PROGRAMMA ODYSSEUS: PROGRAMMA ANNUALE 1998 (98/C 169/12) (Testo rilevante ai fini del SEE)

1. Le grandi linee del programma

Il 19 marzo 1998, il Consiglio ha adottato il programma Odysseus - programma di formazione, di scambi e di cooperazione nei settori delle politiche dell'asilo, dell'immigrazione e dell'attraversamento delle frontiere esterne (GU L 99 del 31.3.1998). Il programma si applica ai quindici Stati membri dell'Unione europea, ma prevede anche la possibilità di associarvi gli Stati terzi e principalmente quelli che sono candidati all'adesione, allorché ciò si ritenga conforme agli obiettivi del programma.

Il programma copre il periodo 1998-2002 e, ai fini della sua attuazione, l'importo finanziario di riferimento è dell'ordine di 12 milioni di ECU.

L'obiettivo generale del programma è triplice:

1) In primo luogo, iscrivere nella prospettiva pluriennale la cooperazione pratica tra le amministrazioni incaricate dell'attuazione delle politiche in materia di asilo, d'immigrazione e di attraversamento delle frontiere esterne. Per imprimere la massima efficienza all'azione, la prospettiva pluriennale è essenziale nella misura in cui gli eventuali adeguamenti alle nuove legislazioni, procedure e tecniche richiedono tempi assai lunghi, generalmente superiori alla durata di un programma annuale.

2) In secondo luogo, ideare un programma coerente nella sostanza, integrando i vari elementi di una vasta politica di cooperazione, attraverso strumenti quali la formazione e lo scambio di funzionari, strumenti che possono produrre pienamente i loro effetti soltanto a tre condizioni:

- Definire i vari livelli di competenza: è opportuno ricercare una complementarità tra, da un lato, le azioni descritte nel programma Odysseus ed attuate a livello dell'Unione, e, dall'altro, le altre azioni (in particolare la formazione di base dei funzionari) che rientrano principalmente nella sfera di competenza degli Stati membri.

- Accompagnare la cooperazione grazie a studi e ricerche, all'apprestamento di adeguati strumenti e alla diffusione d'informazioni per rafforzarne l'efficienza;- Integrare la dimensione «valutazione», il che significa che qualsiasi azione è accompagnata dall'esauriente definizione degli obiettivi da conseguire e dei mezzi da impiegare. Ma in questi obiettivi si deve riflettere anche la coerenza tra i bisogni espressi ed il contenuto del programma. Di conseguenza, qualsiasi nuova azione può essere lanciata soltanto se tiene pienamente conto della valutazione relativa alle azioni precedenti della stessa natura.

3) Infine, praticare una vera e propria apertura verso i paesi terzi e principalmente verso quelli che sono candidati all'adesione, i quali devono ricevere un trattamento prioritario nelle azioni di cooperazione affinché possano familiarizzarsi con l'acquis dell'Unione nel settore dell'asilo, dell'immigrazione e dell'attraversamento delle frontiere esterne.

L'obiettivo del programma risiede quindi nel conseguimento degli obiettivi anzidetti, sostenendo iniziative di pubbliche istituzioni o di enti privati che si occupano della cooperazione nei campi dell'asilo, dell'immigrazione e dell'attraversamento delle frontiere esterne. È per questo motivo che il programma è strutturato sulla base di una programmazione annuale, stabilità dal comitato di gestione che, nella scelta dei progetti si ispira alla massima trasparenza e, al tempo stesso, al massimo rigore, grazie alla partecipazione di esperti che assisteranno la Commissione a formulare coerenti proposte in fatto di programmi.

Per motivi di buona gestione la Commissione ha sottolineato la necessità di ricercare economie di scala nella gestione dei programmi, per cui il programma Sherlock potrà essere inserito nel programma Odysseus, senza minimamente alterarne la sostanza. In questo modo si consentirà, da un lato, di migliorare il coordinamento degli obiettivi del programma di lotta contro i falsi documenti nella prospettiva più generale del controllo alle frontiere esterne e della lotta contro l'immigrazione clandestina e, dall'altro, di snellire la gestione in quanto si potrà avere un solo comitato di gestione.

