Relazione speciale n. 13/2000 relativa alle spese dei gruppi politici del Parlamento europeo, corredata delle risposte del Parlamento europeo



Gazzetta ufficiale n. C 181 del 28/06/2000 pag. 0001 - 0016



Relazione speciale n. 13/2000 relativa alle spese dei gruppi politici del Parlamento europeo, corredata delle risposte del Parlamento europeo (presentate in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma del trattato CE) (2000/C 181/01) INDICE >SPAZIO PER TABELLA> INTRODUZIONE I quadri regolamentare e di bilancio 1. I deputati del Parlamento europeo possono, in virtù degli articoli 29 e 30 del regolamento(1) di questa istituzione, organizzarsi in gruppi politici (qui di seguito chiamati "gruppi") o rimanere non iscritti. Il Parlamento assegna ai gruppi ed ai deputati non iscritti una dotazione di stanziamenti annuale per provvedere al finanziamento delle loro spese di segreteria e delle spese amministrative di funzionamento (qui di seguito chiamate "spese amministrative"), delle loro attività politiche e d'informazione. Fino al 1998 gli stanziamenti relativi, da un lato, alle spese amministrative e, dall'altro, alle attività politiche erano imputati a due voci di bilancio distinte, cioè rispettivamente le voci 3705 e 3706 del bilancio del Parlamento. Dal 1999 queste due voci sono state riunite in una sola voce (3707). Gli stanziamenti attinenti alle attività d'informazione sono iscritti alla voce 3708. La tabella 1 illustra l'evoluzione degli stanziamenti e dei pagamenti dal 1994 al 1998. Nel 1998 questi stanziamenti ammontavano a circa 34 Mio euro. 2. Il versamento e l'utilizzo degli stanziamenti sono disciplinati da una regolamentazione adottata dall'Ufficio di Presidenza del Parlamento in applicazione dell'articolo 22, paragrafo 2, del regolamento del Parlamento(2). Questa regolamentazione è stata modificata diverse volte, in particolare nel 1992, per quanto riguarda le attività d'informazione, per tener conto di una sentenza della Corte di giustizia, che vieta il finanziamento di qualsiasi forma di campagna elettorale da parte del Parlamento(3). Tale normativa è stata modificata da ultimo nel dicembre 1998, da un lato a causa della fusione in una linea di bilancio unica degli stanziamenti relativi alle spese amministrative ed alle attività politiche e, dall'altro, allo scopo di migliorare la gestione dell'insieme degli stanziamenti in causa. 3. La ripartizione degli stanziamenti fra gruppi e deputati non iscritti ha luogo ogni anno su proposta della Conferenza dei Presidenti(4) e dell'Ufficio di Presidenza(5). Il criterio di ripartizione degli stanziamenti relativi alle spese amministrative ed alle attività politiche tiene conto del numero dei membri e della situazione linguistica di ciascun gruppo(6). Gli stanziamenti destinati alle attività d'informazione sono ripartiti proporzionalmente fra tutti i deputati. La tabella 2 mostra la ripartizione degli stanziamenti fra i gruppi nel corso dell'esercizio 1998. Tabella 1 Spese dei gruppi politici del Parlamento europeo - Pagamenti eseguiti >SPAZIO PER TABELLA> Tabella 2 Spese dei gruppi politici del Parlamento europeo-Ripartizione degli stanziamenti nel 1998 >SPAZIO PER TABELLA> 4. Per quanto riguarda i gruppi, gli stanziamenti sono versati agli stessi all'inizio dell'esercizio su conti bancari aperti appositamente allo scopo. Dell'utilizzo di questi fondi è responsabile il presidente di ciascun gruppo. I gruppi si sono organizzati in delegazioni nazionali, una o più a seconda della situazione politica nei rispettivi Stati membri, alle quali nella maggior parte dei casi hanno delegato una parte della gestione degli stanziamenti. Entro e non oltre il 30 giugno successivo all'esercizio in causa ciascun gruppo deve presentare al Presidente del Parlamento una relazione sull'utilizzo dei fondi, che deve comprendere, nel caso delle attività d'informazione, un certificato rilasciato da un organismo riconosciuto di controllo esterno. Per i deputati non iscritti i fondi sono messi a disposizione secondo il principio del pagamento o del rimborso, da parte dell'amministrazione del Parlamento, delle spese in base alla presentazione dei documenti giustificativi da parte dei deputati. 5. Gli stanziamenti di cui sopra costituiscono per i gruppi risorse complementari. Infatti, il Parlamento finanzia direttamente, con gli stanziamenti dei titoli 1 e 2 del suo bilancio(7), il personale, i locali, le attrezzature e gli altri mezzi necessari al funzionamento corrente dei gruppi. I precedenti lavori della Corte 6. Nella relazione annuale sull'esercizio 1989(8) la Corte dei conti europea ha presentato i risultati di un controllo svolto sulle spese d'informazione dei gruppi nel corso del periodo 1986 - 1989. Questo controllo aveva posto in luce deficienze nelle procedure interne di gestione, la mancanza di un sistema uniforme di contabilizzazione, insufficienze nel controllo svolto dai controllori esterni, incaricati di verificare i conti dei gruppi, casi di confusione fra spese per l'informazione e spese correnti, nonché spese non regolamentari collegate ad operazioni attinenti a campagne elettorali. La sfera di applicazione e l'ambito del controllo 7. Il controllo ha interessato l'affidabilità dei conti, nonché la legittimità/regolarità e taluni aspetti della gestione finanziaria delle spese effettuate dai gruppi e dai deputati non iscritti. Esso ha riguardato il regime applicabile sino alla fine del 1998. Le modifiche della regolamentazione, applicabili dal 1999 (cfr. il paragrafo 2), sono state considerate nelle osservazioni e nelle raccomandazioni della Corte. Il controllo ha incluso un'analisi del quadro regolamentare e di quello di bilancio, una valutazione dei sistemi di controllo interno e del dispositivo di controllo esterno, nonché verifiche sulle operazioni dell'esercizio 1998, svolte presso ciascuno dei gruppi esistenti nel 1998. Inoltre, il controllo è stato espletato presso i servizi amministrativi del Parlamento per le spese dei deputati non iscritti (corrispondenti a meno del 5 % del totale degli stanziamenti) e per queste ultime ha rivelato situazioni analoghe a quelle riguardanti i gruppi. OSSERVAZIONI SUI QUADRI REGOLAMENTARE E DI BILANCIO La chiarezza della regolamentazione 8. Le norme che disciplinano l'uso dei fondi relativi alle spese amministrative ed alle attività politiche stabiliscono le procedure ed i criteri di ripartizione degli stanziamenti e comprendono talune disposizioni generali che riguardano l'esecuzione delle spese ed il rendimento dei conti da parte dei gruppi. Esse non prevedono alcuna prescrizione o limite esplicito riguardo alla natura delle spese che possono essere finanziate da questi stanziamenti. Il concetto stesso di attività politica e le forme che essa può assumere non sono definiti. Secondo la formulazione del bilancio le attività politiche finanziate da questi stanziamenti dovrebbero presentare un carattere "supplementare". Tuttavia, non viene fornito alcun criterio per operare una distinzione chiara fra queste attività e quelle attinenti all'esercizio normale del mandato da parte dei deputati. 9. La finalità degli stanziamenti relativi alle spese amministrative assegnati ai membri non iscritti non è chiara. Non è stata adottata alcuna disposizione per definire la natura delle spese rimborsate ai deputati non iscritti e per poterle distinguere da quelle che sono normalmente già coperte dalle indennità versate agli stessi deputati. Ciò riguarda in particolare l'indennità di segreteria, destinata a coprire le spese derivanti dall'assunzione o dall'impiego dei servizi di assistenti parlamentari e l'indennità per spese generali destinata a coprire le spese risultanti dalle attività parlamentari(9). 10. Secondo la regolamentazione, le attività d'informazione possono essere organizzate in collaborazione con terzi purché sia rispettato il principio della "firma congiunta su base paritetica"(10). Questo principio non è definito formalmente. In pratica, si trattava di provvedere alla visibilità dell'intervento dei partner: lo stesso trattamento doveva essere riservato all'ubicazione ed alle dimensioni del logo (e/o del nome) del gruppo e dei suoi partner. La regolamentazione non stabilisce le modalità di finanziamento di tali azioni congiunte, in specie per garantire la trasparenza del loro costo globale e del modo di ripartizione delle spese fra il gruppo e i suoi partner. 