Relazione della corte dei conti delle comunità europee

in ottemperanza alle conclusioni del Consiglio europeo del 18 giugno 1983

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti rjella sua riunione del 6 ottobre 1983, in applicazione dell'articolo 206 bis del trattato CEE, su richiesta del Consiglio dei ministri delle Comunità europee del 25 luglio 1983.

INDICE

| Punto | Pagina |

1.OSSERVAZIONI GENERALI … | … | 3 |

Introduzione … | 1.1 … | 3 |

Le entrate comunitarie … | 1.2 … | 3 |

Le spese comunitarie … | 1.3 … | 3 |

2.FEAOG (SEZIONE GARANZIA) … | … | 4 |

Introduzione … | 2.1 … | 4 |

I difetti del sistema di gestione … | 2.2 … | 4 |

L’automatismo delle spese di bilancio per la sezione garanzia … | 2.2.1 – 2.2.3 | 4 |

La dispersione delle responsabilità finanziarie di esecuzione … | 2.2.4 – 2.2.7 | 5 |

Le disfunzioni del sistema di gestione decentrata … | 2.2.8 – 2.2.9 | 5 |

I fattori di costo della politica dei mercati … | 2.3 … | 6 |

La relatività dei costi secondo le organizzazioni di mercato … | 2.3.1 – 2.3.4 | 6 |

L’incoerenza dei livelli dei prezzi relativi … | 2.3.5 – 2.3.7 | 7 |

Lo squilibrio degli strumenti di regolazione interna ed esterna … | 2.3.8 – 2.3.12 | 7 |

I costi supplementari dovuti alla non applicazione della preferenza comunitaria … | 2.3.13 … | 8 |

Il peso degli aiuti compensativi … | 2.3.14 –2.3.17 | 8 |

L’effetto aggravante delle misure agromonetarie … | 2.3.18 –2.3.19 | 9 |

I risultati della politica … | 2.4 … | 9 |

Il livello dell'aiuto all’agricoltura a seconda dei paesi … | 2.4.1 –2.4.2 | 9 |

I risultati ottenuti rispetto agli obiettivi del trattato … | 2.4.3 … | 9 |

Il risultato globale … | 2.4.4 -2.4.5 | 10 |

Conclusioni: Il margine di azione e le economie possibili … | 2.5 … | 10 |

3.I FONDI STRUTTURALI … | … | 11 |

Introduzione … | 3.1 … | 11 |

FEAOG (sezione orientamento) … | 3.2 … | 11 |

Manchevolezze nell'utilizzazione degli aiuti alla trasformazione ed alla commercializzazione dei prodotti agricoli … | 3.2.2 -3.2.3 | 11 |

Deficienze nella gestione, nel controllo e nella valutazione degli aiuti destinati all'ammodernamento delle aziende agricole … | 3.2.4 … | 11 |

Imperfezioni nella gestione degli aiuti destinati alle regioni svantaggiate … | 3.2.5 … | 12 |

Connessioni con la politica dei mercati agricoli … | 3.2.6 -3.2.7 | 12 |

Fondo europeo di sviluppo regionale … | 3.3 … | 12 |

Manchevolezze nella selezione degli investimenti sovvenzionati … | 3.3.2 … | 12 |

Il carattere complementare del contributo del Fondo … | 3.3.3 … | 13 |

Le creazione o il mantenimento di posti di lavoro … | 3.3.4 … | 13 |

La procedura dei pagamenti accelerati … | 3.3.5 … | 13 |

Fondo sociale … | 3.4 … | 14 |

Mancanza di obiettivi e di criteri … | 3.4.1 -3.4.4 | 14 |

Il ruolo degli Stati membri … | 3.4.5 -3.4.6 | 14 |

Deficienze nella gestione degli aiuti … | 3.4.7 -3.4.10 | 14 |

Osservazioni finali sui fondi strutturali … | 3.5 … | 15 |

4.L'AIUTO ALLO SVILUPPO … | … | 15 |

Introduzione … | 4.1 … | 15 |

Risultati modesti dell'aiuto … | 4.2 … | 16 |

Carenze strutturali della cooperazione tecnica e finanziaria … | 4.3 … | 16 |

Lacune giuridiche e inadempienze amministrative della cooperazione … | 4.4 … | 16 |

Aiuto alimentare … | 4.5 … | 17 |

5.CONCLUSIONI … | … | 17 |

1. OSSERVAZIONI GENERALI

1.1. Introduzione

1.1.1. La dichiarazione adottata a Stoccarda il 18 giugno 1983 dal Consiglio europeo affermava che si sarebbe chiesto alla Corte dei conti europea di esaminare la sana gestione finanziaria delle attività comunitarie e di presentare una relazione entro la fine del 1983. Questa relazione sarebbe stata aggiornata nelle successive relazioni annuali della Corte. Il 25 luglio, il Consiglio dei ministri ha invitato formalmente la Corte a soddisfare questa richiesta. La richiesta del Consiglio, nell'interpretazione della Corte, non è intesa ad ottenere una vera e propria relazione sul controllo, ma piuttosto una relazione che esprima in modo più generale le opinioni della Corte sulla sana gestione finanziaria delle attività comunitarie.

1.1.2. La Corte coglie l'occasione per sottolineare che in passato, nei pareri, nelle relazioni annuali e nelle relazioni speciali, essa si è già espressa con chiarezza su molti aspetti dei problemi che formano oggetto della presente relazione. Sotto questo profilo, essa si rammarica che a livello del Consiglio non sia stata prevista alcuna procedura speciale per dare sistematicamente seguito alle sue relazioni speciali.

1.2. Le entrate comunitarie

1.2.1. Nel decennio scorso si è dato molto rilievo all'indipendenza finanziaria che le Comunità avrebbero dovuto raggiungere con il sistema delle risorse proprie. Tuttavia, in pratica, l'imposta sul valore aggiunto non è stata considerata come un'imposta che gravi sul contribuente alla stessa maniera di un'imposta nazionale. Il bilancio generale è rimasto fondamentalmente fissato in funzione delle spese. Inoltre, a livello europeo, non esiste una funzione che corrisponda a quella del ministro delle finanze in un'amministrazione nazionale.

1.2.2. Di conseguenza, il sistema delle risorse proprie non ha acuito la consapevolezza finanziaria dell'efficacia delle politiche di spesa della Comunità, che si propongono di sostituire le politiche nazionali e conseguire una maggiore efficacia generale a livello europeo. Solo quando il rischio di raggiungere il limite dell'1 % delle risorse proprie provenienti dall'IVA è diventato una realtà, l'attenzione del pubblico si è concentrata sulle possibilità esistenti per rendere più efficace la spesa comunitaria. Fino ad allora, infatti, ci si era interessati precipuamente solo a come aumentare le entrate.

1.2.3. Il sistema attuale ha avuto come risultato accordi speciali per limitare i contributi netti al bilancio del Regno Unito e, più recentemente, della Repubblica federale di Germania. L'esecuzione di questi accordi ha assunto la forma di nuovi programmi, ad esempio di misure speciali per il Regno Unito, che hanno semplic-mente trasferito parte del costo dei programmi esistenti al bilancio comunitario, e che pertanto, da un punto di vista comunitario, presentavano scarsi meriti.

1.2.4. Un'altra caratteristica del sistema consiste nel rimborsare agli Stati membri il 10 % dei dazi doganali e dei prelievi agricoli per coprire i loro costi amministrativi. Questo tasso non è basato sui costi effettivi.

1.3. Le spese comunitarie

1.3.1. Le spese sono trattate nelle parti che seguono della presente relazione. La parte 2 tratta della sezione garanzia del FEAOG. Data la complessità dell'argomento e dei problemi ad esso inerenti, le osservazioni ed i suggerimenti della Corte richiedono necessariamente una discussione approfondita. Le conclusioni generali sono esposte al punto 2.5.1.

1.3.2. Nella parte 3 sono esposte le osservazioni della Corte sui cosiddetti fondi strutturali (Fondo agricolo di orientamento, Fondo di sviluppo regionale e Fondo sociale) e le osservazioni finali su questi tre fondi (punti da 3.5.1 a 3.5.6). La parte 4 è dedicata all'aiuto allo sviluppo e tratta dei fondi di sviluppo e dell'aiuto alimentare.

1.3.3. Le conclusioni sono esposte nella parte 5.

2. FEAOG (SEZIONE GARANZIA)

2.1. Introduzione

2.1.1. Da tempo l'attenzione del pubblico e delle autorità politiche è stata richiamata sul ruolo predominante assunto, tra le azioni comunitarie, dalla politica agricola comune (PAC) ma anche, soprattutto in certi momenti, dal volume delle spese di garanzia dei mercati agricoli rispetto all'insieme degli interventi finanziari delle Comunità. I bilanci sono stati predisposti cercando di ridurre l'incidenza relativa di questo tipo di spese rispetto all'insieme delle previsioni del bilancio generale, ma i conti, in cui si riflette l'esecuzione del bilancio, dimostrano che questa è scesa al di sotto del 70 % solo nel corso di questi ultimissimi anni.

