IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 138/6

PARERE DEL CONSIGLIO

sul programma di convergenza aggiornato della Danimarca, 2009-2015

2010/C 138/02

IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea,

visto il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997, per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche (1), in particolare l'articolo 9, paragrafo 3,

vista la raccomandazione della Commissione,

previa consultazione del comitato economico e finanziario,

HA ESPRESSO IL SEGUENTE PARERE:

(1) Il 26 aprile 2010 il Consiglio ha esaminato il programma di convergenza aggiornato della Danimarca, relativo al periodo 2009-2015.

(2) Nel 2009 la crisi economica ha colpito pesantemente l'economia danese, gettando il paese nella recessione più profonda dalla fine della seconda guerra mondiale. Al momento dell'inizio della crisi la Danimarca si trovava in una posizione relativamente forte, dopo un periodo di crescita sostenuta ed elevata, con saldi nettamente positivi nella bilancia delle partite correnti e nelle finanze pubbliche, e un debito pubblico basso. La recessione è iniziata nel 2008 con lo scoppio della bolla immobiliare ed è stata aggravata dal calo delle esportazioni, che riflette il crollo degli scambi internazionali e la diminuzione degli investimenti dovuta al calo della domanda finale e alle condizioni di finanziamento più rigide. Benché il reddito disponibile continui ad aumentare, i consumi privati risultano fortemente indeboliti: le prospettive economiche poco incoraggianti, il calo dei prezzi immobiliari e l'aumento della disoccupazione hanno infatti inciso sulla fiducia dei consumatori. Per far fronte al crollo della produzione, le autorità danesi hanno adottato diverse misure di stimolo fiscale di ampia portata, in linea con il piano europeo di ripresa economica, tra cui tagli sulle imposte, progetti di investimento e misure intese ad aumentare la spesa per i consumi pubblici. Oltre al sostegno fiscale all'attività economica, sono stati adottati due piani di salvataggio bancario, che prevedevano garanzie e apporti di capitali. Secondo le previsioni, a partire dal 2009 tali misure convertiranno il buon avanzo di bilancio del 2008 in un disavanzo, destinato a superare il valore di riferimento del 3 % del PIL previsto dal patto di stabilità e crescita tra il 2010 e il 2012. Il debito pubblico, pur aumentando in parallelo, dovrebbe rimanere inferiore al valore di riferimento (60 % del PIL). Il tasso di cambio è rimasto stabile durante tutto il 2009, e il differenziale del tasso di interesse nei confronti della BCE si è notevolmente ridotto. Per garantire la sostenibilità delle finanze pubbliche, una delle principali difficoltà consisterà nel portare avanti la riforma, allo scopo di rafforzare l'offerta di manodopera. Le autorità danesi dovranno inoltre garantire che le misure di stimolo vengano progressivamente ridotte quando i tempi lo consentiranno, una volta che la ripresa sarà in grado di autoalimentarsi.

(3) Benché il calo del PIL reale osservato nel contesto della crisi sia in buona parte ciclico, il livello del prodotto potenziale ne ha anch'esso risentito negativamente. Inoltre, la crisi potrebbe incidere anche sulla crescita potenziale nel medio termine, a causa degli investimenti più modesti, delle restrizioni sulla disponibilità del credito e della crescita della disoccupazione strutturale. L'impatto della crisi economica accentua gli effetti negativi dell'invecchiamento demografico sul prodotto potenziale e sulla sostenibilità delle finanze pubbliche. In questo contesto, per sostenere la crescita potenziale sarà essenziale accelerare il ritmo delle riforme strutturali. In particolare, per la Danimarca è importante intraprendere riforme in materia di mercato del lavoro e di prepensionamento, allo scopo di rafforzare l'offerta di manodopera.