11. Le attività d'informazione devono escludere qualsiasi forma di campagna elettorale a livello europeo, nazionale, regionale o locale. Tuttavia, la regolamentazione adottata nel 1992 non fornisce alcun orientamento sui criteri da applicare per stabilire se un'azione presenti o meno il carattere di campagna elettorale. È solo il 26 febbraio 1999, a seguito della modifica delle norme, che i Presidenti dei gruppi hanno adottato orientamenti comuni per l'interpretazione di questo divieto(11). L'esistenza di regolamentazioni e di linee di bilancio distinte 12. L'esistenza di una doppia regolamentazione (cioè una per le spese amministrative e le attività politiche, l'altra per le attività d'informazione), e di diverse linee di bilancio (tre fino al 1998, due dal 1999) ha una ragione storica(12). Finora questa situazione non è mai stata rimessa in questione a causa delle differenze nei criteri di ripartizione degli stanziamenti in causa, che avvantaggiano in misura diversa i gruppi, in specie in funzione della loro composizione linguistica (cfr. il paragrafo 3). Comunque, essa crea complicazioni sproporzionate rispetto ai suoi obiettivi, rendendo obbligatoria la tenuta di contabilità separate per attività che, in definitiva, non sono di carattere veramente diverso. 13. Infatti, la distinzione fra attività politiche e attività d'informazione sembra molto teorica poiché, proprio a causa del ruolo dei gruppi e come confermano i commenti al bilancio, le loro attività d'informazione sono di carattere politico. In pratica, ed anche se alcuni gruppi hanno definito taluni orientamenti per operare una distinzione(13), la Corte ha osservato che l'imputazione delle spese da parte dei gruppi all'una o all'altra voce di bilancio talvolta sembrava dettata più dalla disponibilità dei fondi che da una reale differenza nella natura delle attività. 14. Questa doppia regolamentazione crea il rischio che venga aggirata la normativa più vincolante, quella riferentesi alle attività d'informazione, che obbliga a stabilire un nesso chiaro fra l'attività finanziata e la Comunità e le sue politiche, e che vieta di porre gli stanziamenti a disposizione di formazioni politiche. La possibilità di controllo del rispetto delle norme 15. È difficile controllare talune norme riguardanti le attività d'informazione. È questo il caso del divieto di svolgere azioni d'informazione nel periodo precedente le elezioni europee(14). Spesso queste azioni assumono forme (ad esempio volantini, opuscoli, manifesti, materiale pubblicitario...), che consentono un controllo agevole solo sulla data di realizzazione o di fatturazione, e non sul loro periodo di utilizzazione. Peraltro, la regolamentazione ignora i recenti sviluppi tecnologici, in particolare la creazione, da parte della maggior parte dei gruppi, di siti Internet per natura permanenti e molto spesso collegati strutturalmente a quelli di formazioni politiche apparentate, per le quali l'accesso e lo sviluppo non sono sospesi durante il periodo del divieto. 16. Allo stesso modo, controllare il rispetto della norma che vieta il finanziamento di azioni di campagna elettorale a livello nazionale, regionale o locale, presenta la difficoltà di dover conoscere tutti i calendari elettorali negli Stati membri. 17. Si può anche sollevare il problema più generale della distinzione fra informazione e propaganda elettorale e dell'uso, nell'ambito di qualsiasi campagna elettorale (europea ed altre), di supporti d'informazione prodotti in precedenza. Volume e norme di ripartizione e di riporto degli stanziamenti 18. I criteri di ripartizione relativi alle spese amministrative ed alle attività d'informazione, che considerano in specie la composizione linguistica dei gruppi, comportano che l'appartenenza ad un gruppo dà diritto, per deputato, ad un volume di stanziamenti sostanzialmente superiore a quello attribuito ai deputati non iscritti. Ciò spiega la composizione e il funzionamento di certi gruppi le cui delegazioni nazionali, limitate talvolta ad un numero molto ridotto di deputati - perfino un unico deputato - dispongono, nello svolgimento delle loro attività e nell'utilizzo della loro quota di stanziamenti(15), di una tale autonomia che è lecito interrogarsi sul concetto stesso di gruppo, ai sensi dell'articolo 29, paragrafo 1, del regolamento del Parlamento(16). 19. Gli stanziamenti sono versati integralmente ai gruppi all'inizio dell'esercizio. Gli stanziamenti relativi alle attività d'informazione possono essere riportati all'esercizio successivo. Si tratta di una procedura non automatica che i gruppi, tuttavia, hanno applicato in modo sistematico. Gli stanziamenti relativi alle spese amministrative ed alle attività politiche possono essere riportati di diritto da un esercizio all'altro. I gruppi hanno interpretato quest'ultima disposizione come un diritto di riporto infinito ma, in pratica, ci sono stati solo alcuni casi di riporto al di là di un solo esercizio. Tuttavia, per analogia con il regolamento finanziario(17), la Corte ritiene che questa disposizione autorizzi il riporto di diritto solo all'esercizio successivo. La Corte ha parimenti osservato che, nel corso del periodo 1994 - 1998, gli stanziamenti inutilizzati a fine esercizio hanno raggiunto molto spesso l'equivalente di sei-nove mesi di spese. Per principio, la disponibilità permanente di una tesoreria così rilevante presenta il rischio di una cattiva gestione degli stanziamenti, se essa non è giustificata da un volume di impegni corrispondenti. Lo status giuridico ed il campo di azione dei gruppi 20. I gruppi sono organi del Parlamento e, in conformità al regolamento del Parlamento(18), svolgono un ruolo importante per l'esercizio dei poteri ed il funzionamento interno di questa istituzione. Questo ruolo importante è in contrasto con la mancanza di disposizioni dettagliate, che definiscano con precisione in che cosa consistono le attività politiche e le attività d'informazione, nonché lo status giuridico dei gruppi e la natura e l'ambito delle azioni che questi possono intraprendere al di fuori del funzionamento interno del Parlamento. 21. I gruppi non sono persone giuridiche e di conseguenza non possono acquisire diritti e contrarre obbligazioni. Nei rapporti con terzi al di fuori del Parlamento gli atti stipulati dai gruppi per l'utilizzo dei fondi (ad esempio all'atto della conclusione di contratti di lavoro, di locazione o di compravendita) sono considerati stipulati in virtù di un mandato del Parlamento e sono considerati rientrare nella responsabilità di quest'ultimo(19). Per gli altri atti di carattere politico i gruppi non sono considerati mandatari del Parlamento e la relativa responsabilità incombe ai membri che li compongono. Nel caso delle attività politiche e d'informazione, sembra difficile operare tale distinzione fra gli aspetti finanziari e politici e si pone la questione della responsabilità per queste attività. 22. Né il regolamento del Parlamento(20), né la regolamentazione relativa all'utilizzo degli stanziamenti(21) che forma oggetto della presente relazione definiscono o circoscrivono le attività che i gruppi possono svolgere al di fuori del funzionamento interno dell'istituzione. Nella maggior parte dei casi i gruppi hanno lasciato una grande autonomia alle rispettive delegazioni nazionali, che frequentemente svolgono le attività politiche e d'informazione in modo congiunto con organismi politici apparentati. Le carenze della regolamentazione e queste modalità di organizzazione danno origine ad una mancanza di chiarezza riguardo al ruolo ed alle attività rispettivi dei gruppi, delle loro delegazioni nazionali, o delle formazioni politiche collegate. OSSERVAZIONI SUL SISTEMA DI CONTROLLO INTERNO 23. A prima vista il meccanismo di funzionamento istituito per quanto riguarda gli stanziamenti assegnati ai gruppi sembra simile a quello del versamento di una sovvenzione ad un organismo esterno. In realtà, si tratta di una delega per l'esecuzione di questi stanziamenti ad organi interni del Parlamento che, di conseguenza, dovrebbe rispettare il quadro regolamentare applicabile alle spese di bilancio. Tuttavia i gruppi, molto autonomi sotto il profilo della loro gestione finanziaria, non applicano il regolamento finanziario, né le sue modalità di esecuzione, né le norme interne del Parlamento per l'esecuzione del bilancio. 