conteneva questa modifica; tuttavia, dal momento che il Consiglio ha ridotto il premio per il Badischer Geudertheimer italiano al medesimo livello previsto per il Forchheimer Havanna la modifica del contratto non ha conseguenze sul piano finanziario;

c)tre contratti non rispettavano i requisiti dell'articolo 3, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 727/70 () in base al quale il premio viene pagato alle persone fisiche o giuridiche che acquistano tabacco in foglia direttamente dai produttori o da loro cooperative e non da un intermediario; dai tre contratti suddetti risultava che le imprese di trasformazione tedesche non avevano acquistato direttamente il tabacco dai coltivatori, per cui il premio non avrebbe dovuto essere pagato.

3.20. Le autorità tedesche verificano l'ammissibilità dei comuni che consegnano tabacco da porre sotto controllo solo nel quadro delle verifiche successive al pagamento, conformemente al disposto del regolamento (CEE) n. 4045/89 () e - a norma dell'articolo 2, lettera c), del regolamento (CEE) n. 1726/70 () - quando effettuano controlli in loco relativamente al 5 % delle superfici coltivate a tabacco (). La Francia e l'Italia dispongono ora di programmi informatizzati per la verifica dell'ammissibilità dei comuni prima del pagamento, ciò che consente di individuare partite di tabacco non ammissibili prima del pagamento stesso evitando così le procedure di recupero. Questo sistema costituisce una migliore salvaguardia per i fondi comunitari.

3.21. Le verifiche sul tabacco posto sotto controllo vengono effettuate da rappresentanti del coltivatore e dell'acquirente sotto la sorveglianza di funzionari locali delle dogane. Il controllo del tenore di umidità viene effettuato palpando ed esaminando le foglie di tabacco con una procedura denominata «haptische Methode». Il tabacco considerato troppo umido viene respinto e rinviato al coltivatore per un'ulteriore fase di essiccazione, il resto del tabacco viene accettato e registrato come tabacco avente il tenore di umidità standard stabilito dalla normativa vigente. Le autorità tedesche ritengono soddisfacenti i controlli da esse effettuati quanto al tenore di umidità con un'approssimazione del 2 %, ma le analisi eseguite dai controllori della Corte nel laboratorio dell'impresa di trasformazione hanno messo in evidenza che il tabacco appena posto sotto controllo con un «tenore di umidità standard» era in realtà molto più secco (dal 3,7 al 7,6 % in più) ciò che comportava il pagamento al coltivatore di un prezzo minimo inferiore. Poiché il pagamento del prezzo minimo è una condizione imprescindibile per beneficiare del premio, le verifiche del tenore di umidità vanno migliorate e il pagamento dei prezzi minimi va verificato prima del pagamento del premio.

3.22. HZA-Hamburg Jonas ha effettuato una serie di verifiche su certificati di premio per assicurarsi che fosse stato pagato il prezzo minimo. Tuttavia le verifiche non avevano senso per quanto concerne la varietà Badischer Geudertheimer che rappresenta circa un terzo della produzione tedesca di tabacco e questo perché le qualità, e di conseguenza i prezzi indicati nei certificati di premio, non erano affidabili. Tutte le consegne di questa varietà sono registrate sui certificati di premio come qualità del gruppo III che ha un prezzo inferiore a quello del gruppo II. Tuttavia, durante le ispezioni effettuate dai controllori della Corte presso i centri di raccolta e i locali delle imprese di trasformazione è stato accertato che parte del tabacco apparteneva effettivamente al gruppo II. Pertanto, per questo tabacco non vi sono garanzie che sia stato pagato il prezzo minimo.

3.23. Vi è effettivamente un problema di carattere generale per quanto concerne la verifica del pagamento, da parte dell'impresa di trasformazione, dei prezzi minimi per il tabacco coltivato. Il controllo non viene effettuato nel momento in cui il tabacco viene posto sotto controllo, ma in occasione del controllo dei conti di cui al regolamento (CEE) n. 4045/89 () ovvero uno o due anni dopo il pagamento definitivo e non sempre in modo sistematico. Non vi sono stati controlli dei piccoli beneficiari e per quanto concerne il tabacco importato dall'Italia non era sicuro che fosse pagato ai coltivatori italiani il prezzo minimo previsto. La Commissione aveva informato del problema le autorità tedesche, l'ultima volta nel 1990, eppure, all'epoca del controllo della Corte, nel novembre 1991, il sistema tedesco non era ancora stato modificato in modo da garantire che il pagamento del prezzo minimo fosse verificato prima dell'assegnazione del premio.

3.24. Conformemente all'articolo 7, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 1726/70 della Commissione () quando un'impresa di trasformazione presenta la prima richiesta di pagamento del premio deve allegare una dichiarazione concernente le scorte. Le autorità tedesche verificano queste dichiarazioni solo quando le imprese di trasformazione vengono selezionate per il controllo a norma del regolamento (CEE) n. 4045/89 (1). Questa procedura è assolutamente insoddisfacente in quanto un controllo fisico delle scorte dichiarate non è più possibile in quel momento.

Grecia

3.25. In Grecia, il settore del tabacco è gestito dall'EOK (ufficio greco per il tabacco), un organismo pubblico che autorizzava la coltivazione del tabacco prima dell'adesione della Grecia alla Comunità. La sede centrale è ad Atene e da questa dipendono più uffici regionali ubicati nelle zone di coltivazione del tabacco. Le ispezioni di questo organismo coprono il periodo della semina e della messa a dimora e continuano fino al raccolto. I controlli riguardano anche la trasformazione del tabacco che viene effettuata in 122 imprese specializzate quasi tutte situate nel nord del paese. L'EOK occupa un numero elevato di agronomi e di ispettori per poter espletare i propri compiti e per potere esercitare le funzioni di controllo.

3.26. L'EOK verifica anche le domande e autorizza i pagamenti del premio. I pagamenti sono poi effettuati dall'organismo pagatore DIDAGEP, una direzione del Ministero dell'Agricoltura.

3.27. L'EOK è un organismo autofinanziato. Parte delle sue entrate proviene da un prelievo del 2 % sul valore degli acquisti di tabacco in foglia e che viene imposto ogni anno alle imprese di trasformazione (). L'importo complessivo del prelievo riscosso nel periodo dal 1987 al 1991 supera 56 Mio ECU (7 700 Mio DR) e rappresenta il 38 % delle entrate complessive dell'EOK.

3.28. I problemi connessi alle verifiche nelle zone di coltivazione sono aggravati dal fatto che in Grecia non esiste un catasto delle zone di coltivazione del tabacco, per cui nei contratti non è possibile identificare separatamente le singole parcelle grazie ai dati catastali.

3.29. Le autorità greche non verificano che i premi vengano pagati esclusivamente per le varietà di tabacco provenienti da comuni ammissibili. Ciò ha comportato problemi particolari per la produzione di Virginia nelle regioni di Agrinion e di Salonicco. Nel 1989, anno in cui Agrinion presentava un quantitativo di 2 875 t (30 % delle 9 480 t della produzione totale di Virginia in Grecia), 13 dei 29 comuni che coltivavano Virginia non erano ammissibili al premio. Nel 1990, ben 24 comuni su 54 si trovavano in questa situazione. A Salonicco non erano ammissibili al premio 8 comuni su 25 nel 1989 e 8 su 32 nel 1990. Tuttavia, in entrambi i casi i premi sono stati pagati senza effettuare alcuna verifica.

