IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 68/6

PARERE DEL CONSIGLIO

del 10 marzo 2009

sul programma di stabilità aggiornato dell'Irlanda, 2008-2013

(2009/C 68/02)

IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il trattato che istituisce le Comunità europea,

visto il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997, per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche (1), in particolare l'articolo 5, paragrafo 3,

vista la raccomandazione della Commissione,

sentito il comitato economico e finanziario,

HA ESPRESSO IL SEGUENTE PARERE:

(1) Il 10 marzo 2009 il Consiglio ha esaminato il programma di stabilità aggiornato dell'Irlanda (2), relativo al periodo 2008-2013.

(2) Dopo più di un decennio di crescita economica sostenuta, trainata sempre più dalla domanda interna, l'Irlanda sta ora attraversando un periodo di grave recessione. Il rallentamento economico, causato dalla brusca correzione del mercato edilizio ed estesosi nel frattempo a tutta l'economia, è stato aggravato dalla crisi finanziaria mondiale e dalla recessione che colpisce i principali partner commerciali dall'Irlanda. Questi sviluppi hanno anche portato ad un drastico deterioramento delle finanze pubbliche (il saldo delle amministrazioni pubbliche è passato da un leggero avanzo nel 2007 ad un disavanzo del 6,3 % del PIL nel 2008). A fronte di questa situazione, le autorità hanno adottato misure di risanamento scaglionate in vari interventi a partire dalla metà del 2008. In questo contesto, sono state adottate anche misure volte a rafforzare il potere di acquisto e favorire un aggiustamento ordinato sul mercato immobiliare, riorientando allo stesso tempo gli investimenti pubblici verso progetti chiave. La sfida principale dei prossimi anni consisterà nell'attuare una strategia di risanamento del bilancio credibile e duratura, tale da ridare fiducia al mercato, riorientando allo stesso tempo le risorse dal settore edilizio verso settori più produttivi e riconquistando competitività con misure che favoriscano la crescita della produttività e mediante adeguate politiche salariali. La persistente fragilità del settore finanziario rischia di ostacolare il processo di aggiustamento a breve termine e di accrescere la pressione sulle finanze pubbliche. Per migliorare la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, la riforma del sistema pensionistico costituisce un'altra sfida importante.

(3) Secondo lo scenario macroeconomico alla base del programma, la contrazione dell'1,4 % del PIL reale nel 2008 sarà seguita da un'ulteriore diminuzione del 4 % nel 2009 e dello 0,9 % nel 2010, prima di una ripresa della crescita ad un tasso medio del 2,9 % per il restante periodo di riferimento del programma. Sulla base delle informazioni attualmente disponibili (3), queste ipotesi di crescita sembrano nel complesso plausibili fino al 2010. A partire dal 2011 le previsioni di crescita economica sembrano piuttosto ottimistiche. Le proiezioni del programma per quanto riguarda l'inflazione sembrano realistiche. Lo stesso dicasi per le prospettive relative al disavanzo estero e alla competitività.

(4) Nelle previsioni intermedie del gennaio 2009, i servizi della Commissione prevedono un disavanzo delle amministrazioni pubbliche del 6,3 % del PIL nel 2008, rispetto ad un obiettivo dello 0,9 % contenuto nell'aggiornamento precedente del programma di stabilità (4). Questo risultato nettamente peggiore rispetto alle attese è dovuto sia ad una netta diminuzione delle entrate fiscali che a eccedenze di spesa (5). Gli obiettivi in materia di entrate fiscali non sono stati raggiunti a causa della costante perdita delle entrate legate al boom del mercato edilizio e, più generalmente, di un'attività economica inferiore alle attese. Nonostante i provvedimenti emanati nel luglio 2008 per limitare l'aumento della spesa, quest'ultima è cresciuta più rapidamente del previsto, in particolare i trasferimenti sociali, la spesa per interessi e gli investimenti pubblici. I trasferimenti sociali svolgono il loro ruolo di stabilizzatori automatici, come evidenziato dall'aumento della spesa legata alla disoccupazione.