24. Alcuni gruppi, comunque, hanno formalizzato norme e istruzioni interne analoghe a quelle della regolamentazione applicabile al bilancio comunitario, ad esempio in materia di delega della firma, di impegno, di ordinazione, di liquidazione e di pagamento delle spese, di natura dei documenti giustificativi, di tipo di contratto o tariffe di rimborso. Nella maggior parte degli altri casi le norme interne scritte sono largamente insufficienti o del tutto assenti. 25. Il decentramento dell'esecuzione degli stanziamenti a livello delle delegazioni nazionali, i cui effettivi si riducono talvolta ad alcuni deputati o ad uno solo, spesso non è abbinato dalle autorità dei gruppi a meccanismi di controllo adeguati. In diversi casi queste delegazioni nazionali godono di una tale indipendenza nell'utilizzo dei fondi che essa non consente al gruppo di esercitare alcun controllo effettivo sulle loro attività finanziarie. 26. L'interesse apparente delle autorità dei gruppi e dei responsabili del loro segretariato generale per le attività di controllo della gestione finanziaria è variabile e, per circa la metà dei gruppi, insufficiente. La precarietà(22) del personale del segretariato generale dei gruppi non è tale da consentire sempre agli agenti incaricati della gestione finanziaria di esercitare un controllo indipendente ed efficace sulla conformità delle spese. Al riguardo giova osservare che la regolamentazione uniforme interna in materia di gestione degli stanziamenti relativi alle attività d'informazione(23) autorizza a rifiutare l'esecuzione dei pagamenti solo nel caso in cui non ci siano fondi disponibili. OSSERVAZIONI SUL CONTROLLO ESTERNO 27. Sino alla fine del 1998 solo la regolamentazione riguardante le attività d'informazione prevedeva l'espletamento di un controllo esterno da parte di un organismo riconosciuto, in termini che erano peraltro ambigui in quanto facevano riferimento ad un "certificato sulla regolarità dei conti" ed il modello di certificato armonizzato(24) contiene solo un'attestazione della regolarità delle operazioni in merito ad alcuni aspetti della regolamentazione, cioè la fissazione di un massimale per le spese amministrative ed il divieto di acquistare beni immobili o mobili per ufficio. Le nuove disposizioni(25), che ora si applicano anche alle spese amministrative ed alle attività politiche, sono ancor meno soddisfacenti in quanto menzionano un "certificato...attestante la buona tenuta della contabilità". Sarebbe più opportuno dare al controllore il mandato di rilasciare un certificato sull'affidabilità dei conti e sulla regolarità delle operazioni finanziate. 28. Benché non vi fossero espressamente tenuti sino alla fine del 1998(26), i gruppi hanno fatto svolgere un controllo esterno anche sui conti relativi alle spese amministrative ed alle attività politiche, ma alcuni gruppi non hanno trasmesso al Presidente del Parlamento i conti certificati dal controllore esterno. Il fatto che la regolamentazione taccia sui criteri di ammissibilità delle spese spiega perché il controllo sia stato limitato all'affidabilità dei conti ed alla conformità sul piano contabile dei documenti a sostegno delle spese. 29. Dato che il mandato attuale dei controllori esterni è limitato al controllo degli stanziamenti in causa, generalmente essi non dispongono di informazioni sufficienti sul funzionamento generale del Parlamento ed in particolare sull'esistenza delle altre risorse poste da questo a disposizione dei gruppi e dei deputati, per poter tener conto nei loro lavori di alcuni rischi particolari. Peraltro, i controlli sono svolti unicamente presso il segretariato generale dei gruppi e non presso le strutture amministrative delle delegazioni nazionali negli Stati membri, mentre, come esposto in precedenza, esse svolgono un ruolo importante nell'utilizzo dei fondi. In pratica, ne viene ridotta in uguale misura la possibilità di controllare la realtà delle operazioni finanziate. 30. Sono state constatate differenze nella natura e nell'ambito delle procedure di controllo applicate dai diversi controllori. Tenuto conto dei risultati del controllo della Corte, esposti qui di seguito, l'efficacia e l'utilità di questi controlli esterni, che in generale non hanno dato adito ad osservazioni significative, sono, in queste condizioni, discutibili. 31. I certificati dei controllori esterni sono uniti alla relazione annuale che i gruppi trasmettono al Presidente del Parlamento, che a sua volta li trasmette alla commissione per il controllo di bilancio. Come la Corte aveva già osservato nella relazione annuale sull'esercizio 1989(27), non è stata seguita la procedura secondo cui, per le spese relative alle attività d'informazione, la commissione per il controllo di bilancio deve(28) redigere per l'Ufficio di Presidenza del Parlamento una relazione globale sulla conformità alla regolamentazione dell'utilizzo degli stanziamenti. OSSERVAZIONI SULLA TENUTA DELLA CONTABILITÀ ED I RENDICONTI FINANZIARI 32. Le pratiche contabili della maggior parte dei gruppi non danno adito ad osservazioni importanti da parte della Corte. Tuttavia, in alcuni casi sono state rilevate deficienze ed anomalie significative: - talvolta le stesse persone hanno deciso, eseguito e contabilizzato spese da sole; - il nesso fra le operazioni, i documenti giustificativi e le scritture contabili non era sufficientemente assicurato con l'ausilio di riferimenti adeguati; - anticipi o prelievi di contanti erano contabilizzati direttamente come spese definitive; - prelievi di contanti erano registrati su conti di attesa senza che fosse possibile individuare le operazioni in causa. 33. In un gruppo è stato possibile presentare i conti annuali per l'esercizio 1998 solo con un ritardo notevole e mantenendo su conti d'attesa numerose operazioni in sospeso da molto tempo, che palesano nella fattispecie una mancanza di rigore nella tenuta della contabilità. 34. La mancanza di chiarezza delle disposizioni inerenti alla tenuta della contabilità ed alla presentazione dei rendiconti finanziari ha portato a differenze nell'interpretazione e nella pratica fra i gruppi. Ad esempio, alcuni gruppi hanno posto in essere una contabilità di cassa ed altri una contabilità di competenza. Peraltro, taluni gruppi hanno redatto un bilancio patrimoniale, che comporta in particolare immobilizzazioni, crediti e debiti. Altri hanno compilato un bilancio finanziario, che si limita ai depositi bancari ed ai valori disponibili a fine esercizio. 35. Carenze frequenti sono state osservate in merito ai documenti giustificativi, che si trattasse di documenti contabili veri e propri (contratti, fatture...) o della documentazione relativa alle attività cui si riferiscono le spese (oggetto delle riunioni, elenco delle persone invitate, opuscoli...). Inoltre, la mancanza di norme riguardo alla conservazione dei documenti e dei rendiconti contabili solleva un problema generale di controllo, in specie in caso di dissoluzione o di modifica della composizione dei gruppi. 36. Mancando disposizioni esplicite in materia, solo pochi gruppi hanno tenuto un inventario od una registrazione equivalente dei beni mobili acquistati con questi stanziamenti. Per gli altri gruppi, dunque, la protezione di questi beni non è garantita, in specie nel caso di dissoluzione o modifica della composizione del gruppo, o nel caso in cui non sia rinnovato il mandato dei membri non iscritti. 37. Come suggerito dalla Corte nella relazione annuale sull'esercizio 1989(29), il 26 maggio 1993 i gruppi hanno adottato un piano contabile armonizzato per le operazioni relative alle attività d'informazione. Questa procedura non è stata seguita per le operazioni attinenti alle spese amministrative ed alle attività politiche, cosicché per queste spese non esiste una presentazione uniforme dei rendiconti finanziari relativi. Tuttavia, questa lacuna è stata colmata quando l'Ufficio di Presidenza del Parlamento ha proceduto alla revisione di questa regolamentazione alla fine del 1998. 38. Sul valore informativo dei rendiconti finanziari incide la mancanza di norme sufficientemente chiare riguardo all'imputazione, contabile e di bilancio, delle spese. Oltre al fatto che, come indicato in precedenza, la distinzione fra attività politiche e attività d'informazione è per lo più teorica, si procede all'imputazione delle spese talvolta in funzione della loro natura, talvolta in funzione della loro destinazione. In pratica, la Corte ha osservato molto spesso spese relative ad azioni simili imputate a voci contabili differenti, oppure una spesa relativa alla stessa azione ripartita su diverse voci. Sotto questo aspetto la nuova regolamentazione, applicabile dal 1999, non apporta alcun miglioramento. 