3.30. È ovvio che i premi sono stati erroneamente pagati per tabacco originario di comuni non ammissibili. Le autorità elleniche non hanno effettuato i controlli prescritti dai regolamenti vigenti per tutte le varietà piantate dopo il 1989. Nonostante la Corte abbia richiamato l'attenzione delle autorità elleniche sui loro obblighi, queste ultime non hanno effettuato i controlli necessari. La Corte ritiene tuttavia che il quantitativo in parola potrebbe riguardare circa 1 000 t di Virginia nel 1989 e nel 1990 e quantitativi più modesti negli anni successivi (anche perché i comuni diventano automaticamente ammissibili nell'anno successivo al primo raccolto di una nuova varietà). Poiché si presume vi siano stati pagamenti irregolari anche per altre varietà di tabacco, l'importo complessivo erroneamente pagato dovrebbe essere ingente, probabilmente superiore a 4 Mio ECU.

3.31. Il certificato di premio non è redatto secondo le disposizioni vigenti. La prima parte viene compilata solo a raccolto terminato e non, come richiesto dal regolamento, quando il tabacco viene effettivamente posto sotto controllo. Vengono invece rilasciati certificati di premio parziale per partite di tabacco consegnate all'impresa di trasformazione dai vari centri di raccolta locali. I funzionari dell'EOK hanno ammesso che il tabacco può anche essere trasformato prima di essere inserito in un certificato di premio parziale.

3.32. Ciò premesso, i dati che figurano nel certificato di premio definitivo non sono affatto affidabili poiché i controlli sul tabacco in foglia non possono intervenire dopo la trasformazione e un controllo serio non può essere effettuato se il tabacco viene trasformato prima di essere iscritto in un certificato di premio. L'EOK ha cercato di migliorare le procedure vigenti.

3.33. I controlli effettuati presso l'impresa di prima trasformazione e gli esportatori si fondano sulle registrazioni effettuate da ispettori in registri ufficiali che non rientrano nella normale contabilità commerciale. Non vi sono però verifiche fra questi dati e i libri contabili e i registri delle imprese per garantire sia l'autenticità che l'affidabilità dei dati sulle transazioni ivi iscritte. Senza questa concordanza la veridicità dei dati in base ai quali vengono effettuati i pagamenti non può essere confermata.

3.34. Sebbene le procedure di verifica del tabacco in uscita dal controllo fossero generalmente soddisfacenti, si è osservato che il tabacco talvolta usciva dalla fase suddetta con un certo ritardo, ciò che comportava una spesa superiore per la Comunità. Quando il termine di quattro anni è quasi scaduto, gli esportatori ellenici depositano il tabacco in colli presso i magazzini doganali in cui vengono effettuati i controlli sulle esportazioni, in attesa di esportarli verso paesi terzi e chiedono un anticipo sulla restituzione all'esportazione. Tuttavia, le autorità greche non ammettono che il tabacco esca dal controllo ai sensi del regime dei premi quando il tabacco è posto sotto controllo doganale. Il tabacco esce dal controllo quando viene effettivamente esportato (fino a 6 mesi più tardi). L'anticipo del premio viene liquidato e il saldo pagato prendendo come riferimento la data di esportazione nel paese terzo e applicando il tasso rappresentativo (verde) per la dracma in vigore alla data di esportazione. In tal modo le imprese di prima trasformazione hanno beneficiato di pagamenti addizionali del premio che rispecchiano la svalutazione della dracma verde rispetto all'ECU durante il periodo in cui il tabacco è rimasto nei depositi doganali per il controllo.

3.35. È questa un'applicazione scorretta dei regolamenti vigenti. Se da un lato l'ammissibilità al beneficio del premio è subordinata all'esportazione (o alla consegna all'industria manifatturiera), la Corte ritiene che questa condizione sia soddisfatta quando il tabacco è posto sotto controllo nei magazzini doganali di esportazione e quando viene versato un anticipo sulla restituzione. L'importo definitivo del premio e qualsiasi differenza dovuta andrebbe calcolata e pagata tenendo conto della data suddetta. Un esempio delle spese supplementari che ciò comporta sono i 36 469 893 DR pagate a un'impresa di trasformazione per una partita di tabacco posta sotto controllo nei magazzini doganali il 20 e 21 dicembre 1990. Il tabacco è stato esportato in paesi terzi il 18 e 19 giugno 1991, immediatamente dopo una modifica del tasso verde in data 17 giugno 1991 che ha comportato un importo supplementare di 76 951 ECU a carico del bilancio.

3.36. La tabella 6 fornisce un esempio dei costi comparati di dichiarazioni fatte alla Commissione per il pagamento di premi quando il tabacco è posto sotto controllo doganale e quando viene esportato. L'EOK ha fornito alla Corte informazioni dettagliate su altre otto transazioni per le quali è stata seguita la medesima procedura. L'importo approssimativo della spesa indebita per il bilancio della Comunità era di 140 000 ECU.

3.37. Prima della verifica della Corte, un funzionario dell'EOK aveva direttamente accesso al sistema informatizzato del ministero competente ed inseriva i dati relativi al pagamento dei premi utilizzando un terminale del DIDAGEP. Il rischio che venissero effettuati pagamenti ingiustificati non è stato eliminato da altre verifiche. La verifica effettuata successivamente dal DIDAGEP in merito all'autorizzazione di pagamenti era insoddisfacente in quanto si fondava su dati iscritti all'esterno delle buste fornite dall'EOK, dati quali il nome dei beneficiari e il codice degli ordini di pagamento, che venivano comparati a una lista di pagamenti anch'essa fornita dall'EOK. Le buste che contenevano i documenti giustificativi per ciascun pagamento non erano aperte. Con un sistema del genere non era possibile garantire la regolarità e la legittimità dei pagamenti. La procedura è stata modificata e il personale che non fa parte del ministero suddetto non è autorizzato ad accedere al sistema informatizzato. I documenti giustificativi dovrebbero sempre essere esaminati e gli ordini di pagamento dovrebbero essere contrassegnati dal termine «pagato». Inoltre, per evitare che possano essere utilizzati più volte e per più pagamenti, i documenti giustificativi andrebbero anch'essi contrassegnati con il termine «pagato» al momento del pagamento.

3.38. Le autorità elleniche non hanno effettuato le verifiche a norma del regolamento (CEE) n. 4045/89 () presso le imprese di trasformazione e gli esportatori di tabacco nonostante siano stati pagati ingenti importi alle imprese di prima trasformazione e agli esportatori. Nel 1990 e nel 1991 fra 45 e 49 imprese su un totale di 71 che hanno beneficiato di aiuti avrebbero dovuto essere oggetto di verifiche almeno una volta ogni due anni.

3.39. Secondo le autorità elleniche, il servizio ispezioni dispone di personale insufficiente e non adeguatamente formato. Tuttavia, la mancata applicazione delle disposizioni del suddetto regolamento è inaccettabile ed espone a rischio i pagamenti effettuati dalla Comunità.

Spagna

Tabella 6 - Costi comparati per il bilancio della Comunità

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

3.40. In Spagna otto imprese si occupano della trasformazione del tabacco. Negli ultimi anni il sistema di trasformazione e di gestione della produzione nazionale sono stati riorganizzati. Fino al 1986 la coltivazione e la prima trasformazione del tabacco erano sotto il monopolio dell'organismo statale «Servicio Nacional de Cultivo y Fermentación del Tabaco» (SNCFT). Dall'adesione della Spagna alla Comunità in poi, i controlli sulla tabacchicoltura si sono allentati e il servizio del SNCFT che si occupava della trasformazione è divenuto CETARSA (Compañía Española de Tabaco en Rama S.A.). La fabbricazione delle sigarette spagnole tuttavia è ancora affidata all'impresa nazionalizzata «TABACALERA». Sebbene altre imprese di trasformazione indipendenti si siano affacciate sul mercato, CETARSA continua a svolgere un ruolo fondamentale nella trasformazione del tabacco ed è l'unica impresa di trasformazione rilevante della varietà Burley scuro fermentato (Burley F).

