INDICE

Paragrafi

1.Introduzione 1.1 - 1.5

2.Il quadro della cooperazione finanziaria e tecnica 2.1 - 2.4

3.Il sistema dei protocolli 3.1 - 3.31

Il processo di stipulazione dei protocolli 3.1 - 3.5

Le conseguenze 3.6 - 3.7

La gestione di bilancio 3.8 - 3.20

Ripartizione degli impegni 3.8 - 3.12

Utilizzazione della rimanenza 3.13 - 3.15

Assegnazione dell'aiuto non rimborsabile 3.16 - 3.18

Le conseguenze in materia di esecuzione 3.19 - 3.20

Regolamento di applicazione 3.21 - 3.22

Considerazioni in merito al sistema dei protocolli 3.23 - 3.31

4.I sistemi di gestione 4.1 - 4.43

I sistemi contabili 4.1 - 4.11

Presentazione dei sistemi 4.1

Sorveglianza dell'esecuzione dei protocolli 4.2 - 4.5

Sorveglianza finanziaria dei progetti 4.6 - 4.11

Le azioni affidate alla BEI 4.12 - 4.23

La base giuridica dei mandati 4.13 - 4.14

Il ruolo della Commissione 4.15 - 4.23

Le azioni gestite dalla Commissione 4.24 - 4.43

Il sistema di gestione dell'aiuto 4.24 - 4.27

La ripartizione delle responsabilità 4.28 - 4.29

Le istruzioni 4.30 - 4.33

I programmi di lavoro e le relazioni sull'esecuzione 4.34 - 4.38

Le valutazioni 4.39

I mezzi in termini di personale 4.40 - 4.41

Il ruolo delle delegazioni 4.42 - 4.43

5.L'attuazione e i risultati della cooperazione finanziaria e tecnica 5.1 - 5.91

Controlli svolti dalla Corte 5.1 - 5.4

Esecuzione di bilancio 5.5 - 5.19

Osservazioni generali 5.5 - 5.11

Turchia 5.12

Malta 5.13

Algeria 5.14

Marocco 5.15

Tunisia 5.16

Egitto 5.17

Giordania 5.18

Libano 5.19

Ideazione dei progetti 5.20 - 5.36

L'ambiente e gli obiettivi dei progetti 5.21 - 5.23

I partner locali 5.24 - 5.26

I piani di finanziamento 5.27 - 5.30

I calendari di esecuzione 5.31 - 5.32

I fondi comunitari impegnati 5.33 - 5.35

La scelta della forma di aiuto 5.36

Esecuzione dei progetti 5.37 - 5.53

Ritardi 5.37 - 5.38

Modifica sostanziale dei progetti 5.39 - 5.43

L'assistenza tecnica 5.44 - 5.48

Gli impegni dei beneficiari 5.49 - 5.52

Le strutture amministrative 5.53

Efficacia dei progetti 5.54 - 5.91

Osservazioni generali 5.54

Turchia 5.55

Malta 5.56

Algeria 5.57 - 5.61

Marocco 5.62 - 5.69

Tunisia 5.70 - 5.76

Egitto 5.77 - 5.85

Giordania 5.86 - 5.91

6.Conclusioni 6.1 - 6.12

ALLEGATI: Pagina

Allegato 1: Disposizioni giuridiche che disciplinano i programmi di cooperazione con i paesi terzi mediterranei 42

Allegato 2:Il quadro della cooperazione finanziaria e tecnica 43

Risposte della Commissione 50

RELAZIONE SPECIALE N. 3/91 sulla cooperazione finanziaria e tecnica con i paesi terzi del Mediterraneo corredata delle risposte della Commissione (91/C 252/01)

1. Introduzione

1.1. Da diversi anni la Corte ha avviato un programma di controllo della cooperazione finanziaria e tecnica con i paesi del Bacino mediterraneo, attraverso visite in loco in una serie di Stati beneficiari dell'aiuto comunitario.

Nel corso dell'indagine, la Corte ha tenuto conto della richiesta del Parlamento europeo alla Corte, avanzata nella decisione di discarico sull'esecuzione del bilancio generale per l'esercizio 1987(1)

, di procedere ad un'analisi valutativa della cooperazione finanziaria e tecnica con i paesi del Bacino mediterraneo, data la scarsa utilizzazione degli stanziamenti di bilancio in tale settore.

1.2. Alla fine del 1990, il Consiglio è giunto ad un accordo sugli orientamenti e sul contenuto della politica di assistenza e cooperazione comunitaria a titolo della quarta serie di protocolli da concludere con i paesi del Mediterraneo meridionale ed orientale per il periodo 1992-1996. Oltre ad un aumento sostanziale dell'impegno finanziario della Comunità(2)

, è stato esteso il campo di questa politica, per includervi il sostegno alle riforme economiche in questi paesi, il finanziamento di progetti regionali e di azioni di cooperazione comprendenti più paesi, l'aiuto alle imprese private e la cooperazione con società comunitarie, nonché un miglior accesso al mercato comunitario per determinati prodotti agricoli dei paesi mediterranei. Nel concepire e realizzare i nuovi protocolli, è importante che la Comunità sfrutti appieno gli insegnamenti tratti dai protocolli precedenti e che essa si sforzi di risolvere le debolezze constatate. La presente relazione vuole essere un contributo in tal senso.

1.3. La presente relazione esamina l'attuazione durante un periodo approssimativo di dieci anni, dal 1979 al 1989 circa, della cooperazione finanziaria e tecnica con i seguenti dieci paesi:

a)tre paesi del Maghreb: Algeria, Marocco, Tunisia, in appresso denominati «paesi del Maghreb»(3)

;

b)quattro paesi del Mashrak: Egitto, Giordania, Libano, Siria, in appresso denominati «paesi del Mashrak»(4)

;

c)Cipro, Malta e Turchia.

La dotazione finanziaria complessiva per l'aiuto a questi paesi nel periodo in oggetto ammonta a 3 783,5 Mio ECU, di cui 1 714,5 Mio ECU finanziati con il bilancio generale e 2 069 Mio ECU con le risorse proprie della Banca europea per gli investimenti (BEI). La ripartizione dettagliata figura alla tabella 1(5)

.

1.4. La relazione prende in esame solo le operazioni effettuate con risorse di bilancio. Ciò comprende gli interventi a titolo della garanzia globalizzata che la Comunità accorda per i mutui su risorse proprie della BEI. Sono escluse invece da questa valutazione le stesse operazioni della BEI su risorse proprie; per questa ragione non viene analizzata nella relazione la cooperazione finanziaria con Israele e la Jugoslavia che usufruiscono solo di quest'ultima forma di finanziamento(6)

. Non è inclusa, inoltre, la cooperazione finanziaria con i paesi che sono entrati a far parte della Comunità (Spagna, Grecia e Portogallo).

1.5. Dopo un'introduzione generale alla cooperazione finanziaria e tecnica nel capitolo 2 della presente relazione, il capitolo 3 contiene una valutazione del sistema in quanto tale dei protocolli finanziari; ne vengono analizzati i pregi ed i difetti, soprattutto rispetto alle disposizioni che disciplinano l'aiuto comunitario a paesi in altre parti del mondo. Nel capitolo 4 è esaminata la qualità dei sistemi di gestione posti in atto dalla Commissione; a tal fine, è svolta un'analisi distinta, d'un lato, per le azioni gestite dalla BEI e, dall'altro lato, per le azioni sotto la diretta responsabilità della Commissione. Il capitolo 5 contiene una valutazione dell'attuazione e dei risultati dell'aiuto comunitario, e il capitolo 6 comprende un riassunto delle principali conclusioni tratte dalla relazione.

Tabella 1 - Aiuto comunitario ai paesi terzi del Mediterraneo

(Mio ECU)

1 2 3 4 5 6 7 8

Paesi o zona geografica Periodo di applicazione Prestiti su risorse proprie della BEI Aiuto su risorse di bilancio Aiuto totale

Aiuto non rimborsabile Prestiti speciali Capitali di rischio Aiuto di bilancio totale

TURCHIA

3o Protocollo 1979-31.10.1981 90,0 0,0 220,0 0,0 220,0 310,0

Aiuto speciale 1.07.1980-30.06.1982 0,0 75,0 0,0 0,0 75,0 75,0

Totale 90,0 75,0 220,0 0,0 295,0 385,0

CIPRO

1o Protocollo 1.01.1979-31.12.1983 20,0 6,0 4,0 0,0 10,0 30,0

2o Protocollo 1.05.1984-31.12.1988 28,0 10,0 6,0 0,0 16,0 44,0

3o Protocollo 1.06.1990-31.12.1993 44,0 13,0 0,0 5,0 18,0 62,0

Totale 92,0 29,0 10,0 5,0 44,0 136,0

MALTA

1o Protocollo 1.11.1978-31.10.1983 16,0 5,0 5,0 0,0 10,0 26,0

2o Protocollo 1.10.1986-31.10.1988 16,0 10,5 3,0 0,0 13,5 29,5

3o Protocollo 1.08.1989-31.10.1993 23,0 12,5 0,0 2,5 15,0 38,0

Totale 55,0 28,0 8,0 2,5 38,5 93,5

MEDITERRANEO SETTENTRIONALE 237,0 132,0 238,0 7,5 377,5 614,5

ALGERIA

1o Protocollo 1.11.1978-31.10.1981 70,0 25,0 19,0 0,0 44,0 114,0

2o Protocollo 1.01.1983-31.10.1986 107,0 28,0 16,0 0,0 44,0 151,0

3o Protocollo 1.03.1988-31.10.1991 183,0 52,0 0,0 4,0 56,0 239,0

Totale 360,0 105,0 35,0 4,0 144,0 504,0

MAROCCO

1o Protocollo 1.11.1978-31.10.1981 56,0 16,0 58,0 0,0 74,0 130,0

2o Protocollo 1.01.1983-31.10.1986 90,0 67,0 42,0 0,0 109,0 199,0

3o Protocollo 1.11.1988-31.10.1991 151,0 162,0 0,0 11,0 173,0 324,0

Totale 297,0 245,0 100,0 11,0 356,0 653,0

TUNISIA

1o Protocollo 1.11.1978-31.10.1981 41,0 15,0 39,0 0,0 54,0 95,0

2o Protocollo 1.06.1983-31.10.1986 78,0 37,0 24,0 0,0 61,0 139,0

3o Protocollo 1.05.1988-31.10.1991 131,0 87,0 0,0 6,0 93,0 224,0

Totale 250,0 139,0 63,0 6,0 208,0 458,0

MAGHREB

1o Protocollo 167,0 56,0 116,0 0,0 172,0 339,0

2o Protocollo 275,0 132,0 82,0 0,0 214,0 489,0

3o Protocollo 465,0 301,0 0,0 21,0 322,0 787,0

Totale 907,0 489,0 198,0 21,0 708,0 1 615,0

EGITTO

1o Protocollo 1.11.1978-31.10.1981 93,0 63,0 14,0 0,0 77,0 170,0

2o Protocollo 1.01.1983-31.10.1986 150,0 76,0 50,0 0,0 126,0 276,0

3o Protocollo 1.08.1988-31.10.1991 249,0 189,0 0,0 11,0 200,0 449,0

Totale 492,0 328,0 64,0 11,0 403,0 895,0

GIORDANIA

1o Protocollo 1.11.1978-31.10.1981 18,0 18,0 4,0 0,0 22,0 40,0

2o Protocollo 1.01.1983-31.10.1986 37,0 19,0 7,0 0,0 26,0 63,0

3o Protocollo 1.02.1988-31.10.1991 63,0 35,0 0,0 2,0 37,0 100,0

Totale 118,0 72,0 11,0 2,0 85,0 203,0

LIBANO

1o Protocollo 1.11.1978-31.10.1981 20,0 8,0 2,0 0,0 10,0 30,0

2o Protocollo 1.03.1983-31.10.1986 34,0 11,0 5,0 0,0 16,0 50,0

3o Protocollo 1.03.1988-31.10.1991 53,0 19,0 0,0 1,0 20,0 73,0

Totale 107,0 38,0 7,0 1,0 46,0 153,0

SIRIA

1o Protocollo 1.11.1978-31.10.1981 34,0 19,0 7,0 0,0 26,0 60,0

2o Protocollo 1.02.1983-31.10.1986 64,0 22,0 11,0 0,0 33,0 97,0

Totale 98,0 41,0 18,0 0,0 59,0 157,0

Riserva 3o Protocollo Destinato alla Siria 110,0 34,0 0,0 2,0 36,0 146,0

MASCHRAK

1o Protocollo 165,0 108,0 27,0 0,0 135,0 300,0

2o Protocollo 285,0 128,0 73,0 0,0 201,0 486,0

3o Protocollo 475,0 277,0 0,0 16,0 293,0 768,0

Totale 925,0 513,0 100,0 16,0 629,0 1 554,0

MEDITERRANEO MERIDIONALE

1o Protocollo 332,0 164,0 143,0 0,0 307,0 639,0

2o Protocollo 560,0 260,0 155,0 0,0 415,0 975,0

3o Protocollo 940,0 578,0 0,0 37,0 615,0 1 555,0

Totale 1 832,0 1 002,0 298,0 37,0 1 337,0 3 169,0

MEDITERRANEO 2 069,0 1 134,0 536,0 44,5 1 714,5 3 783,5

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La differenza di 54 Mio ECU esistente tra la dotazione complessiva di bilancio, indicata alla colonna 7 (1 714,5 Mio ECU), e l'importo che figura nelle tabelle 2 e 4 (1 660,5 Mio ECU) è dovuta al fatto che queste ultime non riportano né il terzo protocollo con Cipro (18 Mio ECU), entrato in vigore nel 1990, né la riserva (36 Mio ECU) destinata al terzo protocollo con la Siria, non ancora firmato al 31.12.1989.

