Relazione speciale n. 1/2000

sulla peste suina classica, corredata delle risposte della Commissione

(presentata in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, CE)

(2000/C 85/01)

INDICE

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Sintesi

Gestione da parte della Commissione

Ai bilanci 1997 e 1998 sono stati imputati complessivamente 570 Mio ECU per misure eccezionali di sostegno del mercato e 80,5 Mio ECU per misure di carattere veterinario (cfr. la tabella 1).

L'azione della Commissione nel settore veterinario consiste essenzialmente nel provvedere alla corretta applicazione della normativa comunitaria in generale e della direttiva 80/217/CEE in particolare. La recente epidemia, tuttavia, ha posto in evidenza la necessità di modificare la direttiva al fine di tener conto dell'esperienza acquisita e delle nuove conoscenze sviluppate in materia scientifica.

Nel settore veterinario, i piani di eradicazione e sorveglianza non sono riusciti a mantenere la Comunità indenne dalla peste suina classica (PSC) e la Commissione non ha fatto sì che gli Stati membri presentassero i loro piani di emergenza per affrontare la PSC dopo l'epidemia 1993/95. Il sistema comunitario di notifica dei trasferimenti di animali (ANIMO) non è riuscito a fornire informazioni essenziali nei momenti critici e deve essere modificato affinché gli Stati membri possano utilizzarlo nella lotta contro le epidemie. La politica di non vaccinazione della Comunità, basata sulla natura dei vaccini e sul costo del programma di vaccinazione rispetto a quello di eradicazione, è rimessa in questione dalla messa a punto dei vaccini con marcatori (non disponibili sul mercato alla fine del 1998) e dagli altissimi costi comportati dall'epidemia 1997/98. La Commissione dovrebbe aggiornare la propria analisi costi-benefici e utilizzarla nel quadro di un dibattito sulle modifiche a tale politica.

L'unità responsabile della gestione della spesa agricola ha condotto diverse ispezioni negli Stati membri, a seguito delle quali i pagamenti ai Paesi Bassi sono stati ridotti di 20 Mio ECU per presunte violazioni della normativa comunitaria (cfr. il paragrafo 39) e il saldo pagabile alla Spagna potrebbe essere diminuito fino ad un massimo di 6,6 Mio ECU a causa di spese non ammissibili (cfr. il paragrafo 41). Anche l'unità preposta alla verifica dei conti ha effettuato controlli negli Stati membri, ma deve ancora stabilire le eventuali conseguenze finanziarie sulla base della conformità delle operazioni con la normativa.

Nel quadro delle misure eccezionali di sostegno del mercato il comitato di gestione ha approvato aumenti successivi dei massimali iniziali portandoli da 1,1 a 10,8 milioni di animali (cfr. il paragrafo 31). Sono state introdotte diverse categorie di suini e fasce di peso, nonché regimi specifici (divieto di inscatolamento e di inseminazione) su richiesta degli Stati membri interessati.

Attuazione da parte degli Stati membri

Sono stati incontrati particolari problemi per quanto riguarda gli abbattimenti preventivi. Si ritiene che la sospensione temporanea degli abbattimenti preventivi nei Paesi Bassi abbia contribuito alla diffusione dell'epizoozia determinando un costo per il bilancio comunitario di almeno 135 Mio ECU (cfr. il paragrafo 49). In Spagna, il ricorso all'abbattimento preventivo "parziale" non può essere considerato una misura di carattere veterinario (cfr. il paragrafo 51).

Il regime olandese di "overname" (acquisto in massa) è stato gestito in maniera non soddisfacente (cfr. il paragrafo 56); il fatto che i suini interessati fossero sani, nonché la natura facoltativa e parziale del regime hanno indotto la Commissione a respingere per inammissibilità 70 Mio ECU inclusi nella domanda di finanziamento comunitario a titolo di misure di carattere veterinario (cfr. i paragrafi 63 - 65).

In numerosissimi casi, i pagamenti ai produttori non possono essere verificati giacché le valutazioni non sono state adeguatamente documentate (cfr. il paragrafo 53), i pesi degli animali sono stati spesso stimati e gli animali seppelliti presso le aziende non sono stati pesati (cfr. il paragrafo 59). I tassi degli indennizzi per talune categorie di animali, quali scrofette e scrofe, non sono stati sempre documentati (cfr. il paragrafo 61).

L'uso di fosse municipali per seppellire 140000 suini in Spagna (cfr. il paragrafo 50) e l'uso di depositi frigoriferi nei Paesi Bassi dimostra che non è stato sempre possibile seguire le partite di suini dalle aziende agli impianti di trasformazione/depositi frigoriferi. I problemi riscontrati nel ricostruire l'intero percorso delle partite di animali fino alla distruzione finale sono comuni alle misure di sostegno del mercato, ma sono più gravi dato il numero di animali interessati (cfr. paragrafo 57).

Conclusione

Dopo l'epidemia 1993/95, i progressi realizzati nella definizione di una strategia specifica per affrontare futuri focolai dell'epizoozia sono stati lenti. La Comunità nel frattempo si è trovata ad affrontare la peggiore epidemia di peste suina classica mai vista. L'importanza attribuita ad altri problemi nel settore veterinario (attuazione del mercato libero interno e la ESB) non ha permesso di attribuire ai piani di emergenza per la PSC quella priorità di cui l'epidemia 1997/98 ha dimostrato la necessità. La Corte sollecita la Commissione a destinare quanto prima le necessarie risorse alla revisione della normativa e della politica comunitaria in tale settore. Gli Stati membri devono inoltre assumersi le proprie responsabilità in merito all'effettiva applicazione della normativa comunitaria al fine di ridurre il rischio che focolai futuri di PSC provochino epidemie di tale entità.

Introduzione

Principali caratteristiche del mercato

1. L'organizzazione comune del mercato nel settore delle carni suine fornisce normalmente a quest'ultimo un sostegno al mercato soltanto di limitata entità, ma quando vi è una epidemia di peste suina classica (PSC), la spesa sostenuta dalla Comunità per le misure eccezionali di sostegno del mercato e per le misure di carattere veterinario comporta un enorme incremento dell'onere a carico del bilancio (cfr. il paragrafo 37). Ai bilanci 1997 e 1998 sono stati complessivamente imputati 570 Mio ECU per misure eccezionali di sostegno del mercato e 80,5 Mio ECU per misure di carattere veterinario (cfr. la tabella 1).

2. La produzione dell'UE ammonta a circa 16,6 milioni di tonnellate p.a. La popolazione suinicola è rimasta relativamente stabile durante gli anni novanta a circa 119 milioni di capi. Il ritiro dal mercato di circa 12 milioni di suini (cfr. la tabella 2) durante l'epidemia di PSC del 1997/98 ha portato ad una riduzione dell'offerta pari a 1 milione di tonnellate di carne di maiale. Di conseguenza, nel primo semestre 1997 vi sono stati forti aumenti dei prezzi e per tutto il 1997, il prezzo medio di mercato per le carcasse di maiale nella Comunità si è mantenuto molto elevato (164 ECU/quintale).

3. Il consumo pro capite è costantemente aumentato e le previsioni indicano che tale andamento continuerà (cfr. la tabella 3). L'UE è autosufficiente per quanto riguarda la produzione di carni suine [1994 = 106 %(1)] ed è il maggiore esportatore mondiale. Per avere accesso ai mercati mondiali, le carni suine devono provenire da una zona di "elevato livello sanitario" come definito dall'Ufficio internazionale delle epizoozie, vale a dire indenne, tra l'altro, dalla PSC.

4. Nel 1996, i prezzi hanno registrato un drastico rialzo (13 %), in parte a causa della crisi ESB (spostamento del consumo dalle carni bovine a quelle suine). Nel corso del 1997, i prezzi sono nuovamente aumentati a seguito del calo dell'offerta determinato dalla PSC. Nel 1998, i prezzi sono ridiscesi quasi altrettanto bruscamente per effetto di una congiunzione di fattori (forte crescita dell'offerta interna e contrazione delle esportazioni verso paesi terzi) che hanno portato alla concessione di aiuti all'ammasso privato(2).

5. La produzione comunitaria è fortemente concentrata - il 70 % della popolazione suinicola proviene da cinque Stati membri, il 21 % dalla sola Germania (cfr. la tabella 4). All'interno di questi Stati membri, la concentrazione in determinate regioni fa sì che un notevole numero di suini viva in stretta vicinanza. In Spagna, ad esempio, un terzo della popolazione suinicola totale è localizzata in Catalogna, in Belgio il 95 % si trova nella Regione fiamminga, nei Paesi Bassi il 90 % vive nelle regioni orientali e meridionali e in Germania il 65 % è concentrato nei tre Länder della Baviera, Bassa Sassonia e Renania settentrionale - Vestfalia (cfr. la tabella 5). In tutte queste zone, ad eccezione della Catalogna, la densità negli allevamenti supera il livello generalmente considerato sostenibile da un punto di vista ambientale (1,4 UB/ha.)(3).

6. Più in generale, la suinicoltura è diventata altamente specializzata: i suinetti vengono acquistati al minor costo possibile, fatti ingrassare mediante una dieta standard fino a un determinato peso in base a cicli di produzione rigidamente stabiliti e poi venduti sul mercato libero e destinati al consumo nell'UE o all'esportazione, una produzione che è redditizia unicamente su una sempre più vasta scala giacché i margini sono strettissimi per effetto della concorrenza interna e estera. Ciò ha determinato un forte incremento del numero medio di suini per azienda e della percentuale di aziende di grandi dimensioni. Durante il periodo 1990 - 1995 il numero medio di suini per azienda è cresciuto del 68 % in Belgio, del 59 % in Spagna e del 36 % nei Paesi Bassi. In Germania tale crescita è stata meno marcata (19 %) a causa delle ristrutturazioni avvenute dopo la riunificazione (cfr. la tabella 5).

7. La specializzazione attuata in taluni Stati membri, come nei Paesi Bassi, comporta il trasferimento dei suinetti da una azienda all'altra, mentre i sistemi chiusi, come quelli prevalenti in Danimarca, limitano al massimo il numero degli spostamenti e di conseguenza il rischio epidemiologico. Le autorità dei Paesi Bassi sono ben consapevoli delle ripercussioni di una suinicoltura altamente intensiva e hanno di recente varato una normativa intesa a ridurre il numero di suini in tali zone. A partire dal 1998 è stato introdotto un sistema che fissa un numero massimo di suini che ogni azienda ha il diritto di detenere; il sistema impone una generale riduzione del 10 % del numero di suini per azienda. Dal 1o gennaio 2000, i massimali assegnati per il 1998 dovranno essere ridotti del 15 %. In aggiunta, l'impatto finanziario di ogni futura epidemia di PSC sulle casse dello Stato verrà limitato grazie ad un prelievo a carico dei suinicoltori introdotto nel 1998 per coprire i costi della lotta contro le epizoozie negli allevamenti di suini. Le organizzazioni dei produttori di carni suine hanno adito, con successo, il giudice nazionale. Agli inizi del 2000 il governo olandese sottoporrà all'approvazione del parlamento nazionale un nuovo progetto di normativa. Secondo le autorità olandesi, questa nuova proposta terrà conto dell'esito dei procedimenti giudiziari.

Ambito del controllo della Corte

8. Nella relazione annuale 1995, la Corte si era pronunciata in merito alle misure adottate dalle autorità di Germania e Belgio per la lotta contro le epidemie di PSC del 1993/95. Relativamente all'epidemia 1997/98, la Corte ha inteso principalmente valutare come la crisi è stata gestita nei quattro Stati membri colpiti e a livello della Commissione.

Tabella 1

Spesa 1997 - 1998

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Tabella 2

Numero dei suini abbattuti nel quadro delle misure eccezionali di sostegno del mercato e delle misure di carattere veterinario

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Tabella 3

Offerta di carni suine nell'UE

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Tabella 4

Popolazione suinicola totale dell'UE (1993 - 1997), dicembre

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Tabella 5

Concentrazione a livello regionale della produzione di carni suine in Belgio, Germania, Spagna e Paesi Bassi

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Tabella 6

Controlli in loco riguardanti le misure relative alla PSC (1997 - 98)

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9. La Corte ha effettuato visite di controllo sia negli Stati membri sia presso il Laboratorio comunitario di riferimento per la PSC di Hannover. Molte delle osservazioni formulate dalla Corte nella presente relazione riflettono i risultati raggiunti dai servizi di controllo della Commissione, con i quali la Corte ha operato in stretta collaborazione. Nella tabella 6 sono elencate tutte le visite effettuate in tale contesto dalla Commissione e dalla Corte durante gli anni 1997/98.

