Relazione speciale n. 5/88 sulle gestione ed il controllo dell'ammasso pubblico corredata delle risposte della Commissione



Gazzetta ufficiale n. C 274 del 24/10/1988 pag. 0001 - 0035



INDICE Paragrafi 1. introduzione 1.1 - 1.20 2. aspetti del controllo fisico 2.1 - 2.17 la teoria di base 2.1 - 2.4 Il controllo quantitativo 2.5 - 2.8 Il controllo qualitativo 2.9 - 2.17 3. Aspetti finanziari e di bilancio 3.1 - 3.6 Il metodo della dichiarazione cumulativa 3.1 L'esattezza delle dichiarazioni 3.2 - 3.4 Questioni attinenti alla completezza dei conti annuali 3.5 - 3.6 4. Controllo della gestione e controllo della contabilità 4.1 - 4.15 L'organizzazione dell'intervento a livello nazionale 4.1 - 4.5 Gestione dei sistemi e documentazione 4.6 - 4.9 Problematica dei riscontri 4.10 - 4.15 5. Il controllo dell'ammasso all'intervento 5.1 - 5.14 Il controllo interno nazionale 5.1 - 5.5 Il controllo esterno nazionale 5.6 - 5.10 Il controllo espletato dalla Commissione 5.11 - 5.14 6. Conclusioni e raccomandazioni 6.1 - 6.18 Aspetti del controllo fisico 6.1 - 6.2 Il controllo quantitativo 6.1 Il controllo qualitativo 6.2 Il rimborso forfettario 6.3 - 6.7 Il metodo di valutazione delle scorte a fine esercizio e il deprezzamento 6.8 - 6.9 Conclusione sui conti 6.10 La gestione complessiva dei sistemi 6.11 L'organizzazione complessiva del controllo 6.12 La stesura delle dichiarazioni mensili 6.13 La complessità del sistema contabile 6.14 Un metodo contabile alternativo 6.15 - 6.18 Pagine Allegato I: I sistemi di finanziamento nazionali e comunitari 25 - 27 Allegato II: L'organizzazione amministrativa e tecnica 28 - 29 Allegato III: La contabilità 29 - 33 Allegato IV: L'organizzazione dell'intervento negli Stati membri 33 - Allegato V: Le disposizioni sul controllo 34 - 35 RISPOSTE DELLA COMMISSIONE 35 - 40 RELAZIONE SPECIALE No 5/88sull'Gestione ed il controllo dell'ammasso pubblico corredata delle risposte della Commissione(88/C 274/01)(Osservazioni in virtù dell'articolo 206 bis, paragrafo 4 del trattato CEE) 1 1. Introduzione 1.1. In questi ultimi anni, l'ammasso all'intervento dei prodotti agricoli, come strumento della politica agricola comune (PAC), ha suscitato un grande interesse negli ambienti politici, nella stampa e nell'opinione pubblica; la ragione principale di questa situazione risiede indubbiamente nell'aumento spettacolare, nel corso dell'ultimo quinquennio, del volume delle operazioni d'intervento e delle relative spese. Un altro motivo è probabilmente la concretezza di questa attività che, per le sue dimensioni impressionanti, colpisce facilmente l'immaginazione ed ispira descrizioni pittoresche che evocano laghi e montagne. Le scorte d'intervento illustrano molto chiaramente le difficoltà incontrate nell'agricoltura europea per controllare il rapporto tra domanda e offerta. 1.2. Nell'ambito della PAC, l'ammasso all'intervento costituisce una delle chiavi di volta del regime di garanzia dei prezzi. Sostanzialmente, questo strumento ha lo scopo di stabilizzare il prezzo di mercato, in corrispondenza di un dato livello, regolando i quantitativi, cioè i prodotti sono ritirati dal mercato nei periodi in cui, a causa di fattori stagionali, climatici o commerciali, l'offerta è elevata rispetto alla domanda ed i prezzi di conseguenza diminuiscono, e vengono reimmessi sul mercato quando le condizioni dello stesso lo consentono. Si viene così a creare un clima di sicurezza economica per i produttori e si contribuisce al conseguimento di diversi obiettivi della PAC, in particolare la stabilizzazione dei mercati, la sicurezza degli approvvigionamenti, la garanzia di un reddito equo per gli agricoltori e l'incremento della produttività agricola. 1.3. Misure di ammasso sono previste dalla maggior parte delle organizzazioni comuni di mercato costituite nell'ambito della PAC. In linea di massima, si possono distinguere due tipi fondamentali di ammasso all'intervento. Il primo è l'ammasso pubblico: il prodotto è acquistato dagli organismi d'intervento, la proprietà è acquisita con tutte le conseguenze economiche che ciò comporta per il costo totale, che è a carico del bilancio comunitario. Il secondo consiste nelle misure di ammasso privato, che si basano sulla stipulazione di contratti con i proprietari dei prodotti, contratti in virtù dei quali questi si impegnano a tenere in magazzino la merce per un certo periodo, dietro rimborso delle spese di ammasso tecniche e finanziarie. 1.4. Per taluni prodotti (ad esempio, per il burro e le carni bovine), gli utenti potenziali hanno la possibilità di avvalersi allo stesso tempo dell'ammasso pubblico e di quello privato; essi possono pertanto scegliere e fondano la loro decisione sulla valutazione del rischio economico connesso allo smercio successivo dei prodotti in questione. In altri casi, la normativa o fattori economici consentono di ricorrere ad una soltanto di queste misure. In taluni mercati, esistono forme miste, per cui vengono stipulati contratti di ammasso privato, ma le condizioni del mercato alla fine del periodo di ammasso possono comportare il finanziamento - da parte della Comunità - di perdite sulle vendite. 1.5. La presente relazione tratta dell'ammasso pubblico. Le tabelle 1-3 illustrano l'evoluzione delle spese per l'ammasso pubblico a carico del bilancio nel corso degli ultimi otto anni; alla tabella 4 figura il valore contabile delle scorte pubbliche alla fine degli anni in questione. Le cifre mostrano chiaramente che all'inizio del periodo considerato la situazione era relativamente stabile: il valore contabile delle giacenze era di circa 2 000 Mio ECU e le spese annue a carico del bilancio ammontavano a poco più di 1 000 Mio ECU. In seguito, nel corso del 1982, l'ammontare investito nelle scorte d'intervento ha cominciato ad aumentare in modo significativo. Alla fine del 1982, il valore contabile era raddoppiato ed alla fine del 1986, cioè nel corso di un quinquennio, era più che quintuplicato. Nel 1983, le spese a carico del bilancio erano raddoppiate e nel 1986 quasi quintuplicate rispetto al livello degli anni precedenti al 1983. Nel corso dello stesso periodo, 1982-1986, la spesa per l'ammasso privato è rimasta praticamente stazionaria, ad un livello leggermente superiore a 800 Mio ECU, livello che aveva gradualmente raggiunto dal 1979, anno in cui era ammontata a 400 Mio ECU. Nel contesto generale della spesa del FEAOG-garanzia, la quota assorbita dall'ammasso all'intervento è aumentata passando dal 15 al 25 %; questo aumento è imputabile integralmente all'ammasso pubblico. Giova osservare che sia sulle cifre relative alle spese, sia sui valori contabili, incide notevolmente la politica contabile adottata al riguardo dalla Commissione, in particolare criteri di deprezzamento lacunosi e incoerenti. 1.6. Le spese operative attinenti all'ammasso pubblico (sostenute in virtù della normativa e dichiarate al FEAOG), sono a carico del bilancio comunitario. Si tratta principalmente di tre tipi di spesa: le spese tecniche, le spese finanziarie ed altre spese, che corrispondono in sostanza a perdite sulle vendite. Nel conto di gestione annuale della Comunità le spese suddette sono ripartite in queste tre categorie, nonché per prodotto o mercato. Le spese tecniche e finanziarie sostenute sono rimborsate agli Stati membri forfettariamente. All'allegato I figura una descrizione più dettagliata delle disposizioni nazionali e comunitarie relative al finanziamento dell'ammasso pubblico. 1.7. Le tabelle 1 e 4 mostrano chiaramente che oltre il 95 % del volume finanziario delle operazioni di ammasso pubblico riguarda tre mercati: i prodotti lattiero-caseari, le carni bovine ed i cereali. Le scorte di prodotti lattiero-caseari hanno registrato una crescita esplosiva nel corso del periodo 1982-1984 ed il loro valore contabile, alla fine del 1986, era esattamente decuplicato rispetto allo stesso valore alla fine del 1980. Dal 1983, i prodotti lattiero-caseari hanno rappresentato circa la metà del valore complessivo delle scorte pubbliche d'intervento della Comunità. Per quanto riguarda la spesa, i prodotti lattiero-caseari sono in concorrenza con le carni bovine che, dal 1983, sono aumentate in modo considerevole. Per quanto riguarda le scorte di cereali e le relative spese, si sono registrate due forti impennate, rispettivamente nel 1982/83 e nel 1985/86.1.8. La presente relazione verte principalmente sui tre settori sopra citati e sui sei Stati membri interessati, cioè la Repubblica federale di Germania, la Francia, l'Irlanda, l'Italia, i Paesi Bassi e il Regno Unito. Tabella 1 - Evoluzione in cifre assolute e relative delle spese di ammasso pubblico a carico del bilancio (Mio ECU) 1979 1980 1981 1982 1983 (1) 1984 1985 1986 1987 (1) Spesa totale FEAOG-garanzia 10 441 11 315 11 141 12 406 15 920 18 372 19 707 22 079 23 176 Di cui ammasso 1 654 1 617 1 631 1 818 2 893 3 540 4 428 5 555 3 684 (%) (16) (14) (15) (15) (18) (19) (22) (25) (16) Di cui ammasso pubblico 1 260 1 133 1 052 1 031 2 007 2 710 3 542 4 747 2 934 (%) (76) (70) (65) (57) (69) (77) (80) (85) (80) Di cui- prodotti lattiero-caseari 758 407 215 238 875 1 498 1 807 1 360 919 (%) (60) (36) (20) (23) (44) (55) (51) (29) (31) - carni bovine 378 465 380 327 618 800 934 1 928 984 (%) (30) (41) (36) (32) (31) (30) (27) (41) (34) - cereali 89 202 342 380 477 314 752 1 342 934 (%) (7) (18) (33) (37) (24) (12) (21) (28) (32) - olio d'oliva e semi oleosi 23 30 46 56 9 69 5 49 61 (%) (2) (3) (4) (5) (0) (2) (0) (1) (2) - tabacco 12 29 69 30 28 28 12 16 27 (%) (1) (2) (7) (3) (1) (1) (0) (0) (1) - altri prodotti 0 0 0 0 0 1 32 52 9 (%) (0) (0) (0) (0) (0) (0) (1) (1) (0) Fonte: Relazioni finanziarie (9a - 16a) della Commissione sul FEAOG. (1) Confrontando le cifre relative alla spese dei diversi anni occorre tener presente che, a causa di modifiche dei periodi di riferimento, le cifre attinenti alle spese per l'ammasso pubblico rappresentano per il 1983 le spese di 11 mesi, mentre quelle per il 1987 rappresentano le spese di 10 mesi. 1.9. Le responsabilità inerenti all'attuazione pratica dell'ammasso all'intervento sono suddivise fra la Commissione e gli Stati membri. La Commissione svolge funzioni che sono intrinsecamente proprie di un organismo centrale, in specie per quanto riguarda la gestione del mercato e la gestione del bilancio, il finanziamento, la contabilità e il controllo, a livello centrale. Gli Stati membri, dal canto loro, devono provvedere all'esecuzione quotidiana dei compiti amministrativi connessi alle operazioni d'intervento che hanno luogo a livello locale. In conformità del regolamento di base che disciplina il finanziamento della PAC, i governi degli Stati membri hanno designato come organismi d'intervento ufficiali enti o servizi nazionali, incaricandoli di provvedere agli aspetti tecnici, amministrativi e finanziari delle transazioni con i venditori, gli acquirenti e gli enti ammassatori. L'allegato II descrive più dettagliatamente le responsabilità amministrative e tecniche degli organismi d'intervento nazionali e della Commissione in materia di acquisti, immagazzinaggio e vendite. 