Relazione speciale n. 6/99

sul principio di addizionalità corredata delle risposte della Commissione

(presentata in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, seconda comma, CE)

(2000/C 68/01)

INDICE

>SPAZIO PER TABELLA>

Sintesi

Introduzione

La presente relazione verte sul principio di addizionalità, uno dei quattro principi fondamentali su cui si basano i Fondi strutturali. La Corte ha esaminato la verifica di questo principio per i periodi 1989 - 1993 e 1994 - 1999 e per tutti gli obiettivi dei Fondi strutturali (1, 2, 3, 4, 5a, 5b e 6) al fine di ottenere un quadro d'insieme della sua attuazione. I controlli sono stati effettuati presso la Commissione e sul posto in Spagna, Germania, Francia, Italia e Regno Unito. Sono stati inviati questionari ai 15 Stati membri (cfr. i paragrafi 1 - 2).

Sintesi delle principali constatazioni

Per quanto riguarda le modalità di verifica dell'addizionalità e la loro attuazione presso la Commissione e negli Stati membri, le constatazioni principali sono le seguenti:

a) La definizione del principio di addizionalità contenuta nel regolamento dà adito a interpretazioni divergenti da parte degli Stati membri (cfr. il paragrafo 4). Nessuna sanzione né altre conseguenze sono state previste in caso di violazione degli obblighi regolamentari (cfr. il paragrafo 6).

b) Le modalità di verifica del principio sono insufficienti, scarsamente operative e non sempre vengono rispettate (cfr. i paragrafi 7 - 11).

c) La scarsa definizione delle competenze in materia di sorveglianza e controllo in seno alla Commissione (cfr. i paragrafi 12 - 13) e l'assenza di coordinamento tra le Direzioni generali (DG) interessate (cfr. i paragrafi 14 - 17) hanno reso difficile l'attività di verifica dell'addizionalità. La gestione delle clausole sospensive dei pagamenti connesse alla mancata comunicazione delle informazioni utili ai fini della verifica ex ante del rispetto del principio è stata carente e talvolta discontinua (cfr. i paragrafi 18 - 21).

d) I lavori di verifica dell'addizionalità per il periodo 1989 - 1993 sono rimasti incompleti per taluni Stati membri (cfr. i paragrafi 24 - 28). Per il periodo 1994 - 1999, vi sono forti dubbi circa il rispetto del principio da parte di alcuni Stati membri, date le carenze metodologiche che caratterizzano i dati presentati (cfr. i paragrafi 29 - 38).

Le cause principali delle difficoltà metodologiche relative alla verifica del principio di addizionalità sono le seguenti:

a) La difficoltà nel determinare quali spese pubbliche o assimilabili, a finalità strutturale, debbano essere prese in considerazione, l'incompletezza dei dati statistici e di bilancio esistenti, nonché i problemi relativi all'individuazione delle rubriche di spesa da analizzare e all'aggregazione dei dati (cfr. i paragrafi 40 - 50).

b) L'accavallarsi dei periodi che non consente un confronto agevole dell'evoluzione delle spese nel periodo di programmazione e nel periodo di riferimento. Il periodo di programmazione reale non coincide in effetti necessariamente con gli anni civili considerati; le eventuali proroghe concesse per effettuare gli impegni e la proroga minima di due anni per effettuare i pagamenti comportano, sempre, la simultanea attuazione di almeno due periodi. Questo accavallarsi dei periodi fa sì che le verifiche vertano su elementi eterogenei e che le verifiche ex ante e intermedie non siano confrontabili (cfr. i paragrafi 51 - 57).

c) I problemi connessi al confronto tra le informazioni relative ad un periodo e quelle del periodo precedente e l'influenza del punto di partenza preso come riferimento. In effetti, le spese potenzialmente ammissibili o le zone ammissibili possono non essere le stesse nei due periodi e occorre tenere conto dell'incidenza di talune situazioni specifiche, come le privatizzazioni (cfr. i paragrafi 58 - 63).

d) La ripartizione delle spese sul territorio viene effettuata proporzionalmente alla popolazione o alla superficie delle zone in questione, una semplificazione che conduce a risultati discutibili (cfr. i paragrafi 64 - 68).

Conclusioni

Le principali conclusioni della presente relazione sono le seguenti:

a) Le difficoltà constatate derivano dal modesto sviluppo concettuale e metodologico del contenuto del principio e dal fallimento della ricerca in compartecipazione di modalità di verifica operative e adeguate (cfr. il paragrafo 69).

b) L'assenza di un meccanismo sanzionatorio nel caso di violazione degli obblighi da parte degli Stati membri non ha favorito il rispetto delle disposizioni in materia (cfr. il paragrafo 70).

c) La scarsa affidabilità della rilevazione degli interventi strutturali effettuati nelle regioni ammissibili ha condotto all'introduzione di numerose stime e ipotesi difficilmente verificabili (cfr. i paragrafi 71 - 72).

d) La verifica del principio dell'addizionalità costituisce un esercizio isolato rispetto al processo di sorveglianza e di valutazione delle azioni a finalità strutturale in corso; il risultato è che i lavori effettuati dalla Commissione e dagli Stati membri hanno scarsa utilità pratica (cfr. il paragrafo 73).

e) Le carenze relative all'organizzazione e al coordinamento dei servizi della Commissione in questo settore hanno limitato l'efficacia degli sforzi individuali realizzati (cfr. il paragrafo 73).

f) Per il nuovo periodo di programmazione e in base alla relativa normativa, occorre definire modalità di verifica dell'addizionalità maggiormente operative, integrate nei quadri della programmazione, sorveglianza e valutazione e adattate alle informazioni statistiche e di bilancio disponibili, che a loro volta andrebbero migliorate (cfr. i paragrafi 74 e 75).

Introduzione

1. La presente relazione verte sulla verifica del principio di addizionalità dei Fondi strutturali (FS). I controlli della Corte hanno riguardato tutti gli obiettivi (1, 2, 3, 4, 5a, 5b e 6) attraverso l'esame dei fascicoli della Commissione, questionari rivolti ai 15 Stati membri e visite presso le autorità responsabili in Spagna, Germania, Francia, Italia e Regno Unito.

2. Il funzionamento dei FS si basa su quattro principi generali: concentrazione, compartecipazione, programmazione e addizionalità. Scopo di quest'ultima è evitare che gli stanziamenti dei FS sostituiscano le spese strutturali pubbliche o assimilabili dello Stato membro nell'insieme dei territori interessati da un obiettivo(1).

3. Il concetto di addizionalità è stato oggetto di numerose analisi dal 1975. Il regolamento (CEE) n. 724/75 del Consiglio del 18 marzo 1975(2) considerava già che "il concorso del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) non deve indurre gli Stati membri a ridurre i propri sforzi in materia di sviluppo regionale, ma dev'essere complementare a quelli" (11o considerando). Da allora, i regolamenti successivi del FESR e dei FS hanno cercato di definire meglio e precisare il concetto di addizionalità. Il regolamento (CEE) n. 1787/84 relativo al FESR(3) introduceva, all'articolo 36, due tipi di addizionalità (individuale o globale) la cui scelta era lasciata agli Stati membri. In occasione della riforma dei FS nel 1988, si è optato per l'addizionalità globale per obiettivo e per Stato membro. Nel 1993, e a fronte delle difficoltà di attuazione di questo principio, il concetto è stato riformulato. Infine, nel 1998, la Commissione ha presentato nuovi orientamenti nelle proposte di regolamenti sui FS per il periodo 2000 - 2006(4).

4. Nonostante le riformulazioni successive in occasione di ciascuna modifica dei regolamenti dei FS, il principio di addizionalità è rimasto sempre definito in termini eccessivamente vaghi e generali dando luogo così a interpretazioni divergenti da parte degli Stati membri. In particolare, l'articolo 9, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 4253/88 prevede che si tenga conto delle "condizioni macroeconomiche", di "talune situazioni economiche specifiche", del "livello straordinario delle sforzo pubblico a finalità strutturale durante il precedente periodo di programmazione" e delle "evoluzioni congiunturali nazionali".

5. La Commissione ha cercato di completare e precisare il disposto del suddetto articolo 9 includendo una "dichiarazione" nel verbale della riunione del Consiglio del 20 luglio 1993 nel corso della quale sono stati adottati i testi normativi recanti disciplina dei FS. Tale dichiarazione può impegnare unicamente chi l'ha formulata, ma ha consentito di chiarire alcuni aspetti.

6. Gli obblighi degli Stati membri sono stabiliti dal regolamento: rispettare l'addizionalità, vigilare affinché vengano mantenute le spese a finalità strutturale e fornire le opportune informazioni. Non esistono, tuttavia, disposizioni specifiche circa le conseguenze che la violazione di tali obblighi comporta. In effetti, le disposizioni relative ai pagamenti, ai controlli e alle riduzioni, sospensioni e soppressioni dei contributi si riferiscono alle decisioni di concessione dell'aiuto a titolo delle forme di intervento individuali (programmi operativi, sovvenzioni globali o grandi progetti), mentre la verifica dell'addizionalità deve avvenire al livello globale del quadro comunitario di sostegno (QCS)(5).

Le modalità di verifica dell'addizionalità

7. Le modalità di verifica dell'addizionalità devono essere concordate, nell'ambito di una compartecipazione tra la Commissione e lo Stato membro interessato, in sede di elaborazione dei QCS, come previsto dalle disposizioni regolamentari. Tali modalità, tuttavia, che si limitano a fare riferimento alle disposizioni dei regolamenti oppure contengono norme standard molto generiche, non sono sempre state stabilite nei vari QCS o nei documenti unici di programmazione (DOCUP) degli obiettivi nn. 2 e 5b. I controlli effettuati presso la Commissione e negli Stati membri hanno evidenziato che le modalità di verifica non sono sufficienti per assicurare la verifica del principio.

8. Queste modalità avrebbero dovuto essere operative e adattate alle caratteristiche istituzionali, amministrative e statistiche degli Stati membri. Le modalità fissate nei QCS o DOCUP non affrontano le difficoltà vere e proprie di ordine metodologico e pratico già incontrate durante il periodo precedente. Talvolta, esse indicano che il metodo da seguire è quello del periodo precedente, anche quando nessun metodo era stato definito o questo si era rivelato insufficiente. La procedura di elaborazione dei QCS/DOCUP ha condotto, per alcuni Stati membri, alla presentazione di tabelle o dati numerici incompleti (cfr. i paragrafi 29 e 30).

