Relazione speciale n. 12/2000

sulla gestione, da parte della Commissione, del sostegno dell'Unione europea allo sviluppo dei diritti dell'uomo e della democrazia in paesi terzi, corredata delle risposte della Commissione

(presentata in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE)

(2000/C 230/01)

INDICE

>SPAZIO PER TABELLA>

SINTESI

Le principali osservazioni cui ha dato adito il controllo sono state raggruppate in tre categorie. In primo luogo, per quanto attiene alla programmazione, la Corte ha riscontrato le seguenti lacune:

a) in generale, è necessario che la Commissione migliori il modo in cui le misure a favore dei diritti umani e della democrazia vengono definite nell'ambito delle strategie per paese (paragrafi 20 - 24);

b) in molti casi, i progetti sono stati proposti da comunità e organizzazioni locali e successivamente valutati dalla Commissione ai fini della decisione finale. Un simile approccio basato sulla domanda è appropriato in questo settore; per rafforzare il senso di proprietà dovrebbe essere applicato in un quadro di priorità e di criteri di selezione definiti con maggior chiarezza. Per quanto riguarda i programmi dell'Europa centrale ed orientale, sono state applicate procedure più sistematiche ed emanati regolarmente inviti a manifestare interesse (paragrafi 25 - 28);

c) nel selezionare i progetti la Commissione non ha valutato sufficientemente la capacità degli organismi incaricati dell'attuazione; le procedure della Commissione in questo campo sono tuttavia migliorate nell'invito a presentare proposte del giugno 1999 (paragrafi 29 - 31).

La Corte ha esaminato ulteriormente l'esito dei programmi rilevando quanto segue:

a) i progetti erano eccessivamente frammentati in troppe aree di intervento, il che ne ha limitato l'impatto sulla situazione della democrazia e dei diritti dell'uomo in paesi terzi (paragrafi 34 e 46);

b) i singoli progetti erano di per sé pertinenti, ossia imperniati su questioni riguardanti i diritti umani e la democrazia nei paesi interessati, ma mancavano indicatori prestabiliti per misurarne l'efficacia e l'impatto (paragrafi 35 - 39 e 46);

c) la continuità delle attività non è stata sufficientemente presa in considerazione, per cui gli effetti a lungo termine del sostegno della Commissione risultano limitati (paragrafi 47 - 49);

d) non sempre è stata studiata una strategia per ottenere una maggiore visibilità riguardo all'impegno dell'Unione europea a favore dei diritti dell'uomo e della democrazia (paragrafo 50);

e) benché i risultati generali della valutazione dei programmi siano positivi, alcuni di essi hanno confermato i rilievi della Corte per quanto concerne la mancanza di obiettivi precisi, l'impatto limitato e la mancanza di risorse di gestione (paragrafi 45 - 46).

Nel corso del controllo, la Corte ha inoltre constatato numerose deficienze per quanto concerne la gestione dei programmi da parte della Commissione:

a) per ovviare alla penuria di risorse umane assegnate dalla Commissione alla gestione dei vari programmi, ciascuna DG incaricata dell'esecuzione degli stessi ha fatto ricorso, mediante subappalto, a risorse di gestione esterne supplementari. Le soluzioni adottate non sono risultate soddisfacenti né accettabili (paragrafi 54 - 63);

b) in un numero significativo di casi, le condizioni contrattuali erano le stesse applicate per le sovvenzioni; in realtà, però, il rapporto fra l'organismo incaricato dell'attuazione e la Commissione consisteva nella prestazione di servizi e pertanto avrebbe richiesto condizioni contrattuali diverse (paragrafo 64);

c) le disposizioni contrattuali e i meccanismi finanziari non erano uniformi (paragrafi 65 - 66);

d) la scarsa sorveglianza finanziaria dei contratti ha condotto al pagamento di spese non ammissibili (paragrafi 70 - 71);

e) le raccomandazioni concernenti le relazioni di valutazione non sono state poste in atto (paragrafi 73 - 74).

I risultati sopra esposti dimostrano che l'approccio della Commissione nella gestione dei programmi non era appropriato. L'inadeguatezza delle risorse in termini di personale e dei sistemi impiegati indica che la Commissione non è in grado di seguire nei particolari l'esecuzione di un numero elevato di contratti, spesso di dimensioni ridotte. La Commissione dovrebbe pertanto adottare un approccio diverso maggiormente incentrato sui risultati conseguiti dai partner con i fondi ricevuti, ottenendo al contempo la certezza ragionevole che i fondi vengano utilizzati correttamente per il fine in funzione del quale sono stati concessi (cfr. Conclusioni e raccomandazioni).

INTRODUZIONE

L'importanza crescente della politica in materia di diritti umani e di democrazia

1. Dalla seconda metà degli anni '80, con l'estendersi a varie parti del mondo del processo di transizione verso la democrazia, vi è stata una rapida e significativa espansione dei programmi di aiuto finanziati dall'Unione europea e da altri donatori principali a favore dello sviluppo dei diritti umani e della democrazia. Questi programmi hanno, globalmente, un duplice obiettivo:

a) promuovere i diritti umani e la democrazia di per sé, quale conquista politica capace di migliorare la vita dei cittadini apportando maggiore libertà e rappresentazione politica e rendendo i governi più responsabili del proprio operato;

b) sostenere l'idea che la promozione dei diritti umani e della democrazia costituisca un aspetto fondamentale del processo inteso a favorire uno sviluppo sociale ed economico duraturo.

2. In occasione del Consiglio europeo di Copenaghen del giugno 1993, nell'ambito delle condizioni imposte ai paesi candidati all'adesione all'Unione europea, era stato stabilito a priori che tali paesi avrebbero dovuto raggiungere una stabilità istituzionale che garantisse la democrazia, lo Stato di diritto, i diritti umani, il rispetto e la protezione delle minoranze. Gli orientamenti stabiliti nell'ottobre 1999 dalla Commissione per l'attuazione del programma PHARE relativo al periodo 2000 - 2006(1) sottolineano che tali criteri rimangono attuali per quanto concerne la concessione degli aiuti pre-adesione.

3. L'Unione europea è stata inoltre in prima linea nel dichiarare la tutela e la promozione dei diritti umani e della democrazia quali priorità dei propri programmi di sviluppo. Essa ha agito su due fronti:

a) in primo luogo, esercitando una pressione politica sui governi (mediante accordi che impongono ai governi beneficiari di aiuti comunitari di rispettare i principi di libertà e democrazia, dei diritti umani, delle libertà fondamentali e dello Stato di diritto, bloccando gli aiuti qualora tali principi siano ignorati);

b) in secondo luogo, finanziando misure di intervento attraverso autorità e istituzioni pubbliche, nonché attraverso ONG e organismi di volontariato.

4. L'importanza attribuita dalle autorità politiche dell'Unione alla tutela della democrazia e dei diritti umani si riflette nei trattati. L'articolo 177 del trattato che istituisce la Comunità europea dispone che "la politica della Comunità (nel settore della cooperazione allo sviluppo) contribuisce all'obiettivo generale di sviluppo e consolidamento della democrazia e dello Stato di diritto, nonché al rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali". Inoltre, l'articolo 11 del Trattato sull'Unione europea include fra gli obiettivi dell'Unione in materia di politica estera e di sicurezza comune "(lo) sviluppo e (il) consolidamento della democrazia e dello Stato di diritto". L'articolo 5 della quarta convenzione di Lomé modificata dedica anch'esso ampio spazio ai diritti umani e alla democrazia.

5. Nel corso del tempo, alla luce dell'esperienza e del crescente interesse manifestato dalle autorità dell'Unione, sono sorte iniziative comunitarie volte a definire una strategia globale e le priorità nel campo dei diritti umani e della democrazia. Fra queste iniziative figurano il lavoro di ricerca commissionato all'Istituto universitario europeo nel 1989 per individuare temi prioritari dei programmi comunitari in materia di diritti umani, una comunicazione del 1995, che propone l'inclusione in tutti gli accordi di cooperazione di una clausola in cui la promozione e la salvaguardia dei diritti umani siano indicati come elemento fondamentale nelle relazioni esterne(2), nonché uno studio del 1998 che analizza dai punti di vista giuridico, politico, istituzionale e filosofico l'attuale ruolo dell'Unione in questo campo.

Complessità del quadro giuridico e di bilancio

6. In linea con gli obiettivi politici generali stabiliti dai trattati, la maggior parte dei regolamenti del Consiglio adottati nel campo degli aiuti esterni comprendono obiettivi connessi ai diritti umani e alla democrazia. Tutti i principali regolamenti relativi a determinate aree geografiche (PHARE, TACIS, PVSALA, MEDA) ed altri regolamenti di carattere trasversale, riguardanti ad esempio l'integrazione delle questioni inerenti all'uguaglianza fra uomini e donne negli aiuti esterni, prevedono il finanziamento di azioni volte a sviluppare e consolidare la democrazia e lo Stato di diritto, nonché a promuovere il rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali. Parimenti, il regolamento del Consiglio sul cofinanziamento di operazioni condotte con organizzazioni europee non governative presta particolare attenzione ad operazioni connesse al rafforzamento della società civile nonché alla promozione e alla tutela dei diritti umani e della democrazia. Il regolamento sulla cooperazione decentrata intende contribuire alla diversificazione e al rafforzamento della società civile e della democrazia di base nei paesi in via di sviluppo.

7. Ogni regolamento del Consiglio, con la definizione dei propri obiettivi specifici nel campo dei diritti umani e della democrazia e con le proprie procedure, costituisce il fondamento giuridico su cui poggiano spese eseguite a titolo di varie linee di bilancio specifiche. Esistono, pertanto, numerose fonti di risorse di bilancio con cui possono essere finanziate misure di intervento nel campo dei diritti umani e della democrazia.

8. Nel 1994, su richiesta del Parlamento, è stata lanciata l'Iniziativa europea per la democrazia e i diritti dell'uomo, intesa ad assicurare un'azione coerente ed efficace in questo campo riunendo nel titolo bilancio B7 - 7 tutte le risorse riservate espressamente alla promozione dei diritti umani e dei principi democratici.

9. Gli obiettivi dei regolamenti base del Consiglio che disciplinano l'Iniziativa europea, proposti dalla Commissione nel 1997 e stabiliti solo nell'aprile 1999(3), sono tuttavia ambiziosi ed esaurienti (cfr. tabella 1) e coprono una vasta gamma di attività ammissibili anche a titolo di altri regolamenti. Al paragrafo 75 la Corte propone una semplificazione del quadro giuridico e di bilancio.

Tabella 1

Obiettivi dei regolamenti del Consiglio che disciplinano le spese inerenti all'Iniziativa europea per la democrazia e i diritti dell'uomo

Misure volte a promuovere e difendere i diritti dell'uomo e altre libertà fondamentali

- la promozione e la tutela dei diritti civili e politici

- la promozione e la tutela dei diritti economici, sociali e culturali

- la promozione e la tutela dei diritti dell'uomo per coloro che sono oggetto di discriminazioni o che si trovano in condizioni di povertà e svantaggio, in modo da contribuire a ridurre la povertà e l'esclusione sociale

- il sostegno alle minoranze, ai gruppi etnici e alle popolazioni indigene

- il sostegno alle istituzioni locali, nazionali, regionali o internazionali, comprese le ONG, che svolgono attività connesse con la tutela, la promozione o la salvaguardia dei diritti dell'uomo

- il sostegno ai centri di riabilitazione per le vittime della tortura e alle organizzazioni che offrono un aiuto concreto alle vittime di violazioni dei diritti dell'uomo o l'aiuto al miglioramento delle condizioni di vita nei luoghi in cui le persone sono private della loro libertà, al fine di prevenire la tortura e i maltrattamenti

- il sostegno all'istruzione, alla formazione e alla sensibilizzazione nel settore dei diritti dell'uomo

- il sostegno alle azioni volte all'osservazione nel settore dei diritti dell'uomo, inclusa la formazione degli osservatori

- la promozione di pari opportunità e pratiche non discriminatorie, comprese misure contro il razzismo e la xenofobia

- la promozione e la tutela delle libertà fondamentali contemplate nel patto internazionale relativo ai diritti civili e politici, in particolare la libertà di opinione, di parola e di coscienza, nonché il diritto ad utilizzare la propria lingua.

