INDICE

Paragrafi

1.Descrizione ed attuazione 1.1 - 1.12

Introduzione 1.1 - 1.3

Conformità delle azioni agli obiettivi 1.4 - 1.7

Esecuzione delle azioni 1.8 - 1.12

2.Fondi di contropartita 2.1 - 2.6

3.Controllo dei risultati 3.1 - 3.8

Controllo in loco delle azioni 3.1

Controllo a livello centrale delle azioni 3.2 - 3.3

I conti come strumento di controllo 3.4 - 3.8

4.Conclusione 4.1 - 4.8

Pagine

Risposte della Commissione 9 - 11

RELAZIONE SPECIALE N. 1/91 sul piano di ripristino e di rilancio dei fondi europei di sviluppo corredata delle risposte della Commissione (91/C 83/01)

1. DESCRIZIONE ED ATTUAZIONE

INTRODUZIONE

1.1. Nel giugno 1985 il Consiglio europeo decideva di accordare un aiuto speciale ai paesi africani maggiormente colpiti dalla siccità nel 1984 e 1985. Di conseguenza, il Consiglio dei ministri approvò il 4 novembre 1985 un piano di ripristino e di rilancio (PRR) per 100 Mio ECU a favore di sei paesi (Etiopia, Mali, Mauritania, Niger, Sudan e Ciad), il cosiddetto piano Natali. Il piano doveva essere finanziato con 75 Mio ECU provenienti dal quarto FES e con 25 Mio ECU provenienti dal quinto FES. Successivamente quattro altri paesi (Botswana, Burkina Faso, Capo Verde e Somalia) furono aggiunti all'elenco dei beneficiari senza che venisse modificata la dotazione globale (cfr. la tabella 1). Il piano di ripristino e di rilancio (PRR) entrò in vigore il 26 gennaio 1986 con la firma della convenzione di finanziamento.

1.2. Il PRR perseguiva un duplice obiettivo:

(a)rafforzare le strutture esistenti nei paesi beneficiari per far fronte a situazioni di siccità;

(b)sostenere le zone rurali colpite dalla siccità tramite il rilancio dell'agricoltura.

Il PRR non era concepito come uno strumento per creare nuove strutture, ma piuttosto come sostegno ad azioni di ripresa dell'attività economica e di potenziamento della capacità dei paesi di far fronte a nuove calamità. Era pertanto necessario creare un legame intermedio tra gli aiuti d'urgenza e i piani di sviluppo a lungo termine della terza convenzione di Lomé (sesto FES).

1.3. Dovendo il piano essere finanziato ed attuato in comune dalla Comunità e dagli Stati membri (con un contributo iniziale di 100 Mio ECU del FES e di almeno 100 Mio ECU degli Stati membri), il Consiglio sottolineò la necessità di un coordinamento delle azioni della Commissione con quelle finanziate nel quadro di programmi di aiuto bilaterali.

Tra il dicembre 1985 e il luglio 1986, la Commissione organizzò quattro riunioni di coordinamento tra i suoi servizi e i finanziatori dell'aiuto bilaterale. Vi fu uno scambio di informazioni e, a livello locale, vi furono dei tentativi volti ad organizzare delle azioni comuni FES/Stato membro. Tuttavia, soprattutto a causa della scarsa risposta degli Stati membri, solo rare volte è stato possibile integrare gli interventi FES con l'aiuto bilaterale, la cooperazione andando pressoché mai oltre uno scambio di informazioni. Solo in tre casi vi è stato un coordinamento efficace:

(a)un parco di veicoli in Etiopia (4,7 Mio ECU) (D);

(b)l'infrastruttura stradale e ferroviaria nel Sudan (4,5 Mio ECU) (NL e UK);

(c)la commercializzazione del riso nel Niger (2,0 Mio ECU) (F).

CONFORMITÀ DELLE AZIONI AGLI OBIETTIVI

1.4. L'esame della Corte si è esteso alle operazioni a favore dei sei paesi beneficiari inizialmente previsti; l'importo in questione è stato di 96,4 Mio ECU. Quattro di questi paesi hanno formato oggetto di visite in loco (Etiopia, Mauritania, Sudan e Ciad). La grande maggioranza delle azioni scelte corrispondeva agli obiettivi del PRR, tra cui in particolare la rapida esecuzione delle azioni con effetti immediati. Solo in quattro casi, però, le azioni finanziate concernevano piuttosto operazioni di sviluppo a più lungo termine che un rilancio immediato.

(a)in Etiopia:

(i)progetti di irrigazione (2,9 Mio ECU);

(ii)controllo dell'erosione del suolo (2,1 Mio ECU);

(b)in Mauritania:

(i)infrastrutture stradali (2,0 Mio ECU);

(ii)irrigazione (2,0 Mio ECU).

1.5. Nella maggior parte dei paesi, gli stanziamenti disponibili sono stati distribuiti tra il maggior numero possibile di beneficiari al fine di aumentare l'impatto psicologico dell'aiuto. La conseguente dispersione ha gravato notevolmente sull'organizzazione logistica ed amministrativa del piano riducendone gli effetti sperati. Questo si è verificato in particolare in Etiopia. Questi problemi avrebbero potuto essere evitati se l'aiuto fosse stato concentrato su un numero più esiguo di azioni, come nel Mali (cfr. il paragrafo 1.9 e la tabella 2).

