Prevenzione e controllo della criminalità organizzata

Strategia dell'Unione europea per l'inizio del nuovo millenio

(2000/C 124/01)

Il Consiglio europeo di Amsterdam del 16 e 17 giugno 1997 ha approvato un piano d'azione contro la criminalità organizzata.

Durante il breve periodo in cui il piano d'azione è stato in vigore sono stati compiuti progressi sostanziali nello sviluppo e nell'attuazione di misure volte a prevenire e a controllare la criminalità organizzata contro l'Unione europea e gli Stati membri. Come esempio di tale progresso si possono citare il meccanismo di valutazione reciproca che è stato istituito per individuare i problemi relativi all'attuazione delle misure e una prima tornata di valutazioni che è stata felicemente avviata, una rete giudiziaria europea, dotata di una rete di telecomunicazioni, che ha iniziato ad operare per sveltire la cooperazione internazionale, una rete di contatto e di sostegno che è stata istituita allo scopo di migliorare ulteriormente le relazioni annuali sulla situazione della criminalità organizzata, le azioni comuni, adottate in base al programma Falcone, relative al riciclaggio di denaro e all'individuazione dei beni, alla penalizzazione della partecipazione ad un'organizzazione criminale e alle prassi migliori per l'assistenza reciproca, un patto di preadesione che è stato definito con i paesi candidati, ulteriori misure che sono state individuate riguardo, per esempio, alla prevenzione della criminalità organizzata e la strategia dell'Unione europea contro la criminalità ad alta tecnologia. L'Unione ha presentato il suo punto di vista nei negoziati in sede di ONU per il progetto di convenzione sulla criminalità organizzata transnazionale e in sede di Consiglio d'Europa sul progetto di convenzione sulla cibercriminalità.

I progressi sostanziali compiuti sono in larga misura dovuti alla specificità del piano d'azione e alle scadenze in esso contenute. Il forte consenso raggiunto dagli Stati membri sul piano d'azione ha contribuito a creare il clima politico e professionale necessario sia a livello di UE che a livello nazionale per prendere e mettere in atto le decisioni necessarie. Gli esperti nazionali distaccati presso il Segretariato generale del Consiglio hanno contribuito in maniera significativa all'attuazione.

Il Consiglio europeo di Vienna, del dicembre 1998, ha chiesto un rafforzamento dell'azione dell'UE contro la criminalità organizzata, alla luce delle nuove possibilità offerte dal trattato di Amsterdam. Il punto 47 del piano d'azione del 1998, adottato dal Consiglio europeo di Vienna, chiede che venga messo a punto definitivamente il piano d'azione del 1997, che ne sia valutata l'applicazione e che sia esaminato il seguito da riservare al medesimo.

I punti 43 e segg. del piano d'azione del 1998 offrono alcuni elementi aggiuntivi che hanno un'incidenza diretta sulla strategia dell'UE contro la criminalità organizzata. Ulteriori elementi sono contenuti nella risoluzione del Consiglio del 21 dicembre 1998 sulla prevenzione della criminalità organizzata oppure sono la conseguenza di altri sviluppi (per esempio le raccomandazioni che emergono dai lavori sulle relazioni annuali e dai lavori concernenti le posizioni comuni sulla proposta di convenzione dell'ONU sulla criminalità organizzata transnazionale e i suoi protocolli, e sulla proposta di convenzione del Consiglio d'Europa sulla cibercriminalità).

Il Consiglio europeo di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999 ha rilevato che le persone hanno il diritto di esigere che l'Unione affronti la minaccia alla loro libertà e ai loro diritti giuridici costituita dalle forme più gravi di criminalità. Per opporsi a queste minacce occorre uno sforzo comune per prevenire e combattere il crimine e la criminalità organizzata nell'intera Unione. Si impone una mobilitazione congiunta di forze di polizia e strutture giudiziarie per garantire che i criminali non possano trovare nascondigli né occultare i proventi dei loro reati all'interno dell'Unione (conclusione della presidenza n. 6). Ha poi aggiunto di essere profondamente impegnato a rafforzare la lotta contro le formi gravi di criminalità organizzata e transnazionale. L'elevato livello di sicurezza nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia presuppone un approccio efficace e globale nella lotta contro qualsiasi forma di criminalità. Si dovrebbe raggiungere l'obiettivo dell'elaborazione equilibrata di misure a livello di Unione contro la criminalità proteggendo nel contempo la libertà e i diritti giuridici delle persone e degli operatori economici (conclusione della presidenza n. 40).

Il Consiglio europeo di Tampere ha fissato dei capisaldi per la creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nell'Unione europea, ha trattato tre temi in particolare, uno dei quali è la lotta a livello di Unione contro la criminalità organizzata, e ha tratto alcune conclusioni con impatto diretto sugli ulteriori lavori in materia di prevenzione e controllo della criminalità organizzata.

Attualmente questi elementi restano alquanto disparati e non costituiscono una strategia chiara e coerente per l'Unione europea nel settore. In linea con il mandato del Consiglio europeo di Vienna di prendere in considerazione un seguito per il piano d'azione del 1997, i vari elementi dovrebbero essere raccolti in un solo documento, che precisi quale tipo di azione vada svolta e con quale priorità, chi ne debba avere la responsabilità e quale debba essere il calendario di attuazione.

Nel presente documento i vari elementi sono stati riuniti e raggruppati per obiettivo generale. Si è anche cercato di collocare i progetti di raccomandazioni nel contesto degli sviluppi all'interno dell'Unione europea. I progetti di raccomandazione dovrebbero essere valutati alla luce della globalità degli interventi necessari e della priorità in funzione delle risorse disponibili. L'obiettivo dovrebbe essere una strategia integrata dell'UE in materia di prevenzione e controllo della criminalità organizzata, che stabilisca priorità, fissi chiare date limite per i punti d'azione e ripartisca le responsabilità per la loro attuazione.

La presidenza finlandese ha informato il Parlamento europeo sulle discussioni in corso nell'ambito del Consiglio con una lettera del presidente del Consiglio datata 21 dicembre 1999.

PARTE 1

ELEMENTI DI FONDO

Il Consiglio europeo di Vienna, del dicembre 1998, ha chiesto all'Unione di rafforzare l'azione dell'UE contro la criminalità organizzata alla luce delle nuove possibilità offerte dal trattato di Amsterdam. Il presente documento dà seguito a detta richiesta.

Il livello della criminalità organizzata nell'UE è in aumento. I contributi degli Stati membri alle relazioni annuali sulla situazione della criminalità organizzata attestano tale fenomeno e i molteplici modi in cui la criminalità organizzata si sta infiltrando in molti aspetti della società in tutta l'Europa.

La criminalità organizzata è per natura dinamica e non è necessariamente confinata entro strutture rigide. Si è dimostrata capace di avere carattere imprenditoriale o commerciale e di adeguarsi con grande flessibilità all'evoluzione delle forze e delle situazioni di mercato.

I gruppi criminali organizzati non si fermano in genere alle frontiere nazionali. Spesso formano partenariati all'interno e all'esterno del teritorio dell'Unione, sia con singoli che con altre reti per commettere reati singoli o multipli. Tali gruppi sembrano essere sempre più attivi sui mercati leciti o illeciti; essi si avvalgono di specialisti e strutture commerciali ufficiali che li aiutano nei loro intenti criminosi. Inoltre, essi sfruttano la libera circolazione di capitali, merci, persone e servizi in tutta l'Unione europea.

La crescente sofisticazione di molti gruppi criminali organizzati consente loro di trarre vantaggio dalle lacune e differenze giuridiche tra gli Stati membri, sfruttando le anomalie dei vari sistemi.

Anche se la minaccia di gruppi criminali organizzati all'esterno del territorio dell'Unione sembra aggravarsi, sono i gruppi che hanno origine e che operano in Europa, composti principalmente di cittadini e residenti dell'UE, che sembrano rappresentare la maggiore minaccia. Tali gruppi stanno rafforzando i loro contatti criminali internazionali e stanno prendendo di mira la struttura sociale ed economica della società europea, ad esempio attraverso il riciclaggio di denaro, il narcotraffico e la criminalità economica. Sembrano in grado di operare facilmente ed efficacemente sia sulla scena europea che in altre parti del mondo, rispondendo alla domanda illecita con l'acquisto e la fornitura di beni e di servizi che vanno dalla droga alle armi, ai veicoli rubati e al riciclaggio di denaro. I loro sforzi concertati per tentare di influenzare e di ostacolare l'opera dei tutori della legge e dei sistemi giudiziari illustrano la portata e la capacità professionale di queste organizzazioni criminali.

Questa situazione richiede una risposta dinamica e coordinata di tutti gli Stati membri, risposta che non solo tenga conto delle strategie nazionali ma che cerchi anche di diventare una strategia europea integrata e multidisciplinare. Per poter far fronte agli aspetti in costante mutazione della criminalità organizzata, tale risposta e tale strategia devono restare flessibili.

La minaccia costituita dalla criminalità organizzata nazionale e internazionale impone un'azione concertata degli Stati membri dell'Unione europea, e dell'Unione europea stessa, in base al primo, secondo e terzo pilastro. Partendo dal piano d'azione adottato dal Consiglio europeo di Amsterdam nel 1997(1) dal piano d'azione del Consiglio e della Commissione sul modo migliore per attuare le disposizioni del trattato di Amsterdam concernenti uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, adottato dal Consiglio europeo di Vienna nel 1998(2), e dalle conclusioni del Consiglio europeo di Tampere svoltosi il 15-16 ottobre 1999 la strategia proposta in allegato definisce il quadro per i lavori del Consiglio, della Commissione, dell'Europol, della rete giudiziaria europea e degli Stati membri in risposta a tale sfida.

PARTE 2

ORIENTAMENTI POLITICI E RACCOMANDAZIONI DETTAGLIATE

CAPITOLO 2.1: Potenziare la raccolta e l'analisi di dati sulla criminalità organizzata

Orientamento politico

La strategia dell'UE dovrebbe basarsi su dati attendibili e validi relativi alla criminalità organizzata e agli autori dei reati.

Mandati e iniziative in essere

Conformemente alla raccomandazione n. 2 del piano d'azione contro la criminalità organizzata (in appresso denominato "piano d'azione del 1997") l'Europol ha elaborato le relazioni annuali sulla criminalità organizzata sulla base dei dati forniti dagli Stati membri. Il Consiglio le ha utilizzate per formulare una politica comune di lotta alla criminalità organizzata. Al punto 44, lettera d), del piano d'azione del Consiglio e della Commissione sul modo migliore per attuare le disposizioni del trattato di Amsterdam concernenti uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia (in appresso denominato "piano d'azione del 1998") si chiede l'elaborazione di dette relazioni annuali sulla criminalità organizzata al fine di definire strategie e al punto 48, lettera a), iii), il miglioramento dei dati statistici sulla criminalità transnazionale.

Dovrebbe contribuire a tal fine anche il processo di valutazione reciproca attualmente in corso in conformità dell'azione comune adottata dal Consiglio il 5 dicembre 1997 e del punto 47, lettera c), del piano d'azione del 1998.

L'Europol ha cercato di sviluppare un modello di intelligence che possa essere utilizzato, tra l'altro, per individuare le tendenze in atto nella criminalità organizzata.

La Commissione ha annunciato che intende presentare una proposta per un più stretto allineamento dei dati raccolti dai servizi di sicurezza nazionali e dalle autorità nazionali incaricate dell'applicazione della legge relativamente ai reati e agli autori sospetti, anche laddove si possa ragionevolmente sospettare che si tratti di criminalità organizzata (programma Euclid). La proposta è intesa, conformemente alla raccomandazione n. 2 del piano d'azione del 1997, a definire norme comuni per la raccolta e l'analisi dei dati e stabilire chi possa avere accesso alle varie categorie di dati e come tali dati possano essere sfruttati e scambiati tra gli Stati membri.

