RACCOMANDAZIONE DELLA COMMISSIONE del 22 dicembre 1969 alla Repubblica italiana, relativa al riordinamento del monopolio nazionale a carattere commerciale della carta da sigarette (Il testo in lingua italiana è il solo facente fede) (70/122/CEE)

I 1. Con lettera del 24 marzo 1959, il governo italiano ha comunicato alla Commissione della Comunità economica europea che in Italia la carta da sigarette tagliata a misura, in libretti o in tubetti, è soggetta ad un monopolio nazionale a carattere commerciale ai sensi dell'articolo 37 del trattato CEE.

In virtù di questa disposizione, gli Stati membri sono tenuti a riordinare progressivamente i monopoli nazionali in modo che venga esclusa, alla fine del periodo transitorio, qualsiasi discriminazione fra i cittadini degli Stati membri per quanto riguarda le condizioni relative all'approvvigionamento e agli sbocchi.

2. Il R.D.L. 13 gennaio 1936, n. 70 (conv. in L. 4 giugno 1936, n. 1342) ha riservato allo Stato l'importazione e la vendita in Italia della carta da sigarette tagliata a misura, in libretti o in tubetti. La vendita è effettuata per il tramite della rete di distribuzione dell'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (AAMS). L'esportazione è subordinata ad un'autorizzazione.

La fabbricazione dei prodotti in questione da parte di privati è subordinata alla concessione di una licenza da parte dell'AAMS. I prodotti devono essere ceduti all'AAMS ; i prezzi di cessione sono fissati dal ministro delle finanze, sentita l'AAMS. Questa ha inoltre facoltà di stabilire i quantitativi di carta, destinata al consumo interno, che ciascuna fabbrica titolare di una licenza di fabbricazione può produrre. L'attività di produzione può essere esercitata direttamente dall'AAMS : in pratica l'AAMS fabbrica attualmente circa il 40 % della produzione italiana ; il 60 % è prodotto da imprese private.

3. Fin dal 1958 il governo italiano ha preso alcune misure allo scopo di riordinare questo monopolio: a) Con L. 19 dicembre 1958, n. 1085 e poi con L. 13 luglio 1965 n. 825, è stato adottato per la carta da sigarette, come per gli altri generi soggetti a monopolio fiscale, il principio dell'esplicitazione della tariffa di vendita al pubblico : sono stabiliti per legge, e pubblicati, in relazione a ciascun prezzo richiesto dal fornitore di detti prodotti, l'ammontare dell'imposta di consumo, nonché gli importi spettanti rispettivamente all'AAMS per spese di distribuzione e al rivenditore a titolo di aggio. Il totale costituisce la tariffa di vendita al pubblico. I fornitori possono dunque, scegliendo un determinato prezzo di cessione, stabilire il prezzo finale di vendita dei loro prodotti.

b) Il decr. pres. 9 marzo 1961, n. 390, ha ammesso, in deroga al R.D.L. 1936, l'introduzione in Italia di carta da sigarette nei limiti di un contingente annuale pari al 5 % della produzione nazionale. Il nulla osta dell'AAMS è necessario quando trattasi di quantitativi eccedenti i 2.000 pezzi. I prodotti devono avere inoltre caratteristiche identiche a quelle richieste per la produzione nazionale. Non è ammessa peraltro alcuna deroga al monopolio dell'AAMS in ordine alla vendita : il decreto 9 marzo 1961 prevede infatti (art. 5) che la vendita in territorio italiano soggetto a monopolio di carta da sigarette proveniente dagli Stati membri della CEE può essere effettuata soltanto attraverso l'organizzazione di vendita del monopolio. L'introduzione di carta da sigarette ai fini della vendita è dunque subordinata alla cessione del prodotto in conto deposito all'AAMS. Il primo contingente (per il 1961) fu fissato, con D.M. 16 giugno 1961, a 465.000.000 di foglietti e/o tubetti e annualmente aumentato : nel 1966 ha raggiunto la cifra di 935.281.090. Non è stata tuttavia mai effettuata alcuna importazione dei prodotti in questione.

