IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea L 14/1

DECISIONE DELLA COMMISSIONE

del 29 giugno 2011

relativa all'aiuto di Stato C 35/08 (ex NN 11/08) concesso dalla Francia a favore dell'ente pubblico «Institut Français du Pétrole»

[notificata con il numero C(2011) 4483]

(Il testo in lingua francese è il solo facente fede)

(Testo rilevante ai fini del SEE)

(2012/26/UE)

LA COMMISSIONE EUROPEA,

visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) (1), in particolare l'articolo 108, paragrafo 2, primo capoverso,

visto l'accordo sullo spazio economico europeo (2), in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),

dopo aver invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni conformemente a detti articoli (3),

considerando quanto segue:

1 PROCEDIMENTO

(1) Nel quadro dell'esame formale del fascicolo dell'aiuto di Stato C 51/05 relativo a misure di aiuto concesse dalla Francia all'Institut Français du Pétrole (4) (in appresso IFP), con lettera del 18 luglio 2006, protocollata il 19 luglio 2006, le autorità francesi hanno informato i servizi della Commissione della trasformazione, avvenuta il 7 luglio 2006, dell'ente pubblico IFP, ex istituto professionale ai sensi della legge n. 43-612 del 17 novembre 1943 sulla gestione degli interessi professionali, in ente pubblico a carattere industriale e commerciale (in appresso «EPIC»). La trasformazione risulta da due documenti che le autorità francesi hanno accluso in allegato alla loro lettera: i) il decreto n. 2006-797 del 6 luglio 2006 che fissa il nuovo status giuridico dell'ente pubblico IFP, e ii) l'articolo 95 della legge programmatica n. 2005-781 del 13 luglio 2005 che fissa gli orientamenti della politica energetica (in applicazione del quale è stato adottato il decreto menzionato in precedenza).

(2) Con lettere del 3 agosto 2007 e del 7 maggio 2008, la Commissione ha inviato richieste di informazioni alle autorità francesi, che hanno riposto con lettere datate rispettivamente 28 settembre 2007 e 26 giugno 2008.

(3) Nel quadro di un caso precedente, il 16 luglio 2008 la Commissione ha adottato una decisione (in appresso la «decisione C 51/2005») relativa a una prima misura di aiuto cui la Francia ha dato esecuzione a favore del gruppo IFP (5). In tale decisione, la Commissione ha sottolineato che la questione dell'esistenza di un aiuto di Stato supplementare, sotto forma di un'eventuale garanzia illimitata dello Stato derivante dallo status giuridico di EPIC dell'ente pubblico IFP, sarebbe stata oggetto di un esame separato nell'ambito di un altro procedimento.

(4) Questo secondo procedimento, previsto dall'articolo 108, paragrafo 2, del TFUE, è stato oggetto di una decisione della Commissione del 16 luglio 2008 (6) (in appresso «la decisione di avvio del procedimento») adottata a norma dell'articolo 4, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio del 22 marzo 1999 recante modalità di applicazione dell'articolo 93 del trattato CE (7) (in appresso «il regolamento procedurale») contro la garanzia illimitata dello Stato di cui poteva beneficiare il gruppo IFP.

(5) Pubblicando l'11 ottobre 2008 la decisione di avvio del procedimento summenzionata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea, la Commissione ha invitato i terzi interessati a presentare le loro osservazioni sulla misura in esame.

(6) Con lettera del 14 ottobre 2008, la Commissione ha ricevuto le osservazioni della Francia.

(7) Con lettera del 6 novembre 2008, protocollata dalla Commissione lo stesso giorno, i consulenti della società UOP Limited hanno informato la Commissione della volontà del loro cliente di formulare osservazioni sulla misura in esame. Tenuto conto del tempo necessario per la traduzione, hanno richiesto una proroga del termine per la trasmissione delle loro osservazioni fino al 30 novembre 2008. Con lettera del 7 novembre 2008, la Commissione ha precisato che accettava la giustificazione di tale richiesta e che avrebbe concesso alla società UOP Limited una proroga del termine per la risposta fino al 30 novembre 2008. Con lettera del 28 novembre 2008, protocollata dalla Commissione lo stesso giorno, i consulenti della società UOP Limited hanno fatto pervenire le osservazioni del loro cliente sulla decisione di avvio del procedimento.

(8) Nella stessa lettera del 28 novembre 2008, i consulenti della società UOP Limited hanno chiesto il permesso per il loro cliente di fornire osservazioni supplementari nel corso del procedimento. Con lettera del 17 dicembre 2008, la Commissione ha risposto a questa richiesta accettando di prorogare il termine per la risposta della società UOP Limited fino al 23 gennaio 2009, in modo da consentirle di presentare eventuali osservazioni complementari. Con lettera del 23 gennaio 2009, i consulenti della società UOP Limited hanno fatto pervenire le osservazioni complementari del loro cliente.

(9) Con lettera del 6 maggio 2009, la Commissione ha comunicato alle autorità francesi tutte le osservazioni formulate dalla società UOP Limited sulla decisione di avvio del procedimento, in una versione riservata ove necessario. Le ha invitate a farle pervenire le loro osservazioni entro l'8 giugno 2009. Con lettera del 2 giugno 2009, le autorità francesi hanno richiesto una proroga di tale termine fino al 22 giugno 2009, in quanto le osservazioni presentate dalla parte terza rendevano necessarie, secondo loro, un'analisi approfondita e la consultazione di vari servizi ministeriali. Con lettera del 9 giugno 2009, la Commissione ha accettato la proroga fino al 22 giugno 2009. Con lettera del 22 giugno 2009, le autorità francesi hanno trasmesso i loro commenti sulle osservazioni formulate dalla società UOP Limited.

(10) Con lettera del 29 luglio 2009, la Commissione ha richiesto informazioni complementari alle autorità francesi, invitandole a fornirle una riposta entro il 24 agosto 2009. Con lettera del 19 agosto 2009, le autorità francesi hanno richiesto una proroga del termine per la risposta fino al 7 settembre 2009. Con lettera del 20 agosto 2009, la Commissione ha concesso loro tale proroga. Con lettera dell'8 settembre 2009, le autorità francesi hanno fornito le informazioni richieste.

(11) Con lettera del 20 novembre 2009, la Commissione ha richiesto nuove informazioni complementari alle autorità francesi, invitandole a fornirle una risposta entro venti giorni. Con lettera del 14 dicembre 2009, le autorità francesi hanno richiesto una proroga del termine per la risposta fino al 22 gennaio 2010. Con lettera del 18 dicembre 2009, la Commissione ha concesso loro tale proroga. Con lettera del 13 gennaio 2010, le autorità francesi hanno fornito le informazioni richieste.

(12) Il 20 maggio 2010, i servizi della Commissione hanno organizzato una riunione a Bruxelles per discutere con le autorità francesi delle conseguenze sul presente caso della decisione adottata dalla Commissione il 26 gennaio 2010 e relativa all'aiuto di Stato n. C 56/07 (ex E 15/05) accordato a La Poste (8) (in appresso la «decisione C 56/2007»). Poiché La Poste era un ente pubblico che aveva, fino ad allora, uno status assimilabile a quello di un EPIC (9), il caso che la riguardava (in appresso «il casoLa Poste» o il «caso postale») presentava considerevoli somiglianze con la misura in esame e le autorità francesi hanno formulato le stesse argomentazioni, mutatis mutandis, nelle loro osservazioni relative a ciascuno dei due casi. Il 4 giugno 2010, alla Francia è stato inviato per posta un elenco di domande supplementari, con le quali i servizi della Commissione intendevano avere un contributo scritto delle autorità francesi sui vari punti affrontati nel corso della riunione. Il 16 luglio 2010, le autorità francesi hanno comunicato gli elementi richiesti.

(13) Con lettera del 29 settembre 2010, la Commissione ha richiesto alle autorità francesi di trasmettere informazioni complementari, invitandole a fornire una risposta entro venti giorni. Con lettera del 7 ottobre 2010, le autorità francesi hanno richiesto una proroga del termine per la risposta fino al 26 novembre 2010. Con lettera dell'8 ottobre 2010, la Commissione ha concesso tale proroga. Con lettera del 26 novembre 2010, le autorità francesi hanno fornito le informazioni richieste.

2 IL GRUPPO IFP

(14) Come la Commissione ha specificato nella decisione di avvio del procedimento e nella decisione C 51/2005 summenzionata (10), l'ente pubblico IFP svolge tre missioni: — una missione di ricerca e di sviluppo nei campi della prospezione petrolifera e del gas, delle tecnologie di raffinazione e della petrolchimica, — una missione di formazione di ingegneri e di tecnici, — una missione di informazione e di documentazione dei settori. Un contratto siglato con lo Stato definisce gli orientamenti generali della sua azione per periodi di cinque anni.

(15) Inoltre, l'ente pubblico IFP detiene direttamente e indirettamente il controllo di società commerciali con le quali ha concluso accordi esclusivi di ricerca e di licenza. Sulla base di una serie di elementi concordanti, specificati nel considerando 137, nella decisione C 51/2005 summenzionata la Commissione ha ritenuto che l'insieme formato dalle società per azioni Axens, Beicip-Franlab e Prosernat e la loro capogruppo, l'ente pubblico IFP, costituisse un gruppo economico (in appresso «il gruppo IFP») ai sensi del diritto della concorrenza.

(16) Axens opera sul mercato dei catalizzatori e delle tecnologie per raffinerie e industrie petrolchimiche. Nel 2006, ossia alla data del cambiamento dello status giuridico della sua società madre, ha registrato un volume di affari consolidato di 308,45 milioni di euro. Due accordi esclusivi di licenza quadro e di licenza prodotto e una convenzione di ricerca industriale (11) legano l'ente pubblico IFP e Axens. In cambio di tali accordi, la controllata versa alla capogruppo, da un lato, diritti sui contratti di licenza e, dall'altro lato, un compenso […] (13) per l'accesso alla capacità di ricerca dell'ente pubblico IFP.

(17) Beicip-Franlab è specializzata nello sviluppo e nella distribuzione di software nel settore «esplorazione-giacimenti», nonché nella realizzazione di studi e nella fornitura di consulenza. Nel 2006, il suo volume di affari è stato pari a 42 milioni di euro. Una convenzione esclusiva di sviluppo, commercializzazione e utilizzo, siglata nel 2003, della durata di dieci anni, stabilisce che [l'IFP proponga a Beicip-Franlab i risultati delle proprie ricerche] (**) su algoritmi, modelli o metodologie [derivanti dall'attività di ricerca] (**) dell'ente pubblico IFP nel settore «esplorazione-giacimenti» e che Beicip-Franlab possa chiedere a quest'ultimo di realizzare prodotti su tale base. Beicip-Franlab copre tutti i costi di sviluppo dei prodotti sostenuti dall'ente pubblico IFP e versa vari compensi integrativi […] (*) volti a coprire manutenzione e diritti di utilizzo. Nel 2005 è stato firmato un atto integrativo che modifica le modalità di compenso, pur ribadendo il principio della copertura totale dei costi di sviluppo da parte di Beicip-Franlab.

(18) Prosernat fornisce studi e servizi, nonché attrezzature complete nel campo del trattamento del gas e del recupero dello zolfo. Nel 2006 il suo volume di affari è stato pari a 49,9 milioni di euro. Il 18 agosto 2003, tra l'ente pubblico IFP e Prosernat sono stati firmati un accordo di licenza quadro e una convenzione di ricerca industriale con effetto retroattivo al 1o gennaio 2002, della durata di dieci anni, secondo cui Prosernat dispone di una concessione esclusiva di licenza sui brevetti dell'ente pubblico IFP e [quest'ultimo propone i risultati delle proprie] (**) ricerche condotte […] (*) nel settore delle tecnologie di trattamento del gas e di recupero dello zolfo. Prosernat versa alla sua capogruppo una royalty sul volume di affari annuali e una royalty definita caso per caso per le attrezzature. Il compenso dell'ente pubblico IFP per l'accesso di Prosernat ai risultati dei suoi lavori di ricerca ammonta a […] (*) % del volume di affari annuale complessivo realizzato da Prosernat.

