COMUNICAZIONE INTERPRETATIVA DELLA COMMISSIONE

Libera prestazione dei servizi e interesse generale nel settore delle assicurazioni

(2000/C 43/03)

Le terze direttive 92/49/CEE e 92/96/CEE(1) del Consiglio hanno completato l'istituzione del mercato unico nel settore delle assicurazioni, introducendo un regime di autorizzazione unica e di vigilanza finanziaria esclusiva sull'impresa di assicurazione da parte dello Stato membro in cui questa ha la sua sede sociale (Stato membro d'origine). L'autorizzazione rilasciata dallo Stato membro d'origine consente all'impresa di assicurazione di esercitare le proprie attività assicurative ovunque nella Comunità europea, sia in regime di libero stabilimento, vale a dire aprendo agenzie o succursali in tutti gli Stati membri, sia in regime di libera prestazione di servizi. Nell'esercitare le proprie attività in un altro Stato membro, l'impresa di assicurazione deve rispettare le condizioni alle quali, per ragioni di interesse generale, tali attività devono essere esercitate nello Stato membro ospitante. In virtù del regime istituito dalle direttive, la vigilanza finanziaria sulle attività esercitate dall'impresa di assicurazione, comprese quelle esercitate in regime di stabilimento o di libera prestazione di servizi, è sempre di competenza esclusiva dello Stato membro d'origine dell'impresa di assicurazione considerata.

Dialogando con numerosi operatori economici, la Commissione ha potuto rendersi conto che permangono ancora incertezze sull'interpretazione del campo di applicazione delle norme del trattato e delle disposizioni delle direttive sulle assicurazioni, in particolare per quanto riguarda concetti fondamentali come la libera prestazione dei servizi e l'interesse generale. In numerosi casi, queste divergenze si traducono nell'applicazione da parte delle autorità di vigilanza di misure o sanzioni nei confronti delle imprese di assicurazione che intendono esercitare la propria attività nel mercato interno, ovvero nell'imposizione di obblighi o condizioni per l'esercizio di tale attività sul loro territorio. Le imprese di assicurazione si trovano di fronte ad una grande mancanza di chiarezza, e quindi ad un'incertezza del diritto, per quanto riguarda sia il regime applicabile alla loro attività nei vari Stati membri, sia il contenuto dei prodotti che intendono offrire. Tali divergenze nuocciono gravemente alla piena efficacia dei meccanismi istituiti dalle terze direttive e sono quindi tali da dissuadere talune imprese di assicurazione dal valersi delle libertà instaurate dal trattato, di cui le terze direttive devono appunto agevolare l'esercizio, e ostacolano pertanto la libera circolazione dei servizi di assicurazione nell'Unione. Queste divergenze impediscono inoltre agli assicurati di avere accesso alle imprese di assicurazione della Comunità europea ed alla gamma completa di prodotti assicurativi esistenti nel mercato interno per scegliere quello più adeguato alle proprie esigenze in termini di copertura e di prezzo.

Nella sua comunicazione al Consiglio del 28 ottobre 1998(2) sui servizi finanziari, elaborata dietro richiesta del Consiglio europeo di Cardiff del giugno 1998, la Commissione ha individuato le divergenze interpretative delle disposizioni comunitarie e l'incertezza del diritto che esse comportano come uno dei fattori che impediscono un adeguato funzionamento del mercato unico dei servizi finanziari. Il Consiglio europeo di Colonia del 4 giugno 1999 ha espresso il proprio sostegno al Piano d'azione(3) presentato dalla Commissione a seguito delle discussioni svoltesi in seno al gruppo di rappresentanti personali dei ministri delle Finanze, presieduto dalla Commissione, avallando anche le proposte e le priorità indicate. In tale Piano d'azione l'adozione di una comunicazione interpretativa della Commissione sulla libera prestazione dei servizi e l'interesse generale nel settore delle assicurazioni è segnalata come obiettivo prioritario per contribuire all'effettivo funzionamento del mercato interno.

La presente comunicazione interpretativa rappresenta il contributo della Commissione alla riflessione da essa svolta in merito alle questioni inerenti alla libera prestazione dei servizi (Prima parte) e all'interesse generale (Seconda parte) nel settore delle assicurazioni, alla luce specialmente delle terze direttive 92/49/CEE e 92/96/CEE del Consiglio sulle assicurazioni.

Hanno partecipato a tale riflessione gli Stati membri, (in particolare in seno al Comitato delle assicurazioni ed al Gruppo tecnico d'interpretazione per l'applicazione delle direttive sulle assicurazioni), gli operatori privati, il Parlamento europeo e il Comitato economico e sociale.

Prima dell'adozione del Piano d'azione, la Commissione ha pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee un progetto di comunicazione(4) che ha segnato l'avvio di un'ampia consultazione. In seguito a tale pubblicazione la Commissione ha ricevuto numerosi contributi da parte di tutti gli ambienti interessati (Stati membri, associazioni di assicuratori e di intermediari, imprese di assicurazione, organizzazioni dei consumatori, studi legali, ecc.). Essa ha inoltre organizzato audizioni delle parti interessate.

La Commissione ritiene auspicabile richiamare e sistematizzare i principi che disciplinano il diritto di stabilimento e la libera prestazione di servizi, quali sono stati enucleati dalla Corte di giustizia, e riflettere sulla loro applicazione alle terze direttive sulle assicurazioni(5). Tale interpretazione si basa sulle disposizioni del trattato, sui testi delle direttive comunitarie in materia di assicurazione e sulla giurisprudenza della Corte di giustizia, che ha elaborato numerosi principi essenziali per il rispetto delle libertà di stabilimento e di prestazione di servizi(6).

Con la pubblicazione della presente comunicazione interpretativa, la Commissione persegue un obiettivo di trasparenza e di chiarificazione delle norme comunitarie che è suo compito far rispettare. In tal modo, la Commissione offre a tutte le parti interessate, amministrazioni nazionali, operatori economici e consumatori, uno strumento di riferimento che precisa l'opinione della Commissione in merito al quadro giuridico nel cui ambito possono essere esercitate le attività assicurative.

Le interpretazioni e le riflessioni contenute nella presente comunicazione, che riguardano esclusivamente i problemi specifici del settore assicurativo(7), non hanno la pretesa di contemplare tutti i casi suscettibili di presentarsi nell'ambito del funzionamento del mercato interno delle assicurazioni, limitandosi a considerare soltanto i più frequenti o i più probabili.

É opportuno precisare fin d'ora che le interpretazioni contenute nella presente comunicazione non rappresentano necessariamene le interpretazioni, spesso molto divergenti, degli Stati membri e non potrebbero di per sé dar luogo ad alcun obbligo nuovo a loro carico.

Esse non pregiudicano del resto ulteriori interpretazioni della Commissione in merito ai principi di stabilimento e di libera prestazione di servizi alla luce dell'evoluzione delle tecnologie di telecomunicazione e della loro applicazione nelle attività assicurative. La politica della Comunità europea relativa alla società dell'informazione e al commercio elettronico elaborata a livello comunitario è finalizzata a promuovere lo sviluppo dei servizi della società dell'informazione e la loro circolazione tra gli Stati membri e, in particolare, il commercio elettronico(8). Lo sviluppo del commercio elettronico per lo svolgimento di attività assicurative e finanziarie dovrebbe assumere un'importanza maggiore e, a lungo termine, modificare i meccanismi di distribuzione dei prodotti assicurativi nella Comunità europea. L'attuale quadro normativo del mercato unico delle assicurazioni è fondato su meccanismi che non tengono conto dell'impiego di queste nuove tecnologie per l'esercizio delle attività assicurative nel mercato unico, e non è escluso che in futuro si rendano necessari in quest'ambito ulteriori lavori. A tale proposito, la proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la vendita a distanza di servizi finanziari ai consumatori(9) fornirà un quadro giuridico armonizzato adeguato per le operazioni effettuate a distanza con i consumatori, contribuendo ad incrementare l'impiego delle nuove tecnologie di comunicazione a distanza, come Internet.

È evidente che queste interpretazioni della Commissione non pregiudicano l'interpretazione che la Corte di giustizia delle Comunità europee, competente in ultima istanza a interpretare il trattato e il diritto derivato, potrebbe essere indotta a dare in ordine alle questioni trattate.

I. LIBERA PRESTAZIONE DEI SERVIZI E DIRITTO DI STABILIMENTO NELLE DIRETTIVE SULLE ASSICURAZIONI

A. DEMARCAZIONE FRA DIRITTO DI STABILIMENTO E LIBERA PRESTAZIONE DEI SERVIZI(10)

1. Libera prestazione dei servizi

a) Carattere temporaneo

Gli articoli 49 e seguenti del trattato istituiscono il principio della libera circolazione dei servizi. Tale principio ha acquistato efficacia diretta e incondizionata alla scadenza del periodo transitorio(11). Esso attribuisce agli interessati dei diritti che le autorità nazionali devono rispettare e tutelare rendendo inapplicabile qualsiasi disposizione contraria di diritto interno, che si tratti di disposizioni legislative o amministrative, compresi atti amministrativi individuali e concreti(12).

Va ricordato che, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, la libera prestazione di servizi può comportare uno spostamento del prestatore nello Stato membro della prestazione, caso contemplato dall'articolo 50, terzo comma, del trattato, o uno spostamento del destinatario della prestazione nello Stato membro del prestatore, ma può effettuarsi anche senza spostamento del prestatore o del destinatario(13). In altre parole, le disposizioni dell'articolo 49 e segg. si applicano in tutti i casi in cui un prestatore di servizi offre tali servizi sul territorio di uno Stato membro diverso da quello in cui egli è stabilito, quale che sia il luogo in cui sono stabiliti i destinatari di tali servizi. Quando tutti gli elementi pertinenti dell'attività in questione sono limitati entro il territorio di un solo Stato membro, le disposizioni relative alla libera prestazione dei servizi non sono d'applicazione(14).

Quando un'attività viene esercitata in regime di libera prestazione di servizi in presenza del prestatore nel territorio dello Stato membro della prestazione, la nozione di prestazione di servizi si distingue sostanzialmente da quella di stabilimento in quanto la prima è contraddistinta dal suo carattere temporaneo, mentre la seconda presuppone un installazione duratura nel paese ospitante(15). La distinzione trae origine dal trattato stesso il quale dispone, all'articolo 50, terzo comma, che, nei casi in cui il prestatore di un servizio si sposti in un altro Stato membro, egli può, per l'esecuzione della prestazione, esercitare "a titolo temporaneo" la sua attività nel paese ove la prestazione è fornita. Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, il carattere temporaneo della prestazione di servizi va valutato in funzione della durata, della frequenza, della periodicità e della continuità della prestazione. Il carattere temporaneo della prestazione non esclude la possibilità, per il prestatore, di dotarsi nello Stato membro ospitante di una data infrastruttura, nella misura in cui tale infrastruttura è necessaria ai fini dello svolgimento della prestazione stessa(16).

La Corte di giustizia ha inoltre statuito che le attività consistenti nel fornire in modo duraturo prestazioni di servizi dallo Stato membro d'origine, senza che ciò comporti alcuno spostamento del prestatore nello Stato membro ospitante, rientrano nel regime della libera prestazione di servizi(17).

b) Divieto di elusione delle leggi nazionali

La Corte ha riconosciuto a tutti gli Stati membri ospitanti il diritto di adottare disposizioni destinate ad impedire che la libera prestazione di servizi, garantita dall'articolo 49 del trattato, sia utilizzata in maniera abusiva da un prestatore la cui attività sia rivolta interamente o principalmente verso il suo territorio (vale a dire lo Stato membro ospitante), allo socpo di eludere le regole deontologiche cui dovrebbe sottostare qualora fosse stabilito sul territorio di tale Stato membro ospitante(18). La Corte ha aggiunto che in una situazione del genere possono essere applicate le norme del capitolo relativo allo stabilimento e non di quello riguardante la prestazione di servizi(19).