Sostegno al processo di democratizzazione

- la promozione e il rafforzamento dello Stato di diritto e, in particolare, il sostegno all'indipendenza e al rafforzamento del potere giudiziario, nonché ad un sistema penitenziario che rispetti l'essere umano; il sostegno alle riforme costituzionali e legislative; il sostegno alle iniziative a favore dell'abolizione della pena di morte

- la promozione della separazione dei poteri, in particolare quella dei poteri giudiziario e legislativo rispetto al potere esecutivo e il sostegno alle riforme istituzionali

- la promozione del pluralismo sia sul piano politico, sia sul piano della società civile. A tal fine occorre consolidare le istituzioni necessarie per garantire il carattere pluralistico della società, tra cui le organizzazioni non governative (ONG), e promuovere l'indipendenza e la responsabilità dei media e il sostegno alla libertà di stampa, nonché a quello del rispetto dei diritti alla libertà sindacale e di riunione

- la promozione di una corretta gestione pubblica, in particolare tramite il sostegno alla trasparenza nell'amministrazione e alla prevenzione e alla lotta contro la corruzione

- la promozione della partecipazione della popolazione all'iter decisionale a livello nazionale, regionale e locale, in particolare mediante la promozione di una pari partecipazione degli uomini e delle donne alla società civile, alla vita economica e alla politica

- il sostegno ai processi elettorali, in particolare tramite l'appoggio alle commissioni elettorali indipendenti; la concessione di un'assistenza materiale, tecnica e giuridica alla preparazione delle elezioni, tra l'altro alla compilazione delle liste elettorali, misure volte a favorire la partecipazione di gruppi specifici, in particolare le donne, ai processi elettorali, nonché la formazione di osservatori

- il sostegno alle iniziative nazionali intese a separare nettamente responsabilità civili e militari e la sensibilizzazione e la formazione del personale civile e militare al rispetto dei diritti dell'uomo.

Sostegno alle azioni di promozione del rispetto dei diritti dell'uomo e di democratizzazione intese ad appoggiare la prevenzione dei conflitti e il trattamento delle loro ripercussioni, in stretto collegamento con gli organismi competenti in materia

- il sostegno allo sviluppo di capacità, compresa l'istituzione di sistemi di allarme rapido a livello locale

- il sostegno a misure di riequilibrio delle opportunità e di superamento delle divisioni fra gruppi aventi identità diverse

- il sostegno alle misure atte ad agevolare la conciliazione pacifica degli interessi dei vari gruppi, comprese le misure volte a creare fiducia in materia di diritti dell'uomo e democratizzazione, ai fini della prevenzione dei conflitti e del ripristino della pace civile

- la promozione del diritto internazionale umanitario e del suo rispetto da parte di tutte le parti coinvolte in un conflitto

- il sostegno alle organizzazioni internazionali, regionali o locali, fra cui le ONG attive in materia di prevenzione e risoluzione dei conflitti e di trattamento delle loro ripercussioni, compreso il sostegno all'istituzione di tribunali penali internazionali ad hoc e all'instaurazione di una giurisdizione penale internazionale permanente, nonché in materia di sostegno ed assistenza alle vittime delle violazioni dei diritti dell'uomo.

Misure adottate dall'UE a sostegno della democrazia e in difesa dei diritti dell'uomo

10. Data l'ampia natura degli obiettivi politici e la dispersione delle attività fra i vari capitoli di bilancio relativi agli aiuti esterni, la Corte non ha cercato di presentare un quadro globale del totale delle spese relative a misure nel campo dei diritti umani e della democrazia, in quanto un quadro di questo tipo implicherebbe necessariamente un giudizio in un certo qual modo arbitrario su quali elementi includere od escludere.

11. L'Allegato 1 indica gli impegni contratti e i pagamenti eseguiti nel quadro del titolo B7 - 7 del bilancio (Iniziativa europea per la democrazia e i diritti dell'uomo) relativamente al periodo 1994 - 1998. Gli impegni effettivi sono ammontati, in totale, a 397,1 milioni di euro e i pagamenti a 264,4 milioni di euro. I paragrafi successivi descrivono brevemente le strategie adottate dalla Commissione per questi programmi in ciascuna delle principali aree geografiche contemplate.

12. Nell'ambito dei programmi PHARE e TACIS, per promuovere gli aspetti formali della democrazia vengono finanziati programmi, concordati con ciascuno Stato, intesi a rafforzare le istituzioni democratiche (ad esempio Parlamento, funzione pubblica e tribunali).

13. Per quanto concerne lo sviluppo di una società civile aperta mediante il finanziamento di proposte presentate dalle ONG e da organismi di volontariato, sono stati utilizzati due strumenti principali:

a) il programma LIEN (finanziato attraverso le principali linee di bilancio PHARE e TACIS) nell'ambito del quale la Commissione cofinanzia azioni di ONG a favore di gruppi svantaggiati. Questo programma si colloca al confine fra programmi di sviluppo sociale e generale e azioni effettivamente focalizzate sui diritti dell'uomo e sulla democrazia;

b) i programmi PHARE e TACIS a favore della democrazia (iscritti separatamente al titolo di bilancio B7 - 7) nell'ambito dei quali sono stati finanziati macro- e micro-progetti.

14. La Corte ha riunito nell'Allegato 2 informazioni finanziarie, relative al periodo 1993 - 1998, sui programmi esaminati nei paesi dell'Europa centrale ed orientale. Nell'arco di questo periodo i pagamenti sono ammontati in totale a 243,9 milioni di euro. È opportuno richiamare l'attenzione sulla nota inclusa nell'allegato riguardo ai limiti di tali dati.

15. Per l'Asia, l'America latina e i paesi del Mediterraneo, il servizio responsabile nell'ambito della Commissione ha utilizzato i fondi disponibili del titolo B7 - 7 per cofinanziare, sostanzialmente, piccole azioni pilota (ad esempio, corsi per agenti di polizia su questioni attinenti ai diritti umani, educazione elettorale, assistenza legale) volte a rafforzare le strutture democratiche (sviluppo istituzionale) e della società civile. Inoltre, progetti di maggiori dimensioni, che ponevano l'accento sui diritti dell'uomo e sulla democrazia (sostegno al processo elettorale, sostegno a pubbliche autorità, ad esempio attraverso azioni riguardanti le forze di polizia ed il sistema giudiziario, i bambini della strada ecc.) hanno beneficiato di finanziamenti erogati attraverso i principali programmi di cooperazione finanziaria e tecnica.

16. Per le attività di cooperazione in paesi ACP si è proceduto in modo analogo, vale a dire finanziando piccole misure pilota (ad esempio, missioni di osservazione in materia di diritti umani, sostegno al processo elettorale) con fondi del titolo B7 - 7 e ricorrendo, ove necessario, ai Programmi indicativi nazionali del Fondo europeo di sviluppo (FES) per finanziare progetti importanti in materia di diritti umani e di democrazia. Una parte significativa degli stanziamenti B7 - 7 è stata utilizzata per integrare i fondi FES al fine di finanziare interventi come l'osservazione dello svolgimento di elezioni, il sostegno al processo di pace e missioni di osservazione per accertare il rispetto dei diritti dell'uomo, un tipo di misure che altrove, in altre circostanze, sono state finanziate nel quadro della politica estera e di sicurezza comune.

Ambito del controllo

17. In ciascuna delle principali regioni geografiche(4), i paesi in questione sono stati selezionati in base all'importanza delle problematiche che li affliggono in materia di diritti umani, nonché all'entità finanziaria delle misure finanziate dalla Comunità. È stata esaminata la politica generale perseguita in questi paesi dall'UE nel campo dei diritti umani. In ogni paese sono stati selezionati una serie di progetti, la cui pianificazione ed esecuzione sono state attentamente analizzate. Questi progetti, relativi al periodo 1994 - 1998, facevano capo principalmente all'Iniziativa europea per la democrazia e i diritti dell'uomo, ma sono stati esaminati anche alcuni grandi progetti e programmi finanziati dalle principali linee di bilancio. Sono state compiute missioni in diverse regioni e paesi(5), mentre in alcuni casi il controllo si è svolto unicamente presso i servizi della Commissione(6).

18. La Commissione ha dato seguito alle osservazioni specifiche formulate dalla Corte, in particolare per quanto concerne la raccomandazione in merito alla necessità di compiere ulteriori indagini sulle lacune e sulle irregolarità riscontrate a livello della gestione (cfr. il paragrafo 71).

19. Le osservazioni esposte nella presente relazione hanno carattere generale e coprono tutte le varie forme di aiuto, nonché la maggior parte dei paesi in cui sono attuate le misure in causa. Qualora i rilievi formulati riguardino programmi particolari ne viene fatta espressamente menzione.

STRATEGIA DEI PROGRAMMI

Strategie per paese

20. Nell'ambito di ciascun programma di cooperazione, la linea di azione seguita dalla Commissione consiste nello sviluppare una strategia per ogni singolo paese per creare un quadro specifico in cui operare il proprio intervento. Ciò presuppone, fra l'altro, una valutazione della situazione attuale del paese, la definizione di settori prioritari in cui la Commissione intenda intervenire e di un quadro in cui le singole misure possano essere identificate, selezionate e attuate. La situazione e le politiche perseguite a livello locale in materia di democrazia e di diritti umani dovrebbero costituire parte integrante di una siffatta strategia per paese, specie quando la democrazia e la difesa dei diritti dell'uomo rappresentano questioni di primaria importanza per il paese in causa(7).

21. I paesi candidati all'adesione all'UE si trovano in una situazione particolare. L'Accordo europeo che ognuno di essi ha firmato sancisce l'impegno ad adoperarsi per una democrazia pluralista basata sullo Stato di diritto, sui diritti dell'uomo e sulle libertà fondamentali, un sistema pluripartitico che preveda elezioni libere e democratiche nonché il principio di un'economia di mercato e di giustizia sociale che costituisce un fondamento per l'adesione(8). Ciò ha indotto la Commissione a focalizzare l'attenzione sulla questione dei diritti umani e della democrazia quali condizioni specifiche per l'adesione.

22. Benché per gli altri paesi siano state seguite pratiche diverse, la Corte ha reperito pochi elementi da cui risultava che la Commissione aveva effettivamente proceduto ad una valutazione della situazione dei diritti umani, della democrazia e delle necessità dei paesi beneficiari e che aveva messo a punto una strategia in funzione delle esigenze del paese in questione (individuandone i problemi chiave e proponendo soluzioni). Persino nei paesi in cui il sostegno a favore dei diritti umani e della democrazia era menzionato nei documenti relativi alla strategia globale concepita per quel paese, come nel caso di alcuni paesi dell'America latina, le definizioni erano vaghe e troppo generiche per consentire un approccio mirato. Per quanto riguarda i paesi dell'Asia e dell'America latina, la maggior parte dei documenti specifici che ne illustrano la strategia globale, esaminati dal Comitato per l'Asia e l'America latina (ALA) nel 1998 e nel 1999, non menzionava, se non raramente, aspetti inerenti ai diritti umani e alla democrazia.

23. La Corte ha constatato, tuttavia, che a livello di delegazione la situazione dei paesi in causa per quanto concerne i diritti dell'uomo e la democrazia era oggetto di un'attenta sorveglianza. In Cile e in Perù, ad esempio, le delegazioni avevano redatto nel 1997 dei documenti in cui descrivevano con chiarezza i principali problemi ed eventi relativi ai vari settori di attività.

24. In molti dei paesi in questione, i settori chiave che necessitavano di un intervento erano ben conosciuti, di conseguenza le misure in tali settori erano destinate ad essere pertinenti. Ciò non significa, tuttavia, che venga meno la necessità di mettere a punto una strategia fondata su obiettivi e priorità chiari(9). Va rilevato che lo scopo di questa strategia non è solo quello di fornire al personale un quadro e una base su cui gestire il programma, ma anche di consentire ai rappresentanti degli Stati membri, agli organismi e alle ONG impegnati a favore dei diritti umani e della democrazia di capire che cosa intenda realizzare la Commissione.

