IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea L 251/35

DECISIONE DELLA COMMISSIONE

dell’11 settembre 2008

in base alla quale l’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali non è applicabile alla produzione e alla vendita all’ingrosso di energia elettrica in Polonia

[notificata con il numero C(2008) 4805]

(Il testo in lingua polacca è il solo facente fede)

(Testo rilevante ai fini del SEE)

(2008/741/CE)

LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea,

vista la direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali (1), in particolare l’articolo 30, paragrafi 4 e 6,

vista la richiesta presentata dalla Repubblica di Polonia tramite lettera pervenuta il 19 maggio 2008,

sentito il comitato consultivo per gli appalti pubblici,

considerando quanto segue:

I. I FATTI

(1) Il 19 maggio 2008 la Polonia ha presentato alla Commissione, tramite lettera, una richiesta a norma dell’articolo 30, paragrafo 4, della direttiva 2004/17/CE. Con e-mail dell’11 luglio 2008 la Commissione ha chiesto informazioni supplementari, che sono state trasmesse dalle autorità polacche con e-mail del 28 luglio 2008, dopo la scadenza del termine fissato per la risposta.

(2) La richiesta presentata dalla Repubblica di Polonia riguarda la produzione e la vendita all’ingrosso di elettricità.

(3) Tale richiesta è stata presentata dall’amministrazione nazionale indipendente competente (Urzędu Regulacji Energetyki, l’ufficio polacco per la regolamentazione energetica).

II. IL QUADRO GIURIDICO

(4) L’articolo 30 della direttiva 2004/17/CE dispone che gli appalti destinati alla prestazione di una delle attività comprese nel campo di applicazione della direttiva non sono soggetti alla direttiva se, nello Stato membro in cui è esercitata l’attività, questa è direttamente esposta alla concorrenza su mercati liberamente accessibili. L’esposizione diretta alla concorrenza viene valutata sulla base di criteri oggettivi che tengono conto delle caratteristiche specifiche del settore interessato. Un mercato è considerato liberamente accessibile se lo Stato membro ha attuato e applicato le norme della legislazione comunitaria sulla liberalizzazione di un determinato settore o di parti di esso. Tale legislazione figura nell’allegato XI della direttiva 2004/17/CE, che per il settore dell’elettricità rinvia alla direttiva 96/92/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 dicembre 1996, concernente norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica (2). La direttiva 96/92/CE è stata sostituita dalla direttiva 2003/54/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2003, relativa a norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica e che abroga la direttiva 96/92/CE (3), che impone un grado di apertura del mercato anche maggiore.

(5) La Polonia ha recepito e applicato non solo la direttiva 96/92/CE ma anche la direttiva 2003/54/CE, optando per la separazione giuridica e organizzativa delle reti di trasmissione e distribuzione, eccetto per le imprese più piccole che, pur continuando a essere soggette a una separazione contabile, sono esonerate dall’obbligo di separazione giuridica e organizzativa in quanto nel 1996 hanno meno di 100 000 acquirenti o alimentano reti elettriche con consumo inferiore a 3 TWh. È previsto tuttavia che i gestori del sistema di distribuzione operino nell’ambito di gruppi di proprietà pubblica integrati verticalmente almeno nel 2008. In conformità dell’articolo 30, paragrafo 3, primo comma, il mercato va pertanto considerato liberamente accessibile.

(6) L’esposizione diretta alla concorrenza dev’essere valutata in base a vari indicatori, nessuno dei quali è di per sé determinante. Per quanto riguarda i mercati interessati dalla presente decisione, un parametro da tenere in particolare considerazione è la quota di mercato degli operatori principali su un determinato mercato. Un secondo criterio è il grado di concentrazione su tali mercati. Considerate le caratteristiche dei mercati interessati è opportuno tener conto anche di altri fattori come il funzionamento del mercato di bilanciamento, la concorrenza in termini di prezzi e il grado di cambiamento di fornitore da parte dei clienti.

(7) La presente decisione fa salva l’applicazione delle regole della concorrenza.

III. VALUTAZIONE

(8) La richiesta presentata dalla Polonia riguarda la produzione e la vendita all’ingrosso di elettricità nel paese.