2. Il quadro della cooperazione finanziaria e tecnica

2.1. Lo sviluppo di relazioni privilegiate con alcuni paesi del Bacino mediterraneo inizia negli anni '60, sotto forma soprattutto di accordi d'associazione basati soprattutto sui rapporti commerciali. Nel 1972 la Comunità avvia una politica globale mediterranea inserendo in particolare negli accordi l'aspetto della cooperazione finanziaria e tecnica. A partire dal 1976 vengono firmati degli accordi di cooperazione, di durata illimitata, con i paesi del Maghreb, del Mashrak nonché con Malta e Cipro. Le relazioni con la Turchia continuano ad essere disciplinate dalle disposizioni dell'accordo d'associazione del 1963.

2.2. La cooperazione finanziaria e tecnica forma l'oggetto di protocolli firmati con i singoli Stati. Tramite tali protocolli la Comunità s'impegna a mettere a disposizione di ciascuno di tali paesi un aiuto globale destinato a contribuire al finanziamento di progetti o azioni proprie volti a favorire lo sviluppo economico e sociale del paese beneficiario; questi protocolli fissano in particolare la durata di applicazione degli stessi, il volume e le forme, nonché il campo di applicazione della cooperazione finanziaria e tecnica; essi contengono, inoltre, alcune disposizioni relative all'istruzione e all'esecuzione dei progetti finanziati. Il quadro della cooperazione con i paesi terzi del Mediterraneo si ispira largamente al sistema dei FES nei suoi grandi principi: carattere pluriennale, molteplicità degli strumenti di finanziamento, cogestione dell'aiuto.

2.3. Fino alla fine del 1990 sono state firmate tre serie di protocolli (vedi l'allegato 1). Come emerge dalla tabella 1, dei 1 714,5 Mio ECU concessi sulle risorse di bilancio, 708 Mio ECU concernono i paesi del Maghreb, 629 Mio ECU i paesi del Mashrak e 377,5 Mio ECU Cipro, Malta e la Turchia. I grafici 1 e 2 illustrano la ripartizione dell'aiuto proveniente dalle risorse di bilancio per zone geografiche e rispettivi paesi beneficiari.

2.4. L'allegato 2 descrive brevemente il quadro della cooperazione finanziaria e tecnica. Esso contiene informazioni quali:

a)la durata di applicazione dei protocolli finanziari;

b)gli strumenti di finanziamento coperti dai protocolli;

c)gli obiettivi generali dell'aiuto comunitario durante le tre serie di protocolli e il campo di applicazione di questi ultimi;

d)la base di bilancio;

e)le disposizioni di applicazione dei protocolli e la ripartizione delle competenze per la gestione dell'aiuto tra la BEI e la Commissione;

f)le procedure relative alla decisione di finanziamento, all'elaborazione delle convenzioni ed ai contratti di finanziamento;

g)i mezzi amministrativi della Commissione e degli Stati beneficiari per l'attuazione dei protocolli.

3. Il sistema dei protocolli

Il processo di stipulazione dei protocolli

3.1. L'insieme del processo di negoziazione e di stipulazione dei protocolli è relativamente lento e talora influenzato da elementi che non sono direttamente connessi alla cooperazione finanziaria e tecnica.

3.2. Benché fondati sull'articolo 238 del trattato CEE, i primi protocolli con i paesi del Maghreb e del Mashrak, nonché con Cipro e Malta, devono tuttavia essere anche ratificati dagli Stati membri. Questo ne ritarda l'entrata in vigore, secondo i casi, da un anno e mezzo a due anni e mezzo (vedi l'allegato 1).

3.3. I secondi protocolli con i paesi del Maghreb e del Mashrak, firmati da nove mesi a un anno dopo la scadenza dei protocolli precedenti (31 ottobre 1981), entrano in vigore a distanza di 14-19 mesi dalla data teorica di entrata in vigore (il 1o novembre 1981). I ritardi sono ancora più importanti nel caso del secondo protocollo con Malta in cui i negoziati si scontrano fino al 1985 con alcuni condizionamenti giuridici maltesi. Il protocollo entra in vigore nell'ottobre 1986, cioè praticamente tre anni dopo la data teorica (il 1o novembre 1983).

3.4. L'entrata in vigore dei terzi protocolli con i paesi del Maghreb e del Mashrak si protrae per l'intero 1988 (vedi l'allegato 1), un anno e mezzo - due anni dopo la scadenza dei protocolli precedenti (31 ottobre 1986). La particolare lentezza dei negoziati è dovuta alla necessità di adattare le disposizioni degli accordi nel settore delle relazioni commerciali, a seguito dell'adesione della Spagna e del Portogallo alla Comunità; il caso del Marocco, dove la conditio sine qua non per i negoziati è la stipulazione di un nuovo accordo di pesca, è un ottimo esempio di come la cooperazione finanziaria e tecnica sia subordinata ad elementi non direttamente ad essa connessi.

3.5. I terzi protocolli con Cipro e Malta non costituiscono un'eccezione a questa situazione ed entrano in vigore rispettivamente diciassette mesi e nove mesi dopo la scadenza dei protocolli precedenti (vedi l'allegato 1).

Le conseguenze

3.6. Ad eccezione dei primi protocolli con Cipro e Malta, il periodo d'applicazione non è stabilito rispetto alla data d'entrata in vigore dei protocolli, bensì in funzione di una data limite (vedi l'allegato 2, paragrafo 2). Ogni ritardo relativo all'entrata in vigore riduce pertanto il periodo d'applicazione dei protocolli. In realtà quest'ultimo è nella maggior parte dei casi inferiore a quattro anni ed è talora ridotto a tre anni o meno ancora (vedi l'allegato 1).

3.7. Siffatti ritardi comportano inoltre una rottura nella continuità dei protocolli. Come già osservato (vedi i paragrafi 3.3 - 3.4), corrono generalmente da uno a due anni tra la scadenza di un protocollo e l'entrata in vigore di quello successivo. Per alcuni paesi questo spezza la continuità della cooperazione. Per paesi quali Malta, Marocco e Tunisia, ad esempio, che per i primi due protocolli hanno ottenuto che gli stanziamenti venissero impegnati durante il periodo d'applicazione stabilito (vedi anche le tabelle 2 e 3), ciò significa una rottura del ritmo degli impegni; nel periodo che separa due protocolli, la cooperazione finanziaria e tecnica si limita allora all'esecuzione dei progetti approvati.

La gestione di bilancio

Ripartizione degli impegni

3.8. In base ai protocolli, l'importo delle somme da impegnare ogni anno deve essere ripartito, nei limiti del possibile, in modo equo su tutta la durata di applicazione; all'inizio del periodo d'applicazione, gli impegni possono tuttavia raggiungere, entro limiti ragionevoli, un importo relativamente più elevato.

3.9. In pratica, questa disposizione è poco osservata. L'attuazione dei protocolli obbedisce ad un altro ritmo, in funzione principalmente della capacità dei paesi firmatari di presentare al finanziamento dei progetti pronti a prendere l'avvio. La tabella 2 e i grafici 4 - 18 mostrano per diversi protocolli e paesi, che esercizi in cui vengono costituiti degli impegni molto importanti succedono a periodi in cui tali impegni sono molto scarsi o addirittura inesistenti.

3.10. La disposizione in questione perde inoltre molto di significato alla luce dell'osservata riduzione del periodo d'applicazione dei protocolli; gli interventi e, di conseguenza, i relativi stanziamenti ne risultano concentrati. Tale disposizione costituisce inoltre un ostacolo ad una rapida attuazione dei protocolli con i paesi che fin dall'inizio sono in grado di presentare dei progetti che mobilitano una parte relativamente molto più elevata della dotazione finanziaria concessa.

3.11. Inoltre, la creazione nel 1987 di un articolo unico (965) per tutti e tre i protocolli con i paesi del Maghreb e del Mashrak riduce di molto la necessità di garantire una ripartizione nel tempo delle spese a carico del bilancio generale per ogni singolo protocollo.

3.12. La disposizione non dovrebbe pertanto essere ripresa nel quadro dei futuri protocolli. È piuttosto nella fase della programmazione che la Commissione dovrebbe sforzarsi con i paesi beneficiari d'instaurare una pianificazione realistica dell'attuazione della cooperazione finanziaria e tecnica. Questa pianificazione non può ignorare i limiti di bilancio.

Utilizzazione della rimanenza

3.13. I protocolli dispongono che l'eventuale rimanenza, non impegnata alla fine del periodo di applicazione, venga «utilizzata fino ad esaurimento». Tale «rimanenza» costituisce a volte una parte non trascurabile delle dotazioni stabilite nei protocolli. Questo vale in particolare per i primi e i secondi protocolli con l'Algeria e l'Egitto, dove tale rimanenza va secondo i casi dal 30 % circa al 50 % della dotazione prevista (vedi la tabella 3); alla fine del 1989 questi protocolli non sono del resto ancora chiusi.

3.14. L'attuazione dei protocolli può essere caratterizzata da una certa elasticità, in modo da consentire l'adeguamento a circostanze nuove che ragionevolmente non è possibile prevedere in partenza. Ciò nondimeno, come essa è formulata ed applicata, la disposizione in questione autorizza un impegno dei fondi senza limite di durata e svuota del suo senso il quadro pluriennale nel quale s'iscrivono in teoria i protocolli.

3.15. L'esperienza acquisita dovrebbe essere messa a profitto per i futuri protocolli. Anzitutto, l'importo della dotazione finanziaria nel quadro di un protocollo deve essere stabilita considerando le reali possibilità di completa utilizzazione nel periodo d'applicazione. Per quanto concerne l'utilizzazione di una qualsiasi rimanenza, essa dovrebbe formare l'oggetto di una procedura ben definita che sfoci in una decisione formale a livello del consiglio d'associazione. Questa decisione dovrebbe essere basata su un esame della situazione relativa alla cooperazione con il paese interessato ed essere presa allo scadere del periodo d'applicazione del protocollo, o in tempi ravvicinati. A seguito di tale decisione, la rimanenza dovrebbe essere trasferita, totalmente o in parte, alla dotazione finanziaria del protocollo successivo, oppure essere annullata, al fine di porre termine all'attuale susseguirsi di protocolli non chiusi.

Assegnazione dell'aiuto non rimborsabile

3.16. I protocolli sono redatti in modo tale per cui gli aiuti non rimborsabili finanziati sulle risorse di bilancio sono destinati in via prioritaria a soddisfare i bisogni della BEI. Si tratta di permettere a quest'ultima di concedere i bonifici d'interessi indispensabili, automaticamente legati alla firma dei contratti di mutuo, per gli importi che è previsto che la BEI conceda. La gestione previsionale delle dotazioni finanziarie è dunque organizzata in modo da consentire sempre alla BEI di disporre di una fonte di finanziamento per i bonifici d'interessi.

3.17. Tuttavia, la BEI non è in grado di comunicare i suoi bisogni reali fin dall'inizio dell'attuazione di un protocollo, il che rende difficile una programmazione rigorosa delle dotazioni finanziarie e tende a rimandare l'utilizzazione di una parte dei fondi di bilancio da parte della Commissione.

3.18. Si potrebbe aggirare questo scoglio, fissando nello stesso protocollo l'importo complessivo dei fondi provenienti dal bilancio destinati al finanziamento dei bonifici d'interessi. La Commissione e il paese beneficiario sarebbero allora fin dall'inizio a conoscenza del volume esatto della dotazione da utilizzare per sovvenzioni. In questo contesto, è utile ricordare che, nel quadro dei FES, esiste globalmente una dotazione riservata ai bonifici d'interessi.

Le conseguenze in materia di esecuzione

3.19. L'attuazione dei protocolli non ne rispetta il teorico quadro quinquennale. Ne deriva un susseguirsi di protocolli non chiusi. Gli esempi più palesi sono i protocolli firmati con l'Algeria e l'Egitto: la rimanenza non impegnata al termine del periodo di applicazione delle due prime serie di protocolli con questi due paesi va dal 30 % al 50 % della loro dotazione (vedi le tabelle 2 - 4 e i grafici 8 e 12). Per evitare che la situazione si aggravi, spetta alla Commissione di adottare le misure appropriate nell'ambito dei futuri protocolli.

3.20. Pur non escludendo una certa elasticità (vedi il paragrafo 3.14), la Corte è del parere che delle disposizioni più vincolanti in materia di calendario d'utilizzazione delle dotazioni finanziarie siano necessarie per porre fine a questa deriva. Indipendentemente dalle disposizioni che potranno essere adottate, queste dovrebbero prevedere un meccanismo di chiusura dei protocolli che sfoci in una decisione formale sull'utilizzazione della rimanenza (vedi il paragrafo 3.15).