(19) Conformemente all'articolo 6 della decisione C 51/2005 summenzionata, nel 2009 è stata inserita una clausola (14) negli accordi esclusivi che disciplinano i compensi all'ente pubblico IFP da parte delle sue controllate Axens e Prosernat al fine di garantire che alla capogruppo sia versato un compenso minimo non forfettario che copra almeno il 25 % dei costi degli studi di fattibilità preliminari ai lavori di ricerca industriale, il 50 % dei costi di ricerca industriale e, ove del caso, il 75 % dei costi delle attività di sviluppo precompetitive ai sensi della disciplina comunitaria per gli aiuti di Stato alla ricerca e sviluppo del 17 febbraio 1996 (15) (in appresso «la disciplina R&S del 1996»), condotte dall'ente pubblico IFP negli ambiti di attività delle controllate (16).

(20) In conformità alla decisione di avvio del procedimento, nel quadro dell'esame della misura in questione, sembrava necessario tenere conto delle possibili ripercussioni della garanzia di Stato derivante dallo status giuridico di EPIC dell'ente pubblico IFP su tutte le entità del gruppo IFP (compreso l'ente pubblico IFP e le sue tre controllate di diritto privato) (17).

3 DESCRIZIONE DELLA MISURA

(21) Fino al 2006 l'ente pubblico IFP era costituito sotto forma di persona giuridica di diritto privato ed era un istituto professionale ai sensi della legge n. 43-612 del 17 novembre 1943 sulla gestione degli interessi professionali sottoposto al controllo economico e finanziario del governo francese.

(22) L'articolo 95 della legge programmatica n. 2005-781 del 13 luglio 2005 che fissa gli orientamenti della politica energetica ha stabilito il principio della trasformazione dell'IFP in EPIC. La trasformazione è diventata effettiva a partire dalla pubblicazione del decreto n. 2006-797 che definisce lo status giuridico dell'ente pubblico IFP nella Gazzetta ufficiale della Repubblica francese in data 6 luglio 2006.

(23) In quanto EPIC, alla data del cambiamento del suo status giuridico l'ente pubblico IFP è diventato una persona giuridica di diritto pubblico (18).

(24) Le conseguenze giuridiche della qualificazione di EPIC sono illustrate in maniera approfondita nella parte 2 («descrizione della misura») della decisione C 56/2007 summenzionata, e nella parte 3.2.1 («conseguenze giuridiche dello status giuridico di EPIC dell'IFP») della decisione di avvio del procedimento, alle quali la Commissione fa riferimento mutatis mutandis.

4 MOTIVI CHE HANNO PORTATO ALL'AVVIO DEL PROCEDIMENTO D'INDAGINE FORMALE

(25) Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha in primo luogo considerato che la misura sollevava dubbi riguardo al fatto che il regime che esula dal diritto comune istituito a favore delle EPIC in materia di fallimento equivale a un meccanismo di garanzia illimitata dello Stato che impegna risorse pubbliche. — Le procedure di insolvenza e di fallimento non sono applicabili agli EPIC in quanto persone giuridiche di diritto pubblico in virtù di un principio generale di impignorabilità dei beni delle persone giuridiche di diritto pubblico riconosciuto dalla giurisprudenza francese dalla fine del XIX secolo e, in particolare, dalla Corte di cassazione (19). Per maggiori informazioni, la Commissione rimanda alla parte 3.2.1.1 della decisione di avvio del procedimento, in particolare ai considerando da 38 a 40 (20). — Sono invece applicabili agli EPIC la legge del 16 luglio 1980 e i relativi testi attuativi, che designano esplicitamente lo Stato come autorità competente per il ripianamento dei debiti degli organismi pubblici, conferendo ad essi considerevoli poteri come l'emissione di ordini di pagamento e la costituzione di risorse sufficienti, e definiscono un principio di responsabilità dello Stato in ultima istanza rispetto ai debiti delle persone giuridiche di diritto pubblico. Per maggiori informazioni, la Commissione rimanda alla parte 3.2.1.2 della decisione di avvio del procedimento, in particolare ai considerando da 41 a 45 (21). — Nell'ipotesi dello scioglimento di un EPIC, è generalmente applicabile il principio del trasferimento dei debiti allo Stato o a un altro soggetto pubblico (22), in modo tale che qualsiasi creditore di un EPIC ha la garanzia di non perdere mai il credito vantato nei confronti di un ente pubblico. Per maggiori informazioni, la Commissione rimanda alla parte 3.2.1.3 della decisione di avvio del procedimento, in particolare ai considerando da 46 a 51 (23). — Gli EPIC potrebbero disporre di un accesso privilegiato ai conti di anticipi del Tesoro. Per maggiori informazioni, la Commissione rimanda alla parte 3.2.1.4 della decisione di avvio del procedimento, in particolare al considerando 52 (24).

(26) Inoltre, come precisato ai considerando da 65 a 74 della decisione di avvio del procedimento, ai quali la Commissione rimanda per maggiori informazioni, i chiarimenti legislativi e normativi proposti dalle autorità francesi non sembravano sufficienti per eliminare tali dubbi a priori.

(27) In seguito, la Commissione ha asserito che non si poteva escludere che da tale situazione derivasse un vantaggio economico selettivo, principalmente attraverso condizioni di finanziamento ritenute più favorevoli, anche se l'ente pubblico IFP e le sue controllate non sono oggetto di una valutazione finanziaria da parte di un'agenzia di rating esterna. Il gruppo IFP avrebbe anche potuto essere avvantaggiato nei suoi rapporti con i clienti e i fornitori, poiché questi ultimi avrebbero creduto di beneficiare di una garanzia dello Stato sui loro crediti. Nella fase dell'esame preliminare non si poteva quindi escludere che, in caso di fornitura o di acquisto di beni o di servizi che comportano un credito, i fornitori offrissero all'ente pubblico IFP condizioni migliori rispetto a quelle che sarebbero state concesse a un'impresa non beneficiaria di una garanzia dello Stato.

(28) Inoltre, sulla base delle informazioni disponibili al termine del suo esame preliminare, la Commissione ha ritenuto che il carattere illimitato della garanzia, in particolare per quanto riguarda la durata, l'importo e la portata, rendesse estremamente difficile il calcolo del prezzo di mercato del premio che l'ente pubblico IFP avrebbe dovuto corrispondere allo Stato per la concessione di tale protezione.

(29) Infine, la Commissione ha affermato di nutrire dubbi riguardo alla compatibilità dell'aiuto di Stato con il mercato interno, in quanto tale aiuto non sembrava a prima vista inteso a facilitare lo sviluppo di alcune attività o di alcune regioni economiche.

5 OSSERVAZIONI E PROPOSTE DELLE AUTORITÀ FRANCESI

5.1 OSSERVAZIONI INIZIALI DELLE AUTORITÀ FRANCESI

(30) In seguito alla decisione di avvio del procedimento summenzionata, con lettera del 14 ottobre 2008, le autorità francesi hanno comunicato le loro osservazioni e le loro proposte alla Commissione. La lettera ha integrato le osservazioni e le proposte formulate in lettere antecedenti delle autorità francesi (25) e riassunte nella decisione di avvio del procedimento.

(31) Nelle loro osservazioni del 14 ottobre 2008, le autorità francesi hanno rammentato in via preliminare che il procedimento nei confronti del gruppo IFP è stato avviato parallelamente al caso postale summenzionato, e hanno quindi affermato di riprendere mutatis mutandis gli stessi argomenti avanzati nella fase di istruzione di tale caso (26). Nonostante queste somiglianze, le autorità francesi hanno tuttavia tenuto a rammentare le specificità dell'ente pubblico IFP: si tratta di un organismo di ricerca cui è stata attribuita una triplice funzione di interesse generale (ricerca, formazione e documentazione), le cui attività sono, in gran parte, non economiche, fatto che giustificherebbe il finanziamento pubblico ad esso concesso. Inoltre, hanno precisato i motivi del suo cambiamento di status giuridico in EPIC: l'allineamento tra la natura delle attività e le modalità di finanziamento dell'IFP, da un lato, e il suo status giuridico, dall'altro lato, avrebbero giustificato il cambiamento di status giuridico, in modo da ravvicinare l'IFP alla sfera pubblica abbandonando la forma di istituto professionale di diritto privato.

(32) Le autorità francesi hanno contestato l'esistenza di un aiuto di Stato, in quanto, secondo loro, non erano soddisfatte due delle condizioni stabilite dall'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, poiché il meccanismo in esame, da un lato, non implicava alcun trasferimento di risorse di Stato (5.1.1) e, dall'altro lato, non concedeva alcun vantaggio all'ente pubblico IFP (5.1.2).

5.1.1 ASSENZA DI UNA GARANZIA IMPUTABILE ALLO STATO E CHE COMPORTA UN TRASFERIMENTO DI RISORSE DI STATO

(33) Secondo le autorità francesi, da un lato, gli enti pubblici non beneficiano di alcuna garanzia in ragione della loro forma giuridica (A), mentre, dall'altro lato, il ragionamento della Commissione nella decisione di avvio del procedimento (B) è errato.

A. Assenza di garanzia illimitata dello Stato

(34) Come precisato ai considerando da 41 a 45 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi adducono cinque motivi a sostegno della loro argomentazione.

(35) In primo luogo, non esiste alcun testo o decisione che stabilisca il principio secondo il quale lo Stato garantirebbe indefinitamente, in linea di principio, i debiti degli EPIC.

(36) In secondo luogo, la giurisprudenza del Consiglio di Stato si sarebbe pronunciata sull'assenza di garanzie, in particolare la sentenza Société de l'hôtel d'Albe (27), e le due decisioni adottate nella causa Campoloro (28).

(37) In terzo luogo, la legge organica del 1o agosto 2001 relativa alle leggi finanziarie (LOLF) prevedeva che soltanto una disposizione della legge finanziaria potesse creare una garanzia (29), come espressamente confermato dal Consiglio di Stato nella sua relazione annuale del 2006 (30). Ne consegue che, secondo l'esperto incaricato dalle autorità francesi nel caso postale summenzionato (31), dall'entrata in vigore completa della LOLF il 1o gennaio 2005, non avrebbe potuto essere legalmente concessa alcuna garanzia implicita. I debiti contratti dal 1o gennaio 2005 non avrebbero beneficiato di una garanzia implicita. Quanto ai debiti contratti in data antecedente al 1o gennaio 2005, l'esperto ritiene che in mancanza di decisione contenziosa, non si può determinare se la caducità delle garanzie implicite fornite antecedentemente al 1o gennaio 2005, la cui concessione non avrebbe potuto essere espressamente autorizzata dalla legge finanziaria, possa o meno essere esclusa sulla base del rispetto dei diritti costituzionalmente tutelati dei creditori.

(38) In quarto luogo, la Francia ritiene che se gli EPIC beneficiavano di una garanzia dello Stato, il cambiamento del loro status giuridico rendeva necessaria la definizione di misure di salvaguardia dei diritti dei creditori. Poiché tali misure non erano mai state istituite (32), la Francia ne ha dedotto che gli EPIC non beneficiano di alcuna garanzia dello Stato.

(39) In quinto luogo, le autorità francesi citano un articolo (33) del sig. Labetoulle, ex presidente della sezione del contenzioso del Consiglio di Stato. Secondo il sig. Labetoulle, «non sussiste, nel diritto, alcun automatismo nella concessione, nel beneficio e nella portata di questa garanzia [una garanzia statale che si applicherebbe di diritto agli organismi pubblici dello Stato]».

B. Ragionamento errato della Commissione (34)

(40) Le autorità francesi ritengono che, per quanto riguarda gli EPIC, il rimborso dei singoli crediti non sia garantito (a), e lo stesso vale per il mantenimento dell'esistenza dell'ente pubblico o dei suoi obblighi (b).

a) Assenza di garanzia riguardo al rimborso di singoli crediti

(41) Come spiegato ai considerando da 46 a 49 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi ritengono che la legge del 16 luglio 1980 non potrebbe costituire una garanzia: sulla base dei lavori preparatori della legge, di una interpretazione della giurisprudenza Campoloro del 10 novembre 1999 (35) e del 18 novembre 2005 (36) e di articoli della dottrina (37), la Francia specifica che, a suo avviso, la legge del16 luglio 1980 non prevedrebbe l'obbligo per lo Stato di impegnare le proprie risorse: l'espressione «vi provvede» riportata nell'articolo 1 conferisce allo Stato soltanto un potere di «sostituzione» dell'esecutivo della persona sostituita, nel cui esercizio per principio il sostituente dispone delle medesime competenze del sostituito. Nel quadro di tale sostituzione, lo Stato potrebbe quindi solo esercitare le competenze dell'esecutivo, che non comprendono la possibilità di disporre del bilancio dello Stato, mentre l'attribuzione di una sovvenzione straordinaria si trova al di fuori dell'esercizio di un potere di sostituzione.

