Relazione speciale (osservazioni) sulla verifica dei rendiconti del FEAOG, sezione garanzia



Gazzetta ufficiale n. C 313 del 29/11/1982 pag. 0001 - 0040



RELAZIONE SPECIALE (osservazioni) sulla VERIFICA DEI RENDICONTI DEL FEAOG SEZIONE GARANZIA Il sistema ed il suo funzionamento La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti nella sua deliberazione del 12 ottobre 1982, in applicazione dell'articolo 206 bis, paragrafo 4, del trattato CEE. In precedenza, il 7 aprile 1982, la relazione era stata trasmessa alla Commissione, le cui risposte alle osservazioni della Corte figurano in allegato. Ottobre 1982 INDICE >PIC FILE= "T0035453"> >PIC FILE= "T0035454"> >PIC FILE= "T0035455"> >PIC FILE= "T0035456"> >PIC FILE= "T0035457"> >PIC FILE= "T0035458"> INTRODUZIONE 1.1. Elaborazione della relazione La presente relazione ha formato oggetto di studi svolti a partire dal 1980 e di discussioni bilaterali che, nel 1981, sono state organizzate con gli organismi superiori di controllo e le amministrazioni interessate degli Stati membri e, poi, con i servizi della Commissione. Il progetto di relazione è stato esaminato dalla Corte dei conti il 1o aprile 1982 e trasmesso ufficialmente alla Commissione il 7 aprile 1982. A partire da tale data ulteriori discussioni con la Commissione, a tutti i livelli, hanno avuto luogo in specie l'8 settembre, il 27 settembre e l'11 ottobre 1982. Le risposte ufficiali della Commissione sono pervenute alla Corte il 6 ottobre 1982. La relazione è stata adottata definitivamente dalla Corte dei conti il 12 ottobre 1982. 1.2. Osservazioni generali sulle risposte della Commissione La Corte prende atto del testo delle risposte della Commissione pubblicate in seguito alla presente relazione. Essa rileva che in taluni casi la Commissione ha risposto ad osservazioni che la Corte non ha formulato, perlomeno non nei termini ripresi dalla Commissione. La Corte vuole sottolineare in particolare i seguenti punti: i) La Corte non poteva proporsi, e la sua relazione non può avere l'effetto di «ridurre il ruolo della Commissione come responsabile della gestione del FEAOG e dell'esecuzione del suo bilancio». ii) Da nessuna parte la Corte ha proposto alla Commissione di «relegare in secondo piano le operazioni di verifica e ancor meno affidarsi interamente ai meccanismi nazionali e in particolare a quelli preposti al controllo». iii) La Corte non ha detto che «il controllore finanziario non avrebbe il diritto di effettuare dei controlli in loco per accertare tra l'altro la buona gestione dei fondi comunitari da parte degli Stati membri». La conclusione tratta nella relazione è che il suo intervento sul posto negli Stati membri, finora, non ha avuto effetti positivi rilevanti sul funzionamento della procedura di rendicontazione. I rimedi proposti alla fine della relazione potrebbero comportare in effetti un'accelerazione e un alleggerimento dei controlli per il passato, ma presuppongono evidentemente che la prassi attuale sia prima sottoposta ad una riforma nel suo complesso, in modo tale che per il futuro si ottengano migliori garanzie di sana gestione finanziaria. Le risposte della Commissione dovrebbero essere valutate alla luce di quanto sopra esposto. 1.3. Ragion d'essere della verifica dei rendiconti Nella gestione finanziaria del FEAOG, sezione garanzia, si riscontrano contemporaneamente due caratteristiche : decentramento da un lato e disaggregazione cronologica dall'altro. La Commissione provvede a versamenti mensili degli stanziamenti del FEAOG, sezione garanzia, sotto forma di anticipi agli organismi pagatori che, negli Stati membri, procedono ai pagamenti a favore dei singoli beneficiari. La Commissione registra nei propri conti gli importi dichiarati mensilmente dagli Stati membri e ne dà un riepilogo annuo complessivo nel conto di gestione delle Comunità ma, in tale fase, non può garantire l'esattezza dei dati contabilizzati. Solo la verifica dei rendiconti degli organismi pagatori e degli Stati membri consente di conferire a posteriori una consistenza più definitiva a questa gestione finanziaria. a) Trattasi, in primo luogo, di una procedura di verifica che consente alla Commissione di accertare in quali condizioni siano gestite e controllate le operazioni finanziate dal FEAOG, sezione garanzia, negli Stati membri, nel corso di un dato esercizio. b) In secondo luogo, la verifica dei rendiconti consiste in una decisione con cui la Commissione stabilisce quali spese effettuate negli Stati membri dagli organismi pagatori possano essere poste definitivamente a carico del FEAOG, sezione garanzia, a titolo di un esercizio ; successivamente ne trae le conseguenze sotto il profilo dei fondi comunitari rimasti disponibili negli Stati membri al termine di detto esercizio. Sotto questo aspetto la decisione di approvazione dei rendiconti, che secondo i regolamenti in vigore si presume intervenga prima del 31 dicembre dell'anno successivo all'esercizio oggetto di rendicontazione, rappresenta l'ultimo atto di gestione della Commissione nei confronti di quell'esercizio. c) Se si combinano i due elementi sopra discussi, la verifica dei rendiconti si pone come condizione del normale esercizio dei poteri di bilancio della Comunità. Conoscendo perfettamente le operazioni finanziate a titolo degli esercizi più recenti, si dovrebbe poter decidere l'autorizzazione di bilancio per gli anni futuri valutando nel miglior modo possibile le previsioni di bilancio. Inoltre, tale conoscenza dovrebbe garantire un controllo di bilancio efficace nella misura in cui il discarico per gli esercizi precedenti venga dato con cognizione di causa, cioè in base a conti definitivi. 1.4. Dati finanziari e contabili A partire dall'entrata in vigore, all'inizio del 1971, dell'attuale sistema di finanziamento della politica agricola comune, su dieci esercizi che, in virtù delle regole di tale sistema, avrebbero dovuto risultare già verificati alla data del 31 dicembre 1981 (esercizi 1971-1980), ciò si è verificato solo per i primi cinque. A titolo dei dieci esercizi suddetti, le spese dichiarate mensilmente dagli Stati membri e registrate nei conti di gestione delle Comunità ammontano a 58 085,2 milioni di UCE. Le spese che le rendicontazioni successive hanno riconosciuto definitivamente a carico del FEAOG, sezione garanzia rappresentano attualmente 15 026,6 milioni di UCE, cioè il 26 % del totale (allegati I e II). Inoltre, le verifiche che precedono la rendicontazione per le spese degli esercizi 1976 e 1977 hanno interessato circa 12,4 miliardi di UCE. 1.5. Interventi della Corte dei conti in materia di verifica dei rendiconti Nelle relazioni successive sui conti degli esercizi 1977 e 1978 (1), la Corte dei conti ha sottolineato l'importanza dei ritardi (circa da 5 a 6 anni) con cui venivano prese le decisioni di approvazione dei rendiconti. Nel corso del controllo dei conti per gli esercizi 1979 e 1981 (2), ha osservato, inoltre, che tali decisioni non sempre erano definitive. I molteplici inconvenienti derivanti da questa situazione hanno indotto la Corte a proporre - nell'ambito del parere (3) formulato il 21 maggio 1981 sulla proposta di revisione triennale del regolamento finanziario delle Comunità - che siano inserite nel testo del regolamento finanziario norme volte a restituire alle procedure e alle decisioni di approvazione dei rendiconti il posto che loro spetta nel quadro complessivo del sistema di gestione e di controllo del FEAOG, sezione garanzia. 1.6. Oggetto della relazione speciale sul funzionamento della procedura di rendicontazione La presente relazione si limita in sostanza a studiare il funzionamento del sistema di verifica dei rendiconti quale risulta dalle norme sul finanziamento della politica agricola comune entrate in vigore nel 1970. Essa analizza e critica nel merito le decisioni di approvazione dei rendiconti adottate fino ad oggi solo per illustrare il funzionamento del sistema. Nello studio in questione dapprima si è esaminato come le procedure di verifica dei rendiconti e le relative decisioni di approvazione si inseriscono nel sistema generale di gestione e di controllo del FEAOG, sezione garanzia. Successivamente, dopo aver constatato un certo numero di disfunzioni, si è cercato di analizzarne le cause dipendenti dai metodi di lavoro della Commissione e dallo stato delle sue relazioni con gli Stati membri. Infine, dopo aver valutato le conseguenze di questa situazione, la relazione ricorda la proposta presentata dalla Corte nel quadro del suo parere del 21 maggio 1981 ed illustra le riforme complementari che, sul piano della metodologia di lavoro, consentirebbero di riqualificare la procedura di rendicontazione. (1) GU n. C 313 del 30.12.1978 (paragrafi da 2.15 a 2.22) e GU n. C 326 del 31.12.1979 (paragrafi da 2.24 a 2.28 e 2.46). (2) GU n. C 342 del 31.12.1980 (paragrafi da 4.46 a 4.55). Osservazioni trasmesse alla Commissione il 15 luglio 1982. (3) GU n. C 232 dell'11.9.1981, pag. 64 e 65. Osservazioni relative all'articolo 98, paragrafo 2, della proposta della Commissione. PARTE PRIMA LA PROCEDURA E LE SUE DISFUNZIONI COERENZA DEI PRINCIPI DELLA PROCEDURA 2.1. Il sistema di gestione e di controllo di bilancio a) Il regolamento finanziario generale del 21 dicembre 1977, il regolamento finanziario sulla politica agricola (regolamento (CEE) n. 729/70 del Consiglio, del 21 aprile 1970), nonché vari regolamenti di applicazione specifici, definiscono un sistema per l'elaborazione, l'esecuzione e il controllo del bilancio per quanto riguarda le operazioni della sezione garanzia del FEAOG. b) Si ricorderà principalmente che: - per un dato esercizio (n) la gestione particolareggiata del FEAOG è affidata agli Stati membri che ne sono quotidianamente responsabili, è articolata mensilmente e si basa sull'utilizzazione dei fondi versati dalla Comunità sotto forma di anticipi; - il riepilogo delle operazioni dichiarate dagli Stati membri è presentato nel conto di gestione delle Comunità il 1o giugno dell'esercizio successivo (n + 1); - nei mesi successivi la Corte dei conti elabora una relazione, in specie in base al conto di gestione; - prima del 30 aprile dell'esercizio successivo (n + 2) il Parlamento dà atto alla Commissione dell'esecuzione del bilancio, in base al conto di gestione e alla relazione della Corte dei conti. 2.2. Il sistema di rendicontazione previsto dalla normativa a) L'articolo 5 del regolamento (CEE) n. 729/70 (1) prevede che gli Stati membri trasmettano i loro conti ai fini della verifica e dell'adozione delle decisioni di approvazione dei rendiconti da parte della Commissione, che vi procede previa consultazione del comitato del FEAOG, prima della fine dell'anno successivo all'esercizio oggetto della verifica dei rendiconti. b) Questo calendario è precisato in modo più dettagliato dal regolamento (CEE) n. 1723/72 della Commissione, del 26 luglio 1972, il cui articolo 1 (2) dispone che gli Stati membri trasmettano alla Commissione, prima del 31 marzo dell'anno successivo all'esercizio oggetto della verifica dei rendiconti, i resoconti annui e le relazioni elaborate dagli organismi pagatori. c) Infine l'articolo 8 dello stesso regolamento (3) precisa il contenuto e la portata della decisione di approvazione dei rendiconti. Essa comporta la determinazione dell'ammontare delle spese riconosciute a carico del FEAOG, sezione garanzia, nonché la determinazione dei mezzi finanziari disponibili in ciascuno Stato membro dopo la verifica dei rendiconti. 