Selezione dei progetti

25. In tutte le regioni cui si riferisce la presente relazione, in molti casi i progetti erano proposti da comunità od organizzazioni locali; successivamente venivano valutati e selezionati dalla Commissione. Benché un simile approccio basato sulla domanda sia appropriato in questo settore, per rafforzare il senso di proprietà dovrebbe essere applicato nell'ambito di priorità e criteri di selezione definiti più chiaramente.

26. Il servizio della Commissione responsabile dell'attuazione dei programmi nell'Europa centrale ed orientale emanava regolarmente inviti a manifestare interesse e utilizzava procedure di selezione armonizzate. Questo approccio consentiva di determinare i bisogni della società civile attraverso i progetti proposti dalle ONG locali. In pratica, la maggior parte dei progetti così selezionati riguardavano i diritti dell'uomo, lo sviluppo delle ONG, l'indipendenza dei mezzi di comunicazione e la prassi parlamentare.

27. Nel parere da essa pubblicato sull'adesione all'UE di taluni paesi dell'Europa centrale ed orientale(10), la Commissione ha riconosciuto che è ora più appropriato che le procedure di selezione concernenti i programmi in materia di diritti umani e di democrazia siano maggiormente incentrate su aspetti attinenti all'adesione.

28. La definizione dei progetti e le procedure di selezione applicate dai servizi della Commissione competenti per l'America latina, il Mediterraneo e i paesi ACP erano molto più informali, a quanto pare semplicemente a causa dei diversi metodi di lavoro dei servizi in questione. Per queste regioni, le delegazioni sono state invitate a pubblicizzare i programmi informando le ONG e gli enti governativi della loro esistenza; non sono stati però emanati inviti a manifestare interesse. I progetti sono stati definiti e valutati, per la maggior parte, da esperti incaricati a tal fine con contratti a breve termine oppure sono scaturiti da contatti diretti fra organizzazioni locali e delegazioni/servizi centrali. Benché i progetti approvati rispecchiassero le priorità individuate dalle organizzazioni locali suddette, questa procedura non assicura che siano state individuate e prese in considerazione tutte le necessità essenziali.

Selezione degli organismi incaricati dell'attuazione delle misure

29. Nell'Europa centrale ed orientale, i servizi della Commissione hanno constatato, inizialmente, che il sostegno della società civile locale richiedeva sempre, per l'attuazione dei progetti, una ONG partner dell'UE. In molti casi, tuttavia, il ruolo di questi partner era limitato e poco chiaro e il suo valore aggiunto nei progetti non era proporzionato ai costi sostenuti. Per questo motivo, e dato anche che le ONG locali hanno maturato una certa esperienza, l'intervento diretto delle ONG dell'Unione dovrebbe ormai essere ridotto.

30. I servizi della Commissione competenti per i paesi dell'America latina e del Mediterraneo hanno scelto di operare direttamente con le ONG locali. In questo modo la Commissione avrebbe potuto instaurare un rapporto stretto e diretto con la società civile locale e contribuire attivamente a rafforzare la capacità delle organizzazioni con cui operava. Essa non sembra però esservi riuscita per le seguenti ragioni:

a) nei fascicoli dei progetti non vi erano elementi, se non in rari casi, da cui risultasse che i servizi della Commissione avevano esaminato adeguatamente gli aspetti positivi e le carenze dei propri partner sul piano amministrativo, organizzativo, finanziario e tecnologico nonché per quanto attiene al personale;

b) gli orientamenti amministrativi (requisiti in termini di bilancio e di relazioni) e le procedure (decisioni e pagamenti) specificati dal servizio competente della Commissione hanno costituito il più delle volte per il partner un onere supplementare invece di contribuire ad incrementarne l'efficacia.

31. Nel giugno 1999, la Commissione ha pubblicato un invito generale a presentare proposte(11) per la maggior parte delle linee di bilancio relative all'iniziativa europea per la democrazia e i diritti dell'uomo (EIDHR). Si tratta di un notevole passo in avanti. Aumenta così, nel complesso, la trasparenza delle procedure di selezione. I servizi della Commissione hanno elaborato orientamenti in cui sono definiti i criteri di ammissibilità relativi sia al contenuto del progetto (settori tematici), con un primo tentativo di stabilire delle priorità, sia agli organismi incaricati dell'attuazione (statuto, solidità finanziaria ecc.).

ESITO DEI PROGRAMMI

Efficacia, pertinenza e impatto delle misure

32. Per valutare l'efficacia, cioè per appurare se le mete e gli obiettivi stabiliti per i programmi e i progetti siano stati raggiunti, è necessario che questi siano formulati con chiarezza in modo da potere essere valutati. I collegamenti fra i vari livelli devono essere individuati, indicando come i risultati di un progetto contribuiscano al conseguimento degli obiettivi del programma. I sistemi di sorveglianza, di controllo e di informazione dovrebbero poi fornire le informazioni necessarie per la valutazione.

33. I paragrafi 1 e 22 denunciano la mancanza di precisione nella definizione degli obiettivi del programma e l'assenza di strategie adeguate definite in termini operativi. Di conseguenza è difficile valutare l'efficacia a livello di programma o di paese.

34. Ciononostante, nella maggior parte dei documenti della Commissione, l'impatto dei programmi di quest'ultima in materia di diritti umani e di democrazia è considerato più che positivo per via del loro contributo allo sviluppo della società civile, un aspetto questo che ha svolto un ruolo fondamentale nei processi di democratizzazione dei paesi interessati. Benché una parte del merito possa essere attribuita ai programmi dell'UE, una delle constatazioni principali del controllo, corroborata da valutazioni dei programmi richieste dalla Commissione(12), è che l'insieme dei progetti della Commissione è stato eccessivamente frammentato nei vari settori di intervento, indebolendone in questo modo l'impatto.

35. Per quanto riguarda i singoli progetti, gli obiettivi e i risultati non sono stati chiaramente definiti e quantificati e il modo in cui l'impatto poteva essere valutato non è stato specificato. Attività relative ai progetti sono state spesso presentate come obiettivi degli stessi. In nessuno dei progetti esaminati erano stati esplicitati i criteri di valutazione dei risultati, né erano stati proposti meccanismi per una valutazione in tal senso. Benché la Commissione abbia introdotto l'uso dell'analisi del "quadro logico" per i propri programmi di cooperazione durante il periodo in causa, questo strumento di gestione dei progetti non è stato usato per la maggior parte dei progetti nel quadro dell'Iniziativa europea per la democrazia e i diritti dell'uomo(13).

36. Quanto alle conferenze, alle riunioni e ai seminari, è errato ritenere che il semplice fatto di organizzarli e di condurli dimostri l'efficacia delle misure. Innanzitutto, è necessario includere nell'ambito di queste attività elementi che consentano di valutarne la qualità. Si dovrebbe sottolineare maggiormente la necessità di individuare dei modi che consentano di valutare se queste iniziative siano efficaci.

37. È assodato che non è facile definire e mettere a punto tali indicatori in questo settore della cooperazione e che non sempre è possibile quantificarli. Non bisogna inoltre essere scettici solo per il fatto che è difficilissimo, se non impossibile, quantificare l'impatto. Si sa, infine, che gli effetti di un progetto spesso sono rilevabili solo a medio e a lungo termine.

38. Ciononostante, la Corte ritiene che la Commissione debba intensificare i propri sforzi per definire i criteri e gli indici di riferimento con cui poter valutare l'esito delle attività ed integrarli nelle definizioni dei progetti. In caso contrario, gli aiuti esterni in questo campo rischiano di divenire finanziamenti di misure apparentemente pertinenti, considerate, da un punto di vista soggettivo, efficaci e positive, ma senza che vi siano al riguardo prove oggettive.

39. A causa della mancanza di chiarezza nella definizione dei risultati e degli obiettivi dei progetti è estremamente difficile valutare l'efficacia di questi ultimi. Di conseguenza, i diversi strumenti di sorveglianza non hanno fornito informazioni in merito all'efficacia:

a) la maggior parte delle relazioni presentate sullo stato di avanzamento dei progetti dai responsabili della gestione consistevano in una descrizione cronologica delle attività svolte e da qualche accenno all'aspetto qualitativo. Non è stata prestata attenzione, se non in misura limitata, ai raffronti fra i risultati e gli obiettivi stabiliti; la pertinenza e l'impatto delle misure non sono stati presi in considerazione;

b) nelle relazioni trasmesse dalla Commissione a seguito delle missioni di controllo/valutazione per verificare i propri progetti in sospeso, non sono state reperite informazioni sufficienti, oggettivamente verificabili, sull'efficacia dei progetti.

40. La Corte ha tuttavia rilevato che la maggior parte dei progetti esaminati finanziati con fondi del titolo B7 - 7 erano pertinenti in quanto rispondevano ai bisogni reali dei paesi in questione. Ciò forse non sorprende, data la definizione molto ampia di cosa si intenda per intervento nel campo della democrazia e della difesa dei diritti umani e dato che le necessità essenziali dei paesi in causa erano piuttosto chiare.

41. Anche i progetti esaminati di dimensioni maggiori, finanziati dalle principali linee di bilancio, corrispondevano chiaramente alle priorità dei paesi interessati. All'epoca del controllo, tuttavia, la loro realizzazione non aveva raggiunto un livello tale da consentire un bilancio sotto il profilo dell'efficacia.

42. L'efficacia e l'impatto di molti progetti esaminati hanno risentito della lentezza dell'esecuzione nelle varie fasi. Nel programma concernente l'America latina, ad esempio, benché le operazioni finanziate fossero principalmente a breve termine e a carattere unico, le procedure amministrative erano rigide e inefficienti, il che ha comportato lunghi ritardi. Per la maggior parte dei progetti, sono trascorsi diversi mesi fra la data di presentazione della proposta e la firma del contratto; in alcuni casi, la procedura di stipulazione dei contratti si è addirittura protratta per più di un anno.

43. Dopo la firma dei contratti, i progetti del programma relativo all'America latina hanno subito ulteriori ritardi perché i servizi della Commissione hanno impiegato diversi mesi a trasferire gli anticipi iniziali, mentre gli organismi incaricati non erano in grado di prefinanziare le attività in questione. In taluni casi, le attività previste non erano più pertinenti o erano state svolte con altri mezzi alla data in cui i fondi UE sono infine giunti a destinazione.

44. Problemi simili a quelli sopra esposti si sono verificati anche per quanto concerne i programmi PHARE e TACIS esaminati nel corso del controllo.

Constatazioni derivanti dalle valutazioni dei programmi

45. La Commissione ha finanziato diverse valutazioni dei propri programmi in materia di diritti umani e di democrazia(14), che, in un modo o nell'altro, hanno tutte esaminato l'efficacia dei programmi. Le conclusioni generali di queste valutazioni sono positive, in quanto riconoscono che le attività della CE erano appropriate e necessarie e che hanno apportato un contributo significativo al processo di sostegno democratico e alla tutela dei diritti umani in varie regioni del mondo. Tali valutazioni confermano che, salvo alcune eccezioni, i progetti finanziati erano pertinenti nell'ambito delle problematiche che affliggono i paesi interessati. Vi si ritiene inoltre che i programmi comunitari abbiano svolto un ruolo importante nel sostenere e rafforzare le ONG. La valutazione dei programmi "democrazia" di PHARE e TACIS, dal 1992 al 1997, e la valutazione delle misure comunitarie a sostegno dei diritti umani e della democrazia nell'arco del periodo 1991 - 1993 hanno altresì rilevato che queste ONG avevano svolto un ruolo importante anche nel sostenere la riforma democratica e il rispetto dei diritti umani.