Tabella 3 - Stato di utilizzazione delle dotazioni di bilancio dei protocolli alla fine dell'esercizio di bilancio durante il quale termina il loro periodo di applicazione (in %)

Paese o zona geografica Protocollo Impegni con- tratti Pagamenti eseguiti

Turchia Terzo aiuto 100,0 27,8

speciale 61,3 5,3

Cipro Primo 99,6 23,0

Secondo 65,0 51,6

Malta Primo 100,0 73,6

Secondo 100,0 0,0

Algeria Primo 66,9 4,7

Secondo 54,5 10,0

Marocco Primo 100,0 34,3

Secondo 99,3 82,7

Tunisia Primo 73,5 23,3

Secondo 99,5 17,7

Maghreb Primo 83,2 23,3

Secondo 90,2 45,5

Egitto Primo 69,4 13,9

Secondo 53,0 8,4

Giordania Primo 85,6 31,1

Secondo 85,0 37,7

Libano Primo 55,8 25,4

Secondo 100,0 3,8

Siria Primo 70,1 11,2

Secondo 95,8 2,5

Mashrak Primo 69,8 16,1

Secondo 67,9 10,9

Mediterraneo Primo 77,3 20,1

meridionale Secondo 79,4 28,7

Regolamento di applicazione

3.21. L'assenza di un regolamento di applicazione fino all'inizio del 1987 (vedi l'allegato 2, paragrafi 14 - 17), vale a dire per quasi otto anni, costituisce una grave mancanza. Il ricorso alla procedura «ad hoc» durante questo periodo priva la Commissione delle sue competenze in materia di gestione e comporta in certi casi tempi lunghi per l'adozione dei progetti a causa del meccanismo di voto all'unanimità. Ogni Stato membro ha il diritto di veto che gli consente, all'occorrenza, di bloccare l'azione della Commissione per servirsene nel regolamento di un contenzioso con il paese beneficiario dell'aiuto in que- stione.

3.22. Il regolamento di applicazione (CEE) n. 3973/86 si riferisce esplicitamente nei considerando solo ai secondi protocolli con i paesi del Maghreb e del Mashrak, nonché con Cipro e Malta. Sarebbe stato ed è tuttora necessario che un regolamento del Consiglio estenda il regolamento (CEE) n. 3973/86 all'applicazione dei terzi protocolli. Disposizioni adeguate si impongono inoltre immediatamente fin dalla stipulazione della prossima quarta serie di protocolli. Lo stesso vale per la cooperazione finanziaria e tecnica con la Turchia, non ancora coperta da un regolamento di applicazione (vedi l'allegato 2, paragrafo 17).

Considerazioni in merito al sistema dei protocolli

3.23. È possibile fare un paragone del sistema dei protocolli con il quadro che si applica all'aiuto finanziario e tecnico che la Comunità accorda ai paesi in via di sviluppo dell'America latina e dell'Asia (PVSALA). Quest'ultimo, finanziato con il capitolo 93 del bilancio generale, ha come quadro giuridico solo il regolamento (CEE) n. 442/81(7)

del Consiglio che ne definisce gli obiettivi generali, le forme, i settori d'applicazione, nonché le procedure di decisione e di gestione interne della Comunità.

3.24. I protocolli, che scaturiscono precisamente dalla volontà della Comunità di istituire una politica di approccio globale, offrono il quadro adeguato per dare, per una certa durata e con una dotazione finanziaria stabilita in precedenza, un orientamento settoriale alla cooperazione finanziaria e tecnica, che risponda agli obiettivi prioritari di sviluppo decisi dai singoli paesi beneficiari. La fase della programmazione costituisce a questo riguardo una fase essenziale. I terzi protocolli con i paesi del Maghreb e del Mashrak, nonché con Malta e Cipro, introducono del resto un notevole miglioramento rispetto ai protocolli precedenti; essi sono molto più precisi per quanto concerne gli obiettivi specifici della cooperazione, definiscono la natura dei progetti o delle azioni che possono essere finanziate ed esigono che venga predisposto un programma indicativo che impegni le due parti.

3.25. L'assenza di una programmazione pluriennale fino alla fine del 1990 nell'ambito dell'aiuto finanziario e tecnico ai PVSALA, nonché la pressione artificiale del ritmo annuale e di bilancio, sono riconosciute dalla Commissione come un'importante debolezza; una programmazione pluriennale dovrebbe essere introdotta a partire dal 1991, al fine di una migliore utilizzazione dei mezzi finanziari.

3.26. Benché, in linea di principio, i protocolli offrano la possibilità di un'utilizzazione più efficiente ed efficace rispetto ad un sistema privo di programmazione, in pratica si osservano talune manchevolezze.

3.27. Anzitutto, i protocolli costituiscono una tappa addizionale rispetto al dispositivo che disciplina l'aiuto finanziario e tecnico ai PVSALA. Le lungaggini inerenti al processo di negoziazione e stipulazione dei protocolli (che offrono un quadro giuridico per soli 5 anni), su cui incidono talvolta elementi non direttamente connessi alla cooperazione finanziaria e tecnica (vedi i paragrafi 3.1 - 3.5), hanno l'effetto di rinviare l'attuazione e addirittura di causare una rottura nella continuità della cooperazione finanziaria e tecnica (vedi il paragrafo 3.7).

3.28. I protocolli implicano inoltre una concentrazione dei lavori di identificazione, di studio e di elaborazione dei progetti all'inizio del periodo di applicazione; ciò comporta tanto per la Commissione quanto per i paesi beneficiari un notevole volume di lavoro che deve essere svolto in tempi molto brevi. La Corte si chiede se alcune debolezze da essa identificate nella qualità dei progetti e delle azioni finanziate non siano il frutto di una preparazione troppo frettolosa.

3.29. Fissando una dotazione finanziaria ben precisa, disponibile per un determinato periodo, i protocolli provocano nei paesi interessati la concorrenza tra i potenziali beneficiari. Ne può risultare l'adozione di progetti mal concepiti o non sufficientemente definiti, che hanno in parte o essenzialmente lo scopo di riservare agli organismi che li presentano una parte della dotazione finanziaria messa a disposizione dalla Comunità. L'aiuto finanziario e tecnico ai PVSALA non presenta questo rischio. Benché anche in questo caso occorra operare delle scelte tra i progetti tenuto conto del volume limitato dell'aiuto comunitario, i loro effetti sono più diffusi, visto che non esiste quella doppia limitazione di una dotazione finanziaria esattamente stabilita, da non superare, legata ad un periodo d'applicazione pluriennale.

3.30. Un inconveniente del sistema dei protocolli è l'impatto sull'esecuzione del bilancio di fattori i quali, benché estranei alla cooperazione finanziaria e tecnica, ne impediscono il normale svolgimento. Per ragioni politiche, l'attuazione dei protocolli con la Turchia, la Siria e il Libano è bloccata. In nessuno di questi casi la Comunità rimette in causa i suoi impegni nei confronti di questi paesi beneficiari; l'attuazione della cooperazione finanziaria e tecnica è semplicemente rimandata fino a quando le circostanze la renderanno nuovamente possibile. Nei casi specifici del Libano e della Siria, le dotazioni finanziarie concesse o previste a titolo dei terzi protocolli si accumuleranno a quelle che saranno concesse, normalmente alla fine del 1991, nel quadro della quarta serie di protocolli, e questo non migliorerà certamente il ritmo dell'esecuzione di bilancio. Nel caso dell'aiuto finanziario e tecnico ai PVSALA, la Commissione può decidere, in circostanze di questo tipo, di non contrarre nuovi impegni, ossia di non adottare più altre decisioni di finanziamento.

3.31. Riassumendo, allo stato attuale e soprattutto a causa delle disposizioni relative all'utilizzazione della rimanenza (vedi i paragrafi 3.13 - 3.15), la dotazione finanziaria prevista nel protocollo resta al paese beneficiario; le lungaggini nell'esecuzione non la rimettono in causa. L'aiuto finanziario e tecnico ai PVSALA consente invece di modulare il volume e il ritmo della cooperazione in funzione della capacità di assorbimento di ciascun paese; la Commissione dispone della possibilità di non finanziare progetti nuovi quando essa constata l'esistenza di difficoltà o di ritardi nell'utilizzazione dell'aiuto già messo a disposizione del paese in oggetto.

4. I sistemi di gestione

I sistemi contabili

Presentazione dei sistemi

4.1. La Commissione dispone di due strumenti:

a)della contabilità di bilancio, affinché essa possa eseguire correttamente il bilancio; tale contabilità dà per un dato esercizio e fino a concorrenza del singolo impegno contabile, un elenco dei pagamenti effettuati nonché la situazione degli impegni ancora da liquidare all'inizio e alla fine dell'esercizio. Il conto di gestione riprende questa informazione;

b)di una contabilità ausiliaria, denominata FINPICS (Project Information and Control System), che vuole soddisfare i bisogni specifici dei responsabili della gestione in materia di sorveglianza dei progetti e di esecuzione dei protocolli finanziari(8)

. Si tratta di una base di dati che ricostruisce in ordine cronologico i pagamenti effettuati per ogni impegno contabile.

Sorveglianza dell'esecuzione dei protocolli

4.2. Né la contabilità di bilancio né il sistema FINPICS consentono allo stato attuale di conoscere direttamente e con continuità, per ogni protocollo finanziario, la ripartizione degli importi impegnati e degli importi pagati secondo la natura degli strumenti finanziari. Queste osservazioni valgono anche per l'analisi settoriale delle operazioni finanziate, che la BEI effettua del resto per quel che la concerne soprattutto sui prestiti a condizioni speciali che essa gestisce con ampio mandato (vedi l'allegato 2, paragrafo 23). La Commissione dovrebbe in ogni caso considerare fin dai prossimi protocolli di dotarsi dei mezzi necessari per poter disporre senza difficoltà delle informazioni di questo tipo.

4.3. La contabilità di bilancio non è adattata in modo da consentire di conoscere in qualsiasi momento e direttamente lo stato di esecuzione finanziaria dei protocolli. Alcune entrate, dei rimborsi effettuati dalla BEI a seguito di un approvvigionamento eccessivo da parte della Commissione (al versamento dei bonifici d'interessi o allo sblocco di una quota di prestito a condizioni speciali), non vengono riutilizzate per il progetto in questione, diventando delle entrate varie. La Commissione è obbligata in seguito ad effettuare degli impegni supplementari su stanziamenti nuovi per poter mettere a disposizione della BEI tutto l'importo concordato del mutuo o dei bonifici d'interessi. Nella contabilità di bilancio figurano allora degli importi impegnati e pagati superiori all'importo dell'aiuto stabilito ed effettivamente versato. Come emerge dalla tabella 4, l'importo totale impegnato per un protocollo finanziario quale esso figura nella contabilità di bilancio supera allora l'importo complessivo della sua dotazione finanziaria (primi protocolli con Malta e la Giordania, primi e secondi protocolli con la Siria).

4.4. Il sistema FINPICS a sua volta è elaborato e aggiornato in modo non corretto, nel senso che esso non descrive l'insieme delle operazioni contabili; esso non comprende una serie di impegni costituiti nel 1979 e non considera le eventuali entrate, riutilizzate o no.

4.5. Diventa pertanto difficile chiudere i protocolli finanziari, se la Commissione non può seguire le imputazioni e ignora le rimanenze da utilizzare. Aggiornare il sistema FINPICS non implica delle modifiche insormontabili; occorre anzitutto integrarvi gli impegni lasciati fuori e le entrate riscosse. La Commissione disporrebbe allora di un sistema che le consentirebbe di conoscere con certezza e facilità l'esecuzione finanziaria di un protocollo.