La Commissione si è avvalsa del programma Falcone e di altri programmi pertinenti dell'Unione europea, nell'ambito delle norme ad essi applicabili, per stimolare un maggiore coinvolgimento del mondo accademico e scientifico nell'analisi della criminalità organizzata, il che è conforme alla raccomandazione n. 2 del piano d'azione del 1997 e può essere considerato conforme anche al punto 11 della risoluzione del Consiglio, del 21 dicembre 1998, sulla prevenzione della criminalità organizzata (in appresso denominata "risoluzione del Consiglio del 1998 sulla prevenzione") che incoraggia gli Stati membri e le istituzioni competenti a ricorrere agli opportuni programmi comunitari anche per le attività connesse alla prevenzione della criminalità organizzata.

Analisi

È necessario un lavoro costante per migliorare la validità, l'affidabilità e la comparabilità, sul piano internazionale, dei dati relativi alla criminalità organizzata e alle relazioni annuali. A questo riguardo occorrerebbe definire il più possibile un concetto uniforme di raccolta e uso dei dati sulla criminalità organizzata e fenomeni connessi per poter compiere un'analisi strategica pragmatica che sfoci nell'adozione delle misure di controllo maggiormente idonee alla lotta e alla prevenzione della criminalità organizzata.

Per individuare e interrompere le attività criminali organizzate, catturare gli autori dei reati, smantellare le reti criminali e sequestrare e confiscare i proventi del reato è necessario un approccio più proattivo e basato sull'intelligence. Al fine di compiere indagini mirate e di pianificare la risposta della società alla criminalità organizzata occorre conoscere il profilo, le motivazioni e il modus operandi degli autori, la portata e le tendenze della criminalità organizzata, il suo impatto sulla società nonché l'efficacia della risposta alla criminalità organizzata. Tale conoscenza comprende i dati operativi (dati relativi agli individui sospettati e ai casi individuati) e i dati empirici (dati criminologici qualitativi e quantitativi). Lo scambio tempestivo ed efficiente di dati tra le varie autorità andrebbe assicurato, nel debito rispetto della protezione dei dati.

Un miglioramento dei dati sulla criminalità organizzata può anche aiutare il Consiglio e la Commissione a pianificare la prevenzione della criminalità e assicurare in tal modo la migliore protezione delle vittime potenziali della stessa. Tale miglioramento può essere ottenuto in particolare aggiornando le descrizioni dei metodi impiegati e dei luoghi in cui i reati sono stati commessi e migliorando la pertinenza delle informazioni trattate dal sistema giudiziario penale.

Raccomandazioni dettagliate

Raccomandazione n. 1. Un meccanismo di valutazione e un calendario per l'attuazione delle raccomandazioni dovrebbero diventare parti integranti della preparazione e dell'esame delle relazioni annuali sulla criminalità organizzata. Uno degli scopi principali della rete di contatto e di sostegno consisterebbe nel tentare di stabilire, a livello dell'UE, una definizione uniforme degli aspetti e dei fenomeni connessi alla criminalità organizzata. Bisognerebbe prestare attenzione anche all'individuazione delle tendenze emergenti ed è necessario intraprendere ulteriori azioni per incoraggiare il mondo accademico e scientifico a contribuire con studi e ricerche alla comprensione del fenomeno della criminalità organizzata.

Responsabili: Stati membri, Europol, Consiglio, Commissione

Data limite: attività continuativa

Priorità: 1(3)

CAPITOLO 2.2: Impedire la penetrazione della criminalità organizzata nel settore pubblico e nel settore privato che opera secondo la legge

Orientamento politico

La strategia dell'UE dovrebbe cercare di impedire la penetrazione della criminalità organizzata nel settore pubblico e nel settore privato che opera secondo la legge.

Mandati e iniziative in essere

Le raccomandazioni nn. 7, 8 e 29 del piano d'azione del 1997 riguardano la raccolta e lo scambio di informazioni al fine di impedire la penetrazione della criminalità organizzata nel settore pubblico e nel settore privato che opera secondo la legge. Le suddette raccomandazioni chiedono tra l'altro l'esclusione delle persone che abbiano commesso reati connessi con la criminalità organizzata dalla partecipazione a gare d'appalto indette dagli Stati membri e dalla Comunità e dal beneficio di licenze o aiuti governativi (raccomandazione n. 7), la raccolta di informazioni sulle persone fisiche coinvolte nella creazione e nella direzione di persone giuridiche registrate nel loro territorio nonché sul loro finanziamento (raccomandazione n. 8) e vari mezzi per prevenire la frode fiscale (raccomandazione n. 29) e le tre raccomandazioni sottolineavano che gli strumenti e la legislazione in materia dovrebbero rispettare le pertinenti norme relative alla protezione dei dati.

Pur avendo come data limite la fine del 1998, nessuna delle tre raccomandazioni è stata ancora attuata. Per quanto riguarda la n. 7 relativa, tra l'altro, all'esclusione dalle gare d'appalto pubbliche, il GPD ha preso visione dei risultati del questionario redatto dalla Commissione; in seguito è stato avviato uno studio confinanziato mediante il programma Falcone. Le raccomandazioni in esso contenute sono attualmente all'esame della Commissione, che su tale base avanzerà poi proposte per un follow-up concreto.

La Commissione, in stretta collaborazione con le professioni liberali, ha lavorato alla stesura di una carta delle associazioni professionali europee a sostegno della lotta contro la criminalità organizzata, che è stata firmato il 27 luglio 1999.

La raccomandazione n. 10 chiedeva che gli Stati membri procedessero a regolari consultazioni con i servizi competenti della Commissione al fine di analizzare i casi di frode ai danni degli interessi finanziari della Comunità. A tale scopo gli Stati membri hanno tenuto riunioni con l'UCLAF, in seguito sostituita dall'OLAF. Regolari consultazioni parrebbero tuttora auspicabili.

Analisi

Le persone coinvolte nella criminalità organizzata cercano di entrare nel settore pubblico e in quello privato operante secondo la legge per svariati motivi: le attività economiche legali possono servire da copertura per attività criminali e, al tempo stesso, offrire nuove opportunità (quali frode e appropriazione indebita); le imprese legali, inoltre, possono costituire un canale per riciclaggio dei proventi di reato.

Raccomandazioni dettagliate

Raccomandazione n. 2. Gli Stati membri e la Commissione europea dovrebbero far sì che la legislazione applicabile preveda la possibilità che un concorrente ad una gara d'appalto pubblica il quale abbia commesso reati connessi alla criminalità organizzata sia escluso dalla partecipazione a gare d'appalto indette negli Stati membri e nella Comunità. In questo contesto si dovrebbe valutare se e in quali condizioni le persone che sono abitualmente oggetto di indagini o di procedimenti penali in quanto implicate in attività criminose possano essere anch'esse escluse. Particolare attenzione dovrebbe essere rivolta all'origine illecita dei fondi come possibile motivo per l'esclusione. La decisione di escludere la persona dalla partecipazione alla gara d'appalto dovrebbe poter essere impugnata dinanzi agli organi giurisdizionali.

Analogamente, gli Stati membri e la Commissione dovrebbero far sì che nella normativa applicabile sia prevista la possibilità di respingere, in base ai medesimi criteri, le richieste di licenze o aiuti governativi.

Per assicurare che questi impegni siano assolti, nel rispetto delle pertinenti norme in materia di protezione dei dati, dovrebbero essere definiti opportuni strumenti comunitari e dell'Unione europea che prevedano, tra l'altro, lo scambio di informazioni tra gli Stati membri, e tra gli Stati membri e la Commissione, e contengano disposizioni specifiche riguardo al ruolo della Commissione sia nel campo della cooperazione amministrativa, sia nella compilazione di "liste nere".

Ai fini della presente raccomandazione, occorre istituire a livello di UE un meccanismo efficace che consenta la rapida identificazione delle persone che hanno commesso reati connessi con la criminalità organizzata, sempre nel pieno rispetto delle norme in materia di protezione dei dati. Detto meccanismo dovrebbe includere gli Stati membri, la Commissione e l'Europol secondo norme da stabilire in consultazione con il Parlamento europeo.

Responsabili: Consiglio, Commissione, Stati membri

Data limite: 31 dicembre 2002

Priorità: 2

Raccomandazione n. 3. Gli Stati membri, conformemente alle pertinenti norme relative alla protezione dei dati, si sforzano di raccogliere informazioni riguardo alle persone fisiche che partecipano alla creazione e alla direzione di persone giuridiche registrate nel loro territorio, in quanto mezzo per impedire la penetrazione della criminalità organizzata nel settore pubblico e nel settore privato che opera secondo la legge. Si dovrebbe esaminare in che modo tali dati possono essere sistematicamente elaborati ed analizzati e resi disponibili per lo scambio con altri Stati membri nonché, se del caso, con organismi responsabili a livello di Unione della lotta contro la criminalità organizzata, secondo adeguate norme elaborate dal Consiglio.

Responsabili: Consiglio, Commissione

Data limite: 31 dicembre 2000

Priorità: 3

Raccomandazione n. 4. Si dovrebbero sviluppare strumenti giuridici volti alla lotta contro la criminalità organizzata correlata alla frode fiscale, nel rispetto delle pertinenti norme sulla protezione dei dati. A tale scopo occorrerebbe approfondire i seguenti punti:

- nei casi connessi alla criminalità organizzata, non dovrebbe esistere alcun ostacolo giuridico a che le autorità tributarie siano autorizzate o siano tenute a scambiare, a livello nazionale, informazioni con le autorità competenti dello Stato membro in questione, in particolare con le autorità giudiziarie, nel pieno rispetto dei diritti fondamentali;

- la frode fiscale associata alla criminalità organizzata dovrebbe essere trattata alla stregua di qualsiasi altra forma di criminalità organizzata, anche qualora le leggi in materia fiscale contengano disposizioni speciali per il recupero dei proventi della frode fiscale;

- gli esborsi a fini criminali quali la corruzione non dovrebbero essere detraibili dalle tasse e

- dovrebbero essere migliorate, a livello sia nazionale che dell'UE, la prevenzione e la repressione della frode organizzata in materia di IVA e di accise, comprese le implicazioni transnazionali.

Responsabili: Consiglio, Commissione

Data limite: 31 dicembre 2001

Priorità: 2

Raccomandazione n. 5. Gli Stati membri dovrebbero procedere a regolari consultazioni con i servizi competenti della Commissione al fine di analizzare i casi di frode ai danni degli interessi finanziari della Comunità e di approfondire la conoscenza e la comprensione di questi fenomeni in tutta la loro complessità nell'ambito dei meccanismi e dei quadri esistenti. All'occorrenza sono istituiti meccanismi supplementari che consentano di organizzare siffatte consultazioni su base regolare. A questo riguardo occorrerebbe tener conto delle relazioni tra l'Europol e l'unità della lotta antifrode della Commissione (OLAF). La Commissione è invitata ad elaborare, in stretta cooperazione con il Consiglio e gli Stati membri, programmi di formazione destinati alle pertinenti autorità degli Stati membri, per consentire loro di indagare con maggiore efficienza sui casi di frode ai danni della Comunità.

Responsabili: Consiglio, Commissione, Stati membri

Data limite: 31 dicembre 2002

Priorità: 3

CAPITOLO 2.3: Rafforzare la prevenzione della criminalità organizzata e le forme di partenariato tra sistema di giustizia penale e società civile

Orientamento politico

La strategia dell'Unione europea dovrebbe porre l'accento sull'importanza della prevenzione della criminalità organizzata.

Le pertinenti conclusioni della Presidenza scaturite dal Consiglio europeo di Tampere sono le seguenti:

41. Il Consiglio europeo chiede di integrare gli aspetti relativi alla prevenzione della criminalità nelle azioni contro quest'ultima e di sviluppare ulteriormente i programmi nazionali di prevenzione della criminalità. A livello di politica estera e interna dell'Unione si dovrebbero individuare ed elaborare priorità comuni nella prevenzione della criminalità delle quali tener conto nel predisporre la nuova normativa.

42. Occorre sviluppare lo scambio delle "migliori prassi", rafforzare la rete delle autorità nazionali competenti per la prevenzione della criminalità e la cooperazione tra gli organismi nazionali impegnati in tale prevenzione, esaminando a tal fine la possibilità di un programma finanziato dalla Comunità. Le prime priorità per tale cooperazione potrebbero essere la criminalità giovanile e urbana e quella connessa alla droga.