(42) Inoltre, come indicato ai considerando da 50 a 53 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi sostengono che la responsabilità senza colpa dello Stato non può essere invocata solo sulla base dell'insufficienza di risorse. In effetti, secondo le autorità francesi, la garanzia presuppone che il garante si faccia carico del fatto del garantito. Poiché la responsabilità implica l'assunzione dell'onere di una colpa oppure, nel caso della responsabilità senza colpa, delle conseguenze di un'azione propria, non può trattarsi di garanzia. Secondo la Francia, la responsabilità dello Stato non può essere invocata per la sola ragione che il prefetto o l'autorità di tutela non abbia potuto adottare alcuna misura in grado di consentire il rimborso del credito a causa della situazione finanziaria e patrimoniale dell'ente o dell'organismo pubblico. La colpa dovrebbe essere esclusa in quanto l'astensione del prefetto o dell'autorità di tutela non potrebbe di per sé essere colposa. Le autorità francesi riconoscono tuttavia che l'esigenza di continuità del servizio pubblico s'impone al rappresentante dello Stato nell'esecuzione della procedura istituita dalla legge del 16 luglio 1980. Ciononostante, secondo le autorità francesi, anche se il giudice ordinasse il risarcimento del creditore, ciò avrebbe l'effetto di riportare il creditore nella situazione in cui si sarebbe trovato nel diritto comune, poiché in quest'ultimo caso il bene in questione sarebbe stato ceduto e la massa dei creditori avrebbe percepito l'importo corrispondente. Il creditore quindi non ne trarrebbe alcun vantaggio.

b) Assenza di garanzia sul mantenimento dell'esistenza dell'ente pubblico IFP o dei suoi obblighi

(43) Come precisato ai considerando da 54 a 56 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi ritengono che l'inapplicabilità ai soggetti pubblici della procedura di amministrazione e di liquidazione di diritto comune non escluda la possibilità di fallimento di un EPIC oppure di un procedimento fallimentare a suo carico. Contestano l'analisi della Commissione fondata sulla comunicazione relativa agli aiuti di Stato concessi sotto forma di garanzie (38) (in appresso la «comunicazione sulle garanzie») e ritengono che nel caso in esame la Commissione non avrebbe dimostrato l'esistenza di «condizioni di finanziamento preferenziali» imputabili all'esclusione della possibilità di un procedimento fallimentare né avrebbe dimostrato che l'ente pubblico IFP non possa fallire, né che non sia possibile alcuna procedura concorsuale, in quanto la legge del 1985 è solamente un provvedimento procedurale e la circostanza che gli EPIC non rientrano nel suo campo di applicazione non implica che non possa essere attuata nei loro confronti una procedura specifica di amministrazione controllata, liquidazione o «fallimento».

(44) Inoltre, come spiegato ai considerando da 57 a 67 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi sostengono che l'applicazione della «procedura» istituita dalla legge del 16 luglio 1980, anziché di quella collettiva di diritto comune, non conferisce alcun vantaggio al creditore. Contestano la necessità del rispetto dei criteri di pubblicità (39) e di equivalenza (40) stabilita dalla Commissione al considerando 81 della decisione di avvio del procedimento per valutare se l'applicazione di una procedura specifica in caso di insolvibilità conferisca un vantaggio all'ente che vi è sottoposto rispetto alle imprese sottoposte al diritto commerciale (41), tuttavia si avvalgono di tali criteri per analizzare la procedura istituita dalla legge del 16 luglio 1980. Per quanto riguarda il criterio di pubblicità, ritengono che questa procedura sia correttamente individuata dalle agenzie di rating come applicabile nel caso di insolvibilità di un EPIC, mentre in merito al criterio di equivalenza distinguono il caso in cui sia applicabile un'esigenza di continuità del servizio pubblico da quello in cui tale esigenza non si possa applicare, sottolineando che la situazione finanziaria dell'ente pubblico IFP e delle sue controllate rende improbabile una situazione di carenza di risorse del gruppo IFP, le cui liquidità e investimenti (150,3 milioni di euro) erano pari alla fine del 2007 a circa cinque volte l'importo dei prestiti e dei debiti finanziari (25,2 milioni di euro): a) nell'ipotesi in cui non si applichi alcun requisito di servizio pubblico, in caso di insufficienza di risorse dell'organismo pubblico, l'applicazione della procedura istituita dalla legge del 1980 non porrebbe i creditori in una situazione più favorevole rispetto al caso in cui sia applicata la procedura di diritto comune: recupererebbero il medesimo importo dei creditori di un'entità soggetta al diritto commerciale, ossia l'ammontare ricavato dalla realizzazione dell'attivo, e in esito al procedimento i creditori non disporrebbero di altri mezzi di impugnazione (42), in quanto, secondo la Francia, non si può invocare la responsabilità dello Stato sull'unico fondamento dell'insufficienza delle risorse. Solo due aspetti sarebbero diversi: — l'assenza di «trattamento in massa» dei creditori: contrariamente alla procedura di diritto privato nella quale i crediti sono trattati in massa e i creditori sono liquidati nell'ordine di privilegio decrescente e in proporzione alle somme disponibili, la procedura istituita dalla legge del 16 luglio 1980 si distingue per il fatto che solo l'azione del creditore gli consente di tutelare i propri diritti. La logica della legge del 16 luglio 1980 è quella del «primo arrivato, primo servito»; — è il rappresentante dello Stato che, sotto il controllo del giudice amministrativo (controllo per colpa grave come stabilito dal Consiglio di Stato nella summenzionata sentenza Campoloro), assume una funzione equivalente a quella del liquidatore e dell'amministratore giudiziario; b) nell'ipotesi in cui si debba assicurare la continuità del servizio pubblico, le autorità francesi ammettono che il rappresentante dello Stato, nell'esercizio dei poteri conferitigli dalla legge del 16 luglio 1980, possa decidere di non cedere determinati attivi necessari all'assolvimento di una missione di servizio pubblico. La mancata cessione di determinati beni per ragioni afferenti all'esigenza di continuità del servizio pubblico comporterebbe, se non fosse soggetta a un risarcimento da parte dello Stato, una realizzazione inferiore di attivi e una diminuzione correlativa degli importi recuperabili da parte dei creditori. Secondo le autorità francesi, la procedura non conferirebbe ai creditori dell'ente pubblico IFP diritti superiori a quelli di cui godrebbero in applicazione del diritto commerciale. Le autorità francesi ammettono tuttavia che in questa ipotesi, la responsabilità senza colpa dello Stato potrebbe allora essere invocata e comportare un risarcimento dei creditori pari al pregiudizio subito, ossia corrispondente al massimo al valore venale degli attivi conservati dallo Stato per la continuità del servizio pubblico. I creditori sarebbero quindi posti potenzialmente nella stessa situazione che risulterebbe dall'applicazione del diritto comune. Le autorità francesi ne traggono la conclusione che la procedura istituita dalla legge del 16 luglio 1980 non conferisce alcun vantaggio rispetto alla procedura di diritto comune e che non è quindi giustificato sottoporre direttamente l'ente pubblico IFP a una procedura di questo genere.

(45) Come spiegato al considerando 68 della decisione C 56/2007, al quale la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi sottolineano che i testi menzionati dalla Commissione nella decisione di avvio del procedimento, in particolare al considerando 82, segnatamente il provvedimento di codifica n. 02-060-M95 del 18 luglio 2002 sulla regolamentazione finanziaria e contabile degli enti pubblici nazionali a carattere industriale e commerciale e la guida sull'organizzazione finanziaria ai fini della creazione, trasformazione e scioglimento degli organismi pubblici nazionali e dei gruppi di interesse pubblico del 14 novembre 2006, non sono applicabili né trasferibili all'ente pubblico IFP.

(46) Per quanto riguarda la ricapitalizzazione delle controllate dell'ente pubblico IFP, le autorità francesi ritengono in primo luogo che la questione sollevata al considerando 80 della decisione di avvio del procedimento non dovrebbe essere valutata per dimostrare l'esistenza di un'eventuale garanzia statale, ma per esaminare i possibili effetti di tale garanzia, che porrebbero eventualmente l'ente pubblico IFP e le sue controllate in una situazione preferenziale dovuta a condizioni di ricapitalizzazione più favorevoli. Ritengono inoltre che l'argomentazione della Commissione sia fondata su due idee errate: — da un lato, la Commissione commetterebbe un errore di ragionamento riguardo all'eventuale sostegno che l'ente pubblico IFP potrebbe fornire alle proprie controllate mediante un trasferimento all'interno del gruppo, in quanto le condizioni alle quali una capogruppo, quand'anche fosse una persona giuridica di diritto pubblico, può sostenere una delle sue controllate in difficoltà sono rigorosamente disciplinate dal diritto societario (43) e non sono assolutamente legate al concetto di impresa ai sensi del diritto della concorrenza; — dall'altro lato, le autorità francesi contestano che la forma giuridica di EPIC dell'ente pubblico IFP, e l'eventuale garanzia dello Stato che una tale forma giuridica comporterebbe, consenta di ricapitalizzare le proprie controllate più facilmente rispetto a capogruppo con uno status giuridico di diritto privato. Secondo le autorità francesi, il fatto che una società sostenga in maniera temporanea le perdite di una delle proprie controllate rientra nell'ambito del normale funzionamento di un gruppo di società, come peraltro è già stato riconosciuto dal giudice dell'Unione europea (44), e l'intervento di un investitore pubblico che agisca secondo le stesse norme di condotta di un investitore privato non implicherebbe elementi di aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE (45). Ciò varrebbe in particolare nel caso dell'ente pubblico IFP, che avrebbe la possibilità (e non l'obbligo) giuridica di ricapitalizzare una controllata in difficoltà secondo gli stessi criteri di valutazione utilizzati da qualsiasi investitore accorto. Infine, le autorità francesi contestano che gli EPIC dispongono di una possibilità di «accesso diretto» ai «conti del Tesoro», precisando che il dispositivo di bilancio del «conto di partecipazione finanziaria», disciplinato dall'articolo 24 della LOLF, prevede la costituzione di conti di crediti limitativi (soggetti a un massimale ai sensi della legge finanziaria), che consentono allo Stato, se lo vuole e se può (in particolare tenendo conto del diritto dell'Unione europea), di concedere anticipi a vari organismi. Secondo le autorità francesi, gli EPIC non avrebbero un «accesso diretto» a tali conti.

5.1.2 ASSENZA DI QUALSIASI VANTAGGIO A LIVELLO DELL'ENTE PUBBLICO IFP E DELLE SUE CONTROLLATE

(47) Le autorità francesi ritengono in primo luogo che la comunicazione sulle garanzie summenzionata non consenta di concludere che esiste un vantaggio nel caso in esame, che l'estensione alle controllate dell'ente pubblico IFP, società per azioni di diritto comune, degli eventuali vantaggi di cui l'ente pubblico beneficerebbe, tenuto conto del suo status giuridico di EPIC, sarebbe in contrasto con la prassi decisionale della Commissione e che non vi è prova nel caso in esame di un vantaggio economico effettivo per l'ente pubblico IFP e le sue controllate.

