IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea L 217/52

DECISIONE DELLA COMMISSIONE

del 19 giugno 2013

relativa all'aiuto di Stato SA.28599 (C 23/10 (ex NN 36/10, ex CP 163/09)] concesso dal Regno di Spagna a favore della diffusione della televisione digitale terrestre in zone remote e meno urbanizzate (ad eccezione di Castiglia-La Mancha)

[notificata con il numero C(2013) 3204]

(Il testo in lingua spagnola è il solo facente fede)

(Testo rilevante ai fini del SEE)

(2014/489/UE)

LA COMMISSIONE EUROPEA,

visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 108, paragrafo 2,

visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),

dopo aver invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni conformemente a dette disposizioni (1) e viste le osservazioni trasmesse,

Considerando quanto segue:

1. PROCEDIMENTO

(1) Il 18 maggio 2009 la Commissione ha ricevuto una denuncia da SES Astra SA (di seguito «Astra») in merito a un presunto regime di aiuto che le autorità spagnole avrebbero adottato per il passaggio dalla televisione analogica a quella digitale nelle zone remote e meno urbanizzate della Spagna. Secondo Astra, il regime ha costituito un aiuto non notificato, e pertanto illegale, che ha determinato una distorsione della concorrenza tra la piattaforma di trasmissione satellitare e quella terrestre.

(2) Il regime impugnato trae origine dalla legge 10/2005, del 14 giugno 2005, relativa a misure urgenti per la promozione della televisione digitale terrestre, alla liberalizzazione della televisione via cavo e al sostegno del pluralismo (2). Tra gli altri atti legislativi adottati in relazione al processo di transizione alla televisione digitale terrestre rientrano anche i seguenti: regio decreto n. 944/2005, del 29 luglio 2005, che approva il piano tecnico nazionale per la televisione digitale terrestre (3) (di seguito «piano tecnico nazionale»); regio decreto n. 945/2005, del 29 luglio 2005, che approva il regolamento generale di prestazione del servizio di televisione digitale terrestre; ordine ITC/2476/2005, del 29 luglio 2005, che approva il regolamento tecnico e di prestazione del servizio di televisione digitale terrestre; regio decreto n. 920/2006, del 28 luglio 2005, che approva il regolamento generale di prestazione del servizio di diffusione radiotelevisiva via cavo.

(3) Con lettera del 29 settembre 2010, la Commissione ha comunicato al Regno di Spagna la propria decisione di avviare il procedimento di indagine formale di cui all'articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) in relazione all'aiuto in questione per tutto il territorio di Spagna ad eccezione della regione Castiglia-La Mancha, per la quale è stato avviato un procedimento distinto (4). La decisione della Commissione di avviare il procedimento (di seguito «decisione di avvio») è stata pubblicata il 14 dicembre 2010 nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (5). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni sulla misura in oggetto.

(4) Dopo la proroga del termine, la Spagna ha risposto con lettera del 30 novembre 2011 alla richiesta di presentare osservazioni formulata nella decisione di avvio. Oltre al governo centrale, hanno presentato osservazioni e/o risposte alle domande avanzate nella decisione di avvio le autorità di Asturie, Aragona, Paese Basco, Castiglia e León, Castiglia-La Mancha (6), Estremadura, Galizia, La Rioja, Madrid e Murcia.

(5) La Commissione ha ricevuto osservazioni altresì da Radiodifusión Digital SL con lettera dell'11 gennaio 2011, da Grupo Antena 3 e UTECA (Unión de Televisiones Comerciales Asociadas) con lettere del 28 gennaio 2011, da Gestora La Sexta con lettera del 31 gennaio 2011, da Abertis Telecom SA (di seguito «Abertis») con lettera del 2 febbraio 2011, da Astra e Telecinco con lettere del 4 febbraio 2011. Con lettere del 19 gennaio 2011 e 9 febbraio 2011 la Commissione ha trasmesso queste osservazioni alla Spagna, alla quale è stata data la possibilità di rispondere. La Spagna ha replicato con lettere del 22 febbraio 2011 e 14 marzo 2011.

(6) Nel corso dell'indagine si sono tenuti vari incontri: tra la Commissione e la Spagna l'11 e il 12 aprile 2011, tra la Commissione e Astra il 14 aprile 2011, tra la Commissione e Abertis il 5 maggio 2011 e tra la Commissione e UTECA il 5 luglio 2011. Dopo varie informazioni presentate dalla Spagna di sua iniziativa, comprese le osservazioni del Paese Basco del 24 febbraio 2011, con lettera del 14 febbraio 2012 è stata inviata alla Spagna una richiesta formale di informazioni. In seguito alla proroga del termine, le autorità spagnole hanno fornito risposta con lettera del 16 aprile, completata successivamente con lettere del 15, 19 e 25 giugno 2012. Poiché mancava ancora parte delle informazioni, il 9 agosto 2012 la Commissione ha presentato una richiesta di informazioni supplementari. Dopo la proroga del termine, le autorità spagnole hanno risposto con lettera del 10 ottobre 2012, a cui è seguita lettera del 30 ottobre 2012.

(7) Inoltre, Abertis ha presentato di propria iniziativa maggiori informazioni il 22 giugno 2011 e il 25 luglio 2012. Astra ha fornito ulteriori informazioni nelle lettere del 21 luglio 2011, 16 maggio 2011, 8 settembre 2011 e 11 novembre 2011, tutte trasmesse alle autorità spagnole perché presentassero osservazioni in merito.

2. DESCRIZIONE DELLA MISURA

2.1. CONTESTO

2.1.1. L'autore della denuncia

(8) L'autore della denuncia è un operatore di piattaforma satellitare. Costituita nel 1985 come Société Européenne des Satellites (SES), SES ASTRA (di seguito «Astra») è stato il primo operatore satellitare in Europa. Astra gestisce l'ASTRA Satellite System, che offre un'ampia gamma di soluzioni di radiodiffusione e banda larga per clienti in Europa e al di fuori dei suoi confini. Trasmette programmi radiotelevisivi direttamente a milioni di abitazioni e fornisce accesso Internet e servizi di rete ad amministrazioni pubbliche, grandi imprese, PMI e singole famiglie.

(9) Nella sua denuncia, Astra sostiene che le misure attuate dal governo e dalle comunità autonome nelle zone remote e meno urbanizzate della Spagna violano il principio di neutralità tecnologica, in quanto considerano la trasmissione terrestre come l'unica via alla digitalizzazione. Astra fa particolare riferimento al caso della Cantabria. In base a una gara d'appalto per l'ampliamento della copertura della televisione digitale per l'intero territorio cantabrico bandita nel gennaio 2008, il governo regionale della Cantabria aveva selezionato Astra per la fornitura di canali in chiaro attraverso la sua piattaforma. Nel novembre 2008, tuttavia, tale contratto è stato rescisso dal governo regionale. Secondo Astra, le autorità hanno sciolto il contratto solo dopo essere state informate che il governo centrale avrebbe finanziato l'aggiornamento della rete analogica terrestre. Di fatto, in una lettera del 7 novembre 2008 le autorità cantabriche spiegavano che la risoluzione del contratto si doveva al fatto che nel frattempo il governo centrale aveva assunto decisioni riguardanti l'estensione della copertura della televisione digitale all'intero territorio spagnolo (7). Pertanto, il caso della Cantabria sembrerebbe dimostrare, in primo luogo, che Astra poteva competere in tale mercato e, in secondo luogo, che le decisioni del governo centrale hanno impedito tale concorrenza.

2.1.2. Il settore

(10) Il caso riguarda il settore della radiodiffusione, in cui molti attori operano nei vari livelli della catena di produzione dei servizi di radiodiffusione.

(11) Le emittenti sono editori di canali televisivi che acquistano o producono in proprio contenuti televisivi e li raggruppano in canali. Questi sono poi trasmessi al pubblico attraverso varie piattaforme (ad esempio via satellite, televisione digitale terrestre, cavo, televisione via Internet). In Spagna, secondo il legislatore i servizi di radiodiffusione costituiscono un servizio pubblico e sono pertanto offerti da emittenti sia statali (RTVE) sia private su concessione statale (8). Questi cosiddetti canali «in chiaro» sono offerti al pubblico a titolo gratuito. Perché la popolazione possa effettivamente godere di tale servizio pubblico, la legge impone obblighi di copertura minima sia per il mandato conferito all'emittente pubblica sia per quello conferito agli operatori privati destinatari di una concessione. Di conseguenza, le emittenti pubbliche hanno l'obbligo di coprire almeno il 98 % della popolazione spagnola, mentre gli operatori privati devono raggiungere quanto meno il 96 % della popolazione. In Spagna, le emittenti nazionali non dispongono di una rete di radiodiffusione nazionale e quindi, per trasmettere i propri contenuti e adempiere agli obblighi di copertura, devono stipulare accordi con gli operatori di piattaforma.

(12) I fornitori di apparecchiature di telecomunicazioni sono fabbricanti o installatori delle infrastrutture e dei dispositivi necessari alla creazione delle varie piattaforme.

(13) Gli operatori di piattaforma (o operatori di rete) (9) sono enti privati o controllati dal settore pubblico che sfruttano le necessarie infrastrutture (cioè veicolano e diffondono il segnale) per offrire al pubblico i canali prodotti dalle emittenti. Agli albori dell'industria televisiva, l'unica piattaforma disponibile era quella analogica terrestre. Con il progresso tecnologico, si sono rese disponibili sul mercato nuove piattaforme, ossia la piattaforma satellitare, la piattaforma via cavo e, più di recente, l'IPTV (10), che sfrutta la connessione a banda larga per trasmettere il segnale televisivo.

(14) Nella radiodiffusione terrestre il segnale televisivo è inviato da uno studio televisivo a un centro di trasmissione (testa di rete), generalmente appartenente a un operatore di rete e da questi gestito. Il segnale è quindi trasportato e distribuito dal centro di trasmissione (testa di rete) ai centri di radiodiffusione gestiti da un operatore di rete (ad esempio una torre); talvolta il segnale è trasportato via satellite. Infine, il segnale è distribuito dai centri di radiodiffusione alle abitazioni. Per digitalizzare la rete analogica terrestre è necessario sostituire le unità trasmittenti sul terreno. Tuttavia, poiché il segnale digitale ha una portata inferiore rispetto a quello analogico e la nuova tecnologia richiede pertanto una rete più capillare, in alcuni casi per l'ampliamento della copertura si rende necessaria anche la costruzione di nuovi centri di trasmissione.

(15) Nella radiodiffusione satellitare, il segnale è inviato a un centro di trasmissione (testa di rete) e quindi trasferito al satellite, che lo trasmette alle abitazioni. In alternativa, il segnale potrebbe essere inviato fin dall'inizio dallo studio televisivo direttamente al satellite, se lo studio è dotato degli appositi dispositivi. Il telespettatore deve disporre di un'antenna parabolica e di un decoder. Per accrescere la copertura satellitare di una regione, le apparecchiature di terra devono essere installate presso l'abitazione del cliente. In termini di copertura geografica, la piattaforma satellitare potrebbe quindi raggiungere quasi il 100 % del territorio spagnolo, mentre la piattaforma terrestre ne copre circa il 98 %.

2.1.3. Contesto

(16) La misura oggetto di indagini deve essere esaminata nel contesto della digitalizzazione della radiodiffusione avvenuta o in corso per le piattaforme terrestri, satellitari e via cavo. Rispetto alla radiodiffusione analogica, quella digitale presenta il vantaggio di una maggiore capacità di trasmissione grazie a un impiego più efficiente dello spettro di radiofrequenza. La transizione alla tecnologia digitale è particolarmente rilevante per la radiodiffusione terrestre, per la quale lo spettro di frequenza è limitato. Peraltro, la trasmissione satellitare presenta il vantaggio di funzionare in una banda di frequenza completamente distinta, in cui non vi è scarsità di frequenze.