1.10. Il fatto che alla gestione quotidiana provvedano gli Stati membri significa che l'organizzazione amministrativa si basa, in ciascuno Stato membro, su norme, strutture e tradizioni nazionali sia del settore pubblico, sia del settore agrocommerciale. Se si considera tale situazione a livello centrale, si constata che ne consegue una notevole eterogeneità nelle disposizioni pratiche ed i servizi comunitari sono costretti a compiere sforzi considerevoli per verificare e sovrintendere ai diversi regimi. Per rendere possibile l'assolvimento di questi compiti, gli Stati membri sono tenuti a comunicare alla Commissione le disposizioni amministrative e le misure di controllo da essi adottate(001)1.11. Le cifre relative alle spese comunitarie per l'ammasso pubblico, riportate nel conto di gestione annuale della Comunità, si basano sui rendiconti annuali delle spese di ammasso pubblico presentati da ogni Stato membro per ciascun prodotto che sia stato conferito all'ammasso sul proprio territorio, nel corso dell'anno. Questi rendiconti annuali rappresentano, ciascuno, la conclusione di una serie di conti mensili, presentati nell'ambito del dispositivo di finanziamento mensile della Comunità e, analogamente ai conti mensili, sono compilati in base alla contabilità degli organismi d'intervento. Tali contabilità, a loro volta, riproducono e riepilogano le scritture iniziali relative alle singole operazioni di ammasso eseguite a livello locale. L'allegato III illustra dettagliatamente i metodi e le disposizioni contabili. Per quanto riguarda gli ultimi esercizi finanziari, i rendiconti annuali presentati al FEAOG sono stati circa 70-80 l'anno. 1.12. L'ammasso pubblico è in sostanza un'operazione standard. La merce è acquistata, immagazzinata e venduta. I costi riguardano il capitale, il capitale fisso e la movimentazione di magazzino. Il ciclo si conclude con la vendita e la principale differenza rispetto ad una normale attività commerciale risiede nel fatto che, molto spesso, all'atto della vendita si subisce una perdita. Date le caratteristiche sopra indicate, i sistemi adottati per applicare il regime dell'ammasso pubblico devono soddisfare almeno ai seguenti requisiti: (a)i sistemi contabili e gestionali devono rispondere alle esigenze di questo tipo di attività (commercio di prodotti); (b)globalmente, il sistema deve essere sufficientemente flessibile per far fronte a variazioni rapide e significative nel volume delle attività; Tabella 4 - Evoluzione in cifre assolute e relative del valore contabile delle scorte pubbliche alla fine dell'esercizio finanziario (Mio ECU) 1979 (1) 1980 (1) 1981 (1) 1982 (1) 1983 (2) 1984 (2) 1985 (2) 1986 (2) 1987 (3) Valore contabile totale delle scorte alla fine dell'esercizio 2 142 2 583 1 874 4 010 7 034 8 751 10 580 11 360 10 575 di cui: - prodotti lattiero-caseari 954 585 381 1 321 3 932 4 779 4 282 5 847 4 904 (%) (44) (23) (20) (33) (56) (55) (41) (51) (46) - carni bovine 595 682 449 504 1 042 1 732 2 270 1 996 2 117 (%) (28) (26) (24) (13) (15) (20) (21) (18) (20) - cereali 471 1 135 770 1 840 1 854 1 902 3 821 2 977 2 937 (%) (23) (44) (41) (46) (26) (22) (36) (26) (28) - olio d'oliva e semi oleosi 66 119 227 302 175 299 116 436 491 (%) (3) (5) (12) (7) (3) (3) (1) (4) (5) - tabacco 56 62 47 43 31 13 15 30 24 (%) (2) (2) (3) (1) (0) (0) (0) (0) (0) - altri prodotti 0 0 0 0 0 26 76 74 102 (%) (0) (0) (0) (0) (0) (0) (1) (1) (1) Fonte: Relazioni finanziarie (9a - 16a) della Commissione sul FEAOG. (1) Al 31.12.(2) Al 30.11.(3) Al 30.9.(c)i responsabili della gestione centrale devono esprimere le proprie esigenze con semplicità e chiarezza, per far sì che le operazioni siano conformi alla normativa che disciplina il mercato in causa e siano uniformi in tutta la Comunità; (d)le disposizioni contabili centrali devono essere sufficientemente semplici e chiare, per far sì che le reti contabili nazionali producano relazioni finanziarie che riflettano adeguatamente la realtà materiale, ivi compresi quegli aspetti che sono espressi in termini di valore, in un'ottica uniforme nei diversi paesi e mercati; (e)tutti i sistemi devono essere sufficientemente documentati per consentire un'agevole descrizione e comprensione; (f)tutti gli elementi dei sistemi devono essere facilmente accessibili ai controllori per l'espletamento di controlli e verifiche. 1.13. Il controllo della regolarità e degli aspetti contabili dell'attuazione del regime dell'ammasso pubblico e delle spese che ne conseguono, consiste in sostanza in un controllo integrale di ciascuno dei 70-80 rendiconti annuali, che vengono presentati in relazione a quest'attività. Di tale controllo sono responsabili sia i servizi di controllo della Commissione, sia quelli degli Stati membri, e, poiché le disposizioni nazionali in materia - cioè il controllo interno ed esterno degli organismi d'intervento - variano da uno Stato membro all'altro, la struttura complessiva del controllo risulta, da un punto di vista comunitario, molto complessa. A parte l'usuale valutazione del sistema e le verifiche documentali riguardo alle operazioni ed ai conti finanziari, il controllo in causa deve estendersi all'aspetto materiale, che è tipico dell'argomento che stiamo trattando, e di conseguenza occorre anche verificare la presenza fisica delle merci e lo stato in cui si trovano - rispetto a quanto risulta dai conti - per garantire che: (a)i criteri qualitativi dell'intervento siano stati applicati correttamente alle merci immagazzinate; (b)il prodotto, ritirato per regolare il mercato, non sia immesso nuovamente sul mercato se non mediante un'operazione di vendita decisa ufficialmente, e/o non sia sostituito da merce della stessa qualità o di qualità inferiore; (c)le merci d'intervento non abbiano subìto un deterioramento qualitativo anomalo a causa di condizioni di immagazzinaggio nocive; (d)i conti riflettano correttamente - ad ogni livello di aggregazione - la situazione reale delle scorte, sotto il profilo sia della quantità, sia del valore; (e)i movimenti di fondi registrati in rapporto alle operazioni di acquisto e di vendita corrispondano ai movimenti di entrata e di uscita delle merci. 1.14. In passato, la Corte dei conti ha esaminato i sistemi applicati all'ammasso pubblico, al livello centrale della Commissione ed ai livelli centrale e locale nazionali, nel settore dei prodotti lattiero-caseari (1981/82 ai fini di uno studio interno), in quello dell'olio d'oliva (indagine svolta nel 1983, i cui risultati sono stati esposti in una relazione speciale pubblicata nel 1985 (2)) ed infine in quello dei cereali (controlli ultimati all'inizio del 1986; i risultati sono stati inseriti nella relazione annuale della Corte sull'esercizio finanziario 1985, pubblicata nel 1986 (3)).1.15. Inoltre, osservazioni sugli aspetti finanziari e contabili delle spese relative all'ammasso pubblico, riportate nei conti annuali della Commissione, sono state incluse in quasi tutte le relazioni annuali pubblicate dalla Corte sin dalla sua istituzione. Queste osservazioni si riferiscono in gran parte ai principi applicati in materia di contabilità e nella stesura delle relazioni finanziarie, nonché alle loro conseguenze sulla sana gestione finanziaria. Uno dei temi principali è stato la politica di deprezzamento. 1.16. L'indagine che si è conclusa con la presente relazione costituisce il logico proseguimento ed ampliamento del lavoro svolto in passato. In particolare, essa comprende ed aggiorna i risultati di uno studio fondamentale sulle definizioni emanate a livello centrale del sistema contabile, che produce le cifre relative alle spese. Il risultato provvisorio di questo studio è stato discusso con i servizi competenti della Commissione in una fase precedente (1985) e, nel frattempo, talune modifiche sono state apportate al sistema in causa. 1.17. L'indagine è stata imperniata sulle disposizioni in materia di contabilità e controllo emanate dalla Commissione e dagli Stati membri per applicare i regimi d'intervento relativi all'ammasso pubblico dei vari prodotti. L'indagine aveva principalmente lo scopo di accertare: (a)se siano previsti ed espletati controlli adeguati per accertare la legittimità e la regolarità di tutte le spese comunitarie in materia d'intervento; (b)se le operazioni d'intervento siano registrate con precisione nelle contabilità degli Stati membri, se figurino debitamente nei conti mensili e nei rendiconti annuali presentati dagli Stati membri alla Commissione e, infine, se siano quantificate secondo modalità compatibili con i principi della sana gestione finanziaria; (c)se sulle operazioni d'intervento siano previsti e vengano effettivamente svolti controlli adeguati e indipendenti dal rispettivo organismo d'intervento. 1.18. Inoltre, la relazione evidenzia importanti carenze di carattere generale, che sono insite nel sistema e pregiudicano il controllo comunitario della gestione finanziaria e della gestione dei mercati. In questa sede vengono inoltre formulate alcune proposte per porre rimedio alle carenze in questione. 1.19. La collaborazione prestata dagli Stati membri e dai servizi della Commissione durante lo svolgimento di questa indagine è stata eccellente ed ha indubbiamente contribuito a porre in risalto l'aspetto comparativo dell'indagine. Una sola deplorevole eccezione a quest'atteggiamento costruttivo degli Stati membri deve essere segnalata: uno Stato membro (D) ha rifiutato l'accesso alla documentazione relativa alla portata ed alla metodologia dei controlli svolti. Nella corrispondenza successiva al controllo, le autorità tedesche si sono dichiarate disposte a modificare il loro atteggiamento in futuro. 1.20. I capitoli da 2 a 5 illustrano le principali osservazioni cui ha dato adito l'indagine. Nel capitolo 6 sono esposte le conclusioni tratte dallo studio e vengono formulate proposte per porre rimedio alle carenze riscontrate. 2. Aspetti del controllo fisico La teoria di base2.1. Nei regolamenti comunitari che disciplinano l'ammasso all'intervento esistono pochissime disposizioni sul controllo fisico delle scorte d'intervento, circostanza dovuta al fatto che, dal punto di vista comunitario, si presume che il regime si autocontrolli. Teoricamente, l'interesse finanziario della Comunità riguardo alle scorte è tutelato adeguatamente, sotto il profilo sia della quantità sia della qualità, dal fatto che i prezzi praticati all'atto delle operazioni sono determinati dagli interessi contrapposti che esistono all'atto dell'entrata o dell'uscita dal magazzino fra l'ammassatore e il venditore, da un lato, e tra l'ammassatore e l'acquirente, dall'altro, e dal fatto che gli Stati membri sono finanziariamente responsabili nei confronti del FEAOG per qualsiasi perdita quantitativa o qualitativa che superi i limiti di tolleranza (cali naturali). Si sostiene anche (ingenuamente) che i prodotti che sono stati portati all'ammasso all'intervento alla fine dovranno uscirne. 2.2. Quest'argomentazione, comunque, non tiene debitamente conto dei rischi intrinseci delle operazioni di ammasso pubblico. I principali sono i seguenti: (a)che la qualità del prodotto accettato ai fini dell'ammasso all'intervento sia stata sopravvalutata e possa addirittura essere inferiore a quella standard; (b)che il prodotto subisca un deterioramento qualitativo dovuto ad incuria nel corso del magazzinaggio; (c)che il prodotto entrato all'intervento - che quindi può essere immesso sul mercato - sia sostituito con un altro prodotto di qualità inferiore in una data fase dell'iter dell'ammasso; (d)che passino inosservate differenze - dovute ad eventuali manipolazioni - fra la qualità dei prodotti che entrano e quella dei prodotti che escono dal magazzino, poiché, anche nel caso di un deterioramento qualitativo considerevole, è difficile distinguere fra gli effetti dovuti alla durata della giacenza ed alle condizioni atmosferiche, da un lato, e quelli dovuti ad altri fattori, che danno origine ad un deterioramento del prodotto immagazzinato. 2.3. In tutti questi casi, può accadere che il FEAOG finanzi ingiustificatamente delle perdite sulle vendite, poiché la differenza fra i valori di acquisto e quelli di vendita è a carico del bilancio comunitario. Inoltre, quando non è possibile dimostrare che vi sono state irregolarità o negligenze, è il FEAOG che paga le ulteriori perdite. Nel caso di cui al punto (c), è vanificato l'obiettivo principale dell'operazione d'intervento, cioè il ritiro del prodotto dal mercato, e le spese tecniche e finanziarie vengono pagate per prodotti che non sono conferiti all'ammasso. 