(9) Nella richiesta polacca si osserva che il mercato geografico pertinente si limita al territorio nazionale. Si tratta di un mercato unitario dove non esistono ostacoli all’acquisto di elettricità prodotta in una regione del paese da parte di un cliente di un’altra regione (la capacità di energia elettrica è ubicata per la maggior parte nel sud della Polonia, ma l’energia della regione viene venduta in tutto il paese). Inoltre, in base alla relazione di attività 2007 (4), nel «2006 ai confini con la Germania, la Repubblica ceca e la Slovacchia esisteva […] una congestione del sistema di carattere strutturale. […]». Nel 2006 la Polonia ha esportato il 9,74 % e importato il 2,94 % della produzione totale di elettricità (nel 2006 quindi le esportazioni nette hanno rappresentato il 6,8 % della produzione totale). La relazione di attività 2007 conclude che «la questione più importante in relazione allo scambio di elettricità è la capacità limitata di trasferimento della rete polacca dovuta alla congestione dei dispositivi di interconnessione, che dipende essenzialmente dall’elevata pressione del mercato a seguito delle consistenti differenze dei prezzi dell’elettricità in Polonia e in Germania, nella Repubblica ceca e in Svezia.» Si dovrebbe quindi considerare il territorio della Repubblica di Polonia come il mercato pertinente per valutare le condizioni previste all’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE.

(10) La comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo «relazione sullo stato di avanzamento della creazione del mercato interno del gas e dell’elettricità» (5), di seguito denominata la «relazione del 2005», indica che «molti mercati nazionali sono caratterizzati da un elevato grado di concentrazione dell’industria che osta allo sviluppo di un’effettiva concorrenza» (6). In riferimento alla produzione di energia elettrica essa conclude pertanto che «un indicatore del grado di concorrenza sui mercati nazionali è rappresentato dalla quota di mercato totale dei tre principali produttori» (7). Per il 2006, le autorità polacche hanno indicato una quota dei tre maggiori produttori pari al 44,2 % dell’energia ottenibile e al 52,3 % della produzione lorda (8). Nel 2007, secondo la risposta polacca pervenuta il 28 luglio, tale quota sarebbe aumentata al 51,7 % dell’energia ottenibile e al 58,0 % della produzione lorda (9), mentre la quota sul mercato della vendita all’ingrosso rappresentava il 48,1 % nel 2006 ed è salita al 55,4 % nel 2007 (10). Va sottolineato che i dati forniti dalle autorità polacche mostrano un netto aumento, fra il 2006 e il 2007, delle quote di mercato dei tre maggiori operatori in ciascun settore. Questi livelli di concentrazione sono superiori alle percentuale corrispondente (39 %) a cui fanno riferimento le decisioni della Commissione 2006/211/CE (11) e 2007/141/CE (12) per il Regno Unito. I livelli di concentrazione polacchi sono simili (o leggermente superiori) al livello (52,2 %) di cui alla decisione 2008/585/CE della Commissione (13) in relazione all’Austria e inferiori infine ai corrispondenti livelli di cui alle decisioni della Commissione 2006/422/CE (14) e 2007/706/CE (15) relative, rispettivamente alla Finlandia (73,6 %) e alla Svezia (86,7 %). Nei tre casi, tuttavia, tali livelli di concentrazione sono «compensati» dalla «pressione concorrenziale su […] mercato derivante dalla possibilità di importare energia elettrica dall’esterno […]» (16). Come descritto al considerando 9 sopra, si è in presenza di congestione del sistema e capacità di trasferimento limitate cosicché le importazioni rappresentano meno del 3 % della produzione polacca totale rispetto, ad esempio, al caso austriaco, dove «l’elettricità importata rappresenta circa un quarto (17) del fabbisogno totale (18), in particolare per soddisfare il carico di base» (19). In base inoltre a un documento del presidente dell’ufficio polacco per la regolamentazione energetica (20), «la struttura attuale e il livello di concentrazione delle attività dell’industria energetica sono il frutto del consolidamento prima orizzontale e quindi verticale delle imprese energetiche pubbliche. Il processo di consolidamento, che ha avuto effetti negativi sulla concorrenza sul mercato interno, continuerà a incidere fortemente sullo sviluppo della concorrenza sul mercato della vendita all’ingrosso.». Questo livello di concentrazione non può pertanto essere considerato un indicatore dell’esposizione diretta alla concorrenza dei mercati della produzione e della vendita all’ingrosso.

