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DECISIONE DELLA COMMISSIONE

del 10 luglio 1985

relativa ad un aiuto concesso dal governo tedesco ad un produttore di fili poliammidici e polipropilenici di Bergkamen

(Il testo in lingua tedesco è il solo facente fede)

(85/471/CEE)

LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,

visto il trattato che istituisce la Comunità economica europea, in particolare l'articolo 93, paragrafo 2, primo comma,

dopo aver intimato agli interessati di presentare le loro osservazioni ai sensi del suddetto articolo, ed averne preso atto,

considerando quanto segue:

I

In seguito a reiterate richieste della Commissione, il governo tedesco, con lettera del 15 febbraio 1984 e con telex del 23 novembre 1984 ha informato tardivamente la Commissione che un'impresa produttrice di fili poliammidici e polipropilenici situata a Bergkamen aveva beneficiato di aiuti finanziari in vista dell'installazione di attrezzature moderne atte alla produzione di questi due tipi di fili.

Questi aiuti erano stati concessi nel 1983 nel quadro della legge relativa ai premi agli investimenti (Investitionszulagengesetz) e del programma comune di aiuti a finalità regionale del Bund e dei Laender (Gemeinschaftsaufgabe - azione di interesse comune). Essi ammontavano rispettivamente ad 1,722 milioni di DM ed a 1,223 milioni di DM.

A fronte di un costo complessivo di investimento di 19,67 milioni di DM, questi aiuti ammontavano in totale a 2,945 milioni di DM, pari al 14,97 %. Essi hanno determinato un incremento di capacità da 3 000 t circa a 5 000 t.

In seguito ad un primo esame, la Commissione ha ritenuto che questi aiuti, essendo stati concessi nel 1983 senza essere stati notificati alla Commissione, erano illegali, poiché il governo tedesco non aveva ottemperato agli obblighi che ad esso incombono in forza dell'articolo 93, paragrafo 3, del trattato CEE. La Commissione ha inoltre rilevato che questi aiuti miravano unicamente ad un ammodernamento ed hanno comportato addirittura un aumento delle capacità produttive di poliammide e di polipropilene; infatti, contrariamente a quanto dichiarato in merito alle finalità dell'aiuto in atto della domanda, l'impresa si è servita degli aiuti per fabbricare fili poliammidici in quantitativi che hanno toccato il 72 % della sua produzione complressiva nel 1983.

Il filo poliammidico a parte della categoria di prodotti contemplati dal codice degli aiuti per le fibre ed i fili sintetici, istituito dalla Commissione nel 1977, notificato agli stati membri con la lettera del 19 luglio 1977, pubblicato nel bollettino delle Comunità europee di luglio/agosto 1977 (punto 1.5.3) e di novembre 1977 (punto 2.1.47) e prorogato nel 1979, 1981 e 1983.

Poiché questi aiuti non contribuivano alla ristrutturazione degli impianti di produzione di Bergkamen nel senso auspicato dal codice comunitario degli aiuti all'industria delle fibre e dei fili sintetici e poiché non determinavano una diminuzione della capacità, né una conversione della produzione, l'investimento in questione non sembrava presentare caratteristiche tali da giustificare un'esenzione degli aiuti dalle regole contenute nel suddetto codice, secondo cui tali aiuti devono essere evitati. La Commissione ha anche rilevato che la macchina installata grazie all'aiuto ha un periodo di avviamento estremamente breve e che essa si presta alla produzione sia di poliammide che di polipropilene, che essa consente di cambiare rapidamente di produzione e che infine, grazie a questa possibilità, l'impresa può adattarsi rapidamente all'andamento del mercato, con la conseguenza che l'argomento invocato dal beneficiario dell'aiuto, circa la necessità economica dell'aiuto stesso per permettere la produzione di poliammide durante il periodo di avviamento, è sembrato del tutto infondato.

