RELAZIONE SPECIALE N. 4/95

sulla gestione della spesa del FEAOG, sezione orientamento, in Portogallo dal 1988 al 1993, corredata delle risposte della Commissione

(95/C 345/01)

(Osservazioni in virtù dell'articolo 188 C, paragrafo 4, comma 2 del trattato CE)

INDICE

paragrafo pagina

INTRODUZIONE GENERALE 3

PARTE I - IL PROGRAMMA SPECIFICO DI SVILUPPO DELL'AGRICOLTURA IN PORTOGALLO 3

CAPITOLO 1 - INTRODUZIONE 1.1 - 1.4 3

CAPITOLO 2 - LA REALIZZAZIONE DEL PROGRAMMA 2.1 - 2.9 4

CAPITOLO 3 - LA GESTIONE DEL PROGRAMMA 3.1.1 - 3.3.5 5

3.1. La selezione dei progetti 3.1.1 - 3.1.2 5

3.2. La sorveglianza da parte delle autorità portoghesi 3.2.1 - 3.2.10 6

3.3. La sorveglianza da parte della Commissione 3.3.1 - 3.3.5 7

CAPITOLO 4 - LA VALUTAZIONE DEL PROGRAMMA 4.1.1 - 4.3.5 7

4.1. I ritardi nella realizzazione 4.1.1 - 4.1.5 7

4.2. La selezione delle operazioni da finanziare 4.2.1 - 4.2.4 8

4.3. L'impatto di altre politiche 4.3.1. - 4.3.5. 9

CAPITOLO 5 - CONCLUSIONI 5.1 - 5.9 10

PARTE II - ALTRE MISURE DELLA SEZIONE ORIENTAMENTO DEL FEAOG 11

CAPITOLO 6 - INTRODUZIONE 6.1 - 6.4 11

CAPITOLO 7 - MISURE RELATIVE AL MIGLIORAMENTO DELLE CONDIZIONI DI TRASFORMAZIONE E DI COMMERCIALIZZAZIONE DEI PRODOTTI AGRICOLI 7.1.1 - 7.2.18 12

7.1. Breve descrizione delle procedure amministrative e di controllo 7.1.1 - 7.1.6 12

7.2. Il controllo della Corte ed i risultati ottenuti 7.2.1 - 7.2.18 13

Cenni generali 7.2.1. - 7.2.4 13

Valutazione delle domande di aiuto, delle informazioni finanziarie presentate e dei dati sulla redditività 7.2.5 - 7.2.8 14

Adeguatezza dei piani di commercializzazione presentati 7.2.9 - 7.2.12 14

Adeguatezza del piano di commercializzazione e controllo del limite di capacità nel caso di un progetto importante 7.2.13 - 7.2.18 15

CAPITOLO 8 - LE MISURE PER IL MIGLIORAMENTO DELLE STRUTTURE AGRARIE 8.1.1 - 8.2.13 17

8.1. Breve descrizione delle procedure amministrative e di controllo 8.1.1 - 8.1.5 17

8.2. Il controllo della Corte ed i risultati ottenuti 8.2.1 - 8.2.13 17

Gli aiuti agli investimenti e le indennità speciali per i giovani agricoltori 8.2.1 - 8.2.7 17

Le indennità compensative 8.2.8 - 8.2.13 19

CAPITOLO 9 - I PROGRAMMI OPERATIVI APPROVATI NEL QUADRO DELL'OBIETTIVO 1 DELLA RIFORMA DEI FONDI STRUTTURALI 9.1.1 - 9.2.16 20

9.1. Breve descrizione delle procedure amministrative e di controllo 9.1.1 - 9.1.4 20

9.2. Il controllo della Corte ed i risultati ottenuti 9.2.1 - 9.2.16 20

Il PO per la riforma fondiaria e la cessazione dell'attività agricola 9.2.2 - 9.2.4 21

Il PO di aiuto agli agricoltori colpiti dalla siccità 9.2.5 - 9.2.7 21

Il PO di aiuto agli agricoltori colpiti dal maltempo 9.2.8 - 9.2.11 21

Il PO per le misure forestali 9.2.12 - 9.2.16 23

CAPITOLO 10 - LA GESTIONE DA PARTE DELLA COMMISSIONE 10.1 - 10.11 24

CAPITOLO 11 - CONCLUSIONI 11.1 - 11.12 25

Tabelle 1 e 2 28

Elenco delle abbreviazioni principali 29

Allegati da I a VII 30

Risposta della Commissione 35

INTRODUZIONE GENERALE

La relazione riassume i risultati di un'indagine di controllo speciale, svolta dalla Corte nel periodo giugno-novembre 1994 per ottemperare ad una richiesta del Presidente del Parlamento europeo, formulata nel febbraio 1994 (1), il quale chiedeva di espletare un controllo sulla gestione della spesa del FEAOG, sezione orientamento, in Portogallo dal 1988. Durante il periodo in causa gli impegni del FEAOG, sezione orientamento per il Portogallo sono ammontati in totale a 1 457 Mio ECU, come indicato all'allegato I. I principali settori di spesa sono stati: il «Programa Específico de Desenvolvimento da Agricultura Portuguesa» (Programma PEDAP) per lo sviluppo dell'agricoltura portoghese dopo l'adesione; misure per il miglioramento delle strutture agrarie; misure per il miglioramento della trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli ed i programmi operativi (PO), adottati nell'ambito dell'obiettivo 1 (promuovere lo sviluppo e l'adeguamento strutturale delle regioni in ritardo di sviluppo), del programma generale definito in occasione della riforma dei Fondi strutturali nel 1988. Le misure suddette, che sono state tutte trattate nella presente indagine, rappresentano il 95 % del totale degli impegni di spesa del FEAOG, sezione orientamento in Portogallo durante il periodo in questione.

Dati gli obiettivi specifici perseguiti dal programma PEDAP, cioè rendere più competitiva l'agricoltura portoghese, l'indagine in merito a tale programma è consistita in particolare nel valutare in quale misura tale obiettivo sia stato raggiunto. I risultati del controllo nel contesto di questa indagine sono esposti nella parte I, mentre quelli relativi alle altre misure strutturali sono trattati nella parte II della presente relazione.

Nei capitoli seguenti gli importi dell'aiuto comunitario approvati per le operazioni ed i progetti specifici esaminati sono indicati in ESC, con la menzione di importi indicativi in ECU fra parentesi, sostanzialmente perché nelle decisioni di approvazione dei progetti l'aiuto era espresso in ESC. È difficile stabilire con precisione gli importi equivalenti in ECU, in quanto dipendono dal tasso di cambio ufficiale applicabile nel mese in cui la Commissione doveva versare l'aiuto comunitario. I tassi di cambio correnti all'inizio di ogni anno ed i tassi medi applicabili durante ogni anno ed anche per l'intero periodo in esame sono indicati all'allegato II. Gli importi indicativi menzionati per ciascun progetto sono calcolati in base al semplice tasso di cambio medio corrente durante il periodo.

PARTE I IL PROGRAMMA SPECIFICO DI SVILUPPO DELL'AGRICOLTURA IN PORTOGALLO

CAPITOLO 1 INTRODUZIONE

1.1. L'atto di adesione della Spagna e del Portogallo prevedeva la realizzazione di un programma specifico riguardante l'intero territorio portoghese, per facilitare l'integrazione dell'agricoltura portoghese nella Comunità. Questo programma, da realizzarsi nell'arco di 10 anni (dal 1° gennaio 1986 al 31 dicembre 1995), con una dotazione finanziaria di circa 700 Mio ECU, si prefiggeva:

- il miglioramento della situazione strutturale complessiva nel settore agricolo, delle condizioni di produzione e di commercializzazione, del patrimonio zootecnico e delle strutture fondiarie;

- lo sviluppo delle infrastrutture rurali e agricole, dei servizi di divulgazione agricola, formazione e ricerca;

- il riorientamento della produzione;

- la correzione dello squilibrio della piramide d'età della popolazione agricola.

1.2. Il regolamento (CEE) n. 3828/85 del Consiglio del 20 dicembre 1985 ha istituito il programma specifico di sviluppo dell'agricoltura in Portogallo previsto dall'atto di adesione (Programa Específico de Desenvolvimento da Agricultura Portuguesa), ossia PEDAP (2). Il regolamento elenca le misure che possono essere finanziate sotto forma di sottoprogrammi (3) e stabilisce un tasso di finanziamento per ogni misura. Questo regolamento è stato emendato tre volte, nel 1987 (4), nel 1988 (5) e nel 1989 (6). Il regolamento del 1987 ha creato il comitato di controllo del PEDAP e quello del 1988 ha in pratica standardizzato il tasso di cofinanziamento del FEAOG al 75 %.

1.3. Secondo quanto previsto, il programma PEDAP avrebbe dovuto iniziare nel 1986, ma in tale anno non vi sono stati versamenti dell'aiuto comunitario. Dalla tabella 1 risulta che i pagamenti eseguiti dalla Commissione per il PEDAP dal 1987 al 1994 compreso sono ammontati in totale a 538 Mio ECU. Tenendo conto di un importo, stimato in 101,1 Mio ECU, che sarà versato durante il 1995 ed il 1996, è improbabile che venga raggiunta la cifra totale di 700 Mio ECU stabilita nell'atto di adesione, per ragioni principalmente imputabili alla Commissione (cfr. il paragrafo 2.9).

1.4. La Corte ha svolto diverse visite di controllo presso i servizi competenti della Commissione e presso le autorità portoghesi, a Lisbona e nelle regioni Alentejo, Beira Litoral, Madera e Trás-os-Montes, esaminando circa 60 progetti (su 13 sottoprogrammi che rappresentano più della metà dell'aiuto approvato al 31 dicembre 1993). Le regioni e i progetti sono stati scelti in modo da coprire gli aspetti più rappresentativi dell'attività agricola durante tale periodo.

CAPITOLO 2 LA REALIZZAZIONE DEL PROGRAMMA

2.1. I sottoprogrammi sono presentati dalle autorità portoghesi e approvati dalla Commissione previo parere del comitato permanente per le strutture agrarie (sostituito nel 1989 dal comitato per le strutture agrarie e lo sviluppo rurale, detto comitato STAR). Da quando è iniziata l'attuazione del PEDAP sono stati adottati 32 sottoprogrammi, ai quali sono stati apportati in seguito 93 emendamenti. Questi sottoprogrammi, che devono rispettare il principio della complementarità, possono riguardare tutto il territorio portoghese, o parti di esso, per periodi di tempo variabili. Nel contesto dei sottoprogrammi adottati, sono stati approvati più di 36 000 progetti, il cui sviluppo e gestione sono di esclusiva competenza delle autorità portoghesi. La Commissione ha versato l'aiuto alle autorità portoghesi con due pagamenti annuali:

- un anticipo, di solito versato durante l'anno in causa, corrispondente all'80 % della spesa programmata per un dato anno;

- il saldo, versato l'anno successivo in base alla spesa effettivamente erogata per l'anno.

2.2. Inizialmente il programma PEDAP è stato gestito dai servizi centrali e regionali del Ministero dell'agricoltura. La riforma dei Fondi strutturali («la riforma»), entrata in vigore il 1° gennaio 1989, ha modificato la gestione del programma PEDAP ed anche il sistema di finanziamento. Dal 1993 la gestione del programma è stata delegata all'Istituto agricolo autonomo IEADR (Instituto de Estruturas Agrárias e Desenvolvimento Rural). I pagamenti sono eseguiti dall'IFADAP (Instituto Financeiro de Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas).

2.3. L'indicizzazione dei quadri comunitari di sostegno (QCS) ha portato ad un'incoerenza nell'attuazione del programma PEDAP. L'articolo 12 del regolamento (CEE) n. 2052/88 (7), regolamento di base della riforma, prevede il raddoppio dei Fondi strutturali in termini reali fra il 1987 ed il 1993. Poiché lo scadenzario globale dei Fondi è stato elaborato a prezzi costanti, la Commissione ha concluso che era necessario indicizzare le dotazioni annuali dei QCS e dei programmi operativi (PO) applicando un idoneo coefficiente d'inflazione, chiamato «deflatore». Tuttavia, le misure adottate prima della riforma, le cui dotazioni erano in ECU a prezzi correnti - come il PEDAP - non dovevano essere indicizzate. Ciò nonostante, anche la dotazione PEDAP è stata indicizzata.

2.4. Il comitato di controllo del QCS doveva sorvegliare l'utilizzo delle risorse del QCS al tasso programmato, modificando periodicamente le dotazioni dei programmi in base al tasso di realizzazione rispettivo. Di conseguenza, le dotazioni del PEDAP sono state modificate in due occasioni. Tuttavia, è difficile controllare per l'intero periodo del primo QCS l'importo destinato al PEDAP e, in particolare, è impossibile confrontare i documenti del comitato di controllo con il documento di indicizzazione del QCS per il 1991 (perché per tale anno gli effetti dell'indicizzazione e quelli delle modifiche apportate alla dotazione decise dal comitato di controllo non sono stati distinti).

