INDICE Paragrafi

I.Introduzione 1.1 - 1.7

II.Il quadro generale degli interventi in materia di infrastrutture di trasporto 2.1 - 2.28

Il posto che occupano le infrastrutture di trasporto nella politica comunitaria 2.1 - 2.9

Le disposizioni regolamentari 2.10 - 2.18

I finanziamenti 2.19 - 2.28

III.L'applicazione delle disposizioni attinenti al finanziamento delle infrastrutture di trasporto di interesse comunitario 3.1 - 3.31

La programmazione 3.2 - 3.5

La gestione, la sorveglianza e il controllo 3.6 - 3.25

La valutazione 3.26 - 3.31

IV.L'addizionalità 4.1 - 4.4

V.Il coordinamento e gli orientamenti contemplati 5.1 - 5.26

Il coordinamento: osservazione generale 5.1 - 5.19

Il coordinamento tra gli strumenti della politica comunitaria 5.3 - 5.12

Il coordinamento tra la Commissione e gli Stati membri e tra Stati membri 5.13 - 5.16

Il coordinamento tra la Commissione e i paesi terzi 5.17 - 5.19

Gli orientamenti contemplati 5.20 - 5.26

VI.Conclusioni e raccomandazioni 6.1 - 6.17

Pagina

Risposte della Commissione 15 - 23

RELAZIONE SPECIALE N. 1/93 concernente il finanziamento delle infrastrutture di trasporto corredata delle risposte della Commissione

I. INTRODUZIONE

1.1. L'instaurazione di una politica comune nel settore dei trasporti è una delle azioni definite dal trattato di Roma e concorre alla realizzazione della Comunità economica europea(1). A tal fine il titolo IV della parte seconda del trattato, relativa ai fondamenti della Comunità, è interamente dedicato ai trasporti.

1.2. Tuttavia, fino al 1982 le infrastrutture di trasporto non hanno beneficiato di alcuno stanziamento comunitario specifico, sotto forma di sovvenzione. Pertanto, la loro realizzazione era di competenza e a carico degli Stati membri, che potevano integrare i finanziamenti nazionali con prestiti della Banca europea per gli investimenti (B.E.I.), anch'essa istituita dal trattato di Roma.

1.3. È dunque nell'ambito di altre politiche comunitarie diverse dalla politica dei trasporti - e dal 1975 principalmente nel quadro della politica regionale e delle relative azioni di sviluppo regionale - che fondi considerevoli sono stati assegnati alla realizzazione di infrastrutture di trasporto.

1.4. A questi interventi si sono aggiunti sin dal 1982 alcuni «sostegni finanziari ai progetti in materia di infrastrutture dei trasporti», sostegni iscritti nel bilancio generale delle Comunità europee. Lo scopo di questa linea di bilancio specifica, creata nel quadro della politica dei trasporti, consiste nell'incoraggiare gli Stati membri ad intraprendere o ad accelerare la realizzazione di infrastrutture di trasporto che presentino un interesse comunitario. Si tratta sostanzialmente delle infrastrutture che agevolano lo sviluppo dei trasporti tra gli Stati membri.

1.5. Pertanto, a livello comunitario le infrastrutture di trasporto possono usufruire di tre possibilità di finanziamento. Le prime due, sotto forma di sovvenzioni, provengono una, dal 1975, dal Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR)(2), e l'altra, dal 1982, dalla linea specifica «trasporti». La terza possibilità, sotto forma di prestiti, è assicurata, fin da quando è stata creata la Comunità, dalla BEI e, occasionalmente, dalla Comunità europea del carbone e dell'acciaio (CECA).

1.6. La Corte dei conti ha già trattato due volte, nelle sue relazioni annuali, il tema delle infrastrutture di trasporto. La prima volta nel capitolo sul FESR della relazione annuale sull'esercizio 1987(3), riguardante l'impiego delle infrastrutture sovvenzionate. La seconda volta nel capitolo sui trasporti della relazione annuale sull'esercizio 1988(4), il quale verteva più specificamente sulle infrastrutture di trasporto di interesse comunitario.

1.7. La presente relazione speciale tratta in un primo tempo l'insieme dei finanziamenti e delle disposizioni regolamentari inerenti alle infrastrutture di trasporto in generale. Successivamente si sofferma in modo particolare sull'applicazione delle disposizioni in materia di finanziamento delle infrastrutture di trasporto d'interesse comunitario nonché sui problemi posti dal coordinamento delle azioni.

II. IL QUADRO GENERALE DEGLI INTERVENTI IN MATERIA DI INFRASTRUTTURE DI TRASPORTO

Il posto che occupano le infrastrutture di trasporto nella politica comunitaria

2.1. Poiché nel bilancio generale delle Comunità europee non figuravano stanziamenti specifici per le infrastrutture di trasporto, gli Stati membri hanno provveduto, fino al 1975 allorché è stato creato il FESR, a finanziare lo sviluppo di tali infrastrutture, senza ricevere sovvenzioni comunitarie.

2.2. Per quanto riguarda la politica dei trasporti, solo dopo lunghe discussioni la Commissione ha presentato, il 5 luglio 1976, una proposta di regolamento del Consiglio relativo al sostegno dei progetti di infrastrutture di trasporto di interesse comunitario(5). Questa proposta aveva un duplice scopo:

- recare un sostegno selettivo ad un limitato numero di progetti di rilievo,

- creare un comitato in materia di infrastrutture di trasporto (C.I.T.), incaricato di esaminare i progetti presentati dagli Stati membri.

2.3. Questa prima proposta ha portato in pratica solo alla creazione, nel 1978, del C.I.T.(6), composto di rappresentanti degli Stati membri e presieduto da un rappresentante della Commissione. Tale comitato procede:

a) allo scambio di informazioni sulle comunicazioni relative ai piani e programmi elaborati dagli Stati membri per lo sviluppo delle infrastrutture di trasporto,

b) all'esame di qualsiasi problema relativo allo sviluppo di una rete di vie di comunicazione di interesse comunitario.

2.4. Dal 1975 in poi, grazie al FESR è stato possibile fornire un sostegno finanziario volto a correggere i principali squilibri regionali esistenti nella Comunità, partecipando allo sviluppo e all'adeguamento strutturale delle regioni in ritardo di sviluppo nonché alla riconversione delle regioni industriali in declino. Ad esempio, tra il 1975 e il 1986 l'81 % dei contributi del Fondo è stato assegnato a progetti d'infrastrutture, di cui più della metà riguardava infrastrutture di trasporto.

2.5. In materia di sviluppo regionale, finanziamenti considerevoli hanno consentito di realizzare numerosi progetti di infrastrutture di trasporto che concorrono allo sviluppo regionale; per quanto riguarda, invece, le infrastrutture di trasporto d'interesse comunitario, la situazione ha subìto un'evoluzione molto più lenta e più difficile.

2.6. È stato durante la procedura di elaborazione del bilancio 1982 che il Parlamento europeo, in quanto autorità di bilancio, ha proceduto per la prima volta all'iscrizione di uno stanziamento specifico destinato a finanziare le infrastrutture di trasporto. Per poter utilizzare questi stanziamenti, la Commissione ha presentato al Consiglio una proposta di programma sperimentale in materia di infrastrutture di trasporto(7). Tuttavia, il Consiglio non si è pronunciato sul seguito da dare al programma presentato dalla Commissione e si è limitato ad adottare una decisione che consentiva solo di utilizzare, per l'anno in questione e a favore di progetti specificamente indicati nella decisione, gli stanziamenti operativi iscritti in bilancio.

2.7. La stessa situazione si è ripetuta fino al 1990: l'utilizzazione degli stanziamenti iscritti in bilancio per iniziativa del Parlamento europeo veniva autorizzata mediante decisioni del Consiglio di portata annuale o biennale. Il 20 novembre 1990 il Consiglio ha adottato un regolamento di durata triennale relativo all'attuazione del programma d'azione nel campo dell'infrastruttura di trasporto in vista della realizzazione del mercato integrato dei trasporti nel 1992(8). Tale regolamento prevede inoltre, all'articolo 11, che la Commissione trasmetta al Parlamento europeo e al Consiglio, entro il 31 dicembre 1991, una relazione sull'esperienza acquisita in sede di esecuzione dei regolamenti adottati a partire dal 1982. Tale relazione, redatta dalla Commissione l'11 giugno 1992, consiste sostanzialmente in una descrizione dei finanziamenti stanziati e fornisce solo poche informazioni utili per il futuro circa l'esperienza acquisita(9).

2.8. Per quanto attiene ai finanziamenti, sotto forma di prestiti, concessi dalla Banca europea per gli investimenti a progetti d'infrastrutture di trasporto, si è constatato che essi vengono applicati con la stessa facilità di quelli concessi nel quadro della politica di sviluppo regionale e che vengono assegnati a numerosi progetti, tali da rappresentare una dotazione finanziaria altrettano ragguardevole.

2.9. È in questa situazione in cui i finanziamenti sono, da un lato, ingenti ed attuati rapidamente e, dall'altro, più limitati e realizzati difficilmente, che si è andato via via sviluppando un quadro giuridico dotato di disposizioni specifiche per ciascuna fonte di finanziamento.

Le disposizioni regolamentari

2.10. Per gli stanziamenti dei Fondi strutturali come per quelli della linea specifica inerente alle infrastrutture di trasporto, il quadro giuridico, e più precisamente le disposizioni regolamentari, hanno subìto un'evoluzione che ha progressivemente portato all'attuale regolamentazione.

2.11. I finanziamenti della BEI sotto forma di prestiti sono disciplinati dalla regolamentazione specifica della Banca ed eseguiti secondo le modalità ivi previste.

2.12. A queste disposizioni di carattere puramente regolamentare e bancario si aggiunge, sul piano dell'istruzione dei progetti, una disamina non solo dell'attuazione finanziaria dell'operazione ma anche della sua fattibilità e perfino del suo impatto prevedibile in termini di sviluppo economico.

2.13. Le sovvenzioni comunitarie concesse dal 1975 nel quadro del Fondo europeo di sviluppo regionale sono state successivamente attuate in base a tre grandi serie di regolamenti, adottati rispettivamente nel 1975, 1984 e 1988(10).

2.14. Il primo regolamento del FESR ammetteva il finanziamento di infrastrutture solo come condizione concomitante o preliminare agli investimenti direttamente produttivi. Dal 1979 in poi il criterio di ammissibilità è stato esteso a progetti di «infrastrutture che contribuiscono allo sviluppo della regione o della zona nella quale si situano», «sempreché i programmi di sviluppo regionale ne indichino la necessità». I regolamenti entrati in vigore nel 1989 contemplano un'impostazione analoga - in quanto considerano ammissibili le azioni che si integrano nel quadro comunitario di sostegno - e fissano i criteri di ammissibilità e i tassi diversificati dei contributi comunitari.

2.15. Pertanto, l'attuazione degli stanziamenti di bilancio assegnati alle infrastrutture di trasporto d'interesse comunitario è avvenuta in virtù di diversi regolamenti del Consiglio. Il primo regolamento (CEE) n. 3600/82 del Consiglio, del 30 dicembre 1982(11), ha consentito di utilizzare i primi stanziamenti operativi inerenti ad un sostegno finanziario di 10 Mio ECU. Il secondo regolamento (CEE) n. 3620/84 del Consiglio, del 19 dicembre 1984(12), ha permesso di utilizzare gli stanziamenti iscritti nei bilanci 1983 e 1984. I regolamenti successivi del Consiglio (CEE) n. 4059/86 del 22 dicembre 1986(13) e n. 4070/87 del 22 dicembre 1987(14), hanno reso possibile l'utilizzo degli stanziamenti di bilancio rispettivamente degli esercizi 1985, 1986 e 1987. Il regolamento (CEE) n. 4048/88 del Consiglio, del 19 dicembre 1988(15), ha consentito di utilizzare gli stanziamenti iscritti nel bilancio 1988 ed ha autorizzato un sostegno finanziario per progetti di infrastrutture di trasporto entro i limiti degli stanziamenti che sarebbero stati concessi per l'esercizio di bilancio 1989.