La Commissione ha infine ritenuto che, in una situazione in cui altri produttori comunitari di fibre e di fili sintetetici continuano ad adoperarsi intensamente per adattarsi alla situazione del mercato riducendo sensibilmente le loro capacità produttive, l'aiuto in questione non promuoveva sviluppi idonei, dal punto di vista comunitario, a controbattere le distorsioni degli scambi che esso comportava e che, favorendo l'impresa in questione in un settore in cui il volume degli scambi è notevole e la concorrenza estremamente forte, esso poteva altrerare il commercio fra stati membri ed era, di conseguenza, incompatibile con il mercato comune.

La Commissione ha pertanto considerato che l'aiuto era illegale in violazione dell'articolo 96, paragrafo 3, del trattato CEE, e non rispondeva ai requisiti per l'applicazione di una delle deroghe previste dall'articolo 92, ed ha avviato la procedura prevista dall'articolo 93, paragrafo 2, primo comma, dello stesso trattato.

Con lettera del 7 febbraio 1985, essa ha intimato al governo tedesco di presentare le proprie osservazioni.

II

Nel presentare le proprie osservazioni a norma dell'articolo 93, paragrafo 2, del trattato CEE con lettera del 12 aprile 1985, il governo tedesco ha fatto presente che l'investimento oggetto dell'aiuto mirava a sostituire la produzione di fili poliammidici con quella di fili polipropilenici, operazione che a suo parere era orientata nel senso auspicato dalla Commissione per questo settore.

Esso ha anche dichiarato che relativamente a questa sostituzione, si doveva tener conto della situazione del mercato che nel 1983 ed agli inizi del 1984 non consentiva di passare immediatamente ed integralmente da un prodotto all'altro.

Il governo tedesco ha anche sottolineato che nel 1984 la produzione di fili poliammidici ammontava soltanto a 1 700 t, il 70 % delle quali, ossia 1 200 t, era esportato verso paesi terzi, mentre l'80 % delle 500 t restanti era spedito verso altre filiali della società madre proprietaria degli impianti di Bergkamen. Nello stesso anno, la produzione di polipropilene aveva toccato le 2 320 t, il 30 % delle quali era stato esportato verso paesi terzi. Data la relazione esistente fra i due tipi di filo, e tenuto conto delle rispettive quote di produzione vendute nella Comunità, il governo tedesco aveva considerato che le distorsioni di concorrenza risultanti dall'aiuto sarebbero state praticamente trascurabili.

Nelle osservazioni presentate nell'ambito della stessa procedura, tre altri stati membri, tre federazioni di imprese del settore ed un'impresa hanno condiviso il punto di vista della Commissione ed hanno espresso vive preoccupazioni per questa misura di aiuto. Si ribadiva altresì che il settore in questione accusava ancora gravi problemi di eccessi di capacità, oltre che un basso livello dei prezzi, e che in queste condizioni l'aiuto avrebbe potuto falsare la concorrenza nella Comunità concedendo un indebito vantaggio al beneficiario.

Si faceva altresì presente che qualsiasi aiuto che avesse contribuito ad accrescere la produzione di fili poliammidici sarebbe stato contrario al codice degli aiuti per le fibre ed i fili sintetici.

III

Il settore delle fibre e dei fili sintetici, in particolare quello dei fili poliammidici e polipropilenici, è caratterizzato da un considerevole volume di scambi, dato che il 66 % ed il 39 % delle rispettive produzioni comunitarie formano oggetto di interscambio all'interno della Comunità. La società in questione, la cui capacità produttiva rappresenta rispettivamente il 3,2 % ed il 5,6 % della capacità complessiva di produzione di poliammide e di polipropilene nella Comunità, partecipa attivamente a questi scambi intracomunitari in quanto esporta il 30 % della sua produzione di poliammide ed il 70 % di quella di polipropilene verso altri stati membri.