39. Il valore informativo delle relazioni annuali sull'utilizzo degli stanziamenti è parimenti modesto poiché, in pratica, esse si limitano alla presentazione dei rendiconti finanziari e, contrariamente a quanto ci si potrebbe aspettare, non danno spiegazioni sulle principali attività collegate alle spese dell'esercizio. 40. In diversi casi la Corte ha constatato problemi di affidabilità dei rendiconti finanziari trasmessi dai gruppi al Presidente del Parlamento. Il gruppo che ha trasmesso rendiconti finanziari comprendenti diversi conti di attesa (cfr. il paragrafo 33) presenta, come stanziamenti impegnati e ancora da liquidare nel 1999, spese che sono già state pagate e che consistono essenzialmente in crediti rispetto ad un fondo creato per il finanziamento e l'adeguamento degli stipendi (cfr. il paragrafo 58). D'altra parte, il controllore esterno ha formulato nel suo certificato riserve dovute alla mancanza di documenti giustificativi ed all'entità dei conti di attesa da regolarizzare. Inoltre, ha escluso chiaramente dal certificato l'esame della "fondatezza" del sistema di remunerazione finanziato dal fondo sopracitato. Un altro gruppo ha trasmesso rendiconti finanziari relativamente poco circostanziati e non quelli certificati dai controllori esterni, in particolare più informativi sulle operazioni finanziarie del gruppo con organizzazioni apparentate. Peraltro, fondi notevoli, posti in riserva da questo gruppo presso una fondazione-vera e propria filiale del gruppo-non sono stati riprodotti nei rendiconti finanziari. A causa di un problema nell'ideazione del suo sistema contabile, i rendiconti finanziari di un terzo gruppo non presentavano tutte le spese erogate dalle delegazioni nazionali. Problemi generalizzati d'imputazione di bilancio e contabile incidevano sull'affidabilità delle informazioni relative alla natura delle spese di un quarto gruppo. OSSERVAZIONI SULLA LEGITTIMITÀ/REGOLARITÀ DELLE OPERAZIONI 41. La mancanza di disposizioni esplicite nella regolamentazione sulle spese amministrative e le attività politiche non comporta, secondo la Corte, che l'impiego di questi fondi sia lasciato totalmente alla discrezione dei gruppi. Le spese devono collocarsi entro limiti ragionevoli corrispondenti al funzionamento ed alle attività di organi interni del Parlamento. Il testo delle autorizzazioni di bilancio ed i relativi commenti convalidano quest'analisi. Dunque, la Corte ha considerato che l'obbligo di creare un nesso con il ruolo ed il funzionamento del Parlamento, nonché i divieti di partecipazione finanziaria ad operazioni inerenti alle campagne elettorali e di versamento di fondi a terzi, si applicavano di fatto anche all'utilizzo di questi stanziamenti. Quest'analisi è confermata dalle modifiche introdotte dalla nuova regolamentazione in vigore dal 1999(30). I documenti giustificativi 42. Anomalie significative sono state constatate in materia di documenti contabili nella metà dei gruppi. In generale esse consistono nella mancanza frequente di contratto (di lavoro, di servizi, di locazione), dei buoni d'ordine o di consegna, di fatture, di fogli paga o di note di onorari, di ordini di missione, di titoli di trasporto, di buoni di pagamento da parte del destinatario della prestazione o di prove di pagamento in caso di rimborso. Queste anomalie erano ancor più significative in un gruppo in cui una parte non trascurabile delle spese è stata effettuata mediante carte bancarie funzionanti sul conto del gruppo ed è stata contabilizzata senza documenti giustificativi, in base al semplice estratto della banca. 43. Stanziamenti sono stati versati a delegazioni nazionali senza che fossero giustificati la natura e il costo delle azioni realizzate o previste. Riguardo alla natura delle delegazioni nazionali in causa, talvolta è difficile sapere se non si confondano con le organizzazioni politiche apparentate. Il nesso delle azioni con il ruolo ed il funzionamento del Parlamento, dei suoi gruppi politici e dei loro membri 44. Per una gran parte dei gruppi, molto spesso è difficile stabilire se una spesa sia chiaramente collegata al ruolo ed al funzionamento del Parlamento, del gruppo o dei suoi membri, poiché mancano informazioni sufficienti sull'oggetto dell'azione. Questa difficoltà si presenta in particolare per le spese di rappresentanza impegnate a nome del gruppo, per le quali mancano spesso informazioni sulle persone invitate e sul tema dell'incontro. La stessa difficoltà sussiste per le spese connesse alle attività di alcune delegazioni nazionali, su cui non si dispone di alcuna informazione. 45. La mancanza generale di norme interne chiare, in specie in materia di delega dei poteri e di autorizzazione delle spese, le carenze nei documenti giustificativi ed il forte decentramento nell'utilizzo degli stanziamenti concorrono a far sì che sia difficile stabilire se una data spesa abbia un nesso chiaro con l'attività del gruppo. I fondi e le risorse posti a disposizione delle formazioni politiche 46. Alcuni gruppi hanno utilizzato una parte dei loro stanziamenti per partecipare al finanziamento di partiti politici europei od altre formazioni apparentate. Nel 1998 un importo totale di circa 1,40 Mio euro è stato versato a questi partiti sotto forma di contributo, sovvenzione, rimborso di prestito immobiliare, o di partecipazione alle spese di funzionamento. Questo importo non corrisponde alla totalità del sostegno finanziario di cui beneficiano i partiti politici europei, che usufruiscono anche dei locali e del personale che il Parlamento pone direttamente a disposizione dei gruppi, a carico del suo bilancio. 47. La Corte non ignora che, dall'entrata in vigore del trattato di Amsterdam, l'articolo 191 del trattato che istituisce la Comunità europea riconosce l'importanza dei partiti politici a livello europeo, né che si sta attualmente considerando uno statuto dei partiti politici europei. Tuttavia, essa ritiene che gli aiuti al finanziamento dei partiti politici europei, come ad altre formazioni apparentate, non potessero essere finanziati ricorrendo a stanziamenti previsti per le attività dei gruppi. 48. Il gruppo che ha istituito una fondazione (cfr. il paragrafo 40), posta sotto il suo controllo, versa ad essa, annualmente, una parte dei suoi stanziamenti, cioè circa 0,72 Mio euro nel 1998. Alla fine del 1998 l'attivo di questa fondazione ammontava ad oltre 10 Mio euro, consistenti in sostanza in depositi bancari e investimenti in Borsa, i cui proventi, circa 0,73 Mio euro nel 1998, servono a finanziarne le attività. La riserva di fondi così creata non è menzionata nel bilancio del gruppo. 49. La Corte ha anche constatato alcuni casi in cui personale remunerato dai gruppi svolgeva le proprie attività presso organismi terzi, come un partito politico nazionale, un'associazione collegata a partiti politici in paesi terzi o un organo di stampa. 