Decisione della Commissione

del 19 settembre 2001

relativa all'aiuto di Stato concesso dall'Italia ad Enichem SpA

[notificata con il numero C(2001) 2902]

(Il testo in lingua italiana è il solo facente fede)

(Testo rilevante ai fini del SEE)

(2002/224/CE)

LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 88, paragrafo 2, primo comma,

visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),

dopo aver invitato i terzi interessati a presentare le loro osservazioni conformemente alle disposizioni sopra menzionate(1),

considerando quanto segue:

I. PROCEDIMENTO

(1) Il 16 marzo 1994 la Commissione ha deciso di avviare il procedimento di cui all'articolo 93, paragrafo 2 (attualmente 88, paragrafo 2)(2), nei confronti di due conferimenti di capitale effettuati da ENI SpA (di seguito "ENI") in favore della sua controllata Enichem SpA (di seguito "Enichem") nell'ottobre 1992 e in dicembre 1993 rispettivamente di 1000 miliardi di ITL e di 794 miliardi di ITL (di seguito "i primi due conferimenti"). Con lettera del 16 marzo 1994, la Commissione ne ha informato il governo italiano chiedendogli di presentare le sue osservazioni e di fornire tutte le informazioni necessarie ai fini della valutazione dei conferimenti di capitale in questione.

(2) Con lettera del 18 maggio 1994 il governo italiano ha presentato le osservazioni richieste notificando, allo stesso tempo, un piano di ristrutturazione di Enichem da attuare nel periodo 1994-1997. Nel contesto di detto piano, le autorità italiane hanno informato la Commissione di un nuovo conferimento di capitale di 3000 miliardi di ITL che ENI avrebbe effettuato in favore di Enichem. Tale conferimento fu approvato dagli azionisti di Enichem il 29 giugno 1994 e doveva essere versato nei tre mesi successivi alla decisione della Commissione (di seguito "terzo conferimento").

(3) In successive lettere di informazioni e nel corso di riunioni, i rappresentanti delle autorità italiane e di Enichem hanno fornito alla Commissione ulteriori dettagli del piano di ristrutturazione 1994-1997, nonché una descrizione delle azioni di ristrutturazione intraprese da Enichem nel periodo 1991-1993.

(4) Il 27 luglio 1994 la Commissione adottò una decisione finale (di seguito "la decisione del 27 luglio 1994") di chiusura del procedimento iniziato il 16 marzo 1994. Tale decisione dichiarava compatibili con il mercato comune gli aiuti contenuti nei primi due conferimenti e, nello stesso tempo chiudeva l'esame del terzo conferimento constatando che non costituiva aiuto di Stato.

(5) La decisione della Commissione di chiudere il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee(3).

(6) Con ricorso depositato nel gennaio 1995, BP Chemicals Ltd (di seguito "BP") ha promosso il procedimento innanzi al Tribunale di primo grado (di seguito "TPG") per annullamento della decisione del 27 luglio 1994.

(7) Con sentenza del 15 settembre 1998, emessa nella causa T-11/95(4), il TPG ha annullato la decisione del 27 luglio 1994 nella parte in cui ha chiuso il primo esame del terzo conferimento di 3000 miliardi di ITL. In particolare il TPG ha dichiarato che "la Commissione, avendo concluso il primo esame del terzo conferimento ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 3, del trattato, pur non essendo in grado di superare le difficoltà relative alla questione se tale conferimento costituisse un aiuto, e senza esaminare se fosse compatibile con il mercato comune, ha leso i diritti della ricorrente in quanto persona interessata ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 2, del trattato"(5).

(8) Il Tribunale, d'altro canto, ha respinto l'istanza di BP nei confronti della decisione del 27 luglio 1994 nella parte in cui dichiarava che i primi due conferimenti di capitale costituivano un aiuto di Stato compatibile con il mercato comune conformemente all'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato.

(9) Per effetto di detta sentenza, il 23 giugno 1999 la Commissione ha deciso di avviare il procedimento di cui all'articolo 88, paragrafo 2, del trattato nei confronti del terzo conferimento di capitale. La decisione è stata comunicata all'Italia con lettera del 19 luglio 1999. La Commissione ha invitato i terzi interessati a presentare le loro osservazioni al riguardo.

(10) La Commissione ha ricevuto osservazioni di terzi interessati che sono state trasmesse all'Italia per offrirle la possibilità di reagire.

(11) Le autorità italiane hanno presentato osservazioni con lettera del 18 agosto 1999 e hanno fornito informazioni durante la riunione del 18 febbraio 2000.

II. DESCRIZIONE DELLE MISURE

(12) Enichem è a capo del sottogruppo chimico della holding pubblica italiana ENI. All'epoca delle misure, Enichem produceva e vendeva un'ampia gamma di prodotti chimici. Nel 1994 l'ENI era una società finanziaria, creata nel luglio 1992 quando l'Ente Nazionale Idrocarburi, ente pubblico italiano, fu trasformato in una società per azioni. All'epoca in cui fu deciso il terzo conferimento di capitale, il governo italiano controllava l'intero capitale azionario dell'ENI tramite il ministero del Tesoro e ne nominava il consiglio d'amministrazione(6).

(13) La situazione economica e finanziaria dell'Enichem si era rapidamente deteriorata alla fine degli anni Ottanta durante la recessione nel mercato dei prodotti chimici di quel periodo. Come illustrato nella tabella 1, la drastica riduzione del suo fatturato, dovuta principalmente alla contrazione dei prezzi dei prodotti, ha determinato nel 1992 un margine operativo netto negativo con conseguente aumento delle perdite nette della società.

