IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea L 239/24

DECISIONE DELLA COMMISSIONE

del 20 marzo 2013

sulle misure SA.23425 (11/C) (ex NN 41/10) attuate dall'Italia nel 2004 e nel 2009 in favore di SACE BT S.p.A.

[notificata con il numero C(2013)1501]

(Il testo in lingua italiana è il solo facente fede)

(Testo rilevante ai fini del SEE)

(2014/525/UE)

LA COMMISSIONE EUROPEA,

visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 108, paragrafo 2, primo comma,

visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),

dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni a norma dei suddetti articoli (1),

considerando quanto segue:

I. PROCEDIMENTO

(1) Con denuncia presentata il 5 giugno 2007 e registrata il 7 giugno 2007, la Commissione è stata informata che nel maggio 2004 SACE S.p.A. («SACE») aveva assegnato una dotazione iniziale di capitale di 100 milioni di EUR alla sua nuova controllata, SACE BT S.p.A. («SACE BT») («la prima misura»).

(2) Con lettera del 6 novembre 2009, il denunciante ha presentato ulteriori argomenti a sostegno della sua denuncia e ha informato la Commissione riguardo a una misura supplementare, sotto forma di copertura riassicurativa, che SACE ha concesso alla SACE BT nel 2009 («la seconda misura»).

(3) Nel corso dell'indagine preliminare, la Commissione ha rilevato che SACE BT aveva beneficiato di due conferimenti di capitale concessi da SACE il 18 giugno e il 4 agosto 2009 (rispettivamente «la terza misura» e «la quarta misura»).

(4) Con lettera del 23 febbraio 2011, la Commissione ha informato l'Italia della propria decisione di avviare il procedimento di indagine formale di cui all'articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea («la decisione di avvio del procedimento») in relazione alle quattro misure in questione.

(5) La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (2). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni in merito alle misure.

(6) La Commissione ha ricevuto osservazioni solamente da parte di SACE, trasmesse il 5 maggio 2011. SACE ha allegato vari documenti giustificativi, fra cui una nuova presentazione del piano industriale relativo al periodo 2005-2008 per l'operatività di assicurazione sul breve termine, elaborato da SACE con l'assistenza del consulente esterno KPMG e approvato dal consiglio di amministrazione il 18 maggio 2004 («il piano industriale iniziale»), la lettera di un consulente esterno del 7 luglio 2004 in cui vengono specificati i servizi aggiuntivi forniti («la lettera del consulente»), le analisi supplementari per il piano industriale relative al mercato italiano delle informazioni commerciali, al mercato italiano del recupero crediti e ai suoi principali operatori e al mercato assicurativo del credito nell'Europa centrale e dell'Est del marzo 2004 («supplementi al piano industriale»), l'aggiornamento del piano industriale 2005-2008 approvato il 19 novembre 2004 (il «piano industriale aggiornato»), estratti del verbale delle riunioni del Consiglio di amministrazione del 28 aprile 2004 e del 18 maggio 2004, un piano industriale relativo alla possibile acquisizione di Assicuratrice Edile S.p.A. del maggio 2005 («piano aziendale di acquisizione di Assedile»), il Revised budget di SACE BT del 31 marzo 2009, il piano industriale di SACE BT per il periodo 2010-2011, del 4 agosto 2009 («il piano industriale 2010-2011»).

(7) Il 5 maggio 2011 l'Italia ha trasmesso la sua risposta alla decisione di apertura del procedimento.

(8) Il 23 giugno 2011 la Commissione ha richiesto ulteriori informazioni. Il 13 luglio 2011 si è svolto un incontro con le autorità italiane e i rappresentanti della società. A seguito di tale riunione, la richiesta di informazioni inviata in data 23 giugno 2011 è stata integrata da ulteriori domande emerse nel corso dei colloqui. La richiesta di informazioni supplementari è stata inviata il 4 agosto 2011. Con lettera del 15 settembre 2011, l'Italia ha trasmesso la risposta alla richiesta di informazioni, allegando vari documenti giustificativi, fra cui una lettera di invito a presentare offerte per i servizi di consulenza per l'elaborazione di un piano industriale per l'esercizio delle attività di assicurazione del credito all'esportazione a breve termine nei mercati industrializzati, datata 17 dicembre 2003 («la lettera di invito»), altri documenti preparati da un consulente esterno relativi alla possibile acquisizione di Assicuratrice Edile S.p.A. e le note presentate al consiglio di amministrazione di SACE BT nel periodo maggio 2005 — settembre 2008 relative a varie opportunità di acquisizioni internazionali e altre forme di espansione internazionale.

(9) Con lettera del 25 gennaio 2012 (3), la Commissione ha richiesto ulteriori informazioni. Il 5 marzo 2012 l'Italia ha trasmesso la risposta, alla quale ha allegato il verbale delle riunioni del Consiglio di amministrazione di SACE e del suo predecessore, l'Istituto per i servizi assicurativi del commercio estero — SACE, del 21 novembre 2003, del 3 dicembre 2003, del 10 novembre 2004, del 1o aprile 2008, del 1o ottobre 2008, del 28 novembre 2008, dell'11 febbraio 2009, del 1o aprile 2009, del 26 maggio 2009, del 1o luglio 2009 e del 9 settembre 2009, ulteriori documenti riguardanti l'acquisizione di Assedile e un raffronto tra le previsioni relative agli indicatori finanziari nel piano industriale iniziale e le cifre reali.

(10) Poiché le argomentazioni presentate in precedenza dall'Italia erano tese a dimostrare l'assenza di elementi di aiuto nelle misure concesse, le informazioni fornite in merito all'eventuale compatibilità di queste ultime, nel caso in cui venissero considerate aiuti, erano limitate. Con lettera del 21 febbraio 2012 (4), i servizi della Commissione hanno chiesto all'Italia di presentare ulteriori elementi che potessero dimostrare l'eventuale compatibilità degli aiuti.

(11) In risposta a questa lettera, il 30 marzo 2012 l'Italia ha presentato una raccolta di documenti interni di SACE volti a dimostrare la conformità delle misure concesse nel 2009 (la seconda, la terza e la quarta misura) al criterio dell'investitore operante in un'economia di mercato. La raccolta contiene principalmente: a) il verbale della riunione del consiglio di amministrazione del 10 dicembre 2008 e i relativi allegati concernenti cambiamenti della struttura organizzativa volti a potenziare il controllo del rischio; b) una sintesi dei cambiamenti a livello dirigenziale relativi al periodo 2009-2012; c) il verbale della riunione del Consiglio di amministrazione del 24 novembre 2011 e i relativi allegati relativi all'aggiornamento del piano industriale 2011-2013; d) la relazione finanziaria di fine anno dell'esercizio 2011.

II. DESCRIZIONE DELLE MISURE

II. 1. SACE E IL SUO COINVOLGIMENTO NEI RISCHI ASSICURABILI SUL MERCATO (5)

(12) SACE, la società madre di SACE BT, è una società per azioni interamente controllata dallo Stato italiano. Si tratta dell'agenzia italiana di credito all'esportazione. All'inizio del 2004, da ente pubblico è stata convertita in una società per azioni detenuta al 100 % dallo Stato italiano. SACE assicura rischi assicurabili sul mercato a breve termine e a lungo termine ai sensi della comunicazione della Commissione relativa all'assicurazione del credito all'esportazione a breve termine (6) («comunicazione sul credito all'esportazione») con la garanzia dello Stato.

(13) Ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 3, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 143 (7) che ha riformulato la garanzia applicabile a SACE in virtù della legge n. 227 del 24 maggio 1977, le operazioni e le categorie di rischi assicurabili, fra cui, tra gli altri aspetti, la copertura geografica, devono essere definite dal Comitato interministeriale per la programmazione economica («CIPE»). Entro il 30 giugno di ciascun anno, il CIPE delibera le previsioni finanziarie e i fabbisogni finanziari relativi a determinati rischi e definisce i limiti globali degli impegni assumibili in garanzia da parte dello Stato distintamente per le garanzie di durata inferiore e superiore a ventiquattro mesi.

(14) Nel 1997 la Commissione ha adottato la comunicazione sul credito all'esportazione, che prevede che non possano essere concessi aiuti di Stato agli assicuratori del credito all'esportazione per quanto riguarda i rischi assicurabili sul mercato e che gli assicuratori del credito all'esportazione pubblici debbano, come condizione minima, tenere un'amministrazione e una contabilità separate per la copertura, per conto o con la garanzia dello Stato, dei rischi assicurabili e di quelli non assicurabili sul mercato, al fine di dimostrare di non beneficiare di aiuti di Stato nelle loro operazioni di assicurazione dei rischi assicurabili sul mercato. Per ottemperare alla comunicazione sul credito all'esportazione, nella riunione del 7 luglio 1998, il consiglio di amministrazione di SACE ha deciso di metter fine, a partire dal 18 settembre 1998, all'attività di copertura dei rischi assicurabili sul mercato (così definita all'epoca, cioè l'assicurazione del credito all'esportazione a breve termine relativa ai 15 paesi dell'UE-15) relativamente ai contratti di assicurazione diretta.

(15) Fra le modifiche introdotte dalla comunicazione sul credito all'esportazione del 2001 (8) figura anche la sostituzione dell'elenco dei nomi di tutti gli Stati membri che apparivano in allegato alla versione della comunicazione del 1997 con un riferimento generico agli Stati membri dell'Unione europea, in modo che i futuri allargamenti dell'Unione europea non avrebbero comportato l'obbligo di modifica della comunicazione.

(16) Pertanto, al momento dell'adesione dei dieci nuovi Stati membri, il 1o maggio 2004 («UE-10»), i rischi a breve termine non assicurabili sul mercato relativi ai dieci nuovi paesi sono divenuti assicurabili sul mercato. Di conseguenza, le disposizioni relative ai rischi assicurabili sul mercato contenute nella comunicazione sul credito all'esportazione si applicano, a partire da tale data, anche a tali rischi.

(17) L'articolo 6 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (convertito nella legge 24 novembre 2003, n. 326) — recante le disposizioni relative alla trasformazione, con decorrenza dal 1o gennaio 2004, dell'istituto per i servizi assicurativi del commercio estero (SACE) in società per azioni (SACE S.p.A.) — ha definito l'ambito delle operazioni della società, tenendo conto dell'evoluzione del mercato in oggetto. In particolare, l'articolo 6, paragrafo 12, stabilisce che: «La SACE S.p.A. può svolgere l'attività assicurativa e di garanzia dei rischi di mercato come definiti dalla disciplina dell'Unione europea. L'attività di cui al presente comma è svolta con contabilità separata rispetto alle attività che beneficiano della garanzia dello Stato o costituendo allo scopo una società per azioni. In quest'ultimo caso la partecipazione detenuta dalla SACE S.p.A. non può essere inferiore al 30 % [e alcuni fondi conferiti precedentemente] non possono essere utilizzati per la sottoscrizione del suo capitale. [L'attività di copertura dei rischi assicurabili sul mercato] non beneficia della garanzia dello Stato».

(18) In occasione delle modifiche al quadro legislativo indicate ai punti 14-16, SACE ha deciso di istituire SACE BT.

(19) Per ottemperare alle norme dell'Unione, SACE ha deciso di adottare e utilizzare una contabilità separata per i rischi assicurabili sul mercato (9) per il periodo compreso tra la data in cui i rispettivi rischi sono divenuti automaticamente assicurabili sul mercato (1o maggio 2004) e la data in cui è stata costituita SACE BT (27 maggio 2004) (cfr. la tabella 1 al considerando 19 della decisione di avvio del procedimento). Nel quadro della contabilità separata non sono stati attribuiti capitali in relazione a tali attività. I conti sono stati separati in base alle disposizioni giuridiche italiane. Il collegio sindacale fa riferimento a ciò nella relazione annuale 2004 della SACE, dando atto dell'avvenuta chiusura, alla fine del 2004, della gestione separata dei rischi di mercato (10).

II. 2. IL BENEFICIARIO, SACE BT

(20) SACE BT è stata costituita il 27 maggio 2004 (11), con un capitale azionario di 100 milioni di EUR, versato interamente da SACE, in seguito all'approvazione del piano industriale da parte del Consiglio di amministrazione di SACE, il 18 maggio 2004. Inoltre, SACE (12) ha provveduto a un trasferimento di capitale per 5,8 milioni di EUR nel fondo riserve della SACE BT (il cosiddetto «fondo di organizzazione»), che è stato successivamente utilizzato per ammortizzare le perdite, per esempio nel 2004 e nel 2005 (13). Il 3 luglio 2004, SACE BT ha ricevuto l'autorizzazione all'esercizio da parte dell'Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo (ISVAP) e ha cominciato le attività il 15 ottobre 2004.