Il criterio della frequenza è importante per stabilire che il ricorso al diritto alla libera prestazione dei servizi garantito dall'articolo 49 non nasconda un tentativo di "elusione", ma non è sufficiente per definire la prestazione di servizi (anche uno stabilimento può operare occasionalmente).

La Commissione ritiene che non si possa considerare come "utilizzazione abusiva" (elusione) la situazione in cui un'impresa di assicurazione sia frequentemente sollecitata, sul proprio territorio - ad esempio tramite mezzi di comunicazione elettronici -, da consumatori che risiedono in un altro Stato membro, a meno che non sia stabilita l'intenzionalità del prestatore di servizi di mettere in atto un abuso.

2. Diritto di stabilimento

Qualora un'impresa svolga in uno Stato membro attività economiche per un periodo di tempo indeterminato attraverso una presenza permanente in tale Stato membro, ad essa si applicano, in linea di principio, le disposizioni del trattato in materia di diritto di stabilimento. La Corte ha infatti statuito che:

"[un] cittadino di uno Stato membro che esercita in maniera stabile e continuativa un'attività professionale in un altro Stato membro in cui offre i suoi servizi, tra l'altro, ai cittaidini di quest'ultimo Stato membro ... rientra nelle disposizioni del capo relativo al diritto di stabilimento, non in quello relativo ai servizi."

(20)

Nella sentenza del 4 dicembre 1986(21), nella causa Commissione/germania, la Corte aveva osservato che:

"... qualora un'impresa assicuratrice di uno Stato membro sia permanentemente presente in un altro Stato membro, ad essa si applicano le disposizioni del trattato sul diritto di stabilimento anche se la sua presenza in quest'ultimo Stato non ha assunto la forma di una succursale o di una agenzia, ma si manifesta tramite un semplice ufficio, gestito da personale dipendente dall'impresa, o tramite una persona indipendente, ma incaricata di agire in permanenza per conto dell'impresa alla stregua di un'agenzia".

La Corte ha quindi riconoscuito che un'impresa che si avvalga in permanenza di un intermediario stabilito sul territorio di un altro Stato membro per esercitarvi in modo stabile e continuativo le sue attività può essere soggetta alle disposizioni sul diritto di stabilimento. Con tale sentenza la Corte ha voluto evitare un'utilizzazione abusiva del regime di libera prestazione dei servizi per eludere le regole che sarebbero applicabili nello Stato membro ospitante qualora l'impresa vi fosse stabilita(22).

Tale rischio di utilizzazione abusiva, tuttavia, è stato sostanzialmente eliminato nel settore delle assicurazioni grazie all'armonizzazione realizzata dalle direttive comunitarie in materia di condizioni d'accesso e di esercizio di tale attività. Infatti le norme prudenziali e di vigilanza cui è soggetta un'impresa di assicurazione sono in buona parte armonizzate, indipendentemente dal regime in cui sono esercitate le sue attività, stabilimento o libera prestazione di servizi.

La Corte di giustizia ha riconosciuto recentemente che il carattere temporaneo della libera prestazione di servizi non esclude la possibilità che il prestatore dei servizi si doti, nello Stato membro ospitante, di una certa infrastruttura (studio, ufficio), qualora risulti necessaria per l'esecuzione della prestazione, senza per questo rientrare nel campo di applicazione delle disposizioni in materia di diritto di stabilimento(23). In tal caso il carattere temporaneo della prestazione di servizi dovrà essere valutato in funzione della durata, della frequenza, della periodicità e della continuità della prestazione stessa(24). Tuttavia, la semplice presenza di un "ancoraggio fisso" in uno Stato membro non prova direttamente che si tratti di una situazione che rientra nel campo d'applicazione delle leggi sul diritto di stabilimento.

Alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia(25), la Commissione ritiene che lo Stato membro della prestazione non possa equiparare a uno stabilimento ogni presenza permanente di prestatori di servizi sul proprio territorio, assoggettandola in ogni caso alle disposizioni relative al diritto di stabilimento.

3. Zona grigia

Non è sempre facile, tuttavia, tracciare la linea di demarcazione fra le due nozioni di prestazione di servizi e di stabilimento. Certe situazioni si rivelano infatti difficili da classificare, in particolare quando l'impresa di assicurazione si avvale, per l'esercizio della sua attività, di un'infrastruttura permanente nello Stato membro della prestazione. Si tratta, in particolare, dei casi seguenti:

a) ricorso a persone indipendenti stabilite nello Stato membro ospitante;

b) apparecchiature elettroniche atte a svolgere attività d'assicurazione.

Basandosi sulla giurisprudenza della Corte, i servizi della Commissione propongono in materia le seguenti interpretazioni.

a) Ricorso a persone indipendenti stabilite nello Stato membro ospitante

Il problema consiste nel definire in che misura un'impresa di assicurazione stabilita in uno Stato membro A, che fa ricorso a una persona indipendente(26) stabilita nello Stato membro B per svolgervi delle attività di assicurazione, possa essere considerata come esercitante essa stessa l'attività in maniera permanente nello Stato membro B ed essere quindi considerata come figurante uno stabilimento nello Stato membro ospitante, anziché ritenere che essa svolga l'attività di assicurazione in regime di libera prestazione di servizi.

Nella sentenza De Bloos del 6 ottobre 1976(27), la Corte ha osservato che:

"... uno degli elementi peculiari delle nozioni di succursale e di agenzia è la subordinazione alla direzione e al sindacato della casa madre".

Ancora più precisamente, nella sentenza Somafer del 22 novembre 1978(28), la Corte ha giudicato che:

"... la nozione di succursale, di agenzia o di qualsiasi altro stabilimento implica un centro operativo che si manifesti in modo duraturo verso l'esterno come un'estensione della casa madre, provvisto di direzione e materialmente attrezzato in modo da poter trattare affari con terzi, di guisa che questi, pur sapendo che un eventuale rapporto giuridico si stabilirà con la casa madre la cui sede trovasi all'estero, sono dispensati dal rivolgersi direttamente a questa e possono concludere affari nel centro operativo che ne costituisce l'estensione".

La Corte ha concluso che un concessionario esclusivo non soggetto al controllo e alla direzione di una società non poteva essere considerato come una succursale, un'agenzia o uno stabilimento.

Nella sentenza Blanckaert e Willems del 18 marzo 1981(29), la Corte ha statuito che:

"... un rappresentante di commercio (intermediario) il quale sia un collaboratore indipendente dell'impresa preponente nel senso che può in sostanza, in base alla propria situazione giuridica, liberamente organizzare la propria attività e determinare il tempo da dedicare al lavoro per detta impresa, al quale l'impresa rappresentata non possa vietare di rappresentare contemporaneamente più imprese concorrenti nello stesso settore di produzione o di distribuzione e che inoltre si limiti a trasmettere gli ordini all'impresa preponente, senza partecipare alla stipulazione o all'esecuzione dei relativi contratti, non presenta le caratteristiche di una succursale, di un'agenzia o di una qualsiasi altra filiale ...".

Inoltre, l'avvocato generale Darmon scriveva, nelle conclusioni in merito alla causa Shearson Lehman Hutton presentate il 27 ottobre 1992(30), che:

"Il rapporto di dipendenza nei confronti della società stabilita in un altro Stato contraente(31) non è qui il criterio determinante. Tale criterio risiede, a nostro parere, nel fatto che lo stabilimento secondario ha il potere di negoziare affari con terzi."

Infine, nella relazione sulla Convenzione di Bruxelles, il sig. Jenard rileva che vi è agenzia o succursale "soltanto quando la società straniera è rappresentata da una persona capace di obbligarla verso i terzi."(32).

Tenuto conto di tale giurisprudenza, la Commissione ritiene che, per considerare che i legami fra una persona indipendente - ad esempio un intermediario indipendente - e un'impresa di assicurazione sono di natura tale da comportare l'assoggettamento dell'impresa al regime di stabilimento invece che a quello applicabile alla libera prestazione di servizi, occorre che tale persona indipendente soddisfi cumulativamente le tre condizioni seguenti:

i) essere soggetta alla direzione e al controllo dell'impresa di assicurazione che essa rappresenta,

ii) avere il potere di impegnare l'impresa di assicurazione e

iii) disporre di un mandato permanente.

Solo dunque nell'ipotesi in cui la persona indipendente agisca come una vera e propria estensione dell'impresa di assicurazione ciò può comportare l'assoggettamento dell'impresa stessa al regime applicabile allo stabilimento di una succursale.

i) La persona indipendente è soggetta alla direzione e al controllo dell'impresa di assicurazione che rappresenta

Per verificare se questa condizione è soddisfatta, occorrerà esaminare se, in funzione dei rapporti instaurati fra l'impresa di assicurazione e la persona indipendente (ad esempio un intermediario indipendente), quest'ultima ha una libertà sufficiente per organizzare la propria attività, per decidere quanto tempo di lavoro dedicare a tale impresa di assicurazione e per poter rappresentare contemporaneamente altre imprese di assicurazione concorrenti.

Un mandato esclusivo che un intermediario indipendente riceva da un'unica impresa di assicurazione è un indizio della sua subordinazione al potere di direzione e di controllo dell'impresa stessa. È tuttavia frequente, nel settore delle assicurazioni, che gli intermediari rappresentino contemporaneamente più imprese di assicurazione concorrenti. Nella maggior parte dei casi, tale rappresentanza riguarda rami assicurativi diversi per ciascuna impresa.

Pertanto, nei casi suindicati, l'intermediario che lavori per più imprese di assicurazione di cui una sola gli abbia conferito mandato esclusivo sarebbe equiparato ad una succursale di quest'unico assicuratore mandante, sempreché il mandato assoggetti l'intermediario al potere di controllo e di direzione dell'impresa stessa. Le altre imprese di assicurazione, invece, resterebbero soggette alle disposizioni relative alla libera prestazione dei servizi.

Perché l'intermediario sia equiparato ad una succursale dell'impresa di assicurazione nello Stato membro ospitante, e le attività dell'impresa stessa siano assoggettate al diritto di stabilimento e non a quello relativo alla libera prestazione di servizi, occorre però anche che le altre due condizioni citate siano a loro volta soddisfatte. Le considerazioni che precedono valgono indipendentemente dal fatto che l'intermediaro sia una persona fisica o una persona giuridica.

ii) La persona indipendente deve poter impegnare l'impresa di assicurazione

Per stabilire se tale criterio è soddisfatto occorre, conformemente alla giurisprudenza della Corte, esaminare se gli atti o le decisioni della persona indipendente possono impegnare l'impresa d'assicurazione verso i terzi, i quali sono così dispensati dal contattare l'impersa di assicurazione stessa e possono concludere affari presso tale soggetto.

Tale impegno dell'impresa di assicurazione nei confronti degli assicurati risulta innanzitutto dal mandato conferito alla persona indipendente di concludere contratti con gli assicurandi a nome e per conto dell'impresa di assicurazione non stabilita nello Stato membro ospitante. La finalità propria di un'agenzia o di una succursale è la conclusione di contratti con terzi a nome e per conto della sede sociale, che è così direttamente impegnata, poiché l'agenzia appare come il prolungamento della sede sociale stessa. Se la persona indipendente può ad esempio fare, a nome dell'impresa di assicurazione, un'offerta contenente tutti gli elementi essenziali del contratto proposto, ma l'impresa di assicurazione può sempre respingere la proposta presentata da tale soggetto e sottoscritta dal cliente, il criterio della capacità di impegnare l'impresa non sarà soddisfatto.