1.6. In base alle convenzioni di finanziamento, l'esecuzione delle azioni finanziate nel quadro del PRR doveva essere rapida; era pertanto indispensabile ricorrere ad organismi o istituzioni selezionati con cura per la loro esperienza e le loro capacità organizzative. In pratica, tuttavia, l'aiuto è stato convogliato nella maggior parte dei casi automaticamente ai servizi nazionali responsabili sul piano amministrativo dei settori di attività in causa. In diversi casi questi servizi hanno incontrato gravi difficoltà nell'esecuzione dell'aiuto, in particolare per quanto riguarda:

(a)in Etiopia:Mio ECU

(i)i progetti di irrigazione2,9

(ii)la distribuzione dei mezzi di produzione3,0

(iii)la costruzione di piccoli magazzini0,7

(b)in Mauritania:

(i)la moltiplicazione delle sementi0,4

(ii)i progetti di irrigazione2,0

(c)nel Niger:

(i)la produzione orticola0,3

(d)Nel Sudan:

(i)la fornitura di mezzi di produzione agricoli 3,6

12,9

In Etiopia e nel Sudan, l'esecuzione dei programmi del PRR è stata ritardata a lungo dalle autorità nazionali, occupate con l'invio e il coordinamento dell'aiuto d'urgenza. In Mauritania, la lentezza amministrativa ha dato luogo a ritardi e ha fatto sì che fondi provenienti dal PRR venissero convogliati direttamente verso progetti di sviluppo a lungo termine già in corso.

1.7. Al momento della scelta degli intermediari, maggiore attenzione dovrebbe essere prestata alle reali capacità organizzative dei servizi nazionali. Avvalendosi maggiormente dell'esperienza delle delegazioni della Commissione, si sarebbero dovuti assumere impegni unicamente con organismi di comprovate capacità. In vari casi, tuttavia, il ricorso ad un'assistenza tecnica competente ha consentito di compensare almeno in parte le deficienze di alcuni organismi pubblici o parastatali.

ESECUZIONE DELLE AZIONI

1.8. All'interno della Commissione, la responsabilità dell'esecuzione del PRR è stata affidata, dal novembre 1985 al dicembre 1987, ad una task force avente il compito, da un lato, di elaborare degli orientamenti e delle istruzioni per la preparazione e l'esecuzione del piano e, dall'altro, di occuparsi del coordinamento e del seguito da dare alle azioni. Lo scopo era quello di creare un sistema di informazione in grado di produrre regolarmente un quadro generale e una valutazione dello stato di avanzamento del piano. La task force aveva anche il compito di stabilire contatti permanenti con le delegazioni, gli Stati membri, gli altri finanziatori e le ambasciate degli Stati ACP beneficiari. Al fine di assistere i servizi della Commissione in questi compiti, fu stipulato un contratto di assistenza tecnica per un importo di 560 000 ECU che si aggiungeva al massimale dei 100 Mio ECU del programma.

1.9. Il piano di azione stabilito dalla Commissione nell'ottobre 1985 prevedeva sostanzialmente delle misure da attuare con urgenza, al fine di produrre risultati immediati nell'ambito della campagna agricola 1986-1987. A tal fine la Commissione era dell'avviso che ogni paese dovesse concentrarsi su uno o due tipi di azioni, onde evitare ogni dispersione di sforzi. Tenuto conto del carattere urgente delle azioni da intraprendere, alcune procedure del FES furono modificate. Tre furono le modifiche di rilievo:

(a)l'ordinatore principale del FES (il direttore generale per lo sviluppo) doveva adottare di persona le decisioni di finanziamento, in virtù di una delega di poteri ricevuta dai governi degli Stati beneficiari;

(b)le procedure di selezione degli aggiudicatari degli appalti dovevano divenire più elastiche, al fine di accelerare il piano di ripristino e di rilancio;

(c)nei limiti del possibile, l'ordinatore nazionale doveva delegare i poteri, affinché le decisioni potessero essere prese ad un livello più vicino all'azione stessa.

1.10. Fin dall'inizio era chiaro che un'attuazione accelerata implicava la necessità di devolvere alcune decisioni alle delegazioni della Commissione. Tuttavia, a queste ultime furono date istruzioni non sufficientemente precise al riguardo, obbligandole spesso ad improvvisare e a convincere gradualmente i servizi centrali della Commissione ad accettare una maggiore flessibilità nel sistema decisionale. Per mantenere la coerenza di un siffatto sistema, è indispensabile disporre di una procedura rigorosa di resoconto che consenta di dare un orientamento generale alle azioni. In realtà, non è stato istituito alcun vero sistema di resoconto e l'informazione che perveniva ai servizi centrali è rimasta insufficiente per tutta la durata dell'operazione.