Mandati ed iniziative in essere

Il punto 51, lettera b), del piano d'azione del 1998 sollecita lo sviluppo della cooperazione e delle misure concertate su temi connessi con la prevenzione della criminalità.

La risoluzione del Consiglio del 21 dicembre 1998 sulla prevenzione della criminalità organizzata fornisce il quadro per le misure di prevenzione relative alla criminalità organizzata.

Al punto 33 della risoluzione del Consiglio gli Stati membri, l'Europol e la Commissione, ciascuno nell'ambito delle rispettive competenze sono invitati a studiare la materia trattata nella risoluzione e i problemi ad essa connessi. La Commissione e l'Europol sono inoltre invitati a cooperare all'elaborazione di una relazione dettagliata per la fine dell'anno 2000, che in particolare:

- presenti proposte che precisino in che modo promuovere le misure di prevenzione nei futuri lavori a livello europeo e, in particolare, come tenerne conto nel processo legislativo;

- analizzi quali misure siano indicate per la prevenzione della criminalità organizzata e attraverso quali organi, e a che livello, tali misure possano essere applicate, tenuto conto dell'obiettivo della massima efficacia;

- analizzi proposte per promuovere la valutazione delle misure di prevenzione della criminalità organizzata;

- determini in che misura si possano adottare misure preventive a livello europeo (segnatamente alla luce del trattato di Amsterdam);

- presenti proposte sulle modalità per mettere a punto e aggiornare un repertorio delle pratiche convalidate nel settore della prevenzione della criminalità organizzata;

- determini in che misura i concetti e le misure di prevenzione della criminalità organizzata possano essere presi in considerazione nel processo di allargamento e nelle relazioni con i paesi terzi.

Analisi

La diffusione della criminalità organizzata, come della criminalità in generale, non è dovuta al caso. L'estensione di attività criminali quali il traffico di droga, la tratta di esseri umani, la corruzione e la criminalità economica dipende in gran parte dalla presenza di criminali motivati, dall'esistenza di circostanze che favoriscono la criminalità e dall'orientamento degli sforzi di coloro che cercano di tenere sotto controllo la criminalità organizzata. Gli Stati membri dovrebbero valutare come far sì che commettere un reato diventi più difficile e comporti maggiori rischi per l'autore (in particolare di essere identificato e catturato) e che i benefici potenziali del crimine per l'autore stesso siano ridotti o eliminati. Siffatte misure di prevenzione dovranno rispettare i diritti umani fondamentali.

Va inoltre ricordato che la prevenzione della criminalità organizzata contribuisce al tempo stesso a prevenire e controllare in modo efficace la criminalità in generale e, viceversa, che la prevenzione della criminalità in generale contribuisce a prevenire e controllare in modo efficace la criminalità organizzata.

La strategia dell'UE dovrebbe essere intesa a rafforzare l'attuazione della risoluzione del Consiglio sulla prevenzione della criminalità organizzata mediante la mobilitazione di tutti i segmenti della società, per diminuire la domanda di beni o servizi illeciti e per impedire l'infiltrazione della criminalità organizzata nella società. Nel far questo si dovrebbe seguire il principio di sussidiarietà: la strategia dell'UE dovrebbe cercare di rafforzare e integrare l'azione adottata a livello nazionale e locale.

Le organizzazioni locali, gli ambienti economici e altri settori della società dovrebbero essere incoraggiati a creare partenariati reciproci e con le autorità in materia di prevenzione e controllo della criminalità organizzata. Gli Stati membri dovrebbero valutare se alcuni dei compiti relativi alla prevenzione e al controllo della criminalità organizzata possano, nel rispetto dei principi fondamentali dei sistemi giuridici e delle politiche nazionali, essere svolti da organismi non pubblici a livello nazionale, regionale e locale. Tuttavia le autorità pubbliche dovrebbero essere sempre associate alle decisioni concernenti i diritti individuali riconosciuti dalla legge e le decisioni che implicano misure coercitive dovrebbero spettare esclusivamente alle autorità giudiziarie penali.

Gli studi effettuati hanno rivelato l'esistenza di una varietà di metodi di provata efficacia, almeno in determinate circostanze, e di un novero ancora maggiore di metodi promettenti, quantunque non ancora suffragati da solide prove empiriche della loro efficacia. Molti altri metodi di vasto impiego si sono per contro rivelati privi di impatto significativo nella prevenzione del crimine, almeno in determinate circostanze. Diventano inoltre disponibili maggiori dati probanti circa l'impatto relativo dei diversi metodi. Come chiede la risoluzione del Consiglio, occorre rendere generalmente disponibile in tutta l'Unione europea, a livello locale e nazionale, le informazioni riguardanti i migliori approcci e le "migliori pratiche" e vagliare la possibilità di adeguare gli approcci validi alle diverse situazioni.

Gli Stati membri dovrebbero, nel contempo, definire misure intese alla prevenzione dell'emarginazione, in quanto molti dei fattori che generano criminalità sono legati alle condizioni di vita disagiate e all'emarginazione. Ciò implica sistemi di sicurezza sociale, istruzione e formazione equi, completi ed efficienti, misure di lotta contro la disoccupazione e la povertà, nonché il rafforzamento della prevenzione del crimine attraverso la pianificazione urbana.

Accanto a misure educative generali, bisognerebbe elaborare misure educative speciali per rafforzare il rispetto della legge.

Si dovrebbero, in particolare, contrastare lo sviluppo e la diffusione dei mercati illegali, incluso il mercato delle sostanze illegali, in linea con la comunicazione della Commissione relativa alla strategia dell'Unione europea in materia di droga (2000-2004) [COM(99) 239 defin.]. Conformemente al punto 50 delle conclusioni della presidenza scaturite dal Consiglio europeo di Tampere, detta strategia in materia di droga è stato sottoscritta dal Consiglio europeo di Helsinki del 10/11 dicembre 1999.

Per prevenire le recidive, si dovrebbe cercare di interrompere una carriera criminale in sviluppo in una fase quanto più precoce possibile, ricorrendo, ove opportuno, a provvedimenti diversi e non detentivi per favorire l'integrazione sociale. In tale contesto, andrebbe rilevata l'importanza delle misure di sostegno alla reintegrazione sociale degli aiuti di reati, nonché dell'esecuzione delle sentenze intese alla prevenzione delle recidive.

Alcune occasioni di reato derivano dalla scarsa attenzione che può essere prestata agli effetti che le decisioni adottate dalle autorità degli Stati membri e dell'Unione europea possono avere sulla criminalità, eccetto nel caso di decisioni che sono viste come direttamente influenti sul sistema giudiziario penale e sull'attività degli operatori in materia di diritto penale. Bisognerebbe integrare la prospettiva della prevenzione del crimine nel processo decisionale degli Stati membri e dell'Unione europea. Ciò implica il riconoscimento dell'importanza e dell'impatto di tale prospettiva indipendentemente dal settore amministrativo o politico, ovvero dal mandato ministeriale nel cui contesto si colloca la misura.

Raccomandazioni dettagliate

Raccomandazione n. 6. In base ai punti 41 e 42 delle conclusioni della presidenza, scaturite dal Consiglio europeo di Tampere, la Commissione è invitata a collaborare con il Consiglio per la preparazione di una proposta relativa a uno strumento che disponga che tutti i comitati e altri organi preparatori a livello nazionale e di UE, al momento di proporre riforme giuridiche (anche se non direttamente influenti sulla politica in materia penale), valutino opportunamente l'impatto delle riforme stesse sulla criminalità, ad esempio in materia di frodi e altre infrazioni. Nel caso in cui tale valutazione non sia effettuata, bisognerebbe menzionarne i motivi.

Nell'ottica dell'efficacia degli strumenti da adottare a livello di Unione europea, il Consiglio dovrebbe essere opportunamente assistito da esperti qualificati in materia di prevenzione della criminalità, quali i punti focali nazionali, o mediante la costituzione di una rete di esperti appartenenti alle organizzazioni nazionali incaricate della prevenzione della criminalità.

Responsabili: Consiglio, Commissione

Data limite: 31 dicembre 2001

Priorità: 1

CAPITOLO 2.4: Rivedere e migliorare la legislazione nonché il controllo e le politiche di regolamentazione a livello nazionale e di Unione europea

Orientamento politico

La pertinente legislazione nonché il controllo della criminalità e le politiche di regolamentazione dovrebbero essere soggetti a un regolare riesame critico.

Le pertinenti conclusioni della presidenza scaturita dal Consiglio europeo di Tampere sono le seguenti:

32. Tenendo presente la comunicazione della Commissione, dovrebbero essere elaborate norme minime sulla tutela delle vittime della criminalità, in particolare sull'accesso delle vittime alla giustizia e sui loro diritti al risarcimento dei danni, comprese le spese legali. Dovrebbero inoltre essere creati programmi nazionali di finanziamento delle iniziative, sia statali che non governative, per l'assistenza alle vittime e la loro tutela.

48. Fatti salvi i settori più ampi previsti nel trattato di Amsterdam e nel piano di azione di Vienna, il Consiglio europeo ritiene che, per quanto riguarda le legislazioni penali nazionali, gli sforzi intesi a concordare definizioni, incriminazioni e sanzioni comuni dovrebbero incentrarsi in primo luogo su un numero limitato di settori di particolare importanza, come la criminalità finanziaria (riciclaggio di denaro, corruzione, falsificazione dell'euro), il traffico di droga, la tratta di esseri umani e in particolare lo sfruttamento delle donne, lo sfruttamento sessuale dei minori, la criminalità ad alta tecnologia e la criminalità ambientale.

Mandati e iniziative in essere

Vari mandati e iniziative in essere sono intesi a rafforzare l'ordinamento legislativo nonché il controllo della criminalità e le politiche di regolamentazione.

Il punto 46, lettera a), del piano d'azione del 1998 (da attuare entro due anni) chiede di individuare i comportamenti nel settore della criminalità organizzata, del terrorismo e del traffico di stupefacenti per i quali è urgente e necessario adottare misure per la fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi e alle sanzioni e, se necessario, mettere a punto le misure di conseguenza. I punti 50, lettera c), e 51, lettera a) (che devono invece essere attuati entro cinque anni) chiedono rispettivamente di mettere regolarmente a punto misure per la fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi e alle sanzioni in tutti i settori della criminalità organizzata, del terrorismo e del traffico di stupefacenti, e di individuare quali forme specifiche di criminalità possano essere combattute meglio con un approccio generale a livello dell'UE.

Conformemente al punto 46, lettera b), del piano d'azione del 1998, nella risoluzione del Consiglio del 28 maggio 1999 si osserva che il Consiglio dovrebbe adottare uno strumento sulla prevenzione, il controllo e il ravvicinamento delle legislazioni sulla contraffazione dell'euro. Il 14 settembre 1999 la Commissione ha presentato una proposta di decisione quadro sulle contraffazioni e sui mezzi di pagamento diversi dal pagamento in contanti.

La raccomandazione n. 6 del piano d'azione del 1997 chiede che sia sviluppata una politica globale contro la corruzione, tenendo conto dei lavori svolti in altre sedi internazionali, al fine di rafforzare la trasparenza nella pubblica amministrazione. Il GPD ha osservato che la comunicazione della Commissione del maggio 1997 definisce una base per la suddetta politica e che, alla luce dei lavori ultimati o avviati nell'ambito del primo e del terzo pilastro, gli elementi essenziali della stessa sono stati individuati e vengono portati avanti. I progressi compiuti nei lavori in questo settore dovrebbero essere costantemente seguiti.

Il punto 47, lettera a), del piano d'azione del 1998 invita la Commissione ad intraprendere un esame della possibilità di armonizzare le norme in materia di protezione dei dati. In questo settore i lavori sono già iniziati.

La raccomandazione n. 18, lettera b), del piano d'azione del 1997 chiedeva l'introduzione della responsabilità delle persone giuridiche qualora le stesse siano state implicate nella criminalità organizzata. L'attuazione della raccomandazione, prevista per la fine del 1998, non ha ancora avuto luogo. Il GPD ha preso in esame un documento sulla responsabilità giuridica delle persone giuridiche, si è tenuto un seminario sull'argomento finanziato dal programma Grotius ed è stato redatto un questionario supplementare.