(11) Il meccanismo dei mercati di bilanciamento, sebbene questi rappresentino una piccola parte della quantità totale di elettricità prodotta e/o consumata in uno Stato membro, va comunque considerato un ulteriore indicatore. «Gli operatori di mercato che non riescono facilmente ad adattare il proprio portafoglio di produzione alle caratteristiche della clientela rischiano infatti di essere penalizzati dalla differenza tra il prezzo al quale il GRT (gestore della rete di trasmissione) vende l’energia di sbilanciamento e il prezzo al quale acquista la produzione eccedente. I prezzi possono essere direttamente imposti al GRT dall’autorità di regolamentazione, oppure fissati mediante un meccanismo di mercato, in cui il prezzo è determinato dalle offerte di altri produttori che intendono regolare la loro produzione al rialzo o al ribasso […]. I piccoli operatori incontrano difficoltà gravi in caso di rischio che il divario tra il prezzo di acquisto dal GRT e il prezzo di vendita sia significativo. È quanto accade in diversi Stati membri, pregiudicando probabilmente lo sviluppo della concorrenza. Un divario notevole può essere indicativo di un insufficiente livello di concorrenza nel mercato di bilanciamento dominato solo da uno o due produttori principali» (21). Nonostante un divario relativamente ridotto (22) tra il prezzo di acquisto dal GRT e il prezzo di vendita, il mercato di bilanciamento polacco e le sue caratteristiche principali (in particolare l’assenza di un mercato infragiornaliero o la mancanza di accesso ad altre piattaforme che possano funzionare come sostituto, nonché alcuni aspetti dei costi di bilanciamento) sono tali che «la struttura attuale delle tariffe dei servizi di trasmissione, in base a cui vengono addebitati a tutti gli acquirenti i costi di bilanciamento e di gestione della congestione, non invia segnali economici appropriati ai partecipanti al mercato» (23). Il funzionamento del mercato di bilanciamento polacco non può quindi essere considerato un ulteriore indice dell’esposizione diretta alla concorrenza della produzione e della vendita all’ingrosso di elettricità.

(12) Date le caratteristiche del prodotto interessato (l’elettricità) e la scarsità o l’indisponibilità di adeguati prodotti o servizi sostitutivi, la concorrenza in termini di prezzi e la formazione dei prezzi assumono maggiore importanza nella valutazione del grado di concorrenza dei mercati dell’elettricità. Per quanto riguarda i grandi utenti (finali) industriali, che tendono a rifornirsi direttamente presso fornitori che sono anche produttori, il numero dei clienti che cambiano fornitore può costituire un indicatore di concorrenza sui prezzi e quindi, indirettamente, «un indicatore naturale dell’efficacia della concorrenza. Se tale numero è basso, è probabile che ci si trovi di fronte a un problema di funzionamento del mercato, anche se non vanno ignorati i vantaggi che comporta la possibilità di rinegoziare con il fornitore storico» (24). Inoltre «l’esistenza di prezzi regolamentati per gli utenti finali è indubbiamente un fattore determinante del comportamento della clientela […]. Sebbene il mantenimento di controlli possa essere giustificato in un periodo di transizione, tale scelta comporterà sempre più distorsioni con lo svilupparsi del bisogno d’investimenti» (25).

(13) I dati più recenti di cui dispone la Commissione indicano al 15,84 % la percentuale di cambio del fornitore per i grandi e grandissimi clienti industriali in Polonia (26), pari a circa il 7,6 % delle forniture totali (27). Tali valori devono essere considerati sulla base della situazione illustrata nelle decisioni precedenti relative al settore dell’elettricità in cui la percentuale di cambio del fornitore per i grandi e grandissimi clienti industriali era compreso fra oltre il 75 % (decisione 2006/422/CE relativa alla Finlandia) e il 41,5 % (decisione 2008/585/CE relativa all’Austria). Inoltre, per i clienti civili sussistono ancora controlli sui prezzi per gli utenti finali e gli operatori devono comunicare all’autorità di regolamentazione le tariffe che intendono applicare. La situazione della Polonia non è pertanto soddisfacente per quanto riguarda il livello di cambio di fornitore dei grandi e grandissimi utenti (finali) industriali (28) e il controllo dei prezzi per gli utenti finali e non può essere considerata un indicatore dell’esposizione diretta alla concorrenza.