9. Le modalità di verifica consistono nell'obbligo di trasmettere periodicamente alla Commissione tabelle globali, riguardanti l'insieme delle regioni e delle zone interessate, che comprendano le spese definitive o provvisorie degli anni precedenti, nonché le stime e le previsioni per gli anni restanti. Una tabella del genere è difficilmente verificabile mancando, da un lato, una ripartizione adeguata dei dati per regione e per categoria di spesa, e dall'altro, una distinzione tra le spese effettive e quelle previste.

10. Secondo alcune di queste modalità(6), "la Commissione valuterà, in base agli elementi trasmessi, se il principio dell'addizionalità è compromesso. Eventualmente, in questo caso, la Commissione potrà richiedere allo Stato membro di fornire, entro una data stabilita, informazioni circa le misure che intende applicare per la parte non cofinanziata delle spese eleggibili ai Fondi strutturali prima che la Commissione prenda le disposizioni appropriate sulla parte cofinanziata, secondo le procedure previste dai regolamenti". I regolamenti non prevedono tuttavia procedure che permettano alla Commissione di prendere "le disposizioni appropriate". D'altronde, in mancanza di una base giuridica precisa, la natura e il contenuto di queste eventuali disposizioni non sono definiti. Di conseguenza, questa disposizione non è mai stata applicata.

11. La trasmissione delle informazioni che consentono la sorveglianza del principio di addizionalità viene raramente effettuata entro i termini previsti nei QCS/DOCUP; per taluni Stati membri e obiettivi non è mai avvenuta (cfr. i paragrafi 32 - 35). In particolare, nei casi degli obiettivi nn. 2 e 5b, alcuni Stati membri hanno sottolineato che le modalità non fissavano alcun calendario preciso per la trasmissione delle informazioni.

L'attuazione da parte della commissione

La ripartizione delle competenze di verifica

12. All'interno della Commissione, la ripartizione delle competenze di sorveglianza e controllo del rispetto del principio di addizionalità non è sufficientemente definita e formalizzata. Quattro direzioni generali (II, V, VI e XVI) e vari servizi all'interno di queste direzioni si trovano a trattare la questione dell'addizionalità. Ad eccezione di una lettera del Segretario generale del 6 agosto 1990 destinata agli Stati membri in cui si spiega che le tabelle devono essere trasmesse alle DG capofila, inviandone copia alla DG II (Affari economici e finanziari), nessun altro documento della Commissione indica una chiara ripartizione delle competenze tra i suoi servizi.

13. Le DG capofila di ogni obiettivo sono responsabili della gestione e la DG II svolge un ruolo consultivo date le sue competenze in campo economico. Quest'ultima è incaricata di ricevere i riepiloghi trasmessi dagli Stati membri attraverso le DG capofila. Essa è tenuta ad esaminare tali documenti e ad inviare le proprie analisi alle DG interessate. Tale procedura è scarsamente efficace. In effetti, la DG II analizza, presenta proposte, chiede la modifica di determinate informazioni oppure informazioni complementari, alle quali non sempre viene dato seguito, visto che, formalmente, essa non si rivolge agli Stati membri né reagisce direttamente. La DG II non è stata chiamata a partecipare alla verifica dell'addizionalità per gli obiettivi nn. 3 e 4 del periodo 1994 - 1999, a causa della metodologia applicata dalla DG V. Tale metodologia, basata su campioni, prende in considerazione le regioni dell'obiettivo n. 1, per le quali la sorveglianza dell'addizionalità viene effettuata nell'ambito dei QCS relativi al suddetto obiettivo.

Il coordinamento

14. Presso la DG VI (Agricoltura) pochi sono i dispositivi previsti per la verifica dell'addizionalità. Dal momento che non possiede le competenze tecniche necessarie all'assolvimento di questo compito, la DG VI ritiene che la responsabilità della verifica dell'addizionalità ricada sulla DG II. La DG VI non è stata in grado di fornire documenti relativi alla verifica dell'addizionalità per molti Stati membri.

15. Presso la DG XVI (Politica regionale e coesione), vi è un servizio orizzontale incaricato della sorveglianza del principio di addizionalità il quale, dal punto di vista tecnico, si basa sui lavori effettuati dalla DG II. Tale servizio, però, non viene sempre informato sui contatti tra le unità geografiche e gli Stati membri. Questa mancanza di coordinamento tra servizio orizzontale, unità geografiche e DG II fa sì che i documenti siano dispersi in più unità e gli Stati membri abbiano una molteplicità di interlocutori. In tale situazione è difficile attuare la compartecipazione con gli Stati membri e avere una visione d'insieme della questione.

16. Presso la DG V (Occupazione, relazioni industriali e affari sociali), nonostante i controlli relativi agli obiettivi nn. 3 e 4 del Fondo sociale europeo (FSE) effettuati nel 1996 dalla Corte(7), la situazione permane poco soddisfacente. I risultati del controllo sul rispetto dell'addizionalità per gli obiettivi nn. 3 e 4 per il periodo 1990 - 1993 effettuati dal settore "Audit e controllo" dell'unità finanziaria della DG V erano altamente deludenti: per sette Stati membri (B, EL, E, IRL, I, NL e UK) l'esercizio non ha potuto essere condotto a termine e non è stata adottata alcuna misura intesa a correggere questa situazione (cfr. il paragrafo 28). Per quanto riguarda il periodo 1994 - 1999, laddove le unità geografiche hanno ricevuto informazioni, queste ultime sono state scarsamente analizzate.

17. In tali condizioni, vi sono state gravi lacune nel coordinamento a livello di tutte le DG interessate. I fascicoli sono fortemente incompleti e frammentari e quindi per i responsabili della gestione è difficilissimo pervenire ad una adeguata conoscenza della situazione. Dato il carattere spesso informale dei colloqui svoltisi tra i servizi e con gli Stati membri, nei fascicoli non vi è traccia dei risultati. Alcuni servizi della Commissione hanno chiesto agli Stati membri informazioni che questi ultimi avevano già comunicato ad altri servizi della Commissione e che probabilmente non erano state fatte circolare. Per evitare tali inconvenienti, uno Stato membro ha deciso di inviare le informazioni per lettera o posta elettronica a tutti i funzionari che avrebbero potuto essere incaricati di seguire la pratica.

Le clausole sospensive

18. La gestione delle clausole sospensive illustra chiaramente quali sono le conseguenze di questa mancanza di coordinamento. Questo tipo di clausole prevede una sospensione dei pagamenti dopo il primo anticipo, che viene versato automaticamente, qualora lo Stato membro non fornisca informazioni adeguate che consentano una verifica ex ante dell'addizionalità. La Commissione le ha introdotte nelle decisioni di concessione dei contributi come strumento di pressione. Non si tratta di un caso di applicazione dell'articolo 24 del regolamento (CEE) n. 4253/88 che disciplina la sospensione dei pagamenti, bensì di una procedura che non è accompagnata né da modalità né da criteri precisi relativi all'introduzione e all'applicazione di queste clausole. Tali clausole sono state ad esempio utilizzate per gli obiettivi nn. 2 e 5b, ma non per gli altri nonostante vi fossero elementi che ne avrebbero giustificato ugualmente, all'occorrenza, l'adozione. Per taluni Stati membri, queste clausole sono state inserite in alcuni DOCUP regionali, anche se l'addizionalità va misurata a livello di tutte le regioni interessate da un obiettivo. La Commissione ha giustificato questa prassi con la necessità di evitare di penalizzare regioni che avrebbero fornito le informazioni necessarie, ma ciò ha condotto a disparità di trattamento tra Stati membri.

19. In molti Stati membri, la verifica dell'addizionalità per gli obiettivi nn. 2 e 5b è stata effettuata dagli stessi servizi in base a impostazioni e fonti identiche, nondimeno le clausole sospensive sono state introdotte solo per l'uno o l'altro degli obiettivi. Tale circostanza può essere motivata solo da ragioni prettamente formali e dal fatto che le DG capofila, come pure i loro interlocutori negli Stati membri, sono diversi.

20. La rimozione di tali clausole non ha sempre seguito procedure formali. In un solo caso, la decisione è stata notificata allo Stato membro con lettera del Commissario responsabile accompagnata dalle modalità di verifica modificate e dalle rispettive tabelle. In altri casi, la rimozione della clausola è stata comunicata con lettera del Direttore generale. Altre volte non vi è stata alcuna comunicazione scritta.

21. Dato che, nel caso di un contributo plurifondo, la decisione di concessione del finanziamento è unica per tutti i Fondi, le clausole sospensive si applicano ovviamente a tutti i Fondi. Tuttavia, a causa della mancanza di coordinamento come pure di una sorveglianza e di un controllo finanziario adeguati dei fascicoli, sono stati versati circa 140 Mio ECU prima di togliere le clausole sospensive. I pagamenti in questione riguardano il FESR (4,3 Mio ECU), il FEAOG-Orientamento (2,7 Mio ECU) e il FSE (133,5 Mio ECU) per gli obiettivi nn. 2 (42,4 Mio ECU per il periodo 1994 - 1996 e 87,8 Mio ECU per il periodo 1997 - 1999) e 5b (10,3 Mio ECU). Si tratta principalmente di fascicoli di competenza della DG V, la quale avrebbe dovuto sorvegliare l'applicazione di queste clausole sospensive anche se non è capofila di questi obiettivi. Nonostante l'esistenza delle clausole sospensive, tutte le richieste di pagamenti del FSE ammissibili presentate dagli Stati membri interessati sono state onorate, il che prova quanto siano carenti le procedure di controllo applicate.

Le procedure

22. In genere la Commissione non informa le autorità nazionali interessate circa l'esito dell'esame condotto sui documenti trasmessi dagli Stati membri. Nessuna procedura è prevista al riguardo. Se le informazioni sono ritenute insufficienti, la Commissione si rivolge talvolta allo Stato membro per richiedere un complemento di informazione. Se le informazioni sono ritenute soddisfacenti, lo Stato membro non ne viene sempre messo al corrente. Molto spesso le autorità nazionali non conoscono lo stato di una pratica che ha richiesto loro molto lavoro(8). D'altra parte, l'assenza di reazioni da parte della Commissione non significa necessariamente che le informazioni fornite siano ritenute corrette. Talvolta la mancata reazione è semplicemente dovuta al fatto che la Commissione non ha esaminato il fascicolo. L'assenza di Comitato di sorveglianza a livello nazionale, quando i FS sono disciplinati da DOCUP regionali e non da un QCS, ha reso più difficili i contatti tra la Commissione e gli Stati membri. È il caso, per l'obiettivo 1, della Francia e del Regno Unito, di tutti gli Stati membri Spagna esclusa per l'obiettivo n. 2, e di tutti gli Stati membri per l'obiettivo n. 5b.