(21) Attualmente, l'attività di SACE BT si articola nel ramo assicurazione del credito (54 % dei premi nel 2011), nel ramo cauzioni (30 %) e in altri settori concernenti i rischi della costruzione (13 %).

(22) Nell'ambito del segmento dell'assicurazione del credito, SACE BT risulta essere attiva nel ramo dell'assicurazione del credito all'esportazione a breve termine per quanto riguarda i rischi assicurabili sul mercato, ai sensi della comunicazione sul credito all'esportazione. Essa eroga inoltre copertura del credito per le transazioni effettuate in Italia (assicurazione delle transazioni commerciali nazionali). Per una piccola quota del proprio portafoglio, SACE BT è rimasta attiva nel ramo dei rischi non assicurabili sul mercato a breve termine (cfr. tabella 1). Come comunicato dall'Italia, questa attività, al pari delle altre, viene svolta a condizioni di mercato e senza la garanzia dello Stato. Tabella 1 Ripartizione geografica dei rischi relativi all'assicurazione del credito di SACE BT (%) 2005 (14) 2006 (14) 2007 (14) 2008 2009 2010 2011 Nazionali — territorio italiano 42,5 47,5 55,4 67,3 73 76,7 77,4 Esteri — assicurabili sul mercato 39,8 46,6 37,4 25,1 21 18,1 17,3 Esteri — non assicurabili sul mercato 17,7 5,9 7,2 7,6 6 5,2 5,3

(23) Il ramo cauzioni di SACE BT si è sviluppato grazie all'acquisizione di Assicuratrice Edile S.p.A. («Assedile»). Nel 2005, SACE BT ha acquisito una quota iniziale del 70 % della stessa. Il processo di acquisizione è stato avviato nel marzo 2005. Assedile, specializzata nel ramo cauzioni, offriva garanzie per i rischi della costruzione e ha cambiato la propria denominazione in SACE Surety nel gennaio 2009. A seguito dell'acquisizione delle restanti quote di minoranza di SACE Surety, l'impresa si è fusa tramite incorporazione in SACE BT, che è diventata il titolare unico (15).

(24) SACE BT è l'azionista unico di SACE Servizi S.r.l., società costituita per la fornitura di servizi relativi all'acquisizione e alla gestione di informazioni commerciali. Nel 2011, SACE Servizi ha inoltre iniziato l'attività di recupero dei crediti per conto di SACE BT.

(25) Le funzioni di audit interno, gestione del rischio e conformità di SACE BT sono esternalizzate alla società madre, SACE (16).

(26) Nel secondo anno successivo alla sua costituzione, SACE BT ha registrato un modesto utile, con una redditività del capitale netto (ROE) dello 0,11 %. Tuttavia, a partire dal 2007 (terzo anno di attività), essa ha cominciato a registrare perdite (cfr. la tabella 2). Tabella 2 ROE di SACE BT (%) Anno ROE 2005 – 1,51 2006 0,11 2007 – 1,02 2008 – 38,0 2009 – 30,6 2010 – 4,4 2011 0,23 Fonte: Relazioni finanziarie di SACE BT.

(27) In particolare, SACE BT ha registrato perdite significative sia nel 2008 (pari a circa 29,5 milioni di EUR) che nel 2009 (pari a circa 34 milioni di EUR). Nel 2009, i sinistri liquidati da SACE BT hanno raggiunto i 66,4 milioni di EUR, cioè il 42,6 % in più dell'anno precedente (17). A fronte di una contrazione dei volumi assicurati da parte delle principali società specializzate nell'assicurazione del credito e nelle cauzioni nel 2009, SACE BT ha assicurato transazioni per un totale di 20,4 miliardi di EUR, con un aumento del 34,2 % rispetto ai 15,2 miliardi di EUR assicurati nel 2008.

(28) La situazione della società è migliorata nel 2010, quando il combined ratio (18) è sceso al 108 %, rispetto al 163 % registrato nel 2009 (cfr. tabella 5), e nel 2011, anno in cui la società ha chiuso con un modesto utile (pari a 0,247 milioni di EUR).

II. 3. LA DENUNCIA

(29) Il denunciante ha sostenuto che la dotazione di capitale iniziale di 100 milioni di EUR (prima misura) che la società madre, SACE, ha conferito a SACE BT nel 2004 è imputabile allo Stato, non è compatibile con il criterio dell'investitore operante in un'economia di mercato e costituisce un aiuto di Stato incompatibile (cfr. i considerando 29 e 30 della decisione di avvio del procedimento). Il 6 novembre 2009, il denunciante ha inoltre informato la Commissione in merito alla riassicurazione concessa da SACE a SACE BT, anch'essa imputabile presumibilmente allo Stato e non in linea con il criterio dell'investitore operante in un'economia di mercato, che si configurava pertanto come una nuova misura di aiuto incompatibile con l'articolo 107 del trattato (la seconda misura).

(30) Rispetto alla decisione di avvio del procedimento, il denunciante non ha fornito osservazioni.

II. 4. DESCRIZIONE DELLE MISURE DI CUI ALLA PRESENTE DECISIONE

(31) L'indagine formale avviata dalla Commissione il 23 febbraio 2011 riguarda le seguenti quattro misure concesse da SACE a SACE BT (per maggiori dettagli cfr. i considerando 33-41 della decisione di avvio del procedimento): a) prima misura : la dotazione di capitale iniziale di 100 milioni di EUR in forma di capitale sociale e il conferimento di capitale nel fondo riserve (il cosiddetto fondo di organizzazione) per 5,8 milioni di EUR, nel 2004 (19); b) seconda misura : una copertura riassicurativa del tipo in eccesso di sinistro (20) per i rischi assicurabili sul mercato per il 2009, accordata il 5 giugno 2009. La seconda misura è stata concessa da SACE quando SACE BT non è riuscita a collocare il 100 % della copertura sul mercato privato. In particolare, risulta che prima del 2009 SACE BT ottenesse la propria riassicurazione prevalentemente dagli operatori privati. Tuttavia, in fase di rinnovo dei contratti di riassicurazione per l'anno 2009, nel contesto della crisi finanziaria, SACE BT ha incontrato difficoltà. Anche se SACE BT ha contattato un numero significativo di operatori del mercato, essa è riuscita a ottenere da cinque riassicuratori privati soltanto una copertura pari al 25,85 % della riassicurazione in eccesso di sinistro relativa ai rischi assicurabili sul mercato per il 2009. I contratti sono stati sottoscritti il 30 gennaio 2009. Altri 16 operatori contattati da SACE BT, cui sono state offerte le stesse condizioni degli operatori che hanno fornito la copertura, hanno deciso di non partecipare alla copertura riassicurativa. I riassicuratori dovevano coprire la quota dei sinistri eccedente i 5 milioni di EUR fino a 40 milioni di EUR. I cinque riassicuratori privati che nel 2009 hanno partecipato alla riassicurazione in eccesso di sinistro sono i seguenti: Hannover Rückversicherung AG (10 %), Sirius International Insurance Corporation (7,5 %), DEVK Rückversicherungs und Beteiligungs AG (3 %), Atradius Reinsurance Ltd. (2,5 %) e Assurisk SA (2,85 %). Il 5 giugno 2009 la società madre, SACE, ha sottoscritto la parte rimanente della copertura, ossia il 74,15 %, alle stesse condizioni di priorità, portata e tasso accettate dai riassicuratori privati; c) terza misura : una ricapitalizzazione di 29 milioni di EUR in data 18 giugno 2009 a copertura delle perdite registrate nel 2008; d) quarta misura : una ricapitalizzazione di 41 milioni di EUR in data 4 agosto 2009 (21).

(32) La tabella 3 riporta una cronologia delle quattro misure e dei principali eventi e decisioni riguardanti SACE e SACE BT (sulla base delle informazioni e della documentazione a sostegno presentate alla Commissione). La tabella reca anche le date in cui sono stati presentati o discussi alcuni documenti, cui si fa riferimento più avanti nella presente decisione. Tabella 3 Ordine cronologico delle quattro misure e dei principali eventi e decisioni riguardanti SACE e SACE BT 21.11.2003 — Studio svolto dal consulente esterno McKinsey relativo agli scenari del mercato potenziale della SACE 17.12.2003 — Lettera di invito a presentare offerte per i servizi di consulenza al fine di elaborare un piano industriale per l'attività di assicurazione del credito a breve termine di SACE 1.1.2004 — Trasformazione dell'«Istituto per i servizi assicurativi del commercio estero — SACE» in società per azioni (SACE SpA) Marzo 2004 — KPMG svolge analisi supplementari per il piano industriale concernenti il mercato italiano delle informazioni commerciali, il mercato italiano del recupero dei crediti e i suoi principali operatori e il mercato dell'assicurazione del credito in Europa centrale e orientale 28.4.2004 — Calcolo del capitale disponibile (free capital) di SACE 1.5.2004 — Adesione di dieci nuovi Stati membri all'Unione — I rischi non assicurabili sul mercato a breve termine per l'UE-10 diventano rischi assicurabili sul mercato 18.5.2004 — KPMG presenta al Consiglio di amministrazione di SACE il piano industriale contenente i principali elementi a sostegno del rendimento atteso per il periodo 2005-2008 — Il Consiglio di amministrazione di SACE approva il piano industriale per il periodo 2005-2008 relativo alla costituzione di SACE BT 27.5.2004 — Creazione di SACE BT — Viene versato il capitale di 105,8 milioni di EUR (prima misura) 3.7.2004 — SACE BT riceve l'autorizzazione all'esercizio dell'attività di riassicurazione da parte dell'Istituto nazionale per la vigilanza, l'ISVAP 15.10.2004 — Inizio delle attività di SACE BT 19.11.2004 — Il Consiglio di amministrazione di SACE BT approva l'aggiornamento del piano industriale per il periodo 2005-2009 Marzo 2005 — Avvio del processo di acquisizione di Assedile (22) 15.4.2005 — Presentazione della valutazione riguardante Assedile eseguita dal consulente esterno, KPMG (preceduta dall'esame della «sala dati» (data room) — Discussione del consiglio di amministrazione di SACE BT in merito alla possibile acquisizione di Assedile 18.4.2005 — Prima offerta non vincolante di SACE BT per il 70 % di Assedile 30.5.2005 — Presentazione dell'addendum alla valutazione di Assedile da parte del consulente esterno KPMG 30.9.2005 — SACE BT firma il contratto definitivo per l'acquisizione del 70 % di Assedile 19.9.2006 — Piano industriale — offerta congiunta di SACE BT e Ducroire per l'acquisizione del 66 % di KUP Dicembre 2006 — Relazione del consulente esterno a SACE BT e Ducroire sulla valutazione del 66 % della KUP Ottobre 2007 — SACE BT e Ducroire acquisiscono congiuntamente il 66 % di KUP 6.3.2008 — SACE BT acquisisce il restante 30 % di Assedile 30.1.2009 — SACE BT riesce a ottenere da cinque riassicuratori privati il 25,85 % della riassicurazione in eccesso di sinistro in relazione ai rischi assicurabili sul mercato 25.2.2009 — SACE BT cede in perdita a SA Ducroire il proprio 33 % di capitale azionario di KUP 26.5.2009 — Il Consiglio di amministrazione di SACE approva il versamento di 29 milioni di EUR in favore di SACE BT 5.6.2009 — SACE sottoscrive il restante 74,15 % della riassicurazione in eccesso di sinistro in relazione i rischi assicurabili sul mercato (seconda misura) 18.6.2009 — L'assemblea ordinaria degli azionisti di SACE BT approva la copertura delle perdite registrate alla fine del 2008, mediante il versamento di 29 milioni di EUR da SACE (terza misura) e di 0,49 milioni di EUR dalle riserve del fondo di organizzazione 1.7.2009 — Il Consiglio di amministrazione di SACE approva il versamento in conto capitale di 41 milioni di EUR in favore di SACE BT 4.8.2009 — L'assemblea ordinaria degli azionisti di SACE BT approva il versamento in conto capitale di 41 milioni di EUR da SACE (quarta misura) — Il Consiglio di amministrazione di SACE BT approva il piano industriale per il periodo 2010-2011 7.12.2010 — Il Consiglio di amministrazione di SACE BT approva un piano industriale per il periodo 2011-2013 24.11.2011 — Riunione del Consiglio di amministrazione di SACE BT: aggiornamento del piano industriale per il periodo 2011-2013 23.2.2012 — Riunione del Consiglio di amministrazione di SACE BT: revisione del modello organizzativo di SACE BT.

