<(BLK0)LA ORG="CCF">IT</(BLK0)LA>RELAZIONE SPECIALE N. 3/87 sull' organizzazione comune dei mercati nel settore del tabacco greggio (87/C 297/01) (Osservazioni in conformità dell'articolo 206 bis, paragrafo 4 del trattato CEE)

> SPAZIO PER TABELLA>

1. Introduzione

1.1. La presente analisi si limita alla Comunità a dieci, in cui la tabacchicoltura è praticata principalmente in Italia e in Grecia e, in misura minore, in Francia, nella Repubblica federale di Germania ed in Belgio (tabella 1). La maggior parte dei tabacchicoltori, che sono circa 215 000, coltiva, come principale o unica fonte di sostentamento, appezzamenti di circa un ettaro. Nel 1986, la produzione complessiva è stata di 352 702 tonnellate, pari cioè al 46 % circa del fabbisogno. Come risulta dalla tabella 2, un terzo del raccolto è costituito da varietà la cui domanda è scarsa oppure scarsissima (gruppi III e IV), e che possono essere smerciati solo a costo di un considerevole sostegno finanziario. 1.2. L'organizzazione comune dei mercati nel settore del tabacco greggio, che ha sostituito i diversi regimi nazionali, risale al 1970. Il regolamento di base (2) prevede un regime di sostegno, che include disposizioni per l'ammasso pubblico del tabacco in foglia e di quello in colli. I produttori comunitari godono di una protezione tariffaria relativamente modesta nei confronti della produzione mondiale di tabacco greggio. Il principale sostegno consiste in un premio per il tabacco in foglia comunitario, premio che viene versato a coloro che provvedono alle operazioni di prima trasformazione (cioè che trasformano il tabacco in foglia in tabacco in colli), in modo da far sì che i tabacchicoltori ricevano il prezzo di obiettivo comunitario (3). 1.3. Oltre che a sostenere il reddito dei tabacchicoltori ed a garantire lo smercio della produzione, il regime del premio si propone di incentivare il miglioramento qualitativo e la riconversione delle colture verso varietà di tabacco più richieste (4). >SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

2. Le spese a carico del bilancio

2.1. Come risulta dalla tabella 3, le spese a carico del bilancio nel settore del tabacco sono più che raddoppiate, passando da 361,8 Mio ECU nel 1981 a 782,2 Mio ECU nel 1986. Questo aumento è dovuto principalmente all'adesione della Grecia. Sotto il profilo delle superfici coltivate, il tabacco è la coltura che beneficia delle sovvenzioni più elevate nell'ambito della politica agricola comune. Nel 1985, ad esempio, le spese a carico del bilancio sono ammontate, per ettaro, ad oltre 4 300 ECU, contro 529 ECU per i semi oleosi, 410 ECU per il vino, 260 ECU per l'olio di oliva e 85 ECU per i cereali. Il livello considerevole dell'aiuto nel settore del tabacco è stato, d'altronde, già sottolineato nella Relazione della Corte in ottemperanza alle conclusioni del Consiglio europeo del 18 giugno 1983 (cfr., ad esempio, i paragrafi 2.3.2 e 2.3.15(c) (5)). Tuttavia, a parere della Commissione, per una parte dei 198 000 ettari coltivati a tabacco, le possibilità di colture alternative sono limitate da fattori agronomici.

3. Regime amministrativo del premio

Norme che disciplinano la concessione del premio 3.1. Il regolamento (CEE) n. 1726/70 della Commissione del 25.8.1970 (6) fissa le modalità relative all'applicazione del regime del premio. Gli Stati membri sono tenuti ad instaurare, nella fase di prima trasformazione, un sistema di controllo che permetta di verificare i quantitativi di tabacco in foglia ricevuti e che garantisca che detto tabacco non venga sottratto al controllo fino a che non siano state ultimate le operazioni di prima trasformazione. In virtù dell'articolo 1 e del quinto considerando del regolamento in causa, all'arrivo in un'impresa di trasformazione, allorché viene sottoposto al controllo, il tabacco deve essere esaminato per accertarne il peso netto, la qualità ed il tenore in umidità ed impurità. 3.2. Quando il tabacco è sottoposto al controllo, l'organismo d'intervento rilascia un certificato di premio che specifica la quantità e la qualità del tabacco in foglia (articolo 3 del regolamento sopra menzionato). Le informazioni relative al tabacco vengono registrate nel certificato di premio, in modo da poter controllare la quantità e la qualità del tabacco in colli prodotto. Successivamente, il certificato serve come base per la domanda di premio. 3.3. Il diritto al premio è acquisito nel momento in cui il tabacco lascia l'impresa in cui ha subìto le operazioni di prima trasformazione. L'importo del premio da pagare è calcolato in base al peso netto, alla varietà ed all'annata di raccolta del tabacco indicati nel certificato di premio. Se al momento dell'uscita dall'impresa di trasformazione il peso del tabacco è inferiore a quello indicato nel certificato, l'importo del premio è modificato tenendo conto del tasso massimo delle perdite di peso ammesse, di cui al regolamento (CEE) n. 410/76 della Commissione del 23.2.1976 (7). Il premio può essere versato in anticipo a condizione che il produttore e l'acquirente del tabacco abbiano stipulato un contratto di coltivazione, e che sia stata costituita una cauzione pari al 20 % dell'importo del premio. Osservazioni sull'applicazione del regime amministrativo da parte degli Stati membri > SPAZIO PER TABELLA>