Gestione da parte della Commissione

Lotta contro la peste suina classica

10. Il suino è l'unico animale ospite per il virus della PSC. Questa patologia non è stata mai riscontrata negli esseri umani. A seconda del ceppo del virus, può determinare un alto grado di mortalità tra i suini infettati. I principali sintomi sono un aumento della temperatura corporea, depressione, inappetenza, congiuntivite, andatura barcollante, incoordinazione e diarrea. La PSC ha un periodo di incubazione medio di 7 giorni, è altamente contagiosa e facilmente trasmissibile. Alla fine degli anni ottanta, la popolazione di cinghiali all'interno dell'UE era indenne dalla PSC, ma in seguito è stata nuovamente infettata, probabilmente a seguito dell'ingestione di resti animali contaminati. La PSC nei cinghiali non scompare naturalmente ed è attualmente endemica nelle popolazioni di cinghiali di Germania, Italia e parte della Francia. I cinghiali trasmettono il virus ai suini domestici.

11. La PSC può essere combattuta su due fronti: la prevenzione e la lotta contro i focolai dopo che si sono manifestati. Sul fronte della prevenzione, la Comunità dispone di tre strumenti fondamentali: i programmi di eradicazione e sorveglianza finalizzati principalmente alla lotta contro il propagarsi dell'epizoozia tra i cinghiali, i piani di emergenza e l'eventuale ricorso alla vaccinazione. Non appena si manifesta un focolaio vengono costituite zone di protezione e di sorveglianza, si procede all'abbattimento dei suini delle aziende infettate e per determinati periodi di tempo vengono limitati i trasferimenti di animali. Nel caso di focolai multipli, le limitazioni imposte ai trasferimenti possono restare in vigore per periodi di tempo relativamente lunghi, impedendo così ai produttori di commercializzare i loro suini. In tali circostanze, i suini vengono acquistati nel quadro di misure eccezionali di sostegno del mercato. La sorveglianza dei scambi transfrontalieri di suini provenienti da aziende che potrebbero risultare essere zone sospette è fondamentale per evitare che l'epidemia si diffonda attraverso di essi - a tale scopo, viene utilizzato il sistema ANIMO (Animal movement). Le misure di carattere veterinario e di sostegno del mercato sono soggette a controlli in loco da parte di diversi servizi della Commissione(4).

12. Dal 1990 vi sono stati 1445 focolai di PSC all'interno dell'UE (cfr. la tabella 7) localizzati sempre di più in zone dove la popolazione suinicola è fortemente concentrata. Gli strumenti di lotta tradizionali messi a punto per affrontare il problema nelle zone a minore densità sono meno efficaci in quelle densamente popolate. La combinazione di un'elevata concentrazione e di una forte specializzazione costituisce una minaccia all'ambiente e accresce il rischio di contagio nel caso di epidemie come quelle di PSC. La Commissione ritiene che in tali situazioni le possibilità di condurre una lotta efficace contro le epizoozie diminuiranno, a meno di non ridurre la densità degli allevamenti(5).

Tabella 7

Numero di focolai di PSC

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Programmi di eradicazione e sorveglianza

13. I programmi approvati più di recente riguardano l'eradicazione della PSC dai suini selvatici nella provincia di Varese e nel Brandeburgo, nel Meclemburgo-Pomerania occidentale e nella Bassa Sassonia(6). Austria, Germania e Italia sono gli unici Stati membri che negli ultimi anni hanno varato piani di eradicazione e sorveglianza della PSC dai suini selvatici. I Paesi Bassi, dove gli ultimi casi registrati prima dell'epidemia del 1997 risalgono al 1992, non hanno varato alcun programma di tale natura.

Piani di emergenza

14. La Commissione ha affermato che nel caso di focolai di patologie particolarmente gravi come la PSC, la responsabilità dello stato di preparazione ricade principalmente sull'amministrazione veterinaria centrale degli Stati membri la quale, attraverso piani ben collaudati per far fronte alle emergenze, deve essere in grado ad affrontare qualsiasi sfida(7).

15. La direttiva 80/217/CEE(8) del Consiglio (articolo 14) imponeva agli Stati membri di presentare alla Commissione per approvazione piani di emergenza per la lotta contro la PSC entro il 1o gennaio 1993. La Commissione "esamina i piani allo scopo di determinare se essi consentano di raggiungere l'obiettivo perseguito e propone (...) gli eventuali emendamenti necessari, in particolare, a garantirne la compatibilità con quelli degli altri Stati membri". I piani predisposti da Belgio, Spagna e Paesi Bassi, presentati alla Commissione soltanto nel dicembre 1997, non sono stati approvati prima del marzo 1999(9). La Commissione avrebbe dovuto far sì che gli Stati membri presentassero i programmi subito dopo l'epidemia del 1993/95 e venissero effettuati test soprattutto nei paesi dove vi erano stati recenti casi di tale malattia. Il fatto che non abbia agito in tal senso va ritenuta una delle ragioni per cui le carenze dell'ANIMO (cfr. il paragrafo 24) non sono state individuate prima e gli Stati membri hanno adottato misure diverse.

Vaccinazione

16. Nel 1977 la Commissione ha pubblicato un documento a cura di P. R. Ellis e altri sugli aspetti epidemiologici e economici dell'eradicazione della peste suina classica nella Comunità(10) che è stata all'origine della decisione del 1980 di eradicare la PSC attraverso una politica comune di abbattimento e la graduale abolizione della vaccinazione di routine. La direttiva 80/217/CEE del Consiglio(11) ha stabilito la procedura da adottare nel caso di un focolaio di PSC. Nel 1990, tutte le vaccinazioni erano state sospese.

17. Le principali argomentazioni contro la pratica della vaccinazione si basavano a quel tempo sulla natura dei vaccini stessi (i vaccini a virus vivo vanno manipolati con cura) e sul costo della vaccinazione, dovuto alla rapidità con cui la popolazione suinicola si rinnova (ciclo riproduttivo).

18. Il problema dei vaccini tradizionali a virus vivo è che non consentono di operare una distinzione sierologica tra gli animali che sono stati vaccinati e quelli convalescenti dopo un'infezione naturale. Di conseguenza, se un paese terzo importava carni suine da uno Stato membro che aveva fatto uso di vaccini, una volta che si effettuavano analisi sulle carni queste potevano risultare positive alla PSC o perché l'animale era infetto o, semplicemente, perché era stato vaccinato. Lo sviluppo dei vaccini con marcatore potrebbe risolvere questo problema fondamentale. Se da un lato il comitato scientifico veterinario è pienamente favorevole alla politica di non vaccinazione nell'UE, sostiene anche l'uso restrittivo dei vaccini con marcatore nelle zone ad alta densità di suini come mezzo per limitare la diffusione del virus e ridurre le perdite economiche che ne derivano. I vaccini con marcatore devono essere utilizzati come strumento per eradicare l'epizoozia e non come misura preventiva. In tal modo, offrirebbero un'alternativa all'abbattimento cautelativo e alla distruzione degli animali in tutti gli allevamenti circostanti che non sono stati palesemente contagiati dall'infezione (gli abbattimenti massicci sono costosi, eticamente discutibili, rappresentano uno spreco di risorse alimentari e possono distruggere animali preziosi da un punto di vista genetico)(12). È attualmente in fase di valutazione una recente sperimentazione riguardante l'uso di due vaccini con marcatore per i quali è stata presentata una richiesta di autorizzazione alla commercializzazione presso l'Agenzia europea per la valutazione dei medicinali (AEVM).

19. Dal 1977 non è stata effettuata alcuna analisi costi/benefici a livello comunitario sull'uso della vaccinazione. Da allora, il costo dell'eradicazione è notevolmente aumentato, soprattutto nelle zone ad elevata densità. La Corte calcola che il costo diretto totale (ossia, comunitario e nazionale) dell'epidemia nei Paesi Bassi (escluso quello per le misure di carattere veterinario per il 1998 non richieste al momento del controllo) ammonti a 1075 Mio ECU. In Belgio, il costo per suino abbattuto è stato di circa 115 ECU, il che è grosso modo in linea con il costo per suino abbattuto durante l'epidemia precedente (100 ECU), mentre nei Paesi Bassi è ammontato a 157 ECU per suino abbattuto. La Commissione dovrebbe condurre una nuova analisi costi/benefici completa delle strategie alternative di lotta e eradicazione.

Procedura da seguire in caso di focolai

20. Ai sensi della direttiva 80/217/CEE del Consiglio del 22 gennaio 1980 (modificata da ultimo dalla decisione 93/384/CEE del Consiglio)(13) che stabilisce misure comunitarie di lotta contro la PSC, gli Stati membri devono notificare tutti i sospetti focolai di PSC. Il comitato veterinario permanente decide quale azione intraprendere in caso di potenziale epidemia. In genere, l'intervento si configura come una decisione della Commissione che vieta la circolazione di suini provenienti da zone specificate degli Stati membri colpiti. Tali decisioni vengono modificate e revocate con l'evolvere della situazione.

21. Il sospetto che vi siano casi di PSC va notificato all'autorità competente e l'azienda deve essere ufficialmente posta sotto sorveglianza - nessun suino può entrare o lasciare l'allevamento. Le misure di sorveglianza non verranno revocate finché non sia stata ufficialmente esclusa la presenza della PSC. Se questa è confermata, tutti i suini dell'azienda devono essere immediatamente abbattuti e distrutti. Qualsiasi materiale che possa essere stato contaminato deve essere sottoposto ad un trattamento in grado di distruggere il virus. L'azienda va ripulita e disinfettata e il ripopolamento non può avvenire prima di 15 giorni. Per ogni focolaio va redatta una relazione epidemiologica particolareggiata. Non appena viene confermata la presenza della PSC in un'azienda, occorre delimitare una zona di protezione entro un raggio di almeno 3 chilometri attorno al sito in cui si è manifestato il focolaio. Questa zona di protezione è parte di una zona di sorveglianza, che viene istituita contemporaneamente e che deve avere un raggio di almeno 10 chilometri attorno al sito in cui si è manifestato il focolaio.

22. All'interno della zona di protezione i suini non possono lasciare le aziende prima di 21 giorni dalla disinfezione dell'azienda in cui si è manifestato il focolaio. Le misure applicate nella zona di sorveglianza sono di natura analoga, ma la restrizione resta in vigore nei 7 giorni successivi alla disinfezione. La zona di protezione può essere abolita 30 giorni dopo il completamento della pulizia dell'azienda dove è stata constatata l'infezione.

23. L'attuazione di tali misure è di competenza degli Stati membri, ma dipende in larga misura sin dall'inizio dalla capacità di questi di rintracciare le spedizioni di suinetti/suini che potrebbero provenire dalle zone colpite dalla PSC per sottoporle ad analisi e/o distruggerle per evitare una epidemia.

Notifica dei trasferimenti di animali

24. La direttiva 90/425/CE del Consiglio del 26 giugno 1990(14) concerne i controlli veterinari e zootecnici applicabili agli scambi intracomunitari di taluni animali vivi (compresi i suini in generale) e prodotti di origine animale, nella prospettiva della realizzazione del mercato interno. Questa direttiva costituisce la base giuridica del sistema informatizzato ANIMO (ANImal MOvement) il cui scopo ultimo è far sì che i controlli veterinari vengano effettuati unicamente nel luogo di spedizione. Fino a quando tale obiettivo non sarà stato raggiunto, gli Stati membri sono autorizzati a effettuare verifiche a campione nei luoghi di destinazione. Anche se la Comunità ha concesso aiuti finanziari agli Stati membri per consentire loro di acquistare le necessarie attrezzature informatiche, la Commissione non interviene nella gestione del sistema, che è affidata ad un'impresa privata.

25. L'articolo 3 dispone, inter alia, che lo Stato membro di origine provvede a che gli animali che sono da eliminare nel quadro di un programma nazionale di eradicazione o che non possono essere commercializzati nel proprio territorio per motivi sanitari o di polizia sanitaria non vengano spediti nel territorio di un altro Stato membro. I controlli a campione nel luogo di destinazione mirano a accertare che tutti i requisiti di cui all'articolo 3 siano stati rispettati.

26. Secondo un'analisi delle cause di infezione durante l'epidemia 1993/95 in Germania(15), se più della metà dei focolai primari è stato dovuto al contatto con cinghiali, più di un quarto dei focolai secondari è stato causato dagli scambi di suini. Le autorità spagnole sostengono che una delle cause principali della diffusione dell'epizoozia in Spagna è stato il mancato funzionamento del sistema ANIMO.