In alcuni casi, anche altri elementi del contenuto del mandato conferito dall'impresa di assicurazione ad una persona indipendente possono rivelare l'intenzione dell'impresa d'impegnarsi direttamente nei confronti dell'assicurato. Ciò può accadere ad esempio quando l'assicuratore ha conferito all'intermediario il potere di decidere in merito all'accettazione e alla liquidazione di un sinistro che gli è presentato, e le decisioni dell'intermediario vincolano l'impresa di assicurazione nei confronti dei terzi. Tale funzione va tuttavia distinta dal mandato conferito ad un intermediario per la semplice gestione delle pratiche relative ai sinistri, che può comportare eventualmente il pagamento delle indennità d'assicurazione in esecuzione delle istruzioni impartite dall'assicuratore stesso.

iii) La persona indipendente deve disporre di un mandato permanente

La capacità di una persona indipendente (ad esempio un intermediario), stabilita nello Stato membro ospitante, di impegnare l'impresa di assicurazione deve risultare da un mandato duraturo e continuo, e non da un mandato limitato nel tempo o da un mandato occasionale. La stabilità e continuità del mandato dimostrano, infatti, che l'impresa di assicurazione ha l'intenzione di integrare nell'economia dello Stato membro ospitante le attività di assicurazione ivi esercitate.

A parere della Commissione, se un'impresa di assicurazione, per esercitare temporaneamente e occasionalmente delle attività di assicurazione sul territorio di un altro Stato membro, ricorre a un intermediario stabilito in tale Stato membro, essa è soggetta alle disposizioni relative alla libera prestazione di servizi(33).

La Commissione considera quindi che un'impresa di assicurazione che decida di concludere contratti di assicurazione in regime di libera prestazione di servizi deve potersi avvalere di determinati servizi che intervengono a monte o a valle nello Stato membro in cui ha luogo la prestazione. Pertanto un'impresa di assicurazione dovrebbe poter utilizzare, ad esempio, per le attività esercitate in libera prestazione di servizi:

- un perito locale per l'analisi dei rischi da coprire in regime di libera prestazione di servizi,

- un perito locale per la valutazione dei danni verificatisi in relazione ai rischi coperti da contratti di assicurazione negoziati in regime di libera prestazione di servizi,

- procacciatori d'affari che non stipulano polizze di assicurazione e la cui attività si limita a trasmettere all'impresa, per accettazione, le proposte pervenute da potenziali sottoscrittori,

- servizi giuridici in loco, servizi medici o servizi attuariali stabiliti nello Stato membro della prestazione,

- una struttura permanente incaricata dell'incasso dei premi delle polizze sottoscritte in regime di libera prestazione di servizi (ad esempio un istituto di credito, un'impresa di "factoring", ecc.),

- una struttura permanente incaricata esclusivamente di ricevere le dichiarazioni di sinistro in relazione alle polizze concluse in regime di libera prestazione di servizi per trasmetterle all'impresa di assicurazione che decide se accettare o rifiutare l'assunzione a carico degli indennizzi,

- una struttura permanente incaricata della semplice gestione delle pratiche relative ai sinistri, il che può comportare eventualmente il pagamento delle indennità d'assicurazione in esecuzione delle istruzioni impartite dall'assicuratore stesso.

Va infine precisato che il mandato che ha l'effetto di assimilare una presenza permanente ad una succursale dell'impresa di assicurazione nello Stato membro della prestazione è esclusivamente quello che verte sulle attività rientranti nell'oggetto sociale dell'impresa, vale a dire l'attività di assicurazione. Un mandato conferito a persone stabilite in un altro Stato membro per svolgere attività diverse da quelle di assicurazione non può essere preso in considerazione per valutare le modalità d'esercizio dell'attività di assicurazione nello Stato membro ospitante. Tale sarebbe il caso di un mandato conferito ad una società d'investimento per la gestione del portafoglio di valori mobiliari dell'impresa di assicurazione, o ad una società incaricata della gestione degli immobili che l'impresa di assicurazione possiede in uno Stato membro e che utilizza a copertura delle riserve tecniche.

Conclusione:

La Commissione ritiene che, soltanto quando le tre condizioni precedenti (assoggettamento al controllo dell'impresa di assicurazione; potere di impegnare direttamente l'impresa di assicurazione; mandato permanente) sono soddisfatte, un'impresa di assicurazione che si avvale di persone indipendenti - ad esempio intermediari - stabilite in permanenza nello Stato membro ospitante dev'essere trattata come se disponesse di una succursale nello Stato membro ospitante, con le conseguenze giuridiche che ne derivano. L'impresa di assicurazione dovrà quindi seguire la procedura stabilita per l'apertura di una succursale dagli articoli 10 delle prime direttive 73/239/CEE e 79/267/CEE, modificati dagli articoli 32 delle terze direttive 92/49/CEE e 92/96/CEE (precisando che le attività previste saranno esercitate tramite un intermediario indipendente). Inoltre, le attività di tale persona indipendente devono essere esercitate nel rispetto delle norme di interesse generale dello Stato ospitante applicabili alle succursali.

Infine, il fatto che le condizioni in oggetto possano comportare l'assoggettamento dell'impresa di assicurazione al diritto di stabilimento non significa tuttavia che la persona indipendente costituisca essa stessa una succursale dell'impresa di assicurazione considerata. In effetti, una succursale è una sede di attività che costituisce parte, sprovvista di personalità giuridica, di un'impresa di assicurazione(34). La persona in oggetto, che nella fattispecie si ipotizza indipendente, non può dunque costituire una "parte" di un'impresa di assicurazione. Ciò lascia impregiudicato il rispetto, da parte di detta persona indipendente, delle condizioni relative all'accesso e all'esercizio della sua attività professionale previste nello Stato membro nel quale è stabilita.

b) Apparecchiature elettroniche

Si tratta qui dell'ipotesi di apparecchiature elettroniche fisse (sportelli automatici o terminali) atte a svolgere attività d'assicurazione comprese nell'allegato delle prime direttive(35).

Tali apparecchiature possono rientrare nel regime dello stabilimento se soddisfano i criteri enunciati dalla Corte di giustizia [cfr. sopra, punto a)].

Perché una tale apparecchiatura possa essere assimilata ad uno stabilimento, occorrerebbe in particolare che fosse dotata di una direzione, il che appare per definizione impossibile, a meno che la Corte non ammettesse che tale nozione può inglobare non solo una direzione umana, ma anche una direzione elettronica.

Comunque sia, sembra improbabile per il momento che una simile apparecchiatura costituisca l'unico centro operativo di un impresa d'assicurazione in uno Stato membro. Verosimilmente un tale dispositivo sarà collegato, nello stesso paese, ad una succursale o ad un'agenzia. In questi casi, quindi, lo sportello elettronico non ha un regime proprio, essendo soggetto al regime dello stabilimento da cui dipende.

Se invece lo sportello elettronico è la sola forma di presenza di un'impresa d'assicurazione in uno Stato membro per effettuare il tipo di operazioni di assicurazione in questione, la Commissione ritiene che possa essere assimilato ad una prestazione di servizi fornita sul territorio di questo Stato membro. La semplice presenza nel paese ospitante di una persona o di una società incaricata unicamente della manutenzione dell'apparecchiatura, del suo approvvigionamento ed eventualmente della soluzione dei problemi tecnici incontrati dagli utenti non è assimilabile a uno stabilimento dell'impresa d'assicurazione e non impedisce di considerare tale attività come un'attività svolta in regime di libera prestazione di servizi.

La Commissione non esclude che gli sviluppi della tecnica possano in futuro indurla a riconsiderare tale interpretazione. Qualora questi sviluppi dovessero consentire a un'impresa di assicurazione di disporre, in un dato territorio, di null'altro che di un'apparecchiatura in grado di "comportarsi" come si comporterebbe una succursale e di prendere vere e proprie decisioni che dispensino completamente il cliente dal rivolgersi alla casa madre, la Commissione sarebbe indotta a riflettere su un quadro giuridico comunitario appropriato. Il quadro giuridico attuale poggia infatti su meccanismi che si richiamano ancora ad un concetto "umano" della succursale dell'impresa di assicurazione (ad esempio il programma di attività deve contenere il nome dei dirigenti della succursale). Nel contesto giuridico attuale non è quindi possibile considerare tali apparecchiature come costitutive di una succursale.

4. Esercizio simultaneo della libera prestazione dei servizi e del diritto di stabilimento ("cumulo")

Dal 1o luglio 1994, data d'entrata in vigore delle terze direttive 92/49/CEE e 92/96/CEE, qualsiasi impresa d'assicurazione può esercitare le sue attività sul medesimo territorio in regime di libera prestazione di servizi e simultaneamente tramite una forma di stabilimento (succursale), anche se si tratta delle stesse attività. Tali direttive hanno in effetti abrogato le disposizioni delle seconde direttive che autorizzavano gli Stati membri a vietare in alcuni casi l'esercizio simultaneo di attività secondo i due regimi(36).

Per l'esercizio delle sue attività assicurative in regime di libera prestazione di servizi, l'impresa può ricorrere ad uno stabilimento aperto nello Stato in cui ha luogo la prestazione per attività di sostegno a monte o a valle della conclusione del contratto di assicurazione (ad esempio utilizzo dei servizi di analisi dei rischi o dei servizi giuridici o medici in loco, ricezione delle dichiarazioni di sinistro relative alle polizze concluse in regime di libera prestazione di servizi, perizie dei sinistri relativi a tali contratti di assicurazione da parte di servizi locali, servizi di informazione per gli assicurati). Occorre comunque che l'impresa di assicurazione possa chiaramente collegare l'attività in questione a una delle due forme di esercizio: diritto di stabilimento o libera prestazione di servizi.

5. Controllo delle condizioni di rilascio dell'autorizzazione unica da parte del paese ospitante

La Commissione ritiene che le disposizioni delle direttive sulle assicurazioni(37) vietino allo Stato membro ospitante di esercitare un controllo mirante a verificare se un'impresa di assicurazione che ha intenzione di operare sul suo territorio in regime di libera prestazione di servizi o tramite una succursale rispetti le condizioni armonizzate alle quali l'autorizzazione unica le è stata rilasciata dallo Stato membro d'origine. Tale controllo spetta infatti unicamento allo Stato membro d'origine. È sotto la responsabilità di quest'ultimo che è rilasciata l'autorizzazione unica e lo Stato membro ospitante non può rimetterla in discussione(38).

Se lo Stato membro ospitante ha dei motivi per dubitare del rispetto di tali condizioni, può avvalersi dell'articolo 227 del trattato o invitare la Commissione ad agire conformemente alla procedura prevista, in caso di violazione degli obblighi del trattato, dall'articolo 226 del trattato stesso.

6. Attività d'assicurazione svolte tramite tecniche di comunicazione a distanza, in particolare tramite commercio elettronico

a) L'utilizzo di tecniche di comunicazione a distanza (telefono, fax, stampa, ecc.), e in particolare del commercio elettronico (ad esempio Internet) per la conclusione dei contratti d'assicurazione che coprono un rischio (un impegno) situato in uno Stato membro diverso dal luogo di stabilimento dell'assicuratore con cui è firmato il contratto, deve essere considerato come un'attività di assicurazione esercitata in regime di libera prestazione di servizi, senza che vi sia uno spostamento delle parti contraenti(39). Inoltre, nella maggior parte dei casi, si tratta di prestazioni di servizi fornite in modo duraturo(40). A tal fine, per determinare il luogo di stabilimento dell'impresa di assicurazione con cui è concluso il contratto, è opportuno prendere in considerazione lo Stato membro dello stabilimento dell'assicuratore che esercita in maniera effettiva tale attività (sede sociale, succursale), e non il luogo in cui si trovano i mezzi tecnologici utilizzati per fornire il servizio (ad esempio il luogo in cui si trova il server Internet)(41).

Nella maggior parte dei casi, la conclusione dei contratti di assicurazione via Internet è dovuta all'iniziativa del contraente, che decide di utilizzare i propri mezzi elettronici per contattare e inoltrare la richiesta a un'impresa di assicurazione disposta a stipulare polizze con queste modalità.