Il settore dei fili poliammidici e polipropilenici nella Comunità è caratterizzato da un considerevole eccesso di capacità. Infatti, nonostante un recente miglioramento congiunturale, che è imputabile essenzialmente al calo delle importazioni dagli Stati Uniti, in seguito all'apprezzamento del dollaro, ma che può essere spiegato anche dal bassissimo livello delle esportazioni degli anni precedenti, continua lo slittamento geografico della produzione a favore del terzo mondo, mentre si mantiene la tendenza alla sostituzione del poliammide con il poliestere. Nel 1984 il tasso di utilizzazione delle capacità produttive di poliammide è passato all'81 % mentre era soltanto del 52 % nel 1982. Questo miglioramento è imputabile essenzialmente ad una riduzione delle capacità di produzione di circa 70 000 t. Il volume di produzione è rimasto invariato negli ultimi quattro anni. Per il propilene, il tasso di utilizzazione delle capacità era del 71 % nel 1984, rispetto al 56 % nel 1982. Nostante le prospettive siano leggermente migliori per il polipropilene che per le altre fibre sintetiche, le capacità esistenti resteranno sproporzionate rispetto alla domanda ancora per vari anni.

Ne consegue un'agguerrita concorrenza fra i produttori comunitari di poliammide e di polipropilene, molti dei quali continuano ad accusare perdite finanziarie a causa della depressione dei prezzi, che restano tuttora inferiori ai livelli del 1974.

Quando la posizione relativa di un'impresa rispetto ad altre imprese concorrenti nel commercio intracomunitario viene ad essere rafforzata da aiuti finanziari pubblici, si deve ritenere che gli aiuti in questione incidono su tale commercio. Nella fattispecie, l'aiuto previsto, che ha consentito di ridurre i costi di investimento che l'impresa di Bergkamen avrebbe dovuto normalmente sostenere, rischia di alterare gli scambi e di falsare la concorrenza favorendo tale impresa ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1, del trattato CEE. L'articolo 92, paragrafo 1, del trattato CEE stabilisce il principio che sono incompatibili con il mercato comune gli aiuti che presentano le caratteristiche ivi descritte.

Le deroghe a questo principio, previste dall'articolo 92, paragrafo 2, del trattato CEE, non sono applicabili nella fattispecie, in considerazione della natura dell'aiuto e del fatto che l'aiuto è stato concesso in base ad una legge che non persegue le finalità contemplate dalle deroghe.

L'articolo 92, paragrafo 3, del trattato CEE, stabilisce quali aiuti possono essere ritenuti compatibili con il mercato comune. La compatibilità con il trattato deve essere valutata nel contesto della Comunità e non in quello di un solo stato membro. Per preservare il corretto funzionamento del mercato comune e per tener conto dei principi sanciti dall'articolo 3, lettera f), del trattato, le deroghe al divieto dell'articolo 92, paragrafo 1, enunciate nel paragrafo 3 dello stesso articolo, devono essere interpretate restrittivamente in sede di esame di qualsiasi regime di aiuto o di intervento finanziario specifico.

Tali deroghe, in particolare, si applicano esclusivamente agli aiuti per i quali la Commissione è in grado di stabilire che, in loro mancanza, il solo gioco delle forze del mercato non indurrebbe l'impresa beneficiaria ad adottare un comportamento atto a contribuire alla realizzazione di uno degli obiettivi perseguiti da tali deroghe.

Applicare tali deroghe ad aiuti che non contribuiscono al perseguimento di tali obiettivi o che non sono necessari per la loro realizzazione, significherebbe concedere un indebito vantaggio a determinati settori o a determinate imprese degli stati membri, rafforzando semplicemente la loro posizione finanziaria, e rischierebbe di incidere sugli scambi fra stati membri e di falsare la concorrenza senza nessuna giustificazione sotto il profilo dell'interesse comunitario ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, del trattato.

Il governo tedesco non è stato in grado di fornire, né la Commissione di riscontrare, alcuna giustificazione che consenta di stabilire che l'aiuto possiede i requisiti necessari per beneficiare di una delle deroghe di cui all'articolo 92, paragrafo 3.