2.3. Coerenza e complementarità dei calendari Come risulta dalla tabella che figura all'allegato III, i calendari relativi rispettivamente alla gestione, al controllo di bilancio del FEAOG, sezione garanzia, ed alla verifica dei rendiconti sono strettamente correlati. La combinazione e il rispetto dei calendari consentono al Consiglio, e quindi al Parlamento, di svolgere i rispettivi lavori connessi al discarico dell'esecuzione del bilancio avendo a disposizione, contemporaneamente, per un dato esercizio (n), i seguenti documenti: - il conto di gestione della Comunità al 1o giugno (n + 1), che mostra l'utilizzazione degli anticipi e l'ammontare dei pagamenti ai singoli interessati; - la relazione annuale della Corte dei conti al 30 novembre (n + 1); (1) Vedi articolo 5 del regolamento (CEE) n. 729/70 all'allegato IV. (2) Vedi articolo 1 del regolamento (CEE) n. 1723/72 all'allegato IV. (3) Vedi articolo 8 del regolamento (CEE) n. 1723/72 all'allegato IV. - la decisione di approvazione dei rendiconti al 31 dicembre (n + 1). Presa in tale data, questa decisione consente di sapere quali delle spese iscritte nel conto di gestione sono imputate definitivamente alla Comunità. Quanto a quelle che saranno oggetto di un recupero (1) presso gli Stati membri, saranno riportate nel conto di gestione dell'anno successivo [conto di gestione dell'anno (n + 1)], stabilito il 1o giugno (n + 2) e potranno essere controllate in occasione della procedura di discarico successiva. UNO STRUMENTO DI SANA GESTIONE 2.4. Un mezzo d'informazione e di comprensione Nel quadro delle loro missioni di verifica gli agenti incaricati dalla Commissione sono in grado di informarsi sul complesso delle condizioni di gestione e di controllo del FEAOG, sezione garanzia, e di ritrasmettere tali informazioni ai servizi interessati della Commissione. Infatti, a norma del regolamento (CEE) n. 729/70 (articolo 9, paragrafo 2) essi «hanno accesso ai libri contabili e a tutti gli altri documenti inerenti alle spese finanziate dal Fondo» allo scopo di «verificare la conformità delle pratiche amministrative alle norme comunitarie, l'esistenza dei documenti giustificativi necessari e la loro concordanza con le operazioni finanziate dal Fondo, le condizioni alle quali sono realizzate e verificate le operazioni finanziate dal Fondo». 2.5. Una possibilità di riorientamento dell'attuazione delle politiche agricole L'uso delle informazioni raccolte nel quadro della verifica dei rendiconti e una buona comprensione dei problemi incontrati in concreto dagli Stati membri dovrebbero di norma far sì che i servizi della Commissione, quando partecipano al processo di elaborazione dei regolamenti agricoli ed assumono responsabilità di gestione, si trovino in una posizione più forte che se disponessero solo di informazioni indirette e astratte (pareri dei comitati di gestione, statistiche, stampa, ecc.). Informazioni aggiornate dovrebbero garantire che, in caso di insufficienza o inadeguatezza della normativa, la Commissione possa prendere rapidamente delle iniziative volte a dare un nuovo orientamento alla gestione o alla regolamentazione comunitaria. Pertanto la procedura di rendicontazione costituisce, a condizione di volerlo, sia uno strumento di sana gestione della politica agricola, sia un'operazione di adozione definitiva dei conti del FEAOG, sezione garanzia. UNA PROCEDURA LA CUI APPLICAZIONE PALESA UNA SERIE DI DISFUNZIONI 2.6. Decisioni tardive In realtà, i ritardi registrati dalla Commissione nell'esecuzione e nel completamento della procedura di rendicontazione sono tali che la decisione di approvazione dei rendiconti è del tutto avulsa dal normale calendario di gestione e di controllo del FEAOG, sezione garanzia. Ad ogni osservazione formulata dalla Corte in proposito, sin dal 1978, la Commissione ha risposto di aver preso i provvedimenti necessari per riassorbire i ritardi in questione (2). Orbene, nel 1982, la Corte ha constatato che la situazione non (1) Nell'ambito della verifica il recupero ha luogo automaticamente mediante rettifica immediata del conto delle disponibilità FEAOG, sezione garanzia, dello Stato membro (trattasi del conto di cui all'articolo 1 del regolamento (CEE) n. 380/78). In pratica ciò equivale a mettere a disposizione dello Stato membro, nel mese successivo alla decisione di approvazione dei rendiconti, un anticipo FEAOG, sezione garanzia, da cui è stato dedotto l'importo da recuperare. (2) GU n. C 313 del 30.12.1978, pag. 27 ; GU n. C 326 del 31.12.1979, pag. 27 ; GU n. C 342 del 31.12.1980, pag. 262. presentava ancora alcun miglioramento per quanto riguarda le decisioni di approvazione dei rendiconti. Come risulta dalla tabella comparativa di cui all'allegato V, nel caso della decisione più recente si constata ancora un ritardo di cinque anni. Pertanto, ciò significa che, se tale situazione dovesse protrarsi, i conti del 1980, che avrebbero dovuto essere verificati entro la fine del 1981 in vista del discarico da darsi nell'aprile 1982, lo sarebbero solo nel 1986. 2.7. Decisioni non definitive e incomplete D'altro canto, le decisioni di approvazione dei rendiconti adottate finora non sono definitive e presentano insufficienze che ne riducono ancor più la portata. a) Il carattere provvisorio delle decisioni può assumere forme diverse e incidere sul loro contenuto con modalità differenti: i) I rifiuti provvisori quantificati In alcune decisioni di approvazione dei rendiconti (Repubblica federale di Germania : 1971, Francia : 1971, 1972, 1974 e 1975, Belgio : 1972, 1973 e 1975, Paesi Bassi : 1973 e 1974, Italia : 1973 e 1975), la Commissione ha rifiutato provvisoriamente di porre a carico del FEAOG, sezione garanzia, spese di cui ha indicato chiaramente l'oggetto e l'importo e per le quali gli Stati membri avevano avuto la possibilità di dimostrare che potevano beneficiare del FEAOG, sezione garanzia. In alcuni casi la durata del rifiuto è indeterminata, in altri il rifiuto provvisorio diventerà automaticamente definitivo se prima della decisione di approvazione immediatamente successiva gli Stati membri interessati non saranno riusciti a dimostrare che gli importi oggetto del rifiuto avevano il diritto di usufruire del FEAOG, sezione garanzia. ii) Le accettazioni provvisorie non quantificate In altre decisioni di approvazione dei rendiconti (Francia, Belgio e Italia per gli esercizi 1973, 1974 e 1975) si è indicato nei rispettivi «considerando» che interi settori di spesa (ad esempio prodotti ortofrutticoli e/o prodotti lattiero-caseari) erano messi a carico del FEAOG, sezione garanzia, provvisoriamente, ma avrebbero potuto essere oggetto di rettifiche successive in funzione dei risultati dell'indagine in corso, e ciò senza che fosse indicata la data di scioglimento della riserva. b) Il concetto di decisione provvisoria si è tradotto, nelle decisioni successive, nell'inserimento di dispositivi retroattivi volti a sciogliere le riserve precedenti. Giova osservare, però, che fino ad oggi tali riserve sono state sciolte solo in parte e non risulta chiaro se il resto degli importi provvisoriamente respinti debba considerarsi o meno rifiutato definitivamente. c) Infine, le decisioni di approvazione dei rendiconti presentano motivazioni insufficienti, sono poco dettagliate e talvolta imprecise: i) in generale i considerando sono insufficienti per consentire al controllore esterno e all'autorità di discarico di conoscere in modo dettagliato e preciso le operazioni che sono state riconosciute a carico del FEAOG, sezione garanzia, o quelle che non lo sono state, e in quest'ultimo caso le ragioni del rifiuto; ii) le decisioni di approvazione dei rendiconti e gli allegati delle stesse non consentono di distinguere fra le diverse operazioni cui si riferiscono le decisioni stesse : mancanza di rettifiche, rettifiche nel senso di una riduzione o di un aumento; iii) infine, il dispositivo delle decisioni non sempre consente, sotto il profilo contabile, di misurare l'incidenza sui conti interessati delle molteplici riserve espresse dalla Commissione. Alcune riserve, o talune riserve che sono state sciolte, figurano nei considerando ma non se ne trae alcuna conclusione sugli importi dei conti cui esse si riferiscono (Belgio : 1973 e 1974). Oppure, ancora, le riserve sono formulate in modo tale che dalla loro lettura non si può comprendere se i rifiuti provvisori siano inclusi o meno negli importi definitivamente respinti (Francia : 1975). Tutto sommato, per nessuno degli esercizi che ha formato oggetto di una decisione di approvazione dei rendiconti a partire dall'entrata in vigore del sistema di finanziamento instaurato dal regolamento (CEE) n. 729/70, la verifica dei rendiconti effettuata può considerarsi con sicurezza definitiva. 2.8. Decisioni contestate Non è certo che l'esistenza di un contenzioso dinanzi alla Corte di giustizia sia direttamente connessa alle disfunzioni sopra descritte. È certo, però, che il contenzioso tende a svilupparsi e contribuisce a far pesare un ulteriore fattore di precarietà sulle decisioni di approvazione dei rendiconti. Di fronte a decisioni di approvazione dei rendiconti che de facto comportano sanzioni finanziarie nei loro confronti, gli Stati membri sembrano naturalmente spinti a sottoporre le loro controversie alla Corte di giustizia. Tuttavia le sentenze pronunciate dalla Corte di giustizia (1), ad eccezione di una sentenza 18/76 del 6 febbraio 1979 relativa alla verifica dei rendiconti della Repubblica federale di Germania, hanno confermato finora le posizioni assunte dalla Commissione. In sostanza, si può osservare che la Corte di giustizia ha ritenuto che le procedure seguite dalla Commissione offrivano solide garanzie agli Stati membri e che, nel caso in cui esisteva la possibilità di più interpretazioni, quelle adottate dalla Commissione non potevano essere rimesse in discussione, salvo irregolarità da parte della Commissione stessa. LE CAUSE DELLE DISFUNZIONI 2.9. Tre tipi di cause La Corte dei conti è dell'avviso: i) che la Commissione non è stata in grado di porre in essere un metodo di lavoro che le consenta di assolvere i suoi obblighi; ii) che vi è stato un notevole sviamento della procedura dalla sua concezione originaria; iii) che le decisioni risolvono a posteriori sostanzialmente dei problemi di interpretazione senza prendere in considerazione la qualità della gestione e dei controlli degli Stati membri. INADEGUATEZZA DEI METODI DI LAVORO 2.10. Un procedimento di lavoro che porta ad un accumulo dei ritardi Il lavoro della Commissione si svolge secondo un procedimento che, nell'ambito del controllo dei conti di un dato Stato membro, comporta che non si può iniziare alcuna fase prima che sia stata completata la precedente (allegato VI). Alcune fasi (prontuario prima delle verifiche, documento di sintesi prima delle decisioni), sono di carattere multilaterale e rappresentano quindi altrettante fasi di attesa per l'insieme degli Stati membri, poiché ciascuna fase multilaterale può iniziare solo quando siano state concluse le nove procedure bilaterali precedenti. Inoltre, per ragioni di ordine pratico, la Commissione ha preso l'abitudine di avviare le procedure bilaterali contemporaneamente. I risultati di una di esse possono, per analogia, ripercuotersi sulla fase corrispondente nelle altre procedure bilaterali. Uno schema di lavoro di questo tipo, applicato finora a nove (e a partire dai conti del 1981 a dieci) Stati membri, comporta pertanto un fenomeno di accumulo dei ritardi ed offre scarse possibilità di recupero del tempo perduto. 2.11. Un prontuario tardivo a) Il prontuario è un documento di lavoro che è stato inizialmente predisposto dalla Commissione, previo esame del comitato del FEAOG, e trasmesso agli Stati membri per consentire loro la compilazione dei conti annuali riepilogativi necessari alla rendicontazione. Dopo ogni esercizio e in base alla stessa procedura il prontuario viene aggiornato dalla Commissione. Dopo un'introduzione generale il documento espone tre gruppi di informazioni: i) esemplari delle tabelle che gli Stati membri sono invitati ad utilizzare per la presentazione dei loro conti e dei dati allegati a fini esplicativi; ii) rubriche, per ciascuna misura d'intervento, che spiegano secondo quali metodi e secondo quale grado di ripartizione debba essere predisposta la presentazione delle tabelle di cui sopra; iii) precisazioni eventuali, per singola misura d'intervento, relative alle regole secondo cui applicare la normativa o controllarne l'applicazione, e relative alle modalità di presentazione dei fascicoli che, presso gli Stati membri, raggruppano i dati individuali di liquidazione e contengono i documenti giustificativi. b) Nel sistema attuale, finché non è disponibile un prontuario aggiornato, per gli Stati membri è (1) Sentenze : 11/76 del 7.2.1979 (Paesi Bassi) ; 15 e 16/76 del 7.2.1979 (Francia) ; 819/79 del 14.1.1981 (Repubblica federale di Germania) ; 820/79 del 25.9.1980 (Belgio) ; 1251/79 del 27.1.1981 (Italia). molto difficile se non addirittura impossibile cominciare a compilare i conti annuali riepilogativi. In generale, la Commissione procede all'aggiornamento del prontuario all'inizio dell'esercizio successivo a quello oggetto della verifica e fissa le consultazioni per l'aggiornamento in febbraio-marzo. Il documento può ritenersi definitivo verso il mese di marzo, momento in cui per gli Stati membri è già materialmente impossibile presentare i conti annuali riepilogativi entro i termini regolamentari, cioè entro il 31 marzo. Per il 1981 si osserva un leggero miglioramento poiché l'aggiornamento è stato discusso dal comitato del FEAOG il 16 febbraio 1982. c) Giova rilevare che, quanto più tardi si provvede a questi aggiornamenti, tanto più difficile è per gli Stati membri la presentazione dei conti, in specie laddove le modifiche apportate al prontuario si prefiggano di ottenere un tipo di dati nuovi o diversi che gli Stati membri o alcuni di essi, in base alle indicazioni precedenti, non avevano ritenuto utile registrare separatamente. d) Infine, l'aspetto quasi-normativo di alcune parti del prontuario solleva problemi specifici. Riguardo alla natura di questo documento, è lecito chiedersi se si tratti ancora di uno strumento destinato a facilitare il lavoro di verifica o piuttosto dell'esercizio de facto di un potere che si esplica nel dare istruzioni contabili ai servizi amministrativi. 