3.41. Dal 1986 al 1991 l'ANT (Agencia Nacional del Tabaco) era l'organismo pagatore e l'organismo di controllo del mercato del tabacco. Tuttavia, nell'aprile 1991 le suddette funzioni di controllo e di pagamento sono state affidate alla SENPA, il principale organismo pagatore spagnolo.

3.42. L'ottavo considerando del regolamento di base () stabilisce fra l'altro che uno degli obiettivi del regolamento è la salvaguardia della libera contrattazione (ciò significa che i produttori devono essere liberi di concludere un contratto per la vendita del tabacco con chiunque vogliano). Il controllo relativo al mercato del tabacco spagnolo nonché i rapporti giuridici tra TABACALERA, CETARSA e le autorità nazionali competenti hanno dato luogo alle seguenti osservazioni:

a)il regio decreto del Regno di Spagna no 573/87 stabilisce che:

i)TABACALERA detiene una quota di minoranza nella CETARSA (articolo 5, paragrafo, 1 lettera b); tale quota è attualmente del 20 % circa;

ii)il Presidente della CETARSA è nominato in seguito ad una proposta congiunta del Ministero dell'Economia e delle Finanze e del Ministero dell'Agricoltura, della Pesca e dell'Alimentazione; inoltre, rappresentanti del Ministero dell'Agricoltura sono membri del consiglio d'amministrazione della CETARSA;

b)rappresentanti del Ministero dell'Agricoltura sono altresì membri del consiglio d'amministrazione di TABACALERA; uno di essi era il direttore di ANT.

3.43. Ciò premesso, il Ministero dell'Agricoltura (responsabile del controllo del mercato) ha al tempo stesso un interesse commerciale nel mercato (tramite CETARSA e TABACALERA). Nel 1989 il nesso era ancora più stretto in quanto un alto dirigente di CETARSA è stato nominato direttore di ANT.

3.44. Le autorità spagnole e la Commissione dovrebbero riesaminare questo ordinamento per verificare se soddisfa i requisiti dell'organizzazione comune di mercato.

3.45. Sebbene in Spagna esista un sistema di registrazione dei contratti, ANT/SENPA non hanno effettuato verifiche per assicurarsi che i contratti fossero corretti e validi. Sono state rilevate le seguenti anomalie:

a)l'esistenza di duplicati di contratti per il tabacco conclusi con imprese di trasformazione diverse per la medesima varietà;

b)l'esistenza di contratti fra i medesimi coltivatori e imprese di trasformazione diverse in base ai quali il medesimo tabacco veniva consegnato come Burley E a un'impresa di trasformazione e come Burley F ad un'altra impresa di trasformazione.

3.46. A motivo di queste anomalie i quantitativi da consegnare sono stati eccessivamente sopravvalutati il che ha fatto fallire la procedura di controllo. Infatti, nel 1991/1992 82 631 t erano oggetto di contratti, ma solo la metà del quantitativo predetto è stata effettivamente consegnata.

3.47. Il problema dei controlli nelle zone di coltivazione è acuito dal fatto che in Spagna non esistono registri catastali aggiornati, per cui non è possibile individuare le singole parcelle indicate nei contratti ricorrendo ai dati catastali.

3.48. Dopo il controllo dei conti, le autorità spagnole hanno affrontato il problema avviando una serie di verifiche in merito ai contratti, più particolarmente sui quantitativi oggetto dei contratti e sull'ubicazione dei terreni ed hanno introdotto un sistema informatizzato di registrazione organizzando al tempo stesso riunioni informative per i coltivatori. Di conseguenza, il numero di contratti registrati in Spagna nel 1992/93 è sceso a 5 000 unità rispetto alle 8 000 del 1991/92 ( P37 %) e i quantitativi oggetto di contratto sono calati del 35 % scendendo da 82 631 a 55 000 t. La Commissione dovrebbe esaminare la situazione prima del 1992 e garantire, se del caso, che siano effettuati i rimborsi necessari.

3.49. Nelle campagne 1987/88 - 1989/90 sono stati pagati premi per un totale di 96 582 kg di tabacco Havanna E coltivato nella regione di Campezo, nel Paese Basco, sebbene questa regione non figurasse nell'elenco delle zone riconosciute ai sensi del regolamento in parola per questa varietà. È chiaro che nel gennaio 1991, in seguito ad una richiesta d'informazioni da parte di un'impresa di trasformazione privata (multinazionale), l'ANT era consapevole del problema. Tuttavia, essa non ha preso alcuna iniziativa per recuperare i premi indebitamente pagati. In effetti, in data 4 febbraio 1991, il direttore dell'ANT ha consigliato alla suddetta impresa di porre sotto controllo il tabacco Havanna della zona non ammissibile «nell'eventualità che la Commissione avesse poi deciso di riconoscere la zona in questione per la campagna considerata» (1990/91). Il giorno successivo egli ha chiesto esattamente il contrario alla CETARSA, ovvero di non porre più sotto controllo il tabacco in parola. Nella lettera si affermava inoltre che l'ANT avrebbe chiesto un riconoscimento a posteriori della zona, ma di nuovo, la richiesta non è stata inoltrata alla Commissione e il riconoscimento non ha avuto luogo. Fino a quando la Corte, in seguito al controllo, ha sottoposto la questione alla SENPA, non furono presi provvedimenti per riscuotere l'aiuto indebitamente pagato. La SENPA ha chiesto il rimborso di 29 Mio PTA (0,23 Mio ECU).

3.50. La coltivazione di talune varietà è aumentata, ad esempio a motivo del passaggio dalla varietà Burley F alla Burley E e anche per l'incremento della coltivazione di talune varietà di tabacco in zone non tradizionali. Poiché la norma relativa all'ammissibilità dei comuni non era stata rispettata, in occasione del controllo i controllori della Corte hanno chiesto alle autorità spagnole quando intendessero avviare controlli in materia e, cosa più importante, quando intendessero procedere a una revisione dei pagamenti effettuati in passato per assicurarsi che la norma dei cinque anni fosse stata rispettata. Anche se ora i controlli vengono effettuati il riesame dei contratti precedenti per assicurarsi dell'osservanza del regolamento e della fondatezza dei pagamenti non ha ancora avuto luogo. Le autorità spagnole sostengono che il periodo di cinque anni può decorrere soltanto dalla data di adesione e che pertanto esse sono tenute ad applicare il regolamento soltanto dal 1991 in poi anziché dal 1988, anno in cui il regolamento è entrato in vigore. Secondo la Corte questa è un'interpretazione erronea del regolamento che ha comportato cospicui pagamenti indebiti di premi la cui entità non può tuttora essere valutata a motivo dell'atteggiamento delle autorità spagnole.

3.51. Il controllo della Corte ha confermato le conclusioni cui sono giunti i controllori della Commissione preposti alla verifica, ovvero che non sono disponibili certificati di premio come richiesto dalla normativa vigente. Esiste solo un fascicolo di documenti sparsi che serve a coprire gli acquisti di una determinata varietà di tabacco effettuati da una determinata impresa di trasformazione. Il fascicolo include nove libri contabili e documenti. A prescindere dal fatto che un sistema del genere non è conforme alla normativa comunitaria, esso è altresì scomodo e per nulla pratico ai fini del controllo. Sebbene nel gennaio 1991 la Commissione avesse chiesto alle autorità spagnole di conformarsi alla normativa comunitaria, la situazione, al momento della visita della Corte nel febbraio 1992, era ancora invariata.