Lo stato di avanzamento dei lavori di verifica dell'addizionalità

Introduzione

23. La Commissione ha diffuso pochissime informazioni sullo stato di avanzamento dei lavori effettuati per verificare il rispetto del principio di addizionalità. Vi sono state solo una comunicazione al comitato consultivo per lo sviluppo e la riconversione delle regioni(9), un'unica relazione annuale sull'addizionalità 1990 - 1993 relativa agli obiettivi nn. 3 e 4(10) oltre ad alcuni paragrafi nelle relazioni annuali sui FS. Questi ultimi sono molto generici e forniscono talvolta informazioni non corrette. Ad esempio, la relazione annuale 1995(11) indica che "soltanto per l'obiettivo n. 5b si può affermare, sin dal 1995, che l'addizionalità è stata rispettata in tutti gli Stati membri". Tuttavia, la maggior parte degli Stati non ha condotto alcuna verifica ex post di questo obiettivo, peraltro mai richiesta dalla Commissione(12).

Periodo 1989 - 1993

24. Per alcuni Stati membri, i lavori di verifica ex post del rispetto del principio di addizionalità per il periodo 1989 - 1993 non sono stati completati. I tempi estremamente lunghi necessari per l'elaborazione, il trattamento, la trasmissione e l'analisi dei dati da parte della Commissione, nonché per le discussioni e gli scambi di lettere, hanno provocato una progressiva perdita di interesse degli Stati membri e della Commissione per questa attività prescritta dalla normativa. Inoltre, la mancata formalizzazione e diffusione dei risultati non consente di conoscere la situazione per ogni Stato membro e per obiettivo.

25. Per l'obiettivo n. 1 e per due Stati membri (F e UK) sui sette in causa (GR, E, F, IRL, I, P e UK), la verifica ex post non è neppure iniziata. Per gli altri, la Commissione ha già accettato, non senza difficoltà e talvolta con riserve (GR), le informazioni e i risultati presentati dagli Stati membri (in taluni casi con notevole ritardo - l'Italia nel 1997). In Germania, non è stata effettuata la verifica per il periodo 1991 - 1993, a causa della situazione particolare dei nuovi Länder.

26. Per l'obiettivo n. 2 (B, DK, D, E, F, I, L, NL e UK), la situazione è più incerta. Tre Stati membri non hanno inviato le informazioni (F, L e UK), e per altri tre le informazioni erano insufficienti (B, DK, D). Le informazioni relative al 1988 sono pervenute dalle autorità italiane solo nel maggio 1999.

27. La Commissione non ha avviato alcuna procedura concreta per verificare il rispetto dell'addizionalità ex post per l'obiettivo n. 5b. Le uniche analisi effettuate riguardano il calcolo delle basi di riferimento per il periodo 1994 - 1999. Solo uno Stato membro (E) ha trasmesso alla Commissione, di sua iniziativa, informazioni definitive, senza però ricevere alcuna risposta.

28. Per gli obiettivi nn. 3 e 4, la Commissione ha pubblicato una relazione(13) nel 1995 in cui presenta i risultati di un controllo da essa effettuato sulla base delle informazioni perlopiù insufficienti, trasmesse dagli Stati membri(14). L'analisi verte sui 12 Stati membri, anche se per i tre interessati all'obiettivo n. 1, l'addizionalità è verificata nel quadro del QCS di questo obiettivo. La Commissione aveva concluso che l'addizionalità era garantita per quattro paesi (D, F, L e P), un pò meno per altri tre (DK, I e NL) e che non era comprovata per gli altri cinque Stati membri (B, GR, E, IRL e UK). Non è stato dato ancora alcun seguito e pertanto la verifica dell'addizionalità non è ancora conclusa.

Periodo 1994 - 1999

29. All'inizio del periodo 1994 - 1999, nella maggior parte dei QCS/DOCUP sono stati presentati i primi risultati delle verifiche ex ante, con un diverso grado di dettaglio. Spesso gli Stati membri hanno trasmesso le informazioni necessarie solo pochi giorni prima dell'approvazione dei QCS/DOCUP o dopo di essa. La verifica ex ante dell'obiettivo n. 2, 1994 - 1996, per il Lussemburgo, ad esempio, è stata effettuata solo nell'estate 1998.

30. La Commissione ha effettuato le analisi ex ante sulla base delle tabelle trasmesse dagli Stati membri. Si tratta, in genere, di tabelle elaborate aggregando più dati regionali, settoriali o di altra natura la cui verosimiglianza può essere adeguatamente valutata solo conoscendo le fonti da cui provengono i dati e i metodi utilizzati per la loro elaborazione, il che è di rado possibile. Poiché non esistono metodologie e strumenti che permettano di analizzare l'attendibilità dei risultati ottenuti dagli Stati membri, la Commissione non può far altro che accettare le conclusioni tratte dalle autorità nazionali.

31. Le tabelle 1 e 2 mostrano la media annua della spesa a favore dello sviluppo nelle regioni dell'obiettivo n. 1 così come presentata nei QCS/DOCUP. I divari enormi che emergono potrebbero essere dovuti in alcuni casi alla qualità e quantità delle informazioni trasmesse dagli Stati membri. A titolo d'esempio, in base ai dati presentati dagli Stati membri per il periodo 1994 - 1999, i FS finanzierebbero il 39,7 % dei 919,9 Mio ECU di spesa pubblica a favore dello sviluppo delle regioni francesi dell'obiettivo n. 1, mentre per le regioni tedesche tali finanziamenti ammonterebbero al 4,5 % di 50646 Mio ECU. È stato accertato che le metodologie applicate da questi Stati membri portano a sottostimare la spesa a favore dello sviluppo regionale in Francia e a sovrastimarla in Germania. Comunque, dato il carattere poco omogeneo dei dati trasmessi dagli Stati membri e viste le diverse situazioni e priorità socioeconomiche, è difficile trarre da questi confronti delle conclusioni.

32. Le verifiche intermedie sono state realizzate in modo diverso a seconda degli obiettivi. Per gli obiettivi nn. 1 e 6, tutti gli Stati membri, ad eccezione della Francia, hanno attualizzato le tabelle di spesa, anche se tali attualizzazioni sono state effettuate con notevoli ritardi.

33. Per l'obiettivo n. 2, 1994 - 1996, le verifiche intermedie sono state realizzate solo nel corso delle verifiche ex ante del periodo 1997 - 1999. I trasferimenti dei contributi da un periodo all'altro, l'accavallarsi dei periodi e la loro durata relativamente breve pongono notevoli problemi che non hanno ancora trovato soluzione. Vi sono dubbi circa la fattibilità di due verifiche ex post distinte, per il periodo 1994 - 1996 e per quello 1997 - 1999, e taluni Stati prevedono di procedere ad un'unica verifica. Ciò consentirebbe di guadagnare tempo in attesa di procedere alle necessarie riflessioni di ordine metodologico sul merito della questione.

34. Per quanto riguarda gli obiettivi nn. 3 e 4, i controlli effettuati presso i responsabili della gestione alla DG V avevano evidenziato che i calendari per la trasmissione delle informazioni stabiliti nei DOCUP erano stati scarsamente sorvegliati. Diversi Stati membri non avevano inviato dati. A seguito di questi controlli, la Commissione ha ricordato ad alcuni Stati membri l'obbligo di procedere alle verifiche intermedie previste.

35. Per quattro Stati membri (B, DK, F e L), le verifiche intermedie relative all'obiettivo n. 5b non sono state effettuate. Le autorità italiane vi hanno proceduto solo alla fine del 1998. La verifica dell'addizionalità per l'obiettivo n. 5a pone problemi particolari, dato che le sue modalità di attuazione sono diverse rispetto agli altri obiettivi. In particolare, il finanziamento comunitario delle misure previste nei regolamenti (CEE) n. 2328/91(15) e (CE) n. 950/97(16) è assicurato mediante il rimborso delle spese effettuate e non attraverso l'esecuzione di un DOCUP. Solo nel 1995 la Commissione ha iniziato a discutere con gli Stati membri le modalità di verifica dell'addizionalità per questo obiettivo. Queste discussioni non hanno ancora portato alla definizione di una metodologia adatta.

36. Per alcuni Stati membri esistono forti dubbi circa il rispetto del principio di addizionalità nel periodo 1994 - 1999. Due Stati membri (D e E) avevano già indicato, all'atto dell'adozione dei rispettivi QCS, di non poter garantire il mantenimento delle loro spese strutturali al liveIlo del precedente periodo di programmazione, sussistendo le circostanze di cui all'articolo 9, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 4253/88 (cfr. il paragrafo 4) che ammettono una deroga al principio di addizionalità. Se il medesimo livello di spesa non sarà mantenuto, uno o più Stati membri saranno propensi a far valere le deroghe previste dal regolamento.

Tabella 1

Spesa a favore dello sviluppo nelle regioni dell'obiettivo n. 1 risultante dalle verifiche ex ante condotte nel quadro dei QCS o dei DOCUP

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Tabella 2

Spese connesse allo sviluppo nelle regioni dell'obiettivo n. 1 risultante dalle verifiche ex ante condotte nel quadro dei QCS o dei DOCUP

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37. Il periodo 1994 - 1999 ha risentito del contesto generale caratterizzato dal contenimento dei disavanzi di bilancio. La tabella 3 mostra l'andamento degli investimenti fissi lordi delle amministrazioni pubbliche, che è un buon indicatore dell'andamento della spesa pubblica per investimenti. Tale spesa si è fortemente ridotta nella maggior parte degli Stati membri e, complessivamente, è scesa dal 3 % del PIL nel 1991 e 1992 al 2,7 % nel 1994 e al 2,1 % nel 1998, in parte a seguito delle privatizzazioni in settori quali i trasporti, l'energia e le telecomunicazioni. Va detto che, ai fini dei calcoli effettuati per la verifica dell'addizionalità, la spesa è misurata in valore assoluto e non tiene quindi conto dell'andamento della crescita economica.