(4) Lo scenario macroeconomico alla base del programma prevede che la crescita del PIL reale, dopo un calo del 4,3 % nel 2009, tornerà all'1,3 % nel 2010, salendo poi a un tasso medio del 2,2 % per il restante periodo di riferimento del programma. Sulla base delle informazioni attualmente disponibili (2), lo scenario sembra basarsi su ipotesi di crescita plausibili fino al 2011 e su ipotesi favorevoli per gli anni successivi. Tra il programma e le previsioni dei servizi della Commissione dell'autunno 2009 sussistono differenze in termini di composizione della crescita. Il programma presuppone che la ripresa sarà trainata dalla domanda interna — in primo luogo dai consumi privati — a partire dal 2010 e dagli investimenti fissi lordi a partire dal 2011, anno in cui la crescita dei consumi pubblici si stabilizzerà e il contributo esterno diventerà lievemente negativo. Le previsioni dei servizi della Commissione dell'autunno 2009 presuppongono che la ripresa sarà trainata sia dai consumi privati che dalle esportazioni nette. Le proiezioni del programma per l'inflazione e l'occupazione sembrano realistiche. Lo scenario macroeconomico viene ritenuto compatibile con la politica del tasso di cambio fisso adottata dalla Danimarca.

(5) Per il 2009, il programma stima il disavanzo pubblico al 2,9 % del PIL. La forte variazione rispetto all'avanzo del 3,4 % del PIL nel 2008 riflette in larga misura l'impatto della crisi sulle finanze pubbliche, ma è anche una conseguenza di misure di stimolo pari al 2,2 % del PIL, adottate dal governo in linea con il piano europeo di ripresa economica. Il deterioramento è stato in primo luogo provocato dall'aumento della spesa legato al funzionamento degli stabilizzatori automatici, sebbene le misure di stimolo adottate dal governo includessero anche tagli significativi sulle imposte. Secondo il programma, la politica di bilancio resterà di sostegno all'economia nel 2010, per poi diventare restrittiva per gli anni successivi. Visto che per la Danimarca la situazione di partenza era relativamente favorevole, il proseguimento dell'espansione del bilancio per il 2010 risulta adeguato e in linea con il piano europeo di ripresa economica. Per ritornare ad una situazione sostenibile delle finanze pubbliche, il programma ipotizza che il risanamento finanziario inizierà dal 2011, e precisa che le misure necessarie a tal fine — oltre a quanto consegue dall'introduzione graduale di elementi di finanziamento nell'ambito della riforma fiscale del 2010 e dal ritorno ad una situazione normale per quanto riguarda gli investimenti pubblici- saranno precisate più avanti.

(6) Il programma prevede che nel 2010 il disavanzo pubblico crescerà fino al 5,3 % del PIL, a causa sia della diminuzione del rapporto entrate/PIL che dell'aumento del rapporto spesa/PIL. La diminuzione del rapporto entrate/PIL riflette l'entrata in vigore della riforma fiscale del 2010, mentre l'aumento del rapporto spesa/PIL riflette il funzionamento degli stabilizzatori automatici e le nuove misure di stimolo adottate dal governo. Si prevede che le misure di stimolo e i tagli sulle imposte saranno pari all'1,3 % del PIL, mentre le voci volatili riportate nel programma, tra cui le entrate provenienti dall'estrazione di petrolio nel Mare del Nord e i sussidi alla Groenlandia e alle isole Fær Øer saranno pari a – 1,7 % del PIL nel 2010 (3). Il saldo strutturale, cioè il saldo corretto per il ciclo ricalcolato dai servizi della Commissione secondo la metodologia concordata, dovrebbe peggiorare del 2,5 %, a conferma di un orientamento di bilancio fortemente espansivo. La differenza rispetto alla portata delle misure di stimolo e dei tagli sulle imposte si spiega soprattutto con la diminuzione delle entrate.

(7) La strategia di bilancio a medio termine esposta nel programma si propone i seguenti obiettivi: un bilancio strutturalmente in pareggio entro la fine del 2015, un indicatore della sostenibilità a lungo termine (4) pari almeno a zero e un miglioramento del saldo strutturale pari in totale all'1½ % del PIL dal 2010 al 2013. Il programma prevede che i disavanzi nominali e primari si ridurranno progressivamente a partire dal 2011, mentre il saldo primario tornerà ad essere positivo dal 2013 e il saldo nominale raggiungerà lo zero nel 2015. Il corrispondente percorso del saldo strutturale ricalcolato secondo la metodologia concordata in base alle informazioni contenute nel programma indica che nel 2015 l'orientamento della politica di bilancio è alquanto espansivo: – 0,4 % del PIL, cioè lievemente al di sotto dell'obiettivo stabilito nel programma. Oltre all'ipotesi di una crescita reale della spesa per i consumi pubblici pari a zero dal 2011 al 2013, una normalizzazione degli investimenti pubblici e un'attuazione degli elementi di finanziamento nella riforma fiscale, il risanamento previsto si basa su misure ancora non specificate. Il programma, tuttavia, stabilisce che il risanamento deve basarsi sulla limitazione della spesa, escludendo nel contempo l'aumento dell'imposizione. L'aggiornamento del programma stabilisce che per la posizione di bilancio l'OMT è un bilancio strutturalmente in pareggio. In considerazione delle proiezioni più recenti e degli attuali livelli del debito, l'OMT riflette in modo più che adeguato gli obiettivi del patto.