Il punto 51, lettera c), del piano d'azione del 1998 chiedeva di affrontare il problema dell'assistenza alle vittime effettuando un'analisi comparativa dei programmi di risarcimento delle vittime e di valutare la possibilità di agire a livello di Unione. La Commissione ha intrapreso un'azione a tal fine.

Il mandato principale ai fini del miglioramento degli strumenti di revisione del sistema esistente figura al punto 47, lettera c), del piano d'azione, in cui si chiede di proseguire il processo di valutazione reciproca nel contesto dell'azione comune adottata dal Consiglio il 5 dicembre 1997.

Analisi

Sono stati compiuti notevoli progressi a livello nazionale e internazionale nella risposta alla criminalità organizzata. Tuttavia è necessario proseguire gli sforzi per assicurare che le raccomandazioni e gli impegni e politiche internazionali vengano effettivamente attuati, per individuare gli eventuali problemi riscontrati e per sviluppare, se del caso, nuovi meccanismi e metodi al fine di risolverli. Occorre inoltre riconoscere l'importanza di mantenere un certo grado di flessibilità nell'elaborare risposte appropriate per un fenomeno che ha molte sfaccettature ed è in continua evoluzione.

Il lavoro di riesame e miglioramento della legislazione e delle politiche da parte dell'UE dovrebbe procedere in modo programmatico, assegnando la massima priorità, ogniqualvolta possibile, ai reati che sembrano costituire la minaccia maggiore per gli Stati membri e l'Unione nonché alla legislazione e alle politiche che sembrano ostacolare lo sviluppo di una risposta concertata alla criminalità organizzata. Le priorità di questo lavoro possono naturalmente cambiare a seconda delle circostanze e delle minacce, come suggeriscono ad esempio le relazioni annuali sulla situazione della criminalità organizzata.

Il lavoro di riesame della legislazione e delle politiche dovrebbe avvalersi in particolare delle valutazioni eseguite conformemente all'azione comune adottata dal Consiglio il 3 dicembre 1997.

Raccomandazioni dettagliate

Raccomandazione n. 7. Conformemente al punto 46, lettera a), al punto 50, lettera c), e al punto 51, lettera a), del piano d'azione del 1998 nonché del punto 48 della conclusione della presidenza del Consiglio europeo di Tampere, il Consiglio dovrebbe, ove necessario, adottare strumenti volti a ravvicinare le legislazioni degli Stati membri. Tali strumenti dovrebbero tener conto delle norme minime relative agli elementi costitutivi i reati fondamentali e alle sanzioni previste nel settore della criminalità organizzata, del terrorismo e del traffico di stupefacenti. In base segnatamente alle conclusioni di Tampere, saranno contemplati almeno i seguenti reati: criminalità ad alta tecnologia (frode informatica e reati commessi via Internet), reati connessi al traffico di stupefacenti, tratta degli esseri umani (in particolare sfruttamento delle donne), reati connessi al terrorismo, criminalità finanziaria (riciclaggio di denaro, corruzione, contraffazione dell'euro), frode fiscale, sfruttamento sessuale dei bambini e reati ambientali. Occorre vagliare l'opportunità di elaborare una politica dell'UE più generale per queste forme specifiche di reato, tenendo conto eventualmente delle attività delle altre organizzazioni internazionali.

Responsabili: Consiglio

Data limite: attività continuativa; devono essere stabilite differenti date limite per ciascun reato. L'indagine e l'esame del primo reato dovrebbero essere completate entro il 31 dicembre 2000 e gli altri reati dovrebbero essere esaminati al ritmo di almeno uno per presidenza

Priorità: 2

Raccomandazione n. 8. Il Consiglio dovrebbe proseguire e rafforzare il processo di valutazione reciproca basato sull'azione comune del 5 dicembre 1997, con un giusto equilibrio tra questioni relative agli aspetti di applicazione della legge, di polizia e giudiziari. L'obiettivo dovrebbe essere quello di essere in grado di valutare in maniera approfondita gli impegni internazionali decisi in virtù del titolo VI del TUE. Il Consiglio dovrebbe valutare la possibilità di definire norme comuni per le valutazioni reciproche compiute dalle diverse squadre di esperti e prevedere risorse permanenti e sufficienti per essere in grado di effettuare tali valutazioni.

Il meccanismo reciproco di valutazione stabilito ai sensi dell'azione comune del 5 dicembre 1997 andrebbe riservato per le attività più importanti in materia di prevenzione e controllo della criminalità organizzata, quali l'assistenza giudiziaria in materia penale, gli aspetti connessi agli stupefacenti e all'applicazione delle leggi e l'estradizione. Il Consiglio dovrebbe inoltre considerare la possibilità di integrare il meccanismo reciproco di valutazione con un meccanismo semplificato e accelerato, da applicare quando gli Stati membri attuano impegni specifici. Il meccanismo semplificato e accelerato potrebbe essere utilizzato per la valutazione di settori specifici di attuazione o per questioni che richiedono una valutazione rapida.

Responsabili: Consiglio. Stretta cooperazione, se del caso, con la Commissione, l'Europol o la rete giudiziaria europea

Data limite: attività continuativa; il meccanismo supplementare deve essere predisposto entro il 31 dicembre 2000

Priorità: 1

Raccomandazione n. 9. Si invita la Commissione a elaborare una proposta per uno strumento relativo alla responsabilità penale, civile e amministrativa delle persone giuridiche qualora le stesse siano state implicate nella criminalità organizzata.

Responsabili: Commissione, Consiglio

Data limite: 31 dicembre 2002

Priorità: 3

CAPITOLO 2.5: Potenziare le indagini sulla criminalità organizzata

Orientamento politico

Occorrerebbe aumentare l'efficacia dei mezzi investigativi, nel dovuto rispetto dei diritti umani fondamentali.

Le pertinenti conclusioni della presidenza scaturite dal Consiglio europeo di Tampere sono le seguenti:

23. Il Consiglio europeo è determinato ad affrontare alla radice l'immigrazione illegale, soprattutto contrastando coloro che si dedicano alla tratta di esseri umani e allo sfruttamento economico dei migranti. Esso chiede di adottare norme che prevedano sanzioni severe contro tale grave reato. Il Consiglio è invitato ad adottare entro la fine del 2000, sulla base di una proposta della Commissione, una normativa a tal fine. Gli Stati membri, congiuntamente all'Europol, dovrebbero adoperarsi ad individuare e smantellare le organizzazioni criminali coinvolte. I diritti delle vittime di tali attività devono essere garantiti, con particolare attenzione ai problemi delle donne e dei minori.

33. Il rafforzamento del reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie e delle sentenze e il necessario ravvicinamento delle legislazioni faciliterebbero la cooperazione fra le autorità, come pure la tutela giudiziaria dei diritti dei singoli. Il Consiglio europeo approva pertanto il principio del reciproco riconoscimento che, a suo parere, dovrebbe diventare il fondamento della cooperazione giudiziaria nell'Unione tanto in materia civile quanto in materia penale. Il principio dovrebbe applicarsi sia alle sentenze sia alle altre decisioni delle autorità giudiziarie.

36. Il principio del reciproco riconoscimento dovrebbe altresì applicarsi alle ordinanze preliminari, in particolare a quelle che permettono alle autorità competenti di procedere rapidamente al sequestro probatorio e alla confisca di beni facilmente trasferibili; le prove legalmente raccolte dalle autorità di uno Stato membro dovrebbero essere ammissibili dinanzi ai tribunali degli altri Stati membri, tenuto conto delle norme ivi applicabili.

44. Il Consiglio europeo chiede l'istituzione di una Task Force operativa europea dei capi della polizia, incaricata di scambiare, in cooperazione con l'Europol, esperienze, migliori prassi e informazioni sulle tendenze attuali della criminalità transnazionale e di contribuire alla predisposizione di azioni operative.

47. Dovrebbe essere istituita un'accademia europea di polizia per la formazione degli alti funzionari incaricati dell'applicazione della legge. Essa dovrebbe essere avviata come una rete degli istituti di formazione nazionali esistenti ed essere aperta anche alle autorità dei paesi candidati.

Mandati ed iniziative in essere

Il punto 44, lettera a), del piano d'azione del 1998 chiede che si valutino in comune particolari tecniche investigative ai fini dell'individuazione di forme gravi di criminalità organizzata [articolo 30, paragrafo 1, lettera d), del TUE].

Il punto 44, lettera b), chiede che si avvii una riflessione sulle modalità d'intervento di un servizio incaricato dell'applicazione della legge di uno Stato membro sul territorio di un altro Stato membro (articolo 32 del TUE), tenendo conto dell'"acquis" di Schengen. Il piano d'azione del 1998 considera che tale riflessione dovrebbe riguardare in particolare due punti:

- determinazione delle condizioni e dei limiti in funzione dei quali le autorità di uno Stato membro competenti in materia di applicazione della legge possono operare nel territorio di un altro Stato membro in collegamento e d'intesa con le autorità di quest'ultimo,

- definizione, in contropartita, dei tipi di intervento che ciascuno Stato membro è disposto ad accettare nel suo territorio e delle relative modalità.

L'organizzazione di un quadro comune per questo tipo di operazioni è una delle priorità della cooperazione tra forze di polizia. Tale quadro può avere elementi di flessibilità.

Il punto 43, paragrafo 1, lettera a), punto iii), del piano d'azione del 1998 chiede di porre la lotta contro le reti di immigrazione clandestina in primo piano tra le priorità della cooperazione operativa, in particolare utilizzando le unità nazionali quale rete di punti di contatto nazionali responsabili al riguardo.

Il punto 44, lettera c), del piano d'azione del 1998 chiede lo sviluppo e l'ampliamento della cooperazione operativa tra i servizi incaricati dell'applicazione della legge nell'Unione e il rafforzamento della cooperazione tecnica tra forze di polizia. Le azioni comuni intraprese in particolare dalle amministrazioni doganali degli Stati membri dovrebbero costituire, se del caso, un modello ed essere estese in cooperazione con le forze di polizia nazionali, le varie gendarmerie, e in stretto collegamento con le autorità giudiziarie. A medio termine l'Europol potrà servire da sostegno a tali iniziative future, che potranno essere avviate nell'ambito delle "decisioni aventi qualsiasi altro scopo coerente" con gli obiettivi del titolo VI del TUE, come definito dal trattato di Amsterdam.

Il punto 44, lettera e), del piano d'azione del 1998 chiede che si ratifichino le convenzioni CIS e Napoli II entro il 31 luglio 2001 e si adottino le misure per la loro effettiva attuazione.

Il punto 48, lettera a), punto vii), chiede di studiare le possibilità di instaurare un sistema di scambio elettronico di impronte digitali tra Stati membri.

Il punto 48, lettera b), punto iii), chiede di promuovere la cooperazione e le iniziative comuni in settori quali la formazione del personale preposto all'applicazione della legge, lo scambio di ufficiali di collegamento, il comando di funzionari, l'uso di attrezzature, la ricerca in campo criminologico.

Analisi

Dato il carattere generalmente segreto della criminalità organizzata, e tenendo conto del fatto che o non ci sono singole vittime o queste ultime sono state cooptate oppure intimidite, occorre assicurarsi che vengano dedicate sufficienti risorse alle indagini legate alla criminalità organizzata, e che gli investigatori abbiano a disposizione una serie di mezzi legali per condurre le varie indagini e raccogliere le prove necessarie. L'uso di meccanismi quali la sorveglianza elettronica, gli agenti infiltrati e le promesse di immunità o sconti di pena in cambio della cooperazione, richiede un giusto equilibrio tra l'efficacia e la protezione dei diritti umani fondamentali.

Migliorare l'efficacia delle indagini implica inoltre sviluppare i nuovi mezzi investigativi, fornire l'appropriata formazione agli investigatori e alle autorità giudiziarie, fornire le risorse necessarie nonché le appropriate strutture di lavoro, che talvolta possono richiedere un alto livello di specializzazione.

Le indagini legate agli aspetti internazionali della criminalità organizzata richiedono una più stretta cooperazione internazionale tra le autorità incaricate dell'applicazione della legge. Una possibilità è l'istituzione di unità investigative internazionali.