50. Alcuni gruppi hanno versato a partiti politici nazionali un contributo finanziario per azioni che sarebbero state organizzate congiuntamente. A parte il fatto che tali azioni non presentavano questo carattere congiunto, il contributo dei gruppi è stato versato senza che fossero disponibili informazioni sul costo globale dell'operazione, sulle modalità di ripartizione e sulla realtà delle spese. Pertanto, non si può escludere il rischio che operazioni di questo tipo siano un aiuto al finanziamento dei partiti politici in causa. Le attività organizzate in collaborazione con terzi 51. Nella metà dei gruppi si sono constatati casi in cui il principio della firma congiunta su base paritetica non è stato rispettato in diverse azioni (conferenze, tavole rotonde, pubblicazioni, manifesti...) realizzate in collaborazione con partiti politici europei o formazioni politiche nazionali. Mancando il nome o il logo del gruppo o del Parlamento, queste azioni hanno lo stesso valore di azioni delle formazioni politiche in questione. La partecipazione finanziaria ad operazioni di campagna elettorale 52. La Corte ha constatato alcuni casi di partecipazione finanziaria diretta ad operazioni di campagna elettorale, europea o negli Stati membri. Inoltre, l'azione delle formazioni politiche che hanno ricevuto dei fondi o beneficiato di altre risorse dei gruppi, come indicato in precedenza, si colloca naturalmente, in linea di principio, nel quadro di preparazione di tali campagne elettorali. Le attività normalmente coperte da altre indennità 53. Una parte significativa degli stanziamenti di un gruppo è stata utilizzata per finanziare spese che sono normalmente coperte dalle indennità di segreteria e per spese generali percepite dai deputati, cioè spese di viaggio e di soggiorno di assistenti parlamentari e spese di funzionamento degli uffici permanenti dei deputati negli Stati membri. Casi analoghi, ma più isolati, sono stati osservati anche in alcuni altri gruppi. Le spese di carattere privato 54. Sono stati constatati casi di spese di carattere evidentemente privato, cioè attrezzature installate in un veicolo personale ed al domicilio personale, lavori di ricerca documentale svolti ai fini della pubblicazione di un'opera, abbonamenti ad una rivista o spese di viaggio. Inoltre, esiste il rischio di altre forme di appropriazione privata, in particolare a causa della frequente carenza di controllo sulle spese di rappresentanza ed a causa della mancanza generalizzata di un inventario dei mobili e delle attrezzature per ufficio finanziati con i fondi dei gruppi e installati in parte nelle delegazioni nazionali o presso gli uffici permanenti dei deputati. La gestione del personale 55. Il Parlamento mette a disposizione dei gruppi circa 530 agenti temporanei, le cui remunerazioni ed oneri connessi sono finanziati direttamente dagli stanziamenti del titolo 1 del suo bilancio. Mediante gli stanziamenti trattati nella presente relazione i gruppi possono assumere personale supplementare, in funzione delle loro esigenze particolari. È difficile stabilire con precisione l'entità di questo effettivo supplementare, ma lo si può stimare in una sessantina di persone in totale(31), più un certo numero di persone assunte occasionalmente, che è difficile quantificare. 56. Nella maggior parte dei gruppi la gestione del personale remunerato direttamente dai gruppi manca di trasparenza e presenta anomalie simili a quelle che la Corte aveva rilevato in merito alle spese risultanti dall'assunzione e dall'impiego degli assistenti parlamentari(32). In primo luogo ciò è dovuto alla molteplicità dei tipi di contratto, che possono collocarsi sia nel quadro di un contratto di lavoro dipendente, sia nel quadro di prestazioni di servizio. Questi diversi status non corrispondono necessariamente ad una differenza nella natura reale dei rapporti, poichè in generale gli agenti sono di fatto dei dipendenti del gruppo. La validità delle clausole di diversi contratti rispetto al diritto del lavoro ed alle disposizioni fiscali e sociali è dubbia. In alcuni casi mancano i contratti e le remunerazioni o gli onorari spesso sono versati senza che esista un foglio paga od una nota di onorari. I gruppi non sono tenuti a presentare i contratti ai servizi del Parlamento e questi ultimi, pertanto, non esercitano alcun controllo, mentre questi atti sono considerati stipulati in virtù di un mandato del Parlamento e quest'ultimo può esserne ritenuto responsabile(33). 57. Una parte degli agenti remunerati dai gruppi è assegnata a delegazioni nazionali negli Stati membri. La Corte ha constatato in tutti i gruppi che agenti od organismi remunerati dai gruppi (nell'ambito di contratti di lavoro o di prestazione di servizi) ricevevano simultaneamente una remunerazione come assistente parlamentare, versata in base all'indennità di segreteria dei deputati. Ciò è in contrasto con la regolamentazione che, come la Corte ha sottolineato nella relazione speciale sulle spese e indennità dei deputati(34), stabilisce che queste due funzioni sono incompatibili. Non esistono prove che questi agenti ed organismi abbiano effettivamente prestato servizi per conto dei gruppi. In definitiva, una parte delle risorse dei gruppi è impiegata come complemento delle indennità dei deputati. Esiste anche il rischio che altri agenti remunerati dai gruppi, assegnati alle delegazioni nazionali, in effetti non fungano da assistenti dei deputati. 58. Un gruppo ha concesso, sotto forma di premi speciali e di fine anno, una remunerazione supplementare ai suoi agenti, per la maggior parte agenti temporanei già remunerati dal Parlamento. I criteri e le tabelle di attribuzione non erano definiti da norme scritte e sono state osservate differenze molto importanti negli importi versati ai vari agenti, mentre mancavano i fogli paga. Un altro gruppo ha creato un fondo alimentato in parte dal versamento "volontario" di una parte del loro stipendio da parte degli agenti temporanei, remunerati dal Parlamento. Questo fondo ha lo scopo di ridurre la gerarchia degli stipendi fra i diversi gradi degli agenti temporanei e di assumere personale supplementare. Questi dispositivi sono irregolari, poiché non rientra nelle prerogative di un gruppo modificare la remunerazione di agenti temporanei impegnati contrattualmente con il Parlamento e da questo remunerati. Essi hanno anche l'effetto di favorire l'evasione fiscale. CONSIDERAZIONI SULLA GESTIONE FINANZIARIA 59. Una sana gestione finanziaria presuppone che siano preliminarmente garantite la legittimità/regolarità delle operazioni. Quindi, le anomalie esposte in precedenza dalla Corte incidono anche, di conseguenza, sulla gestione finanziaria, dato che i fondi sono stati utilizzati per fini non autorizzati dalla regolamentazione. 60. In generale, i gruppi non hanno istituito norme e meccanismi intesi a garantire l'applicazione dei principi della sana gestione finanziaria. In particolare, la ripartizione degli stanziamenti in dotazioni di carattere definitivo fra le delegazioni nazionali, la mancanza di meccanismi di autorizzazione preliminare delle operazioni, la mancanza di una tabella degli stipendi e di tariffe per gli onorari, nonché l'inapplicazione di procedure di concorrenza per la stipulazione dei contratti, non sono tali da garantire che le spese siano sempre conformi ai principi della sana gestione finanziaria. 61. Queste deficienze non hanno portato ad un cattivo utilizzo generalizzato dei fondi, ma alcune delle operazioni esaminate dalla Corte danno adito a riserve in merito al rispetto del criterio di economia. Ad esempio, in alcuni gruppi le tariffe per il rimborso delle spese di missione sono più favorevoli di quelle del regime applicabile agli agenti delle istituzioni europee, che, secondo le constatazioni della Corte, è, in condizioni di funzionamento normale, del tutto adeguato ai bisogni dei gruppi. Le condizioni di organizzazione delle riunioni, spesso chiamate "giornate di studio", dei gruppi al di fuori delle sedi di lavoro ufficiali del Parlamento, dovrebbero parimenti essere riconsiderate, in specie per quanto riguarda la presenza imponente del personale dei gruppi e, talvolta, la parte delle attività non connesse direttamente a lavori veri e propri. Inoltre la Corte ha constatato alcuni casi di spese che non sembrano utili o ragionevoli. CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI 62. La mancanza di chiarezza della regolamentazione e delle norme interne dei gruppi sotto il profilo dell'ammissibilità delle spese, la mancanza frequente di un sistema di controllo interno soddisfacente, come pure le deficienze del dispositivo attuale di controllo esterno hanno contribuito ai problemi rilevanti di legittimità/regolarità delle operazioni constatati dalla Corte. Non è garantito che i fondi siano stati sempre utilizzati in conformità dei principi della sana gestione finanziaria. Evidentemente ciò non significa che le anomalie presentate in questa relazione abbiano inciso su tutte le spese di tutti i gruppi. In effetti, il controllo della Corte ha rivelato una situazione molto variegata, in quanto i problemi esposti sono risultati più frequenti in alcuni gruppi, come anche per taluni deputati non iscritti, che in altri. 63. Occorre un esame inteso a chiarire, in una regolamentazione comune a tutti gli stanziamenti in questione, i criteri in materia di ammissibilità delle spese. La modifica apportata alla fine del 1998 non ha prodotto, sotto questo aspetto, alcun miglioramento notevole. Dovrebbe essere esaminato il raggruppamento degli stanziamenti su una sola linea di bilancio, in particolare in modo da far cessare una distinzione molto teorica fra attività politiche e attività d'informazione. Ne sarebbero facilitati anche la tenuta della contabilità e il controllo. 