Il settore dei fili e delle fibre sintetiche ed in particolare quello dei fili poliammidici e polipropilenici è caratterizzato da un intenso volume di scambi fra gli stati membri e da una concorrenza agguerrita, a causa del persistere di incontestabili eccedenze di capacità e del basso livello dei prezzi. Per questo motivo, le fibre ed i fili sintetici, fra i quali il poliammide, sono soggetti alla disciplina per le fibre sintetiche, istituita dalla Commissione nel 1977 e prorogata nel 1979, 1981 e 1983.

Nella propria lettera dell'8 agosto 1983, con la quale prorogava il sistema di controllo sugli aiuti per un nuovo biennio, ossia fino al 19 luglio 1985, la Commissione ha annunciato agli stati membri che essa avrebbe espresso a priori un parere sfavorevole nei confronti di qualsiasi progetto di aiuto settoriale, regionale o generale, che avesse l'effetto di aumentare le capacità nette di produzione delle società del settore. Essa ha inoltre precisato che avrebbe continuato a considerare favorevolmente i progetti di concessione di aiuti intesi ad accelerare o a facilitare la riconversione verso attività diverse da quelle delle fibre sintetiche o le ristrutturazioni idonee a ridurne le capacità. La Commissione ha infine ricordato agli stati membri che essa esigeva la notifica preventiva di tutti i progetti di aiuto, di qualunque tipo, a favore di imprese del settore delle fibre e dei fili sintetici.

Ogni aiuto al settore delle fibre sintetiche deve essere conforme non soltanto alla disciplina specifica per le fibre sintetiche ma anche agli orientamenti definiti dalla Commissione nel 1971 e nel 1977 in materia di aiuti a favore del settore tessile, secondo i quali la concessione di aiuti a favore di investimenti deve essere connessa con la realizzazione di obiettivi di ristrutturazione chiaramente definiti, escluso pertanto il semplice ammodernamento degli impianti.

Tuttavia, l'investimento in oggetto riguarda l'installazione di macchine aventi una capacità produttiva di 5 000 t e adatte a produrre sia poliammide sia polipropilene. Rispetto alle preesistenti capacità produttive (3 000 t), la nuova unità reppresenta un aumento considerevole.

Occorre inoltre considerare che le macchine installate grazie all'aiuto presentano sostanziali vantaggi economici rispetto alle tradizionali unità di produzione di fili sintetici, ma che esse sono disponibili sul mercato già da vari anni, per cui l'investimento beneficiario dell'aiuto pubblico non rappresenta altro che il normale ammodernamento di un impianto dettato da esigenze di competitività. Esso non può essere assimilato ad una ristrutturazione e dovrebbe pertanto essere realizzato con le risorse proprie dell'impresa senza ricorrere ad aiuti pubblici, Si deve aggiungere che con lettera del 7 maggio 1985, nel presentare le proprie osservazioni nell'ambito della procedura prevista dall'articolo 93, paragrafo 2, del trattato CEE su un progetto di aiuti del governo italiano anch'esso a favore di un produttore di filo poliammidico, il governo tedesco si è opposto all'aiuto finanziario prospettato, in quanto riteneva che a causa di persistenti ed incontestabili difficoltà in questo settore, i progetti di ammodernamento e di razionalizzazione, anche quando non implicavano incrementi delle capacità, non dovevano beneficiare di un aiuto pubblico. Nella fattispecie, l'investimento agevolato ha contribuito ad aumentare sensibilmente le capacità di produzione di poliammide e di polipropilene, il che, per quanto riguarda i fili poliammidici, è contrario al codice degli aiuti a favore delle fibre e dei fili sintetici. L'investimento in questione non presenta nessun aspetto particolare tale da autorizzare la Commissione ad esonerare l'aiuto in suo favore dall'applicazione delle regole del codice, che prevedono che tali aiuti devono essere evitati.

Relativamento al polipropilene ed in particolare a quanto sostenuto dal governo tedesco che un riorientamento della produzione verso questo tipo di fili sarebbe conforme agli obiettivi della Commissione, va osservato che questo prodotto, che non è stato contemplato dal codice degli aiuti a favore delle fibre sintetiche, è stato e si mantiene eccedentario nella Comunità, come dimostrano i tassi di utilizzazione delle capacità menzionati più sopra.