Tabella 1: risultati economici e finanziari di Enichem nel periodo 1990-1992

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(14) L'Enichem ha reagito a queste difficoltà di mercato adottando un vasto piano di ristrutturazione teso a ridefinire la sua posizione industriale nel mercato della chimica dopo l'andamento negativo degli ultimi anni, al fine di ripristinare una sana situazione finanziaria ed industriale.

(15) Tra le azioni di ristrutturazione, il 1o ottobre 1992 l'ENI decise di apportare all'Enichem capitale nuovo. Fu immediatamente erogato un primo conferimento di capitale di 1000 miliardi di ITL, ed un secondo di 794 miliardi di ITL nel dicembre 1993 (i primi due conferimenti). La decisione della Commissione, del 16 marzo 1994, di avviare il procedimento formale di esame riguardava anche questi due conferimenti che non erano stati notificati alla Commissione.

(16) Come citava la Commissione nella decisione del 27 luglio 1994, tali azioni di ristrutturazione comprendevano numerose chiusure di impianti e riduzioni di capacità che sono riportate nella tabella 2.

Tabella 2: chiusure di impianti Enichem 1991-1993

>SPAZIO PER TABELLA>

(17) Queste chiusure, insieme ad altre misure di ridimensionamento interno, hanno ridotto il personale di Enichem di circa 7000 unità nel periodo 1991-1993.

(18) La società si propose di dismettere le attività non centrali mediante vendita o liquidazione al duplice scopo di ritirarsi dalle produzioni in perdita e di finanziare parzialmente il programma di ristrutturazione stesso con le entrate ricavate dalle dismissioni (essenzialmente dalla vendita di alcune grandi controllate in attivo, principalmente nel settore fibre e detergenti).

(19) Malgrado le azioni di ristrutturazione intraprese, la società dovette far fronte a crescenti difficoltà di mercato dovute al peggioramento del comparto petrolchimico negli anni 1992-1993. Nel 1992 la grande maggioranza delle società petrolchimiche ha subito un deterioramento significativo dei risultati industriali. In seguito al crollo dei prezzi, la maggior parte delle principali società ha registrato perdite di esercizio nel 1992 e nel 1993.

(20) Poiché la situazione del mercato nel comparto petrolchimico era peggiorata rispetto a quanto previsto nei suoi piani, Enichem elaborò, in linea con le azioni di ristrutturazione già intraprese, un piano industriale supplementare per il periodo 1994-1997, comprendente tagli dei costi più incisivi per ripristinare una solida efficienza economica ed una sana situazione finanziaria.

(21) Nel contesto del procedimento in corso, le autorità italiane hanno presentato alla Commissione il piano industriale supplementare per Enichem e ne hanno comunicato, con lettera del 6 giugno 1994, gli aspetti finanziari relativi, comprendenti una ricapitalizzazione di 3000 miliardi di ITL (terzo conferimento).

(22) Il nuovo piano si concentrava su tre obiettivi principali: riequilibrio della struttura finanziaria, ulteriore concentrazione sulle attività centrali e ulteriore miglioramento della struttura dei costi delle operazioni.

(23) Enichem decise di concentrarsi sui prodotti chimici di base, polimeri ed elastomeri, tutte attività strategicamente collegate a quelle energetiche dell'ENI, e di migliorare risolutamente la struttura dei costi ottimizzando la produzione e la logistica, riducendo l'eccesso di capacità e razionalizzando le strutture organizzative e commerciali.

(24) Nel contesto del piano addizionale, Enichem programmò altre dismissioni per circa 2500 miliardi di ITL nel periodo 1994-1995, una riduzione del capitale di esercizio di 1142 miliardi di ITL, una riduzione degli investimenti di circa 170 miliardi di ITL all'anno (circa il 30 % in meno del 1993) e delle spese per ricerca e sviluppo di circa 76 miliardi all'anno. Altre razionalizzazioni e chiusure dovevano diminuire i costi fissi della società di 1384 miliardi di ITL entro la fine del 1997. Allo stesso tempo l'organico di Enichem doveva essere ulteriormente ridotto di circa 16600 unità per abbassare ulteriormente i costi.

(25) Quanto alla concentrazione sulle attività centrali, l'Enichem doveva concentrarsi prevalentemente sui prodotti chimici di base, polimeri ed elastomeri. Le dismissioni dovevano riguardare: attività nel polietilene e nelle altre attività nel settore delle plastiche a valle, PET, prodotti della chimica fine, alcune attività minori negli elastomeri (principalmente nitrile e policloroprene), fibre (acriliche, in poliestere e termolegate) e detergenti.

(26) Questi nuovi interventi erano destinati a ridurre i costi fissi e il capitale di esercizio, i cui indici aziendali scendevano rispettivamente dal 32,6 % e 25,2 % nel 1994 al 22,9 % e 16,8 % nel 1997. Di conseguenza si prevedeva che Enichem registrasse utili dal 1997 e riportasse l'indebitamento, gli oneri finanziari e la redditività a livelli analoghi a quelli dei principali concorrenti.

(27) Queste ulteriori dismissioni e chiusure di impianti dovevano tradursi in una riduzione addizionale e significativa della capacità produttiva di Enichem giacché dovevano essere venduti o definitivamente chiusi tutti gli impianti riportati nella tabella 3.