4. La Commissione ritiene che le misure prese finora non bastino per realizzare l'obiettivo dell'articolo 37.

In considerazione del fatto che il periodo transitorio volge al termine, occorre ora adottare misure che permettano di escludere qualsiasi discriminazione fra i cittadini degli Stati membri per quanto riguarda le condizioni relative all'approvvigionamento e agli sbocchi.

L'articolo 37, che fa parte del titolo relativo alla libera circolazione delle merci e, in particolare, del capitolo sull'abolizione delle restrizioni quantitative fra gli Stati membri, mira a raggiungere, alla fine del periodo transitorio, per i prodotti soggetti a un monopolio nazionale a carattere commerciale (o ad un regime assimilato), lo stesso risultato che, per gli altri prodotti, viene raggiunto tramite l'applicazione degli articoli 30-34, cioè la libera circolazione delle merci.

Una diversa procedura è stata prevista allo scopo di ottenere questo risultato nei settori coperti dai monopoli nazionali. Il riordinamento progressivo di questi è stato previsto, da un canto, al fine di tener conto del fatto che, per gli Stati membri interessati, i prodotti soggetti a monopolio davano luogo a problemi particolari e, d'altro canto, onde evitare che l'abolizione, in detti settori, delle restrizioni quantitative e delle misure di effetto equivalente resti priva di conseguenze pratiche. Si poteva infatti temere che la liberalizzazione degli scambi in ordine ai prodotti soggetti a monopolio non si sarebbe realizzata se i monopoli, in virtù dei loro diritti esclusivi d'importare, di esportare e di commercializzare certi prodotti, fossero rimasti liberi di decidere in che misura, ed a quali condizioni, i prodotti provenienti dagli altri Stati membri possono essere ammessi sul mercato nazionale (o in che misura i prodotti nazionali possono essere esportati verso gli altri Stati membri).

Per questa ragione l'articolo 37 ha previsto che alla fine del periodo transitorio venga esclusa «qualsiasi discriminazione fra i cittadini degli Stati membri per quanto riguarda le condizioni relative all'approvvigionamento e agli sbocchi».

Va sottolineato che l'articolo 37 non si limita a esigere la soppressione delle discriminazioni che risultano direttamente dalle disposizioni applicabili ai prodotti soggetti a monopolio : in mancanza di una disposizione sui monopoli nazionali, tale obiettivo potrebbe essere realizzato mediante altre norme del trattato, in particolare quelle che vietano le tasse di effetto equivalente ai dazi doganali e le misure d'effetto equivalente alle restrizioni quantitative. Discende da quanto in precedenza è stato detto in merito alle caratteristiche peculiari dei monopoli nazionali e delle restrizioni che essi possono provocare, che l'obiettivo del «riordinamento» - e cioè l'esclusione di qualsiasi discriminazione - è di escludere che possano ancora verificarsi, alla fine del periodo transitorio, le discriminazioni cui possono dar luogo certi poteri particolari di cui i monopoli dispongono in ordine all'importazione e allo smercio sul loro mercato, o all'esportazione, di certi prodotti.

Questi sono gli obiettivi fissati dall'articolo 37 : l'Italia è tenuta a riordinare il monopolio della carta da sigarette, prima della fine del periodo transitorio, in maniera tale che essi vengano realizzati. La Commissione, dal canto suo, oltre l'obbligo generale di vegliare all'applicazione del trattato, ha quello di raccomandare, secondo il disposto del paragrafo 6 dell'articolo 37, le modalità del riordinamento previsto da tale articolo.

La Commissione ritiene che l'obiettivo dell'articolo 37 non sarà realizzato finché l'AAMS potrà decidere se, in che misura e per quali qualità, si possa ricorrere ai fornitori degli altri Stati membri per coprire il fabbisogno del mercato italiano.