2.4. I rischi sopra menzionati si aggravano qualora si verifichi una o più delle situazioni seguenti: (a)una combinazione o un'associazione di interessi in relazione all'ente ammassatore. È ovvio che questo si verifica quando un centro d'intervento è gestito da una cooperativa di produttori; tuttavia, può anche trattarsi di strutture e di relazioni commerciali locali, che rendono l'ammassatore più o meno dipendente e ne pregiudicano l'obiettività; (b)una combinazione o un'associazione di interessi in relazione alle vendite. Fra l'ente ammassatore e l'acquirente possono esistere forti legami commerciali, oppure i due possono perfino coincidere. Ne è un esempio molto chiaro il caso in cui l'ente ammassatore fa parte di un'impresa commerciale o industriale. In uno degli Stati membri (I) i controllori della Corte hanno riscontrato che un dipendente dell'ente ammassatore, responsabile del controllo delle scorte d'intervento e di conseguenza incaricato di autorizzare e di comunicare le operazioni di entrata e di uscita dei prodotti, operava parimenti come rappresentante di imprese commerciali in operazioni che comportavano l'acquisto di prodotti provenienti dalle stesse scorte d'intervento. Si tratta di un caso particolarmente concreto, ma non eccezionale, in cui si è recato pregiudizio alla funzione dell'ammassatore (cfr. anche il paragrafo 4.4); (c)le misure di smercio che prevedono un uso finale del prodotto che non richiede una qualità elevata, ad esempio nell'industria di trasformazione o nella produzione di alimenti per animali, non spingono l'acquirente a richiedere un prodotto di prima qualità, come accadrebbe se tale prodotto fosse destinato direttamente al consumo umano; (d)le forniture di aiuto alimentare e le distribuzioni gratuite di alimenti rappresentano sbocchi in cui i prodotti sono destinati ad un consumo umano diretto. Naturalmente, i beneficiari non sono in grado di confrontare la qualità del prodotto che hanno ricevuto con la qualità teorica indicata nei registri dell'organismo all'intervento e quindi è improbabile, in pratica, che reclamino; (e)i prodotti d'intervento vengono spesso posti in vendita ad un prezzo che corrisponde alla loro qualità teorica. Il problema della loro qualità effettiva sorge solo quando, dopo un certo periodo, ci si rende conto che non vi sono acquirenti, ma allora è già troppo tardi per identificare la causa reale della differenza qualitativa. È ben improbabile che gli ammassatori segnalino il problema, perché il loro interesse commerciale oggettivo è quello di essere remunerati per la giacenza dei prodotti immagazzinati. Il controllo quantitativo2.5. Il valore di ogni quantitativo perduto oltre il limite di tolleranza è a carico dello Stato membro (ed è calcolato in base al prezzo d'intervento più elevato dell'anno). Spetta quindi agli Stati membri organizzare il proprio sistema di controllo quantitativo, e di solito essi applicano gli stessi criteri di controllo nei confronti degli enti ammassatori. Il metodo per determinare i quantitativi reali è trattato in un promemoria, diffuso dalla Commissione, che costituisce per gli Stati membri una guida per la presentazione dei rendiconti annuali. Il promemoria precisa che l'ultimo giorno dell'anno si deve procedere ad un inventario fisico di tutte le scorte d'intervento. In pratica, ciò è impossibile. Tuttavia, il promemoria dispone nel contempo che, laddove non si possa procedere a questa operazione, si possono accettare le rilevazioni delle giacenze cui provvedono gli enti ammassatori, che rilasciano apposite dichiarazioni. Quale che sia la sua utilità amministrativa, questa procedura non prevede i debiti controlli indipendenti. 2.6. Per quanto riguarda le disposizioni adottate dagli Stati membri per il controllo quantitativo delle scorte, in taluni casi sono previsti formalmente inventari annuali completi, ai quali provvede il personale dell'organismo d'intervento, e precisamente: per il burro in due Stati membri (IRL e UK) e per il burro ed il latte scremato in polvere in un altro (D). Le operazioni d'inventario hanno luogo per quanto possibile vicino all'ultimo giorno dell'anno (IRL) oppure sono scaglionate sull'intero anno (D, UK). Benché questi casi rappresentino eccezioni positive rispetto alla prassi usualmente seguita da altri Stati membri, è lecito chiedersi perché gli Stati membri di cui sopra applichino questa procedura solo ai prodotti lattiero-caseari e, in particolare, non alle carni bovine. Gli Stati membri hanno sempre risposto che nel caso delle carni bovine - data la grande varietà di categorie, tagli, quantità e variazioni di peso - l'inventario diventerebbe troppo costoso e il FEAOG non rimborsa le spese connesse ad operazioni di controllo di questo tipo (4).2.7. In altri casi, si considerano - in alternativa - le dichiarazioni sulle giacenze di magazzino a fine esercizio, redatte dagli ammassatori. A sostegno di queste viene espletata una certa sorveglianza da parte del servizio ispettivo tecnico, il quale elabora relazioni periodiche sulle condizioni delle giacenze in generale. Tuttavia, raramente è previsto l'espletamento sistematico di sondaggi causali formali, in cui le cifre della contabilità di magazzino sono poste a confronto con le partite di merce giacenti all'ammasso, e difficilmente si reperiscono relazioni formali che trattino di tali verifiche. In uno Stato membro (I) il sistema in uso non solo non prevede un inventario fisico formale, neppure in base a verifiche eseguite con sondaggi casuali, ma non si applica neppure la procedura alternativa, suggerita dal promemoria, e cioè la presentazione formale di dichiarazioni sulle giacenze di fine anno da parte degli ammassatori. 2.8. I controlli eseguiti dai controllori della Corte sono consistiti anche in verifiche fisiche di partite di prodotti d'intervento, scelte in base ai registri dettagliati della contabilità di magazzino, previo raffronto con i dati globali riportati nelle dichiarazioni presentate al FEAOG. Si è constatato quanto segue: (a)in un certo numero di casi è risultato difficile confrontare le cifre della contabilità di magazzino centrale con i dati riferiti al FEAOG, da un lato, e le quantità fisiche in giacenza dall'altro. Ciò era dovuto al fatto che i dati della contabilità di magazzino centrale erano così poco aggiornati da rendere impossibile il confronto con la situazione reale delle giacenze, oppure al fatto che la tenuta della contabilità di magazzino centrale è basata sulle giacenze disponibili, e pertanto, per definizione, non consente alcun confronto con le scorte fisiche (poiché vi sono incluse operazioni di acquisto o di vendita, ma i relativi movimenti fisici delle merci non sono stati ancora eseguiti). In un certo numero di casi, per ottenere informazioni aggiornate e precise sulla situazione reale delle scorte non vi era altra possibilità che mettersi in contatto con i depositi in causa (D, I cereali, NL, UK); (b)in particolare nel caso di prodotti conservati in depositi refrigerati (burro e carni bovine), ma talvolta anche per il latte scremato in polvere, di solito si incontrano difficoltà per accedere fisicamente alle partite scelte. Questo accade perché gli ammassatori, per sfruttare al massimo lo spazio disponibile, collocano le pile di palette il più possibile vicine le une alle altre senza lasciare aperto alcun passaggio. La normativa in materia dispone che le partite dei prodotti d'intervento devono essere immagazzinate in modo da poter accedere ad ogni singola partita e in modo da consentirne il conteggio. In base all'interpretazione che in pratica danno di questa norma, gli ammassatori impilano le partite l'una sull'altra e molto vicine ma, a richiesta, accettano di spostarle nella misura necessaria per poterle ispezionare e contare. Dati comunque gli ostacoli che in pratica si presentano (nei magazzini manca lo spazio necessario per eseguire queste manovre, le partite scelte si trovano dietro altre, così lontano da richiedere un tempo eccessivo, le operazioni di controllo devono essere svolte a temperature glaciali), questo modo di procedere ostacola gravemente i controlli fisici. Per le ragioni indicate, è stato necessario annullare una serie di verifiche previste dai controllori della Corte in quasi tutti gli Stati visitati; (c)inoltre, alcuni di questi controlli fisici non hanno avuto alcun esito per le seguenti ragioni: (i)non è stato possibile localizzare fisicamente nei magazzini le partite scelte in base alla contabilità di magazzino in un lasso di tempo ragionevole (IRL, NL); (ii)le partite scelte erano mescolate con altre partite negli appositi containers e quindi la loro individuazione era insufficiente per consentire il controllo di ogni singola partita (I); (iii)i dati figuranti sulle palette erano insufficienti per poter stabilire un nesso fra il peso della partita e il numero di pezzi, da un lato, e gli elementi di indentificazione sui singoli pezzi dall'altro (IRL); (d)in generale non è stata reperita alcuna prova dell'espletamento periodico di sondaggi casuali da parte dei servizi di controllo nazionali; (e)in un solo Stato (D) è possibile procedere alla valutazione volumetrica dei quantitativi di cereali immagazzinati orizzontalmente. A questo scopo, si calcola l'area di ciascun compartimento di deposito, si spiana la superficie sino a farla divenire completamente piana, si installano dei dispositivi indicatori dell'altezza e si moltiplica il volume, così calcolato, per il peso specifico del cereale immagazzinato, ottenendo un valore ragionevolmente preciso del quantitativo in causa. In altri Stati questa valutazione è impossibile perché i cereali sono ammucchiati in modo irregolare; (f)in uno Stato (F), le cifre che indicano i movimenti delle giacenze di cereali sono, in alcuni casi (in specie quando venditore e ammassatore, e/o ammassatore e acquirente coincidono), arrotondate a tal punto che non possono essere basate sulla pesatura ma solo rappresentare stime globali e approssimate; (g)mentre le procedure applicate per i prodotti d'intervento che erano risultati danneggiati, erano di solito corrette, spesso accade che le prassi seguite per l'ispezione e la stesura di relazioni non consentano di inserire tempestivamente i risultati di tali procedure nelle dichiarazioni FEAOG, come prescritto dalla normativa. Nel corso delle loro visite i controllori della Corte hanno riscontrato che, in taluni casi, i prodotti erano stati danneggiati ma non si era provveduto a notificarlo. In uno Stato era palese che ciò si era verificato perché il personale locale non si era attenuto alle istruzioni emanate dall'organismo centrale (IRL, burro e carni bovine). Si è inoltre constatato un caso in cui i danni erano dovuti a deficienze della tecnica di immagazzinaggio e, benché i servizi di controllo nazionale ne avessero segnalato i rischi, apparentemente non era stato preso alcun provvedimento (IRL, burro).Il controllo qualitativo2.9. I servizi della Commissione non adottano alcuna misura in merito al controllo qualitativo, a meno che gli Stati membri non notifichino casi di deterioramento qualitativo anomalo oppure non pervengano reclami da parte di acquirenti dei prodotti d'intervento, che si dichiarino insoddisfatti della merce ricevuta. 2.10. Sotto il profilo delle disposizioni adottate dagli Stati membri per il controllo qualitativo delle scorte d'intervento, a seconda dello Stato membro ed a seconda dei prodotti, la natura e la frequenza dei controlli presentano differenze notevoli. Il controllo qualitativo all'entrata - cioè prelievo di campioni e analisi fisico-chimica - in pratica è espletato dal personale tecnico dell'organismo d'intervento stesso; i funzionari dei servizi nazionali tecnici specializzati includono quelli dei laboratori statali, gli esperti di imprese commerciali specializzate, ivi compresi i laboratori privati, oppure il personale tecnico o di laboratorio degli enti ammassatori. Si illustrano qui di seguito alcuni esempi delle disposizioni in vigore: (a)il personale tecnico dell'organismo d'intervento è sempre presente nei depositi adibiti all'ammasso ed i campioni che preleva sono analizzati da laboratori dello Stato (IRL); (b)il personale tecnico dell'organismo d'intervento visita i depositi dopo ogni entrata o serie di entrate, preleva i campioni e li fa analizzare da un laboratorio privato (D, prodotti lattiero-caseari); (c)l'offerente e l'ammassatore provvedono insieme al prelievo dei campioni, eseguito di solito per loro conto da un esperto indipendente, fanno analizzare il campione da un laboratorio concordato insieme e comunicano la qualità in tal modo accertata all'organismo d'intervento che, a sua volta, la registra come qualità all'entrata (F, cereali); (d)gli ammassatori prelevano campioni dai carichi di prodotti che entrano nei loro magazzini, fanno analizzare ciascun campione dal proprio laboratorio installato nei loro locali, calcolano una qualità media ponderata per un'intera partita composta di un dato numero di carichi e la notificano all'organismo d'intervento, che la registra come qualità all'entrata (UK, cereali).2.11. Nel corso del periodo di giacenza accade molto raramente che campioni siano prelevati dall'organismo d'intervento, o per suo conto, e siano quindi analizzati allo scopo di accertare se il prodotto sia ben conservato. Solo per l'olio d'oliva la normativa prescrive, dal 1984, il prelievo e l'analisi di campioni delle partite di olio commestibile ogni anno. Talvolta gli ammassatori prelevano campioni e li analizzano ad intervalli regolari: si tratta di una prassi commerciale normale, che ha lo scopo di controllare lo stato di conservazione del prodotto. Gli organismi d'intervento possono o meno venire a conoscenza dei risultati. Per il resto, lo stato di buona conservazione dei prodotti d'intervento è oggetto di un controllo indiretto, cioè di quello espletato all'uscita dei prodotti, e della sorveglianza esercitata sulle condizioni di magazzinaggio. 