1.11. Tenendo conto delle molte e diverse parti interessate (le amministrazioni beneficiarie, gli Stati membri, altri finanziatori, contraenti, personale di assistenza tecnica ecc.), era altresì necessario creare una struttura di coordinamento nel paese beneficiario. Anche nei casi, però, in cui era stato designato un responsabile del coordinamento, a questi non veniva data l'autorità sufficiente per poter influenzare realmente il corso dei fatti. Infine, ad eccezione del Mali, a causa delle lacune nell'organizzazione generale, gli interventi del PRR hanno registrato dei ritardi notevoli nel caso di un'operazione che richiedeva un intervento urgente (la campagna agricola 1986/87). Per questa ragione, tra altro, il termine per l'approvazione degli impegni secondari era stato fissato inizialmente al 1o luglio 1986. A tale data meno della metà dell'importo aveva formato oggetto di impegno in tal senso, per cui il termine fu prorogato fino al 30 giugno 1987. Perfino a tale data nei conti della Commissione apparivano impegni per soli 85 Mio ECU, mentre 15 Mio ECU erano ancora in sospeso.

1.12. Alla fine del 1989 la situazione finanziaria del PRR era quella illustrata alla tabella 1. A distanza di quattro anni dall'avvio del piano, che doveva essere attuato in due anni, cinque azioni non erano ancora completate.

(a)irrigazione (2,9 Mio ECU) e tecnologia agraria (3,5 Mio ECU) in Etiopia: 6,4 Mio ECU;

(b)ferrovia Mali/Senegal (programma regionale: 1,7 Mio ECU);

(c)progetto idraulico nel Niger orientale: 1,1 Mio ECU;

(d)mezzi di produzione agricoli nel Sudan: 3,6 Mio ECU.

Tuttavia, malgrado i ritardi iniziali, la maggior parte delle azioni è stata realizzata in tre anni, cioè entro l'esercizio finanziario 1988. In Mauritania, ciò è stato possibile solo perché il grosso delle operazioni finanziate faceva parte di progetti FES già in corso e i fondi del PRR venivano così ad aggiungersi al finanziamento concesso nel quadro del sesto FES.

2. Fondi di contropartita

2.1. La Corte ha menzionato i fondi di contropartita relativi al piano di ripristino e di rilancio nella sua relazione annuale sull'esercizio finanziario 1989; le relative osservazioni sono riprese nel presente testo per presentare, in un solo documento, un quadro completo del piano.

Tabella 1 - Situazione finanziaria del piano di ripristino e di rilancio al 31 dicembre 1989

Paese Decisioni di finanziamento Mio ECU (a) Impegni Mio ECU (b) % (b) di (a) Pagamenti Mio ECU (c) % (c) di (a)

BENEFICIARI INIZIALI

Etiopia 37,1 36,8 99 36,2 98

Mali 12,5 12,4 99 12,1 97

Mauritania 7,9 7,6 96 7,6 96

Niger 10,6 10,4 98 10,0 94

Sudan 14,8 14,7 99 13,5 91

Ciad 11,0 10,9 99 9,5 86

93,3 92,8 99 88,9 95

BENEFICIARI SUPPLEMENTARI

Botswana 2,9 2,9 100 2,8 97

Burkina Faso 0,1 0,1 100 0,1 100

Capo Verde 1,0 0,9 90 0,9 90

Somalia 1,3 1,3 100 1,3 100

99,2 98,0 99 94,0 95

Tutti ACP (1) 0,5 0,4 80 0,4 80

99,7 98,4 99 94,4 95

4o FES 74,9 74,3 99 72,1 96

5o FES 24,8 24,1 97 22,3 90

99,7 98,4 99 94,4 95

(1) Spese varie.

2.2. Nel caso di diverse operazioni, pari a 7 Mio ECU, era previsto di prorogare le misure avviate, costituendo ed utilizzando dei fondi di contropartita nel paese beneficiario. Le condizioni particolari di concessione dell'aiuto specificavano che i fondi di contropartita dovevano essere depositati su conti bancari distinti, che i fondi potevano essere utilizzati esclusivamente per determinate operazioni e che la Comunità doveva essere regolarmente informata della situazione contabile.

2.3. I fondi di contropartita dovevano provenire specificamente:

(a)in Etiopia:Mio ECU

(i)da un programma di trasporto e distribuzione di fertilizzanti2,5

(b)in Mauritania:

(i)dalla vendita di mezzi di produzione agricoli0,5

(c)nel Niger:

(i)dalla commercializzazione di riso2,0

(ii)dalla vendita a credito di bestiame0,4

(d)nel Sudan:

(i)dall'istituzione di un sistema di credito agrario 1,6

7,0

2.4. In Etiopia (2,5 Mio ECU) non vi è stato alcun accertamento sulla costituzione dei fondi di contropartita. Le autorità etiopi hanno ritenuto che i fondi inizialmente pagati fossero semplicemente intesi a coprire i costi del trasporto dei fertilizzanti. Non vi sono stati successivi tentativi di contabilizzazione. Un'azione di sorveglianza più accurata da parte della delegazione avrebbe consentito di rettificare per tempo la situazione. In Mauritania, nulla indica che vi siano stati conti specifici per i fondi di contropartita e, comunque, la delegazione non ne è stata informata. Sembra inoltre dubbio che vi fossero reali possibilità in questo paese di costituire dei fondi di contropartita. La Corte ha constatato quanto segue:

(a)la gestione delle scorte di mezzi di produzione agricoli ha lasciato molto a desiderare, a causa delle precarie condizioni di magazzinaggio che hanno indurito i fertilizzanti e a causa dei quantitativi tenuti in magazzino, corrispondenti al fabbisogno di circa cinque anni;

Tabella 2 - Piano di ripristino e di rilancio (Ripartizione per settore di attività) - massimali

(Mio ECU)

Etiopia Mali Mauri- tania Niger Sudan Ciad Paesi supple- mentari Riserva Totale

Mezzi logistici delle azioni di sostegno

Ferrovie 2,7 4,2 - - 2,1 - - 9,0

Strade e ponti - 3,4 2,0 2,5 2,4 4,8 - 15,1

Trasporto aereo - - - - 0,8 - - 0,8

Parchi veicoli pesanti 4,7 - - - - - - 4,7

Porti - - 0,1 - - - 1,0 - 1,1

Sistemi d'allarme efficace - 1,6 - - - 1,0 - 2,6

Progetti medico-sanitari - 2,3 0,6 - - 0,1 - 3,0

Reinsediamento degli sfollati - - - - - 2,4 - 2,4

Infrastrutture di megazzinaggio 1,8 - - 2,5 - - - 4,3

Progetti di rilancio dell'agricoltura

Idraulica 4,7 - - 1,1 - 2,0 4,2 - 12,0

Irrigazione 2,9 0,4 1,9 - - - - 5,2

Protezione delle colture 4,3 0,5 0,2 - 0,8 0,5 - 6,3

Tecnologia agricola 3,4 - - - - - - 3,4

Rimboschimento 2,1 - - - - - - 2,1

Mezzi di produzione per aziende agricole 4,2 - 1,5 - 0,3 - - 6,0

Tecniche e produzioni agricole 1,0 0,1 1,3 2,3 - - - 4,7

Commercializzazione di prodotti agricoli - - - 2,0 - - - 2,0

Strumenti di mutuo agli agricoltori - - - - 3,6 - - 3,6

Strumenti non governativi 4,3 - - - 3,9 - - 8,2

Altri progetti 0,3 - - 0,1 - - 0,1 0,5 1,0

Assistenza tecnica 0,7 - 0,3 0,1 0,9 0,2 - 2,2

Totale 37,1 12,5 7,9 10,6 14,8 11,0 5,3 0,5 99,7

(b)i prezzi di vendita delle sementi erano del 10-35 % al di sotto del prezzo di costo a causa del regime di sovvenzioni agli agricoltori in vigore nel paese.

2.5. In entrambi i casi era chiaro che il valore previsto dei fondi di contropartita sarebbe diminuito rapidamente. Nel Niger, nel caso dell'aiuto alla commercializzazione del riso (2 Mio ECU), il sistema prevedeva anzitutto il finanziamento con fondi del PRR dell'acquisto di riso da parte degli organismi di commercializzazione locali. Il riso veniva quindi posto all'ammasso assieme ad altro riso simile finanziato da altre fonti. All'atto delle successive vendite non era pertanto possibile identificare il riso finanziato con il PRR. Anche se l'accordo prevedeva che il ricavato proveniente dalla vendita confluisse di volta in volta in un fondo rotativo di contropartita, ciò non era fattibile ai fini pratici. In queste condizioni sarebbe stato preferibile esigere il deposito dei fondi in base ad uno scadenzario fissato in anticipo e la trasmissione di conti certificati da parte dell'ufficio di commercializzazione. Non sono state fornite informazioni relative alle vendite di bestiame nel Niger da quando l'assistenza tecnica ha lasciato il paese nel novembre 1987. Solo nel Sudan (1,6 Mio ECU) è stato possibile accertare la situazione precisa dei fondi di contropartita.

2.6. Le difficoltà nella sorveglianza dei fondi di contropartita relativi al PRR sono dovute all'ambiguità nell'atteggiamento tenuto dalla Commissione e alla mancanza di istruzioni in materia impartite alle delegazioni. I fondi sono stati concessi a condizione dell'accettazione da parte dei beneficiari di rigide condizioni di supervisione, in pratica, però, sia i servizi centrali che le delegazioni della Commissione si sono mostrati restii ad effettuare una severa azione di sorveglianza sulla costituzione e l'impiego dei fondi di contropartita. Con il moltiplicarsi di questi fondi generati dall'aiuto comunitario (aiuto alimentare, programmi settoriali d'importazione, programma speciale di credito, forniture e approvvigionamento nel contesto di progetti tradizionali) è ora che la Comunità elabori una politica chiara e realistica relativa ai fondi di contropartita e che la Commissione la attui rigorosamente.

3. Controllo dei risultati

CONTROLLO IN LOCO DELLE AZIONI

3.1. In linea generale, il controllo da parte della delegazione della Commissione delle azioni del PRR si è rivelato adeguato allo scopo di giungere ad una visione globale della loro esecuzione. Soltanto in Etiopia la molteplicità e la dispersione delle azioni avviate, assieme al numero elevato delle parti interessate (amministrazioni nazionali e ONG), erano tali da costituire un vero ostacolo alla trasparenza delle operazioni. La situazione era resa particolarmente difficile dai seguenti fattori:

(a)le autorità nazionali hanno rifiutato la maggior parte delle offerte di assistenza tecnica;

(b)i servizi nazionali hanno presentato poche relazioni sull'esecuzione e le poche presentate erano il più delle volte di scarsa qualità.