(8) Mentre le previsioni di bilancio contenute nel programma sembrano plausibili per il 2010, per il 2011 e oltre i risultati potrebbero rivelarsi peggiori del previsto. Nell'aggiornamento le proiezioni relative alle entrate restano realistiche ma soggette a rischi di ridimensionamento, e non vi è alcuna misura a sostegno del previsto risanamento sul fronte della spesa. Inoltre, lo scenario macroeconomico alla base delle proiezioni di bilancio si fonda sull'ipotesi di una forte crescita dei consumi privati e di un contenimento dei consumi pubblici. Visto che in passato gli obiettivi di contenimento della spesa sono stati raggiunti raramente, l'ipotesi di una crescita reale della spesa per i consumi pubblici pari a zero tra il 2011 e il 2013 sembra ottimistica. Il settore finanziario sembra stabile, ma le misure di salvataggio finanziario adottate durante le crisi hanno aumentato i rischi per il governo nei confronti di questo settore.

(9) Il debito pubblico lordo è stimato al 38,5 % del PIL nel 2009 e dovrebbe crescere fino al 48,3 % nel 2012, per poi scendere al 45,0 % nel 2015. Ciò è stato in gran parte provocato dalla rapida crescita del disavanzo e dal declino del PIL nel 2009. In considerazione dei rischi che gravano sugli obiettivi di bilancio, il rapporto debito/PIL potrebbe aumentare più di quanto previsto nel programma. La situazione finanziaria netta delle amministrazioni pubbliche risulta tuttavia positiva all'inizio del periodo di riferimento del programma; essa diventerà però lievemente negativa nel corso di tale periodo. Secondo le previsioni, il rapporto debito pubblico/PIL resterà al di sotto del valore di riferimento (60 % del PIL) stabilito dal patto di stabilità e crescita.

(10) Dalle proiezioni a medio termine sul debito, basate sull'ipotesi che i tassi di crescita del PIL torneranno solo progressivamente ai valori previsti prima della crisi e che la pressione fiscale tornerà ai livelli precedenti la crisi, e che include il previsto aumento della spesa legata all’invecchiamento della popolazione, risulta che la strategia di bilancio quale prevista dal programma, e senza ulteriori cambiamenti di politica, sarebbe più che sufficiente a stabilizzare il rapporto debito/PIL entro il 2020.

(11) Nel lungo termine, l'impatto dell'invecchiamento demografico sul bilancio è nettamente inferiore alla media UE. Secondo le stime del programma, la posizione di bilancio nel 2009 contribuisce alla riduzione del debito lordo. Garantire avanzi primari elevati nel medio termine contribuirebbe a contenere i rischi che pesano sulla sostenibilità delle finanze pubbliche, giudicati bassi nella relazione 2009 della Commissione sulla sostenibilità (5).

(12) Come testimoniato dai bilanci precedenti, la Danimarca ha beneficiato di un quadro di bilancio relativamente solido, soprattutto grazie alla sua vasta copertura nonché alla trasparenza e alla visibilità delle norme di bilancio. La spesa per i consumi pubblici tende, invece, ad essere superiore agli obiettivi. Iniziative recenti, che prevedono l'applicazione di sanzioni economiche, potrebbero rappresentare un ulteriore incentivo per le amministrazioni comunali a rispettare gli obiettivi concordati. Dal 2002 la politica fiscale della Danimarca si incentra sul blocco dell'imposizione fiscale, in virtù del quale le imposte — dirette o indirette — non possono essere aumentate. Il blocco dell'imposizione fiscale in quanto tale può essere visto come uno strumento per controllare la spesa pubblica. Il blocco dell'imposizione fiscale non ha ostacolato un'importante riforma fiscale nel 2009, ma l'osservanza rigorosa di tale blocco dell'imposizione fiscale può rendere difficili ulteriori correzioni e perpetua alcune inefficienze della struttura fiscale, in particolare per quanto riguarda l'imposizione immobiliare.