(48) Le autorità francesi ritengono che la Commissione abbia dato un'interpretazione errata del punto 1.2. della comunicazione sulle garanzie summenzionata che prevede quanto segue: «(…). La Commissione considera come aiuti di Stato concessi in forma di garanzia anche le condizioni di finanziamento preferenziali ottenute da imprese il cui regime giuridico escluda il fallimento o altre procedure concorsuali oppure preveda esplicitamente la concessione di garanzie statali o il ripianamento delle perdite da parte dello Stato»: — in primo luogo, le autorità francesi contestano che l'ente pubblico IFP disponga in quanto EPIC di un regime giuridico che escluda il fallimento o altre procedure concorsuali; in ogni caso, la Commissione non lo avrebbe dimostrato, limitandosi a fornire la prova che tale regime non consentirebbe l'applicazione di una procedura particolare (in particolare, la procedura istituita dalla legge del 25 gennaio 1985); — in secondo luogo, le autorità francesi negano l'automaticità della relazione tra l'impossibilità giuridica e statutaria di essere oggetto di una procedura fallimentare o di una procedura concorsuale e il beneficio di condizioni preferenziali sui mercati; spetta alla Commissione, in applicazione del punto 1.2. della summenzionata comunicazione sulle garanzie, dimostrare in via preventiva l'esistenza di condizioni di finanziamento preferenziali per ritenere che un'impresa il cui regime giuridico escluda la possibilità di un fallimento o di un'altra procedura concorsuale benefici di un aiuto sotto forma di garanzia.

(49) Inoltre, nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione avrebbe ignorato la sua prassi decisionale quando ha esaminato i possibili vantaggi derivanti a livello di controllate dell'ente pubblico IFP dall'esistenza di una garanzia illimitata per l'EPIC. La Commissione avrebbe adottato un ragionamento in contrasto con quello adottato in relazione alla creazione di La Banque Postale (46): mentre quest'ultima, come le controllate dell'ente pubblico IFP, era una società per azioni detenuta al 100 % da un organo assimilabile a un EPIC, la Commissione ha ritenuto (senza tenere conto degli impegni sottoscritti dalla Francia in questo ambito) che lo status giuridico di società per azioni di diritto comune consentisse, di per sé, di escludere l'esistenza di qualsiasi garanzia illimitata a livello di controllate. Secondo le autorità francesi, lo stesso ragionamento dovrebbe indurre a ritenere che, avendo anche uno status giuridico di società per azioni di diritto comune, le controllate dell'ente pubblico non beneficino neppure della garanzia illimitata eventualmente conferita dallo stato di EPIC.

(50) Infine, la Commissione non dimostrerebbe l'esistenza di un vantaggio economico effettivo in capo all'ente pubblico IFP e alle sue controllate, limitandosi a invocare nella decisione di avvio del procedimento condizioni di finanziamento «ritenute» preferenziali, senza fornirne una prova effettiva. La giurisprudenza dell'Unione europea impone che nel caso in esame la Commissione dimostri che lo status di EPIC dell'ente pubblico IFP gli ha effettivamente consentito di ottenere condizioni di finanziamento preferenziali (47). Nel corso del procedimento, le autorità francesi avrebbero comunicato alcuni elementi attestanti che lo stato di EPIC dell'ente pubblico IFP non aveva procurato, e non poteva procurare, alcun vantaggio finanziario all'ente pubblico IFP e alle sue controllate, in quanto la trasformazione dell'ente pubblico IFP era stata effettuata nel rispetto di un principio generale di continuità, in particolare a livello della sua attività, della sua organizzazione, del suo regime contabile e finanziario (risorse e norme contabili e finanziarie) e del suo regime fiscale.

(51) Le autorità francesi ritengono che gli elementi che precedono dimostrerebbero che: — la situazione finanziaria dell'ente pubblico IFP e delle sue controllate sarebbe buona, fatto che priva di qualsiasi fondamento la questione di un eventuale fallimento e, pertanto, di un intervento in ultima analisi dello Stato; — le condizioni di finanziamento a breve termine dell'ente pubblico IFP e delle sue controllate sarebbero diverse per ognuna di tali entità, e deriverebbero da negoziazioni particolari effettuate intuitu personae con le loro rispettive banche; — le relazioni dell'ente pubblico IFP e delle sue controllate con i loro fornitori e clienti non determinerebbero condizioni preferenziali derivanti da un'aspettativa di detti fornitori e clienti di una garanzia dello Stato.

(52) Le autorità francesi concludono che: — l'analisi effettuata dalla Commissione nella sua decisione di avviare il procedimento è contestabile: l'ente pubblico IFP e le sue controllate non beneficiano infatti di alcuna garanzia statale; — la Commissione non ha dimostrato l'esistenza di un vantaggio per l'ente pubblico IFP e le sue controllate derivante dallo status giuridico di EPIC dell'IFP; — la Commissione pertanto non ha dimostrato l'esistenza di un aiuto a favore dell'ente pubblico IFP e delle sue controllate.

5.2 PROPOSTE DELLE AUTORITÀ FRANCESI

(53) Nondimeno, al fine di fugare ogni dubbio della Commissione, le autorità francesi si sono dichiarate disposte, se la Commissione accettasse di porre fine al procedimento con una decisione di assenza di aiuto in conformità all'articolo 7, paragrafo 2, del regolamento procedurale, ad attuare le seguenti misure: — un chiarimento del decreto attuativo della legge del 16 luglio 1980; — l'inserimento di una clausola che precisa l'assenza di garanzia nei contratti dell'ente pubblico IFP che comportano un credito; — l'inserimento di una clausola che precisa l'assenza di garanzia nei contratti di finanziamento delle controllate dell'ente pubblico IFP.

5.2.1 CHIARIMENTO DEL DECRETO ATTUATIVO DELLA LEGGE DEL 16 LUGLIO 1980

(54) Come precisato ai considerando da 94 a 96 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi propongono di chiarire l'interpretazione della legge del 16 luglio 1980 modificando il quarto capoverso dell'articolo 3-1 del decreto attuativo (48). Secondo le stesse autorità francesi, la modifica deve consentire di fugare ogni dubbio riguardo alla portata dell'espressione «vi provvede» («y pourvoit») nell'organizzazione del potere di tutela conferito al prefetto o all'autorità incaricata della tutela, i quali devono liberare le risorse nell'ambito del bilancio dell'ente o dell'organismo (49). Secondo le autorità francesi, questa proposta esclude che, nell'esercizio del suo potere di tutela, il rappresentante dello Stato possa aumentare le risorse dell'ente o dell'organismo in questione mediante una sovvenzione statale o un'iniezione di risorse pubbliche.

5.2.2 INSERIMENTO DI UNA CLAUSOLA CHE PRECISA L'ASSENZA DI GARANZIE NEI CONTRATTI DELL'ENTE PUBBLICO IFP CHE COMPORTANO UN CREDITO

(55) Come precisato ai considerando da 97 a 100 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi contestano la posizione della Commissione (50) secondo la quale la responsabilità dello Stato può essere impegnata sull'unico fondamento dell'insolvenza dell'ente pubblico IFP. Le autorità francesi fanno tuttavia una proposta fondata sull'eccezione del rischio accettato (cfr. sentenze del Consiglio di Stato Sille (51) e Meunier (52) suggerendo, analogamente a quanto proposto nel caso postale, di confermare ufficialmente ai creditori dell'ente pubblico IFP che il loro credito non beneficia della garanzia statale e che, in caso di insolvibilità, lo Stato non sarebbe tenuto a sostituirsi finanziariamente all'impresa per il pagamento del credito. Pertanto, gli eventuali interessati, esponendosi in piena consapevolezza, non potrebbero invocare un diritto a riparazione. Le autorità francesi s'impegnano dunque, congiuntamente all'ente pubblico IFP, per ciascuna operazione, a riportare la seguente menzione nel contratto di finanziamento (per qualsiasi strumento oggetto di contratto): «l'emissione/il programma/il prestito non beneficiano di alcun tipo di garanzia, diretta o indiretta, da parte dello Stato. In caso di insolvenza, lo Stato non è tenuto a sostituirsi finanziariamente all'IFP per il pagamento del credito.»

(56) Come precisato al considerando 101 della decisione C 56/2007 summenzionata, al quale la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi hanno anche preso atto dei dubbi espressi dalla Commissione riguardo al considerando 71 della decisione di avvio del procedimento, secondo cui, da un lato, l'eccezione del rischio accettato è una norma stabilita dalla giurisprudenza che potrebbe cambiare, e, dall'altro lato, tale norma è basata su strumenti di diritto derivato, che potrebbero essere annullati in caso di conflitto, e infine, la proposta delle autorità francesi non tratta tutti i casi possibili, in quanto i crediti possono essere non sono solo finanziari ma anche commerciali o di altra natura.

(57) Come precisato ai considerando da 102 a 104 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali la Commissione rimanda mutatis mutandis, dopo aver rammentato la loro opposizione in linea di principio alla posizione della Commissione relativa all'impegno della responsabilità senza colpa dello Stato sull'unico fondamento di risorse insufficienti dell'ente pubblico IFP, le autorità francesi hanno fornito elementi complementari per rispondere a tali dubbi: a) le autorità francesi ritengono che la prima obiezione della Commissione equivarrebbe a ritenere che, quand'anche il diritto interno di uno Stato membro non preveda una disposizione, il solo rischio di mutamento della giurisprudenza, cioè di cambiamento del diritto interno, sarebbe sufficiente a configurare l'esistenza di un aiuto di Stato. La Commissione non può sostenere l'esistenza di una potenziale misura di aiuto sulla base di un'eventuale variazione del diritto, che nel caso di specie è più che improbabile, in quanto l'eccezione del rischio accettato costituisce un principio generale del diritto pubblico abbondantemente confermato dalla giurisprudenza, mai contraddetto e ampiamente commentato; b) per quanto riguarda la seconda obiezione, le autorità francesi riconoscono che la legge e il regolamento prevalgono sul contratto, e che una clausola controversa può sempre essere annullata, tuttavia ritengono che tale obiezione non eccepisca un testo di rango superiore, che non sia avvalorata e che non abbia alcuna portata giuridica; c) infine, in merito alla terza obiezione, le autorità francesi ammettono che è basata sulla semplice supposizione di una convinzione o di un'eventuale aspettativa, da parte dei fornitori, riguardo a una garanzia dello Stato sul loro credito, supposizione che non potrebbe fondarsi solo sull'esistenza di un vantaggio, ma dovrebbe essere corroborata da elementi che comprovino che l'ente pubblico IFP e le sue controllate abbiano effettivamente beneficiato di un tale vantaggio economico.

(58) Nondimeno, come precisato al considerando 106 della decisione C 56/2007 summenzionata, al quale la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi hanno indicato che sarebbero disposte a estendere la loro proposta di precisare l'assenza di garanzia all'insieme dei contratti che comportano un credito, in modo da evitare esplicitamente qualsiasi rischio di coinvolgimento della responsabilità senza colpa dello Stato sulla sola base dell'insolvibilità dell'ente pubblico IFP.

5.2.3 INSERIMENTO DI UNA CLAUSOLA CHE PRECISA L'ASSENZA DI GARANZIE NEI CONTRATTI DI FINANZIAMENTO DELLE CONTROLLATE AXENS, BEICIP-FRANLAB, PROSERNAT DELL'ENTE PUBBLICO IFP

(59) Inoltre, a completamento del dispositivo proposto, le autorità francesi fanno alla Commissione una proposta supplementare analoga a quella fatta al momento della creazione di La Banque Postale, che consiste nell'impegnarsi, per quanto riguarda le condizioni dei prestiti delle controllate dell'ente pubblico IFP (Axens, Beicip-Franlab, Prosernat) sui mercati, a menzionare per iscritto nel contratto di finanziamento (per qualsiasi strumento oggetto di contratto), per ogni operazione, che «conformemente al diritto francese (in particolare la necessità di un'autorizzazione legislativa esplicita per ogni garanzia), la presente operazione di finanziamento non usufruirà di alcuna garanzia di qualsiasi natura, diretta o indiretta da parte dello Stato».

(60) Come precisato ai considerando da 107 a 110 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi ritengono che le due misure di chiarimento proposte (i cui dettagli sono rammentati ai considerando 55 e 59) permettano di fornire ai creditori dell'ente pubblico IFP delucidazioni sui loro diritti, in modo che non si possa ritenere, come fa la Commissione nella decisione di avvio del procedimento al considerando 87, che la Francia sia «responsabile delle aspettative create in capo ai creditori dell'ente pubblico IFP quanto all'esistenza di una garanzia» né che alimenti volontariamente una «situazione giuridica opaca» che «procuri un vantaggio all'ente pubblico IFP e possa impegnare le risorse dello Stato».