38. L'evoluzione della spesa destinata alle misure attive a favore dell'occupazione potrebbe essere utilizzata come indicatore, segnatamente nel quadro della verifica dell'addizionalità per gli obiettivi nn. 3 e 4. Per il periodo 2000 - 2006, questa spesa costituirà la base per le verifiche relative agli obiettivi 2 e 3 nuovamente definiti. I dati statistici di cui dispone la Commissione sono tuttavia limitati, per cui è necessario ricorrere a quelli pubblicati dall'OCSE. Al fine di migliorare la qualità, l'attendibilità e la confrontabilità delle informazioni sulle politiche occupazionali, la Commissione prevede di costituire una base dati che dovrebbe diventare operativa nel corso del 2000. L'andamento della spesa per le misure attive è inoltre strettamente collegato al tasso di disoccupazione. Da un lato, un forte calo della disoccupazione può produrre una notevole riduzione della spesa per le politiche attive a favore dell'occupazione, come è stato osservato in Finlandia nel quadro degli obiettivi nn. 3 e 4. Dall'altro lato, un aumento del tasso di disoccupazione può anch'esso determinare una contrazione della spesa per le misure attive per effetto di una loro sostituzione con misure passive, come è stato osservato nei nuovi Länder.

Le difficoltà constatate e le relative cause

Introduzione

39. L'analisi dei fascicoli della Commissione, le visite sul posto e le risposte ai questionari evidenziano numerose difficoltà di ordine metodologico riconducibili a più cause: assenza di uno sviluppo teorico del principio che avrebbe permesso la definizione di un quadro metodologico preciso e ben noto a tutte le parti in causa, modalità di verifica inadeguate alla luce della situazione particolare degli Stati membri e delle informazioni disponibili, verifiche ex ante condotte frettolosamente, assenza di un'analisi critica dei problemi incontrati per la generazione 1989 - 1993. Le informazioni che permettono la verifica del principio di addizionalità sono inoltre, soprattutto per gli obiettivi 2 e 5b, elaborate sulla base di più fonti eterogenee che non sempre sono affidabili e aggiornate. Di conseguenza, vengono introdotte troppe stime e ipotesi. Le difficoltà incontrate confermano la necessità di rendere i lavori di verifica dell'addizionalità più chiari, operazionali e semplici.

Tabella 3

Spesa pubblica per investimenti (investimenti fissi lordi delle amministrazioni pubbliche in % del PIL)

>SPAZIO PER TABELLA>

Spese da considerare e aggregazione dei dati

40. Non è facile stabilire quali spese pubbliche o assimilabili, a finalità strutturale, vadano prese in considerazione. Deve trattarsi di spese che, per loro natura e destinazione, possono beneficiare di un cofinanziamento dei FS, comprese quelle che non hanno beneficiato di tale cofinanziamento(17). È quindi teoricamente necessario determinare con precisione tutte le spese potenzialmente ammissibili a titolo dell'obiettivo in questione(18).

41. Nella pratica, alcune tabelle presentate sembrano più un tentativo di giustificare la capacità di spendere il contributo comunitario o di provare l'esistenza del cofinanziamento che una verifica dell'addizionalità. A volte, nell'ambito della verifica ex ante dell'addizionalità, le spese coincidono "grosso modo" con il piano finanziario del DOCUP. In molti paesi, nel quadro degli obiettivi nn. 3 e 4, vengono analizzate solo le spese cofinanziate.

42. Vanno considerate, inoltre, le spese effettuate dalle pubbliche amministrazioni nazionali, regionali e locali, o da enti che svolgono un servizio pubblico, siano essi pubblici, semipubblici o parapubblici o, all'occorrenza, dalle imprese private.

43. Nessuno Stato membro è stato in grado di indicare con precisione tutte le spese di queste amministrazioni, enti o imprese. Raramente si tiene conto delle spese delle imprese private coinvolte(19), nonostante la loro accresciuta importanza nel quadro dei finanziamenti dei FS e degli investimenti in infrastrutture. Estremamente variabile è l'attenzione prestata alle spese degli enti e delle imprese pubbliche: in taluni casi, sono state completamente trascurate, mentre in altri sono stati fatti notevoli sforzi per cercare di individuarle e valutarle.

44. Per quanto riguarda le pubbliche amministrazioni, la maggior parte degli Stati membri ha incontrato difficoltà nell'ottenere informazioni complete sulle spese effettuate a livello locale. In diversi casi tali spese non sono state affatto considerate, nonostante la loro entità. Talvolta, sono state indicate solo le spese sostenute a livello centrale o regionale. Per gli obiettivi nn. 3 e 4, molti Stati membri tengono unicamente conto delle spese del governo centrale.

45. L'individuazione delle rubriche di spesa da analizzare pone anch'essa problemi. Per l'obiettivo n. 1, la Commissione aveva proposto nel 1993 una serie di categorie funzionali di spesa sulla base della classificazione statistica delle Nazioni Unite (COFOG). Nessuno Stato membro elabora tuttavia le informazioni relative all'addizionalità sulla base delle statistiche disponibili, bensì sulla base dei dati di bilancio che sono classificati in modo diverso. Determinare quali spese analizzare è un compito arduo, che va realizzato caso per caso.

46. Il raffronto tra le spese del bilancio dello Stato centrale e quelle delle regioni e di altre collettività evidenzia come le stesse spese possano essere contabilizzate più volte, in particolare le sovvenzioni e i trasferimenti tra pubbliche amministrazioni. Soltanto un conto consolidato delle pubbliche amministrazioni potrebbe evitare un doppio conteggio(20).

47. Per gli obiettivi nn. 2 e 5b, le rubriche di spesa considerate sono in taluni casi identiche, in altri simili e talvolta completamente diverse. Dato il carattere regionale degli obiettivi nn. 2 e 5b e nazionale degli obiettivi nn. 3 e 4, è inoltre frequente una doppia presa in conto delle spese. Vi sono del resto casi in cui alcune spese, che non avrebbero dovuto essere considerate, vengono incluse nelle analisi. In Germania, per l'obiettivo n. 1, delle indennità di disoccupazione sono state considerate tra gli interventi strutturali.

48. È praticamente impossibile elencare tutte le spese pertinenti(21). Per tale motivo, tutti gli Stati membri hanno introdotto semplificazioni. Queste però non sono dettate sempre da una logica economica, bensì dalla disponibilità dei dati, il che non assicura la coerenza di tale approccio.

49. A titolo d'esempio, le autorità francesi hanno preso in considerazione solo le spese iscritte nei piani di sviluppo concordati tra lo Stato e le regioni. Nei DOCUP esse si erano impegnate a trasmettere alla Commissione entro il 31 dicembre 1994 una nuova tabella finanziaria indicativa che comprendesse una stima dell'insieme delle spese pubbliche ammissibili ai FS, elaborata in base agli elementi significativi che coprono l'essenziale delle spese in causa sulle zone ammissibili.

50. Nel caso degli obiettivi nn. 3 e 4, la Commissione aveva già constatato(22) la difficoltà, o addirittura l'impossibilità, di determinare tutte le spese che rientrano nel settore di intervento del FSE. Per tale motivo essa aveva deciso di prendere per il periodo 1994 - 1999 come base un campione rappresentativo di enti. Tuttavia, poiché le ipotesi di base scelte non sono state confermate, questo approccio non consente una corretta verifica del rispetto dell'addizionalità, giacché i confronti riguardano elementi poco omogenei. In effetti, gli interventi che rientrano nell'ambito degli obiettivi nn. 3 e 4 sono particolarmente variabili, poiché dipendono soprattutto dalla congiuntura, e non sono rimasti stabili nei due periodi posti a confronto. Il fatto di scegliere gli enti tra i maggiori beneficiari del Fondo sociale conduce inoltre a risultati più utili ai fini della verifica del cofinanziamento che dell'addizionalità.

Accavallarsi dei periodi

51. Un'altra difficoltà di rilievo è posta dall'accavallarsi dei periodi. In effetti, la verifica dell'addizionalità deve permettere di confrontare l'andamento della spesa nel periodo di programmazione con quello del periodo di riferimento. ll periodo di programmazione, però, non coincide necessariamente con gli anni civili considerati. In effetti, alle eventuali proroghe del periodo per effettuare gli impegni, si aggiunge la proroga minima di due anni per procedere ai pagamenti, così che vi è sempre la simultanea attuazione di almeno due periodi.

52. Se l'obiettivo è far coincidere i pagamenti con il periodo di programmazione al quale si riferiscono, bisogna attendere almeno altri due anni e procedere a numerosi aggiustamenti per imputare le spese effettuate negli anni civili a cui si riferisce il QCS corrispondente. Questo metodo sarebbe possibile nel caso delle spese cofinanziate, ma non risolve il problema delle spese non cofinanziate che devono anch'esse essere considerate.

53. L'altra possibilità consiste nel trattare unicamente le spese effettuate negli anni civili considerati, senza tener conto del QCS a cui tali spese si riferiscono. Si tratta di un approccio pragmatico, ma che si discosta dalla logica del funzionamento dei FS. Questa seconda opzione è stata adottata nel 1996 dalla Commissione, dopo che alcuni Stati membri avevano seguito il primo metodo.

54. Le verifiche ex ante del periodo 1994 - 1999 e le tabelle incluse nei QCS/DOCUP corrispondenti sono state tuttavia realizzate presupponendo che tutti gli stanziamenti venissero definitivamente erogati in quegli anni, ipotesi irrealistica, se si considerano le disposizioni di esecuzione dei Fondi. Di conseguenza, le verifiche ex ante dell'addizionalità sono state effettuate sulla base di presupposti poco coerenti. Va detto che molti interventi del periodo 1989 - 1993 non sono ancora chiusi, che nel periodo 1994 - 1996 dell'obiettivo n. 2 vi sono stati ritardi che hanno comportato il trasferimento di consistenti importi dei Fondi al periodo 1997 - 1999 e che gli interventi del periodo 1994 - 1999 non saranno per lo più chiusi fino al 2002.

55. La maggior parte degli Stati membri analizza le spese nazionali sulla base dei pagamenti. Altri Stati membri, come Francia e Belgio, utilizzano gli impegni di bilancio a livello delle previsioni oppure a livello dell'esecuzione.

