IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea L 38/9

RACCOMANDAZIONE (UE) 2016/193 DELLA COMMISSIONE

del 10 febbraio 2016

rivolta alla Repubblica ellenica sulle misure che la Grecia deve adottare con urgenza in vista della ripresa dei trasferimenti a norma del regolamento (UE) n. 604/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio

LA COMMISSIONE EUROPEA,

visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 292,

considerando quanto segue:

(1) Il trasferimento di richiedenti protezione internazionale a norma del regolamento (UE) n. 604/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio (1) (di seguito «il regolamento Dublino») è stato sospeso dagli Stati membri dal 2011 in seguito a due sentenze, una della Corte europea dei diritti dell'uomo e una della Corte di giustizia dell'Unione europea (2), in cui sono state individuate carenze sistemiche nel sistema di asilo greco che rischiavano di costituire una violazione dei diritti fondamentali dei richiedenti protezione internazionale trasferiti dagli Stati membri in Grecia a norma del regolamento (CE) n. 343/2003 del Consiglio (3).

(2) Dal 2011, quando la Corte europea dei diritti dell'uomo ha pronunciato la sentenza M.S.S./Belgio e Grecia, il Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa monitora la situazione in Grecia in base alle relazioni che la Grecia è tenuta a presentare per dimostrare l'esecuzione della sentenza e alle prove fornite da ONG e organizzazioni internazionali, come l'Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR), che operano in Grecia.

(3) In seguito alla sentenza M.S.S, la Grecia si è impegnata a riformare il suo sistema di asilo in base a un piano d'azione nazionale per la riforma dell'asilo e la gestione della migrazione, presentato nell'agosto 2010 e riveduto nel gennaio 2013 (di seguito «il piano d'azione greco»).

(4) Nel 2011, inoltre, le autorità greche hanno chiesto all'Ufficio europeo di sostegno per l'asilo (EASO) un sostegno di emergenza per ovviare alle gravi carenze del sistema di asilo nazionale. L'EASO ha fornito un supporto operativo dal 1o aprile 2011 al 31 dicembre 2014. Durante questo periodo, l'invio di squadre di supporto per l'asilo ha aiutato la Grecia a sostenere la creazione dei tre nuovi servizi, l'accoglienza delle persone vulnerabili, il trattamento delle domande di protezione internazionale pendenti, in particolare in secondo grado, e lo sviluppo della capacità di assorbimento dei fondi dell'Unione europea. Il 4 dicembre 2014 la Grecia ha presentato un'ulteriore richiesta di supporto speciale all'EASO, che si è impegnato a fornirlo fino alla fine di maggio 2016.

(5) La situazione in Grecia ha inoltre indotto la Commissione ad avviare nei confronti di questo paese una serie di procedimenti d'infrazione riguardanti, tra l'altro, l'accesso insufficiente alla procedura di asilo, l'inadeguatezza della capacità e delle condizioni di accoglienza, anche nelle strutture di trattenimento, il mancato rilevamento delle impronte digitali dei migranti irregolari e dei richiedenti asilo, l'assenza di un trattamento appropriato dei minori non accompagnati e la mancanza di un'assistenza legale adeguata per i ricorsi. La presente raccomandazione lascia impregiudicato qualsiasi procedimento d'infrazione pendente o futuro avviato dalla Commissione in relazione a questioni sollevate nella raccomandazione stessa.

(6) Al tempo stesso, la Commissione ha svolto un'azione concertata per contribuire a ovviare alle carenze del sistema di asilo della Grecia. La Commissione ha sorvegliato l'attuazione, da parte della Grecia, delle misure previste nel piano d'azione greco e ha fornito un sostegno finanziario e tecnico, concentrandosi, fra l'altro, sulle misure volte ad affrontare le questioni sollevate nei procedimenti d'infrazione. Nell'ottobre 2014 la Commissione ha presentato al Consiglio un documento di lavoro dei suoi servizi (4) che conteneva una valutazione dell'attuazione del piano d'azione greco ed evidenziava le carenze rimanenti del sistema di asilo della Grecia da affrontare con urgenza.