27. In Belgio, il servizio veterinario ha confrontato le informazioni registrate su ANIMO con quelle provenienti da altre fonti. Ciò ha messo in evidenza che il sistema ANIMO presenta tre gravi lacune:

a) incompletezza delle importazioni registrate, di cui solo l'81 % è stato notificato all'ANIMO;

b) ritardi: allo scopo di intervenire tempestivamente in caso, ad esempio, di sospetti casi di PSC, la notifica deve avvenire al più tardi il giorno della consegna; solo il 7 % delle notifiche all'ANIMO sono pervenute entro tale termine;

c) inesattezza: nel 26 % dei casi vi erano differenze tra il numero dei suini registrati nelle notifiche all'ANIMO e il numero effettivo dei suini consegnati (confermati dall'azienda o sulla base di altre fonti).

28. Benché non vi siano dati comparati di questo tipo relativi al periodo cruciale in cui le importazioni dai Paesi Bassi hanno diffuso la PSC in Belgio, non c'è motivo di credere che il sistema funzionasse meglio in quel periodo. Un esempio concreto delle carenze del sistema è stato individuato in uno dei pagamenti per misure di carattere veterinario esaminato dalla Corte. Una partita di 76 suini importati dai Paesi Bassi è stata consegnata il 6 febbraio 1997 senza che vi fosse alcuna notifica mediante ANIMO.

29. La Commissione sostiene che il sistema ANIMO non è stato concepito per consentire agli Stati membri di effettuare il 100 % delle verifiche nel luogo di destinazione. Nondimeno, dovrebbero esservi registrati tutti i trasferimenti di animali tra i quali i servizi veterinari nazionali possono scegliere le partite da sottoporre a verifiche sul posto. Chiaramente, quando in gioco ci sono esigenze sanitarie e di polizia sanitaria, tali servizi dovrebbero essere in grado di individuare tutte le partite a rischio non appena, ad esempio, viene dichiarata la presenza della PSC in uno Stato membro da cui provengono suini diretti sul loro territorio. L'ANIMO è l'unico sistema di portata comunitaria che può svolgere tale funzione e la Commissione dovrebbe cogliere l'opportunità per renderlo più veloce, preciso e completo.

Misure eccezionali di sostegno del mercato

30. Poco dopo l'introduzione delle misure di carattere veterinario in ciascuno Stato membro, sono stati adottati i regolamenti riguardanti il sostegno del mercato: il 3 marzo 1997 per Paesi Bassi e Germania, il 1o aprile 1997 per il Belgio e il 22 maggio 1997 per la Spagna(16). Questi regolamenti sono stati abrogati in funzione dei progressi ottenuti in materia di polizia sanitaria. Le misure di sostegno del mercato sono state abolite in Germania nell'ottobre 1997, ma successivamente è stata introdotta una misura speciale per i suinetti(17). In Belgio, le misure hanno avuto fine nel novembre 1997 mentre nei Paesi Bassi e in Spagna sono state abrogate rispettivamente nel luglio 1998 e nel febbraio 1999.

31. Tutti i regolamenti sono stati discussi all'interno del comitato di gestione per le carni suine. Sono stati fissati massimali iniziali relativi al numero di animali di ciascuna categoria che potevano essere acquistati nel quadro di tali interventi; su richiesta degli Stati membri, tali massimali sono stati aumentati da 1,1 a 10,8 milioni di capi (cfr. la tabella 2). I regolamenti relativi al sostegno del mercato sono stati modificati complessivamente 44 volte, soprattutto per riflettere il diffondersi della malattia (aumentando i massimali), ma anche per cambiare categorie/pesi degli animali ammessi a beneficiare del sostegno, nonché i tassi degli aiuti che potevano essere corrisposti. In Spagna sono stati introdotti speciali tassi di aiuto per le scrofe di riforma e i suini di razza iberica. Nei Paesi Bassi, è stata aggiunta la categoria dei lattonzoli di poche settimane, è stato introdotto un divieto per l'inseminazione (cfr. il paragrafo 74) e il sostegno del mercato è stato esteso anche alle scrofe di riforma. Alla Germania è stata concessa l'autorizzazione a inscatolare parte delle carni (cfr. il paragrafo 71).

Controlli in loco effettuati dalla Commissione

32. L'Ufficio alimentare e veterinario della Commissione (UAV, DG XXIV) ha il diritto di verificare l'attuazione della normativa comunitaria nel settore veterinario. In considerazione dell'entità dell'epidemia nei Paesi Bassi, ha effettuato varie visite in quel paese.

33. Dopo che i Paesi Bassi avevano dichiarato 13 focolai, il 14 febbraio 1997 è stata adottata una decisione(18) che limitava gli scambi di suini provenienti dalle zone in essa specificate. L'UAV ha risposto prontamente effettuando quella stessa settimana una visita nei Paesi Bassi. In tale occasione, gli ispettori hanno concluso: "È probabile che, a seguito dei contatti, si sviluppino altri focolai di PSC. La situazione generale al momento della missione appariva comunque promettente, giacché i servizi olandesi stavano adottando misure di lotta soddisfacenti e bene organizzate". Gli ispettori avevano riscontrato inoltre problemi riguardanti i centri di raccolta, l'identificazione della provenienza degli animali e il sistema di notifica dei trasferimenti di animali (ANIMO) dovuti all'inadeguatezza degli indirizzi di destinazione forniti dall'esportatore.

34. L'UAV è ritornato nei Paesi Bassi nell'aprile 1997, quando il numero dei focolai era arrivato a 65. È stato rilevato che nessuno aveva preso in debita considerazione la trasmissione della patologia attraverso seme contaminato e il mancato ricorso all'abbattimento preventivo nel caso di contatti favoriva un'ulteriore diffusione del virus. Nel giugno 1997, gli ispettori hanno osservato che l'abbattimento di interi allevamenti era possibile solo entro determinati limiti a causa della carenze riguardanti la capacità degli impianti di trasformazione, che il divieto di inseminazione era stato introdotto troppo tardi per poter influire sul numero totale degli animali della zona quando era necessario e che le misure di sostegno del mercato incoraggiavano i produttori ad allevare i suini e a forzarne la crescita al fine di ottenere un buon prezzo. Questi aspetti vengono trattati nella sezione "Attuazione da parte degli Stati membri".

35. Nel settore veterinario, la Commissione provvede essenzialmente all'adeguata attuazione della normativa comunitaria e, in particolare, della direttiva 80/217/CEE. La recente epidemia ha tuttavia evidenziato la necessità di modificare la direttiva per tener conto dell'esperienza acquisita nonché delle nuove conoscenze scientifiche. In aggiunta, le misure adottate dalle autorità nazionali, come le decisioni dei Paesi Bassi di sospendere gli abbattimenti preventivi (cfr. il paragrafo 49) e di acquistare in massa i suini per ragioni attinenti al benessere degli stessi ("overname" cfr. il paragrafo 63), non sono soggette all'approvazione della Commissione.

36. Anche l'unità responsabile per la gestione delle spese agricole effettua ispezioni negli Stati membri. Queste prendono in esame alcuni aspetti di cui si occupa anche l'UAV, e di fatto alcune sono effettuate congiuntamente, ma prevedono anche una importante componente di carattere finanziario. Infine, le spese per le misure eccezionali di sostegno del mercato sono soggette a controlli per la verifica dei conti.

Finanziamento della Comunità

37. La spesa imputata al bilancio della Comunità nel 1997 e 1998 a titolo della spesa ordinaria per l'organizzazione comune del mercato nel settore delle carni suine è stata di 142 Mio ECU, mentre la sola spesa per le misure eccezionali di sostegno del mercato (cofinanziate al 70 %) è stata quattro volte maggiore (570 Mio ECU). La spesa finanziata a partire dal fondo per il settore veterinario nel 1997 e 1998 (cofinanziata al 50 %) a titolo delle misure per il 1997 è stata di 80,5 Mio ECU. Una sintesi della spesa per 1997 e 1998 viene presentata nella tabella 1. I pagamenti effettuati dal fondo per il settore veterinario potrebbero configurarsi come rimborsi o anticipi. La spesa relativa alla PSC è inclusa nella voce relativa alle misure di emergenza di carattere veterinario e in quanto tale dovrebbe essere indicata separatamente nel bilancio date le consistenti somme interessate.

38. Il Belgio e i Paesi Bassi hanno ricevuto il primo pagamento relativo al 1997 nel dicembre 1997. Altri pagamenti sono stati effettuati nel corso del 1998, ma il saldo per il 1997 verrà pagato soltanto nel 1999. Ciò è dovuto in parte a una carenza di stanziamenti, ma riflette altresì il fatto che un ammontare consistente della spesa potrebbe non essere accettata dalla Commissione. Se le richieste venissero soddisfatte interamente, l'importo pagabile dalla Comunità ammonterebbe a 49 Mio ECU per le domande per il 1997 e a 34 Mio ECU per domande per il 1998.

39. I Paesi Bassi hanno presentato una domanda per 195 Mio NLG (88 Mio ECU) il 26 settembre 1997 per i primi 217 focolai di PSC del 1997. La Commissione ha applicato una riduzione del 6 % per l'IVA (non ammissibile), nonché un abbattimento forfetario del 25 % (circa 20 Mio ECU) e ha pagato 31 Mio ECU in relazione soltanto ai primi 195 focolai. La penalizzazione del 25 % era motivata dalla mancata applicazione dell'articolo 3 della decisione 90/424/CEE del Consiglio, del 26 giugno 1990, relativa a talune spese nel settore veterinario(19):

a) l'imposizione di misure atte ad evitare il rischio della propagazione dell'infezione,

b) l'abbattimento degli animali delle specie sensibili,

c) l'indennizzo adeguato degli allevatori,

d) la creazione di zone di protezione.

40. Il 22 giugno 1998 le autorità olandesi hanno presentato una "nuova" domanda per l'intero 1997. L'importo richiesto era di 893605 068 NLG (402 Mio ECU) per un cofinanziamento al 50 %. La domanda riguarda 424 focolai e include anche 153 Mio NLG per la misura di "overname". Un secondo pagamento (32,4 Mio ECU) è stato effettuato nel gennaio 1999 relativamente ai focolai da 196 a 360(20). Data la carenza di stanziamenti, ulteriori 11 Mio ECU pagabili in base alla stessa decisione sono stati pagati attingendo al bilancio 1999.

41. Il 2 ottobre 1997 la Spagna ha presentato un elenco provvisorio di pagamenti a sostegno della sua domanda di contributo finanziario per misure di carattere veterinario in virtù della proposta poi diventata la decisione 98/63/CE della Commissione del 9 dicembre 1997(21). Essa riguardava i primi 57 focolai in Catalogna, Castiglia-Léon, Murcia e Andalusia. In base a tale decisione, per ricevere l'anticipo, la Spagna doveva presentare una relazione epidemiologica per ogni focolaio e per ogni azienda che avesse avuto contatti con questo, nonché una relazione finanziaria. Il 16 giugno 1998, è stato presentato un elenco "finale" unitamente agli altri documenti richiesti in virtù della suddetta decisione. Invece di attendere che tutti i documenti giustificativi fossero stati presentati, la Commissione ha ritenuto che vi fossero basi sufficienti per versare un anticipo di 4 Mio ECU nel gennaio 1998, che è stato imputato al bilancio 1997. La Commissione potrebbe rifiutare di versare fino a 6,6 Mio ECU in relazione a determinate misure che considera non ammissibili (cfr. il paragrafo 51).

42. Le spese del fondo di garanzia includono un onere di 6,8 Mio ECU imputato al bilancio 1997 in virtù del regolamento (CE) n. 76/97 della Commissione del 17 gennaio 1997(22). Inizialmente, l'abbattimento di 90106 suini nella regione tedesca di Damme tra dicembre 1993 e marzo 1994 era stato presentato come una misura di carattere veterinario, ma la richiesta di un contributo della Comunità era stata respinta perché non sussistevano tutti i requisiti previsti per tali misure. In base al regolamento in questione, l'acquisto di 63074 di questi suini (il 70 %) viene trattato come le "misure eccezionali di sostegno del mercato" da porre a carico del bilancio della Comunità, costando così 2 Mio ECU in più rispetto a quanto sarebbe costato se fosse stato accettato come misura di carattere veterinario. Una prassi analoga era stata adottata per il Belgio nel 1996(23) per gli indennizzi pagati per l'acquisto di 40633 suini nel dicembre 1993: la Corte aveva criticato tale procedura nella sua relazione annuale 1995 (punto 3.26). Non è chiaro perché ci sia voluto un altro anno per giungere alla stessa conclusione per quanto riguarda la Germania. La risposta fornita dalla Commissione faceva riferimento all'assenza di definizioni precise che indicassero la differenza tra l'abbattimento attuato a fini veterinari e quello a fini di sostegno del mercato. Il problema dell'assenza di definizioni permane, ed è all'origine di notevoli discussioni tra la Commissione e gli Stati membri.