46. Le valutazioni suddette confermano tuttavia anche alcune critiche mosse dalla Corte:

a) la valutazione del programma relativo all'America centrale ha rilevato che per quanto riguarda i programmi in materia di diritti umani e democrazia nel loro insieme, gli obiettivi, considerati ambiziosi, sono definiti in modo troppo generico ed impreciso e senza indicare l'ordine delle relative priorità. Nella valutazione si precisa inoltre che il numero elevato - eccessivo - di linee di bilancio ha causato confusione e incertezza nell'esecuzione;

b) due valutazioni segnalano che è difficile misurare l'efficacia per la mancanza di indicatori e di informazioni sul prodotto e sui risultati dei progetti;

c) vi sono troppi piccoli progetti il cui impatto risulta attenuato: la valutazione concernente l'America centrale ha rilevato che, per quanto i progetti possano aver contribuito a rafforzare le ONG e il loro ruolo, il che è di per sé un risultato positivo, il loro impatto su una parte più ampia della società è scarsamente dimostrato;

d) la mancanza di risorse di gestione, l'applicazione di sistemi insoddisfacenti, l'importanza attribuita agli aspetti operativi e ai minimi dettagli dei contratti piuttosto che alla politica e alla strategia, nonché i ritardi nell'esecuzione e nell'erogazione dei fondi hanno inciso negativamente sull'attuazione dei programmi.

La sostenibilità

47. Per realizzare un cambiamento duraturo e fare in modo che le ONG riescano ad essere operative a lungo è necessario un impegno a lungo termine nel risolvere i problemi e nel mantenere il sistema degli aiuti esterni in un contesto in cui le fonti di finanziamento alternative sono limitate. In generale, tuttavia, la Commissione non ha sufficientemente considerato la questione del proseguimento delle attività una volta venuto meno il suo finanziamento. L'approccio della Commissione era incentrato principalmente sui programmi di finanziamento annuali, senza impegni a più lungo termine; la Commissione, inoltre, non ha cercato di dar seguito alle attività intraprese al termine del suo finanziamento. Nell'America centrale, ad esempio, su 14 progetti esaminati, la Corte ne ha individuato solo uno ("Nicaraguan Land Property") in cui al progetto B7 - 7 ha fatto seguito un programma di sostegno a lungo termine della Commissione. Per gli altri progetti, non vi erano elementi che comprovassero il proseguimento delle attività al termine del finanziamento della Commissione, né lo svolgimento di azioni che si collocassero in una dimensione di continuità rispetto a queste. In base alla documentazione contenuta nei fascicoli, questo aspetto è stato poco considerato.

48. Alcune ONG hanno ottenuto risultati positivi(15) e svolgono, ad esempio, un ruolo importante nel vigilare sul rispetto dei diritti umani; ciononostante, non riescono ad ottenere finanziamenti da fonti diverse dall'UE per proseguire il loro lavoro. Si tratta spesso di iniziative acclamate e ci si chiede se sia giusto, nell'ottica delle conquiste in materia di diritti umani, che l'UE ponga fine al proprio contributo dopo uno o due anni.

49. Anche nei casi in cui la Commissione finanzia ONG che sopperiscono alle carenze dello Stato, la Commissione si trova di fronte ad un dilemma, ovvero se continuare o meno a fornire finanziamenti cospicui quando lo Stato non è in grado di rilevare successivamente tale impegno. In questi casi, la Commissione dovrebbe puntare ad ottenere l'impegno da parte delle autorità competenti ad assumere progressivamente una parte crescente dei costi. Diversamente, il sostegno a breve termine fornito dalla Commissione a questi progetti rappresenterebbe un aiuto umanitario e non un passo ponderato verso un maggior rispetto dei diritti umani attraverso un miglioramento strutturale.

La visibilità

50. Benché la visibilità costituisca un obiettivo classico della politica seguita dalla Commissione in materia di aiuti esterni, l'intento di accrescerla ulteriormente deve essere accompagnato da una strategia concepita attentamente per conseguirlo. Nel caso dei programmi concernenti i diritti umani e la democrazia, l'approccio della Commissione in tal senso si limitava sostanzialmente a cercare di indurre gli organismi in causa a menzionare nel materiale pubblicitario il finanziamento UE.

51. La Commissione non ha prestato particolare attenzione alla propria immagine di donatore importante e costruttivo che sostiene attivamente il processo di democratizzazione nei paesi interessati, dando spesso un'impressione di disorganizzazione e di inefficienza. L'assenza di un approccio coordinato e uniforme fra i programmi UE in un dato paese, la lentezza e la complessità delle procedure amministrative, nonché l'intervento, in tempi diversi, di molti responsabili della Commissione incaricati della gestione di vari aspetti dei progetti, sono tutti elementi che hanno indotto un senso di frustrazione negli organismi partner.

52. Molte delle organizzazioni visitate hanno espresso chiaramente la propria frustrazione nei confronti della Commissione. A prescindere dal fatto che le motivazioni addotte siano o meno giustificate, ciò che conta sotto il profilo della visibilità delle azioni dell'UE e della Commissione è che l'immagine positiva derivante dagli interventi in questo campo è rapidamente offuscata dall'immagine negativa di una Commissione percepita come donatore poco flessibile e disorganizzato.

GESTIONE DEI PROGRAMMI DA PARTE DELLA COMMISSIONE

Organizzazione e risorse di gestione

53. Durante il periodo oggetto del controllo, la gestione dei programmi concernenti i diritti umani e la democrazia era ripartita fra vari servizi della Commissione. Un servizio della DG IA(16) era responsabile dei programmi concernenti l'Europa centrale ed orientale e i nuovi Stati indipendenti e provvedeva al coordinamento generale attraverso un gruppo interservizi. Presso la DG VIII vi era un'unità responsabile dell'attuazione di queste misure nei paesi ACP, che, per la maggior parte del periodo in questione, si occupava anche delle misure nel campo dei diritti umani e della democrazia in Asia. La DG IB gestiva i programmi per l'America latina e il Mediterraneo e nel 1998 aveva rilevato dalla DG VIII la gestione delle misure suddette in Asia.

54. Le risorse umane retribuite con stanziamenti di funzionamento (Parte A del bilancio generale) assegnate dalla Commissione a questi programmi, sia presso la sede della Commissione a Bruxelles sia presso le Delegazioni, erano limitate (in alcuni periodi, ad esempio, vi era un unico funzionario competente per il programma riguardante l'America latina) e notevolmente al di sotto delle esigenze operative. Di conseguenza, la Commissione ha fatto ampiamente ricorso ad organizzazioni esterne quali gli Uffici di assistenza tecnica (UAT), per varie funzioni amministrative, finanziarie e di gestione.

55. Per i programmi PHARE e TACIS, una parte importante della gestione e della sorveglianza dei macro-progetti "LIEN" e "Democrazia" è stata subappaltata, rispettivamente, al Centre Européen du Volontariat (CEV)(17) ed alla Fondazione europea dei diritti dell'uomo (EHRF). Questi organismi erano incaricati della pre-selezione, della preparazione dei contratti, della sorveglianza e dell'approvazione preliminare delle relazioni sull'avanzamento dei lavori e di quelle finali. La Commissione manteneva la responsabilità per quanto riguarda la decisione definitiva, la firma dei contratti e l'esecuzione dei pagamenti dopo l'approvazione delle relazioni.

56. Fra il 1994 e il 1997, la Fondazione ha percepito 7,8 milioni di euro per svolgere quattro compiti importanti per conto della Commissione:

a) l'attribuzione di piccole sovvenzioni ad associazioni di qualsiasi paese impegnate a favore dei diritti dell'uomo;

b) la gestione dei macro-progetti "democrazia" dei programmi PHARE e TACIS;

c) la messa a disposizione dei servizi della Commissione di uffici e di personale;

d) il versamento di sovvenzioni a ONG impegnate a favore dei diritti dell'uomo in Bosnia Erzegovina.

57. Nessuno dei contratti stipulati con la EHRF per il periodo in questione ha formato oggetto di una procedura di gara, nemmeno quando si trattava di prestazioni di servizi di natura più o meno commerciale. La Commissione non ha svolto alcun controllo delle spese amministrative della EHRF benché la situazione giuridica di quest'ultima fosse ancora confusa, in particolare per quanto riguarda i sistemi di assunzione e di retribuzione del personale e i suoi meccanismi di rendicontazione, specie nei confronti delle autorità belghe. Infine, fra il 1994 e il 1998, gli organi statutari amministrativi della Fondazione, che agisce quasi esclusivamente per conto della Commissione, non sono stati sottoposti a regolare supervisione, lasciando un margine di manovra eccessivo alla sua direzione.

58. Nel novembre 1997 è stato stipulato fra la Commissione e una società di consulenza, la IBF, un contratto di assistenza tecnica per tre programmi orizzontali nell'ambito di PHARE e TACIS(18). I compiti della IBF comprendevano la stipulazione di contratti di cofinanziamento con i beneficiari di sovvenzioni, l'esecuzione di pagamenti a loro favore, la sorveglianza amministrativa dei progetti, nonché la produzione di materiale informativo. La maggior parte dei compiti affidati per contratto alla IBF sono quindi simili a quelli assegnati al Servizio comune Relazioni esterne (SCR).

59. Nella maggior parte dei paesi PHARE, la Commissione ha inoltre istituito delle Fondazioni per lo sviluppo della società civile (Civil Society Development Foundations - CSDF) quali finanziatori in loco indipendenti. La principale attività delle CSDF consiste nell'erogare aiuti alle ONG locali. Il consiglio di amministrazione di queste Fondazioni è solitamente composto di persone impegnate nella società civile; la designazione di ciascun membro è approvata dal governo. In Slovacchia e in Bulgaria, le rispettive delegazioni della Commissione hanno subappaltato la gestione del regime dei micro-progetti Democracy e LIEN alle CSDF.

60. Da una valutazione delle CSDF(19) è emerso che, in generale, queste organizzazioni non avevano sviluppato strategie per adempiere alla propria missione, né esposto i risultati dei progetti da esse finanziati. L'iniziativa e l'impulso sono venuti per lo più dall'esterno. È necessario, inoltre, che i direttori delle CSDF ricevano una formazione in materia di gestione.

61. Nel caso dell'America centrale, sono stati aggiudicati diversi contratti all'"Instituto Relaciones Latino-Americanas" (IRELA) per lo svolgimento di studi e di varie attività di coordinamento, identificazione e sorveglianza di progetti riguardanti il programma della Commissione per i diritti umani e la democrazia. Le risorse assegnate a titolo di questi contratti, per un totale di oltre 1 milione di euro, sono state utilizzate per finanziare, dal 1992 al 1998, quella che in realtà era un'unità di coordinamento e di sorveglianza nell'ambito della delegazione della Commissione in Costa Rica.

62. Per l'America del Sud, la Commissione ha firmato due contratti di servizi con un'organizzazione non a scopo di lucro che ha provveduto alla pubblicazione di studi e bollettini stampa nonché all'organizzazione di riunioni di esperti e di un seminario. In pratica, però, lo scopo principale di questi contratti consisteva nello svolgimento di missioni in loco per l'identificazione e la sorveglianza dei progetti e nell'assistenza all'unità responsabile del programma situata a Bruxelles.

63. Il ricorso mediante subappalto a risorse supplementari ha agevolato la realizzazione dei programmi PHARE e TACIS e di quelli riguardanti l'America latina. La prassi seguita dalla Commissione in materia di subappalto desta tuttavia alcune preoccupazioni:

a) applicando queste procedure la Commissione era infatti in grado di convertire stanziamenti di bilancio riservati ai programmi in risorse umane ed altre risorse operative che le erano state negate per restrizioni di bilancio. In taluni casi, i commenti relativi alle linee di bilancio interessate non erano compatibili con le condizioni contrattuali;

b) i contratti in questione venivano aggiudicati mediante trattativa privata. La Commissione ha applicato in modo non corretto gli articoli 112 - 118 del regolamento finanziario per giustificare la mancata presentazione dei contratti alla CCAC;

c) spesso le persone assunte mediante i contratti suddetti erano state presentate alle organizzazioni interessate dai servizi della Commissione; alcune di queste persone avevano già lavorato in precedenza con contratti temporanei presso in servizi in causa(20);

d) subappaltando per un lungo periodo i compiti di identificazione dei progetti, di preparazione e sorveglianza, i servizi della Commissione rischiano di non acquisire una conoscenza sufficientemente approfondita della realizzazione dei programmi e di dipendere dalle conoscenze e dall'esperienza di personale esterno;

e) data l'assenza di pressione concorrenziale e la dipendenza dei partner dal finanziamento della Commissione, vi è il rischio che i costi siano gonfiati. In realtà, in alcuni casi, le organizzazioni hanno richiesto importi che sono stati pagati forfetariamente senza che il partner fornisse le pezze d'appoggio necessarie; è emerso che sono state dichiarate e rimborsate spese non ammissibili. In seguito alle osservazioni formulate dalla Corte, la Commissione ha intrapreso un esame approfondito riguardo ad una di queste organizzazioni (IRELA).