La Commissione vigilerà quindi a che il programma sia in linea con quelli già esistenti nell'ambito dell'articolo VI del trattato, nonché col programma PHARE, soprattutto con riguardo agli aspetti specifici inerenti al settore della giustizia e degli affari interni.

Per conseguire il voluto obiettivo il programma Odysseus lancerà interventi nei seguenti campi:

- la formazione dei funzionari, sia che si tratti della formazione di istruttori che della formazione di alto livello di specialisti, fermo restando che, a seconda del soggetto studiato, la formazione iniziale dei funzionari resta essenzialmente di competenza degli Stati membri. Quanto al primo anno di attuazione del programma, non sembra che sia necessario specializzare la formazione dando priorità ai formatori o agli specialisti. Infatti essendo questi settori sufficientemente vasti e distinti, è opportuno stabilire caso per caso quale tipo di formazione sia da ritenersi più appropriato. Cosicché in fatto di falsi documenti, la formazione dovrà tener conto degli insegnamenti tratti dall'esperienza del programma Sherlock. Negli altri campi si potrà rivelare più utile una formazione incentrata sui concetti di base. Peraltro la Commissione intende privilegiare la diffusione dell'informazione: da un lato, si tratta d'imprimere un effetto moltiplicatore all'informazione ricevuta negli Stati membri diffondendola ampiamente presso il personale interessato, quando si tratta di questioni di interesse comune a tutti i membri dell'Unione e, dall'altro, si tratta di provvedere al perfezionamento ed alla specializzazione di agenti già affermati, onde approfondire aspetti specifici che richiedono uno sforzo particolare. I corsi di formazione si devono tenersi a ritmo regolare, in modo da creare un vero effetto di coinvolgimento che consenta di costituire, a fine periodo, una efficace fonte di informazioni di riferimento;

- gli scambi di funzionari tra Stati membri: dimensione complementare delle formazioni. I periodi degli scambi possono essere abbastanza lunghi affinché i partecipanti possano familiarizzarsi sul terreno coi metodi e con le procedure tecniche utilizzati. Si possono a tal fine organizzare soggiorni unilaterali o reciproci presso autorità nazionali incaricati dell'asilo, dell'immigrazione e del controllo alle frontiere esterne, in modo da avere una visione «in situ» dei problemi incontrati negli altri Stati membri. Soggiorni di durata più lunga potranno accogliere, di concerto con le amministrazioni nazionali rispettive, funzionari chiamati a studiare la situazione dal punto di vista operativo. È anche possibile organizzare soggiorni di funzionari di più Stati membri in un altro Stato membro;

- gli studi e la ricerca: in quanto terza componente dei programmi annuali, gli studi e la ricerca hanno come obiettivo l'apprestamento e la diffusione di materiale pedagogico (materiale didattico, strumenti pedagogici, know-how d'assistenza, ecc. . . .). La ricerca potrebbe essere maggiormente incentrata sull'apprestamento di strumenti e sull'elaborazione di casi pratici. Nello stesso contesto potranno essere presi in considerazione progetti il cui obiettivo sarà la diffusione di documenti o l'apprestamento di strutture che consentano la consultazione di documenti (attraverso basi di dati) in modo da migliorare la cooperazione tra le amministrazioni. Infine, nella prospettiva dell'entrata in vigore del trattato di Amsterdam, potranno anche costituire l'oggetto centrale di studi o di ricerche, le strutture istituzionali, legislative e regolamentari già esistenti o future.

I progetti saranno selezionati da un comitato di gestione in cui sono rappresentati tutti gli Stati membri e presieduto da un rappresentante della Commissione. Perché possano essere accolti, i progetti da selezionare devono presentare un interesse europeo e coinvolgere almeno due Stati membri. In forza dell'articolo 10 dell'azione comune, possono essere associati ai progetti anche gli Stati candidati all'adesione, ove ciò si consideri conforme agli obiettivi del programma. Del resto, il programma non esclude neppure la partecipazione dei paesi terzi, allorché la loro presenza abbia un interesse per l'Unione europea.