In base alle vigenti direttive sulle assicurazioni, la localizzazione del rischio (dell'impegno) coperto dal contratto costituisce l'elemento determinante per definire il regime applicabile ad un'operazione di assicurazione. Tale localizzazione del rischio o dell'impegno viene effettuata seguendo criteri precisi fissati da queste stesse direttive(42). Di conseguenza, perché un'operazione di assicurazione sia svolta in regime di libera prestazione di servizi, il rischio o l'impegno oggetto del contratto deve essere situato in uno Stato membro diverso dallo Stato membro di stabilimento dell'impresa di assicurazione che copre il rischio.

La Commissione ritiene che, tenuto conto delle disposizioni in vigore, le attività di assicurazione svolte tramite il commercio elettronico (ad esempio via Internet) e che offrono la copertura di un rischio situato in uno Stato membro diverso da quello di stabilimento dell'assicuratore che copre tale rischio, sono soggette alle norme relative alla libera prestazione di servizi contenute nelle direttive sulle assicurazioni. Un'impresa di assicurazione in un dato Stato membro, disposta a concludere contratti via Internet per coprire rischi o impegni situati in altri Stati membri, dovrebbe pertanto seguire la procedura di notificazione prevista per le attività svolte in regime di libera prestazione di servizi(43).

L'attuale quadro giuridico del mercato unico delle assicurazioni poggia su meccanismi che non hanno preso in considerazione l'utilizzo delle nuove tecnologie della società dell'informazione per svolgere le attività in questione. Per tale ragione, nella sua comunicazione al Consiglio contenente il Piano d'azione per i servizi finanziari(44), la Commissione ha già segnalato che intende adottare un libro verde per esaminare se le disposizioni delle direttive in vigore nel campo dei servizi finanziari offrano il quadro regolamentare adeguato allo sviluppo del commercio elettronico di tali servizi, garantendo al tempo stesso la piena tutela degli interessi dei consumatori.

b) L'utilizzo delle tecniche del commercio elettronico a soli fini pubblicitari, d'informazione commerciale o di diffusione dell'immagine dell'impresa di assicurazione non può invece essere definito come un'attività di assicurazione. Come indicato nella sezione III della presente comunicazione, le direttive sulle assicurazioni non assoggettano alla procedura di notificazione le attività di pubblicità nello Stato membro ospitante, ma solo l'intenzione di esercitare sul territorio di un altro Stato membro un'attività in regime di libera prestazione di servizi(45).

La Commissione ritiene che non sia ipotizzabile subordinare tali attività pubblicitarie e di informazione alla necessità di rispettare la procedura di notificazione prevista dalle terze direttive (articoli 34 e seguenti), e riguardante l'esercizio di attività assicurative in regime di libera prestazione di servizi.

7. Altre questioni

La Commissione ritiene che, molto verosimilmente, sarebbe contrario al diritto comunitario il fatto che un'impresa di assicurazione, che ha esercitato per un dato periodo la propria attività sul territorio di uno Stato membro in regime di libera prestazione di servizi, fosse obbligata da tale Stato a stabilirvisi per proseguire tale attività.

B. NATURA DELLA PROCEDURA DI NOTIFICAZIONE DELL'APERTURA DI UNA SUCCURSALE O DELL'INTENZIONE DI ESERCITARE ATTIVITÀ ASSICURATIVE IN REGIME DI LIBERA PRESTAZIONE DEI SERVIZI

Secondo la Commissione, la procedura di notificazione prevista dalle terze direttive di coordinamento (sia per le succursali che per la libera prestazione di servizi)(46) persegue un semplice obiettivo di reciproca informazione delle autorità di vigilanza e non è una misura intesa a tutelare i consumatori. La Commissione ritiene perciò che la notificazione non dovrebbe essere considerata come una condizione rilevante ai fini della validità dei contratti di assicurazione stipulati senza che sia stata previamente espletata tale procedura.

In tale contesto è opportuno segnalare che il gruppo di esperti incaricato di analizzare, nell'ambito della terza fase del progetto SLIM, le semplificazioni della legislazione europea sulle assicurazioni, ha raccomandato di mantenere la vigente procedura di notificazione per l'esercizio di attività in regime di libera prestazione di servizi, seppur adeguandola affinché ogni assicuratore comunitario possa dar seguito, con la necessaria rapidità, alle domande di copertura assicurativa da svolgere in tale regime, senza per questo sottrarsi all'obbligo di notificazione(47).

La Commissione, accogliendo favorevolmente tale raccomandazione, si è impegnata ad esaminare le disposizioni in vigore per adattarle nel modo reputato più utile per consentire agli assicuratori della Comunità di rispondere rapidamente alle richieste di copertura assicurativa in regime di libera prestazione di servizi, in particolare nel caso in cui, non avendo presentato la notifica preliminare, venga loro chiesto, sul loro territorio, di concludere un contratto d'assicurazione nell'ambito di tale regime(48). La Commissione presenterà a tal fine le proposte necessarie.

C. PUBBLICITÀ DEI SERVIZI DI ASSICURAZIONE

Le terze direttive sulle assicurazioni stabiliscono che le imprese di assicurazione con sede sociale in uno Stato membro possano fare pubblicità ai servizi da loro offerti, con tutti i mezzi di comunicazione disponibili, nello Stato membro della succursale o della presetazione di servizi purché rispettino le eventuali norme che disciplinano la forma e il contenuto di tale pubblicità stabilite per motivi di interesse generale(49).

La Commissione ritiene che non sia ipotizzabile subordinare il diritto di fare pubblicità(50) alla necessità di rispettare la procedura di notificazione prevista dalle terze direttive (articoli 34 e seguenti) per l'esercizio di attività assicurative in regime di libera prestazione di servizi.

Un tale vincolo di subordinazione sarebbe artificiale, in quanto non espressamente previsto dalle terze direttive. In effetti, gli articoli 34 e seguenti delle terze direttive sulle assicurazioni non assoggettano alla procedura di notificazione le attività di pubblicità nello Stato membro ospitante, bensì l'intenzione di esercitare, in regime di libera prestazione di servizi, un'attività assicurativa.

L'introduzione di un vincolo tra la pubblicità e la procedura di notificazione prevista per l'esercizio di attività in regime di libera prestazione di servizi potrebbe condurre inoltre a situazioni incoerenti, in cui un'impresa di assicurazione potrebbe essere invitata a procedere ad una notificazione nei confronti delle autorità di tutti gli Stati membri nei quali la sua pubblicità può, in linea teorica, essere ricevuta, anche qualora detta impresa di assicurazione non intenda esercitare le proprie attività in tutti gli Stati membri in questione.

La Commissione ritiene pertanto che, in conformità delle terze direttive, tutte le forme di pubblicità, diffuse tramite qualsiasi mezzo (posta, fax, posta elettronica, ecc.), siano escluse dalla procedura di notificazione di cui agli articoli 34 e seguenti delle terze direttive. Solo nel caso in cui l'impresa di assicurazione intenda svolgere le proprie attività di assicurazione in regime di libera prestazione di servizi e proponga offerte di prodotti assicurativi a potenziali clienti stabiliti in un altro Stato membro, essa è tenuta a seguire detta procedura di notificazione.

Le considerazioni che precedono si riferiscono solo alla questione della pubblicità considerata sotto il profilo formale e lasciano impregiudicato il diritto degli Stati membri di far rispettare, sul loro territorio e fatto salvo il diritto comunitario in vigore, le proprie norme di interesse generale relative al contenuto del messaggio pubblicitario, conformemente all'articolo 41 delle terze direttive.

II. L'INTERESSE GENERALE NELLE TERZE DIRETTIVE SULLE ASSICURAZIONI - APPLICABILITÀ DELLE REGOLE DI INTERESSE GENERALE

Le terze direttive sulle assicurazioni richiamano la giurisprudenza della Corte di giustizia e contengono numerosi riferimenti alla nozione d'interesse generale, prevedendo in particolare, per le imprese di assicurazione operanti in base all'autorizzazione unica, l'obbligo di rispettare le regole dello Stato membro ospitante adottate nell'interesse generale.

Tale rispetto è imposto sia nel quadro specifico della libertà di stabilimento (articolo 32, paragrafo 4, della direttiva 92/49/CEE e articolo 32, paragrafo 4, della direttiva 92/96/CEE), sia indistintamente nel quadro della libertà di stabilimento e della libera prestazione di servizi (articoli 28 e 41 della direttiva 92/49/CEE; articoli 28 e 41 della direttiva 92/96/CEE).

1. La nozione di interesse generale nelle terze direttive sulle assicurazioni

Le terze direttive sulle assicurazioni rinviano a più riprese alla nozione di interesse generale:

a) Nell'ambito della procedura di apertura di una succursale, lo Stato membro ospitante dispone di due mesi, a decorrere dalla data di ricevimento del fascicolo inviatogli dallo Stato membro d'origine, per indicare all'impresa di assicurazione le condizioni alle quali, per motivi di interesse generale, dette attività devono essere esercitate nello Stato membro della succursale (articolo 10 delle direttive 73/239/CEE e 79/267/CEE modificato dall'articolo 32 delle direttive 92/49/CEE e 92/96/CEE).

b) Per quanto riguarda la commercializzazione dei contratti di assicurazione, lo Stato membro dell'impegno o quello in cui è situato il rischio deve ammettere la conclusione di contratti di assicurazione (non vita o vita) con imprese di assicurazione autorizzate in altri Stati membri, sia in regime di stabilimento che di libera prestazione dei servizi, purché tali contratti non siano in contrasto con le disposizioni legali d'interesse generale in vigore nello Stato membro dell'impegno o in quello in cui è situato il rischio (articolo 28, direttiva 92/49/CEE e articolo 28, direttiva 92/96/CEE).

c) Analogamente, nel quadro dell'assicurazione malattia sottoscritta in alternativa alla copertura sanitaria fornita dal regime legale di previdenza sociale, l'articolo 54 della terza direttiva non vita (92/49/CEE) stabilisce che qualsiasi Stato membro, in cui i contratti di assicurazione della malattia possono sostituire parzialmente o integralmente la copertura "malattia" fornita da un regime legale di previdenza sociale, può prescrivere che il contratto sia conforme alle disposizioni di legge che tutelano in detto Stato membro l'interesse generale per tale ramo assicurativo. Detto Stato può esigere anche, preliminarmente alla commercializzazione, la notificazione delle condizioni di assicurazione(51).

d) Infine, un'impresa di assicurazione autorizzata nel proprio Stato membro d'origine può fare pubblicità ai servizi da essa offerti con tutti i mezzi di comunicazione disponibili nello Stato membro della succursale o della prestazione di servizi purché rispetti le eventuali norme che disciplinano la forma e il contenuto di tale pubblicità stabilite per motivi di interesse generale (articolo 41 della direttiva 92/49/CEE e articolo 41 della direttiva 92/96/CEE).

L'obiettivo principale delle direttive sulle assicurazioni è permettere a qualsiasi impresa di assicurazione autorizzata in uno Stato membro di esercitare le proprie attività nell'insieme dell'Unione europea, che ciò avvenga in regime di stabilimento o di libera prestazione di servizi. Le loro disposizioni si applicano a qualsiasi impresa di assicurazione che, valendosi dell'autorizzazione unica rilasciata dal suo Stato membro d'origine, eserciti le attività di assicurazione in Stati membri diversi da quello d'origine. Il legislatore comunitario non ha infatti inteso operare alcuna differenza fra succursale e prestazione di servizi(52): le differenze previste riguardano esclusivamente la procedura di notificazione, più dettagliata per lo stabilimento di una succursale (articolo 32 della direttiva 92/49/CEE, articolo 32 della direttiva 92/96/CEE) che non per l'esercizio di attività assicurative in regime di libera prestazione di servizi (articoli 34 e seguenti della direttiva 92/49/CEE e della direttiva 92/96/CEE(53). Il diciannovesimo considerando della direttiva 92/49/CEE ed il ventesimo considerando della direttiva 92/96/CEE stabiliscono che lo Stato membro ospitante deve:

"... vigilare affinché non sussista alcun ostacolo alla possibilità di commercializzare sul suo territorio tutti i prodotti assicurativi, offerti nella Comunità, purché detti prodotti non siano contrari alle disposizioni giuridiche di interesse generale in vigore [in tale Stato membro] e nella misura in cui l'interesse generale non sia salvaguardato dalle disposizioni dello Stato membro d'origine, sempreché tali disposizioni si applichino senza discriminazioni a qualsiasi impresa operante in detto Stato membro e siano obiettivamente necessarie e proporzionate all'obiettivo perseguito".