Tabella 4 - Stato di utilizzazione degli stanziamenti di bilancio relativi ai protocolli e di liquidazione degli impegni costituiti Situazione al 31.12.1989

Paese o zona geografica Protocollo Stanziamenti di bilancio Situazione degli impegni Situazione dei pagamenti

Impegni costituiti Stanzia- menti non utilizzati 3 - 4 Utilizza- zione degli stanzia- menti 4 / 3 Pagamenti eseguiti Stanzia- menti non utilizzati 3 - 7 Utilizza- zione degli stanzia- menti 7 / 3 Impegni non ancora liquidati 4 - 7 Liquida- zione degli impegni 7 / 4

(Mio ECU) (Mio ECU) (Mio ECU) (%) (Mio ECU) (Mio ECU) (%) (Mio ECU) (%)

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) (11)

TURCHIA 3o 220,0 220,0 0,0 100,0 217,5 2,5 98,9 2,5 98,9

Aiuto spec. 75,0 75,0 0,0 100,0 46,3 28,7 61,8 28,7 61,8

Totale 295,0 295,0 0,0 100,0 263,9 31,1 89,4 31,1 89,4

CIPRO 1o 10,0 10,0 0,0 99,6 10,0 0,0 99,6 0,0 100,0

2o 16,0 14,6 1,4 91,4 10,2 5,8 63,6 4,5 69,6

Totale 26,0 24,6 1,4 94,6 20,1 5,9 77,5 4,5 81,9

MALTA 1o 10,0 10,0 (0,0) 100,0 10,0 0,0 100,0 0,0 100,0

2o 13,5 13,5 0,0 100,0 0,8 12,7 5,9 12,7 5,9

3o 15,0 0,0 15,0 0,0 0,0 15,0 0,0 0,0

Totale 38,5 23,5 15,0 61,0 10,8 27,7 28,0 12,7 45,9

MEDITERRANEO SETTEN- TRIONALE Totale 359,5 343,1 16,4 95,4 294,8 64,7 82,0 48,3 85,9

ALGERIA 1o 44,0 38,2 5,8 86,8 23,1 20,9 52,5 15,1 60,5

2o 44,0 42,2 1,8 95,9 9,6 34,4 21,8 32,6 22,8

3o 56,0 27,4 28,6 48,9 0,4 55,6 0,7 27,0 1,4

Totale 144,0 107,7 36,3 74,8 33,1 110,9 23,0 74,7 30,7

MAROCCO 1o 74,0 74,0 0,0 100,0 73,2 0,8 98,9 0,8 99,0

2o 109,0 108,3 0,7 99,4 95,3 13,7 87,4 13,1 87,9

3o 173,0 122,3 50,7 70,7 0,0 173,0 0,0 122,3 0,0

Totale 356,0 304,6 51,4 85,6 168,5 187,5 47,3 136,1 55,3

TUNISIA 1o 54,0 53,7 0,3 99,4 53,1 0,9 98,4 0,5 99,0

2o 61,0 61,0 0,0 100,0 41,1 19,9 67,4 19,9 67,4

3o 93,0 59,7 33,4 64,1 13,2 79,8 14,2 46,5 22,1

Totale 208,0 174,3 33,7 83,8 107,4 100,6 51,6 66,9 61,6

MAGHREB 1o 172,0 165,8 6,2 96,4 149,4 22,6 86,9 16,4 90,1

2o 214,0 211,5 2,5 98,8 146,0 68,0 68,2 65,6 69,0

3o 322,0 209,3 112,7 65,0 13,6 308,4 4,2 195,8 6,5

Totale 708,0 586,7 121,3 82,9 309,0 399,0 43,6 277,7 52,7

EGITTO 1o 77,0 76,5 0,5 99,3 58,1 18,9 75,5 18,4 76,0

2o 126,0 122,7 3,3 97,4 54,2 71,8 43,0 68,5 44,2

3o 200,0 44,3 155,7 22,1 0,3 199,7 0,1 44,0 0,7

Totale 403,0 243,4 159,6 60,4 112,6 290,4 27,9 130,9 46,2

GIORDANIA 1o 22,0 22,3 (0,3) 101,4 21,8 0,2 99,1 0,5 97,7

2o 26,0 25,0 1,0 96,3 18,1 7,9 69,6 6,9 72,3

3o 37,0 17,4 19,6 47,0 2,1 34,9 5,6 15,3 11,9

Totale 85,0 64,7 20,3 76,1 42,0 43,0 49,4 22,8 64,8

LIBANO 1o 10,0 9,9 0,1 99,4 5,5 4,5 54,9 4,5 55,2

2o 16,0 16,0 0,0 100,0 1,6 14,4 10,1 14,4 10,1

3o 20,0 0,0 20,0 0,0 0,0 20,0 0,0 0,0

Totale 46,0 25,9 20,1 56,4 7,1 38,9 15,4 18,8 27,4

SIRIA 1o 26,0 26,0 (0,0) 100,0 20,2 5,8 77,9 5,8 77,8

2o 33,0 33,0 (0,0) 100,0 9,9 23,1 30,1 23,1 30,1

Totale 59,0 59,0 (0,0) 100,0 30,2 28,8 51,2 28,8 51,2

MASHRAK 1o 135,0 134,7 0,3 99,8 105,6 29,4 78,2 29,1 78,4

2o 201,0 196,7 4,3 97,9 83,8 117,2 41,7 112,9 42,6

3o 257,0 61,7 195,3 24,0 2,4 254,6 0,9 59,3 3,8

Totale 593,0 393,1 199,9 66,3 191,8 401,2 32,3 201,3 48,8

MEDITERRANEO MERIDIONALE 1o 307,0 300,5 6,5 97,9 255,0 52,0 83,1 45,5 84,9

2o 415,0 408,2 6,8 98,4 229,8 185,2 55,4 178,4 56,3

3o 579,0 271,0 308,0 46,8 15,9 563,1 2,8 255,1 5,9

Totale 1 301,0 979,8 321,2 75,3 500,8 800,2 38,5 479,0 51,1

MEDITERRANEO Totale 1 660,5 1 322,9 337,6 79,7 795,6 864,9 47,9 527,3 60,1

La differenza di 54 Mio ECU esistente tra la dotazione complessiva di bilancio totale indicata nella colonna 3 (1 660,5 Mio ECU) e l'importo che figura nella tabella 1 (1 714,5 Mio ECU) è dovuta al fatto che la presente tabella non riporta né il terzo protocollo con Cipro (18 Mio ECU), entrato in vigore nel 1990, né la riserva (36 Mio ECU) a titolo del terzo protocollo con la Siria, non ancora firmato al 31.12.1989. Le cifre tra parentesi della colonna 5 sono importi negativi in quanto l'importo degli impegni è superiore a quello della dotazione di bilancio. (0,0) significa che l'importo negativo è inferiore a 50 000 ECU.

Sorveglianza finanziaria dei progetti

4.6. La Commissione non dispone di un sistema d'informazione sullo stato reale dell'esecuzione finanziaria dei progetti.

4.7. La situazione dei pagamenti dà un'informazione insufficiente sotto diversi aspetti. In primo luogo, essa non tiene conto delle entrate (vedi il paragrafo 4.3); in occasione del controllo su documenti relativo ad alcuni progetti finanziati in Turchia, la Corte ha dovuto, ad esempio, dapprima ricostruire i pagamenti e le entrate per conoscere gli importi realmente versati ai beneficiari. Si registrano inoltre talora dei ritardi anomali nella contabilizzazione dei pagamenti locali effettuati a partire dal conto pagatore delegato; per alcuni progetti finanziati in Egitto, i ritardi vanno fino a due anni e concernono delle somme di centinaia di migliaia di ECU. I ritardi nel disimpegno degli stanziamenti inutilizzati, inoltre, non solo immobilizzano inutilmente degli stanziamenti, ma inducono a credere, talora per anni, che un progetto sia ancora in fase di esecuzione, benché esso sia di fatto ultimato. Questo fenomeno è stato constatato per alcuni progetti finanziati in Marocco, Egitto e Turchia. Una sana gestione finanziaria esigerebbe una rapida contabilizzazione dei pagamenti locali ed una rapida esecuzione dei disimpegni per gli stanziamenti inutilizzati.

4.8. Ogni progetto forma normalmente l'oggetto di un unico impegno contabile, ricoprendo spesso vari tipi di azioni (fornitura di attrezzature, assistenza tecnica, lavori di costruzione ecc.) che sono definite e il cui costo è stimato nella convenzione di finanziamento. Ognuna di queste azioni forma in seguito spesso l'oggetto di più contratti (lotti distinti, ricorso a più contraenti ecc.).

4.9. A differenza del sistema da essa sviluppato per la gestione dei FES, la Commissione non ha posto in essere un sistema che consenta di seguire, per azione e per contratto, lo stato degli impegni «secondari» contratti nei confronti di terzi (contratti firmati ecc.), nonché dei pagamenti effettuati. Un siffatto quadro sarebbe tuttavia indispensabile ad una buona gestione finanziaria, consentendo esso in particolare di individuare con tempestività le difficoltà specifiche d'esecuzione, quali un superamento dell'importo riservato ad una determinata azione o ancora le lungaggini e i blocchi relativi all'esecuzione di determinate azioni o contratti.

4.10. I responsabili della gestione più coscenziosi tengono, per proprio conto e in genere a mano, uno stato degli impegni secondari e dei pagamenti per contratto, più raramente per azione. Non solo questi dispositivi non sempre sono correttamente aggiornati, ma essi sono caratterizzati da un'estrema eterogeneità e soggetti ad errori od omissioni.

4.11. La Corte è del parere che la Commissione debba dare precedenza assoluta alla creazione di un sistema armonizzato che risponda ai bisogni descritti; la relativa informazione dovrebbe essere messa a disposizione di tutti i servizi responsabili dell'attuazione dei protocolli. La Commissione potrebbe a tal fine ispirarsi validamente al sistema informatizzato instaurato per le proprie necessità dalla sua delegazione in Marocco. Giova inoltre ricordare che la Commissione è in procinto di sviluppare per i FES un sistema analogo denominato «OLAS» (On-Line Accounting System). Questa necessità fondamentale per una sana gestione finanziaria non si limita alla cooperazione finanziaria con i paesi del Bacino mediterraneo: la cooperazione finanziaria con i PVSALA soffre delle stesse lacune.

Le azioni affidate alla BEI

4.12. La presente parte della relazione ha per oggetto più specificamente i prestiti a condizioni speciali gestiti sotto ampio mandato, per i quali alla BEI sono conferite le più ampie responsabilità. L'obiettivo della Corte è quello di esaminare se le attuali procedure e gli attuali sistemi consentano alla Commissione di gestire in modo adeguato le risorse di bilancio comunitarie.

La base giuridica dei mandati

4.13. La Corte ribadisce le riserve da essa formulate nella relazione annuale sull'esercizio finanziario 1982(9)

, ovvero che occorre chiedersi se la Commissione abbia i necessari poteri giuridici per affidare alla BEI, nel novembre 1978 (vedi l'allegato 2, paragrafo 19), la gestione di stanziamenti iscritti nel bilancio generale. Le convenzioni firmate non si basano infatti su un testo firmato dal Consiglio; i primi protocolli tacciono in merito alla ripartizione delle competenze tra la BEI e la Commissione; inoltre, manca un regolamento di applicazione che le definisca e la procedura «ad hoc» non è ancora stabilita (vedi l'allegato 2, paragrafi 14 - 17).

4.14. La convenzione firmata il 16 giugno 1987, volta a porre in atto i terzi protocolli con i paesi del Maghreb e del Mashrak, fa riferimento all'articolo 3 del regolamento (CEE) n. 3973/86. Si tratta del regolamento di applicazione dei secondi protocolli (vedi il paragrafo 3.22). Questo secondo mandato è pertanto conferito su una base giuridica inesatta. Lo stesso vale per l'estensione, nel novembre 1989, di questa convenzione, ai protocolli con Cipro e Malta.

Il ruolo della Commissione

4.15. Per quanto concerne i prestiti a condizioni speciali sotto ampio mandato e le operazioni di formazione di capitali a rischio, l'intera responsabilità dell'identificazione, dell'istruzione e della trattativa è conferita alla BEI, senza intervento od associazione diretta della Commissione. Naturalmente la Commissione è consultata in merito ai progetti di finanziamento, ma le sue prerogative sono di fatto molto limitate. La proposta di finanziamento ad essa sottoposta non contiene particolari sufficienti per consentire una valutazione del valore tecnico del progetto. Di conseguenza essa non può decidere con cognizione di causa la concessione di un finanziamento. La procedura «ad hoc» per la quale è necessario un voto unanime, lascia per quasi otto anni l'intero potere decisionale al Consiglio in un settore che attiene alla gestione. Il regolamento (CEE) n. 3973/86 conferisce a sua volta alla Commissione il potere di opporsi (articolo 11, paragrafo 2) ad una proposta di finanziamento della BEI con conseguente consultazione del Consiglio, quale autorità che ha la facoltà di adottare la decisione ultima; le prerogative della Commissione non ne risultano pertanto aumentate.

4.16. La situazione è particolarmente preoccupante, per quanto concerne i bonifici d'interessi. La procedura «ad hoc» ha gli effetti descritti al paragrafo 4.15. Il meccanismo decisionale applicato dal regolamento (CEE) n. 3973/86 (articolo 11, paragrafo 4) lascia la decisione finale al consiglio d'amministrazione della BEI, qualora manchi un parere favorevole del comitato dell'articolo 9. La Corte ha già criticato, nel suo parere n. 2/86(10)

sul progetto di regolamento finanziario di applicazione, che questo meccanismo, per quanto concerne gli stanziamenti iscritti nel bilancio generale, non consente all'autorità competente in materia di esecuzione del bilancio di mantenere la propria autorità.

4.17. Le proposte di regolamenti finanziari di applicazione presentati dalla Commissione al Consiglio nel 1977 e nel 1978 (vedi l'allegato 2, paragrafo 16), nonché il regolamento (CEE) n. 3973/86, esigono che la Commissione si accerti dell'esecuzione del mandato conferito alla BEI e pure delle condizioni alle quali le realizzazioni sono utilizzate dai beneficiari. Attualmente, le procedure e i sistemi in vigore non consentono alla Commissione di conformarsi a questi requisiti in modo soddisfacente.

4.18. Nei termini dei suoi mandati, la BEI non è tenuta a trasmettere alla Commissione i documenti che sarebbero necessari, in particolare le relazioni sullo stato di avanzamento dei lavori e le relazioni relative alle ispezioni effettuate. Fino al 1984, la Commissione non disponeva nemmeno dei contratti di finanziamento. La relazione annuale sottoposta dalla BEI alla Commissione si riduce ad un elenco di decisioni di finanziamento e a degli stati finanziari riepilogativi. I controlli e le visite in loco relativi ai progetti finanziati sono svolti esclusivamente da rappresentanti della stessa BEI.