(17) La transizione dalla televisione analogica a quella digitale libera una grande quantità di spettro radio di elevata qualità, nota come «dividendo digitale», che rimarrà quindi libera per il dispiegamento di servizi di comunicazione elettronica. Il dividendo digitale, e in particolare la frequenza di 790-862 MHz («banda 800 MHz»), può dare impulso al settore delle comunicazioni elettroniche, provocare un impatto considerevole sulla competitività e sulla crescita e produrre un'ampia rosa di vantaggi sociali e culturali (11).

(18) Il «dividendo digitale» è conseguibile migrando dalla piattaforma terrestre a una piattaforma di altro genere oppure dalla radiodiffusione terrestre analogica a quella digitale. Si potrebbe altresì prefigurare una soluzione mista che combini piattaforme differenti (12).

(19) Tuttavia, nel caso della radiodiffusione terrestre, la scarsità di frequenze rimane un problema anche dopo la digitalizzazione, come illustra il fatto che, appena conclusa la transizione dalla televisione analogica a quella digitale nell'aprile 2010, il governo spagnolo ha dovuto trasferire le emittenti dalla banda 800 MHz a un'altra banda di frequenza. Il trasferimento dei multiplex della televisione digitale terrestre (TDT) assegnati alle emittenti ha comportato costi aggiuntivi e ulteriori aiuti di Stato, attualmente all'esame della Commissione nell'ambito di un procedimento di indagine formale (13).

(20) Quanto alla radiodiffusione televisiva, la trasmissione digitale terrestre potrebbe essere sostituita in futuro dalla tecnologia a banda larga, poiché è probabile che le reti a banda larga di prossima generazione (NGA) diventino la tecnologia di punta per le trasmissioni. Al momento, tuttavia, la copertura geografica di tali reti NGA in Spagna non è universale.

(21) In Spagna vi sono oggigiorno quattro piattaforme di radiodiffusione: TDT — tecnologia digitale terrestre (DBV-T), satellitare (DBV-S), via cavo (DVB-C) e IPTV. La TDT è la piattaforma principale per i canali spagnoli pubblici e privati in chiaro (14). Il principale operatore della rete terrestre è Abertis, che controlla anche l'operatore satellitare Hispasat. Vi sono anche vari operatori di telecomunicazioni locali che trasportano i segnali TDT, solitamente interconnessi con la rete nazionale di Abertis. Quanto ai canali della televisione a pagamento, sono trasmessi generalmente via satellite, cavo e IPTV. Astra e Hispasat sono i principali operatori satellitari.

(22) Per far fronte al processo di digitalizzazione teso alla migrazione dalla televisione analogica a quella digitale, nel 2005-2008 la Spagna ha adottato una serie di misure che interessavano la rete terrestre, come si descrive nella sezione 2.2. Le autorità spagnole hanno suddiviso il territorio nazionale in tre zone distinte: i) zona I — in questa zona, che comprende la maggior parte della popolazione spagnola, i costi della transizione sono stati sostenuti dalle emittenti — il 96 % del territorio per le emittenti private e il 98 % per quelle pubbliche. Poiché i costi erano a carico delle emittenti, non sono stati necessari aiuti di Stato. ii) Zona II — si tratta delle zone remote e meno urbanizzate pari al 2,5 % della popolazione che in passato riceveva i canali pubblici e privati attraverso la televisione analogica terrestre. Ciò nonostante, poiché la transizione alla tecnologia digitale richiede un ammodernamento dei centri di trasmissione esistenti e la costruzione di nuovi centri di trasmissione, occorrevano ingenti investimenti nella rete terrestre. Le emittenti private non avevano un interesse commerciale sufficiente a offrire il servizio nella zona II e si sono rifiutate di sostenere i costi della digitalizzazione. Le autorità spagnole, pertanto, hanno istituito il regime di aiuti di Stato oggetto dell'indagine per l'aggiornamento dei centri di trasmissione esistenti e la costruzione di nuovi centri di trasmissione affinché i residenti, che fino a quel momento avevano ricevuto i canali pubblici e privati attraverso la televisione analogica terrestre, continuassero a ricevere i canali attraverso la TDT. Questo processo veniva generalmente chiamato «estensione della copertura TDT» (ossia estensione della copertura della TDT oltre i limiti obbligatori per le emittenti commerciali). iii) Zona III — si tratta della zona in cui, per ragioni topografiche, non è possibile tramite la piattaforma terrestre fornire il servizio televisivo, che viene quindi erogato via satellite. La trasmissione di segnali televisivi in chiaro nella zona III è assicurata da Hispasat. Il fatto che il servizio televisivo venga fornito via satellite comporta costi per i consumatori, che si devono dotare di antenne satellitari e decoder.

2.2. DESCRIZIONE DELL'AIUTO

(23) Il regime oggetto dell'indagine si basa su un complesso sistema di disposizioni giuridiche istituito dalle autorità centrali spagnole a partire dal 2005. Sulla base di queste disposizioni, l'aiuto di Stato per la diffusione della TDT nella zona II è stato concesso negli anni 2008-2009 dalle comunità autonome e dai comuni, che hanno trasferito ai destinatari i fondi provenienti dal bilancio centrale e dei rispettivi bilanci. Inoltre, dal 2009 le comunità autonome hanno concesso un aiuto costante per la manutenzione e lo sfruttamento delle reti nella zona II.

(24) La regolamentazione della transizione alla tecnologia televisiva digitale ha avuto inizio con l'adozione della legge 10/2005 del 14 giugno 2005 (15). Essa menzionava l'esigenza di promuovere la transizione dalla tecnologia analogica alla digitale terrestre e imponeva al governo di adottare misure adeguate ad assicurare detta transizione.

(25) Dando seguito a questo mandato, il Consiglio dei ministri ha approvato il piano tecnico nazionale con regio decreto n. 944/2005, che fissava la data di cessazione delle trasmissioni analogiche al 3 aprile 2010 (16).

(26) Quanto alle zone II e III, la dodicesima disposizione supplementare del piano tecnico nazionale già prevedeva la possibilità che le autorità locali e regionali estendessero la copertura tra il 96 % e il 100 % della popolazione. A tale riguardo, il piano tecnico fa esplicito riferimento alla TDT e stabilisce sei condizioni alle quali le autorità locali potevano condurre tale estensione. La condizione e) statuisce che l'installazione locale deve essere conforme con il piano tecnico della televisione digitale terrestre.

(27) Successivamente, il 7 settembre 2007, il Consiglio dei ministri ha approvato il piano nazionale per la transizione verso la televisione digitale terrestre (di seguito «piano di transizione») (17), che dà esecuzione al piano tecnico nazionale. Il piano di transizione divideva il territorio spagnolo in novanta progetti tecnici di transizione (18) e fissava un termine ultimo per l'abbandono della radiodiffusione analogica per ciascuno di tali progetti.

(28) Il 29 febbraio 2008 il ministero dell'Industria, del turismo e del commercio (di seguito «MITyC») ha adottato una decisione intesa a migliorare le infrastrutture di telecomunicazione e a stabilire i criteri e la distribuzione dei finanziamenti delle azioni miranti allo sviluppo della società dell'informazione nel quadro del Plan Avanza del 2008 (19). Il bilancio approvato con tale decisione ammontava a 558 milioni di EUR ed è stato in parte assegnato allo sviluppo della banda larga e in parte alla digitalizzazione della televisione nelle zone remote e meno urbanizzate della Spagna che non rientravano negli obblighi statutari delle emittenti commerciali (20). La digitalizzazione in tali aree era solitamente denominata «estensione della copertura». Questa è stata poi attuata attraverso una serie di addenda agli accordi quadro esistenti (21) sottoscritti dal MITyC e dalle comunità autonome tra luglio e novembre 2008 («gli addenda agli accordi quadro del 2006» pubblicati nella gazzetta ufficiale spagnola separatamente per ciascuna comunità autonoma). Nella maggior parte dei casi, questi accordi sono formulati in modo che la tecnologia digitale terrestre risulti essere l'unica tecnologia finanziabile. A seguito degli accordi, il MITyC ha trasferito i fondi alle comunità autonome, che si sono impegnate a coprire i costi restanti dell'operazione attingendo al proprio bilancio. Questi addenda comprendevano anche l'obbligo per le autorità locali di ottemperare alle prescrizioni di cui alla dodicesima disposizione supplementare del piano tecnico nazionale.

(29) In parallelo, il 17 ottobre 2008 il Consiglio dei ministri ha deciso di assegnare un ulteriore importo di 8,72 milioni di EUR per estendere e completare la copertura TDT nel quadro dei progetti di transizione da concludere nella prima metà del 2009, fase I del piano di transizione. Il finanziamento è stato concesso in seguito alla firma di nuovi accordi quadro tra il MITyC e le comunità autonome nel dicembre («gli accordi quadro del 2008»). Questi fanno riferimento al già citato finanziamento di 8,72 milioni di EUR e hanno ricevuto la denominazione di «Accordo quadro di collaborazione tra il ministero dell'Industria, del turismo e del commercio e la Comunità autonoma di […] per lo sviluppo del piano nazionale per la transizione verso la TDT». Vi si stabilisce un elenco di attività che saranno finanziate dalle autorità centrali e regionali per conseguire una copertura della televisione digitale pari a quella analogica esistente. Queste attività sono connesse con la diffusione della televisione digitale terrestre.

(30) Il 29 maggio 2009 il Consiglio dei ministri ha approvato i criteri di distribuzione del finanziamento di 52 milioni di EUR per le iniziative intese alla transizione alla TDT e destinate a finanziare l'estensione della copertura dei progetti nell'ambito delle fasi II e III del piano di transizione (22). L'accordo del Consiglio dei ministri stabiliva un collegamento diretto con il piano di transizione, dal momento che vi si legge «per conseguire l'obiettivo prefissato nel piano nazionale di transizione alla TDT, e in particolare una copertura della TDT simile a quella dell'attuale servizio di televisione terrestre con tecnologia analogica, risulta necessario il sostegno finanziario delle autorità pubbliche» e che «l'attuazione di questa cooperazione sarà formalizzata nel quadro stabilito dal piano nazionale per la transizione verso la TDT».

(31) Infine, tra ottobre e dicembre 2009 sono stati pubblicati nella gazzetta ufficiale spagnola gli addenda agli accordi quadro [di cui al considerando (29)], compreso il finanziamento per l'estensione della copertura prevista dalle fasi II e III del piano di transizione. Questi addenda definiscono che cosa si debba intendere per «azione di estensione della copertura», facendo esplicito riferimento soltanto alla tecnologia terrestre (seppure senza escludere formalmente altre tecnologie) (23).

(32) Dopo la pubblicazione degli accordi quadro del 2008 e degli addenda menzionati (24), i governi delle comunità autonome hanno cominciato a realizzare l'estensione. A tal fine hanno organizzato essi stessi gare pubbliche d'appalto oppure hanno incaricato imprese private di condurle. Le sovvenzioni sono state in parte concordate con il MITyC e quindi finanziate dal bilancio centrale oppure finanziate in parte dalle stesse comunità autonome. In alcuni casi queste ultime demandavano ai comuni la conduzione dell'estensione.

(33) In generale, sono state indette due tipologie di gara in tutto il paese. In primo luogo, vi sono state gare per l'estensione della copertura, per cui l'impresa aggiudicataria era investita del mandato di fornire (spesso costruire) una rete di TDT operativa. I compiti da svolgere comprendevano la progettazione e la realizzazione ingegneristica della rete, il trasporto del segnale, la diffusione della rete e la fornitura delle apparecchiature necessarie. L'altra tipologia di gare verteva sulla fornitura di apparecchiature di telecomunicazione, organizzate nel caso di reti già esistenti. L'aggiudicatario doveva ammodernarle con le apparecchiature necessarie, ossia fornire, installare e attivare tali dotazioni.

(34) Nella maggior parte delle gare le autorità organizzatrici fanno riferimento esplicito, mediante la definizione dell'oggetto della gara (25), e/o implicito, nella descrizione delle specifiche tecniche o delle apparecchiature da finanziare (26), alla tecnologia terrestre e alla TDT. Nei casi sporadici in cui si menziona esplicitamente la tecnologia satellitare, si fa riferimento alle antenne paraboliche per la ricezione del segnale via satellite su torri a terra (27) oppure alle apparecchiature per accedere alla televisione digitale nella zona III (28). Rare gare destinate all'estensione sono tecnologicamente neutrali e non escludono tecnologie diverse dalla TDT (29).