5.3 OSSERVAZIONI COMPLEMENTARI DELLE AUTORITÀ FRANCESI

(61) Nelle loro lettere del 16 luglio 2010 e del 26 novembre 2010, le autorità francesi hanno fornito informazioni complementari attestanti, secondo le medesime autorità, l'assenza di aiuto di Stato in capo all'ente pubblico IFP.

(62) In via preliminare, facendo riferimento alla causa France Télécom (53), nella loro lettera del 16 luglio 2010, le autorità francesi sottolineano che il giudice dell'Unione europea ha rammentato l'obbligo per la Commissione di dimostrare l'esistenza di un vantaggio effettivo ai fini di stabilire l'esistenza di un aiuto di Stato. Ritengono che nel caso in esame la garanzia illimitata derivante dallo status giuridico dell'ente pubblico IFP secondo la Commissione non conferisce in realtà a tale ente un vantaggio economico. Nella loro lettera del 26 novembre 2010, le autorità francesi precisano che, a loro avviso, l'onere della prova incombe alla Commissione. A questo proposito, rammentano i requisiti stabiliti dalla giurisprudenza dell'Unione europea in materia di prova e di motivazione, in particolare dal Tribunale nella causa France Telecom summenzionata e dalla Corte di giustizia nelle cause Krantz (54), e più di recente Deutsche Post AG (55). Le autorità francesi ritengono che l'analisi presentata dalla Commissione nel caso di specie si basi «più su ipotesi che su un'analisi concreta».

(63) Inoltre, le autorità francesi ritengono che la Commissione sia del parere che l'ente pubblico IFP potrebbe beneficiare di un vantaggio a tre livelli: i) a livello dei suoi rapporti con le istituzioni bancarie e finanziarie, ii) a livello dei suoi rapporti con i fornitori, e iii) a livello dei suoi rapporti con i partner industriali che fanno ricorso alle prestazioni di ricerca.

(64) Per quanto riguarda i rapporti dell'ente pubblico IFP con le istituzioni bancarie e finanziarie, le autorità francesi ritengono che l'ente pubblico IFP non abbia finora tratto alcun vantaggio economico dal suo status giuridico di EPIC. Forniscono alla Commissione elementi attestanti che, i) nel lungo termine, l'ente pubblico IFP ha presentato un indebitamento pari allo zero nel 2005, 2006 e 2007 (56), nonché nel 2008 e 2009, che ii) nel medio termine, l'ente pubblico IFP ha negoziato annualmente linee di scoperto presso vari istituti bancari, tuttavia ha ottenuto tassi comparabili a quelli del mercato, e in ogni caso non ha mai utilizzato tali linee di credito e che, infine, iii) nel breve termine, l'indebitamento dell'ente pubblico IFP è stato quasi inesistente o inesistente nel periodo considerato.

(65) Per quanto riguarda i rapporti con i fornitori, le autorità francesi ritengono che l'ente pubblico IFP, quale autorità aggiudicatrice, sia soggetto agli obblighi di pubblicità e di gara previsti dall'ordinanza n. 2005-649 del 6 giugno 2005 (57), e che pertanto non possa beneficiare di alcun vantaggio. Nella loro lettera del 26 novembre 2010, le autorità francesi ribadiscono questa analisi e precisano che l'inserimento delle commesse dell'ente pubblico IFP in una procedura di gara d'appalto conforme alla direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 31 marzo 2004 relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi (58) costituisce, a loro avviso, una garanzia sufficiente per evitare distorsioni della concorrenza sul mercato. Secondo la Francia, aprendo alla concorrenza i propri fornitori, conformemente agli obblighi derivanti dal diritto dell'Unione europea, l'ente pubblico IFP non potrebbe, almeno in assenza di qualsiasi elemento di prova specifico, essere accusato di usufruire di un vantaggio illecito. Sottolineano che proprio per garantire l'efficacia delle commesse pubbliche è stato facilitato il ricorso ai sistemi di acquisto elettronici; ad esempio, il considerando 13 della direttiva 2004/18/CE stabilisce che «questa tecnica di acquisizione consente alle amministrazioni aggiudicatrici di disporre […] di un ventaglio particolarmente ampio di offerte […] e, quindi, di assicurare un'utilizzazione ottimale delle finanze pubbliche mediante un'ampia concorrenza». A questo proposito, menzionano una relazione (59) della Commissione in cui si giunge alla conclusione che la regolamentazione degli appalti pubblici ha effetti positivi in termini di riduzione dei prezzi, riduzione presentata come il «vantaggio sociale» di una concorrenza più giusta tra gli offerenti. Pertanto, «imputando» tali economie allo status giuridico di EPIC dell'ente pubblico IFP, la Commissione non si attiene allo spirito della direttiva, che considera le procedure di selezione il vettore essenziale di una concorrenza più adeguata che si traduce in una riduzione dei costi delle commesse pubbliche.

(66) Infine, per quanto riguarda i rapporti dell'ente pubblico IFP con i suoi clienti, la Francia precisa che le attività di ricerca contrattuali interessate includono le prestazioni rese dall'ente pubblico IFP su richiesta di un cliente, terzi o collegata, su un argomento che rientra nella sfera di competenza dell'ente pubblico IFP, non presenta per l'ente pubblico IFP un interesse strategico sul piano della proprietà dei risultati, può arricchire le conoscenze e le competenze dell'ente pubblico rispetto alla conduzione dei programmi di ricerca e sviluppo pubblici che gestisce e non rientra nell'ambito di attività esclusivo delle controllate. Le autorità francesi pongono in evidenza che le prestazioni di ricerca acquisite dai clienti richiedono attrezzature e competenze specifiche.

(67) A questo proposito, la Francia sostiene che, quand'anche l'ente pubblico IFP traesse vantaggio dal suo status giuridico di EPIC per l'esercizio di tali attività economiche, il vantaggio non avrebbe alcun effetto sostanziale sul mercato. In particolare, non potrebbe falsare la concorrenza né incidere sugli scambi tra gli Stati membri. Nel periodo che inizia dal cambiamento di status giuridico dell'ente pubblico IFP (avvenuto nel luglio 2006), le autorità francesi riconoscono tuttavia che l'ente pubblico IFP potrebbe eventualmente beneficiare di un alleggerimento degli oneri per l'assenza di sottoscrizione di garanzie di buon fine, che, sulla base degli importi abitualmente richiesti dalle banche e dalle compagnie di assicurazione per fornire questo tipo di servizio, rappresenterebbe tuttavia un importo irrilevante. Le autorità francesi ne traggono la conclusione che tale effetto non avrebbe il carattere di un vantaggio, cosa che rimetterebbe in discussione la stessa esistenza di un aiuto di Stato in capo all'ente pubblico IFP.

6 OSSERVAZIONI DI TERZI E COMMENTI DELLE AUTORITÀ FRANCESI

6.1 OSSERVAZIONI DELLA SOCIETÀ UOP LIMITED

(68) Nella sua lettera del 28 novembre 2008, la società UOP Limited giustifica il suo interesse ad agire in qualità di terzi interessati al procedimento (60) prima di formulare osservazioni generali e affermare che, a suo avviso, l'entità da essa denominata «IFP/Axens» beneficerebbe di un aiuto di Stato: — l'insieme costituito dall'ente pubblico e dalla sua controllata Axens, «IFP/Axens» sarebbe incontestabilmente percepito dal mercato come un ente pubblico (5.1.1); — l'attribuzione a «IFP/Axens» dello status giuridico di EPIC avrebbe consentito e continuerebbe a consentire una significativa distorsione della concorrenza sul mercato delle tecnologie di processo, sul quale la società UOP Limited è attiva, in quanto conferirebbe vantaggi nei rapporti con i fornitori, coloro che conferiscono capitali e i clienti (5.1.2).

6.1.1 LA PERCEZIONE DELL'ENTITÀ «IFP/AXENS» DA PARTE DEL MERCATO

(69) Secondo la società UOP Limited, l'argomento delle autorità francesi in base al quale Axens, come le altre controllate di IFP, costituirebbe un'entità economica distinta non può essere accolto. La Commissione ha correttamente rilevato che i) Axens è detenuta al 100 % dall'ente pubblico IFP; ii) lo svolgimento da parte di Axens delle attività di ricerca e sviluppo dell'ente pubblico IFP riflette priorità strategiche decise dallo Stato; iii) i responsabili dell'ente pubblico IFP partecipano alla gestione di Axens; iv) Axens gode di un contratto esclusivo con l'ente pubblico IFP, che è essenziale per l'attività economica della controllata; v) esiste in particolare un accordo di primo utilizzo e di messa a disposizione di personale.

(70) Oltre agli elementi ripresi nel considerando precedente, la società UOP Limited aggiunge che anche l'immagine che IFP e Axens danno dei loro rapporti, nonché la percezione che ne ha il mercato, costituiscono fattori determinanti: — IFP e Axens si presentano al mercato comune come un'entità economica unica «IFP/Axens». Il sito Internet di Axens specifica in particolare che «la società è basata da quasi cinquant'anni su successi di ricerca e sviluppo e industriali» (61). Inoltre, la pubblicità di Axens per la sua tecnologia fa riferimento all'ente pubblico IFP. D'altro canto, i dipendenti di Axens e dell'ente pubblico IFP rendono, talvolta, visita ai loro licenziatari insieme; — la stampa industriale fornisce un esempio della percezione da parte del mercato di «IFP/Axens» in quanto entità economica unica. La società UOP Limited ha presentato in particolare comunicati stampa che fanno riferimento alle attività di «IFP/Axens» nel settore delle licenze di tecnologie di processo, o che menzionano, in alternativa, la fornitura da parte dell'ente pubblico IFP di tali licenze mediante la controllata Axens. Inoltre, la società UOP Limited ha fornito esempi di articoli o di presentazioni nei quali i dipendenti di Axens avrebbero lasciato intendere che Axens sarebbe percepita dall'ente pubblico IFP come comprendente «tutte le attività della divisione industriale e della società Procatalyse.»

6.1.2 I VANTAGGI CONFERITI DALLO STATUS GIURIDICO DI EPIC

(71) La società UOP Limited precisa che il fatto che Axens sia percepita dai fornitori e dai clienti come una società che dispone di risorse statali illimitate per finanziare le proprie attività le conferirebbe un considerevole vantaggio sul mercato. Sebbene si tratti soltanto di una percezione del mercato, questo elemento assume ancora più importanza in un contesto mondiale di crisi economica.

(72) Per quanto riguarda i clienti, le garanzie offerte dall'entità «IFP/Axens» rivestono particolare importanza su un mercato in cui i clienti tengono conto di considerazioni economiche di lungo termine prima di scegliere una determinata tecnologia. Partendo dall'esempio dei «composti aromatici», la società UOP Limited spiega, in sostanza, che prima di utilizzare tali tecnologie, i clienti devono realizzare considerevoli investimenti nella progettazione e nella costruzione delle infrastrutture di produzione, che richiederebbero molti anni di lavoro. Tuttavia, il successo di tali complessi industriali è legato alle prestazioni delle tecnologie utilizzate, riguardo alle quali i clienti richiederebbero generalmente che siano garantite (62) dai venditori di processi. Nell'ipotesi in cui il livello di prestazione richiesto non sia raggiunto, non esiterebbero a chiamare in causa la responsabilità del cessionario e a esigere il rispetto di obblighi rigorosi in materia di ripristino. La solvibilità di lungo termine del cessionario sarebbe quindi un elemento importante nella scelta degli acquirenti, non soltanto per il rispetto degli obblighi contrattuali, ma anche per le prospettive offerte in materia di ricerca e sviluppo, che possono garantire miglioramenti futuri delle prestazioni del processo acquistato. L'entità «IFP/Axens», percepita dal mercato come indipendente dallo Stato, disporrebbe quindi di un vantaggio rispetto ai suoi concorrenti, in quanto gli acquirenti non hanno motivi particolari per nutrire dubbi riguardo alla sua sopravvivenza a lungo termine.

(73) Riguardo ai fornitori, la società UOP Limited ritiene che possano essere concessi termini preferenziali all'entità «IFP/Axens» rispetto ai suoi concorrenti; a questo proposito, fa riferimento ai contratti conclusi congiuntamente da IFP e da Axens menzionati nella decisione di avvio del procedimento.