Il riordinamento del monopolio, deciso con decreto 9 marzo 1961, relativo all'apertura di contingenti, non ha apportato modifiche essenziali alla situazione testé descritta, dato che resta riservata al monopolio la vendita sul mercato italiano.

Per questi motivi la Commissione ritiene che la soluzione migliore, perché fin d'ora di sicura efficacia, per realizzare l'obiettivo fissato dall'articolo 37, consiste nella soppressione dei diritti esclusivi, di cui l'AAMS gode, di importare e di commercializzare, nella misura in cui tali diritti concernono il commercio fra Stati membri.

5. Il monopolio della carta da sigarette ha carattere fiscale. In virtù dell'articolo 90, paragrafo 2, del trattato CEE le imprese aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme del trattato nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento della specifica missione loro affidata ; d'altro canto, lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi della Comunità.

La Commissione ritiene che la missione fiscale del monopolio non giustifichi il mantenimento delle attuali restrizioni dell'importazione e della commercializzazione dei prodotti in esame. A causa del generale aumento del tenor di vita e della sempre crescente preferenza dei consumatori per le sigarette confezionate, l'importanza della carta da sigarette tagliata è in continua diminuzione, come mostrano le cifre relative alla produzione ed al consumo.

È quindi lecito dubitare dell'importanza che riveste, in questo caso, la funzione fiscale del monopolio, che consiste, essenzialmente, nel riservare allo Stato la fabbricazione e/o la vendita ed a fissare un prezzo di vendita molto più elevato del costo di produzione. Con l'adozione, nel 1958, del sistema di esplicitazione del prezzo di vendita al pubblico e con la conseguente instaurazione di un rapporto diretto e costante fra ciascun prezzo di vendita e ciascun prezzo di cessione, il governo italiano aveva già privato il carattere fiscale del monopolio di gran parte del suo significato : dato che la quota fiscale corrispondente ad un dato prezzo di vendita è fissata in anticipo, viene ridotta per l'autorità la possibilità di ricavare dalla vendita dei singoli prodotti il massimo gettito fiscale possibile, in che risiede, come si è detto, l'essenziale della finalità fiscale. Si aggiunga che, nel caso in esame, la fissazione di un prezzo di vendita elevato, allo scopo di massimizzare il profitto, accentuerebbe ulteriormente il declino del prodotto. In queste condizioni sembra possibile realizzare la funzione fiscale del monopolio ricorrendo semplicemente all'imposta di consumo.

II

Per questi motivi, la Commissione delle Comunità europee raccomanda alla Repubblica italiana di adottare, in conformità dell'articolo 37 del trattato CEE, le seguenti misure: 1. Permettere, senza alcuna restrizione, l'importazione di carta da sigarette tagliata a misura in libretti o in tubetti in provenienza dagli Stati membri. A tal fine, tutte le formalità necessarie per l'introduzione di detti prodotti sul mercato italiano devono poter essere espletate direttamente dagli acquirenti o dalle persone da questi designate, senza passare per il tramite dell'AAMS, in modo che gli interessati possano disporre immediatamente dei prodotti in questione.

2. Permettere che possano essere effettuate liberamente tutte le operazioni necessarie ai fini della commercializzazione, sul mercato italiano, della carta da sigarette proveniente dagli altri Stati membri. A tal fine, in particolare: - permettere ai fornitori degli Stati membri di creare in Italia la propria rete di commercio all'ingrosso e di disporre di scorte;

- permettere che i prezzi dei prodotti provenienti dagli altri Stati membri possano essere stabiliti sulla base di una trattativa fra venditori e acquirenti nei vari stadi della commercializzazione;

- permettere ai fornitori degli altri Stati membri di fare liberamente pubblicità per i loro prodotti;

- adottare tutte le misure necessarie per garantire l'indipendenza commerciale dei dettaglianti nei confronti dei pubblici poteri.

3. Permettere, senza limitazione, l'esportazione di carta da sigarette verso gli altri Stati membri.

Fatto a Bruxelles, il 22 dicembre 1969.

Per la Commissione

Il Presidente

Jean REY