(14) La situazione della produzione e della vendita all’ingrosso di elettricità in Polonia, può essere sintetizzata come segue: le quote di mercato dei tre maggiori produttori e venditori all’ingrosso sono relativamente elevate senza essere controbilanciate da un’ampia disponibilità di elettricità importata; come indicato al considerando 11, il funzionamento dei mercati di bilanciamento non è sufficiente per essere utilizzato come indicatore dell’esposizione diretta alla concorrenza, il livello di cambio è ridotto e per alcuni gruppi di acquirenti sussistono controlli sui prezzi per gli utenti finali.

(15) Infine, non va trascurato il contesto globale del settore dell’energia in Polonia. La «raccomandazione di raccomandazione del Consiglio sull’aggiornamento nel 2008 degli indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati membri e della Comunità e sull’attuazione delle politiche per l’occupazione degli Stati membri» (29) della Commissione invita la Polonia a «migliorare il quadro concorrenziale per le industrie di rete, anche riesaminando il ruolo delle autorità di regolamentazione, e proseguire con determinazione il processo di liberalizzazione dei mercati dell’energia» (30), ulteriore indicazione del fatto che la produzione e la vendita all’ingrosso di elettricità in Polonia non sono (ancora) pienamente esposte alla concorrenza.

IV. CONCLUSIONI

(16) In considerazione dei fattori esaminati nei considerando 9-15, si dovrebbe concludere che allo stato attuale la produzione e la vendita all’ingrosso di elettricità in Polonia non sono direttamente esposte alla concorrenza. L’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE non si applica pertanto ai contratti finalizzati allo svolgimento di tali attività in Polonia. Di conseguenza, si continua ad applicare la direttiva 2004/17/CE quando enti aggiudicatori attribuiscono contratti destinati ad assicurare la produzione e la vendita all’ingrosso di elettricità in Polonia o quando organizzano concorsi nel paese per l’esercizio di tale attività.

(17) La presente decisione si basa sulla situazione di diritto e di fatto nel periodo tra maggio e luglio 2008, quale risulta dalle informazioni presentate dalla Repubblica di Polonia o pubblicate su siti web amministrati dalle autorità polacche, dalla relazione del 2005 e dal suo allegato tecnico, dalla comunicazione del 2007 e dal documento di lavoro del 2007, nonché dalla relazione finale. Essa può essere riesaminata qualora, in seguito a significativi cambiamenti della situazione di diritto o di fatto, le condizioni di applicabilità dell’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE non siano più rispettate,

HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:

Articolo 1

L’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE non si applica alla produzione e alla vendita all’ingrosso di elettricità in Polonia. Di conseguenza, la direttiva 2004/17/CE continua ad applicarsi agli appalti aggiudicati da enti aggiudicatori e destinati a consentire lo svolgimento di tali attività in Polonia.

Articolo 2

La Repubblica di Polonia è destinataria della presente decisione.

Fatto a Bruxelles, l’11 settembre 2008. Per la Commissione Charlie McCREEVY Membro della Commissione

(1) GU L 134 del 30.4.2004, pag. 1.

(2) GU L 27 del 30.1.1997, pag. 20.

(3) GU L 176 del 15.7.2003, pag. 37.

(4) La versione in lingua inglese della relazione di attività 2007, presentata dal presidente dell’ufficio polacco per la regolamentazione energetica il 31 ottobre 2007, è stata pubblicata il 24 aprile 2008 all’indirizzo http://www.ure.gov.pl/portal/en/1/17/Activity_Report_2007.html

(5) COM(2005) 568 def. del 15.11.2005.

(6) Cfr. relazione del 2005, pag. 2.