2.12. Il controllo all'uscita dei prodotti si fonda in ampia misura sull'ipotesi che acquirente e ammassatore abbiano interessi contrapposti. A norma dei regolamenti relativi alle vendite, gli acquirenti potenziali hanno di solito la possibilità di prelevare campioni dei prodotti posti in vendita prima di presentare la propria offerta, cioè vale la regola del caveat emptor. Gli organismi d'intervento raramente prelevano e analizzano campioni all'uscita dal magazzino, tranne che in casi speciali, ad esempio vendite speciali e distribuzioni ai consumatori (D, burro e carni bovine). Talvolta gli organismi partecipano al prelievo dei campioni insieme all'acquirente e all'ammassatore, oppure viene tenuto a disposizione dell'organismo un campione prelevato dall'acquirente e dall'ammassatore insieme, caso che può verificarsi per una parte delle uscite dal magazzino di cereali (D, F, NL, I). In uno Stato gli ammassatori di cereali hanno l'obbligo di costituire campioni rappresentativi dei cereali che escono - campioni che riguardano i cereali scaricati in un giorno oppure 500 tonnellate, scegliendo la minore delle due quantità - e di tenerli a disposizione dell'organismo d'intervento (UK). In un solo Stato (IRL), il personale dell'organismo d'intervento sovrintende a tutte le operazioni di uscita grazie alla sua presenza permanente nei luoghi di ammasso. Tuttavia non preleva campioni dei prodotti allorché questi ultimi escono dai magazzini. 2.13. I sistemi di sorveglianza delle condizioni di magazzinaggio istituiti dagli Stati membri presentano, per lo stesso prodotto, differenze tecniche importanti da uno Stato all'altro. Alcuni esempi lampanti sono descritti qui di seguito: (a)le istruzioni tecniche emanate dall'organismo d'intervento ad uso degli ammassatori e relative alla sorveglianza della qualità dei cereali presentano notevoli differenze. In pratica, si passa da norme molto precise sulle modalità di sorveglianza della temperatura interna (numero delle sonde che misurano la temperatura, loro altezza e distanza recoproca, frequenza di registrazione della temperatura su schede di controllo obbligatorie), sul controllo del grado di umidità, sulla rilevazione della presenza di insetti ed i mezzi per impedire l'accesso di altri animali (D), a norme che si limitano a disporre che l'ammassatore deve custodire le merci come un buon pater familias, senza dare istruzioni tecniche precise ai fini del controllo qualitativo (F, I); (b)i regolamenti nazionali prescrivono differenti temperature minime di refrigerazione del burro (a differenza delle carni bovine, i regolamenti comunitari non prevedono alcuna norma per il burro). Nella maggior parte degli Stati membri la norma è 16oC, ma vi sono paesi in cui è consentita una temperatura più elevata ed in uno di essi si può arrivare perfino a 10oC (IRL); (c)anche se nella maggior parte degli Stati le confezioni di burro che servono da campione (prodotto per il quale il controllo qualitativo all'entrata è svolto in due fasi e taluni organismi d'intervento espletano sondaggi casuali periodici, ad esempio annuali), sono conservate sistematicamente nella stessa cella frigorifera in cui si trovano le partite corrispondenti, questa misura non è tassativa. Esiste uno Stato in cui, per ragioni di comodità, le confezioni campione sono conservate tutte nello stesso locale, ma ne consegue che esse sono tenute in condizioni diverse da quelle delle partite che rappresentano (IRL); (d)per il burro, in taluni Stati le procedure di campionamento sono caratterizzate da un cerimoniale più professionale che in altri, i sistemi di valutazione della qualità sono più elaborati che in altri ed in generale il controllo qualitativo è, per definizione, diverso in quanto che non esiste nella Comunità una definizione comune del burro; (e)le procedure per il prelievo dei campioni variano in grande misura da uno Stato all'altro, in specie per i cereali, sotto qualsiasi profilo: procedure, statistiche, tecniche. 2.14. Le ispezioni nei magazzini in cui si trovano i prodotti d'intervento, svolte dal personale tecnico degli organismi d'intervento per accertare le condizioni di magazzinaggio e il rispetto delle procedure tecniche, amministrative e contabili, nonché i danni visibili subìti dalle giacenze, sono previste con una frequenza che - a seconda dello Stato membro e del prodotto - varia da una sorveglianza permanente in loco ad un controllo ogni due mesi, o ad un controllo una volta l'anno, o solo occasionale qualora si sospetti l'esistenza di un particolare problema. A seguito di queste visite ispettive vengono di solito redatte relazioni formali, spesso standardizzate. 2.15. Il confronto fra le caratteristiche qualitative dei prodotti usciti dalle scorte d'intervento e quelle degli stessi prodotti all'epoca dell'entrata all'intervento è di fondamentale importanza per controllare sia l'affidabilità del controllo di qualità all'entrata, sia lo stato di conservazione nei magazzini. In particolare è questo il caso per i prodotti i cui prezzi di acquisto e di vendita dipendono dalla qualità, come ad esempio i cereali, l'olio d'oliva e il tabacco. L'organizzazione delle operazioni materiali di magazzinaggio (separazione/combinazione di partite) e dei registri di magazzino (registri che documentano i movimenti fra le partite entrate all'intervento, le partite immagazzinate e quelle uscite, che possono essere tutte diverse), in pratica non è mai finalizzata ad un confronto sistematico fra le qualità all'entrata e quelle all'uscita. Solo in alcuni casi tali confronti sono, in linea di massima, possibili ed in un numero ancor minore di casi i confronti in causa hanno realmente luogo (ma globalmente, cioè si considera il contenuto di un intero magazzino rispetto al raccolto di un intero anno); d'altro canto, è noto un solo caso (F, cereali), in cui si trovano esempi di ammassatori ai quali è stata comminata una sanzione finanziaria a causa di differenze di qualità eccessive. 2.16. In occasione di indagini precedenti, che vertevano sull'immagazzinaggio di un prodotto particolare (olio d'oliva (5), cereali (6)), la Corte aveva prelevato e fatto analizzare campioni come prova materiale circa l'attendibilità delle informazioni attinenti alla qualità delle scorte. Dalle prove in causa è emersa l'esistenza di problemi gravi sia riguardo ai requisiti di qualità minima per l'intervento, che in un certo numero di casi non erano soddisfatti, sia riguardo al confronto fra qualità reale riscontrata e qualità teorica registrata nelle scritture. Le indagini svolte dai servizi della Commissione per gli stessi due prodotti, limitate però solo al controllo del requisito della qualità minima, sembrano confermare l'esistenza di deficienze basilari in merito al controllo qualitativo nei sistemi degli Stati membri. 2.17. Le verifiche svolte dai controllori della Corte nell'ambito di questa indagine orizzontale sono anche consistite in visite d'ispezione in loco, allo scopo di accertare quali fossero le condizioni di magazzinaggio e le misure adottate ai fini del controllo qualitativo. Nonostante il numero relativamente limitato delle ispezioni eseguite, i risultati qui di seguito descritti possono considerarsi abbastanza indicativi: (a)esistono fra gli Stati membri differenze importanti nelle modalità tecniche di trattamento e di conservazione delle scorte di cereali. In alcuni paesi i cereali sono sottoposti ad una sorveglianza sistematica intesa a rilevare la presenza di taluni insetti, mentre in altri la sorveglianza è insoddisfacente. In uno Stato (F) si sono trovate tracce del passaggio di vari animali, mentre la loro presenza in un altro Stato (D) è quasi impensabile; (b)in un caso, una partita di frumento offerto all'intervento presentava un tasso di umidità del 15,9 % secondo l'analisi svolta da un laboratorio specializzato per conto dell'offerente e dell'ammassatore. Sebbene questo valore fosse palesemente superiore al limite dell'intervento, pari al 15,5 %, l'ammassatore ha accettato la partita ed ha dichiarato all'organismo d'intervento (F) che essa aveva un tasso di umidità del 15,5 %; (c)l'esame delle procedure applicate per il controllo qualitativo e delle schede relative all'analisi qualitativa dei cereali in uno Stato particolare (I) ha fatto sorgere gravi dubbi sull'attendibilità dell'accertamento della qualità. In alcuni casi è risultato con certezza che, invece di procedere - come si pretendeva - al prelievo ed all'analisi dei campioni di ciascun carico che formava oggetto di un'operazione, era stato analizzato un solo carico oppure era stata dichiarata una qualità teorica; (d)in quasi tutti gli Stati, la frequenza delle visite d'ispezione svolte dal personale tecnico dell'organismo d'intervento, per accertare le condizioni di magazzinaggio e il rispetto delle procedure ufficiali, è risultata inferiore alle previsioni ed in taluni casi la supervisione era meno rigorosa di quanto descritto in teoria, o perfino meno rigorosa di quanto prescritto dalle istruzioni formali (IRL, I); (e)si è riscontrato un caso in cui carni bovine d'intervento erano state immagazzinate accanto ad una partita di pesce non imballato, mentre il contratto di magazzinaggio escludeva giustamente questa collocazione (F). 3. Aspetti finanziari e di bilancio Il metodo della dichiarazione cumulativa3.1. Il metodo secondo il quale le spese d'intervento degli Stati membri sono finanziate dalla Commissione in base a dichiarazioni mensili e successivamente imputate al bilancio comunitario, è spiegato dettagliatamente agli allegati I (paragrafi 10 - 13) e III. In sostanza, il metodo consiste nel calcolare gli importi cumulati delle spese in base ad un nuovo prezzo medio fissato mensilmente, e nel determinare le spese di ciascun mese sottraendo dal nuovo cumulo l'importo del cumulo precedente. Questo metodo ha tre conseguenze importanti: (a)poiché in conformità delle disposizioni vigenti non esiste una base stabile di valutazione per registrare i movimenti delle scorte e le relative conseguenze per il bilancio comunitario nella contabilità finanziaria, per gli organismi d'intervento risulta impossibile registrare nella loro contabilità normale il valore delle scorte e le perdite inerenti alle vendite. Di conseiguenza, le dichiarazioni di spesa presentate al FEAOG non risalgono a conti accompagnati dalle garanzie insite nella contabilità in partita doppia, ma devono essere compilate applicando procedure extracontabili. Naturalmente questa situazione non è imputabile agli organismi d'intervento, ma è il risultato inevitabile dei requisiti della normativa comunitaria in materia di tenuta e di presentazione dei conti; (b)una conseguenza altrettanto grave del metodo della media cumulativa è che esso rischia di dare origine ad un certo lassismo in coloro che devono applicarlo, in quanto che tutti i dati dichiarati sono considerati provvisori. Questa circostanza ha ripercussioni negative sul controllo in generale e tende, in particolare, a rinviare ogni atto di controllo specifico al momento in cui saranno disponibili i dati definitivi, cioè dopo la fine dell'anno. Poiché si ritiene che i dati contabili siano provvisori e possano essere completati e rettificati, essi sono considerati nell'insieme non sindacabili espletando un controllo interno o esterno; (c)la terza conseguenza è l'impossibilità di imputare i profitti e le perdite a singole operazioni. Mentre il prezzo specifico di vendita per una particolare operazione di smercio può essere noto, nel sistema in questione il prezzo è determinato o in funzione del prezzo di acquisto medio globale, che è noto definitivamente solo alla fine dell'anno, o del prezzo d'intervento corrente. In nessun caso la perdita calcolata corrisponde all'età e qualità specifiche delle merci vendute. L'esattezza delle dichiarazioni3.2. Le dichiarazioni di spesa per le operazioni d'intervento, presentate dagli Stati membri al FEAOG, sono elaborate facendo riferimento alle operazioni materiali di base, ossia eseguite in ciascun magazzino. Quasi sempre, la Corte ha constatato che la contabilità di magazzino tenuta dagli enti ammassatori era aggiornata. Tuttavia, ritardi ed errori si verificano nel corso del processo di trasmissione di questi dati di base alla contabilità di magazzino centrale degli organismi