(35) In totale, negli anni 2008-2009 sono stati investiti nell'estensione della copertura alla zona II quasi 163 milioni di EUR del bilancio centrale (in parte sotto forma di prestiti agevolati concessi dal MITyC alle comunità autonome (30)) e 60 milioni di EUR dai bilanci delle comunità autonome in esame. Inoltre, i comuni hanno finanziato l'estensione per circa 3,5 milioni di EUR.

(36) Come passo successivo all'estensione della TDT alla zona II, a partire dal 2009 alcune comunità autonome hanno organizzato ulteriori appalti oppure hanno concluso i contratti corrispondenti senza gara per lo sfruttamento e la manutenzione delle apparecchiature digitalizzate e diffuse durante l'estensione. A differenza degli aiuti alla migrazione, queste ultime misure costituiscono un aiuto in corso. Poiché si riferiscono allo sfruttamento e alla manutenzione della rete terrestre installata nella zona II, neanche questi contratti sono tecnologicamente neutrali. L'importo totale di fondi concessi mediante gara per lo sfruttamento e la manutenzione (aiuto in corso) negli anni 2009-2011 è stato pari almeno a 32,7 milioni di EUR.

2.3. MOTIVAZIONI PER L'AVVIO DEL PROCEDIMENTO

(37) Nella decisione di avviare il procedimento, la Commissione ha osservato innanzitutto che la misura descritta sembrava soddisfare tutti i criteri di cui all'articolo 107, paragrafo 1, e poteva quindi essere considerata un aiuto di Stato.

(38) Poiché nel mercato della radiodiffusione sussistono diversi livelli, nella decisione di avvio sono state individuate tre categorie di beneficiari degli aiuti di Stato: i) gli operatori di rete, ii) i fornitori delle apparecchiature di telecomunicazione partecipanti alle gare per la fornitura della strumentazione necessaria per l'estensione e iii) le emittenti di canali televisivi.

(39) La Commissione è giunta alla conclusione preliminare che, finanziando i costi associati all'estensione della piattaforma TDT, il regime potrebbe avere generato una distorsione potenziale o effettiva della concorrenza tra i fornitori di apparecchiature di telecomunicazione che operano nell'ambito di tecnologie diverse nonché tra la piattaforma terrestre e quella satellitare.

(40) Nella sua valutazione preliminare, la Commissione ha ritenuto che la misura costituisse un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE e che non rinveniva alcuna motivazione per cui potesse essere compatibile con il mercato interno, dal momento che non sembrava applicabile alcuna deroga.

(41) Per ulteriori dettagli fattuali si rimanda alla decisione di avvio, che va considerata parte integrante della presente decisione.

3. OSSERVAZIONI DELLA SPAGNA

3.1. OSSERVAZIONI GENERALI

(42) La Spagna e le comunità autonome hanno addotto numerose argomentazioni a propria difesa rispetto alla decisione di avvio (31). In termini generali queste ricadono in due categorie. In primo luogo, le autorità spagnole sostengono che non vi sia alcun aiuto di Stato poiché, trattandosi di un servizio di interesse economico generale, la misura non costituisce un aiuto in quanto rientra nella sfera di servizio pubblico della radiodiffusione pubblica. Inoltre, non genera alcun vantaggio. In secondo luogo, quand'anche vi fosse aiuto di Stato, sarebbe compatibile ai sensi dell'articolo 106, paragrafo 2, o dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE dal momento che a) la rete analogica già esisteva e, in una prospettiva di efficienza, un semplice aggiornamento dell'infrastruttura esistente sarebbe stato meno oneroso della conversione a una nuova piattaforma; b) solo la tecnologia TDT risponderebbe ai criteri di qualità necessari; c) le gare erano tecnologicamente neutrali e altri operatori di piattaforma avrebbero potuto prendervi parte. Queste argomentazioni sono riassunte di seguito.

3.2. ASSENZA DI AIUTO

3.2.1. Servizio di interesse economico generale

(43) Quanto agli operatori di rete, secondo le autorità spagnole questi erogano un servizio di interesse economico generale ai sensi della sentenza Altmark (32). Tuttavia, poiché le comunità autonome sono responsabili delle misure adottate per estendere la copertura, l'applicabilità della sentenza Altmark deve essere esaminata caso per caso e spetta alle comunità autonome dimostrare che sono state soddisfatte le condizioni della sentenza. L'argomentazione più esaustiva è stata quella presentata dal Paese Basco, che ha condotto la digitalizzazione tramite un'impresa pubblica, Itelazpi SA (di seguito «Itelazpi»).

3.2.2. Assenza di vantaggio

(44) Quanto ai fornitori di apparecchiature di telecomunicazione, secondo la Spagna il fatto che si siano aggiudicate gare per la fornitura di strumentazione escludeva la presenza di un vantaggio selettivo.

(45) Per quanto concerne gli operatori di rete, sebbene sia il principale operatore nella zona I e possegga il 29 % dei siti ammodernati nella zona II, Abertis non gestisce la rete nella zona II. Abertis quindi non beneficerebbe della misura quale operatore di rete.

(46) Il funzionamento della rete, invece, è assicurato da alcuni operatori regionali, dalle comunità autonome o dai comuni locali, che semplicemente prendono in affitto i locali e le installazioni di Abertis. Le comunità autonome e i comuni non sono in concorrenza con altri operatori di rete e quindi non usufruiscono di un vantaggio concorrenziale. Inoltre, non percepiscono alcun provento, poiché le emittenti non pagano per la prestazione di servizi di trasmissione nella zona II.

(47) In riferimento alle emittenti della TDT, le autorità spagnole sostengono che l'impatto delle misure esaminate sulle emittenti sia pressoché inesistente. Le misure non hanno accresciuto il pubblico delle emittenti rispetto a quando i programmi erano trasmessi con tecnologia analogica, dal momento che il 2,5 % della popolazione destinataria della copertura ampliata già riceveva la televisione analogica terrestre. Di conseguenza, le misure non hanno alcuna incidenza sulle finanze di queste imprese.

3.3. COMPATIBILITÀ AI SENSI DELL'ARTICOLO 106, PARAGRAFO 2, E DELL'ARTICOLO 107, PARAGRAFO 3, LETTERA c)

(48) Le autorità del Paese Basco hanno asserito che l'aiuto di Stato concesso a Itelazpi è compatibile con il mercato interno in virtù delle disposizioni di cui all'articolo 106 TFUE. A tale riguardo, reputano che la misura soddisfi tutte le condizioni previste dalla decisione del 28 novembre 2005 riguardante l'applicazione dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE agli aiuti di Stato sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico, concessi a determinate imprese incaricate della gestione di servizi d'interesse economico (di seguito «decisione sull'articolo 86, paragrafo 2») (33).

(49) Qualora la Commissione decidesse che le misure adottate dalle autorità spagnole in relazione alla diffusione della televisione digitale terrestre nella zona II costituiscano aiuti di Stato e che questi non siano compatibili con il mercato interno in applicazione dell'articolo 106 TFUE, la Spagna sostiene che sarebbero senza dubbio compatibili con il mercato interno dal momento che la loro finalità è assicurare il conseguimento di un obiettivo di interesse dell'Unione (la conversione alla radiodiffusione digitale), ragione per cui ricadrebbero nell'eccezione prevista dall'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.

3.3.1. Argomentazioni relative all'efficienza

(50) Secondo le autorità spagnole, il piano tecnico nazionale e il piano di transizione non sono piani di estensione della copertura su scala nazionale poiché si riferiscono esclusivamente alla conversione nella zona I. I piani, pertanto, non limitano le opzioni tecnologiche disponibili per l'estensione della copertura. Gli accordi quadro, peraltro, non hanno il medesimo livello normativo dei piani e sono basati su intese fra autorità centrali e regionali. Inoltre, secondo le autorità spagnole, non escluderebbero il ricorso alla tecnologia satellitare o di altro tipo. In ogni caso, l'estensione della copertura e la scelta della tecnologia sono state effettuate dalle comunità autonome, solitamente mediante una procedura d'asta. Una di queste gare, condotta in Castiglia e León, era tecnologicamente neutrale e il semplice fatto che tale gara si sia tenuta dimostra che le autorità centrali non hanno imposto la tecnologia terrestre alle comunità autonome.

(51) Benché alcune gare indette altrove facciano riferimento a determinati elementi tecnici della tecnologia terrestre, ciò è imputabile al fatto che la radiodiffusione terrestre richiede alcuni elementi che non servono a quella satellitare, e la loro inclusione era necessaria per non precludere le gare alle soluzioni terrestri.

(52) Le autorità spagnole fanno anche riferimento a uno studio sulla fattibilità dell'offerta di un servizio universale di TDT mediante tecnologie diverse (TDT e via satellite) condotto dal MITyC nel luglio 2007, prima cioè della proposta di finanziamento per estendere la copertura di TDT. Pur ammettendo che lo studio era solo un documento tecnico di cui in seguito non si è tenuto conto, le autorità mettono in evidenza il fatto che prendeva in esame i costi realistici per l'impiego della trasmissione mediante TDT o via satellite. Lo studio concludeva che non era possibile stabilire a priori quale tecnologia fosse più efficiente o meno costosa per l'estensione della copertura del segnale televisivo. Si doveva invece operare una scelta regione per regione, preferibilmente sulla base di studi condotti dalle singole comunità autonome che analizzassero fattori quali la topografia, la distribuzione della popolazione sul territorio e lo stato dell'infrastruttura esistente.

3.3.2. Requisiti qualitativi

(53) Sono state addotte due argomentazioni qualitative. In primo luogo, a oggi in questa zona non sono disponibili canali in chiaro mediante radiodiffusione satellitare. Pertanto, in caso di transizione alla piattaforma satellitare i clienti avrebbero dovuto pagare per il servizio.

(54) In secondo luogo, oltre ai canali nazionali, vanno trasmessi anche i canali regionali. La tecnologia TDT fa sì che ciascuna area geografica riceva i canali a essa destinati. In base ai canali regionali e locali, nell'intero territorio spagnolo sono state assegnate in tutto 1 380 frequenze alla televisione terrestre, senza l'esigenza di restrizioni tecniche e senza estendere la trasmissione oltre la zona mirata per ciascun canale. Secondo le autorità spagnole, ciò risulterebbe impossibile per le reti satellitari in quanto non offrono la possibilità di una delimitazione geografica e dovrebbero pertanto ricorrere a un complesso sistema di accesso condizionato. Aumenterebbero così ulteriormente i costi della radiodiffusione satellitare e le emittenti non accetterebbero di offrire accesso ai propri canali senza la certezza che la delimitazione sia possibile.

3.3.3. Neutralità tecnologica

(55) Secondo la Spagna, gli accordi bilaterali tra le autorità centrali e regionali non imponevano una tecnologia di digitalizzazione specifica, bensì stabilivano soltanto i trasferimenti alle comunità autonome in linea con i costi della digitalizzazione, calcolati sulla base di quella che era considerata una tecnologia efficiente di riferimento, la TDT. A tale riguardo occorre tenere presente, secondo la Spagna, che all'epoca dell'estensione, la televisione analogica terrestre raggiungeva il 98,5 % delle abitazioni spagnole.

(56) Quanto all'appalto in Cantabria di cui alla decisione di avvio, le autorità spagnole sottolineano che la gara vinta da Astra riguardava sia la zona II che la zona III, era cioè mirata all'offerta universale di televisione digitale in questa regione, con una duplice implicazione nella valutazione del caso.

(57) In primo luogo, il progetto cantabrico è fallito quando, dopo l'aggiudicazione del contratto ad Astra, alcune delle principali emittenti hanno informato Astra e il governo della Cantabria che non avrebbero consentito che i loro contenuti fossero diffusi via satellite. Di conseguenza, l'obiettivo del piano non era più immediatamente conseguibile. In secondo luogo, la principale ragione per la risoluzione del contratto è stata la decisione del governo centrale di offrire la copertura satellitare nell'intera zona III della Spagna e non la decisione di ottenere finanziamenti da parte del governo centrale per l'estensione della copertura nella zona II. Inoltre, il contratto è stato rescisso nel novembre 2008 perché a quel punto era evidente che Astra non sarebbe stata in condizione di assolvere i propri obblighi. In particolare, Astra non aveva eseguito le opere necessarie secondo la tempistica stabilita e non aveva ricevuto le autorizzazioni dalle emittenti in chiaro di trasmettere i rispettivi canali.