Attuazione da parte degli Stati membri

Misure di carattere veterinario

Origine dell'epidemia 1997/98

43. L'epidemia è iniziata nel 1996 a Paderborn in Germania. Il produttore interessato era stato autorizzato ad utilizzare i rifiuti alimentari per l'alimentazione del bestiame, ma, per risparmiare denaro, non portava tali rifiuti alla temperatura necessaria ad uccidere il virus. Sono state formulate accuse contro le due parti sospettate di essere responsabili dell'epidemia di PSC. In aggiunta, l'ufficio della pubblica accusa di Paderborn ha avviato un'azione penale preliminare contro un veterinario accusato di diffondere il virus della peste suina non avendo adottato le opportune precauzioni nel corso di trattamenti su suini di diverse aziende. Ha poi ritenuto non ammissibili l'azione penale, ma ha revocato l'autorizzazione all'esercizio della professione. Dalla Germania il virus si è diffuso nei Paesi Bassi (non esistono prove circa il mezzo) e successivamente in Belgio e in Spagna attraverso gli scambi di animali infetti(24).

44. In Spagna, fino al febbraio 1997 non si registravano casi di PSC da almeno dieci anni. Nel periodo 1 - 24 febbraio 1997, sono stati importati dai Paesi Bassi circa 220000 suinetti e 19000 suini adulti. Delle 354 spedizioni interessate, 212 provenivano dalle regioni colpite dei Paesi Bassi (134000 suini). Il sistema ANIMO non funzionava tra il 1o gennaio 1997 e il 17 febbraio 1997, per cui le autorità spagnole non sono state in grado di rintracciare un gran numero di animali importati (cfr. il paragrafo 26). Sono state però individuate due aziende che avevano ricevuto tali animali e, a titolo cautelativo, questi sono stati abbattuti anche se non esistevano prove documentali a sostegno dell'azione intrapresa il 24 febbraio in una delle aziende. Sebbene il primo caso sospetto fosse stato registrato il 14 aprile 1997, la Commissione è giunta alla conclusione che il virus della PSC sia stato attivo in Spagna dal febbraio all'aprile 1997 senza essere individuato. I primi due focolai si sono manifestati in aziende che appartenevano allo stesso gruppo di una delle due aziende dove in febbraio tutti gli animali erano stati abbattuti. Questo gruppo, secondo la Commissione, deve essere considerato in gran parte responsabile della diffusione della PSC in Spagna. Il gruppo ha registrato cinque focolai ed ha effettuato 13 operazioni di abbattimento preventivo e ha ricevuto complessivamente 9,2 Mio ECU dai fondi comunitari.

45. Il primo focolaio in Belgio è stato confermato il 30 giugno 1997. Tutti i focolai successivi, salvo uno, sono direttamente collegati a questo. Poiché si sospetta che l'allevatore abbia notificato con ritardo la patologia, le autorità hanno deciso cautelativamente di ridurre del 50 % l'indennizzo pagato e hanno avviato un procedimento disciplinare contro il veterinario dell'allevatore. L'allevatore ha promosso un'azione legale.

Abbattimenti preventivi

46. Gli Stati membri non sono obbligati a ricorrere all'abbattimento preventivo, ma, qualora lo facciano, tale politica deve essere basata su presupposti sia tecnici che scientifici corretti. Il Belgio e la Germania hanno utilizzato l'abbattimento preventivo durante una precedente epidemia e tale misura si è rivelata uno dei modi più efficaci per affrontare il problema nelle zone ad alta densità. Per quanto riguarda l'epidemia 1997/98, la Spagna e i Paesi Bassi hanno scelto di ricorrere all'abbattimento preventivo per questa ragione - in Germania non è stata considerata attuabile - mentre il Belgio l'ha applicata in base all'articolo 6 della decisione 90/424/CEE del Consiglio per contrastare la minaccia posta dalla PSC nelle vicine aziende dei Paesi Bassi.

47. Dall'inizio dell'epidemia di PSC, le autorità olandesi hanno adottato una politica di sgombero delle aziende a titolo preventivo entro 1 chilometro dai primi due focolai accertati al fine di ridurre il rischio di contagio agli allevamenti circostanti. In febbraio, erano state evacuate 26 aziende (26000 suini) in tre delle quali è stata successivamente accertata la presenza di focolai (due classificati da contatto con aziende vicine). A quel tempo, i pareri degli esperti non erano concordi, alcuni sostenevano la politica degli abbattimenti preventivi, altri vi erano contrari. Il 14 febbraio, su consiglio di esperti nazionali, le autorità olandesi hanno deciso di sospendere gli abbattimenti preventivi in quanto impedivano di raccogliere informazioni epidemiologiche importanti; l'abbattimento preventivo è stato ripreso due mesi dopo. Durante tale periodo, erano in vigore le misure di sostegno al mercato in virtù delle quali sono stati acquistati 690000 animali.

48. Nel marzo 1997 è stato reso noto che 39 aziende dovevano già essere state infettate agli inizi di febbraio (conclusione di un'indagine epidemiologica). Se si fosse saputo già allora, la misura avrebbe dovuto essere applicata tempestivamente a tutte queste aziende. Alla fine del periodo di sospensione degli abbattimenti preventivi, i focolai erano diventati 91 ed era ovvio che tale misura era essenziale. Tuttavia, la scarsa capacità degli impianti di trasformazione ha imposto di limitare in un primo tempo gli abbattimenti preventivi entro un raggio sub-ottimale di circa 500 m e di ritardarne l'esecuzione fino a 14 giorni dopo la decisione di sgombero, compromettendo in tal modo l'efficacia della strategia. Sessantasette aziende delle 1182 evacuate a titolo preventivo sono state successivamente classificate come focolai. L'estensione del raggio di intervento all'auspicato 1 km è avvenuta solo il 12 maggio 1997. Un milione di suini sono stati eliminati nel quadro della misura di abbattimento preventivo.

49. Secondo una simulazione condotta dalla Landbouwuniversiteit di Wageningen(25), se la politica di abbattimenti preventivi fosse stata attuata rigorosamente e senza interruzioni, il numero delle aziende evacuate a titolo preventivo sarebbe stato molto inferiore e il numero dei focolai si sarebbe probabilmente attestato attorno al 70. Su tali premesse, il costo totale per gli indennizzi connessi agli abbattimenti sarebbe ammontato a 135 Mio ECU in meno e i conseguenti costi del sostegno al mercato sarebbero stati inferiori. La Commissione e la Corte sono concordi nel ritenere che una volta che è stata adottata una politica di abbattimenti preventivi, questa dovrebbe essere portata avanti con coerenza e che la sospensione decisa dalle autorità olandesi ha influito sull'evoluzione dell'epidemia e ha di conseguenza accresciuto la spesa.

50. In Spagna, il 7 maggio 1997 nel corso di una riunione degli "esperti locali in PSC" è stato deciso che tutte le aziende entro un raggio 250 m da un focolaio dovevano procedere all'abbattimento di tutti i suini eccetto i riproduttori (scrofe e verri). Erano richiesti controlli veterinari settimanali sulla temperatura degli animali, ma l'ispezione della Commissione ha rilevato che tali controlli non venivano effettuati sistematicamente. Circa il 20 % (6,6 Mio ECU) degli indennizzi richiesti dalla Spagna nel quadro delle misure di carattere veterinario è connesso ad abbattimenti preventivi "parziali", di cui circa il 50 % è stato versato a produttori che in seguito hanno ricevuto un indennizzo nell'ambito delle misure di sostegno del mercato. A causa all'insufficiente capacità degli impianti di trasformazione, le autorità non hanno potuto soddisfare la richiesta dei produttori di vendere gli animali nel quadro della misura di sostegno del mercato, e hanno quindi deciso di aprire 11 fosse municipali in cui interrare le carcasse (complessivamente sono stati interrati in queste fosse circa 140000 suini). Il che significa che quella che avrebbe dovuto essere una misura di sostegno del mercato non ha potuto essere trattata come tale ed è stata finanziata come misura di carattere veterinario e definita "preventiva". Nel quadro di quest'ultimo tipo di misure i produttori hanno ricevuto indennizzi più consistenti.

51. Il fatto di motivare gli abbattimenti preventivi parziali con ragioni di carattere veterinario è, nel migliore dei casi, discutibile. Inoltre, le operazioni condotte in giorni successivi sono state trattate differentemente: un giorno come misure di sostegno del mercato e un altro come misure di carattere veterinario. Le autorità spagnole sostengono che il numero dei focolai è rapidamente diminuito a seguito dell'introduzione della politica di abbattimenti parziali, ma il numero dei focolai era già in forte calo prima che la misura fosse introdotta. Gli abbattimenti preventivi parziali si sono rivelati più costosi, in molti casi sarebbe stato più economico eliminare a titolo preventivo tutti i capi piuttosto che abbattere parte degli animali e acquistare poi i capi restanti nel quadro delle misure di sostegno del mercato - con un risparmio di 300 ECU per scrofa. La Corte condivide i seri dubbi manifestati dalla Commissione riguardo all'ammissibilità della spesa dichiarata nel quadro di tale misura.

52. In Belgio, l'abbattimento preventivo viene ritenuto uno strumento efficace per ridurre il rischio di propagazione di una epizoozia ed è diventata un pratica di routine. Tutti i suini di aziende entro un raggio di 1 km da un focolaio vengono abbattuti: sei aziende (3647 suini) vicine al confine con i Paesi Bassi sono state sgomberate a titolo preventivo. Questo tipo di misura è previsto dall'articolo 6 della decisione 90/424/CEE del Consiglio. Il Belgio però ha fatto anche ricorso all'abbattimento preventivo parziale in virtù dell'articolo 6 della direttiva 80/217/CEE del Consiglio che non fa esplicito riferimento all'abbattimento preventivo parziale. Le partite di animali a rischio - quelli importati dai Paesi Bassi (16000) e le scrofe (100) inseminate con seme che si sospettava potesse essere stato importato dai Paesi Bassi - sono state eliminate. Sulla base dell'ipotesi che il virus non si fosse diffuso nei Paesi Bassi prima del 15 gennaio 1997, è stato deciso che le importazioni successive a tale data avrebbero dovuto essere considerate a rischio. Tuttavia, sono stati abbattuti solo i suini delle partite provenienti dalle zone sospette. Quelli di altre partite trasportate sugli stessi automezzi, ma provenienti da zone dei Paesi Bassi indenni dalla PSC, non sono stati eliminati.

Indennizzi

53. Nei Paesi Bassi le autorità avevano fissato tassi di indennizzo standard per talune categorie di suini, ma questi sono stati in genere ignorati dal valutatore. L'applicazione di tassi più elevati non è stata documentata e le dichiarazioni ex post dei valutatori interessati non hanno fornito una piena giustificazione degli importi pagati.

54. Per talune categorie di aziende, il tasso dell'aiuto pagabile per le scrofe fissato dalle autorità olandesi era basato su un tasso per scrofa più un numero ipotetico di 4,73 suinetti. Ciò ha fatto sì che alcuni produttori venissero indennizzati per molti più suinetti di quanti ve ne fossero nell'azienda al momento dell'abbattimento. In effetti, in uno dei casi esaminati dalla Corte, un produttore ha ricevuto indennizzi per 1272 suinetti in più di quanti non ne avesse. Secondo i calcoli della Commissione, gli allevatori hanno indebitamente percepito indennizzi per 175000 suinetti, le conseguenze finanziarie avrebbero comportato un onere aggiuntivo per il bilancio comunitario pari a 10,7 Mio ECU se tale spesa non fosse stata respinta dalla Commissione. La Commissione possiede inoltre prove che alcuni di questi suinetti "fantasma" potrebbero essere stati venduti nell'ambito delle misure di sostegno del mercato poco prima che le scrofe venissero eliminate nel quadro degli abbattimenti preventivi. In tali casi, gli allevatori interessati sono stati di fatto indennizzati due volte per gli stessi suinetti.