56. Paradossalmente, uno dei punti maggiormente deboli dei calcoli per la verifica dell'addizionalità è la determinazione delle spese effettuate a titolo dei QCS/DOCUP, sia per quanto riguarda i FS che le loro contropartite nazionali. Diversi Stati membri si limitano a presentare nelle varie tabelle i piani finanziari dei FS e le loro contropartite nazionali, così come presentate nei QCS/DOCUP.

57. Le verifiche ex ante e intermedie sono perciò condotte su elementi eterogenei e scarsamente confrontabili. Per gli esercizi già chiusi, i pagamenti sono a volte anche mischiati a previsioni o impegni.

Punto di partenza e confrontabilità delle informazioni

58. Un fattore chiave della verifica dell'addizionalità è il punto di partenza. L'andamento delle spese strutturali in un periodo deve essere infatti confrontato con la situazione preesistente. Per il periodo 1989 - 1993, la scelta tra il periodo 1987 - 1988 o la media di questi due anni è stata lasciata agli Stati membri. Lasciare allo Stato membro la possibilità di selezionare il periodo di riferimento, quando i diversi risultati sono noti, non sembra molto ragionevole. In taluni casi, come l'obiettivo n. 2 nei Paesi Bassi o gli obiettivi nn. 3 e 4 in Francia, la scelta dell'uno o dell'altro periodo di riferimento può portare a conclusioni diverse circa il rispetto o meno del principio.

59. Per la generazione 1994 - 1999, il periodo utilizzato come riferimento è quello precedente, salvo per i nuovi Stati membri che hanno potuto scegliere in occasione della verifica ex ante. Nel caso dell'obiettivo n. 6 della generazione 1995 - 1999, i periodi di riferimento scelti dalla Svezia e dalla Finlandia sono stati rispettivamente il 1991 - 1992 e il 1993.

60. Una difficoltà di rilievo riguarda il confronto tra le informazioni di un periodo e quelle del periodo precedente. Le spese potenzialmente ammissibili di un periodo non sono infatti necessariamente le stesse del periodo precedente, se si considerano le modifiche intervenute nelle disposizioni regolamentari. Lo stesso vale per le regioni e le zone ammissibili. Affinché il confronto sia attendibile, le tabelle vanno adeguate alla nuova situazione. Ad esempio, le tabelle relative al periodo 1989 - 1993 devono essere ricalcolate tenendo conto delle nuove zone e delle categorie di spesa ammissibili.

61. Nel quadro della nuova definizione dell'obiettivo n. 4, vi sono casi in cui le categorie di spesa relative a questo obiettivo vengono introdotte nei dati del periodo 1994 - 1999, mentre vengono ignorate per il periodo precedente. Ne consegue un aumento artificioso della spesa(23). Questo stesso fenomeno si osserva spesso per altri obiettivi relativamente ad alcune categorie di spesa.

62. Le privatizzazioni costituiscono una delle situazioni economiche specifiche di cui bisogna tenere conto nel quadro dell'addizionalità. Varie modalità di verifica prevedono che le autorità nazionali segnalino alla Commissione ogni privatizzazione parziale o totale per poter definire di volta in volta, in compartecipazione, come tenere conto di questa realtà. Tali disposizioni sono state poco seguite. In genere, nonostante l'entità del fenomeno delle privatizzazioni, sono state adottate poche misure concrete per garantire l'omogeneità delle basi di confronto. Più spesso, in mancanza di un quadro metodologico preciso, le verifiche sono continuate come se nulla fosse cambiato. In altri casi, la Commissione ha lasciato agli Stati membri la scelta se sopprimere o mantenere le spese in questione nelle tabelle relative ai due periodi. Quando queste spese hanno avuto un andamento discendente, lo Stato membro, che già conosce i risultati, ha tutto l'interesse a sopprimerle. Data l'entità delle rubriche interessate (telecomunicazioni, energia, ecc.), questa semplice operazione può modificare radicalmente il risultato finale. Va detto inoltre che il settore privato si accolla sempre più investimenti tradizionalmente a carico del settore pubblico(24). Neppure questo fenomeno è stato considerato per i confronti.

63. I notevoli sforzi compiuti da alcuni Stati membri nel corso di questi ultimi anni per migliorare la metodologia non sempre sono stati accompagnati da aggiustamenti per gli anni precedenti, in particolare per il periodo di riferimento, data la complessità e il costo di un tale esercizio. Di conseguenza, è difficile attuare confronti precisi ed è stato necessario ricorrere a stime ed estrapolazioni.

La ripartizione geografica delle spese

64. In considerazione della difficoltà di determinare le spese per zona ammissibile agli obiettivi nn. 2 e 5b, per la ripartizione geografica delle spese la Commissione ha accettato un approccio pragmatico che consiste nell'attribuire le spese regionali o anche nazionali alle zone interessate principalmente in proporzione alla loro popolazione e superficie. Questo metodo compromette l'attendibilità della verifica del principio di addizionalità nel quadro degli obiettivi nn. 2 e 5b.

65. L'ipotesi di partenza è che le spese strutturali si suddividono in maniera uguale tra zone ammissibili e non ammissibili. Si tratta di una semplificazione che, necessariamente, porta a stime in eccesso o in difetto delle spese e non permette quindi di determinare se, nelle zone ammissibili, spese dei FS sostituiscano delle spese nazionali.

66. Le stime effettuate in occasione dell'attribuzione delle spese alle zone ammissibili conducono a risultati talvolta molto discutibili: in Francia, il metodo utilizzato fa sì che le spese di una zona ammissibile siano superiori a quelle dell'intera regione per talune categorie; nel Regno Unito, la ripartizione delle spese a carattere rurale in proporzione alla popolazione per lo più urbana porta ad attribuire ad alcune zone spese inferiori a quelle del solo DOCUP; in Italia, le spese sono ripartite globalmente, in funzione della popolazione ammissibile per il periodo 1994 - 1999, e non regione per regione; per l'obiettivo n. 5b, inoltre, tali spese sono confrontate con quelle relative al periodo 1989 - 1993, che erano state calcolate in base alla popolazione ammissibile, in quel periodo notevolmente inferiore.

67. È stata inoltre riscontrata una certa confusione per quanto riguarda le regioni e le zone ammissibili. In Italia, sono state aggiunte spese per due regioni non ammissibili all'obiettivo n. 2, Trento e Bolzano. Per l'obiettivo n. 5b del periodo 1994 - 1999, le regioni inizialmente analizzate erano quelle ammissibili nel periodo precedente.

68. Molti problemi pone anche il trattamento delle iniziative comunitarie e di altre azioni comunitarie. Le verifiche ex ante non hanno affrontato questa importante questione. Pochi Stati membri, ad eccezione di quelli interamente ammissibili all'obiettivo n. 1, hanno considerato le iniziative comunitarie. È vero che l'individuazione e la ripartizione territoriale di queste iniziative non è facile, tuttavia la maggior parte degli Stati membri ha semplicemente ignorato il problema. Di conseguenza, alcuni interventi che rientrano in questo tipo di programmi sono considerati facenti oggetto di un finanziamento interamente nazionale. Gli interventi strutturali dello Stato membro risultano pertanto artificiosamente gonfiati. In due Stati membri (F e UK), inoltre, alcune iniziative comunitarie sono state giustamente considerate per il periodo di riferimento (1989 - 1993), ma non per il periodo soggetto a verifica (1994 - 1999), falsando così ancor più i risultati.

Conclusione

69. Benché il principio di addizionalità sia relativamente chiaro (non sostituzione delle spese nazionali con stanziamenti dei Fondi strutturali), sono state rilevate notevoli difficoltà al momento della sua applicazione pratica, a causa del modesto sviluppo concettuale e metodologico del suo contenuto. La Commissione e gli Stati membri non sono riusciti, nell'ambito della compartecipazione, a trovare valide modalità per la verifica del principio di addizionalità. È in definitiva necessario tenere il controllo sul principio di addizionalità mediante la ricerca di una metodologia adeguata e stabile che consenta di effettuarne la verifica. La Commissione dovrebbe inoltre dotarsi di strumenti che le consentano di analizzare la coerenza e la verosimiglianza delle informazioni trasmesse dagli Stati membri.

70. Gli obblighi imposti agli Stati membri dalla normativa, riguardo al mantenimento delle spese strutturali e alla trasmissione alla Commissione di informazioni finanziarie adeguate, non sono stati accompagnati da meccanismi sanzionatori o da altre conseguenze giuridiche.

71. In nessuno Stato membro esiste un censimento di tutti gli interventi strutturali effettuati nelle regioni ammissibili dalle amministrazioni nazionali, regionali e locali, dagli enti che prestano un servizio pubblico e, in determinate condizioni, dalle imprese pubbliche e private. Esso è realizzato unicamente ai fini del calcolo dell'addizionalità. Diversi Stati membri hanno mostrato un notevole impegno nel tentativo di registrare tutti gli interventi; data, tuttavia, l'entità del compito, i risultati non possono mai essere considerati attendibili. È inoltre difficile verificare l'intero processo in ragione del gran numero di stime e di ipotesi introdotte.

72. La qualità della verifica dipende inoltre dal numero delle regioni/zone e dal numero di soggetti coinvolti. Di conseguenza, l'esercizio è più facile nei paesi interamente ammissibili all'obiettivo n. 1. Quando le regioni/zone ammissibili non corrispondono a nessuna suddivisione statistica o amministrativa, le stime effettuate conducono a risultati artificiosi.

73. La verifica del principio di addizionalità costituisce un'attività isolata che non è integrata né nel quadro della sorveglianza, né in quello della valutazione. Gli sforzi attuati dalla Commissione e dagli Stati membri per la verifica del principio, spesso onerosi in termini di risorse umane e materiali, sono scarsamente utili se non è possibile trarne alcuna conseguenza pratica. Le carenze relative all'organizzazione e al coordinamento dei servizi della Commissione limitano del resto l'efficacia di questi sforzi individuali.

74. Il funzionamento dei Fondi strutturali si basa sul principio della programmazione, che si concretizza nei diversi piani (di sviluppo regionale, di riconversione regionale e sociale ecc.) elaborati per ogni obiettivo. Le difficoltà rilevate evidenziano la necessità di approfondire la ricerca di strumenti adeguati e di migliorare le informazioni statistiche e di bilancio, in particolare a livello regionale, al fine di poter attuare una programmazione di qualità ed una buona analisi dell'evoluzione degli interventi strutturali.