(58) Nel contesto della presente decisione, il progetto della Cantabria riveste importanza solo nella misura in cui la piattaforma satellitare si può considerare una valida alternativa a quella terrestre. A questo proposito le argomentazioni riportate in precedenza non sono pertinenti. Scegliendo la piattaforma satellitare per la zona III, le autorità spagnole hanno adottato un piano nazionale e promulgato una speciale regolamentazione che imponeva alle emittenti di coordinarsi fra loro e di selezionare un fornitore comune di piattaforma satellitare. Si sarebbe potuto applicare un meccanismo analogo anche per la zona II. Le ragioni fornite per la cessazione del contratto non sollevano alcun dubbio sul fatto che la tecnologia satellitare possa essere una valida piattaforma per la trasmissione dei segnali televisivi nella zona II. Inoltre, sono state confutate da un tribunale nazionale in Spagna.

3.3.4. Assenza di distorsione della concorrenza

(59) Quanto alla concorrenza tra operatori di rete, la Spagna ritiene che la televisione terrestre e via satellite costituiscano due mercati del tutto distinti e che pertanto le misure in esame non falsino la concorrenza nei mercati interessati. La Spagna sostiene che tali misure non abbiano alcun effetto nel mercato all'interno dell'Unione in quanto sono mirate ai residenti di una zona geografica circoscritta. Poiché si tratta di servizi locali, è improbabile che la misura si ripercuota sugli scambi tra Stati membri.

3.4. APPLICABILITÀ DELLA REGOLA DE MINIMIS

(60) Le autorità spagnole ritengono inoltre che la regola de minimis introdotta dal regolamento (CE) n. 1998/2006 della Commissione (34) sugli aiuti de minimis si applichi sicuramente a una parte cospicua del finanziamento. In ciascuna comunità autonoma o comune le apparecchiature di telecomunicazione sono state acquistate in maniera indipendente e pertanto le disposizioni de minimis andrebbero analizzate a tale livello. Poiché in questi casi è noto l'importo esatto corrisposto, così come i beni e i servizi acquisiti, l'aiuto è stato sufficientemente trasparente perché si applichino le soglie de minimis.

3.5. AIUTO DI STATO IN CORSO

(61) Per quanto concerne lo sfruttamento e la manutenzione dei centri di trasmissione, le autorità spagnole ritengono che non rientrino nelle opere per l'estensione della copertura finanziate in parte dal MITyC. Il ministero non ha alcuna competenza per richiedere ai comuni o alle comunità autonome di continuare lo sfruttamento e la manutenzione oltre il periodo compreso nelle gare d'appalto per l'estensione della copertura. Pertanto non si può escludere del tutto che lo sfruttamento e la manutenzione di alcuni centri di trasmissione possano essere interrotte a causa dei tagli di bilancio dei comuni. I costi annuali di sfruttamento e manutenzione sono stati valutati in via provvisoria dalle autorità centrali in un importo pari al 10 % degli investimenti iniziali. Nel corso dell'indagine, varie comunità autonome hanno fornito dati più dettagliati sui costi sostenuti per lo sfruttamento e la manutenzione della rete di TDT nella zona II.

4. OSSERVAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE

4.1. ASTRA

4.1.1. Osservazioni generali

(62) Astra ribadisce la sua precedente posizione secondo la quale le misure mirate alla migrazione alla televisione digitale terrestre costituivano un piano coordinato elaborato a livello di governo centrale e attuato dalle autorità regionali. Tuttavia, anche supponendo che l'aiuto di Stato per l'estensione della copertura fosse stato concepito, organizzato e attuato a livello regionale, Astra ritiene che costituisca un aiuto illegale e incompatibile.

(63) Quanto alla gara d'appalto in Cantabria, Astra ribadisce che, contrariamente alle affermazioni della Spagna, l'obbligo di ricevere le autorizzazioni dalle emittenti per mettere i canali a disposizione della piattaforma satellitare ricadeva sulle autorità cantabriche. Inoltre, sebbene le emittenti abbiano inviato le lettere nel marzo 2008, le autorità cantabriche hanno offerto ad altre comunità autonome l'opzione scelta nel luglio 2008.

4.1.2. Presenza di aiuto di Stato

(64) Quanto al vantaggio ricevuto dagli operatori di rete e in particolare Abertis, Astra osserva che al fornitore di apparecchiature di telecomunicazione Abertis è stato aggiudicato circa il […] (35) degli appalti per la digitalizzazione dei siti terrestri ubicati nelle zone di estensione della copertura. Poiché Abertis è un operatore di piattaforma, la digitalizzazione della rete favorisce la sua offerta commerciale alle emittenti dal momento che la rete di TDT ora raggiungerà quasi il 100 % della popolazione senza alcun costo aggiuntivo contro il 96-98 % che avrebbe beneficiato della digitalizzazione terrestre in assenza della misura contestata. Abertis, inoltre, trarrebbe vantaggio dal fatto che ad Astra, quale principale operatore di piattaforma alternativo e concorrente, verrebbe impedito di affermarsi nel mercato spagnolo penetrando nella zona II.

(65) Inoltre, secondo Astra, Abertis ha ricevuto altri vantaggi a seguito delle misure. In primo luogo, un numero importante di siti terrestri di Abertis hanno usufruito dei fondi forniti dalle autorità spagnole nell'ambito delle misure esaminate e sono di fatto gestiti da Abertis. È questo il caso in particolare dei siti ubicati nella zona dove RTVE (emittente pubblica) è obbligata a fornire il segnale, ma non sussiste tale obbligo per le emittenti private (circa il 2,5 % della popolazione). In secondo luogo, Astra sostiene che Abertis abbia beneficiato indirettamente dell'aiuto di Stato in mercati contigui quale quello dei trasporti. Inoltre, l'autore della denuncia osserva che la misura esaminata determina distorsioni della concorrenza nella zona III (36).

(66) Astra ritiene che le piattaforme satellitari e terrestri rientrino nello stesso mercato. La distinzione tra la televisione pagata a consumo e in chiaro non sarebbe rilevante per quanto concerne la concorrenza tra piattaforme. Già alla data odierna le piattaforme terrestri e satellitari sono concorrenti per la trasmissione della televisione a pagamento, in quanto vi sono già almeno due canali con pagamento a consumo che offrono il proprio segnale attraverso la piattaforma di TDT e uno di essi è disponibile soltanto con quest'ultima tecnologia. Inoltre, secondo Astra, tutte le emittenti attualmente autorizzate hanno già richiesto una licenza al governo per trasmettere i propri contenuti nella modalità a pagamento.

(67) Astra ritiene che le misure esaminate non fossero proporzionate e segnala che la conversione alla TDT ha richiesto significativi adattamenti nei condomini e investimenti in cablaggi. Inoltre, a sostegno della sua argomentazione secondo la quale l'estensione della copertura via satellite non sarebbe stata più onerosa di quella mediante la piattaforma terrestre, Astra fa riferimento al proprio studio interno dei costi presentato unitamente alla denuncia e risalente al novembre 2008. Lo studio confrontava i costi dell'estensione della copertura mediante le due tecnologie, terrestre e satellitare. Gli assunti dello studio differiscono da quelli formulati dalla Spagna e da Abertis sotto vari aspetti, concernenti tra l'altro i costi delle antenne paraboliche e l'esigenza di acquistare decoder esterni per la ricezione della televisione digitale terrestre. I risultati dello studio portano a concludere che l'estensione della copertura via satellite non fosse necessariamente più onerosa di quella mediante tecnologia terrestre. Astra ha trasmesso altresì ulteriore documentazione volta a dimostrare che i costi di installazione e di sfruttamento di entrambe le tecnologie non presentano differenze considerevoli.

(68) Astra sostiene inoltre che assicurare la condizionalità dell'accesso alle trasmissioni via satellite non è un ostacolo alla radiodiffusione di canali in chiaro. I sistemi di accesso condizionato sono presenti in tutto il mondo e non sono difficili da usare (37). Inoltre, la soluzione proposta in Cantabria per l'accesso condizionato è stata accettato dalle autorità cantabriche, che potevano decidere quali utenti attivare perché ricevessero il servizio. Pertanto, la limitazione territoriale del servizio era controllata dal governo cantabrico. Non era necessario alcun adattamento specifico a tal fine.

(69) Quanto all'appropriatezza della misura, Astra sostiene che, grazie a economie di scala, la tecnologia satellitare diventa tanto più interessante sotto il profilo economico quanto più estesa è la copertura geografica. Ripartendo la misura nella zona II in oltre 600 gare d'appalto locali e regionali, la tecnologia satellitare era già stata messa in condizioni di significativo svantaggio concorrenziale. Tuttavia, anche qualora il governo spagnolo non fosse stato nella posizione di imporre o suggerire l'esigenza di prendere in esame sinergie interregionali come condizione per la concessione dei fondi, le regioni avrebbero potuto prendere in esame tale possibilità per essere sicuri di scegliere la soluzione più conveniente per i contribuenti. In realtà, Astra sostiene che così avevano fatto prima dell'intervento del governo centrale spagnolo a favore della tecnologia terrestre. Infatti, dopo aver selezionato Astra nella gara pubblica d'appalto, le autorità cantabriche inizialmente avevano cercato di convincere anche altre regioni a optare per la piattaforma satellitare, in quanto questo avrebbe consentito loro di ridurre ulteriormente i propri costi.

4.1.3. Aiuto di Stato in corso

(70) Astra ribadisce che una parte delle misure contestate costituisce aiuto di Stato in corso, poiché i governi delle comunità autonome finanzieranno i costi di sfruttamento e manutenzione delle reti locali nella zona II su base continuativa. Per quanto riguarda i costi annui di sfruttamento e manutenzione per la soluzione satellitare, Astra stima che ammonterebbero a 100 000 EUR per canale l'anno, anche se si sarebbero potuti contenere se più di una regione avesse optato per tale tecnologia.

4.2. OSSERVAZIONI DI ABERTIS

(71) Abertis è un operatore di infrastrutture di telecomunicazione e fornitore di apparecchiature di rete. È proprietaria, tra altre imprese, di Retevisión SA e Tradia SA, che dirigono e gestiscono reti e infrastrutture di telecomunicazione.

4.2.1. Presenza di aiuto di Stato

(72) Innanzitutto, Abertis osserva che le misure esaminate non costituiscono aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Le autorità regionali hanno semplicemente acquisito beni e servizi a condizioni di mercato mediante gare d'appalto aperte e rimangono i proprietari delle apparecchiature installate nei centri di trasmissione della zona II. Per questo motivo, né i fondi né le apparecchiature digitali con questi acquisite sono mai stati trasferiti ad alcun beneficiario esterno.

(73) Abertis ritiene, inoltre, che le misure contestate non abbiano conferito alcun vantaggio economico apprezzabile agli operatori di rete. Abertis sostiene di non gestire alcuna rete locale ubicata nella zona II (neanche laddove possiede i centri di trasmissione connessi) e che pertanto non può ottenere alcun vantaggio diretto. In secondo luogo, Abertis ha operato nella zona II unicamente come fornitore di apparecchiature di telecomunicazione. In terzo luogo, anche nei casi in cui le apparecchiature utilizzate per aggiornare i centri di trasmissione sono state vendute da Abertis e tali apparecchiature sono state in seguito installate in un centro di trasmissione di proprietà di Abertis, non si è prodotto alcun beneficio. Questo perché Abertis semplicemente affitta i centri di trasmissione agli operatori delle reti locali a condizioni di mercato e l'importo corrisposto ad Abertis a titolo di locazione non ha risentito del processo di digitalizzazione. In quarto luogo, Abertis ribadisce che l'aumento incrementale dell'1-2 % nella copertura della rete di TDT non si traduce in un vantaggio economico per Abertis nella sua qualità di operatore di piattaforma nella zona I. Infine, la digitalizzazione della zona II non incide sul prezzo che Abertis può applicare alle emittenti per i servizi di trasmissione prestati, in particolare dal momento che il prezzo all'ingrosso di Abertis è disciplinato dalla Comisión del Mercado de Telecomunicaciones, l'autorità spagnola di regolamentazione (di seguito «CMT»).