2.1.2. Nel corso dell'ultimo decennio il costo totale lordo (esclusa la Grecia) della politica di organizzazione dei mercati agricoli è passato da 3927 milioni di ECU nel 1973 a 11717 milioni di ECU nel 1982. In importi nominali, pertanto, esso è praticamente triplicato (+ 198 %). Se si considerano i costi netti, previa deduzione delle risorse proprie (prelievi, contributi zucchero), questo aumento è del 183 % ; in valori reali, tenuto conto di un'inflazione media annua del 10,2 %, esso si limita al 18 %, ovvero un incremento annuo dell'1 ,9 %.

2.1.3. Questo aumento relativo del costo della PAC può essere valutato ponendolo a confronto:

a) con la quota del PIL comunitario che gli è stata assegnata: 0,34 % in media nel primo quienquennio, 0,44 % nel secondo;

b) con la spesa per consumi alimentari dell'insieme degli Stati membri, di cui ha rappresentato l'1,8 % in media nel 1973-1977 ed il 2,2 % nel 1978-1982.

2.1.4. Il trattato ha subordinato chiaramente le principali norme di funzionamento del mercato comune, specie in materia di concorrenza, agli obiettivi specifici della politica agricola comune. Questi obiettivi mirano contemporaneamente :

a) ad incrementare la produttività dell'agricoltura e lo sviluppo razionale della produzione agricola;

b) ad assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola;

c) a stabilizzare i mercati;

d) a rendere sicuri gli approvvigionamenti;

e) a fissare prezzi ragionevoli per i consumatori.

Questi obiettivi sono in parte complementari, in parte contraddittori. Né il trattato, né i testi derivati, hanno indicato il loro ordine di priorità e criteri che consentano di valutare in quale misura siano stati raggiunti.

2.2. I difetti del sistema di gestione

L'automatismo delle spese di bilancio per la sezione garanzia

2.2.1. In pratica, le scelte politiche hanno privilegiato alternativamente gli obiettivi del reddito e della sicurezza. Ne sono state espressione le decisioni relative all'adozione della regolamentazione di base per mercato e le decisioni annuali sui prezzi per ciascuna campagna (in genere dal 1o aprile al 31 marzo), entrambe di competenza del Consiglio dei ministri dell'agricoltura. Alle loro conseguenze finanziarie viene applicato, per trasposizione, il disposto dell'articolo 203, paragrafo 4, del trattato ed esse sono così considerate come "derivanti obbligatoriamente dal trattato o dagli atti adottati a sua norma" ed a questo titolo tradotte nel bilancio. Cronologicamente, quando il bilancio è sottoposto per approvazione all'autorità di bilancio, le decisioni in materia di regolamentazione e di prezzi sono già state prese per la campagna in corso, mentre le decisioni per la campagna successiva richiederanno molto spesso un bilancio rettificativo e suppletivo.

2.2.2. Il carattere "obbligatorio" della spesa agricola comporta due conseguenze, e cioè:

a) l'autorità di bilancio non può, di per sé, assicurarsi della coerenza della politica agricola, né esercitare realmante un minimo potere di scelta in ordine alle priorità;

b) il bilancio è scarsamente vincolante nei confronti delle spese dell'esercizio corrispondente, nella misura in cui solo il volume di spesa globale del FEAOG, sezione garanzia, deve mantenersi entro certi limiti e le spese per capitolo sono semplicemente registrate a posteriori.

Tuttavia, sarebbe possibile rafforzare il carattere limitativo delle previsioni di bilancio, ad esempio prevedendo sistematicamente che i produttori partecipino al finanziamento di qualsiasi superamento delle previsioni.

2.2.3. In quest'ottica, il quadro fornito dal solo bilancio generale appare inadatto alla gestione dei mercati agricoli. Si potrebbe istituire un sistema in cui i produttori contribuiscano a finanziare, prodotto per prodotto, il superamento delle autorizzazioni di bilancio. Nel sistema ipotizzato, il FEAOG, sezione garanzia, alimenterebbe con le proprie dotazioni — fissate nell'ambito della procedura di bilancio — tanti conti speciali quante sono le organizzazioni di mercato. In questi conti verrebbero a confluire i diversi mezzi di finanziamento propri di ciascun mercato: risorse proprie agricole, contributi dei produttori, dotazioni del FEAOG, sezione garanzia.

La dispersione delle responsabilità finanziarie di esecuzione

2.2.4. Le misure di esecuzione delle regolamentazioni di base o delle decisioni sui prezzi del Consiglio dei ministri dell'agricoltura sono adottate talvolta da questo Consiglio, che si riserva di intervenire nella gestione, talvolta dalla Commissione secondo la procedura detta dei comitati di gestione [1], composti essi stessi di rappresentanti degli Stati membri che votano secondo le stesse regole del Consiglio. In entrambi i casi, la procedura equivale ad una vera e propria "cogestione" giornaliera dei mercati agricoli, in quanto le decisioni che comportano un'incidenza finanziaria quali, ad esempio, la fissazione dei tassi dei prelievi all'importazione e delle restituzioni all'esportazione, o la fissazione dei volumi e dei prezzi di aggiudicazione delle scorte pubbliche, sono adottate, di fatto, nel corso di riunioni di esperti nazionali e comunitari.

2.2.5. Molto spesso, questa "cogestione" si ispira, nel migliore dei casi, a criteri specifici di ciascun mercato, favorendo compromessi tra interessi nazionali o di categoria, ma non si ispira ad una logica d'insieme dell'agricoltura europea ed, ancor meno, ad una logica necessariamente globale della gestione finanziaria. Le misure decise in queste condizioni si trasformano generalmente in "diritti acquisiti" ed assumono di fatto un carattere irreversibile.

2.2.6. Esistono diversi metodi che consentirebbero, insieme o separatamente, di migliorare questa situazione. Si tratta, innanzitutto, di tutti quei metodi che aumentano la responsabilità di esecuzione del bilancio, propria della Commissione, definita all'articolo 205 del trattato, nei confronti degli esperti di agricoltura; altri metodi sono quelli che aumentano l'influenza degli esperti finanziari degli Stati membri nei confronti degli esperti di agricoltura e, in linea generale, tutti quelli che consentono di rimettere periodicamente in discussione, per ragioni di efficacia, le situazioni acquisite.

2.2.7. La Corte ritiene di dover sottolineare con forza che gli strumenti fondamentali con cui la Comunità può meglio controllare le proprie spese agricole, consistono principalmente:

a) nella revisione delle procedure decisionali seguendo l'orientamento prima suggerito;

b) nel miglioramento dei mezzi d'informazione della Commissione, per definire con maggiore coerenza gli obiettivi delle azioni comunitarie e per rendere più sistematica la valutazione dei risultati.

Le disfunzioni del sistema di gestione decentrata

2.2.8. Le norme di esecuzione relative alla gestione degli stanziamenti derogano in sostanza alle norme applicabili al bilancio generale in virtù di un sistema di finanziamento istituito nel 1970. Questo sistema, coerente in teoria, ha palesato nel corso degli anni insufficienze e disfunzioni che la Corte ha avuto l'occasione di criticare nelle sue successive relazioni annuali.

a) Gli stanziamenti necessari alle spese in ciascuno degli Stati membri, sono messi a disposizione di questi ultimi sotto forma di anticipazioni mensili che essi stessi ripartiscono tra gli organismi pagatori (attualmente ne esistono 36, ma il loro numero e statuto variano continuamente ad esclusiva discrezione degli Stati membri); questa procedura si presta a richieste esagerate da parte degli Stati membri, che la Commissione controlla con difficoltà e che portano così alla costituzione di una tesoreria a spese della Comunità.

b) Il sistema di anticipazioni globali comporta il rischio di superare gli stanziamenti a fine esercizio, dato che la Commissione può essere informata solo con un certo ritardo delle spese effettive degli Stati membri, specie di quelle relative alle operazioni su scorte pubbliche; per contro, con il sistema dei deprezzamenti anticipati delle scorte, la Commissione si è fatta concedere dal Consiglio la facoltà di utilizzare gli stanziamenti eventualmente rimasti disponibili a fine esercizio.

c) Solo con un ritardo considerevole, cioè 5-6 anni dopo la gestione in questione anziché uno, e previo controllo delle operazioni eseguite dagli organismi pagatori, la Commissione procede alla verifica dei rendiconti annuali degli Stati membri e, all'occorrenza, imputa a loro carico taluni importi; l'ultima decisione, in data 14 gennaio 1983, approva i rendiconti del 1976 e del 1977, ovvero 27300 milioni di ECU verificati su 81700 milioni di ECU spesi dal 1971 al 1982. Questa situazione, analizzata a fondo dalla Corte nella sua relazione speciale del 12 ottobre 1982 [2], denota insufficienze del controllo interno, in senso lato, del sistema complessivo della spesa agricola comunitaria: attualmente questo controllo è frammentato essendo suddiviso fra il controllore finanziario e i servizi di gestione che sono responsabili della verifica dei conti e del coordinamento della lotta contro le irregolarità, pur non disponendo dell'autonomia del controllore finanziario. In complesso, le decisioni di approvazione dei rendiconti tendono a configurarsi sempre più come compromessi negoziati con ciascuno Stato membro, piuttosto che come giudizi sulla qualità della gestione finanziaria.