(7) La Commissione ha operato in stretta collaborazione con tutti gli Stati membri interessati e con la Norvegia attraverso riunioni periodiche ad hoc del cosiddetto gruppo «Amici della Grecia», da essa presieduto. Il gruppo è una sede di scambio di informazioni sullo stato di attuazione del piano d'azione greco, consentendo fra l'altro agli Stati membri interessati di proporre misure di cooperazione pratica. La sua riunione più recente si è tenuta il 27 febbraio 2015. La partecipazione dell'EASO, di Frontex, dell'UNHCR e dell'Organizzazione internazionale per le migrazioni (OIM) mira inoltre a garantire la disponibilità di informazioni aggiornate sulla situazione in loco.

(8) Alla Grecia è stata assegnata una quota consistente dei finanziamenti dell'Unione europea per il periodo 2014-2020 per aiutarla ad attuare misure nazionali nel campo dell'asilo e della migrazione. Il Fondo Asilo, migrazione e integrazione e il Fondo Sicurezza interna — Frontiere e visti hanno stanziato per la Grecia un importo totale pari rispettivamente a 294,5 e 214,8 milioni di EUR. Dal 2014 la Grecia ha inoltre ricevuto 133 milioni di EUR supplementari nell'ambito dell'assistenza di emergenza. A ciò si aggiungono i finanziamenti consistenti erogati alla Grecia dal Fondo europeo per i rifugiati nel periodo 2008-2013, che comprendono anche finanziamenti di emergenza il cui importo complessivo è superiore a 50,6 milioni di EUR.

(9) Nel 2015 il forte aumento degli arrivi di migranti ha notevolmente aggravato i problemi della Grecia, esercitando una pressione enorme sulle sue risorse e sulla sua capacità di gestire il massiccio afflusso di migranti da paesi extra-UE, tra cui un gran numero di persone che potrebbero avere bisogno di protezione internazionale. Nel 2015 sono arrivati nelle isole greche oltre 868 000 migranti irregolari, determinando una crisi migratoria e umanitaria che esige interventi urgenti.

(10) Nel maggio 2015 la Commissione europea ha presentato l'agenda europea sulla migrazione (5) e il 14 settembre 2015 il Consiglio ha adottato una decisione per ricollocare 40 000 persone con evidente bisogno di protezione internazionale dall'Italia e dalla Grecia, di cui 16 000 devono essere ricollocate dalla Grecia (6). Il 22 settembre 2015 il Consiglio ha adottato una decisione per ricollocare altre 120 000 persone dall'Italia e dalla Grecia, di cui almeno 50 400 devono esser ricollocate dalla Grecia (7). Conformemente a queste due decisioni del Consiglio, almeno 66 400 persone devono pertanto essere ricollocate dalla Grecia in altri Stati membri nell'arco di un periodo di due anni (8).

(11) Nel settembre 2015 è iniziata in Grecia e in Italia l'attuazione dell'approccio basato su punti di crisi («hotspot»), con il sostegno della Commissione e delle agenzie Frontex, EASO e Europol. Il 29 settembre 2015 la Commissione ha adottato una comunicazione che delinea misure operative, finanziarie e giuridiche immediate nel quadro dell'agenda europea sulla migrazione e invita alla piena attuazione del meccanismo di ricollocazione e delle squadre di sostegno per la gestione della migrazione che operano nei punti di crisi. A tal fine, il 1o ottobre 2015 la Grecia ha presentato al Consiglio una tabella di marcia sull'attuazione del sistema di ricollocazione e dei punti di crisi che evidenzia alcune misure da adottare in via prioritaria per garantire l'attuazione delle azioni concordate e non ancora realizzate in materia di asilo e accoglienza.

(12) In seguito al vertice dei leader europei del 25 ottobre 2015, la Grecia si è impegnata a portare la capacità di accoglienza a 30 000 posti entro la fine del 2015, a erogare sovvenzioni all'affitto e a varare programmi a favore delle famiglie ospitanti per almeno 20 000 persone supplementari con il sostegno dell'UNHCR. Questo numero complessivo di 50 000 posti mira a coprire le esigenze di accoglienza dei migranti irregolari e dei richiedenti asilo in Grecia, compresi quelli che potrebbero essere ammissibili alla ricollocazione in altri Stati membri.

