RELAZIONE SPECIALE N. 2/96 sui conti dell'amministratore e sull'amministrazione di Mostar da parte dell'Unione europea (AMUE) corredata delle risposte della Commissione e dell'amministratore di Mostar (96/C 287/01)

(Osservazioni in virtù dell'articolo 188 C, paragrafo 4, secondo comma del trattato CE)

INDICE

Paragrafi Pagina

INTRODUZIONE . 1- 7 2

Cenni storici sull'AMUE . 1- 3 2

Il controllo della Corte . 4- 7 2

GLI OBIETTIVI DELL'AMUE . 8-12 2

LO SVOLGIMENTO DELLA MISSIONE DELL'AMUE . 13-30 3

IL BILANCIO E LA SPESA DELL'AMUE . 31-39 5

Le risorse di bilancio dell'AMUE . 31-34 5

La spesa dell'AMUE . 35-39 6

L'ORGANIZZAZIONE DELL'AMUE . 40-54 6

La creazione dell'AMUE . 40-47 6

La struttura dell'AMUE . 48-54 7

LE STRUTTURE DECISIONALI . 55-84 8

Osservazioni sulle procedure decisionali e gestionali a livello centrale . 61-79 9

Le procedure decisionali e gestionali a livello centrale . 62-68 9

Osservazioni sulla gestione finanziaria dell'AMUE . 69-79 10

La sorveglianza e la supervisione . 80 12

Disposizioni in merito al termine del mandato dell'AMUE . 81-84 12

CONCLUSIONI . 85-90 12

RACCOMANDAZIONI . 91-93 13

Risposte della Commissione e dell'amministratore di Mostar . 19

INTRODUZIONE

Cenni storici sull'AMUE

1. Nel settembre 1993, durante le trattative per la pace, fu lanciata, ed accettata in linea di massima da tutte le parti operanti in Bosnia-Erzegovina, l'idea che Mostar fosse posta provvisoriamente sotto l'amministrazione dell'Unione europea (UE) in attesa di una soluzione duratura ai problemi della città. La questione è stata quindi lasciata in sospeso fino alla presentazione di un piano di pace complessivo per l'ex Iugoslavia. A seguito di un invito rivolto all'Unione europea dalle parti che hanno firmato l'accordo di Washington del marzo 1994, il Consiglio ha deciso ufficialmente, il 16 maggio 1994 (1), di attuare un'azione comune di Politica estera e di sicurezza comune (PESC) a norma dell'articolo J.3 del trattato sull'Unione europea, per apportare un sostegno all'amministrazione della città di Mostar, una delle città più colpite dai combattimenti. Questa decisione faceva seguito ad una precedente decisione del Consiglio dell'8 novembre 1993 (2), relativa ad un'azione comune per sostenere l'inoltro dell'aiuto umanitario in Bosnia-Erzegovina (3).

2. La decisione del Consiglio del 16 maggio 1994 prevedeva un bilancio iniziale fino ad un importo massimo di 32 Mio di ECU, destinato a finanziare la costituzione e le azioni successive di una nuova amministrazione della città di Mostar da parte dell'Unione europea (l'AMUE). Decisioni successive hanno aumentato la dotazione totale disponibile a 144 Mio di ECU (cfr. il paragrafo 31).

3. Ufficialmente l'AMUE ha cominciato ad operare il 23 luglio 1994, quando l'amministratore ha assunto le proprie funzioni a Mostar. Il mandato iniziale dell'AMUE aveva una durata massima di due anni e doveva scadere al più tardi il 22 luglio 1996 (4).

Il controllo della Corte

4. In conformità del trattato (5) ed aderendo all'invito del Consiglio espresso nell'articolo 3 della decisione del Consiglio del 16 maggio 1994, nel 1995 la Corte dei conti ha espletato un controllo integrato sia delle operazioni dell'AMUE, sia dei conti dell'amministratore. Questi conti comprendevano sia fondi forniti direttamente dagli Stati membri dell'UE, sia fondi provenienti dal bilancio generale dell'Unione europea.

5. La Corte ha verificato se tutte le entrate al 31 agosto 1995 fossero state acquisite e se tutte le spese alla stessa data fossero state erogate in modo legale e regolare ed ha parimenti esaminato la sana gestione finanziaria.

6. A Mostar sono state svolte due visite di controllo, e cioè una visita preliminare dal 3 al 5 luglio 1995 ed una visita finale dal 23 al 31 ottobre 1995. Nel corso del controllo sono stati esaminati i progressi compiuti dall'AMUE nel conseguimento dei suoi obiettivi ed i sistemi di controllo interno dell'AMUE, e ne è stata valutata l'efficacia operativa. Il controllo delle entrate è stato espletato in base agli importi esigibili in virtù delle varie decisioni del Consiglio ed agli importi effettivamente versati sul conto dell'amministratore. Il controllo delle spese è stato basato sia sugli impegni contratti dall'AMUE, sia sui pagamenti eseguiti fino al 31 agosto 1995.

7. Le visite in loco hanno consentito alla Corte di appurare direttamente le condizioni difficili in cui operava l'équipe dell'AMUE, condizioni dovute alle continue tensioni fra le diverse parti, al bombardamento sporadico della città, allo sfacelo della maggior parte dei quartieri di Mostar orientale, alle sofferenze della popolazione durante e dopo le fasi di conflitto aperto, all'interruzione dei servizi normali ed al crollo dell'economia. Il forte spirito di squadra all'interno dell'AMUE ha contribuito notevolmente ai risultati raggiunti.

GLI OBIETTIVI DELL'AMUE

8. Il memorandum d'intesa sull'amministrazione di Mostar da parte dell'Unione europea («MdI»), firmato il 5 luglio 1994 dagli Stati membri dell'Unione europea e dell'Unione dell'Europa occidentale (UEO), nonché dalle varie parti coinvolte nel conflitto, enuncia i vari obiettivi che l'AMUE deve conseguire, obiettivi poi precisati in un documento strategico datato 13 maggio 1995 e predisposto dall'amministratore.

9. L'obiettivo principale esposto nell'MdI è quello di creare le condizioni favorevoli per giungere all'unificazione di Mostar. Anche se non si richiede esplicitamente all'AMUE di pervenire ad un'amministrazione unica di Mostar, questo rimane lo scopo fondamentale. Pertanto, l'AMUE ha operato insieme alle parti in loco per superare l'attuale divisione di Mostar e per creare il clima opportuno per giungere ad un'amministrazione comune di una città plurietnica, per tenere elezioni democratiche (prima della scadenza del mandato dell'AMUE) e per favorire il ritorno a condizioni di vita normali per tutti i suoi abitanti.

10. I criteri principali che il documento strategico dell'AMUE considera fondamentali per il concetto di città unificata sono i seguenti:

a) una popolazione disposta a vivere rispettando una serie di norme comuni;

b) un'autorità municipale centrale ben accetta alla popolazione;

c) un quadro giuridico comune e diritti garantiti per tutti gli abitanti;

d) servizi pubblici, un sistema fiscale e una forza di polizia comuni; e, fattore della massima importanza:

e) libertà di movimento per tutti gli abitanti residenti nella città.

11. I presupposti principali in base ai quali è stato preparato il documento strategico complessivo dell'AMUE del 13 maggio 1995 sono i seguenti:

a) la Federazione fra i bosniaci ed i croati della Bosnia-Erzegovina rimarrà intatta e si svilupperà ulteriormente;

b) la forza di protezione delle Nazioni Unite (UNPROFOR) rimarrà nella regione con gli attuali effettivi immutati;

c) il bombardamento di Mostar da parte dell'esercito serbo-bosniaco (ESB) non raggiungerà un'intensità tale da rendere impossibile il compito dell'amministrazione dell'UE; e d) l'AMUE conquisterà progressivamente la fiducia degli abitanti di Mostar e nessuna delle varie parti l'ostacolerà in tutto e per tutto nel conseguimento dei suoi obiettivi.

12. Oltre allo scopo principale dell'AMUE di creare le condizioni favorevoli all'unificazione della città di Mostar, vi sono altri obiettivi enunciati nell'MdI ed ulteriormente sviluppati nel documento strategico dell'AMUE. Essi riguardano i diversi settori d'intervento dell'AMUE e sono sintetizzati nell' allegato 1. Benché non fossero quantificati nell'MdI, per cui è difficile valutare i progressi compiuti, questi obiettivi erano di ampia portata ed ambiziosi, in una situazione di conflitto continuo e di diffidenza e tensione costanti fra le parti che dovevano riunificarsi.

LO SVOLGIMENTO DELLA MISSIONE DELL'AMUE

13. Le informazioni esposte nei paragrafi 14-30 sono tratte dalle relazioni sull'avanzamento dei lavori dell'AMUE e dai fascicoli dell'amministrazione attinenti alle sue diverse attività, completati e confermati da osservazioni in loco durante le missioni di controllo.

14. Il 31 ottobre 1995, quando si è concluso il lavoro di controllo in loco, Mostar, una città con circa 60 000 abitanti, era ancora quasi completamente divisa fra una parte orientale controllata dai musulmani ed una parte occidentale controllata dai croati bosniaci. Nonostante i tentativi continui dell'AMUE per negoziare e conseguire maggiori progressi in relazione alla libertà di movimento, fra le due parti non era stato raggiunto alcun consenso. In ciascuno dei due settori 250 persone (esclusi gli uomini in età di leva) erano riuscite ad ottenere un lasciapassare per recarsi ogni giorno nell'altro settore di Mostar. Un numero limitato di persone appartenenti a talune categorie professionali erano ugualmente riuscite ad ottenere una carta d'identità, che consentiva loro di attraversare le linee di demarcazione. Tuttavia, la polizia di Mostar occidentale creava continuamente difficoltà in merito al libero accesso - alle persone provenienti da Mostar orientale - al quartiere generale dell'AMUE, ubicato in Mostar occidentale.