(74) Riguardo ai mercati finanziari, la società UOP Limited ritiene che l'entità «IFP/Axens» usufruisca di condizioni e di tassi di interesse preferenziali sui mercati di capitali, tenuto conto del ruolo di garante che in definitiva lo Stato svolgerebbe. Inoltre, in un contesto di crisi finanziaria, la presenza dello Stato, e la sicurezza che rappresenta per gli investitori, consentirebbe di attirare capitali privati in un contesto di penuria. Le imprese concorrenti non potrebbero accedere a finanziamenti equivalenti, o potrebbero ottenerli soltanto a condizioni economicamente meno interessanti. Secondo la società UOP Limited, gli effetti della crisi economica e finanziaria avrebbero ulteriormente rafforzato la possibilità di distorsioni della concorrenza della misura.

(75) Nella lettera del 23 gennaio 2009, la società UOP Limited rimanda alle sue osservazioni precedenti e a quelle trasmesse nel quadro della procedura relativa alla decisione C 51/2005 summenzionata. Ritiene che tali informazioni forniscano elementi sufficienti per dimostrare l'importanza della solvibilità dei contraenti sul mercato interessato delle licenze di processo. Ribadisce l'argomento secondo cui i clienti dell'entità «IFP/Axens» presupporrebbero di avere un rapporto commerciale con un organismo dello Stato la cui redditività nel lungo periodo non presenterebbe alcun rischio. Infine, la società UOP Limited invita la Commissione ad analizzare gli accordi tra Axens e i suoi clienti, precisando di essere convinta che non contengano disposizioni che possano limitare la responsabilità a livello di Axens.

6.2 COMMENTI DELLE AUTORITÀ FRANCESI SULLE OSSERVAZIONI DELLA SOCIETÀ UOP LIMITED

(76) Nella lettera del 22 giugno 2009, le autorità francesi ritengono che le osservazioni della società UOP Limited siano «fondate su affermazioni errate, se non addirittura del tutto false, e in ogni caso non siano basate su elementi tali da dimostrare l'esistenza di un aiuto di Stato a favore dell'ente pubblico Axens».

(77) In sostanza, le autorità francesi negano qualsiasi pertinenza dell'asserzione formulata secondo cui «IFP/Axens» sarebbe percepita sul mercato comune come un'entità pubblica che beneficia di vantaggi nei confronti dei clienti, dei fornitori e dei mercati finanziari e respingono l'affermazione secondo cui l'entità «IFP/Axens» costituirebbe un organismo dello Stato che non ha alcun problema di redditività a lungo termine.

(78) Le autorità francesi sviluppano due argomenti: — in primo luogo, l'entità «IFP/Axens» non è un organismo dello Stato che dispone di risorse illimitate; inoltre, niente dimostra che l'entità in questione sia percepita come tale sul mercato (6.2.1); — in secondo luogo, lo status giuridico di EPIC dell'ente pubblico IFP non conferisce alcun vantaggio ad Axens sul mercato (6.2.2).

6.2.1 «IFP/AXENS» NON È UN ORGANISMO DELLO STATO CHE DISPONE DI RISORSE ILLIMITATE

(79) Secondo le autorità francesi, a differenza di quanto affermato dalla società UOP Limited, i fornitori e i clienti dell'entità «IFP/Axens» non percepiscono questa impresa come un «organismo dello Stato» che usufruisce di risorse illimitate.

(80) In primo luogo, le autorità francesi rimandano all'analisi giuridica che hanno trasmesso alla Commissione e alle loro osservazioni precedenti, che a loro avviso dimostrano che lo status giuridico di EPIC dell'ente pubblico IFP non conferisce alcuna garanzia dello Stato.

(81) In secondo luogo, le autorità francesi sottolineano che la società UOP Limited eccepisce una «presunta fiducia in una garanzia illimitata dello Stato a favore di IFP/Axens», che non esistere nel diritto, e che non basta da sola a dimostrare l'esistenza di un aiuto di Stato.

(82) In terzo luogo, anche supponendo che l'ente pubblico IFP benefici di una garanzia pubblica, aspetto questo contestato dalle autorità francesi, sarebbe errato ritenere che tale garanzia sia automaticamente estesa alle controllate dell'ente pubblico IFP per il motivo che quest'ultimo e le sue controllate formerebbero un gruppo economico ai sensi del diritto della concorrenza. In effetti, secondo la Francia, in qualità di entità di diritto privato, regolamentate dal diritto societario, le controllate dell'ente pubblico IFP, e in particolare Axens, non rientrerebbero nell'ambito di tale garanzia, in quanto il principio di autonomia delle controllate è in contrasto, in particolare, con la teoria proposta dalla società UOP Limited«dell'estensione automatica» delle garanzie in seno a un gruppo. Il concetto di gruppo, che può avere un senso nel diritto della concorrenza, non è riconosciuto nel diritto societario, e la concessione di garanzie in seno a un gruppo è subordinata a rigorose condizioni formali e sostanziali. Ciò vale in particolare per l'ente pubblico IFP, che prevede un'autorizzazione da parte del consiglio di amministrazione ai sensi dell'articolo 7 del proprio status. Inoltre, le autorità francesi ritengono che la Commissione abbia già preso nota di questo punto, in quanto avrebbe riconosciuto «che lo status giuridico di La Banque postale (persona giuridica di diritto privato) era di per sé sufficiente per escludere l'esistenza di garanzie illimitate a livello di La Banque postale (63)».

6.2.2 AXENS NON BENEFICIA DI ALCUN VANTAGGIO SUL MERCATO SULLA BASE DELLO STATUS GIURIDICO DI EPIC DELL'ENTE PUBBLICO IFP

(83) Le autorità francesi ritengono che l'argomento presentato dalla società UOP Limited, secondo il quale il mercato condividerebbe la convinzione che l'entità «IFP/Axens» sia un organismo dello Stato con risorse illimitate e goda di vantaggi rispetto ai clienti, fornitori e creditori, non sia basato su «elementi seri», e sia inoltre «innegabilmente invalidato dai fatti».

(84) Le autorità francesi hanno presentato una nota di servizio della direzione degli affari giuridici e degli accordi di Axens, intitolata «Principi di sicurezza giuridica di Axens» (64), che precisa i rapporti esistenti tra l'ente pubblico IFP e Axens. Tali rapporti sono esplicitamente disciplinati dalla regola generale secondo la quale Axens non richiede garanzie alla sua capogruppo, a prescindere dai motivi. Le autorità francesi hanno precisato che non è possibile alcuna deroga per quanto riguarda questa norma di assenza di garanzie. Tale principio viene menzionato in extenso nel documento, nei seguenti termini: «L'IFP non garantisce le azioni o le omissioni di Axens». Le autorità francesi hanno precisato che questa regola si applica a tutti i contratti o progetti che Axens potrebbe concludere con clienti e fornitori e sui mercati finanziari.

6.2.2.1 Sui rapporti tra Axens e i suoi clienti

(85) Secondo la Francia, la società UOP Limited sostiene senza alcuna giustificazione l'importanza della garanzia pubblica sulla situazione finanziaria a lungo termine di Axens, in particolare per quanto riguarda le garanzie contrattuali e gli obblighi di manutenzione tradizionalmente previsti negli accordi di licenza (65) e non giustifica i motivi per i quali sarebbe «convinta che la Commissione non troverà alcuna disposizione che limiti la responsabilità a livello di Axens».

(86) Su questi punti, le autorità francesi hanno precisato che la regola descritta al considerando 84 (secondo la quale la controllata non formula alcuna richiesta di garanzia alla capogruppo) si applica anche a tutte le garanzie che Axens potrebbe negoziare o stipulare con un cliente. Le autorità francesi hanno illustrato il loro argomento con l'esempio dei «composti aromatici» menzionato dalla società UOP Limited nei suoi commenti. Le autorità francesi hanno precisato che in linea generale Axens ha deciso di limitare la sua responsabilità a una determinata frazione dei diritti […] (*). Questa politica di limitazione delle garanzie, che costituirebbe uno dei principi di certezza del diritto di Axens, si distingue quindi nettamente dalle prassi di altre imprese attive in questo settore, che, secondo le autorità francesi, avrebbero l'abitudine di accordare in alcuni casi garanzie illimitate.

(87) Infine, le autorità francesi rammentano che gli obblighi in materia di manutenzione/riparazione applicabili in caso di sinistro non comporterebbero la copertura finanziaria dell'ente pubblico IFP: a) in caso di inadempimento di Axens, la capacità offerta dai suoi assicuratori della responsabilità civile attraverso varie linee di assicurazione del suo programma mondiale è largamente superiore ai massimali di responsabilità di Axens stabiliti per contratto con i suoi licenziatari; b) altrettanto importante è anche la capacità di mobilitazione immediata o rapida delle risorse di Axens, in particolare attraverso il suo ridotto indebitamento; c) le convenzioni tra l'ente pubblico IFP e Axens limitano espressamente la responsabilità dell'ente pubblico IFP in caso di inadempimento di un licenziatario di Axens a importi necessariamente limitati in quanto correlati ai diritti riscossi dall'ente pubblico IFP; d) l'assicuratore della responsabilità civile di Axens rinuncia esplicitamente a qualsiasi ricorso contro l'ente pubblico IFP, qualunque ne sia il motivo.

(88) Le autorità francesi ne traggono la conclusione che le affermazioni della società UOP Limited relative all'esistenza di presunti vantaggi che Axens otterrebbe sul mercato delle licenze di processi siano invalidate, in particolare per il motivo che Axens ha continuato ad attuare una politica di limitazione delle garanzie in materia di responsabilità concesse ai suoi clienti.

(89) Nella lettera dell'8 settembre 2009, le autorità francesi hanno precisato che la limitazione della responsabilità nei confronti dei clienti è prevista dalla convenzione di licenza quadro (66) e dalla convenzione di licenza prodotti (67) stipulate tra l'ente pubblico IFP e Axens ed entrate in vigore il 1o gennaio 2001. Questi due contratti prevedono che se Axens può provare che il suo inadempimento dipende dalle prestazioni fornite dall'ente pubblico IFP, la responsabilità finanziaria di quest'ultimo sarà limitata a una percentuale (68) degli importi effettivamente incassati dall'ente pubblico IFP a titolo di diritti pro rata per l'operazione di vendita che è all'origine del reclamo (licenza prodotti) e per l'unità oggetto di una sublicenza o per l'operazione di vendita effettuata nel quadro di una sublicenza che è all'origine del reclamo (licenza quadro). In altri termini, la responsabilità dell'ente pubblico IFP non può mai superare il 100 % degli importi percepiti. Inoltre, la licenza quadro prevede che Axens si occupi delle garanzie finanziarie concesse a sublicenziatari in materia di prestazioni tecniche dei processi. L'ente pubblico IFP non è quindi considerato responsabile delle garanzie tecniche concesse da Axens ai suoi clienti.

(90) Inoltre, è opportuno precisare che i contratti di licenza tra Axens e i suoi clienti prevedono, in maniera simmetrica, che la responsabilità finanziaria di Axens sia in genere limitata a […] (*) % delle royalty versate per ogni unità oggetto di un reclamo. La responsabilità dell'ente pubblico IFP è del tutto indipendente da quella di Axens, mentre per motivi commerciali la garanzia concessa da quest'ultima ai suoi clienti è superiore a quella da essa accordata all'ente pubblico IFP. Lo stesso principio viene applicato a tutte le licenze concesse dall'ente pubblico IFP a terzi diversi dalle sue controllate.

(91) Infine, le autorità francesi hanno aggiunto che l'ente pubblico IFP per principio limita la sua responsabilità nei confronti dei suoi clienti (controllate o esterni al gruppo) quando presta servizi per conto di questi ultimi (studi, ricerche su richiesta, testi e così via). La responsabilità ammessa dall'ente pubblico IFP consiste quindi in un impegno a rettificare i lavori effettuati, mentre sul piano finanziario il principio è che la responsabilità è limitata a […] (*) % del compenso effettivamente incassato con un massimale che potrebbe eventualmente arrivare fino a […] (*) % a seconda dei casi. Pertanto, se il cliente ritiene che il lavoro effettuato dall'ente pubblico IFP sia difettoso, quest'ultimo non potrà in alcun caso essere obbligato a rifare i lavori indefinitamente.