(13) Durante la sua riunione dell'8-9 dicembre 2015, il Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa ha valutato l'esecuzione della sentenza M.S.S. Il Comitato ha accolto con favore la creazione della nuova autorità amministrativa per l'immigrazione, ha preso atto dell'aumento della capacità di accoglienza dei richiedenti asilo e dell'ulteriore rafforzamento previsto e ha esortato le autorità a garantire il funzionamento sostenibile e ininterrotto delle strutture di accoglienza aperte e l'erogazione di servizi che rispettino standard adeguati, e ha invitato caldamente le autorità a proseguire gli sforzi per migliorare le condizioni di vita dei richiedenti asilo in generale e dei minori non accompagnati in particolare (9).

(14) Il 15 dicembre 2015 la Commissione ha adottato una comunicazione sui progressi compiuti dalla Grecia in termini di attuazione dei punti di crisi che descrive gli sviluppi osservati in Grecia in relazione all'instaurazione del sistema di punti di crisi nelle isole dell'Egeo (10). La relazione evidenzia i nuovi impegni assunti dalla Grecia e dall'UNHCR per rafforzare la capacità di accoglienza, ma insiste anche sulla necessità per la Grecia di migliorare la capacità di accoglienza presso i punti di crisi e nella parte continentale del paese, in particolare per i minori non accompagnati e le persone vulnerabili.

(15) Il sistema di asilo greco è stato notevolmente migliorato nell'ambito delle riforme intraprese conformemente al piano d'azione 2010-2014. Sono stati istituiti tre nuovi servizi amministrativi indipendenti della polizia ellenica: il servizio di prima accoglienza, le autorità di ricorso (istituite nel 2011, ma attualmente non operative) e il servizio per l'asilo (dal 2013). Le condizioni materiali nei centri di accoglienza e di trattenimento sono lievemente migliorate dal 2011 e alcuni dei centri di trattenimento con le peggiori condizioni sono stati chiusi. La Grecia dovrà tuttavia adoperarsi con ulteriore impegno per garantire che il funzionamento del suo sistema di asilo sia pienamente conforme ai requisiti del diritto dell'Unione.

(16) Il servizio greco per l'asilo ha sette uffici regionali operativi, in Attica, Lesbo, Evros settentrionale, Evros meridionale, Rodi, Salonicco e Samo (quest'ultimo è il più recente, aperto nel 2016). Nelle zone di Amygdaleza, Patrasso e Xanthi sono inoltre operative tre unità per l'asilo che esaminano le domande di protezione internazionale presentate da migranti irregolari che si trovano nei centri di trattenimento. Per garantire la piena operatività degli uffici e delle unità suddetti occorre dotarli di personale adeguato. Le autorità greche si sono inoltre impegnate ad aprire complessivamente 13 uffici regionali per l'asilo. La Grecia deve ancora completare la creazione di tutti gli uffici regionali per l'asilo rimanenti, prevedendo personale adeguato, come previsto nella tabella di marcia per la ricollocazione del 2015, per garantire un accesso effettivo alla procedura di asilo nell'intero territorio nazionale.

(17) La Grecia ha aumentato la sua capacità di accoglienza dei richiedenti asilo, ma non in misura sufficiente. La Grecia dovrebbe garantire che le condizioni di accoglienza nei centri aperti e chiusi, compresi i servizi psicosociali e l'accesso alle necessarie cure mediche, siano conformi agli standard fissati dal pertinente diritto dell'Unione, in particolare dalla direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio (11) sulle condizioni di accoglienza, e che vengano costantemente mantenute. La Grecia dovrebbe inoltre garantire la sostenibilità delle condizioni di accoglienza stanziando risorse sufficienti dal bilancio nazionale oppure, in funzione delle disponibilità, utilizzando i fondi assegnati dall'UE.

(18) Per garantire ai richiedenti asilo l'accesso a una procedura di ricorso effettiva, la Grecia ha istituito un'autorità di ricorso, responsabile del funzionamento delle commissioni di ricorso, a cui spetta il compito di esaminare i ricorsi presentati avverso le decisioni negative in primo grado del servizio per l'asilo. Alla fine di settembre 2015 le commissioni di ricorso hanno cessato di funzionare perché il loro mandato è scaduto, il che significa che i ricorsi avverso le decisioni di rigetto in primo grado possono essere presentati ma non trattati. In pratica, quindi, l'accesso a un sistema di ricorso effettivo non è attualmente disponibile. Questa situazione compromette inoltre l'effettiva attuazione della procedura di ricollocazione nei casi in cui il richiedente presenta ricorso contro una decisione di ricollocazione o di trasferimento.