15. L'AMUE ha incontrato difficoltà notevoli nel tentativo di creare una forza di polizia unificata. Benché questo obiettivo fosse stato individuato in precedenza come uno dei compiti più importanti convenuti nell'MdI, le forze politiche locali in Mostar occidentale si sono opposte fermamente ad uno sviluppo rapido di un tale corpo di polizia. Comunque, la fase 1 del programma di polizia unificata è stata completata. Essa comprendeva la creazione di un centro operativo comune, miglioramenti nelle comunicazioni inerenti alla polizia e pattugliamenti comuni della polizia dell'UEO e di quella di Mostar orientale, da un lato, e della polizia dell'UEO e di quella di Mostar occidentale dall'altro, sulla linea di demarcazione fra le due parti della città. Secondo una convenzione firmata il 18 settembre 1995, la fase 2 prevedeva la creazione di un quartiere generale comune, l'inizio di pattugliamenti comuni fra la polizia di Mostar orientale, quella di Mostar occidentale e la polizia dell'UEO, nonché un'accelerazione dell'iter inteso a sostituire le forze di polizia esistenti in Mostar occidentale ed in Mostar orientale. All'epoca del controllo l'attuazione di questa fase era bloccata.

16. A norma dell'articolo 21 dell'MdI, tutti i fondi di cui dispongono le parti locali (cioè le due amministrazioni occidentale ed orientale) per l'amministrazione della città saranno posti a disposizione del dipartimento finanze e fiscalità dell'AMUE, che li incorporerà nel bilancio della città. Questa disposizione, tuttavia, non è stata rispettata. Pur ricevendo fondi dall'esterno, le due amministrazioni non li dichiarano all'AMUE.

17. All'epoca del controllo, i progressi compiuti nel conseguire l'obiettivo di un'amministrazione unificata erano stati modesti. Sviluppi successivi, ad esempio la conclusione dell'accordo di pace per la Bosnia firmato a Parigi il 14 dicembre 1995 e l'accordo per Mostar, raggiunto a Roma il 18 febbraio 1996, creano la possibilità di una maggiore cooperazione fra le parti e l'AMUE.

18. Nonostante le difficoltà suddette, l'AMUE è andata avanti con il resto del suo programma. Si è trattato soprattutto di collaborare con le amministrazioni locali e le società dei servizi pubblici di Mostar occidentale ed orientale per ricostruire e dare nuovo sviluppo a gran parte delle infrastrutture danneggiate di Mostar, come pure di lanciare alcune iniziative economiche. In certi casi l'AMUE ha dato il proprio appoggio a progetti al di fuori della zona ufficiale posta sotto l'amministrazione dell'UE (la «zona blu»), per le importanti possibilità di creazione di posti di lavoro.

19. Inizialmente, i compiti più importanti sono consistiti nel ripristinare l'erogazione di acqua e di energia elettrica alla città. Nel marzo 1995 il rifornimento idrico era stato ripristinato in tutti i quartieri, tranne quelli in collina, che non erano approvvigionati a sufficienza neppure in passato. Inoltre è stato avviato un programma speciale per individuare e riparare eventuali fughe.

20. Per quanto riguarda l'erogazione dell'energia elettrica, il primo obiettivo è consistito nel collegare Mostar orientale ad un cavo a bassa tensione, in modo da rifornire di elettricità i privati, obiettivo conseguito nel novembre 1994. Da tale data e fino al marzo 1995 l'AMUE ha lavorato per instaurare un collegamento ad alta tensione da ovest ad est. Questa iniziativa è stata ostacolata dalla parte occidentale che ha tentato, senza successo, di servirsi di questo collegamento per conseguire il controllo di un impianto idroelettrico nelle mani di Mostar orientale. Nel settembre 1995, a causa dell'opposizione dell'Electropriveda BIH (6) a Saraievo, è fallito un piano dell'AMUE avente lo scopo di aumentare l'energia erogata alla città ed alla valle della Neretva, con il risultato che le industrie ubicate nella zona non dispongono ancora di elettricità sufficiente.

21. Uno dei primi compiti dell'amministrazione è consistito nell'organizzare la rimozione delle macerie dalle strade. Per quanto riguarda la ricostruzione, sono stati riparati più di 3 500 edifici leggermente danneggiati nelle parti orientale ed occidentale, mentre si è previsto di rifornire di vetro per finestre altri 2 000 alloggi in Mostar orientale entro la fine del 1995. Una serie di edifici pubblici è stata restaurata. Sono stati presi diversi provvedimenti per rafforzare la capacità dell'industria edile locale e, dopo alcuni ritardi, è stata creata un'agenzia (7) per la locazione di macchinari per Mostar orientale.

22. Nel settore economico, l'AMUE ha lanciato un programma di sostegno agli investimenti (PSI) per le grandi società pubbliche nei settori delle industrie tessili, cementizie, delle costruzioni metalliche, attrezzature e succhi di frutta, ed attraverso il programma per le piccole imprese (PPI) ha sostenuto 470 piccole e medie imprese. Questo sostegno ha interessato la ricostruzione degli edifici e dei locali, l'acquisto di attrezzature e di macchinari nuovi, nonché corsi di formazione professionale per la gestione. Tuttavia, le conclusioni preliminari di una valutazione svolta in Mostar orientale della fase 1 del programma PPI indicano che i risultati sono stati meno soddisfacenti di quanto si era sperato all'origine. Alla fine del settembre 1995, circa il 28 % delle imprese clienti avevano utilizzato meno del 10 % delle sovvenzioni loro assegnate, mentre il 57 % aveva utilizzato meno del 10 % dei prestiti loro concessi (8).

23. Il solo progetto di impresa congiunta che in teoria funziona fra Mostar orientale e Mostar occidentale è rappresentato dalla società di autobus, che provvede a questo servizio dall'aprile 1995. Se ne occupano due agenzie, una nella parte est e l'altra nella parte ovest, che hanno un consiglio di amministrazione comune presieduto dal direttore del dipartimento dell'economia, dei trasporti e delle infrastrutture (DETI) dell'AMUE. Tuttavia, gli autobus continuano a seguire percorsi rigorosamente distinti nelle parti ovest ed est e gli introiti sono trattenuti separatamente dalle due agenzie.

4. È anche iniziata la riparazione delle strade e sono stati avviati i lavori su tutti i ponti ad eccezione di uno nella zona posta sotto la responsabilità dell'AMUE. Sono stati ultimati i lavori riguardanti il ponte Tito, il ponte Bailey a Potoci e due passerelle che sostituiscono il ponte Kamenica ed il ponte storico Stari Most sul fiume Neretva. Il progetto più importante, relativo al ponte Carinski, è stato completato ed il ponte inaugurato il 30 aprile 1996. Sempre nel 1996 si prevede di iniziare i lavori relativi al ponte Hasan Brkic (Mostar orientale) ed al ponte Aviator in Mostar occidentale, le cui riparazioni saranno ultimate solo dopo la scadenza del mandato dell'AMUE.

25. Anche le telecomunicazioni sono state in gran parte ripristinate nella città. Le due parti hanno firmato un accordo per creare un'organizzazione comune delle poste e delle telecomunicazioni (PT), che però alla fine del 1995 non era stata posta in essere.

26. Nel settore della sanità pubblica, sono stati eseguiti vasti lavori di risanamento delle strutture sanitarie danneggiate dalla guerra, ubicate principalmente in Mostar orientale. Inoltre, è stata avviata un'ampia campagna di disinfestazione. L'amministratore ha deciso che il progetto per completare ed attrezzare l'ospedale centrale Bijeli Brijeg in Mostar occidentale non doveva essere realizzato fino a che il libero accesso allo stesso da parte di tutti gli abitanti non fosse stato garantito in modo soddisfacente.

27. Per quanto riguarda l'istruzione e la cultura, sono state riparate 12 scuole elementari, nonché tre asili e diversi edifici storici. Altri lavori importanti sono ancora in corso. Inoltre, è stato ultimato un programma di misure per poter utilizzare tre scuole secondarie durante l'inverno del 1994/1995. La ricostruzione totale di due scuole secondarie è iniziata, ma la ricostruzione ulteriore di altre scuole secondarie è ancora subordinata ad una decisione politica sull'istruzione comune e sul libero accesso a tutte le scuole di tutti gli allievi. All'epoca del controllo queste condizioni preliminari, su cui l'AMUE insiste, non erano state soddisfatte.

28. Nel settore della vita culturale, gioventù e sport, l'AMUE ha finanziato la ricostruzione di diversi edifici sportivi, di 10 campi sportivi ed ha dato il proprio appoggio a 20 club sportivi locali, oltre a finanziare programmi per scambi culturali e di giovani.

29. Nel giugno 1995 è stato avviato un programma pilota per le abitazioni, che prevedeva di riparare 78 appartamenti, 80 immobili in Mostar orientale, 3 condomini ed altri edifici in Mostar occidentale. Se ne è consentita l'occupazione da parte di sfollati, che hanno così liberato altri appartamenti in cui potranno tornare i proprietari originari.

30. L'UNHCR (9) e varie organizzazioni non governative sostenute dall'ECHO (10) hanno provveduto al rifornimento di viveri, che sono stati distribuiti ad entrambe le parti della città da organizzazioni governative e non governative. Si è ugualmente provveduto al rifornimento di combustibile e di altri materiali da riscaldamento. Per riattivare la produzione agricola è stato sostenuto un programma di semina primaverile. Mense pubbliche e semipubbliche hanno preparato 15 000 pasti al giorno per i bisognosi, rappresentanti circa il 25 % della popolazione totale della città.