Tabella 3: dismissioni di Enichem 1994-1997 per ristrutturazione

>SPAZIO PER TABELLA>

(28) Complessivamente, le azioni di ristrutturazione programmate connesse al piano addizionale dovevano tradursi in una riduzione addizionale di capacità stimata di almeno Kt 2083 all'anno(7), rispetto alle 1152 Kt ottenute nel periodo 1991-1993 (tabella 2). Quanto a ciò che è definito "attività centrali", il piano indicava la necessità di istituire forme di collaborazione con altri produttori allo scopo di colmare il divario tecnologico di cui Enichem soffriva in alcuni settori. Infine Enichem ha venduto il 50 % delle sue attività nei polimeri a Union Carbide, costituendo con quest'ultima una joint venture, per riposizionare questa attività sul mercato.

(29) Grazie alle azioni suddette, la ristrutturazione di Enichem doveva ripristinare una sana redditività a partire dal 1997 e un flusso di cassa operativo positivo già nel 1995, secondo le stime riportate nella tabella 4.

Tabella 4: risultati economici di Enichem 1994-1997 - previsioni

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III. OSSERVAZIONI DEI TERZI INTERESSATI

(30) BP, nelle sue osservazioni, sostiene che la Commissione non aveva valide ragioni per separare il terzo conferimento di capitale dai primi due e che, quindi, queste tre misure devono essere considerate come un insieme. In particolare asserisce che la terza operazione è stata necessaria per rendere l'impresa attraente per gli operatori privati e che era troppo vicina ai primi due conferimenti per poterla considerare un'operazione distinta. I tre conferimenti, considerati nel loro insieme, non davano, sull'investimento totale, un rendimento sufficiente per un investitore privato e, pertanto, nel loro insieme dovrebbero essere considerati un aiuto di Stato.

(31) BP sostiene, inoltre, che anche se la terza operazione dovesse essere considerata isolatamente, il rendimento dell'investimento non bastava a farne un investimento remunerativo. BP contesta alcune ipotesi e calcoli utilizzati dalla Commissione sia nella decisione del 27 luglio 1994 che negli atti sottoposti al Tribunale. Innanzitutto contesta che il metodo degli utili attualizzati (di seguito "DNP") sia generalmente accettato. In secondo luogo contesta alcune delle ipotesi utilizzate dalla Commissione nei calcoli del rendimento, sia per quanto riguarda il metodo del DNP che quello del flusso monetario scontato (di seguito "DCF").

(32) In particolare BP sostiene che: i) la Commissione ha calcolato gli effetti del rimborso del debito in modo sbagliato, avendo considerato rendimento anche il flusso di cassa destinato a rimborsare i debiti di Enichem, ii) la Commissione ha compreso nel calcolo del rendimento il valore contabile iniziale di Enichem, il che sarebbe incoerente con il metodo DCF utilizzato, e infine iii) il valore residuale attribuito a Enichem è eccessivo.

(33) BP sostiene quindi che il terzo conferimento di capitale - una volta appurato che si tratta di un aiuto statale - deve essere valutato in base agli orientamenti per gli aiuti alla ristrutturazione, con particolare riguardo alla riduzione di capacità, che dovrebbe essere proporzionata all'ammontare dell'aiuto.

(34) Il governo del Regno Unito, nelle sue osservazioni, sostiene che: i) il terzo conferimento di capitale non poteva essere distinto dai primi due perché è stato attuato immediatamente dopo, perché i tre conferimenti erano tutti parte di un'unica ristrutturazione in atto e perché Enichem non avrebbe potuto sopravvivere senza di esso. Inoltre sostiene che ii) nemmeno considerato isolatamente il terzo conferimento avrebbe soddisfatto il criterio dell'investitore privato operante in economia di mercato.

(35) Secondo le autorità britanniche la situazione finanziaria di Enichem, all'epoca del terzo conferimento, non era solida e lo dimostra il fatto che la sola alternativa al conferimento era costituita dal fallimento dell'impresa. Inoltre il conferimento non era connesso unicamente alle necessità di nuovi investimenti dell'impresa ma era necessario per coprire i costi di ristrutturazione da essa sostenuti.

(36) Pertanto il governo del Regno Unito sostiene il punto di vista di BP secondo cui il terzo conferimento deve essere considerato un aiuto di Stato - alla stessa stregua dei primi due - e valutato in conformità dei vigenti orientamenti in materia.

IV. OSSERVAZIONI DELL'ITALIA

(37) Il governo italiano nella sua risposta sostiene che per quanto riguarda il terzo conferimento: i) i fondi apportati da ENI ad Enichem non sono da considerare risorse statali in quanto erano fondi generati dalle attività dell'impresa e non erogati dallo Stato, ii) i fondi sono stati erogati in circostanze che sarebbero state accettabili per un investitore privato operante nelle normali condizioni di un'economia di mercato, iii) in ogni caso, se i fondi dovessero essere considerati aiuto di Stato, si tratterebbe di un aiuto compatibile con il mercato comune ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c).

(38) Per quanto riguarda il punto i), secondo le autorità italiane i fondi apportati da ENI ad Enichem non vanno considerati risorse statali. Secondo le autorità italiane, l'ENI ha ricevuto l'ultimo conferimento di capitale dallo Stato nel 1985. Da allora l'ENI non ha ricevuto dallo Stato nessun aumento di capitale.

(39) Per capitalizzare Enichem l'ENI ha utilizzato risorse generate dalle sue attività remunerative, come la produzione e la distribuzione di petrolio. Pertanto i fondi contestati non possono essere considerati risorse di Stato ai sensi dell'articolo 87.