2.12. La trasmissione dei dati da parte degli Stati membri e i controlli su documenti contribuiscono alle disfunzioni del sistema a) La trasmissione dei dati è tardiva e incompleta I dati necessari alla rendicontazione sono trasmessi dagli Stati membri con un certo ritardo, che varia a seconda degli Stati. Spesso l'invio avviene a più riprese, talvolta dopo un sollecito della Commissione. Inoltre, alcuni Stati membri si astengono sistematicamente dal fornire le relazioni degli organi di controllo nazionali sugli organismi pagatori o sulle operazioni finanziate dal FEAOG, sezione garanzia, e le relazioni che descrivono i sistemi nazionali di gestione e di controllo, prescritte dall'articolo 5 del regolamento (CEE) n. 1723/72, da essi presentate sono talmente sommarie che diventa impossibile sapere quali accorgimenti contabili siano presi dagli Stati membri, per ciascuna misura, per procedere al pagamento delle spese comunitarie. b) I controlli cartolari a Bruxelles ritardano ulteriormente il procedimento di verifica in loco In base ai dati effettivamente ricevuti dagli Stati membri i servizi della Commissione svolgono a Bruxelles una prima serie di controlli cartolari che, certamente, sono indispensabili ma generano allo stato attuale due tipi di disfunzioni: i) inseriti in un procedimento di lavoro lineare impediscono, fino a che non sono ultimati, l'avvio delle fasi successive; ii) tendono a diventare una fase di controllo autonoma, distinta dalla verifica in loco, che porta i servizi della Commissione a richiedere agli Stati membri informazioni sempre più dettagliate. 2.13. Le verifiche in loco a) Organizzazione delle verifiche in loco Dinanzi all'impossibilità di controllare con l'approfondimento dovuto l'insieme delle misure di intervento negli Stati membri e volendo così recuperare una gran parte dei ritardi, i servizi della Commissione hanno adottato un'impostazione selettiva del controllo, definendo degli ordini di priorità nel programmare le loro visite sul posto. Per stabilire tali priorità si basano su criteri differenti, come il tasso di progressione e il volume della spesa, la novità della misura o delle modifiche ad essa apportate, le difficoltà sperimentate in passato, il grado di potenzialità della frode ed i rischi d'interpretazione erronea, ecc. In pratica, i controlli sul posto negli Stati membri costituiscono una parte importante del lavoro di rendicontazione. Al controllo dei conti 1974/1975, e poi a quello dei conti del 1976/1977 i servizi responsabili della verifica dei rendiconti hanno dedicato una media di 527 giorni/agente incaricato delle verifiche, a cui si aggiungono in media 88 giorni/agente di presenza degli agenti responsabili del controllo finanziario della Commissione (paragrafo 2.28). b) Manchevolezze dei metodi di verifica i) Il controllo viene effettuato quasi esclusivamente a livello degli organismi pagatori e le verifiche si limitano all'esame dei fascicoli detenuti da tali organismi. ii) In generale queste verifiche in loco consistono più in controlli di concordanza contabile che in un'analisi delle condizioni di gestione e di controllo della normativa comunitaria. Per quanto riguarda dette condizioni, esse vengono valutate, quando lo sono, solo attraverso l'esame di fascicoli particolari, selezionati secondo una tecnica empirica di campionamento e non ricorrendo all'analisi dei sistemi. iii) Per quanto riguarda l'utilizzazione dei risultati delle verifiche svolte su campione, essa non si fonda su alcuna regola generalmente ammessa. Talvolta vengono prese in considerazione solo le operazioni effettivamente controllate. Talvolta si mettono in discussione tutte le operazioni dello stesso tipo, dato che le verifiche non consentono di garantire un'applicazione pienamente conforme alla normativa comunitaria. UNA PROCEDURA CHE PREVEDE IL CONTRADDITTORIO E PORTA A NEGOZIARE 2.14. Una procedura concepita per consentire il contraddittorio Dopo aver completato i controlli sul posto presso gli organismi pagatori, la Commissione avvia con gli Stati membri un dialogo (lettera di osservazioni, risposta degli Stati membri, riunioni bilaterali, informazioni scritte complementari), che, dopo una fase multilaterale finale (documento di sintesi, consultazione del comitato del FEAOG) sfocia nell'adozione delle decisioni di approvazione dei rendiconti. 2.15. Una fase di negoziato globale che si protrae Le informazioni raccolte dalla Corte nel corso delle discussioni approfondite che hanno avuto luogo negli Stati membri indicano che, pur rispondendo ad una necessità, il dialogo si è andato deteriorando (la maggior parte degli Stati membri non lo recepiscono più che come un «dialogo fra sordi») e porta a svuotare in parte del loro contenuto le decisioni di approvazione dei rendiconti e ad allungarne i tempi di adozione. In tale contesto non è sorprendente constatare che, se tendono a diminuire a livello dell'esecuzione dei controlli in loco, i ritardi aumentano invece per quanto riguarda la fase del dialogo e il momento in cui è presa la decisione finale (allegato V). Gli Stati membri, che all'inizio avevano trascurato questa fase del procedimento di rendicontazione, sono spinti ad interessarsene con ben maggiore attenzione per premunirsi contro alcune conseguenze della degradazione del sistema e in specie contro l'effetto moltiplicatore connesso ai ritardi (paragrafo 2.24). DECISIONI CHE IN SOSTANZA RISOLVONO A POSTERIORI DEI PROBLEMI INTERPRETATIVI 2.16. Doppia caratteristica delle decisioni Riguardo alle decisioni di approvazione dei rendiconti prese al termine del procedimento descritto, giova osservare che esse si fondano principalmente su un'interpretazione a posteriori dei regolamenti e che non fanno in pratica alcun rilievo sulla qualità, o mancanza di qualità, della gestione amministrativa e finanziaria e dei controlli ad opera degli Stati membri. 2.17. Predominanza dei problemi interpretativi A parte alcune rettifiche dovute all'inesistente o scarsa forza probante dei documenti giustificativi, a errori di calcolo, materiali o di altro genere, ed a manchevolezze nella contabilizzazione, le principali rettifiche apportate in seguito alle decisioni di approvazione dei rendiconti derivano da divergenze nell'interpretazione della normativa. Se la soluzione di questi problemi sembra necessaria per una sana gestione del FEAOG, sezione garanzia, è estremamente criticabile che intervenga a posteriori, con ritardi considerevoli, nell'ambito della procedura di rendicontazione, perdendo così ogni valore nel corso della gestione e generando perfino, a sua volta, problemi particolari (paragrafi 2.20 e 2.24). 2.18. Mancata valutazione dei sistemi nazionali di gestione e di controllo Le decisioni di approvazione dei rendiconti, se ci si riferisce ai considerando ed ai lavori preparatori, non tengono conto della qualità dei sistemi nazionali di gestione e di controllo. Ne consegue che il procedimento che si conclude con le decisioni di approvazione dei rendiconti permette difficilmente di conoscere le condizioni esatte in cui vengono effettuate le spese della sezione garanzia negli Stati membri e, a maggior ragione, ne consegue che la Commissione può raramente fondare delle proposte volte ad armonizzare le condizioni di applicazione del FEAOG, sezione garanzia, negli Stati membri, sui risultati dei controlli che essa svolge ai fini della rendicontazione. LE CONSEGUENZE DELLE DISFUNZIONI 2.19. Molteplicità delle conseguenze Le disfunzioni che interessano la procedura e le decisioni di approvazione dei rendiconti creano una pluralità di inconvenienti cui non si contrappone alcuna compensazione. Le disfunzioni in causa riguardano le responsabilità di gestione, la portata della rendicontazione, l'esercizio del potere di bilancio e l'organizzazione dei diversi tipi di controllo. DETERIORAMENTO DELLE CONDIZIONI DI GESTIONE 2.20. Effetti negativi sulla gestione a livello comunitario e nazionale a) Gestione compromessa a livello centrale La Commissione non è in grado di sfruttare rapidamente le informazioni che potrebbe raccogliere in occasione della verifica dei rendiconti quando un regolamento presenta un difetto che ne rende difficile l'applicazione. È solo con un forte ritardo o in base ad informazioni indirette che potrà fare proposte in materia di regolamentazione o prendere le necessarie decisioni di gestione. b) Deterioramento del clima di collaborazione a livello periferico I servizi della Commissione sottolineano di solito la funzione pedagogica della rendicontazione, nei confronti dei responsabili nazionali della gestione. Tuttavia l'esercizio di tale funzione esiste solo in teoria dato che, provvedendosi alla verifica dei rendiconti con i ben noti ritardi, la maggior parte dei regolamenti in causa non esiste più od è stata modificata. Al contrario, gli Stati membri recepiscono ancor più l'intervento della Commissione in materia di verifica dei rendiconti come una censura delle loro azioni che come attività che contribuisce alla sana gestione del FEAOG, sezione garanzia. Pertanto, assumono un atteggiamento puramente difensivo. Quanto ai responsabili della gestione negli Stati membri, esitano sempre più spesso ad assumere le loro responsabilità. In alcuni Stati membri, infatti, può essere messa in gioco la loro personale responsabilità finanziaria. 2.21. Incidenza sulla gestione contabile a) Mancata concatenazione dei conti annuali Fra i ritardi, la provvisorietà e le imperfezioni delle decisioni di approvazione dei rendiconti (paragrafi da 2.6 a 2.8) è di fatto materialmente difficile, attualmente, verificare se, dopo l'instaurazione del nuovo sistema di finanziamento nel 1970, i conti del FEAOG, sezione garanzia, negli Stati membri presentino una concatenazione corretta da un anno all'altro. Le rettifiche apportate in seguito alle sentenze della Corte di giustizia, o allo scioglimento parziale di talune riserve, non sempre sono state accompagnate da rettifiche corrispondenti nei conti delle disponibilità allegati alle decisioni di approvazione dei rendiconti degli esercizi interessati. Dall'esame degli ultimi conti sottoposti a verifica non risulta immediatamente se abbiano o meno tenuto conto di tutte le rettifiche apportate ai conti precedenti. b) Difficoltà nel verificare i saldi di tesoreria Pertanto, se la Commissione riuscisse ad eseguire la verifica dei rendiconti per tutti gli esercizi attualmente in sospeso, potrebbe incontrare gravi difficoltà nel riscontrare i conti verificati del 1981 con le situazioni di tesoreria degli Stati membri alla fine dell'esercizio 1981, quali risultano dalla contabilità corrente. Il controllo esterno di tali riscontri sarebbe comunque molto problematico. c) Difficoltà dell'imputazione conseguente alla rendicontazione a livello nazionale I ritardi nonché il carattere provvisorio e parziale della rendicontazione rendono più difficili le consequenziali rettifiche nelle contabilità nazionali: i) nel sistema comunitario la decisione di approvazione dei rendiconti ha un effetto immediato. Questo non vale sempre anche per gli Stati membri, le cui autorità esecutive devono spesso rivolgersi all'autorità di bilancio per finanziare gli importi rifiutati alla conclusione della verifica dei conti. In talune situazioni politiche interne una richiesta del genere, basata su fatti che si riferiscono a gestioni passate, può essere oltremodo delicata (attualmente diversi Stati membri devono risolvere i problemi scaturiti dalle verifiche dei rendiconti per gli anni 1971, 1972 e 1973). ii) Un'altra difficoltà risiede talvolta nella necessità di rettificare i conti dell'esercizio in causa. Con diversi anni di ritardo, e spesso quando le supreme autorità nazionali di controllo si sono già pronunciate in modo definitivo sui conti stessi, le rettifiche risultano puramente e semplicemente impossibili nel contesto di talune normative nazionali. DIVERSA INCIDENZA DELLE DECISIONI DI APPROVAZIONE DEI RENDICONTI 2.22. Modifica in due sensi opposti I ritardi compromettono gli effetti sanzionatori della verifica dei conti dato che essi consistono nel rifiuto di certe spese. Ma tali effetti sulla sanzione possono essere di segno opposto senza contemperarsi. 