2.5. Era inteso che non vi sarebbero stati effetti sulle azioni pluriennali entrate in vigore prima dell'adozione della riforma (8) e che la Commissione avrebbe potuto applicare talune disposizioni della riforma a vecchie azioni solo previa approvazione dello Stato membro interessato (9).

2.6. Tuttavia, la seconda fase del sottoprogramma forestale ed il sottoprogramma agropastorale per le Azzorre, che dal punto di vista finanziario sono parte integrante del PEDAP, sono stati adottati nel 1991 sotto forma di PO nel quadro della riforma. La Commissione ha rinviato i progetti di questi due sottoprogrammi al Ministero dell'agricoltura portoghese in quanto «l'adozione dei sottoprogrammi presentati nel contesto del PEDAP avrà luogo d'ora in poi in conformità delle procedure previste dalla riforma dei Fondi strutturali».

2.7. La decisione suddetta della Commissione è risultata particolarmente inopportuna per le autorità portoghesi in relazione al sottoprogramma forestale, poiché le ha costrette a sospendere l'esame dei progetti presentati per ottenere il finanziamento. Questa interruzione nelle procedure di valutazione è apparsa necessaria per garantire il finanziamento dei progetti già approvati nel contesto della fase I, ma che non avevano potuto essere finanziati nel contesto della fase II data la rigorosa separazione delle risorse finanziarie destinate a ciascuna fase. Comunque, malgrado la sospensione delle approvazioni, le risorse disponibili erano sempre insufficienti e la Commissione ha concesso un ulteriore importo di 51 Mio ECU, in tal modo più che raddoppiando la dotazione originale di 41 Mio ECU approvata per il sottoprogramma, senza consultare il comitato STAR e senza adottare una decisione formale di modifica della prima fase. In seguito si è constatato che l'ulteriore importo erogato era eccessivo e 13 Mio ECU sono stati trasferiti ad un PO che non era in rapporto con il PEDAP. Se la seconda fase avesse conservato la forma usuale di sottoprogrammi PEDAP, sarebbe stato possibile finanziare il completamento dei progetti della prima fase utilizzando la dotazione della seconda fase, evitando così le complicazioni in causa. Le modifiche suddette mostrano un'evidente imprecisione nelle previsioni di spesa delle risorse assegnate a questo sottoprogramma, come pure nella sorveglianza dell'utilizzo successivo di tali risorse.

2.8. Lungi dall'accettare la trasformazione dei sottoprogrammi in PO, in diverse occasioni le autorità portoghesi avevano espresso la loro preferenza per le vecchie procedure e sottolineato i problemi derivanti dal sistema imposto dalla Commissione. Alla fine il Portogallo ha convenuto di applicare il sistema della Commissione. Quest'ultima, però, ha in parte assunto una posizione opposta successivamente, perché, anche dopo l'adozione dei due PO nel 1991, tre sottoprogrammi sono stati approvati in conformità del vecchio sistema.

2.9. Infine, la Commissione ha deciso che il Portogallo non poteva più intraprendere nuovi progetti PEDAP dopo il 31 dicembre 1993, ma che i pagamenti relativi ai progetti approvati fino a tale data potevano essere onorati fino al 31 dicembre 1995. In virtù di questa decisione la durata prevista del PEDAP è abbreviata di due anni, poiché il periodo considerato dai programmi comunitari in generale è riferito agli impegni e non ai pagamenti. Questa riduzione rappresenta una violazione dell'atto di adesione, che prevedeva una durata di 10 anni, fino al 31 dicembre 1995.

CAPITOLO 3 LA GESTIONE DEL PROGRAMMA

3.1. La selezione dei progetti

3.1.1. È in base ad un documento di proposta redatto dalla Commissione che il comitato STAR formula il proprio parere e la Commissione adotta la decisione relativa ad ogni sottoprogramma presentato dalle autorità portoghesi. Questo documento indica la natura delle misure previste, i requisiti di ammissibilità e le modalità di finanziamento. Comunque, questi documenti di proposta sono molto concisi e non menzionano i documenti presentati a sostegno dei programmi, né valutano il contenuto del programma o la desiderabilità e fattibilità delle misure proposte.

3.1.2. Nel caso di molti sottoprogrammi non si è applicato ai progetti un criterio di selettività data l'abbondanza delle risorse, cosicché le autorità nazionali hanno rifiutato pochi progetti, in quanto i criteri di ammissibilità formale non sono stati integrati da criteri qualitativi. Ad esempio, in Beira Litoral tutte le cooperative che hanno presentato un progetto PROAGRI valido hanno beneficiato del finanziamento. Quasi tutti i progetti del sottoprogramma banani sono stati accettati (5 sono stati respinti e 77 approvati), come pure quelli dei sottoprogrammi «produzione di materiale vegetativo di riproduzione» e «ricerca». Invece, per altri sottoprogrammi come quelli di Trás-os-Montes, è stato approvato solo il 30 % delle domande relative a progetti di olivicoltura, mentre le domande del sottoprogramma forestale sono state respinte per mancanza di risorse. Inoltre, nel maggio 1994 erano stati approvati 140 progetti PROAGRI e per altri 100 si attendeva la decisione. Infine, mentre quasi tutte le domande di elettrificazione sono state accettate per Madera, per l'Alentejo c'era una lista d'attesa di 3 000 domande, che al ritmo attuale saranno soddisfatte solo fra cinque o dieci anni. Gli esempi suddetti mostrano che le risorse non sono state distribuite fra i sottoprogrammi in modo ottimale e ciò mette in causa l'efficienza dei comitati di controllo. Si deve riconoscere che differenze di selettività dipendono talvolta dall'autonomia relativa delle regioni, come nel caso di Madera, ma la distribuzione interregionale delle risorse sarebbe stata migliorata sostanzialmente da una valutazione preliminare più esaustiva dei bisogni e dalla definizione di priorità più chiare prima che fossero approvati i singoli sottoprogrammi.

3.2. La sorveglianza da parte delle autorità portoghesi

3.2.1. Procedure amministrative valide richiedono di valutare adeguatamente tutte le domande dei progetti e di motivare esplicitamente le approvazioni e i rifiuti, nonché di indicare le ragioni esposte nei fascicoli pertinenti del servizio di gestione che ha preso la decisione. Questi requisiti garantirebbero una scelta obiettiva. Di fatto, nei fascicoli esaminati dalla Corte non era stata predisposta alcuna relazione di valutazione e, di conseguenza, le approvazioni o i rifiuti erano indicati semplicemente da una firma datata sui moduli delle domande. Inoltre, in tre progetti esaminati, benché i beneficiari fossero collegati o facessero parte dei servizi agricoli regionali, non si era provveduto ad una valutazione indipendente dei progetti prima dell'approvazione.

3.2.2. I moduli su cui sono redatti i bilanci di previsione dei progetti, spesso non erano né datati, né firmati. Inoltre, non si è esercitata alcuna sorveglianza sulla realizzazione dei progetti, in quanto i responsabili della gestione non sempre hanno detratto l'anticipo annuo iniziale dalle domande per i pagamenti successivi, né hanno inserito nei fascicoli gli estremi dei pagamenti che erano stati eseguiti, rendendo così difficile un controllo sull'attuazione finanziaria dei progetti.

3.2.3. Pur essendo di solito pluriennali, i progetti sono stati ripartiti in bilanci di previsione annuali oppure inclusi in un bilancio globale per l'intero periodo. Quest'ultimo sistema è preferibile perché evita la tendenza inflazionistica. Dal confronto fra i bilanci annuali e la spesa di un gruppo di tutela sanitaria di Beira Litoral, è risultato che le previsioni di bilancio erano state notevolmente sopravvalutate. Invece di essere pari ai 484 Mio ESC previsti nei bilanci (circa 2,7 Mio ECU), la spesa effettiva è ammontata a 385 Mio ESC (circa 2,2 Mio ECU), cioè è stata superiore del 30 % circa alla stima iniziale complessiva (293 Mio ESC, o circa 1,6 Mio ECU).

3.2.4. Talvolta è accaduto che le direzioni regionali dell'agricoltura fossero contemporaneamente ordinatore e organismo pagatore, in contrasto con l'importante principio di controllo interno che prevede la separazione delle funzioni. Ad esempio, la direzione regionale dell'agricoltura di Madera ha gestito il PEDAP ed ha ricevuto fondi dall'IFADAP per pagare i beneficiari. Lo stesso sistema è stato applicato per le direzioni generali dell'agricoltura sul continente, per taluni programmi pubblici in cui l'amministrazione era il committente ed al tempo stesso responsabile dei pagamenti ai contraenti.

3.2.5. Nelle Azzorre il segretariato regionale dell'agricoltura e della pesca ha ricevuto l'aiuto del FEAOG, sezione orientamento dall'IFADAP (Lisbona) ed ha quindi versato gli importi in causa alla delegazione regionale dell'IFADAP, che a sua volta ha pagato i beneficiari. Per i progetti i cui beneficiari erano organismi pubblici, il segretariato regionale ha prefinanziato i pagamenti ai beneficiari ed è quindi stato rimborsato dall'IFADAP.

3.2.6. Pertanto, nei casi sopra citati (3.2.4 e 3.2.5) i ruoli distinti di ordinatore e di organismo pagatore sono stati combinati. Tuttavia, il sistema di gestione generale adottato per il PEDAP aveva il vantaggio - rispetto agli altri programmi del FEAOG, sezione orientamento - che l'IFADAP, l'organismo pagatore, non era al tempo stesso ordinatore, in quanto questa funzione rientrava nella giurisdizione dei servizi dell'agricoltura. Peraltro, i responsabili della gestione non potevano ignorare un parere negativo dell'IFADAP in merito alla regolarità di un pagamento. Giova osservare, ciò malgrado, che dall'attuazione del secondo QCS l'IFADAP ha partecipato all'adozione di decisioni di gestione a livello sia nazionale, sia regionale, con la conseguenza che la separazione auspicabile delle funzioni di ordinatore e di organismo pagatore non è più garantita.

3.2.7. L'IFADAP esegue alcuni pagamenti con ritardi eccessivi. Nel novembre 1994, la cooperativa Mangualde (Beira Litoral) non aveva ancora ricevuto, nonostante diversi solleciti, un anticipo di 4,8 Mio ESC (circa 27 000 ECU) per il 1994, che avrebbe dovuto essere versato nel dicembre 1993. Analogamente, dopo il versamento di un anticipo del 20 %, il saldo del progetto di elettrificazione di Madera n. 620-00-016 è stato pagato in un'unica soluzione (35,6 Mio ESC o circa 200 000 ECU) nel novembre 1992, circa tre anni dopo la conferma che il lavoro era stato eseguito. Infine, il costo del progetto della scuola di formazione agricola di Vila Nova de Foz Coa è stato superiore del 52,8 % alle previsioni, in parte perché sono state applicate formule di revisione dei prezzi a causa di ritardi nei pagamenti. Il superamento è ammontato a circa 0,3 Mio ECU.

3.2.8. A norma dei regolamenti nazionali l'anticipo per un dato anno deve essere regolarizzato prima della fine dell'anno stesso. Queste regolarizzazioni normalmente sono contabilizzate quando si eseguono gli ultimi pagamenti dell'anno, ma talvolta sono detratte dai pagamenti finali per l'anno successivo. Sarebbe preferibile provvedere prima alla regolarizzazione degli anticipi, per evitare che siano assegnate ai progetti risorse di tesoreria in eccesso e per far sì che venga ridotto il rischio di pagamenti di anticipi che non siano stati correttamente contabilizzati alla fine dell'esercizio.

3.2.9. L'IFADAP paga i beneficiari a seguito di una richiesta di pagamento corredata di un elenco di documenti giustificativi ma senza aver visione dei documenti stessi (tranne in alcuni casi rari relativi a progetti su larghissima scala e a Madera). Queste procedure sono insoddisfacenti poiché i controlli indipendenti intrinseci alla separazione delle funzioni non possono funzionare.

3.2.10. Solo verifiche sistematiche a posteriori potrebbero compensare le carenze del controllo ex ante (ed in particolare i pagamenti da parte dell'IFADAP senza disamina dei documenti giustificativi). Tuttavia, da un lato l'IFADAP ha indicato che i suoi servizi hanno verificato il 40 % circa dei progetti di qualche altro programma del FEAOG, sezione orientamento ma, dall'altro, si è servita della sua responsabilità limitata nella gestione del PEDAP per giustificare il controllo del 3,3 % soltanto dei circa 33 700 progetti approvati per il periodo 1986-1993. Inoltre, per il numero modesto di progetti verificati l'IFADAP non ha inviato relazioni sul controllo all'IEADR, che si è basato sul numero limitato di verifiche selettive svolte dalla direzione generale di controllo del Ministero dell'agricoltura. Infine, vi sono scarse tracce di una valutazione a posteriori dei sottoprogrammi, a parte un'unica valutazione delle scelte strategiche svolta dal Ministero dell'agricoltura.