(40) Per quanto riguarda il punto ii), le autorità italiane sostengono che l'ENI, nell'effettuare il terzo conferimento, ha agito come avrebbe fatto un normale investitore privato in analoghe circostanze. Di fatto, a loro avviso, l'operazione progettata doveva produrre un rendimento sufficiente per l'investimento. Esse rilevano altresì che, alla luce dei i risultati effettivamente ottenuti da Enichem nel periodo cui si riferisce il piano, tali proiezioni si sono dimostrate prudenti.

(41) Le autorità italiane sostengono inoltre che l'ENI ha apportato i fondi ad Enichem per salvaguardare il valore della sua partecipazione nella controllata e per massimizzare il valore della società in previsione della prima fase di privatizzazione (avvenuta nel novembre 1995).

(42) Quanto ad iii), le autorità italiane sostengono che tali misure, se la Commissione dovesse considerarle come un aiuto di Stato, beneficerebbero della deroga di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), giacché erano finalizzate alla ristrutturazione di un'impresa in difficoltà.

(43) Secondo le autorità italiane il piano di ristrutturazione presentato alla Commissione soddisfaceva le condizioni di compatibilità dell'aiuto con il mercato comune. In particolare è evidente che il piano garantiva ad Enichem il ritorno alla redditività sulla base di ipotesi di mercato prudenti, si basava su misure di ristrutturazione interne ed era proporzionato agli obiettivi perseguiti. Le autorità italiane rilevano inoltre che le proiezioni economiche e finanziarie utilizzate nel piano sono state largamente superate dai risultati effettivi che si sono dimostrati molto migliori del previsto.

V. VALUTAZIONE DELLE MISURE COME AIUTO DI STATO

(44) Per determinare se una misura di Stato costituisca aiuto ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, la Commissione esamina se:

- è concesso dallo Stato o mediante risorse statali,

- falsa o minaccia di falsare la concorrenza favorendo talune imprese,

- incide sugli scambi tra Stati membri.

Presenza di risorse pubbliche

(45) La Commissione ritiene che l'argomento avanzato dalle autorità italiane secondo cui i fondi erogati ad Enichem non erano fondi pubblici, in quanto apportati dall'ENI mediante risorse sue proprie, non possa essere accolto.

(46) La Commissione fa osservare che il conferimento di capitale in esame è stato erogato dall'ENI, impresa che, all'epoca del provvedimento, apparteneva interamente al ministero del Tesoro. Il governo ne nominava il consiglio d'amministrazione, che a sua volta nominava la dirigenza di Enichem.

(47) Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, "per stabilire se un aiuto possa essere qualificato aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 (attualmente 87, paragrafo 1), del trattato, non si deve distinguere tra le ipotesi in cui l'aiuto venga concesso direttamente dallo Stato e quelle in cui l'aiuto sia concesso da enti pubblici o privati che lo Stato istituisce o designa"(8).

(48) Inoltre, un minore rendimento degli investimenti di ENI in Enichem avrebbe determinato un minore rendimento dell'investimento dello Stato in ENI. Ne consegue che, anche se i fondi apportati ad Enichem dall'ENI non provenivano direttamente dal bilancio dello Stato, può presumersi che si trattasse di fondi pubblici giacché lo Stato avrebbe rinunciato ad un reddito o ad un incremento di valore ammettendo che uno dei suoi enti di gestione, l'ENI, non ottenesse un rendimento adeguato da un investimento in una controllata, l'Enichem.

(49) Pertanto, secondo la Commissione i fondi di cui alla presente decisione costituiscono risorse statali ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato.

Favorire talune imprese

(50) Secondo la Commissione una misura finanziaria concessa dallo Stato ad un'impresa che, in forme diverse, riduca gli oneri normalmente a suo carico, deve essere considerata aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87.

(51) Nel caso di capitalizzazioni, la Commissione deve verificare se lo Stato apporta i fondi conformemente al comportamento di un investitore privato operante nelle normali condizioni di un'economia di mercato. Se fossero apportati in condizioni diverse da quelle alle quali li apporterebbe un investitore privato operante in un'economia di mercato, procurerebbero un vantaggio economico al beneficiario, il quale, di fatto, li potrebbe utilizzare per finanziare costi ed investimenti senza dover ricorrere a prestiti di istituti finanziari né remunerare adeguatamente le risorse ottenute.

(52) Aumenti di capitale sono eventi normali nella vita di una società, giacché possono servire per finanziare la crescita e gli investimenti della società stessa. Pertanto, il supporre che ogni aumento di capitale in un'impresa pubblica comporti aiuti di Stato porrebbe le imprese pubbliche in una posizione, sotto il profilo della concorrenza, meno favorevole rispetto a quelle private, il che contrasterebbe con l'articolo 295 del trattato.

(53) Il principio della parità di trattamento tra imprese pubbliche e imprese private potrebbe, tuttavia, essere infranto nei casi in cui le imprese pubbliche ricevessero apporti di capitale a condizioni più favorevoli di quelle riservate alle imprese private. Per questo motivo la Commissione ha elaborato il principio dell'investitore privato in economia di mercato, che le consente di valutare se lo Stato apporta alle imprese risorse finanziarie in circostanze che non sarebbero accettabili per un investitore privato(9). Tale valutazione deve essere effettuata sulla base delle informazioni in possesso della Commissione al momento in cui ha luogo l'operazione.