II. 5. MOTIVI PER L'AVVIO DEL PROCEDIMENTO

(33) Per quanto riguarda la prima misura, la Commissione ha inizialmente spiegato che, relativamente alla dotazione di capitale iniziale, la qualifica di aiuto avrebbe potuto essere esclusa se tale dotazione fosse risultata versata per i rischi non assicurabili sul mercato e/o se si fosse trattato semplicemente di un versamento in conto capitale in favore di SACE BT già assegnato per l'attività assicurativa a breve termine esistente in precedenza presso SACE (compresi i rischi anteriormente non assicurabili sul mercato, divenuti poi rischi assicurabili sul mercato il 1o maggio 2004). La Commissione ha indicato che in quella fase non era in possesso di informazioni sufficienti per valutare l'eventuale rispetto di tali condizioni.

(34) In secondo luogo, la Commissione ha espresso dubbi sul fatto che l'Italia avesse agito come avrebbe agito un investitore privato in simili circostanze. Si tratta del cosiddetto criterio dell'investitore operante in un'economia di mercato che, se soddisfatto, esclude l'esistenza di un vantaggio per il beneficiario della misura. a) Per quanto riguarda la prima misura, sulla scorta delle informazioni fornite, la Commissione ha sollevato dubbi sul fatto che la valutazione del rendimento atteso di SACE BT realizzata nel 2004, al momento della sua creazione, sarebbe stata sufficiente a convincere un investitore operante in un'economia di mercato ad effettuare un conferimento di capitale. La Commissione sottolinea che l'unico piano industriale presentato all'epoca riportava semplicemente previsioni per gli anni 2005-2008 e prevedeva un ROAE (Return On Average Equity)che avrebbe raggiunto soltanto un livello del 5 % nel 2008 (compresa una deduzione pari a 1,1 milioni di EUR per la riserva di perequazione) (23). A quanto risulta, all'epoca non sono state eseguite altre valutazioni su un possibile aumento del rendimento a copertura delle perdite iniziali e la Commissione non era a conoscenza di analisi del potenziale rendimento di eventuali acquisizioni nel settore. L'Italia è stata invitata a presentare ulteriori elementi comprovanti che l'investimento fosse stato effettuato a condizioni di mercato. b) Per quanto riguarda la seconda misura, sulla base delle informazioni fornite dalle autorità italiane che illustrano le difficoltà di reperire la copertura riassicurativa sul mercato, la Commissione ha sollevato dubbi sul fatto che la seconda misura non abbia conferito un vantaggio a SACE BT. c) Per quanto concerne la terza e la quarta misura, la Commissione era del parere che, alla luce delle perdite registrate, SACE BT non avrebbe potuto reperire un capitale di tale entità sul mercato.

(35) In terzo luogo, la Commissione ha indicato che le misure concesse da SACE (impresa pubblica) sembravano essere imputabili allo Stato (criterio delle risorse statali), pur non esprimendo una posizione definitiva sulla questione.

(36) Infine, la Commissione ha sollevato dubbi sul fatto che se le misure si fossero rivelate aiuti esse avrebbero potuto essere considerate compatibili con il mercato interno, non esistendo alcuna base giuridica che preveda la compatibilità di tali aiuti.

III. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI

(37) La Commissione ha ricevuto osservazioni solamente da SACE.

IV. OSSERVAZIONI SULLA DECISIONE DI AVVIO DEL PROCEDIMENTO E DOCUMENTAZIONE SUPPLEMENTARE PRESENTATA DALL'ITALIA E DA SACE

IV. 1. IMPUTABILITÀ

(38) L'Italia e SACE hanno sostenuto che tutte e quattro le misure concesse da SACE non sarebbero imputabili allo Stato italiano. Nella loro risposta alla decisione di avvio del procedimento, l'Italia cita ampiamente le sentenze della Corte nelle cause Stardust Marine (24), Olympic Airways (25) e SIC-RTP (26). Su richiesta della Commissione, l'Italia ha trasmesso un elenco fornito da SACE contenente i nominativi dei membri del Consiglio di amministrazione di SACE dell'epoca in cui ciascuna delle quattro misure in questione è stata adottata dal Consiglio di amministrazione di SACE (27). Ove opportuno, SACE ha indicato la posizione ricoperta nella pubblica amministrazione dai rispettivi membri del Consiglio di amministrazione.

(39) Per quanto riguarda la prima misura, l'Italia ha inoltre sostenuto che l'investimento in SACE BT era molto esiguo rispetto alle dimensioni di SACE. Tale elemento dimostrerebbe che lo Stato non aveva alcun motivo di essere coinvolto in un investimento di modesta entità e che, di conseguenza, la misura non sarebbe imputabile allo Stato.

(40) Per quanto riguarda la seconda misura, l'Italia ha chiarito che il CIPE non decide in merito all'attività di riassicurazione di SACE (28).

IV. 2. CRITERIO DEL VANTAGGIO: PRIMA MISURA

(41) Nella documentazione trasmessa dopo la decisione di avvio del procedimento, l'Italia e SACE hanno asserito che l'investimento era in linea con la prassi di mercato.

(42) Ad integrazione della documentazione trasmessa in precedenza, costituita prevalentemente dal piano industriale iniziale, l'Italia e SACE hanno presentato ulteriori elementi a sostegno (cfr. i punti 6-9). In risposta a una domanda complementare della Commissione, l'Italia ha inoltre comunicato che dal 2003 non sono intercorsi scambi tra l'ISVAP e SACE/SACE BT contenenti stime realizzate da SACE/SACE BT sui requisiti patrimoniali e sul capitale disponibile, né valutazioni in proposito da parte dell'autorità di vigilanza nazionale (29).

(43) In primo luogo, SACE sottolinea di essere una società redditizia e che, essendo caratterizzata da una buona gestione aziendale, non vi è alcun motivo di mettere in dubbio il fatto che essa abbia effettuato l'investimento in SACE BT come un normale investitore. A dimostrazione di quanto asserito, SACE ha fornito dati comprovanti che nel periodo 2004-2010 essa è stata redditizia, avendo registrato un ROE superiore al 6 % in tutti gli anni in esame e un rapporto di distribuzione dei dividendi oscillante tra il 40 % e il 95 % degli utili. L'importo complessivo dei dividendi è stato pari a 2,1 miliardi di EUR e una quota del capitale pari a 3,5 miliardi di EUR è stata rimborsata allo Stato in quanto azionista. SACE sostiene inoltre che il suo investimento in SACE BT è stato eseguito ricorrendo al free capital inutilizzato e disponibile, quantificabile in circa 250 milioni di EUR alla data del 28 aprile 2004 (30). Inoltre, l'Italia asserisce che l'apporto di capitale era modesto rispetto alle attività svolte e agli utili generati da SACE (l'importo investito in SACE BT nel 2004 è stato pari all'1,2 % del capitale di SACE e al 20 % degli utili netti realizzati da SACE nel 2004) (31).

(44) In tale contesto, l'Italia ha peraltro chiarito che non è SACE che ha beneficiato della controgaranzia dello Stato, dato che tale garanzia aveva piuttosto lo scopo di offrire una controgaranzia alle controparti di SACE. A questo proposito, l'Italia ha sottolineato che, nel corso del periodo 2004-2010, la controgaranzia non è mai stata azionata, né lo Stato ha corrisposto pagamenti in favore di SACE in tale periodo (32).

(45) In secondo luogo, SACE ha dichiarato che l'investimento era diretto alla diversificazione dei rischi assicurati dal gruppo SACE (in termini di copertura geografica e settoriale). La copertura dei rischi del credito da parte del gruppo SACE, precedentemente limitata ai paesi non assicurabili sul mercato, doveva quindi espandersi in Italia e nel settore dei rischi del credito all'esportazione assicurabili sul mercato (rischio a breve termine all'interno dell'OCSE). Inoltre, l'ambito delle attività doveva essere ampliato, accorpando altre aree di attività in cui erano attivi i tre principali operatori del mercato privato.

(46) In terzo luogo, SACE ha affermato che per un nuovo operatore come SACE BT si presentavano significative opportunità di mercato non utilizzate. Tale fattore è stato analizzato prima di effettuare l'investimento. In particolare, il mercato italiano interno evidenziava un rapporto di penetrazione del settore dell'assicurazione del credito significativamente inferiore rispetto agli altri grandi mercati europei. Inoltre, vi era l'opportunità di operare nei mercati della UE-10, dove all'epoca non erano ancora presenti i principali operatori del mercato dell'assicurazione del credito. Prima che l'investimento venisse effettuato, le opportunità di mercato sono state analizzate in modo approfondito anche dal consulente esterno.

(47) In quarto luogo, SACE ha sostenuto che il ROE di SACE BT non può essere paragonato alla media del mercato, poiché SACE BT era una start-up all'epoca, mentre la presenza sul mercato delle altre società di assicurazione del credito alle esportazioni a breve termine era già consolidata.

(48) In quinto luogo, SACE ha asserito che, creando SACE BT nel 2004 per inserirsi nel mercato del credito all'esportazione a breve termine, gli organi di gestione si aspettavano di realizzare una redditività sufficiente del capitale investito, facendo affidamento su una strategia basata su tre direttrici (33): crescita endogena del ramo credito (di tipo start-up, per cui il piano industriale iniziale contiene previsioni per quattro anni) per quanto riguarda la prima direttrice, attività accessorie all'assicurazione del credito (altri rami o servizi), comprese possibili acquisizioni di altre aziende, in Italia (diversificazione per linea di business) per quanto riguarda la seconda direttrice ed espansione geografica attraverso acquisizioni di società operanti all'estero (diversificazione per area geografica) per quanto riguarda la terza direttrice.

(49) Secondo SACE, i principi alla base di tale strategia sono stati confermati dall'analisi del consulente esterno (34).

(50) Secondo SACE, dovrebbe essere evidente che le previsioni economiche e finanziarie elaborate nel 2004 non potevano comprendere o prevedere gli effetti di future acquisizioni, che sono poi avvenute alcuni anni dopo (35). In altri termini, le previsioni si basavano soltanto sulla crescita organica di SACE BT nel mercato italiano dell'assicurazione del credito (prima direttrice, di cui al punto 48) (36).

(51) Tenuto conto del carattere di start-up della società, la società madre ha scelto di iniettare più capitale in una soluzione unica nella fase iniziale. L'Italia sostiene che questo approccio è paragonabile a quello di un fondo di private equity che effettua investimenti anticipati a fronte di potenziali operazioni,che devono comunque essere soggetti a valutazioni indipendenti e coerenti con la strategia prestabilita (37).

(52) Inoltre, l'Italia ha asserito che, anche se il piano iniziale comprendeva solamente la redditività relativa alla prima direttrice di attività, all'epoca anche le altre due direttrici sono state menzionate e prese in considerazione. Se ne faceva menzione già nella lettera del 17 dicembre 2003, con cui si invitava un consulente a presentare un'offerta per elaborare un piano industriale per l'attività a breve termine di SACE (38). In particolare, nell'invito a presentare un'offerta trasmesso al consulente esterno, SACE chiedeva la presentazione di un numero limitato di scenari (massimo 2), in previsione di una crescita endogena di SACE basata sulle proprie risorse e i propri mezzi e sulla collaborazione con altre entità, italiane o straniere, con varie opzioni, ad esempio la collaborazione con uno dei principali operatori del mercato, la collaborazione con un operatore secondario (per esempio CESCE, Spagna o OND, Belgio) e la collaborazione con un operatore italiano nell'ambito di un altro segmento di mercato o di un altro settore finanziario.

(53) Per quanto riguarda le possibili relazioni con terzi, al consulente è stato chiesto di individuare gli eventuali vantaggi derivanti dalla condivisione di tecnologia e competenze, dalle economie di scala e dalla specializzazione e dall'integrazione delle attività a monte e a valle.