2.2.9. Le riforme da introdurre sono compatibili con il mantenimento di un sistema in sostanza decentrato, che lasci cioè agli Stati membri la responsabilità dell'attuazione delle misure comunitarie. Tuttavia, rispetto alla situazione attuale, si dovrebbe poter evitare in futuro, a livello degli organismi pagatori, almeno alcune incoerenze:

a) occorrerebbe prevedere il riconoscimento degli organismi pagatori da parte della Commissione, per evitare un'eccessiva eterogeneità delle loro competenze e delle loro strutture nei diversi Stati membri;

b) inoltre, gli organismi pagatori dovrebbero essere pagati direttamente a partire da conti a nome della Comunità, senza passare per i rispettivi tesori nazionali;

c) infine, i controlli nazionali e i diversi controlli comunitari dovrebbero essere riuniti in un unico sistema, più economico e più attendibile. Questa armonizzazione dovrebbe combinarsi con un ricorso più diffuso ai controlli dei documenti commerciali, come previsto dalla direttiva 77/435/CEE, applicata ancora, purtroppo, solo in parte.

2.3. I fattori di costo della politica dei mercati

La relatività dei costi secondo le organizzazioni di mercato

2.3.1. Nella maggior parte dei casi l'attenzione è attirata dal volume degli stanziamenti di bilancio relativi ai principali mercati. I mercati più costosi sono stati costantemente:

a) quelli del latte, dello zucchero, dei cereali e della carne (complessivamente il 65 % delle spese nel 1982);

b) quelli dell'olio di oliva e del tabacco (complessivamente il 10 % nel 1982);

c) quindi, più recentemente, quelli dei semi oleaginosi, degli ortofrutticoli e del vino (complessivamente il 18 % nel 1982).

2.3.2. Tuttavia, con riferimento al tasso di sostegno (ovvero il rapporto fra costo di bilancio netto del mercato e valore finale del prodotto) si ottiene une gerarchia diversa dei costi relativi dei prodotti: i più sovvenzionati sono il tabacco, l'olio di oliva ed i semi oleaginosi con un tasso che varia dal 40 al 60 % ; i meno sovvenzionati sono lo zucchero, il vino, la carne o gli ortofrutticoli, con un tasso inferiore al 10 %, mentre i cereali ed i prodotti lattiero-caseari si situano in una posizione intermedia con un tasso che oscilla fra il 10 e il 20 %.

2.3.3. Questi scarti palesano situazioni molto diverse, in particolare per quanto riguarda la qualità degli strumenti di orientamento e di intervento applicati. L'esempio più perfezionato di organizzazione è indubbiamente quello del mercato dello zucchero, il cui costo netto di bilancio (300-500 milioni di ECU nel 1981/1982) corrisponde rigorosamente alla compensazione finanziaria di un accordo di importazione a favore dei paesi ACP, ed il cui sistema di garanzia comporta un'applicazione integrale della regola di corresponsabilità, secondo cui i produttori concorrono con propri contributi a regolare il mercato interno e sostengono integralmente il costo relativo all'esportazione delle eccedenze.

2.3.4. Tutti gli altri mercati accusano invece numero se carenze che si combinano reciprocamente in misura diversa:

a) l'incoerenza degli orientamenti dati attraverso i prezzi e la gerarchia tra i prodotti che ne discende, non rispondono più alla logica attuale dell'economia agricola;

b) lo squilibrio degli strumenti di regolazione del mercato interno (acquisti pubblici all'intervento, misure di ammasso controllato e operazioni di ritiro) e di quello esterno (sistema dei prelievi e delle retribuzioni).

Da queste insufficienze conseguono:

c) considerevoli costi supplementari dovuti alla non applicazione della preferenza comunitaria;

d) il peso eccessivo degli aiuti compensativi;

esse sono inoltre aggravate:

e) dall'effetto degli importi compensativi monetari.

L'incoerenza dei livelli dei prezzi relativi

2.3.5. Ci si può chiedere se le decisioni iniziali sui prezzi, adottate in occasione della creazione delle principali organizzazioni di mercato (cereali nel 1966, latte nel 1968, carne nel 1968), rispondano ancora alla situazione attuale del mercato interno e del mercato mondiale, dato che la loro struttura (rapporto tra i prezzi) non ha subito modifiche apprezzabili rispetto a quella originaria.

2.3.6. Diversi avvenimenti hanno modificato i dati del mercato; il più importante è rappresentato dalla diversa politica adottata negli Stati Uniti nel 1971, allo scopo di diminuire l'aiuto di cui beneficiavano i prodotti di base, innanzitutto i cereali, e migliorare così, con il minor onere possibile, il reddito dei produttori di latte e di carne. Questa misura, da un lato, ha avuto l'effetto di accrescere il divario tra il prezzo dei cereali europei e quello dei cereali americani, rendendo così più costosa l'esportazione dei primi durante le campagne eccedentarie; dall'altro, ha reso più competitive le produzioni di base americane (cereali da foraggio, soia ed altre piante proteiche, ecc.), e di conseguenza ha reso più costosi sia l'aiuto alle corrispondenti produzioni europee, sia quello ai prodotti finiti (latte, carne). Contemporaneamente, la produzione totale dei cereali europei, sotto la forte spinta dei prezzi, tendeva a divenire eccedentaria a partire dal 1979/1980, in particolare per le quantità destinate all'alimentazione umana, con un inevitabile aumento degli scarti e dei costi del sostegno comunitario.

2.3.7. È in queste condizioni che, sin dal 1981 [3], si è presentato il problema di modificare la chiave di volta di tutto il sistema allo stesso modo degli americani, cioè avvicinando i prezzi di sostegno dei cereali europei a quelli praticati all'esterno della Comunità, e quindi diminuendo il prezzo relativo dei cereali rispetto ai prezzi di tutte le produzioni derivate dai cereali o dai loro sostituti: carni bovine e suine, uova e pollame, latte. Ne conseguirebbe un riequilibrio di tutti i mercati interessati, che rappresentano attualmente oltre il 60 % del valore della produzione agricola della Comunità, ed il cui costo di bilancio globale è pari al 60 % delle spese del FEAOG. Le economie prevedibili potrebbero essere realizzate solo progressivamente e sono difficilmente quantificabili; tuttavia, in termini di bilancio attuali, possono essere stimate pari a diversi miliardi di ECU.

Lo squilibrio degli strumenti di regolazione interna ed esterna

2.3.8. Questo squilibrio si manifesta in particolar modo in due dei mercati principali divenuti strutturalmente eccedentari, cioè quelli del latte e della carne.

Il mercato del latte

2.3.9. Nel caso di questo mercato (spesa lorda 3,8 miliardi di ECU nel 1982), il sistema di corresponsabilità istituito nel 1977 si è rivelato incapace di frenare la produzione. Le eccedenze, portate o no all'ammasso, hanno dovuto essere smaltite a basso prezzo sul mercato esterno (burro) oppure utilizzate per il consumo animale, in condizioni di forte concorrenza nei confronti dei prodotti importati (latte scremato). Il prelievo di 537 milioni di ECU (1982) sui produttori ha avuto piuttosto l'effetto di favorire delle spese supplementari: infatti una parte delle entrate è stata destinata ad un programma di azioni nuove che non sono mai state debitamente giusti ficate.

2.3.10. L'unica misura efficace prevista nel 1977, il prelievo supplementare a carico dei produttori che creano nuove eccedenze, che a sua volta avrebbe dato luogo ad entrate pari a 500 milioni di ECU l'anno, non è stata applicata. D'altronde, giova ricordare che qualsiasi siste ma di prelievo interno assimilabile ad un'entrata parafi- scale, genera costi amministrativi elevati a livello nazio nale e, allo stato attuale del regolamento finanziario, anomalie di bilancio a livello comunitario, in quanto il prelievo è imputato come spesa negativa e non è iscritto nella parte "entrate" [4].

Il mercato delle carni bovine

2.3.11. Questo mercato (1,2 miliardi di ECU nel 1982) risulta squilibrato da tempo a causa degli accordi di importazione che interessano 400000 tonnellate l'anno di carni trasformate o meno. Ne sono conseguiti una serie di effetti a catena:

a) una pressione costante sul prezzo di mercato, rimasto di gran lunga inferiore al prezzo di orientamento;

b) necessità di esportare in perdita le eccedenze;

c) inversione degli effetti dell'intervento che non è riuscito a far raggiungere il prezzo di orientamento, ma ha anzi portato a svalutare la carne a spese della Comunità, riciclando in perdita 300000 tonnellate di carne l'anno.

2.3.12. Recentemente la minore rigidità degli auto matismi d'intervento sembra aver consentito un miglio ramento di questa situazione, su cui tuttavia continua a pesare la necessità di compensare lo scarto tra il prezzo di orientamento ed il prezzo di mercato mediante premi costosi e di dubbia efficacia.