IL BILANCIO E LA SPESA DELL'AMUE

Le risorse di bilancio dell'AMUE

31. Come illustrato nella tabella 1, il bilancio cumulato dell'AMUE per il periodo luglio 1994-luglio 1996 è stato pari in totale a 144 Mio di ECU. La dotazione totale dell'AMUE ammonta a quasi 2 400 ECU pro capite a Mostar (in base ad una stima della popolazione di 60 000), cui si può aggiungere un costo supplementare indiretto stimato in quasi 35,0 Mio di ECU, cioè 585 ECU pro capite (11). Pertanto, la zona interessata usufruisce di un tasso elevato di aiuto.

32. Il bilancio 1994 dell'AMUE è ammontato a 32 Mio di ECU, di cui 15 Mio di ECU sono stati finanziati dalla Commissione, a carico del bilancio generale della Comunità europea, e 17 Mio di ECU dagli Stati membri. L'importo di 15 Mio di ECU consisteva inizialmente di 10 Mio di ECU provenienti dalla linea di bilancio B7-010 (12) e di 5 Mio di ECU messi a disposizione dall'ECHO, già approvati a favore del Gruppo di gestione internazionale - Infrastrutture per la Bosnia-Erzegovina (International Management Group-Infrastructure for Bosnia and Herzegovina, IMG-IBH). Quest'ultimo importo doveva essere gestito dall'ECHO e non dall'AMUE. Tuttavia, questa situazione in seguito è mutata poiché l'amministratore non ha accettato che parte della sua dotazione fosse già destinata. Pertanto, la Commissione ha reperito altri fondi. I 17 Mio di ECU provenienti dagli Stati membri sono stati forniti mediante un contributo diretto, stabilito in base al criterio di ripartizione del PNL (cfr. la tabella 2).

33. Il bilancio 1995 dell'AMUE è stato stabilito in 80 Mio di ECU, interamente finanziati dal bilancio comunitario. Questa cifra si articola come segue:

a) 20 Mio di ECU sono stati previsti dal secondo bilancio suppletivo del 1994 dal Parlamento per l'ospedale di Mostar; e b) 60 Mio di ECU provengono dal bilancio 1995, di cui 10 Mio di ECU dalla linea di bilancio operativa (B8-100) e 50 Mio di ECU dalla riserva. Il 18 luglio 1995 questa riserva di 50 Mio di ECU è stata stornata alla linea di bilancio B8-100.

34. Il bilancio 1996 dell'AMUE, che copre un periodo di sette mesi fino al termine previsto delle operazioni dell'AMUE, ammonta a 32 Mio di ECU, interamente finanziati dal bilancio generale dell'UE (13).

La spesa dell'AMUE

35. La tabella 3 presenta una ripartizione per settore della spesa effettiva dell'AMUE nel 1994 e nel 1995, raffrontata ai bilanci iniziali e rettificativi.

36. Nelle previsioni di bilancio iniziali predisposte per il 1994, i settori più importanti erano quelli dei servizi sanitari e sociali, seguiti dal sostegno al settore economico (promozione degli investimenti), dall'amministrazione municipale e dalla forza di polizia unificata, dalle attrezzature e infrastrutture di trasporto e dal settore edile per la costruzione ed il restauro delle abitazioni.

37. La tabella 3 mostra che i bilanci rettificativi e la spesa effettiva non hanno tuttavia seguito questo schema a causa dei mutamenti continui della situazione sul posto a Mostar. In effetti, la maggior parte delle spese è stata sostenuta nei settori dei servizi pubblici (acqua e misure sanitarie, energia e telecomunicazioni), nel settore edile (costruzione e restauro di alloggi) e in quello del sostegno al settore economico (promozione degli investimenti).

38. Nel corso del 1995 l'AMUE ha predisposto due bilanci rettificativi a seguito dei cambiamenti verificatisi nella situazione politica generale. Il cambiamento più significativo è consistito nel ridurre la dotazione dei servizi sanitari e sociali di 12 Mio di ECU, che corrispondevano per la maggior parte a fondi non più necessari per completare ed attrezzare l'ospedale centrale Bijeli Brijeg a Mostar. Sono state invece aumentate le dotazioni dei programmi per i servizi pubblici e il restauro delle abitazioni, che erano progrediti più rapidamente del previsto. È stata ridotta anche la dotazione di bilancio per le infrastrutture dei trasporti poiché i progetti di due nuovi ponti sono stati rinviati dal 1995 al 1996.

39. La tabella 4 mostra che nel 1994 in diversi settori e nel 1995 nel settore edile gli importi impegnati sono stati superiori agli importi che figurano nei bilanci approvati. Ciò era dovuto in gran parte alla mancanza di procedure idonee di autorizzazione delle spese, all'inizio del mandato dell'AMUE, ed alla lentezza delle procedure per lo storno degli stanziamenti di bilancio da un settore all'altro. Inoltre, come si osserva ai paragrafi 74 e 75, per la maggior parte dei primi 18 mesi l'AMUE non è stata in grado di sorvegliare del tutto la spesa rispetto al bilancio a causa delle carenze insite nei sistemi di stesura delle relazioni. Tuttavia, il totale degli impegni non ha superato la dotazione totale dell'AMUE.

L'ORGANIZZAZIONE DELL'AMUE

La creazione dell'AMUE

40. Nel 1994, a metà aprile, cioè prima della decisione ufficiale del Consiglio in merito all'azione comune, un «gruppo di punta», di tre persone, inviato dal gruppo ad hoc del Consiglio, è giunto a Mostar per preparare l'arrivo dell'amministratore. Il gruppo di punta ha presentato 28 relazioni alla Presidenza del Consiglio. Molte di queste relazioni chiedevano una risposta scritta che fornisse commenti, orientamenti, consigli o approvazioni. Tuttavia, tali risposte non sono state fornite.

41. All'epoca il Consiglio non aveva istituito un meccanismo formale per provvedere ad un finanziamento adeguato dell'operazione del gruppo di punta. Nel giugno e nel luglio 1994 sono stati negoziati prestiti per un totale di 32 600 ECU da parte del gruppo di osservatori della Comunità europea (European Community Monitoring Mission, ECMM), per finanziare le operazioni preparatorie. Corrieri da Zagabria e Spalato hanno portato questi importi in contanti a Mostar. Altri liquidi, per un totale di 53 000 ECU, sono stati erogati a carico del bilancio federale tedesco. Il Consiglio ha quindi provveduto ad un unico versamento di 100 000 ECU a carico del suo bilancio amministrativo, che, fra l'altro, ha consentito al gruppo di punta di rimborsare i precedenti prestiti dell'ECMM.

42. Il Consiglio ha classificato le spese del gruppo di punta come spese amministrative, in conformità dell'articolo J.11 del trattato sull'Unione europea. Il Consiglio ha ritenuto che, in talune circostanze ed in base ad una decisione del Consiglio, le spese amministrative per la PESC potevano comprendere «le spese preparatorie per l'attuazione di un'azione operativa (spese di viaggio e di soggiorno delle persone interessate e sostegno logistico temporaneo posto a disposizione di tali persone» (14). Questa decisione di principio è stata approvata dal Consiglio per il gruppo di punta dell'AMUE l'11 luglio 1994 (15).

43. Tuttavia, il Parlamento europeo ha rilevato che occorre definire con cura quali sono le spese amministrative e quali le spese operative per le azioni comuni della PESC (16) e quale parte del bilancio dell'Unione europea debba finanziare tali spese. Esso ha proposto che il bilancio del Consiglio finanzi solo le spese amministrative inerenti all'adozione di decisioni politiche da parte del Consiglio, spese che devono essere sostenute prima che il Consiglio decida di assegnare i fondi. Qualsiasi spesa amministrativa erogata dopo che il Consiglio ha adottato una decisione, dovrebbe essere finanziata dagli stanziamenti di funzionamento della Commissione (parte A della sezione III) e tutte le spese operative che possono essere messe a carico del bilancio dell'UE dovrebbero essere finanziate dagli stanziamenti operativi della Commissione (parte B della sezione III) (17).

44. Successivamente, nel contesto della procedura relativa al bilancio rettificativo e suppletivo n. 2 per l'esercizio finanziario 1994, il Parlamento ha sottolineato la necessità di precisare la definizione e il contenuto di voce di spesa amministrativa od operativa in relazione alla PESC, prima di impegnarsi in azioni che potrebbero porre l'autorità di bilancio di fronte al fatto compiuto.

45. Il lavoro del gruppo di punta faceva parte dell'avviamento dell'azione e pertanto, in questo caso, si può ritenere che la spesa sostenuta sia di natura operativa. Spese di questo tipo erogate dalla Commissione in altri settori del bilancio sono finanziate, normalmente, con stanziamenti operativi.

46. Mentre il gruppo di punta stava preparando il terreno a Mostar, gli Stati membri hanno nominato alcuni agenti espatriati (18) presso l'AMUE, in base a proposte per l'organizzazione dell'AMUE formulate dalla delegazione tedesca, che comprendevano anche suggerimenti sull'assegnazione dei posti. L'amministratore non è stato consultato. Solo uno Stato membro ha presentato più di un candidato per posto. L'arrivo del personale in questione a Mostar non è stato sufficientemente coordinato con il gruppo di punta e ne sono conseguiti problemi logistici. Inoltre, l'ECHO ha inviato un consulente per l'aiuto umanitario, che doveva però riferire all'ECHO e non all'amministratore. Contemporaneamente, anche l'Italia ha inviato un consulente per l'aiuto umanitario. Queste due persone sono rimaste a Mostar per tre mesi, con un certo disagio, fino a che l'amministratore ha ottenuto l'approvazione della Presidenza del Consiglio per la nomina di un solo coordinatore umanitario danese.