2. Struttura del programma annuale, campo d'intervento per il 1998 e dotazioni finanziarie

Gli obiettivi del programma Odysseus sono di ampio respiro, in quanto abbracciano i settori dell'asilo, dell'immigrazione e dell'attraversamento delle frontiere esterne. Si tratta di settori specifici che non possono coinvolgere le stesse categorie di partecipanti. Infatti, alcuni settori richiedono un'elevata riservatezza, come il programma Sherlock, mentre altri sono aperti al mondo accademico, alle organizzazioni non governative o alle stesse imprese del settore economico. È per questo motivo che il programma Odysseus si rivolge ad un vasto pubblico, senza esclusive, che va dalle amministrazioni che si occupano dei settori precitati, agli organismi, alle associazioni o alle imprese che operano in collegamento con gli stessi settori.

La struttura del programma Odysseus riflette queste diversità, trattando in via prioritaria i tre settori principali (asilo, immigrazione e frontiere esterne) che si inseriscono nelle forme di cooperazione tradizionale, quali la formazione, gli scambi e gli studi, ma che riservano anche un posto di rilievo agli imperativi cui devono rispondere gli Stati membri. È così che nel programma annuale sono fissati due imperativi, di cui l'uno attinente alle questioni di attualità e l'altro attinente ai paesi candidati all'adesione nel contesto della partnership predisposta dalla Commissione. Il programma annuale privilegia un approccio per tappe successive, trattando in via prioritaria i settori che presentano un interesse comune per l'Unione e gli Stati membri, nonché i soggetti che hanno speciale rilevanza, in particolare quelli sui quali vertono i lavori in corso in sede di Consiglio, mentre gli altri aspetti più specifici potranno essere presi in considerazione in prosieguo di tempo.

Infine - caratteristica comune all'insieme dei programmi gestiti dalla Commissione - un posto di rilievo deve essere riservato alla valutazione delle iniziative condotte nell'ambito del programma.

Nel campo dell'asilo

- L'entrata in vigore della convenzione di Dublino costituisce la principale priorità, in quanto l'attuazione di questo strumento e le relative condizioni di applicazione postulano uno sforzo di formazione negli Stati membri.

- Nella sua fase iniziale, il programma annuale pone anche l'accento sulle migliori pratiche in materia di procedure da seguire nell'esame delle domande d'asilo.

Successivamente, una maggiore cooperazione negli altri settori dell'asilo si rivelerà utile. La comparazione fatta sul posto, nel corso di scambi, consente ai funzionari di conoscere meglio sistemi diversi da quelli da essi seguiti ed eventualmente trasporre nuove soluzioni nella propria amministrazione.

- Questa cooperazione è particolarmente utile per i paesi candidati all'adesione, molti dei quali hanno in materia un'esperienza solo recente. Essi potranno così acquisire le basi del processo di gestione delle domande d'asilo. I progetti potranno anche riguardare le iniziative parallele alla convenzione di Dublino.

- Poiché la Commissione gestisce - in altro contesto - le linee di bilancio relative al finanziamento di progetti specifici in favore degli sfollati, nonché dei richiedenti asilo e dei profughi (azioni comuni 97/477/GAI e 97/478/GAI del 22 luglio 1997,GU L 205 del 31.7.1997), si ricercherà la complementarità con le azioni condotte nel contesto in esame.

Nel campo dell'immigrazione

Si deve tener conto dei due aspetti complementari ricordati dalla Commissione soprattutto nella comunicazione del febbraio 1994 sulle politiche in materia d'immigrazione e di asilo.

- Le azioni devono quindi interessare anche l'ammissione dei cittadini di paesi terzi e la lotta contro l'immigrazione clandestina. Quanto al primo punto il programma pone l'accento sui temi che sono in stretto rapporto con il progetto di convenzione relativo all'ammissione dei cittadini di paesi terzi negli Stati membri dell'Unione europea.