2.16. Il 20 novembre 1990 il Consiglio ha adottato il regolamento (CEE) n. 3359/90 «relativo all'attuazione del programma d'azione nel campo dell'infrastruttura di trasporto in vista della realizzazione del mercato integrato dei trasporti nel 1992». Questo regolamento, attualmente in vigore, introduce per la prima volta il concetto di «dichiarazione di utilità europea» e ne fissa le condizioni per la concessione(16). Finora questa dichiarazione di utilità europea non è mai stata richiesta né, di conseguenza, rilasciata.

2.17. Quest'ultimo regolamento si configura come il primo fondamento in vista della creazione di un quadro giuridico che consenta di programmare i finanziamenti. Fino al 1990, data la mancanza di un quadro giuridico, era possibile finanziare solo progetti specifici, adottati per ciascun bilancio. Inoltre, nel corso della procedura di bilancio, l'assenza di programmazione non consentiva una valutazione globale e pluriennale delle azioni e delle loro implicazioni in termini finanziari. Un'altra conseguenza di tale situazione è stata l'assunzione tardiva di impegni di bilancio, circostanza che ha provocato ritardi considerevoli nell'utilizzo degli stanziamenti approvati.

2.18. Tuttavia, malgrado le osservazioni formulate dalla Corte nel capitolo sui trasporti della relazione annuale sull'esercizio 1988 e l'adozione del regolamento del 1990, relativo all'attuazione di un programma d'azione nel campo dell'infrastruttura di trasporto, all'epoca dei controlli della Corte, alla fine dell'esercizio 1991, poco era cambiato.

I finanziamenti

2.19. Da quando è stata creata, nel 1982, una linea di bilancio specifica, i mezzi finanziari posti in essere nel quadro della politica dei trasporti sono ammontati a circa soltanto 700 Mio ECU, di cui 350 per il solo periodo 1989-1992.

2.20. Peraltro, per quanto riguarda i sostegni finanziari concessi nell'ambito del Fondo europeo di sviluppo regionale, è possibile, in base ai dati disponibili, valutare in circa 16 000 ECU dal 1975 in poi il totale degli stanziamenti d'impegno riservati alle infrastrutture di trasporto. A questo totale andrebbero aggiunti gli importi provenienti dalla linea di bilancio addizionale riservata ai Programmi integrati mediterranei (PIM).

2.21. Per quanto attiene ai contributi concessi dalla BEI sotto forma di singoli prestiti, questi ammontano a circa 14 000 Mio ECU, ivi incluse le risorse del nuovo strumento comunitario (NSC).

2.22. Pertanto, dal 1975 i sostegni finanziari comunitari concessi alle infrastrutture di trasporto sotto forma di prestiti o di sovvenzioni ammontano complessivamente a circa 31 000 Mio ECU, di cui oltre il 50 % proviene dal Fondo europeo di sviluppo regionale. La tabella 2.1 illustra la ripartizione degli interventi comunitari per fonte di finanziamento e per modo di trasporto, per il periodo 1982-1991.

2.23. L'insieme dei sostegni finanziari comunitari concessi per la realizzazione delle infrastrutture di trasporto è quindi considerevole ed occorre esaminare attentamente i metodi applicati per determinare quali progetti debbano essere approvati, in funzione del loro interesse, e per valutare l'eventuale loro impatto.

2.24. Nel capitolo sul Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) della relazione annuale sull'esercizio 1987(17), la Corte ha constatato che l'impatto sullo sviluppo regionale delle infrastrutture in generale, e delle infrastrutture di trasporto in particolare, spesso rimaneva limitato, anche dopo il periodo di avviamento successivo alla loro messa in servizio.

Tabella 1 - Finanziamenti comunitari concessi alle infrastrutture di trasporto

"(Mio ECU)

>(201)()(201)()(201)()""> ID="3">47,6 > ID="4">7,4 > ID="6">15,0 > ID="7">3,0 > ID="8">43,3 > ID="9">128,5 > ID="10">30,2 > ID="11">60,8 > ID="12">111,7 > ID="13">41,3 > ID="14">201,1 > ID="15">286,1 > ID="16">28,6 > ID="17">303,3 > ID="18">115,6 > ID="19">41,5 > ID="20">204,1 > ID="21">259,1 > ID="22">38,7 > ID="23">203,0 > ID="24">514,3 > ID="25">37,9 > ID="26">203,0 > ID="27">596,3 > ID="28">104,0 > ID="29">203,0 > ID="30">1 063,7 > ID="31">4 892,1"> ID="3">334,6 > ID="4">2,5 > ID="6">380,8 > ID="7">12,0 > ID="8">774,0 > ID="9">539,9 > ID="10">41,5 > ID="11">722,2 > ID="12">588,0 > ID="13">47,7 > ID="14">895,5 > ID="15">804,4 > ID="16">21,3 > ID="17">871,8 > ID="18">598,9 > ID="19">22,0 > ID="20">1 256,6 > ID="21">817,1 > ID="22">23,8 > ID="23">722,3 > ID="24">924,3 > ID="25">20,0 > ID="26">722,3 > ID="27">660,2 > ID="28">24,0 > ID="29">722,3 > ID="30">280,9 > ID="31">12 830,9"> ID="3">28,2 > ID="6">12,6 > ID="8">83,1 > ID="9">11,6 > ID="10">8,1 > ID="11">66,1 > ID="12">49,2 > ID="13">1,0 > ID="14">93,1 > ID="15">53,0 > ID="17">59,2 > ID="18">82,3 > ID="20">55,5 > ID="21">73,0 > ID="23">50,7 > ID="24">155,5 > ID="25">0,1 > ID="26">50,7 > ID="27">76,0 > ID="29">50,7 > ID="31">1 059,7"> ID="3">10,3 > ID="6">74,2 > ID="8">31,2 > ID="9">74,6 > ID="11">25,3 > ID="12">192,2 > ID="14">58,6 > ID="15">142,7 > ID="17">53,4 > ID="18">351,9 > ID="20">22,8 > ID="21">404,3 > ID="23">45,1 > ID="24">675,0 > ID="26">45,1 > ID="27">1 084,4 > ID="29">45,1 > ID="30">354,9 > ID="31">3 691,1"> ID="6">49,6 > ID="8">10,0 > ID="9">31,7 > ID="11">2,0 > ID="12">14,0 > ID="14">5,2 > ID="15">37,6 > ID="16">0,1 > ID="17">22,1 > ID="18">51,8 > ID="20">0,3 > ID="21">79,6 > ID="23"> > ID="24">260,7 > ID="26"> > ID="27">142,9 > ID="29"> > ID="31">846,8"> ID="12">8,7 > ID="16">3,0 > ID="18">47,3 > ID="21">40,2 > ID="23"> 46,4 > ID="24">41,1 > ID="25">2,0 > ID="26"> 46,4 > ID="27">48,5 > ID="29"> 46,4 > ID="30">79,4 > ID="31">270,2"> ID="2">581,3 > ID="5">412,0 > ID="31">993,5"> ID="1">0 > ID="2">581,3 > ID="3">420,7 > ID="4">9,9 > ID="5">412,0 > ID="6">532,2 > ID="7">15,0 > ID="8">941,6 > ID="9">786,3 > ID="10">79,8 > ID="11">876,4 > ID="12">963,8 > ID="13">90,0 > ID="14">1 253,5 > ID="15">1 323,8 > ID="16">53,0 > ID="17">1 309,8 > ID="18">1 247,8 > ID="19">63,5 > ID="20">1 539,3 > ID="21">1 673,3 > ID="22">62,5 > ID="23">1 067,5 > ID="24">2 570,9 > ID="25">60,0 > ID="26">1 067,5 > ID="27">2 608,3 > ID="28">128,0 > ID="29">1 067,5 > ID="30">1 778,9 > ID="31">24 584,1 ""T.: T: Sovvenzioni concesse nel quadro della politica dei trasporti (DG VII).

F.S.: FS: Sovvenzioni concesse nel quadro dei Fondi strutturali (FESR) (DG XVI).

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2.25. La Corte osservava inoltre che «una delle conseguenze della situazione descritta è che la redditività dei fondi utilizzati per la realizzazione dei progetti è molto bassa in confronto al costo delle risorse finanziarie impegnate».

2.26. Nel capitolo sui trasporti della relazione annuale sull'esercizio 1988, la Corte notava che l'aiuto comunitario concesso per le infrastrutture di trasporto di interesse comunitario, pur essendo indubbiamente ben accetto allo Stato membro, non rappresentava comunque un fattore determinante nel decidere, a livello nazionale, la realizzazione del progetto(18).

2.27. Analogamente, la Corte formulava osservazioni sul basso tasso di sostegno finanziario dell'aiuto comunitario, limitato, secondo la normativa, al 25 % del costo del progetto. Dai controlli è risultato che i tassi di sostegno per i vari progetti hanno oscillato, per ragioni poco chiare, tra il 10 e il 22,9 %, circostanza che non sembra incoraggiare gli Stati membri ad intraprendere progetti nel settore delle infrastrutture di trasporto d'interesse comunitario o ad accelerarne la realizzazione(19).

2.28. L'insieme dei dati finanziari di cui ai paragrafi 2.19 - 2.22 rivela l'importanza delle infrastrutture di trasporto nel bilancio comunitario. Occorre evitare qualsiasi dispersione degli obiettivi e dei mezzi, nonché un'attenuazione delle responsabilità, che può derivare dall'assenza di una visione globale attuale e futura delle necessità in fatto di infrastrutture di trasporto, specie d'interesse comunitario, anche se la Commissione ha predisposto alcuni programmi e dal 1993 siano previsti schemi orientativi per tipo di trasporto.

III. L'APPLICAZIONE DELLE DISPOSIZIONI ATTINENTI AL FINANZIAMENTO DELLE INFRASTRUTTURE DI TRASPORTO DI INTERESSE COMUNITARIO

3.1. I controlli documentali ed in loco, espletati dalla Corte presso la Commissione e negli Stati membri, hanno palesato che il finanziamento delle infrastrutture di trasporto di interesse comunitario ha risentito di tutte le complicazioni generali di cui ai paragrafi 2.24 - 2.27 e non è stato esente da difficoltà.

La programmazione

3.2. La programmazione presuppone una buona conoscenza di ciò che esiste nonché una visione globale e di previsione dei bisogni e degli strumenti in materia di infrastrutture di trasporto, visione determinata in funzione di obiettivi precisi e quantificabili. Ciò implica l'esistenza di un osservatorio comunitario permanente che operi in stretta collaborazione con gli organismi nazionali ed internazionali competenti nel settore dei trasporti.

3.3. Le istituzioni comunitarie non dispongono di una struttura di questo tipo per la programmazione. Finora questa situazione ha portato ad una pianificazione sotto forma di programmi, piani o schemi orientativi delle infrastrutture di trasporto per tipo di trasporto. Un approccio più globale potrebbe consentire di applicare un concetto che contempli diversi tipi di trasporto e portare a ripensare la programmazione nel suo complesso.