47. Quesiti specifici sollevati dal gruppo di punta in diverse occasioni nel maggio 1994 presso la Presidenza del Consiglio ed attinenti alla struttura generale dell'AMUE ed alle modalità di nomina del personale, sono rimasti senza risposta. Il gruppo di punta, inoltre, non ha mai saputo con chiarezza quale dipartimento o persona presso il Consiglio o la Presidenza fosse responsabile del coordinamento complessivo.

La struttura dell'AMUE

48. Durante la riunione del 18 aprile 1994, il Consiglio ha nominato ufficialmente amministratore dell'Unione europea a Mostar il sig. H. Koschnick, ex sindaco di Brema. Dopo la smilitarizzazione definitiva di Mostar da parte dell'UNPROFOR e dopo che le parti coinvolte nel precedente conflitto avevano firmato, il 10 giugno 1994, il memorandum d'intesa sull'amministrazione di Mostar da parte dell'Unione europea, l'amministratore ha assunto ufficialmente le sue funzioni il 23 luglio 1994 e l'AMUE ha iniziato la propria attività.

49. L'allegato 2 illustra la struttura organizzativa dell'AMUE al 6 ottobre 1995. La situazione è in gran parte immutata rispetto a quella esistente nel luglio 1994, tranne il fatto che, principalmente per creare un posto di direttore di dipartimento per un altro Stato membro, all'inizio del 1995 il dipartimento istruzione e cultura è stato scisso per creare un nuovo dipartimento della vita culturale, della gioventù e dello sport. Successivamente, il direttore di questo dipartimento ha assunto anche le funzioni di consigliere per le telecomunicazioni.

50. La struttura organizzativa dell'AMUE è complessa e non si ispira interamente a criteri di funzionalità. Il numero dei dipartimenti e dei posti di consigliere è elevato e la ripartizione delle responsabilità è basata in parte sull'esigenza di offrire portafogli soddisfacenti alle persone nominate dagli Stati membri. Il consigliere per i rifugiati e quello per le telecomunicazioni dispongono di un bilancio ma non hanno un dipartimento. Sarebbe stato più logico incorporare la ricostruzione delle telecomunicazioni in uno dei dipartimenti operativi.

51. Il personale dell'AMUE, compreso l'ufficio del mediatore (19) consiste di 39 agenti civili espatriati, altri 6 agenti sono forniti dall'ECMM e la forza di polizia dell'UEO consta di 181 poliziotti. Tutti questi agenti sono forniti dagli Stati membri ed i loro stipendi mensili e indennità di soggiorno sono versati direttamente dal paese di origine oppure, come nel caso di due agenti della Commissione distaccati presso il dipartimento finanze e fiscalità, dalla Commissione. Si stima che il costo del personale espatriato in causa e degli agenti di polizia ammonti a circa 16,8 Mio di ECU l'anno e non è incluso nel bilancio dell'azione comune.

52. Ufficialmente ogni dipartimento operativo dell'amministrazione dell'UE dipende da un direttore di dipartimento dell'UE, coadiuvato da due coresponsabili, di Mostar orientale e di Mostar occidentale. Questi ultimi, comunque, non hanno alcuna attribuzione operativa all'interno dell'AMUE.

53. La Svezia, la Finlandia e l'Austria, che in precedenza avevano occupato un posto di osservatore nei gruppi del Consiglio, hanno fornito quattro agenti come contributo all'operazione di Mostar prima di diventare ufficialmente membri dell'UE. Tutti gli altri Stati membri dell'UE hanno fornito agenti per le operazioni dell'AMUE e/o della polizia dell'UEO. Inoltre, due agenti sono stati posti a disposizione dell'AMUE dalla Svizzera e dalla Norvegia.

54. L'équipe di dirigenti incaricata di realizzare il programma è stata creata ripartendo i posti fra gli Stati membri, senza valutare candidature alternative a livello del Consiglio e senza che il capo dell'organizzazione fosse in grado di influire sulla composizione dell'équipe. La maggior parte delle nomine ha avuto un esito positivo e - forse perché nel caso di Mostar non esisteva alternativa - i componenti dell'équipe hanno in generale collaborato in modo soddisfacente. Tuttavia, la procedura seguita avrebbe potuto portare facilmente a risultati molto diversi.

LE STRUTTURE DECISIONALI

55. Le azioni comuni della PESC sono disciplinate dagli articoli J.3-J.11 del titolo V del trattato sull'Unione europea. È il Consiglio che decide che una questione forma oggetto di un'azione comune e ne fissa la portata precisa, gli obiettivi generali e particolari che l'Unione si prefigge nella realizzazione di detta azione, nonché i mezzi, le procedure, le condizioni e, se necessario, la durata applicabili alla sua attuazione. La Presidenza del Consiglio è responsabile della realizzazione delle azioni comuni e la Commissione è pienamente associata a tali compiti.

56. Secondo il disposto dell'articolo J.5 del trattato sull'Unione europea e come previsto dalla decisione del 16 maggio 1994 del Consiglio, la Presidenza del Consiglio, assistita da un gruppo di lavoro consultivo composto dei rappresentanti permanenti degli Stati membri e in collaborazione con la Commissione, decide in merito agli orientamenti pratici dell'operazione AMUE. Essa stabilisce anche le misure precise necessarie per far fronte alle necessità individuate dall'amministratore e decide in merito allo sblocco dei fondi da versare sul conto dell'amministratore. Quest'ultimo riferisce periodicamente alla Presidenza del Consiglio in merito alle proprie necessità e la Presidenza, a sua volta, tiene informato il gruppo di lavoro. Secondo le decisioni del Consiglio, l'AMUE non è tenuta esplicitamente a riferire alla Commissione in merito ai progressi compiuti, benché il finanziamento sia a carico del bilancio generale dell'UE.

57. In pratica, il gruppo ad hoc sull'ex Iugoslavia, che comprende il gruppo di lavoro consultivo sull'azione comune Bosnia-Erzegovina, composto di rappresentanti degli Stati membri, come previsto all'articolo J.11, paragrafo 1 del titolo V del trattato, ha agito come organismo responsabile della preparazione del lavoro della Presidenza del Consiglio e dell'assolvimento dei compiti conferitigli dal Consiglio. L'azione comune PESC dell'UE a Mostar figura normalmente solo come voce dell'ordine del giorno di ogni riunione del gruppo ad hoc e le implicazioni pratiche delle decisioni non formano oggetto di una discussione approfondita. Inoltre, le decisioni importanti in seno al gruppo di lavoro consultivo non sono adottate, di norma, direttamente, anzi sono spesso ritardate da ulteriori consultazioni con le capitali degli Stati membri. All'epoca in cui il gruppo ad hoc ha negoziato l'MdI, infine firmato il 5 luglio 1994, molte questioni pratiche sollevate dal «gruppo di punta» (cfr. i paragrafi 40-47) sono rimaste senza risposta. Analogamente non sono stati considerati consigli pratici formulati dal rappresentante politico della Commissione associato al gruppo ad hoc, in conformità dell'articolo J.8, paragrafo 5.

58. Il servizio responsabile della Commissione si occupa di tutte le questioni pratiche quotidiane attinenti al finanziamento dell'AMUE a carico del bilancio generale.

59. Il ruolo del Parlamento europeo è limitato in conformità delle attuali disposizioni del trattato sulle azioni comuni della PESC e delle procedure decisionali e gestionali dell'AMUE che ne derivano. A norma dell'articolo J.7 del trattato sull'Unione europea, il Parlamento è consultato e tenuto regolarmente informato in merito alle azioni comuni. Peraltro, tali disposizioni non consentono al Parlamento di esercitare la propria influenza sulla loro attuazione.

60. Il Parlamento ha manifestato un interesse rilevante per l'attuazione dell'azione comune AMUE e per le procedure decisionali (20). Nel marzo 1995 una missione congiunta ad hoc della commissione per i bilanci e della commissione per il controllo di bilancio si è recata a Mostar per esaminare direttamente l'operato dell'AMUE, in modo che la commissione per i bilanci potesse decidere uno storno di stanziamenti, dato che il Parlamento aveva iscritto nella riserva 50 Mio di ECU per il bilancio 1995 dell'AMUE. La missione ha espresso un giudizio positivo su quanto era stato conseguito dall'AMUE sotto il profilo della ricostruzione e del risanamento e, nonostante le sue obiezioni alle procedure decisionali, la commissione in causa ha approvato rapidamente lo storno, in modo da non ostacolare i lavori dell'AMUE.

Osservazioni sulle procedure decisionali e gestionali a livello centrale

61. Carenze nelle procedure e strutture decisionali per le azioni comuni PESC in generale e per l'azione comune a Mostar in particolare, hanno avuto ripercussioni negative sull'attuazione dell'azione comune e sul funzionamento interno dell'AMUE, in particolare nel settore finanziario.

Le procedure decisionali e gestionali a livello centrale

62. Purtroppo, la rotazione semestrale della Presidenza del Consiglio mal si concilia con l'esigenza di continuità della gestione, che un'azione comune come Mostar richiede. Le persone che devono prendere le decisioni più importanti e farle applicare cambiano ogni sei mesi e, come avviene normalmente nel funzionamento della Presidenza del Consiglio, con l'avvicendarsi della Presidenza il sistema si sposta da una capitale all'altra. Neppure il gruppo di lavoro ad hoc ha fornito una struttura permanente idonea ad esercitare una sorveglianza generale sull'azione comune. Per i componenti del gruppo di lavoro questa è una di molte altre responsabilità. Dall'esame dei processi verbali delle riunioni risulta che spesso le decisioni sono rinviate da una riunione alla successiva, il che indica la necessità di consultare la rispettiva capitale negli Stati membri. Questa circostanza rallenta l'iter decisionale, ivi comprese le decisioni sullo sblocco dei fondi destinati all'AMUE. Il segretariato del Consiglio, che assiste la Presidenza ed il gruppo di lavoro, svolge funzioni di carattere puramente amministrativo.