Nell'aprile 1989, l'informazione disponibile concernente quattro grandi progetti per un importo di 13,5 Mio ECU (il 36 % del valore complessivo) era chiaramente inadeguata:

(a)protezione delle colture (4,3 Mio ECU): informazione incompleta circa la distribuzione effettiva del 57 % dei pesticidi forniti;

(b)rimboschimento (2,1 Mio ECU): percentuale non accertata delle piante che avevano messo radici;

(c)informazione sull'assegnazione delle forniture e attrezzature, in particolare per le piccole aziende (2,9 Mio ECU);

(d)mezzi di produzione agricoli (4,2 Mio ECU): nessuna indicazione dei risultati ottenuti a seguito dell'impiego di fertilizzanti.

CONTROLLO A LIVELLO CENTRALE DELLE AZIONI

3.2. Le decisioni di finanziamento e gli impegni finanziari sono rimasti costantemente sotto la supervisione della task force che ha controllato in generale le dotazioni finanziarie e le nuove assegnazioni di stanziamenti. D'altro canto, però, i servizi centrali della Commissione in molti casi non erano al corrente dell'esecuzione sul posto delle azioni e non ricevevano regolarmente informazioni su azioni comportanti una spesa di 72 Mio ECU (pari al 72 % del programma).

3.3. La Commissione ha sciolto la task force dopo la pubblicazione della sua relazione finale nel dicembre 1987, benché fosse stato pagato solo il 70 % dei fondi del PRR. A tale data la situazione del 40 % circa delle azioni del PRR non era chiara, o perché le operazioni dovevano ancora essere ultimate o perché gli organismi incaricati della gestione avevano omesso di presentare delle relazioni sulle loro attività. Essendo stata sciolta in un tal momento, la task force non è stata in grado di assolvere uno dei suoi compiti principali, la valutazione globale delle azioni attuate e degli insegnamenti da trarne per il futuro in termini di procedure e natura delle azioni realizzate. Solo un anno dopo, alla fine del 1988, sarebbe stato possibile effettuare una valida valutazione di questo tipo.

I CONTI COME STRUMENTO DI CONTROLLO

3.4. La struttura finanziaria del PRR si è rivelata piuttosto complicata a causa delle fluttuazioni nel volume degli stanziamenti globali, dell'esistenza di una riserva, di procedure amministrative particolari e del numero elevato di operazioni da controllare (320 impegni per circa cento azioni). Inoltre, per i paesi aventi come valuta il franco, i servizi centrali della Commissione hanno potuto iscrivere solo dopo lunghi ritardi molti dei pagamenti locali nella contabilità del progetto.

3.5. Come per le altre azioni del FES, la contabilità del PRR è stata tenuta dalla direzione «Finanze» della DG VIII. Nel 1987 la Commissione ha perso il controllo del conto di riserva, come prova la spesa che ha superato di 2 Mio ECU il totale degli stanziamenti. Ciò ha dato luogo ad una riorganizzazione della contabilità, con diversi conti per ciascun paese. Al termine della riorganizzazione si sono manifestati nuovi difetti nell'organizzazione:

(a)impossibilità di un controllo globale delle diverse azioni attuate in uno stesso paese;

(b)impossibilità di un controllo individuale delle azioni, a causa della contabilizzazione in ordine cronologico invece che per progetto;

(c)azioni ripartite su diversi conti;

(d)impegni relativi ad alcuni contratti ripartiti su diversi conti;

(e)impegni che coprivano diverse azioni; e

(f)in un caso, un'azione del PRR parzialmente imputata ad un classico progetto FES.

3.6. Malgrado la riorganizzazione all'interno della direzione «Finanze» della DG VIII, la contabilità delle operazioni di quattro paesi francofoni segnò il passo per otto mesi a causa di procedure inadeguate in materia di personale.

3.7. Le deficienze delle procedure contabili del PRR hanno avuto serie conseguenze in termini di regolarità delle registrazioni:

(a)molti pagamenti sono stati effettuati senza precedenti impegni; gli adeguamenti definitivi relativi a questi pagamenti sono stati effettuati solo nella prima metà del 1989;

(b)sia gli impegni che i pagamenti hanno evidenziato errori d'imputazione contabile che hanno dato luogo a superamenti degli stanziamenti globali non immediatamente rettificati;

(c)per molto tempo, ritardi nella regolarizzazione dei pagamenti hanno distorto localmente le stime relative all'utilizzazione degli stanziamenti, rendendole inferiori ai fatti. Di conseguenza, in alcuni casi, si è proceduto a storni di stanziamenti a favore di altre azioni, benché gli stanziamenti stornati non fossero più disponibili;

(d)molti fascicoli non contenenvano i documenti comprovanti l'esecuzione delle azioni (contratti, preventivi, estratti contabili, documenti giustificativi dei pagamenti, certificati di ricevimento).