(5) Il disavanzo delle amministrazioni pubbliche dovrebbe crescere al 9,5 % del PIL nel 2009, soprattutto a causa della recessione economica. Il governo ha applicato una politica di rigore discrezionale equivalente a circa il 3 % del PIL. Nel contempo sono state adottate misure volte a sostenere l'economia in risposta al rallentamento economico dell'ordine dello 0,5 % del PIL. Nell'insieme ciò significa una contrazione globale intorno al 2,5 % del PIL che comprende un pacchetto di misure annunciate nell'addendum senza fornire tuttavia ulteriori dettagli, per cui i servizi della Commissione non ne avevano tenuto conto nelle previsioni intermedie. ma che secondo la Commissione genereranno un risparmio netto pari allo 0,8 % del PIL, leggermente inferiore all'1 % del PIL annunciato dal governo (6). Malgrado queste riduzioni, il disavanzo strutturale (ricalcolato dai servizi della Commissione sulla base delle informazioni contenute nel programma) dovrebbe aumentare di 2 punti percentuali del PIL, a causa della perdita di entrate fiscali connesse alla correzione in corso sul mercato edilizio, della difficoltà di ridurre la crescita della spesa in tempi sufficientemente rapidi nonché di una drastica revisione al ribasso del potenziale di crescita.

(6) La strategia di bilancio a medio termine del governo mira a riportare il disavanzo nominale al di sotto del valore di riferimento del 3 % del PIL entro il 2013. La diminuzione del disavanzo inizierebbe nel 2010 per accelerarsi a partire dal 2011. Il programma non fornisce indicazioni sui tempi entro i quali verrà raggiunto l'obiettivo a medio termine (7). Viene annunciato un obiettivo di risanamento annuo equivalente ad uno sforzo cumulato pari al 7 % circa di PIL in termini nominali a partire dal 2010, senza precisare misure specifiche. Le proiezioni indicative contenute nell'addendum prevedono una strategia di risanamento soprattutto basata sulla spesa. Nel periodo di riferimento del programma il rapporto entrate/PIL dovrebbe aumentare leggermente (di 0,75 punti percentuali del PIL), mentre il rapporto spesa primaria/PIL dovrebbe registrare un netto calo (di circa 5,25 punti percentuali), in particolare nel settore dei trasferimenti sociali e dei consumi delle amministrazioni pubbliche. La spesa per interessi in percentuale del PIL dovrebbero triplicare nel corso del periodo di riferimento, per passare al 3,5 % del PIL. L'aumento rapido del disavanzo, la contrazione del PIL nominale e il consistente aggiustamento stock/flussi nel 2008, collegati ad un accumulo deliberato di liquidità, hanno contribuito al raddoppio del rapporto debito/PIL tra il 2007 e il 2009 e determineranno il superamento del valore di riferimento del 60 % del PIL a partire dal 2010.

(7) Per tutto il periodo di riferimento del programma vi è il rischio che i dati di bilancio debbano essere rivisti al ribasso. In primo luogo, rischi gravi derivano dalla mancanza di informazioni sulla strategia di risanamento prevista dopo il 2009, in particolare per quanto riguarda la traiettoria della spesa e delle entrate, in particolare vista l'importanza attribuita al contenimento della spesa (8). In secondo luogo, le previsioni di crescita dello scenario economico potrebbero essere ottimistiche, soprattutto per quanto riguarda gli ultimi anni del periodo di riferimento. In base ai rischi che pesano sugli obiettivi del disavanzo, l'evoluzione del rapporto debito/PIL potrebbe essere meno favorevole di quanto previsto dal programma. Esistono infine rischi specifici legati alle sopravvenienze passive generate dalla crisi finanziaria, in particolare dovute a possibili ulteriori conferimenti di capitali alle banche (debito) e al ricorso alle garanzie bancarie del governo (disavanzo e debito, in caso di escussione).