- Quanto al secondo punto, il progetti potranno riguardare gli accordi di riammissione, le modalità pratiche di riammissione dei cittadini di paesi terzi in situazione irregolare. I progetti presentati in materia dovranno prioritariamente riferirsi ai lavori in corso nell'ambito dell'Unione europea od iscriversi nel contesto della partnership per l'adesione, posta in atto coi paesi candidati.

- Il programma pone anche l'accento sulle migliori pratiche in fatto di padronanza dell'immigrazione.

La Commissione ed il comitato di gestione vigileranno a che si eviti la sovrapposizione d'iniziative identiche in un settore in cui altri programmi comunitari potrebbero proporre azioni similari.

Nel campo dell'attraversamento delle frontiere esterne

- Una parte essenziale dell'aspetto «frontiere esterne» sarà costituita dalla lotta contro l'uso di documenti falsi o falsificati, facendo riferimento alle osservazioni legate all'attuazione del programma Sherlock. Di conseguenza, conformemente all'articolo 19 dell'azione comune, i progetti accettati od avviati nell'ambito del programma Sherlock saranno eseguiti nel contesto del programma Odysseus per l'esercizio 1998.

- I problemi specifici legati alla natura delle frontiere (marittime, aeree o terrestri) saranno presi in considerazione attraverso un approccio per categoria.

Infine, alcuni progetti potranno dare speciale evidenza ad aspetti peculiari del controllo alle frontiere in relazione ad un preciso contesto geografico, costituito da regioni frontaliere con caratteristiche particolari (Paesi baltici, Balcani, Euromediterraneo del sud).

In funzione delle precedenti considerazioni e della situazione osservata nei vari settori coinvolti, nonché in funzione dei lavori dei gruppi specializzati, i campi di intervento qui appresso sono proposti per il programma 1998, cui è destinata una dotazione globale di bilancio dell'ordine di 3 milioni di ECU, da destinarsi alle forme tradizionali di cooperazione e ad obiettivi specifici, senza dimenticare l'aliquota riservata al processo di valutazione.

Campo d'azione a)

Formazione: questo settore costituisce il nucleo centrale delle priorità previste dall'azione comune. Comunque, nel primo anno di attuazione di quest'ultima, i progetti dovranno privilegiare le conoscenze di base in materia di asilo e di immigrazione. Per contro, è differente il caso della lotta contro i falsi documenti, in quanto, il programma Sherlock è in corso di attuazione da diversi anni e consente quindi di affrontare settori più specializzati, giacché la formazione di base è già stata trattata nei primi anni del programma.

- Il programma annuale pone anche l'accento sulle riflessioni in materia di applicazione dei provvedimenti attuati a livello dell'Unione. I progetti potranno così consentire ai funzionari nazionali di avere una migliore conoscenza degli strumenti comunitari, nonché delle procedure, dei mezzi e delle tecniche seguite.

- In secondo luogo, i progetti dovranno concentrarsi su temi che possono essere oggetto di una cooperazione approfondita tanto tra Stati membri dell'Unione che coi paesi candidati all'adesione.

Campo d'azione b)

Questioni d'attualità: si tratta di rispondere a bisogni puntuali, su problemi specifici che si pongono agli Stati membri (nuove regolamentazioni, pratiche inedite, nuove tecnologie, ecc.). Il programma annuale prevede quindi di mettere a disposizione degli Stati membri uno strumento che consenta di rispondere in tempo reale alle questioni di attualità immediata. Si tratta di prendere in particolare considerazione le misure adottate nell'ambito del piano di azione finalizzato alla lotta contro l'afflusso di immigranti provenienti dall'Iraq e dalla regione.

Campo d'azione c)

Scambio di funzionari

Si tratta dello scambio tradizionale di funzionari nel corso di un periodo abbastanza lungo, affinché essi possano familiarizzarsi con le pratiche seguite in altre amministrazioni con riguardo ai vari settori del programma. Lo scambio potrà interessare sia agenti incaricati dell'esecuzione delle procedure a livello locale o nazionale, a seconda dell'organizzazione amministrativa di ciascuno Stato membro, sia funzionari incaricati dell'elaborazione delle stesse procedure, sia funzionari incaricati dei controlli in situ o in contatto diretto coi cittadini di paesi terzi (persone che richiedono asilo, stranieri in situazione irregolare in attesa di essere ricondotti alla frontiera, ecc.)