I costi supplementari dovuti alla non applicazione della preferenza comunitaria

2.3.13. L'insieme dei costi supplementari derivanti dalla non applicazione della preferenza può formare oggetto di un inventario quantificato le cui voci principali sono costituite, oltre che dalle importazioni di zucchero dai paesi ACP, dai mercati del latte (burro neozelandese, formaggi, grassi concorrenti del burro), dalle carni bovine ed ovine (contingenti fuori prelievo), dall'olio di oliva e dai semi oleaginosi (grassi ed oli concorrenti) e, con effetto su diversi mercati, dalle importazioni di prodotti sostitutivi dei cereali. In totale, i costi supplementari derivanti dalla non applicazione della preferenza variano, secondo le stime, da 2 a 4 miliardi di ECU, in termini di mancata riscossione di entrate e di spese indotte.

Il peso degli aiuti compensativi

2.3.14. Una serie di misure finanziate dal FEAOG, sezione garanzia, presentano la caratteristica di incidere ben poco sull'equilibrio dei mercati, pur comportando spese non trascurabili. Nelle sue relazioni annuali e nelle relazioni speciali, la Corte ha dedicato a questo tipo di situazioni un certo numero di osservazioni, specie per quanto riguarda i diversi aiuti allo smaltimento dei prodotti lattiero-caseari (distribuzione di latte alle scuole, fornitura di burro alle forze armate, operazione burro di Natale ed altri aiuti allo smaltimento del burro sul mercato interno, aiuti allo smaltimento del latte scremato liquido, in polvere o sotto forma di caseina). È apparso chiaramente che in molti casi queste misure (1,8 miliardi di ECU nel 1982) si traducevano solo in trasferimenti costosi e difficilmente reversibili a favore di taluni consumatori, privati o industriali, senza provocare un aumento considerevole dei consumi.

2.3.15. Inoltre, la Corte potrebbe richiamare l'attenzione su una serie di altre misure che, a priori, presentano un rendimento particolarmente basso rispetto al costo di bilancio, ad esempio:

a) l'aiuto alle industrie dell'amido e della fecola, di nuovo competitive rispetto alle produzioni concorrenti a base di prodotti petroliferi (135 milioni di ECU nel 1982);

b) l'aiuto al grano duro, che ha il solo scopo di ridurre il prezzo delle paste alimentari (165 milioni di ECU nel 1982);

c) il premio al tabacco, che mira a sostenere il reddito di una categoria ristretta di produttori pagando loro il triplo del prezzo mondiale (575 milioni di ECU nel 1982).

2.3.16. In linea di massima, il volume degli aiuti compensativi dei prezzi è considerevole (5,5 miliardi di ECU nel 1982). La loro moltiplicazione ed entità (circa 100 misure in permanenza) sembrano riflettere più una preoccupazione di ridistribuzione geografica o di categoria che uno sforzo di organizzazione razionale dei mercati. Esse conseguono inoltre dalle insufficienze già menzionate a proposito dei sistemi di garanzia, dalle strutture di prezzo e dalla non applicazione della preferenza.

2.3.17. Queste misure sono la fonte delle principali difficoltà di gestione e di controllo, sotto il profilo sia della semplice regolarità, sia della valutazione dei risultati ottenuti, che molto spesso sono minimi in confronto ai costi amministrativi elevati che comportano per gli Stati membri. Questa categoria di spese dovrebbe quindi essere sottoposta ad un esame critico particolarmente severo. Qualsiasi soppressione si scontrerà inevitabilmente con gli interessi della categoria colpita. Tuttavia, l'attuazione della struttura e dei livelli dei prezzi, di cui al paragrafo 2.3.7 precedente, dovrebbe consentire di superare la maggior parte delle difficoltà.

L'effetto aggravante delle misure agromonetarie

2.3.18. Sul funzionamento di tutti i mercati incide il fenomeno degli importi compensativi monetari (ICM), la cui persistenza ha avuto effetti duraturi, ormai ben noti, sulla struttura stessa delle agricolture europee, ma al cui riguardo, in genere, si trascura di osservare che:

a) esso implica un sistema di riscossione/versamento che interessa globalmente un importo di 1-2 miliardi di ECU;

b) questo sistema incita fortemente alla speculazione e/o alla frode, ma è molto difficile controllarlo senza l'imposizione di obblighi eccessivi alle frontiere, ivi comprese le frontiere interne della Comunità;

c) il suo costo di bilancio netto è variato nel corso degli ultimi anni, a seconda della rapidità di adattamento delle monete verdi alle fluttuazioni delle monete reali, tra 700-800 milioni di ECU nel 1977-1979 e 200-300 milioni di ECU nel 1980-1982.

2.3.19. L'unica soluzione possibile ai diversi aspetti del problema degli ICM consiste nella creazione di un sistema di smantellamento automatico ed accelerato. I vincoli inerenti a questo automatismo graverebbero a loro volta, ma in questo caso nel senso di un ritorno all'unità del mercato, su tutte le altre decisioni di politica agricola ed in particolare sulle decisioni annuali sui prezzi.

2.4. I risultati della politica

Il livello dell'aiuto all'agricoltura a seconda dei paesi

2.4.1. Può essere interessante confrontare, in ordine di grandezza, l'entità dei fondi comunitari spesi in ciascuno Stato membro con l'importanza dell'attività agricola nello stesso Stato. In effetti, il tasso di aiuto all'agricoltura, cioè il rapporto tra spesa comunitaria di ciascuno Stato membro e valore aggiunto lordo della sua agricoltura, varia considerevolmente da un paese all'altro: infatti, nel corso degli ultimi 5 anni, in cui è stato possibile misurarlo, cioè dal 1977 al 1981, era pari a ± 30 % per quattro Stati (nell'ordine: Belgio, Paesi Bassi, Irlanda e Danimarca), scendeva al 15-20 % per la Repubblica federale di Germania e il Regno Unito, e quindi al 13 % per la Francia e il Lussemburgo, ed infine all'8 % per l'Italia.

2.4.2. Benché l'ubicazione geografica delle spese non corrisponda sempre esclusivamente alle attività agricole di un paese, scostamenti così accentuati non possono non sollecitare una riflessione sulla corrispondenza fra politica di organizzazione dei mercati e situazione reale delle agricolture in questione.

I risultati ottenuti rispetto agli obiettivi del trattato

2.4.3. Poiché in precedenza non sono stati definiti dei criteri che consentano di giudicare i risultati della PAC rispetto agli obiettivi fissati all'articolo 39 del trattato (punto 2.1.4), il rendimento dell'agricoltura europea può essere valutato per deduzione esaminando le principali tendenze che ne hanno caratterizzato l'evoluzione nel corso dell'ultimo decennio, in particolare mediante raffronti con altri paesi sviluppati:

a) Produttività nell'agricoltura: in 20 anni l'occupazione nell'agricoltura ha subito una diminuzione costante con una tendenza al rallentamento nel corso dell'ultimo decennio, mentre la produzione totale della Comunità ha continuato ad aumentare. La produttività in termini quantitativi è pertanto migliorata ulteriormente, e ad un ritmo alquanto superiore a quello di paesi comparabili.

b) Reddito agricolo: il reddito agricolo per unità di lavoro è rimasto stabile dal 1973 al 1978. In seguito è diminuito leggermente, tendendo quindi ad aumentare nel 1982, ma non ha registrato variazioni importanti come quelle constatate in alcuni paesi quali l'Australia o la Nuova Zelanda.

c) Stabilizzazione dei mercati: è difficile isolare questo parametro da tutti gli altri ed evidentemente occorre una valutazione mercato per mercato; l'obiettivo della stabilizzazione è stato conseguito in generale per i prodotti più attaccati dalla speculazione internazionale, quali lo zucchero ed i cereali, ed in minore misura per gli altri prodotti, il cui equilibrio si basa sulla combinazione dei rischi connessi alla produzione agricola e di rapporti di forza internazionali che interessano gli Stati più che gli aspetti commerciali, specie per quanto riguarda i sottoprodotti del latte, i grassi ed i prodotti sostitutivi dei cereali.

d) Sicurezza degli approvvigionamenti (ed implicitamente bilancia commerciale): l'autosufficienza è aumentata nella maggior parte dei mercati; la sua contropartita normale è il rischio di eccedenze limitate, momentaneamente difficili da riportare o da smerciare sul mercato mondiale; tuttavia, può anche risultarne una contropartita anormale quando il bilancio di approvvigionamento comunitario (produzione più importazione) diventa strutturalmente eccedentario. Inoltre, occorre sottolineare che i modi di produzione animale (latte, carne) si sono sviluppati comportando una maggiore dipendenza della Comunità a causa dei consumi intermedi (alimenti per animali).

e) Prezzi al consumo: di fronte ad una stagnazione media del consumo e ad una lenta armonizzazione delle abitudini di consumo, connessa all'apertura dei mercati, i prezzi al consumo delle derrate alimentari all'interno della Comunità hanno subito un'evoluzione conforme all'aumento generale dei prezzi, mentre negli altri paesi dell'OCSE questa categoria di prezzi ha registrato di solito un'evoluzione più rapida di quella degli altri prodotti o servizi.