(8) L'impatto di bilancio a lungo termine dell'invecchiamento della popolazione è nettamente superiore rispetto alla media dell'UE, soprattutto a causa del previsto aumento relativamente elevato della spesa pensionistica nel corso dei prossimi decenni. La posizione di bilancio nel 2008, stimata nel programma, nettamente peggiore rispetto alla posizione iniziale prevista dal programma precedente, accentua l'incidenza dell'invecchiamento della popolazione sul divario di sostenibilità. Se si considerasse come punto di partenza la posizione di bilancio del 2009 contenuta nelle previsioni intermedie dei servizi della Commissione, il divario di sostenibilità sarebbe sostanzialmente più ampio. Nonostante il fondo nazionale di riserva per le pensioni abbia accumulato attività per assicurare il prefinanziamento di parte della futura spesa pensionistica, secondo le previsioni il debito lordo dovrebbe superare il valore di riferimento del trattato nel periodo di riferimento. Riducendo l'elevato disavanzo primario nel medio periodo, come previsto dal programma, e attuando riforme per contenere il consistente aumento della spesa legata all'invecchiamento della popolazione si contribuirebbe a ridurre i rischi elevati che pesano sulla sostenibilità delle finanze pubbliche. I rischi evocati in precedenza derivanti dai meccanismi di stabilizzazione del settore finanziario attuati dall'Irlanda potrebbero avere un'incidenza negativa sulla sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, principalmente a causa delle ripercussioni sul debito pubblico, se i costi del sostegno pubblico non sono totalmente recuperati in futuro.

(9) Il quadro di bilancio a medio termine dell'Irlanda presenta alcune debolezze. In particolare, gli obiettivi di bilancio per gli anni successivi agli anni coperti dal bilancio, in particolare gli stanziamenti di spesa, possono essere modificati nei bilanci successivi. Come dimostrato dall'esperienza recente, è più difficile per i responsabili politici mantenere una politica di bilancio prudente in presenza di (persistenti) entrate impreviste. Allo stesso tempo, ciò potrebbe limitare la loro capacità di impegnarsi in modo credibile a favore di una strategia di risanamento in periodi di difficoltà. Benché queste questioni non siano direttamente affrontate nel programma, il governo ha creato una commissione sulla fiscalità ed uno «Special Review Group on Public Service Expenditure and Numbers» (gruppo speciale di studio sulla spesa nel settore pubblico), con il compito di formulare raccomandazioni per migliorare, rispettivamente, il sistema fiscale e i programmi di spesa pubblica. I due gruppi dovrebbero consegnare la rispettiva relazione nel corso del 2009, e le autorità nazionali hanno indicato che le raccomandazioni verranno prese in considerazione nell'iter di approvazione del bilancio per il 2010 e per gli anni successivi.

(10) L'Irlanda ha adottato diverse misure per preservare la stabilità del settore finanziario. Il massimale di legge del sistema di garanzia dei depositi è stato portato a 100 000 EUR per depositante. Sono state introdotte garanzie a favore delle banche per un importo stimato a 400 Mrd EUR. Un programma di capitalizzazione di 10 Mrd EUR (5 % del PIL) per tre delle maggiori banche, che dovrebbe essere finanziato almeno in parte dal fondo nazionale di riserva delle pensioni, è stato annunciato in dicembre. Tuttavia, una delle banche interessate è stata successivamente nazionalizzata. I conferimenti di capitali (7 Mrd EUR annunciati l'11 febbraio per le altre due banche) saranno finanziati dal fondo nazionale di riserva delle pensioni e dai futuri contributi al fondo stesso.