3.52. A Granada, gli ispettori della SENPA non disponevano di copie dei contratti stipulati fra coltivatori e imprese di trasformazione presso le quali stavano effettuando una serie di verifiche per individuare le varietà e i quantitativi da porre sotto controllo. Ciò avrebbe potuto benissimo consentire di effettuare consegne senza contratti o ancora consegne per quantitativi considerevolmente superiori a quelli indicati nel contratto. A seguito del controllo della Corte le verifiche sono ora state introdotte ovunque.

3.53. Alcuni coltivatori che avevano concluso contratti di vendita per tabacco della varietà Burley F con l'impresa di trasformazione CETARSA, sono stati selezionati per una visita di controllo dalla Corte. È risultato che la maggior parte dei coltivatori in parola aveva consegnato tabacco dichiarato come Burley E in contratti conclusi da una cooperativa con un'altra impresa di trasformazione privata. In realtà i coltivatori in parola non avevano accettato il prezzo offerto dalla CETARSA ed avevano quindi deciso di consegnare tutto o parte del tabacco già oggetto di contratti con la CETARSA ad un'altra impresa di trasformazione che offriva prezzi più interessanti. E lo hanno fatto a loro nome o indicando il nome di un parente nel contratto della cooperativa. Alcuni dei coltivatori poi non erano neppure membri della cooperativa. La promessa verbale di diventare membri della cooperativa è bastata per autorizzare le consegne nel quadro del contratto suddetto.

3.54. Di conseguenza il quantitativo totale di tabacco consegnato dalla cooperativa all'impresa di prima trasformazione superava di gran lunga il quantitativo oggetto del contratto che, nel 1991, era di 265 000 kg di Burley E. Il quantitativo totale di Burley E consegnato fino al 27 gennaio 1992 (data del controllo da parte della Corte) era di 418 393 kg ovvero superiore del 58 %.

3.55. Le autorità spagnole hanno effettuato una verifica a richiesta della Corte ed hanno deciso di recuperare gli importi dell'aiuto pagati per quanto concerne:

a)i coltivatori che non fanno parte della cooperativa;

b)il tabacco consegnato in eccesso rispetto al quantitativo che può essere prodotto nella zona dichiarata dalla cooperativa.

Finora sono stati recuperati 2 037 330 PTA pari a 15 800 ECU. La Corte ritiene tuttavia che debba essere recuperato l'importo corrispondente a tutti i premi pagati per il tabacco consegnato in eccesso rispetto al quantitativo oggetto di contratto.

3.56. Un altro contratto concluso tra una cooperativa di coltivatori e un'impresa di trasformazione nella campagna 1991/92 era ben poco correlato ai quantitativi consegnati, in quanto sulle 4 000 t oggetto del contratto alla fine del periodo stabilito erano state consegnate solo 900 t. In occasione del controllo, il presidente della cooperativa ha ammesso il carattere speculativo del contratto. Sebbene siffatti contratti possano essere utilizzati per veicolare quantitativi di tabacco non ammissibile, le autorità spagnole hanno ritenuto che detto contratto fosse conforme ai requisiti dei regolamenti vigenti in quanto i quantitativi consegnati erano inferiori a quelli indicati nel contratto. Ammettere un'interpretazione del genere significa negare il ricorso ai contratti come strumento di regolazione del mercato. Dovrebbe sempre esistere un nesso stretto fra il quantitativo oggetto del contratto e quello effettivamente consegnato.

3.57. La principale varietà di tabacco coltivata in Spagna è il Burley. La normativa comunitaria ne riconosce due varietà distinte ovvero Burley E che viene lavorato meccanicamente e Burley F che nel corso della trasformazione viene sottoposto a fermentazione. Allo stato greggio le varietà di tabacco sono interscambiabili ma, dopo la trasformazione, il Burley fermentato è identificabile in quanto molto più scuro. Viene utilizzato per la fabbricazione di sigarette scure. Fino al 1993 i due tipi di tabacco avevano prezzi d'obiettivo e premi diversi che comportavano inevitabilmente problemi di controllo. I premi più elevati concessi per la varietà Burley E rispetto a quelli di cui beneficiava la varietà Burley F erano un incentivo a compiere irregolarità. Il rischio di false dichiarazioni era tanto più forte in quanto le autorità spagnole accettavano la dichiarazione verbale del coltivatore circa la varietà consegnata senza procedere a una verifica sulla base del contratto. Tutto ciò è alla base delle irregolarità summenzionate.

3.58. Sia le procedure dell'ANT a livello centrale che i controlli fisici effettuati dagli ispettori dell'ANT nelle varie regioni erano in molti casi insoddisfacenti. Nel 1991, in seguito a sospetti di irregolarità, l'ANT ha deciso di sospendere provvisoriamente il pagamento degli anticipi dei premi ed ha aperto un'inchiesta. Data la mancanza di registri catastali e di controlli in loco, non è stata possibile alcuna verifica efficace dei contratti di coltivazione; dopo 7 mesi di indagini, l'ANT non ha conseguito alcun risultato, non è stata riscontrata alcuna frode né è stato recuperato alcun premio. Quando la responsabilità del controllo è passata alla SENPA, le procedure sono migliorate e alcuni aiuti sono stati rimborsati.

3.59. Nel 1988/1989 un'impresa di trasformazione spagnola ha acquistato circa 1 750 t di tabacco della varietà Burley E, che, sebbene fosse stato posto sotto controllo ufficiale come Burley E, è risultato in seguito a controlli Burley F fermentato. Ciononostante l'ANT ha pagato il premio più elevato previsto per la varietà Burley E. La questione è stata sottoposta alla SENPA la quale dopo apposita verifica ha chiesto la restituzione di 375 Mio PTA (pari a circa 2,8 Mio ECU).

3.60. Poiché è impossibile distinguere chiaramente fra le varietà Burley E e Burley F allo stato greggio, la distinzione inclusa nei regolamenti andrebbe eliminata. Sebbene l'ANT e la SENPA abbiano proposto alla Commissione di prevedere il medesimo premio per le varietà Burley E e Burley F, tale richiesta non ha avuto seguito. Nel quadro della riforma del mercato, il premio per il 1993 è stato fissato al medesimo livello per entrambe le varietà, ma sussiste tuttora una distinzione varietale.

3.61. A Granada solo il 5 % dei colli è stato sottoposto a campionamento per controllare il tenore di umidità. Le foglie prelevate dai colli non sono state mescolate come stabilito dalla normativa vigente e sono state sminuzzate grossolanamente utilizzando un utensile da cucina che non ha consentito di fornire le dimensioni prescritte del campione. I campioni infine non sono stati prelevati come stabilito dai regolamenti vigenti con il rischio quindi di procedere a prove per nulla accurate.

3.62. Le autorità spagnole adattano il peso in relazione al tenore di umidità senza applicare il margine di tolleranza dell'1 % per assicurarsi che i coltivatori non traggano beneficio aggiungendo acqua alle foglie di tabacco greggio prima della pesatura. Tuttavia questo sistema di adattamento del peso è matematicamente scorretto poiché la differenza espressa in percentuale fra il tenore di umidità reale e il tenore di umidità standard viene semplicemente aggiunta o dedotta dal peso effettivo. Esempio:

Peso effettivo 100 000 kg

Tenore di umidità effettivo 21 %

Tenore di umidità standard 19 %

Differenza 2 %

«Peso» al tenore di umidità standard = 98 000 kg

Per rispecchiare la realtà la formula esatta per il calcolo del peso in base al tenore di umidità standard è la seguente:

100 000 × (100 - 21): (100 - 19) = 97 531 kg

3.63. In base all'esempio sopra riportato, le autorità spagnole avrebbero pagato un premio su 98 000 kg anzichè su 97 531,ovvero un premio eccessivo. Tuttavia, se le foglie di tabacco sono più secche rispetto al tenore di umidità standard, il calcolo compenserebbe in misura insufficiente la rettifica del peso con conseguenze sul prezzo minimo da pagare al coltivatore. Finché non sarà applicata una formula standard corretta non si potrà garantire l'esattezza dei pagamenti.