(54) SACE ha sostenuto che il Consiglio di amministrazione ha iniziato a discutere tali opportunità nello stesso periodo in cui è stata creata SACE BT. A ulteriore sostegno di tale affermazione, SACE ha fornito uno schema preliminare di collaborazione con OND (Belgio) e CESCE (Spagna), realizzato il 5 marzo 2004, vale a dire prima di concedere la prima misura (39).

(55) Per fornire una base alla futura espansione in altri mercati e linee di attività, nel marzo 2004 il consulente ha fornito a SACE un'analisi dettagliata degli operatori di mercato attivi in altri segmenti di attività in Italia (servizi di informazioni commerciali e recupero crediti) e di assicurazione del credito nell'Europa centrale e orientale (40), procedendo ad un'analisi comparativa (benchmarking) delle prassi di mercato (soprattutto relativamente ai principali operatori del mercato) in termini di costi (per esempio per la fornitura di informazioni commerciali e il recupero crediti), i tempi delle operazioni commerciali, l'analisi multipla dei prezzi delle acquisizioni recenti nel settore della fornitura di informazioni commerciali e l'analisi comparativa delle migliori prassi di mercato — considerate tali a motivo della posizione di leadership degli operatori, nei rispettivi segmenti di mercato — in termini di soluzioni commerciali operative.

(56) L'Italia rammenta che la strategia di acquisizione è iniziata a meno di un anno dall'avvio delle attività da parte di SACE BT (la prima offerta non vincolante di SACE BT per il 70 % di Assedile risale al 18 aprile 2005, mentre l'intero processo è stato avviato nel marzo 2005, cinque mesi dopo l'inizio delle attività da parte di SACE BT). Inoltre, l'Italia ha trasmesso alla Commissione varie comunicazioni presentate al Consiglio di amministrazione di SACE BT nel periodo 2006-2008, che prendevano in considerazione opportunità di acquisizione successive (41) (tutte basate su valutazioni di consulenti esterni, due diligence ecc., anche se per motivi diversi non tutte queste iniziative hanno avuto esito positivo).

Previsioni finanziarie

(57) Nella lettera di invito a presentare offerte per i servizi di consulenza, SACE ha chiesto previsioni finanziarie per i tre anni a venire, ovvero per il periodo 2005-2007. Fra l'altro, SACE ha chiesto di quantificare le risorse finanziarie (la capitalizzazione) necessarie per lo sviluppo di attività a breve termine e la redditività prevista (cioè il rendimento del capitale investito) (42).

(58) SACE ha sostenuto che, poiché le opportunità di acquisizione non erano ancora chiare e la relativa valutazione non ancora disponibile, il piano industriale iniziale si basava, per prudenza, soltanto sulla prima direttrice di attività (crescita endogena del ramo credito). La redditività prevista, anche se limitata, in quanto non comprendeva le strategie di acquisizione, risultava comunque positiva a partire dal 2007 (terzo anno di attività) (43) o a partire dal 2006, tenendo conto delle sinergie con la società madre (SACE), (secondo anno intero di attività).

(59) Inoltre, già nel novembre 2004, a solo un mese dall'inizio delle attività di SACE BT, un aggiornamento del piano aziendale per il periodo 2005-2009 (44) è stato discusso dal Consiglio di amministrazione (45) («il piano industriale aggiornato»). Tale aggiornamento conteneva un'analisi delle operazioni di SACE BT all'inizio della sua attività, nuove ipotesi di sviluppo, simulazioni economico-finanziarie e scenari di sviluppo. La nota di accompagnamento al Consiglio di amministrazione indicava chiaramente l'espansione dell'attività nel mercato delle cauzioni e la delineazione dello scenario evolutivo relativo ad altre opportunità di crescita esterna nei settori che presentavano opportunità di sinergie con l'attività di SACE BT, in modo da riallineare il rendimento dell'intero investimento di capitale in SACE BT sui parametri di riferimento del mercato.

(60) In particolare, nel piano industriale aggiornato, le varie direttrici dello sviluppo futuro delle attività venivano citate in modo esplicito: crescita endogena dell'attività di assicurazione del credito (prima direttrice, cfr. punto 48), espansione in altri segmenti di attività in Italia (seconda direttrice, cfr. punto 48) e crescita esterna, con la menzione «da sviluppare ulteriormente» (seconda e terza direttrice, cfr. punto 48), in funzione delle attività di un'azienda oggetto d'interesse. Il capitale necessario stimato per la prima direttrice era pari a 40,3 milioni di EUR. Per quanto riguarda la seconda direttrice, è stata indicata in dettaglio solo l'espansione endogena nel ramo delle cauzioni, unitamente a previsioni finanziarie distinte per tale linea di attività e a un capitale stimato a 3,7 milioni di EUR.

(61) Inoltre, è stata aggiunta un'analisi più dettagliata della redditività prevista in funzione del capitale assegnato ai rami dell'assicurazione del credito e delle cauzioni: il ROAE per i primi due tipi di prodotti (assicurazione del credito e cauzioni) sul capitale richiesto di 44 milioni di EUR è stato stimato a 12,5 % (con 40,3 milioni di EUR e il 12,1 % per il solo ramo dell'assicurazione del credito) (46). Nel documento si affermava che l'analisi era preliminare e necessitava di un'ulteriore elaborazione in fase di redazione del piano industriale aggiornato ai fini della regolamentazione (prevista per febbraio/marzo 2005).

(62) Stando al piano aggiornato, gli utili previsti ammontavano a 4,8 milioni di EUR nel 2008 mentre il ROAE stimato relativo all'intero capitale avrebbe raggiunto il 4,4 % nel 2009.

(63) Nelle sue deduzioni del 15 settembre 2011 e del 5 marzo 2012, l'Italia ha trasmesso il calcolo effettuato da SACE relativo a una redditività «ex ante implicita», che comprende le sinergie e le acquisizioni di KUP e di Assedile (cfr. la tabella 4). Ai fini di tale analisi, l'Italia ha preso in considerazione le valutazioni ex ante disponibili in diversi periodi di tempo: quando è stato preparato il piano industriale iniziale, quando è stata contemplata e valutata l'acquisizione del 70 % di Assedile e quando sono state contemplate e valutate le acquisizioni del 100 % di Assedile e del 33 % di KUP. Le sinergie previste dalle acquisizioni sono presentate separatamente in fondo alla tabella. Le acquisizioni avviate e valutate, ma non portate a termine, non vengono prese in considerazione in tale analisi. Gli eventuali capitali in eccesso non necessari per le acquisizioni di cui al punto 56, prima che queste vengano individuate e valutate, vengono assegnati soltanto al ramo dell'assicurazione del credito stand alone (prima direttrice). Tabella 4 Calcolo della redditività di SACE «implicita ex ante» Anno di riferimento Importo del capitale (in milioni di euro) Utile, al netto delle imposte, previsto nell'anno di riferimento (in milioni di euro) ROE Situazione al 18 maggio 2004 Ramo assicurazione del credito stand alone, come da piano industriale iniziale del maggio 2004 2008 105 3,7 3,5 % 105 3,7 3,5 % (47) Redditività «implicita ex ante» dopo acquisizione del 70 % di Assedile Acquisizione di Assedile (48) 2009 27 2,7 10,2 % Stand alone dopo acquisizione di Assedile 2008 78 3,7 4,7 % 105 6,4 6,1 % Redditività «implicita ex ante» dopo acquisizione del 100 % di Assedile e del 33 % di KUP Acquisizione di Assedile (70 % + 30 %) 2009 41,7 3,9 9,4 % Acquisizione di KUP (33 %) (49) 2011 13,3 1,2 8,7 % Stand alone dopo acquisizione di Assedile e KUP 2008 50 3,7 7,4 % 105 8,8 8,3 Redditività «implicita ex ante» dopo acquisizioni e inclusi i ricavi da sinergie Sinergie SACE BT/SACE 1,9 Sinergie SACE BT/Assedile 0,6 105 11,3 10,8 % (47)

(64) Quanto al tasso di rendimento che un investitore privato avrebbe richiesto per effettuare un investimento simile («tasso di rendimento richiesto»), l'Italia ha contestato la percentuale fornita dal denunciante (ROE dell'11,5 %). L'Italia ritiene che il campione di imprese utilizzato per calcolare il ROE non fosse rappresentativo e che il periodo di tempo rispetto al quale è stato calcolato il ROE non fosse adeguato. SACE ha sostenuto che il tasso di rendimento adeguato per il ramo dell'assicurazione del credito in Italia dovrebbe essere stabilito sulla base della redditività media registrata dalle società operanti in Italia, vale a dire da Coface Italia (Viscontea Coface) e da Euler Hermes SIAC, negli anni dal 1998 al 2003. In tal modo, si ottiene una percentuale del 10,25 % sulla base di una media non ponderata. SACE ha spiegato che Atradius (Italia) è stata esclusa dal calcolo dal momento che nel periodo in esame ha evidenziato una volatilità tale da inficiare in modo significativo i risultati, fino a portare ad un valore di benchmark negativo (– 2,4 %, utilizzando la media semplice, non ponderata) (50).

(65) Tuttavia, l'Italia ha preferito calcolare il tasso di rendimento richiesto utilizzando un'aliquota media ponderata. Secondo i documenti presentati dall'Italia, SACE ha calcolato l'aliquota media ponderata del ROE registrato da Coface Italia e Euler Hermes SIAC per il periodo 1998-2003 ponderando i ROE medi relativi a tale periodo per il peso percentuale dei premi lordi contabilizzati nello stesso periodo relativamente al ramo credito. Così calcolato, il tasso di rendimento risulterebbe pari all'8,7 %.

(66) L'Italia sostiene che la differenza tra i tassi di rendimento calcolati utilizzando medie non ponderate e ponderate, cioè la differenza tra il 10,25 % e l'8,7 %, non sia abbastanza significativa da avere ripercussioni sostanziali sulla decisione di un investitore con un orizzonte temporale di medio/lungo periodo. Tuttavia, l'Italia ha ritenuto più opportuno utilizzare il ROE medio ponderato, per i seguenti due motivi (51): a) il calcolo basato sulla media ponderata rappresenta un metodo migliore rispetto a un calcolo basato sulla media non ponderata, perché esprime meglio il tasso di rendimento richiesto in un settore con due operatori caratterizzati da differenze significative in termini di rendimento e di fatturato tra di loro e da un anno all'altro (52); b) come base per la ponderazione, l'Italia ha utilizzato i premi lordi contabilizzati nel ramo credito, con l'obiettivo di avere come oggetto di confronto un campione omogeneo con l'attività della neonata SACE BT nel 2004 (che inizialmente prevedeva il ramo dell'assicurazione del credito e solo successivamente si è estesa ad altre attività correlate). Il ramo cauzioni è stato escluso dalla base di calcolo in quanto caratterizzato da dinamiche diverse da quelle del ramo dell'assicurazione del credito. Nel 2004 solo Coface operava nel ramo cauzioni (53).

(67) L'Italia ha inoltre affermato che il tasso di rendimento richiesto calcolato sulla base dei premi complessivi (cioè non limitato esclusivamente ai premi del credito, come spiegato in precedenza) ammonterebbe al 9,5 %.

IV. 3. CRITERIO DEL VANTAGGIO: SECONDA MISURA

(68) SACE asserisce che la misura è stata adottata in un'ottica di massimizzazione dei profitti e che per questa ragione era compatibile con un'attività di riassicurazione in linea con la prassi di mercato. L'azienda sottolinea che le condizioni principali della copertura riassicurativa fornita da SACE a SACE BT nel 2009 erano analoghe a quelle accettate dai riassicuratori privati pochi mesi prima (cfr. il punto 31). A posteriori, è possibile concludere che di tale misura abbia beneficiato solamente la società madre, SACE, che ha ricevuto 1,56 milioni di EUR (54) di premi incassati, dal momento che SACE BT non ha fatto ricorso alla riassicurazione per coprire l'eccesso di sinistro indicato in precedenza.