La Commissione non ha mai considerato una conversione verso la produzione di polipropilene alla stregua di una ristrutturazione ai sensi del codice degli aiuti ed ha di conseguenza vietato la concessione di aiuti pubblici a favore di un incremento della produzione di polipropilene quando progetti di questo genere le sono stati notificati in passato. Essa ha informato gli stati membri ed i terzi interessati della propria posizione con una decisione definitiva adottata in applicazione dell'articolo 93, paragrafo 2, del trattato CEE, comunicata agli stati membri e pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee (GU n. L 283 del 27. 10. 1984).

È ovvio che in tale situazione qualsiasi riduzione artificiosa dei costi di investimento dei produttori di polipropilene indebolirebbe la posizione concorrenziale degli altri produttori e qualora determinasse un incremento delle capacità, come nella fattispecie, avrebbe l'effetto di ridurre l'utilizzazione di tali capacità e di deprimere i prezzi. Dato che il commercio di fili di polipropilene ha luogo principalmente all'interno della Comunità, è innegabile che l'aiuto a favore dell'impianto di produzione di Bergkamen incide negativamente sulle condizioni degli scambi in misura contraria all'interesse comune.

Inoltre, il polipropilene e gli altri fili sintetici sono in concorrenza reciproca su numerosi mercati. La loro produzione è ed è stata largamente eccedentaria, con la conseguenza che un aiuto pubblico destinato ad incrementare le capacità produttive di polipropilene vanifica gli sforzi posti in atto da altri produttori della Comunità per ritrovare la competitività, indebolisce il settore delle fibre sintetiche nel suo insieme ed è pertanto contrario all'interesse comunitario, che è di ridurre le capacità.

Nelle proprie osservazioni presentate nell'ambito della procedura, il governo tedesco, referendosi alla relazione esistente tra i i fili poliammidici e i fili polipropilenici venduti nella Comunità, giunge alla conlusione che la distorsione di concorrenza risultante dall'aiuto sarebbe trascurabile. Tuttavia, come già indicato, un aiuto pubblico a favore della creazione di un'unità di produzione di polipropilene ha gli stessi effetti negativi di un aiuto nel settore del poliammide, con la conseguenza che la relazione fra le vendite di questi due prodotti non ha alcun rilievo nel presente caso.

Il governo tedesco sostiene inoltre che anche se il beneficiario non è stato in grado di riorientrare la sua produzione immediatamente dopo l'installazione della nuova macchina sovvenzionata dall'aiuto pubblico, esso si è tuttavia adoperato intensamente per convertirsi al polipropilene ed ha prodotto soltanto 1 700 t di poliammide nel 1984. Al riguardo va sottolineato che nei primi nove mesi del 1984, la quota-parte del poliammide nella produzione totale è scesa dal 72 % nel 1983 al 37 %. Ma se si considera tutto il 1984, dai dati forniti nelle osservazioni presentate del governo tedesco nell'ambito della procedura risulta che questa percentuale passa al 42 %. Ben difficilmente può quindi sostenersi che l'impresa abbia continuato nei propri sforzi di sostituire il polipropilene al poliammide.

Occorre infine precisare che l'impresa beneficiaria situata a Bergkamen è la filiale di una società madre molto più importante, che produce fibre e fili sintetici e produzione tessile e la cui situazione finanziaria è stata agevolata dall'aiuto in questione, con la conseguenza che gli effetti negativi di questo aiuto sugli scambi sono più sensibili di quanto affermato e di quanto risulta da una valutazione vertente esclusivamente sull'impresa beneficiaria di Bergkamen.