3.4. Benché da diversi anni, e specialmente dal 1991, la questione venga esaminata in tal senso, solo nel 1992, a seguito di una risoluzione del Consiglio del 30 ottobre 1990, la Commissione ha elaborato un documento sulla creazione di una rete europea di trasporto combinato(20). Essa ha parimenti elaborato, l'11 giugno 1992, alcune comunicazioni e proposte di decisione del Consiglio, relative alla rete stradale transeuropea nonché alla rete europea delle vie navigabili(21). Il 17 dicembre 1990, a seguito di una proposta della Commissione, è stata adottata una risoluzione del Consiglio(22) per lo sviluppo di una rete europea di treni a grande velocità.

3.5. Anche dopo l'adozione del regolamento del 1990 e nonostante gli sforzi compiuti dalla Commissione, il finanziamento comunitario continua ad interessare progetti, definiti dai regolamenti, che spesso già figurano nei piani o negli schemi orientativi nazionali delle infrastrutture di trasporto e che non sempre hanno un effetto incentivante per quanto riguarda le necessità comunitarie.

La gestione, la sorveglianza e il controllo

3.6. Nella relazione annuale sull'esercizio 1988, la Corte ha sottolineato le difficoltà incontrate dalla Commissione in materia di sorveglianza dei progetti. Questa situazione non è migliorata e la Commissione incontra tuttora le stesse difficoltà nel conoscere lo stato di avanzamento fisico e finanziario dei progetti che beneficiano di un finanziamento.

3.7. In applicazione dei regolamenti del Consiglio, la Commissione è tenuta ad espletare, in collegamento con gli Stati membri, controlli in loco sui progetti che beneficiano di finanziamenti comunitari. Analogamente, le decisioni di finanziamento invitano gli Stati membri a giustificare qualsiasi domanda di versamento di anticipo o di saldo mediante relazioni intermedie o finali circostanziate.

3.8. Dai controlli documentali e in loco espletati dalla Corte è risultato che i documenti giustificativi presentati dagli Stati membri per ottenere il versamento di anticipi o di saldi, non consentono alla Commissione di autorizzare questi pagamenti in piena cognizione di causa e pertanto occorre procedere ad una più approfondita verifica in loco.

3.9. Per il progetto ferroviario Saragozza-Barcellona, alcuni ritardi erano stati constatati dalla Corte nel 1988. Tali ritardi hanno subìto un ulteriore aggravamento in quanto le autorità spagnole aspettano i risultati dell'esame concernente la linea ferroviaria ad altissima velocità Madrid-Siviglia, per decidere in merito al proseguimento o all'abbandono del progetto. Pertanto, i 4 Mio ECU versati in quanto primo anticipo si trovano sul conto del Tesoro spagnolo dal 1988 senza che i servizi della Commissione responsabili della gestione abbiano reagito, in qualche modo, a questa situazione.

3.10. Nel corso dei controlli documentali e in loco espletati in Francia, la Corte ha constatato che due progetti stradali che avevano formato oggetto di decisioni di finanziamento della Commissione rispettivamente nel 1986 e 1988 e che avevano beneficiato, a tali date, del versamento automatico del primo anticipo (2 Mio ECU in totale), erano stati addirittura abbandonati senza che il servizio responsabile della gestione fosse stato informato, in un primo tempo, del ritardo nell'attuazione e, in un secondo tempo, della decisione di abbandono dei progetti.

3.11. In Belgio, nella Repubblica federale di Germania, in Grecia, in Francia, in Irlanda e nel Regno Unito, una ventina di progetti decisi prima del 1986 non sono stati ancora saldati (più della metà).

Tabella 2 - Situazione dei progetti e degli studi che avrebbero dovuto essere conclusi prima del 31 dicembre 1991

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3.12. Un esame approfondito dei fascicoli presso la Commissione ha palesato che dei 141 fascicoli istruiti dopo l'adozione del primo regolamento, il 30 dicembre 1982, solo 23 risultavano effettivamente chiusi al 31 dicembre 1991. Inoltre, degli 87 progetti e studi per i quali era stato previsto che l'attuazione fosse ultimata alla fine del 1991, come da scadenzario di realizzazione, di cui alla decisione di finanziamento, solo 23 erano ritenuti effettivamente chiusi a tale data. La tabella 2, che presenta la situazione dei progetti per Stato membro, mostra l'entità dei ritardi nell'esecuzione delle operazioni.

3.13. Espressa in termini finanziari, la situazione è altrettanto preoccupante in quanto, rispetto all'importo totale dell'intervento comunitario concesso per questi 87 progetti, pari a 247,6 Mio ECU, l'importo ancora da pagare ammonta a 93,1 Mio ECU. La tabella 3 riporta, per paese membro, lo stato di esecuzione finanziaria dei progetti, quale risulta dai fascicoli finanziari della Commissione.

3.14. Questo stato di cose ha indotto i servizi della Commissione a reagire. Alla fine del 1991 era stato previsto di procedere a un «riscontro» dei progetti che doveva servire da base per un programma di controlli in loco, da definirsi all'inizio del 1992.

3.15. La compartimentazione esistente tra i servizi della direzione generale Trasporti rende difficile la sorveglianza dell'esecuzione fisica e finanziaria dei progetti. Infatti, in applicazione dell'articolo 5 del regolamento modificato (CEE) n. 1108/70 del Consiglio, del 4 giugno 1970(23), che istituisce una contabilità delle spese per le infrastrutture dei trasporti per ferrovia, su strada e per via navigabile, ogni anno gli Stati membri devono comunicare alla Commissione le risultanze della contabilità delle spese d'infrastruttura relative all'anno precedente, in conformità degli schemi allegati al regolamento. Questi documenti a finalità specifica non sono stati utilizzati ai fini della sorveglianza dei progetti, sebbene presentino, per tipo di infrastruttura, lo stato di avanzamento dei progetti e la situazione delle spese in termini di investimento e di funzionamento.

3.16. D'altra parte, i documenti di cui al precedente paragrafo, inviati dagli Stati membri, non sono stati utilizzati neppure secondo le finalità del regolamento (CEE) n. 1108/70. Benché la Commissione, in applicazione dell'articolo 9, paragrafo 3 di detto regolamento, sia tenuta a presentare al Consiglio una relazione annuale di sintesi in cui devono essere indicate le principali risultanze della contabilità relativa alle infrastrutture, solo nel settembre 1991 è stata pubblicata una prima relazione di sintesi triennale inerente agli anni 1984-1985-1986. La Commissione sta provvedendo a recuperare il ritardo e prevede di presentare nel 1992 una seconda relazione di sintesi relativa agli anni 1987-1988-1989.

3.17. La Corte rileva i ritardi che si sono via via accumulati e prende atto della volontà manifestata dalla Commissione di recuperarli. Essa invita quest'ultima ad attuare i provvedimenti necessari affinché gli Stati membri presentino quanto prima i documenti mancanti e perché si giunga ad una più efficace sorveglianza grazie ad una più stretta collaborazione tra i servizi.

Tabella 3 - Situazione finanziaria dei progetti e degli studi che avrebbero dovuto essere conclusi prima del 31 dicembre 1991

"(1 000 ECU)

""" ID="1">4 > ID="2">8 800 > ID="3">3 270 > ID="4">5 530 > ID="5">63 %"> ID="1">4 > ID="2">9 350 > ID="3">7 460 > ID="4">1 890 > ID="5">20 %"> ID="1">5 > ID="2">10 200 > ID="3">7 380 > ID="4">2 820 > ID="5">28 %"> ID="1">17 > ID="2">70 270 > ID="3">36 118 > ID="4">34 152 > ID="5">49 %"> ID="1">6 > ID="2">19 800 > ID="3">12 990 > ID="4">6 810 > ID="5">34 %"> ID="1">14 > ID="2">26 960 > ID="3">13 618 > ID="4">13 342 > ID="5">49 %"> ID="1">5 > ID="2">12 580 > ID="3">7 930 > ID="4">4 650 > ID="5">38 %"> ID="1">8 > ID="2">35 432 > ID="3">22 882 > ID="4">12 600 > ID="5">36 %"> ID="1">3 > ID="2">6 570 > ID="3">4 438 > ID="4">2 132 > ID="5">32 %"> ID="1">5 > ID="2">7 150 > ID="3">3 980 > ID="4">3 170 > ID="5">44 %"> ID="1">2 > ID="2">2 250 > ID="3">1 350 > ID="4">900 > ID="5">40 %"> ID="1">10 > ID="2">37 390 > ID="3">32 596 > ID="4">4 794 > ID="5">13 %"> ID="1">4 > ID="2">900 > ID="3">570 > ID="4">330 > ID="5">37 %"> ID="1">87 > ID="2">247 652 > ID="3">154 582 > ID="4">93 120 > ID="5">38 %">

3.18. Per quanto riguarda il controllo espletato dai servizi responsabili della gestione, se non dai servizi della direzione Controllo finanziario, la situazione non è migliore. Dei 141 progetti e studi che hanno beneficiato di un finanziamento a decorrere dal 1982, i controlli in loco eseguiti dalla direzione generale Trasporti sino alla fine del 1991 hanno interessato solo i 23 fascicoli chiusi e saldati. La direzione Controllo finanziario (DG XX), dal canto suo, ha eseguito alcuni controlli in loco in questo settore.

3.19. Ai sensi dell'articolo 5, paragrafo 4 dell'ultimo regolamento (CEE) n. 3359/90 del Consiglio, il sostegno di bilancio comunitario «non può superare il 25 % del costo totale del progetto o della parte del progetto che fruisce del sostegno». Poiché il regolamento non specifica il momento in cui il tasso debba essere rispettato, la Commissione ritiene che esso debba essere applicato alla fine del progetto, in base al costo definitivo.

3.20. In queste condizioni, il tasso esatto di sovvenzione continua ad essere impreciso durante tutta la durata del progetto. Ad esempio, per il progetto relativo alla sistemazione della linea Atene-Patrasso, il sostegno di bilancio comunitario concesso alla data della decisione, con visto del controllore finanziario, ammonta a 4 Mio ECU, pari ad un tasso di sostegno del 27,58 %, superiore, in questa fase, al massimale previsto dal regolamento. In un caso analogo, quello relativo ai collegamenti stradali attraverso i Pirenei, e più precisamente al tunnel del Somport, sebbene in termini globali il tasso di sovvenzione comunitaria sia inferiore al 25 %, non risulta esservi una verifica per quanto riguarda la parte francese del progetto che beneficia del sostegno. Infatti, la decisione attinente a questa parte autorizza un sostegno comunitario di 14 Mio ECU per un costo totale stimato in 42 Mio ECU, pari ad un tasso di sostegno del 33,33 %, anch'esso superiore, in questa fase, al massimale previsto dal regolamento.

3.21. A parere della Corte, una siffatta applicazione non è regolare. In assenza di qualsiasi disposizione al riguardo nel regolamento, sarebbe opportuno che il rispetto del massimale previsto per la sovvenzione fosse verificato al momento della decisione o della liquidazione contabile finale. Occorrerebbe porre in essere un sistema di controllo interno che consenta di evitare che le situazioni segnalate si ripetano.

3.22. I regolamenti non precisano neppure la data a decorrere dalla quale una spesa è ammissibile nel quadro del progetto. Di fronte a questa imprecisione, la Commissione ha introdotto nelle sue decisioni di finanziamento una data di previsione per l'inizio e la fine dei lavori, che tuttavia non serve da termine di riferimento per quanto riguarda l'ammissibilità delle spese.