Raccomandazioni dettagliate

Raccomandazione n. 10. In linea col punto 43, paragrafo 1, lettera a), punto iii), del piano d'azione del 1998 e al punto 23 delle conclusioni della presidenza scaturite dal Consiglio europeo di Tampere, la lotta contro le reti di immigrazione clandestina dovrebbe essere un'alta priorità. In tale prospettiva gli Stati membri si adopereranno, in stretta cooperazione con l'Europol, la Commissione e la rete giudiziaria europea, affinché vengano stabilite norme chiare in materia di coordinamento delle indagini su tali reti, sia a livello di applicazione della legge che a livello giudiziario. Il Consiglio riesaminerà inoltre il funzionamento delle indagini in questo settore al fine di migliorare ulteriormente l'efficacia della prevenzione e lo smantellamento delle reti di immigrazione clandestina. Dovrebbero essere elaborati orientamenti, in stretta cooperazione con l'Europol, la Commissione e la rete giudiziaria europea, in materia di scambio di informazioni tra le unità nazionali incaricate dell'applicazione della legge in relazione alle reti di immigrazione clandestina e di altre forme di cooperazione volte a individuare e ad affrontare tali reti. Per essere in grado di riunire le risorse a livello di Unione europea, dovrebbe essere valutata la possibilità di istituire una task force composta dalle autorità competenti.

Responsabili: Stati membri, Consiglio, Commissione, Europol, rete giudiziaria europea

Data limite: 31 dicembre 2001

Priorità: 1

Raccomandazione n. 11. I pertinenti organismi specializzati preposti all'applicazione della legge dovrebbero cercare di definire, sul piano internazionale, norme investigative comuni e sviluppare le conoscenze specialistiche in tutti gli Stati membri in merito ai nuovi sviluppi, e promuovere scambi di esperienze e di attrezzature tecniche. Un approccio basato su un progetto, secondo norme già stabilite, dovrebbe costituire la principale forza trainante nella prevenzione e nel controllo della criminalità organizzata nell'UE.

Responsabili: Stati membri, Consiglio, Europol

Data limite: 31 dicembre 2002

Priorità: 2

CAPITOLO 2.6: Rafforzare l'Europol

Orientamento politico

Occorre sviluppare il potenziale dell'Europol in modo da farne un efficace strumento degli Stati membri nella prevenzione e nel controllo della criminalità organizzata.

Le pertinenti conclusioni della presidenza scaturite dal Consiglio europeo di Tampere sono le seguenti:

43. Si dovrebbe trarre il massimo vantaggio dalla cooperazione tra le autorità degli Stati membri nell'ambito delle indagini sulla criminalità transnazionale svolte in qualsiasi Stato membro. Il Consiglio europeo chiede di istituire senza indugio le squadre investigative comuni previste nel trattato, inizialmente per combattere il traffico di droga, la tratta di esseri umani e il terrorismo. Le norme da definire a tale riguardo dovrebbero consentire ai rappresentanti dell'Europol di partecipare, se opportuno, a tali squadre con funzioni di supporto.

45. L'Europol ha un ruolo fondamentale di sostegno per quanto riguarda la prevenzione della criminalità, l'analisi e le indagini a livello dell'Unione. Il Consiglio europeo chiede al Consiglio di fornire all'Europol il sostegno e le risorse necessari. Nel prossimo futuro il suo ruolo dovrebbe essere rafforzato, conferendogli la facoltà di ottenere dati operativi dagli Stati membri e autorizzandolo a chiedere agli Stati membri di avviare, svolgere o coordinare indagini o di istituire squadre investigative comuni per alcuni settori della criminalità, rispettando nel contempo i sistemi di controllo giudiziario degli Stati membri.

56. Il Consiglio europeo invita il Consiglio a estendere la competenza dell'Europol al riciclaggio in generale, a prescindere dal tipo di reato da cui i proventi riciclati derivano.

Mandati ed iniziative in essere

Il punto 25, lettere a), b) e c), del piano d'azione del 1997 ha chiesto un ulteriore sviluppo del mandato e dei compiti dell'Europol, una valutazione della necessità di modificare la convenzione Europol e uno studio approfondito volto ad esaminare la collocazione e il ruolo delle autorità giudiziarie nelle loro relazioni con l'Europol. Nella stessa linea il punto 45, lettera g), del piano d'azione del 1998 chiede che siano esaminati il ruolo e la posizione delle autorità giudiziarie nell'ambito di un ulteriore sviluppo dell'Europol in conformità del trattato di Amsterdam al fine di migliorare l'efficienza dell'istituzione. Notevoli progressi sono stati compiuti riguardo al punto 25, lettere a) e b), del piano d'azione del 1997 e gli Stati membri e il consiglio d'amministrazione dell'Europol tengono costantemente sotto esame la materia.

Il punto 25, lettera d), del piano d'azione del 1997 afferma che occorrerebbe sfruttare pienamente le possibilità offerte dall'Europol nei settori delle tecniche e del sostegno operativi, dell'analisi dei dati e degli archivi di analisi (ad esempio, registri di autoveicoli o altri beni rubati).

Lo sviluppo di tecniche operative potrebbe concretarsi in studi sulle prassi seguite a livello nazionale e dell'Unione e sulla loro efficacia, nonché nello sviluppo di strategie, politiche e tattiche comuni. Lo sviluppo di un sostegno operativo potrebbe, tra l'altro, concretarsi in organizzazione di incontri, elaborazione di piani d'azione comuni e loro attuazione, analisi strategiche, agevolazione dello scambio di informazioni, sostegno analitico per indagini nazionali multilaterali, sostegno tecnico e tattico, sostegno giuridico, offerta di attrezzature tecniche, stesura di manuali comuni, assistenza nella formazione, valutazione dei risultati e consulenza fornita alle autorità competenti degli Stati membri.

Il punto 43, paragrafo 1, lettera a), punto i), del piano d'azione del 1998 prevede che si esamini la possibilità di creare una base di dati sulle indagini in corso, nell'ambito delle disposizioni della convenzione Europol, che consenta di evitare doppioni nelle indagini e di associare ad una stessa indagine più autorità competenti europee, unendone le informazioni e le competenze.

Il punto 43, paragrafo 1, lettera a), punto ii), del piano d'azione del 1998 (da attuare entro due anni) chiede che i lavori documentali dell'Europol siano orientati verso l'attività operativa ed afferma che, ovunque ciò sia possibile, le analisi dovrebbero portare a conclusioni operative. In base al punto 48, lettera a), punto ii) e lettera b), punto ii), del piano d'azione del 1998 (da attuare entro cinque anni) va istituita una rete di ricerca e di documentazione sulla criminalità transnazionale e vanno organizzati la raccolta, l'archiviazione, il trattamento, l'analisi e lo scambio, in particolare attraverso l'Europol, delle pertinenti informazioni, comprese quelle in possesso dei servizi incaricati dell'applicazione della legge riguardo a segnalazioni di transazioni finanziarie sospette, nel rispetto delle pertinenti disposizioni sulla protezione dei dati personali.

Il punto 43, paragrafo 1, lettera a), punto iv), del piano d'azione del 1998 ha aggiunto il terrorismo fra i reati di competenza dell'Europol e ha chiesto di rafforzare gli scambi di informazioni e il coordinamento delle autorità competenti degli Stati membri nella lotta contro i reati commessi o che verranno probabilmente commessi nel corso di attività terroristiche, in particolare attraverso l'Europol.

In virtù del punto 43, paragrafo 1, lettera b), del piano d'azione del 1998, occorre elaborare un adeguato strumento giuridico che estenda le competenze dell'Europol alle attività di cui all'articolo 30, paragrafo 2, del TUE, e ne incentri l'attività sulla cooperazione operativa. Un punto importante è la collocazione e il ruolo delle autorità giudiziarie nelle loro relazioni con l'Europol. Una delle priorità dettate dal trattato consiste nel determinare la natura e la portata delle competenze operative dell'Europol, che dovrà essere in grado di "richiedere alle autorità competenti degli Stati membri di svolgere e coordinare indagini" e, d'altra parte, di intervenire nell'ambito di "azioni operative di unità miste".

Il punto 43, paragrafo 1, lettera c), del piano d'azione del 1998 prevede che sia esaminata la questione dell'accesso dell'Europol ai dati relativi alle indagini detenuti dal SIS e dal SIE, mentre il punto 48, lettera a), punto v), chiede che venga vagliata la possibilità per l'Europol di accedere al sistema informativo doganale, e le relative modalità.

In base al punto 48, lettera a), punto vi), del piano d'azione del 1998 occorre elaborare e attuare, in cooperazione con l'Europol, una strategia d'informazione in modo da rendere noti al pubblico l'attività e i poteri dell'Europol.

Analisi

L'entrata in vigore della convenzione Europol, sviluppando e rafforzando lo scambio operativo di informazioni ed intelligence tra le autorità incaricate dell'applicazione della legge negli Stati membri, ha dotato l'Unione europea di un importante strumento per l'applicazione della legge contro la criminalità organizzata. Ha inoltre dotato di un meccanismo di fondamentale importanza per approfondire e rafforzare la cooperazione internazionale nel settore della prevenzione e del controllo della criminalità organizzata.

Raccomandazioni dettagliate

Raccomandazione n. 12. Gli Stati membri assicurano che il ruolo dell'Europol, organo competente in materia di intelligence penale, sia sostenuto e rafforzato, affinché esso svolga il compito di fornire agli Stati membri stessi le informazioni e l'intelligence con cui si possono ottenere i migliori risultati nella prevenzione e nella lotta alla criminalità organizzata. Nello studio chiesto al punto 43, paragrafo 1, lettera a), punto i), del piano d'azione del 1998 dovrebbero essere contemplate anche le conoscenze specialistiche delle autorità giudiziarie. Quale obiettivo a lungo termine ci si dovrebbe prefiggere l'istituzione negli Stati membri di sistemi compatibili di intelligence in materia di criminalità.

Responsabili: Consiglio, Europol, Rete giudiziaria europea

Data limite: 31 luglio 2001

Priorità: 1

Raccomandazione n. 13. Si dovrebbero continuare i lavori in corso relativi al ruolo dell'Europol in materia di sviluppo e attuazione di tecniche operative e nel settore del sostegno e dell'analisi. Si dovrebbe in particolare esplorare l'eventuale ruolo dell'Europol nel coordinamento tra le autorità competenti degli Stati membri nell'ambito di indagini internazionali, al fine di contrastare le organizzazioni criminali operanti in più di uno Stato membro, compresa la possibilità di affidare azioni operative a unità miste che includano rappresentanti dell'Europol con funzione di sostegno, chiedere alle autorità competenti degli Stati membri di condurre indagini in casi specifici e sviluppare conoscenze specialistiche da mettere eventualmente a disposizione degli Stati membri per assisterli nelle indagini sulla criminalità organizzata.

Responsabili: Consiglio, Europol

Data limite: 31 luglio 2001

Priorità: 2

CAPITOLO 2.7: Rintracciamento, congelamento, sequestro e confisca dei proventi di reato

Orientamento politico

Occorre dedicare particolare attenzione al fatto di privare la criminalità organizzata della sua principale motivazione, i proventi dei reati.

Le pertinenti conclusioni della presidenza scaturite dal Consiglio europeo di Tampere sono le seguenti:

48. Fatti salvi i settori più ampi previsti nel trattato di Amsterdam e nel piano di azione di Vienna, il Consiglio europeo ritiene che, per quanto riguarda le legislazioni penali nazionali, gli sforzi intesi a concordare definizioni, incriminazioni e sanzioni comuni dovrebbero incentrarsi in primo luogo su un numero limitato di settori di particolare importanza, come la criminalità finanziaria (riciclaggio di denaro, corruzione, falsificazione dell'euro), il traffico di droga, la tratta di esseri umani e in particolare lo sfruttamento delle donne, lo sfruttamento sessuale dei minori, la criminalità ad alta tecnologia e la criminalità ambientale.