64. Dato il ruolo riconosciuto ai partiti politici a livello europeo dall'articolo 191 del trattato che istituisce la Comunità europea e data l'iscrizione in bilancio di una linea apposita per i contributi a favore dei partiti politici europei, occorre ugualmente considerare la definizione di norme trasparenti applicabili al finanziamento di queste entità. Questa dovrebbe anche essere l'occasione per chiarire il ruolo e le attività dei gruppi, ricordando che si tratta prima di tutto di organi interni del Parlamento. 65. Inoltre, è opportuno ideare modalità di organizzazione della gestione finanziaria che, pur lasciando ai gruppi una legittima autonomia funzionale, assicurino l'instaurazione di un sistema di controllo interno efficace. Questo sistema dovrebbe consentire la piena applicazione delle norme relative all'esecuzione del bilancio comunitario e in particolare dovrebbe concretarsi, secondo la Corte, in una centralizzazione del pagamento e della contabilizzazione delle spese presso i servizi amministrativi del Parlamento. Una regolamentazione specifica dovrebbe disciplinare la messa a disposizione e l'utilizzo degli stanziamenti attribuiti ai deputati non iscritti. 66. Occorre stabilire norme chiare sul regime di proprietà e d'inventario dei beni acquistati mediante gli stanziamenti in causa, per proteggere e gestire in modo ottimale tutti gli elementi dell'attivo, compresi quelli finanziari, in particolare in caso di modifica o dissoluzione di un gruppo. Allo stesso modo occorre adottare disposizioni riguardo alla conservazione degli archivi contabili dei gruppi dissolti. 67. Per poter conoscere meglio, e in primo luogo ciò concerne il Parlamento, l'uso che è stato fatto degli stanziamenti, la relazione annuale di ciascun gruppo dovrebbe comprendere una presentazione sufficientemente dettagliata e informativa degli obiettivi, della natura e del costo delle principali attività finanziate. I conti certificati dei gruppi, pubblici dal 1999, dovrebbero in futuro essere pubblicati. 68. Ai fini di una maggiore efficacia, il controllo esterno di tutti i gruppi dovrebbe essere affidato, per un periodo stabilito (ad esempio una legislatura), ad un solo organismo selezionato mediante gara. Il mandato del controllore esterno dovrebbe essere definito chiaramente, in modo da includere esplicitamente il controllo sulla regolarità delle operazioni, controllo esteso fin negli Stati membri. Questo controllore esterno dovrebbe redigere ogni anno una relazione per ciascun gruppo e presentarla direttamente al Presidente del Parlamento. 69. La molteplicità dei contratti di lavoro o di prestazione di servizi, che molto spesso presentano discrepanze rispetto alle regolamentazioni comunitarie e nazionali, comporta grandi rischi per la responsabilità giuridica del Parlamento. Pertanto, è essenziale prendere in considerazione senza indugio un chiarimento dei rapporti contrattuali fra i gruppi ed i loro dipendenti e prestatari. Per vigilare sul rispetto di talune forme giuridiche elementari, dovrebbe essere intrapresa una normalizzazione dei contratti sotto la supervisione dei servizi del Parlamento, che, peraltro, dovrebbero ricevere sistematicamente un esemplare di tutti i contratti firmati. La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 25 maggio 2000. Per la Corte dei conti Jan O. Karlsson Presidente (1) GU L 49 del 19.2.1997, pagg. 1 - 76. L'articolo 29, paragrafo 1, del regolamento del Parlamento prevede che "i deputati possono organizzarsi in gruppi secondo le affinità politiche". (2) Le norme per l'utilizzo dei fondi messi a disposizione dei gruppi politici per le rispettive spese di segreteria e spese amministrative di funzionamento (3705), nonché per le attività politiche (3706), sono state adottate dall'Ufficio di Presidenza del Parlamento il 10 luglio 1986 (PE 107.858/BUR/All. II). Parallelamente al raggruppamento degli stanziamenti sotto un'unica voce (3707), questa regolamentazione è stata modificata dall'Ufficio di Presidenza il 14 dicembre 1998 (PE 274.329/BUR).La regolamentatione sulle modalità di utilizzazione degli stanziamenti destinati alle attività d'informazione (3708) è stata adottata dall'Ufficio di Presidenza il 28 gennaio 1992 (PE 158.828/BUR/All. II). II 28 ottobre 1993 (PE 175.892/BUR) l'Ufficio di Presidenza ha convenuto di allegare a questa regolamentazione il testo comune chiamato "gentlemen's agreement", adottato il 26 maggio 1993 dai Presidenti dei gruppi politici per definire una regolamentazione interna uniforme, nonché un piano contabile ed una relazione annuale armonizzati. II 14 dicembre 1998 l'Ufficio di Presidenza ha modificato questa regolamentazione (PE 274.330/BUR). (3) Corte di giustizia, sentenza del 23 aprile 1986, 294/83, I Verdi/Parlamento. (4) La conferenza dei Presidenti si compone del Presidente del Parlamento e dei Presidenti dei gruppi. Due rappresentanti dei membri non iscritti partecipano alle riunioni ma non hanno diritto di voto. (5) L'Ufficio di Presidenza si compone del Presidente e dei quattordici vicepresidenti del Parlamento. I questori sono membri dell'Ufficio di Presidenza con funzioni consultive. (6) II criterio di ripartizione prevede: - da un lato un importo per gruppo (75 % del totale degli stanziamenti dei gruppi per la voce 3705 e 85 % per la voce 3706) cioè: per i gruppi che comprendono 0 - 39 membri: 1 parte, per i gruppi che comprendono 40 - 79 membri: 1 parte e mezzo, per i gruppi che comprendono 80 - 119 membri: 2 parti, per i gruppi che comprendono 120 - 159 membri: 2 parti e mezzo, per i gruppi che comprendono 160 - 199 membri: 3 parti, per i gruppi che comprendono 200 - 239 membri: 3 parti e mezzo, - e, dall'altro, un importo proporzionale (25 % del totale degli stanziamenti dei gruppi per la voce 3705 e il 15 % del totale degli stanziamenti dei gruppi per la voce 3706) che tiene conto della composizione numerica di ciascun gruppo, nonché della sua situazione linguistica (la somma proporzionale per deputato è aumentata del 5 % per lingua con un massimo di 11 lingue). (7) Si può stimare, in modo molto approssimativo, in circa 80 Mio euro la quota di questi altri stanziamenti destinati dal Parlamento al funzionamento dei gruppi politici. L'importo totale delle spese annuali del Parlamento connesse alle attività dei gruppi politici sarebbe, di conseguenza, dell'ordine di 115 Mio euro, rispetto ad un bilancio totale per il Parlamento di 905 Mio euro nel 1998 (cioè circa il 13 %). (8) GU C 313, volume II, del 12.12.1990, paragrafi 16.7 - 16.19. (9) Cfr. la relazione speciale n. 10/98, GU C 243 del 3.8.1998, P. 1. (10) La regolamentazione modificata il 14 dicembre 1998 (PE 274.330/BUR) fa ora riferimento al "principio della firma congiunta su base paritetica". (11) Dopo la modifica della regolamentazione del 14 dicembre 1998 (PE 274.329/BUR), il divieto di azioni di campagna elettorale si applica anche all'utilizzo degli stanziamenti della voce 3707 per le spese amministrative e di segreteria e le spese connesse alle attività politiche. (12) Gli stanziamenti sono stati iscritti nel bilancio del Parlamento in tappe successive, cioè: - dal 1972 per le spese di funzionamento (3705), - dal 1974 per le attività politiche (3706) e, - dal 1982 per le attività d'informazione (3708). (13) Secondo la distinzione operata, le attività d'informazione devono rivolgersi al pubblico od ai moltiplicatori di opinione, mentre le attività politiche hanno piuttosto come obiettivo la concertazione politica nel quadro dei lavori parlamentari. (14) Questo periodo era di quattro mesi sino alla fine del 1998. In seguito è stato ridotto ad un mese. (15) I gruppi ripartiscono una quota, variabile secondo i casi, degli stanziamenti ricevuti dal Parlamento sotto forma di dotazioni fra le delegazioni nazionali. (16) GU L 49 del 19.2.1997, pagg. 1 - 76. L'articolo 29, paragrafo 1, del regolamento del Parlamento prevede che "i deputati possono organizzarsi in gruppi secondo le affinità politiche". (17) Articolo 7, paragrafo 7b). (18) GU L 49 del 19.2.1997, pagg. 1 - 76. L'articolo 29, paragrafo 1, del regolamento del Parlamento prevede che "i deputati possono organizzarsi in gruppi secondo le affinità politiche". (19) Quest'analisi è confermata da una