3.23. Pertanto, dai controlli in loco espletati dalla Corte è risultato che gli Stati membri presentavano, all'atto della domanda di versamento del secondo anticipo o del saldo, spese sostenute prima della data prevista per l'inizio dei lavori, quale essa figurava nella decisione, senza che ciò incidesse sul versamento dell'anticipo o del saldo. In Irlanda i sei progetti controllati dalla Corte presentavano documenti giustificativi delle spese relativi a lavori eseguiti perfino cinque anni prima della data di inizio dei lavori, indicata nella decisione di finanziamento. In Francia, per il progetto ferroviario Baiona-Hendaye, la cui decisione di finanziamento del 23 dicembre 1986 prevedeva l'inizio dei lavori per il 1987, il controllo in loco dei documenti giustificativi ha consentito di accertare che alcune spese del 1984 erano state contabilizzate in quanto attinenti al progetto in causa.

3.24. Una siffatta applicazione non favorisce l'effetto incentivante dell'aiuto comunitario, che viene, anzi, utilizzato sempre più spesso per il rimborso di spese nazionali già erogate.

3.25. Le carenze riscontrate in materia di gestione, sorveglianza e controllo dei progetti sono dovute, nonostante l'esistenza di un comitato delle infrastrutture e le iniziative prese dai servizi responsabili della gestione, alla mancanza di una struttura formale a livello della sorveglianza, del controllo e soprattutto del coordinamento degli investimenti infrastrutturali.

La valutazione

3.26. La mancanza di indicatori pertinenti, individuabili e misurabili, in termini di esecuzione fisica e finanziaria nonché di impatto, non consente di valutare efficacemente i progetti di infrastrutture di trasporto. Pertanto, non esistono mezzi per confermare e giustificare le decisioni prese.

3.27. La Corte deplora che la Commissione non prenda sistematicamente in considerazione, in base ad una metodologia di analisi, gli studi economici o d'impatto compiuti, soprattutto in Francia e nella Repubblica federale di Germania, dalle autorità nazionali o da organismi specializzati in materia di infrastrutture di trasporto.

3.28. Specie nel settore dell'ambiente, dove è comunemente riconosciuto che i trasporti in generale, e le infrastrutture di trasporto in particolare, sono raramente neutri sotto il profilo ecologico, gli studi d'impatto spesso mancano e quando esistono non sono tenuti in debita considerazione dalle autorità comunitarie, nel processo di selezione dei progetti di infrastrutture di trasporto.

3.29. Del resto, l'assenza di elementi di valutazione definiti ex ante rende difficile, se non impossibile, qualsiasi valutazione ex post. Dai controlli svolti dalla Corte è risultato che né gli Stati membri né i servizi della Commissione avevano proceduto ad alcuna valutazione ex post, neppure riguardo ai 23 progetti chiusi.

3.30. Tuttavia, la Corte ha constatato che i servizi della Commissione si sforzano di compiere progressi in materia di valutazione, richiedendo il parere di esperti specializzati e cercando di elaborare una metodologia di valutazione basata su indicatori. Progressi in materia sono tanto più necessari poiché, nell'ottica del trattato di Maastricht, il settore delle infrastrutture di trasporto, in quanto mezzo per realizzare la coesione economica e sociale, assume maggiore importanza e necessita, pertanto, di una sorveglianza e di un controllo più rigorosi, basati su una valutazione pertinente.

3.31. Un'utilizzazione ottimale, sul piano operativo, della metodologia di valutazione in tal modo elaborata dovrebbe servire all'insieme dei servizi che partecipano alla realizzazione ed al finanziamento di infrastrutture di trasporto.

IV. L'ADDIZIONALITÀ

4.1. Il sostegno finanziario comunitario concesso a progetti di infrastrutture che presentano un interesse comunitario ha lo scopo di incoraggiare gli Stati membri ad intraprendere lavori infrastrutturali o ad accelerarne la realizzazione. Ciò presuppone che, per essere efficace, il sostegno finanziario concesso non sostituisca il finanziamento nazionale già previsto bensì, al contrario, lo integri.

4.2. I regolamenti adottati in questo settore prima dell'ultimo regolamento del 1990 non menzionano esplicitamente questo principio. Esso non figura neppure nelle decisioni di finanziamento prese in applicazione di detti regolamenti. È solo dal 1990 che il concetto di addizionalità appare nelle decisioni di finanziamento della Commissione.

4.3. I controlli svolti nei vari Stati membri hanno dimostrato chiaramente che il sostegno comunitario, pur essendo piuttosto irrilevante, a livello nazionale, nel finanziamento dei progetti di infrastrutture di trasporto, in genere non ha avuto il carattere addizionale auspicato ma è stato piuttosto utilizzato come rimborso dei fondi nazionali.

4.4. Ad esempio, i controlli svolti nella Repubblica federale di Germania e in Irlanda hanno palesato che la situazione rilevata nel capitolo sui trasporti della relazione annuale sull'esercizio 1988 non è migliorata e che tuttora non è possibile dimostrare l'esistenza di un nesso tra il ricevimento dei fondi comunitari e l'aumento delle spese relative ai progetti di infrastrutture di trasporto di interesse comunitario. L'adozione del regolamento del 1990 non modifica minimamente questa situazione. Dai controlli espletati dalla Corte nel 1991 è risultato che gli aiuti comunitari concessi per le infrastrutture di trasporto restavano nella tesoreria degli Stati membri ed era pertanto impossibile dimostrarne l'addizionalità. Spesso il beneficiario finale dell'aiuto ignorava l'esistenza del contributo comunitario.

V. IL COORDINAMENTO E GLI ORIENTAMENTI CONTEMPLATI

Il coordinamento: osservazione generale

5.1. Le infrastrutture di trasporto costituiscono un elemento rilevante per il conseguimento degli obiettivi globali del grande mercato e della coesione economica e sociale. Ciò presuppone, ai fini dell'elaborazione dei programmi pluriennali, un coordinamento tra le diverse politiche comunitarie.

5.2. Dall'esame dei vari fascicoli risulta che in pratica il coordinamento, sia esso tra gli strumenti della politica comunitaria, tra la Commissione e gli Stati membri o perfino tra Stati membri, oppure tra la Commissione ed i paesi terzi, presenta gravi lacune e offre solo successi limitati.

Il coordinamento tra gli strumenti della politica comunitaria

5.3. Il coordinamento ha lo scopo di combinare i vari strumenti della politica comunitaria in modo che concorrano al conseguimento degli obiettivi generali comuni. Ciò implica necessariamente che la convergenza degli obiettivi delle diverse politiche verso l'obiettivo primario della realizzazione del mercato unico e della coesione economica e sociale si traduca in un approccio coerente a livello degli strumenti.

5.4. Spesso il coordinamento tra la linea specifica relativa ai trasporti ed il FESR è rimasto ad un livello puramente formale senza che vi fosse una vera e propria collaborazione tra i servizi al fine di costruire reti infrastrutturali - per tipo di trasporto o combinazione di tipi di trasporto - che tenessero conto, in modo ottimale, dell'insieme delle esigenze.

5.5. L'inadeguatezza del coordinamento in pratica è dovuta al fatto che i rapporti tra i servizi responsabili della gestione si basano unicamente su aspetti formali. Anche sotto questo profilo, la Corte rilevava già, nella relazione annuale sull'esercizio 1988(24), che era sorprendente che la Commissione non avesse sviluppato, sul piano operativo, collegamenti più chiari tra il programma relativo alle infrastrutture di trasporto e talune politiche ad esso correlate.

5.6. I controlli espletati nel 1991 non solo confermano tali fatti ma palesano anche un degrado della situazione, specie dopo la riforma dei Fondi strutturali e l'elaborazione dei quadri comunitari di sostegno (QCS). Infatti, durante la fase di consultazione tra i servizi riguardo ai QCS, la direzione generale Trasporti, pur essendo stata sistematicamente consultata dalla direzione generale del FESR, in pratica non ha mai fornito una risposta per quanto riguarda le infrastrutture di trasporto, anche quando queste potevano presentare un interesse per la rete comunitaria.

5.7. Ad esempio, in Irlanda la maggior parte dei progetti di infrastrutture di trasporto, ad eccezione dell'asse ferroviario Dublino-Belfast, figura nel programma operativo quale esso risulta a seguito della negoziazione del quadro comunitario di sostegno previsto dalla riforma dei Fondi strutturali in materia di sviluppo regionale, senza che la DG Trasporti abbia espresso formalmente il proprio parere.

5.8. In Spagna, la Corte ha constatato che l'asse stradale Madrid-Burgos formava oggetto contemporaneamente di diversi finanziamenti comunitari. Da un esame dei fascicoli è risultato che l'asse in causa era stato suddiviso in 12 tronchi. Due di questi, il tronco Lerma-Sarracin e quello Carabias-Milagros, beneficiavano di un sostegno finanziario per le infrastrutture di trasporto d'interesse comunitario mentre la maggior parte degli altri tronchi usufruiva di un finanziamento inerente al PNIC Autovias nell'ambito dello sviluppo regionale. Malgrado l'esistenza di diversi finanziamenti, dai fascicoli di istruzione e di esecuzione dei progetti non risultano una collaborazione ed un coordinamento più stretti tra le direzioni generali interessate.

5.9. Il coordinamento con la BEI e gli altri strumenti finanziari esistenti è previsto dai regolamenti ma non è di facile attuazione. La BEI consulta sistematicamente la Commissione sull'interesse comunitario di qualsiasi progetto di infrastrutture di trasporto per il quale essa prevede di concedere un finanziamento. Dall'esame della documentazione disponibile risulta, tuttavia, che le verifiche continuano ad essere molto limitate e non comportano neppure un raffronto con i finanziamenti provenienti da altre fonti.

5.10. L'assenza di una struttura di coordinamento vera e propria ha effetti negativi non solo sul piano della definizione di reti comunitarie di trasporto ma anche su quello dell'attuazione delle diverse fonti di finanziamento. Infatti, ciascuna direzione generale si sforza di eseguire una propria gestione di bilancio ed un proprio controllo indipendenti, senza che vi sia una vera concertazione con le altre direzioni generali e senza che i mezzi finanziari posti in essere vengano ottimizzati.

5.11. Tale situazione è aggravata dal fatto, già rilevato dalla Corte nei capitoli delle relazioni annuali dedicati al FESR, che esistono incoerenze tra le condizioni di finanziamento, di ammissibilità e di tasso dell'aiuto fissate dai regolamenti FESR e quelle concesse nei regolamenti specifici, adottati ogni anno, fino al 1990, a favore delle infrastrutture di trasporto di interesse comunitario.

5.12. Risulta necessario un più stretto coordinamento, specie nell'ipotesi che l'attuazione del fondo di coesione comporti l'intervento di diverse direzioni generali della Commissione.

Il coordinamento tra la Commissione e gli Stati membri e tra Stati membri

5.13. Anche il coordinamento con gli Stati membri continua ad essere scarso e dovrebbe essere rafforzato. Dall'esame dei progetti presentati dagli Stati membri risulta che, a livello del comitato delle infrastrutture, il coordinamento è solo apparente in quanto interviene di fatto solo nella fase di applicazione dei regolamenti e non in quella della definizione dei piani e dei programmi delle infrastrutture di trasporto di interesse comunitario. Durante il controllo in loco, le autorità irlandesi hanno riconosciuto di non avere contatti con la direzione generale Trasporti in materia di coordinamento o di gestione dei progetti di infrastrutture di trasporto.