(69) Inoltre, l'Italia afferma che a livello di requisito patrimoniale calcolato in base alle regole Solvency II in essere nel 2009 (Technical specifications del QIS4), la seconda misura non ha prodotto effetti di alleggerimento dei requisiti patrimoniali per SACE BT. In particolare, le coperture in eccesso sinistro non producevano alcun beneficio in quanto non riconosciute all'interno della formula standard utilizzata da SACE BT come metodo di quantificazione del requisito patrimoniale. Per quanto riguarda l'impatto sull'assorbimento di capitale, l'Italia ha precisato che per definizione tutte le forme riassicurative producono effetti sul livello di capitale, e quindi anche la copertura riassicurativa in eccesso di sinistro (55). Il 4 gennaio 2012 la Commissione ha espressamente chiesto all'Italia di quantificare l'alleggerimento dei requisiti patrimoniali a livello di SACE BT a seguito della riassicurazione in eccesso di sinistro stipulata nel 2009 con SACE. L'Italia non ha fornito le informazioni richieste, ma ha ribadito che la copertura riassicurativa Excess of Loss non genera alcun sgravo (relief) in termini di requisiti patrimoniali di vigilanza (56).

(70) SACE ha comunque asserito (57) anche che uno dei principali scopi della cessione in riassicurazione è l'aumento della capacità di sottoscrizione per l'assicuratore cedente.

(71) Per quanto riguarda l'applicazione della clausola di salvaguardia contenuta nella comunicazione sul credito all'esportazione (58), l'Italia ha dichiarato di non aver reputato opportuno concedere un sostegno pubblico al settore, decidendo di non avvalersi della clausola di salvaguardia (59). SACE non ha ritenuto pertinente la richiesta della Commissione di fornire informazioni suscettibili di dimostrare l'indisponibilità sul mercato di copertura dei rischi per gli esportatori (60).

IV. 4. CRITERIO DEL VANTAGGIO: TERZA E QUARTA MISURA

(72) SACE sostiene che con l'adozione della terza e quarta misura, essa ha perseguito l'obiettivo di riportare SACE BT a una situazione di «equilibrio finanziario», con l'obiettivo di garantire la solvibilità dell'impresa, in conformità con i vincoli imposti dalla normativa di settore. Una volta garantita la solvibilità di SACE BT, sarebbe stato possibile raggiungere un sufficiente livello di redditività (61). Inoltre, SACE sottolinea che molti concorrenti privati italiani di SACE BT hanno registrato perdite nel 2008 e nel 2009. Ciò ha comportato l'intervento dei loro azionisti, che hanno contribuito con conferimenti di capitale importanti (a livello internazionale anche Natixis Coface è stata ricapitalizzata due volte nel 2009 e all'inizio del 2010, mentre le perdite registrate da Coface nel 2009 sono ammontate a 163 milioni di EUR).

(73) SACE osserva inoltre che, anche se la crisi economica ha sostanzialmente interessato tutti gli operatori del mercato, i suoi effetti hanno avuto un impatto particolarmente grave su SACE BT, che si trovava ancora in fase di start-up. Per questo motivo, SACE BT non ha potuto usufruire della riserva di perequazione (62) per far fronte alle contingenze economiche e finanziarie, poiché tale riserva non era ancora stata costituita. Tutti gli altri principali concorrenti di SACE BT — fra cui anche Coface — hanno usufruito di questa riserva durante la crisi economica.

(74) In risposta alla richiesta della Commissione, presentata nella decisione di avvio del procedimento, di fornire la stima dei costi che sarebbero stati sostenuti da SACE in caso di vendita o liquidazione di SACE BT, SACE ha asserito che la liquidazione di SACE BT era un'eventualità puramente teorica che non poteva essere messa in atto in quel momento. Le motivazioni principali addotte da SACE fanno riferimento a quanto segue: a) la mancanza di un beneficio immediato nei confronti di SACE in qualità di azionista, poiché la liquidazione avrebbe piuttosto cristallizzato i risultati negativi conseguiti in un contesto di situazione di mercato particolarmente avversa prevalente in quel momento, oltre a procurare a SACE un significativo danno reputazionale, b) la possibilità che tale azione potesse essere interpretata dai mercati come una crisi di liquidità interna a SACE stessa e c) l'eventualità che la vendita sarebbe avvenuta a un prezzo non congruo (63). In risposta a un'altra richiesta di chiarimento della Commissione relativa all'esposizione di SACE nei confronti di SACE BT prima di concedere la seconda, la terza e la quarta misura, l'Italia ha altresì indicato che, in linea teorica, in caso di cessazione delle attività e messa in liquidazione delle attività di SACE BT nel corso dell'esercizio 2009, tutte le passività per un totale di 2,09 milioni di EUR sarebbero state potenzialmente a rischio. L'Italia ha indicato che il saldo netto tra attività e passività nei confronti di SACE per l'esercizio 2008 era stato positivo per un valore pari a 8,43 milioni di EUR (64); in termini netti SACE sarebbe stata quindi debitrice nei confronti di SACE BT.

(75) SACE ha affermato che l'applicazione del criterio dell'investitore operante in un'economia di mercato deve tenere conto anche dei vincoli normativi. […] (65) Inoltre, SACE sostiene che un investitore non è attento soltanto alla redditività di un investimento, ma tiene conto di altri aspetti, ad esempio la tutela dell'immagine pubblica del gruppo o il riassetto delle relative operazioni aziendali (66).

(76) L'Italia ha asserito che l'importo di 70 milioni di EUR (terza e quarta misura) faceva parte del capitale necessario individuato nel maggio 2009 dalla struttura della gestione del rischio (67) per conformarsi ai futuri requisiti di Solvency II (68), (69). Tale simulazione era basata sul Revised Budget 2009.

(77) Secondo SACE, le decisioni di ricapitalizzare di SACE BT sono state adottate in una prospettiva di ritorno alla redditività e del raggiungimento del punto di pareggio nel 2011 (70).

(78) Stando all'Italia, a partire dal 2009, SACE BT è stata soggetta a profonde trasformazioni relative ai processi organizzativi, gestionali e commerciali, che hanno ripristinato la redditività a lungo termine della società, permettendo di tornare agli utili nel 2011, in anticipo rispetto alle previsioni formulate nel piano industriale per il periodo 2011-2013. Date le mutevoli condizioni economiche e di mercato, il piano industriale di SACE BT per il periodo 2011-2013 è stato aggiornato per tener conto della crisi in corso e definire una serie di iniziative volte a migliorare ulteriormente la redditività (cfr. tabella 5). Il piano industriale aggiornato per il periodo 2011-2013 è stato approvato dal Consiglio di amministrazione di SACE BT il 24 novembre 2011. Il verbale della riunione del Consiglio di amministrazione del 24 novembre 2011 (cioè due anni dopo i conferimenti di capitale) fa riferimento all'obiettivo di migliorare gradualmente la redditività (misurata in termini di ROE) di modo da raggiungere la media del settore. Tabella 5 Dati finanziari di SACE BT presenti nel piano industriale 2010-2011 e nel piano aggiornato 2011-2013 Dati effettivi Previsioni del piano industriale 2010-2011 approvato dal consiglio di amministrazione il 4 agosto 2009 (72) Previsioni del piano industriale aggiornato 2011-2013 approvato dal consiglio di amministrazione il 24 novembre 2011 (73) In milioni di EUR 2008 (71) 2009 2010 Revised budget 2009 Piano aziendale 2010 Piano aziendale 2011 2011 previsioni 2012 previsioni 2013 previsioni Premi lordi (74) 99,7 95,2 94,6 […] […] […] […] […] […] Spese tecniche sostenute da SACE (sinistri di competenza) – 70,6 – 104,9 – 59,8 […] […] […] […] […] […] Spese generali – 36,1 – 38,2 – 37,3 […] […] […] […] […] […] Saldo tecnico pre- riassicurazione – 63,0 – 60,0 18,2 […] […] […] […] […] […] Saldo tecnico post-riassicurazione – 39,3 – 56,4 5,0 […] […] […] […] […] […] Risultato ante imposte – 39,5 – 47,3 – 4,8 […] […] […] […] […] […] Risultato netto – 29,5 – 34,1 – 4,8 [≤ 0] [≤ 0] [≤ 0] […] […] […] ROE lordo (%) (75) n/d – 41,7 % – 4,4 % n/d n/d n/d […] […] […] ROE netto (%) (76) – 38,0 % – 30,6 % – 4,4 % n/d n/d n/d […] […] […] Loss Ratio (%) 131,0 % 119 % 67 % […] […] […] […] […] […] COST ratio (%) 44,6 % 43 % 41 % […] […] […] […] […] […] Combined ratio (%) 175,6 % 163 % 108 % […] […] […] […] […] […]

(79) Nell'ultimo invio di documenti del 30 marzo 2012, l'Italia ha ribadito la non imputabilità delle misure allo Stato e la loro conformità con il criterio dell'investitore operante in un'economia di mercato. In primo luogo, l'Italia ha spiegato che si trattava di decisioni adottate all'interno del gruppo per proteggere la reputazione del gruppo. In secondo luogo, l'Italia ha sostenuto che SACE agisce come un operatore di mercato e investe le proprie risorse nello sviluppo del ramo in cui opera, senza fare in alcun modo affidamento sul sostegno pubblico. Durante la crisi, la società madre, SACE, è rimasta redditizia e ha distribuito dividendi allo Stato. Per questo motivo, l'Italia ha osservato che SACE non ha mai ritenuto necessario elaborare un piano di ristrutturazione da presentare alla Commissione conformemente alla comunicazione della Commissione sul ripristino della redditività e la valutazione delle misure di ristrutturazione del settore finanziario nel contesto dell'attuale crisi in conformità alle norme sugli aiuti di Stato («comunicazione sulle misure di ristrutturazione») (77). Nemmeno l'Istituto nazionale per la vigilanza, l'ISVAP, ha sollevato obiezioni o richiesto particolari procedure dopo la ricapitalizzazione di SACE BT. Infine, l'Italia ha ricordato la sua valutazione, dalla quale è emerso che sarebbe stato molto difficile, all'epoca, trovare un potenziale acquirente per SACE BT.

(80) L'Italia sostiene che la crisi di SACE BT non sia stata causata da processi interni, variazioni della domanda o altri fattori che imporrebbero un profondo ripensamento del modello commerciale (business model) ed una conseguente ristrutturazione, quanto piuttosto dal significativo incremento di sinistri innescato dalla crisi. Alla luce di questa situazione, l'Italia ha dichiarato che SACE ha deciso di concedere il capitale addizionale e introdurre le necessarie trasformazioni nell'organizzazione e nella gestionein piena autonomia e nell'ottica dell'investitore operante secondo logiche di mercato.

IV. 5. Compatibilità dell'aiuto

(81) L'Italia e SACE hanno dedicato la maggior parte delle loro osservazioni alla decisione di avvio del procedimento all'argomentazione che le misure sono conformi al criterio dell'investitore operante in un'economia di mercato e non sono imputabili allo Stato e che, di conseguenza, esse non comportano aiuti. Nel caso in cui la Commissione, tuttavia, avesse riscontrato che dette misure costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato, SACE ha sostenuto che le misure dovrebbero essere riconosciute e dichiarate compatibili con il mercato interno (78). Per quanto riguarda la seconda misura, SACE ritiene puramente speculativi i dubbi espressi dalla Commissione sulla compatibilità di tale misura (79). Per quanto riguarda la terza e la quarta misura, SACE ha ribadito che in ogni caso sarebbe possibile giungere ad un giudizio positivo sulla loro compatibilità con il mercato interno, ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del trattato, sulla base delle citate comunicazioni della Commissione (80).

V. VALUTAZIONE DELLE MISURE

V. 1. ESISTENZA DI AIUTO AI SENSI DELL'ARTICOLO 107, PARAGRAFO 1, DEL TRATTATO

(82) È necessario valutare se le quattro misure di cui alla sezione II.4 costituiscano aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato. Come stabilito dall'articolo 107, paragrafo 1, del trattato, salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.

(83) Perché vi sia aiuto di Stato devono pertanto essere soddisfatte le seguenti condizioni: l'aiuto deve essere imputabile allo Stato e finanziato da uno Stato membro ovvero mediante risorse statali, l'aiuto comporta un vantaggio selettivo che favorisce talune imprese o talune produzioni e l'aiuto falsa o minaccia di falsare la concorrenza e può incidere sugli scambi tra Stati membri.

(84) Essendo cumulative, tali condizioni devono risultare tutte soddisfatte affinché una misura sia considerata aiuto di Stato. Al contrario, se una delle condizioni non è soddisfatta, la misura oggetto della valutazione non può essere considerata aiuto di Stato.