Dai fascicoli della Commissione non risulta che il controllore finanziario si sia pronunziato su queste anomalie e irregolarità.

3.8. La contabilità centrale FES della Commissione non ha permesso di accertare la situazione reale di ciascuna azione del PRR. Essa, pertanto, non ha potuto essere usata come strumento di gestione dall'ordinatore principale, dalla task force o dalle delegazioni. Nel caso della Mauritania e del Niger, funzionari di Bruxelles hanno dovuto recarsi presso le delegazioni nel novembre 1988 e nel giugno 1989 per ricostruire i conti di questi due paesi.

4. Conclusione

4.1. Con poche eccezioni (8,9 Mio ECU) le azioni scelte nel quadro del PRR rispondevano alle esigenze del programma; in alcuni paesi, però, ad esempio in Etiopia, il numero e la dispersione geografica delle azioni ne ha reso difficile il controllo (cfr. il paragrafo 1.5).

4.2. L'obiettivo iniziale, di favorire la preparazione della campagna agricola 1986-1987, non è stato raggiunto a causa dei ritardi verificatisi nel primo anno di esecuzione. L'obiettivo non era comunque realistico. Tuttavia, nonostante i ritardi iniziali, la maggior parte delle azioni è stata portata a termine entro il 1988 (cfr. il paragrafo 1.12). Rispetto al ritmo di esecuzione degli aiuti più classici, queste azioni possono considerarsi realizzate rapidamente.

4.3. Il coordinamento dei progetti del FES con le azioni di aiuto degli Stati membri è stato estremamente limitato. In questo campo è mancata un'azione coordinata tra la Comunità e gli Stati membri (cfr. il paragrafo 1.3).

4.4. La struttura e le procedure di esecuzione del PRR non sono state precisate sufficientemente in partenza, dando luogo a ritardi nel processo decisionale (mancanza di coordinamento regionale) e, soprattutto, ad una scarsa informazione della task force responsabile del coordinamento del piano in merito allo stato reale di avanzamento dei progetti (cfr. i paragrafi 1.10, 1.11 e 3.2).

4.5. L'atteggiamento tenuto dalla Commissione verso i fondi di contropartita generati dalle varie azioni è stato incerto. Solo nel Sudan, grazie ad un'assistenza tecnica efficace, la situazione reale e l'utilizzazione dei fondi di contropartita sono note (cfr. i paragrafi 2.4, 2.5 e 2.6).

4.6. L'organizzazione contabile del piano si è rivelata lacunosa e non è stato possibile usare i conti come strumenti di gestione; anzi, le relative incoerenze hanno comportato delle perdite di controllo (Mauritania e Niger) e dato luogo ad irregolarità non individuate dal controllore finanziario (cfr. i paragrafi 3.7 e 3.8).

4.7. La task force istituita presso i servizi centrali della Commissione si è concentrata essenzialmente sulla definizione delle misure e sull'impegno dei fondi. Solo in minima parte essa ha controllato la situazione relativa ai pagamenti e l'esecuzione effettiva delle azioni (cfr. il paragrafo 3.2). Essa non ha effettuato una valutazione sistematica dell'incidenza delle azioni, per paese o rispetto al piano nel suo insieme. A metà del 1989 essa non è stata in grado di pronunziarsi sull'impatto del PRR nei paesi in questione, a causa di una notevole carenza di relazioni sull'esecuzione e della dispersione delle azioni ripartite su una vasta area.

4.8. La task force è stata sciolta troppo presto perché si potessero trarre validi insegnamenti per questo programma pilota per quanto concerne la semplificazione delle procedure e la misurazione dell'impatto delle azioni realizzate. Sarebbe stato preferibile, nel contesto di questa esperienza pilota, chiedere una valutazione indipendente del programma. Mancando quest'ultima, si è persa una rara occasione di valutare un regime di aiuti accelerati (cfr. il paragrafo 3.3).

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella sua riunione del 7 febbraio 1991.

Per la Corte dei conti Aldo ANGIOI Presidente

RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

1. Introduzione

1.3. Le quattro riunioni di Bruxelles, alle quali hanno partecipato i rappresentanti degli Stati membri, sono state affiancate da contatti abituali con altri organismi d'aiuto bilaterali e multilaterali.

Quanto al coordinamento in loco, nel febbraio 1986 la Commissione ha fornito alle sue delegazioni istruzioni relative all'individuazione e all'attuazione del programma. Esse comprendevano il coordinamento con gli ordinatori nazionali, le amministrazioni locali interessate, i rappresentanti in loco degli Stati membri, nonché gli altri principali finanziatori interessati.

I tre casi rammentati dalla Corte riguardano progetti in cui gli interventi dei FES sono stati integrati con quelli dell'aiuto bilaterale. Si tratta di una nozione ben più ampia di quella di coordinamento, che è stato però possibile realizzare soltanto in un numero limitato di progetti, considerato il carettere urgente del programma e il tempo disponibile.