4.19. Ne risulta, come constatato dalla Corte ad esempio in occasione di un controllo su documenti relativo a due progetti finanziati in Turchia per complessivi 160 Mio ECU nel quadro del terzo protocollo, una mancanza totale di informazioni nei fascicoli della Commissione sull'esecuzione e sui risultati dei progetti. Ora, i mandati della BEI limitano espressamente le responsabilità di quest'ultima «alla buona esecuzione del mandato, conformemente alla prassi bancaria». Gli obiettivi di sviluppo non sono menzionati e restano di esclusiva competenza della Commissione; questa dovrebbe pertanto ottenere di propria iniziativa o attraverso la BEI le informazioni che sono ad essa indispensabili a tal fine. Nella sua relazione speciale(11)

sulla gestione dei fondi comunitari destinati all'aiuto allo sviluppo da parte della BEI, la Corte ha già formulato alcune osservazioni sul carattere inadeguato dei fascicoli della Commissione concernenti i progetti finanziati con i FES o i protocolli, e gestiti dalla BEI. La Corte ha ribadito le sue osservazioni nella relazione annuale sull'esercizio finanziario 1985(12)

.

4.20. La Commissione non utilizza in maniera adeguata le informazioni finanziarie di cui essa dispone. In occasione del controllo della Corte, è stato ad esempio difficile valutare, per gli stessi due progetti finanziati in Turchia di cui al paragrafo 4.19, la situazione relativa alla liquidazione degli impegni contabili e all'utilizzazione dei prestiti a condizioni speciali, a causa della mancanza di uno stato dei pagamenti effettuati alla BEI e dei rimborsi di quest'ultima.

4.21. La Commissione non tenta di tenere uno stato cumulativo aggiornato dei versamenti parziali relativi ai mutui sulle risorse proprie della BEI che beneficiano di bonifici d'interessi. Ciò consentirebbe, tuttavia, di disimpegnare senza indugio gli stanziamenti rimasti inutilizzati per i bonifici di interessi, una volta che i mutui sono integralmente versati. Allo stato attuale, prima di agire, la Commissione attende che la BEI le comunichi che il suo mutuo è stato pagato; ciò può significare, come la Corte ha avuto modo di constatare per alcuni progetti finanziati in Marocco, che degli stanziamenti restano inutilmente impegnati per anni.

4.22. La Commissione non è dunque in grado di assumersi le sue responsabilità in materia di esecuzione del bilancio; le è impossibile sapere se l'utilizzazione dei fondi di bilancio destinati al finanziamento delle azioni gestite sotto mandato dalla BEI (vedi il paragrafo 4.12) sia conforme alla regolamentazione finanziaria e consenta di raggiungere gli obiettivi stabiliti.

4.23. La Commissione ha il dovere di stabilire di concerto con la BEI le modalità necessarie che le consentano di disporre di informazioni sufficienti sui progetti gestiti sotto ampio mandato da quest'ultima. Sull'esempio di quello che esige, ad esempio, la Commissione dalle banche di sviluppo che gestiscono a nome della Comunità degli aiuti nei PVSALA, dovrebbero esserle trasmesse almeno le informazioni seguenti:

a)una descrizione circostanziata del progetto con relativa valutazione tecnica ed economica;

b)le relazioni periodiche sullo stato di avanzamento del progetto;

c)le relazioni sulle missioni di controllo effettuate dalla BEI in loco;

d)le eventuali raccomandazioni di modifiche tecniche che la BEI rivolge ai responsabili del progetto.

Per quanto concerne i controlli e le visite in loco deve essere lasciata alla Commissione ogni possibilità di partecipare ai controlli e alle visite effettuate dalla BEI e, secondo modalità da definire con quest'ultima, di intraprenderli di propria iniziativa.

Le azioni gestite dalla Commissione

Il sistema di gestione dell'aiuto

4.24. La qualità delle informazioni disponibili nei fascicoli della Commissione e della sorveglianza dell'attuazione dei progetti da parte di quest'ultima è molto ineguale e in genere insufficiente.

4.25. I progetti finanziati a Malta e in Turchia si distinguono per la scarsità di informazioni sulla loro esecuzione; nulla consente di sapere se gli obiettivi di sviluppo sono o saranno raggiunti. La situazione è essenzialmente la stessa per quanto concerne i progetti finanziati in Egitto, sulla cui realizzazione la Commissione non esercita in generale un controllo sufficiente. Per i progetti agricoli, la situazione è migliorata recentemente a seguito di un cambio di personale presso la delegazione. La supervisione è pure insufficiente per i progetti finanziati in Algeria e la Commissione non è in grado di valutarne i risultati.

4.26. La situazione relativa ai progetti in Marocco dà adito a meno critiche. La Commissione dispone in generale delle informazioni relative all'esecuzione propriamente detta delle azioni finanziate dalla Comunità, ma queste informazioni sono incomplete nel senso che cessano quando è esaurito il contributo finanziario della Comunità. Non sempre, inoltre, esse coprono le azioni che vengono finanziate da parte marocchina; in linea generale, anche in questo caso è impossibile per la Commissione valutare l'efficacia dei progetti.

4.27. Le cause di una siffatta situazione sono diverse, tutte però traggono origine dal fatto che la Commissione non ha posto in atto un sistema di gestione adeguato dei progetti.

La ripartizione delle responsabilità

4.28. Le disposizioni in materia di ripartizione delle responsabilità tra i diversi servizi della Commissione (vedi l'allegato 2, paragrafo 31) non sono così precise come dovrebbero esserlo e non sempre vengono rispettate. Il sistema è vago e troppo complesso, l'estrema frammentazione dei compiti rende difficile evitare un indebolimento delle responsabilità. A titolo d'esempio, il progetto «Operazione di credito a favore dei piccoli agricoltori» (Marocco) non è seguito né dal responsabile geografico né dal responsabile tecnico, convinto che si tratti di un progetto gestito sotto mandato dalla BEI. Per il progetto «Miniere di lignite di Beypazari» (Turchia) la Commissione ha trasmesso nel novembre 1987 delle fatture alla BEI per il pagamento, pur trattandosi anche in quel caso di un progetto che non rientrava nel mandato conferito a quest'ultima. Né la DG I né la DG VIII si occupano del progetto «Prospezione relativa alla lignite» (Turchia), e un impegno di quasi 160 000 ECU resta ancora da liquidare da cinque anni, benché le spese a carico della Comunità siano state interamente pagate.

4.29. La Commissione dovrebbe assicurarsi che la ripartizione delle responsabilità tra i diversi servizi interessati sia chiara e rispettata.

Le istruzioni

4.30. Mancano istruzioni della Commissione sulla struttura e sul contenuto dei fascicoli relativi ai progetti o alle azioni finanziate, sulla natura, sulla periodicità e sulla forma del seguito da dare a tali progetti ed azioni e sull'informazione che i servizi centrali o le delegazioni devono produrre. Tutto è lasciato all'iniziativa individuale, per cui la qualità dei fascicoli e della supervisione risulta molto ineguale.

4.31. Le delegazioni elaborano solitamente delle relazioni annuali contenenti in particolare una scheda per ogni singolo progetto od azione. Spesso i commenti variano di poco da un anno all'altro, il che induce a dubitare del grado di sorveglianza che ne sta alla base. Quando essa prepara le sue missioni nei paesi in questioni, la Corte constata, per quanto la concerne, che siffatte relazioni sono di aiuto limitato.

4.32. I fascicoli dei responsabili geografici e tecnici sono spesso tenuti male o sono incompleti. È molto difficile servirsene per conoscere lo stato di avanzamento dei progetti o delle azioni, identificare le deficienze o le difficoltà particolari e valutare i risultati. Questo vale in particolare per i progetti e le azioni finanziati in Egitto e in Turchia che sono stati esaminati dalla Corte.

4.33. Uno sforzo tutto particolare deve essere volto a migliorare la qualità di questi fascicoli. Occorrerebbero degli orientamenti per armonizzarne l'organizzazione e la presentazione. Potrebbe essere considerata la possibilità di istituire un sistema di schede periodiche (ad esempio semestrali) per rilevare, ad esempio, in modo molto sintetico, lo stato di avanzamento del progetto, le debolezze e le difficoltà particolari incontrate, le azioni intraprese o prese in considerazione e i risultati raggiunti o dati per scontati, nonché lo stato di realizzazione degli obiettivi; a questo riguardo, il sistema delle relazioni semestrali e degli «indicatori» introdotto per i FES può essere interessante. Questo dovrebbe anche essere l'approccio da seguire per la relazione annuale delle delegazioni, cui bisogna riservare la necessaria attenzione, se si vuole che essa sia veramente utile.

I programmi di lavoro e le relazioni sull'esecuzione

4.34. La Commissione non sempre si sforza di far rispettare al beneficiario i suoi obblighi stabiliti nella convenzione di finanziamento, di presentare dei programmi di lavoro. Le è allora impossibile, come nel caso dei progetti «Miglioramento dell'alimentazione del bestiame» (Egitto) e «Miglioramento della produzione foraggiera» (Egitto) sapere se le attività finanziate rientrino veramente nel quadro dei progetti.

4.35. Alcune convenzioni di finanziamento non esigono che il beneficiario presenti alla Commissione delle relazioni sull'esecuzione. Un esempio sono i progetti finanziati fino al 1987 in Turchia nell'ambito dell'aiuto speciale e la maggior parte dei progetti finanziati a Malta. La Commissione ha solo dal 1987 una delegazione in Turchia, e a Malta essa manca tuttora. Ciò rende, per lo meno, malagevole un'azione di sorveglianza dei progetti.

4.36. L'obbligo esiste, invece, per i progetti finanziati nei paesi del Maghreb e del Mashrak, ma spesso il beneficiario non vi si attiene. La Corte ha avuto modo di constatarlo in relazione ad una serie di progetti esaminati in Egitto e in Marocco. In casi simili la Commissione resta insolitamente passiva. Emerge inoltre che, quando la Comunità finanzia un'azione di assistenza tecnica per un progetto, la Commissione e il beneficiario tendono a ritenere che le relazioni degli esperti sostituiscano quelle che il beneficiario deve produrre.

4.37. Le convenzioni di finanziamento sono molto vaghe in merito alla natura e alla portata dell'informazione che le relazioni sull'esecuzione devono contenere. La loro qualità è pertanto spesso insufficiente. Le relazioni si limitano molto spesso ad una semplice descrizione dei lavori realizzati grazie ai fondi comunitari e tacciono sulle azioni finanziate con fondi propri dal paese beneficiario. Esse costituiscono comunque raramente uno strumento di gestione adeguato.

4.38. La Commissione dovrebbe far rispettare al beneficiario gli impegni da esso assunti nel quadro della convenzione di finanziamento. Il documento dovrebbe del resto definire con molta maggiore precisione la natura e la portata delle informazioni contenute nei programmi di lavoro e nelle relazioni sull'esecuzione. L'informazione, tanto quella finanziaria quanto quella relativa alla realizzazione materiale, dovrebbe essere completa, coprire cioè tutte le azioni previste dal progetto e non soltanto quelle finanziate con fondi comunitari. Tali programmi e relazioni dovrebbero contenere inoltre una valutazione dello stato di avanzamento del progetto previsto o raggiunto, in termini di realizzazione degli obiettivi di sviluppo; tali obiettivi devono essere chiaramente definiti e quantificati nella convenzione di finanziamento. Inoltre, tenuto conto del tempo che passa tra il momento in cui un progetto è realizzato e quello in cui esso comincia a produrre degli effetti, i programmi e le relazioni dovrebbero essere presentati alla Commissione anche dopo l'erogazione completa dell'aiuto finanziario comunitario. La Commissione potrebbe disporre allora di un vero e proprio quadro per la gestione dei progetti, che offra un mezzo effettivo di controllo della loro esecuzione e di valutazione dei relativi risultati. Il beneficiario dovrebbe essere consapevole che la non osservanza dei suoi obblighi in questo campo potrebbe rimettere in causa l'aiuto finanziario della Comunità.

Le valutazioni

PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO : 391Y0926(06).14.39. Una valutazione sistematica dei progetti dovrebbe essere effettuata nel corso e al termine della loro esecuzione, allo scopo di valutare l'efficacia dell'aiuto comunitario, di valutare le dimensioni delle difficoltà incontrate, di apportare le necessarie misure correttive e di trarne gli insegnamenti per il futuro. Solo recentemente, per alcuni progetti finanziati nel quadro dei terzi protocolli con i paesi del Maghreb e del Mashrak, la Commissione comincia ad integrare in questo senso alcune disposizioni contenute nelle convenzioni di finanziamento.

I mezzi in termini di personale

4.40. A causa della lentezza nell'esecuzione dei progetti, spesso si succedono nei vari servizi interessati della Commissione diverse persone responsabili in materia di attuazione e sorveglianza. I problemi descritti significano che una parte delle informazioni va inevitabilmente persa con la persona che lascia il servizio; ogni responsabile tende infatti ad avere una conoscenza parziale del progetto che si limita alla fase da lui seguita. In caso di difficoltà è difficile accertare le rispettive responsabilità. A causa dei tempi, a volte di più mesi, necessari per sostituire una persona, la continuità del controllo non è assicurata. La mobilità del personale rende ancora più impellente la necessità di provvedere ad istruzioni e ad una supervisione adeguata dei responsabili dei fascicoli.

4.41. La cooperazione finanziaria e tecnica è solo uno degli aspetti contemplati dagli accordi firmati con i paesi terzi del Mediterraneo. Vi si aggiungono soprattutto le relazioni commerciali che rivestono del resto importanza anche maggiore per quanto concerne i paesi del Maghreb. La lentezza nell'esecuzione dei protocolli è causa inoltre di un accumulo dei progetti in corso di realizzazione. Di fronte a questo aumento del loro volume di lavoro, non è certo che i servizi responsabili della Commissione siano in grado di svolgere i loro compiti in condizioni adeguate. La prossima stipulazione della quarta serie di protocolli con i paesi del Maghreb e del Mashrak, prevista per la fine del 1991, aggraverà questa situazione.