6.2.2.2 Sui rapporti tra Axens e i suoi fornitori e sulle condizioni di finanziamento sui mercati finanziari

(92) Le autorità francesi negano qualsiasi pertinenza dell'affermazione della società UOP Limited secondo la quale la presunta fiducia nell'esistenza di risorse finanziarie illimitate a vantaggio di Axens consentirebbe a tale società di ottenere condizioni preferenziali da parte dei suoi fornitori e dei mercati finanziari. Secondo la Francia, la società UOP Limited non fornisce il benché minimo elemento di prova a sostegno di tale asserzione.

(93) Le autorità francesi ritengono che la regola di cui al considerando 84, secondo la quale la controllata non formula alcuna richiesta di garanzia alla capogruppo, sia sufficiente per invalidare l'ipotesi formulata dalla società UOP Limited.

(94) Per di più, per quanto riguarda le condizioni di erogazione di prestiti di Axens, nonché di Beicip-Franlab e Prosernat, sui mercati finanziari, le autorità francesi rammentano che sarebbero disposte a impegnarsi con la Commissione a far sì che in tutti i contratti di finanziamento sia menzionato per iscritto per ogni operazione che «conformemente al diritto francese (in particolare la necessità di un'autorizzazione legislativa espressa per ogni garanzia), la presente operazione di finanziamento non usufruirà di alcuna garanzia di qualsiasi natura, diretta o indiretta da parte dello Stato» (69).

7 VALUTAZIONE

7.1 ESISTENZA DI UN AIUTO DI SATO AI SENSI DELL'ARTICOLO 107, PARAGRAFO 1, DEL TFUE

(95) L'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE dispone che: «salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».

(96) Nel caso in esame, per stabilire l'esistenza di un aiuto di Stato, è opportuno in primo luogo verificare se la misura che consiste nella concessione da parte della Francia dello status giuridico di EPIC all'ente pubblico IFP il 7 luglio 2006 prevede il ricorso a risorse statali (7.1.1) per concedere una garanzia pubblica illimitata per le attività economiche (7.1.2). Poiché l'ambito della copertura della garanzia dello Stato e la natura delle attività coperte consentiranno di definire la portata della presente decisione (7.1.3), si tratterà quindi di esaminare se la misura in esame fornisce al gruppo IFP un vantaggio selettivo (7.1.4) che possa incidere sugli scambi tra gli Stati membri (7.1.5).

7.1.1 RICORSO A RISORSE DELLO STATO SOTTO FORMA DI GARANZIA ILLIMITATA

(97) Tenuto conto della sua struttura particolare di gruppo economico ai sensi del diritto della concorrenza, è necessario prendere in considerazione il possibile effetto della garanzia illimitata dello Stato derivante dallo status giuridico di EPIC dell'ente pubblico IFP su tutte le entità del gruppo IFP, vale a dire sullo stesso ente pubblico e sulle sue controllate, procedendo in due tempi: — per quanto riguarda l'ente pubblico IFP, l'effetto della garanzia illimitata deriva direttamente dallo status giuridico di EPIC: infatti, l'ente pubblico IFP, in qualità di persona giuridica di diritto pubblico, non è soggetto al diritto comune in materia di amministrazione e di liquidazione giudiziarie delle imprese in difficoltà. Tenuto conto di questa particolarità, la capogruppo del gruppo IFP potrebbe esercitare direttamente le sue attività economiche in condizioni più vantaggiose rispetto ad altri operatori del mercato che non beneficiano di una tutela comparabile (7.1.1.1); — per quanto riguarda le attività esercitate direttamente dalle controllate di diritto privato del gruppo IFP, che sono interamente soggette al diritto comune in materia di fallimento, sembra impossibile un coinvolgimento diretto dell'ente pubblico, e pertanto dello Stato. Nell'ipotesi di risorse insufficienti di una controllata, è quindi opportuno analizzare se i creditori di Axens, Prosernat e Beicip-Franlab potrebbero beneficiare di un meccanismo indiretto sulla base di un'eventuale responsabilità della capogruppo legata alle sue controllate, equivalente a un meccanismo di garanzia (7.1.1.2).

7.1.1.1 Copertura dell'ente pubblico IFP mediante una garanzia illimitata dello Stato conferita dal suo status giuridico di EPIC

(98) Nella decisione C 56/2007 summenzionata, la Commissione ha concluso (70) che le particolarità intrinseche dello status giuridico di ente pubblico di La Poste (71) e in particolare l'esistenza di una garanzia sul rimborso dei singoli crediti e sul mantenimento dell'esistenza e/o degli obblighi di La Poste, implicano che lo Stato svolge un ruolo di garante in ultima istanza sulle attività economiche svolte dall'ente pubblico.

(99) Nel caso in esame, la Commissione ritiene che gli argomenti utilizzati nella decisione C 56/2007 summenzionata siano in sostanza trasferibili allo status giuridico di EPIC dell'ente pubblico IFP e che quest'ultimo benefici inoltre di una situazione giuridica particolare per quanto riguarda il rimborso dei suoi creditori e il mantenimento della sua esistenza in caso di insolvenza. Ai fini della presente analisi, la Commissione riprenderà gli argomenti elaborati nella parte 4.1 («Classificazione dell'aiuto») della decisione C 56/2007 summenzionata.

A. Garanzia sul rimborso dei singoli crediti

(100) Occorre innanzitutto verificare l'argomento delle autorità francesi secondo cui una garanzia dello Stato a favore degli EPIC è esclusa dalla legislazione o dalla giurisprudenza (a), prima di dimostrare che, nell'ipotesi in cui l'ente pubblico IFP sia insolvente, i suoi creditori beneficerebbero di una procedura preferenziale rispetto ai creditori di imprese che rientrano nell'ambito del diritto comune.

a) Rigetto degli argomenti delle autorità francesi

(101) Contrariamente a quanto affermato dalle autorità francesi, la Commissione può concludere che il diritto francese ammette l'esistenza di garanzie implicite e più in particolare l'esistenza di una garanzia dello Stato dovuta allo status giuridico di ente pubblico. La Commissione respinge gli argomenti delle autorità francesi per i motivi di seguito specificati.

(102) In primo luogo, la Commissione rimanda ai considerando 120 e 121 della decisione C 56/2007 summenzionata, mutatis mutandis, quando le autorità francesi affermano che nessun testo o decisione stabilisce il principio secondo cui lo Stato garantisce i debiti degli EPIC. La Commissione ritiene invece che, se è vero che non esiste alcun testo o decisione che confermi o escluda l'esistenza di una garanzia esplicita dello Stato a favore degli EPIC, tale assenza non consente di escludere l'esistenza di una garanzia implicita.

(103) In secondo luogo, la Commissione rimanda ai considerando da 122 a 124 della decisione C 56/2007 summenzionata, mutatis mutandis, quando le autorità francesi ritengono che esista una giurisprudenza sull'assenza di garanzie, in particolare la sentenza Société de l'hôtel d'Albe (72) e le sentenze Campoloro (73). Per quanto riguarda la prima causa, come sottolineato dall'esperto della Commissione nel caso postale, la sentenza Société de l'hôtel d'Albe non riguarda la situazione esatta nella quale la garanzia potrebbe essere attuata (74). Per quanto riguarda la seconda causa (75), la Commissione ritiene invece che dimostri che il regime di responsabilità dello Stato nell'attuazione della procedura per il ripianamento dei debiti degli organismi pubblici presenti tutte le caratteristiche di un meccanismo di garanzia.

(104) In terzo luogo, la Commissione ritiene che l'argomento presentato dalle autorità francesi nel caso postale, secondo cui i debiti contratti dagli EPIC dall'entrata in vigore della LOLF, il 1o gennaio 2005, non possono beneficiare di una garanzia implicita, non possa essere accolto. a) La Commissione sottolinea che il cambiamento di status giuridico dell'ente pubblico IFP è avvenuto il 7 luglio 2006, ossia successivamente all'entrata in vigore della LOLF. In tali condizioni, non è necessario esaminare gli argomenti avanzati dall'esperto delle autorità francesi nel caso postale su eventuali debiti contratti prima del 1o gennaio 2005, nonostante le autorità francesi vi facciano riferimento mutatis mutandis nelle loro osservazioni. In effetti, i debiti contratti dall'ente pubblico IFP in data anteriore al 1o gennaio 2005, sono stati contratti da un istituto professionale ai sensi della legge n. 43-612 del 17 novembre 1943 sulla gestione degli interessi professionali (e quindi da una persona giuridica di diritto privato), e pertanto al momento della loro sottoscrizione (76) non hanno potuto essere coperti dalla garanzia illimitata conferita dallo status giuridico di EPIC. b) La Commissione sottolinea tuttavia, come rilevato anche dal suo esperto nel caso postale, e come già spiegato al considerando 130 della decisione C 56/2007 summenzionata, al quale rimanda mutatis mutandis, che l'obbligo di far figurare in una legge finanziaria le garanzie dello Stato è limitato alla «concessione» di tali garanzie, che il fatto di concedere una garanzia copre i casi nei quali, con una manifestazione esplicita di volontà, lo Stato decide di conferire la sua garanzia a un organismo o a un'operazione, che il campo di applicazione dell'obbligo di inserire le garanzie nella legge finanziaria non copre quindi le garanzie derivanti da uno status giuridico o da un obbligo giurisprudenziale, che sono di natura implicita e automatica, che questa seconda categoria non è il risultato di una decisione dello Stato, ma del fatto che lo Stato si pone in un quadro giuridico preesistente di cui la garanzia è solo un effetto (77). c) La Commissione ne trae la conclusione, come aveva fatto al considerando 131 della decisione C 56/2007, al quale rimanda mutatis mutandis, che l'argomento delle autorità francesi basato sulla LOLF non è convincente, in quanto il fatto che nessuna legge finanziaria precisi che lo Stato offre la sua garanzia all'ente pubblico IFP a motivo del suo status giuridico non esclude l'esistenza di una garanzia implicita; che in ogni caso la Commissione non è vincolata dalla classificazione nel diritto francese della misura in quanto garanzia, né dal fatto che si tratterebbe di una garanzia che rientra nel campo di applicazione della LOLF; che è pertinente soltanto la classificazione di questa misura rispetto al diritto dell'Unione europea; che quest'ultimo riconosce l'esistenza di una garanzia implicita quando uno Stato membro è giuridicamente tenuto a rimborsare un credito di un'altra persona in caso di inadempimento della medesima (78).

(105) In quarto luogo, la Commissione respinge l'argomento delle autorità francesi secondo cui, in caso di esistenza di una garanzia dello Stato a favore degli EPIC, la creazione di un nuovo EPIC (anche tramite un cambiamento di status giuridico) richiede l'applicazione di misure di garanzia tali da salvaguardare i diritti dei creditori sorti anteriormente alla trasformazione, e la sua contrapposizione (modus tollens), secondo cui, poiché un tale meccanismo non è mai stato attuato (79), non esisterebbe alcuna garanzia a favore dell'ente pubblico IFP: a) come l'esperto della Commissione ha fatto presente nel caso postale, e come rammentato al considerando 133 della decisione C 56/2007 summenzionata, al quale rimanda mutatis mutandis, la Commissione ritiene che tale affermazione deriverebbe da un'interpretazione troppo ampia della tutela costituzionale del diritto di proprietà; b) la Commissione tiene a precisare, come peraltro ha già fatto al considerando 134 della decisione C 56/2007 summenzionata, alla quale rimanda mutatis mutandis, che il diritto di proprietà non impone che sia prevista una misura specifica per garantire i diritti dei creditori al momento della trasformazione di un EPIC in società soggetta alle procedure di amministrazione e di liquidazione giudiziarie, e che l'assenza di tali misure non costituisce quindi un'indicazione dell'esistenza di una garanzia implicita; c) la Commissione aggiunge, come spiegato ai considerando 135 e 136 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, che il fatto che le autorità francesi abbiano deciso di accordare una garanzia esplicita a La Poste (80) quando quest'ultima ha ottenuto uno status giuridico equiparabile a quello di un EPIC nel 1990 non dimostra che non esistesse già una garanzia implicita a suo favore.