3.3. La sorveglianza da parte della Commissione

3.3.1. È diminuita progressivamente la pubblicità data alle decisioni della Commissione in merito ai sottoprogrammi. Fino all'aprile 1989 queste decisioni erano pubblicate integralmente nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee. In seguito sono state semplicemente menzionate e dal febbraio 1992 non sono state neppure citate. È d'importanza decisiva che questa politica sia riesaminata dalla Commissione nell'interesse della trasparenza.

3.3.2. Fino al 1988 per il PEDAP esisteva una voce di bilancio distinta. Dal 1989 esso non è più menzionato neppure nei commenti del bilancio. Dal 1991, poiché il PEDAP è incluso in una linea di bilancio che riguarda numerose altre misure del FEAOG, sezione orientamento, non è più possibile determinare la spesa di bilancio che esso comporta. Questa presentazione delle spese di bilancio è comune a tutta la spesa del FEAOG, sezione orientamento, ma, dati gli obiettivi particolari del programma PEDAP, è particolarmente inopportuno porre la spesa a carico di una voce comune, comprendente anche tutti gli altri programmi dell'obiettivo n. 1, a prescindere dallo Stato interessato.

3.3.3. Malgrado la decisione 88/169/CEE della Commissione del 28 gennaio 1988 (10), secondo cui dal sesto anno di finanziamento dei gruppi di tutela sanitaria i beneficiari devono pagare il 20 % della spesa ammissibile, contratti supplementari sono stati concessi ai gruppi di Macedo de Cavaleiros (Trás-os-Montes) e di Oliveira de Azemeis (Beira Litoral), per far sì che questi gruppi fossero finanziati per un sesto anno sino alla fine del 1993, ma ad un tasso dell'85 %.

3.3.4. I beneficiari soggetti all'imposta sul valore aggiunto (IVA) avevano il diritto di dichiararla come spesa ammissibile, mentre quelli che potevano ottenere il rimborso o riaddebitarla dovevano dichiarare le spese rispettive senza IVA. Fra il 1988 ed il 1993, tuttavia, vi era molta confusione riguardo al sistema da applicarsi ai gruppi di tutela sanitaria. Di conseguenza, l'IVA talvolta è stata inclusa e talvolta esclusa dalla spesa accolta come ammissibile. Nei casi in cui è stata inclusa, la Commissione dovrebbe chiedere al governo portoghese di rimborsarla.

3.3.5. La Commissione paga l'IFADAP in base a dichiarazioni di spesa, non corredate di documenti giustificativi (e senza neppure un elenco dei progetti). Inoltre queste dichiarazioni sono redatte dall'IFADAP senza alcuna disamina dei documenti giustificativi (cfr. il paragrafo 3.2.9). Nonostante le carenze delle procedure di verifica nazionali e la mancata presentazione di documenti giustificativi ai vari livelli di verifica, la Commissione ha espletato pochissimi controlli in loco. Fino ad oggi la DG VI-G5 ha svolto solo due controlli, uno insieme alla DG XX nel 1988 e l'altro nelle due regioni autonome nel 1993. Il servizio di controllo finanziario della Commissione ha effettuato altre due visite di controllo nel 1992. I risultati di questi controlli confermano ampiamente i risultati del controllo svolto dalla Corte (per informazioni sui risultati dei precedenti controlli della Corte, cfr. l'allegato V, paragrafo 2). Infine, benché il protocollo dell'atto di adesione indichi che la Commissione deve presentare al Consiglio una relazione di valutazione sulla realizzazione del PEDAP entro il 1° gennaio 1991, tale relazione non è stata predisposta.

CAPITOLO 4 LA VALUTAZIONE DEL PROGRAMMA

4.1. I ritardi nella realizzazione

4.1.1. Si era previsto che le operazioni relative al programma PEDAP iniziassero subito dopo l'adesione del Portogallo, ma i primi sottoprogrammi non sono stati approvati sino al novembre 1986 (11). Nella maggior parte dei casi la Commissione ha impiegato troppo tempo per approvare i sottoprogrammi presentati dal Portogallo. Rispetto a 74 sottoprogrammi o emendamenti agli stessi, in 21 casi sono stati necessari da tre a cinque mesi, in 16 casi sei mesi, in 27 casi da sette a dieci mesi, in nove casi da 11 a 14 mesi ed in un caso 16 mesi. Questi ritardi, principalmente imputabili alla lentezza delle procedure di valutazione della Commissione, costituiscono un fattore che contribuisce in misura significativa ai ritardi nell'attuazione del PEDAP ed anche alla sua limitata efficacia complessiva.

4.1.2. Ritardi di questo tipo hanno creato molta confusione nello stabilire il periodo di tempo in cui le spese erano ammissibili. Infatti, le proposte portoghesi sono destinate ad essere realizzate su base pluriennale, ma poiché le decisioni della Commissione sono prese con diversi mesi di ritardo e sono di solito retrodatate, esse hanno l'effetto di abbreviare il periodo di attuazione. Inoltre, le decisioni non specificano mai la data in cui termina il periodo di ammissibilità. In generale né la Commissione, né le autorità portoghesi sono state in grado di precisare se il ritardo registrato nell'avviare il programma abbia avuto la conseguenza di prolungare o di abbreviare il periodo ammissibile.

4.1.3. In realtà, è stato possibile avviare la maggior parte dei sottoprogrammi riguardanti le due regioni autonome, Madera e Azzorre, solo nel 1991, dopo che la Commissione aveva convenuto di trasformare i massimali finanziari in importi indicativi. In effetti, in queste due regioni insulari i costi sono spesso notevolmente più elevati che nel Portogallo continentale, per cui pochi richiedenti erano interessati a fare investimenti in base alle condizioni finanziarie iniziali, che erano identiche a quelle previste sul continente.

4.1.4. I ritardi provocati dalla Commissione sono aggravati da quello delle autorità portoghesi nella realizzazione dei sottoprogrammi. I gruppi di tutela sanitaria approvati nel gennaio 1988 non hanno realmente iniziato la loro attività fino al 1990. I centri di formazione per consulenti agricoli, previsti in due fasi, sono stati completati solo alla fine del 1994, anziché alla fine del 1992 come previsto in origine. I nuovi sistemi collettivi d'irrigazione approvati nel febbraio 1989 avrebbero dovuto essere ultimati per la fine del 1993, ma a tale data i lavori non erano neppure cominciati per la maggior parte dei 52 progetti. Il progetto relativo al Centro per tecnici avanzati a Coimbra, che risale al 1986, è stato approvato solo nella seconda fase (1990-1992) del sottoprogramma «Centri di formazione professionale per consulenti agricoli» e non era stato ancora ultimato nel novembre 1994. Analogamente, la strada rurale iniziata a Lousa (Beira Litoral) nel 1987 è stata completata solo nel 1993.

4.1.5. Nonostante gli obiettivi generali ambiziosi previsti per il programma PEDAP, i sottoprogrammi più innovatori e dinamici erano pochissimi e sono stati presentati per ultimi dalle autorità portoghesi. Ad esempio, il sottoprogramma degli istituti professionali di agricoltura è stato presentato solo nel 1989 ed i sottoprogrammi di ricerca, sviluppo sperimentale e dimostrazione non sono stati presentati fino al 1990. Una revisione delle norme che disciplinano il PROAGRI (destinata a rafforzare le cooperative) nel dicembre 1992 ha ritardato il sottoprogramma, poiché è stato necessario ridefinire un numero significativo dei progetti in corso. Nel maggio 1994 si prevedeva che altri 40 progetti circa avrebbero subìto lo stesso trattamento. Il sottoprogramma NOVAGRI, il cui tema era «ristrutturazione e innovazione», è stato presentato tardi, nel 1991, con gli ultimissimi sottoprogrammi. Nel caso del sottoprogramma per la standardizzazione dei prodotti e la promozione delle vendite sono state presentate pochissime domande. Infine, nessuno dei sottoprogrammi prevedeva misure collettive per la riforma fondiaria, benché questa fosse inclusa negli obiettivi generali del PEDAP. Gli esempi di cui sopra mostrano che vi è stato un impegno tutt'altro che entusiasta per quei tipi di riforma di cui gli obiettivi generali del PEDAP avrebbero necessitato per conseguire un risultato positivo.

4.2. La selezione delle operazioni da finanziare

4.2.1. La concessione di aiuti ad aziende agricole molto piccole, prive di qualsiasi validità economica, oppure ad aziende agricole di grandi dimensioni, che sono già dotate di una sufficiente validità economica per realizzare i propri progetti senza sovvenzioni, non ha un effetto benefico percettibile. Nel caso delle aziende molto piccole sarebbe stato più utile destinare l'aiuto alla ristrutturazione delle aziende ed all'organizzazione collettiva, benché questo tipo di riforma incontri ostacoli che sono spesso più di carattere psicologico e giuridico che finanziario. D'altra parte, i proprietari che affidano le proprie terre ad amministratori hanno di solito aziende su grande scala e sono finanziariamente indipendenti. Il 50 % circa di un campione rappresentativo di aziende visitate dalla Corte era gestito da amministratori stipendiati e circa il 70 % poteva considerarsi di grandi dimensioni rispetto alla media regionale. Applicando criteri di ammissibilità massimi e minimi si sarebbe ottenuto un migliore utilizzo delle limitate risorse disponibili.

4.2.2. Le autorità portoghesi si sono rese conto della necessità impellente di formare di nuovo e motivare gli agricoltori, per cambiare i loro metodi, fra l'altro facendo loro assumere alcune responsabilità proprie di un servizio pubblico. Ad esempio, nella regione Beira Litoral una cooperativa ha ricevuto per cinque anni l'uso gratuito del Centro di formazione per agricoltori di Viseu, che è finanziato dal PEDAP. La cooperativa, tuttavia, non ha rispettato le condizioni dell'accordo. Infatti, essa ha ridotto il programma di formazione ed i locali del centro sono stati invece usati per diverse altre attività non connesse a questa funzione di servizio pubblico, al punto che detta cooperativa si è fatta pagare l'affitto dei locali a centri simili, che ne avevano bisogno per la formazione.

4.2.3. Una serie di sottoprogrammi finanzia sia spese di funzionamento, sia investimenti in capitale. Ne è un esempio il sottoprogramma «Centri di formazione per agricoltori», nelle Azzorre, che ha finanziato non solo la costruzione degli edifici e le attrezzature, ma anche gli stipendi e le spese relative alle attività di formazione. Il sottoprogramma PROAGRI finanzia impieghi retribuiti che sono stati creati in una cooperativa in Beira Litoral; quasi i tre quarti del finanziamento riguardavano spese di finanziamento ricorrenti (62,4 Mio ESC, ossia circa 0,2 Mio ECU). La maggior parte delle spese dei gruppi di tutela sanitaria finanziate dal PEDAP sono spese di funzionamento e continueranno ad essere finanziate durante il secondo QCS dal FEAOG-orientamento. L'assegnazione di risorse comunitarie in questo modo equivale semplicemente a sovvenzionare continuamente il bilancio dello Stato. Inoltre, malgrado le somme cospicue in causa, le domande di rimborso delle spese - che sono accettate e pagate senza documenti giustificativi, a parte semplici dichiarazioni dei beneficiari - non sono mai sottoposte a verifiche od a controlli indipendenti. A seguito delle raccomandazioni della Corte le autorità portoghesi si sono impegnate ad espletare in futuro controlli indipendenti.

4.2.4. L'esodo rurale (fra il 1988 ed il 1991 la popolazione delle zone costiere è diminuita del 6,6 % e nelle regioni interne del 13,7 % (12)) ed una popolazione agricola che invecchia, spesso senza alcuna prospettiva di essere sostituita da una generazione più giovane, hanno raggiunto proporzioni gravi e necessitano delle contromisure più efficaci possibili. È vero che la maggior parte dei sottoprogrammi prevede di dare la priorità ai giovani agricoltori (meno di 40 anni) e di creare per loro condizioni finanziarie più favorevoli, ma questi incentivi limitati sono ben lontani dal trattare con efficacia un problema di proporzioni così considerevoli.