(85) Al punto 61 della decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha indicato che la porzione delle misure che soddisfa una delle due seguenti condizioni non costituisce un aiuto: a) il capitale e la riassicurazione destinati ai rischi non assicurabili sul mercato (al contrario dei rischi assicurabili sul mercato) (il primo criterio di esclusione); non esistendo infatti un mercato relativo ai rischi di questo tipo, il sostegno pubblico non falserebbe la concorrenza tra le compagnie di assicurazione e la qualifica di aiuto potrebbe essere esclusa; b) la porzione di capitale destinato a SACE BT che era già implicitamente assegnato ai rischi (divenuti) assicurabili sul mercato all'interno di SACE (in quanto tale capitale, se trasferito a SACE BT assieme alle attività che sosteneva già presso SACE, rappresenterebbe la continuazione della stessa attività con il medesimo capitale sotto una forma giuridica diversa. Il trasferimento di tale capitale non costituirebbe pertanto un vantaggio a tali attività e la qualifica di aiuto potrebbe essere esclusa) (il secondo criterio di esclusione).

(86) Per quanto riguarda il secondo criterio di esclusione, SACE ha confermato che nessun capitale è stato assegnato ai rischi non assicurabili sul mercato relativi agli Stati membri dell'UE-10, che sono divenuti rischi assicurabili sul mercato prima della creazione di SACE BT (81). Quanto riferito è coerente con la linea di pensiero ribadita dall'Italia secondo cui la società era una start-up (cfr. anche i punti 96-100).

(87) Quanto al primo criterio di esclusione, in risposta alla richiesta della Commissione di distinguere tra rischi assicurabili sul mercato e rischi non assicurabili sul mercato (82), SACE ha risposto che i volumi relativi delle attività non assicurabili sul mercato trattati da SACE BT sono molto modesti (83). Inoltre, l'Italia ha affermato che SACE BT gestisce i rischi non assicurabili sul mercato a condizioni di mercato, cioè senza garanzia dello Stato, e che tale attività non è soggetta alla limitazione stabilita dal CIPE ogni anno per i rischi non assicurabili sul mercato inferiori ai 24 mesi (84).

(88) La Commissione osserva che la comunicazione sul credito all'esportazione prevede che se gli Stati membri intendono sovvenzionare i propri rischi non assicurabili sul mercato devono introdurre una contabilità separata, al fine di dimostrare che non vi sia un flusso di aiuti destinati ai rischi assicurabili sul mercato. Nel caso di specie, nessuna delle misure di SACE era nello specifico diretta a sostenere la modesta attività relativa ai rischi non assicurabili sul mercato. L'Italia non ha fatto valere l'intenzione di sostenere le attività relative ai rischi non assicurabili sul mercato e ritiene che tutte le misure siano state accordate a SACE BT come un insieme unico (e non a un'attività specifica) e alle condizioni di mercato. L'Italia non contesta il fatto che tutte queste misure siano analizzate alla luce del criterio dell'investitore operante in un'economia di mercato per individuare la presenza di un vantaggio.

(89) La Commissione concorda con l'Italia e con SACE per quanto concerne il fatto che le esclusioni di cui ai capitoli 4.1.1 e 4.1.2 della decisione di avvio del procedimento non si applicano nel caso di specie. Di conseguenza, la qualifica di aiuto delle (porzioni delle) quattro misure non può essere esclusa in funzione di tali criteri di esclusione. L'intero capitale conferito a SACE BT, pari a 105,8 milioni di EUR (prima misura) e le altre misure nel loro insieme potrebbero costituire aiuti e sono pertanto soggetti a valutazione.

V.1.1. Presenza di un vantaggio

V.1.1.1. Principi generali per la valutazione della presenza di un vantaggio

(90) Come indicato nei punti da 80 a 82 della decisione di avvio del procedimento, conformemente alla giurisprudenza consolidata, per stabilire se un conferimento di capitale assegna un vantaggio concorrenziale è necessario valutare se, in circostanze analoghe, un investitore privato operante in un'economia di mercato avrebbe fornito un apporto di capitale di tale entità (85) tenuto conto, in particolare, delle informazioni disponibili e degli sviluppi prevedibili alla data del conferimento (86).

(91) Il criterio dell'investitore operante in un'economia di mercato dovrebbe essere applicato ex ante; si dovrebbe cioè determinare se, all'epoca del progetto di investimento, vi fossero elementi che avrebbero convinto un investitore privato operante in un'economia di mercato a procedere a un conferimento di capitale di tale entità. Un investitore di questo tipo terrebbe in debita considerazione i rischi associati agli investimenti — e pretenderebbe una maggiore redditività dagli investimenti più rischiosi. Egli terrebbe conto dei vincoli previsti dal quadro normativo in vigore, per esempio nel settore dei servizi finanziari. Se i requisiti normativi specifici relativi a capitale minimo, liquidità e altri aspetti simili rendessero l'investimento non redditizio, un investitore operante in un'economia di mercato non procederebbe e non effettuerebbe investimenti che soddisfano i requisiti normativi ma che non garantiscono un adeguato livello di redditività.

(92) Un investitore privato non si accontenta del fatto che un investimento non provochi perdite o produca soltanto profitti limitati. Un investitore operante in un'economia di mercato cercherebbe di massimizzare il rendimento delle sue attività, conformemente alle circostanze relative ai suoi interessi, anche nel caso di un investimento in un'impresa di cui detiene già una partecipazione (87). Anche se il rendimento medio del settore è solo uno degli elementi che la Commissione può prendere in considerazione, un investitore prudente operante in un'economia di mercato, nel calcolo del livello congruo di redditività, pretenderebbe, in linea di principio, per il suo investimento, un rendimento minimo pari almeno al livello della redditività media del relativo settore (88).

(93) Secondo la giurisprudenza recente (89), uno Stato membro che invoca il rispetto del criterio dell'investitore operante in un'economia di mercato deve, in caso di dubbio, stabilire inequivocabilmente e sulla base di criteri oggettivi e prove verificabili che la misura attuata sia riconducibile alla sua qualità di azionista, dimostrando di aver agito a condizioni di mercato. A tal fine, può essere necessario produrre elementi di prova da cui emerga che la decisione si è basata su valutazioni economiche analoghe a quelle che, nelle circostanze della specie, un investitore privato razionale che si fosse trovato in una situazione la più analoga possibile a quella dello Stato membro avrebbe fatto accertare, prima di procedere all'investimento, al fine di determinare la redditività futura dell'investimento stesso. Ai fini dell'applicazione del criterio dell'investitore privato, gli unici elementi di prova pertinenti sono le informazioni che erano disponibile e gli sviluppi che erano prevedibili al momento in cui è stata presa la decisione di effettuare l'investimento. Ciò vale in particolare quando, come nel caso di specie, la Commissione cerca di stabilire se vi sia stato un aiuto di Stato in relazione a un investimento che non le è stato notificato e che, al momento in cui la Commissione svolge il suo esame, è già stato effettuato dallo Stato membro interessato.

(94) La Commissione, al momento della valutazione del rispetto del criterio dell'investitore operante in un'economia di mercato, deve operare una valutazione globale prendendo in considerazione, oltre agli elementi forniti dallo Stato membro stesso, qualsiasi altro elemento pertinente che le consenta di accertare se la misura in questione sia riconducibile alla sua qualità di azionista che agisce come un investitore operante in un'economia di mercato, o a quella di potere pubblico. In particolare, possono risultare pertinenti a tale riguardo, la natura e l'oggetto di tale misura, il contesto in cui essa si colloca, nonché l'obiettivo perseguito e le regole cui la misura stessa sia soggetta (90).

V.1.1.2. Presenza di un vantaggio nella prima misura

(95) Nei punti 95 e 96 della decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha espresso dubbi sul fatto che la prima misura potesse soddisfare il criterio dell'investitore operante in un'economia di mercato. In tale decisione, la Commissione ha indicato che il parametro che va verificato a tale riguardo è la redditività dell'investimento prevista dal piano industriale. In effetti, secondo la giurisprudenza e la prassi consolidate (91) la società madre, SACE, aveva la possibilità, analogamente a un investitore operante in un'economia di mercato in circostanze analoghe, di non assegnare il capitale, ma destinarlo ad altre attività o restituirlo allo Stato sotto forma di dividendi.

(96) È opportuno osservare che SACE ha applicato un sistema contabile separato per i rischi assicurabili sul mercato nel periodo tra la data in cui i rischi sono diventati automaticamente assicurabili sul mercato (1o maggio 2004) e la data in cui è stata istituita SACE BT (27 maggio 2004) (cfr. la tabella 1 al punto 19 della decisione di avvio del procedimento). Tuttavia, nessuna attività, passività e nessun contratto sono stati trasferiti dal conto consolidato separato a SACE BT [i contratti relativi ai rischi assicurabili sul mercato contabilizzati nella contabilità separata hanno avuto termine a seguito della scadenza naturale dei contratti di assicurazione o attraverso la risoluzione dei contratti in essere e i rischi assicurabili sul mercato sono stati progressivamente coperti con nuovi contratti di assicurazione da SACE BT (92)]. L'attività di quest'ultima è stata avviata ex novo.

(97) Inoltre, è necessario sottolineare che SACE BT è stata creata per concentrarsi su nuove attività commerciali, che non erano precedentemente coperte da SACE. Prima della creazione di SACE BT e del conferimento del relativo capitale iniziale, già alla fine del 2003, SACE era alla ricerca di esperti esterni che confermassero e analizzassero meglio le opportunità commerciali individuate da SACE per penetrare nel segmento dei rischi assicurabili sul mercato. Le principali opportunità sono state individuate nei segmenti di mercato in cui i principali operatori del mercato assicurativo del credito non erano ancora presenti all'epoca, ossia l'erogazione dell'assicurazione del credito in Italia per i crediti nazionali e l'assicurazione del credito all'esportazione per le aziende italiane, soprattutto le PMI, che esportavano verso paesi con rischi assicurabili sul mercato.

(98) Inoltre, il piano industriale di SACE BT si basava su un'analisi comparativa (benchmarking) del mercato e prevedeva la creazione ex novo della struttura societaria, piuttosto che la continuazione di attività commerciali del passato. In altre parole, il piano industriale non si basava sui risultati conseguiti (né sulla ristrutturazione di attività commerciali precedenti), ma è stato elaborato ex novo.

(99) Ne consegue che SACE BT non rappresenta la prosecuzione di un'attività esistente all'interno di SACE, ma il risultato di una decisione di costituire una start-up e sviluppare un'attività economica che non veniva svolta in seno a SACE.

(100) È pertanto possibile concludere che gli elementi di fatto forniti dall'Italia e da SACE nell'ambito del procedimento di indagine formale consentono alla Commissione di concludere che SACE BT è stata costituita come start-up e che non rappresentava la mera prosecuzione di attività già svolte all'interno di SACE.

(101) La Commissione ritiene che il piano industriale preparato per una start-up dovrebbe basarsi su un'attenta analisi delle opportunità aziendali offerte dal mercato in cui la start-up si propone di operare e sul probabile rendimento previsto e dovrebbe dimostrare che quest'ultimo è tale da indurre l'investitore a procedere all'investimento iniziale.

(102) Tuttavia, è normale che vi sia un certo grado di incertezza e quindi un qualche margine di adeguamento e perfezionamento del perimetro operativo e delle previsioni finanziarie. Ciò è particolarmente vero nei primi anni di attività di un'impresa. Per definizione, le nuove imprese non hanno una storia di rendimento finanziario su cui basare una valutazione e l'investitore deve elaborare un metodo che permetta di valutare l'impresa sulla base di imprese paragonabili (benchmarking) e previsioni finanziarie. Poiché le imprese giovani possono necessitare di un certo tempo per diventare redditizie, per valutare una start-up è opportuno concentrarsi sulle attività in grado di generare utili adeguati in futuro.

(103) Vi sono sufficienti elementi di fatto che confermano che, prima di decidere di creare SACE BT e di assegnarle il capitale iniziale, SACE ha condotto un'analisi del mercato in cui SACE BT avrebbe operato. I risultati delle discussioni iniziali e i primi elementi del piano industriale per lo sviluppo delle attività di SACE per gli anni 2004-2006 sono stati presentati alle riunioni del Consiglio di amministrazione di SACE (93) del 21 novembre e del 3 dicembre 2003 (94). Nel corso della riunione del 21 novembre 2003, il Consiglio di amministrazione di SACE ha discusso le nuove direzioni di sviluppo e la possibilità di operare nel settore dell'assicurazione del credito a breve termine nei paesi dell'OCSE, sulla base di uno studio preparato da un consulente esterno e da SACE, concludendo che per i rischi assicurabili sul mercato, investimenti, risorse e obiettivi dovevano essere definiti in base a uno studio di fattibilità (95).