55. Nei Paesi Bassi, se nel modulo di valutazione è stato inserito un importo errato, ma l'importo esatto risulta negli appunti del valutatore, la legittimità della domanda dipende dal fatto che l'allevatore possa essere stato ufficialmente a conoscenza o meno del contenuto di tali appunti. Il calcolo del pagamento è stato effettuato manualmente e l'indennizzo per tipo di animale non è stato riportato nel modulo ufficiale. In taluni casi, un confronto tra i prezzi guida settimanali e i valori utilizzati per i pagamenti ha evidenziato una differenza di oltre il 20 %.

56. Per quanto riguarda il regime "overname" (cfr. più avanti), il controllo effettuato da un ditta privata di audit (Moret, Ernst and Young - MEY) ha rilevato pagamenti in eccesso per un totale di circa 340000 ECU. L'esame di un campione di transazioni da parte della Commissione e della Corte ha evidenziato inoltre una serie di altri pagamenti in eccesso, compreso un caso in cui l'indennizzo è stato versato due volte per gli stessi suinetti (overname e misure di carattere preventivo).

57. Per gli animali inviati verso mattatoi centrali non è possibile seguire la pista di controllo fino alla trasformazione finale. Nella loro analisi, Moret Ernst and Young (MEY) hanno cercato di ricostruire tale pista. MEY conclude che la differenza del 33 % tra i 47,9 milioni di kg entrati nei mattatoi centrali e i 31,9 milioni kg conferiti agli impianti di trasformazione può essere adeguatamente spiegata con il fatto che molte delle carcasse sono state sottoposte ad un trattamento volto ad eliminare l'umidità prima della trasformazione. Le autorità olandesi hanno anch'esse cercato di riconciliare le quantità in entrata ed in uscita per ciascun mattatoio.

58. In Belgio, la valutazione viene effettuata da un perito. Viene determinato il numero di animali di ciascuna categoria (suinetto svezzato, lattonzolo, scrofa, scrofetta, suino da ingrasso, verro riproduttore) e viene stimato il peso medio delle scrofette, dei suini all'ingrasso e dei suinetti svezzati. Per le partite miste, non sono stati presi in considerazione i pesi effettivi, anche se potevano essere utilizzati per calcolare i pagamenti sulla base di dati più certi. In tre casi di partite miste su cui la Corte ha effettuato un controllo, il peso stimato utilizzato per calcolare l'indennizzo era superiore al peso effettivo di ben il 18 %. Poiché viene applicata una tariffa decrescente in funzione del peso in kg, l'entità dei pagamenti in eccesso è risultata essere di minore entità.

59. Similmente in Spagna, sono stati pesati insieme animali di diverse categorie. Non è di conseguenza possibile confermare se l'ammontare dell'indennizzo corrisposto sia corretto. Sicuramente così è stato per i 67500 animali seppelliti presso l'azienda, per i quali l'aiuto è stato calcolato in base al peso stimato dai veterinari. La Corte ha stabilito che, per effetto della mancata applicazione di tassi di indennizzo corretti, sono stati effettuati pagamenti in eccesso per complessivi 1,2 Mio ECU.

60. In Germania, un comitato di valutazione stabilisce il valore dei suini dell'allevamento. L'indennizzo è basato sul peso stimato dei suini vivi e non viene adeguato in base al peso effettivo delle carcasse conferite all'impianto di trasformazione. Nel campione esaminato, il peso stimato degli animali vivi era superiore del 13 % al peso delle carcasse.

61. In Belgio non esisteva alcuna documentazione che spiegasse perché erano stati usati tassi diversi per l'abbattimento parziale e l'abbattimento totale di scrofe e suinetti. Il tasso di indennizzo inizialmente fissato per le scrofette è stato aumentato dopo le proteste dei suinicoltori. In taluni casi, ciò ha portato a raddoppiare gli indennizzi pagabili. Le scrofette sono destinate a diventare scrofe da riproduzione e sono perciò intrinsecamente più preziose. In media, gli indennizzi concessi per le scrofette sono stati superiori del 75 % a quelli per i suini all'ingrasso, dal che si evince che il produttore ha tutto l'interesse, da un punto di vista finanziario, a massimizzare il numero delle scrofette più che quello dei suini all'ingrasso. Inoltre, non è chiaro in quale momento un suinetto diventi una scrofetta. Gli animali di 25 kg sono stati classificati "scrofette" ai fini dell'indennizzo, mentre nel quadro delle misure di sostegno del mercato gli animali di peso inferiore ai 26 kg sono stati classificati come "suinetti". In base al documento che descrive la procedura di indennizzo, in un allevamento normale il numero delle scrofette è al massimo il 20 % del numero delle scrofe. Negli allevamenti specializzati, tale percentuale può essere ovviamente maggiore. Durante l'epidemia in Belgio, nelle aziende che sono state evacuate, la percentuale delle scrofe si avvicinava al 60 %, era cioè tre volte superiore alla norma.

62. In Spagna, per talune categorie di animali, la differenza tra l'aiuto pagato nell'ambito delle misure di carattere veterinario e quelle di sostegno del mercato è significativa. Ad esempio, l'aiuto nel quadro delle misure di carattere veterinario per i suinetti di 15 kg abbattuti il 14 luglio 1997 è stato di 8575 ESP, mentre l'aiuto a titolo del sostegno del mercato è stato superiore del 17 %. Entrambi i tassi erano più che doppi rispetto ai prezzi effettivi di mercato. Nei Paesi Bassi il tasso medio dell'aiuto per i suini all'ingrasso abbattuti nel quadro del regime "overname" è stato superiore del 20 % rispetto a quello concesso dalle misure di sostegno del mercato. Differenze di tali entità non sono giustificabili.

Il regime "overname" dei Paesi Bassi

63. Le misure di sostegno del mercato introdotte in virtù del regolamento (CE) n. 413/97 della Commissione del 3 marzo 1997(26) erano limitate ai suini all'ingrasso e ai suinetti, ma tutte le categorie di suini erano soggette al divieto di trasporto. La specializzazione (cfr. il paragrafo 7) ha rapidamente determinato un sovraffollamento e ha provocato problemi connessi al benessere degli animali in molte delle aziende interessate.

64. Tale problema è stato aggravato dal fatto che 1675 aziende erano state dichiarate sospette a causa dell'infezione riscontrata in due centri di inseminazione artificiale. All'inizio dell'epidemia, la diffusione della PSC attraverso l'inseminazione artificiale non era considerata una possibilità reale. I successivi eventi hanno dimostrato che si trattava di un rischio concreto e l'approccio adottato presupponeva l'esistenza di tale nesso(27).

65. Nel marzo 1997, le autorità olandesi hanno perciò deciso di introdurre una misura di sostegno di carattere veterinario finanziate a livello nazionale (il regime "overname") nell'ambito del quale veniva concesso ai produttori un indennizzo per i suini sani che sceglievano di abbattere. Nondimeno, nel giugno 1998, le autorità olandesi hanno incluso circa 70 Mio ECU nella domanda di cofinanziamento comunitario. Sulla base delle risultanze di un controllo congiunto (settembre 1998) condotto dalla Corte e dalla Commissione, nel maggio 1999 la Commissione ha respinto questa parte della richiesta olandese sulla base del fatto che i suini interessati erano sani e di conseguenza non rientravano nell'ambito di applicazione dell'articolo 3 della decisione n. 90/424/CEE della Commissione e che la natura parziale e volontaria del regime non rispondeva ai requisiti stabiliti nella direttiva 80/217/CEE del Consiglio.

Misure eccezionali di sostegno del mercato

Finalità

66. Tali misure sono intese a ritirare i suini e i suinetti al fine di evitare che il sovraffollamento nelle aziende ubicate nelle zone di protezione e sorveglianza soggette a restrizioni agli scambi di animali per effetto delle misure di carattere veterinario rischi di produrre gravi distorsioni sul mercato delle carni suine. Sebbene gli animali oggetto di tali misure siano ritenuti indenni dalla PSC quando sono ritirati dalle aziende, le carcasse devono essere trasformate in prodotti non destinati al consumo umano. Il prezzo pagato ai produttori per i suini grassi è pari al prezzo di mercato per suini grassi di oltre 120 kg. I suini di peso inferiore vengono acquistati ad un tasso ridotto e i suinetti ad un prezzo fisso in base alla categoria di peso. Il peso considerato è il peso medio della partita. Sono state adottate due misure che costituiscono un'eccezione a tale procedura: l'inscatolamento della carne in Germania e il divieto di inseminazione nei Paesi Bassi.

Pista di controllo

67. In Belgio, la pista di controllo è adeguata e i fascicoli relativi ai pagamenti sono in genere ben documentati. I fascicoli esaminati in Catalogna contengono informazioni sufficienti per verificare che i pagamenti siano stati calcolati in modo esatto. La Commissione ha però osservato che nel 10 % del campione esaminato il numero di animali ritirati in base al registro dell'azienda era superiore a quello successivamente dichiarato. Se il calcolo fosse stato effettuato in base al numero registrato, ciò avrebbe determinato una riduzione del peso medio per partita comportando, di conseguenza, o un pagamento inferiore o la reiezione della domanda. Le autorità spagnole non hanno richiesto ai produttori di allegare copie dei registri alle domande.

68. In Germania, mancava la prova dell'avvenuta trasformazione, diversa dalla prova dell'avvenuta consegna all'impianto di trasformazione. Nei Paesi Bassi, la società MEY (Moret Ernst & Young) ha stilato una relazione sul controllo in data 30 gennaio 1998, riguardante l'organismo pagatore riconosciuto LASER per il 1997. Nella conclusione generale, MEY dichiarava di non potersi pronunciare in merito alla spesa per le misure di sostegno al mercato poiché LASER non era stata in grado di fornire una garanzia generale che tutti i suini acquistati erano stati alla fine trasformati o immagazzinati in depositi frigoriferi. A seguito di ciò, LASER ha introdotto un nuovo sistema denominato "VAS" per registrare tutti i trasferimenti effettuati nel quadro di tale misura. Tutti i dati pertinenti tratti dai documenti giustificativi sono stati registrati retroattivamente nel sistema. Dopo aver esaminato il sistema, MEY ha redatto una seconda relazione datata 5 marzo 1998, eliminando la riserva precedentemente espressa. Tuttavia, nonostante l'introduzione del VAS, il fatto che tutti o parte dei suini provenienti da determinate partite siano potuti finire nelle celle frigorifere indica che la riconciliazione tra le quantità consegnate e quelle smaltite potrà essere effettuata soltanto una volta che tutte le riserve dei depositi frigoriferi saranno state trasformate.

Scrofe di riforma

69. Ai sensi dei regolamenti che hanno adottato le misure eccezionali di sostegno al mercato nel settore delle carni suine nei quattro Stati membri, le scrofe di riforma non erano inizialmente ammissibili. Per i Paesi Bassi, il regolamento di base è stato modificato(28) per introdurre un aiuto per al massimo 25000 scrofe di riforma pari al 70 % del prezzo, franco azienda, dei suini della classe E. Benché tale misura fosse stata introdotta su richiesta delle autorità olandesi, queste non vi hanno mai dato attuazione in quanto il problema del benessere degli animali non era tale da giustificare un acquisto in massa. Sebbene i protocolli utilizzati per il regime "overname" non includano la categoria delle scrofe di riforma, 1000 di queste sono state acquistate nel quadro di tale regime.

70. In Spagna, il regolamento di base è stato anch'esso modificato per introdurre un aiuto per un massimo di 11000 scrofe di riforma, ma solo il 50 % (5520) è stato acquistato nel quadro di questa misura. Le scrofe di riforma non sono state incluse nelle modifiche apportate ai regolamenti di base relativi a Germania e Belgio.

Inscatolamento in Germania

71. Il regolamento (CE) n. 546/97 della Commissione, del 25 marzo 1997, recante modifica del regolamento (CE) n. 414/97 che stabilisce misure eccezionali di sostegno del mercato in Germania(29), ha autorizzato l'uso delle carcasse di suini acquistate nel quadro delle suddette misure per la produzione di carne in scatola. Dato che sussiste sempre un certo rischio che i suini possano essere stati infettati dalla PSC, la carne deve essere sottoposta a trattamento termico. L'operazione di inscatolamento deve essere soggetta in permanenza a verifiche in loco sulla trasformazione delle carni da parte delle autorità competenti. Per evitare turbative al mercato comunitario e proteggere i tradizionali rapporti commerciali con paesi terzi, la carne in scatola deve essere esportata al di fuori dell'UE senza alcuna restituzione.

72. È stato pagato un indennizzo di 8,2 Mio DEM per l'acquisto di 19392 suini per la fabbricazione di prodotti in scatola. Il 70 % (5,7 Mio DEM) è stato pagato dalla Comunità.