(54) Prima di procedere a tale valutazione occorre sottolineare che nella sentenza del 15 settembre 1998 il TPG aveva concluso che "esistevano seri indizi atti a sollevare dubbi circa la questione se i tre conferimenti di cui trattasi [...] non andassero considerati, in realtà, come una serie di conferimenti collegati, concessi nel contesto di un processo continuo di ristrutturazione che era iniziato nel 1992" (punto 179 della motivazione). Inoltre la Commissione non è stata in grado di presentare i calcoli effettuati allo scopo di concludere che il terzo conferimento soddisfaceva il principio dell'investitore privato operante in economia di mercato (punti 191-193 della motivazione). Di conseguenza "la Commissione non era in grado, a conclusione di un primo esame [...] di superare tutte le difficoltà connesse alla questione se il terzo conferimento costituisse o meno" un aiuto di Stato (punto 197 della motivazione).

(55) Nel presente caso non sussistono dubbi sulla natura di aiuto dei primi due conferimenti, la cui compatibilità con il mercato comune è stata esaminata nella decisione del 27 luglio 1994. La remunerazione dell'investimento dei due conferimenti non era sufficiente a soddisfare il criterio dell'investitore privato in economia di mercato. Tuttavia, nella decisione del 27 luglio 1994 la Commissione ha considerato dette misure come aiuto compatibile con il mercato comune alla luce delle azioni di ristrutturazione realizzate nel periodo 1991-1993. Il Tribunale non ha annullato questa parte della decisione e quindi la Commissione non deve né può rivedere quella valutazione.

(56) Nelle particolari circostanze del presente caso la Commissione, conformandosi all'indicazione del Tribunale, può presumere che il terzo conferimento di capitale sia stato erogato nel contesto di un processo di ristrutturazione continuato. Ne consegue che la Commissione deve valutare questo terzo conferimento secondo gli stessi criteri applicati nella valutazione dei primi due conferimenti. Ciò significa che la Commissione è chiamata a verificare se le azioni di ristrutturazione, di cui non si tenne conto nell'esaminare i primi due conferimenti, sono tali da rendere applicabile l'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), al terzo conferimento.

Effetti sugli scambi comunitari

(57) Esiste un interscambio importante di prodotti chimici tra Stati membri. All'epoca del terzo conferimento, nel 1994, Enichem era la principale società chimica italiana e si classificava tra i primi dieci produttori chimici europei con una posizione di leader del mercato europeo occidentale per vari prodotti chimici. Secondo i dati consolidati del 1992, il 43,1 % della produzione totale di Enichem, del valore di 4300 miliardi di ITL, veniva esportato in altri paesi europei.

(58) Data la dimensione della società e l'importanza degli scambi di prodotti chimici tra Stati membri si può concludere che la misura incide sugli scambi tra Stati membri(10).

VI. COMPATIBILITÀ CON IL MERCATO COMUNE

(59) Per valutare il terzo conferimento di capitale in base all'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), quale elemento di un generale programma di ristrutturazione destinato a ripristinare l'efficienza economico-finanziaria di Enichem, la Commissione deve riferirsi ai criteri per gli aiuti alla ristrutturazione in vigore all'epoca della notifica di detto conferimento, cioè nel 1994(11). Tali criteri sono quelli che figurano negli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà(12). Secondo tali orientamenti, affinché la Commissione possa autorizzare le misure intese alla ristrutturazione di un'impresa in difficoltà, occorre che siano soddisfatte le seguenti condizioni:

i) le misure devono ripristinare l'efficienza economico-finanziaria dell'impresa a lungo termine;

ii) devono evitare indebite distorsioni di concorrenza;

iii) devono essere proporzionate ai costi e ai benefici della ristrutturazione ed essere limitate allo stretto necessario;

iv) il piano di ristrutturazione deve essere interamente realizzato;

v) l'attuazione del piano di ristrutturazione deve essere controllata dalla Commissione.

(60) Soltanto se sono soddisfatte tutte le condizioni la Commissione può ritenere che gli effetti dell'aiuto non siano contrari all'interesse comunitario e può autorizzare l'aiuto in base all'articolo 87, paragrafo 3, lettera c). In particolare, il governo britannico e BP, nelle loro osservazioni, sostengono che la valutazione della condizione ii) dovrebbe essere particolarmente approfondita in riferimento alle contropartite.

(61) Per quanto riguarda la condizione i), il piano addizionale del 1994 era chiaramente idoneo a ripristinare l'efficienza economico-finanziaria a lungo termine dell'Enichem, entro tempi ragionevoli. Il piano di ristrutturazione del 1994 si basava su un'accurata valutazione della posizione di Enichem sul mercato e nel contesto del gruppo ENI nonché su un esame dettagliato dei punti di forza e di debolezza dell'Enichem nei vari settori produttivi. Come precedentemente indicato, il miglioramento dell'efficienza economico-finanziaria doveva provenire principalmente dalle misure di ristrutturazione interna, vale a dire: drastica riduzione della capacità produttiva di Enichem (per effetto della chiusura di impianti, di dismissioni di imprese controllate, concentrazione sulle attività centrali redditizie), forte riduzione dei costi fissi e variabili (per effetto dei fortissimi tagli di personale, della riduzione del numero dei siti di produzione, della semplificazione della struttura organizzativa interna e così via) e riequilibrio dell'assetto finanziario della società. Inoltre, come già indicato nella decisione di avvio del procedimento(13), la Commissione ha verificato le stime su cui si era basato il piano di ristrutturazione del 1994 rispetto alle previsioni di sviluppo del mercato dell'epoca e ha concluso che erano prudenti, realistiche e ragionevoli. Le ipotesi riguardanti i fattori esterni che influenzavano la ristrutturazione erano generalmente riconosciute e rientravano nell'ambito delle aspettative medie di mercato.