3.64. Data la scarsità dei controlli sul tenore di umidità e la confusione esistente fra le due varietà di Burley in Spagna, la Corte ha prelevato 34 campioni di tabacco presso magazzini e coltivatori. 14 dei campioni suddetti sono stati accettati come rappresentativi del tabacco posto sotto controllo. I rimanenti campioni sono stati prelevati dai controllori della Corte da partite di tabacco che erano chiaramente di pessima qualità e che si trovavano in magazzini a Granada e Caceres. I campioni sono stati analizzati presso un istituto indipendente dalle autorità spagnole e dalle imprese di trasformazione. All'istituto in parola è stato chiesto di confermare o meno la varietà e la qualità dichiarata per i campioni di tabacco. Per i 34 campioni analizzati i risultati sono stati i seguenti:

a)sei campioni erano troppo umidi al momento in cui sono stati posti sotto controllo per cui la qualità del tabacco si è deteriorata durante il magazzinaggio;

b)due campioni erano di qualità così scadente che non potevano essere ammessi al beneficio del premio come Burley E o Burley F;

c)un campione di tabacco posto sotto controllo come Virginia non ha potuto essere identificato come tale;

d)un campione era di qualità così mediocre che il tabacco non bruciava neppure a motivo dell'elevato tenore di sale del suolo sul quale era stato coltivato.

3.65. Tutto ciò mette in questione l'ammissibilità al premio dei tabacchi suddetti anche se sono stati posti sotto controllo da ispettori dell'ANT. Inoltre, l'istituto ha rilevato che cinque campioni di Burley posti sotto controllo presso un'impresa di trasformazione come Burley E erano molto simili a tre altri campioni posti sotto controllo da un'altra impresa di trasformazione dichiarati come Burley F (cfr. il paragrafo 3.57). Anche dall'analisi chimica non sono emerse differenze significative.

3.66. Nell'agosto 1989, nel dicembre 1990 e nel maggio 1991 tre incendi hanno distrutto tabacco immagazzinato presso un'impresa di trasformazione. Gli anticipi sul tabacco posto sotto controllo erano stati pagati ma l'ANT non ha recuperato gli importi. I controllori della Corte hanno sottoposto la questione alla SENPA in quanto il caso di forza maggiore non era palese, in special modo perché la legislazione nazionale impone alle imprese di trasformazione di assicurarsi contro i rischi d'incendio. La SENPA ha recuperato l'importo di 679 Mio PTA (circa 5,2 Mio ECU) che era stato anticipato. La SENPA chiede ora alle compagnie di assicurazione di presentare ad essa qualsiasi relazione su richieste di risarcimento danni e chiede inoltre che la SENPA sia il primo beneficiario della polizza. Questa procedura andrebbe adottata in tutti gli Stati membri.

3.67. Per esercitare un controllo efficace sui conferimenti, sulla trasformazione e sullo smaltimento di tabacco è necessario che almeno un membro del servizio ispezione sia presente presso ogni impresa di trasformazione. I controllori hanno ispezionato un'impresa di trasformazione senza preavviso ed hanno osservato che il tabacco veniva consegnato senza che fossero presenti i funzionari competenti. Il giorno successivo due funzionari si sono presentati nella mattinata, ma sono partiti dopo quattro ore per prendere un autobus per ritornare in ufficio ed hanno spiegato che l'auto di servizio non era utilizzabile da tre mesi. Tutto ciò mette ovviamente in discussione la completezza e l'efficacia dei controlli effettuati durante il periodo in parola.

3.68. I controllori hanno trascorso più giorni presso la medesima impresa di trasformazione. Durante tale periodo il tabacco respinto è stato spesso bruciato in una fossa davanti ai locali dell'impresa. La distruzione del tabacco non era soggetta a controllo ufficiale o documentale per cui il tabacco scartato poteva essere reintrodotto con altri colli di tabacco con conseguente richiesta e pagamento del premio.

3.69. La SENPA ha poi fatto sapere che il suo obiettivo è di disporre di personale adeguato per garantire che le imprese di trasformazione, i magazzini di deposito e gli impianti di lavorazione possano essere ispezionati adeguatamente e controllati quando le imprese sono aperte.

Francia

3.70. In Francia vi sono solo tre imprese di trasformazione del tabacco una delle quali è situata nei Dipartimenti francesi d'oltremare ovvero sull'isola della Riunione. Due terzi della produzione francese è della varietà scura curata ad aria Paraguay (dark air cured) utilizzata per la fabbricazione delle tradizionali sigarette francesi. Il resto della produzione consiste principalmente di Burley e Virginia con modesti quantitativi di Nijkerk e Misionero, quest'ultimo coltivato alla Riunione. Il tabacco viene consegnato alle imprese di trasformazione per il tramite di centri di raccolta regionali. L'organismo pagatore per il tabacco è ONIFLHOR (Ufficio nazionale interprofessionale per gli ortofrutticoli e per i prodotti dell'orticoltura) dal quale dipendono sei ispettori regionali incaricati del controllo dei coltivatori, dei centri di raccolta e delle imprese di trasformazione. La maggior parte del tabacco lavorato viene venduto sul mercato e negli ultimi anni vi sono state solo due vendite all'intervento (1988/1989) per le varietà Burley e Paraguay.

3.71. All'epoca del controllo dei conti i sei ispettori che lavoravano per ONIFLHOR erano temporaneamente distaccati dalla SEITA, la principale impresa di trasformazione e monopolio nazionale per il tabacco manifatturato. Sebbene fossero retribuiti da ONIFLHOR, la situazione era insoddisfacente in quanto i controllori avrebbero potuto trovarsi in una situazione di conflitto d'interessi.

3.72. Gli ispettori dell'ONIFLHOR controllano le rese nelle varie regioni, ma se da un lato i quantitativi prodotti (uno degli elementi che serve per il calcolo delle rese) sono sistematicamente controllati in loco, le superfici coltivate (altro elemento del calcolo delle rese) non lo sono. Non è quindi affatto sicuro che tutto il tabacco consegnato nel quadro di un determinato contratto di coltivazione sia stato prodotto nella zona indicata nel contratto stesso.

3.73. I sei ispettori sono responsabili del controllo del tabacco sul campo, consigliano i coltivatori e le imprese di trasformazione, mettono il tabacco sotto controllo, rilasciano il certificato di premio e autorizzano l'uscita dal controllo. È quindi ovvio che non possono controllare tutte le operazioni relative all'entrata e all'uscita del tabacco. Finché non sarà possibile disporre di personale sufficiente, la presenza di ispettori nei punti di raccolta in cui il tabacco viene posto sotto controllo dovrà essere programmata su una base di campionamento adeguata.

3.74. Ovviamente non esiste un programma particolareggiato per le ispezioni in loco degli ispettori, sebbene l'obiettivo generale sia quello di svolgere ispezioni per tre giorni la settimana. La scelta di dove come e quando effettuare i controlli è a discrezione degli ispettori locali. Le verifiche sulle operazioni di acquisto dell'impresa di trasformazione sono state sempre effettuate senza seguire un programma preciso. A livello centrale non esisteva inoltre un elenco delle verifiche minime da effettuare.