73. Sono stati fabbricati due prodotti: 1300 tonnellate di "Schinkenfleisch" e 708 tonnellate di "Schmalzfleisch", pari al 50 % delle 4000 tonnellate consentite in base al regolamento. L'intera produzione è stata destinata alla Russia. Le esportazioni verso la Russia sono iniziate nella 20a settimana del 1997 e sono terminate la 34a settimana del 1998 a seguito della crisi economica in Russia. Sono state esportate complessivamente 1594 tonnellate, ma le rimanenti scorte, pari al 20 % della produzione, sono immagazzinate presso gli impianti di produzione e devono essere sottoposte a controlli doganali per accertare che non vengano immesse sul mercato UE.

Il divieto di inseminazione nei Paesi Bassi

74. Il regolamento n. 1564/97 della Commissione(30) ha previsto un aiuto per un massimo di 220000 scrofe soggette al "divieto di inseminazione adottato, a partire dal 3 giugno 1997, con il regolamento nazionale dei Paesi Bassi relativo al divieto di riproduzione dei suini - Regeling fokverbod varkens 1997". Il divieto introdotto il 3 giugno 1997 riguarda una zona specificata che è stata notevolmente estesa il 24 giugno 1997. Tale aiuto è fissato a 32 ECU per scrofa al mese per la durata del divieto. A differenza delle altre misure di sostegno del mercato, il divieto era obbligatorio. I produttori potevano però richiedere l'aiuto soltanto se si impegnavano a rispettare tutte le condizioni. Inizialmente, per poter beneficiare dell'aiuto i produttori dovevano far sì che le scrofe venissero inseminate entro quattro mesi dalla sospensione del divieto. Le autorità dei Paesi Bassi si sono rese conto in seguito che sarebbe stato impossibile verificare il rispetto di tale condizione e la norma è stata quindi modificata(31): le scrofe devono essere mantenute nell'azienda per i quattro mesi successivi alla sospensione del divieto, ma non è necessario che siano inseminate. Il divieto è stato revocato il 12 novembre 1997.

75. Il numero totale delle scrofe per le quali è stata presentata domanda di aiuto in virtù del regolamento è stato di 191024. Il contributo comunitario era limitato al 70 % dell'importo inferiore scelto tra l'aiuto pagato o la spesa che si sarebbe sostenuta per garantire l'aiuto per i suinetti che sarebbero nati nel periodo del divieto (meno di 116 giorni) nel caso le scrofe fossero state inseminate. Le autorità dei Paesi Bassi hanno dichiarato 9,3 Mio ECU in base a quest'ultima motivazione.

76. L'aiuto concesso nel quadro del divieto di inseminazione è soggetto alle verifiche dell'IACS. Di fatto, le autorità dei Paesi Bassi hanno effettuato verifiche su una percentuale di produttori ben maggiore (50 %+) di quella richiesta (10 %). I risultati mostrano un numero significativo di domande respinte interamente perché la scrofa era stata inseminata durante il periodo di divieto (34 su 431 sottoposte a ispezione). Dato che i criteri di selezione del campione includevano una valutazione del rischio, tali risultati non devono essere estrapolati.

Seguito dato alla relazione annuale 1995

77. Nella relazione annuale per il 1995, la Corte riferiva in merito alle misure adottate dalle autorità di Germania e Belgio per contrastare l'epidemia di PSC 1993 - 1995. La Corte aveva formulato quattro raccomandazioni fondamentali (cfr. i paragrafi 28 - 31) cui non è stato dato pienamente seguito.

78. La normativa deve precisare "chiaramente dall'inizio le condizioni in cui si possono attuare le azioni veterinarie e le misure eccezionali." Anche se nel frattempo la Commissione ha chiarito la propria posizione in merito alla non ammissibilità di talune categorie di spesa, alcuni Stati membri persistono nelle loro richieste di rimborso (cfr. paragrafi 42, 50 e 62 - 65).

79. "(..) la Commissione dovrebbe esaminare l'idoneità dei diversi tassi di supporto per le due misure". Le misure eccezionali di sostegno del mercato sono state finanziate al 70 % e le misure di carattere veterinario al 50 %. Dato il nesso causale tra le misure di carattere veterinario e quelle di sostegno al mercato e le difficoltà riscontrate nel classificare talune misure, sarebbe più opportuno introdurre un tasso di cofinanziamento unico al 50 % per le due misure. In tal modo, verrebbe a mancare l'incentivo a "riclassificare" i regimi per ottenere vantaggi finanziari.

80. "Occorre adottare misure opportune per far sì che gli importi degli indennizzi versati dagli Stati membri ai produttori siano calcolati applicando metodi più esatti ed omogenei". I tassi di aiuto pagati nel quadro delle misure di carattere veterinario riflettono il livello di discrezionalità riconosciuto ai valutatori degli Stati membri. Vi sono notevoli differenze tra i tassi di aiuto (di sostegno al mercato e di carattere veterinario) sia tra gli Stati membri che al loro interno. La situazione è esacerbata dalla pratica di pesare partite miste, dal ricorso a stime del peso e dall'uso di categorie di peso non univoche (cfr. i paragrafi 53 - 58). Gli indennizzi per le scrofette (cfr. il paragrafo 61) e le scrofe registravano notevoli variazioni e nei Paesi Bassi si è arrivati ad una situazione in cui gli indennizzi per le seconde includevano un numero fittizio di suinetti (cfr. il paragrafo 53). Se da un lato si può accettare che vi siano differenze tra i tassi di indennizzo riconosciuti ai vari Stati membri per riflettere i prezzi di mercato a livello nazionale, appare illogico che in taluni casi i tassi nell'ambito delle misure di carattere veterinario siano stati superiori a quelli riconosciuti nel quadro delle misure di sostegno del mercato per animali dello stesso tipo e di peso identico mentre in altri casi sia avvenuto proprio il contrario (cfr. il paragrafo 62).

81. "La Commissione dovrebbe presentare al Consiglio un'analisi della regolamentazione in vigore". Dovrebbe esaminare in quale misura i suinicoltori che praticano l'allevamento intensivo debbano contribuire alle misure per la lotta contro la peste suina classica: la Commissione ha redatto una relazione sulla situazione nel settore delle carni suine(32) che si concentra sulle misure di sostegno strutturale. La relazione rileva che i costi ambientali dei sistemi di produzione intensiva di carni suine vengono sostenuti dall'intera collettività. Ciò vale anche per i costi connessi alla lotta contro epizoozie quali la PSC, ma non si evoca la possibilità di introdurre un prelievo tramite il quale porre a carico dei suinicoltori alcuni di questi costi. Le autorità dei Paesi Bassi hanno nondimeno adottato misure in tal senso introducendo un prelievo (cfr. il paragrafo 7).

Conclusione

82. L'analisi costi-benefici che è servita a giustificare, sotto il profilo economico, la politica di non-vaccinazione deve essere rivista in considerazione dell'altissimo costo dell'epidemia di PSC del 1997 - 98 e del potenziale uso di vaccini con marcatore (cfr. i paragrafi 16 - 19).

83. Il sistema di notifica dei trasferimenti di animali all'interno dell'UE non è stato in grado di fornire informazioni fondamentali necessarie per contrastare il dilagare dell'epizoozia (cfr. il paragrafo 24). In Spagna, in un primo tempo la PSC non è stata individuata e ciò ne ha consentito la diffusione (cfr. il paragrafo 44). Alcuni individui/imprese in Germania, Spagna e Belgio potrebbero inoltre aver contribuito al propagarsi dell'epizoozia (cfr. il paragrafo 45). Il non aver riconosciuto che il seme potesse costituire un vettore per la diffusione della PSC ha aggravato la già difficile situazione nei Paesi Bassi ed ha avuto ripercussioni in Belgio (cfr. il paragrafo 52) e la decisione di sospendere gli abbattimenti a titolo preventivo nei Paesi Bassi ha reso più difficile la lotta contro l'epizoozia (cfr. il paragrafo 48).

84. L'uso delle carcasse di suini per fabbricare carni in scatola da destinare all'esportazione richiede una notevole sorveglianza da un punto di vista amministrativo. Un terzo dei suini grassi acquistati nel quadro delle misure di sostegno del mercato in Germania è stato così utilizzato, ma il 20 % del prodotto finale rimane nei magazzini senza alcuna prospettiva di impiego sul breve periodo (cfr. il paragrafo 71 - 73). Tali misure creano più problemi di quanti non ne risolvano e non dovrebbero essere consentite in futuro. Similmente, il divieto di inseminazione si è rivelato difficile da sorvegliare, un gran numero di domande sono risultate essere inammissibili (cfr. il paragrafo 76).

85. Dopo l'epidemia 1993/95, i progressi realizzati nella definizione di una strategia specifica per affrontare futuri focolai dell'epizoozia sono stati lenti. La Comunità nel frattempo si è trovata ad affrontare la peggiore epidemia di peste suina classica mai vista. L'importanza attribuita ad altri problemi nel settore veterinario (attuazione del mercato libero interno e la ESB) non ha permesso di attribuire ai piani di emergenza per la PSC quella priorità di cui l'epidemia 1997/98 ha dimostrato la necessità. La Corte sollecita la Commissione a destinare quanto prima le necessarie risorse alla revisione della normativa e della politica comunitaria in tale settore. Gli Stati membri devono inoltre assumersi le proprie responsabilità in merito all'effettiva applicazione della normativa comunitaria al fine di ridurre il rischio che focolai futuri di PSC provochino epidemie di tale entità.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione del 13 gennaio 2000.

Per la Corte dei conti

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Situazione agricola nell'UE 1996.

(2) Regolamento (CE) n. 2042/98 della Commissione del 25 settembre 1998 (GU L 263 del 25.9.1998, pag. 12).

(3) Strategie sanitarie per la lotta contro le patologie infettive dei suini: esperienza europea. Documento di lavoro della Commissione, del 30 gennaio 1996 (VI/1715/96).

(4) Strategie sanitarie per la lotta contro le patologie infettive dei suini: esperienza europea. Documento di lavoro della Commissione, del 30 gennaio 1996 (VI/1715/96).

(5) Relazione sulla situazione del settore delle carni suine nell'Unione europea in vista di un'eventuale modifica delle misure di sostegno strutturali in questo settore, COM(1998)434 def., del 27.7.1998.

(6) Rispettivamente decisione 98/399/CE della Commissione dell'8 giugno 1998 (GU L 176 del 20.6.1998, pag. 36) e decisione 1999/39/CE della Commissione del 21 dicembre 1998 (che abroga la decisione 96/552/CE del 6 settembre 1996) (GU L 11 del 16.1.1999, pag. 47).

(7) Strategie sanitarie per la lotta contro le patologie infettive dei suini: esperienza europea. Documento di lavoro della Commissione, del 30 gennaio 1996 (VI/1715/96).

(8) GU L 47 del 21.2.1980, pag. 11.

(9) Decisione della Commissione 1999/246/CE del 30 marzo 1999 (GU L 93 dell'8.4.1999, pag. 24).

(10) EUR 5738 e.

(11) GU L 47 del 21.2.1980, pag. 11.

(12) L'uso dei vaccini con marcatore in particolare nella lotta contro le patologie infettive, PSC VI/8119/97, 17.9.1997.

(13) Decisione del Consiglio 93/384 del 14 giugno 1993, GU L 166 dell'8.7.1993, pag. 34.

(14) GU L 224 del 18.8.1990, pag. 29.

(15) Untersuchungen zu Vorkommen, Ausbreitung und Bekämpfung der KSP in Deutschland 1993 - 95 (senza data), Laboratorio di riferimento di Hannover.

(16) Regolamento (CE) n. 413/97 della Commissione (GU L 62 del 4.3.1997, pag. 26).

Regolamento (CE) n. 414/97 della Commissione (GU L 62 del 4.3.1997, pag. 29).

Regolamento (CE) n. 581/97 della Commissione (GU L 87 del 2.4.1997, pag. 11).

Regolamento (CE) n. 913/97 della Commissione (GU L 131 del 23.5.1997, pag. 14).

(17) Regolamento (CE) n. 370/98 della Commissione del 17 febbraio 1998 (GU L 47 del 18.2.1998, pag. 10).

(18) Decisione n. 97/122/CE della Commissione del 14 febbraio 1997 (GU L 45 del 15.2.1997, pag. 48).

(19) GU L 224 del 18.8.1990, pag. 19.

(20) Decisione n. 18/99/CE della Commissione del 22 dicembre 1998 (GU L 6 del 12.1.1999, pag. 18).

(21) GU L 016 del 21.1.1997, pag. 43.