(62) Fondata su previsioni particolarmente prudenti, la ristrutturazione mirava al ripristino di una solida redditività già dal 1997, salvaguardando una situazione economica e finanziaria solida da quel momento in poi. Nel 1997 Enichem avrebbe dovuto registrare utili per la prima volta. Il risultato operativo doveva aumentare da 500 miliardi di ITL alla fine del 1993 a 1100 miliardi alla fine del 1997. I costi fissi dovevano passare da 3229 miliardi alla fine del 1993 a circa 1845 miliardi alla fine del 1997. Il flusso di cassa operativo e il flusso di cassa generale dovevano aumentare rispettivamente da - 836 miliardi di ITL e - 1636 miliardi alla fine del 1993 a + 780 miliardi e + 404 miliardi nel 1997. Il debito finanziario netto e il rapporto debito/capitale proprio dovevano passare rispettivamente da 8578 miliardi di ITL e 2,9 alla fine del 1993 a 3492 miliardi e 1,3 nel 1997. È inoltre importante rilevare che i risultati programmati dovevano realizzarsi nel contesto di una riduzione del fatturato di Enichem. Questo elemento conferma che la ristrutturazione si basava prevalentemente sulle misure interne senza fornire all'Enichem i mezzi artificiali per attuare una politica aggressiva di espansione. Infine, previsioni ragionevolmente favorevoli presentate alla Commissione indicavano che l'efficienza economico-finanziaria dell'Enichem doveva essere ripristinata anche per gli anni successivi al 1997.

(63) Come detto precedentemente, le previsioni economiche alla base delle stime corrispondevano a quelle generalmente riconosciute o erano persino più prudenti. Ciò è stato confermato dal fatto che nel 1995 quando le condizioni di mercato sono migliorate la ristrutturazione si è dimostrata più efficace del previsto. In realtà l'Enichem ha ottenuto risultati migliori di quelli previsti nel piano. Questi elementi non si conoscevano quando è stata pianificata la ristrutturazione e non devono in linea di principio essere utilizzati per valutare se il piano fosse idoneo a ripristinare l'efficienza economico-finanziaria dell'Enichem; essi confermano, nondimeno, che il piano si basava su ipotesi di mercato ragionevoli e che la ristrutturazione è stata sostanzialmente ed efficacemente realizzata. Per converso, alla luce delle azioni di ristrutturazione intraprese dall'Enichem e dei risultati economici conseguentemente ottenuti non si può affermare che il processo di ristrutturazione dell'Enichem non fosse inteso a ripristinare l'efficienza economico-finanziaria a lungo termine della società.

(64) Infine va ricordato che né il governo del Regno Unito né la BP, che hanno presentato osservazioni nel corso del presente procedimento, hanno significativamente contestato la finalità del processo di ristrutturazione, e cioè che fosse destinato a ripristinare l'efficienza economico-finanziaria a lungo termine dell'Enichem, ma hanno invece insistito sul fatto che tale processo doveva essere collegato ad una riduzione della capacità.

(65) Si può quindi concludere che poteva ragionevolmente prevedersi che le varie azioni di ristrutturazione e i conferimenti di capitale realizzati in favore dell'Enichem avrebbero ripristinato l'efficienza economico-finanziaria della società e che esse di fatto l'hanno ripristinata. Di conseguenza la condizione i) degli orientamenti della Commissione è soddisfatta.

(66) La condizione ii) esige che si evitino indebite distorsioni della concorrenza. Teoricamente ogni aiuto accordato da uno Stato ad un'impresa produce un'indebita distorsione della libera concorrenza dal momento che pone l'impresa beneficiaria in una situazione economica più favorevole rispetto ai suoi concorrenti. A questo proposito è di particolare rilievo il fatto che la concessione dell'aiuto sia controbilanciata da una riduzione di capacità.

(67) In tal senso, tanto il governo britannico quanto BP sostengono che se si considera aiuto di Stato il terzo conferimento, le riduzioni di capacità su cui la Commissione ha basato la decisione del 27 luglio 1994 non sarebbero più bastate per soddisfare il criterio ii). Come prospettato dalle osservazioni di BP, poiché il terzo conferimento era quasi il doppio dei primi due, anche i vantaggi della ristrutturazione dovevano quasi raddoppiarsi. Di fatto, nella decisione del 27 luglio 1994, la Commissione si era basata, nella sua valutazione, sul presupposto che soltanto i primi due conferimenti costituissero aiuti di Stato e aveva ritenuto le riduzioni di capacità proporzionate all'importo dell'aiuto contenuto in tali conferimenti. Considerando aiuto anche il terzo conferimento, le chiusure indicate da Enichem nel piano di ristrutturazione non sarebbero più bastate per soddisfare il criterio summenzionato.

(68) Nella fattispecie, come è stato illustrato nella decisione del 27 luglio 1994, i primi due conferimenti dovevano servire per eliminare le capacità produttive e chiudere gli impianti individuati nel piano di ristrutturazione originale, che sono stati indicati nella decisione del 27 luglio 1994 e sono riportati nella tabella 2 della presente decisione.