(19) Attualmente molti richiedenti asilo non beneficiano del patrocinio a spese dello Stato necessario per presentare ricorso contro una decisione in primo grado su una domanda di asilo, conformemente alle norme dell'UE. Le disposizioni pertinenti della direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio (12) non sono ancora state recepite nel diritto nazionale o attuate.

(20) Si osservano miglioramenti nelle procedure di identificazione delle persone vulnerabili. Il servizio per l'asilo ha istituito, in collaborazione con l'EASO e l'UNHCR, una procedura di screening per identificare i richiedenti vulnerabili, come i minori non accompagnati, affinché ricevano supporto durante la procedura di identificazione. Per quanto riguarda i minori non accompagnati, la Grecia ha riferito che ad essi si applica una procedura di identificazione e di valutazione dell'età nell'ambito sia della procedura di prima accoglienza che della procedura di asilo. Si sta inoltre introducendo una procedura per il trattamento dei minori non accompagnati da parte della polizia ellenica, del servizio di prima accoglienza e del servizio per l'asilo.

(21) Va rivolta ulteriore attenzione al sistema di tutela dei minori non accompagnati, perché i pubblici ministeri incaricati di rappresentare i minori non dispongono delle risorse necessarie per gestire il gran numero di casi che vengono loro sottoposti e non esiste un'istituzione o un organismo a cui possano rivolgersi per nominare tutori permanenti. Dovrebbero inoltre essere adottate misure concrete per garantire che tutti i minori non accompagnati siano indirizzati immediatamente a centri di accoglienza speciali e assistiti da personale specializzato.

(22) Dal 2011 ad oggi, la sospensione dei trasferimenti in Grecia a norma del regolamento Dublino ha notevolmente compromesso l'efficacia del funzionamento del sistema Dublino nell'Unione europea. L'impossibilità di effettuare tali trasferimenti nuoce anche all'efficacia delle misure di ricollocazione adottate a favore della Grecia nel settembre 2015, in particolare perché elimina uno dei principali disincentivi ai movimenti secondari di migranti verso altri Stati membri.

(23) La Grecia ha adottato misure importanti per migliorare il funzionamento del sistema di asilo, ma permangono carenze. La Grecia dovrebbe quindi intraprendere urgentemente tutte le iniziative necessarie per consentire la ripresa dei trasferimenti Dublino, garantendo in particolare che le persone trasferite a norma del regolamento Dublino godano di tutti i diritti riconosciuti loro dall'acquis dell'Unione europea in materia di asilo, compreso l'accesso a un ricorso effettivo avverso una decisione negativa su una domanda di protezione internazionale e condizioni di accoglienza adeguate.

(24) La presente raccomandazione individua le principali azioni che la Grecia dovrebbe intraprendere per ovviare alle carenze rimanenti.

(25) La presentazione di relazioni periodiche della Grecia sui progressi registrati nell'attuazione di queste azioni e altri elementi pertinenti, comprese le prossime relazioni dell'UNHCR e di altre organizzazioni competenti, dovrebbero permettere di valutare con maggior precisione se le condizioni siano tali da consentire di riprendere i trasferimenti individuali in Grecia a norma del regolamento Dublino, tenendo presente che il volume dei trasferimenti e le categorie di persone da trasferire dovrebbero corrispondere ai progressi specifici compiuti.

(26) Nel riprendere i trasferimenti Dublino in Grecia, si dovrebbe inoltre tener conto del fatto che in questo paese arriva ancora quotidianamente un gran numero di potenziali richiedenti asilo ed evitare quindi di imporre alla Grecia un onere insostenibile.

(27) La decisione di riprendere i trasferimenti spetta esclusivamente alle autorità degli Stati membri sotto il controllo degli organi giurisdizionali, che possono presentare alla Corte di giustizia dell'Unione europea domande di pronuncia pregiudiziale sull'interpretazione del regolamento Dublino,

HA ADOTTATO LA PRESENTE RACCOMANDAZIONE:

1. La Grecia dovrebbe garantire che le condizioni di accoglienza dei richiedenti protezione internazionale sul suo territorio siano conformi agli standard prescritti dalla direttiva 2013/33/UE.