2.23. Attenuazione della sanzione Col trascorrere del tempo la Commissione incontra difficoltà nel colpire con sanzioni comportamenti irregolari, in specie quando il comportamento riguarda provvedimenti in seguito sospesi, o quando l'errore è di tale portata che la sanzione potrebbe difficilmente essere tollerata (esempio di distruzione sistematica dei documenti giustificativi) (paragrafo 2.27). D'altronde, le ritenute scaturenti dalla verifica dei rendiconti sono decise in valore nominale senza dare agli importi un valore attuale. Data l'inflazione monetaria che affligge molti Stati membri, un ritardo di sei anni può comportare di fatto una riduzione dell'80 % dell'importo da recuperare. Occorre osservare che, in un caso del genere, la perdita di valore è a carico del bilancio della Comunità. 2.24. Rafforzamento sproporzionato della sanzione Per contro, nel ritardo in causa è insito un effetto moltiplicatore della sanzione. Il comportamento oggetto di una decisione di approvazione dei rendiconti può, soprattutto quando trattasi di un comportamento sistematico, aver prodotto gli stessi effetti per un certo numero di anni e non essere stato corretto fino a che non è stato definitivamente messo in questione. In una situazione del genere, il peso finanziario della sanzione derivante da una decisione di approvazione dei rendiconti può essere valutato in anticipo rispetto alle decisioni future moltiplicando la sanzione iniziale per il numero di anni di ritardo, e talvolta perfino applicando coefficienti che tengano conto dell'inflazione o dell'aumento annuo di volume delle operazioni interessate dal provvedimento. Per una sanzione iniziale di valore pari a 100, il peso finanziario sarà talvolta di 1 000. La sanzione reale potrà allora risultare sproporzionata al comportamento cui viene applicata, nella misura in cui questo non sarà stato scoperto e criticato in tempo utile dalla Commissione. INDEBOLIMENTO DEL POTERE DI BILANCIO 2.25. Difficile stima del valore delle previsioni L'autorità di bilancio, non disponendo di alcun dato veramente definitivo sulle operazioni finanziate dal FEAOG, sezione garanzia, e disponendo di dati quasi definitivi solo per i vecchi esercizi, non è in possesso di informazioni esatte nel momento in cui deve adottare il bilancio e stabilire a grandi linee le autorizzazioni di bilancio per gli anni futuri. In particolare, le colonne «spese» degli esercizi precedenti, che figurano nel documento del bilancio, possono subire modifiche di entità indeterminata. 2.26. Riduzione di significato del discarico a) Il mancato rispetto del calendario previsto dalla normativa ha ripercussioni negative sul discarico di bilancio. Ne sono interessati i tre attori principali della procedura: i) non osservando il calendario della verifica dei rendiconti la Commissione si trova nell'impossibilità di assumere tutte le responsabilità della sua gestione nel momento in cui chiede che si dia atto della corretta esecuzione del bilancio. Infatti, essa sottopone ai due rami dell'autorità di bilancio conti che, per la parte relativa al FEAOG, sezione garanzia, rappresentano solo registrazioni contabili di dati trasmessi dagli Stati membri. ii) In tali circostanze, la risoluzione presa dal Consiglio ai fini del discarico, nel caso del FEAOG, sezione garanzia, non concerne i conti della Commissione ma concerne di fatto dati trasmessi, sotto la loro responsabilità, dagli Stati membri che compongono il Consiglio stesso. L'ambiguità così creatasi non può non riflettersi sul contenuto della risoluzione. iii) Quanto al Parlamento, dando atto alla Commissione della corretta esecuzione, si pronuncia su dati che, per circa i 3/4 del bilancio, riguardano operazioni finanziarie di cui la Commissione non ha ancora assunto la responsabilità e che, di conseguenza, possono essere sensibilmente modificati in seguito. b) Esonerando la Commissione da una responsabilità che non ha ancora realmente assunto e pronunciandosi senza disporre di tutti i necessari elementi di giudizio, il Parlamento è indotto ad accordare il discarico in un modo che lo priva del suo significato sostanziale. Il discarico si configura in tal caso come un esercizio in gran parte teorico, nella misura in cui si fonda su elementi che non sono né certi, né attuali. Nel 1982 il Parlamento ha dovuto esaminare, nell'ambito di procedure di discarico successive, una gestione complessiva che interessa, dopo l'instaurazione dell'attuale sistema di finanziamento del FEAOG, sezione garanzia, circa 58 miliardi di UCE. Alla stessa data e per lo stesso periodo di gestione 1971-1980, la Commissione si era definitivamente impegnata e pronunciata solo su 15 miliardi di UCE. Nondimeno essa ha chiesto il discarico per i 58 miliardi di UCE (paragrafo 1.2). c) Quanto all'argomentazione che consiste nel sostenere che il controllo di bilancio potrebbe essere esercitato in occasione del discarico dato nell'anno successivo all'adozione (tardiva) delle decisioni di approvazione dei rendiconti, essa è più che discutibile. Ciò equivale a dire che, in concreto, il Parlamento sarebbe portato, riguardo ai conti del 1974 e del 1975, ad esercitare il proprio potere di controllo sul bilancio in occasione del discarico relativo all'esercizio 1981, cioè nell'aprile 1983. DISORGANIZZAZIONE DEI DIVERSI TIPI DI CONTROLLO DEL FEAOG, SEZIONE GARANZIA 2.27. Maggiori difficoltà nell'esecuzione materiale delle verifiche I ritardi si ripercuotono sull'attuazione stessa della verifica dei rendiconti. Intervenendo diversi anni dopo, nella maggior parte dei casi la Commissione rischia di non avere come interlocutori gli amministratori responsabili della gestione presa in esame. Quando questi funzionari sono rimasti gli stessi, è necessario appellarsi alla loro memoria e, nel caso di argomenti molto complessi, ciò può costituire uno svantaggio sia per la Commissione sia per gli amministratori stessi, tenuto conto delle poste in gioco. Infine, la ricerca dei documenti giustificativi, in genere archiviati, può - in un contesto del genere - risultare molto difficile se non impossibile, soprattutto quando tali documenti, in contrasto con l'articolo 4, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 1723/72, sono stati distrutti (1). 2.28. Diverso orientamento del ruolo attribuito al controllore finanziario della Commissione Paradossalmente, i ritardi nella verifica dei rendiconti hanno favorito una dispersione dei mezzi di controllo della Commissione, inducendo i servizi del controllore finanziario della Commissione a svolgere dei controlli in loco negli Stati membri, sia insieme ai servizi dell'ordinatore, sia da soli. a) Nell'ambito del regime particolare applicabile alle spese del FEAOG, sezione garanzia, il controllore finanziario della Commissione deve in specie apporre il proprio visto sugli atti più importanti della gestione del Fondo, cioè da un (1) Ad esempio, la distruzione di documenti giustificativi nel Regno Unito ha reso impossibile il controllo diretto, da parte della Commissione, degli aiuti accordati nel 1974 e nel 1975 ai beneficiari sociali (burro e carni bovine). Per accettare le spese corrispondenti (complessivamente 25 milioni di UCE) la Commissione ha ammesso l'esistenza di «un problema di partenza incontrato nella fase iniziale dell'adesione». lato sugli atti con cui si mettono a disposizione degli Stati membri gli stanziamenti sotto forma di anticipi e, dall'altro, sugli atti con cui si mettono definitivamente a carico della Comunità le spese dichiarate dagli Stati membri, in altri termini sulla decisione di approvazione dei rendiconti. In quest'ultima occasione, nell'ambito del sistema di controllo interno della Commissione, egli è legittimato a valutare, sotto il profilo della sana gestione finanziaria, il lavoro svolto dai servizi responsabili della preparazione delle decisioni di approvazione dei rendiconti e, in quest'ottica, ha la possibilità di accompagnarli nelle loro missioni in controllo in virtù della qualifica di «agente incaricato» dalla Commissione (articolo 9, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 729/70). b) Orbene, dinanzi all'entità dei ritardi della procedura di rendicontazione, per tutto il periodo iniziale di funzionamento del Fondo il controllore finanziario si è trovato a dover apporre il proprio visto, dopo le decisioni relative agli anticipi, unicamente sulle sole operazioni di registrazione rappresentate dagli impegni particolareggiati e dalle imputazioni in pagamento riportati nel conto di gestione. La Commissione ha deciso (1), allora, che il controllore finanziario dovesse porsi in grado di valutare il funzionamento delle procedure di gestione e di controllo che, negli Stati membri, sono alla base delle dichiarazioni delle spese. Pertanto il controllore finanziario ha potuto organizzare i propri controlli negli Stati membri in virtù del potere generale conferito agli agenti incaricati dalla Commissione, svolgendo «controlli orientati» autonomi, indipendentemente dal fatto che i suoi agenti collaborino con quelli dell'ordinatore in occasione dei controlli relativi alla verifica dei rendiconti [paragrafi 2.13, lettera a) e 2.28, lettera a)]. È evidente che questo modo di procedere, che dà un diverso orientamento al ruolo attribuito in origine al controllore finanziario, poteva essere giustificato solo dalle carenze dei servizi di gestione del FEAOG, sezione garanzia. c) Tuttavia, questo ampliamento degli interventi in loco del controllore finanziario, quale che sia la qualità dei controlli eseguiti, è accompagnato in pratica da alcuni inconvenienti: i) porta ad una moltiplicazione dei controlli negli Stati membri. I servizi oggetto di controllo non comprendono chiaramente il ruolo preciso di coloro che esercitano tali controlli (controlli verifica dei conti, controlli frodi e irregolarità, controlli del controllore finanziario, controlli della Corte dei conti), e tutto l'insieme è recepito come manifestazione di un solo tipo di controllo : il controllo comunitario; ii) si traduce in un'anteriorità dell'azione del controllore finanziario rispetto a quella dei servizi responsabili della rendicontazione, nel rischio di un coordinamento insufficiente tra servizi che abitualmente operano secondo il principio della separazione delle funzioni e quindi, inevitabilmente, in una confusione fra le responsabilità dell'ordinatore e quelle del controllore finanziario; iii) questo rischio funziona a senso unico a favore dello Stato membro oggetto del controllo : se il controllore finanziario ha espresso una critica, l'ordinatore normalmente a sua volta dovrà riprenderla e tradurla nella sua proposta di decisione ; ma se il controllore finanziario non ha formulato alcuna critica, l'ordinatore difficilmente potrà farlo dopo di lui senza correre il rischio di essere immediatamente contestato. In ogni caso l'esperienza dimostra che finora l'intervento del controllore finanziario non ha contribuito né ad accelerare, né a consolidare le decisioni di approvazione dei rendiconti. 