(69) La Commissione ha considerato la riduzione di capacità derivante da tali chiusure proporzionata all'aiuto versato ad Enichem tramite le due capitalizzazioni. Ha ritenuto infatti che una riduzione complessiva di capacità di 1152 Kt/anno, come quella indicata nella tabella 2, insieme alla riduzione dell'organico di circa 7000 unità (di cui 2100 direttamente connesse alla chiusura degli impianti indicati) fossero sufficienti per soddisfare, per i primi due conferimenti, il criterio ii) degli orientamenti. Va rilevato, inoltre, che nessun interveniente ha contestato la proporzionalità della riduzione di capacità all'ammontare dell'aiuto erogato tramite i primi due conferimenti.

(70) La Commissione osserva che il terzo conferimento era legato ad analoghe azioni di ristrutturazione che l'Enichem doveva attuare in termini di riduzione della capacità e tagli dei costi. Ciò è evidente se si confronta la riduzione della capacità e le chiusure connesse alle azioni di ristrutturazione da realizzare tra il 1991 e il 1993 in relazione ai primi due conferimenti di capitale (tabella 2) con la riduzione di capacità e la chiusura di impianti da realizzare nel periodo 1994-1997 in relazione al terzo conferimento di capitale (tabella 3). In realtà nel primo caso a fronte di un conferimento complessivo di 1794 miliardi di ITL l'Enichem doveva ridurre la propria capacità di circa 1152 Kt/anno. Nel secondo caso, a fronte di un conferimento di 3000 miliardi di ITL (meno del doppio dei primi due) l'Enichem intendeva realizzare una riduzione di capacità probabilmente superiore al doppio della riduzione programmata per i primi due conferimenti.

(71) Come detto sopra, il piano 1994-1997 era finalizzato alla dismissione di attività a valle del polietilene, PET, chimica fine, alcune attività sugli elastomeri di minore importanza (principalmente nitriole e policloroprene), fibre (acrilico, poliestere e termo-bonded) e detergenti. Nel complesso con tali dismissioni si dovevano ottenere riduzioni della capacità di Enichem almeno di Kt 2083/anno, il che equivale ad un pò meno del doppio della riduzione connessa ai primi due conferimenti. Tale cifra non include tuttavia gli impianti da chiudere, di cui la Commissione non conosceva la capacità (tabella 3). Se si tiene conto della chiusura di detti impianti, è molto probabile che la riduzione totale di capacità sia notevolmente superiore al doppio di quella prevista nel primo piano.

(72) Lo stesso vale per le iniziative da prendere in tema di riduzione dei costi fissi e in particolare dei costi di personale. Anche questa azione può considerarsi proporzionata all'ammontare della nuova ricapitalizzazione. Di fatto i primi due conferimenti dovevano accompagnarsi a una riduzione dell'organico di circa 7000 unità. Il terzo conferimento era connesso ad una riduzione di circa 16000 unità, pur essendo inferiore al doppio del totale dei primi due.

(73) Tenendo conto di ciò, la Commissione conclude che la ristrutturazione dell'Enichem non ha prodotto indebite distorsioni di concorrenza e soddisfa così la condizione ii) degli orientamenti sugli aiuti per la ristrutturazione.

(74) La condizione iii) esige che gli aiuti siano proporzionati ai costi e ai benefici della ristrutturazione: per poter essere dichiarato compatibile, l'aiuto di Stato deve essere limitato al minimo necessario per finanziare il ripristino dell'efficienza economico-finanziaria e non deve essere utilizzato per espandere la produzione, se non nella misura necessaria a ripristinare la redditività dell'impresa.

(75) Secondo il piano di ristrutturazione presentato, il terzo aumento di capitale doveva migliorare la situazione finanziaria dell'Enichem e ridurne il rapporto debito/capitale proprio. Se l'importo del capitale apportato fosse stato eccessivo, Enichem sarebbe stata in condizioni di finanziare politiche commerciali aggressive, grazie ad un eccesso di risorse apportate dal suo azionista. Va rilevato tuttavia che il piano non prevedeva che i debiti finanziari di Enichem venissero azzerati nel periodo cui si riferiva - il che sarebbe stato eccessivo. Il piano prevedeva invece la riduzione dell'indebitamento di Enichem da 8600 miliardi di ITL nel 1993 a 3500 miliardi alla fine del 1997, con un rapporto debito/capitale proprio pari a 0,57.

(76) La riduzione del debito doveva essere ottenuta grazie all'aumento di capitale ma anche ai proventi delle dismissioni che alla fine del 1995 già ammontavano a 2500 miliardi di ITL circa e al flusso di cassa generato all'interno. L'insieme di tutte queste risorse doveva portare il rapporto debito/capitale proprio a 0,57, che può considerarsi un rapporto normale e sicuro per il settore in cui opera la società. Tale livello non può essere assolutamente considerato troppo basso, giacché ha lasciato all'Enichem oneri finanziari elevati da pagare.

(77) La Commissione pertanto è del parere che l'aiuto erogato non abbia apportato ad Enichem un eccesso di liquidità non connesso al processo di ristrutturazione e atto a contribuire al finanziamento di operazioni commerciali o finanziarie aggressive non necessarie alla ristrutturazione; al contrario il piano prevedeva una riduzione del fatturato, della capacità produttiva, degli investimenti e della spesa per R & S. Questa conclusione è altresì implicita nell'osservazione di BP che tutto il flusso di cassa generato dall'Enichem nel periodo 1994-1998 era destinato ad essere utilizzato per ridurre i debiti e non per finanziare altri investimenti. Da tale osservazione discende che BP, in base all'analisi economica da essa effettuata, doveva essere consapevole del fatto che il conferimento di capitale non avrebbe potuto fornire ad Enichem i mezzi finanziari per attuare politiche commerciali di espansione.