Campo d'azione d)

Cooperazione coi paesi terzi

- Nel contesto della partnership per l'adesione, gli Stati candidati devono progressivamente recepire l'«acquis» comunitario, nel senso più ampio del termine, nei settori previsti dal programma. Quest'obbligo riguarda tanto la conoscenza degli strumenti giuridici che quella delle procedure, dei metodi e delle tecniche da seguire. Di conseguenza, nel primo anno di esercizio il programma privilegerà l'acquisizione delle conoscenze di base.

L'obiettivo potrà essere conseguito attraverso diverse forme di azione (formazione e scambio di funzionari principalmente). Sarà anche ricercata la complementarità con altri programmi che rientrano nel contesto del titolo VI, nonché con altri programmi comunitari di assistenza, soprattutto nell'ambito del programma PHARE orizzontale, parte del quale è dedicato al settore specifico della giustizia e degli affari interni e, più particolarmente, al controllo alle frontiere esterne.

- Se la parte preponderante della cooperazione è riservata ai candidati all'adesione, non per questo non possono essere associati Stati terzi non candidati, che potranno peraltro beneficiare di un approccio geografico coerente. È comunque opportuno che i progetti presentino interesse per l'Unione.

Le condizioni di applicazione della convenzione di Dublino, nonché gli aspetti inerenti all'attraversamento delle frontiere esterne devono costituire temi prioritari nella presente fase di attuazione del programma Odysseus.

Speciale attenzione sarà annessa ai progetti presentati nel settore della formazione, degli scambi e degli studi che associano paesi terzi e segnatamente paesi candidati all'adesione.

Campo d'azione e)

Studi e ricerche

Il programma annuale pone l'accento sui campi che costituiscono altrettante priorità nel settore della giustizia e degli affari interni. Speciale attenzione sarà annessa ai temi suggeriti dalla risoluzione del Consiglio del 18 dicembre 1997, pag. 7 che stabilisce delle priorità in ordine alla cooperazione nel settore della giustizia e degli affari interni per il periodo compreso tra il 1° gennaio 1998 e la data di entrata in vigore del trattato di Amsterdam, priorità che costituiscono altrettanti orientamenti per i lavori in corso in sede dei gruppi di lavoro del Consiglio (GU C 11 del 15.1.1998). Saranno anche privilegiati i progetti che potranno avere implicazioni pratiche in concomitanza con strumenti legislativi futuri, in particolare i temi più importanti nel contesto delle priorità legislative della Commissione. Ad esempio, per il 1998 potrebbero benissimo essere oggetto di studi e di ricerche dei temi che abbiano rapporto con la protezione temporanea, l'attuazione della convenzione di Dublino, ovvero il progetto di convenzione sull'ammissione dei cittadini di Stati terzi nell'Unione europea. Il programma intende favorire un approccio prospettico e dinamico, piuttosto che statico, descrittivo o storico.

La Commissione desidera anche porre l'accento sulla diffusione dell'informazione a mezzo delle tecniche più idonee, in modo da coinvolgere il massimo numero possibile di funzionari interessati. A tal fine sarebbe utile servirsi di strumenti pedagogici svariati, che consentano lo sviluppo della formazione o la diffusione delle conoscenze di base, a destinazione dei funzionari.

Campo d'azione f)

Valutazione

La valutazione costituisce una priorità della Commissione nell'ambito della sua gestione dei programmi. Il programma 1998 costituisce il primo esercizio di bilancio del programma Odysseus, per cui la valutazione può principalmente concentrarsi sui singoli progetti attuati nel corso dello stesso periodo al fine di valutarne la loro conformità agli obiettivi del programma, mentre la valutazione da effettuarsi sul programma stesso potrà essere rinviata in prosieguo di tempo.