2.29. Accentuazione delle contraddizioni fra sistemi di controllo comunitari e nazionali I ritardi nella verifica dei rendiconti dilatano i problemi sollevati, nei confronti degli organi nazionali di controllo esterno, dal controllo delle operazioni finanziate dal FEAOG, sezione garanzia, negli Stati membri. Le situazioni che così si creano, pur essendo diverse a seconda dei sistemi di controllo esterno esistenti negli Stati membri, portano ad accentuare la posizione di «equilibrio instabile» in cui si trovano detti organi rispetto al controllo del FEAOG, sezione garanzia. Infatti, in quanto autorità di controllo esterno, questi organi devono controllare i conti del FEAOG, sezione garanzia, negli Stati membri in modo indipendente. Sia che esercitino tale controllo a priori, metodo che tende a sparire perché gli organi superiori di controllo degli Stati membri si dedicano sempre meno al controllo della gestione quotidiana, sia che lo esercitino a posteriori (come avviene nella maggior parte dei casi), queste autorità superiori di controllo si trovano a prendere posizione sulla legittimità e regolarità delle operazioni prima dei servizi della Commissione. (1) Decisione del 3 ottobre 1973. In tali condizioni, oltre il fatto che, inevitabilmente, i servizi della Commissione talvolta considereranno soluzioni diverse da quelle degli organi di controllo nazionali, il controllo esterno nazionale non sarà in grado di dare un giudizio su una gestione definitiva nello Stato membro. Nel caso di quegli organi esterni che orientano la propria attività in funzione dei controlli già eseguiti, onde evitare di svolgere due volte lo stesso lavoro, essi non saranno in grado di concentrarsi sui settori meno approfonditi dai servizi di rendicontazione. Sembra infine che, pur intervenendo dopo i controlli esterni nazionali, i controlli ai fini della rendicontazione fino a poco tempo fa ignorassero del tutto tale attività di controllo (oggetto, settore, metodi e risultati). 2.30. Ripercussioni sul controllo della Corte dei conti delle Comunità Nei confronti della Corte dei conti delle Comunità europee, la situazione attuale ha originato una pluralità di inconvenienti. a) Appesantimento dei suoi metodi di lavoro Sin dall'inizio della propria attività, la Corte dei conti ha ritenuto che la procedura e le decisioni di approvazione dei rendiconti fossero un elemento fondamentale del sistema di gestione e di controllo del FEAOG, sezione garanzia. Applicando come metodo di lavoro il controllo basato sull'analisi dei sistemi, per ragioni di economia di mezzi, la Corte poteva sperare, dedicandosi in via prioritaria ad un esame delle procedure interne di controllo della Commissione, di valutare rapidamente le modalità di gestione e di controllo del FEAOG, sezione garanzia, sia alla Commissione che negli Stati membri. Dinanzi alle carenze della Commissione nell'ambito della verifica dei rendiconti, la Corte dei conti è stata costretta a moltiplicare i propri controlli sul posto negli Stati membri. b) Riduzione di significato dei suoi controlli I ritardi e il carattere non definitivo delle decisioni di approvazione dei rendiconti fanno sì che la Corte si trovi dinanzi a conti che non le consentono di dare una valutazione pienamente definitiva delle realtà del finanziamento comunitario per gli esercizi trascorsi. Nell'ambito della procedura di discarico la Corte deve fornire valutazioni sul seguito dato alle decisioni di approvazione dei rendiconti, sul piano amministrativo, finanziario e contabile. Finora essa è stata in grado di farlo solo per gli esercizi più lontani (dal 1971 al 1975) che rappresentano complessivamente 15 miliardi di UCE. Nel quadro della procedura di discarico per l'esercizio 1981, se il calendario previsto dalla normativa fosse stato rispettato, essa avrebbe dovuto essere in grado di valutare l'esito delle verifiche dei rendiconti relativi agli esercizi fino al 1980 compreso, cioè ad un importo di circa 58 miliardi di UCE (paragrafi 1.2 e 2.26). PARTE SECONDA LA RIFORMA DELLA VERIFICA DEI CONTI IL PARERE DELLA CORTE SULLA REVISIONE TRIENNALE DEL REGOLAMENTO FINANZIARIO 3.1. Incitamento al rispetto del calendario Quando, ai sensi dell'articolo 209 del trattato, è stata consultata sulla revisione triennale del regolamento finanziario del 21 dicembre 1977, la Corte ha ritenuto - riguardo ad un regolamento che in specie stabilisce le modalità relative «all'esecuzione del bilancio e al rendimento e verifica dei conti» - di dover consigliare un mezzo di riqualificazione della procedura di rendicontazione. Il parere formulato dalla Corte il 21 maggio 1981 (1), si proponeva, per quanto riguarda la verifica dei conti, di raggruppare e di inserire nel regolamento finanziario generale delle Comunità le disposizioni concernenti i termini per la presentazione dei conti annuali da parte degli Stati membri (31 marzo n + 1) ed i termini per l'adozione delle decisioni di approvazione dei conti (31 dicembre n + 1), che già esistevano peraltro nei regolamenti (CEE) n. 729/70 e (CEE) n. 1723/72, e di integrare (1) GU n. C 232 dell'11.9.1981, pag. 1 (allegato VII). il calendario previsto dalla normativa con meccanismi di carattere esortativo che ne garantissero il rispetto. Questi meccanismi consistono, da un lato, in una norma di presentazione d'ufficio dei conti riepilogativi degli Stati membri, quando questi ultimi non rispettano il termine del 31 marzo, e, dall'altro, in un dispositivo di adozione tacita delle decisioni di approvazione dei conti nei casi in cui la Commissione non rispetta la data del 31 dicembre. Il dispositivo proposto è illustrato all'allegato VII. CONDIZIONI PER IL MIGLIORAMENTO DELLA PROCEDURA DI RENDICONTAZIONE 3.2. Tre condizioni principali Tuttavia, tenuto conto di quanto precede, sembra che senza una modifica alquanto radicale delle proprie prassi, la Commissione non sarà mai in grado di eseguire una verifica dei conti degli Stati membri che consenta di attuare la gestione e il controllo del FEAOG, sezione garanzia, in condizioni soddisfacenti. Perciò, la Corte desidera richiamare l'attenzione sui miglioramenti accessori che dovrebbero consentire di riqualificare complessivamente la procedura di rendicontazione. Questi miglioramenti dovrebbero iscriversi in un iter che permetta di interrompere la linearità del procedimento di rendicontazione, di anticipare certe fasi dello stesso e di sopprimere prontamente i principali ostacoli incontrati dalla verifica. In proposito si possono fare tre proposte principali, che costituiscono un insieme logico, allo scopo di: - facilitare la preparazione della verifica dei conti migliorando il prontuario; - accelerare e razionalizzare lo svolgimento delle visite in loco; - superare già nel corso della gestione le difficoltà interpretative. FACILITARE LA PREPARAZIONE DELLA VERIFICA DEI CONTI 3.3. Aggiornamento del prontuario prima che inizi la gestione L'operazione di aggiornamento del prontuario costituisce la prima causa di ritardo nella procedura di rendicontazione. Tenuto conto degli elementi contenuti in questo documento, niente sembrerebbe opporsi a che l'aggiornamento abbia luogo prima che inizi la gestione. a) Questo aggiornamento devrebbe essere previsto in due tempi: i) ogni anno, circa tre mesi prima dell'inizio della gestione, gli Stati membri dovrebbero disporre di un prontuario aggiornato sistematicamente. Questa procedura periodica di revisione generale permetterebbe di evitare che nel prontuario continuino a figurare indicazioni ormai superflue e consentirebbe di sapere tempestivamente quali elementi sarà opportuno raccogliere nel corso della gestione futura, ai fini della rendicontazione; ii) inoltre, prima dell'entrata in vigore di una nuova regolamentazione, o di una modifica, il prontuario dovrebbe essere oggetto di aggiornamenti corrispondenti. Con questo sistema, sin dalla preparazione di nuove norme o sin dalla modifica di norme esistenti, si dovrebbe poter predisporre gli elementi necessari per l'aggiornamento del prontuario: - redazione dei prospetti contabili da fornire per la rendicontazione, - modalità di presentazione di tali prospetti, - eventualmente, modalità di controllo e di pagamento delle domande di aiuto. La proposta di aggiornamento dovrebbe accompagnare il progetto di normativa (1). Dopo l'adozione della normativa in causa, la scheda di aggiornamento diventerebbe definitiva secondo una procedura che consenta di tener conto delle osservazioni dei servizi responsabili dell'applicazione dei regolamenti degli Stati membri. (1) In analogia a quanto praticato per l'attuale scheda finanziaria che accompagna ogni proposta di regolamento per valutarne l'incidenza finanziaria a medio termine. b) La procedura descritta, oltre ad eliminare una prima causa di ritardo nel procedimento di rendicontazione, consentirebbe ai responsabili dell'adozione dei testi comunitari di valutare appropriatamente gli oneri sul piano della gestione e del controllo, che impongono agli organismi pagatori ed ai servizi verifica della Commissione. Ciò potrebbe introdurre un fattore di razionalizzazione nelle decisioni capace di evitare l'adozione di discipline troppo complicate, il cui controllo implica delle modalità amministrative anormali. Inoltre questa procedura, essendo stata puntualizzata contemporaneamente ai regolamenti comunitari, sarebbe disponibile - in linea di massima - sin dall'inizio dell'applicazione dei regolamenti stessi e gli Stati membri potrebbero così sapere, sin dal principio, da un lato come organizzare i propri controlli e come presentare i fascicoli di liquidazione (cioè corredati di quali documenti giustificativi) e, dall'altro, quali dati raccogliere ai fini della presentazione dei conti riepilogativi. c) La combinazione di questi due sistemi di aggiornamento, per cui il prontuario diventa una vera e propria guida per la gestione e non più soltanto uno schema di presentazione dei conti, faciliterebbe la compilazione dei conti e il riepilogo dei dati allegati (quantità destinate all'intervento, tassi, varietà interessate, ecc.), che sarebbero così elaborati man mano nel corso della gestione. I conti potrebbero così essere presentati entro i termini previsti dalla normativa (entro il 31 marzo dell'anno successivo all'esercizio). 3.4. Adattamento del prontuario ad una procedura di rendicontazione riqualificata Una delle difficoltà che gli Stati membri incontrano per la presentazione entro il 31 marzo (n + 1) dei dati riepilogativi annuali, risiede nel grado elevato di specificazione delle informazioni statistiche e di certi dati contabili che la Commissione richiede a sostegno dei dati puramente finanziari. a) Senza voler ignorare l'utilità di informazioni statistiche dettagliate sotto il profilo della gestione e del controllo, è lecito chiedersi se l'elevata specificità delle informazioni statistiche richieste dalla Commissione non consegua dall'esecuzione tardiva dei controlli in loco e dall'organizzazione di un notevole controllo cartolare preliminare. Sembra realizzabile una semplificazione del contenuto del prontuario, limitando rigorosamente i dati richiesti alle esigenze della gestione e del controllo, il che non riduce affatto l'esigenza di conservare una ripartizione contabile ben circostanziata. b) Questa ripartizione è legata alla nomenclatura di bilancio comunitaria e riflette la necessità di una certa trasparenza contabile che consenta di seguire nel modo migliore, per ciascuna misura d'intervento, l'esecuzione del bilancio comunitario. Sotto questo profilo contabile, però, continua ad essere importante che gli Stati membri possano conoscere, prima dell'inizio della gestione, il quadro contabile in cui dovranno presentare i dati finanziari. RAZIONALIZZARE LA TECNICA DI VERIFICA 3.5. Garantire una verifica continua Una seconda causa di ritardo risiede nell'inizio tardivo delle visite sul posto dell'ordinatore, dato che la Commissione ha preso l'abitudine di iniziare le visite in loco solo dopo aver ricevuto i conti annuali degli Stati membri. Orbene, l'attuale sistema regolamentare non presenta alcun elemento che possa ostacolare un rapido avvio delle visite negli Stati membri. Al contrario, il calendario ristretto previsto dalla normativa e la natura stessa del controllo di rendicontazione militano a favore di un controllo il più possibile ravvicinato nel tempo all'atto di gestione decentrato che si presume debba valutare. In concreto, sembra possibile ed auspicabile avviare i controlli di rendicontazione appena elaborate le prime contabilizzazioni dell'esercizio in causa. 