5.14. D'altra parte, i tentativi di coordinamento pongono spesso problemi di difficile soluzione. Occorre conciliare la costruzione di reti di interesse comunitario con le priorità ed i vincoli imposti dai piani nazionali. Gli Stati membri, abituati ad elaborare in modo autonomo i propri programmi di infrastrutture, non sempre accettano senza difficoltà il fatto che gli «schemi orientativi» delle infrastrutture di trasporto abbiano un carattere più vincolante.

5.15. A questa seria difficoltà di coordinamento si aggiungono altri due elementi significativi. Il primo interessa la diversità, se non addirittura la divergenza, esistente tra le priorità assegnate alle infrastrutture di trasporto nei vari Stati membri. Questa difficoltà è maggiore quando esistono notevoli differenze di priorità tra due paesi limitrofi. Nell'ottica della definizione di una rete di infrastrutture di interesse comunitario, non è facile conciliare in un documento comune tali divergenze, specie in una visione transfrontaliera delle reti. Il secondo elemento concerne l'eterogeneità del livello delle attrezzature dei vari tipi di trasporto in ciascuno Stato membro e delle priorità nazionali ad essi assegnate. Il ruolo degli schemi orientativi di interesse comunitario continuerà ad essere scarso se, nel definire le proprie priorità, gli Stati membri non terranno maggiormente conto degli orientamenti previsti dai suddetti schemi.

5.16. A seguito del trattato di Maastricht, le competenze del C.I.T. dovrebbero essere ampliate, specie sul piano della programmazione e del coordinamento dei lavori con le autorità nazionali. In questa prospettiva sono già stati presi contatti per migliorare questo tipo di coordinamento.

Il coordinamento tra la Commissione e i paesi terzi

5.17. Nel corso degli ultimi anni, l'evoluzione delle relazioni con i paesi dell'Associazione europea di libero scambio (EFTA) e dell'Europa centrale ed orientale ha reso necessario un approccio comune ai problemi connessi alle infrastrutture di trasporto. Sforzi encomiabili sono già stati compiuti in tal senso e devono essere incoraggiati. Tuttavia, per far fronte ai problemi transeuropei occorrono un lavoro supplementare ed un più stretto coordinamento.

5.18. La conferenza paneuropea sui trasporti, tenutasi a Praga nel novembre 1991, ha confermato questa assoluta esigenza di coordinamento a tutti i livelli e riflette una presa di coscienza collettiva del fenomeno.

5.19. L'elemento generale sostanziale che risulta da quanto rilevato riguardo al coordinamento, è che vengono compiuti numerosi sforzi ma in modo troppo disordinato perché possano essere pienamente efficaci. Pertanto, è importante che gli aspetti attinenti al coordinamento siano notevolmente rafforzati e che venga appositamente designato un organo di coordinamento.

Gli orientamenti contemplati

5.20. Il trattato sull'Unione europea, firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992, definisce i principali orientamenti della Comunità nel settore delle infrastrutture di trasporto. All'articolo 129B esso precisa che la Comunità, al fine di conseguire gli obiettivi del trattato - provvedere alla coesione economica e sociale ed instaurare progressivamente il grande mercato interno - «concorre alla costruzione e allo sviluppo di reti transeuropee nei settori delle infrastrutture di trasporto...».

5.21. Già nel 1990(25), in una comunicazione al Consiglio e al Parlamento europeo, la Commissione proponeva un programma d'azione comunitario denominato «Verso reti transeuropee». Questa comunicazione è conforme al mandato conferito alla Commissione dal Consiglio europeo (nelle sue riunioni del dicembre 1989 e del giugno 1990), che «invita la Commissione a proporre le misure adeguate tenendo conto della possibilità di estendere queste azioni a tutta la Comunità, prestando particolare attenzione alle situazioni periferiche nel contesto della coesione economica e sociale».

5.22. Dopo aver analizzato la dimensione geografica, il contenuto ed i problemi ambientali connessi alle infrastrutture delle reti transeuropee, la comunicazione espone gli elementi principali di un programma d'azione comunitario. La dinamica creata da questa comunicazione si è tradotta concretamente nell'inclusione nel trattato di Maastricht di un nuovo titolo sulle reti transeuropee.

5.23. Riguardo al finanziamento delle reti transeuropee, la comunicazione sottolinea il ruolo privilegiato che il finanziamento privato è chiamato a svolgere nella creazione delle reti. Affinché gli operatori privati rechino un loro contributo finanziario, è necessario porre in essere un contesto favorevole, limitando i rischi, introducendo il concetto di redditività e manifestando la volontà politica di realizzare tali reti transeuropee.

5.24. La dichiarazione d'interesse europeo (D.I.E.)(26) rappresenta, per la Commissione, l'espressione concreta dell'impegno della Comunità riguardo ad iniziative chiaramente definite. Pertanto, essa ha lo scopo di consentire agli ambienti finanziari di accedere al finanziamento del o dei progetti cui si riferisce la D.I.E.

5.25. Affinché la D.I.E. rilasciata dalla Commissione sia credibile presso gli ambienti finanziari, è necessario che la selettività dei progetti che possono formare oggetto del sostegno sia rigorosa e basata su criteri di valutazione significativi e di impatto economico pertinenti. Una tabella di analisi di questo tipo non è stata ancora elaborata.

5.26. La D.I.E. fa seguito alla «dichiarazione di utilità europea» (D.U.E.) - prevista dal regolamento (CEE) n. 3359/90 del Consiglio del 20 novembre 1990 - che può essere adottata dalla Commissione, assistita dal C.I.T., in base ai progetti figuranti tra le priorità di detto regolamento. Questa nuova D.I.E. deve sostituire la D.U.E. - che non ha ottenuto i risultati attesi - e sarà ripresa nel regolamento che farà seguito, dal 1o gennaio 1993, al regolamento (CEE) n. 3359/90.

VI. CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

6.1. Il settore delle infrastrutture di trasporto riveste un'importanza significativa per l'attuazione della politica dei trasporti e per quella delle altre politiche comunitarie. In tal senso, esso costituisce un elemento fondamentale per la realizzazione del mercato unico e lo sviluppo della coesione economica e sociale.

6.2. Le infrastrutture di trasporto beneficiano di ingenti finanziamenti del FESR, nel quadro dei Fondi strutturali, e della BEI, sotto forma di singoli prestiti. Nell'ambito della politica dei trasporti, gli aiuti sono modesti e concessi in modo dispersivo. Tale situazione non consente di garantire la complementarità degli interventi né di porre in essere eventuali sinergie. La diversità di tali finanziamenti richiede un quadro generale adeguato ed un coordinamento efficace.

6.3. Oltre il 95 % degli interventi comunitari - siano essi sotto forma di sovvenzioni del FESR (52 %) o sotto forma di prestiti bancari della B.E.I. (45 %) - pur formando oggetto di una consultazione formale della direzione generale Trasporti, tuttavia non dà luogo ad un esame approndito da parte della stessa.

6.4. Per rafforzare l'efficacia della propria azione, la Comunità deve definire in modo chiaro e preciso non solo gli obiettivi da assegnare ai propri interventi nel settore delle infrastrutture di trasporto ma anche le priorità da attuare in modo coordinato.

6.5. A questo riguardo, il titolo XII del nuovo trattato, attinente alle reti transeuropee, ed il titolo XIV, riguardante la coesione economica e sociale, costituiscono un buon punto di partenza, che è opportuno tradurre, a livello operativo, in una struttura appropriata.

6.6. Una volta definiti, nel modo descritto, gli obiettivi e le priorità, occorre trovare gli strumenti ed i mezzi finanziari idonei. L'entità dei mezzi finanziari esistenti e disponibili rende necessario un migliore coordinamento che ne ottimizzi l'efficacia e garantisca la complementarità e l'addizionalità delle azioni e dei finanziamenti.

6.7. In base a quanto precede, e in applicazione del principio della sussidiarità, la dimensione internazionale assunta dalle infrastrutture di trasporto esige una maggiore collaborazione e cooperazione tra i vari partner. Ad esempio, sono necessarie procedure di concertazione, perfino una struttura di coordinamento, affinché il ruolo della Comunità nel settore delle infrastrutture di trasporto d'interesse comunitario sia rafforzato.

6.8. L'attuazione delle azioni contemplate si basa su una programmazione fisica e finanziaria preliminare e pertanto esige che venga rafforzato l'approccio per programma, quale figura per la prima volta nel regolamento (CEE) n. 3359/90 del Consiglio.

6.9. Per ottimizzare la programmazione è necessario cercare di migliorare l'analisi dei bisogni e la selezione dei progetti più idonei a soddisfarli. Pertanto, i servizi della Comunità devono dotarsi di mezzi di osservazione e di guida che consentano di migliorare le sinergie potenzialmente esistenti.

6.10. Questi mezzi dovrebbero consentire non solo di migliorare la programmazione ed il coordinamento ma anche di rendere più efficaci la sorveglianza ed il controllo. Per poter realizzare gli sviluppi attesi, occorre eliminare le gravi carenze riscontrate dalla Corte in occasione dei controlli documentali e in loco svolti sia presso la Commissione che negli Stati membri.

6.11. È importante che in questo settore la Commissione elabori una metodologia di sorveglianza e di controllo dei progetti, sviluppando parallelamente le operazioni di verifica in loco delle infrastrutture di trasporto.

6.12. La situazione è parimenti insoddisfacente per quanto riguarda la valutazione dei progetti decisi ed attuati nonché la misurazione dell'impatto delle infrastrutture di trasporto. È necessario svolgere un lavoro di approfondimento e ricercare un metodo di valutazione, per completare gli sforzi già compiuti in questo settore dai servizi della Commissione.

6.13. Le norme in materia di ammissibilità devono essere chiare. I regolamenti attualmente in vigore, invece, sono carenti sotto questo profilo, il che rende difficile la gestione, la sorveglianza, il controllo e la valutazione dei progetti. Il prossimo regolamento del Consiglio dovrebbe eliminare questa difficoltà. In assenza di siffatte disposizioni regolamentari non è possibile esercitare efficacemente alcuna forma di controllo interno o esterno.

6.14. Il principio dell'addizionalità, che appare nelle decisioni prese nel 1991 dalla Commissione, in applicazione del regolamento (CEE) n. 3359/90, non è stato ancora concretamente applicato. Per rendere effettivo questo principio, che è fondamentale sotto il profilo della sana gestione finanziaria, è necessario elevarlo a norma regolamentare, altrimenti gli Stati membri continueranno, come in passato, a considerare le sovvenzioni comunitarie un rimborso delle spese nazionali. Una politica in materia di infrastrutture di trasporto di interesse comunitario, che abbia una portata e ripercussioni molto più ampie di quella attualmente vigente, può fondarsi solo su un'applicazione effettiva del principio dell'addizionalità.

6.15. La Commissione deve provvedere, specie per quanto riguarda l'applicazione del principio della sussidiarità e nell'ambito di una compartecipazione attiva, da un lato a diversificare le modalità di applicazione relative al proprio intervento e, dall'altro, a precisare e rafforzare le attribuzioni dei servizi responsabili, nazionali e comunitari, in modo da porre in essere una sorveglianza ed un controllo efficaci e garantire così il controllo dell'azione a livello comunitario.

6.16. La proposta di regolamento (CEE) del Consiglio dell'11 giugno 1992, che a decorrere dal 1o gennaio 1993 farà seguito al regolamento (CEE) n. 3359/90 attualmente vigente, non costituisce il progresso atteso sul piano delle disposizioni regolamentari e non sembra tener conto delle osservazioni formulate dalla Corte già nel 1988.