d'intervento, su cui si fonda la stesura delle dichiarazioni mensili. In particolare: (a)in mancanza di norme comunitarie in materia, gli organismi d'intervento assumono atteggiamenti diversi nei confronti della contabilità di magazzino tenuta dagli ammassatori. Taluni Stati membri (F, NL, UK) non hanno emanato al riguardo alcuna norma. Si è riscontrato un caso limite, in cui un ente, che operava come agente presso l'organismo d'intervento, aveva aspettato - prima di trasmettere i fascicoli delle operazioni di vendita - che fossero noti tutti i dati relativi agli aspetti amministrativi e fisici, il che si è verificato diversi mesi dopo la data dell'operazione corrispondente; d'altro canto, l'ente non era tenuto a fornire alcuna informazione provvisoria o sostitutiva (UK, Intervention Board for Agricultural Produce/Home Grown Cereals Authority); (b)il servizio che, all'interno dell'organismo d'intervento, redige la dichiarazione, cioè, di solito, il servizio finanziario e contabile, dipende molto spesso dai servizi di mercato per le informazioni di base. L'espletamento dei controlli di ordine tecnico ed amministrativo sui fascicoli delle operazioni in questione è, per questi servizi, prioritario rispetto alla tempestività delle registrazioni contabili. Si è riscontrato un caso limite, in cui un servizio contabile, pur disponendo in tempo utile dei dati di base, tuttavia non verificati, sotto forma di prospetti dei movimenti e delle situazioni dei magazzini di cui sono corredate le fatture d'immagazzinaggio, ha preferito basare la dichiarazione destinata al FEAOG sulle previsioni dei movimenti delle giacenze, cosicché la dichiarazione è risultata molto imprecisa (F, Office National Interprofessionnel des Céréales). D'altro canto, si è riscontrato un altro caso, in cui i dati provvisori erano trasmessi non appena disponibili, ma venivano poi sistematicamente sostituiti dai dati definitivi, il che ha consentito di pervenire ad un grado di esattezza accettabile (I, carni bovine); (c)gli Stati membri hanno interesse a provvedere al più presto alle rispettive dichiarazioni di spesa, dato che queste ultime devono essere presentate prima che i fondi possano essere prelevati dal conto del FEAOG presso il Tesoro. Si è constatato che la maggior parte degli organismi d'intervento redigono le dichiarazioni relative alle spese di seconda categoria nella prima settimana del mese successivo a quello in cui sono state eseguite le operazioni materiali. Si sono riscontrati casi in cui i conti del mese precedente erano stati chiusi prima della fine del mese stesso. È evidente che, in una fase così prematura, è ben poco probabile che i dati attinenti alle operazioni d'intervento, registrati a livello centrale, siano completi. 3.3. Dalla combinazione dei fattori sopra indicati consegue che le dichiarazioni mensili presentate dagli Stati membri al FEAOG rispondono ben poco al livello effettivo delle spese erogate. Per gli Stati membri e per i prodotti d'intervento trattati nella presente indagine, la Corte dei conti ha esaminato tutte le dichiarazioni mensili e i conti di fine esercizio presentati nel 1984 e nel 1985 e ne ha misurato l'esattezza sotto forma di variazioni fra: (a)da un lato, i movimenti e le situazioni mensili, in termini quantitativi, quali risultano dalle dichiarazioni mensili cumulate (per sottrazione) e, dall'altro: (b)i movimenti e le situazioni mensili, in termini quantitativi, rappresentati dai dati definitivi indicati in un allegato dettagliato al rendiconto annuale. 3.4. Dall'analisi è risultato che il tasso medio di inesattezza è globalmente del 20 % circa per le cifre mensili attinenti ai quantitativi entrati, del 45 % per quelle riguardanti i quantitativi usciti e del 10 % circa per le dichiarazioni relative alla situazione delle giacenze. Le cifre relative ai quantitativi usciti sono determinanti per le perdite attinenti alle vendite, perdite che, di solito, rappresentano circa due terzi delle spese complessivamente sostenute per l'ammasso pubblico che, in questi ultimi anni, hanno costituito circa il 20 % del totale delle spese del FEAOG-garanzia (cfr. la tabella 1). Con un tasso di errore del 45 % per cifre di quest'ordine di grandezza, è lecito chiedersi se sia opportuno continuare ad applicare il sistema degli anticipi del FEAOG, nella misura in cui questo si basa sulla convinzione che sia possibile stimare il costo dell'attuazione delle misure previste nell'ambito della politica agricola comune con un grado di esattezza accettabile, prima della presentazione dei rendiconti annuali. Un'altra conseguenza di questa situazione è che essa infirma le decisioni adottate nel corso dell'anno in merito alla gestione del bilancio. Esistono tuttavia alcune eccezioni positive, che consistono in variazioni dell'ordine di alcuni punti o di meno di un punto. Si tratta, in specie, di uno Stato (NL) per tutti i prodotti e di due Stati per un solo prodotto (carni bovine in D e burro in IRL). I risultati conseguiti in questi casi dimostrano che è possibile applicare un sistema, che consente di raggiungere un grado di esattezza soddisfacente per quanto riguarda i dati dichiarati mensilmente. QUESTIONI ATTINENTI ALLA COMPLETEZZA DEI RENDICONTI ANNUALI 3.5. Il fatto che le dichiarazioni mensili tendano sistematicamente ad essere imprecise può incidere anche sulla dodicesima dichiarazione, cioè quella di fine esercizio, che è presentata nella forma prescritta per il rendiconto annuale. Questa dichiarazione è particolarmente importante perché la spesa che ne risulta rappresenta l'importo finale da imputare all'esercizio in causa. Le rettifiche che vengono eseguite in seguito ad un controllo metodologico e aritmetico da parte del servizio contabile del FEAOG (cfr. il paragrafo 5.11) sono imputate al bilancio nel corso del mese del pagamento al quale danno luogo. Tutte le altre modifiche relative alle cifre delle spese sono automaticamente considerate nell'ambito della procedura di rendicontazione e quindi sono imputate al bilancio dell'esercizio nel corso del quale è pubblicata la decisione di approvazione dei rendiconti. Ciò è inevitabile nel caso di correzioni apportate dai controllori della Commissione, incaricati della rendicontazione, specie per quanto riguarda le questioni di regolarità delle operazioni dichiarate. Però, ciò non è ammissibile per modifiche conseguenti al fatto che i sistemi degli Stati membri non sono in grado di produrre a tempo debito informazioni complete ed esatte. La procedura di rendicontazione non ha lo scopo di sistemare gli arretrati contabili e di correggere gli errori dei sistemi degli Stati membri e impiegarla a tal fine è una violazione inammissibile del principio dell'annualità del bilancio comunitario. 3.6. Che queste infrazioni costituiscano un problema reale e grave è dimostrato da un certo numero di casi riscontrati nei conti esaminati, nell'ambito dell'indagine svolta dai controllori. Si tratta dei casi seguenti: (a)circa 300 000 t di cereali vendute e uscite dall'ammasso nel 1983, non erano comprese nel conto del 1983 presentato da uno Stato membro (UK), cosicché le perdite sulle vendite sono state sottovalutate di 6,8 Mio ECU. Questa situazione è il risultato del problema descritto al paragrafo 3.2, lettera (a). Rettifiche sono state apportate anche ad altre cifre attinenti alle spese dello stesso esercizio e ne è conseguito un effetto di compensazione sull'importo globale della rettifica da operare sull'insieme delle spese di questo Stato membro per l'esercizio in causa; (b)lo stesso Stato talvolta è giunto ad una sottovalutazione complessiva delle spese di 8,6 Mio ECU per il 1984 e di 4,3 Mio ECU per il 1985; (c)un altro Stato membro ha sottovalutato le spese attinenti all'ammasso pubblico di un solo prodotto (carni bovine) di 23,7 Mio ECU nel 1984 e di 11,9 Mio ECU nel 1985 (F); (d)in un altro caso, in cui veniva utilizzato un sistema informativo molto sofisticato e con prestazioni elevate, l'organico era insufficiente per provvedere alla preparazione di ulteriori dati d'immissione, derivanti da un numero elevato di vendite. Ne è conseguita una sottovalutazione delle perdite sulle vendite di carni bovine pari ad 1 Mio ECU (IRL, carni bovine). 4. Controllo della gestione e controllo della contabilità L'organizzazione dell'intervento a livello nazionale4.1. L'intervento viene organizzato diversamente a seconda degli Stati. I tipi principali di sistemi adottati sono descritti all'allegato IV. 4.2. Quando l'organismo centrale d'intervento di uno Stato membro affida la gestione quotidiana dell'ammasso pubblico all'intervento ad organizzazioni professionali e commerciali, ne risulta una struttura in cui sono riuniti enti molto diversi. PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO : 388Y1024(01).1Per ciascun prodotto d'intervento, non solo viene creata una struttura distinta, ma possono anche farne parte un certo numero di subappaltatori, fino a diverse dozzine, ciascuno dei quali a sua volta si compone di un numero elevato di enti regionali e locali. Questa diversificazione può essere in parte ridotta mediante registri e uniformando la presentazione dei conti, ed è quanto normalmente accade, come è stato constatato. Tuttavia, in materia di controllo, è parimenti importante adottare misure strutturali rigorose, come un controllo interno importante per organico e poteri, ed un servizio ispettivo tecnico specializzato. Risulta che questi due aspetti in pratica sono ben poco sviluppati. 4.3. Inoltre, in questo sistema è insita una difficoltà fondamentale, nel senso che le organizzazioni che assolvono i compiti amministrativi attinenti all'applicazione delle misure d'intervento, sono cooperative di produttori, società commerciali oppure industriali, o ancora imprese di ammasso controllate da una di queste cooperative o società, in altri termini si tratta di organizzazioni che operano sul mercato anche commercialmente. Fra l'intervento e le funzioni commerciali esiste però un conflitto d'interessi. In pratica le funzioni qui di seguito descritte possono cumularsi secondo combinazioni diverse: (a)responsabile della gestione dell'intervento; (b)ammassatore all'intervento; (c)venditore all'intervento; (d)acquirente all'intervento. In effetti, occorre considerare che il cumulo delle funzioni (a) e/o (b) con le funzioni (c) o (d) non è auspicabile poiché crea una situazione in cui è possibile trarre vantaggi a scapito delle altre parti che operano sul mercato, oppure si possono perfino commettere abusi con manipolazioni di vario genere. 4.4. Questo problema è stato trattato nella relazione speciale sull'organizzazione comune del mercato dell'olio d'oliva, pubblicata dalla Corte nel 1985 (2). Si è riscontrato con chiarezza che sotto questo aspetto sussisteva un problema fondamentale nei due Stati membri in cui è stata svolta l'indagine (GR, I). Anche l'indagine svolta nel 1987 ha mostrato con chiarezza che in uno degli Stati esaminati (I), che aveva adottato il sistema del subappalto, il problema sussiste ed è molto grave nei settori delle carni bovine e dei cereali. Esaminando le disposizioni formali, si è rilevato che esistono numerose possibilità di cumulo delle funzioni ed una verifica molto circoscritta del sistema ha consentito di accertare che in un certo numero di casi, in pratica, questo cumulo era inammissibile (cfr. i paragrafi 2.4, lettera (b) e 2.8 lettera (f)). Le autorità nazionali competenti in materia di controllo hanno riconosciuto in questi ultimi anni che il problema in causa è reale e si sono adottate misure correttive, che però hanno solo una portata limitata: il cumulo della funzione di venditore all'intervento e di quella di ammassatore di cereali è stato escluso, ma solo per le imprese commerciali e non per le cooperative di produttori, che rappresentano la maggior parte dei casi. 4.5. Lo stesso tipo di rischio si verifica quando più compiti sono cumulati da organizzazioni interessate alle operazioni d'intervento. La Corte ha constatato il caso di un'organizzazione professionale commerciale, che controllava quasi tutte le offerte all'intervento, operava come agente incaricato dei rapporti con gli ammassatori dell'organismo d'intervento ed operava nella fase di smaltimento, ad esempio in veste di intermediario per le vendite all'esportazione (IRL: Irish Dairy Board). Il fatto che un ente operi in tutte le fasi dell'intervento comporta certi rischi di sfruttamento che l'organismo d'intervento dovrebbe tenere sotto