(7) Cfr. relazione del 2005, pag. 7.

(8) Cfr. punto 5.1 della richiesta.

(9) Cfr. pag. 1 della risposta.

(10) Cfr. punto 5.1 della richiesta e pag. 2 della risposta.

(11) GU L 76 del 15.3.2006, pag. 6.

(12) GU L 62 dell’1.3.2007, pag. 23.

(13) GU L 188 del 16.7.2008, pag. 28.

(14) GU L 168 del 21.6.2006, pag. 33.

(15) GU L 287 dell’1.11.2007, pag. 18.

(16) Cfr., ad esempio, considerando 12 della decisione 2007/706/CE. Nei casi svedese e finlandese è stata lasciata aperta l’esistenza di un mercato regionale, che, se preso come riferimento, porterebbe i livelli di concentrazione al 40 %.

(17) 23,5 %, in base ai dati forniti dalle autorità austriache.

(18) Ovvero la quantità di elettricità necessaria per il consumo interno e l’esportazione.

(19) Cfr. considerando 10 della decisione 2008/585/CE.

(20) La versione in lingua inglese della «Tabella di marcia della liberalizzazione dei prezzi per tutti gli utilizzatori di elettricità — Verso i diritti degli utilizzatori e una concorrenza efficace nel settore dell’industria energetica» («Roadmap of prices liberalisation for all electricity consumers — Towards the customers’ rights and effective competition in the power industry sector»), del febbraio 2008, è stata pubblicata il 30 maggio 2008 all’indirizzo

http://www.ure.gov.pl/portal/en/1/18/Roadmap_of_prices_liberalisation_for_all_electricity_consumers.html, pag. 10, di seguito «la tabella di marcia».

(21) Documento di lavoro dei servizi della Commissione, allegato tecnico alla relazione del 2005, SEC(2005) 1448, di seguito l’«allegato tecnico», pagg. 67-68.

(22) In base alla tabella 52, contenuta nel paragrafo 993 della relazione finale, il mercato di bilanciamento polacco presenta un divario pari a 13, che lo colloca nella metà inferiore della scala da 0 a 79 con cui nell’UE si misura lo scarto nei mercati di bilanciamento. La presente analisi interessa gli effetti causati dal funzionamento del mercato di bilanciamento sulla produzione di elettricità e non l’intensità della concorrenza all’interno del mercato di bilanciamento stesso. È quindi irrilevante sapere se un divario ridotto è dovuto alla concorrenza o a massimali tariffari imposti dall’autorità di regolamentazione, né è di alcun interesse per la presente analisi la concentrazione elevata nel mercato di bilanciamento.

(23) Cfr. la tabella di marcia, pag. 11.

(24) Relazione del 2005, pag. 9.

(25) Allegato tecnico, pag. 17.

(26) Cfr. «Tabella 2: Annual Switching Rate Electricity 2006 (by volume)», pag. 5 e seg. del «documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la relazione sui progressi compiuti nella realizzazione del mercato interno del gas e dell’elettricità», COM(2008) 192 def. del 15.4.2008.

(27) Cfr. relazione di attività 2007. pag. 72.

(28) Cfr. relazione di attività 2007, pag. 71: «il numero di imprese che applicano diritti sull’accesso a terzi» — vale a dire cambio del fornitore — «è in costante aumento dal 2001 ma le cifre globali sono ben lungi dall’essere soddisfacenti».

(29) Parte IV della comunicazione della Commissione al Consiglio europeo di primavera: «relazione strategica sulla strategia di Lisbona rinnovata per la crescita e l’occupazione: il nuovo ciclo (2008-2010)», COM(2007) 803 def. dell’11.12.2007. Pubblicata all’indirizzo http://ec.europa.eu/growthandjobs/pdf/european-dimension-200712-annual-progress-report/200712-countries-specific-recommendations_en.pdf

(30) Pag. 31, punto 5. Tale posizione è coerente con alcune affermazioni contenute nella relazione di attività 2007: «in Polonia il mercato dell’energia non si è ancora pienamente sviluppato.» (pagg. 2-3); «è difficile definire pienamente concorrenziale la struttura del mercato polacco dell’energia» (pag. 12).