51. Il riciclaggio dei capitali è il nucleo stesso della criminalità organizzata. Esso dovrebbe essere sradicato ovunque si manifesti. Il Consiglio europeo è determinato ad assicurare che siano intraprese iniziative concrete per rintracciare, sequestrare e confiscare i proventi di reato.

52. Si esortano gli Stati membri a dare piena attuazione, anche in tutte le loro dipendenze, alle disposizioni della direttiva antiriciclaggio, alla convenzione di Strasburgo del 1990 e alle raccomandazioni della Task Force "Azione finanziaria".

53. Il Consiglio europeo esorta il Consiglio e il Parlamento europeo a adottare al più presto il progetto di direttiva antiriciclaggio riveduta, che la Commissione ha recentemente proposto.

54. Occorre, tenendo nella debita considerazione la protezione dei dati, migliorare la trasparenza delle transazioni finanziarie e degli assetti societari e accelerare lo scambio di informazioni fra le unità di informazione finanziaria (FIU) esistenti relativamente alle operazioni sospette. Indipendentemente dalle disposizioni sulla segretezza applicabili alle attività bancarie o ad altre attività commerciali, le autorità giudiziarie e le FIU devono avere il diritto, fatto salvo il controllo giudiziario, di ricevere informazioni, qualora tali informazioni siano necessarie per indagini sul riciclaggio dei capitali. Il Consiglio europeo invita il Consiglio ad adottare le disposizioni necessarie a tal fine.

55. Il Consiglio europeo chiede un ravvicinamento delle normative e procedure penali relative al riciclaggio dei capitali (ad esempio, in materia di rintracciamento, sequestro e confisca dei capitali). La sfera delle attività criminose che si configurano come reati presupposto del riciclaggio dovrebbe essere il più possibile uniforme e sufficientemente vasta in tutti gli Stati membri.

57. Dovrebbero essere definite regole uniformi per impedire che società o altre persone giuridiche registrate fuori dalla giurisdizione dell'Unione vengano usate per occultare e riciclare i proventi di attività criminose. L'Unione e gli Stati membri dovrebbero concludere intese con i centri offshore dei paesi terzi per assicurare una cooperazione efficiente e trasparente nel campo dell'assistenza giudiziaria, seguendo le raccomandazioni formulate in materia dalla Task force "Azione finanziaria".

58. Si invita la Commissione a illustrare in un rapporto le disposizioni delle normative nazionali nel settore bancario, finanziario e societario che ostacolano la cooperazione internazionale. Il Consiglio è a sua volta invitato a trarre le necessarie conclusioni da tale rapporto.

Mandati ed iniziative in essere

La raccomandazione n. 26 del piano d'azione del 1997 ha chiesto una serie di misure in materia di riciclaggio dei capitali e di confisca; analogamente, il punto 45, lettera d), del piano d'azione del 1998 esorta a potenziare e sviluppare la prevenzione e il controllo del riciclaggio di denaro.

Più specificamente, la raccomandazione n. 26, lettera a), del piano d'azione del 1997 ha chiesto la creazione di un sistema per lo scambio di informazioni relative al sospetto riciclaggio di denaro; nella stessa linea il punto 48, lettera a), punto iv), del piano d'azione del 1998 prevede l'istituzione di un sistema di scambio di informazioni e di analisi sul riciclaggio del denaro.

La raccomandazione n. 26, lettera b), del piano d'azione del 1997 invita a generalizzare il più possibile la penalizzazione del riciclaggio dei proventi di reato e a creare una base giuridica per la più ampia gamma possibile di poteri investigativi in materia.

Sempre in base alla raccomandazione n. 26, lettera b), del piano d'azione del 1997, andrebbe vagliata l'opportunità di estendere la fattispecie del riciclaggio alla condotta negligente e si dorebbe avviare uno studio per potenziare la ricerca e il sequestro dei proventi illeciti della criminalità organizzata e l'esecuzione delle decisioni giudiziarie di confisca dei relativi beni. Di conseguenza, un'azione comune sul riciclaggio dei proventi di reato è stata adottata il 3 dicembre 1998 ed è stato distribuito al GPD un questionario sulla condotta negligente.

La raccomandazione n. 26, lettera c), chiede l'introduzione di norme in materia di confisca che consentano la confisca a prescindere dalla presenza dell'autore del reato; la lettera d), lo studio della possibilità d'una spartizione internazionale dei beni confiscati - il GPD ha discusso un progetto di azione comune al riguardo; la lettera e), l'estensione dell'obbligo di segnalazione; la lettera f), che si affronti il problema del riciclaggio dei capitali via Internet e tramite gli strumenti monetari elettronici e si esiga che, nell'ambito dei sistemi di pagamento e di messaggi elettronici, i messaggi inviati contengano l'indicazione dettagliata dell'originatore e del beneficiario; la lettera g) riguarda il ricorso eccessivo ai pagamenti in contanti; la lettera h), infine, chiede uno studio nei settori della contraffazione economica e commerciale.

Circa le iniziative intraprese nella scia della raccomandazione n. 26, si rilevi in generale che il GPD si occupa costantemente della materia e che diverse raccomandazioni sono portate avanti parallelamente a proposte dell'Europol. La Commissione ha presentato una proposta formale di modifica della direttiva del 1991, in cui sono trattati diversi punti contenuti nella raccomandazione.

In base al punto 47, lettera d), del piano d'azione del 1998, occorre proseguire e sviluppare il lavoro avviato nell'ambito del piano d'azione sulla criminalità organizzata per quanto concerne la questione delle zone di sicurezza e dei paradisi fiscali.

Il punto 50, lettera b), del piano d'azione del 1998 chiede di migliorare e ravvicinare, se necessario, le disposizioni nazionali sul sequestro e la confisca dei proventi di reato, tenendo conto di diritti di terzi in buona fede.

Analisi

Il movente principale di gran parte della criminalità organizzata è rappresentato dal beneficio finanziario. Una prevenzione e un controllo efficaci della criminalità organizzata devono pertanto imperniarsi sul ritrancciamento, il congelamento, il sequestro e la confisca dei proventi di reato. Tali provvedimenti sono stati tuttavia intralciati, tra l'altro, dalla lentenzza dello scambio di informazioni, dalle divergenze legislative e dalla complessità delle procedure burocratiche. Per di più le legittime preoccupazioni in materia di protezione dei dati hanno complicato le discussioni.

Occorre individuare i mezzi atti a promuovere lo scambio efficace di informazioni (compresi i dati delle istituzioni finanziarie) tra le unità di informazione nel settore finanziario dell'Unione europea, a prescindere dalle loro strutture interne. Si dovrebbe inoltre trovare il modo di accelerare l'attuazione in un altro Stato membro delle decisioni giudiziarie concernenti il congelamento di conti bancari e l'assistenza in genere ai fini del rintracciamento dei beni di origine illecita.

Un problema particolare è rappresentato dall'emergenza di centri finanziari off-shore e on-shore e di "paradisi fiscali" che possono costituire in effetti, per i criminali, un rifugio sicuro che essi utilizzano per i propri fini. Occorre trovare i mezzi per far sì che le varie disposizioni e raccomandazioni internazionali in materia di riciclaggio di denaro siano attuate dagli Stati membri nei territori che da essi dipendono. Al riguardo occorre tener conto del considerevole lavoro sui territori che non collaborano svolto nell'ambito del GAFI.

Si dovrebbe prendere in considerazione la possibilità di mitigare l'onere della prova, in seguito alla condanna di una persona per un reato grave, per quanto concerne l'origine dei beni in suo possesso. Una siffatta mitigazione richiederebbe che il condannato provasse di essere entrato in possesso dei beni in questione in maniera legale. Qualora ciò non avvenisse con soddisfazione del giudice, detti beni potrebbero essere ritenuti proventi illeciti di reato e confiscati.

Raccomandazioni dettagliate

Raccomandazione n. 14.

a) In linea con il punto 57 delle conclusioni della presidenza scaturite dal Consiglio europeo di Tampere, si dovrebbe adottare uno strumento relativo alle misure che gli Stati membri dovrebbero prendere per quanto concerne i centri finanziari off-shore e on-shore e i paradisi fiscali situati nel loro territorio nonché ad una politica comune dell'Unione europea nei confronti dei centri finanziari e dei paradisi fiscali situati al di fuori della stessa. Tale strumento dovrebbe prendere in considerazione la questione del ricorso ai fiduciari e ad altre tecniche che possono essere utilizzate per dissimulare l'identità del vero proprietario di un bene.

b) Il Consiglio dovrebbe elaborare un accordo tipo per i negoziati, a norma dell'articolo 38 del TUE, con i centri finanziari off-shore e on-shore e i paradisi fiscali, per far sì che essi mantengano standard accettati e cooperino efficacemente alla prevenzione e al controllo della criminalità organizzata. Siffatti accordi dovrebbero essere in seguito negoziati con i centri finanziari off-shore e on-shore e i paradisi fiscali. Al riguardo andrebbe assicurata una stretta cooperazione tra il Consiglio GAI e il Consiglio ECOFIN.

Responsabili: Consiglio, Stati membri, Commissione

Data limite: attività continuativa; modello di accordo da completare entro il 31 dicembre 2001

Priorità: 2

Raccomandazione n. 15. Il Consiglio, in cooperazione con la Commissione, nel debito rispetto delle questioni inerenti alla protezione dei dati e sulla scorta delle discussioni con gli organismi creditizi competenti dovrebbe affrontare la questione del riciclaggio dei capitali via Internet e tramite gli strumenti monetari elettronici, esigendo che, nell'ambito dei sistemi di pagamento e di messaggi elettronici, i messaggi inviati contengano l'indicazione dettagliata dell'originatore e del beneficiario.

Responsabili: Consiglio, Commissione

Data limite: 31 dicembre 2001

Priorità: 2

Raccomandazione n. 16. In linea con il punto 36 delle conclusioni della presidenza scaturite dal Consiglio europeo di Tampere e nel quadro del programma di misure di cui al punto 37 delle medesime, il Consiglio dovrebbe adottare uno strumento che richieda agli Stati membri di riesaminare la loro legislazione e la relativa applicazione riguardo alle decisioni sul rintracciamento, il congelamento, il sequestro e la confisca dei proventi di reato e, se necessario, di stabilire di conseguenza norme minime al fine di consentire il mutuo riconoscimento e l'esecuzione di siffatte decisioni nella fase più tempestiva possibile delle indagini e dell'istruttoria penale, tenendo conto dei diritti dei terzi in buona fede.

Responsabili: Consiglio

Data limite: 31 dicembre 2002

Priorità: 3

Raccomandazione n. 17.

a) In linea con il punto 55 delle conclusioni della presidenza scaturite dal Consiglio europeo di Tampere, occorrerebbe generalizzare il più possibile la penalizzazione del riciclaggio dei proventi di reato e creare una base giuridica per la più ampia gamma possibile di poteri investigativi in materia. Conformemente alla raccomandazione 26, lettera b), del piano d'azione del 1997 e all'articolo 6, paragrafo 3, lettera a), della convenzione sul riciclaggio, la ricerca, il sequestro e la confisca dei proventi di reato, andrebbe vagliata l'eventualità di estendere la penalizzazione del riciclaggio ai casi in cui l'autore avrebbe dovuto ritenere che i beni costituivano proventi di reato.

b) Gli Stati membri dovrebbero valutare, conformemente al loro diritto interno, l'eventualità di costituire unità specificamente preposte all'opera di rintracciamento, sequestro e confisca dei proventi risultanti dai reati contemplati nell'azione comune adottata dal Consiglio il 3 dicembre 1998, sulla luce dell'esperienza acquisita con le unità di quel tipo che operano con buoni risultati in alcuni Stati membri. Gli Stati membri dovrebbero inoltre verificare se il personale addetto e le loro risorse tecniche ed operative sono sufficienti per la lotta al riciclaggio. Oltre al processo di valutazione compiuto nell'ambito del GAFI gli Stati membri dovrebbero vagliare misure che rafforzino ulteriormente l'attuazione efficiente delle raccomandazioni del GAFI, compresa l'eventualità di presentare al Consiglio relazioni specifiche sull'attuazione di dette misure.