75. In considerazione delle difficoltà constatate, alla vigilia del nuovo periodo di programmazione 2000 - 2006 e alla luce delle nuove disposizioni regolamentari sui Fondi strutturali, adottate il 21 gennaio 1999(25), sarebbe opportuno che la Commissione, in compartecipazione con gli Stati membri, definisse modalità di verifica dell'addizionalità più semplici, concrete e operative. Esse dovrebbero essere chiaramente definite al momento dell'elaborazione dei QCS e dei DOCUP nelle relative disposizioni di attuazione. Questo consentirebbe di integrare meglio il principio dell'addizionalità nel quadro della programmazione. La verifica del principio di addizionalità deve essere inoltre coordinata con la sorveglianza e la valutazione. Le modalità di verifica devono essere più adatte alle informazioni statistiche e di bilancio disponibili, altrimenti, le valutazioni ex ante dell'addizionalità per la nuova generazione non potranno essere attuate in condizioni adeguate e gli sforzi realizzati dalla Commissione e dagli Stati membri si riveleranno ancora una volta di scarsa utilità. Inoltre, se sarà necessario infliggere sanzioni pecuniarie o di altra natura, queste dovranno essere basate su criteri precisi, nel rispetto delle disposizioni regolamentari.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione del 9 dicembre 1999.

Per la Corte dei conti

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Il principio dell'addizionalità è definito all'articolo 9 del regolamento (CEE) n. 4253/88 del Consiglio, così come modificato dal regolamento (CEE) n. 2082/93 del 20 luglio 1993 (GU L 193 del 31.7.1993, pag. 20):

«1. Allo scopo di garantire un impatto economico effettivo, le risorse dei Fondi strutturali e dello SFOP stanziate in ogni Stato membro per ciascuno degli obiettivi di cui all'articolo 1 del regolamento (CEE) n. 2052/88 non possono sostituire le spese pubbliche o assimilabili, a finalità strutturale, che devono essere realizzate dallo Stato membro nell'insieme dei territori interessati da un obiettivo.

2. A tal fine, al momento dell'elaborazione e dell'applicazione dei quadri comunitari di sostegno, la Commissione e lo Stato membro interessato vigilano a che quest'ultimo mantenga, nell'insieme dei territori in questione, le proprie spese pubbliche o assimilabili, a finalità strutturale, almeno allo stesso livello raggiunto durante il periodo di programmazione precedente, tenendo conto peraltro delle condizioni macroeconomiche in cui si effettuano i finanziamenti, nonché di talune situazioni economiche specifiche, cioè la privatizzazione, il livello straordinario dello sforzo pubblico a finalità strutturale durante il precedente periodo di programmazione e le evoluzioni congiunturali nazionali.

In sede di elaborazione dei quadri comunitari di sostegno, la Commissione e lo Stato membro concordano altresì le modalità di verifica dell'addizionalità.

3. Per consentire la verifica del principio di addizionalità, lo Stato membro, al momento della presentazione dei piani e periodicamente all'atto dell'applicazione dei quadri comunitari di sostegno, fornisce alla Commissione le opportune informazioni finanziarie».

(2) Regolamento che istituisce un Fondo europeo di sviluppo regionale (GU L 73 del 21.3.1975, pag. 1).

(3) Regolamento (CEE) del Consiglio del 19 giugno 1984 (GU L 169 del 28.6.1984, pag. 1).

(4) Documento COM 131 def. del 18 marzo 1998.

(5) Si veda la nota del 20 gennaio 1994 del servizio giuridico della Commissione al riguardo.

(6) Ad esempio, le modalità indicate nei QCS e DOCUP dell'obiettivo n. 1 per il periodo 1994 - 1999.

(7) Relazione annuale sull'esercizio finanziario 1996 (GU C 348 del 18.11.1997, paragrafi 7.30 - 7.34).

(8) Ad esempio, agli inizi del 1999 le autorità spagnole non erano state informate della reazione della Commissione alle verifiche ex post del periodo 1989 - 1993 per gli obiettivi nn. 1, 2 e 5b, i cui risultati erano stati comunicati alla Commissione alla fine del 1995.

(9) Comunicazione al comitato sul punto riguardante la situazione in materia di verifica dell'addizionalità. Punto 5 dell'ordine del giorno della 25a riunione del 18 ottobre 1995.

(10) Relazione annuale sull'addizionalità 1990 - 1993 relativa agli obiettivi nn. 3 e 4. Settore verifica contabile e ispezione - DG V. B.1.1995.

(11) Settima relazione annuale sui Fondi strutturali (1995), pag. 23 - ISBN 92 - 827 - 8942-X, novembre 1996.

(12) Il 15 maggio 1995, la Commissione aveva inviato una lettera a tutti gli Stati membri per ricordare loro gli obblighi in materia di verifiche ex ante, ma questa lettera riguardava unicamente gli obiettivi n. 1 e 2.

(13) Relazione annuale sull'addizionalità 1990 - 1993 relativa agli obiettivi nn. 3 e 4. Settore Verifica contabile e ispezione - DG V. B.1.1995.

(14) Per la Francia, mancavano informazioni sull'esecuzione dei finanziamenti del FSE per gli anni 1987 - 1989 o sulla spesa per il 1993. Per quanto riguarda l'Italia, sono stati analizzati solo i dati di due regioni. Per altri due paesi (DK e NL), la stessa relazione riporta diverse circostanze che inficiano la validità delle conclusioni.

(15) Regolamento (CEE) n. 2328/91 del Consiglio, del 15 luglio 1991, relativo al miglioramento dell'efficienza delle strutture agrarie (GU L 218 del 6.8.1991, pag. 1).

(16) Regolamento (CE) n. 950/97 del Consiglio, del 20 maggio 1997, relativo al miglioramento dell'efficienza delle strutture agrarie (GU L 142 del 2.6.1997, pag. 1).

(17) Dichiarazione relativa all'articolo 9 iscritta nel verbale della riunione del Consiglio del 20 luglio 1993.

(18) Occorre sempre distinguere attentamente tra tre livelli: spese potenzialmente ammissibili in base alle disposizioni regolamentari, spese ammissibili al cofinanziamento a titolo delle forme di intervento adottate e spese effettivamente cofinanziate.

(19) In particolare quelle a cui è stato affidato un compito di interesse pubblico in presenza di condizioni in grado di influenzare i piani di investimento o quando le loro spese sono ammissibili ai finanziamenti dei Fondi strutturali.

(20) Il fatto che non esista un conto consolidato di questo tipo è una delle ragioni addotte dalle autorità francesi per la mancata applicazione della metodologia proposta dalla Commissione.

(21) A titolo d'esempio, le autorità spagnole hanno stimato che occorrerebbe prendere in considerazione più di due miliardi di dati (risposta al questionario inviato dalla Corte).

(22) Relazione annuale sull'addizionalità 1990 - 1993 relativa agli obiettivi nn. 3 e 4. Settore Verifica contabile e ispezione - DG V. B.1.1995.

(23) In Spagna, le tabelle relative agli obiettivi nn. 3 e 4 mostrano un incremento consistente della spesa pubblica nazionale da un periodo all'altro. Ciò è dovuto segnatamente al fatto che si confronta circa il 37,5 % del totale delle spese del nuovo periodo con il dato indicato per le spese della generazione precedente, vale a dire zero.

(24) Cfr. la comunicazione della Commissione: "Gli investimenti pubblici nel quadro della strategia economica" [COM (1998) 682 def. del 2 dicembre 1998].

(25) Articolo 11 del regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999, recante disposizioni generali sui Fondi strutturali (GU L 161 del 26.6.1999, pag. 1) (la traduzione italiana non è disponibile).

Risposte della Commissione

Sintesi

Introduzione

La Commissione plaude al fatto che la Corte dei conti abbia avviato un esame approfondito del principio di addizionalità il quale - accanto alla concentrazione, al partenariato e alla programmazione - costituisce uno dei quattro principi fondamentali su cui sono basati i fondi strutturali.

Sintesi delle principali risultanze

Riguardo alle modalità di verifica, la nozione di addizionalità appare relativamente semplice mentre la sua applicazione si presenta più difficile. La Commissione conviene che la mancanza di sanzioni contro la violazione del principio di addizionalità costituisce una lacuna rilevante e deplora che gli Stati membri abbiano respinto la sua proposta intesa ad introdurre siffatte sanzioni nel nuovo regolamento.

Onde evitare costi amministrativi sproporzionati, la Commissione e gli Stati membri devono concordare modalità di verifica pragmatiche, in modo da raggiungere soluzioni accettabili, praticabili e rispondenti alla situazione dei singoli Stati membri nell'ambito di un quadro ben definito di norme metodologiche minime.

Per quanto riguarda le difficoltà metodologiche, giustamente evidenziate dalla Corte dei conti, va osservato che molte di esse verranno in ampia misura risolte dalle nuove norme sulla addizionalità stabilite per il prossimo periodo di programmazione. Tali norme, che prevedono in particolare la riduzione del numero delle verifiche e la semplificazione del sistema nelle regioni ammesse agli obiettivi 2 e 3, mirano ad agevolare l'applicazione e la verifica del principio di addizionalità salvaguardando l'idea di fondo secondo cui il finanziamento comunitario non deve sostituirsi alla spesa nazionale.

Conclusioni

La Commissione desidera esporre le seguenti osservazioni sulle principali conclusioni della Corte:

a) Mentre la nozione generale dell'addizionalità appare relativamente semplice, la sua applicazione implica manifestamente talune difficoltà metodologiche. La maggior parte di tali difficoltà sono tuttavia state superate, nell'ambito della concertazione tra la Commissione e gli Stati membri, individuando soluzioni pragmatiche inserite in un quadro metodologico ben definito.

b) La Commissione conviene che la mancanza di un sistema sanzionatorio costituisce una lacuna rilevante e deplora che gli Stati membri abbiano respinto la sua proposta iniziale consistente nel ricollegare - nel nuovo regolamento generale sui fondi strutturali - la verifica dell'addizionalità all'assegnazione della riserva di efficacia.

c) I metodi di semplificazione applicati per evitare costi amministrativi sproporzionati non riducono necessariamente l'attendibilità generale della verifica dell'addizionalità.

d) ed e) Molte regioni considerano la verifica dell'addizionalità come una fonte d'informazioni estremamente importante nonché uno strumento politico atto a prevenire la riduzione degli investimenti nazionali nel loro territorio. La struttura organizzativa della Commissione fa sì che vari servizi debbano trattare aspetti diversi della stessa materia, il che peraltro non si verifica solo in riferimento all'addizionalità. Riguardo alla questione dell'organizzazione e del coordinamento la Commissione desidera dare risalto ai numerosi contatti intervenuti tra i funzionari dei suoi diversi servizi nonché tra i suoi funzionari e le autorità nazionali nell'ambito delle riunioni dei comitati di sorveglianza.

f) Per il prossimo periodo di programmazione le modalità di verifica dell'addizionalità - previste dal nuovo regolamento - saranno più semplici, più concrete e più pratiche. Come in passato, i servizi della Commissione e le autorità nazionali individueranno in forma concertativa soluzioni pragmatiche e rispondenti alle peculiarità degli obiettivi e degli Stati membri.