sentenza del Tribunale di prima istanza (causa T-162/89) del 22 novembre 1990. (20) GU L 49 del 19.2.1997, pagg. 1 - 76. L'articolo 29, paragrafo 1, del regolamento del Parlamento prevede che "i deputati possono organizzarsi in gruppi secondo le affinità politiche". (21) Le norme per l'utilizzo dei fondi messi a disposizione dei gruppi politici per le rispettive spese di segreteria e spese amministrative di funzionamento (3705), nonché per le attività politiche (3706), sono state adottate dall'Ufficio di Presidenza del Parlamento il 10 luglio 1986 (PE 107.858/BUR/All. II). Parallelamente al raggruppamento degli stanziamenti sotto un'unica voce (3707), questa regolamentazione è stata modificata dall'Ufficio di Presidenza il 14 dicembre 1998 (PE 274.329/BUR).La regolamentatione sulle modalità di utilizzazione degli stanziamenti destinati alle attività d'informazione (3708) è stata adottata dall'Ufficio di Presidenza il 28 gennaio 1992 (PE 158.828/BUR/All. II). II 28 ottobre 1993 (PE 175.892/BUR) l'Ufficio di Presidenza ha convenuto di allegare a questa regolamentazione il testo comune chiamato "gentlemen's agreement", adottato il 26 maggio 1993 dai Presidenti dei gruppi politici per definire una regolamentazione interna uniforme, nonché un piano contabile ed una relazione annuale armonizzati. II 14 dicembre 1998 l'Ufficio di Presidenza ha modificato questa regolamentazione (PE 274.330/BUR). (22) Agenti temporanei, ausiliari od altro personale a contratto. (23) Le norme per l'utilizzo dei fondi messi a disposizione dei gruppi politici per le rispettive spese di segreteria e spese amministrative di funzionamento (3705), nonché per le attività politiche (3706), sono state adottate dall'Ufficio di Presidenza del Parlamento il 10 luglio 1986 (PE 107.858/BUR/All. II). Parallelamente al raggruppamento degli stanziamenti sotto un'unica voce (3707), questa regolamentazione è stata modificata dall'Ufficio di Presidenza il 14 dicembre 1998 (PE 274.329/BUR).La regolamentatione sulle modalità di utilizzazione degli stanziamenti destinati alle attività d'informazione (3708) è stata adottata dall'Ufficio di Presidenza il 28 gennaio 1992 (PE 158.828/BUR/All. II). II 28 ottobre 1993 (PE 175.892/BUR) l'Ufficio di Presidenza ha convenuto di allegare a questa regolamentazione il testo comune chiamato "gentlemen's agreement", adottato il 26 maggio 1993 dai Presidenti dei gruppi politici per definire una regolamentazione interna uniforme, nonché un piano contabile ed una relazione annuale armonizzati. II 14 dicembre 1998 l'Ufficio di Presidenza ha modificato questa regolamentazione (PE 274.330/BUR). (24) Questo modello di certificato è stato adottato il 26 maggio 1993 con un accordo dei Presidenti dei gruppi chiamato "gentlemen's agreement" (PE 175.892/BUR). (25) Disposizioni adottate dall'Ufficio di Presidenza del Parlamento il 14 dicembre 1998 (PE 274.329/BUR e PE 274.330/BUR). (26) La regolamentazione prevedeva unicamente che ogni gruppo stabilisse le norme di controllo e di verifica dei conti. (27) GU C 313, volume II, del 12.12.1990, paragrafo 16.18. (28) Articolo 5, paragrafo 4, della regolamentazione adottata dall'Ufficio di Presidenza del Parlamento il 28 gennaio 1992 (PE 158.828/BUR/All. II). (29) GU C 313, volume II, del 12.12.1990, paragrafo 16.16 a). (30) Questa prevede il divieto di partecipare a qualsiasi forma di campagna elettorale. (31) Questa stima si basa sul numero di persone che beneficiano di un contratto di una data durata nel corso del 1998. (32) Cfr. la relazione speciale n. 10/98, GU C 243 del 3.8.1998, paragrafi 1.32 - 1.38. (33) Sentenza del Tribunale di prima istanza del 22 novembre 1990 nella causa T-162/89. (34) Cfr. la relazione speciale n. 10/98, GU C 243 del 3.8.1998, paragrafo 1.34. Risposte del parlamento europeo Il Parlamento rileva che l'obiettivo della Corte è stato di procedere ad un esame complessivo dell'utilizzo degli stanziamenti del Parlamento europeo relativi alle attività dei gruppi politici e dei deputati non iscritti. Il Parlamento rileva che la Corte nelle sue conclusioni e raccomandazioni si è voluta soffermare sulla mancanza di chiarezza della regolamentazione e delle norme interne dei gruppi, quanto all'ammissibilità delle spese, sulla mancanza abbastanza frequente di sistemi di controllo interno soddisfacenti nonché sulle carenze dell'attuale dispositivo di revisione esterna (paragrafo 62). In quest'ottica il Parlamento ha dato l'opportunità ad ogni gruppo di rispondere individualmente alle osservazioni che lo riguardano più da vicino. Il Parlamento ritiene con la Corte che i gruppi politici debbano beneficiare di un'autonomia funzionale, ma che quest'ultima debba essere accompagnata dall'attuazione di un quadro regolamentare, di bilancio e di controllo chiaro, trasparente ed efficace. Il Parlamento non ritiene però che una centralizzazione dei pagamenti e della contabilizzazione delle spese presso il Segretariato generale sia opportuna ed efficace (paragrafo 65). D'intesa con i gruppi politici, il Parlamento ha deciso di consultare i suoi organi competenti affinché al 1° gennaio 2001 entri in vigore la gamma di misure specificate in appresso. Modifica degli articoli 29 e 30 del regolamento del Parlamento Paragrafi 20, 21, 22 - La commissione per gli affari costituzionali è stata consultata al fine della modifica degli articoli 29 e 30 del regolamento del Parlamento. Il regolamento dovrà definire il campo di attività dei gruppi politici in quanto organi del Parlamento, "prevedere il dispositivo di scioglimento di un gruppo" e precisare lo statuto dei deputati non iscritti. Fusione delle linee 3707 e 3708 del bilancio del Parlamento Paragrafi 12, 13, 14, 38, 63 - La commissione per i bilanci dovrà essere consultata allo scopo di fondere le linee 3707 e 3708 del bilancio del Parlamento e modificarne la nomenclatura. Modifica delle norme interne relative all'utilizzazione del bilancio Paragrafo 23 - L'Ufficio di presidenza del Parlamento dovrà essere consultato sulla revisione delle norme interne relative all'utilizzo del bilancio del Parlamento, onde definire le norme applicabili all'esecuzione della nuova linea di bilancio frutto della fusione delle linee 3707 e 3708. Approvazione di una nuova regolamentazione che disciplini l'utilizzo degli stanziamenti della nuova linea di bilancio (ex voci 3707 - 3708) con i suoi allegati (piano contabile, certificato armonizzato, bilancio e stato delle spese) La nuova regolamentazione dovrà precisare in particolare i seguenti punti rilevati dalla Corte: Natura delle spese Paragrafi 8, 9, 41 - La regolamentazione dovrà stabilire chiaramente che le spese dei gruppi politici devono avere un legame con le attività e le politiche dell'Unione. Le risorse messe a disposizione dei gruppi politici e dei deputati non iscritti non potranno in alcun caso finanziare attività specificamente coperte da altre linee di bilancio. Co-organizzazione - messa a disposizione dei fondi Paragrafi 10, 50, 51 - Al di là dei principi già stabiliti per quanto riguarda il finanziamento di attività in co-organizzazione, le nuove norme dovranno precisare le modalità di partecipazione, considerato il bilancio globale di ogni attività/manifestazione co-organizzata. Il principio di co-organizzazione dovrà essere distinto dal principio della sovvenzione, che obbedisce a norme particolari del regolamento finanziario. Le sovvenzioni dovranno avere un massimale. Campagna elettorale Paragrafi 11, 15, 16, 17, 52 - Il Parlamento constata con soddisfazione che i presidenti dei gruppi hanno approvato gli orientamenti comuni per l'interpretazione della nozione di campagna elettorale. Questi orientamenti dovranno far parte della nuova regolamentazione ed essere completati in particolare per quanto riguarda l'utilizzo delle nuove tecnologie. Il Parlamento, come peraltro le altre istituzioni, non può però interrompere la sua informazione istituzionale e politica in funzione del calendario delle elezioni negli Stati membri, che rientra nell'ambito di competenza delle loro legislazioni. Riporto all'esercizio successivo Paragrafo 19 - La nuova regolamentazione dovrà rafforzare l'articolo 4.3 dell'attuale regolamentazione della voce 3708 per quanto riguarda il riporto degli stanziamenti all'esercizio successivo. Il bilancio e gli stati finanziari di ogni gruppo dovranno riflettere l'esatta situazione dei riporti degli stanziamenti. Revisione