Responsabile: Consiglio, Stati membri

Data limite: 31 dicembre 2000

Priorità: 1

Raccomandazione n. 18. La Commissione è invitata ad avviare uno studio sulla possibilità di impedire che un ricorso eccessivo ai pagamenti in contanti e agli scambi di valuta in contanti da parte di persone fisiche e giuridiche serva a dissimulare la conversione dei proventi di reato in proprietà di altro genere. Dovrebbe essere studiata la messa a punto di un idoneo sistema di dichiarazioni tale da consentire alle autorità competenti di svolgere le opportune indagini. In questo studio la Commissione dovrebbe tener conto, tra l'altro, delle normative nazionali in una materia quale il ruolo di determinate categorie di professionisti, delle case da gioco e delle bische.

Responsabile: Commissione

Data limite: 31 dicembre 2003

Priorità: 3

Raccomandazione n. 19. Occorrebbe esaminare l'eventuale necessità di uno strumento che, tenendo conto delle migliori pratiche in uso negli Stati membri e nella debita osservanza dei principi fondamentali del diritto, introduca la possibilità di mitigare, nell'ambito del diritto penale, civile o fiscale, a seconda dei casi, l'onere della prova per quanto concerne l'origine dei beni detenuti da una persona imputata di un reato connesso alla criminalità organizzata.

Responsabile: Consiglio

Data limite: 31 dicembre 2001

Priorità: 3

Raccomandazione n. 20. Occorrerebbe esaminare l'eventuale necessità di uno strumento in materia di confisca a prescindere dalla presenza dell'autore del reato, per contemplare i casi di decesso o di latitanza dello stesso.

Responsabile: Consiglio

Data limite: 31 dicembre 2002

Priorità: 3

Raccomandazione n. 21. Occorrerebbe appurare se uno strumento sulla ripartizione dei beni confiscati tra gli Stati membri è compatibile con la natura dell'assistenza giudiziaria e con la tradizione che hanno di esso gli Stati membri. A questo riguardo dovrebbero essere presi in considerazione gli sviluppi recenti in materia di diritto penale internazionale.

Responsabile: Consiglio

Data limite: 31 dicembre 2002

Priorità: 3

CAPITOLO 2.8: Rafforzare la cooperazione tra le autorità incaricate dell'applicazione della legge e le autorità giudiziarie a livello nazionale e di Unione europea

Orientamento politico

È necessario un approccio integrato e multidisciplinare per poter prevenire e controllare efficacemente la criminalità organizzata.

Le pertinenti conclusioni della presidenza scaturite dal Consiglio europeo di Tampere sono le seguenti:

35. In materia penale, il Consiglio europeo invita gli Stati membri a ratificare rapidamente le convenzioni UE del 1995 e del 1996 sull'estradizione. Esso ritiene che la procedura formale di estradizione debba essere abolita tra gli Stati membri per quanto riguarda le persone che si sottraggono alla giustizia dopo essere state condannate definitivamente ed essere sostituita dal semplice trasferimento di tali persone, in conformità dell'articolo 6 del TUE. Occorre inoltre prendere in considerazione procedure di estradizione accelerate, fatto salvo il principio di un equo processo. Il Consiglio europeo invita la Commissione a presentare proposte al riguardo alla luce della convenzione di applicazione dell'accordo di Schengen.

37. Il Consiglio europeo invita il Consiglio e la Commissione ad adottare, entro il dicembre 2000, un programma di misure per l'attuazione del principio del reciproco riconoscimento. Tale programma dovrebbe anche prevedere l'avvio di lavori su un titolo esecutivo europeo e sugli aspetti del diritto procedurale per i quali sono reputate necessarie norme minime comuni per facilitare l'applicazione di detto principio, nel rispetto dei principi giuridici fondamentali degli Stati membri.

46. Per rafforzare la lotta contro le forme gravi di criminalità organizzata, il Consiglio europeo ha convenuto di istituire un'unità (Eurojust) composta di pubblici ministeri, magistrati o funzionari di polizia di pari competenza, distaccati da ogni Stato membro in conformità del proprio sistema giuridico. L'Eurojust dovrebbe avere il compito di agevolare il buon coordinamento tra le autorità nazionali responsabili dell'azione penale, di prestare assistenza nelle indagini riguardanti i casi di criminalità organizzata, in particolare sulla base dell'analisi dell'Europol, e di cooperare strettamente con la rete giudiziaria europea, in particolare allo scopo di semplificare l'esecuzione delle rogatorie. Il Consiglio europeo chiede al Consiglio di adottare lo strumento giuridico necessario entro la fine del 2001.

49. La criminalità economica grave presenta sempre più spesso aspetti relativi a imposte e dazi. Il Consiglio europeo invita pertanto gli Stati membri a fornire piena assistenza giudiziaria nelle indagini e nei procedimenti riguardanti la criminalità economica grave.

Mandati e iniziative esistenti

Le raccomandazioni 13 e 14 del piano d'azione del 1997 invitavano quegli Stati membri che non l'avevano ancora fatto a ratificare senza indugio le convenzioni fondamentali che sono essenziali per la prevenzione e il controllo della criminalità organizzata. Alcuni strumenti non sono ancora stati ratificati da tutti gli Stati membri. Il punto 45, lettera c), del piano d'azione del 1998 invita a sua volta a provvedere a un'attuazione rapida, nel campo legislativo e in quello pratico, delle due convenzioni in materia di estradizione adottate conformemente al TUE.

La raccomandazione 16 del piano d'azione 1997 invita a portare a termine entro il 1997 i lavori sul progetto di convenzione di assistenza giudiziaria in materia penale e ad ampliare quanto prima il campo d'applicazione della stessa tenendo conto, nel contempo, dell'esigenza di accelerare le procedure per la cooperazione giudiziaria per quanto riguarda la criminalità organizzata, con una considerevole riduzione dei tempi per la trasmissione delle richieste e delle relative risposte. I lavori di messa a punto del progetto di convenzione sono tuttavia tuttora in corso, con la prospettiva di una conclusione all'inizio del 2000.

La raccomandazione 16 invita altresì a esaminare gli strumenti adottati dal Consiglio relativamente alle persone che cooperano con la giustizia e alla protezione dei testimoni, come pure le esigenze specifiche in materia di cooperazione di polizia connesse con le indagini che precedono il processo. Il Consiglio ha esaminato relazioni sull'attuazione di questa raccomandazione.

La raccomandazione 16, lettera a), invita a esaminare le riserve formulate in merito alla convenzione europea di assistenza giudiziaria del 1959 e al relativo protocollo. Il gruppo "Cooperazione giudiziaria" sta procedendo a tale esame nell'ambito della messa a punto del progetto di convenzione di assistenza giudiziaria in materia penale.

La raccomandazione 16, lettera b), invita a creare una base giuridica per l'applicazione transfrontaliera di alcuni moderni metodi investigativi, quali le consegne controllate, il dispiegamento di agenti infiltrati e l'intercettazione delle diverse forme di telecomunicazione. Anche queste misure sono all'esame del gruppo "Cooperazione giudiziaria" nell'ambito del progetto di convenzione.

Il punto 45, lettera a), del piano d'azione del 1998 invita ad attuare in modo efficace e, se del caso, sviluppare ulteriormente la rete giudiziaria europea. Aggiunge che l'efficace attuazione della rete giudiziaria europea costituisce una priorità. Tale rete permetterà di migliorare concretamente la cooperazione e dovrà essere attrezzata con strumenti moderni onde permettere una cooperazione efficace. Occorrerebbe esaminare la possibilità di migliorarne l'operatività.

Il punto 45, lettera e), del piano d'azione invita a facilitare e accelerare la cooperazione transfrontaliera tra i ministri competenti e le autorità giudiziarie o autorità omologhe degli Stati membri.

Il punto 45, lettera f), del piano d'azione del 1998 chiede che si avvii un processo inteso a facilitare il reciproco riconoscimento delle decisioni e l'esecuzione delle sentenze in materia penale. Il GPD ha discusso un programma di lavoro in materia, con priorità immediata al reciproco riconoscimento delle ordinanze di sequestro di beni e delle sentenze che comminano pene pecuniarie.

Il punto 45, lettera g), del piano d'azione del 1998 prevede l'esame del ruolo e della posizione delle autorità giudiziarie nell'ambito di un ulteriore sviluppo dell'Europol in conformità del trattato di Amsterdam, al fine di migliorare l'efficienza dell'istituzione.

Il punto 48, lettera a), punto i), del piano d'azione del 1998 invita a promuovere accordi di collegamento tra organi inquirenti sia di magistratura che di polizia che si specializzano nella lotta contro la criminalità organizzata in stretta cooperazione conl'Europol [cfr. articolo 30, paragrafo 2, lettera c), del TUE].

In base al punto 48, lettera b), punto i), occorre favorire la politica generale e la cooperazione operativa tra le autorità competenti degli Stati membri, compresi la polizia, le dogane e altri servizi specializzati incaricati dell'applicazione della legge, come pure le autorità giudiziarie, in relazione alla prevenzione e all'individuazione dei reati e alle relative indagini [cfr. articolo 30, paragrafo 1, lettera a), del TUE]. Detto punto rileva che, in questo contesto, appare utile sviluppare e intensificare la cooperazione transfrontaliera esistente sul piano bilaterale e regionale, ad esempio proseguendo ed estendendo su una base analoga le esperienze dei commissariati comuni. Sarebbe altresì auspicabile continuare a sviluppare tecniche di analisi dei rischi nel settore doganale e a migliorare i metodi di controllo doganale quali l'attuazione del piano d'azione per il controllo dei container e riflettere sui nuovi vettori di frodi, tra cui Internet.

Il punto 49, lettera a), chiede di esaminare se sia possibile apportare ulteriori miglioramenti, concernenti sia la sostanza che la forma, alle procedure di estradizione, comprese norme per ridurre i ritardi.

Il punto 49, lettera b), chiede di facilitare ulteriormente la cooperazione transfrontaliera tra i ministeri e le autorità giudiziarie in merito ai procedimenti penali. In base alla lettera c) del medesimo punto, occorre vagliare la possibilità di migliorare la cooperazione transfrontaliera in materia di trasferimento dei procedimenti e di esecuzione delle sentenze. Il punto 49, lettera d), chiede una valutazione della possibilità di ampliare e possibilmente formalizzare lo scambio di informazioni sui casellari giudiziali e la lettera e) esorta a prevenire i conflitti di competenza fra Stati membri, ad esempio valutando la possibilità di registrare se vi siano procedimenti, a carico delle stesse persone per gli stessi reati, in corso in Stati membri diversi.

Il punto 50, lettera a), del piano d'azione del 1998 chiede che sia assicurata, nella misura necessaria al miglioramento della cooperazione giudiziaria, la compatibilità delle norme applicabili fra Stati membri. Si dovrebbe altresì avviare una riflessione sulle possibilità di evitare che l'abuso di ricorsi giurisdizionali possa compromettere o ritardare la cooperazione. Il punto rileva che vanno ricercate norme procedurali efficaci tali da migliorare l'assistenza giudiziaria in materia penale, rispettando nel contempo le esigenze in materia di libertà fondamentali. Dovrebbe essere avviata una riflessione circa le intercettazioni delle telecomunicazioni, anche per quanto concerne l'azione civile connessa a illeciti penali. Al riguardo non va trascurato il risarcimento delle vittime dei reati.

Analisi

Occorre occuparsi segnatamente della cooperazione tra servizi a livello nazionale e internazionale, inclusa la cooperazione tra le autorità fiscali e le autorità incaricate dell'applicazione della legge. Molti reati possono essere impediti o prontamente risolti se le informazioni disponibili presso un servizio possono essere trasmesse ad altri servizi, a livello nazionale e internazionale. Si può verificare tuttavia che le informazioni in questione non siano giudicate utili per altri servizi, che non esistano canali sicuri di trasmissione o che detti servizi non siano considerati fidati. Di conseguenza le indagini, l'azione penale, la decisione giudiziaria e l'esecuzione della sentenza non formano un sistema coerente e interconnesso a livello nazionale e tanto meno a livello internazionale.