(106) In ultimo luogo, la Commissione rimanda alla parte della presente decisione relativa all'impegno della responsabilità dello Stato, nonché alla parte 4.1.1 A b) 3) della decisione C 56/2007 summenzionata per quanto riguarda l'articolo del sig. Labetoulle citato dalle autorità francesi (81), nonché alla sua analisi della giurisprudenza Campoloro (82).

(107) A differenza di quanto affermato dalle autorità francesi, tale garanzia sarebbe, a loro avviso, esclusa dai testi; la Commissione sottolinea che l'esistenza di garanzie implicite legate allo status giuridico di ente pubblico è confermata da una nota del Consiglio di Stato prodotta nel 1995 nella causa Crédit Lyonnais, che dimostra l'esistenza di garanzie implicite sulla base della sola natura di organismo pubblico dell'istituto (83).

(108) Come spiegato ai considerando da 142 a 145 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione non condivide l'interpretazione delle autorità francesi, secondo cui questo parere del Consiglio di Stato non potrebbe essere trasposto all'ente pubblico IFP, sottolineando in particolare che questo parere non fa riferimento alcuno alla finalità dell'organismo, né alla presenza o meno di un contabile pubblico in seno all'organismo pubblico. D'altronde, le autorità francesi non spiegano il motivo per cui questo parere sarebbe applicabile esclusivamente agli organismi pubblici con contabile pubblico. La Commissione respinge pertanto gli argomenti delle autorità francesi secondo cui il parere non sarebbe applicabile in quanto anteriore alla LOLF e in contrasto con la giurisprudenza successiva del Consiglio di Stato, poiché la Commissione ha sostenuto al considerando 104, e nella decisione C 56/2007 summenzionata, che la LOLF non ostacola l'esistenza di una garanzia implicita dello Stato a favore dell'ente pubblico IFP.

(109) Infine, come specificato ai considerando 146 e 147 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione prende atto della nota del ministro dell'Economia, delle Finanze e dell'Industria del 22 luglio 2003 incentrata sul «Censimento dei dispositivi di garanzia implicita o esplicita concessa dallo Stato», che conferma l'esistenza di garanzie implicite che discendono da un atto amministrativo o legislativo che «produce e comporta conseguenze finanziarie per lo Stato». Questa nota dimostra che la garanzia statale può discendere da atti giuridici di carattere molto diverso (84) e ricorda che la creazione di un organismo pubblico può comportare una garanzia implicita dello Stato a favore dei creditori di questo organismo (85).

b) Il creditore dell'ente pubblico IFP è sicuro che il suo credito sarà rimborsato.

(110) Al pari della dimostrazione presentata nella parte 4.1.1. A b) della decisione C 56/2007 summenzionata, alla quale essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione intende dimostrare che, in caso di cessazione dei pagamenti dell'ente pubblico IFP, i creditori di quest'ultimo si troverebbero in una situazione più favorevole rispetto ai creditori di un'impresa soggetta al diritto commerciale.

(111) In primo luogo, per quanto riguarda gli organismi pubblici, non si applicano le limitazioni tradizionali alla riscossione di un credito di un organismo di diritto privato. Sulla base degli elementi più ampiamente specificati ai considerando da 150 a 154 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione conclude su questo primo punto che: — a differenza dei creditori delle imprese soggette al diritto commerciale, i creditori dell'ente pubblico IFP (poiché quest'ultimo non è sottoposto al diritto comune in materia di amministrazione e liquidazione giudiziarie di imprese in difficoltà) non rischiano che il loro credito sia cancellato totalmente o in parte al termine di un procedimento giudiziario di liquidazione; — la personalità giuridica dell'ente pubblico IFP non osta alla garanzia statale; — in assenza di limitazione esplicita della responsabilità dello Stato nei confronti dell'ente pubblico IFP, i creditori di quest'ultimo possono legittimamente invocare il principio secondo cui lo Stato sostiene i debiti dell'ente pubblico IFP, ancorché questo goda della personalità giuridica.

(112) In secondo luogo, in caso di ripianamento dei debiti degli organismi pubblici condannati da una decisione giudiziaria, la procedura istituita dalla legge del 16 luglio 1980 (e da vari testi attuativi (86) è, per i motivi indicati ai considerando da 113 a 117, più favorevole per i creditori dell'ente pubblico IFP rispetto alle procedure giudiziarie di diritto comune, in quanto non può condurre all'estinzione del credito che detengono nei confronti dell'ente pubblico IFP.

(113) Conformemente all'analisi effettuata ai considerando da 157 a 161 della decisione C 56/2007 summenzionata, alla quale essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione sottolinea in primo luogo che la legge del 1980 (87) e le sue misure attuative (88) designano lo Stato come autorità competente per il ripianamento dei debiti degli organismi pubblici e conferisce allo Stato prerogative importanti: l'emissione di ordini di pagamento e la costituzione di risorse sufficienti.

(114) Al pari delle considerazioni riportate ai considerando da 162 a 168 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione ritiene che la procedura specifica definita dalla legge del 1980 e dai suoi testi attuativi sia solo una procedura di ripianamento dei debiti e non una procedura di liquidazione, e che in esito alla sua applicazione, il credito non si cancelli, mentre in esito all'applicazione della procedura di liquidazione, la sentenza di chiusura per insufficienza di attivi senza sanzione comporti l'interdizione per i creditori di riavviare i procedimenti. La Commissione sottolinea inoltre che la legge del 1980 e i relativi testi attuativi, prevedendo il rinvio nel tempo del pagamento e non prospettando in alcun momento la situazione di cessazione dei pagamenti, lasciano supporre ai creditori che esistono o esisteranno sempre le risorse necessarie per saldare il credito che detengono nei confronti del soggetto di diritto pubblico. Questi due elementi inducono la Commissione a ritenere che la situazione di insufficienza di liquidità sia ripianata, all'occorrenza dallo Stato, o che sia solo temporanea. Per contro, nessuna procedura di liquidazione prevede la possibilità che un terzo diventi responsabile dei debiti della persona insolvente, salvo chiaramente quando si tratta di un garante.

(115) Conformemente all'analisi effettuata ai considerando da 170 a 180 della decisione C 56/2007 summenzionata, alla quale essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione ritiene che i testi di diritto francese autorizzino o addirittura incoraggino lo Stato a concedere dotazioni agli organismi pubblici in via preferenziale rispetto ai tradizionali prestiti bancari in caso di situazione d'insufficienza di liquidità; queste dotazioni possono costituire le «risorse aggiuntive» di cui alla legge del 16 luglio 1980. La Commissione ritiene inoltre che questi testi siano noti ai creditori, che hanno motivo di ritenere quindi che l'autorità di tutela sarà in grado di trovare le risorse necessarie perché il loro credito sia rimborsato. La Commissione ritiene pertanto che l'ipotesi in cui il creditore non riesca a ottenere il pagamento del suo credito mediante l'applicazione delle procedure della legge del 16 luglio 1980 sia poco probabile.

(116) Tuttavia, contrariamente alle conclusioni cui era giunta per La Poste nella decisione C 56/2007 summenzionata, nel caso in esame la Commissione constata che le risorse proprie che l'ente pubblico IFP può liberare sono relativamente elevate, in quanto, come spiegato dalle autorità francesi al considerando 44, le disponibilità e gli investimenti (150,3 milioni di euro) erano pari alla fine del 2007 a circa cinque volte l'importo dei prestiti e dei debiti finanziari (25,2 milioni di euro). La Commissione riconosce quindi che allo stato attuale delle sue finanze, sembra poco probabile, almeno in un prossimo futuro, che una mancanza di risorse proprie possa porre l'ente pubblico IFP nell'impossibilità di far fronte ai propri debiti e comporti la necessità di un intervento statale.

(117) Anche se attualmente improbabile, è possibile che tale situazione di insufficienza di risorse dell'ente pubblico IFP si verifichi a più lungo termine. In tali circostanze, l'impossibilità di liberare risorse con la cessione di beni indurrebbe a far ricorso ad altri meccanismi di garanzia (anticipi, ricerca di una responsabilità dello Stato e così via). Inoltre, l'adozione di un regime di protezione dei beni da parte del legislatore potrebbe alimentare il contenzioso della responsabilità senza colpa dello Stato a fronte di un'eventuale insolvenza dell'ente pubblico IFP (89). Su questo punto, la Commissione prende atto dell'argomento delle autorità francesi (90) secondo cui, nell'ipotesi in cui lo Stato giudichi un attivo appartenente a un organismo pubblico «indispensabile» all'esecuzione di un compito di servizio pubblico e si opponga a tale cessione, ciò non implica affatto che debba compensare con meccanismi di garanzia. La Commissione constata tuttavia che le autorità francesi hanno riconosciuto (pur contestando che l'ente pubblico IFP possa trarne vantaggio) che l'esigenza di continuità del servizio pubblico s'impone al rappresentante dello Stato nell'esecuzione della procedura istituita dalla legge del 16 luglio 1980 (91). Inoltre, la Commissione ritiene che la scelta dell'autorità pubblica di non procedere a cessioni di attivi ai fini del mantenimento di un servizio pubblico potrebbe impegnare la responsabilità senza colpa dello Stato per violazione dell'uguaglianza dinanzi alle cariche pubbliche.

(118) In terzo luogo, per le ragioni già esposte ai considerando da 185 a 226 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione ritiene che, nell'ipotesi poco probabile in cui la procedura stabilita dalla legge del 16 luglio 1980 non gli consenta di essere rimborsato, gli strumenti di ricorso di cui dispone il creditore per impegnare la responsabilità dello Stato presentano le caratteristiche di un meccanismo di garanzia.

(119) Sebbene ritengano che, in linea di principio, la responsabilità dello Stato, con o senza colpa, non possa essere impegnata (92), le autorità francesi riconoscono che, nell'ipotesi in cui un'esigenza di continuità del servizio pubblico fosse vincolante per il rappresentante dello Stato nel dare esecuzione alla procedura prevista dalla legge del 16 luglio 1980, è possibile che il giudice ordini il risarcimento del creditore. In questa ipotesi, le autorità francesi ritengono tuttavia che il creditore non godrebbe di alcun vantaggio, in quanto sarebbe comparabile a quello che avrebbe ottenuto in caso di applicazione del diritto comune. A questo proposito, la Commissione constata talune specificità del diritto speciale istituito dalla legge del 1980: nel diritto comune della liquidazione giudiziaria, i creditori, quanto meno quelli chirografari, non recuperano in linea generale la totalità dei crediti, e nella maggior parte dei casi i debiti dell'impresa in liquidazione non sono pagati da terzi.

(120) Le autorità francesi contestano inoltre che le possibilità di risarcimento offerte ai creditori per il fatto che entra in gioco la responsabilità dello Stato possano essere assimilate a una forma di garanzia. Al contrario, la Commissione reputa che il coinvolgimento della responsabilità dello Stato (con o senza colpa) nell'attuazione della procedura di ripianamento dei debiti dei soggetti pubblici di cui alla legge del 16 luglio 1980 equivale a un meccanismo di garanzia ai fini del diritto dell'Unione poiché assicura ai creditori il pagamento del credito obbligando lo Stato al risarcimento in caso di insolvenza dell'ente pubblico IFP. Per di più, la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo (CEDU) nella causa Société de gestion du port de Campoloro e Société fermière de Campoloro/Francia (93) (in appresso «la causa Campoloro») tende a riconoscere l'esistenza di una garanzia automatica.

(121) Infine, al pari della dimostrazione riportata ai considerando da 181 a 184 della decisione C 56/2007 summenzionata, alla quale essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione ritiene che la proposta delle autorità francesi intesa a chiarire il decreto applicativo della legge del 16 luglio 1980 sia insufficiente per escludere che lo svincolo delle risorse possa avvenire mediante un apporto di risorse pubbliche. a) Le autorità francesi hanno proposto di modificare il decreto applicativo della legge del 1980 nel seguente modo: «se l'ingiunzione non ha effetti alla scadenza dei termini, il rappresentante dello Stato o l'autorità incaricata della tutela procede all'iscrizione delle spese al bilancio dell'ente o dell'organismo pubblico insolvente. Esso libera, se opportuno, le risorse necessarie nell'ambito d