Il ruolo delle delegazioni

4.42. Le delegazioni della Commissione nei paesi beneficiari sono chiamate a svolgere un ruolo importante nell'attuazione della cooperazione, in quanto spetta ad esse assicurare il contatto e un dialogo diretti con gli interlocutori locali. Le delegazioni non sono esenti dai difetti descritti, i cui effetti negativi sono accentuati dalla distanza geografica. Occorre sottolineare in particolare l'assenza di istruzioni della Commissione circa le responsabilità precise delle delegazioni, le forme del controllo da esse svolto, o ancora la natura e la periodicità delle informazioni che esse devono fornire.

4.43. In mancanza di un quadro di riferimento, la qualità della sorveglianza delle delegazioni sull'esecuzione dei progetti è molto ineguale e largamente dipendente dall'iniziativa e dalla coscienza professionale delle persone responsabili dei fascicoli. Un esempio molto chiaro al riguardo è l'Egitto, dove il controllo di progetti agricoli è stato scarso finché non è stato tenuto conto della necessità di un controllo più rigoroso (vedi il paragrafo 4.25). Nel quadro dello sforzo che dovrebbe essere compiuto per porre in essere un sistema di gestione dell'aiuto adeguato e al fine di garantire una buona complementarità dei suoi servizi centrali e delle delegazioni nonché di accrescere l'efficacia dei progetti, la Commissione dovrebbe fare particolare attenzione ad una definizione chiara delle responsabilità delle delegazioni in materia di esecuzione e sorveglianza dei progetti e ai mezzi per controllare la qualità delle loro attività.

5. L'attuazione e i risultati della cooperazione finanziaria e tecnica

Controlli svolti dalla Corte

5.1. Questa parte della relazione è basata in particolare sui risultati dei lavori di controllo compiuti dalla Corte nel periodo 1986-1990(13)

. Nella tabella 5 sono riportati i progetti e le azioni sottoposti al controllo della Corte nonché gli importi dell'aiuto ad essi concesso dalla Comunità. I progetti e le azioni suddetti rappresentano, in totale, una dotazione finanziaria di poco più di 500 Mio ECU, ossia il 55 % della dotazione di bilancio dei protocolli in questione.

5.2. Il carattere rappresentativo del campione di progetti e di azioni esaminati dalla Corte è in realtà più forte, poiché si dovrebbe prendere come riferimento non la dotazione finanziaria ma lo stato di esecuzione effettiva del bilancio al momento dei controlli.

Tabella 5 - Elenco dei progetti e delle azioni che hanno formato oggetto di un controllo in loco o su documenti da parte della Corte, dal 1986 al 1990

Terzo protocollo (Mio ECU) % della dotaz. globale Aiuto speciale (Mio ECU) % della dotaz. globale

TURCHIA

1. Complesso idroelettrico di Karakaya 85,0

2.Centrale termica di Elbistan 75,0

3.Miniere di lignite di Beypazari 22,0

4.Prospezione relativa alla lignite 8,0

160,0 72 30,0 40

Primo protocollo (Mio ECU) % della dotaz. globale Secondo protocollo (Mio ECU) % della dotaz. globale

MALTA

5. Programma di assistenza tecnica e di formazione 4,6

6.Porto della Valletta 5,0

9,6 96 - (1) -

ALGERIA

7.Creazione ed ampliamento di centri di formazione professionale 11,7

8.Sostegno al Ministero del Commercio 2,2

9.Formazione dei quadri del settore dei lavori pubblici 2,75

10.Formazione dei quadri dell'industria pesante 4,0

13,9 31 6,75 15

MAROCCO

11.Laboratorio nazionale per la produzione di vaccini veterinari 2,36

12.Base di dati lessicografici - Lexar 0,40

13.Sviluppo dello Haouz centrale 16,00

14.Istituto di tecnologia applicata - Formazione professionale 15,30 19,00

15.Diga di Aït Chouarit 42,00

16.Operazione di credito a favore dei piccoli agricoltori 26,56

17.Eliminazione delle bidonville di Sale 18,00

34,06 46 105,56 96

(1) All'epoca della missione della Corte, lo stato dell'esecuzione di bilancio non giustificava un controllo.

Primo protocollo (Mio ECU) % della dotaz. globale Secondo protocollo (Mio ECU) % della dotaz. globale

TUNISIA

18. Creazione di centri di formazione professionale 3,90

19.Azione di formazione a favore dell'Istituto di finanziamento e di sviluppo tunisino-algerino (IFID) 0,23

20.Programma di ricerche nel campo delle scienze marine 0,24

21.Operazione di credito agricolo - BNDA 18,07

22.Assistenza tecnica alla BNDA 0,67

23.Finanziamento di iniziative agricole e agro-industriali di piccole e medie dimensioni - prestiti globali 14,13

24.Finanziamento di 10 pescherecci - BNDA 3,02

25.Studio tecnico-economico relativo alla creazione di piantagioni di palme da datteri nella regione di Réjim-Maatoug 1,90

26.Assistenza tecnica all'IFID 0,27

27.Rafforzamento della capacità di ricerca. Direzione risorse idriche Ministero dell'Agricoltura 1,00

28.Inventario delle risorse terriere della Tunisia meridionale 0,40

29.Miglioramento della gestione dei perimetri irrigati 2,50

4,37 8 41,96 68

EGITTO

30.Cooperazione universitaria 2,85

31.Promozione degli investimenti 2,00

32.Agenzia egiziana di sviluppo dell'energia rinnovabile 7,70

33.Acque di scarico di Helwan 32,04 20,30

34.Ammasso agricolo a Daqahlia 6,00 4,00

35.Studi sulle risorse idriche del Sinai 2,08 3,00

36.Cooperazione universitaria nel campo delle scienze marine 3,00

37.Miglioramento dell'alimentazione del bestiame 2,40

38.Miglioramento della produzione foraggera 1,30

52,67 68 34,00 27

GIORDANIA

39.Credito agricolo per piccoli agricoltori - Agricultural Credit Corporation 3,70 1,66

40.Unità di produzione di piante della Jordan Valley Authority 0,95

41.Assistenza alla Royal Scientific Society 0,98

42.Assistenza alla Facoltà di scienze dell'Università di Yarmouk 2,50 2,50

43.Assistenza alla Facoltà di ingegneria e di tecnologia dell'Università della Giordania 6,68

14,81 67 4,16 16

Aiuto di bilancio complessivo concesso per i progetti/le azioni esaminati : 511,84 Mio ECU

Dotazione complessiva di bilancio dei protocolli in causa: 942,00 Mio ECU

Percentuale della dotazione di bilancio esaminata: 55 %

5.3. Ad eccezione della Turchia, i controlli non hanno potuto riguardare progetti finanziati in virtù dei terzi protocolli, la cui applicazione era allora appena all'inizio. La Corte non ha proceduto al controllo di progetti finanziati in Libano, a causa della situazione interna di tale paese; non sono stati espletati controlli nemmeno in Siria, dati i rapporti esistenti tra questo paese e la Comunità. La cooperazione finanziaria e tecnica con questi due paesi è del resto bloccata in vasta misura per le stesse ragioni. Come indicato nella sua relazione annuale sull'esercizio 1987(14)

, la Corte non ha potuto effettuare un controllo in loco a Cipro, a causa del rifiuto delle autorità cipriote che hanno addotto, a ragione l'opposizione della BEI.

5.4. L'analisi eseguita dalla Corte in questa parte della relazione riguarda i protocolli cui si riferiscono i progetti che hanno formato oggetto del controllo. I terzi protocolli, ad eccezione di quello relativo alla Turchia, non vengono quindi considerati. Le constatazioni e le osservazioni della Corte si riferiscono alla situazione dei progetti al momento dei controlli.

Esecuzione di bilancio

Osservazioni generali

5.5. La tabella 2 indica l'evoluzione, per paese e per zona geografica, delle dotazioni finanziarie costituite da risorse di bilancio stabilite dai protocolli nonché degli impegni effettuati e dei pagamenti eseguiti. Tali cifre sono illustrate dai grafici 4 - 18. La tabella 4 presenta lo stato di utilizzazione delle dotazioni finanziarie e della liquidazione degli impegni al 31 dicembre 1989.

5.6. Nel complesso, il ritmo dell'esecuzione di bilancio dei protocolli è lento. Al 31 dicembre 1989, gli impegni ammontano a circa 1 322,9 Mio ECU, ossia al 79,7 % della dotazione finanziaria totale; i pagamenti eseguiti ammontano a circa 795,6 Mio ECU, pari al 47,9 % della dotazione finanziaria complessiva e al 60,1 % degli impegni costi- tuiti.

5.7. Per i paesi del Mediterraneo settentrionale (Turchia, Cipro e Malta), la dotazione finanziaria è impegnata fino al 95,4 %, mentre la spesa ad essa relativa raggiunge l'82 %. Tuttavia, è opportuno ricordare il peso preponderante della Turchia, che rappresenta oltre l'80 % della dotazione per questa zona, alla quale gli aiuti in questione sono stati concessi circa dieci anni fa.

5.8. Le dotazioni finanziarie dei primi e dei secondi protocolli con i paesi del Maghreb e del Mashrak sono quasi integralmente impegnate, ad eccezione del primo protocollo con l'Algeria. I pagamenti eseguiti costituiscono l'83,1 % della dotazione finanziaria dei primi protocolli, e il 55,4 % della dotazione dei secondi. Per quanto riguarda i terzi protocolli, in vigore nel corso del 1988, e risultanti quindi, alla data considerata, circa a metà del loro periodo di applicazione, gli impegni rappresentano poco meno della metà (46,8 %) della dotazione finanziaria; occorre rivelare che il tasso di utilizzazione è tuttavia molto più elevato per i paesi del Maghreb (65 %) che non per quelli del Mashrak (24 %). I pagamenti cominciano appena ad essere eseguiti, raggiungendo soltanto il 2,8 % dell'importo delle dotazioni finanziarie e il 5,9 % di quello degli impegni costituiti.

5.9. Se si considera il grado di utilizzazione delle dotazioni finanziarie al termine del periodo di applicazione di ciascun protocollo scaduto (vedi la tabella 3), si constata che una parte considerevole della dotazione finanziaria non è stata ancora impegnata; per l'insieme dei paesi del Maghreb e del Mashrak, la rimanenza corrisponde ad oltre il 20 %, mentre oscilla tra il 30 % e quasi il 50 % nel caso dell'Algeria e dell'Egitto.

5.10. Alle stesse date, rimane da pagare il 70-80 % dell'importo delle dotazioni finanziarie, benché taluni paesi registrino un ritmo di pagamento più rapido, come Cipro, Malta (primo protocollo), il Marocco e la Giordania. Come risulta dalla tabella 2 e dai grafici 4 - 18, nel caso di questi paesi sono necessari da cinque ad otto anni per utilizzare la dotazione di un protocollo; per quanto riguarda gli altri paesi, in particolare l'Algeria, l'Egitto, il Libano e la Siria, il ritmo dei pagamenti è talmente lento che talvolta occorrono più di dieci anni. Le differenze riscontrate dipendono dalle situazioni specifiche di ciascun paese che sono lungi dall'essere identiche (vedi i paragrafi 5.12 - 5.19).

5.11. La garanzia globalizzata della Comunità ai mutui su risorse proprie della BEI concessi ai dieci paesi contemplati in questa relazione (vedi l'allegato 2, paragrafo 6) rappresenta, al 31 dicembre 1990, circa 789,7 Mio ECU, l'importo totale dei mutui consentiti. Dal 1988, è stato fatto ricorso, a più riprese, a questa garanzia per assolvere determinati obblighi al posto del Libano e della Siria. Al 31 dicembre 1990, l'importo totale dei pagamenti così eseguiti attraverso il bilancio generale ammontava a circa 21,6 Mio ECU; di questo totale, il Libano e la Siria hanno già rimborsato circa 8,3 Mio ECU.

Turchia

5.12. Il colpo di stato del settembre 1980 in Turchia ha indotto la Comunità a bloccare fino al 1986 una rimanenza di 29 Mio ECU disponibile a titolo dell'aiuto speciale (vedi la tabella 2 e il grafico 4). Tale situazione si ripercuote in alcuni casi anche sull'attuazione di taluni progetti approvati prima del congelamento dei rapporti; il progetto relativo alle miniere di lignite di Beypazari ha avuto inizio con due anni di ritardo, a causa del blocco di un progetto parallelo di assistenza tecnica e di formazione. A causa della questione dei diritti dell'uomo e del problema cipriota, il quarto protocollo, parafato nel giugno 1981, non è stato ancora trasmesso al Consiglio.

Malta

5.13. L'esecuzione relativamente rapida del primo protocollo con Malta (vedi la tabella 2 e il grafico 6) è dovuta al fatto che l'aiuto finanziario della Comunità è concesso ad azioni impegnate in misura molto larga, per non dire concluse. Si tratta di un rimborso di spese ritenute ammissibili che non richiede tempo per l'identificazione e l'istruzione. È notevole la differenza con il secondo protocollo: in questo caso, la dotazione è effettivamente impegnata, per l'intero importo, per un periodo di due anni, ma l'esecuzione dei pagamenti ha inizio, lentamente, solo nel 1989.