63. Quando l'amministrazione ha presentato il documento strategico dell'AMUE alla Presidenza nel luglio 1995, esso non è stato neppure discusso dal gruppo di lavoro e l'amministratore non ha ricevuto alcuna reazione. Questo documento elabora in modo molto utile, in termini pratici e concreti, ciò che l'amministrazione intendeva conseguire in base al memorandum d'intesa.

64. In pratica, è il servizio della Commissione responsabile delle questioni PESC che è più strettamente in contatto quotidiano con l'AMUE. Tuttavia, i poteri della Commissione in materia di esecuzione di un'azione comune PESC sono notevolmente più ridotti di quelli che esercita nell'attuare azioni diverse da quelle della PESC, dato che tali poteri si limitano in sostanza a compiti di esecuzione del bilancio.

65. Ritardi nel trasferimento dei fondi all'AMUE sono stati registrati nel corso della sua intera esistenza. Al 31 dicembre 1994, 4,9 Mio di ECU - cifra rappresentante il 15,2 % del bilancio 1994 dell'AMUE - non erano stati versati dalla Francia e dal Regno Unito, rispetto all'importo di 17 Mio di ECU che doveva essere versato dagli Stati membri (21).

66. Inoltre, la procedura adottata dal Consiglio per sbloccare i fondi destinati all'AMUE e le modalità secondo cui la Commissione vi ha provveduto, sono state inutilmente complesse ed hanno causato problemi di tesoreria. Ad esempio, per il bilancio 1995, finanziato interamente dalla Comunità, il Consiglio ha sbloccato i fondi in tre quote. La Commissione ha quindi trasferito i fondi in tre fasi, in conformità delle procedure che la Commissione normalmente applica ai progetti individuali. Pertanto, la Commissione ha suddiviso, di fatto, il bilancio 1995 dell'AMUE in tre parti ed ha trattato ciascuna di esse come se fosse un progetto separato. Poiché era tenuta a riferire alla Commissione in merito all'utilizzo degli anticipi relativi a ciascuna quota corrispondente del bilancio, l'AMUE ha dovuto impegnare una parte considerevole delle sue modeste risorse di personale, nel dipartimento finanze e fiscalità, nella ripartizione delle spese effettive corrispondenti.

67. Come conseguenza di questa procedura, l'AMUE ha richiesto i primi anticipi della seconda e della terza quota del bilancio 1995, per realizzare nuovi progetti ed ottenere i fondi relativi, prima di giustificare l'utilizzo del primo anticipo per la prima quota. All'epoca della seconda visita di controllo, nell'ottobre 1995, il saldo bancario totale dell'AMUE ammontava a 2,1 Mio di DM, mentre il suo tasso di spesa normale era di 1,1 Mio di DM alla settimana. Di conseguenza, l'AMUE non stava provvedendo temporaneamente ai pagamenti dovuti ai suoi fornitori. Difficoltà di tesoreria analoghe si sono verificate nel luglio 1995.

68. I controllori hanno fatto presente all'AMUE ed alla Commissione che le procedure seguite erano inutilmente complesse e non avevano l'effetto di migliorare il controllo finanziario sull'esecuzione del bilancio dell'AMUE. Di conseguenza, si è deciso di semplificare le procedure considerando i tre esercizi finanziari (1994, 1995 e 1996) come un unico progetto continuo.

Osservazioni sulla gestione finanziaria dell'AMUE

69. A livello dell'AMUE si è constatata una serie di carenze, di cui alcune relativamente gravi, sotto il profilo del controllo interno. Se ne possono far risalire le cause alle deficienze nelle modalità di creazione dell'AMUE.

70. In primo luogo, l'AMUE non disponeva sin dall'inizio di un complesso di procedure operative standard nel settore della gestione finanziaria (procedure ben definite in materia di acquisti, di analisi del mercato, di autorizzazione e di impegno della spesa, di pagamento, di tesoreria, ecc.).

71. In secondo luogo, la capacità e l'autorità del dipartimento finanze e fiscalità erano insufficienti per far sì che gli altri dipartimenti applicassero le procedure e svolgessero le dovute verifiche di controllo prima di autorizzare e di presentare le richieste di pagamento. I direttori dei dipartimenti di solito lavoravano in modo autonomo, applicando le proprie procedure.

72. In terzo luogo, i problemi originati da questa situazione sono stati aggravati all'inizio dalla scarsità delle risorse di personale nel dipartimento finanze e fiscalità. Il vicedirettore delle finanze, incaricato di provvedere alla contabilità finanziaria e di riferire sull'esecuzione del bilancio, è stato nominato solo due mesi e mezzo dopo l'inizio delle operazioni. A tale epoca i singoli dipartimenti avevano già iniziato ad operare secondo le proprie modalità, non sempre corrette o coerenti. All'interno dei singoli dipartimenti gli agenti non erano in generale molto esperti in materia di gestione finanziaria.

73. La struttura organizzativa dell'AMUE non prevede un controllore finanziario indipendente quale è contemplato dalle norme comunitarie in materia di bilancio. Inizialmente, tuttavia, esisteva una separazione delle funzioni fra coloro che autorizzavano le spese (l'amministratore o i direttori dei dipartimenti operativi, a seconda dell'entità o della rilevanza politica della spesa) e coloro che erano incaricati di verificare i documenti giustificativi, la disponibilità dei fondi e l'assunzione di un impegno o l'esecuzione di un pagamento (il direttore o il vicedirettore delle finanze). A seguito della sua prima visita nel luglio 1995, la Corte ha raccomandato all'AMUE ed al Consiglio di rafforzare le funzioni di controllo interno dell'AMUE con la creazione di due nuovi posti. Un posto riguardava un dirigente in materia di bilancio, che sarebbe stato incaricato di controllare la disponibilità dei fondi prima dell'impegno delle spese e dell'esecuzione dei pagamenti, nonché di riferire in materia di esecuzione del bilancio, mentre il secondo posto era quello di un controllore interno/agente incaricato delle valutazioni, con il compito di controllare il funzionamento delle procedure all'interno dei dipartimenti e di valutare i progressi compiuti dagli stessi nel conseguimento dei loro obiettivi. Il dirigente di cui sopra è stato nominato nell'ottobre 1995, ma il controllore interno incaricato delle valutazioni non era ancora stato scelto alla fine del 1995.

74. La capacità dell'AMUE di gestire e controllare i propri fondi in modo adeguato è stata gravemente ostacolata dalla mancanza di strumenti idonei in materia di contabilità finanziaria e gestionale, che consentissero di registrare correttamente le operazioni finanziarie dell'AMUE e di produrre conti corredati di informazioni pertinenti sulla gestione. All'epoca della creazione dell'AMUE, questa non è stata dotata degli strumenti necessari né dal Consiglio, né dalla Commissione. Per gli agenti nominati presso l'AMUE, reperire ed instaurare sistemi idonei a breve termine non è stato un compito facile. Il primo tentativo, basato su un package contabile utilizzato dalle delegazioni della Commissione, è fallito poiché il software non rispondeva alle esigenze dell'AMUE. Quando è stato introdotto un secondo package, più idoneo, per la contabilità finanziaria, esisteva un notevole arretrato di operazioni da verificare e registrare nel sistema, lavoro che è stato ultimato solo nel luglio 1995.

75. Il package contabile in questione presenta alcuni inconvenienti; il più rilevante di questi è che non è possibile utilizzarlo per produrre direttamente relazioni sull'esecuzione del bilancio nella presentazione richiesta. A metà del 1995 l'AMUE ha incaricato alcuni consulenti di ideare un sistema per elaborare tali relazioni, ma i risultati non sono stati del tutto soddisfacenti: il sistema proposto richiedeva una mole di lavoro mensile inattuabile e comportava operazioni laboriose di riscontro fra le relazioni sull'esecuzione del bilancio e la contabilità finanziaria. Tuttavia, il dirigente incaricato dell'esecuzione del bilancio, nominato nell'ottobre 1995, è riuscito a far funzionare il sistema.

76. Le deficienze delle procedure di controllo interno dell'AMUE hanno portato ad una serie di prassi insoddisfacenti, di cui la più grave riguardava le modalità di gestione della tesoreria. La situazione a Mostar, in specie nel corso del primo anno del mandato dell'AMUE, era tale per cui molte operazioni richiedevano pagamenti in contanti. I pagamenti in contanti sono ammontati al 30 % circa del totale dei pagamenti per l'insieme del 1994 e del 1995. Pertanto, liquidità considerevoli venivano trattate ogni giorno. Mentre le procedure dell'AMUE presentavano alcune carenze, quelle della polizia dell'UEO erano del tutto inadeguate. Importi notevoli, fino a 500 000 DM, sono stati trasportati dall'ufficiale pagatore della polizia, da solo, in una borsa per macchina fotografica. Il libro cassa non era aggiornato entro i termini previsti e non sempre si chiedeva ai fornitori di firmare una ricevuta. Purtroppo l'AMUE non ha versato i fondi alla polizia dell'UEO servendosi di una cassa di anticipi. Se lo avesse fatto, la polizia in causa avrebbe dovuto rendere più rigorose le proprie procedure. Nell'eseguire il riscontro degli anticipi in contanti del 1994 e del 1995, versati dall'AMUE alla polizia dell'UEO, si è constatato che, apparentemente, l'AMUE aveva versato in contanti 582 000 DM (309 000 ECU) in più di quanto la polizia dell'UEO aveva ricevuto secondo le sue registrazioni. L'AMUE sta ancora svolgendo un'indagine al riguardo. Da un conteggio di cassa è risultato che il fondo cassa era più elevato di 19 000 DM del libro cassa. La Corte non ha reperito alcuna prova di malversazione, ma evidentemente è deprecabile che nascano tali divari. All'epoca della seconda visita di controllo, la polizia dell'UEO stava provvedendo a migliorare la propria gestione finanziaria in generale e quella della sua tesoreria in particolare. Se la polizia in questione deve operare come unità finanziaria semiautonoma, i fondi dovrebbero esserle forniti dall'AMUE solo mediante una cassa di anticipi.