4.3. L'impatto di altre politiche

4.3.1. Prima dell'adesione l'agricoltura del Portogallo era fortemente protetta. L'apertura delle frontiere, sebbene graduale, ha avuto un impatto importante fra il 1991 ed il 1993. Ad esempio, il prezzo delle patate importate in Portogallo era così basso che non venivano coperte neppure le spese di trasporto. Il sottoprogramma per piantare patate da semina è stato sospeso di fronte all'afflusso di semi provenienti da altri Stati membri. Come è accaduto in Beira Litoral, gli agricoltori a Trásos-Montes hanno abbandonato quasi completamente la produzione di cereali. Inoltre, la posizione di Madera è molto debole rispetto alla concorrenza delle banane provenienti dalle Canarie, dall'America del Sud od anche da Stati ACP. I prodotti agricoli che provengono da altri Stati membri hanno prezzi bassi in Portogallo in gran parte perché il mercato portoghese è considerato marginale da altri produttori comunitari, che di conseguenza se ne servono per vendere sottocosto prodotti eccedentari, al tempo stesso proteggendo i rispettivi mercati principali.

4.3.2. Analogamente, anche lo sviluppo di grandi centri commerciali sta avendo un effetto negativo sulla commercializzazione dei prodotti agricoli portoghesi, a causa della domanda di grandi quantità di prodotti standardizzati di qualità elevata. Poiché le organizzazioni agricole portoghesi non sono ancora organizzate in modo efficace, questi centri importano quasi tutte le loro merci. Sebbene NOVAGRI abbia intrapreso, in ritardo, l'attuazione di misure per promuovere la frutta portoghese, occorre intensificare tali misure promozionali in modo eccezionale per ottenere l'esito voluto, cioè reperire sbocchi di mercato per i prodotti agricoli portoghesi.

4.3.3. Inoltre, la politica di mantenere un escudo forte ha significato tassi di interesse eccezionalmente elevati, dell'ordine del 17-21 %, circostanza che ha penalizzato in particolare gli agricoltori più dinamici, che hanno assunto prestiti per acquistare attrezzature moderne.

4.3.4. Per di più, da un lato, importi cospicui sono stati versati dai Fondi strutturali, in particolare dal FEAOG, sezione orientamento, per rendere il Portogallo capace di riassorbire il proprio ritardo sul piano dello sviluppo e di accrescere il reddito agricolo migliorando la produzione o la produttività ma, dall'altro, altre misure, in particolare connesse al FEAOG-garanzia, al tempo stesso dissuadono gli agricoltori dall'aumentare la produzione, ad esempio limitando il numero di animali per i quali possono essere versati premi per compensare la perdita di reddito, come nel caso delle carni ovine e caprine, imponendo restrizioni al sistema delle quote per la trasformazione del tabacco, imponendo restrizioni alle indennità compensative dei produttori di prodotti ad alto contenuto proteico ed ai premi versati ai produttori di banane che cessano la produzione. Questi obiettivi conflittuali delle due sezioni del Fondo FEAOG pesano fortemente sull'agricoltura portoghese e in sostanza limitano l'efficacia delle azioni PEDAP nel conseguimento degli obiettivi che si prefiggono. In effetti, il deficit del Portogallo nel settore agroalimentare sta aumentando continuamente.

4.3.5. Infine, il Portogallo ha accolto la richiesta della Commissione di abbreviare il periodo di transizione in merito alla protezione dei mercati agricoli previsto dal trattato di adesione. Pur riconoscendo «il particolare ritardo constatato in Portogallo per quanto riguarda la costituzione di organizzazioni di produttori», il regolamento (CEE) n. 746/93 del Consiglio del 17 marzo 1993 (13) si riferisce al principio della «soppressione anticipata di buona parte dei meccanismi che proteggono a titolo transitorio il mercato portoghese». Diversi regolamenti del Consiglio (14) hanno previsto il riallineamento immediato del prezzo comune di vari prodotti (riso, latte scremato in polvere, olio d'oliva e prodotti ortofrutticoli). Inoltre, la nuova organizzazione comune dei mercati nel settore della banana (15) non fa riferimento alle disposizioni transitorie di cui hanno beneficiato le banane prodotte a Madera. Il regolamento (CEE) n. 746/93 sopra citato certamente prevede di aumentare gli aiuti per sostenere le organizzazioni di produttori ma, mentre la soppressione del periodo di transizione ha un impatto immediato, l'efficacia degli aiuti compensativi che si riflettono sulle strutture si paleserà solo a medio o lungo termine.

CAPITOLO 5 CONCLUSIONI

5.1. Come indicato nell'introduzione generale della relazione, il controllo svolto dalla Corte sul programma PEDAP ha insistito in particolare su una valutazione della sana gestione finanziaria delle risorse comunitarie assegnate al programma. Dati gli obiettivi specifici del programma PEDAP, questo approccio è considerato particolarmente idoneo per stabilire se i fondi siano stati spesi tenendo debitamente conto di tre criteri: economia, efficienza ed efficacia.

5.2. Rispetto ai tre criteri suddetti, la Corte conclude che, sebbene taluni sottoprogrammi abbiano raggiunto alcuni risultati positivi (ad es. i gruppi di tutela zoosanitaria), anche se il controllo finanziario sulle loro operazioni è stato meno che soddisfacente (cfr. il paragrafo 4.2.3), i risultati di alcuni sottoprogrammi importanti non hanno soddisfatto i bisogni o conseguito gli obiettivi (cfr. la tabella 2). Sotto il profilo in particolare dell'efficacia delle misure, i risultati complessivi ottenuti sono stati piuttosto deludenti.

5.3. L'efficacia del programma è stata compromessa dalla mancanza, o dal tardivo sviluppo, delle iniziative più dinamiche e più appropriate necessarie per incoraggiare un comportamento più progressista degli agricoltori. Sotto questo aspetto, le misure che hanno usufruito della promozione e del supporto finanziario più estesi troppo spesso si prefiggevano di preservare la continuità di sistemi di produzione esistenti, anziché incentivare un mutamento più sostanziale nell'attività agricola. Un tale approccio potrebbe in parte soddisfare le esigenze immediate della comunità agricola, ma è mancato in esso il dinamismo necessario per superare le deficienze strutturali di base.

5.4. È particolarmente deplorevole osservare che le misure necessarie per riorganizzare, riorientare e ristrutturare le attività agricole in modo più efficiente, sono state inadeguate o introdotte troppo tardi, quando le risorse disponibili erano già limitate. Una riorganizzazione più efficace delle attività agricole può essere ottenuta solo sviluppando un movimento cooperativo più dinamico e su vasta scala, tramite il quale i singoli piccoli produttori possano sperare di accedere a canali di commercializzazione adeguati. Riguardo al riorientamento del settore agricolo, giova osservare che la necessaria importanza delle attività di ricerca e di commercializzazione è stata riconosciuta solo in una fase relativamente tarda della realizzazione complessiva del programma (ad es. il sottoprogramma Novagri). Riguardo alla ristrutturazione delle aziende agricole, il programma PEDAP non comprendeva neppure un sottoprogramma di riforma fondiaria, mentre il programma operativo adottato a tale scopo finora ha avuto un successo molto limitato (cfr. il capitolo 9, paragrafi 9.2.2.-9.2.4).

5.5. Sotto il profilo dell'efficacia, si può osservare che, mentre il programma PEDAP ha rappresentato l'occasione di conseguire un numero elevato di risultati utili e perfino essenziali, il suo impatto positivo è stato ridotto per una serie di ragioni, che includono le seguenti:

(i) il periodo per la sua attuazione, più breve di quello programmato in quanto è stato iniziato tardi (cfr. il paragrafo 4.1.1) e terminato anticipatamente (cfr. il paragrafo 2.9);

(ii) la riduzione dei suoi fondi (cfr. il paragrafo 1.3);

(iii) i ritardi nell'adozione di misure sufficientemente dinamiche, come esposto al paragrafo 5.3.

5.6. A queste circostanze si aggiunge il fatto che i condizionamenti imposti dai limiti di produzione stabiliti nel settore agricolo nel contesto delle spese della sezione garanzia del FEAOG, stanno riducendo la possibilità di accrescere la produttività agricola in Portogallo. Inoltre, l'apertura prematura dell'agricoltura portoghese alla concorrenza da parte degli altri Stati membri ha ulteriormente limitato la possibilità di crescita in un settore fragile ed impreparato.

5.7. Mentre le autorità nazionali hanno la responsabilità primaria di attuare i programmi in causa, anche i servizi della Commissione competenti per la sorveglianza dello sviluppo dell'agricoltura portoghese devono condividere la responsabilità della situazione insoddisfacente descritta ai paragrafi 5.2-5.5.

5.8. Sotto il profilo di un uso economico delle risorse comunitarie, giova osservare che, mentre la Commissione ha stabilito un limite effettivo per i massimali che potevano essere versati in relazione a ciascun sottoprogramma, la decisione di accettare l'impiego di risorse di bilancio per finanziare spese di funzionamento è ritenuta inopportuna dalla Corte. In particolare, accettare fino all'80 % di spese di funzionamento per stipendi e spese amministrative continue per i gruppi di tutela zoosanitaria ed i servizi di formazione, deve considerarsi una sovvenzione diretta al bilancio nazionale e riduce di un'entità sostanziale le già scarse risorse disponibili per le vere misure strutturali.

5.9. Il PEDAP, nonostante i suoi meriti, non poteva risolvere tutti i problemi fondamentali dell'agricoltura portoghese da solo. La scarsa organizzazione del Portogallo, in particolare per quanto riguarda la commercializzazione (cfr. il paragrafo 4.3.2), la struttura fondiaria, rappresentata tipicamente dalla parcellizzazione di piccole aziende, e la bassa produttività stanno mettendo in pericolo l'agricoltura del paese. Il reddito agricolo sta diminuendo più rapidamente che in altri Stati membri. L'età media degli agricoltori è elevata e non vi è alcuna garanzia che dei giovani prendano il loro posto (cfr. il paragrafo 4.2.8). Questa situazione precaria può rendere impossibile resistere all'impatto di agricolture ad alto rendimento di alcuni degli altri Stati membri o perfino di paesi terzi (cfr. il paragrafo 4.3.1). Di conseguenza, si assiste ad uno spopolamento allarmante di una parte significativa delle regioni agricole e questo fenomeno sta creando gravi problemi per lo sviluppo nazionale e regionale (cfr. il paragrafo 4.2.6).

PARTE II ALTRE MISURE DELLA SEZIONE ORIENTAMENTO DEL FEAOG

CAPITOLO 6 INTRODUZIONE

6.1. Per far sì che il controllo coprisse un ambito esteso, si è deciso di visitare durante il controllo tre regioni. Date le loro caratteristiche peculiari, per questa parte del controllo sono state scelte le regioni di Ribatejo e Oeste (colture intensive con dimensioni delle aziende vicine alla media nazionale di 7 ettari), Entre Douro e Minho (aziende familiari piccole con una molteplicità di proprietari, dove l'attività agricola è spesso un'occupazione a tempo parziale) e l'Alentejo (agricoltura estensiva dove non sono rare aziende fino a 1 000 ettari: latifondi). Per le misure scelte, queste regioni insieme rappresentano circa il 55 % della spesa complessiva, in termini di impegni, durante il periodo esaminato (1988-1993).

6.2. Il controllo è stato fondato su un approccio che si basa sull'analisi dei sistemi, comprendente in specie una valutazione dell'attendibilità complessiva del sistema di controllo interno instaurato per l'amministrazione ed il controllo dei fondi comunitari. Secondo questo approccio sono state esaminate e verificate le procedure nazionali per un'ampia serie di operazioni (321), sia pagamenti individuali che interi progetti, scelti casualmente, e si è espletato un controllo fisico in loco di un numero ridotto (21) di progetti beneficiari dell'aiuto, per accertare la corretta realizzazione dei progetti sovvenzionati ed il rispetto, da parte dei beneficiari, delle condizioni inerenti all'erogazione dell'aiuto comunitario. L'obiettivo del controllo consisteva nell'esaminare un campione casuale rappresentativo di operazioni, anziché concentrarsi su operazioni specifiche per le quali era già stata individuata la dubbia ammissibilità all'aiuto comunitario.

6.3. Il controllo è stato espletato presso gli uffici centrali dell'organismo pagatore incaricato di amministrare la sezione orientamento del FEAOG in Portogallo - l'Instituto Financeiro de Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (IFADAP) - e presso alcuni uffici regionali selezionati. Sono stati anche visitati organismi amministrativi a livello centrale e regionale, competenti per le misure specifiche scelte per il controllo. Gli organismi principali interessati erano: Instituto de Estruturas Agrárias e Desenvolvimento Rural (IEADR), Instituto dos Mercados Agrícolas e Industria Agro-Alimentar (IMAIAA), le direzioni regionali dell'agricoltura (DRA) e l'Istituto forestale.