(104) Successivamente, il compito di elaborare il piano industriale è stato assegnato a un consulente esterno considerato affidabile. Fra i compiti del consulente vi erano quelli di individuare le opportunità legate in particolare ai rischi a breve termine nei paesi dell'OCSE [in cui SACE aveva valutato l'entità del mercato a 2,5-5 miliardi di EUR (96)] e di stabilire le modalità operative per una nuova impresa.

(105) Nella lettera di invito del 17 dicembre 2003, si affermava chiaramente che la start-up non avrebbe potuto contare su alcun sostegno statale, né diretto (sostegno finanziario) né indiretto (utilizzando le risorse stanziate per i rischi non assicurabili sul mercato) (97).

(106) Il piano industriale iniziale presentato il 18 maggio 2004 conteneva un benchmarking (98) delle prassi di mercato (basato soprattutto sui principali operatori del mercato) relativamente a previsioni su prezzi, oneri relativi ai sinistri e altri rapporti di costi, nonché dettagli sulle modalità di costituzione e gestione dell'azienda, conformemente alle prassi di mercato. Il piano avrebbe potuto costituire una base solida per conformare le attività di una start-up alle prassi di mercato.

(107) Alla luce di quanto precede, la Commissione conclude che le procedure e le iniziative adottate da SACE prima di prendere la decisione di investire il capitale iniziale in SACE BT sono state conformi alle prassi di mercato seguite in circostanze analoghe. Segnatamente, prima di decidere in merito all'investimento, SACE ha commissionato uno studio di fattibilità a un consulente esterno e prima di procedere all'investimento ha attentamente valutato e individuato le significative opportunità di crescita nel mercato dell'assicurazione del credito in Italia e di ulteriore espansione nei mercati dell'Europa centrale e dell'Est o in altri servizi connessi all'assicurazione del credito.

(108) Per quanto riguarda il periodo di tempo limitato delle previsioni finanziarie contenute nel piano industriale iniziale (vale a dire solo il quadriennio 2005-2008) e la redditività limitata fissata come obiettivo al termine di tale periodo, la Commissione osserva che ciò è dovuto al fatto che alcuni degli elementi chiave dovevano ancora essere perfezionati e che il piano conteneva previsioni finanziarie riguardanti soltanto una parte delle attività previste (prima direttrice, cfr. punto 48).

(109) In tale contesto, la Commissione rileva che il piano industriale aggiornato, adottato formalmente dal Consiglio di amministrazione di SACE solo un mese dopo l'inizio delle attività di SACE BT, ha modificato alcune delle ipotesi iniziali, esteso le previsioni finanziarie di un anno, fino al 2009, e presentato stime del fabbisogno in termini di capitale e del rendimento relative al ramo dell'assicurazione del credito sviluppato in modo endogeno (prima direttrice). Per tale ramo, il fabbisogno è stato stimato a 40,3 milioni di EUR a fronte dei premi previsti, mentre il relativo rendimento atteso per il 2009 risultava pari a 4,8 milioni di EUR e il ROAE pari al 12,1 %. La nota di accompagnamento destinata al Consiglio di amministrazione indicava chiaramente l'espansione dell'attività verso il mercato delle cauzioni e delineava lo scenario evolutivo relativo ad altre opportunità di crescita esterna nei settori che presentavano opportunità di sinergie con l'attività dell'assicurazione del credito di SACE BT, in un'ottica di allineamento del rendimento dell'intero investimento in conto capitale in SACE BT ai parametri di riferimento del mercato. Nel documento si affermava che l'analisi era preliminare e che necessitava di un'ulteriore elaborazione in fase di redazione del piano industriale aggiornato ai fini della regolamentazione (prevista per febbraio/marzo 2005).

(110) L'Italia e SACE hanno altresì fornito documenti che dimostrano che il piano è stato oggetto di un riesame permanente. Ciò dimostra che il piano era effettivamente seguito e utilizzato dagli organi di gestione e aggiornato regolarmente sulla base delle nuove informazioni. Questa pratica sembra essere conforme a quella tipicamente seguita per le start-up, in cui la valutazione della redditività futura è incerta e deve essere adeguata dopo il varo delle attività.

(111) Per quanto riguarda le altre direttrici di sviluppo, vale a dire l'espansione delle operazioni di SACE BT attraverso acquisizioni («strategia di crescita esterna»), la Commissione osserva che la società ha individuato in una fase iniziale, con l'aiuto di un consulente esterno ritenuto affidabile (cfr. il punto considerando 113), le opportunità offerte da altri segmenti di mercato che presentavano significative sinergie rispetto all'attività fondamentale di assicurazione del credito (comprese potenziali acquisizioni). Data la struttura concentrata del mercato nell'Europa occidentale, SACE ha valutato la possibilità di espandersi nei mercati dell'Europa centrale e dell'Est in cui, all'epoca, i tre principali operatori dell'assicurazione del credito erano significativamente meno presenti rispetto all'Europa occidentale.

(112) La Commissione osserva che, anche se SACE BT ha ricevuto un capitale più ingente di quello necessario per la crescita organica del suo ramo dell'assicurazione del credito (prima direttrice), l'Italia e SACE hanno fornito documenti che dimostrano che prima della costituzione di SACE BT, il 27 maggio 2004, SACE aveva già preso in considerazione ed analizzato l'espansione nazionale e internazionale di SACE BT (rispettivamente, seconda e terza direttrice).

(113) In particolare, la seconda e la terza direttrice sono state prese in considerazione nella lettera del 17 dicembre 2003 (cfr. i punti 52 e 53), in cui il consulente esterno, oltre ad essere invitato ad analizzare la crescita endogena di SACE, ha ricevuto l'incarico di valutare un'eventuale collaborazione con altre entità, italiane o estere, ad esempio la collaborazione con uno dei più grandi operatori del mercato, la collaborazione con un operatore secondario (per esempio CESCE, Spagna o OND, Belgio) e la collaborazione con un operatore italiano attivo in un altro segmento di mercato o in un altro settore finanziario. Inoltre, nel marzo 2004, il consulente esterno aveva già fornito alcune analisi supplementari relative al mercato italiano delle informazioni commerciali, al mercato italiano del recupero crediti e ai suoi principali operatori e al mercato assicurativo del credito nell'Europa centrale e orientale (supplementi al piano industriale). Pertanto, anche se all'epoca in cui la prima misura è stata concessa non erano state effettuate previsioni finanziarie precise relative alla redditività prevista associata all'espansione verso altri servizi in Italia e in altri mercati geografici per mezzo di acquisizioni, SACE aveva già fatto preparare da un consulente esterno dotato di buona reputazione un'analisi a sostegno dell'individuazione di potenziali obiettivi.

(114) La Commissione riconosce che era ragionevole aspettarsi un ulteriore consolidamento degli operatori di mercato minori, nonché la probabile privatizzazione degli assicuratori del credito dell'Europa centrale e dell'Est. Essa comprende anche le difficoltà incontrate da SACE, nonostante il metodo iterativo utilizzato, per valutare con precisione in termini monetari l'importo di capitale da destinare alle future acquisizioni e i rendimenti che tali operazioni avrebbero reso possibili, prima che il titolare del potenziale obiettivo si decidesse a vendere e che fossero valutati i rendimenti attesi associati a tali obiettivi.

(115) Alla luce delle considerazioni di SACE formulate prima dell'investimento e dell'analisi dettagliata chiesta al consulente esterno affidabile, che ha individuato in via preliminare i potenziali obiettivi, la Commissione può condividere l'affermazione dell'Italia e di SACE secondo cui al momento di investire il capitale in SACE BT, SACE aveva già preso in considerazione i piani di acquisizione, pur senza poter valutare la loro redditività e le sinergie attese, non potendo avere accesso ai dati interni dei potenziali obiettivi o conoscerne il prezzo di vendita.

(116) In considerazione dell'articolata strategia di acquisizione, comune al settore e prevista da SACE, la Commissione condivide anche l'argomentazione dell'Italia e di SACE secondo la quale il capitale da utilizzare per le acquisizioni future può essere paragonato a quello in un fondo di equity. In effetti, in un fondo di equity solo il tasso di rendimento previsto può essere definito in linea con i parametri di riferimento di mercato (nella fattispecie approssimando il tasso di rendimento richiesto a quello dei tre principali operatori dell'assicurazione del credito che si sono espansi tramite acquisizioni), mentre per una valutazione più specifica si attende il momento dell'investimento, quando si presenta l'opportunità. L'investimento dell'intero capitale può anche subire ritardi.

(117) In termini di redditività derivante da acquisizioni, la Commissione osserva che prima di effettuare le acquisizioni è stato sempre consultato un esperto esterno. Per quanto riguarda Assedile, il prezzo offerto era inferiore al prezzo (per la prima acquisizione del 70 % della partecipazione in Assedile) o compreso entro la forchetta di prezzo (per l'acquisizione combinata del 100 % di Assedile) proposti dal consulente esterno (99). Tuttavia, per quanto riguarda gli investimenti in KUP del 2007, effettuati in collaborazione con SA Ducroire, il prezzo pagato è stato superiore del 5 % alla valutazione effettuata dal consulente (Rothschild). D'altra parte, subito dopo aver compreso che la redditività di KUP non avrebbe potuto essere ripristinata, SACE BT ha dismesso l'investimento (100). Il 25 febbraio 2009 SACE BT ha ceduto la propria partecipazione in KUP a SA Ducroire in perdita, per ridurre al minimo le perdite future (101).

(118) La Commissione rileva inoltre che SACE, essendo un'azienda che opera nel settore dell'assicurazione del credito all'esportazione a lungo termine, possiede una certa conoscenza del mercato in materia di rischio dell'assicurazione del credito. Essa pertanto non ha investito senza conoscere il settore.

(119) In sintesi, la Commissione osserva che il piano aziendale è stato redatto a priori e con l'aiuto di un consulente esterno affidabile che ha analizzato le nuove opportunità di mercato che si presentavano a SACE prima della creazione di SACE BT. Inoltre, l'investimento era chiaramente destinato a una start-up ed è stato sostenuto da un piano basato su benchmarking dettagliato delle prassi di mercato, in particolare in termini di costi e prezzi, in cui sono state adeguatamente identificate le opportunità commerciali di crescita e sviluppo. Infine, come argomentazione supplementare, il rendimento della start-up è stato oggetto di un attento monitoraggio da parte della società madre e di adeguamenti tempestivi nei suoi primi anni di attività.

(120) Tenuto conto di tutte le circostanze esposte e segnatamente del livello di redditività che era ragionevole attendersi dalla seconda e dalla terza direttrice di attività di SACE BT, oggetto all'epoca di un'analisi approfondita, è possibile concludere che l'aspettativa che l'investimento iniziale, cioè la prima misura, registrasse un rendimento congruo era realistica e in linea con le prassi di mercato.

(121) Di conseguenza, si può concludere che, quando SACE ha proceduto alla dotazione iniziale di capitale a favore di SACE BT, essa ha preteso (come dimostrano i verbali e le note destinate al Consiglio di amministrazione), e avrebbe potuto ragionevolmente aspettarsi, un livello sufficiente di rendimento dell'investimento.

(122) In conclusione, la Commissione ritiene che la prima misura non abbia conferito un vantaggio a SACE BT. Essa non si configura pertanto come aiuto e gli altri criteri richiesti per la qualifica di aiuto di Stato non devono essere valutati.

V.1.1.3. Presenza di un vantaggio nella seconda misura

(123) Al punto 100 della decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha espresso dubbi sul fatto che la riassicurazione da parte degli operatori di mercato e della società madre, SACE, siano state fornite a condizioni comparabili. La riassicurazione indirettamente operata dallo Stato (cioè tramite SACE, un assicuratore pubblico del credito all'esportazione) risulta avere creato artificialmente le capacità che non sarebbero state disponibili sul mercato privato. Inoltre, al punto considerando 103 della decisione di avvio del procedimento, la Commissione non ha escluso che la seconda misura abbia arrecato un vantaggio a SACE BT.