77. Alcune prassi seguite dai dipartimenti per ordinare le forniture, saggiare il mercato e negoziare i prezzi con i contraenti si discostavano dalle pratiche consuete ed i diversi dipartimenti trattavano con gli stessi fornitori secondo modalità differenti. Tuttavia, benché questa situazione non fosse ideale, durante il controllo non sono stati individuati casi rilevanti in cui l'AMUE, come conseguenza di questa situazione, abbia subìto una perdita di denaro.

78. Il dipartimento ricostruzione ha deciso di rivolgersi ad un ufficio di approvvigionamento per l'acquisto di veicoli e attrezzature destinati alle società per la fornitura di acqua potabile alla fine del 1994 e per l'agenzia per la locazione di macchinari a metà del 1995. Questo modo di procedere era, potenzialmente, efficace sotto il profilo dei costi ma la sorveglianza sulle spese effettivamente sostenute è stata insufficiente per gli acquisti del 1994. Poiché le forniture erano urgenti, gli ordini sono stati fatti in base a stime di prezzi e spese, per un importo di 627 159 DM. I prezzi reali fatturati a carico del conto dell'AMUE presso l'ufficio di approvvigionamento ammontavano a 704 475 DM, cioè erano più elevati del 12 % e superavano l'importo autorizzato. Né il dipartimento ricostruzione, né il dipartimento finanze ne erano al corrente.

79. Verifiche eseguite su un campione statistico di pagamenti, rappresentante quasi il 30 % in valore del totale dei pagamenti dell'AMUE per il periodo 23 luglio 1994-31 agosto 1995, hanno dimostrato che le procedure dell'AMUE erano carenti, e in particolare:

a) undici dei contratti esaminati erano insoddisfacenti per una serie di ragioni, fra cui: stesura scadente, mancanza di firme o di date della firma, omissione delle date di ultimazione, per cui erano rese inefficaci le clausole penali; inoltre, dipartimenti diversi hanno utilizzato contratti con una presentazione ed un contenuto differenti;

b) non esistevano procedure unificate per le ordinazioni, non erano previste disposizioni specifiche per aspetti quali le condizioni di consegna e le specificazioni tecniche di alcuni ordini erano insufficienti;

c) malgrado l'esistenza di procedure di gara formali, esse erano carenti, in specie per quanto riguarda l'apertura e la registrazione delle offerte;

d) i pagamenti potevano essere eseguiti presso le banche di Mostar con una sola firma;

e) si sono riscontrati alcuni casi in cui pagamenti in contanti - in un caso di 500 000 DM - sono stati fatti a favore di un funzionario dell'autorità locale di Mostar orientale, anziché del beneficiario previsto dal contratto, senza che il beneficiario avesse dato alcuna autorizzazione;

f) per 25 di 70 pagamenti i documenti giustificativi presentati al dipartimento finanze e fiscalità erano insufficienti: ad esempio, sono state usate fatture trasmesse per telefax o fotocopiate senza che ne fosse certificata la conformità all'originale e senza rendere impossibile la presentazione di altre copie (22); in alcuni casi mancava una copia dell'ordine o della sua accettazione;

g) spesso, si sono reperite poche prove di uno svolgimento corretto delle verifiche, da parte del dipartimento responsabile, sulle fatture prima della loro presentazione al dipartimento finanze e fiscalità; quest'ultimo, peraltro, ha spesso rinviato ai dipartimenti documenti che necessitavano di ulteriori controlli e di documenti giustificativi più pertinenti.

Gli errori individuati nei casi suddetti non incidono sui conti.

La sorveglianza e la supervisione

80. In generale, la supervisione e la gestione dei lavori affidati ai contraenti sono state soddisfacenti e la sezione «elettricità» della DETI è risultata particolarmente efficace. In effetti, l'AMUE nel suo complesso avrebbe potuto beneficiare dell'adozione di alcune procedure, semplici ma esaustive, che sono applicate in questo campo. Probabilmente il più difficile da gestire era il programma di restauro di un numero molto elevato di abitazioni, che presentavano danni leggeri o medi. Con un programma così vasto, il dipartimento interessato, con il personale specializzato disponibile, non era in grado di visitare ogni cantiere e verificare se quanto veniva fatto rispettasse i criteri convenuti. Tuttavia, alcune richieste di pagamento da parte di contraenti sono state trattate benché contenessero dati indicanti che alcuni interventi esulavano dai criteri stabiliti. L'AMUE avrebbe dovuto aumentare le risorse disponibili per sorvegliare l'operato dei servizi delle autorità locali in questo settore.

Disposizioni in merito al termine del mandato dell'AMUE

81. Vi sono diversi settori in cui occorre prendere decisioni riguardo alle disposizioni sul termine dell'attività dell'AMUE. In primo luogo si pone il problema dell'impiego futuro degli attivi dell'AMUE, il cui valore netto è stimato superiore a 3,1 Mio di ECU. Questi attivi comprendono le autovetture ed altri veicoli dell'AMUE, mobilio ed attrezzature (compresi gli elaboratori), nonché i macchinari e le attrezzature dell'agenzia di locazione di macchinari a Mostar orientale. È importante che le decisioni, quali che esse siano, e le relative procedure siano chiare.

82. In secondo luogo, l'AMUE ha creato insieme alle banche commerciali di Mostar un sistema di crediti rinnovabili, i cui fondi ammontano in totale a 0,9 Mio di ECU, destinato alle piccole imprese. Data la mancanza di decisioni sulla situazione successivamente al mandato, l'AMUE ha chiesto alle banche di esigere il pagamento di questi prestiti al termine del mandato o prima. Poiché il periodo di disponibilità dei fondi diventa più breve, essi diventano sempre meno interessanti. È auspicabile che le banche continuino ad usufruire di questi fondi, prevedendo però modalità che ne garantiscano una gestione corretta, e continuino ad erogare piccoli prestiti di questo tipo alle imprese di Mostar.

3. La politica fondamentale seguita dall'AMUE è consistita nell'escludere l'avviamento di progetti la cui realizzazione superasse il termine del suo mandato. Tuttavia, per progetti importanti, come la ricostruzione del ponte Hasan Brkic, ciò è impossibile. Dopo la scadenza del mandato saranno necessari mezzi amministrativi e tecnici per controllare i lavori di costruzione ed i pagamenti ai fornitori.

84. La necessità di strumenti che consentano di seguire i lavori dell'AMUE dovrebbe essere considerata ben prima della scadenza del suo mandato.

CONCLUSIONI

85. L'amministrazione di Mostar da parte dell'UE è stata la prima azione comune PESC di grande rilevanza dell'Unione europea. Essa è stata intrapresa in condizioni estremamente difficili a causa del conflitto in Bosnia-Erzegovina. Gli obiettivi che l'AMUE doveva raggiungere erano estremamente ambiziosi e l'AMUE stessa non controllava i fattori chiave cui era subordinato il conseguimento degli stessi.

86. Quanto all'attività intesa a ristabilire un'amministrazione unica della città di Mostar, con una forza di polizia comune, ad organizzare elezioni democratiche ed a garantire la libertà di movimento, i progressi compiuti sono stati molto lenti poiché le parti interessate non erano disposte a collaborare. Tuttavia, i progressi sono stati rilevanti per quanto riguarda il risanamento, la ricostruzione e la valorizzazione urbana. Fino alla tarda estate del 1995, mentre la città subìva ancora bombardamenti sporadici, la sola attività di risanamento significativa nella parte orientale era quella dell'AMUE. Tuttavia, quando i bombardamenti sono cessati e la popolazione ha cominciato a credere che forse stava tornando una certa stabilità, essa ha preso da sola ulteriori iniziative di risanamento.

87. All'atto della creazione dell'AMUE, il metodo scelto per la nomina del personale proveniente dagli Stati membri era insoddisfacente ed il fatto che l'équipe sia riuscita ad instaurare una buona collaborazione si è verificato più per caso che come conseguenza della procedura adottata. Inoltre, non si è data la dovuta importanza al fatto che l'AMUE necessitava sin dall'inizio di procedure e sistemi finanziari dotati di un sistema integrato di contabilità finanziaria e di stesura delle relazioni sull'esecuzione del bilancio, nonché di un organico sufficiente in questo settore.

88. Le carenze individuate nella gestione finanziaria interna e nella procedura di stesura delle relazioni dell'AMUE derivano in gran parte da questi errori commessi all'inizio. I problemi sono stati aggravati dalle condizioni iniziali di Mostar, ad esempio era necessario eseguire molti pagamenti in contanti.

89. Tuttavia, è importante non esagerare questi errori di gestione finanziaria. In primo luogo, l'AMUE ha eliminato progressivamente le carenze principali ed un aiuto considerevole è stato dato dal rafforzamento del servizio finanze e fiscalità nell'ottobre 1995. In secondo luogo, queste deficienze non hanno avuto ripercussioni gravi sull'efficacia dell'AMUE.

90. La struttura decisionale e gestionale a livello centrale soffre di eccessiva dispersione per essere efficace. La Commissione è il solo elemento della struttura dotato di conoscenze e di esperienza operative. Essa ha esercitato la propria supervisione in un certo grado sull'azione, ma i suoi poteri nell'attuazione di un'azione comune PESC sono molto più ridotti di quelli che esercita nell'attuare azioni in settori diversi dalla PESC, poiché tali poteri si limitano in sostanza a compiti di esecuzione del bilancio.

RACCOMANDAZIONI

91. È necessaria una struttura permanente efficace per la gestione delle azioni comuni PESC. A questo scopo occorrerà un accordo interistituzionale.