Il risultato globale

2.4.4. Le osservazioni che precedono suggeriscono che l'autosufficienza della Comunità, per la maggior parte dei prodotti, non è stata raggiunta né a discapito del consumatore né a eccessivo vantaggio del produttore, ma che essa è stata conseguita al costo di un aumento relativo delle spese di bilancio. D'altronde, le diverse forme di dipendenza commerciale dall'estero più che ridotte sono state trasferite.

2.4.5. Infine, si è constatato che, nel 1981, il 70 % dei fondi di garanzia era stato utilizzato per versamenti alle imprese agroalimentari. Questa evoluzione, che coinvolge, l'agricoltura in un processo di trasformazione sempre più complesso, corrisponde ad una maggiore valorizzazione dei prodotti di base. I meccanismi di intervento dovrebbero ovviamente tenerne conto, in modo da garantire che i presunti beneficiari delle misure, agricoltori o consumatori, ne beneficino effettivamente.

2.5. Conclusione: Il margine di azione e le economie possibili

2.5.1. Il margine di azione delle autorità politiche responsabili della Comunità è probabilmente maggiore, nel rispetto degli obiettivi e dei principi fondamentali della PAC, di quanto non sia comunemente ammesso. Da un lato, si manifesta una profonda tendenza ad aumentare i costi dell'agricoltura ed a rallentare il miglioramento del suo rendimento: questa tendenza ha subito un'accelerazione in termini di bilancio nella seconda metà del secondo decennio. Dall'altro, esiste un insieme di soluzioni quali:

a) l'organizzazione della corresponsabilità ed il suo corollario consistente nella limitazione delle garanzie;

b) la ristrutturazione dei prezzi relativi;

c) l'applicazione della preferenza comunitaria laddove essa è mal applicata;

d) il riallineamento automatico ed accelerato delle monete verdi per limitare l'effetto di bilancio degli ICM e favorire il ritorno agli equilibri economici per effetto della concorrenza;

e) la revisione e la riduzione sistematica degli aiuti compensativi diretti, inefficaci o suscettibili di creare rendite di posizione.

Gli effetti di queste soluzioni sul bilancio non possono cumularsi integralmente, tuttavia, nell'insieme, essi rappresentano indubbiamente una frazione importante dei 16-18 miliardi di ECU attualmente in gioco.

3. I FONDI STRUTTURALI

3.1. Introduzione

3.1.1. I tre fondi comunemente detti "strutturali" sono il FEAOG, sezione orientamento, il Fondo di sviluppo regionale e il Fondo sociale.

3.1.2. L'articolo 39 del trattato CEE indica, tra gli obiettivi della politica agricola comune, quello "di incrementare la produttività dell'agricoltura, sviluppando il progresso tecnico, assicurando lo sviluppo razionale della produzione agricola come pure un impiego migliore dei fattori di produzione, in particolare della manodopera". Per contribuire al conseguimento di questo scopo, la sezione orientamento del FEAOG concede il proprio contributo finanziario ad azioni dette "orizzontali", che interessano l'insieme della Comunità, nonché ad azioni "regionali", che interessano determinate regioni comunitarie. Gli stanziamenti d'impegno iscritti nel bilancio 1983 ammontano a 802,2 milioni di ECU.

3.1.3. Il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), istituito con il regolamento (CEE) n. 724/75 del Consiglio, del 18 marzo 1975, è destinato a correggere i principali squilibri regionali derivanti principalmente dalla prevalenza delle attività agricole, da trasformazioni industriali e da una sottoccupazione strutturale. Gli stanziamenti d'impegno, iscritti nel bilancio del 1983, ammontano a 2010,0 milioni di ECU.

3.1.4. Il Fondo sociale europeo è stato istituito dall'articolo 123 del trattato CEE "per migliorare le possibilità di occupazione dei lavoratori all'interno del mercato comune e contribuire così al miglioramento del tenore di vita" e per "promuovere all'interno della Comunità le possibilità di occupazione e la mobilità geografica e professionale dei lavoratori". Il regime attuale, entrato in vigore il 1o gennaio 1977, e che sarà sostituito l'anno prossimo, è disciplinato da una regolamentazione del Consiglio e consiste in sostanza nel cofinanziare, insieme agli Stati membri, la formazione professionale di talune categorie di persone in cerca d'impiego. Gli stanziamenti d'impegno previsti a tal fine nel bilancio comunitario del 1983 amontano a 1696,5 milioni di ECU.

3.1.5. Benché i mezzi messi a disposizione di questi fondi siano considerevolmente aumentati nel corso degli ultimi esercizi, passando da un totale di 1442,1 milioni di UC nel 1977 a 4508,6 milioni di ECU nel 1983, le considerazioni esposte nei paragrafi che seguono mostrano come le condizioni relative alla loro gestione non abbiano seguito un'evoluzione corrispondente.

3.2. FEAOG, sezione orientamento

3.2.1. Le considerazioni formulate qui di seguito si riferiscono in particolare a due delie azioni orizzontali più rappresentative: il regolamento (CEE) n. 355/77 del Consiglio, volto a promuovere la trasformazione e la commercializzazione dei prodotti agricoli, e la direttiva 72/159/CEE del Consiglio, relativa all'ammodernamento delle aziende agricole. Vi sono inoltre incluse alcune osservazioni generali sulle azioni destinate alle regioni.

Manchevolezze nell'utilizzazione degli aiuti alla trasformazione ed alla commercializzazione dei prodotti agricoli

3.2.2. Gli investimenti che beneficiano delle sovven zioni devono, conformemente alle disposizioni vigenti, inserirsi in programmi specifici.

a) I programmi esaminati dalla Corte comprendono in generale un'analisi soddisfacente dei settori di produzione considerati, e vi sono esposti i nuovi orientamenti necessari e gli obiettivi globali. Peraltro, i mezzi umani, tecnici e finanziari da impiegare sono descritti in termini molto più vaghi, che non consentono di identificare la natura degli investimenti da finanziare, il loro volume, i processi di produzione, nonché gli effetti attesi sulle aziende agricole.

b) La definizione, da parte della Commissione, di criteri di selezione consente di perfezionare i parametri su cui si fonda la scelta dei progetti. Tuttavia, i criteri definiti ogni anno precisano soprattutto i tipi di produzione che devono essere esclusi dagli interventi del Fondo, piuttosto che le operazioni da privilegiare, e pertanto non costituiscono uno strumento ottimale di orientamento e di selezione dei progetti.

3.2.3. Alcuni beneficiari omettono di trasmettere alla Commissione la relazione sui risultati finanziari degli investimenti che hanno beneficiato della sovvenzione, relazione che di norma deve essere inviata entro due anni, secondo un modello predisposto. Queste informazioni sono però indispensabili per valutare se i progetti si inseriscano positivamente nel contesto economico in causa. D'altro canto, la Commissione non pone in essere uno sfruttamento sistematico delle informazioni che le pervengono.

Deficienze nella gestione, nel controllo e nella valutazione degli aiuti destinati all'ammodernamento delle aziende agricole

3.2.4. La direttiva 72/159/CEE riferendosi al piano di sviluppo come strumento, fondamentale per stimolare le aziende agricole, promuoverne l'ammodernamento e accrescerne i redditi, prevede la concessione di aiuti per l'attuazione di questi piani di sviluppo.

a) Il sistema presuppone che sia tenuta una contabilità di gestione particolareggiata e che l'imprenditore agricolo sia in certa misura qualificato in materia di gestione. Il sistema presenta un grado di tecnicità non trascurabile, soprattutto se si considera che ne sono destinatarie categorie socio-professionali sfavorite.

b) Senza il sostegno di una struttura amministrativa e tecnica adeguata, gli imprenditori non sono in grado di valutare le conseguenze che, sul piano della redditività degli investimenti, discendono dalle possibilità offerte a medio termine dalle diverse produzioni agricole. È dunque essenzialmente in quelle regioni che dispongono di tale struttura che la direttiva può dare risultati soddisfacenti.

c) Malgrado gli sforzi compiuti dalle amministrazioni nazionali o dalle organizzazioni professionali, non è stato ancora possibile elaborare un vero e proprio metodo di misura e di valutazione del successo dei piani. Troppi fattori esterni, a cominciare dall'evoluzione dei prezzi e del tenore di vita, influenzano la realizzazione del piano, perché sia possibile confrontare i risultati con le previsioni. Il piano appare quindi come uno strumento di sviluppo il cui controllo resta aleatorio.