(11) La politica di bilancio del 2009 è una politica di risanamento, adeguata e conforme al piano europeo di ripresa economica approvato nel dicembre 2008 dal Consiglio europeo, tenuto conto del disavanzo elevato e del forte aumento del debito. Inoltre, in linea con il piano europeo di ripresa economica, l'Irlanda ha adottato un certo numero di misure volte a sostenere l'attività economica e a intensificare le riforme strutturali. Il pacchetto costituisce una risposta adeguata alla situazione macroeconomica e di bilancio. Le misure adottate dalle autorità irlandesi, tendenti principalmente a sostenere il potere di acquisto delle famiglie e gli investimenti, sono tempestive e mirate. Misure specifiche sono state adottate per sostenere il processo di aggiustamento del mercato edilizio, punto di partenza del rallentamento economico in corso, mentre altre misure, fra cui un pacchetto sociale, sono destinate specificamente ai gruppi più vulnerabili che rischiano di essere più duramente colpiti dalla crisi. Le misure hanno carattere permanente piuttosto che provvisorio, ma occorre tenere conto del fatto che la strategia di bilancio mira nel suo complesso a ridurre il disavanzo. Inoltre, il sostegno alla ripresa sarebbe favorito da misure strutturali, ad esempio la prosecuzione degli ingenti investimenti pubblici effettuati nel quadro del piano di sviluppo nazionale pluriennale dell'Irlanda (circa 4,5 % del PIL su tutto il periodo di riferimento del programma) e riduzioni fiscali per le attività di R&S e le piccole start-up. Queste misure sono legate al programma di riforma a medio termine e alle raccomandazioni specifiche formulate per l'Irlanda dalla Commissione il 28 gennaio 2009 nel quadro della strategia di Lisbona per la crescita e l'occupazione.

(12) Dopo un ulteriore deterioramento nel 2009, il disavanzo dovrebbe ridursi gradualmente. Per riportare il disavanzo nominale al di sotto del 3 % del PIL entro il 2013, come previsto dal programma, occorrerà tuttavia affrontare i rischi gravi che pesano, come si è visto, sugli obiettivi di bilancio e prepararsi ad adottare, eventualmente, misure supplementari. I piani di risanamento del bilancio dovrebbero essere sostenuti da misure concrete.

(13) Per quanto riguarda i requisiti relativi ai dati specificati nel codice di condotta per i programmi di stabilità e di convergenza, il programma presenta lacune nei dati obbligatori e facoltativi (9).

In generale si può concludere che, dopo un forte deterioramento nel 2008, il disavanzo delle amministrazioni pubbliche dovrebbe continuare a crescere nel 2009, per raggiungere il 9,5 % del PIL. Le misure di risanamento del bilancio e quelle di sostegno all'economica possono essere considerate opportune e adeguate tenuto conto del disavanzo elevato e del forte aumento del debito, oltre ad essere conformi al piano europeo di ripresa economica. Dopo il deterioramento della situazione di bilancio nel 2009, il programma prevede una riduzione del disavanzo, che ripasserebbe sotto il valore di riferimento del 3 % del PIL entro il 2013, mentre il debito supererebbe il valore di riferimento del 60 % del PIL a partire da 2010. Ciò avverrebbe in un contesto di rapida ripresa dell'attività economica dopo il 2010. I risultati di bilancio sono destinati a essere rivisti al ribasso per tutto il periodo di riferimento del programma, soprattutto a causa: i) della mancanza di informazioni sulle misure di risanamento previste dopo il 2009; e ii) delle prospettive macroeconomiche ottimistiche, in particolare per gli ultimi anni del periodo di riferimento. Altri rischi derivano dalle misure attuate per sostenere il settore finanziario. Occorre riconquistare competitività con misure che favoriscano la crescita della produttività e mediante adeguate politiche salariali. Per riportare il disavanzo nominale dal di sotto del 3 % del PIL entro il 2013, come previsto nel programma, occorrerà affrontare i rischi gravi che pesano sugli obiettivi di bilancio e prepararsi ad adottare, eventualmente, misure supplementari. Inoltre, al fine di migliorare la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, i piani di risanamento del bilancio dovrebbero essere sostenuti da misure concrete.

Sulla base della valutazione che precede, l'Irlanda è invitata:

i) a contenere l'aumento del disavanzo nel 2009 e a specificare e attuare con rigore sforzi annuali nel quadro di un ampio programma di risanamento del bilancio per il 2010 e negli anni successivi;

ii) per limitare i rischi che pesano sull'aggiustamento, a rafforzare il carattere vincolante del quadro di bilancio a medio termine e a sorvegliare attentamente il rispetto degli obiettivi di bilancio nel corso dell'anno;

iii) in vista dell'aumento significativo della spesa legata all'invecchiamento della popolazione, nonché dell'aumento previsto del debito, sebbene da un livello basso, nel corso del periodo di riferimento del programma, a migliorare la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche attuando nuove misure di riforma delle pensioni parallelamente alla prosecuzione del risanamento del bilancio.