Tenuto conto di quanto precede e del fatto che la deroga di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera c), del trattato CEE è prevista a favore di aiuti « destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività economiche », va osservato che, abbassando artificialmente i costi dell'impresa beneficiaria, l'aiuto ha indebolito la posizione concorrenziale di altri produttori della Comunità ed ha avuto di conseguenza l'effetto di ridurre ulteriormente il tasso di utilizzazione delle capacità e di deprimere i prezzi a detrimento di altri produttori, che potrebbero essere costretti a ritirarsi dal mercato dopo aver resistito grazie alle misure di ristrutturazione e ai miglioramenti della produttività e della qualità intrapresi con le loro proprie risorse. Di conseguenza l'aiuto, che ha favorito l'impresa in questione, la cui posizione sul mercato non è più determinata esclusivamente dalla sua efficienza, dai suoi meriti e dalle sue capacità, non può essere considerato alla stregua di un aiuto destinato ad « agevolare lo sviluppo » o a contribuire ad uno sviluppo che sia capace, dal punto di vista comunitario, di controbilanciare gli effetti distorsivi dell'aiuto sugli scambi comunitari.

Per quanto riguarda le deroghe di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettere a) e c), relative agli aiuti destinati a favore o a promuovere lo sviluppo di determinate regioni, va osservato che il tenore di vita nella regione di Bergkamen non è anormalmente basso, né vi si riscontra una grave forma di sottoccupazione ai sensi della lettera a). Inoltre, gli effetti settoriali degli aiuti regionali erogati al settore in questione devono essere controllati anche per le regioni più sottosviluppate - tra le quali del resto Bergkamen non può essere collocata - e per questo motivo la Commissione deve procedere ad un'analisi della situazione economica e sociale nell'ottica dell'interesse comunitario che, relativamente a questo settore, è di ridurre le capacità. Data la situazione nella quale questo settore si trova attualmente e probabilmente resterà in un prossimo futuro, l'investimento che ha beneficiato dell'aiuto non ha contribuito a ristrutturare l'impianto di produzione e di conseguenza non è atto a renderlo finanziariamente ed economicamente più efficiente e ad assicurare i livelli occupazionali.

Poiché non ha determinato in questa regione un aumento duraturo dei redditi né una riduzione della disoccupazione, l'aiuto in questione non ha favorito lo sviluppo economico della regione di Bergkamen ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera c), e rischia inoltre di falsare la concorrenza negli scambi fra stati membri senza contribuire, in qualità di necessaria contropartita, allo sviluppo regionale.

Per quanto riguarda la deroga di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera b), del trattato CEE, è evidente che l'aiuto in oggetto non era destinato a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo, né a porre rimedio ad un grave turbamento dell'economia tedesca.

L'aiuto di cui trattasi non era pertanto idoneo a rimediare al tipo di situazione descritto dall'articolo 92, paragrafo 3, lettera b).

L'aiuto è stato concesso nel 1983 senza essere stato preventivamente notificato alla Commissione.

Alla luce delle considerazioni di cui sopra, l'aiuto è illegale poiché il governo tedesco non ha ottemperato agli obblighi di cui dall'articolo 93, paragrafo 3, del trattato CEE; esso non soddisfa alle condizioni previste per beneficiare di una delle deroghe di cui all'articolo 92, paragrafi 2 e 3, del trattato CEE,

HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:

Articolo 1

L'aiuto, dell'importo di 2,945 milioni di DM, concesso nel 1983, in applicazione della legge alle sovvenzioni agli investimenti e del programma comune di aiuti regionali del Bund e dei Laender a favore di un produttore di fili di poliammide e di polipropilene di Bergkamen e notificato tardivamente dalla Repubblica federale di Germania con lettera del 15 febbraio 1984 e con telex del 23 novembre 1984, è illegale. Inoltre esso è incompatibile con il mercato comune ai sensi dell'articolo 92 del trattato CEE. Tale aiuto deve essere pertanto restituito dal beneficiario.

Articolo 2

La Repubblica federale di Germania informa la Commissione, nel termine di due mesi a decorrere dalla notifica della presente decisione, dei provvedimenti che esso ha adottato per conformarvisi.

Articolo 3

La Repubblica federale di Germania è destinataria della presente decisione.

Fatto a Bruxelles, il 10 luglio 1985.

Per la Commissione

P. SUTHERLAND

Membro della Commissione