Algeria

5.14. La lentezza particolare che caratterizza l'applicazione del primo e del secondo protocollo con l'Algeria (vedi la tabella 2 e il grafico 8) è dovuta ad un contesto scarsamente favorevole. La relativa prosperità dell'Algeria all'inizio degli anni '80, la politica perseguita dal paese che si traduce in una certa chiusura nei confronti dell'esterno, un aiuto finanziario comunitario il cui importo è considerato minimo, conducono in questo periodo ad un certo disinteresse da parte delle autorità algerine nei confronti della cooperazione finanziaria e tecnica con la Comunità. Sorgono difficoltà nella definizione degli obiettivi di tale cooperazione e nell'individuazione dei progetti e delle azioni concreti da finanziare; per i primi due protocolli la programmazione richiede diversi anni. L'attuazione dei progetti incontra successivamente delle difficoltà a livello delle procedure amministrative; l'ordinatore nazionale si rivela debole e inefficace; il rifiuto da parte dello Stato algerino di modificare le proprie procedure per conformarsi alle procedure comunitarie relative alle gare d'appalto costituisce un altro ostacolo di rilievo.

Marocco

5.15. Nel caso del Marocco (vedi la tabella 2 e il grafico 9) la maggior rapidità di esecuzione è dovuta all'interesse per l'aiuto finanziario della Comunità, il quale è effettivamente più cospicuo. Gli organismi incaricati della realizzazione dei progetti sono in genere competenti ed efficenti. Il ritmo particolarmente elevato dei pagamenti relativi al secondo protocollo dipende comunque anche dalla natura particolare degli stessi; si tratta, talvolta, di versamenti di anticipi, oppure di un trasferimento finanziario, globale e rapido, avente come contropartita scritture contabili e non realizzazioni fisiche; talvolta, il contributo comunitario viene concesso anche per l'esecuzione di lavori già notevolmente avanzati.

Tunisia

5.16. Per quanto riguarda la cooperazione finanziaria e tecnica con la Tunisia, il ritmo di esecuzione è medio. Fino al 1985, l'applicazione del secondo protocollo registra un notevole ritardo (vedi la tabella 2 e il grafico 10), dovuto alla natura dei progetti e delle azioni finanziati (settore agricolo) nonché al cambiamento, alla fine del 1983, dell'ordinatore nazionale. In seguito, il ritmo subisce un'accelerazione.

Egitto

5.17. Nel caso dell'Egitto (vedi la tabella 2 e il grafico 12), i progetti vengono avviati con particolare ritardo a causa delle varie tappe che ne precedono la realizzazione. Si tratta dei tempi necessari per l'identificazione, la definizione precisa delle diverse componenti, l'istruzione e l'approvazione dei progetti, la firma della convenzione di finanziamento e la selezione dei contraenti dopo le procedure di gara. Spesso accade che i progetti possano avere inizio solo dopo un periodo di tre anni. La loro attuazione incontra quindi una serie di difficoltà, tra cui, non da sottovalutare, le lentezze burocratiche nazionali, l'inazione che pregiudica le possibilità di successo dei progetti e la capacità insufficiente, specie a livello di risorse finanziarie e umane, degli organismi incaricati dell'attuazione dei progetti e delle azioni.

Giordania

5.18. Per quanto riguarda la Giordania il ritmo di esecuzione può essere considerato soddisfacente (vedi la tabella 2 e il grafico 13). Il contesto generale è più favorevole, dal momento che la Giordania, nella prima metà degli anni '80, figura tra i paesi relativamente ricchi e la sua popolazione dispone di un livello di formazione e di qualificazione relativamente elevato. L'aiuto finanziario della Comunità è concentrato su un numero di progetti abbastanza limitato nel settore universitario, della formazione professionale e della produzione agricola.

Libano

5.19. L'applicazione dei protocolli stipulati con il Libano è bloccata a causa dello stato di conflitto vigente in questo paese (vedi la tabella 2 e il grafico 14). È il caso, in particolare, del secondo protocollo, il quale, nonostante la sua dotazione sia stata integralmente impegnata, non si traduce più, da diversi anni, in alcuna realizzazione sul posto, nonché del terzo protocollo, per il quale non è stato ancora effettuato alcun impegno.

Ideazione dei progetti

5.20. L'ideazione dei progetti riveste un'importanza fondamentale per una realizzazione soddisfacente e un'utilizzazione efficace dei fondi comunitari. I controlli della Corte hanno rilevato nell'ideazione dei progetti esaminati una serie di deficienze che hanno avuto effetti negativi sull'attuazione dei progetti.

L'ambiente e gli obiettivi dei progetti

5.21. La decisione adottata di finanziare un progetto o un'azione è talora criticabile perché ignora l'esistenza di condizioni ambientali sfavorevoli che fin dall'inizio pregiudicano seriamente il conseguimento degli obiettivi socio-economici.

5.22. In Egitto, taluni progetti di sviluppo agricolo, nel momento stesso in cui vengono lanciati, sono praticamente destinati a fallire a causa delle sovvenzioni concesse a determinati alimenti e della limitazione dei prezzi agricoli. Alcune azioni di volgarizzazione presuppongono l'esistenza di un tessuto cooperativo o di servizi di volgarizzazione che in realtà mancano o non sono operativi. L'utilizzazione ottimale di taluni investimenti non può essere garantita a causa delle quote di approvvigionamento per la materia prima.

5.23. In Marocco, la produzione e la commercializzazione di determinati prodotti veterinari vengono ostacolate da un sistema di fissazione dei prezzi che favorisce la distribuzione di prodotti importati, oltretutto più cari.

I partner locali

5.24. In Egitto, alcuni progetti agricoli, imperniati essenzialmente su azioni di sviluppo, di volgarizzazione e/o di distribuzione, sono affidati ad istituti di ricerca che non dispongono dei mezzi per attuarli.

5.25. In Tunisia, nel momento in cui vengono lanciate le operazioni di credito agricolo, l'organismo responsabile non possiede la struttura decentralizzata necessaria per porre in atto in modo rapido ed efficace il sistema di credito destinato a sviluppare la piccola e media impresa agricola.

5.26. In Algeria il problema si pone in termini più generali, dato che l'ordinatore nazionale non esercita le funzioni che è chiamato a svolgere (vedi il paragrafo 5.14). A causa degli effettivi limitati e scarsamente formati per eseguire tali compiti, l'organismo suddetto non è in grado di garantire una gestione corretta dei fondi per gli aiuti allo sviluppo. Esso non può né influenzare positivamente l'evoluzione dei fascicoli né fungere da arbitro tra le varie amministrazioni. Tale deficienza incide in particolare sulla gestione dei progetti.

I piani di finanziamento

5.27. Talvolta l'aiuto finanziario della Comunità viene concesso a progetti il cui piano di finanziamento non è chiaramente definito o, addirittura, quando non vi sono garanzie sufficienti che tutte le risorse necessarie possano essere ottenute.

5.28. In Turchia, il contributo della Comunità è concesso ad un progetto in corso per compensare una parte del deficit del piano di finanziamento dovuto ai ritardi di esecuzione; la proposta di finanziamento fa riferimento a contributi di altri finanziatori senza tuttavia indicarne l'importo.

5.29. In Marocco, la Commissione e la BEI cofinanziano un progetto in base alle rispettive valutazioni del costo previsto. Tali valutazioni differiscono di circa 21 Mio ECU e il finanziamento, del resto, è lungi dall'essere certo.

5.30. Le convenzioni di finanziamento, che dovrebbero costituire il documento di riferimento per l'attuazione e la valutazione dei risultati del progetto, dovrebbero essere redatte all'insegna di un rigore, di una precisione e di un realismo maggiori.

I calendari di esecuzione

5.31. Le convenzioni di finanziamento si limitano in generale a menzionare, senza molti particolari, una durata globale e una data limite per l'esecuzione. I progetti comprendono spesso diversi tipi di azioni (fornitura di attrezzatura, assistenza tecnica, lavori di costruzione, ecc.); tuttavia, non esiste una programmazione dei calendari delle varie azioni necessaria per un coordinamento efficace delle stesse.

5.32. Nella maggior parte dei casi i calendari sono irrealistici e di conseguenza vengono raramente rispettati. Essi presuppongono l'esistenza di condizioni di esecuzione ideali, tutt'altro che frequenti in paesi come quelli in cui i progetti sono finanziati; le difficoltà (complessità delle procedure, carenze delle amministrazioni, insufficienza dei mezzi umani e finanziari, ecc.), sono tuttavia ampiamente note specie alla Commissione. Questi fattori dovrebbero essere presi in considerazione al momento della definizione dei progetti; in caso contrario, viene rimessa in causa la validità dei piani di finanziamento, ogni gestione di previsione risulta difficile (pianificazione delle attività, previsione dei bilanci, ecc.) e ci si priva di un riferimento attendibile per poter valutare correttamente le difficoltà incontrate, le azioni correttive da eseguire, i progressi compiuti o i risultati ottenuti. La necessità di definire un calendario realistico e vincolante è sottolineata dalle disposizioni introdotte dal regolamento (CECA, CEE, Euratom) n. 2049/88 del Consiglio, del 24 giugno 1988(15)

, riguardo alla data limite di esecuzione degli obblighi giuridici contratti.

I fondi comunitari impegnati

5.33. I fondi comunitari vengono talvolta impegnati in proporzioni che, specie per la Commissione, sono palesemente superiori alle esigenze dei progetti in causa. Simili procedure finiscono con l'immobilizzare inutilmente, e talvolta per lunghi anni, l'aiuto comunitario.

5.34. In Marocco, circa 4,3 Mio ECU sono impegnati inutilmente a titolo di un progetto, dato che la Commissione non tiene conto dell'indebolimento della divisa marocchina e della decisione delle autorità del Marocco di prendere a carico alcuni lavori il cui finanziamento era inizialmente previsto a carico della Comunità. In un altro caso, il contributo comunitario viene concesso in base a stime finanziarie eccessivamente pessimiste, che consentono tuttavia di trasferire a favore del progetto tutti i 24 Mio ECU destinati in origine ad un altro progetto. In realtà, il costo effettivo dell'operazione è inferiore alle previsioni di circa il 20 % e la Comunità, che dovrebbe coprire circa il 70 % del costo del progetto, lo finanzia quasi interamente.

5.35. Nel caso di un progetto in Egitto, la Commissione è perfettamente al corrente, nel momento in cui viene firmata la convenzione di finanziamento, che l'impegno supera di circa 1,3 Mio ECU il costo dei lavori: il contratto relativo ai lavori è già stato firmato diversi mesi prima.

La scelta della forma di aiuto

5.36. Per quanto riguarda una serie di progetti in Algeria, in Marocco, in Tunisia o a Malta, la Corte constata che il finanziamento è operato attraverso diversi, se non tutti gli strumenti previsti dai protocolli (sovvenzioni, prestiti concessi a condizioni speciali, prestiti della BEI su risorse proprie, bonifici d'interessi), senza che la scelta di una simile combinazione sia chiaramente motivata dalla natura, dalla durata dell'ammortamento o dalle prospettive di redditività degli investimenti previsti.

Esecuzione dei progetti

Ritardi

5.37. La maggior parte dei progetti registra notevoli ritardi, di diversi anni, sia prima dell'avviamento che nel corso dell'esecuzione. Per fare un esempio, senza che l'elenco risulti esauriente, si può citare il caso della centrale termica di Elbistan (Turchia) che doveva entrare in funzione nel 1983 e per la quale si è dovuta attendere la fine del 1989, ossia nove anni dopo la concessione del finanziamento, perché il prestito a condizioni speciali fosse interamente sborsato. In Marocco, sono necessari due anni dopo la conclusione dei lavori, perché gli impianti del laboratorio nazionale che produce vaccini ad uso veterinario comincino ad essere utilizzati. Se le dighe di Aït Chouarit e di Sidi Driss, nonché il canale di Rocade (Marocco) vengono realizzati entro i termini stabiliti, l'obiettivo dei progetti in materia di sviluppo idroagricolo verrà conseguito, nella migliore delle ipotesi, con dieci anni di ritardo. I lavori della prima fase del progetto per le acque di scarico di Helwan (Egitto) hanno inizio alla fine del 1986, due anni dopo la data in cui avrebbero dovuto, in linea di massima, essere ultimati; i lavori della seconda fase, il cui avviamento era previsto alla fine del 1989, registrano già, nella migliore delle ipotesi, un anno di ritardo. Le attività di promozione e di volgarizzazione del progetto di miglioramento dell'alimentazione del bestiame (Egitto) erano state appena impegnate, quando l'assistenza tecnica ha abbandonato il progetto. Il progetto «Operazione di credito agricolo-BNDA» (Tunisia) doveva essere ultimato alla fine del 1988; a tale data, era stato utilizzato meno del 50 % dell'aiuto. Gravi ritardi influiscono sull'avviamento del progetto «Miglioramento della gestione dei perimetri irrigati» (Tunisia). Per ultimare il progetto «Creazione ed estensione di centri di formazione professionale »(Algeria), per il quale è prevista una durata di quattro anni, sono necessari circa dieci anni.