6.17. La pressione esercitata dalle scadenze, la rapida evoluzione dell'ambiente sociale, economico e politico rendono ancora più urgenti le misure da prendere per conferire alle infrastrutture di trasporto il ruolo ed il peso necessari alla costruzione europea, alla luce del trattato di Maastricht.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo nella sua riunione del 21 gennaio 1993.

Per la Corte dei conti André J. MIDDELHOEK Presidente

RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

I. INTRODUZIONE

La Commissione ha esaminato il progetto di relazione speciale dell'8 ottobre 1992 della Corte dei conti concernente il finanziamento delle infrastrutture dei trasporti. Prima di rispondere alle critiche relative alla gestione degli strumenti destinati a finanziare in modo specifico dei progetti di infrastruttura dei trasporti, la Commissione desidera formulare alcune osservazioni preliminari di carattere generale.

Le infrastrutture dei trasporti costituiscono un elemento essenziale della politica comune dei trasporti. Tuttavia, fino ad ora gli Stati membri non hanno dato alla Comunità i mezzi giuridici e finanziari per sviluppare una strategia di investimenti coerente ed a lungo termine. La Corte lo rileva peraltro a più riprese nella sua relazione.

Le decisioni riguardanti gli investimenti in materia di infrastrutture dei trasporti sono di competenza delle autorità nazionali e regionali e sono prese, in effetti, sulla base di considerazioni molto spesso nazionali e regionali. Nel corso degli anni passati la Comunità ha cercato di integrare la dimensione comunitaria nel processo di decisione nazionale evidenziando i problemi di interconnessione delle reti nazionali e di interoperabilità dei vari modi di trasporto al di là delle frontiere.

È alla luce di questa situazione che bisogna valutare l'intervento passato della Comunità, il suo carattere sussidiario e l'impatto limitato. Detto ciò, la Comunità non deve rassegnarsi a una siffatta situazione, poiché l'aumento del traffico internazionale, l'instaurazione del mercato interno e la necessità di una coesione economica e sociale rendono sempre più necessaria una concertazione degli Stati membri nel campo dei trasporti.

La Commissione, che ha recentemente adottato un'importante comunicazione [COM(92) 494 del 2 dicembre 1992] sul futuro sviluppo della politica comune dei trasporti, intende sviluppare una politica atta a garantire l'interconnessione e l'integrabilità delle reti di trasporto, in una prospettiva intermodale per assicurare una mobilità sostenibile delle persone e dei beni. Le infrastrutture dei trasporti continueranno tuttavia a essere di competenza degli Stati membri. In materia di finanziamento di queste infrastrutture, la strategia proposta dalla Commissione non si basa su una assunzione a carico del bilancio comunitario, molto più significativa di quella attuale, del costo degli investimenti necessari ma devono essere messi a punto meccanismi destinati a facilitare questi finanziamenti. L'invito del Consiglio europeo di Edimburgo (11 e 12 dicembre 1992) al Consiglio Ecofin e alla BEI di prevedere con urgenza la creazione di un nuovo meccanismo temporaneo di prestiti di 5 miliardi di ECU nel quadro della BEI e di un Fondo europeo d'investimento per offrire delle garanzie si inserisce perfettamente in questo contesto. In particolare l'elaborazione di un progetto globale e coerente di sviluppo dei sistemi di trasporto della Comunità dovrebbe costituire un fattore importante di previsione per i potenziali investitori.

Il progetto di Trattato sull'Unione europea, pur promuovendo il campo delle reti transeuropee di trasporto, ha comunque fissato dei limiti per l'intervento comunitario, elencando i vari compiti che incombono alla Comunità (articolo 129C). Sul piano del finanziamento delle infrastrutture, questo intervento è ancora più circoscritto dovendosi concentrare principalmente su studi di fattibilità, abbuoni di interessi e garanzia dei prestiti.

II. IL QUADRO GENERALE DEGLI INTERVENTI IN MATERIA DI INFRASTRUTTURE DEI TRASPORTI

Il posto che occupano le infrastrutture dei trasporti nella politica comunitaria

2.7. La relazione contenuta nel documento COM(92) 231 relativa alle infrastrutture dei trasporti si concentra effettivamente sugli aspetti descrittivi dell'utilizzazione della disponibilità di bilancio nel corso del periodo 1982-1992, senza esprimere un giudizio di qualità. L'analisi delle conseguenze economiche in termini di efficacia del settore trasporti e la misura della loro influenza sulle priorità nazionali sono previste nel 1993.

Disposizioni regolamentari

2.16. La nuova proposta della Commissione, menzionata ai punti 5.24 e 5.26, sulla dichiarazione di interesse europeo(27) ha lo scopo di ridefinire questo strumento per renderlo più attraente sia per le autorità pubbliche che per gli investitori privati.

2.18. Se fino al 1990 gli impegni tardivi vanno ascritti alla data delle decisioni del Consiglio (solo alla fine dell'anno), nel 1991 e soprattutto nel 1992 la situazione è migliorata. Di fatto, il Comitato delle infrastrutture ha potuto dare il proprio parere nella prima parte dell'anno mentre è stato realizzato un coordinamento molto più approfondito con gli altri servizi della Commissione e gli Stati membri, soprattutto grazie al nuovo meccanismo di elaborazione degli schemi direttivi, anticipando le disposizioni previste dal titolo XII del Trattato firmato a Maastricht.

I finanziamenti

2.19. Benché le disponibilità a titolo della politica dei trasporti siano state solo di 700 milioni di ECU in dieci anni, esse hanno consentito tuttavia

- di sbloccare alcuni progetti di interesse comunitario;

- di influenzare alcune priorità nazionali;

- di incitare o di completare degli studi di fattibilità per i progetti di interesse comunitario il cui finanziamento è difficile da garantire.

2.24. È un pò difficile dare a breve termine un giudizio sull'impatto regionale delle realizzazione di infrastrutture dei trasporti. Nella relazione annuale sull'esercizio 1987, punto 6.70, la Corte rilevava giustamente che «l'esistenza di infrastrutture, se è una delle condizioni necessarie ed indispensabili dello sviluppo regionale, non è di per sé sufficiente.»

2.27. Gli interventi finanziari della Comunità si inseriscono nei limiti del massimale del 25 % previsto dalla regolamentazione. La modulazione di questo tasso è conseguenza soprattutto dell'alto numero di domande di finanziamento presentate dagli Stati membri.

2.28. Due considerazioni diverse sono alla base degli interventi comunitari: (i) la politica regionale e (ii) l'interesse comunitario presentato dai progetti situati nei corridoi transfrontalieri. Di conseguenza una visione globale sarà possibile solo con l'approccio «reti transeuropee», che deve comprendere tutti gli aspetti riguardanti le infrastrutture dei trasporti, incluse le connessioni e le reti capillari.

III. L'APPLICAZIONE DELLE DISPOSIZIONI ATTINENTI AL FINANZIAMENTO DELLE INFRASTRUTTURE DEI TRASPORTI DI INTERESSE COMUNITARIO

La programmazione

3.2. Malgrado gli sforzi fatti da Eurostat, la carenza di informazioni statistiche comparabili e attendibili è stata sottolineata più volte e può essere colmata solo con il supporto attivo degli Stati membri. Sono in via di sviluppo iniziative pubbliche e private per risolvere queste difficoltà reali. La Commissione, dal canto suo, sostiene le iniziative prese per garantire un coordinamento degli osservatori nazionali esistenti o per istituire un Centro di analisi prospettiva per le infrastrutture, come proposto dalla Tavola rotonda degli industriali. Sono inoltre in corso delle azioni nel quadro del programma di ricerca EURET.

3.3 - 3.4. Il primo schema direttivo è stato proposto dalla Commissione nel dicembre 1990 e riguardava il Treno a grande velocità. Da allora sono stati proposti altri schemi (trasporto combinato, strada e vie navigabili) nel giugno 1992, in seguito ad importanti lavori di preparazione realizzati dal 1990.

Sono in via di preparazione degli orientamenti per gli altri modi (marittimo, aereo, ferrovia). L'interesse di un approccio globale, come menzionato dalla Corte, non è quindi sfuggito alla Commissione che si è impegnata a presentare entro la fine del 1994 gli orientamenti per un sistema intermodale che integri gli schemi modali già proposti o in via di proposta.

3.5. Bisogna fare in modo che progetti specifici sostenuti dalla Commissione si inseriscano nella logica dei progetti e dei piani concepiti dagli Stati membri. È quindi normale, ed è conforme al principio della sussidiarietà, che gli interventi della Comunità continuino a riguardare progetti «iscritti nei programmi e negli schemi direttivi nazionali di infrastruttura dei trasporti». L'interesse comunitario è peraltro definito nella decisione 78/174/CEE del Consiglio che istituisce il Comitato delle infrastrutture dei trasporti (CIT) e nel regolamento (CEE) n. 3359/90 relativo al programma d'azione nel settore delle infrastrutture dei trasporti.

La gestione, la sorveglianza e il controllo

3.6 - 3.8. La Commissione ha istituito dei sistemi di controllo per conoscere lo stato d'avanzamento dei progetti. Come ricordato dalla Corte al punto 3.14, lungo tutto il 1992 la Commissione ha sensibilizzato gli Stati membri sulla necessità di fornire delle informazioni sui progetti in corso ed ha effettuato missioni di ispezione nei dodici Stati membri per controllare sul posto lo stato d'avanzamento delle relative spese. In tal modo cento progetti, che beneficiavano di un sostegno finanziario, sono stati oggetto di un esame de visu e contabile.

Sono stati particolarmente presi in considerazione i progetti la cui esecuzione era in ritardo e le conclusioni tratte da questi controlli saranno presentate prossimamente al CIT. Inoltre, potranno ispirare delle disposizioni più precise nella normativa futura.

3.9. Per l'asse ferroviario Saragozza-Barcellona la decisione C(88) 2410 del 20 dicembre 1988 ha dato luogo al pagamento di una prima quota del 40 %, secondo la normativa.

Il calendario di previsione dei lavori verte sul periodo 1989-1994. La Commissione sta esaminando con le autorità spagnole l'evoluzione del progetto e prenderà le disposizioni previste dai regolamenti qualora il progetto non fosse realizzato entro i termini dovuti.

3.10. L'ispezione effettuata in Francia nell'ottobre 1992 conferma la situazione descritta dalla Corte. La Commissione procederà ad un riesame della pratica per trarne le debite conseguenze.

3.11. Le visite effettuate in loco nel 1992 in Belgio, in Germania, in Francia, in Grecia, nel Regno Unito e in Irlanda hanno permesso di saldare 16 di questi progetti cioè: porto di Ostenda (B), autostrada A4 (DE), Axios-Gallicos, Klidi-Axios, Inofita-Schimatari, Ritsona-Thiva, Solomos-Nemea (EL), il Fayet-les-Houches, Calais-A26 e A26-Marck (F), Newry, Maidstone-Ashford (due progetti) (UK), Wexford, Shankill-Bray, Tallaght-Galway (IRL). Per il saldo dei progetti menzionati dalla Corte proseguono i lavori d'ispezione.

3.12 - 3.14. La natura dei progetti di infrastruttura implica lunghi tempi di preparazione e di esecuzione sui quali la Commissione non ha alcun controllo. Dopo che la Commissione ha preso la decisione di finanziare un progetto, l'esecuzione di questo è subordinata al ritmo impressogli dall'autorità competente e alle difficoltà inerenti alla sua realizzazione.