È opportuno ricordare che i considerando di una direttiva hanno un valore giuridico interpretativo, e permettono di illuminare il lettore sulle intenzioni del legislatore comunitario(54).

La Commissione ritiene che un'impresa di assicurazione operante nel quadro del regime stabilito dalle direttive sulle assicurazioni possa pertanto essere costretta ad adeguare i propri servizi alla regolamentazione del paese ospitante solo se le misure ad essa opposte sono di interesse generale, indipendentemente dal fatto che l'impresa agisca tramite una succursale o in regime di libera prestazione di servizi.

Tale impostazione è peraltro confermata dalla recente giurisprudenza della Corte di giustizia, la quale ha stabilito che solo delle regole di interesse generale possono limitare o ostacolare l'esercizio di due libertà fondamentali come la libera prestazione dei servizi(55) e il diritto di stabilimento(56). Tuttavia le direttive sulle assicurazioni non contengono alcuna definizione dell'interesse generale, ma si limitano a ricordare nei considerando le condizioni stabilite dalla giurisprudenza della Corte di giustizia riguardo alla nozione di interesse generale. Tale concetto corrisponde infatti ad una costruzione giurisprudenziale della Corte che tende ad evolversi e non ha carattere definitivo. Si tratta di un criterio per valutare la conformità con il diritto comunitario di una misura nazionale riguardante un settore non armonizzato a livello comunitario e che ostacola l'esercizio della libertà di stabilimento o della libera prestazione di servizi. Nei settori non armonizzati, la portata di quello che si considera interesse generale dipende innanzitutto dalla valutazione degli Stati membri e può quindi variare considerevolmente da uno Stato membro all'altro a seconda delle tradizioni nazionali e degli obiettivi degli Stati membri. Per tale ragione, è necessario dunque riferirsi alla giurisprudenza della Corte in tale materia.

2. La nozione di interesse generale

a) Principi giurisprudenziali(57)

La nozione d'interesse generale è una costruzione giurisprudenziale della Corte di giustizia europea, elaborata inizialmente nel quadro della libera circolazione dei servizi e delle merci per essere in seguito applicata anche al diritto di stabilimento(58).

La Corte non ha tuttavia mai fornito una definizione dell'interesse generale, preservando pertanto la natura evolutiva di tale concetto. La Corte ha valutato caso per caso la possibilità di considerare un determinato provvedimento nazionale giustificato da un motivo imperioso di pubblico interesse ed ha precisato con quali modalità stabilire se un siffatto provvedimento possa essere opposto da uno Stato membro ad un operatore economico cittadino di un altro Stato membro operante sul territorio del primo. Essa ha pertanto precisato le rigorose condizioni che devono soddisfare i provvedimenti nazionali volti a perseguire un obiettivo imperioso di interesse generale per essere legittimamente opposti a tale operatore(59).

La Corte di giustizia richiede che, perché una disposizione nazionale possa legittimamente ostacolare o limitare l'esercizio del diritto di stabilimento e della libera prestazione dei servizi, essa soddisfi le condizioni seguenti:

- deve riguardare un settore non armonizzato;

- deve perseguire un obiettivo di interesse generale;

- deve essere non discriminatoria;

- deve essere obiettivamente necessaria;

- deve essere proporzionata all'obiettivo perseguito;

- occorre inoltre che l'obiettivo di interesse generale non sia già salvaguardato dalle regole alle quali il prestatore è soggetto nello Stato membro in cui è stabilito.

Tali condizioni sono cumulative. La disposizione nazionale che pretende di essere conforme ai principi della libera circolazione deve soddisfare tutte le condizioni suddette. Il mancato rispetto di una di esse costituisce prova della non conformità della disposizione al diritto comunitario.

La nozione di interesse generale costituisce un'eccezione ai principi fondamentali del trattato in materia di libera circolazione e deve di conseguenza essere interpretata restrittivamente onde evitare che vi si ricorra in modo eccessivo o abusivo. Qualora insorga una controversia, spetta comunque allo Stato membro che impone la restrizione fornire la prova che la misura in causa soddisfa le succitate condizioni.

b) Analisi delle condizioni relative alla nozione di interesse generale

a) Il provvedimento riguarda un settore non armonizzato

Le direttive d'armonizzazione definiscono il livello minimo di interesse generale comunitario. Le disposizioni relative, ad esempio, al calcolo delle riserve tecniche e del margine di solvibilità, alle condizioni d'accesso all'attività assicurativa e alla vigilanza finanziaria e prudenziale non possono più far capo all'interesse generale di uno Stato membro.

Quando queste regole armonizzate sono clausole minime, uno Stato membro permane libero di imporre, nei confronti delle proprie imprese di assicurazione, norme più severe di quelle previste dalle direttive(60). Per quanto concerne le direttive sulle assicurazioni, è il caso ad esempio delle disposizioni riguardanti le norme relative agli investimenti o alla diversificazione degli attivi a copertura delle riserve tecniche. Per tale ragione, le terze direttive sulle assicurazioni precisano che, qualora talune delle disposizioni in esse contenute definiscano norme minime, "... lo Stato membro di origine può imporre norme più restrittive nei confronti delle imprese di assicurazione autorizzate dalle proprie autorità competenti"(61).

Qualora uno Stato membro ritenesse, per ragioni di interesse generale, di dover imporre a un'impresa di assicurazione comunitaria operante sul proprio territorio il rispetto di un livello di protezione del consumatore più elevato di quello stabilito da una disposizione comunitaria minima, tale imposizione dovrebbe, per essere conforme al diritto comunitario, rispettare il criterio della proporzionalità.

b) Il provvedimento persegue un obiettivo di interesse generale

La Corte ha riconosciuto finora che, in assenza di armonizzazione, i seguenti settori possono rientrare nell'interesse generale(62):

- le regole professionali dirette a tutelare il destinatario dei servizi(63),

- la tutela dei lavoratori(64), compresa la protezione sociale(65),

- la tutela dei consumatori(66),

- la salvaguardia della buona reputazione del settore finanziario nazionale(67),

- la prevenzione delle frodi(68),

- l'ordine sociale(69),

- la tutela della proprietà intellettuale(70),

- la conservazione del patrimonio storico ed artistico nazionale(71),

- la politica culturale e la salvaguardia della diversità culturale nel settore audiovisivo(72),

- la coerenza fiscale(73),

- la sicurezza stradale(74),

- la tutela dei creditori(75),

- la correttezza delle transazioni commerciali(76),

- la tutela di una corretta amministrazione della giustizia(77),

Questo elenco non è definitivo, giacché la Corte si riserva la possibilità di modificarlo in qualsiasi momento.

c) Il provvedimento nazionale non è discriminatorio

Qualora la restrizione in causa sia di natura discriminatoria, se cioè uno Stato membro impone a un'impresa di assicurazione comunitaria misure non applicabili o applicate in maniera più vantaggiosa alle proprie imprese di assicurazione, tale restrizione potrà essere giustificata unicamente dai motivi elencati all'articolo 46 del trattato (ordine pubblico, pubblica sicurezza, sanità pubblica)(78), fra i quali non rientrano motivi di natura economica(79). Tale nozione deve inoltre essere oggetto di un'interpretazione estremamente rigorosa.

In tal caso non si può invocare l'interesse generale per giustificare la compatibilità della misura nazionale con l'ordinamento giuridico comunitario.

È difficile immaginare quali provvedimenti in campo assicurativo potrebbero soddisfare questa condizione di minaccia grave per la società. Si può quindi ritenere che in materia assicurativa misure discriminatorie avrebbero poche possibilità di essere giustificate.

d) Il provvedimento deve essere obiettivamente necessario

Anche se una misura di uno Stato membro ospitante viene presentata come un provvedimento a difesa di un obiettivo di interesse generale, è lecito chiedersi se sia veramente necessaria per proteggere tale interesse.

La Corte di giustizia ha statuito in talune sentenze che una data norma nazionale invocata dallo Stato ospitante come volta a perseguire un obiettivo di interesse generale, nella fattispecie la protezione del consumatore, andava al di là di quanto necessario per garantire la tutela di tale interesse(80). La Corte verifica infatti se certe misure, dichiaratamente intese a perseguire l'obiettivo della tutela del destinatario del servizio, ad esempio i consumatori, non mirino in realtà ad altri scopi connessi alla protezione del mercato nazionale.

e) Il provvedimento nazionale deve essere proporzionato all'obiettivo perseguito

Occorre infine chiedersi se non si possano trovare mezzi meno restrittivi per soddisfare l'obiettivo d'interesse generale perseguito. La Corte esamina sistematicamente se lo Stato membro non avesse a disposizione misure con un effetto meno restrittivo sugli scambi(81). Nel quadro di tale esame può accadere che, sulla base di un'analisi comparata delle legislazioni degli altri Stati membri, la Corte concluda che esistono misure meno restrittive atte a garantire la protezione del consumatore(82). Tuttavia la Corte ha altresì stabilito che "il fatto che uno Stato membro imponga norme meno severe di quelle imposte da un altro Stato membro non significa che queste ultime non siano proporzionate e perciò incompatibili con il diritto comunitario"(83).

Nell'ipotesi in cui lo Stato membro ospitante invochi la necessità di tutelare il destinatario del servizio per giustificare il rispetto di una misura nazionale che costituisce una restrizione per un'impresa di assicurazione che beneficia del reciproco riconoscimento, è opportuno interrogarsi sulla realtà di tale bisogno. La Corte ha statuito, con la sentenza del 4 dicembre 1986(84) nella causa Commissione/Germania (assicurazioni), "che possono esistere casi in cui, dato il carattere del rischio assicurato e del contraente dell'assicurazione, non vi è alcuna necessità di tutelare quest'ultimo mediante l'applicazione delle norme imperative del suo ordinamento nazionale".

Le direttive sulle assicurazioni seguono tale giurisprudenza e tengono già conto della natura e delle circostanze specifiche dell'assicurato per imporre determinate disposizioni volte a garantire la sua tutela: è opportuno citare a tale proposito la distinzione tracciata, nel settore dell'assicurazione non vita, fra i "grandi rischi" e i "rischi di massa"(85), o il campo d'applicazione delle disposizioni relative alle esigenze di informazione degli assicurati(86) o del diritto di risoluzione di un contratto di assicurazione sulla vita(87).

La Commissione ritiene pertanto che gli Stati membri, imponendo le loro regole di interesse generale, dovrebbero stabilire se i servizi sono forniti a destinatari esperti o meno, e tenere conto del livello di vulnerabilità delle persone di cui intendono garantire la protezione.

I servizi di assicurazione riguardanti "grandi rischi" o contraenti esperti o professionali (come professionisti della finanza), ad esempio, non dovrebbero vedersi opporre, da parte dello Stato ospitante, alcuna norma particolare a titolo di interesse generale, perlomeno nel settore della tutela degli assicurati. La condizione della proporzionalità sarebbe in tal caso particolarmente difficile da soddisfare.

f) L'obiettivo di interesse generale non deve essere già salvaguardato dalle regole alle quali il prestatore è soggetto nello Stato membro in cui è stabilito

Occorre esaminare in questo caso se disposizioni simili o comparabili volte a proteggere il medesimo interesse non siano già imposte all'impresa di assicurazione dalla legislazione dello Stato membro d'origine(88).