(78) Quanto alla tesi di BP secondo cui subito dopo l'approvazione dell'aiuto Enichem costituì una joint-venture con Union Carbide contravvenendo in tal modo alla condizione di cui al criterio iii), la Commissione osserva che la joint-venture operava nella produzione di polimeri che costituiva per l'appunto una delle attività centrali di Enichem individuate nel piano di ristrutturazione. In tal senso, la joint-venture deve essere considerata intrinseca al piano di ristrutturazione stesso e non una misura di aumento della capacità. Essendo la produzione di polimeri considerata da Enichem un'attività centrale, la società ha scelto una strategia atta ad aumentare la sua efficienza, costituendo la joint-venture con un socio in grado di apportare vantaggi tecnologici significativi senza aumentare la sua capacità complessiva e consolidando così la sua efficienza.

(79) La costituzione della joint-venture, pertanto, non contraddice la condizione iii).

(80) La condizione iii) esige inoltre che il beneficiario contribuisca in maniera significativa al finanziamento della ristrutturazione. Come è stato illustrato nella parte II, il piano di ristrutturazione connesso al terzo conferimento prevedeva chiusure di impianti e dismissioni significative da realizzarsi nel periodo 1994-1995 per circa 2500 miliardi di ITL vale a dire per un importo superiore all'80 % dell'ammontare del conferimento. Inoltre Enichem avrebbe finanziato la propria ristrutturazione anche con il flusso di cassa operativo che, come sopra indicato, si prevedeva consistente. Alla luce di quanto precede, è opinione della Commissione che il piano di ristrutturazione di Enichem comportasse una partecipazione significativa della società ai costi della propria ristrutturazione, in linea con quanto richiesto dagli orientamenti comunitari in materia.

(81) Considerato quanto precede, la Commissione è del parere che il piano di ristrutturazione dell'Enichem abbia comportato una significativa partecipazione della società ai costi della sua ristrutturazione in ottemperanza alla condizione iii) degli orientamenti comunitari per gli aiuti alla ristrutturazione.

(82) Per quanto riguarda le condizioni iv) e v), esse sono irrilevanti nel presente caso in quanto l'analisi della Commissione è effettuata quando le operazioni di ristrutturazione dovevano essere già completate. Basta quindi che la Commissione verifichi che il piano di ristrutturazione è stato effettivamente attuato. Dalle informazioni di cui dispone, la Commissione è in grado di affermare che il piano di ristrutturazione del 1994 è stato sostanzialmente attuato nei tempi prestabiliti come è dimostrato dal risultato effettivo presentato da Enichem e dalla situazione economica attuale dell'impresa.

(83) La Commissione pertanto considera che, essendo soddisfatte tutte le condizioni stabilite dagli orientamenti sugli aiuti alla ristrutturazione, gli elementi di aiuto di Stato contenuti nella ristrutturazione dell'Enichem sono compatibili con il mercato comune ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c).

VII. CONCLUSIONE

(84) La Commissione, sulla base di quanto precede, ritiene che la capitalizzazione di 3000 miliardi di ITL effettuata dall'ENI in favore di Enichem è compatibile con il mercato comune ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c),

HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:

Articolo 1

L'aiuto di Stato contenuto nella capitalizzazione di 3000 miliardi di ITL effettuata nel 1994 dall'ENI in favore di Enichem SpA è compatibile con il mercato comune ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato.

Articolo 2

La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione.

Fatto a Bruxelles, il 19 settembre 2001.

Per la Commissione

Mario Monti

Membro della Commissione

(1) GU C 245 del 28.8.1999, pag. 15.

(2) GU C 151 del 2.6.1994, pag. 3.

(3) GU C 330 del 26.11.1994, pag. 7.

(4) Racc. 1998, pag. II-3235.

(5) Punto 200 della motivazione.

(6) Attualmente la partecipazione dello Stato italiano è inferiore al 50 % del capitale dell'ENI.

(7) Questo dato non comprende le riduzioni di capacità negli additivi (Ravenna), nei prodotti intermedi (Pedrengo), nella chimica fine (Villadossola), nel Terbond (Pisticci) e il 50 % della joint venture PVC.

(8) Causa C-305/89, Racc. 1991, pag. I-1603.

(9) Comunicazione agli Stati membri sull'applicazione degli articoli 92 e 93 del trattato CEE e dell'articolo 5 della direttiva 80/723/CEE della Commissione alle imprese pubbliche operanti nel settore manifatturiero (GU C 307 del 13.11.1993).

(10) Cfr. decisione del 16 marzo 1994, recante avvio di procedimento ex articolo 93, paragrafo 2 (cfr. nota 2).

(11) Cfr. punto 100 degli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (GU C 288 del 9.10.1999, pag. 2). Al punto 15 della decisione di avvio del procedimento (cfr. nota 1) la Commissione ha fatto genericamente riferimento agli orientamenti per la ristrutturazione citando quelli pubblicati nel 1997 (che non modificano la politica stabilita negli orientamenti del 1994 salvo per il settore agricolo) e quelli del 1999. Tuttavia in base al punto 100 degli orientamenti pubblicati nel 1999 è indubbio che l'unico testo pertinente nel presente caso è quello del 1994.

(12) GU C 368 del 23.12.1994, pag. 12.

(13) Cfr. nota 1.