2. La Grecia dovrebbe prendere le misure necessarie per garantire un accesso effettivo alla procedura di asilo in tutto il suo territorio mediante la creazione e il mantenimento dei 13 uffici regionali per l'asilo. Gli uffici regionali del servizio per l'asilo dovrebbero essere dotati, in particolare, di personale sufficiente affinché siano pienamente operativi e in grado di trattare tutte le domande di asilo. Le risorse umane necessarie dovrebbero essere calcolate in riferimento al numero di domande di asilo presentate l'anno scorso in Grecia. A tal fine, occorre completare urgentemente le necessarie procedure di assunzione.

3. La Grecia dovrebbe garantire che le commissioni di ricorso siano pienamente operative e dotate di personale adeguato, per assicurare la presentazione a tali commissioni di un ricorso effettivo avverso tutte le nuove decisioni amministrative sulle domande di protezione internazionale e consentire loro di trattare tutte le richieste di controllo giurisdizionale delle decisioni amministrative sulle domande di protezione internazionale appena possibile, e comunque entro la fine del 2016.

4. La Grecia dovrebbe garantire che tutti i richiedenti asilo beneficino del patrocinio a spese dello Stato nell'ambito delle procedure di controllo giurisdizionale delle decisioni amministrative sulle domande di protezione internazionale, conformemente alle prescrizioni del diritto dell'Unione, e che il quadro legislativo per la prestazione del patrocinio a spese dello Stato sia adottato e applicato rapidamente.

5. La Grecia dovrebbe allineare le strutture esistenti per l'identificazione e il trattamento dei richiedenti vulnerabili, compresi i minori non accompagnati, agli standard richiesti dall'acquis UE in materia di asilo e specificati, in particolare, agli articoli da 21 a 25 della direttiva 2013/33/UE e all'articolo 25 della direttiva 2013/32/UE. Questo significa che la Grecia dovrebbe garantire che il quadro giuridico necessario sia posto in essere e pienamente attuato, in modo da provvedere adeguatamente alle esigenze delle persone vulnerabili, compresi i minori non accompagnati, specialmente in termini di alloggio e tutela.

6. La Grecia dovrebbe garantire che tutti i 50 000 posti di accoglienza che si è impegnata a predisporre entro la fine del 2015, in collaborazione con l'UNHCR, siano pienamente operativi il prima possibile e stanziare fondi sufficienti per assicurare l'erogazione ininterrotta della manutenzione e dei servizi fondamentali, come la distribuzione dei pasti e gli impianti igienico-sanitari.

7. La Grecia dovrebbe garantire che la programmazione dei fondi UE e dei finanziamenti provenienti dal bilancio nazionale assicuri il rispetto di queste raccomandazioni.

Relazioni sulle misure adottate

8. Si chiede alla Grecia di riferire alla Commissione, entro il 4 marzo 2016 e successivamente su base mensile, in merito ai progressi compiuti nell'attuazione delle misure individuate nella presente raccomandazione.

Fatto a Bruxelles, il 10 febbraio 2016 Per la Commissione Dimitris AVRAMOPOULOS Membro della Commissione

(1) Regolamento (UE) n. 604/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l'esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide (GU L 180 del 29.6.2013, pag. 31).

(2) M.S.S./Belgio e Grecia (n. 30696/09) e N.S./Secretary of State for the Home Department, C-411/10 e C-493/10.

(3) Regolamento (CE) n. 343/2003 del Consiglio, del 18 febbraio 2003, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l'esame di una domanda d'asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo (GU L 50 del 25.2.2003, pag. 1), che è stato sostituito dal regolamento (UE) n. 604/2013.

(4) SWD(2014) 316 final.

(5) COM(2015) 240 final.

(6) GU L 239 del 15.9.2015, pag. 146.

(7) GU L 248 del 24.9.2015, pag. 80.

(8) GU L 248 del 24.9.2015, pag. 80 e GU L 239 del 15.9.2015, pag. 146.

(9) 1 243a riunione del Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa (8-9 dicembre 2015).

(10) COM(2015) 678 final del 15 dicembre 2015.

(11) Direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante norme relative all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale (GU L 180 del 29.6.2013, pag. 96) e GU L 348 del 24.12.2008, pag. 98.

(12) Direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale (GU L 180 del 29.6.2013, pag. 60).