Nel quadro delle direttive sulle assicurazioni questo criterio potrebbe essere importante soprattutto per la valutazione della compatibilità delle misure imposte dallo Stato membro ospitante nell'esercizio delle sue competenze residue.

Nel quadro della pertinente "verifica" occorrerà ad esempio esaminare in quale misura taluni controlli richiesti dallo Stato membro ospitante non siano già effettuati nel paese d'origine, in che misura informazioni contabili, prudenziali, statistiche o finanziarie non siano già comunicate all'autorità competente del paese d'origine, ecc.

c) Altre considerazioni

L'inclusione di intere parti della legislazione nazionale nella lista delle disposizioni rientranti nell'interesse generale potrebbe configurare un ricorso abusivo alla nozione stessa di interesse generale da parte di taluni Stati membri. In effetti, diversi Stati tendono a definire come regole di interesse generale la totalità della loro legislazione sulla tutela del consumatore o di quella fiscale e commerciale e del loro diritto della concorrenza. Secondo la Commissione, i principi di necessità, di non duplicazione e di proporzionalità implicano che gli Stati membri indichino, al momento dell'adozione di una nuova normativa, o eventualmente al momento della comunicazione delle condizioni di cui all'articolo 32, paragrafo 4, delle direttive 92/49/CEE e 92/96/CEE, le disposizioni precise che potrebbero rientrare nell'interesse generale.

Infine, benché il ragionamento sia identico e i quesiti da porsi siano gli stessi, sia per l'attività esercitata tramite succursale che per quella in regime di libera prestazione di servizi, in certi casi la valutazione della proporzionalità di una restrizione può essere diversa a seconda del modo in cui viene esercitata l'attività. Dato che esistono differenze di natura fra prestazione di servizi e stabilimento, una restrizione potrebbe più facilmente essere considerata proporzionata nei riguardi di un soggetto operante in permanenza su un territorio che nei riguardi dello stesso soggetto operante soltanto a titolo temporaneo.

La Corte ha d'altronde riconosciuto questa differenza giudicando che il prestatore di servizi deve agire in un quadro giuridico meno restrittivo e più "leggero" che l'organizzazione stabile(89). Inoltre, secondo la giurisprudenza costante della Corte, l'articolo 50, paragrafo 3, del trattato: "non implica che qualsiasi legislazione nazionale che si applichi ai cittadini dello Stato membro destinatario della prestazione e si riferisca normalmente ad un'attività permanente delle imprese stabilite in tale Stato possa essere integralmente e allo stesso modo applicata anche ad attività di carattere temporaneo esercitate da imprese aventi sede in altri Stati membri"(90).

La stessa restrizione imposta nell'interesse generale potrebbe dunque, secondo i casi, essere giudicata proporzionata nei riguardi di una succursale, ma sproporzionata nei riguardi di un prestatore di servizi. La Commissione ritiene ad esempio che uno Stato membro che imponga, per ragioni dichiarate d'interesse generale, talune formalità alle imprese di assicurazione (controlli, registrazioni, spese, trasmissione d'informazioni, ecc.) dovrebbfe tener conto delle modalità operative scelte dall'impresa che esercita sul suo territorio in regime di riconoscimento reciproco.

Tuttavia non sembra che questa distinzione possa essere operata a proposito delle regole di protezione del consumatore (a condizione ovviamente che siano soddisfatte le altre condizioni). Infatti l'esigenza di protezione del consumatore deve essere identica, indipendentemente dal fatto che il servizio venga fornito in regime di libera prestazione di servizi o tramite stabilimento.

3. Applicazione di questi principi al settore delle assicurazioni

Dopo aver delineato le principali caratteristiche del concetto di interesse generale, la Commissione ritiene utile chiarire la propria interpretazione di questo concetto, applicato all'assicurazione, attraverso alcuni esempi di misure a cui un operatore economico potrebbe trovarsi di fronte nell'esercizio dei diritti di stabilimento e di libera prestazione dei servizi. Ancora una volta, è bene precisare che detta interpretazione lascia impregiudicata quella che la Corte di giustizia, competente in ultima istanza per assicurare l'interpretazione del trattato e del diritto derivato, potrebbe essere indotta a fornire in merito alle questioni considerate. Le normative d'interesse generale possono riguardare ad esempio:

a) la notificazione preliminare delle condizioni di polizza;

b) le operazioni di capitalizzazione svolte da imprese di assicurazione;

c) i sistemi uniformi obbligatori di bonus/malus;

d) la lingua del contratto di assicurazione;

e) i codici di condotta professionali;

f) i tassi d'interesse tecnici massimi in materia di assicurazione vita;

g) l'imposizione di condizioni-tipo o minime di assicurazione;

h) le clausole che impongono franchigie obbligatorie nei contratti di assicurazione;

i) l'obbligo di prevedere un valore di riscatto nei contratti di assicurazione vita;

j) il divieto di ricorrere alla tecnica del "cold calling";

k) modalità stabilite dallo Stato membro ospitante per la riscossione delle imposte indirette sui premi di assicurazione dei contratti stipulati in regime di libera prestazione dei servizi: designazione di un rappresentante fiscale dell'assicuratore.

a) La notificazione preliminare delle condizioni di polizza

Le terze direttive stabiliscono esplicitamente il divieto di un controllo materiale preventivo e sistematico delle polizze di assicurazione e dei documenti contrattuali(91), a prescindere dalla denominazione data dalle autorità nazionali a un tale sistema, che si tratti dell'approvazione preventiva dei contratti e delle tariffe o della loro semplice notificazione sistematica con approvazione tacita o con deposito dei documenti, con o senza termine d'attesa, prima della loro utilizzazione. Un controllo preventivo o sistematico di tali documenti è autorizzato ormai unicamente nei casi in cui è esplicitamente previsto dalle direttive comunitarie: ciò avviene in materia di assicurazione obbligatoria (come l'assicurazione della responsabilità civile automobilistica(92) o di assicurazione malattia sottoscritta in alternativa ad un regime legale di previdenza sociale(93), casi in cui gli Stati membri possono esigere, prima del loro utilizzo, la comunicazione delle condizioni generali di polizza, ma non possono in nessun caso subordinare l'attività all'approvazione delle condizioni stesse. Per quanto riguarda l'assicurazione sulla vita, lo Stato membro d'origine può esigere la notificazione sistematica delle basi tecniche utilizzate per il calcolo delle tariffe e delle riserve tecniche(94).

Al di fuori di tali casi specifici, gli Stati membri possono utilizzare unicamente sistemi di controllo a posteriori e non sistematici delle condizioni di assicurazione - senza però che tale esigenza possa costituire per l'impresa una condizione preliminare dell'esercizio dell'attività - al fine di verificare che le polizze commercializzate nel loro territorio rispettino le loro disposizioni, riguardanti le condizioni di assicurazione, giustificate da motivi di interesse generale. Si tratta di una questione già armonizzata a livello comunitario in quanto il legislatore comunitario ha già stabilito i sistemi di controllo materiale che gli Stati membri potranno utilizzare e le condizioni di tale utilizzazione.

Nondimeno, alcuni Stati membri continuano ad esigere la notificazione preventiva di tali informazioni. Nella maggior parte dei casi si tratta della presentazione di una scheda segnaletica delle condizioni delle polizze di assicurazione, requisito che avrebbe l'obiettivo di garantire la tutela del consumatore e la trasparenza dei prodotti disponibili sul mercato nazionale e di agevolare alle autorità di vigilanza il loro compito di un controllo oggettivo dei prodotti assicurativi.

La Commissione ritiene che, al di fuori dei casi espressamente previsti dalle terze direttive, mantenere un controllo preliminare o sistematico delle condizioni di polizza non sia conforme a quanto disposto in materia dalle direttive stesse. La Commissione considera inoltre che, poiché si tratta di un settore già armonizzato a livello comunitario, gli Stati membri non possano valersi dell'interesse generale per giustificare il mantenimento di siffatti requisiti, mancando le condizioni richieste dalla giurisprudenza della Corte di giustizia.

b) Le operazioni di capitalizzazione svolte da imprese di assicurazione

Tra le attività contemplate dall'autorizzazione amministrativa unica dell'impresa di assicurazione figurano le "operazioni di capitalizzazione basate su una tecnica attuariale comportante, in cambio di versamenti unici e periodici stabiliti anticipatamente, impegni determinati nella durata e nell'ammontare", quando tali operazioni sono previste da un contratto e sono soggette al controllo dell'autorità di vigilanza delle assicurazioni dello Stato membro d'origine. Tali attività, come qualsiasi altra attività disciplinata dalle direttive sull'assicurazione vita, possono essere esercitate nell'intera Comunità, compreso lo Stato membro nel quale non siano permesse alle imprese locali di assicurazione vita, in quanto, ad esempio, nello Stato membro ospitante tali operazioni sono considerate operazioni bancarie e pertanto riservate agli enti creditizi.

La Commissione ritiene, pertanto, che non vi sia motivo di vietare la commercializzazione dei prodotti di capitalizzazione che soddisfano ai criteri stabiliti dalla prima direttiva vita 79/267/CEE, modificata dalla direttiva 92/96/CEE, e che sono commercializzati in uno Stato membro da un'impresa di assicurazione vita autorizzata nel suo Stato membro d'origine ad esercitare tali attività. Il fatto che nello Stato membro ospitante tali attività non siano considerate come attività assicurative, e quindi non siano consentite alle imprese di razione che vi hanno la sede sociale, non impedisce agli assicuratori degli altri Stati membri di esercitare dette attività che, avendo forassicumato oggetto di mutuo riconoscimento fra gli Stati membri, beneficiano del sistema d'autorizzazione amministrativa unica istituito dalla terza direttiva sull'assicurazione vita 92/96/CEE(95).

Nell'esercizio di queste attività, i prodotti di capitalizzazione proposti nello Stato membro ospitante da un'impresa di assicurazione vita dovranno rispettare, come qualsiasi altra attività assicurativa del ramo vita, le disposizioni giustificate da ragioni di interesse generale in vigore in detto Stato membro ospitante e riguardanti in particolare il trattamento fiscale o le condizioni relative alla pubblicità di questo tipo di prodotti.

c) I sistemi obbligatori di coefficiente di riduzione/maggiorazione dei premi nell'assicurazione obbligatoria autoveicoli (sistemi di bonus/malus)

In alcuni Stati membri i criteri per calcolare i premi di assicurazione della responsabilità civile obbligatoria autoveicoli sono fissati molto dettagliatamente da disposizioni di legge nazionali. Tra questi elementi tecnici vi sono i coefficienti di riduzione/maggiorazione dei premi (sistemi di bonus/malus). La tecnica imposta consiste nella definizione di una scala di gradi obbligatori sulla cui base viene calcolato il premio annuo. Questa scala si applica tanto al momento della stipulazione del contratto di assicurazione della responsabilità civile autoveicoli, che/o in occasione dei successivi spostamenti lungo la scala in relazione ai sinistri in cui è incorso l'assicurato. Il risultato è che l'aumento o la riduzione del premio di assicurazione non sono liberi, ma devono rispondere a precisi criteri stabiliti nella legislazione dello Stato membro. Sotto il profilo della tecnica assicurativa, questi sistemi sono meccanismi di tariffazione.

Il principale argomento avanzato a favore di tali regimi obbligatori è che contribuirebbero alla prevenzione degli incidenti stradali: i conducenti, essendo obbligati a pagare un premio maggiorato in seguito ad un incidente, sarebbero infatti più prudenti ed attenti. Si asserisce inoltre che tali regimi obbligatori contribuiscono alla trasparenza in quanto consentono agli assicurati di confrontare i diversi prodotti assicurativi e di operare una scelta, il che faciliterebbe la mobilità degli assicurati stessi.