Il controllo nella fase di prima trasformazione 3.4. L'obbligo di controllare il tabacco all'entrata nell'impresa di trasformazione (paragrafo 3.1) è interpretato in modo diverso nei vari Stati membri: (a)nella Repubblica federale di Germania, i tabacchicoltori consegnano il tabacco in foglia in punti di vendita ben precisi dove, durante il periodo della consegna, le autorità doganali sorvegliano la pesatura del tabacco e la determinazione della qualità. I controlli nei locali delle imprese di trasformazione sono poco frequenti; (b)in Grecia, funzionari dell'ufficio nazionale del tabacco espletano questi controlli nei locali dei tabacchicoltori. Inoltre, ad una piccola percentuale di controlli per sondaggio, all'arrivo del tabacco in foglia, provvedono funzionari di stanza presso le imprese di trasformazione; (c)in Francia, detti controlli sono eseguiti da funzionari dell'organismo d'intervento presso le 110 commissioni d'acquisto locali, che comprano il tabacco e lo consegnano successivamente alle imprese di trasformazione, a loro volta controllate dallo Stato. Anche se il periodo di acquisto va da una settimana a tre mesi, ed è in media di 30-40 giorni, i controlli in loco durano in media solo uno o due giorni. Nella maggior parte dei casi, negli Stati membri sopra menzionati i controlli principali non sono espletati nell'impresa di trasformazione, come previsto dal regolamento. Inoltre, in Francia, la portata dei controlli è insoddisfacente. 3.5. Le autorità italiane hanno comunicato alla Corte che, in Italia, per tutte le imprese di trasformazione è prevista la presenza di un funzionario che provvede personalmente alla pesatura del tabacco al suo arrivo nell'impresa. La Corte raccomanda che, in futuro, la documentazione a sostegno includa un attestato firmato che comprovi l'espletamento dei controlli; questo tipo di attestato non era disponibile all'epoca del controllo della Corte. Procedura per il rilascio del certificato di premio 3.6. Il certificato di premio, di cui al paragrafo 3.2, dovrebbe essere rilasciato allorché il tabacco è sottoposto al controllo. In Francia ed in Italia, all'impresa di trasformazione viene rilasciato un solo certificato di premio per ciascuna annata di raccolta e per ciascuna varietà, dopo che ha avuto luogo l'ultima consegna. Di conseguenza, è probabile che la maggior parte del raccolto sia già stata trasformata prima del rilascio del certificato di premio. Inoltre, questa prassi ritarda la concessione dell'anticipo, dato che questo può essere versato solo dopo il rilascio del certificato. 3.7. La Commissione dovrebbe prendere le misure opportune, per far sì che i due Stati membri in questione si conformino alle disposizioni in materia.