CONFORMITÀ DELLE AZIONI AGLI OBIETTIVI

1.4. La Commissione prende atto dell'opinione della Corte secondo cui «la grande maggioranza delle azioni scelte corrispondeva agli obiettivi del PRR», ma ritiene che anche le quattro azioni da essa citate come eccezioni corrispondessero agli obiettivi menzionati nel paragrafo 1.2: rafforzare le strutture esistenti nei paesi beneficiari e sostenere le zone rurali colpite dalla siccità mediante il rilancio dell'agricoltura.

1.5. Scopo dell'operazione era distribuire gli aiuti tra il maggior numero possibile di beneficiari e non concentrarsi su un numero più esiguo di azioni.

1.6 - 1.7. In ognuno dei paesi prescelti esisteva già un sistema amministrativo operativo istituito per gestire i progetti ordinari FES. Tale sistema, basato sulla nomina di un ordinatore nazionale e di un delegato della Commissione nel paese beneficiario, è previsto nelle diverse convenzioni di Lomé, e in circostanze normali il suo funzionamento è soddisfacente.

Sul piano nazionale il coordinamento amministrativo del programma era quindi garantito dall'ordinatore nazionale competente. Come la Corte fa rilevare al punto 1.7, in molti casi è stato inoltre possibile integrare la gestione dell'aiuto con il ricorso ad un'assistenza tecnica.

ESECUZIONE DELLE AZIONI

1.10. Come già rammentato al punto 1.3, nel febbraio 1986 la Commissione ha fornito alle sue delegazioni istruzioni precise in merito all'individuazione, decisione ed esecuzione delle azioni previste dal PRR. Se si sono verificate alcune carenze nel sistema di resoconto ai servizi centrali da parte delle delegazioni, ciò è imputabile alle pressioni dovute al carico eccessivo di lavoro sul personale; poiché le attivita relative al PRR dovevano essere svolte unitamente all'ordinaria attuazione delle convenzioni di Lomé, non sempre è stato possibile inoltrare relazioni scritte. I servizi centrali hanno comunque ricevuto regolarmente informazioni dirette sulla situazione.

1.11. Come enunciato nella risposta ai paragrafi 1.6-1.7, in ogni paese beneficiario esisteva già una struttura di coordinamento gestita dall'ordinatore nazionale, i cui poteri sono definiti all'articolo 30 del protocollo n. 2 della prima convenzione di Lomé e all'articolo 122 della seconda convenzione di Lomé.

Sebbene l'esecuzione della PRR abbia subito ritardi, questi non sono imputabili al mancato conferimento di autorità ai coordinatori nazionali, ma piuttosto all'eccessivo carico di lavoro imposto ad essi in una situazione di emergenza.

Il 17 aprile 1986, la Commissione ha comunicato al Consiglio Sviluppo l'approvazione di 60 progetti per un totale di 78 milioni di ECU; all'inizio del mese di luglio 1986 erano stati approvati 79 progetti per un totale di 90,7 milioni di ECU.

La proroga di un anno, fino al 30 giugno, del termine fissato per l'approvazione degli impegni è stata resa necessaria dall'annullamento di alcuni progetti la cui realizzazione era risultata impossibile e dalla loro sostituzione con nuovi progetti. La riserva di 15 milioni di ECU presente al 30 giugno 1987 era stata mantenuta a titolo precauzionale, qualora l'attuazione dei progetti richiedesse maggior fondi, un'eventualità sempre probabile in questo tipo di operazioni. Tale riserva è stata impiegata per finanziare ulteriori decisioni entro il 1987.

1.12. Come risulta dalla tabella 1 della Corte, il 99 % del PRR è stato impegnato e il 95 % pagato alla fine del 1989. In effetti, come sottolinea la Corte, la maggior parte delle azioni era già stata realizzata entro il 1988.

In merito ai cinque progetti menzionati dalla Corte, i pagamenti ancora da effettuare ammontano attualmente ad un totale du 2,1 milioni di ECU (2 % del programma) ed è prevista un'imminente conclusione della maggior parte degli impegni contrattuali.

2. Fondi di contropartita

2.4. I fondi di contropartita in valuta nazionale, ricavati per esempio dalla vendita in loco di aiuti alimentari, sono costituiti dal paese beneficiario quale corrispettivo dei trasferimenti della Commissione in ECU. Come enunciato nel paragrafo 13.45 della risposta della Commissione alla relazione annuale della Corte per l'esercizio 1989, i fondi di contropartita non possono essere considerati come appartenanti alla Commissione quali normali stanziamenti per gli aiuti. Si vedano anche i punti 2.5-2.6.

a)Le precarie condizioni di magazzinaggio dei mezzi di produzione agricoli (fertilizzanti) in Mauritania sono dovute principalmente al fatto che il servizio responsabile ha ricevuto allo stesso tempo aiuti consistenti da altri finanziatori, quali il Canada, che hanno reso neccessario immagazzinare i prodotti per alcuni anni. Le vecchie scorte sono state comunque completamente smaltite già all'inizio del 1990.

b)Per poterle smerciare completamente, è stato necessario vendere le sementi di riso ad un prezzo inferiore a quello di mercato. Persino in condizioni normali, i piccoli coltivatori di riso in Mauritania non riconoscevano al giusto valore le sementi di migliore qualità e rifiutavano di acquistarle ad un prezzo notevolmente superiore a quello del normale risone.