Occorre tuttavia precisare che la terza direttiva non vita 92/49/CEE ha istituito non solo la libertà tariffaria e l'abolizione dei controli preliminari e sistematici sulle tariffe e sui contratti, ma anche la competenza esclusiva dello Stato membro d'origine in materia di controllo finanziario dell'impresa di assicurazione(96). Il mantenimento di un meccanismo di tariffazione obbligatoria appare pertanto contrario alla lettera e allo spirito delle terze direttive. In tale contesto, è opportuno chiedersi se lo stesso risultato non possa essere raggiunto con altri mezzi meno restrittivi, rispettando al tempo stesso la libertà tariffaria per le imprese di assicurazione stabilita dalla terza direttiva 92/49/CEE. Altrettanto può dirsi della trasparenza del mercato. La Commissione considera altresì che questo obiettivo possa essere realizzato senza che sia messo in discussione il principio della libertà tariffaria, prevedendo regimi che non comportino elementi tariffari. Così, ad esempio, delle scale di gradi bonus/malus che siano indipendenti da qualsivoglia coefficiente imposto di riduzione/maggiorazione e per le quali gli assicuratori sarebbero liberi di fissare il tasso dei premi, sono atte a garantire la trasparenza del mercato e la mobilità degli assicurati.

Lo Stato membro che ritenga tuttavia che tali sistemi obbligatori siano da considerarsi come clausole contrattuali imperative in un contratto d'assicurazione, dovrebbe comunque domandarsi se, per raggiungere gli eventuali obiettivi perseguiti dall'imposizione di tali clausole, non vi siano altri mezzi meno restrittivi e vincolanti.

La Commissione ritiene che sistemi obbligatori di bonus/malus, nella misura in cui configurino disposizioni tariffarie, sarebbero contrari alla terza direttiva. In quest'ipotesi, la Commissione è dell'avviso che gli Stati membri non possano lecitamente appellarsi all'interesse generale per giustificare il mantenimento dell'obbligatorietà di tali sistemi, dato che si riferiscono a regole che hanno già formato oggetto di disposizioni comunitarie.

Se un meccanismo di riduzione/maggiorazione risultasse non da un intervento statale, bensì da un accordo tra operatori del settore, la sua conformità con il diritto comunitario andrebbe valutata in particolare alla luce dell'articolo 81 del trattato CE. A tale proposito, la Commissione ricorda che il regolamento (CEE) n. 3932/92, del 21 dicembre 1992, relativo all'applicazione dell'articolo 85 [ora articolo 81], paragrafo 3, del trattato a talune categorie di accordi, decisioni e pratiche concordate nel settore delle assicurazioni(97), autorizza solo a determinate condizioni gli accordi aventi come oggetto la redazione e la comunicazione di condizioni tipo di assicurazione diretta (titolo III del regolamento). Pertanto l'esenzione si applica, nel rispetto degli altri requisiti, sempreché le condizioni-tipo siano redatte e comunicate con la menzione esplicita della loro natura indicativa e prevedano la possibilità di stipulare clausole diverse. Dell'esenzione non beneficiano le imprese o associazioni di imprese che concordino, assumano l'impegno o impongano ad altre imprese di non applicare condizioni diverse. D'altro canto, il titolo del regolamento relativo alla cooperazione in materia di calcolo dei premi (titolo II) non può costituire una base giuridica atta a giustificare un meccanismo di riduzione/maggiorazione.

d) La lingua del contratto di assicurazione

Alcuni Stati membri esigono che i contratti di assicurazione sottoscritti o eseguiti nel loro territorio siano redatti esclusivamente nella loro lingua ufficiale. Altre lingue, comunitarie o non comunitarie, possono essere utilizzate unicamente come semplici traduzioni anche se le parti contraenti avrebbero auspicato di utilizzarle per il contratto originale.

Questa esigenza assoluta e incondizionata sarebbe giustificata dalla sovranità linguistica di cui godono gli Stati membri e dalla volontà di tutelare i propri consumatori, nonché dall'esigenza di un corretto svolgimento dei procedimenti nelle controversie dinanzi ai traibunali degli stessi Stati membri.

La Commissione non contesta la sovranità linguistica di ogni Stato membro(98).

Al riguardo, secondo la Commissione è necessario distinguere fra grandi rischi industriali e commerciali e rischi di massa. Nel primo caso (grandi rischi industriali e commerciali), la tutela del consumatore non è un argomento valido. Quanto ai rischi di massa e all'assicurazione vita individuale, le disposizioni comportanti un requisito linguistico dovrebbero tener conto anche di taluni aspetti. In primo luogo bisognerebbe prendere in considerazione i casi dei contratti di portata internazionale, cioè quelli in cui il diritto applicabile al contratto non è il diritto dello Stato membro dove è situato il rischio/impegno. A titolo d'esempio dovrebbero essere previste delle deroghe al principio della redazione del contratto nella/e lingua/e ufficiale/i dello Stato membro in cui si trova il rischio/impegno per i casi in cui l'assicurando sia di origine straniera. Di fatto 5 milioni di cittadini dell'Unione europea abitano in uno Stato membro che non è quello d'origine. Tali persone sarebbero probabilmente tutelate meglio se potessero stipulare contratti nella propria lingua invece che nella lingua dello Stato membro dove risiedono o dove è situato il rischio che intendono coprire.

e) I codici di condotta professionali

Questi codici di condotta, validi nel territorio di uno Stato membro dell'Unione europea, valgono di regola anche per gli assicuratori esteri e il loro mancato rispetto comporta spesso sanzioni che sono prima di tutto commerciali. Il motivo addotto dalle parti cofirmatarie per esigere il rispetto di tali codici di condotta sarebbe la tutela dei consumatori o un contributo alla disciplina del mercato.

Ad ogni modo, qualora tali codici di condotta risultino da accordi tra imprese o da decisioni di associazioni di imprese, essi devono rispettare le regole di concorrenza di cui agli articoli 81 e seguenti. A tale proposito, è evidente che la Commissione non potrebbe autorizzare, sulla base delle regole di concorrenza, accordi o decisioni di associazioni di imprese che producano gli stessi effetti di interventi statali in contrasto con le libertà fondamentali di cui agli articoli 39, 43 e 49 del trattato.

f) I tassi d'interesse tecnici massimi in materia di assicurazione vita

La terza direttiva 92/96/CEE sull'assicurazione vita ha proceduto al coordinamento dei principi attuariali relativi al calcolo delle riserve matematiche.

Per quanto riguarda la definizione dei tassi d'interesse tecnici, la terza direttiva vita stabilisce(99), in primo luogo, che lo Stato membro d'origine può fissare un tasso d'interesse tecnico massimo che le imprese da esso controllate sono tenute ad applicare per il calcolo delle loro riserve tecniche; in secondo luogo, che lo stesso Stato può anche esigere dalle imprese di assicurazione con sede sociale sul suo territorio la notificazione sistematica delle varie tecniche utilizzate per il calcolo delle tariffe e delle riserve tecniche.

La Commissione ricorda che, tenuto conto delle disposizioni della terza direttiva e del regime di vigilanza che attribuisce la competenza esclusiva in materia di vigilanza finanziaria allo Stato membro d'origine dell'impresa di assicurazione, le succursali delle imprese di assicurazione e gli assicuratori operanti in regime di libera prestazione di servizi non sono tenuti a rispettare le disposizioni dello Stato membro ospitante relative ai tassi d'interesse tecnici massimi. In effetti, se lo Stato membro ospitante non è competente ad esercitare la vigilanza finanziaria su un'impresa di assicurazione debitamente autorizzata nello Stato membro d'origine, ne consegue che non può imporre l'osservanza dei propri principi prudenziali né verificarne il rispetto attraverso un controllo materiale sulle tariffe.

g) Imposizione di condizioni-tipo o minime di assicurazione

Lo scopo delle normative che prevedono l'imposizione di clausole obbligatorie nei contratti di assicurazione sarebbe, da un lato, la volontà di tutelare la parte più debole del rapporto contrattuale e mantenere l'equilibrio di tale rapporto imponendo un contenuto determinato ai diritti e agli obblighi delle parti e, dall'altro, la tutela dei terzi che possano essere coinvolti in quanto vittime in un incidente.

Come precedentemente segnalato, condizioni-tipo di assicurazione possono anche non risultare da interventi statali, ma da accordi tra operatori del settore. La Commissione rimanda a questo proposito agli elementi menzionati sopra al punto iii) in relazione all'applicazione del regolamento di esenzione (CEE) n. 3932/92(100).

La Commissione ritiene ad ogni modo che la tutela della parte più debole non debba essere imposta se non nei casi in cui sia oggettivamente necessaria, ad esempio nei contratti di assicurazione nei quali il contraente, per via della sua natura o delle sue dimensioni, abbia un bisogno particolare di protezione perché sia salvaguardato l'equilibrio contrattuale. Si dovrà inoltre considerare la proporzionalità delle misure ed analizzare se l'inclusione nei contratti di assicurazione delle clausole-tipo previste dalla normativa di uno Stato membro ospitante non sia di fatto una condizione più difficile da soddisfare per le imprese di assicurazione di altri Stati membri che non per le imprese di assicurazione dello Stato membro ospitante. Ciò si verificherebbe, in particolare, qualora le imprese di assicurazione fossero dissuase dal tentare di penetrare in un nuovo mercato per il fatto di essere obbligate a creare un prodotto assicurativo completamente nuovo da commercializzare sul mercato in questione, anziché servirsi di un prodotto assicurativo già utilizzato nello Stato membro d'origine.

Nello stesso ordine di idee, l'obbligo di rispettare condizioni-tipo o minime di assicurazione non dovrebbe neppure impedire una diversa redazione dei testi dei contratti di assicurazione.

h) Normative nazionali che impongono franchigie obbligatorie nei contratti di assicurazione

Un argomento a favore del mantenimento di tali franchigie è che dovrebbero garantire l'interesse del consumatore, consentendogli di sottiscrivere un'assicurazione ad un prezzo accessibile. In mancanza di tale meccanismo, che impone all'assicurato di sostenere una parte del costo del sinistro, le tariffe aumenterebbero in misura eccessiva, in quanto l'assicuratore sarebbe tenuto ad intervenire in caso di sinistri di modesta entità. Un secondo argomento invocato a favore del mantenimento delle franchigie obbligatorie è il fatto che esse permettono di combattere la frode nel settore delle assicurazioni, che sarebbe molto frequente per i sinistri di lieve entità. Il questo caso, la normativa obbligatoria è finalizzata a salvaguardare i risultati dell'assicuratore chiamato ad intervenire in un cumulo di sinistri minori.

Tali argomenti indicano chiaramente che l'introduzione di una franchigia obbligatoria risponde alla volontà di disciplinare il mercato per evitare un'eccessiva concorrenza sulle tariffe praticate dalle imprese di assicurazione. Ci si può anche domandare se l'obiettivo della franchigia obbligatoria non sia principalmente quello di garantire i risultati dell'assicuratore, chiamato a far fronte ad una massa di piccoli sinistri, piuttosto che quello di tutelare l'interesse dell'assicurato o una certa moralità pubblica. Va tuttavia ricordato che il diritto comunitario esclude dalle ragioni di interesse generale precisamente qualsiasi considerazione fondata su motivi strettamente economici.

Inoltre, esattamente come nel caso dell'imposizione di clausole-tipo o di condizioni minime nei contratti di assicurazione, l'applicazione indifferenziata di tali normative da parte dello Stato membro ospitante può comportare un effetto restrittivo per le imprese di assicurazione che esercitano in regime di stabilimento o di libera prestazione di servizi, in quanto sarebbe loro impedito di commercializzare contratti di assicurazione privi di tali franchigie, già validamente utilizzati nel loro Stato membro d'origine.