controllo. La situazione diventerebbe assolutamente inammissibile se l'ammasso materiale entrasse a far parte del cumulo delle funzioni. Dato che le autorità nazionali affermano che non consentono il verificarsi di una tale situazione e che, d'altra parte, esercitano una rigorosa sorveglianza in questo campo, teoricamente la situazione non è irregolare. Gestione dei sistemi e documentazione4.6. Per quanto riguarda il controllo a livello centrale su un inserimento corretto ed uniforme dei diversi regolamenti di base e di esecuzione nelle norme amministrative degli Stati membri, non vi è alcuna prova che i servizi della Commissione si procurino sistematicamente i regolamenti e le comunicazioni nazionali riguardanti l'ammasso all'intervento e che tali servizi ne verifichino integralmente la conformità rispetto alla normativa comunitaria. Tuttavia, a livello degli Stati membri, risulta che certi organi di controllo nazionali includono verifiche di questo tipo nel loro programma di controllo allorché procedono all'esame di talune misure d'intervento (D, IRL, NL, UK).4.7. Nel 1987, quando la presente indagine era in corso, i servizi della Commissione non avevano creato una documentazione completa e sistematica dei sistemi e delle procedure contabili degli organismi d'intervento. In realtà, gli Stati membri non hanno trasmesso informazioni sulle rispettive prassi contabili, o ben poche, né sono stati sollecitati a farlo. Occorre riconoscere che la disposizione giuridica attinente alla comunicazione di informazioni è formulata in termini molto vaghi: gli Stati membri comunicano le informazioni relative alle condizioni contabili in cui sono eseguiti i pagamenti, senza ulteriori precisazioni (7). Per creare una documentazione sui sistemi, che possa essere utilizzata come base del coordinamento della sorveglianza e del controllo contabili, sarebbe opportuno precisare almeno quali siano le informazioni di base richieste, ad esempio: (a)un piano contabile e un compendio di contabilità per la registrazione delle operazioni finanziarie; (b)modelli di contabilità di magazzino e procedure per la presentazione delle relazioni sulle giacenze a livello locale, intermedio e centrale; (c)descrizione dei metodi e delle procedure attinenti alla valutazione dei movimenti delle scorte comunicati; (d)descrizione dei metodi, procedure, fonti d'informazione e modelli di schede ausiliarie per la compilazione delle dichiarazioni al FEAOG. 4.8. La documentazione sui sistemi contabili disponibile nelle sedi degli organismi d'intervento e la qualità della gestione dei sistemi, che di solito si riflette nella documentazione stessa, in pratica variano notevolmente. Si è rilevato, da un lato, il caso di un sistema contabile ben congegnato, alla cui elaborazione hanno contribuito tutti i servizi nazionali interessati, capace di fornire le informazioni richieste con grande tempestività e precisione, comprendente misure per il controllo interno soddisfacenti e che si presta molto bene al controllo esterno. La documentazione sui sistemi è aggiornata sistematicamente, per soddisfare le esigenze sia della gestione, sia del controllo. Inoltre, tale documentazione è ben tenuta e ben presentata (NL). In casi intermedi, una certa documentazione sui sistemi è ottenibile grazie ai documenti disponibili come manuali d'ufficio, istruzioni interne, manuali di procedura, diagrammi o grafici elaborati per scopi specifici (riorganizzazione, elaborazione di sistemi informativi, corsi di formazione); tale documentazione riflette un'attività più o meno permanente di aggiornamento dei sistemi rispetto alle esigenze da soddisfare (regolamenti comunitari, promemoria, istruzioni) ed alle circostanze (organico, attrezzature informatiche). Nei casi del tipo descritto le funzioni di controllo interno ed esterno prevedono, di solito, l'applicazione di propri metodi di esame dei sistemi ed influenzano scarsamente la gestione interna e la documentazione interna dei sistemi (D, F, IRL). All'estremo opposto si sono constatati casi in cui, in pratica, non è disponibile alcuna documentazione sulla contabilità e/o in cui la gestione dei sistemi consiste in un'attività sviluppata troppo scarsamente per garantire risultati coerenti e attendibili (I, UK).4.9. Anche se esistono talune trascurabili differenze a seconda degli Stati e dei prodotti, tutti gli organismi d'intervento, senza eccezioni, si dedicano alacremente allo sviluppo dei sistemi, per poter affrontare due categorie principali di problemi: (a)il passaggio da un sistema di elaborazione dei dati manuale o meccanografico ad un sistema elettronico, oppure da un'applicazione EDP (di elaborazione elettronica dei dati) ad un'altra più complessa; (b)la crescente complessità e instabilità delle esigenze comunitarie in materia di contabilità.In tutti i casi si è chiaramente avvertito che un minimo di coordinamento, di orientamento e di sostegno al livello centrale della Comunità e la creazione di una base per lo scambio di conoscenze ed esperienze sarebbero estremamente utili per instaurare sistemi adeguati ed efficienti. Altrettanto chiaramente si è stabilito che, in generale, le pressioni provenienti dall'esterno (Commissione, servizi di controllo nazionali) non bastano per migliorare le prestazioni e la sicurezza dei sistemi contabili, allo scopo di raggiungere gli obiettivi della Comunità in ordine alla comunicazione delle informazioni finanziarie, in specie per quanto riguarda le dichiarazioni mensili ed il rendiconto di fine anno. Problematica dei riscontri4.10. Riguardo ai controlli di carattere globale dei sistemi contabili adottati dagli organismi d'intervento, si è constatato che in nessuno Stato membro è possibile applicare una misura di controllo importante per questo tipo di attività, cioè i riscontri periodici fra l'insieme dei movimenti delle scorte, da un lato, e l'insieme dei movimenti dei fondi dall'altro. 4.11. I casi in cui le cifre relative alle scorte riportate nelle dichiarazioni FEAOG corrispondono sistematicamente non solo alla contabilità di magazzino centrale dell'organismo d'intervento, ma anche alla contabilità di magazzino dell'ammassatore alla stessa data, sono molto rari. Di fatto, in un solo Stato (NL) i controllori della Corte hanno constatato che le cifre in causa corrispondevano sufficientemente. Negli altri Stati era veramente difficile procedere al raffronto, in specie in un caso in cui non esisteva alcuna corrispondenza per diversi quantitativi totali (UK, burro), e in un altro, in cui i quantitativi parziali corrispondevano solo raramente nell'ambito di totali che, invece, concordavano (I, carni bovine). Praticamente, in tutti i casi era palese che questo tipo di riscontro non era una procedura di controllo corrente. 4.12. Quando i dati mensili dichiarati al FEAOG sono raffrontati con i conti dell'organismo d'intervento, il primo problema da affrontare è originato dal sistema di cumulo dei dati. Infatti, quando nel sistema alla base i totali sono formati senza soluzione di continuità, cioè cancellando il valore precedente e sostituendolo con un nuovo valore, la traccia del controllo dei dati mensili dichiarati è minima o inesistente (F, IRL, NL, UK).4.13. Il secondo problema rilevato nella maggior parte dei casi consiste nel fatto che i documenti di lavoro, su cui sono basate le dichiarazioni, e che costituiscono il nesso fra i dati presentati e i dati alla fonte prodotti dal sistema contabile, sono talmente complessi e/o informali da risultare in pratica incomprensibili senza l'aiuto dei rispettivi autori. 4.14. Gli organismi d'intervento hanno la possibilità di svolgere controlli incrociati fra la loro contabilità di magazzino (su cui si basano le dichiarazioni FEAOG), da un lato, e le fatture di magazzinaggio emesse dagli ammassatori, dall'altro. In linea di massima, la situazione delle giacenze quale risulta dalla contabilità di magazzino centrale, dovrebbe corrispondere - una volta aggiornata e tenuto conto dei ritardi dovuti all'elaborazione dei dati - alla situazione in base alla quale le spese di ammasso sono pagate agli ammassatori. In pratica, la maggior parte degli organismi d'intervento sembra ignorare l'importanza di questa misura di sicurezza e non espleta i controlli in causa. 4.15. In uno Stato, i sondaggi svolti hanno consentito di individuare tre casi in cui i quantitativi riportati nei documenti finanziari, contabilizzati e dichiarati al FEAOG, erano diversi (in entrambi i sensi) dai quantitativi indicati nelle prove documentali afferenti ai movimenti fisici delle scorte. Poiché le autorità responsabili non sono state in grado di spiegare queste differenze, bisogna presumere che si tratti di errori che hanno portato all'inserimento di cifre errate nei conti. Le implicazioni sotto il profilo dell'attendibilità dei controlli nazionali sono molto gravi, come, ad esempio, il fatto che in un caso la conseguenza probabile, ma non verificabile, è stata l'imputazione di un'operazione ad un esercizio sbagliato. 5. Il controllo dell'ammasso all'intervento Il controllo interno nazionale5.1. Il quadro giuridico ed amministrativo in cui si colloca il controllo delle operazioni d'intervento è descritto all'allegato V.5.2. Il controllo interno, nel senso di una funzione specializzata di controllo interno, che riferisce direttamente alla direzione ed è indipendente dai servizi operativi, esiste in una forma o nell'altra in tutti gli organismi d'intervento. A grandi linee se ne possono distinguere due tipi: quello in cui la funzione di controllo è indipendente anche dal servizio finanziario e contabile, e quello in cui è associata a quest'ultimo, situazione in cui entrambe le funzioni possono addirittura essere attribuite ad una sola persona. 5.3. Il primo tipo di funzione di controllo interno corrisponde al modello di organismo unico a livello nazionale (cfr. l'allegato IV). Gli organismi d'intervento della Repubblica federale di Germania, dell'Irlanda, dei Paesi Bassi e del Regno Unito sono tutti dotati di un servizio di controllo interno, diretto da un capo revisore interno e con un organico variabile da 2 (NL) a 20 (UK) persone. Questi servizi cercano di lavorare secondo norme di controllo professionale, quando esaminano gli aspetti sia nazionali, sia comunitari, dei compiti affidati al rispettivo organismo. Nel secondo contesto, essi si prefiggono di solito di controllare nel loro complesso le misure comunitarie attuate dall'organismo ad intervalli regolari, circa una volta ogni quattro anni. Questi servizi esaminano le modalità di applicazione, le procedure ed i sistemi nazionali ed espletano controlli - tramite sondaggi causali - sui fascicoli, sui conti e, in alcuni Stati (IRL, UK), anche sulle scorte. Essi lavorano insieme ai controllori esterni, coordinano con questi ultimi i propri programmi di lavoro e mettono a loro disposizione i risultati della loro attività di controllo. 5.4. L'altro tipo di funzione è caratteristico di Stati come la Francia e l'Italia, in cui, secondo le tradizioni del settore pubblico, il contabile è personalmente (e finanziariamente) responsabile della legittimità e della regolarità dei pagamenti eseguiti e delle entrate acquisite dal servizio finanziario e contabile. Di conseguenza, il contabile, nella sua funzione di controllore è tenuto ad espletare verifiche formali e complete dei fascicoli presentati a sostegno dei pagamenti o delle entrate, a cui provvede in quanto responsabile finanziario, e che registra nella sua qualità di contabile. Per l'assolvimento di questi compiti, i contabili hanno a disposizione un organico relativamente importante. In Francia, inoltre, lo status dei contabili degli organismi d'intervento non è di competenza dell'organismo stesso, dato che sono nominati con decreto del Ministro delle finanze e sono responsabili nei suoi confronti dell'assolvimento legittimo e regolare dei loro compiti. 