Norme amministrative, orientamenti e procedure

Sovvenzioni contro contratti di servizi

64. I programmi a favore dei diritti umani e della democrazia sono stati eseguiti principalmente grazie a sovvenzioni concesse ad organizzazioni della società civile. Tuttavia, durante il periodo su cui verte il controllo della Corte, le regole della Commissione sulla gestione degli aiuti non erano chiaramente definite; in molti casi si è constatato che la Commissione aveva utilizzato il sistema delle sovvenzioni in circostanze in cui altri meccanismi sarebbero stati più indicati, in particolare riguardo alla fornitura di beni o servizi:

a) molti progetti nel campo dei diritti umani e della democrazia implicavano l'organizzazione di conferenze, riunioni e corsi di formazione nonché la produzione di studi. Si tratta di settori in cui è difficile distinguere fra sovvenzioni e contratti di servizi. Ad ogni modo, i servizi della Commissione non erano sufficientemente consapevoli della necessità di operare una distinzione fra forme contrattuali e procedurali diverse;

b) nella sua relazione speciale sulle elezioni in Palestina(21), la Corte ha criticato l'aggiudicazione di contratti mediante trattativa privata per l'appoggio logistico a missioni di osservazione delle elezioni. Nell'esaminare un campione di nove contratti relativi a progetti a favore dei diritti umani e della democrazia in Mozambico, Ruanda e Haiti, la Corte ha rilevato che sei di essi erano in realtà contratti di servizi e che in tutti i casi erano stati aggiudicati mediante trattativa privata;

c) alcuni dei progetti esaminati erano stati affidati alle ONG poiché si riteneva che fossero gli unici organismi adatti ad eseguire progetti di questa natura. Per quanto ciò possa valere per molte misure in materia di diritti umani e di democrazia, non è necessariamente vero per quanto concerne la fornitura di beni (come materiale per uffici) e di servizi (quali azioni di formazione o compiti amministrativi).

Stipulazione di contratti e cofinanziamento

65. La formulazione e le disposizioni dei contratti variavano. Ciascun servizio della Commissione ha applicato per i propri partner requisiti specifici (in materia di contabilità e di relazioni, modalità di pagamento ecc.). In alcuni casi, per lo stesso tipo di misure sono stati usati, in seno al medesimo servizio della Commissione, tipi di contratti diversi.

66. Ciascun servizio della Commissione ha applicato le proprie norme per valutare l'ammissibilità dei costi e l'opportunità o meno di concedere un finanziamento base alle organizzazioni. In generale, tuttavia, i servizi hanno cercato troppo spesso di finanziare progetti che consideravano speciali, anche quando si trattava in realtà di attività di routine per l'organizzazione e sarebbe stato quindi più indicato finanziarle come sostegno istituzionale. Ne è conseguita un'assegnazione non appropriata del contributo della Commissione e un cambiamento dei requisiti in materia di bilancio e di relazioni finanziarie che hanno spostato l'accento dai controlli sui risultati a controlli basati sulle risorse impiegate.

67. Nell'ambito dei programmi a favore dei diritti umani e della democrazia per i paesi ACP, la Commissione ha concesso contributi finanziari cospicui ad operazioni internazionali cui partecipavano diversi donatori. La Corte ha già evidenziato le difficoltà incontrate dalla Commissione nell'elaborare i propri progetti quando si trova a non essere l'unica fonte di finanziamento e ha raccomandato di evitare assegnazioni di fondi non appropriate(22). I casi esaminati nel corso del controllo confermano le osservazioni formulate in precedenza dalla Corte.

68. Il servizio competente nell'ambito della Commissione ha spiegato la propria riluttanza a partecipare a fondi fiduciari delle Nazioni unite poiché considera questo tipo di partecipazione difficile da sorvegliare e non visibile. L'esperienza dei fondi fiduciari ONU in occasione delle elezioni in Mozambico ha giustificato questa riluttanza: le relazioni finanziarie sono state trasmesse solo tre anni dopo la fine della missione ONUMOZ mentre i rendiconti finanziari prodotti erano sommari ed indicavano saldi inutilizzati senza specificare come sarebbero stati impiegati. La Commissione non ha ricevuto alcuna relazione sullo svolgimento delle elezioni.

69. Malgrado questo caso particolarmente infelice di scarse prestazioni e di inadempienza degli obblighi contrattuali, la Commissione non dovrebbe abbandonare questo tipo di meccanismo di finanziamento. Quale importante fonte di finanziamenti per tali operazioni, la Commissione dovrebbe far leva sul proprio ruolo finanziario - sostenuta dagli Stati membri - affinché le Nazioni Unite instaurino meccanismi appropriati in termini di relazioni, obbligo di render conto e controllo che rispondano alle sue esigenze. Le operazioni di cofinanziamento poste in atto attraverso un'unica struttura ed organizzazione dovrebbero, se svolte correttamente, costituire un modo più economico, efficiente ed efficace di eseguire un'operazione finanziata a livello internazionale di quanto non sia la conduzione di operazioni parallele.

Sorveglianza finanziaria

70. Nella sorveglianza finanziaria dei contratti da parte della Commissione sono state riscontrate una serie di lacune significative. Si è constatata una situazione alquanto paradossale in cui, sebbene una delle critiche più frequenti e più vive rivolte alla Commissione dai partner incaricati della realizzazione dei progetti riguardasse il peso eccessivo della gestione amministrativa e finanziaria imposto loro dalle norme procedurali di quest'ultima, proprio tali procedure non hanno permesso di evitare le seguenti lacune:

a) i bilanci dei progetti non erano predisposti con cura e non rispettavano né la forma né le definizioni consuete; ciò ha reso più difficile la sorveglianza e il controllo da parte dei servizi della Commissione;

b) le norme in materia di subappalti e acquisizioni non erano sufficientemente chiare; ad esempio, i contratti gestiti dai servizi responsabili per i programmi dell'America latina e del Mediterraneo menzionavano solamente la necessità di ottenere tre offerte per l'acquisto di beni e di attrezzatura (una componente marginale per la maggior parte dei contratti). Non sono state specificate le procedure di assunzione di esperti o di personale per i progetti, né quelle relative al subappalto di lavori come la stampa. Le politiche adottate in materia di assunzione e di subappalto sono risultate, in diversi casi, insoddisfacenti(23);

c) gli importi iscritti in bilancio sono stati trattati dai partner come tassi unitari o somme forfetarie per i quali non era necessario fornire alla Commissione alcuna documentazione di sostegno diversa dalle dichiarazioni di spesa. Né i servizi centrali della Commissione, né le delegazioni, né i consulenti assunti dalla Commissione per supervisionare l'esecuzione dei progetti hanno verificato se le spese fossero state effettivamente sostenute come dichiarato. In America centrale, ad esempio, i controllori della Corte hanno individuato otto progetti (su 14 esaminati) in cui i pagamenti finali erano errati o non potevano essere spiegati;

d) finanziamento di spese non ammissibili: la Commissione ha finanziato spese sostenute prima della firma del contratto e spese relative a voci non contemplate da quest'ultimo.

71. In risposta alle osservazioni della Corte relative alle irregolarità suddette riscontrate nel programma per l'America centrale, la Commissione ha promesso di riesaminare le dichiarazioni finali approvate dall'unità di sorveglianza. Riguardo ad una serie di contratti stipulati con un'organizzazione, essa ha inoltre intrapreso, nel marzo 1999, un controllo approfondito di tutti i contratti aggiudicati all'organizzazione in causa, nonché del sussidio da questa percepito per far fronte alle spese amministrative.

72. Quanto sopra esposto evidenzia l'inadeguatezza dell'approccio adottato dalla Commissione nel cercare di gestire la realizzazione di un numero elevato di contratti di piccole e medie dimensioni attraverso controlli relativamente approfonditi incentrati sulle risorse impiegate. La Commissione non disponeva né del personale, né dei sistemi adeguati per svolgere tale compito in maniera efficiente.

Seguito dato alle valutazioni

73. La Commissione ha compiuto una serie di valutazioni delle proprie misure in materia di diritti umani e di democrazia (cfr. il paragrafo 45). Basandosi sulla valutazione del programma per l'America centrale, la Commissione ha rivisto il proprio approccio in questo settore, giungendo alla fine del 1998 all'adozione di un programma pluriennale. Non è ancora chiaro, però, se la Commissione abbia risposto in maniera efficace alle forti critiche espresse nella valutazione circa la mancanza di un elenco di priorità, la confusione generata dal numero elevato di linee di bilancio a titolo delle quali possono essere finanziate misure a favore dei diritti umani e della democrazia, la mancanza di indicatori di rendimento e i molti problemi dovuti all'insufficienza delle risorse di gestione ed all'inadeguatezza delle norme amministrative e finanziarie.

74. La Corte non ha reperito alcun elemento da cui risulti che la valutazione del Programma "democrazia" di PHARE e TACIS pubblicata nel marzo 1998 abbia influito in modo rilevante sulla revisione della propria strategia intrapresa dalla Commissione nello stesso periodo.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

Semplificare il quadro giuridico e di bilancio

75. La Commissione dovrebbe proporre al Consiglio e al Parlamento europeo una semplificazione dell'attuale quadro normativo e di bilancio per gli aiuti esterni. Sarebbe possibile, ad esempio, disporre di un numero limitato di regolamenti "base" per i principali programmi (ad esempio, MEDA, ALA, TACIS) che comprendano aspetti come la promozione dei diritti umani e della democrazia, sia come condizione, sia come settore di intervento, con l'eventuale aggiunta, se necessario, di linee guida più dettagliate non incluse nel regolamento.

Migliorare la selezione dei progetti e dei partner

76. L'Unione europea è stata in prima linea nel dichiarare quali priorità dei propri programmi di sviluppo la tutela e la promozione dei diritti umani e della democrazia, una posizione questa confermata dall'inserimento di tali obiettivi nei trattati. Essa deve comunque adottare altre misure affinché tale intento si concretizzi.

77. In primo luogo, sono necessarie valutazioni fondate per paese al fine di definire per ciascuno di essi strategie chiare che delineino un quadro nel quale collocare un insieme di progetti equilibrato e mirato. In secondo luogo, è indispensabile definire le priorità per evitare di disperdere eccessivamente le risorse. In terzo luogo, è d'uopo applicare in maniera uniforme procedure più appropriate per la selezione dei progetti e dei partner. Quanto alla fissazione delle priorità, l'invito a presentare proposte del luglio 1999 per il programma 1999 rappresenta un passo importante nella giusta direzione.

Definire indicatori di successo per il programma e i progetti e seguirne il conseguimento

78. La Commissione dovrebbe instaurare sistemi di sorveglianza obiettivi sia a livello dei programmi che dei progetti. A tal fine, dovrebbe stabilire come giudicare se le misure che finanzia abbiano o meno successo e mettere a punto indicatori appropriati e quantificabili. I progressi dovrebbero quindi essere misurati regolarmente.

Porre l'accento sull'impatto a lungo termine del sostegno UE facendo in modo che le misure adottate abbiano carattere duraturo

79. I programmi che promuovono e difendono i diritti dell'uomo e la democrazia richiedono un impegno a medio o a lungo termine. La Commissione dovrebbe, pertanto, abbandonare la prassi attuale consistente nel finanziare singole misure annuali e fornire un sostegno più continuativo e a lungo termine ad organizzazioni che dispongono del potenziale necessario per migliorare realmente la situazione dei diritti umani e della democrazia in un dato paese.

80. Nell'approvare e nel porre in atto sovvenzioni, la Commissione dovrebbe altresì assicurarsi che gli organismi beneficiari rafforzino le proprie strutture organizzative, amministrative, finanziarie e tecniche in misura tale da poter proseguire le proprie attività in modo efficace una volta cessato il sostegno finanziario dell'UE.