(74) Quanto agli operatori di rete locali nella zona II (comuni), Abertis ritiene che non vi possa essere alcun vantaggio economico in quanto non vanno considerati imprese ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE e in ogni caso erogano un servizio pubblico.

(75) Abertis ritiene inoltre che la misura esaminata non abbia comportato alcun vantaggio economico per le emittenti. La conversione digitale nella zona II non ha accresciuto il numero di telespettatori rispetto a quelli che avevano accesso alla televisione analogica prima che il processo di transizione alla radiodiffusione digitale avesse inizio nel 2005.

(76) Inoltre, Abertis reputa che le misure contestate non abbiano avuto alcun effetto apprezzabile sulla concorrenza tra operatori di rete. Il fatto che né Astra né altri operatori privati abbiano mostrato alcun interesse nella fornitura di servizi di trasmissione nella zona II negli ultimi venti anni conferma che non vi era alcun mercato e che l'intervento statale era necessario per agevolare l'offerta di servizi. In particolare, non vi è alcuna distorsione della concorrenza tra la tecnologia satellitare e quella della TDT, in quanto costituiscono due mercati distinti. Peraltro, la digitalizzazione delle reti terrestri nella zona II non ha modificato in alcun modo la struttura della concorrenza dei mercati interessati, ma ha semplicemente rappresentato un ammodernamento tecnico necessario della piattaforma analogica esistente.

(77) Abertis sostiene che i servizi di radiodiffusione forniti attraverso le reti nella zona II sono circoscritti a determinate zone isolate e che pertanto non incidono sugli scambi tra Stati membri.

(78) Qualora la Commissione consideri che le autorità pubbliche in questione o loro filiali siano imprese ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE, Abertis reputa che i fondi destinati a finanziare la conversione digitale nella zona II siano stati una compensazione per la prestazione di un servizio pubblico. A tale proposito Abertis ritiene che le misure contestate soddisfino le condizioni stabilite nella giurisprudenza Altmarke che non sussista alcun aiuto di Stato.

4.2.2. Aiuto esistente

(79) Secondo Abertis la diffusione di reti di radiodiffusione nella zona II ha avuto inizio nel 1982 in un settore di radiodiffusione non liberalizzato. All'epoca lo Stato spagnolo deteneva un monopolio legale nel mercato della radiodiffusione terrestre. I fondi pubblici sono ora utilizzati per finanziare l'installazione, la manutenzione e lo sfruttamento delle reti locali nella zona II costituite prima della liberalizzazione del settore. Pertanto, la misura esaminata costituisce un aiuto esistente in corso.

4.2.3. Compatibilità

(80) Abertis sostiene che qualsiasi potenziale aiuto di Stato sarebbe compatibile in virtù delle disposizioni dell'articolo 106 TFUE, dal momento che soddisfa tutte le condizioni previste dalla decisione sull'articolo 86, paragrafo 2.

(81) Qualora così non fosse, ogni potenziale aiuto sarebbe in ogni caso compatibile con l'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE. In primo luogo, lo scopo delle misure adottate dalle autorità spagnole è accelerare il processo di conversione digitale in Spagna, che nella prassi decisionale della Commissione in merito agli aiuti di Stato è stato riconosciuto come obiettivo di interesse comune. In secondo luogo, l'aiuto era uno strumento adeguato, poiché la TDT è una tecnologia più appropriata per offrire l'estensione della copertura (38). Oltre alle motivazioni economiche, Abertis osserva altresì che le emittenti sono restie a impiegare piattaforme satellitari, a causa dei vincoli cui sono confrontate nell'acquisizione dei diritti sui contenuti per i propri programmi in chiaro. Nella maggioranza dei casi acquisiscono unicamente il diritto a trasmettere i contenuti tramite una piattaforma specifica, ossia la TDT, poiché questa tecnologia consente una trasmissione mirata e limitazioni geografiche. Inoltre, le misure sono proporzionate dal momento che coprono soltanto i costi strettamente necessari per la conversione dei servizi di televisione analogica in digitale nella zona II. Gli unici costi sostenuti dalle misure contestate sono quelli connessi alla digitalizzazione dei centri di trasmissione nella zona II, che viene condotta attraverso l'acquisizione e l'installazione di strumentazione digitale.

(82) Quanto alla neutralità tecnologia della misura, Abertis osserva che la tecnologia terrestre non era l'unica soluzione presa in considerazione dal governo spagnolo. Inoltre, nella zona III la piattaforma satellitare è stata infine considerata la scelta tecnologica più adeguata per offrire i servizi di televisione digitale. Quanto più conta, secondo Abertis la TDT è considerata la piattaforma più adeguata e meno costosa per offrire servizi di televisione digitale nella zona II assicurando la medesima copertura presente prima dell'abbandono della radiodiffusione analogica, come emerge dagli studi sui costi trasmessi (39).

4.3. OSSERVAZIONI DI RADIODIFUSIÓN

(83) Radiodifusión è un fornitore relativamente nuovo nel mercato dei servizi di trasmissione del segnale audiovisivo, iscritto nel Registro degli operatori della CMT dal novembre 2005.

(84) Radiodifusión concorda in generale con la decisione di avvio e condivide i pareri della Commissione, sottoponendo al contempo alcune osservazioni aggiuntive elencate di seguito. Conviene che l'aiuto di Stato non soddisfa le condizioni della sentenza Altmark e presuppone un ingente trasferimento di risorse statali.

(85) Il regime di aiuti di Stato in esame ha avvantaggiato gli operatori di rete già operativi nelle zone rurali. Di fatto, nel mercato in questione, caratterizzato da elevate barriere all'ingresso che agevolavano un operatore in posizione dominante, la misura ha fatto sì che si ripetesse il medesimo sistema monopolistico del passato. In particolare, Abertis è riuscita a rafforzare la propria posizione monopolistica e ad avvalersi di fatto di finanziamenti pubblici per sviluppare una nuova rete più fitta che le consentirà di competere in nuovi mercati.

(86) Radiodifusión sostiene che l'aiuto di Stato oggetto dell'indagine non sia proporzionato. Per soddisfare il requisito di proporzionalità, l'aiuto dovrebbe limitarsi a quanto necessario, ossia essere applicato solo alle zone rurali remote, e andare a vantaggio di tutti gli operatori in pari misura imponendo obblighi di accesso effettivo.

4.4. OSSERVAZIONI DELLE EMITTENTI

(87) Le emittenti sostengono che la misura non può essere considerata un aiuto di Stato perché non ha conferito alcun vantaggio finanziario a nessuna impresa e, in particolare, a nessuna emittente. Le misure non hanno accresciuto il numero di telespettatori delle emittenti rispetto a quando trasmettevano con la tecnologia analogica. Inoltre, i residenti nelle zone di copertura estesa, ossia rurali, remote e scarsamente popolate, non hanno alcun impatto sul mercato pubblicitario e non rientrano nei gruppi obiettivo delle emittenti. In tali circostanze gli operatori privati non hanno aumentato le tariffe pubblicitarie per effetto dell'estensione.

(88) Le emittenti ritengono inoltre di non nutrire interesse per la migrazione a una piattaforma satellitare, dove i loro programmi sarebbero stati in concorrenza con centinaia di altri canali. La piattaforma terrestre presenta il vantaggio di una capacità limitata, che per le emittenti commerciali in chiaro significa una minore concorrenza. Inoltre, hanno sottolineato il fatto che solitamente acquistano contenuti solo per la piattaforma terrestre. Questo perché la radiodiffusione terrestre consente la delimitazione geografica delle trasmissioni, circostanza che non si verifica per il satellite.

(89) Le emittenti hanno anche ribadito che, dopo l'aggiudicazione della gara d'appalto cantabrica ad Astra, hanno informato le autorità della regione che si sarebbero opposte alla radiodiffusione via satellite, in quanto avevano acquisito i diritti per la trasmissione di contenuti esclusivamente tramite la piattaforma terrestre.

5. VALUTAZIONE GIURIDICA

5.1. BASE GIURIDICA DELL'AIUTO

(90) Come già descritto in dettaglio nella sezione 2.2, considerando da 23 a 31, il quadro giuridico per la conversione digitale in Spagna è una rete complessa di vari atti emanati sia dal governo centrale sia dalle autorità locali su un periodo di quattro anni. Il piano tecnico nazionale del 2005 e il piano di transizione del 2007 disciplinano principalmente la transizione alla TDT nella zona I, ma creano anche i presupposti per ulteriori misure di estensione nella zona II. Queste misure di estensione sono state attuate dalle autorità regionali, dopo avere stipulato vari accordi con il governo centrale (gli accordi quadro del 2008) ed avere introdotto alcuni addenda — nel 2008 — ai precedenti accordi quadro del 2006 nonché — nel 2009 — agli accordi quadro del 2008.

(91) A seguito della conclusione di questi accordi e dell'introduzione degli addenda, le autorità regionali e/o locali svilupparono un ampio ventaglio di misure intese a estendere la copertura della TDT alla zona II, principalmente mediante gare pubbliche d'appalto, come descritto nei precedenti considerando da 32 a 35. La Commissione considera pertanto che i vari atti adottati a livello centrale e gli accordi conclusi e modificati tra il MITyC e le comunità autonome costituiscano la base del regime di aiuti per l'estensione della copertura nella zona II. Questi atti e accordi hanno portato le comunità autonome ad adottare misure che non erano tecnologicamente neutrali (40). Seppure disciplini la conversione alla TDT nella zona I, il piano tecnico nazionale dà anche mandato alle autorità locali di stabilire, di concerto con le comunità autonome, ulteriori centri di trasmissione necessari ad assicurare la ricezione della TDT nella zona II. Pertanto, il governo centrale aveva già prospettato allora l'estensione della copertura della TDT. Il mandato previsto nell'atto giuridico principale che regolamentava la transizione alla televisione digitale riguarda unicamente la piattaforma terrestre. Nella pratica, le comunità autonome hanno pertanto applicato le linee guida del governo centrale sull'estensione della TDT (41).

(92) Per avvalorare questa constatazione, la Commissione ha anche esaminato un campione delle singole gare d'appalto condotte dalle stesse comunità autonome. Tale verifica conferma le precedenti conclusioni, poiché l'ampia maggioranza delle gare esaminate non era tecnologicamente neutrale.

(93) Il momento in cui l'aiuto di Stato a favore della diffusione della TDT nella zona II è stato effettivamente conferito è stato segnato dal trasferimento di fondi dalle autorità centrali e regionali ai beneficiari. Questo si è verificato in un periodo di tempo diverso a seconda della comunità autonoma. Dalle informazioni ricevute, le prime gare d'appalto si sono tenute nel luglio 2008 (42). In allegato figura il calcolo dell'ammontare degli aiuti per regione. Quanto all'aiuto in corso per lo sfruttamento e la manutenzione delle reti, esso non è stato deciso a livello centrale, bensì alcune comunità autonome (cfr. «costi ricorrenti» nell'allegato della decisione) hanno bandito gare d'appalto per lo sfruttamento e la manutenzione delle reti digitali terrestri esistenti, che sono state pubblicate nelle rispettive gazzette ufficiali (43).

5.2. VALUTAZIONE DELL'AIUTO DI STATO AI SENSI DELL'ARTICOLO 107, PARAGRAFO 1, TFUE

5.2.1. Presenza di aiuto ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE

(94) La misura in questione, incluso l'aiuto in corso per lo sfruttamento e la manutenzione descritto al considerando 36, può essere considerata aiuto di stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE, che stabilisce le condizioni per la presenza di aiuti di Stato. Innanzitutto, deve trattarsi di un intervento dello Stato oppure mediante risorse statali. In secondo luogo, deve conferire al beneficiario un vantaggio economico selettivo. In terzo luogo, deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza. Infine, l'intervento deve essere tale da poter incidere sugli scambi tra Stati membri.