4. La fissazione del premio

I due elementi 4.1. Il Consiglio fissa un premio distinto per ciascuna delle 26 varietà di tabacco coltivate nella Comunità a dieci. In conformità dell'articolo 4 del regolamento di base, il premio deve garantire il conseguimento del prezzo d'obiettivo e lo smercio del tabacco prodotto nella Comunità. L'importo è composto di due elementi; il primo è fissato tenendo conto: (a)delle possibilità di smercio passate e prevedibili di questi tabacchi in normali condizioni di concorrenza sul mercato comunitario; (b)dell'influenza dell'evoluzione dei prezzi dei tabacchi importati in provenienza dai paesi terzi, nella misura e in quanto questi tabacchi si possano sostituire e possano entrare in concorrenza con i tabacchi prodotti nella Comunità. Il secondo elemento, che è forfettario, ha lo scopo di assicurare, nelle migliori condizioni, la realizzazione della garanzia di prezzo e di reddito nonché lo smercio del tabacco comunitario. 4.2. I servizi della Commissione sostengono, giustamente a parere della Corte, che l'applicazione degli elementi in questione non può basarsi unicamente su una formula aritmetica quale la differenza tra il prezzo del mercato mondiale ed il prezzo del mercato nazionale. È purtuttavia questa formula che è stata applicata nella prima campagna (1970 o, nel caso della Grecia, 1981). A partire dal 1970, è stata applicata tutta una serie di criteri. Dal 1975 è stato definito un paniere di varietà (estere) concorrenziali per ciascuna varietà comunitaria; quando si applica il criterio (b) del primo elemento, ci si serve della forcella tra il prezzo massimo e quello minimo di detto paniere per il confronto con il prezzo della varietà comunitaria corrispondente. 4.3. In pratica, a partire dal 1977 il Consiglio ha applicato di solito le stesse variazioni percentuali annue ai premi ed ai prezzi di obiettivo. Di norma, gli aumenti sono stati uguali per tutte le varietà di uno stesso gruppo. Tuttavia, dal 1984, quando i prezzi di obiettivo hanno cominciato ad essere ridotti, i premi hanno subìto una diminuzione analoga o, in taluni casi, perfino maggiore. 4.4. Alla luce di quanto precede, è difficile ricostruire esattamente in che modo siano stati applicati i diversi criteri dei due elementi. I servizi della Commissione citano, a titolo di esempio dell'applicazione del secondo elemento, casi di premi fissati al di fuori della forcella dei prezzi delle varietà concorrenziali. Tuttavia, la maggior parte dei documenti presentati al Consiglio all'atto della fissazione dei prezzi riguarda il confronto con le varietà concorrenziali e fornisce ben poche informazioni sul modo in cui sono stati calcolati gli altri elementi. In effetti, il sostegno continuo, ad un livello elevato e per un lungo periodo, di talune varietà problematiche, denota un'incidenza piuttosto scarsa del criterio (a) del primo elemento, che ha lo scopo di incentivare la coltura di varietà e qualità di facile smercio. 4.5. Secondo i servizi della Commissione, l'applicazione dei diversi fattori dei due elementi in modo coerente e trasparente, presenta serie difficoltà. Per le autorità legislative è importante disporre di informazioni chiare sulle quali basare le decisioni attinenti alla loro politica in questo settore. Pertanto, la Commissione dovrebbe presentare proposte per la soluzione di questi problemi. Varietà concorrenziali alternative 4.6. Per applicare il criterio (b) del primo elemento (cfr. il paragrafo 4.1), occorre stabilire, per ciascuna varietà comunitaria, le varietà concorrenziali alternative importate dai paesi terzi. La Commissione ha istituito un gruppo di esperti, composto di specialisti in questo campo, dei diversi Stati membri, che ha collaborato alla selezione di tali varietà; la Commissione può tuttavia modificare la scelta operata dagli esperti. A partire dal 1970, essa ha adottato quattro elenchi di varietà concorrenziali (l'ultimo nel 1983), seguendo le proposte formulate dal gruppo suddetto. Tuttavia, non si è accertato se una data varietà estera fosse realmente concorrenziale o meno nel mercato comunitario. La Commissione ha invece stabilito che una varietà proveniente da un paese terzo poteva, in teoria, essere concorrenziale, ed ha quindi utilizzato i dati relativi al prezzo di detta varietà per calcolare il premio necessario per la varietà comunitaria corrispondente. Di fatto, la Commissione dispone solo di informazioni limitate sui quantitativi dei tabacchi in questione importati nella Comunità. Senza informazioni dettagliate sul volume delle importazioni di queste varietà concorrenziali, non è possibile impedire che i premi proposti vengano indebitamente influenzati da varietà smerciate solo in misura irrilevante, ovvero di fatto non importate nella Comunità. 4.7. Nel 1984, la Commissione non ha seguito il parere degli esperti per due panieri di varietà estere utilizzati per la fissazione dei premi per due varietà comunitarie poco richieste (gruppo III), cioè le varietà Perustitza e Erzegovina. Se fosse stato seguito il parere degli esperti, i due premi sarebbero stati inferiori a quelli infine fissati, rispettivamente del 30 % e del 27 %. Data la mancanza di documentazione a sostegno, non è stato possibile stabilire la fondatezza delle modifiche apportate dalla Commissione. Il costo finanziario potenziale della decisione della Commissione è di circa 10 Mio ECU l'anno.

5. I costi di trasformazione

5.1. A norma del regolamento di base (2), i costi di trasformazione utilizzati per il calcolo dei premi corrispondono ai costi di imprese di prima trasformazione ben gestite. Tuttavia, la Commissione non dispone di informazioni precise ed aggiornate sui costi di trasformazione e non ha provveduto ad un riesame periodico degli importi utilizzati nel calcolo. Dal 1983, questi importi sono stati congelati a livelli che vanno da 1,096 ECU a 1,875 ECU per kg, a seconda della varietà. Questi importi sono superiori - dall'82 % al 39 % (da 0,4 a 0,3 ECU/kg) - a quelli utilizzati nel calcolo del prezzo d'intervento derivato del tabacco in colli, sebbene anche questi ultimi debbano teoricamente rappresentare i costi di trasformazione di imprese ben gestite. 5.2. I costi di trasformazione in base ai quali sono calcolati i premi dovrebbero essere aggiornati. I servizi della Commissione hanno ottenuto dagli Stati membri informazioni sui costi di trasformazione del tabacco a partire dalla campagna 1983; tuttavia, a causa della loro presentazione, questi dati non potevano essere facilmente utilizzati e messi a confronto. Comunque, è difficile giustificare l'uso di due serie differenti di costi. 5.3. I calcoli del premio elaborati dalla Commissione tengono conto anche delle perdite di peso che possono verificarsi durante la trasformazione. I coefficienti applicati per calcolare questi margini di tolleranza non sono più stati riesaminati dall'istituzione del regime. Date le innovazioni tecniche intervenute nel frattempo, è poco probabile che queste perdite siano rimaste immutate; sarebbe quindi opportuno rivedere periodicamente le cifre in questione.