(13) Dato che per l'economia danese una delle più importanti sfide di lungo termine è quella di rafforzare l'offerta di manodopera, il governo ha lanciato misure intese a migliorare gli incentivi all'occupazione e a scoraggiare l'assenteismo. Nel 2009, a seguito della crisi economica mondiale e nei limiti del blocco dell'imposizione fiscale, è stata varata una riforma fiscale da attuare nel 2010, che riduce sensibilmente l'onere fiscale sul lavoro. I vari elementi di questa riforma saranno progressivamente attuati tra il 2010 e il 2019. Nel 2010 le perdite di gettito nette sono stimate a circa lo 0,6 % del PIL, ma gli elementi di finanziamento garantiscono il finanziamento integrale della riforma nel corso degli anni in termini di impatto sul piano delle entrate dirette (con un impatto neutro nel 2013 e positivo entro il 2015). Inoltre, i maggiori incentivi con riguardo all'offerta di manodopera rafforzeranno secondo le autorità danesi le finanze pubbliche nel lungo termine (di circa lo 0,3 % del PIL).

(14) Globalmente, la strategia intesa a mantenere politiche di bilancio improntate al sostegno anche nel 2010 può essere considerata in linea con il piano europeo di ripresa economica. A seguito degli effetti negativi della crisi economica, secondo le previsioni il disavanzo pubblico supererà il valore di riferimento (3 % del PIL) nel 2010, 2011 e 2012. Tuttavia, visti i rischi che pesano sulle previsioni di bilancio per gli ultimi anni di riferimento del programma, l'obiettivo del ritorno a un bilancio in pareggio potrebbe non essere raggiunto, e neanche quello di una correzione del saldo strutturale pari all'1,5 % entro il 2013. L'orientamento di bilancio previsto, valutato alla luce della variazione del saldo strutturale, indica che il risanamento delle finanze pubbliche inizierà dal 2011, benché a un ritmo modesto, prossimo al valore di riferimento (0,5 % del PIL) (6). Secondo il programma il risanamento attraverso nuove misure si incentrerà sul fronte della spesa, tuttavia non è prevista alcuna misura di risanamento specifica al riguardo, a parte l'ipotesi che una crescita reale dei consumi pubblici pari a zero costituirà la base della pianificazione del bilancio nel periodo 2011-2013. Sarebbe quindi opportuno rafforzare la strategia di bilancio in modo da allinearla ai requisiti del patto. Inoltre, mentre il programma mira a conseguire un saldo strutturale in pareggio entro il 2015, secondo i servizi della Commissione nel 2015 il saldo strutturale, ricalcolato secondo la metodologia concordata, dovrebbe essere lievemente negativo (– 0,4 %), ed è soggetto ai rischi summenzionati.

(15) Per quanto riguarda i requisiti relativi ai dati specificati nel codice di condotta per i programmi di stabilità e di convergenza, il programma fornisce tutti i dati obbligatori e gran parte di quelli facoltativi (7).

Nel complesso, la conclusione è che in Danimarca la grave crisi economica ha inciso pesantemente sulle finanze pubbliche. Le proiezioni del programma, basate sulle politiche attuali, indicano che il disavanzo pubblico supererà il valore di riferimento (3 % del PIL) dal 2010 al 2012. Secondo il programma, il percorso di consolidamento previsto dovrebbe consentire di raggiungere l'OMT di un bilancio strutturalmente in pareggio per la fine del periodo di riferimento (2015). Secondo i servizi della Commissione, invece, il saldo strutturale, ricalcolato secondo la metodologia concordata, dovrebbe essere lievemente negativo. Tenendo conto anche dei rischi che pesano su queste proiezioni, sarebbe auspicabile che il governo specificasse le misure di risanamento da intraprendere.