La cooperazione locale, nazionale e internazionale tra le autorità incaricate dell'applicazione della legge e tra queste e le autorità giudiziarie dovrebbe essere rafforzata. In tale contesto, la priorità andrebbe alla questione autorità giudiziarie e Europol.

Raccomandazioni dettagliate

Raccomandazione n. 22. Conformemente al punto 45, lettera b), del piano d'azione sullo spazio di libertà, sicurezza e giustizia e al punto 37 delle conclusioni della presidenza scaturite dal Consiglio europeo di Tampere, la Commissione è invitata a cooperare con il Consiglio nell'adozione, entro il dicembre 2000, di un programma di misure per l'attuazione del principio del reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie in materia penale.

Responsabilità: Consiglio, Commissione

Data limite: 31 dicembre 2000

Priorità: 1

Raccomandazione n. 23. Conformemente al punto 46 delle conclusioni della presidenza scaturite dal Consiglio europeo di Tampere, si chiede al Consiglio di mettere a punto e adottare, il più presto possibile, uno strumento giuridico per l'istituzione dell'Eurojust, definendone la struttura, la sfera di competenza, i poteri e le competenze. Il quadro generale delle relazioni di questo nuovo organo con le autorità nazionali responsabili dell'azione penale, l'Europol, la Commissione (OLAF) e la rete giudiziaria europea dovrebbe essere studiato con particolare attenzione.

Responsabilità: Consiglio

Data limite: 31 dicembre 2001

Priorità: 1

Raccomandazione n. 24. La rete giudiziaria europea dovrebbe essere efficacemente attuata e, ove necessario, ulteriormente sviluppata, per esempio valutando come attrezzarla con strumenti moderni, onde permettere una cooperazione efficace, e come accrescerne l'operatività. Particolare attenzione andrebbe prestata allo sviluppo di norme procedurali efficaci che consentano di migliorare l'assistenza giudiziaria in materia penale, rispettando nel contempo le esigenze in materia di diritti fondamentali.

Il Segretariato generale del Consiglio funge anche da segretariato della rete giudiziaria europea e deve pertanto poter disporre, su base permanente, delle risorse necessarie ad assicurare che essa possa adempiere alle sue funzioni.

Responsabili: Stati membri, Consiglio

Data limite: attività continuativa

Priorità: 2

Raccomandazione n. 25. Sarà approntata una proposta di strumento sulla posizione e la protezione dei testimoni e delle persone che sono o sono state membri di un'organizzazione criminale e che sono disposte a collaborare con la giustizia fornendo informazioni utili ai fini investigativi o probatori o informazioni che possono contribuire a privare le organizzazioni criminali delle loro risorse o dei proventi di reato. La proposta dovrebbe vagliare tra l'altro la possibilità di prevedere, nei casi opportuni, una riduzione della pena per l'imputato che fornisca una collaborazione determinante in tali circostanze. Dovrebbe essere apprestato, alla luce anche dell'esperienza maturata con l'Europol, un accordo tipo dell'UE da utilizzare su base bilaterale.

Responsabili: Consiglio, Stati membri, Commissione

Data limite: 31 luglio 2001

Priorità: 3

Raccomandazione n. 26. Andrebbe vagliata l'eventualità di un finanziamento supplementare, in particolare la possibilità di una maggiore flessibilità e di procedure accelerate nell'impiego dei fondi comunitari per le attività di formazione e di supporto, segnatamente alla luce dell'articolo 41, paragrafo 3, del TUE. Tra gli esempi si annoverano il sostegno dei servizi d'interpretazione, l'offerta di formazione linguistica e l'acquisizione di esperienza internazionale per i funzionari di polizia, i pubblici ministeri e i giudici specializzati. Si dovrebbe valutare la possibilità di impiegare tali fondi per migliorare l'organizzazione delle riunioni degli addetti ai lavori a livello di UE (comprese le riunioni dedicate all'impiego di unità investigative miste). L'attenzione delle autorità competenti dovrebbe essere richiamata sulla possibilità di utilizzare le conferenze a tre, tra due funzionari con l'ausilio di un interprete, e gli Stati membri dovrebbero incoraggiare tale utilizzazione mettendo a disposizione risorse a tal fine. Tenuto debitamente conto dell'esigenza di salvaguardare gli interessi legittimi del controllo dei fondi pubblici, l'impiego di tali fondi per promuovere la cooperazione giudiziaria non dovrebbe intaccare l'indipendenza del potere giudiziario.

Responsabili: Commissione, Consiglio, rete giudiziaria europea, Europol, Stati membri

Data limite: 31 dicembre 2001

Priorità: 2

Raccomandazione n. 27. Gli Stati che non hanno ancora ratificato(4) le convenzioni elencate in appresso dell'Unione europea, del Consiglio d'Europa e delle Nazioni Unite, che sono strumenti essenziali per la prevenzione e il controllo della criminalità organizzata, dovrebbero presentare proposte ai rispettivi parlamenti per accelerare la procedura di ratifica secondo il calendario stabilito. Se una convenzione non è ratificata entro la data limite stabilita, ogni sei mesi essi riferiscono per iscritto al Consiglio i motivi del ritardo, fino all'avvenuta ratifica. Se uno Stato membro non ratifica una convenzione entro un lasso di tempo ragionevole per qualsiasi ragione, il Consiglio valuta la situazione per cercare di risolverla. Nel quadro del patto di preadesione dovrebbero essere stabiliti impegni analoghi con i paesi candidati. Nell'elaborare nuove convenzioni e altri strumenti il Consiglio dovrebbe fissare una data limite per l'adozione e l'applicazione in conformità dei rispettivi obblighi costituzionali degli Stati membri e del trattato di Amsterdam.

1. Convenzione europea di estradizione, Parigi 1957 - fine 2001

2. Protocollo addizionale alla convenzione europea di estradizione, Strasburgo 1978 - fine 2001

3. Protocollo aggiuntivo alla convenzione europea di assistenza giudiziaria in materia penale, Strasburgo 1978 - fine 2001

4. Convenzione sul riciclaggio, la ricerca, il sequestro e la confisca dei proventi di reato, Strasburgo 1990 - fine 2001

5. Convenzione relativa alla mutua assistenza e alla cooperazione tra amministrazioni doganali (Napoli II) - fine 2001

6. Accordo relativo al traffico illecito via mare, che dà effetto all'articolo 17 della convenzione delle Nazioni Unite contro il traffico illecito di stupefacenti e di sostanze psicotrope, Strasburgo 1995 - fine 2001

7. Convenzione delle Nazioni Unite contro il traffico illecito di stupefacenti e sostanze psicotrope, Vienna 1988 - fine 2001

8. Convenzione europea per la repressione del terrorismo, Strasburgo 1977 - fine 2001

9. Convenzione penale del Consiglio d'Europa sulla corruzione, Strasburgo 1999 - fine 2001

10. Convenzione relativa alla procedura semplificata di estradizione tra gli Stati membri dell'Unione europea - fine 2001

11. Convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari della Comunità, prima metà del 2001

12. Convenzione sull'uso dell'informatica nel settore doganale - fine 2000

13. Convenzione relativa all'estradizione tra gli Stati membri dell'Unione europea - fine 2001

14. Protocolli della convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee - fine 2001

15. Convenzione relativa alla lotta contro la corruzione nella quale sono coinvolti funzionari delle Comunità europee o degli Stati membri dell'Unione europea - fine 2001.

Varie altre convenzioni possono rivestire importanza per la lotta alla criminalità organizzata. Fra di esse si annoverano la convenzione per la repressione del falso nummario (Ginevra, 1929) e la convenzione del Consiglio d'Europa sulla protezione dell'ambiente attraverso il diritto penale (Strasburgo, 1998).

Responsabili: Stati membri, Consiglio

Data limite: indicata alle singole voci

Priorità: 1

Raccomandazione n. 28. L'estradizione dovrebbe essere facilitata attuando efficacemente le due convenzioni esistenti adottate ai sensi del trattato sull'Unione europea. In particolare gli Stati membri dovrebbero adottare a livello nazionale le misure necessarie affinché le domande di estradizione possano essere evase nel modo più semplice e rapido possibile. Secondo il punto 35 delle conclusioni della presidenza scaturite dal Consiglio europeo di Tampere, la Commissione è invitata a presentare proposte per l'estradizione accelerata dei condannati che si sottraggono alla giustizia e per procedure di estradizione abbreviate. Una valutazione delle procedure di estradizione, basata sull'azione comune adottata dal Consiglio il 5 dicembre 1997, dovrebbe iniziare al più tardi il 30 giugno 2001. A questo riguardo dovrebbe essere vagliata la possibilità a lungo termine di creare un unico spazio giuridico europeo per l'estradizione. In questo contesto si potrebbe esaminare altresì la questione dell'estradizione conseguente a procedimenti contumaciali, sempre nel pieno rispetto dei diritti fondamentali riconosciuti dalla convenzione europea dei diritti dell'uomo.

Responsabili: Consiglio, Stati membri, Commissione

Data limite: 2002; 2010 per l'obiettivo a lungo termine

Priorità: 1

Raccomandazione n. 29. In conformità del punto 36 delle conclusioni della presidenza scaturite dal Consiglio europeo di Tampere, gli Stati membri devono esaminare varie modalità e strumenti, fra cui norme minime per le decisioni in materia di raccolta delle prove e, il Consiglio dovrebbe adottare il necessario strumento nella prospettiva di assicurare che le prove raccolte legalmente dalle autorità di uno Stato membro siano ammissibili dinanzi agli organi giurisdizionali di un altro Stato membro, fatto salvo il principio dell'indipendenza del potere giudiziario e tenuto conto delle norme applicabili in tali altri Stati membri.

Responsabile: Consiglio

Data limite: 31 dicembre 2004

Priorità: 4

Raccomandazione n. 30. Per migliorare l'efficacia dell'attività investigativa dedicata alla criminalità organizzata transnazionale, il Consiglio è invitato a mirare i lavori al ravvicinamento delle normative nazionali di procedura penale che disciplinano le tecniche investigative, al fine di aumentare la compatibilità d'impiego.

Responsabilità: Consiglio

Data limite: dicembre 2002

Priorità: 3

CAPITOLO 2.9: Rafforzare la cooperazione con i paesi candidati

Orientamento politico

Dovrebbe essere rafforzata la cooperazione con i paesi candidati in vista della loro graduale integrazione nella strategia dell'Unione europea per la prevenzione e il controllo della criminalità organizzata.

Mandati ed iniziative in essere

Conformemente alla raccomandazione n. 3 del piano d'azione del 1997, il patto di preadesione è stato adottato il 28 maggio 1998. È stato istituito il gruppo di esperti sul patto di preadesione (Papeg). L'acquis dell'Unione europea è stato presentato ai paesi candidati in ambito multilaterale; a questo si è aggiunta una sessione bilaterale con ciascun paese candidato volta a valutarne il grado di preparazione relativamente alle norme dell'Unione europea.

La Commissione ha avviato varie iniziative attraverso strumenti diversi, quali i programmi del titolo VI (come i fondi Phare e Taiex), per rafforzare la cooperazione con i paesi candidati nella sfera della lotta alla criminalità organizzata.

Il punto 43, lettera d), del piano d'azione del 1998 chiede che sia sviluppato il ruolo dell'Europol per quanto riguarda lo scambio di informazioni per attuare il patto di preadesione sulla criminalità organizzata e che all'Europol siano destinate risorse sufficienti a tal fine.

Analisi

La criminalità organizzata negli Stati membri dell'Unione europea è in larga misura autoctona. Tuttavia, una strategia dell'UE realmente efficace deve guardare al di là degli Stati membri dell'Unione. Ciò è necessario non solo al fine di promuovere la cooperazione rispetto ai singoli reati e ai loro autori, ma anche per scambiare informazioni sulle migliori pratiche e sull'evoluzione della criminalità organizzata. In primo luogo, avvalendosi con maggior efficacia del patto di preadesione sulla criminalità organizzata, occorrerebbe migliorare la cooperazione con i paesi candidati.

Tale cooperazione è reciprocamente vantaggiosa, in quanto, se da un lato i paesi candidati possono essere informati sull'acquis dell'Unione europea, dall'altro essi stessi, basandosi sulla loro vasta esperien