Confronto tra le principali proiezioni macroeconomiche e di bilancio

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 PIL reale (variazione in %) PS gen. 2009 6,0 – 1,4 – 4,0 – 0,9 2,3 3,4 3,0 COM gen. 2009 6,0 – 2,0 – 5,0 0,0 n.d. n.d. n.d. PS nov. 2007 4,8 3,0 3,5 4,1 n.d. n.d. n.d. Inflazione IAPC (%) PS gen. 2009 2,8 3,1 0,5 1,5 1,8 1,8 1,8 COM gen. 2009 2,9 3,1 0,7 1,8 n.d. n.d. n.d. PS nov. 2007 2,8 2,4 2,0 1,8 n.d. n.d. n.d. Divario tra prodotto effettivo e prodotto potenziale (10) (in % del PIL potenziale) PS gen. 2009 4,4 0,5 – 3,5 – 4,1 – 3,4 – 1,6 – 0,5 COM gen. 2009 (12) 4,4 0,1 – 4,5 – 4,2 n.d. n.d. n.d. PS nov. 2007 – 0,5 – 1,3 – 1,5 – 0,7 n.d. n.d. n.d. Accreditamento/indebitamento netto nei confronti del resto del mondo (in % del PIL) PS gen. 2009 – 5,4 – 6,3 – 4,2 – 3,5 – 3,4 – 3,0 – 2,8 COM gen. 2009 – 5,4 – 5,7 – 3,3 – 3,2 n.d. n.d. n.d. PS nov. 2007 – 4,4 – 3,9 – 3,5 – 3,1 n.d. n.d. n.d. Entrate delle amministrazioni pubbliche (in % del PIL) PS gen. 2009 35,7 33,6 33,7 34,4 34,6 33,9 34,4 COM gen. 2009 35,7 33,7 33,7 33,9 n.d. n.d. n.d. PS nov. 2007 36,6 36,1 35,8 35,4 n.d. n.d. n.d. Spesa delle amministrazioni pubbliche (in % del PIL) PS gen. 2009 35,4 39,9 43,3 43,4 41,0 38,7 37,0 COM gen. 2009 35,4 40,0 44,7 46,9 n.d. n.d. n.d. PS nov. 2007 36,1 37,0 36,9 36,5 n.d. n.d. n.d. Saldo di bilancio delle amministrazioni pubbliche (in % del PIL) PS gen. 2009 (11) 0,2 – 6,3 – 9,5 – 9,0 – 6,4 – 4,8 – 2,6 COM gen. 2009 0,2 – 6,3 – 11,0 – 13,0 n.d. n.d. n.d. PS nov. 2007 0,5 – 0,9 – 1,1 – 1,0 n.d. n.d. n.d. Saldo primario (in % del PIL) PS gen. 2009 1,2 – 5,2 – 7,3 – 6,4 – 3,5 – 1,7 0,7 COM gen. 2009 1,2 – 5,2 – 8,7 – 10,3 n.d. n.d. n.d. PS nov. 2007 1,4 0,0 – 0,1 0,0 n.d. n.d. n.d. Saldo corretto per il ciclo (10) (in % del PIL) PS gen. 2009 – 1,5 – 6,5 – 8,1 – 7,4 – 5,0 – 4,1 – 2,4 COM gen. 2009 – 1,5 – 6,3 – 9,1 – 11,3 n.d. n.d. n.d. PS nov. 2007 0,7 – 0,4 – 0,5 – 0,7 n.d. n.d. n.d. Saldo strutturale (13) (in % del PIL) PS gen. 2009 – 1,7 – 6,2 – 8,1 – 7,4 – 5,0 – 4,1 – 2,4 COM gen. 2009 – 1,5 – 6,3 – 9,4 – 11,3 n.d. n.d. n.d. PS nov. 2007 0,5 – 0,4 – 0,5 – 0,7 n.d. n.d. n.d. Debito pubblico lordo (in % del PIL) PS gen. 2009 24,8 40,6 52,7 62,3 65,7 66,2 64,5 COM gen. 2009 24,8 40,8 54,8 68,2 n.d. n.d. n.d. PS nov. 2007 25,1 25,9 27,6 28,7 n.d. n.d. n.d. Programma di stabilità (PS); previsioni del gennaio 2009 dei servizi della Commissione (COM); calcoli dei servizi della Commissione.