6.4. In particolare, il controllo è consistito nell'esaminare:

(i) le procedure per approvare i progetti ai fini dell'erogazione dell'aiuto nazionale e comunitario;

(ii) le procedure amministrative e di controllo applicate a livello centrale e locale, per assicurare che i progetti approvati fossero interamente realizzati come previsto prima del versamento dell'aiuto;

(iii) le procedure per l'approvazione finale e il versamento dell'aiuto comunitario;

(iv) laddove opportuno, una valutazione delle misure in vigore per verificare il costante rispetto delle condizioni inerenti alla concessione dell'aiuto comunitario;

(v) un raffronto fra gli importi che le autorità portoghesi, centrali e regionali, hanno dichiarato di aver versato e quelli iscritti nei registri della Commissione;

(vi) per i P.O. scelti, una valutazione della sorveglianza esercitata dallo Stato membro e dalla Commissione.

CAPITOLO 7 MISURE RELATIVE AL MIGLIORAMENTO DELLE CONDIZIONI DI TRASFORMAZIONE E DI COMMERCIALIZZAZIONE DEI PRODOTTI AGRICOLI

7.1. Breve descrizione delle procedure amministrative e di controllo

7.1.1. Prima della riforma dei Fondi strutturali, nel 1988, queste misure erano disciplinate dalle disposizioni del regolamento (CEE) n. 355/77 del Consiglio (16), a norma del quale gli Stati membri erano tenuti ad elaborare programmi specifici per lo sviluppo dei mercati agricoli e, in particolare, misure comuni destinate a favorire lo sviluppo o la razionalizzazione di imprese che si occupano del trattamento, della trasformazione o della commercializzazione dei prodotti agricoli. Il commercio al minuto era escluso dai progetti presentati per approvazione alla Commissione.

7.1.2. Allo scopo di preparare tali programmi, nel 1984-85 le autorità portoghesi hanno commissionato uno studio approfondito sulla situazione degli impianti di trasformazione portoghesi per i prodotti agricoli. Lo studio verteva su aspetti quali le capacità degli impianti di trasformazione esistenti e le loro condizioni tecniche e sanitarie. I risultati di questo studio, che trattava i principali mercati agricoli, sono serviti da base per elaborare sia i programmi specifici previsti dal regolamento (CEE) n. 355/77 del Consiglio, sia i piani settoriali previsti dalla riforma dei Fondi strutturali successivamente.

7.1.3. Le autorità portoghesi hanno sottoposto all'approvazione della Commissione 10 programmi specifici. In seguito, 235 progetti individuali in totale sono stati presentati per usufruire dell'aiuto comunitario a norma del regolamento (CEE) n. 355/77, per i quali è stato approvato un finanziamento comunitario totale di 94 Mio ECU. Il tasso massimo dell'aiuto è stato fissato al 50 % delle spese ammissibili, a condizione che lo Stato membro conceda un aiuto nazionale minimo pari al 5 % delle spese ammissibili approvate, il saldo essendo fornito dai promotori del progetto, o tramite prestiti bancari o fondi propri. Il contributo minimo richiesto ai promotori dei progetti beneficiari dell'aiuto è pari al 25 % delle spese ammissibili. La responsabilità di valutare l'ammissibilità dei progetti, soggetta all'approvazione finale della Commissione, è stata conferita all'IFADAP.

7.1.4. Dalla riforma dei Fondi strutturali l'aiuto comunitario previsto per la trasformazione e la commercializzazione dei prodotti agricoli è disciplinato dalle disposizioni del regolamento (CEE) n. 866/90 del Consiglio (17). Con l'adozione di questo regolamento le autorità nazionali designate sono divenute competenti per l'approvazione dei progetti specifici, che dovevano essere inseriti nei programmi operativi predisposti nel quadro dei piani settoriali. La Commissione ha comunque continuato ad essere responsabile dell'approvazione finale sia dei piani settoriali, sia dei singoli programmi operativi adottati in conformità, benché le informazioni fornite alla Commissione a tal fine fossero più generali che in precedenza.

7.1.5. Le autorità portoghesi hanno presentato in totale 12 piani settoriali (18) alla Commissione, che li ha approvati; tali piani riguardavano le principali attività del settore agricolo portoghese. Durante il periodo in esame sono stati approvati 15 programmi operativi, che comprendevano 301 progetti individuali, per i quali il finanziamento comunitario totale approvato è ammontato a 137 Mio ECU.

7.1.6. L'IFADAP è competente in primo luogo per la ricezione delle domande di aiuto per le misure suddette, nonché per la valutazione ed approvazione dei progetti, per il controllo della loro realizzazione e per il versamento dell'aiuto nazionale e dell'aiuto comunitario. Il personale dell'IFADAP consta di circa 500 funzionari distribuiti fra un ufficio centrale a Lisbona, 7 direzioni regionali e due delegazioni regionali a Madera e nelle Azzorre, con una rete di 20 uffici regionali. L'IMAIAA è responsabile della valutazione tecnica dei progetti ed è dotato di un personale di circa 200 persone, di cui 50 sono specializzate nella valutazione dell'ammissibilità e della desiderabilità economica dei progetti per i quali vengono richiesti l'aiuto nazionale e quello comunitario.

7.2. Il controllo della Corte ed i risultati ottenuti

Cenni generali

7.2.1. Nelle tre regioni visitate sono stati esaminati in totale 65 progetti riguardanti l'aiuto comunitario per la trasformazione e la commercializzazione dei prodotti agricoli. Dodici progetti, rappresentanti un aiuto comunitario totale di 1 506 Mio escudos (8,43 Mio ECU) erano stati approvati in virtù del regolamento (CEE) n. 355/77 del Consiglio e 53 progetti, rappresentanti un aiuto comunitario totale di 6 482 Mio ESC (36,27 Mio ECU) in virtù del regolamento (CEE) n. 866/90 del Consiglio.

7.2.2. Nelle tre regioni visitate le procedure di controllo amministrative e generali applicate sono risultate di norma conformi alle istruzioni amministrative emanate dall'IFADAP. Comunque, si è constatato che alcuni elementi essenziali per un funzionamento corretto del sistema mancavano oppure non erano sufficientemente verificati in tutti i casi. In grande misura le carenze del sistema erano dovute allo scarso personale disponibile negli uffici regionali dell'IFADAP, per l'amministrazione del regime, con un solo funzionario responsabile a tempo pieno in ciascuna regione visitata. Di conseguenza, la possibilità di svolgere un'analisi approfondita delle domande di aiuto e delle richieste di pagamento presentate, era limitata. Inoltre, erano parimenti scarse le possibilità di verifiche in loco dettagliate delle domande di aiuto.

7.2.3. Le osservazioni principali sono le seguenti:

(i) i richiedenti non erano tenuti a presentare conti certificati per gli esercizi precedenti, ad eccezione dei casi disciplinati dall'articolo 262 del «Codigo das Sociedades Comerciais», ma anche in questi casi non sempre questo requisito era soddisfatto, cosicché non era possibile stabilire in modo indipendente l'attendibilità delle cifre a sostegno della validità economica delle aziende beneficiarie che richiedevano l'aiuto;

(ii) inoltre, per cinque dei progetti esaminati (19), si poteva ritenere che i risultati precedenti o previsti indicati nella domanda di aiuto compromettessero la validità del progetto; ciò nonostante, tali progetti sono stati approvati senza prevedere condizioni specifiche in considerazione di tali risultati: sotto questo aspetto, proiezioni irrealistiche (rispetto ai risultati del passato) e infondate dei risultati futuri sono spesso presentate ed accolte senza valutare sufficientemente le possibilità di realizzazione;

(iii) per i progetti esaminati, benché tutte le fatture ed i documenti che giustificano il pagamento degli importi richiesti siano presentati agli uffici dell'IFADAP per essere verificati, pochissime fatture e pagamenti (nella maggior parte dei casi solo due o tre) sono stati rintracciati nei conti dell'azienda durante le visite in loco, con il rischio che non vengano scoperti importi pagati inizialmente ma in seguito rimborsati senza che i beneficiari lo dichiarassero;

(iv) in generale, l'approvazione dei progetti mancava di selettività; essa si basava rigidamente sul rispetto dei criteri di ammissibilità formale anziché su criteri più strettamente commerciali ai fini di una validità a lungo termine del progetto;

(v) in particolare, non si è accertato con sufficiente attenzione se la maggiore produzione creata dai progetti avrebbe trovato sbocchi commerciali, come previsto, o se l'impresa in questione avesse un vero e proprio piano di commercializzazione e non si basasse sulla speranza espressa vagamente di trovare mercati locali o d'esportazione;

(vi) in alcuni piani settoriali, ad esempio per mattatoi, pomodori trasformati, produzione di olio d'oliva, la concessione dell'aiuto per nuove capacità produttive era subordinata al requisito di non aumentare la capacità produttiva complessiva; tuttavia, dai fascicoli esaminati non risultava che il rispetto di questo importante requisito fosse stato verificato o che esso fosse stato sempre soddisfatto;

(vii) in alcuni settori, specie in quello ortofrutticolo, i produttori avevano incontrato difficoltà nel reperimento di mercati per i loro prodotti; anche se questi problemi sono stati senz'altro aggravati dall'apertura del mercato portoghese agli scambi intracomunitari, si sono anche incontrate difficoltà dovute all'incapacità di adeguare gli sbocchi tradizionali alle esigenze correnti del mercato; di conseguenza, sembra che i produttori portoghesi abbiano perso una quota significativa del mercato, ad esempio perché non sono stati in grado di rifornire le nuove catene di supermercati; pertanto, sembra impellente incoraggiare la creazione di nuove strutture di commercializzazione per i prodotti agricoli adottando un apposito piano settoriale;

(viii) benché siano esplicitamente esclusi dall'aiuto comunitario gli investimenti per cui i lavori sono iniziati oltre sei mesi prima della data in cui la Commissione ha ricevuto la domanda di aiuto, non esiste una disposizione per lo svolgimento di visite in loco prima dell'approvazione dei progetti, per verificare il rispetto di tale norma; quindi, si perde anche un'occasione preziosa per formulare un parere più concreto sulla validità del progetto proposto e sull'acume commerciale dei promotori.

7.2.4. Gli esempi descritti nei paragrafi seguenti illustrano alcune delle carenze sottolineate nelle osservazioni generali di cui sopra.

Valutazione delle domande di aiuto, delle informazioni finanziarie presentate e dei dati sulla redditività

7.2.5. Benché l'IMAIAA abbia fornito statistiche secondo cui, fino ad oggi, i suoi servizi hanno respinto, per ragioni tecniche, 106 domande, che rappresentano il 16 % delle domande presentate dall'IFADAP, statistiche di questo tipo non erano disponibili negli uffici regionali dell'IFADAP visitati. Come spiegazione si è indicato che i rifiuti a livello regionale sono molto rari, poiché ci si sforza in ogni modo di incoraggiare la riformulazione delle domande dubbie, per renderle accettabili.

7.2.6. Un progetto comportante un investimento totale di 373 Mio ESC (2,09 Mio ECU) ed un aiuto comunitario approvato di 102 Mio ESC (0,57 Mio ECU) consisteva nella costruzione di un impianto per la trasformazione di carni. Nella domanda l'impresa indicava di aver accumulato perdite per 80 Mio ESC (0,44 Mio ECU) per gli esercizi 1984-1986, non forniva i risultati finanziari per gli esercizi 1987-1989, prevedeva di iscrivere in bilancio un deficit di 31 Mio ESC (0,17 Mio ECU) per il 1990 e prevedeva utili in bilancio pari a 31 Mio ESC (0,17 Mio ECU) solo nel 1992. Le cifre suddette indicavano una situazione finanziaria precaria, che pregiudicava sin dall'inizio la validità del progetto proposto. Inoltre, la domanda di aiuto è stata preparata nel 1987 e, sebbene il progetto sia stato approvato definitivamente dalla Commissione solo nel 1991, non sono state richieste cifre aggiornate. Il lungo periodo trascorso per l'approvazione di questo progetto e la mancata richiesta di dati finanziari aggiornati sono contrari alle disposizioni del regolamento (CEE) n. 355/77 del Consiglio, in conformità del quale questo progetto era stato presentato inizialmente. Le autorità portoghesi hanno fatto presente che il progetto è stato ultimato nel maggio 1994 ed il versamento finale dell'aiuto comunitario è stato eseguito nell'ottobre 1994.

7.2.7. I conti presentati per un progetto approvato, riguardante la costruzione di un frantoio [aiuto comunitario 323 Mio ESC (1,81 Mio ECU)] indicavano per il primo anno un deficit d'esercizio di 40 Mio ESC (0,2 Mio ECU). Secondo le spiegazioni fornite dal funzionario responsabile, è possibile che il deficit previsto sia stato stabilito in base ad una contabilità di cassa, anziché di competenza. Queste prassi contabili fanno dubitare dell'attendibilità delle altre informazioni finanziarie fornite a sostegno del progetto. Inoltre, non esiste nel fascicolo alcuna prova che siano state rispettate le disposizioni relative alla capacità complessiva di frangitura, che il piano settoriale non consente di aumentare.