92. Inoltre, nel settore della PESC si dovrebbero pianificare dall'inizio procedure e sistemi di contabilità e di gestione finanziaria adeguati, prevedendo un numero sufficiente di agenti qualificati. La struttura permanente di cui al paragrafo 91 dovrebbe individuare o sviluppare strumenti e procedure fondamentali per qualsiasi azione futura.

93. Le procedure per nominare il personale espatriato destinato alle azioni comuni dovrebbero essere tali da offrire una maggiore scelta di candidati e dare al responsabile dell'organizzazione la possibilità di partecipare all'iter di selezione della sua équipe.

Questa relazione è stata adottata dalla Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione dell'11 luglio 1996.

Per la Corte dei conti Presidente Bernhard FRIEDMANN

(1) Decisione 94/308/PESC del Consiglio del 16 maggio 1994.

(2) Decisione 93/603/PESC del Consiglio dell'8 novembre 1993.

(3) In Bosnia-Erzegovina, nell'inverno 1993/1994 le forze serbo-bosniache non lasciavano passare i convogli dell'aiuto umanitario e ciò significa che l'azione comune proposta inizialmente non poteva essere realizzata.

(4) Decisione 94/790/PESC del Consiglio del 12 dicembre 1994, riconfermata nella decisione 95/517/PESC del Consiglio del 4 dicembre 1995.

(5) Articolo 188 C del trattato che istituisce la Comunità europea.

(6) Ente bosniaco per l'elettricità.

(7) Secondo le intenzioni originali, l'agenzia per la locazione di macchinari avrebbe dovuto essere ubicata sia nella parte orientale, sia in quella occidentale. Per diverse ragioni, fra cui il fatto che Mostar occidentale disponeva di fonti alternative, si è deciso di ubicare l'agenzia solo a Mostar orientale. Nella situazione attuale è probabile che essa serva solo Mostar orientale.

(8) I fondi inutilizzati erano tenuti sui conti delle banche locali a Mostar.

(9) Ufficio dell'Alto Commissario delle Nazioni Unite per i rifugiati.

(10) L'Ufficio umanitario della Comunità europea, servizio della Commissione responsabile dell'aiuto umanitario.

(11) In base all'ipotesi che equipaggiare, inviare e mantenere circa 181 agenti di polizia dell'UEO e 39 civili espatriati costi agli Stati membri 79 700 ECU circa l'anno, per persona, per un periodo di due anni.

(12) Su un totale di 14,15 Mio di ECU riportati dal 1993 in conformità della prima decisione PESC per un'azione comune a sostegno dell'inoltro dell'aiuto umanitario in Bosnia-Erzegovina. Il saldo di 4,15 Mio di ECU è stato utilizzato per il ponte aereo con Sarajevo della UK Overseas Development Organisation (ODA).

(13) Decisione 95/552/PESC del Consiglio del 19 dicembre 1995.

(14) Doc. 7622/94, paragrafo 3, lettera b), punto i) della «Nota 1».

(15) Doc. 8239/94 PESC 201 COYUG29.

(16) Precisamente nella relazione della commissione per i bilanci sul finanziamento della PESC del 18 ottobre 1994 (relatore on. F. Willockx).

(17) Fra il Consiglio e il Parlamento europeo esiste un «gentleman's agreement», per cui ciascuno si astiene dall'interferire nel bilancio dell'altro.

(18) Incluso il contingente della polizia dell'UEO.

(19) Un mediatore dell'UE è stato previsto dalla decisione 94/776/CE del Consiglio del 28 novembre 1994. Chiunque nella zona amministrata dall'UE può rivolgersi al mediatore in merito a qualsiasi decisione dell'amministratore che ritenga lesiva dei suoi diritti, purché siano stati esperiti tutti gli altri mezzi legali.

(20) Relazione della commissione per i bilanci sul finanziamento della Politica estera e di sicurezza comune del 18 ottobre 1994. Relazione della missione ad hoc a Mostar, della commissione per i bilanci e della commissione per il controllo di bilancio del Parlamento europeo, 26-29 marzo 1995 (relatori: on. E. Mueller e on. Joan Colom i Naval) (ref).

(21) L'ultimo pagamento per il 1994 è stato ricevuto dall'AMUE il 2 marzo 1995. Nei trasferimenti degli Stati membri vi erano alcuni errori (il Belgio ha pagato meno del dovuto, mentre l'Irlanda e la Spagna hanno pagato in eccesso).

(22) Ne sono conseguiti alcuni casi di pagamenti doppi per l'AMUE e la polizia dell'UEO. In nessun caso si trattava di importi notevoli e la maggior parte sono stati scoperti dai controlli interni del dipartimento finanze e fiscalità stesso, che ha provveduto ai rimborsi.

ALLEGATO 1

SINTESI DEGLI OBIETTIVI DELL'AMUE (1)

a) Sfollati e rifugiati

Consentire agli sfollati di tornare a casa - tramite contatti con l'UNHCR ed altre agenzie delle NU ed ONG.

b) Aspetti giuridici

Instaurare un modus vivendi che tenga conto delle leggi de facto applicate nelle due parti della città divisa, prevedendo un nuovo statuto municipale per Mostar e dando soluzione ai problemi relativi ai diritti di proprietà.

c) Polizia dell'UEO

Sorvegliare, insieme a UNPROFOR, la smilitarizzazione di Mostar, ripristinare e mantenere l'ordine pubblico con le forze di polizia locali e creare ed addestrare una forza di polizia unificata di Mostar (FPUM), che possa subentrare dopo la partenza definitiva dell'AMUE e della forza di polizia dell'UEO.

d) Finanze e fiscalità

Gestire e controllare i fondi dell'UE, assicurandone un utilizzo efficiente ed economico. Inoltre, valutare l'entità dei finanziamenti disponibili per le due amministrazioni esistenti di Mostar (orientale ed occidentale), onde accertare se le modalità di acquisizione delle entrate siano soddisfacenti, e introdurre progressivamente un unico bilancio.

e) Amministrazione municipale

Sviluppare e inserire una struttura amministrativa moderna nel comune di Mostar.

f) Infrastruttura economica e dei trasporti

Rilanciare l'economia locale e ripristinare l'erogazione dell'energia elettrica e la rete dei trasporti pubblici, nonché ricostruire il ponte Carinski Most ed altri ponti.

g) Ricostruzione

Provvedere alle ristrutturazioni di base degli alloggi e demolire, laddove necessario, gli edifici pericolosi; ripristinare l'erogazione dell'acqua a Mostar unificando le società interessate nella parte orientale e in quella occidentale, e migliorare le capacità nel settore dell'edilizia mediante la fornitura di materiali, attrezzature e know-how tecnico e gestionale. Inoltre, aiutare a creare un sistema di pianificazione urbana unificato sostenibile.

h) Istruzione e cultura

Completare il programma di ricostruzione delle scuole e degli asili; conservare gli edifici storici e culturali; rifondare un'unica università per Mostar ed instaurare un sistema d'istruzione integrato.

i) Vita culturale, gioventù e sport

Ricreare nella città una vita pluriculturale; ricostruire i centri per la gioventù e favorire i programmi per lo scambio dei giovani; sostenere i club sportivi e le loro attività.

j) Servizi sanitari e sociali

Ristabilire un sistema sanitario unificato per Mostar; varare ampie riforme del sistema sanitario secondo la riforma sanitaria della Federazione; continuare l'attività dell'ospedale di Velmos; migliorare le cure mediche per le madri e i bambini e completare e mettere in funzione l'ospedale principale Bijeli Brijeg Mostar nella parte occidentale, quando siano state garantite libertà di accesso e parità di trattamento.

k) Stampa

Sostenere una stampa diversificata e la libera circolazione delle informazioni nella città, nonché nei programmi radiofonici e televisivi; porre fine alla guerra dei media.

l) Telecomunicazioni

Creare un'infrastruttura poste e telecomunicazioni (PT) comune ed un sistema di telecomunicazioni decentrato; inserire pienamente Mostar nelle reti interregionale ed internazionale.

m) Aiuto umanitario

Sorvegliare e coordinare insieme all'UNHCR, con l'appoggio di ONG, l'aiuto umanitario inviato a Mostar.

n) Libertà di movimento

Operare a favore di una libertà di movimento totale a Mostar per tutti i suoi abitanti.

(1) Come stabiliti nel memorandum d'intesa e sviluppati dall'AMUE nel suo documento strategico.

ALLEGATO 2

ORGANIZZAZIONE DELL'AMMINISTRAZIONE DI MOSTAR DA PARTE DELL'UE

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Tabella 1 - Bilancio cumulato dell'AMUE per il periodo luglio 1994-luglio 1995 e fondi effettivamente ricevuti

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RISPOSTE DELLA COMMISSIONE E DELL'AMMINISTRATORE DI MOSTAR

1. Introduzione, obiettivi e realizzazione dell'AMUE

La parte introduttiva e la sintesi delle principali azioni realizzate dalle missioni di osservazione (punto 30) non suscitano particolari osservazioni da parte della Commissione.

Punto 16: non è sicuro che le elezioni proposte portino alla nascita di un'amministrazione cittadina centrale unificata e quale sarà l'eventuale tipo di bilancio. È comunque probabile che, dato che un'amministrazione centrale per definizione stessa richiede la partecipazione federale e cantonale, quantomeno a livello fiscale, in proposito non vi saranno progressi immediati, essendo improbabile che l'AMUE partecipi alla creazione di un bilancio unificato. (Amministratore).

Punto 22: la situazione è notevolmente migliorata verso la fine dell'anno. (Amministratore).

Punto 28: vorremmo far notare che è stato anche completato un centro giovanile a Cernica (Mostar orientale) e che sono state sostenute numerose società culturali. L'AMUE è il principale protagonista della rinascita culturale di Mostar. (Amministratore).