Imperfezioni nella gestione degli aiuti destinati alle regioni svantaggiate

3.2.5. Nel corso degli ultimi esercizi si è osservato un notevole incremento delle azioni a favore delle regioni svantaggiate. Si tratta soprattutto di lavori infrastnitturali, nonché di azioni di forestazione, di formazione o di attività in altri settori per il miglioramento dell'agricoltura. I regolamenti del Consiglio, che istituiscono queste azioni, fissano l'oggetto, le condizioni generali dei contributi e la durata delle operazioni; per l'esecuzione dei finanziamenti, essi prevedono di solito l'elaborazione, da parte degli Stati membri interessati, di programmi che devono essere presentati, per approvazione, alla Commissione.

a) Il moltiplicarsi di azioni di questo tipo comporta il rischio di un'atomizzazione degli interventi comunitari, in specie se si considera che i mezzi finanziari a disposizione della sezione orientamento sono alquanto limitati.

b) L'elaborazione dei programmi previsti dalla regolamentazione si configura spesso come un'esercitazione stilistica. La Commissione si trova allora di fronte all'alternativa o di dover approvare un programma vago e poco utile in pratica per l'esecuzione dei finanziamenti, o di dover prolungare notevolmente il periodo previsto per l'avviamento dell'azione, in attesa dei miglioramenti da apportare al programma.

c) L'efficacia dei programmi dipende anche dall'esistenza, negli Stati membri, a livello delle autorità incaricate dell'attuazione, dei mezzi finanziari, tecnici ed amministrativi necessari alla loro realizzazione. Finora questa condizione non sempre è stata rispettata e, in alcuni casi, si è dovuto addirittura restituire alla Commissione anticipi per il finanziamento di progetti, che erano stati concessi a carico del bilancio comunitario ed erano rimasti inutilizzati a seguito di forti ritardi nell'esecuzione dei lavori.

Connessioni con la politica dei mercati agricoli

3.2.6. Nella definizione degli obiettivi e delle misure di applicazione, sembra che non ci si sia preoccupati sufficientemente di agire sulle strutture agricole, allo scopo di conseguire un migliore orientamento delle produzioni, di fronte alle esigenze dei mercati nazionali ed internazionali. Nell'ambito del FEAOG, sezione orientamento, non esiste praticamente un programma concepito in modo chiaro e rigoroso, che aiuti le aziende agricole ad abbandonare le produzioni eccedentarie. Le uniche azioni in questo senso, che siano state tentate, sono fallite in quanto gli obiettivi perseguiti non sono stati definiti con precisione e la selezione a livello dei beneficiari non è stata abbastanza severa.

3.2.7. Per contro, molti investimenti relativi a produzioni agricole diverse (prodotti lattiero-caseari, viticoltura) sono stati finanziati senza prendere in considerazione le ripercussioni sfavorevoli sull'equilibrio del mercato. Così, ad esempio, la creazione di un sistema di indennizzo per la chiusura di latterie, combinata ad un'assistenza adeguata per i produttori, in zone geografiche definite in funzione delle caratteristiche peculiari della loro produzione, sarebbe stata forse da preferirsi alla distribuzione di sovvenzioni per creare o sviluppare capacità già eccedentarie. È nell'ambito di un processo di riequilibrio dell'insieme dei mercati e delle produzioni agricole che la politica di orientamento deve svilupparsi.

3.3. Fondo europeo di sviluppo regionale

3.3.1. Le considerazioni che seguono vertono essen zialmente su alcuni fattori che condizionano l'efficacia degli interventi del FESR, soprattutto per quanto concer ne la parte "della quota", corrispondente al 95 % dell'aiuto e concessa a favore di investimenti che rientrano nel quadro di programmi di sviluppo regionale.

Manchevolezze nella selezione degli investimenti sovvenzionati

3.3.2. Per essere efficaci, gli interventi devono concentrarsi in settori prioritari. Gli operatori economici devono disporre di informazioni di cui possano tener conto nel prendere le proprie decisioni. Gli obiettivi, le condizioni di intervento ed i mezzi del Fondo devono essere definiti con precisione. Tuttavia, si è constatato che:

a) i programmi presentati dagli Stati membri non sono sottoposti all'approvazione della Commissione. Essa ne viene informata solo perché possa stabilire quali siano i settori prioritari di intervento del Fondo. Dato che sono vaghi, questi programmi risultano scarsamente utilizzabili ai fini della valutazione e della selezione dei progetti.

b) A livello della Commissione, l'esame dei programmi non ha avuto il risultato di determinare i settori prioritari di intervento del Fondo, né sono stati stabiliti criteri in base ai quali scegliere, tra i progetti ritenuti ammissibili, quelli che beneficeranno del contributo del Fondo. Le eventuali procedure di istruzione, nonché le ragioni che motivano le scelte in ultima analisi operate, sono poco note.

c) Gli Stati membri tendono a presentare, ai fini del contributo del Fondo, soltanto un numero di domande di poco superiore alla quota di finanziamenti che loro spetta; ne consegue una forte riduzione, a livello comunitario, di qualsiasi attività di selezione dei progetti. Dovrebbero essere adottate disposizioni adeguate, che consentano di operare, a livello comunitario, una vera e propria selezione.

d) Un legame più stretto tra gli investimenti sovvenzionati e le politiche comunitarie esiste per le azioni dette "fuori quota". Tuttavia, l'avviamento di queste azioni è stato troppo lento (nel 1982, ossia quattro anni dopo la loro creazione, gli stanziamenti disponibili per impegni sono stati utilizzati solo a concorrenza del 22 % circa) e la loro gestione incontra una serie di ostacoli connessi in particolare alla difficoltà di raggiungere un livello soddisfacente nell'identificazione dei progetti.

Il carattere complementare del contributo del Fondo

3.3.3. Il contributo del Fondo non deve indurre gli Stati membri a ridurre i propri sforzi in materia di sviluppo regionale, ma deve essere complementare agli stessi. La finalità del Fondo non sarebbe infatti rispettata se la sovvenzione avesse l'effetto di ridurre l'aiuto concesso dalle istanze pubbliche degli Stati membri per gli stessi tipi d'intervento. Ora, i documenti trasmessi dagli Stati membri non forniscono informazioni che consentano di accertare se l'aiuto comunitario abbia veramente caratte-re complementare. Essi non indicano né il volume globale, né l'evoluzione dei finanziamenti accordati dalle autorità pubbliche per lo sviluppo delle diverse regioni.

La creazione o il mantenimento di posti di lavoro

3.3.4. Uno degli obiettivi del FESR è quello di contribuire alla creazione o al mantenimento di posti di lavoro. Il contributo del Fondo è deciso, in specie, in funzione dell'incidenza diretta o indiretta dell'investimen to sull'occupazione e, nelle attività industriali, artigianali o di servizio, un progetto è suscettibile di beneficiare del contributo solo se crea o mantiene almeno dieci posti di lavoro.

a) Le previsioni in materia di posti di lavoro hanno un valore estremamente relativo perché sono influenzate, tanto a livello delle imprese che a livello del contesto economico, da molteplici variabili la cui evoluzione ed interazione sono in gran parte aleatorie.

b) Per i progetti infrastrutturali, che costituiscono la parte di gran lunga prevalente delle operazioni finanziate, l'incidenza dell'investimento sull'occupazione non forma oggetto di previsioni o di altre informazioni nei fascicoli del Fondo. Lo stesso vale praticamente per gli investimenti industriali, per quanto concerne l'incidenza indiretta.

c) Le previsioni od informazioni che figurano in materia di occupazione nei fascicoli del Fondo, si riferiscono solo all'effetto diretto degli investimenti nelle attività industriali, artigianali o di servizio, e sono presentate sotto forma di numero di posti di lavoro da creare o da mantenere da parte del beneficiario dell'aiuto. Questo numero non riflette l'incidenza globale netta che l'investimento, sotto il profilo dell'occupazione, può esercitare sull'insieme delle imprese della regione ed è pertanto scarsamente significativo.

La procedura dei pagamenti accelerati

3.3.5. La procedura dei pagamenti accelerati, intro dotta nel 1979, consente di rimborsare agli Stati membri, entro i limiti del 75 % del contributo comunitario, l'aiuto pubblico da essi versato, a condizione che sia già stato effettuato almeno il 30 % dei pagamenti che costituisco no la base del contributo del Fondo. Un'indagine della Corte prova che questo sistema non ha affatto contribuito a ridurre i tempi di realizzazione dei progetti. Quanto al numero dei fascicoli chiusi, esso non è affatto aumentato, anzi si è registrata una tendenza alla diminuzione.

3.4. Fondo sociale

Mancanza di obiettivi e di criteri

3.4.1. Il trattato stesso, all'articolo 125, aveva inizialmente tradotto in un regime preciso gli obiettivi del Fondo. Questo regime rispondeva alle esigenze di una situazione di piena occupazione. Le operazioni di rieducazione professionale e di nuova sistemazione — oggetto del cofinanziamento comuntiario — dovevano incoraggiare la mobilità della manodopera all'interno della Comunità. Nel regime attuale, in vigore dal 1977, per quanto riguarda gli obiettivi, il Consiglio si è invece limitato a definire le categorie di beneficiari nonché la natura delle spese ammissibili, in modo da accettare solo quelle che hanno un legame diretto con l'azione stessa, fissando la percentuale d'intervento della Comunità (il 50 % in generale, il 55 % per i progetti ubicati nelle sei regioni considerate prioritarie).

3.4.2. La Commissione, a sua volta, definisce ogni anno i criteri che intende applicare nella selezione delle domande nazionali. Tali criteri, denominati "orientamenti", possono portare all'esclusione di certe attività, anche se queste, ai sensi del regolamento, sarebbero ammissibili. Vengono prese in considerazione tre componenti: le categorie di beneficiari, i tipi di attività e, principalmente, le regioni.