3.6. Adattare in modo consequenziale la natura dei controlli a) Effettuando le visite sul posto nel corso della gestione, i servizi della Commissione sarebbero in grado e dunque stimolati ad interessarsi maggiormente ai sistemi di gestione e di controllo del FEAOG, sezione garanzia, negli Stati membri, in specie per quanto riguarda l'applicazione della nuova normativa. b) Il ricorso alla tecnica del sondaggio non sarebbe più un mezzo per controllare empiricamente una scarsa percentuale della spesa comunitaria ma, con un uso metodico, tale tecnica potrebbe costituire un normale strumento che integri un adeguato controllo dei sistemi, onde accertare la conformità delle prassi al sistema applicato e valutare le conseguenze delle manchevolezze constatate. c) Il controllo su documenti a Bruxelles conserverebbe la propria importanza ma sarebbe concepito come un controllo complementare e di riscontro e non come un controllo che precede le visite sul posto. d) Poiché i problemi di concordanza contabile non devono essere trascurati, presumibilmente occorrerebbe completare le prime serie di visite con altre successive alla presentazione dei conti annuali riepilogativi da parte degli Stati membri. Nel corso di queste ultime i servizi della Commissione, pur continuando i controlli del sistema di gestione relativi ai conti dell'esercizio successivo, effettuerebbero gli ultimissimi riscontri contabili che consentirebbero loro di correlare le prime constatazioni sul posto, i conti annuali degli organismi pagatori e i conti riepilogativi trasmessi entro il 31 marzo alla Commissione. 3.7. Superare le difficoltà connesse ai limitati mezzi di verifica a) Il controllo dei sistemi implica, di norma, una conoscenza soddisfacente della globalità dei sistemi interessati nonché di ciascuno di essi nella loro articolazione (gestione, controllo, ivi compreso il procedimento di verifica sul posto presso gli operatori economici). In questo approccio metodologico è parimenti implicita la possibilità di esaminare, se necessario, ciascuna delle fasi del procedimento. Orbene, è opportuno non sottovalutare la complessità della gestione comunitaria. Se si considera il numero degli organismi pagatori coinvolti nella gestione del FEAOG, sezione garanzia (1), il fatto che essi fanno ricorso per le verifiche in loco sia ai propri servizi, sia ad altre amministrazioni, la molteplicità di regolamenti che vengono applicati e le possibilità di combinazione fra questi fattori diversi, è verosimile ritenere che per la gestione del FEAOG, sezione garanzia, siano poste in atto un migliaio di procedure di gestione e di controllo (2). b) In questo tipo di controllo la verifica mediante sondaggio di campioni riveste grande importanza ed è alla base dei risultati conseguibili dal controllo del sistema. La tecnica di controllo a partire da un campione si dimostra uno strumento utile per valutare il funzionamento di un sistema e dare un giudizio complessivo sulla gestione ma, quando l'uso del campione contribuisce a determinare una sanzione di carattere finanziario, può risultare delicato estenderne il risultato a tutte le operazioni analoghe. Nell'ambito della rendicontazione la Commissione ha già incontrato questo problema che è stato fonte di notevoli intralci. Tuttavia, finora, le dimensioni dei campioni controllati, la mancanza di un'analisi approfondita delle condizioni in cui si provvede alla gestione od ai controlli in causa e l'elevata «sensibilità» degli organismi interessati hanno costituito altrettanti ostacoli all'utilizzazione dei risultati quando questi ultimi facevano sospettare una debolezza nella gestione o nel controllo della normativa comunitaria. Di fatto, ciò si è tradotto in una generalizzazione empirica dei risultati, il che costituisce evidentemente una fonte di contenzioso. c) Se si auspica che la Commissione assicuri un controllo efficace dell'applicazione dei regolamenti negli Stati membri, e se si ritiene che ciò debba iscriversi nel quadro della procedura di rendicontazione, è inevitabile accettare il ricorso alle verifiche su campione. Ma i metodi applicati dovrebbero essere noti a priori all'ente assoggettato al controllo e le modalità di (1) Secondo la Commissione, attualmente tali organismi sarebbero 33 (rif. COM VI/595/82, allegati II e III). (2) A guisa di esempio, per una sola misura d'intervento la Corte dei conti ha potuto accertare in uno Stato membro tre sistemi principali di gestione e di controllo completamente diversi, che variano in funzione dell'origine del prodotto oggetto dell'intervento e delle modalità d'intervento prese in considerazione. applicazione, per quanto possibile, dovrebbero essere concordate con l'ente stesso. d) Qualora l'organismo controllato contestasse il risultato di un controllo per campione, la Commissione disporrebbe di una facoltà di «transazione» che la porterebbe o ad accettare le argomentazioni degli organismi oggetto del controllo, o ad aumentare le proprie verifiche, ampliando il numero dei controlli da eseguire. Comunque sia, quando ritenesse di poter generalizzare i risultati ottenuti, sarebbe sempre in grado di farlo con opportune motivazioni e ciò rafforzerebbe la capacità di valutazione della Corte di giustizia. INTERPRETAZIONE TEMPESTIVA DEI REGOLAMENTI 3.8. Risolvere i problemi di interpretazione Nel sistema attuale la verifica dei rendiconti ha troppo spesso l'effetto di colpire con sanzioni, e troppo tardi, errori o divergenze di interpretazione dei testi. I problemi interpretativi così sollevati sono ben difficilmente risolti nell'ambito della procedura di rendicontazione poiché si pongono in un contesto «inquinato» dal fatto che l'interpretazione contestata talvolta è prevalsa nello Stato membro nel corso di diversi esercizi. 3.9. Tentativo della Commissione PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO: 382Y1129(02).1 Consapevole di questa difficoltà e del fatto che in certi casi il problema interpretativo era stato subito avvertito dallo Stato membro nel momento stesso in cui doveva applicare la normativa in causa, nel 1978 la Commissione ha proposto (doc. VI 241/77, riv. 1 del 3 febbraio 1978) una procedura volta a superare tali difficoltà, consultando la Commissione stessa. Secondo questa procedura l'organismo d'intervento che incontra una difficoltà di interpretazione la sottopone alla Commissione, che si impegna a trovare una soluzione entro un dato termine o, eventualmente, dopo un sollecito da parte dell'organismo ; se ciò non accade, l'interpretazione che l'organismo avrebbe dovuto presentare, prevale e non può essere contestata in occasione della verifica dei rendiconti. Pur costituendo un passo in avanti, malgrado tutto la procedura non sempre ha funzionato in modo soddisfacente. Infatti la Commissione spesso ha risposto o parafrasando la normativa esistente, il che non risolveva il problema dello Stato membro, o richiedendo informazioni complementari, in che le consentiva di rinviare indefinitamente il termine entro cui era tenuta a rispondere, senza peraltro risolvere il problema interpretativo sollevato. Talvolta anche lo Stato membro ha omesso di sottoporre la propria interpretazione. 3.10. Suggerimento della Corte : una procedura ad hoc La Corte si chiede se non sarebbe possibile ripristinare questa procedura nel quadro delle responsabilità della Commissione in materia di rendicontazione, dando così una sicurezza di gestione agli Stati membri interessati. Questa procedura, a cura della Commissione che informerebbe ove necessario l'insieme degli Stati membri rappresentati in seno al comitato del FEAOG, dovrebbe in ogni caso avere l'effetto di individuare chiaramente l'onere finanziario da prendere in considerazione all'atto della verifica dei conti: i) a carico dello Stato membro se la Commissione, essendosi pronunciata entro i termini, ha continuato a sostenere una posizione diversa; ii) a carico della Comunità se la Commissione non si è pronunciata entro i termini previsti. Una procedura di questo tipo, iscrivendosi nel quadro della gestione di bilancio, allo scopo di facilitare e di accelerare la decisione di approvazione dei rendiconti, non può beninteso anticipare il giudizio sul controllo giurisdizionale della decisione stessa, su richiesta degli Stati membri dopo la rendicontazione. Tuttavia essa costituirebbe forse un fattore capace di ridurre i casi di contenzioso o, laddove questi malgrado tutto sorgessero, potrebbe fornire utili chiarimenti per la loro soluzione. POSSIBILITÀ DI RIQUALIFICARE IL SISTEMA DI RENDICONTAZIONE 3.11. Coordinare i mezzi della Commissione a) Personale disponibile Un'argomentazione frequente con cui si vuol giustificare la situazione attuale, consiste nell'invocare la mancanza di personale della Commissione (1). (1) Vedi risposte della Commissione alle relazioni annuali sui conti degli esercizi 1977 e 1979 (GU n. C 313 del 30.12.1978, pag. 27, paragrafo 2.11 e GU n. C 342 del 31.12.1980, pag. 263, paragrafo 4.48). È convinzione della Corte che, mediante arbitraggi e riorganizzazioni interne, la Commissione potrebbe riuscire a disporre del personale necessario per ristrutturare la procedura di rendicontazione. Tenuto conto di quanto la Corte ha indicato in merito all'intervento del controllo finanziario della Commissione (1), una prima soluzione potrebbe consistere nel razionalizzare l'attività dei vari servizi di controllo della Commissione. b) Procedure interne di coordinamento Uno dei principali problemi originati dalla presente situazione riguarda la capacità della Commissione di fornire interpretazioni rapide, chiare e sicure dei regolamenti comunitari. È necessario che anche in questo settore la Commissione si ponga in grado di agire rapidamente e in modo responsabile. Ciò comporta, in particolare, che essa metta a punto una procedura di coordinamento interno che consenta ai suoi diversi servizi (FEAOG, gestione dei mercati, legislazione agricola, controllo finanziario, servizio giuridico) di aiutarla per una rapida adozione sia delle decisioni sull'interpretazione, sia delle decisioni definitive di approvazione dei rendiconti. 3.12. Risolvere negli Stati membri i problemi di presentazione dei conti riepilogativi entro il 31 marzo Il problema principale posto agli Stati membri dal parere formulato dalla Corte il 21 maggio 1981 risiede nel fatto che i dati riepilogativi annuali devono essere presentati entro il 31 marzo dell'anno n + 1. Dall'analisi del problema è risultato che questa difficoltà era dovuta in gran parte all'aggiornamento tardivo del prontuario, a problemi di organizzazione amministrativa in alcuni Stati membri e alla complessità della contabilizzazione delle spese di seconda categoria (acquisto, immagazzinamento e vendita degli ammassi pubblici). Di queste difficoltà la principale rimarrebbe in pratica la terza. Una riforma del sistema di contabilizzazione delle spece di seconda categoria potrebbe contribuire ad un suo superamento ; in specie se gli importi forfettari considerati per questo tipo di contabilizzazione potessero essere stabiliti prima della fine dell'esercizio a cui si riferiscono. Sembra che la Commissione abbia già intrapreso degli studi in tal senso. Soprattutto sarebbe opportuno che gli Stati membri riconoscessero la priorità della compilazione dei conti e dei dati riepilogativi relativi alle spese in questione. 3.13. Assicurarsi che il sistema mantenga la qualità e l'attendibilità dei conti Un altro problema sollevato dal parere formulato dalla Corte risiede nei rischi che ci sarebbero ammettendo che la Commissione, mancando l'insieme dei conti riepilogativi annuali, possa lavorare basandosi sui dati in suo possesso al 31 marzo dell'anno n + 1, cioè : conti annuali riepilogativi disponibili e, per il resto, l'insieme delle dichiarazioni mensili. Questo rischio non deve essere sopravvalutato. Infatti, in tutti gli Stati membri i dati dichiarati mensilmente sono estratti direttamente da conti pubblici sottoposti ad un controllo rigoroso e, di norma, non suscettibili di alterazioni ad eccezione di quelle derivanti da rettifiche chiaramente identificabili. CONCLUSIONE 4.1. Nel sistema attuale di finanziamento della politica agricola comune, caratterizzato da un forte decentramento, la procedura di rendicontazione e le decisioni di approvazione dei rendiconti si sono rivelate elementi essenziali che contribuiscono a conferire unità e qualità alla gestione del FEAOG, sezione garanzia. 4.2. La presente relazione pone in rilievo l'insuccesso di queste procedure di rendicontazione in oltre dieci anni di applicazione del regolamento (CEE) n. 729/70 del Consiglio. Questo insuccesso concerne tutti coloro che partecipano alla gestione comunitaria : la Commissione, che non si è dotata dei mezzi tecnici e del personale necessari per far fronte alle sue responsabilità ; l'autorità di discarico, che ha accettato di dare il discarico per conti su una gran parte dei quali pesa un'ipoteca costituita dalla mancanza di una decisione di approvazione ; gli Stati membri, che nel quadro delle proprie responsabilità non sempre hanno dato prova della diligenza dovuta ; infine tutti, a titoli diversi, sono responsabili dell'attuale stato di deterioramento. (1) Vedi paragrafo 2.28. 