2. Bilancio e spese dell'AMUE

Neppure il capitolo bilancio e spese dell'AMUE (punti 31-39) suscita particolari osservazioni da parte della Commissione.

3. Organizzazione dell'AMUE

Per quanto riguarda le osservazioni relative all'organizzazione dell'AMUE (punti 40-54) la Commissione ricorda che al momento della messa a punto dell'AMUE le modalità pratiche di realizzazione delle azioni comuni non erano ancora definite. Data, fra l'altro, la necessità di agire prontamente per conservare lo slancio creato dagli accordi di pace di Washington (18. 3. 1994), per progredire era inevitabile una certa improvvisazione (cfr. i punti 41 e 42). La definizione delle spese amministrative e operative nonché la questione della corretta imputazione al bilancio variavano effettivamente a seconda delle istituzioni (Consiglio, Parlamento), come indica la Corte (punti 42, 43 e 44).

La Commissione condivide il parere della Corte secondo il quale le spese preparatorie alla messa in atto di un'azione comune possono essere considerate operative. Tuttavia, in mancanza di una decisione sul bilancio dell'azione, l'imputazione al bilancio comunitario non è possibile (punto 45).

Come rileva la Corte (punti 46 e 47), il processo decisionale è troppo complesso per poter rispondere in tempo alle necessità operative.

Punti 50 e 54: la Commissione condivide il parere implicito della Corte secondo il quale le procedure di selezione e di nomina nonché l'attribuzione di responsabilità al personale quadro di un'azione di tale importanza e di tale durata dovrebbero essere rivedute e migliorate in futuro.

4. Strutture decisionali

Punto 56: secondo le decisioni del Consiglio, effettivamente l'amministrazione non è tenuta a riferire alla Commissione. Tuttavia, quando una frazione del bilancio viene liberata dal Consiglio, gli accordi di messa a disposizione effettiva dei fondi corrispondenti tra la Commissione e l'amministrazione obbligano quest'ultima a riferire in merito all'esecuzione finanziaria.

Punto 64: la Commissione si è adoperata per gestire gli stanziamenti nel rispetto delle competenze esecutive conferitele dal trattato. Condivide tuttavia la constatazione della Corte secondo cui nel caso di questa azione comune le sue responsabilità sono più limitate rispetto al settore del primo fondamento.

Le difficoltà derivanti (punti 66 e 67) sono state in seguito superate, come fa notare la Corte (punto 68). Le varie frazioni del bilancio 1995 sono state conglobate, il bilancio 1996 è stato liberato in un'unica frazione e messo in blocco a disposizione dell'amministrazione da parte della Commissione.

5. Gestione finanziaria dell'AMUE (punti 69-79 e 87-89)

Punto 70: dato che la responsabilità principale della gestione degli stanziamenti concessi a Mostar è stata affidata all'amministratore, che riferisce alla Commissione, e visto il carattere senza precedenti dell'operazione, la Commissione non disponeva di un quadro normativo trasponibile direttamente all'amministrazione. Spettava quindi all'amministrazione stessa, in particolare al dipartimento finanze e fiscalità, elaborare il quadro in loco, di concerto con la Commissione. Ciò è stato fatto progressivamente alla luce delle condizioni locali, dell'esperienza acquisita e anche delle raccomandazioni formulate dalla Corte nel corso della revisione dei conti.

Che sia occorso più di un anno e che i risultati possano ancora essere migliorati è ampiamente dovuto al fatto che, come sottolinea la Corte, il personale assegnato era insufficiente a garantire la gestione corrente e l'attuazione.

Punti 71-73: infatti la Commissione, come d'altro canto la maggior parte degli Stati membri, ha avuto difficoltà a trovare tra il suo personale quadri qualificati e disponibili a breve scadenza (decisione del Consiglio nel maggio 1994 e inizio dell'amministrazione il 23 luglio 1994). Il capo del dipartimento, funzionario della Commissione, ha potuto essere nominato il 1° settembre 1994 e il suo aggiunto (funzionario britannico) è stato assunto il 1° ottobre 1994. Mentre il bilancio «manager», chiesto nel luglio 1995, ha potuto essere messo a disposizione abbastanza rapidamente dalla Svezia (1° ottobre 1995), la richiesta di un controllore finanziario/incaricato delle valutazioni inviata a un altro Stato membro non ha ottenuto risposta (punto 73).

La mancanza di autorità rilevata dalla Corte è dovuta a tale debolezza, inerente alle circostanze in cui l'azione è stata decisa, negoziata con le parti locali e avviata. In assenza di procedure prestabilite, era normale che i dipartimenti applicassero regole loro familiari. La capacità del dipartimento finanze era insufficiente a introdurre progressivamente regole comuni e ad assicurarne il rispetto integrale.

La debolezza delle capacità di gestione finanziaria all'interno degli altri dipartimenti è ampiamente spiegata dal fatto che tale gestione doveva essere affidata ad agenti locali senza un'adeguata esperienza, i quali hanno dovuto essere formati al lavoro da capi che non ne avevano l'abitudine.

L'AMUE non ha potuto ottenere un funzionario incaricato delle valutazioni come aveva inizialmente previsto. Il Segretariato del Consiglio ha inviato un «funzionario politico incaricato delle valutazioni in visita esplorativa in una località diversa». Ormai è troppo tardi perché un funzionario incaricato delle valutazioni «finanziarie» possa fornire un contributo significativo (amministratore).

Punto 74: è esatto affermare che né il Consiglio né la Commissione hanno potuto fornire all'AMUE strumenti di lavoro adeguati per la gestione finanziaria e contabile. Ciò è dovuto al fatto che l'operazione rappresentava un'innovazione senza precedenti. È la prima volta che la presidenza, con il concorso della Commissione, ha dovuto creare un'amministrazione comunale completa. Inoltre, le modalità hanno dovuto essere definite e messe in atto in tempi estremamente brevi. Per di più, molte difficoltà incontrate sul campo, rilevate dalla Corte, non potevano essere previste (ad esempio i rapporti tra il contributo dell'UE e l'elemento polizia dell'UEO, cfr. il punto 7 seguente).

Punti 76-79: le prassi insoddisfacenti e alcune irregolarità rilevate dalla Corte sono state corrette dall'amministrazione per quanto possibile.

Punto 76: il recente arrivo di un ufficiale di polizia avente esperienza di contabilità ha portato un grande miglioramento, sia nella gestione del sistema delle anticipazioni creato dopo la visita della Corte dei conti nell'ottobre 1995 che nel contributo di nuovi sistemi e nel rafforzamento delle procedure.

Nonostante i continui sforzi non è stato possibile far quadrare la differenza di 582 000 DM tra i nostri registri e quelli della polizia UEO. Riteniamo tuttavia che lo scarto sia dato essenzialmente dall'acquisto di veicoli nel 1994. I problemi iniziali riguardanti la creazione sia dell'AMUE che della polizia UEO hanno portato necessariamente a procedure ad hoc.

I registri della polizia UEO del 1994 non sono elaborati e inoltre non vi era un sistema informatizzato. Questi elementi hanno inasprito il problema insieme al fatto che il contingente di polizia ruota su base semestrale, senza periodi di passaggio dei poteri né scritture lasciate dai funzionari in partenza, e al fatto che sono pochi i funzionari della cellula finanziaria esperti in campo finanziario.

Sembra tuttavia improbabile che riusciremo a colmare la discrepanza delle scritture e in tal caso intendiamo stornarla. (Amministratore).

Punto 78: l'AMUE ha istituito controlli molto più rigorosi sul conto per la locazione dei macchinari pesanti, gestito essenzialmente dal dipartimento ricostruzione. Ora è possibile verificare le eventuali differenze in tempi brevi. (Amministratore).

Punto 79 a): gli standard generali dei contratti sono migliorati. I progetti di contratti vengono esaminati più attentamente dall'assistente/consigliere giuridico.

79 b): l'AMUE ha introdotto moduli di ordinazione standard detti «ordinativi d'approvvigionamento» e continua ad adoperarsi per migliorare le disposizioni specifiche.

79 c): le responsabilità del comitato di gara sono state ampliate per far rientrare tutti gli aspetti dell'aggiudicazione dei contratti e delle commesse. Le procedure sono state migliorate e rivedute, giungendo così a controlli più rigorosi.

79 d): si è passati a un sistema di doppia firma nell'ottobre 1995, immediatamente dopo che i revisori dei conti hanno sollevato la questione. (Amministratore).

6. Disposizioni in merito al termine del mandato (punti 81-84)

La Commissione è consapevole del problema degli averi e delle obbligazioni, costituiti dall'AMUE dopo la fine del mandato, indipendentemente dal fatto che esso termini il 22 luglio o il 31 dicembre 1996.

Punto 81: finora non sono state prese decisioni e il tempo a disposizione diminuisce. L'AMUE e la Commissione devono ritenere prioritario discutere della questione dell'eliminazione dei beni. (Amministratore).

Punto 82: parimenti, sono necessarie e urgenti decisioni sul futuro dei fondi SEP. (Amministratore).

7. Conclusioni (punti 85-90)

Punto 87: senza essere in disaccordo con l'analisi della Corte, la Commissione fa tuttavia notare che la messa a punto di procedure più efficienti per la selezione del personale e la gestione finanziaria avrebbero richiesto più tempo di quello a disposizione a causa di imperativi politici. Si possono inoltre nutrire dubbi sul fatto che, senza un'esperienza concreta precedente, la struttura decisionale e gestionale a livello centrale, di cui la Corte sottolinea i limiti, potesse identificare procedure più adeguate (punto 90).

8. Raccomandazioni

Punto 91: la Commissione concorda con la Corte riguardo alla necessità di una struttura operativa permanente che segua le azioni comuni dall'inizio alla fine.

Punti 92 e 93: la Commissione concorda con la Corte.