5.5. I funzionari della Corte hanno esaminato l'organizzazione e le procedure di controllo interno degli organismi d'intervento e sono giunti a formulare le seguenti osservazioni: (a)i servizi di controllo interno specializzati (paragrafo 5.3) dedicano parte del loro tempo al controllo delle misure riguardanti l'ammasso pubblico. Il lavoro di controllo effettivo varia da 1 (UK) a 6 (D) anno(i)-persona per anno; (b)il controllo svolto da questi servizi sulle misure d'intervento è organizzato, predisposto e documentato con competenza e professionalità; (c)l'ambito dei controlli è limitato nella misura in cui gli obiettivi sono definiti in funzione di quella che è considerata una responsabilità nazionale, più che in funzione di un'interpretazione degli interessi comunitari; (d)nei casi in cui la funzione di controllo interno è attribuita al servizio contabile, la forza basilare del suo modus operandi - controllo delle operazioni al 100 % - ne è al tempo stesso la maggiore debolezza: essendo concentrato sulla dimensione finanziaria e sulla regolarità di ciascuna operazione, questo sistema di controllo tende a non attribuire la debita importanza proprio a quegli elementi che caratterizzano il sistema di finanziamento comunitario degli interventi di seconda categoria, cioè i totali contabili globali che rappresentano i movimenti fisici; (e)nessuno dei servizi di controllo interno verifica le dichiarazioni mensili o i conti annuali relativi alle spese di ammasso pubblico presentati al FEAOG. Perfino i conti presentati ai fini della rendicontazione sono stati sottoposti al controllo interno solo in parte e indirettamente; (f)nel caso in cui il contabile, che riunisca in sé le funzioni di contabile e di controllore, certifica le dichiarazioni o i conti che egli stesso presenta, in realtà certifica la propria contabilità. Apponendo la propria firma egli attesta personalmente la conformità della dichiarazione ai conti finanziari, nonché la legittimità e la regolarità delle relative operazioni finanziarie. Il controllo esterno nazionale5.6. Le disposizioni in materia di controllo esterno sugli organismi d'intervento variano da uno Stato all'altro: (a)Repubblica federale di Germania: una società di revisione pubblica, a statuto privato, specializzata nel controllo degli organismi pubblici e semipubblici, riceve dal Ministro dell'agricoltura l'incarico di controllare l'organismo d'intervento; quest'ultimo, a sua volta, riferisce al Ministro. Questa società collabora con il servizio di controllo interno dell'organismo d'intervento. L'istituzione nazionale superiore di controllo nella Repubblica federale, cioè la Bundesrechnungshof, riceve le relazioni dei due organismi, è personalmente e globalmente responsabile dinanzi al Parlamento e svolge regolarmente indagini specifiche su temi particolari da essa scelti; (b)Francia: l'elemento di controllo esterno è rappresentato dallo status esterno dei contabili degli organismi d'intervento, cui si aggiunge la loro responsabilità personale e finanziaria. La legittimità e la regolarità della gestione finanziaria e contabile dei contabili sono inoltre verificate dagli ispettori statali, che operano presso gli organismi, e dal servizio Inspection générale del Ministero delle finanze. Queste autorità hanno inoltre competenze più ampie per il controllo della sana gestione finanziaria. L'organismo pagatore centrale coordina ed esamina le dichiarazioni destinate al FEAOG; l'organo nazionale superiore di controllo, la Corte dei conti, ha una responsabilità globale e svolge ogni tanto un'indagine in un settore da essa scelto; (c)Irlanda: l'istituzione nazionale superiore di controllo, cioè il Comptroller and Auditor general's Office provvede al controllo esterno dell'organismo d'intervento nazionale, collaborando con il servizio di controllo interno dell'organismo (cioè il Ministero dell'agricoltura) e trasmette la sua relazione alla commissione per la contabilità pubblica del Parlamento (Public Accounts Committee); (d)Italia: l'istituzione nazionale superiore di controllo, la Corte dei conti, ha un ufficio di controllo nella sede dell'organismo d'intervento centrale del paese; pochi controllori assegnati a tale ufficio provvedono alla stesura di contributi - sull'organizzazione, sul rendimento generale e sulla situazione finanziaria dell'organismo - che saranno inseriti nella relazione annuale della Corte dei conti al Parlamento; (e)Paesi Bassi: il servizio di controllo interno del Ministero dell'agricoltura provvede al controllo esterno dell'organismo nazionale d'intervento, collaborando con il servizio di controllo interno dell'organismo stesso. L'istituzione nazionale superiore di controllo, la Algemene Rekenkamer, è globalmente responsabile dinanzi al Parlamento, esamina i risultati del controllo ed è autorizzata a svolgere indagini per conto proprio; (f)Regno Unito: l'istituzione nazionale superiore di controllo, cioè il National Audit Office, espleta il controllo esterno, tenendo conto dei lavori svolti dalla sezione di controllo interno dell'organismo d'intervento, e presenta ogni anno un certificato di controllo alla commissione per la contabilità pubblica (Public Accounts Committee) del Parlamento. 5.7. In quattro dei sei casi sopra descritti, i controlli esterni si concludono con un documento simile ad una certificazione dei conti dell'organismo d'intervento, che è presentata direttamente o indirettamente nell'ambito di una procedura di discarico a livello nazionale. Nelle certificazioni i controllori sono costretti ad esprimere riserve esplicite in merito ai metodi contabili previsti dai regolamenti comunitari, metodi che non rispettano i principi contabili generalmente accettati, in particolare per quanto riguarda la valutazione delle giacenze e il calcolo delle perdite dell'esercizio. In un caso, è stata formulata una riserva in merito alle norme sul controllo generalmente ammesse: la portata della verifica è stabilita dal mandante e gli inventari fisici sono esplicitamente esclusi dal programma di controllo (D).5.8. Per quanto riguarda l'ammasso pubblico, gli obiettivi principali dei controllori esterni nazionali sono determinati in ampia misura dal contesto nazionale. L'esame degli aspetti finanziari rilevanti sotto il profilo nazionale è inevitabilmente assolutamente prioritario. Si tratta: (a)del finanziamento degli acquisti all'intervento e dei fondi attinenti alla situazione delle scorte in quel momento; (b)dei rischi finanziari inerenti alla situazione delle scorte (perdite, danni); (c)dei costi nazionali netti per la movimentazione, l'immagazzinaggio ed il finanziamento; (d)del rischio che le spese sostenute non siano riconosciute perché non conformi ai regolamenti comunitari. 5.9. Nessuna delle autorità di controllo esterno nazionali ha ancora accertato l'esattezza delle dichiarazioni mensili. Riguardo ai conti di fine anno, una sola istituzione nazionale superiore di controllo ha formulato - in una relazione pubblicata - un'osservazione in cui critica severamente l'incompletezza dei conti annuali in causa rispetto ai conti presentati ai fini della rendicontazione. Il rilievo riguardava, tuttavia, un caso di dichiarazione parziale, che comportava un rimborso parziale all'inizio, da compensare molto più tardi all'atto della verifica dei rendiconti. Pertanto, si trattava palesemente di un problema di tesoreria nazionale. Nella misura in cui incidono sui conti comunitari, le verifiche stesse si applicano ai conti presentati per la rendicontazione. Tuttavia, tali conti non sono corredati di alcuna dichiarazione formale di attendibilità.5.10. In passato, la trasmissione, da parte degli Stati membri, di informazioni sui loro sistemi di controllo e sui risultati dei controlli da essi svolti - come previsto dal regolamento di base relativo al finanziamento della politica agricola comune - ha sempre rappresentato, in pratica, un problema, che è la conseguenza di una contraddizione: da un lato, gli Stati membri sono considerati i primi responsabili del controllo sull'attuazione decentrata delle misure della PAC; dall'altro, le operazioni che non sono pienamente conformi alla normativa comunitaria, non possono usufruire del finanziamento comunitario e sono poste a carico dello Stato membro. In altri termini, quanto più efficace è il controllo espletato dagli Stati membri, tanto più elevato è il rischio finanziario che corrono. Con l'adozione del regolamento no 295/88 (8), gli Stati membri sono tenuti a presentare insieme ai conti per la rendicontazione (a decorrere dai conti relativi all'esercizio 1987) anche informazioni particolareggiate sui sistemi di controllo applicati ai conti in causa, nonché sui risultati globali di tali controlli. Il controllo espletato dalla commissione5.11. Il servizio contabile del FEAOG esamina le dichiarazioni mensili ed i conti annuali presentati dagli Stati membri prima di imputare gli importi delle spese risultanti dai conti del bilancio. Questo esame è necessariamente limitato agli aspetti formali e metodologici, cioè alla corretta applicazione delle regole e delle formule di dichiarazione, all'uso dei corretti importi forfettari e tassi di cambio, nonché all'esattezza aritmetica. Fino al 1986 venivano comunicate, ogni mese, solo le cifre globali cumulate, cosicché i servizi della Commissione non potevano accertare l'esattezza degli elementi chiave indicati nelle dichiarazioni mensili successive. L'esattezza di tali dichiarazioni poteva essere stabilita solo a fine esercizio, in base alla tabella allegata al conto annuale, in cui figurano, per ogni mese, i movimenti e la situazione definitiva delle quantità giacenti all'ammasso. In tale fase, è evidente che il confronto non è più di alcuna utilità. Dal 1986, questa stessa tabella dev'essere allegata alle dichiarazioni mensili e da allora è possibile verificare l'esattezza della base quantitativa delle dichiarazioni per tutto l'anno, accertando continuamente l'entità delle rettifiche, che ora risultano chiaramente. In tal modo, il rischio di sorprese a fine esercizio e di violazioni del principio dell'annualità può essere individuato sin dall'inizio ed è possibile richiedere agli Stati membri di adottare le misure correttive opportune. L'importanza di questi rischi è stata dimostrata ai paragrafi 3.3 - 3.4. Dall'esame della prassi instaurata nel 1987, risulta che i servizi della Commissione non svolgono ancora le verifiche in questione sistematicamente. 5.12. Le dichiarazioni speciali, con cui gli Stati membri comunicano le spese tecniche reali ed i tassi di interesse effettivi, nel contesto delle revisioni generali periodiche dei tassi forfettari, non sono sottoposte, in pratica, a vere e proprie verifiche. I servizi della Commissione valutano la coerenza e la plausibilità delle dichiarazioni e confrontano i costi dei vari Stati membri, ma non espletano alcun controllo vero e proprio sui conti in cui sono registrate le spese effettive, e neppure esigono dalle autorità di controllo degli Stati membri che sia presentata una dichiarazione di attendibilità. Data l'importanza di queste dichiarazioni (che servono a stabilire gli importi forfettari in base ai quali, una volta fissati, vengono calcolati automaticamente i rimborsi) ed il rischio reale di dichiarazione erronea (come dimostrato da un'indagine svolta dalla Corte in un caso particolare (9)), per il momento questo controllo è da considerarsi insufficiente. 5.13. I controlli eseguiti dal servizio di controllo del FEAOG nell'ambito della rendicontazione rappresentano la pietra angolare del sistema di controllo. Su questi controlli si fonda la decisione finale con cui vengono accettate le conseguenze finanziarie della gestione, da parte degli Stati membri, delle misure della PAC. I controlli vertono sul complesso delle spese della PAC a carico del bilancio e sono esaurienti nel senso che si riferiscono agli aspetti finanziari, contabili, amministrativi e tecnici. All'epoca della presente indagine (1987) nel settore dell'ammasso pubblico all'intervento, si sono ancora constatate (10) le seguenti carenze: (a)la portata dei controlli in questione permane molto limitata, sia per la selettività dei programmi di controllo, sia per il numero ridotto di verifiche concrete che possono essere eseguite nel corso dei brevi periodi di cui i controllori dispongono a causa dell'insufficienza dell'organico; (b)benché si possano citare alcuni risultati professionalmente notevoli, tenendo conto dei limiti suddetti, i metodi di controllo variano considerevolmente da un'équipe di controllo all'altra; (c)i controlli basati sull'analisi dei sistemi non sono ancora utilizzati come base di lavoro in questo settore; (d)i controlli non sono sufficientemente estesi, né viene dato loro seguito per porre rimedio alle deficienze sistematiche individuate nei sistemi degli Stati membri; (e)risulta con chiarezza che, presso la Commissione, il servizio incaricato della rendicontazione e i servizi competenti per i vari mercati non si consultano, né coordinano le loro attività, specie in relazione agli aspetti tecnici ed alla gestione del mercato (ad esempio l'applicazione dei limiti di tolleranza, l'interpretazione dei criteri di resa per il disossamento, la giustificazione dei rimborsi per il trattamento tecnico dei prodotti immagazzinati, i metodi ammessi per l'analisi della qualità, etc. ); (f)mentre, a causa dei limiti dei controlli espletati nella procedura di rendicontazione, si fa ampiamente assegnamento sul controllo interno ed esterno a livello nazionale, non si compie alcuno sforzo di coordinamento per collocare i controlli nazionali in un contesto ispirato ad un approccio integrato e per rendere il più possibile efficienti ed efficaci il complesso delle misure e delle attività di controllo dei diversi componenti della piramide di controllo. 