(1) GU L 209 del 2.8.1997, pag. 1. I documenti menzionati nel presente testo sono disponibili su internet al seguente indirizzo:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) Compreso l'addendum trasmesso il 9 gennaio 2009.

(3) L'analisi tiene conto in particolare delle previsioni del gennaio 2009 dei servizi della Commissione, ma anche di altre informazioni resesi nel frattempo disponibili.

(4) Secondo le stime contenute nell'addendum, il disavanzo del 2008 dovrebbe essere pari al 6,3 % del PIL. In previsione dell'annunciato superamento del valore di riferimento stabilito dal trattato, il 18 febbraio 2009 la Commissione ha elaborato una relazione ai sensi dell'articolo 104, paragrafo 3, del trattato.

(5) La spesa superiore alle attese è dovuta i) a trasferimenti sociali superiori alle attese; ii) all'aumento della spesa per interessi; e iii) a investimenti di capitale fuori bilancio, ivi compreso l'acquisto del ponte a pedaggio Westlink, ad un costo pari allo 0,3 % del PIL.

(6) All'inizio del mese di febbraio, il governo ha fornito precisazioni sul pacchetto di misure, consistente in un prelievo pensionistico sulle retribuzioni del settore pubblico (stimato approssimativamente allo 0,5 % del PIL su base annua, tenuto conto della detraibilità fiscale del prelievo), in nuovi tagli agli investimenti pubblici (0,2 % del PIL) e in altre misure minori di riduzioni della spesa (pari allo 0,2 % del PIL su base annua).

(7) Il programma contiene per la prima volta una quantificazione dell'obiettivo a medio termine, equivalente ad un saldo strutturale (ossia un saldo corretto per il ciclo al netto di misure una tantum e di altre misure temporanee) compreso entro – 0,5 % e 0 % del PIL, rispetto all'indicazione precedente di una posizione «prossima al pareggio».

(8) Le autorità nazionali hanno annunciato che le decisioni in merito alla ripartizione tra misure relative alla spesa e misure relative alle entrate del risanamento in programma saranno annunciate nei bilanci successivi.

(9) Per quanto riguarda i dati obbligatori, non sono stati forniti il tasso di cambio nominale effettivo, la crescita del PIL dell'UE e la crescita di taluni mercati esteri pertinenti. Per quanto riguarda i dati facoltativi, mancano i saldi per settore e le spese delle amministrazioni pubbliche per funzione.

(10) Divari tra prodotto effettivo e prodotto potenziale e saldi corretti per il ciclo secondo i programmi, ricalcolati dai servizi della Commissione sulla base delle informazioni contenute nei programmi.

(11) Gli obiettivi del saldo di bilancio delle amministrazioni pubbliche includono misure annuali addizionali di risanamento non ancora specificate pari al 2,25 % del PIL nel 2010, al 2 % nel 2011, all'1,75 % nel 2012 e all'1,5 % nel 2013. Le misure aggiuntive di risanamento per il 2009 (1 % del PIL) sono in fase di specificazione.

(12) Sulla base di una crescita potenziale stimata rispettivamente al 4,0 %, al 2,2 %, a – 0,4 % e a – 0,4 % nel periodo 2007-2010.

(13) Saldo corretto per il ciclo al netto di misure una tantum e di altre misure temporanee. Le misure una tantum e altre misure temporanee sono pari allo 0,3 % del PIL nel 2008 (a incremento del disavanzo) secondo l'ultimo programma e a 0,3 % del PIL (a riduzione del disavanzo) secondo le previsioni intermedie di gennaio dei servizi della Commissione.

Fonti:

Programma di stabilità (PS); previsioni del gennaio 2009 dei servizi della Commissione (COM); calcoli dei servizi della Commissione.