5.2.1.1. Risorse statali

(95) La misura in esame discende dall'insieme di atti giuridici descritto in precedenza, promulgati tanto a livello centrale quanto regionale, nonché dagli accordi conclusi tra diversi livelli dell'amministrazione spagnola. La Spagna, inoltre, non contesta la constatazione della decisione di avvio che la misura è stata finanziata da risorse di bilancio. Ha ribadito, tuttavia, che è stata finanziata sia dal bilancio centrale sia da quelli regionali e municipali. Ritiene altresì che la misura in esame sia stata in realtà un semplice trasferimento di fondi tra amministrazioni diverse. Pertanto, il fatto che i fondi provengano principalmente dal bilancio centrale e in parte dai bilanci regionali e locali non è confutato dalla Spagna. Peraltro, la misura non è consistita in un semplice trasferimento di fondi tra amministrazioni, poiché in ultima analisi i fondi sono stati impiegati per la diffusione della rete TDT da parte di soggetti che svolgevano un'attività economica (come si spiega nella sezione 5.2.1.2).

(96) In tali circostanze si conclude che la misura oggetto di indagine è stata finanziata direttamente dal bilancio statale e dai bilanci di determinate comunità autonome ed enti locali. L'aiuto in corso, descritto nel considerando 36, non è finanziato dal bilancio dello Stato centrale, bensì direttamente dal bilancio delle comunità autonome. È pertanto imputabile allo Stato e comporta l'impiego di risorse statali.

5.2.1.2. Vantaggio economico per soggetti che svolgono un'attività economica

(97) La misura in questione comporta il trasferimento di risorse statali a determinate imprese. Benché il concetto di impresa non sia definito dal trattato, esso fa riferimento a qualsiasi persona fisica o giuridica che svolga un'attività economica, a prescindere dal suo statuto giuridico e dal suo finanziamento. Nella prassi della Commissione, confermata dalla giurisprudenza, lo sfruttamento delle reti di trasmissione televisiva è considerato un'attività economica (44), al pari di altri casi in cui è implicata la gestione di infrastrutture da parte delle autorità regionali (45). Nel caso in questione, la maggioranza delle imprese pubbliche o dei comuni è registrata nel registro della CMT come operatori di rete. Ciò lascia supporre che forniscano determinati servizi i quali, secondo la prassi consolidata, costituiscono un'attività economica. Un mercato esiste se altri operatori sono disposti o in grado di offrire il servizio in questione, come in questo caso. Ad esempio, prima dell'attuazione dell'estensione della copertura nella zona II Astra ha tenuto più incontri con le comunità autonome per presentare la propria offerta. Inoltre, nel marzo 2008 Astra ha preso parte a una gara d'appalto tecnologicamente neutrale, pubblicata in Cantabria, per la fornitura della televisione digitale nelle zone II e III, di cui è risultata aggiudicataria. Il fatto che le imprese pubbliche e i comuni non ricevano una remunerazione per i servizi offerti non impedisce che le attività in questione siano considerate un'attività economica (46).

(98) La Commissione non condivide l'argomentazione della Spagna secondo cui lo sfruttamento della rete terrestre da parte di comunità autonome, imprese pubbliche e comuni ricade nell'esercizio dei poteri ufficiali quale autorità pubblica e rimane pertanto al di fuori dell'ambito di applicazione dell'articolo 107 TFUE. Si è riconosciuto che le attività connesse all'esercizio delle prerogative statali dallo Stato stesso oppure da autorità che agiscono nei limiti della loro pubblica autorità non costituiscano attività economiche ai fini delle regole sulla concorrenza (47). Tali attività sono quelle che rientrano nelle funzioni essenziali dello Stato oppure che sono ad esse connesse per loro natura, per il loro scopo o per le norme cui esse sono soggette. La giurisprudenza ha fornito vari esempi di attività che ricadono in questa categoria, tracciando così una linea di demarcazione tra le attività statali pure e le attività commerciali che un ente statale può svolgere. L'elenco comprende attività connesse all'esercito o alla polizia, il mantenimento e il miglioramento della sicurezza della navigazione aerea, il controllo del traffico aereo (48), la vigilanza contro l'inquinamento (compito esercitato nell'interesse pubblico che rientra nelle funzioni essenziali dello Stato per quanto concerne la tutela dell'ambiente nelle zone marittime (49)), le attività di normalizzazione nonché quelle di ricerca e sviluppo attinenti (50).

(99) Alla luce di quanto precede, la Commissione è del parere che nel presente caso lo sfruttamento della rete di radiodiffusione terrestre non ricada negli obblighi o nelle prerogative dello Stato né sia un'attività tipica che possa essere svolta unicamente dallo Stato. I servizi in esame non sono solitamente quelli di un'autorità pubblica e sono di per sé di natura economica, come dimostra il fatto che varie imprese sono attive nel mercato nella zona I. In secondo luogo, un'impresa privata, che non dipende da alcuna autorità pubblica, nel caso specifico Astra (come dimostra la sua partecipazione quale offerente alla gara del 2008 in Cantabria), era interessata a fornire tale servizio nella zona II. In terzo luogo, la diffusione della rete nella zona II riguarda unicamente la trasmissione di canali privati nazionali e regionali (51). Di conseguenza, si conclude che lo sfruttamento della rete terrestre da parte di comunità autonome, imprese pubbliche e comuni non ricade nell'esercizio dei poteri ufficiali quale autorità pubblica.

Beneficiari diretti dell'aiuto

(100) Gli operatori della piattaforma TDT sono i beneficiari diretti della misura contestata, in quanto hanno ricevuto i fondi per l'ammodernamento e l'estensione della propria rete nella zona II. Analogamente, traggono vantaggio dall'aiuto in corso per lo sfruttamento e la manutenzione della stessa. Le comunità autonome hanno scelto approcci diversi per realizzare l'estensione della copertura e pertanto sono state individuate tipologie differenti di beneficiari diretti.

(101) In primo luogo, alcune comunità autonome (52) hanno conferito a un'impresa pubblica, che talvolta opera come impresa di telecomunicazioni, l'incarico di estendere la copertura. Queste imprese hanno organizzato gare d'appalto per l'estensione della copertura, demandandone il compito all'aggiudicatario, oppure hanno effettuato esse stesse l'estensione, dopo aver acquisito la necessaria strumentazione.

(102) Queste imprese pubbliche sono ora nella condizione di gestire la rete TDT nella zona II grazie alle sovvenzioni pubbliche. Possono inoltre avvalersi della nuova infrastruttura per offrire altri servizi, come WiMax (norma di trasmissione wireless a banda larga in grado di fornire banda larga fissa o mobile), radio digitale, televisione mobile (DVB-H), oppure servizi di coubicazione alla rete a banda larga di base di Telefonica in zone rurali e a operatori mobili. Grazie a queste economie di diversificazione, gli operatori di rete TDT hanno l'opportunità di trarre profitto da infrastrutture finanziate dal settore pubblico.

(103) Il vantaggio quantificabile concesso alle imprese pubbliche corrisponde all'ammontare dei fondi ricevuti per l'estensione della copertura.

(104) In secondo luogo, alcune comunità autonome (53) hanno indetto direttamente gare d'appalto a livello regionale per l'estensione della TDT. La Spagna sostiene che le gare d'appalto sono state organizzate in gran parte per la fornitura di apparecchiature e che le imprese aggiudicatarie hanno agito in qualità di fornitori di apparecchiature. Questo sarebbe il caso anche di Abertis, Tradia e Retevisión. Le risultanze dell'indagine portano tuttavia alla conclusione che un numero significativo di gare d'appalto erano finalizzate all'estensione della copertura e non solo alla fornitura di apparecchiature (54). Pertanto, contrariamente a quanto asserisce la Spagna, la Commissione ritiene che Abertis e altre imprese abbiano preso parte a tali gare in qualità di operatori di rete (55). In questo caso, gli aggiudicatari di tali gare hanno effettivamente ricevuto un vantaggio concorrenziale rispetto ad altri operatori di rete che non avevano neanche potuto partecipare al processo di selezione. Il loro vantaggio è la somma dei fondi ricevuti per l'estensione in seguito a una gara tecnologicamente non neutrale.

(105) In terzo luogo, alcune comunità autonome (56) hanno concesso fondi ai comuni per l'estensione della copertura TDT. La Spagna sostiene che si trattava di meri trasferimenti di fondi tra livelli amministrativi diversi e che, estendendo le reti da loro possedute, i comuni semplicemente assolvevano i propri obblighi amministrativi nei confronti dei cittadini. Ciò nonostante, la Spagna riconosce che gli enti locali hanno agito da operatori di rete, che molti di essi sono registrati nell'elenco degli operatori di rete presso la CMT e che hanno effettivamente realizzato l'estensione della rete, in alcuni casi attraverso una procedura d'asta. La Commissione ritiene pertanto che, se operano in qualità di operatori di rete della TDT, gli enti locali siano beneficiari diretti dell'aiuto. Il loro vantaggio corrisponde all'importo ricevuto dalle autorità regionali e centrali per l'estensione della copertura. Ciò vale anche se l'estensione è in parte finanziata con risorse proprie di un ente locale che costituisce aiuto all'impresa o all'attività.

(106) Nel complesso, Abertis e Retevisión sono stati i principali beneficiari degli appalti. In totale, dalle informazioni pervenute, sembra che abbiano percepito approssimativamente […] dell'ammontare complessivo di fondi destinato all'estensione della copertura, ossia almeno […] milioni di EUR in esito alle gare d'appalto per l'estensione della copertura.

(107) Inoltre, alcune comunità autonome hanno concesso aiuti di Stato per lo sfruttamento e la manutenzione delle reti. Questi compiti erano svolti da imprese pubbliche o da comuni oppure erano appaltate esternamente, ad esempio ai proprietari dei centri di trasmissione. Le autorità centrali spagnole hanno asserito di non aver imposto l'obbligo di assicurare lo sfruttamento e la manutenzione dei siti digitalizzati e spettava alle comunità autonome decidere in proposito. Nel corso dell'indagine varie comunità autonome hanno presentato dati che indicavano effettivamente il finanziamento da parte loro dello sfruttamento e della manutenzione dei centri di trasmissione nella zona II, soprattutto a partire dal 2009, dopo la scadenza del periodo iniziale di due anni di sfruttamento e manutenzione compresi nei contratti stipulati con gli aggiudicatari. Questo è considerato un aiuto in corso e le imprese incaricate dello sfruttamento e della manutenzione della rete terrestre digitalizzata nella zona II sono i beneficiari diretti.

(108) Infine, in termini più generali, Abertis trae vantaggio anche dal fatto che a un altro operatore di piattaforma sia precluso in Spagna l'ingresso nel mercato delle trasmissioni di segnali televisivi in chiaro (57).

Beneficiari indiretti dell'aiuto

(109) Operatori di rete. Gli operatori di rete che hanno partecipato alle gare d'appalto per l'estensione della copertura indette dalle imprese pubbliche nello scenario di primo tipo descritto al considerando 101 sono beneficiari indiretti dell'aiuto. Le imprese pubbliche non hanno realizzato direttamente l'estensione né hanno conservato i fondi destinati all'estensione della copertura; li hanno invece trasferiti agli operatori di rete mediante le gare d'appalto per l'estensione della copertura. Dette gare erano destinate solo agli operatori della rete terrestre. Questi ultimi hanno quindi beneficiato dell'esclusione degli operatori satellitari. Inoltre, a causa del numero limitato di operatori sul mercato, gli operatori di rete terrestre sono stati esposti solo a una pressione concorrenziale limitata. Come già indicato per i beneficiari diretti, essi traggono ulteriore vantaggio nel caso in cui impieghino la nuova infrastruttura anche per l'offerta di altri servizi (quali WiMax, radio digitale, TV mobile ecc.). Il vantaggio conseguito da questi operatori di rete ammonta alla somma dei fondi ricevuti in seguito alla gara per l'estensione della copertura (58).