5.14. Inoltre, come indicato nel capitolo 6 della relazione annuale della Corte sull'esercizio finanziario 1986, l'azione condotta dalla Commissione nella lotta contro le frodi e le irregolarità è limitata sotto il profilo sia della portata, sia della metodologia. Benché nel settore specifico dell'ammasso pubblico i servizi responsabili della Commissione abbiano svolto di recente numerose indagini sul rispetto dei criteri qualitativi minimi dell'intervento, a causa di taluni limiti dei metodi adottati non è stato loro possibile trarne risultati probanti. 6. Conclusioni e raccomandazioni Aspetti del controllo fisicoIl controllo quantitativo6.1. La conclusione generale sul sistema di controllo delle giacenze all'intervento non può essere che la seguente: il sistema lascia molto a desiderare sia dal punto di vista della normativa, sia in pratica. Una debolezza fondamentale risiede già nel fatto che le norme centrali (cioè comunitarie) non danno un orientamento adeguato: infatti, esse prevedono due misure estreme, entrambe insoddisfacenti, in quanto che l'una non è realistica (cioè prevedere che si possa procedere ad un inventario fisico completo a fine anno), mentre l'altra è insufficiente (cioè che gli ammassatori stessi forniscano una garanzia scritta). Se si considera l'esigenza di verificare la presenza fisica dei quantitativi in giacenza dichiarati, da un lato, e le legittime esigenze di praticità e di efficienza, dall'altro, le norme emanate a livello centrale dovrebbero prevedere un inventario fisico obbligatorio all'anno, consentendo al tempo stesso di suddividerlo in inventari parziali da scaglionare sull'intero anno. Questa misura dovrebbe essere integrata da un numero minimo di sondaggi casuali, eseguiti su singole partite scelte con riferimento alla contabilità di magazzino, su cui si basano le dichiarazioni. Al tempo stesso occorre rafforzare la supervisione sulle operazioni di uscita, prevedendo almeno una verifica tramite un sondaggio casuale. Non vi è alcun motivo di concedere agli Stati membri rimborsi supplementari per i controlli in questione, dato che, in virtù dell'articolo 1 del regolamento di base relativo alla politica agricola comune (4), le spese relative agli oneri amministrativi ed al personale devono essere sostenute dagli Stati membri. Il controllo qualitativo6.2. La conclusione sul sistema di controllo della qualità delle scorte d'intervento non può essere che questa: in primo luogo, questo sistema si basa su una serie di ipotesi prive di validità; in secondo luogo, un numero limitato di visite in loco è sufficiente per individuare carenze importanti nell'espletamento quotidiano del controllo sulla qualità. È evidente che il sistema nel suo complesso deve essere rafforzato grazie ad un impulso, dal livello centrale, che miri a definire i requisiti minimi cui dovrebbero rispondere le misure nazionali sul controllo qualitativo e, al tempo stesso, ad instaurare un'armonizzazione minima delle prassi inerenti al controllo. Le relative procedure possono essere definite dai regolamenti comunitari applicabili in materia o in speciali linee direttrici. Tenendo conto delle differenze sia concettuali, sia inerenti alle tradizioni tecniche, sarebbe opportuno trattare gli aspetti tecnici in gruppi di lavoro formati seguendo l'esempio, apparentemente molto proficuo, del comitato per l'applicazione del sistema di classificazione comune delle carni bovine. Un elemento chiave da inserire in tutti i sistemi nazionali di ammasso dovrebbe essere l'organizzazione e la registrazione dei movimenti e delle situazioni delle giacenze in modo da consentire un confronto sistematico ed efficace delle qualità all'uscita rispetto alle qualità corrispondenti all'entrata. In seguito, ciò è da porsi in relazione con la responsabilità finanziaria degli ammassatori, che, finora, è rimasta in sostanza un elemento teorico del sistema, benché essa sia d'importanza fondamentale nella struttura del controllo. Il rimborso forfettario6.3. Il tasso forfettario applicato al rimborso delle spese tecniche e finanziarie tende intrinsecamente ad originare distorsioni, non solo nel modo in cui le spese sono ripartite fra gli Stati membri, ma anche nel livello complessivo delle spese finanziate dalla Comunità rispetto al finanziamento nazionale (cfr. l'allegato I, paragrafi 3 - 7).6.4. La scelta di questo sistema è stata giustificata con due argomentazioni principali: (a)riguardo alle spese tecniche, si presume che il rimborso ad un tasso fisso sia meno oneroso di un sistema che preveda il rimborso al 100 % delle spese reali, perché spinge gli Stati membri a far sì che le loro spese effettive non superino il livello del rimborso, oppure, quando le spese sono inferiori a tale livello, li spinge a cercare di mantenere il vantaggio; (b)la sua semplicità sotto il profilo amministrativo. 6.5. Dall'argomento di cui alla lettera (a), però, non consegue che il tasso fisso per le spese tecniche debba essere uniforme. Un tasso uniforme presenta l'inconveniente inevitabile di essere troppo elevato, o troppo basso, rispetto alle spese reali della maggior parte degli Stati membri. Inoltre, come avviene per qualsiasi norma applicabile nell'intera Comunità, in un tale sistema è insita la tendenza ad applicare il tasso uniforme ad un livello inutilmente elevato, in quanto che tutti gli Stati membri hanno la possibilità di trarne profitto se le spese sono esagerate da parte di uno di essi nel contesto delle dichiarazioni trasmesse periodicamente alla Commissione, trattate al paragrafo 5.12. Un sistema che preveda un tasso forfettario differenziato a seconda dello Stato membro, presenterebbe un minor numero d'inconvenienti. Esso manterrebbe in parte la semplicità del sistema a tasso uniforme e consentirebbe di eliminare la distribuzione arbitraria di vantaggi finanziari fra gli Stati membri, conseguenza inevitabile del tasso uniforme applicato attualmente. Il sistema a tasso forfettario consentirebbe, inoltre, di tener conto più agevolmente di situazioni speciali come, ad esempio, i notevoli contributi alle spese in conto capitale, per gli impianti di ammasso, versati dal FEAOG-orientamento a beneficiari in taluni Stati membri. 6.6. Un'altra disuguaglianza nella ripartizione degli oneri fra gli Stati membri deriva da un'anomalia, consistente nel fatto che, per calcolare ed applicare gli importi forfettari ai fini del rimborso dei conti attinenti alle operazioni tecniche, sono utilizzati i tassi di cambio verdi. L'impiego dei tassi verdi in questo contesto - benché dovuto ad una norma generale stabilita dalla legislazione della PAC - non ha, in questo caso particolare, alcun nesso con l'obiettivo del sistema agromonetario, che consiste nel diminuire l'incidenza immediata degli aggiustamenti monetari sui flussi degli scambi intracomunitari e sui tassi d'inflazione nazionali. Sarebbe dunque preferibile, in questo caso, fare un'eccezione ed applicare i tassi di mercato, per evitare effetti collaterali ingiustificati. 6.7. È particolarmente difficile motivare il regime del rimborso forfettario a causa del fatto che le spese sostenute dagli Stati membri non sono sottoposte ad una verifica approfondita da parte della Commissione (cfr. il paragrafo 5.12). Quali che siano i sistemi di rimborso possibili, la Commissione dovrebbe elaborare ed applicare un sistema contabile per le spese reali, in specie le spese tecniche, basato su documenti giustificativi. I controllori della Corte hanno constatato che tutti gli Stati membri tengono già, in una forma o nell'altra, una specie di contabilità per le spese reali e procedono al saldo annuale delle spese reali e dei rimborsi comunitari, poiché necessitano di queste informazioni per la contabilità nazionale. Il metodo di valutazione delle scorte a fine esercizio e il deprezzamento6.8. La valutazione di prezzi di riporto uniformi per i quantitativi giacenti a fine anno - medie ponderate dei valori contabili nazionali (cfr. l'allegato III, paragrafi 15 - 18) - e la sostituzione dei prezzi contabili medi nazionali mediante questi prezzi di valutazione uniformi, provocano un deprezzamento od una rivalutazione delle scorte, che variano a seconda dello Stato membro e del prodotto. Tramite la dichiarazione e il pagamento delle spese alla voce Altre spese di ammasso pubblico, questo sistema si concreta in rimborsi supplementari per alcuni ed in detrazioni dai rimborsi per altri. La creazione di questi vantaggi e svantaggi di tesoreria è inutile, poiché il regolamento non dispone affatto che i prezzi di riporto da determinare sulla base dei prezzi d'acquisto pagati dagli organismi d'intervento (11) debbano interpretarsi come prezzo uniforme di un dato prodotto per tutti gli Stati membri. Essi potrebbero essere parimenti determinati Stato membro per Stato membro; ciò semplificherebbe la procedura e faciliterebbe la fissazione dei prezzi di riporto a livelli che rispecchierebbero la situazione di fine anno più che quella del mese di agosto o settembre. Questo risultato sarebbe ottenuto se il comitato del Fondo si avvalesse dell'influenza che può esercitare allorché viene consultato, per definire un metodo obiettivo che non comporti alcun vantaggio o svantaggio di tesoreria per gli Stati membri, e lasciasse poi alle autorità di controllo competenti il compito di verificare l'applicazione corretta e costante della norma nel contesto di quello che dovrebbe essere semplicemente un esercizio di contabilità.6.9. Uno dei problemi principali nel presentare la stima annuale delle scorte nei conti riguarda la politica di deprezzamento. In passato la prassi seguita è stata caratterizzata da un'applicazione incoerente, che ha portato ad un'imputazione arbitraria delle spese agli esercizi e ad un deprezzamento insufficiente, il quale ha fatto aumentare le perdite latenti, che alla fine del 1986 avevano superato gli 8 000 Mio ECU. A causa delle attuali restrizioni di bilancio, questo importo non potrà essere posto a carico prima che siano trascorsi diversi anni. Finché questo peso del passato ostacolerà la contabilità delle perdite annuali e non saranno applicati criteri fissi ed oggettivi per giustificare la perdita di valore delle scorte da un anno all'altro, il conto di gestione delle Comunità continuerà a non essere conforme - in misura significativa - ai principi contabili generalmente accettati. Conclusione sui conti6.10. Per quanto riguarda il problema più importante, sotto il profilo del controllo, a livello comunitario, e cioè se il conto di gestione delle Comunità presenti in modo soddisfacente le spese dell'esercizio, le conclusioni principali sui sistemi contabili e di controllo applicati all'ammasso pubblico possono riassumersi come segue: (a)esistono carenze rilevanti che interessano le misure di controllo fisico e contabile, sia concettualmente all'interno del sistema, sia nell'applicazione (cfr. i paragrafi 6.1, 6.2, 3.1 e 4.10 - 4.15); (b)i metodi applicati per valutare le scorte e per determinare, di conseguenza, le spese connesse alle perdite dell'anno non sono conformi ai principi contabili generalmente ammessi (cfr. i paragrafi 6.9 e 5.7); (c)talune inesattezze nei conti sono più o meno dovute al sistema, non solo nel corso dell'anno ma anche a fine esercizio, il che è determinante per le spese a carico dell'esercizio e quindi per il rispetto del principio dell'annualità (cfr. i paragrafi 3.2 - 3.6); (d)a livello sia nazionale, sia comunitario, la portata del controllo è di solito insufficiente per garantire in misura ragionevole l'esattezza dei conti nel loro complesso, e fra i due livelli non esiste, in pratica, alcun coordinamento (cfr. i paragrafi 5.5 e 5.8 - 5.14).La conclusione inevitabile di quanto sopra constatato è che tecnicamente è