Il programma Odysseus prevede una dotazione di previsione dell'ordine di 12 milioni di ECU su cinque esercizi di esecuzione. L'esercizio 1998 può disporre a titolo indicativo di una dotazione di 3 milioni di ECU, costituita dalle risorse accantonate a riserva (2 milioni di ECU), cui si aggiunge un milione di ECU del programma Sherlock 1998 che è interamente disponibile in quanto la data di adozione dell'azione comune Odysseus è anteriore alla data ultima ai fini della presentazione di progetti presso il comitato Sherlock.

Per realizzare le anzidette priorità le dotazioni finanziarie indicative sono le seguenti:

>SPAZIO PER TABELLA>

3. Candidati potenziali e trasmissione dei progetti

I candidati potenziali sono le amministrazioni degli Stati membri, sia che si tratti delle amministrazioni incaricate delle questioni d'asilo, di immigrazione e di attraversamento delle frontiere esterne, sia che si tratti di servizi specialmente incaricati della formazione dei funzionari responsabili nei settori anzidetti, ovvero d'istituti d'istruzione superiore e di ricerca, o anche di organizzazioni non governative ed associazioni o fondazioni. Tuttavia non si possono escludere altre entità, soprattutto se operano nei settori di attività che abbiano nessi con gli obiettivi del programma. Le domande di sovvenzione presentate da persone fisiche non sono prese in considerazione.

Per quanto attiene alla procedura da seguire per la presentazione dei progetti, il promemoria sul finanziamento del titolo VI - la cui versione riveduta nel febbraio 1998 è disponibile in tutte le lingue comunitarie - fornisce le indicazioni necessarie e, in allegato, contiene un modulo di candidatura e, insieme, precise indicazioni sulla compilazione della scheda finanziaria e sul modello di bilancio. In sede di apprestamento dei progetti si consiglia vivamente di consultare il documento anzidetto.

Quanto ai progetti che potrebbero essere finanziati sul bilancio 1998, la selezione sarà effettuata in due tempi. La prima data ultima è fissata al 5 giugno 1998: ricezione dei dossier presso il segretariato del comitato di gestione; esame dei dossier depositati anteriormente e selezione nel corso del mese di luglio. La seconda data ultima è fissata al 30 settembre 1998: esame dei progetti depositati posteriormente alla prima data ultima di presentazione.

La domanda debitamente firmata dalla persona responsabile del progetto, deve essere corredata di una breve nota (da 2 a 3 pagine al massimo) che descriva sinteticamente il progetto, nonché di una scheda finanziaria che stabilisca nel modo più dettagliato e preciso possibile il preventivo del progetto. Al punto 9 del modulo, dal titolo «Descrizione del progetto» deve essere puntualizzato l'obiettivo dell'azione nel modo più preciso e conciso possibile.

I beneficiari di sovvenzioni nel contesto del presente programma si impegnano a segnalare, in ogni pubblicità o pubblicazione, che il progetto beneficia del contributo finanziario del programma Odysseus.

Il beneficiario è tenuto a trasmettere, entro tre mesi dall'ultimazione del progetto, un rapporto definitivo sull'attuazione dello stesso. È sulla scorta del rapporto finale e alla luce delle pezze giustificative esibite che sarà decisa la liquidazione definitiva della sovvenzione.

Si ricorda che qualunque sia l'aliquota del finanziamento comunitario che sarà concesso, occorrerà comunque giustificare l'integralità delle spese che figurano nella scheda finanziaria.

Qualsiasi ulteriore ragguaglio, come pure il modulo ai fini della presentazione della domanda, possono essere richiesti ai seguenti indirizzi:

Signor Wenceslas de Lobkowicz, presidente del comitato di gestione del programma Odysseus

Signor Arnaud Cochet, segretario del comitato

Commissione europea, segretariato generale, Task force Giustizia e Affari interni, Unità 1

Rue de la Loi/Wetstraat 200, ufficio N-9 5/27A - B-1049 Bruxelles

Tel.: (32-2) 296 67 46

Fax: (32-2) 296 59 97

posta elettronica: arnaud.cochet@sg.cec.be