4.3. Ma questo insuccesso reca anche pregiudizio a tutte le parti indicate. La Commissione non ha potuto porsi come istituzione pienamente responsabile della propria gestione finanziaria. Le istituzioni incaricate di approvare il bilancio e di dare atto dell'esecuzione dello stesso non hanno avuto a disposizione le migliori informazioni possibili per valutare le previsioni di spesa e non hanno potuto accertare l'attuazione soddisfacente delle politiche a cui esse avevano inteso dare un orientamento con l'adozione del bilancio. Quanto agli Stati membri, hanno dovuto gestire in concreto le spese del FEAOG, sezione garanzia, senza conoscere rapidamente e con certezza e precisione l'ambito e i limiti in cui deve iscriversi la loro azione. 4.4. Sarebbe pertanto nell'interesse di tutti garantire il rispetto della procedura di rendicontazione. Al di là dell'incidenza finanziaria che ciascuna serie di decisioni di approvazione dei conti in sé rappresenta (per i cinque esercizi verificati il saldo complessivo delle rettifiche rappresentava solo circa 225 milioni di UCE), è la qualità stessa della gestione finanziaria del FEAOG, sezione garanzia, che è in causa, come la presente relazione ha potuto porre in rilievo. Questa necessità va dunque ben al di là delle preoccupazioni particolari del controllo interno o esterno e di quelle del controllo parlamentare. 4.5. Inoltre, la riforma della procedura di rendicontazione, non può conseguirsi che con uno sforzo comune. A livello delle diverse istanze comunitarie, laddove si esercitano i poteri di iniziativa, di consultazione e di decisione, ogni responsabile della gestione del FEAOG, sezione garanzia, è coinvolto nel processo di riqualificazione ed è toccato dal suo successo o dal suo fallimento. Lo stesso dicasi per i responsabili dell'amministrazione quotidiana del Fondo negli Stati membri. 4.6. Nel proprio parere del 21 maggio 1981 la Corte dei conti ha auspicato un rafforzamento della normativa che attualmente disciplina la procedura e i meccanismi di adozione delle decisioni di approvazione dei conti, collegandoli rigorosamente al regolamento finanziario. Le proposte accessorie enunciate nella presente relazione hanno il merito di collocarsi nel contesto della normativa esistente. Queste proposte devono essere considerate per quello che sono : un insieme logico che costituisce una base di discussione allo scopo di modificare la situazione attuale. È ovvio che esse possono solo proporsi di rafforzare il necessario controllo del buon impiego dei fondi comunitari da parte della Commissione, che ne è responsabile dinanzi alla autorità di bilancio della Comunità. Tuttavia, supponendo che il sistema di gestione del FEAOG, sezione garanzia, rimanga immutato nella sua concezione, il risultato dipenderà prima di tutto dalla volontà che presiederà all'esercizio di questa responsabilità. 4.7. Supponendo che vengano adottati i modi e i mezzi per un risanamento della gestione finanziaria del FEAOG, sezione garanzia, per il futuro, rimarrebbe da decidere la sorte degli esercizi chiusi per i quali non si è ancora proceduto alla verifica dei conti (dal 1976 al 1981) e quella dell'esercizio in corso (1982). Beninteso, una prima soluzione consisterebbe nel cercare di riassorbire il ritardo nel quadro dei metodi attuali, ma l'esperienza dimostra che questa speranza è stata costantemente delusa e, inoltre, si può temere che un tentativo siffatto comprometta il futuro. In tale situazione potrebbe risultare preferibile una seconda soluzione : si tratterebbe, da un lato, di procedere alla rendicontazione degli esercizi chiusi non ancora verificati, dopo aver proceduto a verifiche dei soli elementi di connessione contabile, e, dall'altro, di sperimentare l'applicazione progressiva del nuovo sistema sull'esercizio in corso. Questa scelta rientra nelle responsabilità della Commissione. La Corte si riserva di formulare il proprio parere sulle garanzie che potrebbero portarla ad approvare l'iter seguito di fatto. Il testo delle osservazioni che precedono è stato adottato dalla Corte dei conti nella sua riunione del 12 ottobre 1982. Fatto a Lussemburgo, il 4 novembre 1982. Per la Corte dei conti Pierre LELONG Presidente ELENCO DEGLI ALLEGATI >PIC FILE= "T0035459"> ALLEGATO I Riepilogo dei dati finanziari per l'insieme degli Stati membri >PIC FILE= "T0035460"> ALLEGATO II Decisioni di approvazione dei rendiconti Riepilogo dei dati finanziari per Stato membro >PIC FILE= "T0035461"> >PIC FILE= "T0035462"> ALLEGATO II bis Riferimenti alla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee per le decisioni di approvazione dei rendiconti >PIC FILE= "T0035463"> ALLEGATO III Calendario della gestione di bilancio e della verifica dei rendiconti >PIC FILE= "T0035464"> ALLEGATO IV Articolo 5 del regolamento (CEE) n. 729/ 70 1. Gli Stati membri trasmettono... alla Commissione i...: b) conti annui, corredati dei documenti necessari per la loro liquidazione. 2. La Commissione, previa consultazione del Comitato del Fondo...: b) procede alla liquidazione, prima della fine dell'anno [successivo ad un esercizio dato], in base ai documenti di cui al paragrafo 1, lettera b), dei conti dei servizi e organismi. Articolo 1 del regolamento (CEE) n. 1723/72 1. Per la liquidazione dei conti... gli Stati membri trasmettono alla Commissione: a) i resoconti annui nonché le relazioni redatte da ciascun servizio o organismo...; b) ogni relazione o parte di relazione elaborata dai servizi di verifica o di controllo competenti...; c) un prospetto riassuntivo delle spese di tutti i servizi od organismi... 2. I documenti di cui al paragrafo 1... devono pervenire alla Commissione entro il 31 marzo dell'anno successivo [all'esercizio da verificare]... Articolo 8 del regolamento (CEE) n. 1723/ 72 La decisione di approvazione dei rendiconti... comporta: a) la determinazione dell'ammontare delle spese effettuate in ciascuno Stato membro durante l'anno in questione, riconosciute a carico del FEAOG, sezione garanzia; b) la determinazione dell'ammontare dei mezzi finanziari disponibili in ciascuno Stato membro alla fine dell'anno in questione e che risulta della differenza tra l'insieme dei mezzi finanziari comunitari disponibili all'inizio dell'anno o anticipati nel corso dell'anno e l'ammontare di cui alla lettera a). ALLEGATO V Stato dei lavori di rendicontazione e previsioni (situazione comparativa fra 1980/1981 e 1982) >PIC FILE= "T0035465"> ALLEGATO VI Schema descrittivo del procedimento di rendicontazione >PIC FILE= "T0035466"> ALLEGATO VII >PIC FILE= "T0035467"> ALLEGATO VII (seguito) >PIC FILE= "T0035468"> ALLEGATO COMMISSIONE Risposte della Commissione alle osservazioni trasmesse dalla Corte dei conti nell'ambito della sua relazione speciale su «la verifica dei rendiconti del FEAOG, sezione garanzia» I. CONSIDERAZIONI GENERALI Ruolo della Commissione come responsabile della gestione del FEAOG 1. La Commissione constata che per la prima volta essa viene a trovarsi di fronte a posizioni di principio della Corte dei conti inconciliabili con le sue. La relazione della Corte tende infatti a ridurre il ruolo della Commissione come responsabile della gestione del FEAOG e dell'esecuzione del suo bilancio. Orbene, in questo ruolo fondamentale la Commissione, pur riconoscendo l'esistenza di ritardi (dovuti comunque in larga misura agli Stati membri, come riconosciuto dalla stessa Corte dei conti), non può relegare in secondo piano le operazioni di verifica e ancor meno affidarsi interamente ai meccanismi nazionali e in particolare a quelli preposti al controllo. L'esperienza ha ampiamente dimostrato l'importanza del volume delle spese non correttamente eseguite e le differenze di gestione tra gli Stati membri ; è quindi impossibile negare la necessità di procedere, in sede di liquidazione dei conti, a dei controlli comunitari veramente approfonditi. Ciò non pregiudica tuttavia in alcun modo la tendenza parallela della Commissione a sviluppare anche i controlli di sistemi e le verifiche di tipo orientato, allo scopo di ravvicinare il più possibile le verifiche al momento dell'esecuzione stessa delle spese. 2. Nel contesto di queste diverse operazioni di controllo a tutti gli stadi la Commissione considera che il ruolo del controllore finanziario, la cui importanza è d'altronde sottolineata a più riprese dal Parlamento e la cui indipendenza di giudizio deve rimanere una garanzia importante del sistema, è essenziale per consentirle di assumere sul piano istituzionale le responsabilità di gestione che le incombono. È quindi evidente che essa non può accettare la tesi che emerge dalle osservazioni della Corte dei conti, secondo cui il controllore finanziario non avrebbe il diritto di effettuare dei controlli in loco per accertare tra l'altro la buona gestione dei fondi comunitari da parte degli Stati membri (paragrafo 2.13 del rapporto). Importanza fondamentale della liquidazione dei conti 3. La liquidazione dei conti rappresenta, nelle procedure regolamentari in vigore, un atto di importanza fondamentale per il FEAOG, sezione garanzia. Essa deve infatti consentire di accertare che i fondi messi a disposizione degli Stati membri a titolo di anticipo sono stati utilizzati dagli organismi pagatori in modo conforme alla regolamentazione della PAC. Dopo aver esaminato le procedure seguite, la Corte dei conti ha indicato delle possibilità di miglioramento, invitando sia le istituzioni comunitarie, e in particolare la Commissione, sia gli Stati membri a mettere a punto le modifiche necessarie per ovviare alle difficoltà constatate e garantire uno svolgimento più rapido delle operazioni. La Commissione si è già impegnata in tal senso e i lavori effettuati dalla Corte dei conti non mancheranno di essere messi a frutto. Per contro, la Commissione ritiene di dover scartare qualunque dispositivo di adozione tacita delle decisioni di liquidazione dei conti e qualunque formula consistente nel procedere a verifiche sommarie delle sole concatenazioni contabili, cose che rischiano in pratica di portare pregiudizio alle finanze comunitarie, e ciò a beneficio di Stati le cui pratiche necessitano di quella istruzione complementare che ha portato ai ritardi suddetti (paragrafo 4.7). L'importanza del controllo comunitario è messa in evidenza dal fatto che una parte delle spese dichiarate dagli Stati membri a titolo degli esercizi 1974 e 1975, per un ammontare di 161 milioni di ECU, non è stata riconosciuta dalla Comunità in sede di liquidazione dei conti. La liquidazione dei conti non è uno strumento di gestione o di orientamento delle politiche del FEAOG e neanche uno strumento di previsione di bilancio (paragrafi 2.4 e 2.5) 4. La Corte dei conti sembra concludere che i ritardi nella liquidazione dei conti incidono negativamente, e in modo rilevante, sulla gestione del FEAOG, sezione garanzia. La Commissione si oppone a questa affermazione. La gestione del FEAOG, sezione garanzia dipende infatti da elementi molto diversi, e cioè in particolare dalla domanda, dai prezzi (comunitari e mondiali), dai tassi di cambio, dall'evoluzione delle monete (compreso il dollaro USA) e dalla produzione comunitaria e mondiale. 5. La procedura di liquidazione dei conti inoltre non è, e non può essere uno strumento di riorientamento delle politiche agricole : il volerle conferire questo ruolo, ammesso anche che ciò sia possibile, corrisponderebbe a distoglierla dall'obiettivo che il legislatore le ha conferito, vale a dire il controllo della conformità con i regolamenti comunitari dell'impiego degli stanziamenti. 