Infine, anche se si potesse ammettere che l'introduzione di franchigie riflette una scelta di tecnica di gestione dell'impresa di assicurazione, resta da esaminare se l'imposizione di franchigie obbligatorie attraverso una normativa imperativa sia conforme agli obiettivi delle terze direttive sulle assicurazioni sul piano contrattuale e tariffario.

D'altro canto, se l'introduzione di una franchigia o di un determinato livello di franchigia fosse il risultato di un accordo tra operatori del settore, essa non potrebbe beneficiare di un'esenzione a norma del regolamento di esenzione (CEE) n. 3932/92(101), che esclude esplicitamente tale ipotesi per le condizioni-tipo di assicurazione contenenti clausole che indicano importi di garanzia o di franchigia.

Le imprese di assicurazione dovrebbero pertanto essere libere di valutare l'opportunità di introdurre una franchigia nei contratti che commercializzano. Se un'impresa di assicurazione soddisfa i criteri di solvibilità stabiliti dal suo Stato membro d'origine, che le ha concesso l'autorizzazione ed è responsabile della vigilanza finanziaria sull'impresa, questa dovrebbe essere libera di decidere se commercializzare nello Stato membro ospitante contratti di assicurazione con franchigie o meno, indicandolo chiaramente ai contraenti, senza essere costretta a conformarsi a tale proposito a normative nazionali imperative.

i) Normative nazionali che impongono l'obbligo di prevedere in tutti i contratti di assicurazione vita un diritto di riscatto e/o una partecipazione agli utili

L'argomento essenziale per giustificare la compatibilità di questa condizione con la nozione dell'interesse generale è che l'obbligo di stabilire un valore di riscatto in tutti i contratti di assicurazione vita commercializzati sul territorio di uno Stato membro risponde all'interesse dei consumatori. Questi disporrebbero così della flessibilità e della libertà necessarie in tali contratti, spesso conclusi per un lungo periodo, e potrebbero smobilizzare i loro risparmi. Per quanto riguarda le normative che impongono di prevedere nei contratti di assicurazione vita una partecipazione agli utili a beneficio degli assicurati, anch'esse sarebbero giustificate dalla volontà di tutelare gli interessi economici di questi ultimi.

A tale proposito è opportuno distinguere due grandi categorie di assicurazioni sulla vita. Da un lato, i contratti di assicurazione vita che comportano un elemento di risparmio (ad esempio le assicurazioni sulla vita a capitale differito, le assicurazioni sulla vita miste, le assicurazioni a rendite, ecc.): tale elemento è preso in considerazione per il calcolo dell'importo delle riserve matematiche che l'assicuratore deve costituire, e a cui l'assicurato, in base a questi contratti, ha diritto. D'altro lato, i contratti di assicurazione sulla vita che non comportano alcun elemento di risparmio, poiché la loro finalità è la copertura del solo rischio legato alla vita umana (ad esempio assicurazione per il caso di morte e assicurazione del debito). Tali contratti non prendono in considerazione l'elemento di risparmio nel calcolo delle riserve matematiche e l'assicurato non ha diritto, in questo caso, al riscatto della riserva matematica costituita. Ciascuna di queste categorie di assicurazioni sulla vita risponde a diverse esigenze oggettive di copertura degli assicurati; il costo di ciascuna categoria rispecchia inoltre i diversi tipi di rischi assunti dall'assicuratore nel contratto stipulato.

L'obbligo di prevedere un valore di riscatto in ogni contratto d'assicurazione sulla vita limitato a garantire il solo rischio di decesso implicherebbe l'inclusione nel contratto di un elemento di risparmio e il pagamento di un premio più elevato per la sua assunzione. Sorge inoltre l'interrogativo se ciò risponda alle esigenze dei diversi contraenti, che in molti casi sono interessati solo a prodotti che coprono il solo rischio di decesso.

Sebbene la situazione di ciascuno Stato membro debba costituire oggetto di una valutazione individuale, è opportuno ricordare che la terza direttiva 92/96/CEE sull'assicurazione vita prevede, tra i principi attuariali che lo Stato membro d'origine impone alle imprese di assicurazione per la costituzione delle riserve matematiche, disposizioni specifiche per i contratti con valore di riscatto garantito e disposizioni per i contratti con partecipazione agli utili. D'altro canto, nell'allegato II, la terza direttiva 92/96/CEE prescrive che tra le informazioni da comunicare ai contraenti in modo chiaro e preciso e per iscritto prima della conclusione del contratto e durante la sua vigenza figurino "le indicazioni dei valori di riscatto e delle relative garanzie, nonché le modalità di calcolo e di assegnazione delle partecipazioni agli utili". Tali informazioni sono volte a fornire ai contraenti una conoscenza e una comprensione delle caratteristiche essenziali dei prodotti di assicurazione sulla vita, perché essi possano optare per quello che meglio si addice alle loro specifiche necessità.

Ci si può dunque chiedere se una normativa nazionale dello Stato membro ospitante, che imponga in maniera generale e assoluta l'obbligo di prevedere un valore di riscatto o una partecipazione agli utili nei contratti di assicurazione vita commercializzati sul suo territorio, sia oggettivamente necessaria e proporzionata all'obiettivo della tutela degli interessi economici dei contraenti o se questo obiettivo non possa invece essere raggiunto attraverso altri strumenti meno restrittivi: ad esempio l'obbligo di un'informazione dettagliata al contraente prima della conslusione del contratto.

j) Divieto di ricorrere alla tecnica del "cold calling"

La Corte ha già riconosciuto(102) il diritto di vietare questa pratica di mercato in relazione ad altri prodotti finanziari dopo aver esaminato una norma neerlandese volta a tutelare la buona reputazione e l'affidabilità del mercato finanziario neerlandese. Inoltre, la tutela del consumatore è un argomento spesso invocato a favore del divieto di ricorrere a questa tecnica di commercializzazione. Il regionamento della Corte nel caso neerlandese può essere applicato anche ai prodotti assicurativi. Tuttavia, nell'attesa di un'armonizzazione in materia, è opportuno evitare di stabilire una norma generale in merito alla compatibilità di questa tecnica di commercializzazione per quanto riguarda i prodotti assicurativi e procedere piuttosto ad una valutazione su base individuale(103).

k) Modalità stabilite dallo Stato membro ospitante per la riscossione delle imposte indirette sui premi di assicurazione dei contratti stipulati in regime di libera prestazione dei servizi: designazione di un rappresentante fiscale dell'assicuratore

Le direttive sulle assicurazioni prevedono l'assoggettamento dei contratti conclusi in regime di libera prestazione di servizi alle imposte indirette e agli oneri parafiscali sui premi di assicurazione previsti nello Stato membro ospitante(104). A tal fine lo Stato membro ospitante applica alle imprese che operano sul suo territorio in regime di libera prestazione di servizi le disposizioni nazionali volte a garantire la riscossione di tali imposte. Esso può così richiedere, ad esempio, la presentazione di un elenco esaustivo dei contratti stipulati in libera prestazione di servizi, oppure può esigere la designazione di un rappresentante fiscale dell'impresa di assicurazione domiciliato sul suo territorio(105).

La richiesta di designazione di un rappresentante fiscale dell'assicuratore che opera in regime di libera prestazione di servizi persegue un obiettivo giustificato alla luce del diritto comunitario, ossia la garanzia, per lo Stato membro ospitante, del rispetto della propria legislazione e della riscossione delle imposte. Tale misura può tuttavia ostacolare l'esercizio della libera prestazione dei servizi, poiché la nomina di un rappresentante fiscale stabilito nello Stato membro ospitante comporta oneri amministrativi e finanziari considerevoli, che devono essere sostenuti dall'assicuratore che intenda avvalersi di tale libertà. Le concrete modalità d'applicazione di detta misura da parte dello Stato membro ospitante devono comunque rispondere ai criteri stabiliti dalla Corte di giustizia, in particolare alle condizioni di necessità e di proporzionalità.

In secondo luogo, e tenuto conto delle precedenti considerazioni, la Commissione ritiene che, qualora lo Stato membro ospitante non assoggetti a nessuna imposta indiretta o a nessun onere parafiscale i contratti di assicurazione(106), esso non possa legittimamente richiedere agli assicuratori che intendano operare in regime di libera prestazione di servizi nei rami assicurativi non assoggettati a tale imposizione di designare un rappresentante fiscale.

In terzo luogo, la richiesta di nomina del rappresentante fiscale nello Stato membro ospitante non rientra fra gli elementi che devono essere oggetto di notificazione nell'ambito della procedura prevista dalle direttive sulle assicurazioni per poter operare in regime di libera prestazione di servizi(107). La Commissione ritiene di conseguenza che lo Stato membro ospitante non possa respingere una notifica presentata dallo Stato membro d'origine nell'ambito di tale procedura per l'assenza di designazione del rappresentante fiscale, e non possa impedire per questo motivo l'accesso alla libera prestazione di servizi e l'avvio dell'attività. La designazione del rappresentante fiscale dovrebbe intervenire solo dall'inizio effettivo delle attività svolte come libera prestazione di servizi, vale a dire dal momento in cui l'assicuratore conclude il primo contratto in tale regime e incassa il premio d'assicurazione corrispondente a tale attività(108).

La Commissione ritiene che, qualora lo Stato membro ospitante, per il rispetto delle proprie norme relative alle imposte indirette sui contratti di assicurazione e alla loro riscossione, esiga la designazione di un rappresentante fiscale stabilito sul proprio territorio da parte di ogni assicuratore che intenda esercitare in regime di libera prestazione di servizi, le modalità pratiche d'applicazione di tale misura debbano soddisfare le condizioni stabilite dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, in particolare le condizioni di proporzionalità e necessità: questo affinché tali misure non costituiscano una restrizione incompatibile con l'esercizio dell'attività di assicurazione in libera prestazione di servizi sul territorio dello Stato membro ospitante.

4. Disposizioni relative alla legislazione applicabile ai contratti di assicurazione e nozione di interesse generale

Le direttive sulle assicurazioni(109) contengono disposizioni specifiche per quanto riguarda la determinazione del diritto applicabile ai contratti di assicurazione inerenti a rischi localizzati all'interno dello Spazio economico europeo(110). Tali disposizioni permettono di definire il diritto sostanziale che disciplinerà il contratto di assicurazione e si applicano alle attività assicurative esercitate sia in regime di stabilimento che in quello di libera prestazione di servizi. Tali direttive contengono inoltre disposizioni relative all'applicazione delle "leggi di polizia", del foro e dello Stato membro del rischio/dell'impegno, nonché alle disposizioni "di ordine pubblico"(111).

L'applicazione - in virtù delle norme sui conflitti tra legislazioni previste dalle direttive sulle assicurazioni - da parte di uno Stato membro delle proprie disposizioni sostanziali "imperative", "leggi di polizia" e "disposizioni di ordine pubblico" ai contratti di assicurazione è suscettibile, qualora determini una restrizione, di essere sottoposta al test dell'interesse generale. Questa nozione di interesse generale opera come un filtro nei confronti della legislazione nazionale ed obbliga le autorità degli Stati membri ad esaminare la conformità della loro legislazione nazionale con i principi della libera circolazione sanciti dal trattato.

La compatibilità con il diritto comunitario è d'obbligo per qualsiasi disposizione di diritto nazionale, indipendentemente dal settore cui si applica. Così, in una sentenza del 21 marzo 1972, la Corte ha statuito che: "L'efficacia del diritto comunitario non può variare a seconda dei diversi settori del diritto nazionale nei quali esso può spiegare effetti"(112).

Se necessario, il primato del diritto comunitario viene quindi fatto valere anche nei confronti delle disposizioni nazionali di diritto privato.

La Corte è stata così chiamata in particolare a verificare la compatibilità con il diritto comunitario di disposizioni nazionali di diritto civile(