81. La Commissione dovrebbe inoltre continuare a seguire le attività delle organizzazioni una volta cessato il proprio contributo finanziario. Ciò non solo consente alla Commissione di valutare il carattere duraturo del proprio sostegno, bensì di ottenere direttamente informazioni locali sulla situazione in materia di diritti umani e di democrazia.

Adottare procedure appropriate per la gestione dei programmi di aiuto

82. I programmi in materia di diritti umani e di democrazia consistono principalmente in un numero relativamente elevato di contratti di importanza media o limitata affidati ad un'ampia varietà di organizzazioni situate in tutto il mondo. Per loro natura, molti dei partner incaricati della realizzazione dei progetti dispongono di sistemi relativamente poco sviluppati per la gestione e il controllo finanziario. Benché la Commissione sia tenuta, in virtù del regolamento finanziario, ad assicurare che i fondi da essa concessi siano utilizzati in modo regolare e rispondente ai criteri della sana gestione finanziaria, non è possibile per essa esercitare un controllo approfondito sull'esecuzione finanziaria. Anche la soluzione consistente nel ricorso agli Uffici di assistenza tecnica non è soddisfacente.

83. È necessario che la Commissione adotti procedure maggiormente incentrate sui risultati ottenuti dai partner con i fondi ricevuti e atte a fornire la ragionevole certezza che i fondi siano usati correttamente e per gli scopi per i quali sono stati erogati. Riguardo ai progetti di medie e grandi dimensioni, la supervisione, la sorveglianza e le funzioni di controllo dovrebbero essere innanzitutto decentrate e assegnate alle delegazioni, le quali dovrebbero essere autorizzate a stipulare contratti con controllori locali cui affidare mandati appropriati per la verifica dell'esecuzione finanziaria.

84. Per i micro-programmi di aiuto, la Commissione dovrebbe ricorrere ad organismi locali e prevedere la partecipazione delle delegazioni alla loro gestione. Questi organismi, che avrebbero una buona conoscenza della situazione locale, provvederebbero alla valutazione delle domande e alla assegnazione degli aiuti. L'organizzazione beneficiaria redigerebbe un resoconto sull'impiego dei fondi, e qualora l'organismo in questione non ne fosse soddisfatto, eviterebbe successivamente di erogare fondi a quest'ultima. Nella maggior parte dei paesi PHARE, le Fondazioni per lo sviluppo della società civile costituiscono un buon esempio di questo sistema che potrebbe essere applicato anche altrove, a condizione che le deficienze descritte al paragrafo 60 vengano corrette.

85. Infine, quando partecipa ad operazioni internazionali cofinanziate da diversi donatori, la Commissione dovrebbe incoraggiare l'uso di strutture e di organizzazioni di finanziamento unificate. Essa dovrebbe far leva sul proprio peso finanziario, preferibilmente appoggiata dagli Stati membri, per garantire che siano instaurati meccanismi uniformi e adeguati in materia di relazioni, contabilità e controllo.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo nella riunione del 18 maggio 2000.

Per la Corte dei conti

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) SEC(1999) 1596 def. del 13.10.1999.

(2) COM(96) 672 def. del 17.1.1997.

(3) Regolamenti (CE) n. 975 e (CE) n. 976 del Consiglio del 29 aprile 1999 (GU L 120 dell'8.5.1999).

(4) Europa centrale ed orientale, Nuovi Stati Indipendenti, Sud America, America centrale, Asia, Mediterraneo e Medio Oriente, Africa, Caraibi e Pacifico.

(5) Argentina, Brasile, Bulgaria, Cile, Perù, Romania, Russia, Slovacchia e Ucraina.

(6) El Salvador, Guatemala, Haiti, Mozambico, Nicaragua, Palestina, Panama, Ruanda e Turchia.

(7) La Commissione considera che i programmi strategici per paese coprano essenzialmente i principali programmi di aiuto alla cooperazione finanziaria, tecnica ed economica, ma non tutti gli aspetti della sua cooperazione con un determinato paese. Documenti distinti in materia di strategia devono essere preparati per altri aspetti, come i diritti umani e la democrazia. La Corte ritiene tuttavia che dovrebbe esservi un unico documento in materia di strategia che copra tutti i settori importanti della cooperazione.

(8) I paesi candidati sono tenuti a soddisfare il criterio stabilito a Copenaghen riguardo ad una stabilità istituzionale che garantisca la democrazia, lo Stato di diritto, i diritti umani, il rispetto e la protezione delle minoranze e ad affrontare le questioni sollevate dalla Commissione nella serie di analisi pubblicate nell'Agenda 2000 sui progressi compiuti in direzione di un'economia pluralista.

(9) Una delegazione, nel commentare le osservazioni dei controllori in una lettera di settore, ha puntualizzato che sebbene non fosse stata illustrata per iscritto alcuna strategia, se ne poteva dedurre l'esistenza dall'insieme dei progetti finanziati, tutti concernenti problematiche importanti nel campo dei diritti umani e della democrazia.

(10) Agenda 2000.

(11) Invito a presentare proposte 1999/C 170/10 relativo all'Iniziativa europea per la democrazia e i diritti dell'uomo, pubblicato il 17.6.1999.

(12) "Valutazione di azioni comunitarie positive a favore dei diritti umani e della democrazia (1991 - 1993)", DG I, maggio 1995; "Programma PHARE Democrazia 1992, Relazione di valutazione della fase pilota" E. Eberhardt, agosto 1995; "Valutazione dei programmi PHARE e TACIS Democrazia 1992 - 1997", ISA Consult, European Institute, Sussex University, e GJW Europe, settembre 1997; "Analisi e valutazione del programma di sostegno alla democrazia e ai diritti umani nell'America centrale (novembre-dicembre 1997)", V. Zapatero, P. Subra de Bieusses, I. Astarloa. Nel settore in questione sono state compiute altre valutazioni: "Valutazione del programma MEDA 'Democrazia'", Euronet Consulting, Aprile 1999; "Valutazione del programma speciale europeo in Sud Africa", ottobre 1996; "Attività dell'organizzazione 'International Alert' per la prevenzione dei conflitti", maggio 1998; Attività dell'associazione dei Parlamentari dell'Europa occidentale (AWEPA), novembre 1998; Elezioni in Mozambico, febbraio 1999.

(13) È stato utilizzato per il programma PHARE Democrazia e per i principali progetti finanziati a titolo della cooperazione finanziaria e tecnica.

(14) Cfr. la nota 2 alla pagina 8.

(15) Ad esempio, la "Grazhdansky Kontrol - Citizens' Watch" e la "Soldiers' Mothers of St. Petersburg", una ONG che difende i diritti legali dei coscritti nell'esercito russo.

(16) Nel quadro della riorganizzazione dei servizi della Commissione avvenuta nel 1999, parte della DG IA e della DG IB sono state integrate nella DG Relazioni esterne mentre la DG VIII è divenuta DG Sviluppo.

(17) Associazione internazionale, creata per coordinare, a livello europeo, organizzazioni nazionali di volontariato per l'aiuto allo sviluppo.

(18) Programmi PHARE e TACIS "Democrazia" e "LIEN", programma PHARE "Partenariato".

(19) Charities Aid Foundation (CAF), febbraio 1997.

(20) Procedure simili sono state criticate dalla Corte nella sua relazione speciale n. 2/97 sugli aiuti umanitari (GU C 143 del 12.5.1997).

(21) La relazione speciale n. 4/96 sui conti dell'unità elettorale europea istituita nel quadro dell'azione di politica estera e di sicurezza comune concernente la sorveglianza delle elezioni palestinesi (GU C 57 del 24.2.1997, paragrafi 24 - 25).

(22) Relazione annuale sull'esercizio finanziario 1995 accompagnata dalle risposte delle istituzioni (GU C 340 del 12.11.1996, paragrafi 11.29 - 11.57).

(23) Ad esempio, in un paese, si è riscontrato che le stesse persone ricoprivano determinate cariche nell'ambito di un'organizzazione beneficiaria ed erano contemporaneamente membri del personale di un altro organismo assegnato ad un dato progetto. Nel caso di un progetto, è stato stipulato un contratto con un tipografo per l'intero importo iscritto in bilancio per la stampa (45000 ECU), senza che fossero state richieste tariffe competitive o specificati nel contratto i servizi da fornire. Questi problemi non sono stati rilevati dalla Commissione.

Allegato 1

Prospetto degli aiuti esterni dell'UE a favore dei diritti dell'uomo e della democrazia nel periodo 1994 - 1998

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Evoluzione dei pagamenti relativi agli impegni di ciascun esercizio del periodo 1994 - 1998

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Allegato 2

Analisi delle azioni a favore della democrazia e dei diritti dell'uomo finanziate dai programmi PHARE e TACIS (1993 - 1998)

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Allegato 3

Glossario degli acronimi

ACP Stati dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico firmatari della Convenzione di Lomé

CCAC Commissione consultiva per gli acquisti ed i contratti

CEV Centre Européen de Volontariat (Centro Europeo di Volontariato)

CSDF Civil Society Development Foundations (Fondazioni per lo sviluppo della società civile)

DG Direzione generale

EHRF European Human Rights Foundation (Fondazione europea per i diritti umani)

EIDHR European Initiative for Democracy and the protection of Human Rights (Iniziativa europea per la democrazia e i diritti dell'uomo)

FES Fondo europeo di sviluppo

IBF Institut belge de formation (Istituto belga di formazione)

IRELA Instituto Relaciones Latino-Americanas (Istituto per le relazioni latino-americane)

LIEN Link Inter European NGOs (Programma LIEN fra le ONG europee)

MEDA Partenariato euro-mediterraneo

ONG Organizzazione non governativa

ONU Nazioni Unite

ONUMOZ Missione ONU in Mozambico

PHARE Programma di aiuti comunitari ai paesi dell'Europa centrale ed orientale

PVSALA Paesi in via di sviluppo dell'America latina e dell'Asia

SCR Servizio comune Relex

TACIS Programma di assistenza tecnica alla Comunità di Stati indipendenti

UAT Ufficio di assistenza tecnica

UE Unione europea

Risposte della Commissione

SINTESI

La Commissione ritiene che la relazione della Corte dei conti sul sostegno dell'Unione allo sviluppo dei diritti umani e della democrazia nei paesi terzi offra un importante contributo per valutare la validità delle iniziative comunitarie e individuare gli ostacoli da superare per rendere le azioni più coerenti e trasparenti.

- Per rendere le azioni più coerenti:

a) La Commissione condivide l'opinione della Corte in merito alla necessità di una valutazione più sistematica della situazione di ciascun paese beneficiario in materia di diritti dell'uomo e democrazia e di un riferimento a tale situazione in ogni strategia nazionale: viene attualmente elaborato un nuovo quadro che consentirà di svolgere tale operazione in maniera più sistematica (cfr. anche la risposta ai paragrafi 20 - 24).

Finora, la Commissione ha elaborato strategie nazionali in materia di diritti umani e democrazia in alcune parti del mondo. Particolare attenzione è stata rivolta:

- ai paesi candidati all'adesione all'UE (le questioni in materia di diritti umani e democrazia sono uno dei criteri fissati per l'adesione nel quadro degli accordi europei);

- ai paesi ACP (le azioni a favore dei diritti dell'uomo finanziate dal FES sono state inserite in strategie e programmi indicativi nazionali).

b) Per tener conto della diversità delle esigenze in materia di diritti umani e della molteplicità delle situazioni, vengono utilizzati vari metodi complementari per identificare i progetti. Tali metodi intendono far corrispondere gli obiettivi prioritari della Commissione alle richieste delle ONG, considerando che, rispetto a progetti imperniati sull'offerta, quelli trainati dalla domanda hanno maggiori probabilità di soddisfare le effettive necessità dei beneficiari (purché le richieste vengano effettivamente presentate dalle parti interessate) e quindi di essere sostenibili (cfr. altresì la risposta ai paragrafi 25 - 28).

c) La Commissione cerca in tutti i casi di valutare la capacità delle organizzazioni selezionate per i progetti. Talvolta la scelta delle ONG è alquanto limitata (cfr. anche la risposta ai paragrafi 29 - 31).