5.38. È evidente che condizioni inaspettate, difficilmente prevedibili, possono influire sull'attuazione dei progetti. Tuttavia, nella maggior parte dei casi, all'origine dei ritardi vi sono sempre le stesse cause, ormai note, tra cui la lentezza delle procedure, l'inadeguatezza delle strutture amministrative, la mancanza di coordinamento o anche l'insufficienza delle risorse umane e finanziarie locali. È di questa situazione, poco propizia ad una esecuzione senza ostacoli dei progetti, che bisogna tener conto nella fase di ideazione.

Modifica sostanziale dei progetti

5.39. Non di rado accade che, nel corso dell'esecuzione, siano apportate modifiche importanti al contenuto, o addirittura all'orientamento dei progetti, senza che sia stato prima eseguito un esame adeguato per dimostrarne la necessità e la fondatezza, tenuto conto dell'ambiente, dei mezzi o degli obiettivi. Talvolta queste modifiche sono dovute unicamente ad un'iniziativa dell'organismo che attua il progetto, senza che la Commissione ne sia informata o consultata.

5.40. In Turchia, poco dopo l'avviamento di un progetto, il partner turco raddoppia l'obiettivo di produzione da conseguire; il volume degli investimenti necessari ne risulta praticamente triplicato, e benché inizialmente la Commissione dovesse essere l'unico finanziatore, viene fatto ricorso ad altre fonti di finanziamento. I fascicoli della Commissione non contengono informazioni sulle circostanze che hanno condotto ad una simile modifica.

5.41. In Egitto, ad un progetto per la costruzione di strutture di magazzinaggio, vengono continuamente apportate modifiche rilevanti con il consenso della delegazione, ma senza l'approvazione della Commissione. La mancanza di chiarezza è tale che, nel predisporre il finanziamento di una seconda fase, il servizio responsabile della Commissione deve raccogliere informazioni riguardo alla natura delle realizzazioni operate nella prima fase. La situazione non migliora nella seconda fase, dato che la Corte e la delegazione hanno constatato nel corso delle rispettive visite che il beneficiario utilizza i fondi comunitari come ritiene opportuno, senza considerare la convenzione di finanziamento. Nell'ambito di un progetto di sviluppo e di volgarizzazione nel settore della produzione foraggera, in mancanza di risultati di lavori di ricerca attendibili, viene dato avvio ad un programma di sperimentazione senza che il progetto sia stato dapprima ridefinito.

5.42. In Tunisia, un progetto di finanziamento di dieci pescherecci viene definito in funzione di una pesca orientata verso l'industrializzazione. Dopo la concessione del prestito a condizioni speciali (mandato ampio), viene comunicato alla BEI che le caratteristiche dei pescherecci si discosteranno da quelle stabilite nello studio preliminare. Tale modifica non viene rimessa in causa, mentre, proprio per questo motivo, l'aiuto comunitario viene destinato al potenziamento della pesca tradizionale ed il progetto, a medio o a lungo termine, rischia di ledere gli interessi di sviluppo della Tunisia.

5.43. Per quanto riguarda un programma di formazione di quadri nel settore dei lavori pubblici in Algeria, la convenzione di finanziamento, firmata più di due anni dopo la decisione della Commissione, si discosta sensibilmente dal progetto iniziale. Non si tratta più infatti di riciclare dei quadri medi, bensì di preparare dei formatori in istituti tecnici. In questa nuova ottica, le azioni da compiere, sia sotto forma di borse di formazione che di assistenza tecnica, sono riviste a fondo.

L'assistenza tecnica

5.44. La qualità delle prestazioni fornite dall'assistenza tecnica finanziata dalla Comunità può subire l'influenza di diversi fattori, come la qualità stessa degli esperti, la mancanza di coordinamento tra l'assistenza tecnica e le altre componenti del progetto, o i rapporti di lavoro, talvolta difficili, tra gli esperti e i responsabili a livello locale.

5.45. In Egitto, la qualità degli esperti può essere rimessa in causa nella prima fase di uno studio sulle risorse idriche del Sinai, da cui risulta una mancanza generale di informazione e di documentazione sui lavori svolti e sui relativi risultati.

5.46. In Tunisia, un progetto di miglioramento della gestione di perimetri irrigati registra frequenti cambiamenti di esperti le cui prestazioni, specie per quanto riguarda le relazioni, sono del resto di scarsa qualità.

5.47. Per diversi progetti in Algeria e in Egitto, il ricorso all'assistenza tecnica avviene in modo prematuro, considerato lo stato di avanzamento delle altre componenti dei progetti (lavori di costruzione, acquisto di materiali), e il beneficio che ne traggono i progetti ne risulta ridotto in proporzione.

5.48. Nel caso di un progetto per il miglioramento della produzione foraggera in Egitto, i rapporti tra gli esperti e i loro interlocutori locali risentono di una divergenza di opinioni riguardo all'orientamento stesso del progetto e della mancanza di coordinamento. Quanto ad un progetto di cooperazione universitaria, i rapporti interpersonali non sono buoni, e il disaccordo è totale per quanto riguarda la concezione e il modo di eseguire i lavori; ciò comporta le dimissioni del responsabile britannico del progetto, senza per questo risolvere i problemi.

Gli impegni dei beneficiari

5.49. Accade di frequente che il beneficiario non rispetti, se non con notevole ritardo, gli impegni sottoscritti nelle convenzioni di finanziamento. Ciò avviene sia per quanto riguarda l'apporto del proprio contributo finanziario, che la messa a disposizione dei terreni, degli impianti o del personale necessario, l'instaurazione delle strutture amministrative previste per l'esecuzione del progetto, oppure il rispetto delle procedure comunitarie per le opere d'appalto o la stipulazione dei contratti. Questa situazione provoca ritardi notevoli, pregiudica il conseguimento degli obiettivi e talvolta rimette in causa la concezione stessa del progetto.

5.50. Per quanto riguarda un progetto di riassorbimento di bidonville in Marocco, la realizzazione delle infrastrutture socio-amministrative, e in particolare delle infrastrutture mediche e scolastiche, registra un notevole ritardo; inoltre, è lecito dubitare dell'intenzione reale da parte marocchina di attuarle (vedi il paragrafo 5.65). L'aiuto comunitario concesso a un'operazione di credito a favore dei piccoli agricoltori doveva essere gestito separatamente, ma tali disposizioni non vengono osservate.

5.51. Un progetto di formazione professionale in Algeria ha risentito soprattutto dell'inosservanza delle procedure concordate in materia di gare d'appalto e stipulazione dei contratti, inducendo la Commissione, informata a cose fatte, a concedere diverse deroghe.

5.52. In Egitto, il beneficiario di un progetto di costruzione di impianti di stoccaggio decide in merito ai lavori da eseguire secondo la propria strategia, piuttosto che secondo la convenzione di finanziamento. Un altro progetto è ritardato a causa dell'incapacità della parte egiziana di mettere a disposizione nei tempi stabiliti il proprio contributo finanziario; la Commissione concede anche anticipi non rimborsati. L'impossibilità di disporre di un appezzamento desertico di alcuni ettari, in un paese di 750 000 km2, dove il 96 % della superficie è costituito da deserto, è una delle cause principali della mancata realizzazione di gran parte di un programma di ricerca per il miglioramento del suolo. Nonostante i continui solleciti da parte della delegazione, la struttura prevista, necessaria al funzionamento, alla manutenzione e alla gestione di un importante sistema di depurazione, non è stata ancora realizzata.

Le strutture amministrative

5.53. L'attuazione dei progetti risente inoltre dell'insufficienza di personale, inadeguato soprattutto dal punto di vista della qualificazione, scarsamente motivato o soggetto a frequenti trasferimenti. Spesso si osserva anche una mancanza di coordinamento tra i diversi interventi, sia locali che stranieri. Tali constatazioni possono essere fatte per un certo numero di progetti nel settore dello sviluppo agricolo, della formazione professionale o della ricerca in Algeria, Tunisia, Egitto e Giordania.

Efficacia dei progetti

Osservazioni generali

5.54. L'efficacia della cooperazione finanziaria e tecnica varia sensibilmente da un paese all'altro; pertanto, è opportuno procedere ad un'analisi separata per ciascuno di essi. In sostanza, l'impatto dei progetti finanziati in Giordania e in Tunisia è in genere soddisfacente. In Marocco, l'attuazione dei progetti non incontra ostacoli particolari e in alcuni casi rappresenta chiaramente un successo; in altri casi, rilevanti dal punto di vista finanziario, il conseguimento degli obiettivi risulta notevolmente ritardato, se non addirittura compromesso, dal fatto che le azioni non sono state eseguite da parte marocchina come previsto, o rischiano di non esserlo mai. Non vi sono dubbi sull'efficacia dei progetti finanziati a Malta; l'idea di cooperazione era tuttavia assente, dal momento che l'aiuto comunitario si è limitato a finanziare operazioni praticamente ultimate. L'attuazione dei progetti in Egitto è estremamente laboriosa, fondamentalmente a causa dell'inadeguatezza degli interlocutori locali; per quanto riguarda i risultati, spesso il fallimento è reale o comunque probabile. La cooperazione finanziaria e tecnica con l'Algeria ha risentito di un contesto particolarmente sfavorevole che ne ha ostacolato l'attuazione e che non consente, in questa fase, di ottenere dei risultati. Per quanto concerne la Turchia, un controllo su documenti presso la Commissione non consente, data la mancanza delle informazioni necessarie, di valutare l'efficacia dell'aiuto comunitario.

Turchia

5.55. L'insufficienza o la mancanza di informazioni nei fascicoli della Commissione non consente, in base ad un controllo su documenti, di valutare se i quattro progetti esaminati, che rappresentano un aiuto finanziario totale di 190 Mio ECU, ossia circa il 65 % della dotazione di bilancio globale del terzo protocollo e dell'aiuto speciale, abbiano conseguito l'obiettivo di contribuire all'aumento della produzione di energia elettrica. Nel caso di due progetti gestiti sotto ampio mandato dalla BEI, vale a dire il complesso idroelettrico di Karakaya e la centrale termica di Elbistan, non è nemmeno possibile sapere che cosa sia esattamente riuscito a finanziare l'aiuto di bilancio, per un totale di 160 Mio ECU. I due progetti gestiti dalla Commissione, le miniere di lignite di Beypazari e la prospezione relativa alla lignite, si sono limitati per quest'ultima alla fornitura di attrezzature mentre l'obiettivo di sviluppo di entrambi è stato ignorato.

Malta

5.56. In generale, i progetti inerenti al primo protocollo hanno risposto ad esigenze giustificate, sono stati attuati in modo soddisfacente e hanno prodotto gli effetti desiderati. Le azioni di assistenza tecnica e di formazione si sono rivelate generalmente di qualità elevata, con soddisfazione degli organismi maltesi. I lavori di modernizzazione del porto della Valletta si sono svolti senza complicazioni, e la redditività degli investimenti sembra assicurata. Tuttavia, non vi è stata alcuna cooperazione nell'applicazione di questo primo protocollo. Si tratta infatti di un aiuto finanziario puro e semplice ad azioni largamente impegnate, per non dire concluse.

Algeria

5.57. Una delle priorità stabilite per i due primi protocolli, dopo la riduzione del deficit alimentare, è la soddisfazione dei bisogni importanti in materia di formazione dei quadri e della manodopera qualificata necessari al conseguimento degli obiettivi di sviluppo economico e sociale; l'utilità dell'aiuto comunitario in questi settori è evidente. La sua esecuzione incontra tuttavia difficoltà notevoli. Il contesto generale si presenta, per lo meno fino a poco tempo fa, particolarmente sfavorevole e provoca nelle autorità algerine un disinteresse per l'aiuto comunitario (vedi il paragrafo 5.14). Il tasso modesto di esecuzione del bilancio ne è la prova (vedi la tabella 5). È difficile, in queste circostanze, aspettarsi risultati tangibili nella situazione attuale.

5.58. È stato necessario un decennio per ultimare il progetto di creazione ed estensione di centri di formazione professionale, della durata prevista di tre o quattro anni. Quanto alla parte realizzata all'epoca del controllo della Corte, è impossibile valutare l'impatto della spesa comunitaria; in ogni caso, è dubbio che sia stato conseguito l'obiettivo in materia di creazione di posti di formazione per i diversi settori dell'edilizia e dell'industria. Non vi è proporzione tra le risorse umane impiegate per questo progetto, le difficoltà da esso incontrate e le relative conseguenze.

5.59. Il progetto di sostegno al Ministero del commercio, avviato nel 1987 e destinato a dispensare azioni di formazione che consentano di aumentare la capacità esportatrice delle imprese algerine, non può essere eseguito dato che la stessa parte algerina e la Commissione non sono in grado di definire la natura dell'aiuto che la Comunità deve apportare; le modifiche intervenute nel panorama economico algerino impongono infatti di rivedere le conclusioni dello studio sulle quali è basato il progetto; le autorità algerine non sono però in grado di formulare una richiesta precisa.

5.60. Nonostante un lungo tempo d'istruzione (tre anni e mezzo), la convenzione di finanziamento del progetto per la formazione dei quadri del settore dei lavori pubblici non contiene gli elementi necessari alla sua realizzazione; in particolare, non contiene indicazioni sul calendario di esecuzione delle diverse azioni e non definisce la natura dell'assistenza tecnica prevista. Alcuni studenti algerini seguono, o hanno già seguito, programmi di formazione nella Comunità, mentre non esistono elementi che consentano di accertare che le borse