3.4.3. Degli "orientamenti" si tiene conto successivamente nel progetto di bilancio predisposto dalla Commissione. Tuttavia, le eventuali modifiche apportate dal Consiglio e dal Parlamento non sono automaticamente seguite da un adattamento degli orientamenti. Questi ultimi perdono, quindi, in parte il significato originario. Inoltre, l'importo massimo di spesa previsto in bilancio può essere rispettato solo a condizione che la Commissione applichi alle richieste di ciascuno Stato membro una cosiddetta "riduzione ponderata". Tale riduzione è calcolata in base a dati statistici socioeconomici nazionali, senza considerare le realtà settoriali. Di conseguenza, ne risultano fortemente attenuati il carattere comunitario di questa procedura e la sua efficacia settoriale.

3.4.4. È del tutto evidente, da questa breve descrizione, che la politica sociale finanziata dal Fondo manca di una definizione comunitaria, sotto il profilo sia degli obiettivi sia delle misure specifiche che devono corrispondere a tali obiettivi. Infatti, le misure sono adottate a livello nazionale e non su iniziativa della Comunità.

Il ruolo degli Stati membri

3.4.5. Nel caso delle azioni finanziate negli Stati membri occorre distinguere a seconda che esse corrispon-dano o meno ad obblighi assunti dai poteri pubblici, nell'ambito delle legislazioni nazionali. In caso affermativo il contributo comunitario non può rappresentare un incentivo vero e proprio. Si tratta solo di un rimborso allo Stato membro per un intervento che in ogni caso avrebbe dovuto finanziare. Non è così, invece, per le azioni di cui sono promotori organismi, pubblici o privati, che godono di autonomia finanziaria. Solo in questo modo, l'intervento comunitario può svolgere un ruolo complementare.

3.4.6. L'armonizzazione delle legislazioni e delle rego lamentazioni nazionali, in materia di azioni finanziate dal Fondo sociale, potrebbe facilitare in larga misura la concentrazione degli interventi sugli obiettivi prioritari per categoria, definiti dalla Comunità. Purtroppo, questa armonizzazione non esiste e gli Stati membri sono indotti a scegliere essi stessi, tra i progetti ammissibili secondo gli orientamenti comuni, quelli che possono procurare loro i maggiori introiti finanziari prevedibili, e presentano i progetti in modo disorganico.

Deficienze nella gestione degli aiuti

3.4.7. Ai sensi della regolamentazione del Fondo, la Commissione ha il compito di adattare gli orientamenti alla situazione economica e sociale della Comunità. Alla Corte tuttavia non consta che sia mai stato svolto uno studio sistematico in tal senso. Neppure gli "studi ed esperimenti pilota" finanziati dal Fondo vengono sfruttati in modo completo e sistematico.

3.4.8. Nel corso dell'esecuzione dei progetti non si provvede ad esercitare alcuna sorveglianza. La Commissione si limita a versare gli anticipi su semplice attestazione degli Stati membri, che dichiarano che sono state concluse le varie fasi del progetto. Nella fase finale, l'esame delle richieste di pagamento si basa sostanzialmente su una relazione in merito all'operazione realizzata, con cui si dimostra l'ammissibilità delle spese. In questa occasione non si compie alcun tentativo per misurare le conseguenze e l'efficacia delle azioni finanziate.

3.4.9. La Corte ha inoltre constatato che il sistema di delega agli Stati membri nell'ambito delle responsabilità di gestione non è stato oggetto di alcun controllo o valutazione per accertarne l'affidabilità. La Commissione non ha neppure completato le valutazioni a posteriori previste dai regolamenti, che le consentirebbero di adattare la sua politica alla situazione del mercato del lavoro.

3.4.10. Di fronte alla necessità pratica di definire delle condizioni di ammissibilità comuni, la Commissione si è limitata ad accettare le definizioni in uso in ciascuno Stato membro, ad esempio per stabilire se gli organismi beneficiari fossero pubblici o privati, o per valutare le situazioni dei giovani in cerca di impiego, delle persone minacciate dalla disoccupazione, dei lavoratori migranti, o degli handicappati.

3.5. Osservazioni finali sui fondi strutturali

3.5.1. La situazione attuale è contraddistinta, in un numero significativo di casi, dalla mancanza di una formulazione chiara e precisa degli obiettivi. Nel FEAOG, sezione orientamento, e nel Fondo sociale, oltre che nel Fondo regionale, sono stati progressivamente introdotti alcuni elementi regionali. Questo fenomeno, che crea una certa confusione tra la nozione di politica regionale e quella di dimensione regionale di una politica settoriale, spiega la formulazione troppo vaga di molti obiettivi. Di conseguenza, spesso le misure di applicazione corrispondono in modo molto imperfetto agli obiettivi.

3.5.2. A causa di questa carenza sul piano degli obiettivi, spesso è difficile, in sede di elaborazione della normativa del Consiglio, definire strumenti e criteri adeguati. Dal canto suo, la Commissione non sempre ha colto le possibilità, che le sono offerte, di completare i criteri di ammissibilità adottando norme di priorità. In tali circostanze, il carattere complementare del contributo comunitario non è garantito ed il sistema degenera in rimborsi parziali delle spese di bilancio nazionali.

3.5.3. La Commissione si preoccupa soprattutto di conseguire la massima utilizzazione degli stanziamenti disponibili. Poiché si cura eccessivamente dei propri compiti di gestione corrente, a detrimento di altri, essa segue ben poco le attività dei Fondi strutturali negli Stati membri e non dispone di informazioni sufficienti per dare giudizi validi sui risultati dei finanziamenti comunitari. Pertanto, essa non valuta sistematicamente i risultati delle politiche poste in atto.

3.5.4. Il problema del coordinamento si presenta a tre livelli: obiettivi, regolamenti e gestione. È soprattutto nella fase dell'attuazione pratica che procedure adeguate dovrebbero consentire di evitare effetti contraddittori e duplicati. Attualmente, la Commissione tenta di realizzare questo coordinamento senza avere, però, una conoscenza sufficiente delle realtà regionali.

3.5.5. In complesso, il bilancio che si può fare attualmente della gestione finanziaria dei Fondi strutturali è tanto più deludente in quanto i settori che ne sono interessati si presterebbero perfettamente ad un sistema di gestione efficiente, che associerebbe Commissione e Stati membri nell'ambito di una programmazione pluriennale dettagliata, dal livello delle decisioni fino a quello del controllo sul posto.

3.5.6. Nell'applicazione di una politica concertata di questo genere, occorrerebbe provvedere in modo prioritario:

a) alla definizione di obiettivi chiari da parte del Consiglio su proposta della Commissione;

b) alla fissazione, da parte della Commissione, di criteri precisi per l'assegnazione degli aiuti comunitari;

c) alla valutazione sistematica, da parte della Commissione, dei progetti sovvenzionati dalla Comunità.

4. L'AIUTO ALLO SVILUPPO

4.1. Introduzione

4.1.1. La Comunità ha concluso tutta una serie di accordi che si propongono di instaurare un nuovo modello di relazioni tra paesi sviluppati e paesi in via di sviluppo. L'aiuto allo sviluppo, finanziato dai Fondi europei o dal bilancio della Comunità, riunisce in sé in modo ottimale le caratteristiche di una politica veramente comunitaria. Dopo un'elaborazione comune con gli Stati beneficiari, nell'ambito di una programmazione pluriennale, l'aiuto è concesso, finanziato e controllato in gran parte dagli organi comunitari.

4.1.2. L'aiuto è molto apprezzato dai paesi beneficiari dato che, al di fuori di qualsiasi condizionamento politico, esso rappresenta un apporto prezioso di divise ed è generalmente accompagnato da una valida assistenza tecnica. Nel 1982 esso ha raggiunto un volume di 1,6 miliardi di ECU, ossia il 10 % del totale degli aiuti degli Stati membri della CEE, di cui 893 milioni di ECU per la cooperazione tecnica e finanziaria e 707 milioni per l'aiuto alimentare.

4.1.3. Poiché il numero dei paesi che beneficiano dell'aiuto della Comunità è in costante aumento ed il volume dei mezzi a disposizione ha subito, in misura crescente, l'effetto erosivo dell'inflazione, i responsabili della gestione dell'aiuto devono prestare la massima attenzione affinché se ne faccia il miglior uso possibile e si evitino sprechi inutili.

4.2. Risultati modesti dell'aiuto

4.2.1. Un confronto globale tra i risultati ottenuti e gli obiettivi originariamente fissati mostra come lo strumento principale dell'aiuto allo sviluppo, cioè la cooperazione tecnica e finanziaria, non sia riuscito ad inserire con più forza le economie dei paesi beneficiari nel mercato mondiale in virtù dello sviluppo di colture destinate all'esportazione, né a costituire nuclei industriali competitivi. Per mancanza di mezzi, l'aiuto non è nemmeno riuscito a correggere quelle anomalie strutturali che minacciano l'ambiente naturale ed umano di queste regioni, sotto forma di desertificazine, disboscamento, impoverimento del suolo e trasformazione degli agglomerati urbani in bidonvilles.