(124) L'Italia e SACE non hanno fornito nuovi elementi di fatto che avrebbero potuto modificare la valutazione preliminare di cui alla decisione di avvio del procedimento.

(125) Ai sensi del punto 4.2 della comunicazione sul credito all'esportazione, agli Stati membri è stato chiesto di interrompere l'erogazione di determinati tipi di aiuti di Stato entro un anno dalla pubblicazione della comunicazione e tra tali aiuti rientrava la riassicurazione operata dallo Stato, direttamente o indirettamente tramite un altro assicuratore del credito all'esportazione pubblico o a sostegno pubblico, a condizioni più favorevoli di quelle offerte dal mercato riassicurativo privato, con la conseguenza o di riassicurare a un prezzo eccessivamente basso o di creare artificialmente capacità che non fossero disponibili sul mercato privato [punto 4.2, lettera f)]. Al punto 4.2 si stabiliva inoltre che gli accordi di riassicurazione complementari in vigore rimanevano autorizzabili per un periodo transitorio a condizione che, tra l'altro, la riassicurazione di Stato rappresentasse un elemento minoritario della copertura riassicurativa generale dell'assicuratore e la riassicurazione di Stato per i rischi assicurabili sul mercato fosse disponibile per tutti gli assicuratori del credito in grado di soddisfare i comuni requisiti prescritti. È evidente che queste ultime disposizioni non risultano soddisfatte nel caso in questione, in quanto lo Stato si è fatto carico della maggior parte della copertura riassicurativa e non ha posto in essere un regime aperto a tutti gli assicuratori del credito.

(126) Nel valutare l'esistenza di un vantaggio, la Commissione dimostrerà in primo luogo che la misura non avrebbe potuto essere ottenuta dal resto del mercato. In secondo luogo, essa dimostrerà che SACE non ha agito come un riassicuratore privato. In terzo luogo, essa dimostrerà che il fatto che SACE fosse la società madre di SACE BT non consente di concludere che SACE abbia agito come avrebbe fatto un'impresa privata in una situazione analoga. In quarto luogo, la Commissione dimostrerà che la copertura riassicurativa fornita da SACE ha fornito un vantaggio a SACE BT.

(127) La Commissione osserva che, al fine di rinnovare i trattati di riassicurazione relativi ai rischi assicurabili sul mercato per il 2009, il 30 gennaio 2009 SACE BT è riuscita a ottenere dal mercato il 25,85 % della riassicurazione in eccesso di sinistro (102). Vari operatori di mercato sono stati contattati, ma hanno declinato l'invito a fornire la riassicurazione per la restante parte, a dispetto della sua presunta redditività (16 operatori hanno deciso di non partecipare). Di conseguenza, «dopo numerosi tentativi di raggiungere un accordo con il mercato» (103), SACE BT ha deciso di ottenere la parte rimanente della riassicurazione in eccesso di sinistro da SACE. SACE ha sottoscritto il 74,15 % della riassicurazione in eccesso di sinistro il 5 giugno 2009, alle stesse identiche condizioni di priorità, portata e tasso praticate dai cinque riassicuratori privati. È quindi evidente che il 74,15 % della copertura riassicurativa del tipo in eccesso di sinistro messo a disposizione da SACE non avrebbe potuto essere ottenuto dal resto del mercato (104).

(128) Per verificare se tale misura costituisce un vantaggio, è opportuno anche verificare se, concedendola, SACE non abbia agito come avrebbe fatto un assicuratore privato in circostanze analoghe. La Commissione osserva che l'Italia e SACE, nel 2009, hanno riconosciuto che la crisi finanziaria mondiale si era ripercossa in misura significativa sul mercato mondiale della riassicurazione, determinando un peggioramento delle condizioni della riassicurazione. Di conseguenza, alcuni riassicuratori privati hanno significativamente ridotto la capacità di assicurazione del credito, diminuendo le attività in tale ramo e riorientandole verso altri rami più redditizi, incidendo in questo modo sulla disponibilità assicurativa e riassicurativa del credito sul mercato. In secondo luogo, la difficile situazione finanziaria e il fatto che vari riassicuratori privati coinvolti nelle discussioni sul rinnovo della copertura riassicurativa di SACE BT avessero espresso timori in merito alla situazione della società hanno fatto sì che SACE BT non riuscisse a reperire la copertura riassicurativa sul mercato. SACE BT aveva registrato perdite significative nel 2008 (circa 29,5 milioni di EUR) e tale posizione di debolezza comportava rischi di riassicurazione maggiori (105). Il comportamento dei riassicuratori che hanno partecipato alla riassicurazione dimostra che un riassicuratore privato avrebbe assunto soltanto una porzione limitata di tale riassicurazione rischiosa, in assenza di una commissione significativamente più elevata. Un riassicuratore privato non avrebbe mai accettato di coprire una porzione di copertura così elevata, pari al 74 %, e alle stesse condizioni chieste dai riassicuratori per una porzione di copertura riassicurativa molto più limitata. Un investitore raziocinante avrebbe preteso una commissione che rispecchiasse il maggior livello di rischio assunto (106). Pertanto, la commissione applicata da SACE avrebbe dovuto essere in realtà superiore a quella applicata dai cinque riassicuratori privati per una porzione di copertura riassicurativa molto più bassa (107). La Commissione ritiene quindi che l'importo dell'aiuto presente nella seconda misura corrisponda alla differenza tra la commissione di riassicurazione che un riassicuratore privato avrebbe applicato per tale elevata porzione di riassicurazione e quella sostenuta da SACE BT. In linea con la prassi decisionale della Commissione (108), la Commissione ritiene che la commissione relativa a tale elevata porzione di riassicurazione e di rischio debba essere superiore almeno del 10 % a quella applicata dai riassicuratori privati in relazione alla porzione inferiore di riassicurazione e di rischio. Per un importo di 1,56 milioni di EUR pagati da SACE BT a SACE, l'aiuto ammonta a 156 000 EUR. Infine, la Commissione rileva che l'attribuzione di questa elevata porzione di riassicurazione a una singola società potrebbe non essere conforme ai principi generali della società di riassicurazione, che prevedono che «il numero dei riassicuratori partecipanti ai trattati dovrà essere tale da garantire un'adeguata ripartizione del rischio» (109). Per le summenzionate ragioni, la Commissione conclude che SACE non ha agito come un riassicuratore privato.

(129) Relativamente ai dubbi relativi al fatto che una società madre avrebbe fornito una porzione così cospicua di riassicurazione in una situazione in cui la controllata non fosse stata in grado di trovare sul mercato una copertura riassicurativa sufficiente al prezzo proposto, va osservato che tale contratto di riassicurazione aumenta l'esposizione della società madre nei confronti delle operazioni della controllata. Nel caso di specie, nel 2009 SACE si è trovata in una situazione in cui necessitava di un'ingente ricapitalizzazione e riassicurazione. La decisione di concedere tale misura va pertanto analizzata in parallelo con la concessione della terza e della quarta misura. In effetti, la seconda, la terza e la quarta misura sono state prese in considerazione dal Consiglio di amministrazione di SACE già il 26 maggio 2009 (110), in un'ottica di sostegno a SACE BT (111). Come verrà concluso nella valutazione di tali misure, un investitore privato non avrebbe proceduto a queste ricapitalizzazioni, ma avrebbe lasciato fallire la società. Si deve quindi concludere che una società madre privata non avrebbe proceduto alla concessione della seconda misura, che ha causato una sua esposizione ancora maggiore verso la controllata.

(130) Infine, per quanto concerne il sospetto che la riassicurazione abbia fornito un vantaggio a SACE BT, come ha riconosciuto la stessa SACE (cfr. il considerando 70), la misura ha permesso a SACE BT di aumentare la propria capacità di assicurazione del credito, mettendola nella condizione di sottoscrivere più contratti di quanto avrebbe potuto fare altrimenti. In alternativa, senza tale misura, SACE BT avrebbe dovuto sostenere i rischi in oggetto facendo affidamento soltanto sulla propria situazione patrimoniale ed esponendo il proprio capitale a rischi maggiori, per ottenere tale riassicurazione, offrire un premio maggiore almeno del 10 % (cfr. il considerando 128). La misura ha quindi permesso a SACE BT di ottenere una copertura riassicurativa ad un prezzo inferiore, consentendole di stipulare molti più contratti di assicurazione di quanto avrebbe potuto fare senza la riassicurazione di SACE e di esporre le proprie risorse ad un rischio inferiore.

(131) La Commissione conclude che la seconda misura ha conferito a SACE BT un vantaggio corrispondente alla differenza tra la commissione effettivamente corrisposta da SACE BT e quella, superiore di almeno il 10 %, che un riassicuratore privato avrebbe preteso, tenendo conto del livello più elevato di rischio assunto.

V.1.1.4. Presenza di un vantaggio nella terza e quarta misura

(132) Al considerando 107 della decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha espresso dubbi sul fatto che un operatore economico privato avrebbe investito gli importi in oggetto in SACE BT. Come hanno ammesso le autorità italiane, la terza e la quarta misura sono andate a coprire il fabbisogno di capitale di SACE BT per rimediare agli effetti della crisi finanziaria (112). Nel materiale da sottoporre alla discussione del Consiglio di amministrazione di SACE BT nella riunione del 31 marzo 2009 si parla, a proposito di SACE BT, della «necessità di una ricapitalizzazione fino a EUR 70 mln per ricostituire adeguati attivi a copertura delle riserve a fine 2009» (113). Lo stesso documento riporta che già alla fine del primo semestre del 2009 gli attivi a copertura delle riserve erano insufficienti. Alla fine di giugno 2009 il fabbisogno era pari a 23 milioni di EUR e alla fine del 2009 aveva raggiunto i 68 milioni di EUR. La decisione di avvio del procedimento indica che SACE BT non sarebbe stata in grado di coprire le perdite registrate alla fine del 2008 e che in quel momento i suoi attivi non erano sufficienti a coprire le riserve. Risulta inoltre che SACE BT non sarebbe riuscita a reperire sul mercato il capitale che le è stato poi conferito, a causa dell'insufficienza della redditività prevista. Non vi sono elementi che indichino che all'epoca SACE BT beneficiasse di una valutazione positiva.

(133) Al considerando 108 della decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha invitato l'Italia a presentare le proprie osservazioni in merito al fatto che la terza misura fosse stata necessaria per permettere a SACE BT di proseguire le attività e, in tal caso, di fornire informazioni sui costi stimati che SACE avrebbe dovuto sostenere in caso di dismissione o di liquidazione di SACE BT. La Commissione ha rilevato che una società madre avrebbe ricapitalizzato la sua controllata, ma solo se l'impresa aiutata fosse stata ragionevolmente idonea a ridiventare redditizia (114). Un investitore operante in un'economia di mercato non avrebbe iniettato altro capitale in SACE BT se, da un punto di vista economico, ciò fosse stato più costoso che liquidare i rispettivi attivi (per esempio, vendendo l'investimento in questione).

(134) Nei considerando 111 e 117 della decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha espresso dubbi sul fatto che la terza e la quarta misura soddisfino il criterio dell'investitore operante in un'economia di mercato. La Commissione ha inoltre indicato che le due misure sembrano avere conferito un vantaggio alla SACE BT.

(135) Nella decisione di avvio del procedimento (considerando 109) si afferma che il piano disponibile al momento dell'investimento svolgeva un ruolo cruciale. Tale piano è importante perché un investitore privato è disposto a fornire nuovi capitali a un'impresa con un deficit di redditività soltanto se prevede che tale redditività possa raggiungere un livello adeguato. In caso contrario, il capitale investito andrebbe a coprire l'esposizione dell'impresa, senza garanzie che questa ricominci in futuro a produrre utili (115). Senza un piano di «ristrutturazione» convincente, un investitore privato ragionevole non investirebbe (116).

(136) La Commissione ha osservato che nel piano industriale relativo al periodo 2010-2011, SACE BT prevedeva essenzialmente di adottare misure volte ad aumentare la quota di mercato e l'espansione delle attività, piuttosto che misure in grado di permettere un ritorno alla redditività, quali misure di riduzione dei costi e di ristrutturazione del modello commerciale. SACE BT prevedeva di aumentare la propria quota sul mercato dell'assicurazione ramo credito e cauzioni, con l'obiettivo di raggiungere il livello del 15 % nel 2011, diventando in questo modo entro il 2011 il secondo o