(22) Regolamento (CE) n. 76/97 della Commissione del 17 gennaio 1997 (GU L16 del 18.1.1997, pag. 74).

(23) Regolamento (CE) n. 151/96 della Commissione del 29 gennaio 1996 (GU L 23 del 30.1.1996, pag. 9).

(24) Informazioni fornite dal Laboratorio comunitario di riferimento per la PSC.

(25) Allegato 8 alla Relazione finale di valutazione del LNV (marzo 1998).

(26) GU L 62 del 4.3.1997, pag. 26.

(27) Gli esperimenti condotti nel Laboratorio di riferimento di Hannover agli inizi del 1998 dimostrano che è molto difficile individuare la presenza del virus nel seme e viene rilevata solo in quantità molto modeste. Poiché i verri domestici non manifestano i sintomi che denunciano in maniera certa la presenza della PSC, tutti i centri hanno avuto tendenza a trattare i sintomi piuttosto che ad effettuare test per la PSC.

(28) Regolamento n. 1293/97 della Commissione del 3 luglio 1997 (GU L 176 del 4.7.1997, pag. 23).

(29) GU L 84 del 26.3.1997, pag. 12.

(30) GU L 208 del 2.8.1997, pag. 25.

(31) Regolamento (CE) n. 1688/97 della Commissione del 29 agosto 1997 (GU L 239 del 30.8.1997, pag. 1).

(32) Relazione sulla situazione del settore delle carni suine nell'Unione europea in vista di un'eventuale modifica delle misure di sostegno strutturali in questo settore, COM(1998)434 def., del 27.7.1998.

Risposta della Commissione

Sintesi

Anche se la Commissione riconosce che vi è ancora spazio per miglioramenti e che certe misure sono state ritardate dall'attenzione riservata a priorità più urgenti, essa ritiene che la Corte non riconosca in giusta misura i progressi realizzati sinora.

Sebbene la Comunità non sia del tutto esente dalla PSC, i dati di cui si dispone suggeriscono che le manifestazioni epidemiche più recenti siano legate al persistere della PSC nella popolazione di cinghiali e l'eradicazione della malattia in questo gruppo di animali presenta difficoltà particolari com'è stato fatto presente in una recente relazione del Comitato scientifico.

Il sistema di notifica di trasferimenti di animali ANIMO è indubbiamente suscettibile di miglioramento e la Commissione deciderà affinché si tenga conto delle osservazioni della Corte in una futura revisione di tale sistema. Per il momento, la priorità consiste nell'assicurare che ANIMO continui a funzionare dopo il primo gennaio 2000. Tuttavia, una parte sostanziale delle critiche espresse dalla Corte all'indirizzo di ANIMO sono attribuibili all'uso che funzionari nazionali hanno fatto del sistema piuttosto che a carenze del sistema stesso. Parte delle critiche, anzi, non riguardano nemmeno ANIMO, ma carenze nelle procedure amministrative nazionali. Si noti che ANIMO è essenzialmente un meccanismo di cooperazione fra gli Stati membri in cui la Commissione svolge il ruolo di facilitatore piuttosto che amministratore primario del sistema.

La Commissione riconosce che la sua politica di non vaccinazione dovrebbe essere riesaminata nel momento in cui i vaccini con marcatori diventino affidabili e disponibili. Tuttavia, una prova di tali vaccini compiuta all'inizio di quest'anno ha indicato che lo sviluppo non ha ancora raggiunto una fase che ne consenta l'utilizzazione e si stima che occorreranno ancora diversi anni prima che tali vaccini diventino un'opzione realistica.

La Commissione finanzia attualmente un progetto di ricerca che effettua un'analisi costi/benefici di strategie alternative di controllo della PSC, compreso il possibile uso in futuro di vaccini con marcatori. Nel frattempo rimane essenziale, per ragioni commerciali internazionali, mantenere la politica di non vaccinazione.

Come la Corte constata, le ispezioni della Commissione negli Stati membri hanno determinato la riduzione o il rifiuto di richieste di rimborso delle spese nazionali per le misure prese per affrontare l'insorgenza della PSC. I lavori nel merito sono ancora in corso. La Corte ha partecipato alle ispezioni della Commissione in uno Stato membro nel 1998 e non vi è divergenza di opinioni tra le due istituzioni quanto all'inammissibilità della spesa allora esaminata.

È stata la Commissione a introdurre il concetto di tetti comunitari e nazionali per quanto concerne il numero di animali ammissibili per misure eccezionali di sostegno del mercato, utilizzando i poteri gestionali a sua disposizione, in occasione dell'insorgenza di PSC del 1993 - 1994. Cambiamenti dei tetti sono affatto naturali poiché nessuno sa sin dall'inizio quanti animali saranno colpiti dalle epizoozie. Tali decisioni sono prese dal Comitato di gestione per le carni suine presieduto dalla Commissione. Vengono adottate disposizioni dopo uno scambio di vedute tra la Commissione e gli Stati membri interessati, sia durante una fase preparatoria che durante le riunioni stesse. Tuttavia, la responsabilità primaria di attuare tali decisioni ricade sugli Stati membri.

La Commissione proporrà che il tasso di cofinanziamento per misure a sostegno del mercato sia in futuro lo stesso per le misure veterinarie onde evitare le difficoltà descritte dalla Corte. Essa rammenta tuttavia che per diversi anni misure eccezionali di sostegno del mercato sono state finanziate al 100 % e che è su iniziativa della Commissione che è stato gradualmente introdotto il concetto di cofinanziamento.

La Commissione condivide il parere che si dovrebbero responsabilizzare maggiormente i produttori sugli aspetti finanziari dell'eradicazione delle epizoozie, ad esempio tramite qualche forma di sistema assicurativo. Poiché tale questione è di competenza di ciascuno Stato membro, la Commissione intende, nel quadro della revisione della legislazione comunitaria su tali tematiche, valutare la possibilità di aiutare gli Stati membri ad istituire tali sistemi.

La Commissione riconosce che i lavori volti ad assicurare che gli Stati membri presentassero piani d'emergenza efficaci per affrontare la PSC hanno richiesto più tempo del previsto. Vi sono diversi motivi. In primo luogo, il carico imposto alle risorse umane della Commissione dai lavori preparatori per l'introduzione del Mercato unico, nello stesso periodo in cui si rivelò necessario affrontare la crisi della BSE, ha imposto di operare delle scelte nel definire le priorità dei lavori. Poiché esistevano già piani ben definiti per affrontare le insorgenze di afta epizootica che potevano essere usati nel caso di manifestazioni di PSC, si è ritenuto che la preparazione di piani specifici per la PSC potesse essere ragionevolmente procrastinata. Purtroppo la successiva epizoozia ha dimostrato che l'attività veterinaria degli Stati membri (che in tutti i casi hanno la responsabilità primaria per il controllo della malattia, onde tenere conto della situazione epidemiologica locale all'atto di controllare i focolai epizootici) avevano sottovalutato la virulenza e l'infettività del virus della PSC e non erano preparati nel modo in cui avrebbero dovuto esserlo.

Il settore veterinario della Commissione è stato successivamente ristrutturato e rafforzato, sia per quanto concerne la legislazione che gli ambiti ispettivi, rendendo possibile una maggiore attività per quanto concerne l'adozione di piani d'emergenza per la PSC alla luce dei problemi più recenti incontrati nell'eradicazione di tale malattia. L'ufficio alimentare e veterinario della Commissione con sede a Dublino è ora impegnato in una serie di missioni per valutare l'efficacia dei piani d'emergenza degli Stati membri.

La Commissione condivide il parere della Corte che l'epizoozia di PSC del 1997 - 1998 ha sottolineato la necessità di rivedere certi aspetti della legislazione vigente in merito a tale malattia e della sua attuazione, anche se è stato dimostrato che la PSC può essere controllata ed eradicata efficacemente se la legislazione vigente viene applicata in modo adeguato. Tenendo conto dell'esperienza e dei cambiamenti nelle conoscenze scientifiche, tuttavia, la Commissione proporrà una revisione della direttiva nei prossimi mesi.

Introduzione

Principali caratteristiche del mercato

1 - 7. La Commissione condivide in linea di principio la descrizione che la Corte fa delle caratteristiche del mercato.

Per quanto concerne la struttura dell'industria suinicola, si noti che l'assenza di misure dirette di sostegno o di aiuti diretti ai redditi degli allevatori di suini nel quadro della politica agricola comune ha portato ad una specializzazione e concentrazione. I produttori sono stati obbligati a fare economie di scala per assicurare i loro guadagni e mantenere la competitività.

Gestione da parte della Commissione

Programmi di eradicazione e sorveglianza

13. Iniziative comunitarie volte a migliorare la prevenzione, il controllo o l'eradicazione della PSC sono state prese negli ultimi anni in tutti gli ambiti della Comunità identificabili quali ad alto rischio di PSC, nel quadro della direttiva 80/217/CEE del Consiglio e della decisione 90/424/CEE del Consiglio.

Piani di eradicazione vengono attuati in tutte le aree della Germania, della Francia e dell'Italia in cui la PSC è endemica tra la popolazione di cinghiali. Un programma di sorveglianza viene inoltre condotto in Germania avente per oggetto le aziende che allevano suini domestici, in particolare nelle aree maggiormente esposte al rischio della PSC. Nel resto della Comunità il virus della PSC non è presente in forma endemica. Quando si manifestano focolai i piani d'emergenza (vedi oltre) dovrebbero assicurare un'adeguata attuazione delle misure fissate dalla legislazione per una rapida eradicazione della malattia.

Negli ultimi due decenni la Commissione si è adoperata per assicurare che laboratori designati in via ufficiale siano in grado di diagnosticare la PSC in modo accurato e uniforme in tutti gli Stati membri. Inoltre, sono stati finanziati progetti di ricerca che hanno portato allo sviluppo di tecniche di biologia molecolare in grado di distinguere rapidamente tra diversi ceppi virali della PSC. In tal modo gli epidemiologi dispongono di un importante strumento addizionale per individuare i focolai della malattia.

La Commissione è ben consapevole dei problemi legati alla presenza di PSC in alcuni paesi dell'Europa centrale e orientale e al futuro ampliamento della Comunità. Diverse attività sostenute

Insorgenza della PSC nell'Unione europea - gennaio 1997-ottobre 1999

(situazione al 25 ottobre 1999)

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dalla Commissione nell'ambito del programma di diagnosi e controllo veterinari attivato tra più paesi nell'ambito di PHARE concernono una prevenzione e un controllo migliori della PSC e prevedono misure quali:

- formazione di ricercatori, veterinari ufficiali e veterinari sul terreno nelle procedure diagnostiche e di ispezione frontaliera;

- fornitura di attrezzature di laboratorio e definizione di tecniche di laboratorio comuni;

- preparazione di piani d'emergenza.

Dopo l'epizoozia del 1997/98 (l'ultima insorgenza si è registrata nel luglio 1998 in Spagna) l'incidenza dei focolai di malattia nella Comunità è diminuita notevolmente (cfr. tabella). Anche se in certi casi l'origine esatta della malattia non è stata pienamente chiarita, i risultati delle indagini epidemiologiche effettuate a seguito delle manifestazioni più recenti fanno pensare ad una correlazione diretta o indiretta con la persistenza della PSC nella popolazione dei cinghiali. Sfortunatamente l'eradicazione della PSC tra i cinghiali presenta diverse difficoltà com'è stato fatto presente in una relazione datata 10 agosto 1999(1) da parte del Comitato scientifico.

Piani di emergenza

14 - 15. L'analogia delle misure di controllo e di eradicazione da applicarsi nel caso di afta epizootica e in quello di PSC è conosciuto dalla legislazione comunitaria. L'articolo 14b della direttiva 80/217/CEE del Consiglio stabilisce che i criteri da applicarsi mutatis mutandis per l'elaborazione dei piani d'emergenza per la PSC sono quelli fissati per l'afta epizootica.

Piani per l'eradicazione dell'afta epizootica sono stati approvati dalla Commissione nel 1993 e nel 1995(2). Le loro disposizioni sono valide in ampia misura anche per la PSC in quanto concernono le risorse richieste per affrontare le emergenze epidemiche e le persone coinvolte nelle misure di eradicazione sono essenzialmente le stesse: allevatori, industria delle carni suine, veterinari, ecc.