(110) Fornitori di apparecchiature di telecomunicazione. A differenza degli operatori di rete, i fornitori di apparecchiature di telecomunicazione non sono considerati beneficiari indiretti in quanto non hanno goduto di un vantaggio selettivo. Come nel caso dei decoder digitali in Italia (59), non è stato possibile operare una distinzione tra le diverse categorie di produttori dei vari tipi di infrastrutture digitali perché i produttori dovrebbero essere in grado di produrre qualsiasi tipo di apparecchiatura. Le imprese aggiudicatarie non sono diverse dal gruppo di imprese che avrebbero partecipato alle gare se il regime di aiuti fosse stato tecnologicamente neutrale per quanto riguarda gli operatori di piattaforma (60). In Spagna, le imprese che integrano, installano e forniscono le apparecchiature necessarie all'estensione della TDT offrono solitamente anche altri servizi. Tali produttori di apparecchiature, nonché gli operatori di telecomunicazioni, possono offrire anche soluzioni terrestri o satellitari o una combinazione delle due (61).

(111) La misura in questione non intende, per oggetto o struttura generale, creare un vantaggio per i produttori. In effetti, qualsiasi politica pubblica a favore della digitalizzazione (anche quella più neutrale tecnologicamente) favorirebbe i produttori di apparecchi digitali. Nel caso dei produttori di apparecchiature, il fatto che abbiano beneficiato di un aumento delle vendite in seguito alla misura può essere considerato un effetto collaterale automatico. In linea di principio, qualsiasi aiuto di Stato ha un effetto a cascata sui fornitori del beneficiario dell'aiuto. Ciò, tuttavia, non produce necessariamente un vantaggio selettivo per tali fornitori. I fornitori di apparecchiature di telecomunicazione non erano destinatari dell'aiuto e pertanto non hanno beneficiato di un effetto indiretto mirato. Inoltre, dal momento che sono stati selezionati sulla base di procedure d'asta trasparenti e aperte a tutti i fornitori di tali prodotti, compresi quelli provenienti da altri Stati membri, è presumibile che non abbiano beneficiato di profitti anomali.

(112) Emittenti. La Spagna ha dimostrato in maniera sufficiente che le emittenti terrestri non hanno tratto alcun vantaggio dall'estensione della copertura. A differenza della zona I, le emittenti si sono rifiutate di sostenere i costi della digitalizzazione nella zona II in quanto non ne avrebbero ricavato alcun introito aggiuntivo. Di fatto, alla luce della scarsità della popolazione interessata, che non pare essere l'obiettivo commerciale degli operatori pubblicitari, le emittenti non hanno potuto apportare un aumento significativo alle proprie tariffe pubblicitarie in seguito all'estensione della copertura alla zona II. Pertanto, le emittenti terrestri non sono beneficiari indiretti della misura in esame.

5.2.1.3. Selettività

(113) Il vantaggio fornito dalla misura, compreso l'aiuto in corso, agli operatori di rete è selettivo, poiché si applica unicamente al settore della radiodiffusione. All'interno di tale settore, riguarda unicamente le imprese operanti nel mercato delle piattaforme terrestri. Il quadro normativo stabilisce specifiche tecniche di ammissibilità che solo la tecnologia terrestre può soddisfare. Inoltre, solo le imprese del mercato delle piattaforme terrestri hanno ricevuto l'aiuto in corso per la manutenzione e lo sfruttamento della rete. Pertanto, gli operatori di rete che gestiscono altre piattaforme, quali quelle via satellite, via cavo e IPTV, sono esclusi dalla misura.

5.2.2. Mandato di servizio pubblico

(114) A causa dell'organizzazione amministrativa del paese e della ripartizione delle competenze tra le autorità centrali e regionali, secondo la Spagna spetterebbe alle regioni invocare l'assenza di aiuto di Stato ai sensi della giurisprudenza Altmark. A titolo di migliore e unico esempio, le autorità spagnole sottopongono il caso del Paese Basco. Nessun'altra comunità autonoma ha presentato argomentazioni a sostegno dell'affermazione che lo sfruttamento della rete terrestre è un servizio pubblico.

(115) Nel Paese Basco, un'impresa pubblica del governo basco, Itelazpi SA («Itelazpi»), offre servizi di trasporto e di copertura di radiodiffusione alla radio e alla televisione. A tale scopo, gestisce circa 200 centri di radiodiffusione, la maggior parte dei quali appartiene al governo basco. Per estendere la copertura, Itelazpi ha ricevuto l'incarico di organizzare dieci gare d'appalto a livello regionale per la fornitura delle apparecchiature necessarie per la digitalizzazione dell'infrastruttura terrestre.

(116) Secondo il Paese Basco, gli Stati membri godono di una significativa discrezionalità nel definire un servizio di interesse economico generale. La definizione può essere messa in discussione dalla Commissione solo nel caso di errore manifesto; questo margine discrezionale è ancora più ampio nel caso del servizio pubblico di radiodiffusione (62). Su tale base, il Paese Basco sostiene che lo sfruttamento delle reti di radiodiffusione può essere considerato un servizio di interesse economico generale. Sarebbe tale non di per sé, ma piuttosto quale «servizio essenziale» intrinseco al servizio pubblico di radiodiffusione derivante da varie disposizioni di legge e della giurisprudenza spagnole (63).

(117) Secondo le autorità basche, il finanziamento concesso a Itelazpi era di fatto una compensazione per la prestazione di servizi di interesse economico generale rispondenti ai criteri della sentenza Altmark.

(118) Nella sentenza Altmark, la Corte ha affermato che la compensazione per un servizio pubblico non costituisce un vantaggio economico ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato TFUE se sono soddisfatte tutte e quattro le condizioni seguenti: 1) l'impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell'adempimento di obblighi di servizio pubblico e l'incarico con i connessi obblighi devono essere definiti in modo chiaro; 2) i parametri della compensazione devono essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente; 3) la compensazione non può essere superiore ai costi originati dall'adempimento degli obblighi di servizio pubblico; 4) per contenere il più possibile i costi per la comunità, la scelta dell'impresa da incaricare dell'adempimento di obblighi di servizio pubblico è operata mediante appalto pubblico oppure i costi della prestazione dei servizi di interesse economico generale sono determinati sulla base dei costi di una impresa media e gestita in modo efficiente.

Prima condizione Altmark: chiara definizione degli obblighi di servizio pubblico e conferimento dell'incarico di adempimento

(119) Il diritto spagnolo non definisce lo sfruttamento della rete terrestre come un servizio pubblico. La legge del 1998 sulle telecomunicazioni (64) asserisce che i servizi di telecomunicazioni, compreso lo sfruttamento delle reti di diffusione della radio e della televisione, sono servizi di interesse economico generale, ma non assumono lo statuto di servizi pubblici, riservato solo a un numero limitato di servizi di telecomunicazioni (65). La legge sulle telecomunicazioni attualmente in vigore (66) mantiene la medesima definizione. I servizi di trasmissione per la radiodiffusione della televisione, cioè il trasporto del segnale attraverso le reti di telecomunicazione, sono considerati servizi di telecomunicazione e in quanto tali sono servizi di interesse generale ma non un servizio pubblico (67).

(120) In ogni caso, le disposizioni della legge sulle telecomunicazioni sono tecnologicamente neutrali. L'articolo 1 di tale legge definisce le telecomunicazioni come lo sfruttamento delle reti e l'offerta dei servizi di comunicazioni elettroniche e delle risorse associate. Le telecomunicazioni consistono nella trasmissione di segnali attraverso qualsivoglia rete di diffusione e non attraverso la rete terrestre in particolare (68). Inoltre, l'articolo 3 precisa che uno dei suoi obiettivi è incoraggiare, per quanto possibile, la neutralità tecnologica della regolamentazione.

(121) Sebbene la legge in vigore e applicabile all'epoca del trasferimento di fondi a Itelazpi definisse la radiodiffusione pubblica un servizio pubblico, secondo la Commissione non è possibile estendere questa definizione allo sfruttamento di una particolare piattaforma di supporto. Inoltre, quando esistono più piattaforme di trasmissione, non si può reputarne una in particolare «essenziale» per la trasmissione dei segnali di radiodiffusione. Si sarebbe quindi trattato di un errore manifesto, se la legislazione spagnola avesse dichiarato che l'uso di una particolare piattaforma per la trasmissione dei segnali di radiodiffusione costituisce un servizio pubblico.

(122) Si conclude pertanto che nel diritto spagnolo lo sfruttamento delle reti terrestri non goda dello statuto di servizio pubblico.

(123) Le autorità basche sostengono che l'assegnazione della prestazione di questo servizio di interesse economico generale a Itelazpi sia esplicitamente contemplata dalle convenzioni concluse tra il governo basco, EUDEL (associazione dei comuni baschi) e i tre consigli regionali baschi.

(124) Nelle convenzioni l'amministrazione basca riconosce che i valori quali l'accesso universale alle informazioni e alla pluralità dell'informazione richiedono l'universalizzazione della televisione in chiaro e si impegna a salvaguardare questi valori estendendo la copertura dei multiplex statali (69). Purtuttavia, nessuna disposizione delle convenzioni suggerisce realmente che lo sfruttamento della rete terrestre sia considerato un servizio pubblico. La Commissione ritiene pertanto che la formulazione delle convenzioni non sia sufficiente a definire con chiarezza la portata della missione del servizio pubblico e non si può sostenere su questa base che la trasmissione attraverso la rete terrestre sia un servizio pubblico.

(125) Di conseguenza, non è stato accertato che la prima condizione della sentenza Altmark sia soddisfatta.

(126) I criteri stabiliti nella sentenza Altmark sono cumulativi, ossia devono essere tutti soddisfatti perché la misura non sia considerata un aiuto di Stato. Dato il mancato soddisfacimento del primo criterio, il finanziamento concesso a Itelazpi dalle autorità del Paese Basco non soddisfa i requisiti per essere considerato una compensazione per la prestazione di un servizio di interesse economico generale.

Quarta condizione Altmark: contenere il più possibile i costi per la comunità

(127) In assenza di gara d'appalto, la quarta condizione della sentenza Altmark esige che il livello della compensazione necessaria sia determinato sulla base di un'analisi dei costi che un'impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico, avrebbe dovuto sopportare per adempiere tali obblighi, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per l'adempimento di detti obblighi.

(128) Poiché non si è tenuta alcuna gara d'appalto, le autorità basche sostengono che il criterio è soddisfatto per il fatto che Itelazpi stessa è un'impresa gestita in maniera efficiente e dotata di mezzi adeguati per lo svolgimento delle attività richieste. Sulla base di una comparazione dei costi, le autorità basche concludono che la fornitura satellitare sarebbe stata più onerosa dell'ammodernamento della rete terrestre di Itelazpi (70). Tuttavia, per soddisfare il quarto criterio della sentenza Altmark, non è sufficiente un confronto con la tecnologia satellitare per stabilire che Itelazpi è efficiente. Avrebbero potuto esserci altri operatori terrestri in grado di svolgere il servizio a un costo inferiore. Alla luce di quanto precede si conclude che anche nel caso del Paese Basco non sia soddisfatta la quarta condizione prevista dalla sentenza Altmark. Poiché tali condizioni devono essere concomitanti, si deve scartare la possibilità che il finanziamento concesso a Itelazpi dalle autorità del Paese Basco non costituisca aiuto di Stato perché soddisfa le condizioni per essere reputato una compensazione per la prestazione di un servizio di interesse economico generale.

5.2.2.1. Distorsione della concorrenza

(129) La Spagna e Abertis sostengono che le tecnologie TDT e satellitare costituiscono due mercati distinti. La TDT è la piattaforma principale per la televisione terrestre in chiaro dove il numero degli operatori nel mercato nazionale è determinato dal numero di licenze concesse dal governo spagnolo. I canali in chiaro della televisione terrestre si finanziano mediante la pubblicità. Come per la televisione satellitare, molti canali sono disponibili unicamente sulla piattaforma a pagamento in Spagna, di cui Astra è operatore di rete. Questi canali sono finanziati dagli abbonamenti, in genere per un pacchetto di canali. Le autorità spagnole segnalano altresì che nel paese il costo della distribuzione satellitare per le emittenti è decisamente superiore al costo della radiodiffusione terrestre e che quindi le emittenti in chiaro, comprese quelle regionali e locali, non sono interessate a trasferirsi su tale piattaforma.