Alla fine del 1992 e in seguito alle ispezioni effettuate in tutti gli Stati membri, numerosi progetti hanno potuto essere conclusi; restano quindi solo 41 progetti o studi che avrebbero dovuto essere terminati al 31 dicembre 1991 e un saldo da pagare di 49,632 milioni di ECU (vedi tabelle 2 e 3 in allegato p. 22).

3.15. Il regolamento (CEE) n. 1108/70 ha uno scopo statistico e fiscale legato alla ricerca dell'imputazione dei costi di infrastruttura per i vari modi di trasporto terrestre. Queste informazioni non sono destinate, per loro natura, all'applicazione del regolamento sul finanziamento comunitario delle infrastrutture.

È tuttavia evidente che si terrà conto delle informazioni, raccolte a titolo del regolamento (CEE) n. 1108/70, che potrebbero avere un interesse per il finanziamento delle infrastrutture.

3.16 - 3.17. Per quanto riguarda l'obbligo regolamentare imposto alla Commissione di presentare ogni anno una relazione al Consiglio, si fa notare che non può esserle imputato il fatto di non aver soddisfatto a quest'obbligo tra il 1983 e il 1989. Infatti, se le informazioni necessarie all'elaborazione del rapporto di sintesi non le vengono comunicate dagli Stati membri essa è nell'impossibilità materiale di preparare una relazione omogenea con dati completi, comparabili e globali.

A parte l'invio di numerose lettere di sollecito (negli ultimi tre anni sono state inviate agli Stati membri circa 40 lettere), l'unico mezzo di cui dispone la Commissione per ottenere dagli Stati membri le informazioni necessarie consiste nell'aprire una procedura d'infrazione contro lo Stato membro recalcitrante. La Commissione ha fatto a volte ricorso a tale procedura (ad esempio contro il Lussemburgo, la Francia, il Belgio, i Paesi Bassi...) e, se necessario, vi ricorrerà ancora in futuro.

Per recuperare il ritardo accumulato, la Commissione procede per gruppo di anni.

3.18. Come già indicato a proposito dei punti 3.12 - 3.14, numerosi progetti sono stati ispezionati e controllati nel corso del 1992 e, in totale, dei 141 progetti e studi finanziati tra il 1982 e il 1991, sono stati ispezionati e controllati oltre 100 progetti.

3.19 - 3.20. Effettivamente il regolamento (CEE) n. 3359/90 non prevede il momento nel quale debba essere calcolato il massimale del sostegno comunitario, limitato al 25 % del costo totale di un progetto: in tali condizioni la Commissone ritiene che, al momento dell'avvio, il costo del progetto costituisce una stima suscettibile di variare nel corso dell'esecuzione sicché il costo totale del progetto realizzato potrà essere talvolta superiore al costo totale stimato prima dei lavori. Nel caso del progetto Atene-Patrasso il fatto che l'importo massimo di 4 milioni di ECU del supporto finanziario costituisca, prima dell'esecuzione dei lavori, il 27,58 % del costo stimato dei lavori, non inciderà sul calcolo definitivo e finale del supporto finanziario in quanto prevarrà il massimale più basso, cioè o l'importo massimo di 4 milioni di ECU, oppure la percentuale massima del 25 % del costo dei lavori.

Per quanto riguarda il progetto di tunnel del Somport, attraverso i Pirenei, esso dev'essere considerato come un progetto unico benché sia oggetto, per ragioni strettamente giuridiche e indipendenti dalla geografia del progetto, di due decisioni, una a favore della Francia e l'altra a favore della Spagna. Il costo totale del progetto, per la parte francese e quella spagnola, ammonta a 126 milioni di ECU e il sostegno finanziario, pari a 29 milioni di ECU, resta ampiamente inferiore al 25 %. Dopo aver preso conoscenza della decisione del tribunale amministrativo di Pau del 2 dicembre 1992 relativa all'esecuzione di questo progetto, la Commissione ha immediatamente chiesto al governo francese di comunicarle le sue intenzioni precise al riguardo.

3.21. La Commissione prende atto del parere della Corte. Essa esaminerà, in occasione della prossima proposta legislativa intesa ad attuare il Trattato di Maastricht, come rimediare all'imprecisione attuale riguardante il momento nel quale deve essere valutato il tetto del 25 % del supporto comunitario.

3.22 - 3.23. Il regolamento (CEE) n. 3359/90 (come i regolamenti precedenti) prevede che il sostegno di bilancio comunitario rappresenti una parte del costo totale del progetto (articolo 5.4). Il costo totale del progetto, a partire dal quale viene quindi determinato il livello della sovvenzione comunitaria, comprende tutte le spese effettuate per portare a termine il progetto, dagli studi preliminari fino all'esecuzione dei lavori propriamente detti, compresi gli acquisti fondiari. Di conseguenza, vanno prese in considerazione tutte le spese (vedi punto 3.18) relative al progetto, indipendentemente dal momento in cui la spesa è stata sostenuta, prima o dopo la decisione della Commissione di concedere un sostegno finanziario. L'indicazione nella decisione di un calendario (data di inizio e di fine dei lavori) ha il solo scopo di evidenziare l'impegno del beneficiario di realizzare il progetto entro un termine ben preciso, in quanto è nell'interesse della Commissione che il progetto sia realizzato entro i termini, tenuto conto della sua importanza per la rete comunitaria.

I controlli effettuati dalla Commissione devono quindi riguardare il rapporto delle spese sostenute con il progetto cui il sostegno è accordato, senza tener conto della data di queste spese. Per quanto riguarda i progetti citati dalla Corte al punto 3.23, i controlli effettuati hanno mostrato che le spese precedenti alla data prevista all'inizio dei lavori riguardavano il progetto finanziato.

3.24. Per la Commissione, l'aiuto comunitario costituisce effettivamente un incentivo. Infatti il regolamento (CEE) n. 3359/90 fissa come base dell'intervento comunitario il costo totale del progetto. Ciò consente pertanto di prendre in considerazione tutte le spese ad esso relative. Questa presa in considerazione permette di accelerare il pagamento della seconda parte del saldo e quindi la messa a disposizione del progetto di disponibilità finanziarie addizionali.

Per quanto riguarda la presa in conto delle spese precedenti alla decisione di finanziamento, la questione sorge solo nel caso in cui i progetti finanziati abbiano già raggiunto un certo stadio di avanzamento. In nessun caso si tratta di un rimborso di spese passate. Attraverso questo meccanismo, anzi, nuove disponibilità sono messe più rapidamente a disposizione del progetto d'interesse comunitario e consentono di accelerarne la realizzazione.

3.25. La Commissione ha creato le infrastrutture necessarie per garantire la sorveglianza, il controllo e il coordinamento degli investimenti in materia di infrastrutture dei trasporti.

La valutazione

3.26 - 3.27. Ogni domanda di finanziamento è accompagnata da indicazioni sul rendimento socio-economico del progetto. Anche se in alcuni Stati membri vengono effettuati studi economici e di impatto, la loro utilizzazione non può essere generalizzata in quanto intervengono criteri diversi. Segnaliamo peraltro che nel quadro degli schemi orientativi in corso di elaborazione la Commissione ha cominciato ad avviare degli studi globali di impatto dell'insieme della rete (ad esempio TGV).

3.28. Per lo studio di impatto sull'ambiente è richiesto, per le domande di sostegno comunitario, il rispetto della direttiva 85/337/CEE. L'esame delle domande viene effettuato in modo tale che i fondi comunitari non possono finanziare progetti senza che sia stato debitamente preso in considerazione lo studio d'impatto.

3.29 - 3.31. L'esame ex-post dei progetti è previsto dall'articolo 10.5 del regolamento (CEE) n. 3359/90 che precisa che la Commissione procede in tempo utile dopo la realizzazione dei progetti. Tale esame esige una concertazione approfondita con gli Stati membri interessati, che devono fornire gli elementi di valutazione.

Tale esame risulta veramente utile solo se verte su progetti che si inseriscono in un programma coerente, a carattere pluriennale, come quello riguardante il periodo 1990-1992, e che riguardano reti transeuropee.

La Commissione intende procedere ad un primo esame globale sui progetti finanziati dal 1982 al 1992 e lavorerà inoltre alla messa a punto di metodi di analisi socio-economica dei progetti di infrastruttura.

Oltre a ciò, l'elaborazione di schemi orientativi, menzionata ai punti 3.3 - 3.4, fornirà un quadro di riferimento concreto per procedere a tali valutazioni.

IV. L'ADDIZIONALITÀ

4.4. Nelle decisioni individuali di concessione del sostegno finanziario la Commissione precisa che se la sovvenzione comunitaria sarà stata usata per spese diverse da quelle d'infrastruttura dei trasporti dovrà essere restituita.

La Commissione ammette quindi che gli Stati membri beneficiari dispongano di un certo margine sul piano interno per garantire che il sostegno finanziario comunitario raggiunga l'obiettivo previsto.

Inoltre, le decisioni della Commissione precisano che le autorità responsabili devono informare il pubblico in merito al sostegno finanziario concesso dalla Comunità mediante affisione sul cantiere.

I servizi della Commissione incaricati dell'ispezione sul posto verificano sempre questo punto.

V. IL COORDINAMENTO E GLI ORIENTAMENTI CONTEMPLATI

Il coordinamento: osservazione generale

5.1. La Commissione condivide il parere della Corte secondo il quale è necessario intensificare il coordinamento tra i vari strumenti comunitari. Ne è prova, tra l'altro, il documento COM(92) 231 «infrastruttura dei trasporti».

Il coordinamento tra gli strumenti della politica comunitaria

5.4. Il coordinamento non può prescindere dal modo di procedere dei vari organi interessati. Il FESR funziona secondo un approccio per programmi operativi presentati per le regioni scelte, mentre il programma di infrastruttura dei trasporti si concentra su taluni tipi di progetti presentati dagli Stati membri.

Nella risposta alla relazione della Corte dei conti relativa all'esercizio 1990, al punto 7.33 la Commissione osservava già che «la difficoltà di stabilire un collegamento tra interventi strutturali e infrastrutture dei trasporti è spesso dovuta al fatto che l'approccio programmatico esclude l'esame specifico di ogni progetto individuale interessato.»

5.7. In Irlanda effettivamente la maggioranza dei progetti di infrastruttura dei trasporti rientra nel programma operativo risultante dai Quadri comunitari di sostegno. Questi sono elaborati dalla Commissione la quale provvede a tutte le consultazioni del caso.

5.8 - 5.11. Tutti i progetti, sia quelli trattati nel quadro del FESR, che quelli della BEI o del programma relativo alle infrastrutture dei trasporti sono oggetto, come regola, di consultazioni interne. La Commissione ricorda che, per quanto riguarda l'attuazione del programma d'azione nel campo delle infrastrutture dei trasporti, le decisioni vengono prese dopo un coordinamento interno e viene consultato il CIT di cui all'articolo 9 del regolamento. In questo comitato sono rappresentati gli Stati membri, ma si fa notare che ai suoi lavori partecipano anche i vari servizi interessati della Commissione e della BEI. Viene poi chiesto e discusso in modo approfondito il parere di tutti i servizi direttamente interessati ai progetti (ad esempio per gli aspetti ambiente). Per quanto riguarda il coordinamento con la BEI, si svolge secondo le prassi abituali.