Introduzione

4. Il regolamento generale del 1993 sui fondi strutturali ha introdotto una definizione chiara dell'addizionalità nonché varie norme generali per gli Stati membri. In quanto alle deroghe, giova ricordare che il loro inserimento nel testo normativo è dovuto alle insistenze degli Stati membri, che tuttavia ne hanno fatto raramente uso nella pratica.

5. La Commissione desidera rilevare l'utilità della propria dichiarazione sulle modalità di verifica della addizionalità, contenuta nel verbale della riunione del Consiglio del 20 luglio 1993 relativo all'adozione dei regolamenti. Pur non essendo vincolante, tale documento costituisce una disciplina di massima per la verifica pratica dell'addizionalità ed in quanto tale non è stato contestato dagli Stati membri. L'enunciato fondamentale della dichiarazione stabilisce che l'addizionalità si colloca a livello generale di ciascuno Stato membro e non a livello dei singoli programmi regionali.

6. La Commissione condivide le preoccupazioni espresse dalla Corte riguardo alla mancanza di sanzioni efficaci contro l'inosservanza del principio di addizionalità. In proposito essa deplora che gli Stati membri abbiano respinto la sua iniziale proposta consistente nel ricollegare la verifica dell'addizionalità all'attribuzione della riserva di efficacia nell'ambito del nuovo regolamento generale sui fondi strutturali.

Modalità di verifica dell'addizionalità

7. La Commissione desidera sottolineare l'intensa attività di informazione, discussione e negoziazione che si è svolta tra essa e gli Stati membri riguardo alle questioni metodologiche attinenti all'addizionalità. Si è perseguito lo scopo di evitare oneri amministrativi sproporzionati contemperando l'esigenza del pari trattamento con quella della flessibilità, in modo da tener conto delle caratteristiche specifiche degli obiettivi, degli Stati membri e delle regioni. Il testo comune contenuto nei QCS e DOCUP rispecchia solo l'obbligo giuridico dell'osservanza del regolamento e non le peculiarità dei singoli casi.

L'informazione generale riguardante le modalità ed i metodi comuni per la verifica dell'addizionalità è stata fornita agli Stati membri con lettera del 6 agosto 1990 del Segretariato generale, relativamente all'insieme degli obiettivi, nonché con lettera del 30 marzo 1993 della DG XVI relativamente all'obiettivo n. 1. L'informazione sulla verifica dell'addizionalità relativa all'obiettivo n. 1 per il periodo 2000 - 2006 è stata trasmessa agli Stati membri nell'agosto del 1999.

8. Gli Stati membri sono tenuti a predisporre e a trasmettere alla Commissione le informazioni necessarie per la verifica dell'addizionalità. La Commissione ha riscontrato che certi Stati membri sperimentano difficoltà nell'applicare il sistema prestabilito e ha inteso tener conto delle stesse basandosi in particolare sull'esperienza maturata nel periodo di programmazione precedente. Nel periodo 1994 - 1999 sono stati conseguiti notevoli miglioramenti rispetto al periodo 1989 - 1993.

Per quanto riguarda in particolare l'obiettivo n. 1, le tabelle finanziarie - se si prescinde da un singolo caso soggetto peraltro a norme particolari - sono complete e sufficientemente particolareggiate e comprovate per consentire la determinazione delle spese ammissibili e rilevanti ai fini della verifica dell'addizionalità. Nei casi soggetti agli obiettivi 2 e 5b, rispetto ai quali le informazioni disponibili sono risultate insufficienti ai fini della verifica preventiva, si è provveduto ad introdurre nei documenti di programmazione apposite clausole sospensive.

9. In quanto alla sorveglianza attualmente in corso sulla verifica dell'addizionalità, va osservato che essa viene esercita in base alle informazioni contabili predisposte dagli Stati membri e trasmesse alla Commissione in forma identica a quella prevista per la valutazione consuntiva.

10. Riguardo alla procedura da seguire ove sussistano dubbi sull'osservanza del principio di addizionalità, è opportuno constatare che le disposizioni legislative attribuiscono alla Commissione in tale materia poteri molti limitati.

Attuazione da parte della commissione

Ripartizione delle competenze di verifica

12. Come accade per gran parte delle questioni relative ai fondi strutturali, la responsabilità ultima per la verifica dell'addizionalità spetta alle DG che operano come capifila per i singoli obiettivi, mentre la DG II è chiamata a prestare un'assistenza tecnica e metodologica in considerazione delle sue competenze in campo finanziario.

Coordinamento

14. Come la DG XVI anche la DG VI ha sollecitato l'assistenza della DG II per l'analisi delle informazioni fornite dagli Stati membri. Ciò tuttavia non implica che la DG VI riconosca piena competenza alla DG II per quanto riguarda la verifica dell'addizionalità.

15. Se è vero che la competenza in materia di addizionalità è ripartita all'interno della DG XVI tra un'unità orizzontale e le varie unità geografiche e che in tale materia interviene anche la DG II, è altrettanto vero che in linea generale il sistema funziona in modo soddisfacente. Al riguardo deve tenersi segnatamente conto dei contatti che si svolgono giorno dopo giorno tra i funzionari interessati.

16. La verifica contabile effettuata dalla DG V si è rivelata utile e ha determinato miglioramenti nella comunicazione dei dati forniti in merito all'addizionalità dagli Stati membri. Negli Stati membri per i quali non è stato possibile trarre conclusioni sicure a causa della mancanza di informazioni, le unità esecutive si sono adoperate al fine di raccogliere i dati necessari e completare per quanto possibile la verifica. La Commissione conviene che le informazioni ottenute dagli Stati membri devono essere esaminate in modo approfondito.

Clausole sospensive

18 - 19. I servizi hanno fatto ricorso alle clausole sospensive affinché non venisse ritardata l'adozione dei programmi relativi agli obiettivi 2 e 5b a causa della mancanza di informazioni tecniche sull'addizionalità, la cui preparazione risulta spesso difficile. In tal modo si è inteso conferire agli Stati membri un ulteriore margine di flessibilità per la comunicazione dei dati, anziché sospendere formalmente il versamento degli importi in base alle norme del regolamento.

20. Al fine di agevolare il rapido versamento degli importi, le informazioni relative alla revoca delle "clausole sospensive" sono state sovente comunicate agli Stati membri in modo informale.

21. La Commissione concorda con la Corte nel ritenere che le clausole sospensive, una volta introdotte in un dato documento di programmazione, si applichino a tutti i fondi interessati. Si riconosce pertanto che non dovrebbero essere effettuati ulteriori versamenti prima della revoca delle clausole stesse. Come la Corte ha indicato, vari versamenti sono stati effettuati in vigenza di tali clausole seppur, in talune ipotesi, alla vigilia della loro revoca ufficiale. Si provvederà all'adozione di disposizioni adeguate affinché tale situazione non si ripeta nel prossimo periodo di programmazione.

Procedure

22. Nelle riunioni dei comitati di sorveglianza vengono spesso comunicate agli Stati membri (e successivamente riassunte nei verbali) varie informazioni sulla verifica dell'addizionalità. Nell'ambito di incontri informali tra persone competenti in materia vengono inoltre frequentemente discusse questioni metodologiche prima e dopo le riunioni dei comitati di sorveglianza.

Stato di avanzamento dei lavori attinenti alla verifica dell'addizionalità

Introduzione

23. Non esistono disposizioni specifiche che prescrivano alla Commissione di pubblicare informazioni periodiche sull'addizionalità. Inoltre una parte delle informazioni trasmesse dagli Stati membri ha natura riservata e non si presta alla pubblicazione. Come è stato testé indicato, la maggior parte delle comunicazioni relative all'addizionalità ha luogo nell'ambito delle riunioni dei comitati di sorveglianza.

Il periodo 1989 - 1993

24. Per il periodo 1989 - 1993 la maggioranza degli Stati membri ha presentato le tabelle prescritte. Di norma la Commissione ha ragguagliato in modo informale gli Stati membri, nell'ambito dei comitati di sorveglianza, sull'accettazione dei dati da essi comunicati.

28. La verifica contabile cui fa riferimento la Corte è stata effettivamente conclusa ma, non avendo gli Stati membri fornito le necessarie informazioni, non si è potuto dar seguito al procedimento (cfr. risposta al punto 16).

Il periodo 1994 - 1999

29. La Commissione desidera sottolineare che nel periodo di programmazione 1994 - 1999 si è svolta effettivamente tra la Commissione e gli Stati membri un'intensa attività di informazione, discussione e negoziazione in merito alla valutazione preventiva dell'addizionalità.

30. La Commissione ha indotto gli Stati membri ad accrescere la trasparenza delle modalità di verifica e ha realizzato notevoli progressi nel periodo 1994 - 1999 - rispetto al periodo 1989 - 1993 - per quanto riguarda il miglioramento della qualità dell'informazione sulle fonti da cui provengono i dati e sulle questioni metodologiche.

31. La Commissione conviene che le comparazioni tra le tabelle relative all'addizionalità risultano difficili, principalmente a causa di due ragioni. In primo luogo essi prescindono dalle significative differenze esistenti, sotto il profilo delle priorità politiche, dell'organizzazione e dell'incidenza relativa dei fondi strutturali, tra le spese effettuate dai singoli Stati membri nelle regioni soggette all'obiettivo 1. In secondo luogo non tengono conto del fatto che la Commissione non ha mai sollecitato gli Stati membri ad includere nella tabella relativa all'addizionalità il 100 % della spesa destinata allo sviluppo, in quanto ciò avrebbe comportato un onere amministrativo troppo elevato. Essa ha invece considerato più importante che le tabelle attuali e di riferimento contenessero il massimo numero possibile di categorie identiche, quand'anche ciò determinasse l'esclusione di talune spese.