6. Le varietà affini con premi e prezzi di obiettivo diversi

6.1. Il Burley italiano beneficia di un premio pari a circa il 63 % del prezzo di obiettivo, mentre per il Burley greco il premio è del 43 %. Per entrambi, le varietà concorrenziali alternative sono le stesse. La differenza sembra imputabile al fatto che la Commissione non ha mai proposto un adeguamento dei livelli di sostegno fissati originariamente (nel 1970 per la Comunità di sei Stati membri e nel 1981 per la Grecia). I calcoli dei premi, invece, sono stati elaborati partendo dal presupposto che si trattasse di varietà diverse. Il premio per il Burley italiano è sempre stato superiore a quello del Burley greco (i tassi per kg nel 1985 sono stati rispettivamente di 1,621 ECU e 0,972 ECU); nello stesso anno, la produzione è stata di 60 000 t in Italia e di 29 655 t in Grecia. Questa differenza fra i premi è tanto più ingiustificata in quanto, a parere della Commissione, la qualità media del Burley greco è di solito superiore a quella del Burley italiano, una varietà difficilmente smerciabile. Ai prezzi del 1986, il pagamento di un premio più elevato per 60 000 t ha comportato un costo supplementare di 38,1 Mio ECU. Per le campagne dal 1981 al 1985, i costi supplementari sono stati di 26,4 Mio ECU, 30,6 Mio ECU, 38,1 Mio ECU, 39,8 Mio ECU e 38,9 Mio ECU.

7. Le zone di produzione

7.1. Con la creazione dell'organizzazione comune dei mercati nel settore del tabacco greggio è stata abolita l'idea di una varietà nazionale coltivata in un particolare Stato membro; pertanto, lo stesso prezzo d'obiettivo e lo stesso premio sono stati applicati alle varietà che presentavano le stesse caratteristiche botaniche. Cionondimeno, il livello del prezzo di obiettivo e del premio riflettevano di solito il fabbisogno e le condizioni di mercato dello Stato membro di cui la varietà era originaria. Il tabacco può presentare qualità e caratteristiche diverse quando è coltivato in un altro Stato membro o in un'altra regione. Ciò si è verificato quando la varietà Forchheimer Havanna ha cominciato ad essere prodotta in Italia, beneficiando del premio che, inizialmente, era stato fissato tenendo conto delle condizioni di produzione nella Repubblica federale di Germania. 7.2. La Repubblica federale di Germania ha abbandonato la produzione di Havanna che invece, in Italia, dal 1981, è aumentata rapidamente raggiungendo le 20 000 tonnnellate l'anno. L'Havanna italiano è generalmente di qualità inferiore a quello tedesco. Questa varietà di tabacco è stata conferita regolarmente all'intervento. Le misure di sostegno per questo tabacco non apprezzato sul mercato comportano un costo a carico del bilancio che va dai 45 ai 50 Mio ECU l'anno. 7.3. Recentemente, per ciascuna delle varietà comunitarie (8), il Consiglio ha fissato delle zone di produzione. Ne consegue che, anche se qualsiasi varietà di tabacco può essere coltivata in qualsiasi regione della Comunità, il regime di sostegno del mercato può essere applicato solo se la regione è riconosciuta come zona di produzione dalla varietà in causa. La Corte si rallegra di quest'evoluzione e ritiene che essa consentirà di controllare, in futuro, i trasferimenti indesiderabili di varietà da un paese all'altro. In particolare, queste disposizioni consentiranno di controllare il trasferimento dalla Grecia all'Italia, verificatosi negli ultimi anni, della varietà problematica Tsebelia, in quanto solo talune regioni della Grecia sono adesso riconosciute come zone di produzione.