6. Secondo la Corte dei conti, le previsioni di balancio sono rese più difficili. È opportuno non dimenticare che le previsioni di bilancio, e cioè la valutazione del fabbisogno finanziario della politica agricola comune, non possono essere influenzate in modo concreto dagli importi in causa nell'ambito della verifica, e che anche se tali importi fossero relativamente consistenti, cosa che non si è avverata finora, rimarrebbe il fatto che le previsioni devono essere formulate in base all'ipotesi di una corretta applicazione dei regolamenti comunitari. La liquidazione dei conti e lo scarico (paragrafi da 2.6 a 2.8) 7. L'osservazione della Corte dei conti sui legami tra la procedura di scarico e la liquidazione dei conti del FEAOG, sezione garanzia, pur essendo esatta sul piano formale, richiede due precisazioni che ne limitano la portata. - Nella migliore delle ipotesi (decisione di liquidazione dei conti FEAOG dell'anno «n» nel mese di dicembre dell'anno «n + 1») il risultato della liquidazione è iscritto nei conti dell'esercizio «n + 1». Questa separazione del risultato della liquidazione dagli stanziamenti che ne sono oggetto diminuisce necessariamente l'importanza politica della liquidazione stessa se non il suo valore puramente contabile a livello dello scarico. - Sino a quando le difficoltà iniziali hanno ostacolato in modo rilevante la possibilità di procedere alla liquidazione nei termini auspicati, la Commissione ha dovuto scegliere tra due maniere di procedere : o rispettare scrupolosamente i termini per la liquidazione o tutelare l'interesse delle finanze comunitarie. Tale scelta poteva essere guidata unicamente dall'interesse della Comunità in generale e della PAC in particolare. Nell'attesa che il ritardo venga riassorbito, la Commissione è evidentemente pronta a informare l'autorità di bilancio dello stato delle operazioni di liquidazione. Entità relativa delle somme in causa (paragrafo 1.4) 8. Sin dall'introduzione della sua relazione la Corte dei conti espone il problema (solo 15 miliardi di ECU su 58 miliardi sono stati oggetto di liquidazione) in un modo così semplicistico che ne risulta una prima visione deformata, tale da viziare l'esattezza del giudizio globale. È invece opportuno non perdere di vista due punti essenziali: a) la consistenza relativa - considerata la massa considerevole degli stanziamenti del FEAOG, sezione garanzia - delle somme in causa; b) la possibilità di prendere, essendo terminato il controllo delle spese fino all'esercizio 1979 incluso, delle decisioni di liquidazione per - gli esercizi 1976 e 1977 entro la fine del 1982; - gli esercizi 1978 e 1979 all'inizio del 1983. In tal modo, tra breve saranno liquidati 48 miliardi di ECU; c) nei primi anni di funzionamento della sezione garanzia gli importi in gioco erano necessariamente poco rilevanti (1 538 milioni di UCE nel 1971 rispetto agli 11 098 milioni di UCE nel 1980) e conseguentemente la liquidazione di questi primi anni non poteva interessare che una parte assai modesta dell'importo totale di 58 miliardi di ECU. È difficile credere che la Corte dei conti attribuisca a tale questione la gravità che potrebbe suggerire una semplice lettura delle cifre. Se così fosse, infatti, come si potrebbe giustificarne il suggerimento, a cui si risponde in altra sede, «di liquidare la parte degli esercizi chiusi non ancora verificati (1976-1981) e dell'esercizio in corso» mediante «verifiche sommarie (come è proposto nelle sue osservazioni iniziali) dei soli elementi di connessione contabile» ? Ovviamente, la Corte non potrebbe aver concepito un'idea di questo genere se non avesse la convinzione che gli importi in discussione sono di fatto relativamente modesti. Lavori in corso 9. Si rileva inoltre che la Corte, pur essendo al corrente dei lavori in corso presso la Commissione, non ne fa cenno nel suo documento. In quest'ultimo si tace ad esempio dei metodi di lavoro della Commissione attinenti in generale ai controlli selettivi per il recupero dei ritardi. 10. Indipendentemente da alcune altre osservazioni, la Commissione tiene a segnalare in appresso: - le modifiche suggerite dalla Corte che la Commissione ha già realizzato; - le modifiche supplementari che essa prevede di attuare; - i suggerimenti che non ritiene di poter prendere in considerazione, sotto riserva tuttavia degli insegnamenti che potrà trarre in un secondo tempo dagli incontri con la Corte dei conti. II. I MIGLIORAMENTI GIÀ APPORTATI DALLA COMMISSIONE 1. I ritardi La relazione dà l'impressione che la Commissione abbia assistito passivamente all'accumularsi dei ritardi ma ciò non corrisponde affatto a verità ; cosciente della necessità di recuperare tali ritardi, la Commissione ha sin dal 1979 adottato delle direttive in materia di metodi di controllo da applicare per gli esercizi la cui liquidazione è in ritardo, metodi consistenti in particolare nel gemellaggio di due esercizi e nell'introduzione di nuove tecniche di controllo (verifica dei sistemi e rafforzamento delle azioni preventive). Il ritardo manifestatosi fino al 1981 nella liquidazione dei conti è stato recuperato in misura rilevante, dato che si è ormai ultimato il controllo delle spese sino all'esercizio 1979 compreso. Tra breve saranno quindi liquidati 48 miliardi di ECU sui 58 miliardi dichiarati. Grazie a questo le decisioni di liquidazione potranno intervenire per gli esercizi 1976 e 1977 entro la fine del 1982 e per gli esercizi 1978 e 1979 all'inizio del 1983, mentre la liquidazione degli esercizi 1980 e 1981 è prevista per la fine del 1983 o inizio del 1984, fermo restando che la Commissione si sforzerà in ogni modo di ridurre al massimo i tempi. Si può dunque affermare che si va verso un effettivo riassorbimento dei ritardi. 2. La procedura di dialogo con gli Stati membri Il periodo 1974/1975 è stato il primo in cui si sia avuta un'applicazione completa della procedura di dialogo tra i servizi della Commissione e quelli degli Stati membri. Questo dialogo permette ai servizi degli Stati membri di prendere posizione sulle constatazioni fatte dai servizi della Commissione al momento delle loro verifiche sui documenti e in loco, nonché di difendere o di motivare il loro punto di vista. Esso costituisce quindi un elemento molto importante della procedura attuale che mira a risolvere nella misura maggiore possibile le controversie sull'applicazione della regolamentazione comunitaria. Gli Stati membri hanno espresso la loro soddisfazione per questo dialogo : la Commissione ritiene tuttavia che esistano a tale proposito delle possibilità di miglioramento che essa si sforzerà di realizzare. La Commissione ha verificato debitamente questa procedura, arrivando alla conclusione che essa da un lato le è estremamente utile per consertirle di esercitare pienamente le sue responsabilità e dall'altro non ha in alcun modo il carattere di un negoziato. La Commissione si rammarica del fatto che questa procedura, che corrisponde in effetti al «diritto di essere ascoltato», sia qualificata dalla Corte dei conti, con una formula inesatta e poco opportuna, come un «dialogo tra sordi». 3. Le azioni preventive per un'applicazione corretta dei regolamenti comunitari Queste azioni di importanza fondamentale sono state notevolmente potenziate. I servizi della Commissione, grazie in particolare ad un sistema di contatti permanenti diretti, vengono a conoscenza dei problemi d'interpretazione che possono porsi. Inoltre, dal 1981 le questioni sollevate da uno Stato membro e la posizione adottata in merito dai servizi della Commissione sono trasmessi in modo sistematico a tutti gli Stati membri per informazione. 4. Controlli orientati Si tratta di un'innovazione che è stata introdotta dalla Commissione nel 1973 e la cui validità è stata sottolineata dal Parlamento europeo a più riprese. Questi controlli costituiranno certamente uno dei fattori più efficaci della fase di verifica nel corso della gestione. III. I MIGLIORAMENTI SUPPLEMENTARI PREVISTI DALLA COMMISSIONE 1. Il prontuario Pur non potendo condividere il punto di vista secondo cui l'operazione di aggiornamento del prontuario è una causa importante di ritardo nel processo di verifica, dato che la parte di esso sottoposta ad un aggiornamento annuo è assai ridotta e di media inferiore al 10 %, la Commissione si sforzerà di effettuare tale aggiornamento prima dell'inizio dell'esercizio. Essa pensa di poter introdurre tale miglioramento già quest'anno. È da notare inoltre che per l'esercizio 1982 la Commissione ha trasmesso il prontuario agli Stati membri già nel mese di marzo 1982. Quanto agli aggiornamenti puntualizzati, il suggerimento della Corte verrà esaminato con attenzione. 2. La contabilizzazione delle spese di seconda categoria La Commissione riprenderà una proposta già discussa all'inizio del 1981 con gli Stati membri, che non l'avevano allora accolta con favore. La proposta, consistente nello spostare la data di chiusura dei conti degli interventi di seconda categoria dal 31 dicembre al 31 ottobre, potrebbe eliminare l'incertezza di queste spese, poiché l'importo definitivo da imputare all'esercizio in corso sarebbe noto prima del 31 dicembre. Essa avrebbe inoltre il vantaggio di consentire di stabilire con maggiore anticipo la spesa totale dell'esercizio trascorso. 3. Miglioramento delle tecniche di controllo Negli Stati membri gli organismi pagatori sono soggetti ad un sistema di audit (controllo finanziario dell'organismo) e di supervisione (verifica del sussistere delle condizioni richieste per i pagamenti), il cui scopo è quello di garantire che i fondi anticipati dal FEAOG sono spesi correttamente. Il problema è stabilire fino a che punto la Commissione debba avvalersi, per preparare la decisione in materia di approvazione dei rendiconti, dei risultati delle suddette azioni di controllo e di revisione. Esistono parecchi argomenti a favore di una risposta affermativa e in particolare quello di evitare dei doppioni o il conseguente sperpero di risorse e disturbo del personale soggetto a controlli continui. Sussistono tuttavia altri argomenti che impediscono di vedere in questo tipo di controllo la soluzione esclusiva (l'impossibilità di delegare agli Stati membri la responsabilità di controllare le informazioni su cui si baserà la decisione di liquidazione ; la contraddizione tra interessi nazionali e interessi comunitari ; il rischio di avvantaggiare gli Stati membri i cui organismi sono meno efficaci, ecc.). La Commissione ritiene che si debba agire nel senso di un migliore sfruttamento dei controlli a livello nazionale, la cui complessità è d'altronde messa in evidenza dalla relazione stessa, e sta svolgendo dei lavori in tal senso, cui sono associati anche gli Stati membri. L'obiettivo potrà essere realizzato in particolare mediante l'introduzione del controllo dei sistemi di cui sopra. Un colloquio di carattere informale tra i servizi della Commissione e gli Stati membri ha avuto luogo alla fine del giugno 1982 (in occasione di un seminario cui hanno partecipato anche degli agenti della Corte dei conti). Non sfuggirà alla Corte il fatto che la rapidità dell'introduzione del controllo dei sistemi comporta una programmazione accurata, un aumento di personale qualificato e la piena collaborazione degli Stati membri. IV. GLI ALTRI SUGGERIMENTI DELLA CORTE DEI CONTI Gli altri suggerimenti della Corte dei conti non sembrano poter essere accolti, almeno per il momento : la Commissione spera però di poter avere dei chiarimenti nel corso di un colloquio con la Corte. Tuttavia già sin d'ora la Commissione tiene a sottolineare la sua volontà di giungere a miglioramenti sostanziali in materia di verifica dei rendiconti del FEAOG, sezione garanzia. È in questa prospettiva costruttiva che si dovranno tenere le riunioni proposte. V. ALTRE OSSERVAZIONI RELATIVE AL PROGETTO DI RELAZIONE SPECIALE DELLA CORTE DEI CONTI La Commissione elenca qui di seguito altri punti del progetto di relazione speciale in merito ai quali, data la loro importanza, essa ritiene opportuno esprimere sin d'ora osservazioni o riserve. 1. Nelle osservazioni della Corte dei conti non figura alcun riferimento ai fattori obiettivi da cui è dipeso l'accumulo dei ritardi e cioè : il moltiplicarsi delle pratiche congiunto con l'aumento delle spese (da 1 538,2 milioni di UCE nel 1971 a 11 098,7 milioni nel 1980), l'ampliamento delle Comunità nel 1973, le perturbazioni monetarie e l'introduzione di un gran numero di nuove misure, spesso complesse. La Commissione non ha inoltre potuto disporre del personale qualificato che le sarebbe stato necessario per svolgere questi compiti supplementari. 2. Le critiche che figurano nelle osservazioni iniziali ai metodi definiti come «procedimento di lavoro lineare» e «prontuario tardivo» e che sono indicati tra i fattori che hanno causato le «disfunzioni» della procedura di liquidazione, sono di fatto dei sintomi secondari inerenti al recupero dei ritardi attualmente in corso. In pratica, infatti, l'operazione di recupero attuata dai servizi della Commissione ha fatto sì che il dialogo con gli Stati membri in merito agli esercizi 1974 e 1975 si svolgesse in parte contemporaneamente ai controlli in loco per gli esercizi 1976 e 1977 e che il documento di sintesi sulle conclusioni delle verifiche del 1974 e 1975 fosse redatto contemporaneamente allo svolgimento del dialogo per il 1976 e 1977 e alle visite in loco per il 1978 e 1979. Questi lavori su diversi esercizi effettuati in nove Sati membri sono