7.2.8. Un progetto relativo alla costruzione di impianti di calibratura e di magazzinaggio di frutta prodotta localmente, rappresentante un investimento totale di 187 Mio ESC (1,05 Mio ECU) ed un aiuto comunitario di 90 Mio ESC (0,5 Mio ECU), incontra gravi difficoltà finanziarie, che fanno dubitare della validità complessiva del progetto sin dall'inizio. Inoltre, in occasione di una visita in loco si è constatato che la società sta utilizzando gli impianti per scopi diversi da quelli previsti, fra cui l'imballaggio occasionale di ortaggi importati. Di conseguenza essa non rispetta un requisito sostanziale inerente alla concessione dell'aiuto comunitario.

Adeguatezza dei piani di commercializzazione presentati

7.2.9. Un progetto prevedeva di avviare un'attività di produzione e di commercializzazione di vino. L'investimento totale del progetto ammontava a 262 Mio ESC (1,47 Mio ECU), mentre l'aiuto comunitario totale approvato era di 131 Mio ESC (0,74 Mio ECU). Dalle informazioni disponibili nel fascicolo è risultato che la validità economica del progetto era stata analizzata superficialmente e che in particolare mancava una valutazione appropriata degli sbocchi, in questo caso indicati in termini molto generali (mercato interno), o della fattibilità delle vendite previste o dei risultati finanziari. Benché successivamente le autorità portoghesi abbiano indicato che il progetto è stato realizzato con successo, resta il fatto che la valutazione iniziale del progetto non era abbastanza esaustiva.

7.2.10. Un altro progetto, comportante un investimento totale di 804 Mio ESC (4,5 Mio ECU), con un aiuto comunitario approvato di 215 Mio ESC (1,2 Mio ECU) riguardava la costruzione di impianti per la calibratura ed il magazzinaggio di patate. Malgrado le dimensioni ambiziose del progetto, che prevedeva di trattare circa 30 000 tonnellate l'anno in una situazione di avviamento dell'impresa, non è stato richiesto o fornito alcun piano di commercializzazione. Benché alla data del controllo non fosse stato ancora versato alcun aiuto, l'importo dell'aiuto comunitario approvato per il progetto costituisce un obbligo giuridico di versamento dell'aiuto. Le autorità portoghesi hanno indicato in seguito che il progetto è stato avviato in ritardo a causa delle difficoltà incontrate dal promotore nel procurarsi la quota di finanziamento cui era tenuto, un fattore essenziale che avrebbe dovuto essere chiarito prima di approvare l'aiuto per il progetto. In questo caso particolare, i bassi tassi degli aiuti comunitario e nazionale concessi (26,7 % e 8,2 % rispettivamente) possono aver contribuito a tali difficoltà finanziarie. Nei casi in cui la validità di progetti comportanti un capitale così consistente è dubbia, è preferibile rifiutare gli aiuti, comunitario e nazionale, anziché approvare importi insufficienti. La Corte raccomanda di riesaminare la validità di questo progetto, dati i ritardi nell'attuazione e le difficoltà finanziarie incontrate dal promotore.

7.2.11. Nel caso di un altro progetto, l'aiuto era richiesto per finanziare una nuova cooperativa, i cui piani prevedevano di trasformare e vendere 3 000 tonnellate di frutta sul mercato locale a breve termine, senza indicare con precisione in che modo questo obiettivo sarebbe stato raggiunto. Il progetto comportava un investimento totale di 593 Mio ESC (3,32 Mio ECU), mentre l'aiuto comunitario era in totale di 296 Mio ESC (1,66 Mio ECU).

7.2.12. Un investimento di 300 Mio ESC (1,68 Mio ECU), con un aiuto comunitario di 148 Mio ESC (0,83 Mio ECU) è stato approvato per la calibratura e commercializzazione di kiwi. Questo progetto fa parte di una serie di progetti d'investimento approvati in questo settore di sviluppo recente, progetti che mancavano tutti di indicazioni chiare sugli sbocchi e sottolineavano invece le capacità produttive continuamente crescenti dei produttori europei, con riferimenti vaghi a prospettive generali di crescita del mercato. Nella fattispecie le esagerate aspettative commerciali non si sono concretate, nonostante l'entità del fabbisogno di importazioni in questo settore, con il risultato che questo ed altri progetti in relazione ai kiwi sono in gravi difficoltà finanziarie, che portano al crollo delle società interessate e allo spreco di sovvenzioni comunitarie.

Adeguatezza del piano di commercializzazione e controllo del limite di capacità nel caso di un progetto importante

7.2.13. Due progetti correlati sovvenzionati, riguardanti la costruzione di un nuovo mattatoio e comportanti un investimento totale di circa 2 000 Mio ESC (11,19 Mio ECU) ed un aiuto comunitario pari a 913 Mio ESC (5,11 Mio ECU), danno adito ad una serie di osservazioni specifiche:

(i) l'IFADAP ha presentato il progetto alla Commissione in due fasi: la prima nel 1989 in conformità del regolamento (CEE) n. 355/77 del Consiglio e la seconda nel 1992, in conformità del regolamento (CEE) n. 866/90 del Consiglio; benché l'ufficio IFADAP locale avesse raccomandato di rinviare la seconda fase in quanto nella regione esisteva già una capacità sufficiente e la maggior parte degli azionisti avevano espresso intenzioni non corrispondenti agli interessi del progetto (20), questo è stato approvato dal consiglio di amministrazione dell'IFADAP; in realtà, il progetto è stato realizzato in una sola fase, procrastinando la prima fase fino all'approvazione della seconda;

(ii) sebbene il progetto aumentasse la capacità disponibile in misura significativa, nei fascicoli forniti non era disponibile alcuna prova, né le discussioni successive con i funzionari comunitari e nazionali hanno chiarito se fosse stato controllato e rispettato il requisito, previsto dal piano settoriale, che la capacità complessiva non doveva essere aumentata;

(iii) nel progetto presentato dai promotori non erano indicati chiaramente le fonti di rifornimento degli animali, né lo sviluppo dei mercati cui era destinata la produzione; veniva semplicemente menzionato un piano iniziale per la prestazione di servizi di macellazione al mercato locale, cosicché l'impresa avrebbe costituito risorse per lo sviluppo di altri mercati; è stupefacente che un'impresa di così ampie dimensioni, con un transito orario di 60 capi di bestiame, più 240 ovini, più 240 suini, e comportante un investimento così importante, sia stata approvata in base a piani di produzione e di commercializzazione così vaghi; giova osservare che, poiché la prima fase del progetto era stata approvata in virtù del regolamento (CEE) n. 355/77 del Consiglio, la Commissione era responsabile dell'approvazione finale; per ulteriori osservazioni, cfr. il paragrafo 7.2.16 (iv);

(iv) da una visita di controllo all'impresa si è constatato quanto segue:

a) il mattatoio lavora al 50 % circa della sua capacità e serve principalmente i macellai locali;

b) secondo la direzione, i problemi erano dovuti al fatto che i mattatoi locali, che secondo il programma l'impresa doveva sostituire, erano rimasti in attività, con un conseguente aumento della capacità complessiva in contrasto con quanto disposto dal piano settoriale;

c) il progetto prevedeva di costruire e di attrezzare due locali di taglio e di disossamento secondo le ultime tecnologie, locali che fino ad oggi non sono mai stati usati, il che non è sorprendente in quanto il mercato mirato per l'impiego della capacità produttiva è rappresentato dal fabbisogno di macellazione dei macellai locali;

d) secondo funzionari dell'IMAIAA, sembrava che la validità del progetto fosse garantita sin dall'inizio poiché fra i promotori del progetto vi erano diversi trasformatori di carni esistenti, che si erano impegnati ad usare gli impianti del nuovo mattatoio per i loro bisogni di macellazione (21) ; date le circostanze, è preoccupante che tali promotori non siano stati obbligati in seguito a rispettare gli impegni assunti.

7.2.14. Per quanto riguarda la creazione di impianti di macellazione moderni, si noti che le autorità portoghesi avevano intrapreso un programma per la realizzazione di una rete nazionale di mattatoi (Rede Nacional de Abate), approvato prima dell'adesione. Il programma, attuato dall'Instituto Regulador e Orientador dos Mercados Agricolas (IROMA), è stato ugualmente iniziato prima dell'adesione. In totale, 31 mattatoi hanno beneficiato dell'aiuto comunitario, come indicato all'allegato III. Tuttavia, le prove disponibili fanno supporre che la capacità complessiva non sia stata sorvegliata e controllata con grande attenzione e che si è permesso che gli impianti esistenti continuassero a funzionare insieme a quelli nuovi. Diversi mattatoi sovvenzionati stanno ora incontrando difficoltà economiche, o per carenze nella commercializzazione o per sovraccapacità nei rispettivi settori.

7.2.15. I paragrafi precedenti mostrano che una delle deficienze principali delle procedure amministrative è consistita nel fatto che la validità economica dei progetti non sempre è stata valutata sufficientemente.

7.2.16. Come cause di questa situazione insoddisfacente si possono addurre le seguenti:

(i) il personale scarso degli uffici regionali dell'IFADAP, responsabile della valutazione dei progetti, non può, nel tempo disponibile, svolgere valutazioni abbastanza approfondite e può non possedere la necessaria preparazione professionale o non aver ricevuto una formazione sufficiente in questo importante settore; un maggiore apporto dei servizi IFADAP centralizzati nel fornire un supporto specializzato supplementare, è essenziale per ovviare a queste carenze;

(ii) nella fase iniziale di sviluppo dopo l'adesione, le esigenze allora presunte di trasformazione e di commercializzazione del mercato portoghese erano tali per cui si riteneva che sbocchi sicuri fossero disponibili per tutti i progetti ammissibili; tuttavia, la disponibilità di un mercato per dati prodotti non può, di per sé, garantire il successo di un progetto industriale;

(iii) benché le responsabilità specifiche dei servizi rispettivi dell'IFADAP e dell'IMAIAA in merito alla valutazione dei progetti siano disciplinate dalla legislazione nazionale, sembra che la loro applicazione abbia mancato di chiarezza; l'IFADAP ha fatto molto assegnamento sull'approvazione dell'IMAIAA che, a sua volta, ha ritenuto che le sue competenze in merito ai progetti presentati fossero strettamente limitate ad una valutazione tecnica;

(iv) vi era inoltre un forte fattore di confusione, in particolare per i progetti approvati in conformità del regolamento (CEE) n. 355/77 del Consiglio, in merito alle responsabilità rispettive delle autorità nazionali e della Commissione; in questi casi, le prime hanno ritenuto che per l'approvazione o il rifiuto dei progetti fosse competente in ultima analisi la Commissione; la seconda, d'altra parte, disponendo di risorse limitate per provvedere a valutazioni approfondite dei progetti presentati, aveva fatto assegnamento, in notevole misura, sull'approvazione dei progetti individuali data in precedenza dalle autorità nazionali.

7.2.17. Benché si riconoscano le carenze e le possibilità di confusione dei ruoli nelle procedure riguardanti i progetti approvati in conformità del regolamento (CEE) n. 355/77 del Consiglio, è evidente che la responsabilità primaria era stata conferita alle autorità nazionali dopo l'adozione del regolamento (CEE) n. 866/90 del Consiglio. I risultati del presente controllo indicano che è necessario migliorare sostanzialmente le disposizioni attuali in materia di approvazione dei progetti e di controllo della loro realizzazione.

7.2.18. Nella loro risposta le autorità portoghesi hanno riconosciuto che nel contesto del primo quadro comunitario di sostegno non sempre si è data sufficiente importanza alla valutazione del potenziale di commercializzazione dei nuovi progetti. Esse si sono impegnate ad adottare criteri di valutazione più rigorosi nell'applicazione del secondo quadro comunitario di sostegno.

CAPITOLO 8 LE MISURE PER IL MIGLIORAMENTO DELLE STRUTTURE AGRARIE

8.1. Breve descrizione delle procedure amministrative e di controllo

8.1.1. La serie di misure comunitarie destinate a migliorare l'efficienza delle strutture agrarie è stata disciplinata inizialmente dal regolamento (CEE) n. 797/85 del Consiglio (22) ed è stata quindi codificata ed ampliata con l'adozione del regolamento (CEE) n. 2328/91 del Consiglio (23).