Il coordinamento tra la Commissione e gli Stati membri e tra Stati membri

5.13 - 5.14. Gli orientamenti per le reti, che definiranno gli obiettivi, le priorità, le grandi linee e identificheranno i progetti d'interesse comune, consentiranno al CIT di svolgere un ruolo più efficace di coordinamento, tanto più che verrà implicato anche nella definizione degli orientamenti.

5.16. È attualmente in corso un esame del futuro ruolo del CIT e bisognerà prevedere le modalità del suo funzionamento nella prospettiva dello sviluppo delle reti transeuropee.

Il coordinamento tra la Commissione e i paesi terzi

5.17 - 5.19. Il coordinamento con i paesi terzi dev'essere proseguito. Le concertazioni bilaterali e la collaborazione con altri organi soprannazionali devono permettere di individuare le azioni più efficaci. Un migliore coordinamento con questi paesi, soprattutto per lo sviluppo delle reti transeuropee, potrà essere ottenuto attraverso la conclusione di accordi di cooperazione che riguardino specificatamente i trasporti con i paesi terzi.

Gli orientamenti contemplati

5.25. Il progetto di regolamento elenca le condizioni di ammissibilità dei progetti che possono formare oggetto delle dichiarazioni di interesse europeo. Queste condizioni comprendono tra l'altro la produzione di tutti gli studi di fattibilità tecnica ed economica e gli studi di impatto sull'ambiente. Inoltre, i progetti devono inserirsi negli orientamenti definiti per le reti di trasporto. Modalità più precise d'applicazione di questo regolamento potranno essere decise dopo la sua adozione.

VI. CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

6.2. I lavori avviati nel 1989 sulla creazione di reti transeuropee, in particolare di trasporto, che hanno dato luogo ad un titolo specifico nel progetto di Trattato sull'Unione europea forniscono ora alla Commissione la possibilità di un quadro d'azione coerente permanente e sufficientemente vincolante per poter rispondere alla maggior parte delle critiche formulate generalmente dalla Corte sulle azioni condotte finora nel campo delle infrastrutture dei trasporti.

Inoltre, la presentazione, il 2 dicembre 1992, da parte della Commissione, di una comunicazione sullo sviluppo futuro della politica dei trasporti dopo il 1992 consente di situare il settore delle infrastrutture nel quadro più ampio di questa politica e vuol dare alle misure prese in tutti i settori la possibilità di contribuire all'efficacia dei sistemi di trasporto.

Questi due elementi sono, a parere della Commissione, i garanti di una politica coerente e soprattutto più completa in futuro. Essi forniranno inoltre agli altri strumenti comunitari quali il FESR, il Fondo di coesione, la BEI e gli strumenti di prestito CECA, i riferimenti necessari e indispensabili per meglio valutare la portata comunitaria dei progetti di diversa provenienza.

6.3. - 6.5. Un esame approfondito di progetti individuali presuppone l'esistenza di un quadro definito che consenta di situare un progetto rispetto ad altri e di valutare il suo interesse rispetto agli obiettivi perseguiti. Questo quadro sta nascendo attraverso l'elaborazione degli schemi direttivi e degli orientamenti già evocati.

6.6. Secondo la Commissione, il Trattato di Maastricht intende anche promuovere una nuova complementarità degli strumenti finanziari disponibili sul piano comunitario nel campo delle infrastrutture dei trasporti. Ciò risulta dagli obiettivi definiti nel titolo XII del Trattato.

Il nuovo quadro legislativo descritto in precedenza dovrebbe facilitare il coordinamento auspicato dalla Corte. Questo coordinamento si applicherà agli interventi del FESR, nel quadro dei Fondi strutturali, del Fondo di coesione, della BEI e degli altri strumenti finanziari nel campo delle infrastrutture dei trasporti di interesse comunitario (ad esempio CECA).

6.7. L'elaborazione degli schemi direttivi e degli orientamenti di cui ai punti 3.3 e 3.4 implica già la partecipazione di tutte le parti interessate (Stati membri, BEI, Direzioni generali della Commissione incaricate dell'ambiente, della politica regionale e dell'industria, ambienti industriali, operatori di reti, ecc.) nel quadro di una compartecipazione permanente e dinamica. Questa associazione precoce delle parti direttamente interessate rafforza nel contempo il carattere consensuale degli orientamenti e la coerenza delle azioni che verranno avviate ulteriormente sulla loro base.

6.8 - 6.9. Gli sviluppi relativi alle reti transeuropee di trasporto vanno nel senso di un'accresciuta programmazione, attraverso la definizione di obiettivi precisi e di priorità, e l'indentificazione di progetti di interesse comune. Inoltre, si dovrà procedere ad una programmazione finanziaria a medio termine.

Nei suoi compiti, la Commissione si appoggerà su tutti gli elementi disponibili e in particolare su quelli che risulteranno dalle iniziative menzionate al punto 3.2.

6.10 - 6.12. La Commissione ha già ricordato ai punti 3.29 - 3.31 le iniziative che essa ha preso e che intende sviluppare per garantire un miglior controllo e un esame ex-post dei progetti finanziati.

Più concretamente, la Commissione farà ricorso a studi e all'assistenza tecnica per la sorveglianza dei progetti. Essa istituirà se del caso dei comitati di sorveglianza specializzati, in cooperazione con gli Stati membri interessati. Si prevede anche di sviluppare, per quanto possibile, degli audit della Commissione negli Stati membri interessati e di far appello a ditte specializzate per garantire e potenziare la sorveglianza e il controllo del finanziamento comunitario. La Commissione riferirà periodicamente sui risultati ottenuti al Parlamento europeo, al Consiglio ed eventualmente agli ambienti interessati.

6.13. La Commissione condivide l'idea secondo la quale i regolamenti futuri dovrebbero fornire precisazioni supplementari al riguardo, conformemente all'osservazione già formulata dalla Commissione al punto 3.21.

6.16. La proposta di modifica del regolamento (CEE) n. 3359/90 ha un carattere transitorio tra il regime attuale (programma 1990-1992) e l'entrata in vigore della nuova regolamentazione che verrà attuata dopo la ratifica del Trattato sull'Unione europea. Il progresso auspicato dalla Corte dovrebbe intervenire con l'applicazione di questa nuova legislazione.

Tabella 2 - Situazione al 15 dicembre 1992 dei progetti e studi che avrebbero dovuto essere terminati entro il 31 dicembre 1991

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Tabella 3 - Situazione finanziaria al 15 dicembre 1992 dei progetti e studi che avrebbero dovuto essere terminati entro il 31 dicembre 1991

"(1 000 ECU)

">(601)()(602)()"> ID="1">4 > ID="2">8 800 > ID="3">4 110 > ID="4">4 690 > ID="5">53 %"> ID="1">4 > ID="2">9 350 > ID="3">8 660 > ID="4">690 > ID="5">7 %"> ID="1">5 > ID="2">10 200 > ID="3">9 480 > ID="4">720 > ID="5">7 %"> ID="1">17 > ID="2">70 270 > ID="3">55 623 > ID="4">14 647 > ID="5">21 %"> ID="1">6 > ID="2">19 800 > ID="3">17 880 > ID="4">1 920 > ID="5">10 %"> ID="1">14 > ID="2">26 960 > ID="3">19 278 > ID="4">7 682 > ID="5">28 %"> ID="1">5 > ID="2">12 580 > ID="3">11 380 > ID="4">1 200 > ID="5">29 %"> ID="1">8 > ID="2">35 432 > ID="3">24 632 > ID="4">10 800 > ID="5">30 %"> ID="1">3 > ID="2">6 570 > ID="3">5 688 > ID="4">882 > ID="5">13 %"> ID="1">5 > ID="2">7 150 > ID="3">3 980 > ID="4">3 170 > ID="5">44 %"> ID="1">2 > ID="2">2 250 > ID="3">2 025 > ID="4">225 > ID="5">10 %"> ID="1">10 > ID="2">37 390 > ID="3">36 064 > ID="4">1 326 > ID="5">3 %"> ID="1">4 > ID="2">900 > ID="3">570 > ID="4">330 > ID="5">37 %"> ID="1">87 > ID="2">247 652 > ID="3">199 370 > ID="4">48 282 > ID="5">19 %"" >

(1)Articolo 3, lettera e) del trattato di Roma.

(2)Regolamento (CEE) n. 724/75 del Consiglio del 18 marzo 1975 (GU L 73 del 18.3.1975, pag. 1).

(3)GU C 316 del 12.12.1988 - capitolo 6, pag. 97.

(4)GU C 312 del 12.12.1989 - capitolo 10, pag. 137.

(5)GU C 207 del 2.9.1976, pag. 9.

(6)Decisione del Consiglio 78/174/CEE del 20 febbraio 1978 (GU L 54 del 25.2.1978, pag. 16).

(7)Documento COM (82) 828 def.

(8)GU L 326 del 24.11.1990, pag. 1.

(9)Doc. COM(92) 231 def. dell'11 giugno 1992, pag. 30.

(10)Cfr. la nota 2. GU L 35 del 9.2.1979, pag. 1. GU L 169 del 28.6.1984, pag. 1. GU L 185 del 15.7.1988, pag. 9. GU L 374 del 31.12.1988, pagg. 1 e 15.

(11)GU L 376 del 31.12.1982, pag. 10.

(12)GU L 333 del 31.12.1984, pag. 58.

(13)GU L 378 del 31.12.1986, pag. 24.

(14)GU L 380 del 31.12.1987, pag. 33.

(15)GU L 356 del 24.12.1988, pag. 5.

(16)Allegato del regolamento (CEE) n. 3359/90 del 20 novembre 1990 (GU L 326 del 24.11.1990, pag. 5).

(17)GU C 316 del 12.12.1988, paragrafo 6.69.

(201)(): Dati calcolati: media annuale dell'insieme dei quadri comunitari di sostegno (QCS) dell'obiettivo n. 1 per gli anni 1989 e seguenti.

(18)Relazione annuale sull'esercizio 1988 - GU C 312 del 12.12.1988 - capitolo 10 - paragrafo 10.9.

(19)Relazione annuale sull'esercizio 1988 - GU C 312 del 12.12.1988 - capitolo 10 - paragrafi 10.17., 10.18. e 10.20.

(20)Documento COM (92) 230 def.: Comunicazione della Commissione relativa alla creazione di una rete europea di trasporto combinato e alle sue condizioni operative.

(21)Documento COM (92) 231 def. dell'11 giugno 1992.

(22)Risoluzione del Consiglio 91/C 33/01 del 17 dicembre 1990 (GU C 33 dell'8.2.1991, pag. 1).

(23)GU L 130 del 15.6.1970, pag. 4.

(24)GU C 312 del 12.12.1989, capitolo 10, pag. 137.

(25)Documento COM (90) 585 def. del 10 dicembre 1990.

(26)GU C 71 del 20.3.1992, pag. 7 (COM(92) 15 def. presentato dalla Commissione il 24 febbraio 1992).

(27)Vedi progetto di regolamento del Consiglio relativo ad una dichiarazione di interesse europeo per facilitare la realizzazione delle reti transeuropee nel settore dei trasporti - doc. COM(92) 15.

(602)() Regno Unito: Il progetto del 1986: Strada A.120 aggiramento di Brantree, progetto concluso ma l'ultimo pagamento (1,050 milioni di ECU) è bloccato in seguito ad una procedura d'infrazione in corso.

(601)()Irlanda: Gli ultimi pagamenti dei tre progetti terminati (Wexford-1984; Saukiel Bray-1985 e periferico di Dublino-1987) saranno effettuati nel gennaio 1993.