Sulla base della valutazione che precede, la Danimarca è invitata a:

i) intensificare gli sforzi intesi a garantire che il previsto superamento del valore di riferimento (3 % del PIL) resti contenuto, nonché a correggere rapidamente detto previsto superamento, e a

ii) precisare le misure di sostegno al risanamento finanziario necessarie affinché l'OMT venga raggiunto entro il 2010, come previsto.

Confronto tra le principali proiezioni macroeconomiche e di bilancio

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 PIL reale (variazione in %) PC feb. 2010 –0,9 –4,3 1,3 1,6 2,0 2,3 2,6 2,6 COM nov. 2009 –1,2 –4,5 1,5 1,8 n.d. n.d. n.d. n.d. PC ott. 2008 0,2 –0,2 0,7 1,9 1,7 1,6 1,6 1,6 Inflazione IAPC (%) PC feb. 2010 3,6 0,8 2,1 1,5 2,3 2,1 1,9 1,9 COM nov. 2009 3,6 1,1 1,5 1,8 n.d. n.d. n.d. n.d. PC ott. 2008 3,6 1,3 2,1 1,4 1,8 1,9 1,9 1,8 Divario tra prodotto effettivo e potenziale (8) (in % del PIL potenziale) PC feb. 2010 0,3 –4,5 –3,9 –3,1 –2,0 –0,9 0,1 0,7 COM nov. 20092 (9) –0,1 –5,1 –4,1 –3,2 n.d. n.d. n.d. n.d. PC ott. 2008 0,0 –1,4 –1,8 –1,2 n.d. n.d. n.d. n.d. Accreditamento/indebitamento netto nei confronti del resto del mondo (in % del PIL) PC dic. PC feb. 2010 2,2 2,9 2,4 2,4 2,6 2,9 3,2 3,5 COM nov. 2009 2,2 2,0 0,5 1,0 n.d. n.d. n.d. n.d. PC ott. 2008 1,7 1,8 2,3 2,6 2,6 2,4 2,1 1,8 Entrate delle amministrazioni pubbliche (in % del PIL) PC feb. 2010 54,3 53,3 52,4 52,4 51,8 51,8 51,9 52,0 COM nov. 2009 55,3 53,9 52,8 53,0 n.d. n.d. n.d. n.d. PC ott. 2008 53,2 51,2 51,5 52,1 51,8 51,7 51,6 51,5 Spesa delle amministrazioni pubbliche (in % del PIL) PC feb. 2010 50,9 56,3 57,7 56,5 54,9 53,6 52,8 52,0 COM nov. 2009 51,9 55,9 57,6 56,4 n.d. n.d. n.d. n.d. PC ott. 2008 50,2 51,2 52,8 51,8 51,7 51,6 51,6 51,6 Saldo di bilancio delle amministrazioni pubbliche (in % del PIL) PC feb. 2010 3,4 –2,9 –5,3 –4,1 –3,1 –1,8 –0,8 0,0 COM nov. 2009 3,4 –2,0 –4,8 –3,4 n.d. n.d. n.d. n.d. PC ott. 2008 3,0 0,0 –1,2 0,3 0,1 0,1 0,0 –0,1 Saldo primario (in % del PIL) PC feb. 2010 4,8 –1,3 –3,7 –2,3 –1,2 0,3 1,3 2,1 COM nov. 2009 4,8 –0,5 –3,3 –1,9 n.d. n.d. n.d. n.d. PC ott. 2008 –4,2 –1,5 –0,2 –1,6 –1,3 –1,2 –0,9 –0,7 Saldo corretto per il ciclo (8) (% del PIL) PC feb. 2010 3,2 0,0 –2,8 –2,1 –1,7 –1,1 –0,8 –0,4 COM nov. 2009 3,4 1,3 –2,1 –1,3 n.d. n.d. n.d. n.d. PC ott. 2008 3,0 0,9 0,0 1,1 n.d. n.d. n.d. n.d. Saldo strutturale (10) (in % del PIL) PC feb. 2010 3,2 1,4 –1,1 –1,0 –0,8 –0,3 –0,5 –0,4 COM nov. 2009 3,4 1,4 –1,5 –1,3 n.d. n.d. n.d. n.d. PC ott. 2008 4,0 2,6 1,7 1,3 n.d. n.d. n.d. n.d. Debito pubblico lordo (in % del PIL) PC feb. 2010 33,4 38,5 41,8 46,2 48,3 48,1 46,1 45,0 COM nov. 2009 33,5 33,7 35,3 35,2 n.d. n.d. n.d. n.d. PC ott. 2008 30,3 27,9 26,3 25,4 24,6 23,8 23,2 22,6 programma di convergenza (PC); previsioni dell'autunno 2009 dei servizi della Commissione (COM); calcoli dei servizi della Commissione.