8. Il rapporto tra prezzi, premi e qualità

8.1. Negli ultimi anni, i premi, espressi in percentuale dei prezzi di obiettivo, sono variati, in media, tra il 44 % ed il 79 %. Per le varietà problematiche (gruppo IV), le variazioni hanno oscillato tra il 66 % ed il 79 %. Giova osservare, tuttavia, che nelle proposte di prezzi della Commissione per il 1986/87 le cifre in questione vanno dal 45 % al 65 %; sembra quindi che il livello del premio per le varietà problematiche e per quelle la cui domanda è scarsa, sia stato sottovalutato. 8.2. Se si procede ad un confronto con i prezzi medi alla produzione, la differenza nel livello del sostegno è ancor più elevata: essa è compresa infatti fra il 39 % ed il 115 %, a seconda delle varietà. I premi vanno da 2 070 ECU a 7 316 ECU per ettaro coltivato. In Italia, per le varietà Badischer Geudertheimer, Paraguay e Forchheimer Havanna, i premi (complessivamente pari a 64 Mio ECU) sono stati, di fatto, superiori ai prezzi effettivamente pagati ai produttori italiani delle varietà in questione (rispettivamente del 115 %, 115 % e 111 %). I servizi della Commissione hanno spiegato che questo fenomeno è dovuto in parte agli alti costi della cernita dei tabacchi in questione. Tuttavia, la trasformazione che segua la cernita di questi tabacchi è relativamente semplice. In Francia e nella Repubblica federale di Germania (dove le varietà Geudertheimer e Paraguay sono parimenti coltivate), le rispettive percentuali per la varietà Geudertheimer sono dell'82 % e dell'87 %, mentre per la varietà Paraguay in Francia la percentuale è del 64 %. Se si tiene conto del costo supplementare delle restituzioni all'esportazione, l'aiuto per le tre varietà in causa ammonta approssimativamente al 125 % dei prezzi effettivamente pagati ai produttori italiani per la materia prima. Se il tabacco fosse stato distrutto in una fase preliminare, prevedendo una compensazione finanziaria, i costi a carico del bilancio sarebbero stati inferiori ed il produttore non avrebbe subìto alcuna perdita. 8.3. La situazione descritta ai paragrafi precedenti è imputabile, in misura non trascurabile, alla qualità scadente di taluni tabacchi comunitari, in particolare del Forchheimer Havanna, e di conseguenza ai bassi prezzi alla produzione, ai quali possono essere venduti rispetto, ad esempio, ai prezzi di obiettivo fissati per la qualità di riferimento. Ciò è dimostrato confrontando i prezzi (valori unitari) del tabacco importato e di quello esportato (cfr. la tabella 4). Le cifre della tabella devono essere considerate con prudenza in quanto si riferiscono ai tipi di tabacco e non alle varietà, ed i servizi della Commissione hanno posto in risalto che i tabacchi importati possono avere impieghi diversi da quelli delle varietà comunitarie analoghe. Queste cifre evidenziano, tuttavia, l'esigenza di migliorare la qualità. 8.4. Attualmente i premi, a differenza dei prezzi di intervento (3), non variano a seconda della qualità del tabacco in questione. La concessione di premi a varietà di qualità scadente e che è difficile vendere sul mercato libero, comporta un costo a carico del bilancio superiore al costo di acquisto all'intervento, ammasso e rivendita delle stesse varietà. Ad esempio, per il Forchheimer Havanna, il premio ammonta a 2 161 ECU per tonnellata, mentre il costo delle operazioni di intervento ammonta a circa 1 500 ECU per tonnellata per la qualità più scadente, presupponendo un periodo di ammasso di un anno. Questa evidente anomalia è dovuta al fatto che i tabacchi di qualità scadente beneficiano dell'intero premio, mentre il prezzo di acquisto all'intervento dipende dalla qualità, ed i quantitativi di tabacco conferiti all'ammasso non possono beneficiare di alcun premio. 8.5. Se i premi variassero in funzione della qualità, i produttori e le imprese di trasformazione sarebbero spinti a migliorarla. I servizi della Commissione escludono l'introduzione di premi differenziati a seconda della qualità, sostenendo che, a parere degli organismi ufficiali e professionali, sarebbe oneroso e difficile procedere alla verifica della qualità. Inoltre, ne deriverebbe un incentivo alla frode, dato che i produttori potrebbero dichiarare qualità superiori a quelle reali. Infine, gli acquirenti sarebbero meno disposti a stipulare contratti di coltivazione (in cui si impegnano ad acquistare il tabacco raccolto a prescindere dalla qualità), senza sapere esattamente a quanto ammonta il premio. 8.6. Visti i vantaggi che potrebbero derivare dall'applicazione di premi differenziati in funzione della qualità, la Corte ritiene che l'introduzione di un regime di tal genere, per tutte le varietà o per talune di esse, meriti di essere esaminato in modo approfondito. >SPAZIO PER TABELLA>