3.75. Dato che gli ispettori non sono presenti a tutte le operazioni connesse all'acquisto da parte dell'impresa di trasformazione, i certificati di premio non vengono rilasciati quando il tabacco viene posto sotto controllo. Essi vengono redatti una volta alla settimana sulla base dei dati forniti dall'impresa di trasformazione che non sono però stati verificati di persona dagli ispettori.

3.76. Il tabacco in foglia francese viene per lo più acquistato con un tenore di umidità inferiore al tenore di umidità standard comunitario. Ciò significa che un importo addizionale del premio finisce spesso nelle mani dell'impresa di trasformazione quando il peso viene rettificato alla fine della campagna. Mentre l'impresa di trasformazione trae tutti i benefici supplementari dalla rettifica di cui sopra, tali benefici non vengono poi trasferiti ai coltivatori. Vi è quindi il rischio che il prezzo effettivo pagato ai coltivatori sia inferiore al prezzo minimo. Benché le autorità francesi abbiano confermato alla Corte quanto precede, all'epoca della verifica il rischio era modesto in quanto i prezzi pagati erano considerevolmente superiori ai prezzi minimi.

3.77. Nei due principali centri di trasformazione ispezionati, tutte le verifiche sono state effettuate da dipendenti dell'impresa di trasformazione e ONIFLHOR non ha proceduto ai controlli sul tenore di umidità. Inoltre, i campioni prelevati venivano spediti per l'analisi in sacchi di plastica non sigillati, chiusi semplicemente da un elastico. Nulla garantiva che il contenuto non venisse sostituito durante il trasporto del campione dal punto di raccolta al laboratorio di analisi.

3.78. Per il pagamento del premio il peso del tabacco posto sotto controllo non veniva adattato in funzione del peso delle impurità eliminate (corpi estranei e tabacco di qualità scadente). Le imprese di trasformazione ricevevano pertanto un premio in relazione al peso del tabacco acquistato, impurità incluse. Benché il quantitativo di impurità rimosse durante la lavorazione possa essere modesto, la valutazione e gli adattamenti vanno effettuati conformemente alla normativa vigente. Le autorità francesi si sono dichiarate d'accordo sulla necessità di introdurre controlli appropriati.

3.79. Quando il tabacco viene acquistato, i prezzi minimi delle diverse qualità di tabacco sono iscritti su un tabellone nei centri di acquisto. Non vi sono però garanzie che ciascun coltivatore riceva il prezzo minimo. Gli ispettori ONIFLHOR verificano globalmente il pagamento del prezzo minimo per ciascuna varietà di tabacco, ma non si accertano che ogni coltivatore abbia ricevuto il prezzo minimo o che l'importo sia stato effettivamente pagato, ad esempio, mediante verifiche dei pagamenti bancari o della contabilità dell'impresa di trasformazione.

3.80. Una delle imprese di trasformazione disponeva di tabacco posto sotto controllo presso centri di acquisto esterni che era stato trasportato nell'impianto di trasformazione in autocarri che non erano correttamente sigillati. Benché le porte posteriori degli autocarri fossero chiuse con sigilli numerati, l'accesso al carico era possibile attraverso i teli di plastica posti sui lati che erano bloccati solo con corde o elastici. A dire il vero durante la visita dei controllori della Corte, il personale dell'impresa di trasformazione ha scaricato gli autocarri dalla parte laterale senza rompere il sigillo. Ciò significa che è possibile sostituire il tabacco pur lasciando intatti i sigilli ufficiali.

3.81. Il tabacco viene nuovamente pesato presso il centro di trasformazione ma è il peso determinato presso il centro di acquisto che serve per fissare il quantitativo ammissibile al beneficio del premio, a condizione che la differenza di peso sia inferiore all'1 %. Quantitativi di tabacco modesti possono così essere rimossi senza che la cosa venga scoperta in quanto la seconda pesatura ha spesso luogo quando l'ispettore non è più presente.

3.82. Il tabacco viene spedito da un determinato centro di trasformazione ad un'altra impresa dove si procede allo scostolamento. Non vi sono controlli circa il peso e la qualità dei quantitativi di tabacco trasferiti e gli stessi camion non sono sigillati nonostante il tabacco continui ad essere ufficialmente sotto controllo. Gli ispettori si limitano a verificare i trasporti sulla base di una lista di movimento delle scorte. Gli ispettori dovrebbero verificare in modo indipendente il peso, i documenti di trasporto e le fatture al momento della consegna ed esigere di essere avvisati in anticipo per iscritto su tutte le consegne.

3.83. Gli ispettori vengono avvisati delle consegne per telefono solo poco tempo prima che queste vengano effettuate. Al momento del controllo, gli ispettori non fanno riferimento ai documenti di trasporto o alle fatture ma semplicemente alle bollette di consegna e non procedono a controlli indipendenti sul peso dei cartoni di tabacco e sul tenore di umidità. Le informazioni fornite dall'impresa di trasformazione vengono invece utilizzate come base per il controllo.

3.84. In un'impresa di trasformazione, il tabacco esce ufficialmente dal controllo quando tutto il tabacco di una determinata varietà e del raccolto di un anno determinato è stato venduto o esportato. Il tasso verde ECU applicato per il calcolo del premio definitivo è quello del giorno in cui viene venduto e esportato l'ultimo quantitativo di tabacco. In passato trascorrevano fino a sei anni dalla data della prima spedizione di tabacco di un determinato raccolto e la data in cui l'ultima partita di tabacco usciva dal controllo.

3.85. La svalutazione del franco francese nel periodo di riferimento ha comportato una spesa addizionale imputata al bilancio comunitario. Ciò non è affatto giustificato. Il tasso verde andrebbe applicato per ogni partita di tabacco al momento in cui esce dal controllo. L'importo totale del pagamento in eccesso può essere verificato solo calcolando nuovamente l'importo di ogni certificato di premio. Un esempio in tal senso è l'importo relativo a tabacco della varietà Paraguay del raccolto 1982 che pur avendo lasciato integralmente l'impianto di trasformazione nel 1983 è stato liquidato solo nel 1988; ciò ha determinato un pagamento in eccesso di 3 140 673 FF (circa 0,45 Mio ECU).

3.86. Nonostante le lacune riscontrate nelle normali procedure di controllo, alcune assicurazioni sui pagamenti effettuati avrebbero potuto venire da controlli effettuati conformemente al regolamento (CEE) n. 4045/89 ad opera dell'organismo di controllo (ACOFA). Tuttavia i controlli effettuati sono stati in genere insoddisfacenti in quanto riguardavano esclusivamente transazioni selezionate relative a premi; non si trattava di un esame dettagliato dei libri e dei documenti contabili disponibili.

3.87. Il controllo sui pagamenti FEAOG effettuato dall'ACOFA presso i locali delle imprese di trasformazione si fonda su documenti quali note interne sugli acquisti e bollette di consegna per le vendite all'interno della Comunità o ancora sui documenti di trasporto e su attestati doganali di esportazione e di arrivo per le vendite all'esterno della Comunità. Vengono esaminati anche i registri delle scorte e, in misura limitata, i registri di produzione. Anche la contabilità andrebbe esaminata, ma non sono state effettuate verifiche sui registri di entrata e sui pagamenti e neppure sugli estratti conto bancari per provare la validità delle transazioni dichiarate.

3.88. Dato che i controlli costituiscono esclusivamente una ripetizione delle verifiche effettuate dal servizio competente di ONIFLHOR, la loro importanza è minima a norma del regolamento corrispondente. Inoltre non sono state esaminate le transazioni relative alle restituzioni all'esportazione. In genere i controlli effettuati erano scarsamente documentati. Tenuto conto degli importi pagati alle due più importanti imprese di trasformazione e che sono dell'ordine di 150 Mio FF (circa 21,4 Mio ECU) sia nel 1989 che nel 1990 per quanto concerne una sola impresa e di 355 Mio FF (circa 50,2 Mio ECU) e 315 Mio FF (circa 45,4 Mio ECU) per l'altra impresa, i controlli effettuati dall'ACOFA a norma del regolamento non erano soddisfacenti.