(130) Per molteplici ragioni si conclude che la piattaforma terrestre e quella satellitare operano nel medesimo mercato.

(131) Innanzitutto, nel 2008 Astra ha concorso all'estensione della copertura della televisione digitale in Cantabria, aggiudicandosi la gara d'appalto. In tale anno Astra ha tenuto una serie di incontri con le comunità autonome per presentare la propria offerta di canali di televisione digitale, fino ad allora trasmessi mediante la piattaforma terrestre. Benché il contratto con Cantabria sia stato rescisso in seguito dalle autorità, l'interesse dell'operatore satellitare nel prestare servizi in concorrenza con la piattaforma terrestre suggerisce che vi sia una possibilità per gli operatori satellitari di fornire servizi simili.

(132) In secondo luogo, l'operatore satellitare Hispasat (una controllata di Abertis) offre servizi in alcune parti della zona II (71) e nella zona III è impiegata unicamente la piattaforma satellitare. Anche altri Stati membri usano servizi satellitari per trasmettere canali in chiaro nelle zone più remote del territorio nazionale (72).

(133) In terzo luogo, alcuni canali pubblici e privati distribuiti dalla piattaforma terrestre sono trasmessi anche attraverso piattaforme satellitari, compresa la stessa Astra (73).

(134) In quarto luogo, quanto ai canali regionali, alcuni di essi sono o erano disponibili di recente sulla piattaforma satellitare. Ciò è in contraddizione con l'affermazione che le emittenti regionali non sono interessate al satellite.

(135) In quinto luogo, la Commissione rimarca altresì l'argomentazione di Astra circa la capacità del satellite di offrire 1 380 canali e circoscriverli geograficamente. Astra sostiene che il satellite non è soggetto a limitazioni per la radiodiffusione di un tale numero di canali. Inoltre, il dato di 1 380 canali regionali sarebbe gonfiato. Sebbene questo sia il numero massimo di frequenze disponibili in tutto il paese per i canali nazionali, regionali e locali, il numero di licenze concesse era in realtà notevolmente inferiore (cfr. nota 13). Inoltre, non tutte le emittenti che hanno ricevuto una licenza trasmettono realmente nelle frequenze assegnate.

(136) In sesto luogo, alcune emittenti hanno manifestato una preferenza per la trasmissione terrestre perché hanno acquisito i diritti per la trasmissione di contenuti solo per la piattaforma terrestre. Ciò, tuttavia, non significa che vi siano mercati distinti per la trasmissione terrestre e satellitare. Poiché hanno acquisito i diritti sui contenuti per la piattaforma terrestre, le emittenti potrebbero fare altrettanto, se necessario, per il satellite. Inoltre, se una piattaforma satellitare è selezionata sulla base di un appalto pubblico, come nel caso della zona III, alle emittenti si potrebbe imporre un obbligo di trasmissione.

(137) Infine, secondo i dati di maggio 2010 (74), la copertura della TDT in Spagna raggiunge il 98,85 % della popolazione mentre solo il 93,5 % delle famiglie guarda la televisione tramite la piattaforma terrestre. Pertanto, il 5 % delle famiglie hanno accesso alla TDT ma scelgono di non utilizzarla, in quanto abbonati per la maggior parte alla televisione a pagamento via satellite.

(138) In conclusione, dal momento che le piattaforme di radiodiffusione satellitare e terrestre sono in concorrenza tra loro, la misura per la diffusione, lo sfruttamento e la manutenzione della TDT nella zona II comporta una distorsione della concorrenza tra due piattaforme. Va notato che anche altre piattaforme, specie la IPTV, risultano in posizione svantaggiata a causa della misura. Anche se la banda larga non raggiunge l'intera zona II, è altamente probabile che in futuro la sua copertura si estenda in misura significativa.

5.2.2.2. Incidenza sugli scambi

(139) La misura ha un impatto sugli scambi all'interno dell'Unione. Secondo la giurisprudenza dei tribunali europei, allorché «un aiuto finanziario concesso da uno Stato con risorse statali rafforza la posizione di un'impresa nei confronti di altre imprese concorrenti negli scambi intracomunitari, questi sono da considerarsi influenzati dall'aiuto» (75).

(140) Gli operatori di rete sono attivi in un settore in cui esistono scambi tra Stati membri. Abertis è parte di un gruppo internazionale di imprese, così come l'autore della denuncia, Astra. La misura per la diffusione, lo sfruttamento e la manutenzione della TDT nella zona II incide quindi sugli scambi tra Stati membri.

5.2.3. Conclusioni sulla presenza dell'aiuto

(141) Alla luce delle osservazioni esposte in precedenza, la Commissione ritiene che la misura soddisfi i criteri di cui all'articolo 107, paragrafo 1, TFUE. In tali circostanze, la misura deve essere considerata un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

5.3. VALUTAZIONE DELLA COMPATIBILITÀ

5.3.1. Considerazioni di carattere generale

(142) La Commissione sostiene attivamente la transizione della radiodiffusione da analogica a digitale. I vantaggi della conversione digitale sono messi in evidenza nel Piano d'azione eEurope 2005 e nelle due comunicazioni sulla conversione digitale (76). La Commissione riconosce altresì che la conversione digitale potrebbe subire ritardi se lasciata interamente alle forze del mercato.

(143) Gli Stati membri possono ricorrere agli aiuti per ovviare a specifici fallimenti del mercato oppure assicurare la coesione sociale o regionale (77). Occorre tuttavia dimostrare in ogni singolo caso che l'aiuto in questione è uno strumento appropriato per risolvere il problema, è limitato al minimo necessario e non comporta un'indebita distorsione della concorrenza. Analogamente, la comunicazione sulla conversione prevede che nell'ambito specifico della digitalizzazione l'intervento pubblico possa essere giustificato in due circostanze: laddove è in gioco l'interesse comune e in caso di fallimento del mercato, cioè qualora le forze del mercato non riescano da sole a far fronte all'evento in termini di interessi della collettività. Specifica altresì che, in ogni caso, l'intervento pubblico va fondato su una valida analisi di mercato.

(144) La comunicazione sulla conversione indica inoltre che la transizione alla radiodiffusione digitale rappresenta un'importante sfida industriale che deve essere trainata dal mercato. In linea di principio, ciascuna rete dovrebbe competere con le proprie forze. Per salvaguardare tale principio, qualsiasi intervento pubblico dovrebbe essere tecnologicamente neutrale. Si possono prevedere eccezioni a tale principio solo se l'intervento mira a un fallimento del mercato specifico o a un suo squilibrio ed è al contempo appropriata, necessaria e proporzionata per superare dette difficoltà.

(145) Se la transizione è lasciata al mercato, esiste il rischio che non tutte le fasce della popolazione possano beneficiare dei vantaggi della televisione digitale, a causa della loro situazione sociale svantaggiata. In riferimento a questo problema di coesione sociale, è possibile che gli Stati membri intendano assicurare che tutti i cittadini abbiano accesso alla televisione digitale una volta cessato il servizio di televisione analogica. Dal momento che la transizione digitale comporta costi per i consumatori e richiede una modifica delle abitudini, è possibile che gli Stati membri vogliano assistere in particolare le fasce svantaggiate della società quali anziani, famiglie a basso reddito o persone residenti in regioni periferiche.

(146) In varie decisioni sugli aiuti di Stato, basate sulle comunicazioni sulla conversione digitale, la Commissione ha applicato la disciplina in questa materia al settore in questione (78). Gli Stati membri dispongono di varie possibilità per concedere finanziamenti pubblici per la conversione al fine di assicurare che tutte le aree geografiche continuino a usufruire di un'adeguata copertura televisiva. Tra queste, il finanziamento di una rete di trasmissione nelle zone in cui altrimenti la copertura televisiva sarebbe insufficiente (79). Tali finanziamenti possono tuttavia essere concessi solo se ciò non comporta un'inutile distorsione della concorrenza tra tecnologie o imprese e sono limitati allo stretto necessario.

5.3.2. Basi giuridiche per la valutazione della compatibilità della misura prevista

(147) Le autorità spagnole hanno invocato gli articoli 107, paragrafo 3, lettera c), e 106, paragrafo 2, TFUE per giustificare la misura qualora si fosse concluso che costituiva un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE. La Commissione valuta di seguito la compatibilità della misura alla luce di queste disposizioni, alla luce delle considerazioni di carattere generale esposte in precedenza.

5.3.3. Articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE

(148) Perché l'aiuto sia compatibile ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), la Commissione pondera gli effetti positivi con quelli negativi dell'aiuto. Nell'effettuare il test comparativo, la Commissione si pone i seguenti interrogativi: 1) la misura di aiuto persegue un obiettivo preciso di interesse comune? 2) l'aiuto è correttamente strutturato per conseguire l'obiettivo di interesse comune, ovvero pone rimedio all'inadeguatezza del mercato o consegue altri obiettivi? In particolare: a) la misura di aiuto è uno strumento appropriato, ossia vi sono altri strumenti più consoni? b) si produce un effetto di incentivazione, ovvero l'aiuto modifica il comportamento delle imprese? c) la misura di aiuto è proporzionata, ossia lo stesso cambiamento di comportamento potrebbe essere ottenuto con meno aiuti? 3) le distorsioni della concorrenza e l'incidenza sugli scambi sono limitate, di modo che il bilancio complessivo sia positivo?

5.3.3.1. Obiettivo di interesse comune

(149) Il regime di aiuti si propone di accelerare la conversione digitale in Spagna e assicurare la continuità della ricezione dei segnali televisivi ai residenti di talune zone remote e rurali. Sotto questo aspetto, la misura è mirata a offrire servizi televisivi alla popolazione che abita in tali zone. L'accesso ai mezzi di informazione, comprese le trasmissioni televisive, è importante per i cittadini ai fini dell'esercizio del diritto costituzionale di accedere alle informazioni. La Commissione ha riconosciuto l'importanza e i benefici della trasmissione digitale nel Piano d'azione eEurope 2005 (80) nonché nelle sue due comunicazioni sulla transizione della radiodiffusione analogica a quella digitale (81). Nella sua comunicazione i2010 — Una società europea dell'informazione per la crescita e l'occupazione (82), la Commissione ha segnalato che l'abbandono della televisione analogica terrestre previsto per il 2012 faciliterà l'accesso allo spettro in Europa. Poiché la radiodiffusione digitale utilizza lo spettro con maggiore efficienza, libera capacità per altri utenti, quali i nuovi servizi di radiodiffusione e telefonia mobile, circostanza che a sua volta promuoverà l'innovazione e la crescita nei settori della televisione e delle comunicazioni elettroniche.

(150) Si conclude di conseguenza che la misura persegue un obiettivo preciso di interesse comune.

5.3.3.2. Aiuto ben definito

Fallimento del mercato

(151) Come affermano le autorità spagnole, è generalmente riconosciuta la presenza del rischio che non tutte le fasce della popolazione possano beneficiare dei vantaggi della televisione digitale (problema di coesione sociale e regionale). Potrebbe sussistere un fallimento del mercato laddove gli operatori non prendono in debita considerazione gli effetti positivi della conversione digitale sulla società nel suo complesso poiché non hanno gli incentivi economici per farlo (esternalità positive). Inoltre, per quanto riguarda la coesione sociale, è possibile che gli Stati membri intendano assicurare che tutti i cittadini abbiano accesso alla televisione digitale un volta cessato il servizio di televisione analogica e che quindi prendano in esame misure volte a garantire che tutte le zone geografiche continuino a disporre di un'adeguata copertura televisiva.

(152) Nella decisione di avvio, la Commissione ha riconosciuto la presenza di un fallimento del mercato per il fatto che le emittenti non sono disposte a sostenere i costi aggiuntivi dell'estensione della copertura al di là degli obblighi statutari. Inoltre, né le piattaforme satellitari né le famiglie hanno effettuat