4.2.2. D'altra parte, questa assistenza ha dato un utile contributo allo sviluppo settoriale dei paesi beneficiari, in particolare nei settori della sanità, dell'istruzione e delle infrastrutture di comunicazione. Gli effetti positivi che essa ha avuto sull'agricoltura sono più difficili a misurarsi, tuttavia hanno registrato alcuni miglioramenti da quando è stato applicato il concetto di progetti integrati, che tengono maggiormente conto degli aspetti umani e riconoscono l'esigenza di un approvvigionamento prioritario in prodotti alimentari.

4.3. Carenze strutturali della cooperazione tecnica e finanziaria

4.3.1. La programmazione dell'aiuto, per paese e per volumi finanziari globali, si ispira maggiormente a criteri di equa ripartizione geografica e politica, che ad una valutazione critica dei meriti dei singoli progetti da realizzare. Inoltre, né a livello di studi, né a livello di controllo a posteriori, la Commissione attribuisce alla valutazione dei progetti la stessa importanza della Banca mondiale e dell'Associazione internazionale per lo sviluppo.

4.3.2. La gestione dell'aiuto comunitario è caratterizzata da lungaggini amministrative, fasi istruttorie troppo lunghe, molteplicità delle istanze decisionali e mancanza di una banca di dati che consenta di trarre insegnamento dalle esperienze positive o negative acquisite nella realizzazione di progetti analoghi.

4.3.3. La Comunità tende a sopravvalutare le capacità finanziarie e amministrative dei paesi beneficiari, in particolare dei paesi ACP più poveri, nell'identificare e cofinanziare i progetti e nel provvedere alla successiva manutenzione. Se questa situazione persiste, l'assistenza comunitaria sarà sempre più ipotecata a priori dagli oneri ricorrenti dei progetti finanziati in passato.

4.4. Lacune giuridiche e inadempienze amministrative della cooperazione

4.4.1. Contrariamente alla Banca mondiale ed all'Associazione internazionale per lo sviluppo, che rifiutano di includere nel finanziamento dei progetti di aiuto qualsiasi elemento di tassazione nazionale, la Comunità continua a pagare, sotto diverse forme, dazi, imposte ed altri tributi prelevati dai governi dei paesi beneficiari. Questa lacuna, che si riscontra anche negli accordi con i paesi del Mediterraneo, dovrebbe formare oggetto di una trattativa globale e di un regolamento generale che preveda l'esenzione da imposte nazionali di tutti i contributi della Comunità, in sostituzione degli accordi parziali ed empirici esistenti.

4.4.2. Per ottenere una migliore utilizzazione delle risorse, la Comunità dovrebbe ridurre i duplicati ed i difetti di sincronizzazione dovuti alla mancanza di coordinamento dell'aiuto, mancanza che la Corte ha constatato sia a livello di istituzioni comunitarie, sia a livello di coordinamento con l'aiuto bilaterale e multinazionale.

4.4.3. L'aiuto finanziato con le risorse di bilancio e gestito in misura crescente, per conto della Comunità, dalla Banca europea per gli investimenti non rispetta il principio della priorità comunitaria delle forniture, è sottoposto ad un controllo insufficiente da parte degli organi comunitari ed è fatturato a condizioni più onerose rispetto ai servizi analoghi prestati da altre banche di sviluppo di carattere internazionale.

4.4.4. Nell'ambito degli accordi di cooperazione con i paesi del Mediterraneo, si constatano gravi ritardi e casi di sottoutilizzazione degli stanziamenti a causa di difficoltà amministrative. Queste conseguono, tra l'altro, dal fatto che il progetto di regolamento finanziario, che risale al 1978, relativo all'applicazione del protocollo n. 1 degli accordi di cooperazione con i paesi del Maghreb e del Mashrak, nonché dei protocolli conclusi con Malta e Cipro, non è stato ancora adottato.

4.5.5. Infine, è deplorevole che la Commissione ed i paesi del Mediterraneo non abbiano potuto raggiungere un accordo sulla definizione di un capitolato generale di oneri comune, applicabile ai contratti finanziati dalla Comunità, cosicché la coesistenza di norme comunitarie e nazionali continua a generare controversie giuridiche e perdite di tempo.

4.5. Aiuto alimentare

4.5.1. Il deficit alimentare dei paesi beneficiari è molto spesso la conseguenza di una politica ispirata al centralismo, che scoraggia la mobilitazione del potenziale produttivo ed impedisce alle economie di sussistenza di trasformarsi in economie di scambio. Di conseguenza, qualsiasi strategia che miri ad una maggiore autosufficienza alimentare dei paesi ACP, soprattutto di quelli che godono di climi tropicali o subequatoriali, deve prendere in considerazione i blocchi politici e strutturali che impediscono alle iniziative prese nei settori della produzione e della commercializzazione di svilupparsi appieno.

4.5.2. Un ruolo preponderante, per lo meno nella fase iniziale, deve essere attribuito alla divulgazione di procedimenti semplici, come l'irrigazione su piccola scala e l'inserimento degli animali nella coltivazione e nella fertilizzazione dei campi, secondo i sistemi secolari dei contadini asiatici che, con superfici di dimensioni comparabili, riescono a nutrire un multiplo della popolazione africana.

4.5.3. La Corte ricorda che, dal 1978, ed in particolare nella relazione speciale sull'aiuto alimentare, essa ha costantemente segnalato alle autorità di bilancio ed alla Commissione una serie di deficienze tecniche elementari, la cui eliminazione avrebbe ridotto notevolmente gli sprechi ed avrebbe contribuito ad aiutare le popolazioni bisognose al momento opportuno. D'altronde, la Corte tiene a sottolineare che il lassismo che contraddistingue il rispetto delle norme sull'assegnazione dei fondi di contropartita, rispetto dovuto da parte dei paesi beneficiari che si sono impegnati in tal senso nel ricevere gli aiuti alimentari destinati ad essere venduti o nel beneficiare dei trasferimenti Stabex, molto spesso ha annullato gli effetti moltiplicatori dell'aiuto previsti dalle convenzioni.

5. CONCLUSIONI

5.1. Nella presente relazione la Corte non si è limitata a richiamare l'attenzione sui punti deboli che, a suo giudizio, minano la gestione finanziaria delle attività della Comunità, ma ha anche presentato suggerimenti specifici per migliorare la situazione. Questi suggerimenti sono di due tipi. Il primo tipo, che interessa soprattutto la spesa del Fondo agricolo, sezione garanzia (punto 2.5), è rappresentato da proposte che indicano in quali modi si potrebbero conseguire economie consistenti senza pregiudicare gli effetti delle misure in questione. Il secondo tipo individua i modi in cui ottenere risultati migliori con gli attuali volumi di spesa. Questo vale in particolare per i Fondi strutturali e l'aiuto allo sviluppo. Per l'aumento dei fondi destinati a questi settori vengono esercitate pressioni continue ed a giudizio della Corte ciò è dovuto, almeno in parte, al fatto che le risorse attualmente impiegate non producono gli effetti che ne potrebbero conseguire. Se fosse possibile accrescerne l'efficacia (punti da 3.5.1 a 3.5.6), le pressioni di cui sopra per un aumento della spesa potrebbero essere ridotte.

5.2. Si può anche porre un altro quesito, e cioè se molte delle attività finanziate con fondi comunitari siano espressione di vere politiche comunitarie. Il alcuni settori l'intervento della Comunità consiste quasi esclusivamente nel coprire una parte delle spese relative a misure di interesse puramente nazionale (fra altri, i punti 3.3.2, lettera c), e da 3.4.4 a 3.4.6). Perfino nel caso del Fondo agricolo, sezione garanzia, dove, in generale, esiste una politica comune, talune categorie di spesa riflettono solo interessi nazionali e settoriali (punti 2.2.5, 2.3.14, 2.3.15,2.3.16).

5.3. La Corte desidera concludere questa disamina della gestione finanziaria nelle Comunità concentrando l'attenzione su una difficoltà persistente che ricorre nella maggior parte dei principali settori di attività. Benché la Commissione, a norma dell'articolo 205 del trattato CEE (e disposizioni corrispondenti), sia responsabile dell'esecuzione del bilancio, in pratica questo compito è diviso tra la Commissione e le amministrazioni nazionali o i comitati di gestione, che di fatto rappresentano gli Stati membri. Ne consegue che non è chiaro a chi incomba la responsabilità delle conseguenze finanziarie delle azioni e decisioni in questione.

Il testo della presente relazione è stato adottato dalla Corte nella sua riunione del 6 ottobre 1983.

Per la Corte dei conti

Pierre Lelong

Presidente

[1] 19 comitati (l'elenco è nella GU n. L 19 del 24. 1. 1983, pag. 314).

[2] GU n. C 313 del 29. 11. 1982.

[3] Doc. COM(81) 608 def. (Orientamenti per l'agricoltura europea, paragrafi da 59 a 64).

[4] Vedi in particolare la relazione speciale della Corte pubblicata nel 1980 e le relazioni annuali sugli esercizi finanziari 1979, 1980 e 1982.

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