2.5 - 2.6. Il complesso argomento dei fondi di contropartita ha formato oggetto di molteplici riflessioni e discussioni in seno alla Commissione e con altri finanziatori (in particolare il FMI e la Banca Mondiale) e paesi beneficiari. Un documento che illustra la linea adottata è stato trasmesso al Consiglio nell'ottobre 1990, e le istruzioni in materia verranno presto fornite alle delegazioni della Commissione. Una copia verrà trasmessa alla Corte.

3. Controllo dei risultati

CONTROLLO A LIVELLO CENTRALE DELLE AZIONI

3.2. Si veda la risposta al paragrafo 1.10.

3.3. La task force è stata sciolta nel dicembre 1987 poiché i suoi obiettivi erano stati raggiunti e i suoi membri venivano richiesti per altre attività di sviluppo prioritarie. Compito fondamentale della task force era impostare e avviare il PRR; dopo l'avviamento, la realizzazione dei progetti è stata sorvegliata dalle delegazioni e dalle unità geografiche centrali, e la direzione finanziaria si è occupata della contabilità. Entro la fine del 1987, tutti i progetti erano in corso di realizzazione e la task force non era quindi più necessaria.

Nella relazione del dicembre 1987 venivano in effetti tratte diverse conclusioni per il futuro, soprattutto in merito alle modifiche apportate alle procedure finanziarie interne del Fondo europeo di sviluppo e alla flessibilità richiesta da questo tipo di azione.

Le conclusioni di tale relazione saranno estremamente utili come guida qualora si ripresentasse la necessità di effettuare un'operazione analoga.

I CONTI COME STRUMENTO DI CONTROLLO

3.5. Sin dall'inizio si è ritenuto che il sistema di contabilità normalmente impiegato nelle operazioni del FES, basato su impegni primari a livello di progetto e impegni secondari a livello contrattuale, si sarebbe rivelato troppo complesso nella situazione di emergenza in cui è stato sviluppato il PRR.

Per risolvere tale problema, gli impegni primari sono stati concepiti a livello del piano stesso piuttosto che per progetti o schemi individuali, per accelerarne la realizzazione. Gli impegni secondari, basati sui contratti, hanno spesso quindi coperto più di uno schema, il che ha reso difficile seguire la realizzazione di progetti specifici. Ciò nonostante, è stato garantito il controllo della situazione finanziaria globale.

3.6. La difficoltà di tenere aggiornata la contabilità è imputabile alla carenza di personale piuttosto che a procedure inadeguate in materia di personale.

3.7. a) Si veda il paragrafo 13.20 delle risposte della Commissione alla relazione annuale della Corte per l'esercizio 1989.

b - c) Sia gli errori d'imputazione contabile, sia i ritardi nella regolarizzazione dei pagamenti locali derivano dall'eccessivo carico di lavoro causato dal PRR e dalla carenza di personale nel servizio autorizzazioni e contabilità, piuttosto che dal particolare sistema contabile adottato per il PRR.

d) I documenti giustificativi dettagliati erano in possesso delle delegazioni ed erano disponibili su richiesta dei servizi centrali. Quanto alla posizione del controllore finanziario, si veda la risposta ai pararafi 14.26-14.28 della relazione annuale della Corte per l'esercizio 1989.

4. Conclusioni

In generale, il PRR è risultato chiaramente un'operazione positiva, che ha inciso favorevolmente sui paesi interessati. La Commissione nota con soddisfazione i commenti contenuti nelle conclusioni della Corte (paragrafi 4.1 e 4.2), in base ai quali le azioni scelte corrispondevano alle esigenze del programma e, rispetto agli aiuti più classici, sono state realizzate rapidamente.

Come già indicato nella risposta al paragrafo 1.3, la Commissione ritiene che sia stato garantito un efficiente coordinamento con altri finanziatori e (paragrafo 1.10) che i servizi centrali siano stati debitamente informati dell'evoluzione dei progetti.

Essa conferma che la sua politica riguardante i fondi di contropartita non era stata interamente attuata durante la realizzazione del PRR, ma la situazione è stata rettificata mediante un documento che illustra la linea adottata, trasmesso al Consiglio nell'ottobre 1990, cui faranno seguito tra breve istruzioni dettagliate alle delegazioni.

La Commissione conviene inoltre che l'attuale sistema contabile informatizzato per il FES non è sufficientemente flessibile per essere adattato a una situazione d'emergenza analoga a quella in cui si era resa necessaria l'attuazione del PRR. Esso verrà tuttavia sostituito da un sistema informatizzato più moderno e flessibile nel corso del 1991.

La Commissione ritiene infine che l'obiettivo principale della task force istituita presso i servizi centrali fosse l'individuazione di misure e l'impegno di fondi; il successivo controllo dell'attuazione del progetto spettava alle delegazioni e alle unità centrali normalmente responsabili dei progetti nei paesi beneficiari interessati. La relazione finale della task force del dicembre 1987 costituisce un valido resoconto dei risultati positivi e delle difficoltà incontrate dal PRR. È improbabile che un'ulteriore valutazione del programma avrebbe potuto modificare notevolmente le conclusioni operative tratte.