(1) GU L 209 del 2.8.1997, pag. 1. I documenti menzionati nel presente testo sono disponibili su internet al seguente indirizzo: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/index_it.htm

(2) La valutazione tiene conto in particolare delle previsioni dei servizi della Commissione dell'autunno 2009, ma anche di altre informazioni di cui i servizi sono entrati in possesso successivamente.

(3) Per queste fonti volatili di entrate e di spesa, l'aggiornamento del programma considera gli scostamenti dal livello strutturale come «misure temporanee o una tantum». A parte un trasferimento di capitali pari allo 0,3 % del PIL nel 2010, derivante dalla riforma delle imposte sul rendimento dei fondi pensione, queste misure non si configurano come una tantum secondo la definizione dei servizi della Commissione. Applicando la definizione dei servizi della Commissione, il saldo strutturale sarebbe pari al – 2,5 % del PIL nel 2010, ed equivalente al saldo di bilancio corretto per il ciclo nei rimanenti anni del periodo di riferimento del programma.

(4) L'indicatore danese della sostenibilità a lungo termine è paragonabile all'indicatore S2 utilizzato dai servizi della Commissione.

(5) Nelle sue conclusioni del 10 novembre 2009 sulla sostenibilità delle finanze pubbliche, il Consiglio «esorta […] gli Stati membri a concentrarsi su strategie orientate verso la sostenibilità nell'elaborazione dei prossimi programmi di stabilità e di convergenza» e inoltre «invita la Commissione, assieme al Comitato di politica economica ed al Comitato economico e finanziario, a sviluppare ulteriormente metodologie di valutazione della sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche in tempo utile per la prossima relazione sulla sostenibilità» prevista per il 2012.

(6) La variazione del saldo strutturale ricalcolata in base alla metodologia concordata, con misure una tantum secondo la definizione dei servizi della Commissione, indica un previsto miglioramento strutturale prossimo allo 0,5 % del PIL nel 2011, per un totale di circa 1,5 % del PIL nel periodo 2011-2013.

(7) Il particolare, mancano i dati relativi alle categorie dettagliate dell'aggiustamento stock/flussi, cosa che ha oggettivamente reso più difficile la valutazione.

(8) Divari tra prodotto effettivo e potenziale e saldi corretti per il ciclo ricavati dai programmi e ricalcolati dai servizi della Commissione sulla base delle informazioni contenute nei programmi.

(9) Sulla base di una crescita potenziale stimata rispettivamente al 1,4 %, al 0,6 %, all' 0,5 % e allo 0,9 % nel periodo 2008-2011.

(10) Saldo corretto per il ciclo al netto delle misure una tantum e di altre misure temporanee. One-off and other temporary measures are 1,4 % of GDP in 2009, 1,7 % in 2010, 1,1 % in 2011, 0,9 % in 2012, 0,8 % in 2013 and 0,0 % in 2015; all deficit-reducing according to the most recent programme and 0,1 % of GDP in 2009 and 0,6 % in 2010; (tutte a riduzione del disavanzo) secondo le previsioni dell'autunno 2009 dei servizi della Commissione. A causa di differenze nella metodologia applicata, le misure una tantum riportate nel programma non corrispondono alle misure una tantum così come definite dai servizi della Commissione. Applicando la definizione della Commissione, le misure una tantum sarebbero pari allo 0,3 % del PIL (a riduzione del disavanzo) nel 2010 e a 0 negli altri rimanenti.

Fonte:

programma di convergenza (PC); previsioni dell'autunno 2009 dei servizi della Commissione (COM); calcoli dei servizi della Commissione.