8.1.2. Le principali misure inserite nel regolamento (CEE) n. 2328/91 del Consiglio sono in sintesi le seguenti:

- il ritiro dei seminativi dalla produzione (articolo 2),

- l'estensivazione della produzione (articolo 3),

- la riconversione della produzione verso prodotti non eccedentari (articolo 4),

- il regime di aiuti agli investimenti nelle aziende agricole (articolo 5), comprendente:

- aiuti agli investimenti sotto forma di sovvenzioni in conto capitale o bonifici d'interessi (articolo 7),

- aiuti per il primo insediamento ai giovani agricoltori che non hanno ancora compiuto 40 anni (articolo 10),

- aiuto supplementare per gli investimenti ai giovani agricoltori (articolo 11),

- misure di accompagnamento a favore delle aziende agricole, comprendenti:

- un regime per incoraggiare la tenuta della contabilità,

- la concessione di un aiuto alle associazioni riconosciute,

- aiuti per contribuire alla copertura dei costi di gestione delle associazioni agricole (articolo 15);

- misure specifiche, sotto forma di indennità compensative, a favore dell'agricoltura di montagna e di talune zone svantaggiate (articolo 19);

- misure forestali a favore delle aziende agricole (articolo 25);

- adeguamento della formazione professionale alle esigenze di un'agricoltura moderna (articolo 28).

Tranne le misure relative al ritiro dei seminativi (finanziate dal FEAOG, sezione garanzia), le misure suddette sono finanziate dalle risorse di bilancio del FEAOG, sezione orientamento.

8.1.3. Durante il periodo in esame, la spesa in Portogallo per le misure suddette è ammontata a 468 Mio ECU. Il controllo della Corte è stato espletato sulle spese erogate per gli aiuti agli investimenti (articolo 7), l'insediamento dei giovani agricoltori (articolo 10), l'aiuto supplementare per gli investimenti ai giovani agricoltori (articolo 11) e le indennità compensative (articolo 19). Le misure oggetto del controllo, che nel periodo in esame hanno rappresentato circa il 90 % della spesa totale di cui ai regolamenti (CEE) nn. 797/85 e 2328/91, sono amministrate dall'IFADAP, che è anche l'organismo pagatore.

8.1.4. Per poter beneficiare degli aiuti agli investimenti, l'agricoltore deve:

(a) esercitare l'attività agricola a titolo principale, ricavando almeno il 50 % del suo reddito totale dalle attività agricole;

(b) essere in possesso di sufficienti capacità ed esperienza professionali;

(c) presentare un piano di miglioramento materiale dell'azienda,

(d) impegnarsi a tenere una contabilità semplificata.

8.1.5. Le direzioni regionali del Ministero dell'agricoltura (DRA) sono competenti per certificare l'ammissibilità dei richiedenti, nella misura in cui soddisfano i requisiti di cui alle lettere a) e b).

8.2. Il controllo della Corte ed i risultati ottenuti

Gli aiuti agli investimenti e le indennità speciali per i giovani agricoltori

PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO : 395Y1222(01).18.2.1. Nelle regioni visitate sono stati esaminati circa 90 fascicoli relativi a progetti di investimento. A seconda delle circostanze personali dei singoli beneficiari, l'aiuto all'investimento di base di cui all'articolo 7 del regolamento è stato integrato da un aiuto per il primo insediamento di giovani agricoltori (articolo 10) e/o da un aiuto supplementare per i giovani agricoltori (articolo 11).

8.2.2. Per quanto riguarda la certificazione dell'ammissibilità dei beneficiari da parte delle DRA, si è osservato che:

(i) le DRA non sono in possesso di alcuna informazione che consenta di certificare che l'attività agricola è la principale fonte di reddito dei richiedenti;

(ii) il requisito riguardante la necessaria formazione o esperienza dei richiedenti è interpretato in senso lato, di nuovo senza informazioni sufficienti, con la conseguenza che in alcuni dei casi esaminati l'ammissibilità dei beneficiari era dubbia, in particolare in casi che comportavano l'insediamento di nuovi agricoltori.

8.2.3. Il caso di un produttore vinicolo esemplifica l'applicazione scorretta del secondo criterio di ammissibilità. Il candidato, insegnante di professione e residente a Porto, alla morte di uno zio ha ripreso l'azienda di famiglia, a circa 60 km da Porto. Il funzionario dell'IFADAP responsabile si è mostrato sorpreso per l'improvviso mutamento professionale e dubitava che il candidato avesse un'esperienza sufficiente nel settore agricolo per rispondere ai requisiti del regime. Tuttavia, la direzione regionale dell'agricoltura ha certificato che il candidato aveva più di 4 anni di esperienza nell'attività agricola, senza potersi basare su alcun documento, e pertanto il candidato è stato dispensato dall'obbligo di seguire un corso di formazione di base di agraria. Benché il candidato abbia partecipato ad un breve corso di formazione sulla produzione vinicola, e da una visita in loco è risultato che il progetto era stato ben realizzato, è preoccupante la negligenza con cui sono stati applicati i requisiti prescritti per beneficiare dell'aiuto comunitario, in questo ed in altri casi. Inoltre, si è constatato che in una serie di casi esaminati dalla Corte i fascicoli erano stati chiusi senza che fosse pervenuta alcuna prova che era stata rispettata la condizione di aver completato con successo la formazione richiesta.

8.2.4. Riguardo alle disposizioni amministrative e di controllo applicate dall'IFADAP, si possono formulare le seguenti osservazioni generali:

(i) la normativa nazionale che attua le misure comunitarie, prevede anche misure supplementari finanziate esclusivamente dal bilancio nazionale, per le quali valgono criteri di ammissibilità diversi; questo miscuglio di criteri di ammissibilità complica il compito di controllo (cfr. il paragrafo 8.2.7), reso ancor più complesso dai ritardi con cui la Commissione approva i frequenti emendamenti alla legislazione nazionale pertinente;

(ii) dato il carattere dei requisiti di ammissibilità inerenti a questi aiuti comunitari, per far sì che siano soddisfatti è essenziale un numero elevato di ispezioni fisiche; la delega dei compiti amministrativi e di controllo principali ai servizi regionali dell'IFADAP, dotati di risorse di personale limitate rispetto al numero significativo di domande di aiuto ricevute, fa sì che il controllo delle domande sia limitato, nella maggior parte dei casi, a verifiche cartolari; ciononostante, le verifiche fisiche eseguite (l'IFADAP ha indicato un tasso del 38 %) hanno portato alla scoperta di irregolarità in circa il 5 % dei casi esaminati, le quali hanno causato l'annullamento di molti contratti (807) e mostrato l'opportunità di estendere tali verifiche;

(iii) in due casi esaminati, riguardanti il primo insediamento di giovani agricoltori, una parcella molto piccola di terreno (1 ha) è stata trasferita da un membro della famiglia al richiedente con un minimo di formalità; a parte il fatto che tali prassi sono indesiderabili perché incoraggiano il frazionamento delle tenute agricole in piccole aziende economicamente non valide, prassi che altre misure comunitarie stanno cercando di invertire, in questi due casi le condizioni contrattuali inerenti al beneficio dell'aiuto comunitario non sono state pienamente rispettate, indicando che si era proceduto in tal modo principalmente per usufruire al massimo degli aiuti comunitari; dal 1991 le autorità portoghesi non hanno più accettato i trasferimenti di proprietà gratuiti;

(iv) come per altre misure, non sono stati considerati sufficientemente gli aspetti commerciali degli investimenti sovvenzionati; di conseguenza, mentre la creazione delle capacità produttive degli investimenti sovvenzionati è spesso soddisfacente, la mancanza di piani di commercializzazione opportunamente sviluppati per assicurare gli sbocchi di mercato per prodotti agricoli spesso deperibili, ha come conseguenza che alcuni progetti sovvenzionati non realizzano tutto il loro potenziale; in alcuni casi il fatto di trascurare questo fattore così essenziale e di fare indebitamente assegnamento sui mercati locali può compromettere la validità complessiva dei progetti (cfr. il paragrafo 8.2.5);

(v) in tre casi, in contrasto con i regolamenti comunitari i beneficiari avevano ottenuto l'aiuto per un numero di progetti superiore al massimo prescritto di due progetti per periodo di sei anni; le autorità portoghesi hanno fatto presente che i progetti supplementari sono stati finanziati con risorse nazionali in conformità della legislazione nazionale, indicando ancora una volta l'incompatibilità fra i criteri di ammissibilità nazionali e quelli comunitari (cfr. il precedente paragrafo (i));

(vi) sebbene in cinque fascicoli esaminati vi fossero discordanze significative fra le superfici dichiarate per l'aiuto e quelle dichiarate per altre misure nazionali (ad esempio sgravi fiscali per carburante per motori diesel) ed altre misure comunitarie (ad esempio le indennità compensative), non si è indagato in merito;

(vii) in sette casi specifici si è esercitata una sorveglianza insufficiente sul rispetto di tutte le condizioni inerenti alla concessione dell'aiuto e, in particolare, non si è accertato che i corsi di formazione fossero stati completati, come prescritto, o che altri documenti essenziali (ad esempio diritto di proprietà) fossero stati forniti a tempo debito; inoltre, praticamente in tutti i casi non è stato verificato il requisito attinente alla tenuta della contabilità; riguardo all'impegno di tenere una contabilità, le autorità portoghesi si basano sul sistema generale di controllo in vigore e subordinano l'approvazione di un secondo progetto per un singolo beneficiario alla prova dell'esistenza di un sistema contabile.

Informazioni dettagliate sui casi sopra citati sono state trasmesse alle autorità portoghesi e alla Commissione, con la raccomandazione di provvedere ad una sorveglianza adeguata.

8.2.5. Il caso che segue mostra come siano stati considerati in misura insufficiente gli aspetti relativi alla commercializzazione dei progetti sovvenzionati. Il progetto, comportante un aiuto comunitario di 59 Mio ESC (0,33 Mio ECU) riguardava la costruzione di serre, principalmente per la produzione di pomodori e lattuga. Durante una visita in loco si è constatato che il progetto era stato realizzato correttamente e che la capacità produttiva era stata ben definita, ma i problemi connessi alla commercializzazione della produzione erano stati di nuovo sottovalutati. Infatti, la maturazione relativamente simultanea di prodotti così deperibili in grandi quantità creava problemi considerevoli nel reperimento di sbocchi sul mercato locale, l'unico sfruttato in questo caso. È necessario provvedere con urgenza a porre in essere, in tali casi, sistemi migliori di commercializzazione per diminuire le perdite di produzione, affinché gli investimenti abbiano una validità commerciale a lungo termine.

8.2.6. In quattro casi esaminati nel corso del controllo, incluso il caso illustrato al paragrafo 8.2.7 ed una visita in loco, si è ritenuto che l'aiuto comunitario versato dovrebbe essere recuperato, o perché i beneficiari non avevano soddisfatto i requisiti previsti o perché non avevano realizzato i progetti in conformità dei piani approvati. Informazioni dettagliate su questi casi sono state comunicate alle autorità portoghesi e alla Commissione.

8.2.7. In un caso, riguardante il progetto n. 88.63.6261.5, per il quale l'erogazione dell'aiuto comunitario è stata approvata il 16. 8. 1988, l'ufficio locale dell'IFADAP ha raccomandato di recuperare l'aiuto versato avendo constatato, durante una visita in loco, che le condizioni inerenti all'aiuto comunitario non erano state rispettate. Sebbene l'aiuto comunitario sia stato annullato dall'IFADAP l'8. 10. 1992, l'aiuto concesso non è stato rimborsato dal beneficiario ma è stato invece trasformato, alla stessa data, in un aiuto nazionale. Provvedimenti di questo tipo non scoraggiano l'inosservanza delle condizioni prescritte per la concessione dell'aiuto e vanificano gli obiettivi delle misure, in particolare il miglioramento delle strutture agrarie e, in questo caso specifico, l'insediamento di giovani agricoltori.

Le indennità compensative

8.2.8. A norma dell'articolo 17 del regolamento (CEE) n. 2328/91 del Consiglio, «nelle regioni comprese nell'elenco comunitario delle zone agricole svantaggiate, compilato conformemente alla direttiva 75/268/CEE (24), gli Stati membri possono concedere a favore delle attività agricole un'indennità compensativa annua, fissata in funzione degli svantaggi naturali permanenti descritti all'articolo 3 di tale direttiva, entro i limiti e secondo le modalità di cui agli articoli 18 e 19 del presente regolamento». Le indennità compensative possono essere versate in base al numero degli animali detenuti per un periodo di tempo stabilito oppure in base alla superficie coltivata. Il pagamento delle indennità compensative è subordinato sia ad un importo massimo per ettaro, sia ad un importo massimo per azienda.

8.2.9. In Portogallo, quasi l'intero paese è classificato come zona svantaggiata ma con livelli diversi di svantaggi naturali. Il regime è amministrato e controllato dalle DRA, mentre l'IFADAP provvede al pagamento degli importi approvati.