32 - 35. La Commissione riconosce che la qualità delle informazioni trasmesse dagli Stati membri sulla verifica intermedia dell'addizionalità variano considerevolmente da un obiettivo all'altro. Tale situazione è manifestamente collegata all'onere amministrativo relativamente elevato prodotto dall'attuale sistema di verifica e verrà sicuramente migliorata dalla considerevole semplificazione del sistema introdotta per il prossimo periodo di programmazione.

37. L'indicatore degli investimenti fissi lordi (IFL) delle pubbliche amministrazioni basato sul sistema dei conti economici è diverso dall'indicatore delle spese ammissibili utilizzato ai fini dell'ammissibilità e ciò limita il valore dei raffronti operati tra i due indicatori. Va osservato in particolare che l'indicatore IFL non tiene conto della maggior parte delle spese sostenute nel settore delle risorse umane.

38. Nel prossimo periodo di programmazione la verifica dell'addizionalità relativa agli obiettivi 2 e 3, considerati complessivamente, si baserà sulla spesa destinata alla politica attiva del lavoro ed eventualmente su altri interventi a norma del nuovo regolamento sui fondi strutturali (articolo 11). Tuttavia essa continuerà a fondarsi sulle informazioni trasmesse dagli Stati membri. Una base di dati statistici sulla politica del lavoro, che la Commissione sta attualmente predisponendo, consentirà di completare le informazioni comunicate dagli Stati membri.

Difficoltà constatate e relative cause

Spese da considerare e aggregazione dei dati

39 - 50. La Commissione conviene che la verifica dell'addizionalità deve svolgersi nel modo più chiaro, pratico e semplice possibile. Nei suoi rapporti con gli Stati membri essa ha pertanto seguito un indirizzo pragmatico al fine di individuare - nell'ambito di un quadro ben definito di norme metodologiche minime - soluzioni accettabili, praticabili e rispondenti alle loro specifiche situazioni. In futuro la verifica dell'addizionalità verrà agevolata dalla considerevole semplificazione del sistema introdotta nei nuovi regolamenti.

Accavallarsi di periodi

51 - 57. La Commissione desidera rammentare che l'addizionalità si riferisce solo alla spesa dello Stato membro ed esclude interamente il contributo dei fondi strutturali. Pertanto questioni come quella dell'accavallarsi dei periodi di spesa, dei ritardi nella conclusione dei programmi, ecc. non hanno grande rilevanza nella verifica dell'addizionalità. Nella pratica l'incidenza dell'accavallarsi dei periodi di programmazione sulla valutazione dell'addizionalità non è significativa e sussiste comunque solo nei limiti in cui la dimensione temporale della spesa dei fondi strutturali si ripercuota sulla dimensione temporale della spesa propria dello Stato membro. Per la maggioranza degli Stati membri la dimensione temporale della spesa dei fondi strutturali ha presumibilmente effetti marginali. Infine l'indirizzo pragmatico scelto dalla Commissione presenta un notevole vantaggio in quanto consente di verificare l'addizionalità in tempo reale anziché a distanza di vari anni.

Punto di partenza e confrontabilità delle informazioni

58 - 59. I periodi di riferimento assunti come parametri per la misurazione dell'addizionalità sono stati determinati in esito a discussioni svoltesi tra la Commissione e le autorità nazionali e non scelti arbitrariamente ed unilateralmente dagli Stati membri. Si è inteso individuare il periodo di riferimento più recente ed attendibile tenendo conto della situazione specifica di ciascuno Stato membro. Ad esempio nel caso della Svezia il cui anno finanziario non coincideva all'epoca con l'anno civile, i dati attendibili più recenti, comprendenti altresì le informazioni relative al livello comunale, risalivano all'anno finanziario 1991/1992.

62. Sebbene il settore privato effettui talvolta investimenti in aree che tradizionalmente si considerano appartenenti al settore pubblico, risulta estremamente difficile estendere la verifica dell'addizionalità al settore degli investimenti privati. Tale estensione presupporrebbe infatti la raccolta e lo scrutinio dei dati contabili di una vasta gamma di imprese private che peraltro non sarebbero tenute a fornire le necessarie informazioni alle autorità nazionali o alla Commissione.

Ripartizione geografica delle spese

64 - 68. Date le dimensioni ridotte di molte aree ammissibili agli obiettivi 2 e 5b, aree per le quali le informazioni contabili sono pressoché inesistenti, la Commissione ha dovuto necessariamente adottare l'impostazione pragmatica consistente nello stimare il valore degli importi di spesa. Questa situazione insoddisfacente costituisce uno dei principali motivi per i quali essa ha proposto che la verifica dell'addizionalità relativa agli obiettivi 2 e 3 venga basata, per il periodo di programmazione 2000 - 2006, sulla spesa destinata alla politica del lavoro a livello nazionale.

68. Le iniziative comunitarie non sono state incluse nella verifica preventiva addizionalità poiché incidono in modo relativamente modesto sul bilancio e non erano ancora state ripartite al momento della verifica stessa.

Conclusione

69. La Commissione concorda con la conclusione generale della Corte, secondo cui il concetto fondamentale di addizionalità è relativamente chiaro mentre la sua attuazione pratica implica determinate difficoltà metodologiche. Nella maggior parte dei casi tali difficoltà sono state tuttavia superate, nell'ambito della concertazione tra la Commissione e gli Stati membri, attraverso l'individuazione di soluzioni pragmatiche inserite in un quadro metodologico generale. Nell'esaminare la verifica dell'addizionalità è inoltre necessario distinguere tra i vari obiettivi perseguiti dai fondi strutturali: in particolare tra l'obiettivo n. 1, che assorbe il 70 % della spesa dei fondi strutturali, e gli obiettivi ulteriori. Osservando il principio della proporzionalità, la Commissione ha valutato l'addizionalità in modo più rigoroso per l'obiettivo n. 1 e in modo alquanto più flessibile per gli altri obiettivi, al fine di non imporre oneri amministrativi eccessivi alle autorità nazionali e regionali che devono far fronte a notevoli problemi in ordine alla disponibilità dei dati. Al riguardo la Commissione osserva che le difficoltà individuate nella relazione riguardano in misura prevalente le regioni ammesse all'obiettivo n. 1.

70. La Commissione conviene che gli strumenti attualmente disponibili per sanzionare l'inosservanza del principio di addizionalità, ossia l'informazione dei cittadini e la sospensione dei pagamenti, devono considerarsi insufficienti. Essa deplora il fatto che la sua originaria proposta, consistente nell'introdurre un efficace sistema sanzionatorio nel nuovo regolamento generale sui fondi strutturali attraverso la correlazione della verifica dell'addizionalità e l'assegnazione di una riserva di efficacia, sia stata respinta dagli Stati membri che contemporaneamente sono legislatori e parti nel procedimento di verifica.

71. Data l'impossibilità di prendere in considerazione tutte le spese pubbliche, la Commissione e gli Stati membri devono operare in modo pragmatico per giungere, nell'ambito di un quadro ben definito di norme metodologiche minime, a soluzioni accettabili, praticabili e rispondenti alle situazioni specifiche. La Commissione non ha mai sollecitato gli Stati membri ad includere nelle tabelle relative all'addizionalità il 100 % della spesa destinata allo sviluppo, poiché ciò avrebbe determinato un onere amministrativo eccessivo, ma ha chiesto loro di provvedere affinché le tabelle correnti contenessero il maggior numero possibile di categorie di spesa identiche a quelle delle tabelle di riferimento.

72. La Commissione conviene che la verifica dell'addizionalità è molto più agevole negli Stati membri che sono interamente ammissibili all'obiettivo n. 1 e che percepiscono la maggior parte dei fondi strutturali. Tuttavia l'inevitabile ricorso alle stime per le regioni e zone minori non implica necessariamente che i risultati siano inattendibili. Nel prossimo periodo di programmazione tali problemi verranno notevolmente ridotti dal nuovo sistema di verifica previsto per gli obiettivi 2 e 3 considerati complessivamente.

73. Riguardo all'integrazione fra l'addizionalità e i sistemi di sorveglianza e valutazione, la Commissione desidera sottolineare i frequenti contatti che hanno luogo, nell'ambito delle riunioni dei comitati di sorveglianza, tra i funzionari dei vari servizi della Commissione nonché tra i funzionari della Commissione e le autorità nazionali. La Commissione conviene che vi è tuttora spazio per miglioramenti riguardo al coordinamento delle attività dei suoi servizi competenti per l'addizionalità ed osserva che sono già state assunte talune iniziative a tale scopo. Nel contempo è opportuno riconoscere che vi sarà sempre qualche difficoltà in situazioni nelle quali la struttura organizzativa della Commissione obbliga vari servizi a trattare aspetti diversi di una stessa materia, situazioni che certamente non riguardano solo l'addizionalità.

74. Vi è un'indubbia necessità di informazioni e statistiche regionali migliori. La situazione vigente in materia verrà migliorata nei prossimi anni grazie al sistema europeo dei conti (SEC 95) che obbliga gli Stati membri a fornire statistiche economiche regionali perfezionate e ampliate. Per quanto riguarda l'addizionalità, l'esigenza di disporre di dati regionali risulterà considerevolmente ridotta nel prossimo periodo di programmazione grazie al nuovo sistema di verifica previsto per gli obiettivi 2 e 3 considerati complessivamente.

75. Secondo la Commissione, le modalità di verifica dell'addizionalità saranno più semplici, concrete e pratiche nel prossimo periodo di programmazione per effetto delle modifiche introdotte dal nuovo regolamento sui fondi strutturali. L'articolo 11 del nuovo regolamento e le informazioni comunicate agli Stati membri nell'agosto del 1999 risolveranno molte delle questioni sollevate dalla Corte. La frequenza delle verifiche è stata ridotta a complessive tre valutazioni (preventiva, intermedia e consuntiva), la verifica dell'addizionalità per gli obiettivi 2 e 3 avrà luogo a livello nazionale in base alla spesa destinata alla politica attiva del lavoro e le deroghe riguarderanno unicamente la determinazione del livello di riferimento ex ante. La mancata comunicazione di congrue informazioni sull'addizionalità ex ante comporterà il differimento dell'approvazione delle decisioni di programmazione. Come in passato, i servizi della Commissione e le autorità nazionali individueranno in forma concertativa le soluzioni pragmatiche rispondenti e caratteristiche specifiche degli obiettivi e degli Stati membri.