- Per rendere le azioni più trasparenti:

a) Nell'ambito dei diritti dell'uomo, spesso i progetti più significativi non sono quelli realizzati da grandi ONG europee, bensì piccoli progetti realizzati da ONG locali, che consentono progressivamente alla società civile locale di rafforzarsi e di creare il tessuto sociale necessario per il consolidamento della democrazia.

b) La Commissione rivolge particolare attenzione all'impiego di indicatori non solo per misurare l'efficacia e l'impatto di un'azione in materia di diritti umani. Nel marzo 1998, essa ha presentato una comunicazione intitolata "Democratizzazione, Stato di diritto, rispetto dei diritti dell'uomo e sana gestione degli affari pubblici: le sfide del partenariato tra l'Unione europea e i paesi ACP", nella quale venivano indicati alcuni elementi che potevano servire da indicatori.

Da allora, i servizi della Commissione si adoperano per approfondire tale ricerca. A tutt'oggi, tuttavia, ricerche realizzate da altri organismi quali l'OCSE o l'Ufficio dell'Alto commissario per i diritti dell'uomo non sono giunte a risultati definitivi.

La prima valutazione delle azioni relative ai diritti dell'uomo nei paesi ACP effettuata dai servizi della Commissione si è scontrata con un'enorme difficoltà, ossia la mancanza di indicatori adeguati. Soltanto nel corso degli anni e attraverso valutazioni successive sono stati individuati elementi di analisi affidabili (cfr. anche la risposta ai paragrafi 32 - 39).

c) Alcune misure non possono essere valutate in termini di sostenibilità, essendo - o dovendo essere - temporanee. Laddove le circostanze lo consentano, viene instaurato un dialogo con il governo del paese interessato e viene elaborata una strategia comune per migliorare la situazione dei diritti dell'uomo. Si intende in questo modo far sì che le attività in materia di democrazia e di Stato di diritto, o addirittura di diritti dell'uomo, vengano progressivamente finanziate attraverso il bilancio del paese in questione (nei limiti del possibile). Per conseguire tale obiettivo, vengono posti in essere gli strumenti necessari - linea di bilancio, incentivo finanziario, programma indicativo nazionale e dialogo politico - da utilizzare congiuntamente (cfr. anche la risposta ai paragrafi 47 - 49).

d) La Commissione condivide le osservazioni della Corte in merito alla necessità di dare maggiore visibilità alle iniziative dell'Unione (cfr. anche la risposta al paragrafo 50).

e) Dalle valutazioni effettuate dalla Commissione sono emersi in generale risultati positivi, che hanno confermato il notevole contributo fornito al sostegno alla democrazia e alla tutela dei diritti dell'uomo (cfr. la risposta al paragrafo 46).

- Per migliorare la gestione delle azioni:

a) La Commissione si impegna a cercare le misure più adeguate per far fronte al fabbisogno di esperti e di risorse. Sono stati istituiti gruppi di lavoro incaricati di esaminare le diverse opzioni in materia di esternalizzazione.

b) La Commissione prende atto della distinzione insufficiente tra sovvenzioni e altri tipi di contratti, e ha dichiarato la propria intenzione di chiarire la questione introducendo norme per le sovvenzioni nelle modifiche programmate del regolamento finanziario (cfr. anche la risposta al paragrafo 64).

c) La Commissione sta prendendo le misure necessarie per uniformare le disposizioni contrattuali e i meccanismi finanziari (cfr. la risposta ai paragrafi 65 - 66).

d) Le norme standard semplificate in materia di appalti recentemente adottate prevedono esclusivamente il pagamento delle spese ammissibili reali (cfr. la risposta ai paragrafi 70 - 71).

e) Successivamente alla revisione contabile della Corte, le conclusioni della valutazione dei progetti realizzati nel quadro di PHARE e di TACIS per la democrazia sono state inserite nei nuovi regolamenti (CE) n. 975/1999 e (CE) n. 976/1999 (GU L 120 dell'8.5.1999), adottati nel frattempo. Anche l'invito a presentare proposte del luglio 1999 tiene conto di tali conclusioni nell'ambito del nuovo quadro normativo.

Secondo la Corte, la Commissione dovrebbe rivolgere maggiore attenzione ai risultati conseguiti dai partner, ottenendo nel contempo la ragionevole certezza che i fondi vengano utilizzati per il fine per il quale sono stati concessi. L'impostazione proposta dalla Corte richiede una modifica dei metodi di gestione; la questione viene analizzata nel quadro della riforma della Commissione. Il problema fondamentale consiste nello squilibrio tra fondi e risorse umane.

INTRODUZIONE

L'importanza crescente della politica in materia di diritti umani e di democrazia

1 - 5. L'azione comunitaria in materia di diritti dell'uomo è stata realizzata gradualmente in un settore tutto da scoprire. La nozione di diritti umani, del tutto assente nel trattato di Roma, è apparsa per la prima volta nel preambolo dell'Atto unico, per poi essere integrata nel testo del trattato di Maastricht. Nel trattato di Amsterdam, infine, tale nozione è stata estesa a tutte le attività dell'Unione. Parallelamente, si è fatto riferimento ai diritti dell'uomo non solo nel quadro di dichiarazioni, ma anche nell'ambito di accordi, segnatamente nell'articolo 5 della Quarta convenzione di Lomé riveduta. Tale riferimento è ancora più accentuato nel nuovo accordo di partenariato che verrà firmato nel giugno 2000.

Spesso, quindi, le diverse forme d'intervento hanno costituito esperimenti volti a valutare la validità delle iniziative e la loro capacità di soddisfare le esigenze dei paesi.

Tra le iniziative realizzate dalla Commissione europea in questo campo, è opportuno rammentare quelle di natura strategica e intese a definire degli orientamenti.

- Nel 1995, la Commissione ha adottato due comunicazioni:

- la prima ["L'Unione europea e gli aspetti esterni della politica in materia di diritti dell'uomo: da Roma a Maastricht e oltre" COM(95) 567 def.] volta a fare il punto sull'acquis e ad individuare priorità d'azione;

- la seconda volta a introdurre, in ciascun accordo, una clausola che riconosce che la promozione e la salvaguardia di tali diritti rappresentano un elemento essenziale delle relazioni esterne.

- Nel marzo 1998, la Commissione ha adottato una comunicazione intitolata "Democratizzazione, Stato di diritto, rispetto dei diritti dell'uomo e sana gestione degli affari pubblici: le sfide del partenariato tra l'Unione europea e i paesi ACP" intesa ad individuare elementi che potrebbero essere utilizzati come indicatori.

- Essa ha avviato due ricerche affidate all'Istituto universitario europeo:

- una nel 1998, che ha consentito di fare per la prima volta il punto sul ruolo dell'Unione europea nel settore dei diritti dell'uomo, indicando alcuni elementi per un piano d'azione;

- l'altra, nel 1989, che ha analizzato gli aspetti giuridici, politici, istituzionali e filosofici dell'Unione nell'ambito delle sue attività interne ed esterne, al fine di identificare i temi prioritari di un programma di azioni comunitarie in materia di diritti dell'uomo.

La Commissione europea sta elaborando una nuova comunicazione per il secondo semestre del 2000.

Essa è sempre stata consapevole della posta in gioco e ha avviato costantemente ricerche volte a individuare gli obiettivi prioritari e a definire la sua strategia ben prima dell'ottobre 1999, quando sono stati decisi gli "orientamenti" per la presentazione dei programmi PHARE per il periodo 2000 - 2006.

Complessità del quadro giuridico e di bilancio

6 - 9. Tenuto conto dell'importanza di tali questioni, sempre più spesso si sono previste disposizioni relative ai diritti dell'uomo e alla democrazia nei regolamenti ad orientamento geografico, il che rispecchia la necessità di integrare questi aspetti nelle politiche comunitarie e di migliorare la cooperazione con gli Stati per quanto riguarda le attività nel settore dei diritti dell'uomo. Tale cooperazione a sostegno dei diritti umani e della democrazia costituisce parte integrante della strategia da negoziare con ciascun paese o regione ai fini di un sostegno comunitario.

La distinzione operata dalla Commissione tra l'impiego delle risorse del capitolo B7 - 7 e quello dei programmi di cooperazione geografici non si basa sul tema ma sulla natura dell'intervento. In particolare, qualora si tratti di interventi su larga scala; lo Stato svolga un ruolo significativo quale partner nella realizzazione di un'attività; si tratti del prosieguo di un progetto pilota di cui al capitolo B7 - 7, il cui proseguimento sia giustificato da risultati particolarmente validi; o infine una precedente attività pilota venga portata avanti su scala più ampia: in tutti questi casi è assolutamente opportuno ricorrere alle linee di bilancio ad orientamento geografico nell'ambito dei relativi regolamenti. Qualora invece si tratti di attività relativamente limitate e qualora le organizzazioni non governative svolgano un ruolo chiave nell'attività, è più appropriato ricorrere al capitolo B7 - 7.

In seguito all'entrata in vigore dei regolamenti (CE) n. 975/1999 e (CE) n. 976/1999, è emerso chiaramente che tutte le future azioni di assistenza e monitoraggio dei processi elettorali verranno finanziate nell'ambito del primo pilastro. Tale operazione poggerà sulla complementarità: il finanziamento di un'azione a favore di un paese specifico dovrà provenire essenzialmente da strumenti di cooperazione (Convenzioni di Lomé, PVS/ALA, OBNOVA, PHARE, TACIS, ecc.). Il finanziamento di azioni tematiche quali formazione, mezzi di comunicazione di massa, educazione civica e sensibilizzazione degli elettori, dovrà provenire dal capitolo B7 - 70. Malgrado l'introduzione in tale capitolo di una linea di bilancio specifica a sostegno della transizione democratica e per il monitoraggio dei processi elettorali (B7 - 709), i fondi stanziati non sono sufficienti per coprire tutti gli impegni in materia di assistenza elettorale e monitoraggio ai quali la Comunità dovrà far fronte nel corso di ciascun esercizio finanziario. È quindi indispensabile continuare ad impiegare i fondi destinati agli strumenti di cooperazione. Inoltre, le sovvenzioni del capitolo B7 - 70 sono destinate essenzialmente al sostegno alle ONG, nonché alle organizzazioni internazionali. Gli Stati membri possono beninteso fornire finanziamenti supplementari.

Per contribuire a chiarire la distinzione tra il capitolo B7 - 7 e i regolamenti (CE) n. 975/1999 e (CE) n. 976/1999 e le linee di bilancio geografiche, la Commissione sta valutando un'eventuale ristrutturazione di tale capitolo nel progetto di bilancio per il 2001. L'attuale gruppo costituito da 11 linee geografiche e tematiche (12 se si considerano anche i diritti dei bambini di cui al capitolo B7 - 6) verrebbe ridotto, rispecchiando le attività previste nel quadro dei regolamenti su base tematica.

Misure adottate dall'UE a sostegno della democrazia e in difesa dei diritti dell'uomo

10. La Commissione constata che la Corte riconosce l'ampia portata degli obiettivi politici e la molteplicità delle situazioni in cui i paesi in questione necessitano di un finanziamento.

16. La cooperazione con i paesi ACP in materia di diritti dell'uomo richiede particolare attenzione. Nel corso degli anni, è stata sviluppata un'impostazione efficace volta a promuovere le iniziative di un paese ACP a favore della democrazia utilizzando fondi provenienti dalla linea B7 - 7 del bilancio per integrare i fondi esistenti. Tale complementarità è risultata particolarmente accentuata nel caso di elezioni. In tale settore, una comunicazione al Parlamento e al Consiglio dell'aprile 2000 fa il punto sulle esperienze passate e propone nuovi orientamenti per il futuro.

Ambito del controllo

18. La Commissione constata che la Corte riconosce l'azione avviata in seguito alle precedenti osservazioni sui programmi.

STRATEGIA DEI PROGRAMMI

Strategie per paese

20 - 24. La Commissione condivide le proposte della Corte in merito alla necessità di introdurre una valutazione della situazione dei diritti dell'uomo e della democrazia nei documenti utilizzati per definire le priorità di ciascun paese. È in corso di elaborazione un documento strategico tipo che possa essere adottato da tutti i servizi incaricati delle relazioni esterne.