Considerata la pertinenza degli analoghi piani d'emergenza per l'afta epizootica la Commissione ha ritenuto che le risorse umane disponibili andassero assegnate prioritariamente ad attività per la realizzazione del mercato interno(3) e per affrontare la crisi della BSE. Il settore veterinario della Commissione è stato successivamente ristrutturato e rafforzato, sia per gli aspetti legislativi sia ispettivi, rendendo possibile una maggiore attività per quanto concerne l'adozione di piani d'emergenza per la PSC, tenendo conto dei problemi dimostrati recentemente nell'eradicazione di tale malattia. Tuttavia, tali lavori hanno richiesto più tempo di quanto ci si attendesse poiché alcuni Stati membri hanno ritardato nel presentare i piani e/o le loro eventuali modifiche.

L'ufficio competente per la Commissione (Ufficio alimentare e veterinario, Dublino) ha attuato e ha in previsione di attuare una serie di missioni per accertare l'efficacia potenziale dei piani d'emergenza degli Stati membri, in modo specifico nell'ambito di una missione imperniata sul controllo della malattia.

La Commissione ha rammentato agli Stati membri in diverse occasioni, nel corso delle riunioni del Comitato veterinario, la necessità di sottoporre a test i piani nazionali destinati ad affrontare le epizoozie.

Inoltre, il sistema ANIMO sarà sottoposto ad ulteriori verifiche per accertare il suo funzionamento e l'attuazione della legislazione pertinente da parte degli Stati membri.

Vaccinazione

16 - 18. La politica di non vaccinazione adottata dalla Comunità per la PSC si basa sull'eliminazione dei branchi infettati da PSC. Tuttavia, essa comprende anche la possibilità dell'uso di vaccini in situazioni d'emergenza, anche se si devono applicare severe restrizioni alla commercializzazione nelle zone in cui si usano vaccini convenzionali. Ciò è dovuto all'impossibilità di distinguere tra animali vaccinati e animali infetti. Il problema potrà essere superato quando saranno disponibili i vaccini con marcatori (test di laboratorio affidabili per l'individuazione di animali vaccinati ma successivamente infettati).

Dando seguito ad un parere del Comitato scientifico, la Commissione ha finanziato prove di laboratorio su larga scala imperniate sull'uso potenziale di vaccini con marcatori, prove che sono state effettuate in otto laboratori in diversi Stati membri sotto il coordinamento del laboratorio di riferimento comunitario per la PSC.

La prova è terminata nel giugno 1999. I risultati hanno indicato che i vaccini con marcatori ridurrebbero la diffusione dell'infezione all'interno di un branco e quindi ridurrebbero il rischio che la malattia si diffonda ad altri allevamenti, ma non impedirebbero la trasmissione transplacentare del virus nella maggior parte delle scrofe gravide vaccinate. Inoltre, i test usati per distinguere tra animali vaccinati e animali infetti non sono adatti per l'uso su singoli capi e la loro sensibilità e specificità è inferiore a quella dei test convenzionali esistenti.

Dei risultati di tale prova terranno conto la Commissione e gli Stati membri nel quadro della revisione della direttiva 80/217/CEE del Consiglio (cfr. punto 84).

19. Tra le azioni di follow-up al seminario del 1994 menzionato nella risposta al punto 35 vi sono la preparazione e il finanziamento da parte della Commissione di:

- uno studio sull'epidemiologia della PSC in zone densamente popolate del Belgio e della Germania (focolai dal 1993 e 1995);

- progetto di ricerca, iniziato a metà del 1998, FAIR5-CT-3566 "Sviluppo di strategie di prevenzione e di controllo per affrontare i problemi di salute animale e correlati in zone ad alta densità di animali della Comunità". Il progetto effettua un'analisi costi/benefici di strategie alternative di controllo della PSC compreso l'uso possibile di vaccini con marcatori. Coordinatore del progetto è la Landbouwuniversiteit di Wageningen (NL).

Notifica dei trasferimenti di animali

24. Della concezione del sistema ANIMO si è sempre fatta carico la Commissione che, a tal fine, ha adottato l'insieme delle decisioni necessarie. Il funzionamento di tale rete a livello europeo richiede un centro comune che consenta lo scambio di messaggi direttamente alle unità del sistema oppure per il tramite dei centri nazionali. La ditta Eurokom è stata designata quale centro comune (server) nella rete informatizzata a seguito di gare d'appalto (cfr. decisioni 91/638/CEE e 92/373/CEE). Le modalità della collaborazione tra il centro e gli Stati membri sono state inoltre fissate con decisione della Commissione (decisione 92/486/CEE modificata). Il centro deve essere considerato quale fornitore di servizi agli Stati membri che ne assicurano il finanziamento. Il sistema ANIMO è stato oggetto di valutazione in un seminario tenutosi in Portogallo dal 26 al 29 ottobre 1997. Durante tale seminario si è esaminato lo studio realizzato dalla ditta Alcatel ("Analisi e valutazione dell'attuale rete ANIMO e dell'architettura del sistema"). La necessità di un centro tecnico comune è stata ancora una volta ribadita. Il ruolo di tale centro non può essere quello di "gestire" il sistema, ma di assicurare l'invio di messaggi che gli sono trasmessi.

26. Il malfunzionamento del sistema ANIMO in Spagna durante un certo periodo è legato a diverse cause interne alla Spagna. La questione è stato discussa sia in seno al gruppo di esperti che a livello del Comitato veterinario permanente. A partire dal 1o novembre 1996 il centro nazionale in Spagna non era più in grado di assicurare il ricevimento di messaggi in provenienza dagli altri Stati membri.

È il caso comunque di notare che i Paesi Bassi hanno effettuato, per le autorità spagnole, una stampa di tutti i messaggi concernenti i loro invii di suini. Tali copie sono state a disposizione delle autorità spagnole a partire dal 10 febbraio 1997.

La stessa procedura è stata anche adottata per l'Italia in cui due consegne di suinetti infetti provenienti dai Paesi Bassi sono state rintracciate e la PSC è stata rapidamente eradicata senza che si riscontrassero focolai secondari. Per tale motivo la dichiarazione delle autorità spagnole che le carenze del sistema ANIMO sono state una delle principali cause della diffusione della PSC è perlomeno discutibile.

A partire dal mese di aprile 1997 la gestione del sistema ANIMO in Spagna è stata affidata alla ditta Tragsatec. Per un periodo transitorio (aprile 1997-gennaio 1998), tale ditta ha assicurato il ricevimento di messaggi trasmessi dal centro mediante e-mail. Essa s'incaricherà della loro distribuzione alle diverse autorità interessate.

27 - 29. La Commissione ritiene che la situazione attuale posa essere migliorata. Tale miglioramento dovrebbe avvenire essenzialmente grazie ad un maggiore coinvolgimento degli utilizzatori piuttosto che rivoluzionando il sistema.

Attualmente, la Commissione deve vigilare prioritariamente affinché il sistema possa continuare dopo il 1o gennaio 2000. Si tratta di regolare un problema che riguarda tutti i sistemi informatici sia per quanto concerne l'hardware che il software. Superata tale scadenza, la Commissione prenderà in considerazione i commenti della Corte per rafforzare l'affidabilità del sistema nella direzione emersa dal seminario menzionato in precedenza e tenendo conto delle scadenze legali previste nel sistema attuale.

Misure eccezionali di sostegno del mercato

31. L'uso di un tetto per gli animali ammissibili è stato introdotto per la prima volta in occasione dell'epizoozia del 1993/94. Onde predisporre un cofinanziamento delle misure di sostegno del mercato si sono applicati i tetti sia ai finanziamenti comunitari che a quelli nazionali. Successivamente, il sistema di cofinanziamento ha seguito la regola del "70 - 30 %", ma il principio di un tetto è stato mantenuto. I tetti sono stati stimati dagli Stati membri e adattati regolarmente in linea con gli sviluppi della malattia.

I tetti possono essere considerati soltanto alla stregua di un orientamento per il calcolo degli aspetti finanziari della misura. Essi devono essere adattati di tanto in tanto in funzione dello sviluppo dei focolai di malattia, ed è del tutto impossibile fissare anticipatamente un numero preciso di capi ammissibili.

Dei risultati delle ispezioni in loco della Commissione si è tenuto conto al momento dell'elaborazione o della modifica delle misure di sostegno.

Controlli in loco effettuati dalla Commissione

34. Il caso dei Paesi Bassi (nel marzo 1997) è stato il primo in cui si è seriamente presa in considerazione la possibilità di trasmissione della PSC tramite l'inseminazione artificiale.

La questione non è trattata specificamente dalla direttiva 80/217/CEE, ma soltanto dalla direttiva 90/429/CEE sugli scambi intracomunitari e le importazioni di sperma degli animali della specie suina. Tuttavia, nella primavera del 1997 la situazione del sud dei Paesi Bassi era tale che avrebbe dovuto portare ad un approccio molto più cauto quanto al commercio di sperma dalle aree sottoposte a limitazione verso il resto del paese.

La Commissione è ora pienamente consapevole del rischio e ha riservato alla questione la massima attenzione in un caso successivo in occasione di un controllo in loco della Repubblica federale di Germania (fine 1998) e nella revisione della direttiva 80/217/CEE (cfr. punto 84).

Nel caso di un focolaio di PSC, i capi a fine ingrasso non possono essere venduti sul mercato nel modo normale a causa di restrizioni veterinarie e commerciali. È in questa fase del processo di produzione che si devono applicare le misure di sostegno del mercato offrendo agli allevatori la possibilità di consegnare i loro animali da ingrasso alle autorità. Non è necessario procedere all'acquisto di giovani capi da ingrasso in quanto questi possono essere commercializzati nel modo normale una volta terminata l'epizoozia.

35. La Commissione condivide il parere della Corte che l'epidemia di PSC del 1997 - 1998 ha evidenziato la necessità di rivedere certi aspetti della legislazione attuale in merito a questa malattia e della sua attuazione, anche se si è dimostrato che la PSC può essere controllata ed eradicata efficacemente anche in zone ad alta densità di animali laddove si applichi adeguatamente la legislazione vigente.

Tuttavia, la legislazione lascia spazio ad un certo grado di flessibilità che consente alle autorità competenti di controllare la malattia tenendo conto della situazione epidemiologica locale. Spetta agli Stati membri fare un uso adeguato di tale flessibilità e introdurre, se del caso, ulteriori misure che possono andare al di là dei requisiti di minima delle direttive comunitarie, laddove ciò sia ritenuto necessario per raggiungere l'obiettivo conformemente all'articolo 249 del Trattato.

È evidente che l'eradicazione di certe zoonosi può comportare difficoltà addizionali in aree con alta densità di animali. La questione è stata affrontata diverse volte nelle riunioni scientifiche organizzate dalla Commissione, ben prima dell'epizoozia del 1997.

La Commissione finanzia ulteriori ricerche su tali questioni (cfr. anche i punti 16 - 19) e tale problematica è anche trattata nel quadro della revisione in corso della direttiva 80/217/CEE.

Finanziamento della Comunità

37. La Commissione desidera ribadire che per molti anni misure eccezionali di sostegno del mercato sono state finanziate dal bilancio comunitario al 100 %. Il principio di cofinanziamento da parte dello Stato membro è stato introdotto dalla Commissione progressivamente nei regolamenti ad hoc che danno il via a misure straordinarie di sostegno del mercato legate alle due ultime importanti epizoozie (1993 - 94 e 1997 - 98). Il primo passo è stato l'introduzione del concetto di tetti comunitari e nazionali sul numero di capi ammissibili al programma. Il secondo passo è stato l'applicazione della ripartizione dei costi al 70 - 30 % tra la Commissione e lo Stato membro interessato.

Il sistema di cofinanziamento delle misure di sostegno del mercato è stato introdotto dalla Commissione utilizzando i poteri gestionali a sua disposizione in quanto sono gli Stati membri ad avere il ruolo principale nella lotta contro la PSC. Il fatto che la responsabilità finanziaria degli Stati membri sia stata impegnata ha accresciuto la loro consapevolezza della necessità di prendere misure efficaci per combattere la malattia.

La Commissione proporrà che il tasso di cofinanziamento delle misure di sostegno del mercato sia in futuro lo stesso di quello delle misure veterinarie onde evitare le difficoltà evocate dalla Corte.

I particolari delle transazioni effettuate sulla linea di bilancio B2 - 5106, cui sono imputate le spese della peste suina classica, possono essere reperiti nella contabilità della Commissione tramite il sistema SINCOM, cui la Corte ha accesso.

41. Lo stato attuale dei controlli, in particolare delle spese 1998 recentemente introdotte, non consente ancora di stabilire esattamente l'importo delle spese della Spagna che saranno infine riconosciute ammissibili. È tuttavia verosimile che una parte importante delle spese presentate non sarà riconosciuta quale ammissibile se si considerano le osservazioni