8.2.10. Nel periodo in esame gli impegni per le indennità compensative sono ammontati a 176 Mio ECU, cioè al 12 % del totale degli impegni comunitari per il Portogallo (cfr. l'allegato I). Su base regionale, le spese più importanti sono state erogate in Trás os Montes (30 %) e Entre Douro e Minho (21 %) nel nord, Beira (Litoral e Interior) al centro (20 %), Alentejo nel sud (13 %) e Azzorre (12 %), con una spesa marginale nelle altre regioni.

8.2.11. Si sono registrate variazioni annuali significative sotto il profilo del totale dei beneficiari, del totale delle unità di bestiame (UB) e delle unità di superficie (ha) per cui è stato richiesto l'aiuto, e sotto il profilo degli importi totali versati, come indicato all'allegato IV. Sono state particolarmente significative le variazioni osservate fra il 1988 ed il 1989 e fra il 1992 e 1991 e 1993 rispettivamente.

8.2.12. Poiché la Corte aveva già svolto un controllo esteso in questo settore nel 1990, l'esame nel contesto della presente indagine è stato limitato ad una verifica cartolare di un piccolo campione di 62 transazioni, relative ai pagamenti del 1993 nelle regioni Entre Douro e Minho (37 transazioni) e Alentejo (25 transazioni).

L'esame ha dato adito alle seguenti osservazioni:

(i) i fascicoli dei pagamenti contenevano una documentazione di sostegno minima, per giustificare da un lato le superfici agricole per le quali erano state versate le indennità o, in alternativa, il numero di animali che giustificava il pagamento; inoltre si sono riscontrate notevoli differenze nella documentazione disponibile in ciascuna regione;

(ii) benché i richiedenti debbano presentare i certificati sanitari prescritti per gli animali nell'Alentejo (tranne che per le pecore e le capre) all'atto della conferma della domanda, dal fascicolo non risulta che tali documenti siano stati presentati, né è indicato quali verifiche siano state svolte;

(iii) ai controllori è stato comunicato che un campione di ispezioni fisiche viene svolto per le indennità compensative, come prescritto dai regolamenti comunitari, ma non sono state fornite statistiche precise; inoltre, nei fascicoli selezionati non si è trovata alcuna prova dell'esecuzione delle ispezioni fisiche;

(iv) benché esistano alcune possibilità per ottenere la conferma che le domande di aiuto sono in generale ragionevoli (in specie i risultati delle ispezioni fisiche e dei test svolti dai servizi veterinari nel contesto dei programmi di estirpazione delle malattie), queste possibilità non sono sfruttate; in particolare, collegando la base dati informatizzata delle ispezioni veterinarie con le domande di indennità compensativa, sarebbe possibile eseguire un controllo automatico di plausibilità delle domande e sarebbe notevolmente migliorata l'affidabilità del sistema;

(v) quando sarà stato posto in essere il sistema integrato di gestione e di controllo prescritto dal regolamento (CEE) n. 3887/92 della Commissione (25), ciò darà l'occasione di migliorare il controllo sulle indennità compensative; tuttavia, la mancanza di un catasto, in specie per il Portogallo settentrionale e le isole, probabilmente causerà un ritardo considerevole nell'instaurazione di un sistema di controllo integrato attendibile.

(vi) Il tentativo di raffrontare gli importi dichiarati alla Commissione con gli importi contenuti nei fascicoli informatizzati posti a disposizione a livello regionale, ha presentato particolari difficoltà. In specie, per il 1993 si sono constatate diverse differenze importanti fra i totali dichiarati dall'IDAFAP alla Commissione ed i dati disponibili presso sia gli uffici regionali dell'IFADAP, sia gli uffici DRA visitati. Secondo spiegazioni successive dell'IFADAP, alcune differenze si riferivano a correzioni apportate dalla sede centrale dell'IFADAP, che non erano state comunicate a livello locale. Altre differenze apparentemente sono dovute a pagamenti eseguiti nel 1993 per esercizi precedenti, che non erano stati indicati separatamente nella domanda di rimborso presentata alla Commissione.

8.2.13. Anche se il controllo della Corte in questo settore è stato necessariamente limitato, i risultati ottenuti mostrano che occorre migliorare sensibilmente l'amministrazione e il controllo del regime. Sotto questo aspetto, niente indica che siano state eliminate le carenze sottolineate dalla Corte nella relazione annuale sull'esercizio 1990, capitolo 9 (cfr. l'allegato V).

CAPITOLO 9 I PROGRAMMI OPERATIVI APPROVATI NEL QUADRO DELL'OBIETTIVO 1 DELLA RIFORMA DEI FONDI STRUTTURALI

9.1. Breve descrizione delle procedure amministrative e di controllo

9.1.1. Ai fini dell'attuazione della riforma dei Fondi strutturali, tutto il Portogallo è stato dichiarato zona rispondente all'obiettivo 1, cioè promuovere lo sviluppo e l'adeguamento strutturale delle regioni in ritardo di sviluppo.

9.1.2. Durante il periodo esaminato, nel contesto suddetto sono stati approvati in totale 23 P.O. per un valore complessivo degli impegni di quasi 229 Mio ECU (cfr. l'allegato VI).

9.1.3. Il controllo della Corte ha compreso l'esame di quattro dei P.O. più importanti in termini di valore. I programmi erano i seguenti:

- il P.O. per la riforma fondiaria e la cessazione dell'attività agricola,

- il P.O. di aiuto agli agricoltori colpiti dalla siccità,

- il P.O. di aiuto agli agricoltori colpiti dal maltempo,

- il P.O. per le misure forestali.

Insieme questi quattro P.O. rappresentavano 167 Mio ECU, ossia il 73 % del totale degli impegni previsti per le operazioni dell'obiettivo 1. L'aiuto comunitario per questi P.O. ha corrisposto al 50-75 % della spesa ammissibile, mentre il saldo è stato finanziato dal bilancio nazionale.

9.1.4. Le misure selezionate sono amministrate e controllate da organizzazioni nazionali differenti, e precisamente: i servizi dell'IEADR per le misure strutturali, l'IFADAP per le misure finanziarie relative ai bonifici d'interesse e l'Istituto forestale per le misure forestali previste nel relativo P.O L'IFADAP è l'organismo pagatore per tutte le spese dei P.O.

9.2. Il controllo della Corte ed i risultati ottenuti

9.2.1. Il controllo della Corte ha compreso una valutazione delle procedure amministrative e di controllo in vigore per le misure selezionate per il controllo. Sono stati esaminati in totale 103 fascicoli di pagamento, che riguardavano: 40 il P.O. per il maltempo, 44 il P.O. per la siccità, 18 le misure forestali, inclusi 10 pagamenti eseguiti in virtù delle disposizioni del regolamento (CEE) n. 797/85 del Consiglio, ed una misura collettiva per la riforma fondiaria. Inoltre, otto dei progetti esaminati sono stati controllati in loco.

Il P.O. per la riforma fondiaria e la cessazione dell'attività agricola

9.2.2. Si è osservato che le risorse finanziarie assegnate a questo P.O. sono state sensibilmente ridotte da un importo iniziale di 24,5 Mio ECU a 14,7 Mio ECU e che l'elemento principale del P.O. originale, la misura per la riforma fondiaria, è stato quasi dimezzato da 18,4 Mio ECU a 10,9 Mio ECU. Al tempo stesso, però, il finanziamento comunitario del programma è stato aumentato dal 65 % al 75 %. Una riduzione ancor maggiore è stata osservata nella realizzazione del programma: delle 70 azioni programmate inizialmente solo 20 sono state intraprese secondo la relazione 1993 sull'attuazione. Questa sostanziale riduzione dell'attività è sorprendente, dato che viene sentita e ammessa in generale la necessità di una riforma fondiaria in Portogallo, specialmente nelle regioni settentrionali.

9.2.3. La misura collettiva per la riforma fondiaria esaminata riguardava Valença, nella regione Entre Douro e Minho. All'epoca del controllo il progetto, che prevedeva la ricomposizione di 296 ettari, era stato in sostanza ultimato. In generale, si è constatato che il progetto era stato realizzato in modo soddisfacente e senz'altro facilitato dall'omogeneità del terreno, una pianura sulle rive di un fiume importante. Tuttavia, si è osservato che un numero notevole di nuove parcelle aveva una superficie totale inferiore ad un ettaro, per cui veniva diminuita l'efficienza complessiva della misura nell'incoraggiare una coltivazione meccanizzata dei fondi agricoli riuniti.

9.2.4. Il costo complessivo della misura collettiva di Valença è ammontato a 356 Mio ESC (2 Mio ECU), corrispondente ad un costo medio per ettaro di 1,2 Mio ESC (0,007 Mio ECU), senza considerare i costi degli studi preliminari e della preparazione generale del progetto. Data la semplicità relativa del progetto, i costi sostenuti sembrano particolarmente elevati rispetto a quelli stimati per altri tre progetti attualmente in corso, che sono indicati all'allegato VII.

Il P.O. di aiuto agli agricoltori colpiti dalla siccità

9.2.5. Questo P.O. era destinato a trattare i problemi causati dal lungo periodo di siccità che ha colpito il Portogallo nel 1991 e che, per molti agricoltori, ha significato la perdita del raccolto e, di conseguenza, l'impossibilità di rimborsare i debiti contratti. Per questa ragione una percentuale considerevole dei fondi previsti per questo P.O. (l'88 % rispetto ad un importo totale di 39 Mio ECU) è stata destinata al pagamento di abbuoni d'interessi. Altre componenti significative del P.O. erano le seguenti:

- misure per incoraggiare la coltivazione di sorgo e

- misure per incoraggiare la conservazione dell'acqua.

9.2.6. Riguardo alle misure destinate ad incoraggiare la coltivazione di sorgo, si è osservato che:

- sono state svolte pochissime ispezioni in loco per verificare se i beneficiari avessero rispettato le condizioni prescritte per le misure;

- alcuni beneficiari hanno fornito fatture di commercianti di sementi per dimostrare il diritto di usufruire dell'aiuto comunitario, ma altri beneficiari hanno ricevuto l'aiuto in base ad una dichiarazione in cui affermavano di aver usato sementi da loro stessi prodotte e pertanto non si disponeva di una prova indipendente del loro diritto all'aiuto, a parte un'attestazione generica rilasciata dal funzionario DRA locale;

- inoltre, nei casi in cui i produttori hanno utilizzato sementi da loro stessi prodotte, non sono state rispettate le disposizioni delle direttive comunitarie sulla certificazione delle sementi; dato che a tali produttori è stato versato un aiuto comunitario, sarebbe stato opportuno stabilire che sarebbero stati rimborsati solo i costi delle sementi certificate, per migliorare le prospettive di successo delle colture ripiantate.

9.2.7. Infine, riguardo alle misure per la conservazione dell'acqua, il P.O. prevedeva la realizzazione di un progetto d'irrigazione collettiva comprendente la costruzione di un canale fra i fiumi Odivelas e Sado. Il progetto, tuttavia, è stato annullato data l'indisponibilità di impegni, poiché l'importo assegnato in origine a questo progetto era stato utilizzato per i bonifici d'interessi. Date le circostanze, è deplorevole che si sia dovuto annullare un'autentica misura strutturale, che sarebbe servita ad attenuare gli effetti di siccità future, per far fronte ad esigenze a breve termine. Inoltre, è difficile ammettere che l'onere dei debiti per gli agricoltori conseguisse dal periodo di siccità nella misura in cui è stato necessario destinare risorse finanziarie a bonifici d'interessi per un periodo di sei anni.

Il P.O. di aiuto agli agricoltori colpiti dal maltempo

9.2.8. Questo P.O. prevedeva misure per mitigare gli effetti del maltempo, comprese le inondazioni, dovuto a piogge torrenziali ed a violente tempeste che hanno colpito alcune regioni del Portogallo nell'autunno del 1989. Il controllo ha dato adito alle seguenti osservazioni:

(i) come per i progetti finanziati dal P.O. relativo alla siccità, le ispezioni fisiche dei progetti beneficiari dell'aiuto nel contesto di questa misura erano insufficienti;

(ii) benché l'obiettivo del P.O. fosse quello di finanziare in parte le spese sostenute per riparare i danni provocati dal maltempo, diversi beneficiari hanno approfittato dell'aiuto per migliorare i propri impianti ed aumentare le capacità produttive; sebbene un miglioramento della qualità degli impianti sia comprensibile e perfino desiderabile in alcuni casi, questo P.O. non prevedeva tale miglioramento; d'altra parte, un aumento di capacità ha conseguenze molto più ampie e neppure esso era previsto dal P.O.; i due progetti che seguono, controllati in loco, illustrano il problema:

- riparazioni strutturali ad un impianto per l'allevamento di suini [aiuto totale approvato 7,7 Mio ESC (0,04 Mio ECU)]: non solo sono stati apportati miglioramenti sostanziali, ma la capacità è stata aumentata in un settore delicato con capacità eccedent