Selezione dei progetti

25 - 28. Per soddisfare le molteplici esigenze in materia di "diritti dell'uomo e democrazia" occorre impiegare, durante il processo di selezione dei progetti, diverse formule, che variano non soltanto in funzione della situazione del paese (questioni storiche, culturali, ecc.) ma anche degli obiettivi che possono essere fissati a breve, medio e lungo termine.

25. È importante che le comunità locali possano esprimere le loro necessità e i loro obiettivi prioritari definendo al tempo stesso un quadro generale che comprenda gli obiettivi dei regolamenti pertinenti, nonché le esigenze del paese.

26. La formula dell'invito a presentare proposte si adatta perfettamente alle regioni in cui esistono molteplici possibilità di intervento, attraverso microprogetti e grazie alla cooperazione diretta con le autorità governative. In tale contesto, l'invito a presentare proposte consente di identificare progetti la cui attuazione può essere differita a medio e lungo termine, imperniati su temi particolarmente delicati riguardanti il quadro democratico, i media e le prassi parlamentari.

27 - 28. Sebbene i paesi candidati all'adesione, i paesi dell'America latina, i paesi ACP o quelli mediterranei condividano i medesimi obiettivi - contribuire cioè a migliorare la situazione dei diritti dell'uomo - è chiaro che occorre scegliere gli strumenti più adeguati per intervenire in regioni che presentano caratteristiche ben diverse. È per questo che è stata adottata la formula delle missioni di esperti quale mezzo per individuare le necessità specifiche di ciascuna situazione.

Selezione degli organismi incaricati dell'attuazione delle misure

29 - 31. La formula dell'invito a presentare proposte rappresenta una soluzione estremamente utile. Tenuto conto dei tempi di preparazione, pubblicazione, selezione e decisione, tuttavia, essa è più adatta per identificare progetti che verranno attuati a medio e lungo termine. Altri metodi vengono impiegati per soddisfare le esigenze nel settore dei diritti dell'uomo, segnatamente quando il conseguimento degli obiettivi richiede una reazione immediata.

Per quanto riguarda in particolare l'Europa centrale e orientale, il nuovo programma Access di PHARE tiene conto dello sviluppo di ONG locali e prevede che le principali organizzazioni responsabili dei progetti finanziati abbiano sede nei paesi PHARE candidati. Le ONG europee possono partecipare soltanto come partner complementari.

ESITO DEI PROGRAMMI

Efficacia, pertinenza e impatto delle misure

32 - 39. La Commissione riconosce che si può migliorare la qualità di progetti e programmi fissando fin dall'inizio gli obiettivi e utilizzando indicatori verificabili come strumento di gestione. Nel 1999, in effetti, per la maggior parte delle linee di bilancio del capitolo B7 - 7 ci si è impegnati a fondo per introdurre l'analisi del quadro logico nelle proposte di finanziamento, onde agevolare la successiva gestione del progetto.

A prescindere dalla validità intrinseca di indicatori verificabili, è importante sottolineare che i progetti in materia di diritti dell'uomo sono difficilmente quantificabili.

La concentrazione sull'esito dei progetti ha inoltre il vantaggio di riunire i diversi partner nell'attuazione del progetto. La discussione degli obiettivi del progetto ad opera di tutte le diverse parti interessate consente di ampliare il numero dei suoi ideatori.

42 - 43. La Commissione conviene che l'attuazione dei progetti, segnatamente in America latina, è stata lenta. Il problema è imputabile alla carenza di risorse umane, nonché all'incapacità di adeguare le procedure alle esigenze specifiche delle ONG che lavorano a programmi riguardanti i diritti dell'uomo.

Constatazioni derivanti dalle valutazioni dei programmi

46. La Corte rileva che le valutazioni finanziate dalla Commissione sono state generalmente positive, che esse hanno apportato un contributo significativo al processo di sostegno dei diritti umani e che i progetti sono stati pertinenti e hanno svolto un ruolo importante nel rafforzamento delle ONG.

La sostenibilità

47 - 49. In generale, la Commissione segue da vicino il proseguimento delle attività, anche una volta venuto meno il suo finanziamento. Bisogna considerare che il capitolo B7 - 7 riguarda la realizzazione di azioni specifiche e non copre direttamente spese di funzionamento se non in casi eccezionali.

Occorre evitare, beninteso, di creare una dipendenza tra le iniziative comunitarie e l'azione delle organizzazioni in loco. Dato che lo scopo è quello di sviluppare la creatività e sostenere iniziative emergenti, tali "progetti pilota" possono essere portati avanti in un quadro più adeguato, come quello della cooperazione.

Tali problemi potrebbero venire esaminati in un prossimo futuro nell'ambito della "strategia nazionale" e, all'occorrenza, si potrebbero prevedere soluzioni per i progetti più validi.

La visibilità

50. La Commissione condivide il parere della Corte in merito alla necessità di rendere più visibile l'azione dell'Unione. Le iniziative dovrebbero essere imperniate sui punti seguenti:

- innanzitutto, armonizzare la presentazione, onde evitare che le sigle dei diversi programmi (PHARE, TACIS, OBNOVA, ecc.) generino confusione nell'opinione pubblica, e adottare soltanto la formula Unione europea;

- in secondo luogo, facendo sì che, al momento del negoziato di un progetto, dell'elaborazione del contratto e successivamente nell'ambito dell'attuazione, venga trattato sistematicamente il problema della valorizzazione del ruolo dell'Unione.

LA GESTIONE DEI PROGRAMMI DA PARTE DELLA COMMISSIONE

Organizzazione e risorse di gestione

53. La Commissione condivide l'analisi della Corte in merito alle difficoltà create in passato dall'organizzazione dei servizi responsabili dei diritti dell'uomo. Consapevole di tale problema, essa ha deciso di affidare a un'unica struttura tutte le linee del capitolo B7 - 7, riunendo l'ex unità "Diritti dell'uomo e ACP" e l'unità "Diritti dell'uomo e democratizzazione" all'interno della DG RELEX.

La questione del sostegno alle delegazioni verrà esaminata nell'ambito della programmazione delle linee di bilancio del capitolo B7 - 7 e nella comunicazione sulla strategia in materia di diritti dell'uomo che la Commissione intende adottare nel primo semestre del 2000.

54. La Commissione condivide pienamente le osservazioni della Corte in merito alla carenza di personale. Nel settembre 1999 è stata adottata una decisione volta a riunire in una sola unità le risorse umane preposte all'impiego del capitolo B7 - 7, nonché alle iniziative da adottare nel settore dei diritti dell'uomo e della democrazia, affidandole le responsabilità in materia.

55 - 57. Quanto alla possibilità di demandare all'esterno compiti che non rientrano nelle competenze delle autorità pubbliche, la Commissione sta analizzando le migliori soluzioni possibili per sviluppare, su base sostenibile, le iniziative di aiuto alle azioni esterne in materia di diritti dell'uomo.

58. Il contratto con il quale sono stati affidati all'IBF i compiti descritti nelle osservazioni è stato stipulato prima della creazione dell'SCR. Da allora, esso è stato modificato e la Commissione, attraverso l'SCR, è responsabile della stipulazione dei contratti e dei pagamenti.

59. I consigli di amministrazione delle fondazioni per lo sviluppo della società civile dovrebbero, per definizione, essere indipendenti dal governo, e i loro membri non sono soggetti all'approvazione del governo (sebbene questo possa designare uno dei membri del consiglio d'amministrazione).

60. Nell'ambito degli obiettivi prioritari individuati dalla Commissione per le fondazioni per lo sviluppo della società civile, il programma viene stabilito in funzione della domanda. Vengono già organizzate attività di formazione in materia di gestione, ma occorrerà ovviamente un maggiore impegno al riguardo.

Essendo dispositivi istituiti dalla Commissione per distribuire i fondi, le fondazioni per lo sviluppo della società civile hanno attuato essenzialmente programmi per lo sviluppo della società civile approvati dalla Commissione. È quindi logico che "l'iniziativa e l'impulso siano venuti per lo più dall'esterno".

62. La carenza di personale ha indotto la Commissione a ricorrere in larga misura a contratti di assistenza tecnica, ritenuti generalmente utili per l'identificazione, la sorveglianza e la valutazione dei progetti.

63. Per far fronte alla mancanza di risorse umane e attuare i progetti, la Commissione ha sempre cercato di servirsi dei mezzi messi a sua disposizione, nel rispetto delle norme.

C'è effettivamente il rischio che un eccessivo ricorso a consulenti esterni riduca la partecipazione dei servizi della Commissione alle fasi di identificazione, elaborazione e sorveglianza del progetto, e che questo grado di dipendenza sia legato al tipo e al numero di compiti demandati all'esterno. La questione viene trattata nel Libro bianco sulla riforma della Commissione.

La Commissione procede attualmente ad una revisione contabile dell'organizzazione IRELA (Instituto de Relaciones Europeo) (cfr. la risposta ai paragrafi 70 - 72).

Norme amministrative, orientamenti e procedure

Sovvenzioni contro contratti di servizi

64. Come la Corte, la Commissione rileva che non esiste una chiara distinzione tra sovvenzioni e altri tipi di contratti. Essa ha manifestato l'intenzione di chiarire la questione introducendo norme in materia di sovvenzioni nel progetto di modifica del regolamento finanziario.

Molti progetti realizzati da ONG nei vari settori dell'aiuto esterno, compresi i diritti dell'uomo, richiedono una certa percentuale di mezzi di produzione sotto forma di acquisti, servizi e/o lavori. Proprio per questo, la Commissione ha incluso in generale nei contratti di sovvenzione stipulati con le ONG beneficiarie obblighi in merito alle procedure da seguire al riguardo.

a) La Commissione ha generalizzato tali procedure nel contratto di sovvenzione standard adottato dai suoi servizi nel novembre 1999 e, nel contempo, ha armonizzato le norme vigenti con le nuove disposizioni riguardanti le procedure di aggiudicazione dei contratti per forniture, servizi e lavori nel settore dell'aiuto esterno, adottate dalla Commissione il 10 novembre 1999.

I contratti stipulati con uffici di assistenza tecnica per i programmi LIEN e Partnership consistevano in contratti per prestazioni regolari di servizi in seguito a gara d'appalto.

b) È vero che l'inquadramento degli osservatori dei diritti dell'uomo in Ruanda è stato effettuato dalla GTZ, mediante trattativa privata. La scelta è stata giustificata dalla qualità della GTZ, un'organizzazione che si trovava sul posto ed era in grado di gestire l'operazione con successo. Tale giudizio è stato peraltro confermato dalle valutazioni effettuate tanto dalla Commissione quanto dall'Ufficio dell'Alto commissario per i diritti dell'uomo.

Inoltre, l'urgente necessità di osservatori in loco e il fatto di non conoscere con precisione la durata dell'operazione (inizialmente prevista per tre mesi) raccomandavano la procedura seguita.

Stipulazione di contratti e cofinanziamento

65 - 66. La Commissione riconosce che le disposizioni contrattuali e i dispositivi finanziari da esse previsti non erano sufficientemente armonizzati. Essa ha quindi posto fine a tale situazione introducendo, nel novembre 1999, il summenzionato contratto di sovvenzione standard, reso obbligatorio per i suoi servizi dal 1o gennaio 2000.

Quanto al finanziamento base, la Commissione sta esaminando attentamente la questione nel più ampio contesto delle sue relazioni con le ONG e del finanziamento delle loro attività, e fornirà i chiarimenti necessari su tale base. Un riferimento al riguardo figura al paragrafo 3.1 del documento di lavoro presentato alla Commissione dal Presidente e dal vicepresidente Kinnock il 18 gennaio 2000 riguardante "La Commissione e le organizzazioni non governative: rafforzare il partenariato".

I servizi interessati si adopereranno per utilizzare contratti tipo per lo stesso tipo di misure. Verranno inoltre fissate norme standard per valutare l'ammissibilità dei costi.

68 - 69. La Commissione sta valutando nuove procedure di partecipa