Italia

3.89. L'Italia, dove operano circa 130 imprese di trasformazione, è il principale produttore di tabacco della CE in quanto non solo rifornisce la propria industria di trasformazione ma esporta tabacco greggio da lavorare in altri Stati membri. Inoltre, le imprese di trasformazione italiane acquistano tabacco greco che viene lavorato in Italia. L'organismo pagatore italiano (AIMA) è responsabile di tutti i controlli necessari per l'applicazione dell'OCM, compito affidato a una serie di uffici situati nelle regioni di coltivazione del tabacco.

3.90. Il controllo effettuato in Italia può essere suddiviso in due fasi distinte. Nella prima fase è stato esaminato il sistema di controllo dell'AIMA fino al gennaio 1992. Sono state riscontrate numerose gravi lacune.

3.91. I contratti sono registrati nelle singole regioni. Fra i documenti esaminati presso l'ufficio regionale di Benevento figuravano alcuni contratti contenenti dichiarazioni di coltivazione non datate o non firmate o nelle quali non era indicato l'anno del raccolto. Un contratto recava come data di ricevimento il 29 giugno 1990 pur essendo datato 2 luglio 1990.

3.92. Queste omissioni e questi errori sono un indice delle negligenze riscontrate nei controlli dell'AIMA. Secondo quanto affermato dai funzionari dell'AIMA, l'ispezione dei documenti era limitata in quanto il loro compito era soprattutto quello di registrare ufficialmente i documenti (ovvero timbrare e numerare). In seguito alla verifica l'AIMA ha cercato di garantire un miglioramento dei controlli. Tutti i contratti e i documenti giustificativi saranno d'ora in poi esaminati per verificarne la validità ecc. prima della registrazione.

3.93. I controlli fisici effettuati dagli ispettori AIMA presentavano anch'essi gravi lacune originate dalla mancanza di personale adeguato presso gli uffici regionali del tabacco per l'esecuzione dei compiti di controllo:

a)mancanza di un programma di controllo o di un programma che indicasse i controlli da effettuare;

b)non vi è stata una valutazione del rischio relativamente alle imprese di trasformazione;

c)manca una rassegna delle cooperative in vista dei rischi specifici che esse pongono (mancanza di vendite ad operatori esterni);

d)gli ispettori non elaborano una relazione per ogni controllo o per ogni ispezione effettuata;

e)gli ispettori non hanno conservato una sintesi delle statistiche sulle differenze riscontrate in materia di peso, tenore di umidità e qualità del prodotto;

f)i locali adibiti alla trasformazione del prodotto non erano sicuri in quanto le scorte erano accessibili quando non erano presenti i funzionari e i locali non erano sigillati;

g)non si è cercato d'identificare il tabacco posto sotto controllo contrassegnando i singoli colli di tabacco in foglia e registrandone le consegne all'impresa di trasformazione e ai magazzini di deposito dopo la trasformazione;

h)l'AIMA ha delegato al presidente delle cooperative di coltivatori il compito di garantire il pagamento del prezzo minimo senza effettuare verifiche ufficiali.

3.94. Inoltre, l'AIMA nell'ambito dei propri controlli non ha effettuato ispezioni sistematiche in loco nelle zone di coltivazione del tabacco e non ha neppure verificato le relazioni degli agronomi alle dipendenze dell'impresa di trasformazione sulle ispezioni in pieno campo, tantomeno discusso della coltivazione delle varietà con gli agronomi. All'epoca del controllo, la Guardia di Finanza stava esaminando centinaia di dichiarazioni di coltivazione nel quadro di un'indagine relativa a presunte false consegne di tabacco a un'impresa di trasformazione situata in Campania. Il fatto che le ispezioni effettuate dall'AIMA non consentivano di individuare in una fase precedente false dichiarazioni di coltivazione o dichiarazioni irregolari mostra che i controlli di detto organismo vanno rafforzati. Dopo il controllo della Corte, l'AIMA ha notificato alla Corte che tutti gli uffici regionali ispezionano ora regolarmente le zone di coltivazione e ne verificano le rese.

3.95. Inoltre, gli ispettori dell'AIMA non hanno prelevato campioni del tabacco posto sotto controllo, ma hanno autorizzato l'impresa di trasformazione a selezionare dei campioni e a metterli a disposizione dell'ispettore che li avrebbe esaminati successivamente.

3.96. Il controllo era ancor più debole in quanto l'AIMA non ha fissato la percentuale minima di controlli da effettuare. Gli ispettori erano liberi di effettuare o meno i controlli e di stabilirne il momento e la frequenza. Inoltre, per espletare i loro compiti telefonavano all'impresa di trasformazione chiedendo di mettere a disposizione un'autovettura per trasportarli dall'ufficio ai locali di trasformazione, ciò che eliminava qualsiasi possibilità di effettuare controlli senza preavviso. Il controllo si fondava quindi sostanzialmente sulla cooperazione dell'organizzazione da controllare. Date le false designazioni del tabacco segnalate in Italia, segnatamente in Campania, il sistema suddetto era chiaramente inadeguato.

3.97. In seguito alle critiche mosse dai controllori della Corte durante il controllo, le autorità italiane hanno riesaminato il sistema vigente e, dal febbraio 1992, hanno affidato parte dei controlli fisici a un'impresa privata (SITRIS). Ciò significa che ora un ispettore della SITRIS o un funzionario dell'AIMA sono comunque presenti nell'impresa di trasformazione durante l'orario di lavoro. Il sistema di controllo attuato dalla SITRIS è stato esaminato in una seconda fase presso un'impresa di trasformazione e sono state identificate più lacune:

a)uno dei compiti della SITRIS è di garantire che ciascun coltivatore che consegna tabacco disponga di un contratto valido o di una dichiarazione di coltivazione. Tuttavia non sono mai stati effettuati controlli per verificare che il quantitativo di tabacco consegnato non fosse superiore al quantitativo oggetto del contratto;

b)il quantitativo di foglie esaminate non poteva essere considerato rappresentativo della partita. Inoltre, le foglie erano conservate in sacchi di plastica non sigillati depositati in locali non chiusi, per cui i campioni non erano protetti da eventuali sostituzioni;

c)i campioni di tabacco erano tagliati a mano con un coltello, con una larghezza di taglio fino a 1,5-1,7 cm. Le misurazioni effettuate dai controllori indicano che l'errata larghezza di taglio influisce in modo significativo sul tenore di umidità rilevato;

d)il forno Brabender utilizzato per la misurazione del tenore di umidità era accessibile durante il giorno e si trovava a una certa distanza dal luogo in cui l'ispettore seguiva le operazioni di messa sotto controllo del tabacco; sebbene l'ispettore non potesse controllare il macchinario utilizzato per le prove, il funzionamento del forno non è mai stato verificato dalla SITRIS o dall'AIMA;

e)per calcolare la rettifica del tenore di umidità la SITRIS e l'AIMA utilizzano una formula errata simile a quella a cui fa ricorso la SENPA in Spagna; ciò è stato fatto osservare all'AIMA, che però si è rifiutata di applicare la formula matematicamente corretta;

f)conformemente a istruzioni interne della SITRIS, la cernita è un compito che viene lasciato esclusivamente ai due rappresentanti dell'impresa di trasformazione e del coltivatore; presso un centro di acquisto l'ispettore ha fatto una sua valutazione della quale però non si è tenuto conto eliminandone i risultati una volta effettuata la cernita.