contabile esterna Paragrafi 27, 31, 68 - Il Parlamento fa proprie le osservazioni della Corte sulla revisione contabile esterna. Esso stabilirà un elenco di organismi di revisione contabile esterna, tra i quali i gruppi sceglieranno l'organismo che procederà alla loro revisione contabile. Gli organismi di revisione contabile così prescelti otterranno dal Parlamento i mandati espliciti di rilasciare un certificato sull'affidabilità dei conti e sulla regolarità delle operazioni finanziate. Tali certificati dovranno essere stabiliti al più tardi entro il 31 marzo dell'anno successivo alla chiusura dell'esercizio. I gruppi manterranno la possibilità di garantire a fini interni il controllo dell'affidabilità dei documenti e della regolarità delle operazioni finanziate. Contabilità di cassa o di esercizio, conservazione dei documenti e inventario Paragrafi 34, 35, 36 - La nuova regolamentazione stabilirà il tipo di contabilità che ogni gruppo dovrà tenere, il regime di conservazione dei documenti, anche in caso di scioglimento del gruppo, e l'obbligo della tenuta di inventario di beni iscritti nell'inventario generale del Parlamento. Contratto di lavoro o di prestazione di servizi Paragrafi 55, 56, 57, 69 - Il Parlamento stabilirà una regola generale secondo la quale i gruppi avranno l'obbligo di fornire copia per informazione di ogni contratto concluso tra un gruppo e terzi. Inoltre, il Parlamento ha deciso di modificare la regolamentazione dei deputati per quanto riguarda la loro indennità di assistenza di segreteria. Questa nuova regolamentazione applicabile al 1° gennaio 2001 prevede in particolare la pubblicazione dell'elenco degli assistenti. Sulla scorta di questa decisione, la nuova regolamentazione dovrà prevedere altresì per i contratti di lavoro o di prestazione di servizi conclusi dai gruppi l'obbligo di fornire i seguenti documenti: - contratto di lavoro, - copia della busta paga, - prova di pagamento dei contributi sociali, - prova di copertura sociale e di protezione in caso di infortunio sul lavoro e - prova del contratto di prestazione di servizi e copia della parcella. Approvazione di un regolamento finanziario comune ai gruppi, in applicazione della regolamentazione sull'utilizzo degli stanziamenti Paragrafi 60, 61, 24, 25, 26, 42, 43, 44, 45 - L'Ufficio di presidenza del Parlamento dovrà approvare un regolamento finanziario comune ai gruppi politici, in applicazione della regolamentazione sull'utilizzo degli stanziamenti che, pur tenendo conto dell'organizzazione interna di ogni gruppo, dovrà prevedere fra l'altro gli elementi seguenti: - le norme concernenti l'annualità del bilancio, compresi i criteri di riporto degli stanziamenti, - le norme concernenti il principio di sana gestione finanziaria, - la struttura del bilancio, - i meccanismi interni e la procedura di approvazione del bilancio nonché la descrizione dei meccanismi di controllo, - i criteri di esecuzione del bilancio e in particolare le modalità di impegno della spesa e le modalità di delega della capacità di impegno della spesa, - la procedura di liquidazione, - la procedura di pagamento, - l'amministrazione degli anticipi, - l'aggiudicazione di appalti, - criteri uniformi in materia di contabilità, - criteri uniformi in materia di inventario, - la procedura di recupero dei crediti, - le norme concernenti la consegna di documenti giustificativi, - le norme concernenti l'apertura e la gestione dei conti bancari e dei conti correnti postali. Il regolamento finanziario dovrà prevedere le modalità di gestione degli stanziamenti decentrati. Tale capacità di gestione decentrata, affidata alle delegazioni nazionali, dovrà essere rigorosamente limitata. La competenza in materia di liquidazione e pagamento spetterà esclusivamente ai gruppi, che dovranno in ogni caso opporre il loro rifiuto in caso di non conformità degli impegni con la regolamentazione in vigore. Partiti politici europei e altre formazioni politiche Paragrafi 46, 47, 64 - Il Parlamento che, attraverso le sue istanze politiche, è stato all'origine dell'iscrizione nel trattato di Amsterdam dell'articolo 191 sui partiti politici europei, da tempo ha avviato una riflessione sull'applicazione di questo articolo, necessario allo sviluppo della democrazia a livello europeo (risoluzione sullo statuto costituzionale dei partiti politici europei approvata il 10 dicembre 1996; iscrizione di una linea p.m. 3710 nel bilancio del Parlamento, fra l'altro). I gruppi parlamentari interessati e i partiti politici europei hanno, dal canto loro, chiesto alla Commissione europea di sfruttare il suo diritto d'iniziativa per mettere in atto l'articolo 191 del trattato. Il Parlamento ritiene di aver fatto quanto in suo potere affinché abbia esito positivo la riflessione sull'applicazione dell'articolo 191. In attesa di uno statuto dei partiti politici europei e delle modalità del loro finanziamento a livello europeo, il Parlamento dovrà mettere in atto, attraverso diverse regolamentazioni, le seguenti misure di trasparenza: - i contributi ai partiti politici europei versati dai gruppi parlamentari dovranno figurare nei loro rispettivi bilanci, l'importo di questi contributi dovrà avere un massimale, - sarà vietato il finanziamento diretto o indiretto dei partiti, delle formazioni politiche o di organismi apparentati a livello nazionale. I partiti politici europei che ricevono tali contributi dovranno rendere pubblici i loro conti e le fonti del loro finanziamento. Il Parlamento dovrà stabilire i limiti e le condizioni di utilizzo delle attrezzature tecniche (sale e servizi d'interpretazione) messe a disposizione dei partiti politici europei nel quadro della regolamentazione applicabile ai gruppi politici europei. Spese dei deputati non iscritti Paragrafi 49, 56 - In mancanza di un testo chiaro della regolamentazione che precisi la natura delle spese che possono essere imputate sulle varie voci di bilancio per i deputati non iscritti, i servizi del Parlamento europeo devono, per un certo numero di spese, limitarsi a vigilare a che esse siano autorizzate, controllate, contabilizzate e pagate in conformità con le disposizioni del Regolamento finanziario. Ciò vale in particolare per le domande di rimborso riguardanti qualsiasi tipo di spesa connessa all'assunzione di collaboratori. Paragrafi 35, 42 - Quanto alle osservazioni concernenti le spese e le attività finanziate a partire dagli stanziamenti iscritti alle voci 3705 e 3706, è talora difficile - tenuto conto del testo esistente - distinguere quali siano le spese concernenti il materiale e le spese amministrative da imputare alla voce 3705 e quelle che devono essere finanziate a partire dall'indennità per spese generali. I servizi si limitano pertanto a verificare se i rimborsi richiesti accompagnati dai documenti giustificativi siano previsti nel piano contabile e se esistano gli stanziamenti necessari. Sarà chiesto ai servizi competenti di fare in modo in futuro di disporre per ogni attività d'informazione non soltanto delle fatture debitamente pagate, ma anche dei documenti che consentano di giustificare la conformità della spesa. Paragrafo 36 - Recentemente è stato sollevato un problema da parte dei servizi circa la registrazione dei beni mobili finanziati a partire dalle voci 3705/3706. Tuttavia, non sono state ancora prese delle misure concrete. Verrà chiesta la creazione di un sistema per porre rimedio a tale carenza. Paragrafi 44, 53 - Voce 3708: sulla base delle fatture presentate, e in assenza di un testo preciso sulla natura delle spese, è talora molto difficile stabilire se una spesa ha avuto un legame diretto con il ruolo e il funzionamento del Parlamento europeo, e se il suo finanziamento a partire dalla linea di bilancio 3708 sia giustificato. Tuttavia, l'osservazione formulata nel contesto della gestione delle voci 3705 e 3706 quanto alla futura necessità per i deputati di presentare, oltre alle fatture quietanzate, dei documenti che giustifichino la natura della spesa, o per le attività d'informazione, il contenuto e la portata dell'azione, resta valida per la voce 3708. Finora i servizi si sono limitati a controllare se le spese il cui rimborso era previsto dalla regolamentazione erano conformi al regolamento finanziario, ma in futuro saranno incaricati di fare in modo di disporre anche di documenti giustificativi della natura e della conformità della spesa.