9. Riepilogo e conclusioni

Controllo delle operazioni di prima trasformazione 9.1. A norma dei regolamenti, il peso netto deve essere determinato nel momento in cui il tabacco viene sottoposto al controllo nell'impresa di trasformazione. È indispensabile procedere a questo controllo, per garantire che il premio sia pagato solo per i quantitativi realmente trasformati e che siano considerate solo le effettive perdite di peso verificatesi nel corso della trasformazione. Attualmente, nessuno dei principali Stati membri produttori applica disposizioni adeguate per soddisfare questo requisito. Rilascio e controllo del certificato di premio 9.2. In Francia ed in Italia, a ciascuna azienda di trasformazione viene rilasciato un solo certificato di premio per tutte le consegne di una data varietà effettuate durante una data campagna tabacchicola. La conseguenza ovvia di questa prassi è che gran parte del raccolto viene trasformata prima del rilascio del certificato. Questa prassi è irregolare. È quindi opportuno prendere provvedimenti per assicurare che siano rilasciati certificati singoli allorché il tabacco viene sottoposto al controllo. Obiettivi della politica seguita e livello del premio 9.3. La maggior parte della produzione è stata smerciata senza far ricorso al meccanismo dell'intervento; tuttavia, ciò è stato possibile solo concedendo alle varietà poco richieste premi e restituzioni all'esportazione di livello elevato. A causa di questa politica, che ha dato adito al pagamento di sovvenzioni elevate rispetto al valore del tabacco, non è stata conseguita la riconversione verso varietà di tabacco più richieste in Grecia e in Italia. In effetti, fra il 1981 ed il 1985, la superficie coltivata a tabacco delle varietà del gruppo IV (varietà problematiche), è aumentata, passando da 29 329 a 33 578 ettari, con un conseguente aumento della produzione da 42 360 a 48 082 tonnellate. Ciò è dovuto principalmente al rapido aumento della produzione della varietà Forchheimer Havanna in Italia. Misure volte a scoraggiare la produzione di varietà problematiche e ad incentivare la produzione di varietà effettivamente richieste, avrebbero dovuto essere prese diversi anni fa. È deplorevole che, sin dall'instaurazione del regime, nel 1970, la Commissione non abbia proposto premi che riflettano le esigenze del mercato. Di conseguenza, i cambiamenti nella produzione da perseguire in conformità del regolamento di base (2), in particolare il miglioramento della qualità e la riconversione verso varietà richieste, sono stati lenti. Pertanto, dopo 16 anni di sostegno comunitario, solo il 27 % della produzione corrisponde ad una domanda reale. Inoltre, l'alto livello dell'aiuto rispetto al valore finale della produzione, indica che, in media, la qualità del tabacco prodotto è scadente e, in termini di sostegno per ettaro, il costo a carico del bilancio derivante in specie dalle varietà problematiche risulta insostenibile. Il solo costo dei premi concessi alle varietà problematiche (gruppo IV) è di circa 130 Mio ECU l'anno. 9.4. Oltre alle osservazioni sopra formulate, la presente relazione ha individuato problemi specifici inerenti a talune varietà: (a)il parere degli esperti in merito alle varietà concorrenziali alternative non è stato seguito (cfr. il paragrafo 4.7; impatto finanziario potenziale di circa 10 Mio ECU l'anno); (b)premi considerevolmente diversi sono concessi a varietà affini (cfr. il paragrafo 6.1; impatto finanziario di 35 Mio ECU l'anno); (c)in taluni casi vengono pagati premi superiori ai prezzi di produzione (cfr. il paragrafo 8.2). 9.5. Nel periodo esaminato il regime dei premi si è sviluppato senza tener conto in modo sufficiente delle condizioni del mercato internazionale o dell'obiettivo perseguito dalla Comunità, e cioé di favorire le varietà di tabacco richieste dal consumatore. A meno che le varietà per le quali esiste una domanda reale non possano essere prodotte a prezzi ragionevolmente competitivi, è difficile giustificare una preferenza per la produzione comunitaria che comporta un considerevole sostegno finanziario. Il regime del tabacco costa attualmente, alla Comunità a 10 soltanto, circa 800 Mio ECU l'anno. Nella misura in cui di una parte rilevante di queste spese continuano a beneficiare varietà per le quali la domanda è scarsa, o che non sono richieste affatto, la Corte ritiene che sia impellente - e si è atteso anche troppo - esaminare a fondo la politica seguita nel settore del tabacco.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti, a Lussemburgo, nella sua riunione del 15 luglio 1987. Per la Corte dei conti Marcel MART Presidente (1) In seguito all'adesione della Spagna e del Portogallo, la produzione è aumentata di 43 000 tonnellate, che per il 75 % consistono di varietà sempre meno richieste, ed ha cambiato di poco il rapporto di autosufficienza, portandolo al 45 % circa. (2) Regolamento (CEE) n. 727/70 del Consiglio del 21.4.1970, relativo all'attuazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore del tabacco greggio (GU L 94 del 28.4.1970). (3) Il prezzo di obiettivo è fissato annualmente dalla Comunità, e corrisponde al prezzo da pagare al produttore. Il prezzo d'intervento è pari all'85 % del prezzo di obiettivo. (4) Preambolo del regolamento (CEE) n. 727/70 del Consiglio. (5) GU C 287 del 24.10.1983. (6) Regolamento (CEE) n. 1726/70 della Commissione del 25.8.1970, che fissa le modalità relative alla concessione del premio per il tabacco in foglia (GU L 91 del 27.8.1970). (7) Regolamento (CEE) n. 410/76 della Commissione del 23.2.1976, che fissa il tasso massimo delle perdite di peso ammesse in sede di controllo delle operazioni di prima trasformazione e di condizionamento del tabacco (GU L 50 del 26.2.1976). (8) Regolamento (CEE) n. 1577/86 del Consiglio del 23.5.1986, che fissa, per il raccolto 1986, i prezzi d'obiettivo, i prezzi d'intervento e i premi concessi agli acquirenti di tabacco in foglia, i prezzi d'intervento derivati del tabacco in colli, nonché le qualità di riferimento e le zone di produzione (GU L 139 del 24.5.1986).

RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

1. Introduzione

1. Nel quadro delle organizzazioni nazionali di mercato anteriori all'istituzione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore del tabacco greggio, i produttori beneficiavano di una garanzia di smaltimento della produzione a prezzi tali da garantire un reddito equo. L'applicazione della tariffa doganale comune non permetteva, dato il consolidamento dei dazi doganali, di ridurre lo scarto fra il prezzo di costo della produzione comunitaria e i prezzi praticati sul mercato mondiale. Il settore del tabacco non è quindi adeguatamente protetto dal punto di vista tariffario nei riguardi dei paesi terzi. Al fine di garantire il reddito dei produttori della Comunità sono state varate disposizioni speciali che istituiscono un regime di premi o di intervento con obbligo di acquisto al prezzo d'intervento. Data la differenza di prezzi sul mercato dei paesi della Comunità e sul mercato mondiale, dovuta a differenze nelle strutture di produzione e di costo della manodopera, si è reso necessario istituire un regime basato sul sistema di deficiency payments, che contempla la concessione di un premio agli acquirenti di tabacco in foglie presso i produttori della Comunità. 2. La maggior parte della produzione tradizionale dei paesi comunitari consisteva in tabacchi sun-cured e air cured la cui domanda negli ultimi anni è diminuita a favore di nuovi tipi di sigarette american blended. Per far fronte a quest'evoluzione la Comunità ha differenziato il livello dei prezzi e dei premi per disincentivare la produzione di varietà meno richieste dal mercato. Pertanto nel 1982, 1983 e 1984 le varietà sono state suddivise in tre gruppi accentuando sempre più le differenze di livello dei prezzi e dei premi dei vari gruppi. La distinzione dei prezzi e premi nel 1986 fra quattro gruppi di tabacco ha rafforzato questa differenziazione. Nel decidere in merito ai prezzi e premi per il raccolto 1987, su proposta della Commissione il Consiglio ha modificato la classifica delle varietà in cinque gruppi - in funzione della situazione del mercato, dei contributi all'intervento, della natura degli sbocchi commerciali e dell'evoluzione della produzione - rafforzando ulteriormente la differenziazione fra le diverse varietà. Come conseguenza di questa politica il 65 % della produzione comunitaria è attualmente costituita da tabacco richiesto dal mercato o adeguato alla domanda. È vero che la produzione delle varietà del gruppo quattro della tabella 2 della relazione della Corte dei conti non è stata ridotta nelle proporzioni auspicate, ma bisogna tener conto che tale produzione è concentrata nelle regioni meno sviluppate della Comunità che presentano la più alta percentuale di posti di lavoro nell'agricoltura ed un reddito basso, regioni la cui situazione strutturale è tale da escludere ogni possibilità di riconversione. 3. Nel corso degli ultimi anni i contributi all'intervento sono stati notevolmente ridotti. Nel 1985, ad esempio, i contributi all'intervento per le varietà Havanna, Txebelia, e Mavra, ritenute problematiche, sono stati praticamente nulli. Tra il 1984 e il 1987 i prezzi e premi di queste varietà sono stati ridotti del 20 %. Infine l'ammontare delle restituzioni di tale esportazione è stato bloccato dal 1981.

2. Spese di bilancio

2.1. Con l'adesione della Grecia il potenziale produttivo della Comunità a Dieci rispetto a quello della Comunità a Nove è aumentato di oltre il 70 %, evoluzione che si è ovviamente ripercossa sul bilancio. L'esercizio 1986 comprende già le prime spese per la Spagna e il Portogallo. Va sottolineato che il settore del tabacco non beneficia di un'adeguata protezione tariffaria nei riguardi dei paesi terzi. Infine, come per altri prodotti, il raffronto delle spese di bilancio della Comunità per ettaro per il tabacco con quelle per i semi oleosi, il vino, l'olio d'oliva e i cereali, deve tener conto delle differenze strutturali delle organizzazioni comuni di mercato. Ad esempio, il costo di produzione per ettaro è di circa 10 000 ECU per il tabacco contro i 600 ECU per i cereali.

3. Il regime amministrativo del premio

Osservazioni sull'applicazione del regime amministrativo da parte degli Stati membri Controllo nella fase di prima trasformazione 3.4. e 3.5. In base alle missioni di controllo effettuate nel quadro della liquidazione dei conti, la Commissione ha constatato la seguente procedura: In Francia, nella RF di Germania e in Belgio, delle commissioni di acquisto operano in centri d'acquisto in cui sono rappresentati il venditore, l'acquirente, eventuali esperti delle due parti o rappresentanti della federazione di coltivatori di tabacco e l'organismo d'intervento. Queste commissioni di acquisto esaminano il tabacco in foglia, prelevano i campioni di umidità, pesano le balle, stabiliscono i prezzi d'acquisto del tabacco in foglia. Tutti questi dati saranno indicati sul certificato di premio e sui registri del centro di acquisto e dell'organismo d'intervento. Quando il campione che trasporta le balle arriva allo stabilimento, l'autista consegna una bolletta riguardante il tabacco da consegnare. Nel caso di stabilimenti controllati dal FEAOG, il tabacco è riesaminato, classificato, pesato, e si procede nuovamente al prelievo di campioni per stabilirne il tasso di umidità. I rappresentanti dell'organismo d'intervento sono presenti o verificano in seguito, per campionamento, le quantità indicate come entrate in stabilimento con i dati forniti allo stadio della commissione di acquisto o con quelli da essi constatati al momento del controllo. In Italia e in Grecia tutte le operazioni di cui sopra sono normalmente svolte all'entrata in stabilimento e in presenza dei venditori-coltivatori, degli acquirenti e degli esperti-controllori dell'organismo d'intervento. Frequenti controlli sono svolti anche preventivamente presso i centri di raccolta e i coltivatori. Procedura per il rilascio del certificato di premio 3.6. e 3.7. Se per l'Italia e la Francia non esiste un certificato di premio propriamente detto per ogni produttore-venditore e per ogni varietà, ciò è dovuto al fatto che il sistema istituito da questi due Stati membri prevede che l'organismo d'intervento iscriva giornalmente le entrate di tabacco in foglia su registri, le cui pagine sono sigillate e numerate da un notaio, in cui vengono indicati tutti i dati previsti dall'articolo 2 del regolamento 1726/70. In base a queste registrazioni giornaliere, ai verbali di verifica del tabacco in foglia controllato, delle ricapitolazioni del controllo del tabacco in foglia sotto controllo, l'organismo d'intervento compila il certificato di premio ufficiale. Si suppone che la trasformazione di questo tabacco in foglia consegnato e controllato avvenga prima della compilazione ufficiale del certificato di premio dell'acquirente, per una varietà e una campagna determinate, e che riprenda i dati globali riguardanti l'acquisto. In effetti, l'anticipo può essere concesso solo a quel momento e per il tabacco in foglia per il quale esiste un contratto di coltivazione. La Commissione ritiene che questa procedura soddisfi le prescrizioni della regolamentazione.