3.98. Quando l'impresa di trasformazione/primo acquirente è una cooperativa, i prezzi minimi non vengono verificati. Le autorità italiane ritengono che all'interno delle associazioni in parola il tabacco viene «trasferito» dai membri alla cooperativa, ovvero non viene venduto per cui non viene fissato un prezzo. Tuttavia, nel corso del controllo più coltivatori membri di cooperative hanno dichiarato di non aver ricevuto il prezzo minimo. L'AIMA si è ora dichiata d'accordo ad effettuare verifiche sui prezzi presso le cooperative.

3.99. Nel magazzino di un'impresa di trasformazione in Puglia nel quale era depositato tabacco greggio posto sotto controllo, i sacchi contenenti il tabacco recavano etichette con le diciture «Iugoslavia» e «Turchia». A giudizio dell'ispettore, alcuni coltivatori italiani avevano riutilizzato vecchi sacchi di iuta; l'ispettore non ha però saputo fornire spiegazioni sulle etichette. Pertanto non è stato possibile escludere che il tabacco posto sotto controllo provenisse da paesi terzi. Poiché i colli non erano numerati e non erano neppure identificabili in base al nome del coltivatore, alla varietà, all'origine e alla partita, non è stato possibile indagare ulteriormente.

3.100. Il controllo presso l'impresa di prima trasformazione e presso l'esportatore si fonda sulle registrazioni degli ispettori dell'AIMA o della SITRIS iscritte in registri ufficiali che esulano dal sistema di contabilità degli operatori del settore. Non vengono però effettuati controlli incrociati tra i libri contabili e le registrazioni delle imprese per accertare l'autenticità e l'accuratezza delle transazioni iscritte. Pertanto, come già in Grecia, non è possibile garantire l'affidabilità dei dati sui quali si fondano i pagamenti. Siffatti controlli sono molto importanti. In Italia sono stati pagati premi su transazioni fraudolente relative a tabacco inesistente. Secondo l'opinione della Corte, sono essenziali regolari controlli volti a garantire che gli acquisti siano realmente collegati al pagamento e alla documentazione bancaria.

3.101. Negli impianti di trasformazione visitati dai controllori della Corte ad Aprilia e a Lecce, la sicurezza delle scorte di tabacco lavorato non è tuttora garantita:

a)i singoli colli di tabacco non sono né numerati né etichettati per indicare l'origine, la varietà e la partita; non sono pertanto identificabili, per cui i controlli fisici delle scorte non possono essere verificati in base ai registri che sono inaffidabili;

b)le operazioni di trasporto di tabacco fra i magazzini di deposito e gli impianti di trasformazione non vengono registrate dagli ispettori; questi ultimi dipendono completamente dalle informazioni fornite dall'impresa di trasformazione.

3.102. In Italia la produzione di tabacco è stata caratterizzata da una rapida espansione delle varietà «dark air-cured» negli anni '80. Inizialmente questa tendenza si è manifestata con un incremento della produzione di Forchheimer Havanna e successivamente con una riconversione verso il Badischer Geudertheimer - la coltivazione di una varietà diversa era imputabile più all'interesse nella differenza del premio che alla domanda del mercato. Nel 1988 il premio per la varietà Forchheimer Havanna è sceso a 1,909 ECU/kg, mentre il premio per il Badischer Geudertheimer era di 2,534 ECU/kg. Significativamente i tassi non sono stati pubblicati nel regolamento che stabilisce i prezzi d'obiettivo e i premi per la campagna di commercializzazione () fino al 19 luglio 1988, ovvero molto tempo dopo il momento in cui i coltivatori avrebbero dovuto scegliere quale varietà coltivare. Ciò indica che in parte il passaggio dal Forchheimer Havanna al Badischer Geudertheimer può essere attribuibile ad un «cambiamento di denominazione» della varietà già coltivata anziché ad una vera e propria riconversione verso una varietà diversa.

3.103. Ciò premesso e date la lacune riscontrate nel sistema di controllo attuato dall'AIMA nel periodo di riferimento, la seconda fase della verifica verteva, tra l'altro, sull'esame dei documenti relativi al pagamento del premio a un'impresa di trasformazione cooperativa. Sono stati esaminati in particolare i contratti e le dichiarazioni di coltivazione relativi alla varietà Badischer Geudertheimer per il 1988 nonché tutti i documenti commerciali giustificativi quali:

a)buoni di consegna rilasciati quando le piantine vengono consegnate dai vivai nel mese di febbraio;

b)bolle di accompagnamento allegate alle fatture e rilasciate nel mese di settembre quando le piante vengono fatturate;

c)fatture relative alle piante;

d)registrazioni delle consegne di tabacco per la trasformazione;

e)movimenti cronologici di magazzino.

3.104. In genere, le piantine iscritte come «Havanna» ovvero «piantine Havanna» sui buoni di consegna rilasciati a febbraio erano poi fatturate in settembre come «B.G.» ovvero «Badischer Geudertheimer» sulla bolla di accompagnamento. Tuttavia, per la maggior parte delle consegne la varietà delle piantine consegnate non era indicata.

3.105. Non esistevano bolle di accompagnamento per le piantine di Havanna e nel 1988 non sono state fatturate piantine di Havanna. Il libro scorte dell'impresa di trasformazione indicava quanto segue:

>SPAZIO PER TABELLA>

3.106. Ventun dichiarazioni di coltivazione relative a tabacco consegnato direttamente dai coltivatori alla cooperativa sono state accettate e registrate dall'AIMA benché fossero prive di dati sulla varietà da coltivare e sebbene la dichiarazione non fosse datata. Inoltre tre dichiarazioni di coltivazione indicavano inizialmente la varietà Havanna, ma la dicitura era stata successivamente modificata in Geudertheimer.

3.107. Più dichiarazioni di coltivazione relative al raccolto 1990, anch'esse accettate dall'AIMA, non riportavano tutta una serie di informazioni prescritte dai regolamenti quali l'indicazione della varietà, l'anno del raccolto, la densità e la produzione massima per ettaro. Inoltre, più dichiarazioni non erano datate.

3.108. Sono state poi riscontrate altre irregolarità quanto alle consegne delle cooperative di coltivatori. La maggior parte delle irregolarità riguardano una determinata cooperativa di coltivatori e figurano nella seguente tabella:

>SPAZIO PER TABELLA>

Oltre l'80 % delle dichiarazioni erano quindi irregolari ma sono state accettate senza discussione dall'AIMA.

3.109. La cooperativa di coltivatori suddetta è stata ispezionata in occasione del controllo della Corte unitamente ad altri otto coltivatori alla presenza della Guardia di Finanza, per individuare le circostanze che sono alla base della modifica della varietà nella dichiarazione di coltivazione 1988 per il Badischer Geudertheimer. I coltivatori sono stati selezionati in quanto o avevano consegnato tabacco alla cooperativa e la varietà indicata nella dichiarazione di coltivazione era stata modificata da Havanna a Geudertheimer oppure perché avevano concluso un contratto per la varietà Geudertheimer con un'impresa di trasformazione ma la bolla di consegna delle piantine recava la dicitura «Havanna».

3.110. Sette degli otto coltivatori suddetti hanno dichiarato di aver coltivato Forchheimer Havanna anziché la varietà Geudertheimer indicata nella dichiarazione di coltivazione. Non vi sono prove certe per attribuire la responsabilità delle irregolarità apparenti, ma questi cambiamenti sono intervenuti senza che i coltivatori ne fossero a conoscenza.

3.111. Le modifiche intervenute n