4. Fissazione del premio

I due elementi 4.4. e 4.5. La Commissione ricorda che ha trasmesso al Consiglio un'analisi dei criteri per la fissazione del premio nel quadro delle sue proposte di prezzi e premi per il 1987 (GU C 89 del 3.4.1987 (allegato 5)). Nelle sue conclusioni la Commissione si dichiara convinta che sia necessario stabilire una vasta gamma di criteri per valutare a quali livelli dovrebbero essere fissati il prezzo di obiettivo e il premio. Procedere altrimenti o tentare di fissare un rigido orientamento aritmetico comporterebbe un rischio di distorsione non solo delle condizioni di concorrenza fra varietà di tabacco, ma anche delle condizioni economiche per la coltivazione del tabacco rispetto ad altre attività agricole. Varietà concorrenziali alternative 4.6. e 4.7. La Commissione fa presente che i suoi servizi seguono regolarmente l'evoluzione della produzione di tabacco in base alla documentazione professionale specializzata. Nel caso specifico sollevato dalla Corte dei conti, essa ha effettivamente chiesto il parere di esperti per la scelta delle varietà alternative o concorrenziali. Nel 1984, durante l'aggiornamento dell'elenco delle varietà concorrenziali, la Commissione si è trovata in presenza di due pareri successivi diversi per quanto riguarda la composizione dei panieri di varietà concorrenziali delle varietà Perustitza e Erzegovina. Grazie alla documentazione fornita dallo Stato membro direttamente interessato è stato poi possibile pervenire ad un accordo fra gli esperti sulla composizione dei panieri di varietà concorrenziali di tali varietà, parere sul quale si basa la decisione della Commissione. Al momento della fissazione dei prezzi delle varietà comunitarie per i raccolti 1985-1986, la Commissione ha ottenuto una conferma della decisione adottata nel 1984 per la composizione del paniere di varietà concorrenziali delle varietà Perustitza e Erzegovina. Per quanto riguarda i 10 Mio di ECU corrispondenti all'impatto finanziario potenziale annuo di questa decisione, la Commissione ritiene che sarebbe più facile sostenere che questa decisione ha contribuito a ridurre i costi per il FEAOG. Infatti, tenuto conto del livello del premio fissato, la produzione di queste varietà rimane stazionaria e nel corso degli ultimi anni non è stato registrato nessun contributo all'intervento.

5. Costi di trasformazione

5.1. e 5.2. La Commissione ha sempre seguito da vicino l'evoluzione dei costi di trasformazione nella Comunità. Attualmente essa raccoglie presso esperti governativi e esperti del settore professionale, in base a uno schema dettagliato stabilito nel 1983, gli elementi che le permetteranno di procedere ad un nuovo aggiornamento dei costi di trasformazione che potrebbero essere presi in considerazione per calcolare i prezzi e i premi di varietà comunitarie per il raccolto 1988. La Commissione tiene a precisare che utilizza due serie di costi di trasformazione: una al momento della fissazione dei premi pagati per una commercializzazione normale del prodotto (che dovrebbe quindi riflettere i costi reali di trasformazione per garantire la competitività e lo smercio sul mercato del tabacco prodotto nella Comunità), e l'altra, in cui figurano costi di trasformazione ridotti, nel calcolo per fissare il prezzo d'intervento derivato pagato alla consegna all'intervento di un tabacco trasformato e imballato. Al fine di scoraggiare le consegne all'intervento e ridurne l'impatto finanziario, la Commissione ha ridotto forfettariamente i costi di trasformazione che rientrano nel calcolo dei prezzi d'intervento derivati. Il fatto che si considerino due serie di costi di trasformazione per due calcoli e strumenti di gestione diversi è indicativo dell'orientamento particolarmente restrittivo sul piano del bilancio adottato dalla Commissione in materia. Giova notare inoltre, a questo proposito, che tutti i costi di trasformazione in ECU presi in conto in questi ultimi anni per fissare i prezzi e i premi nel settore del tabacco greggio sono stati congelati ai livelli del 1983. 5.3. La Commissione condivide il punto di vista in materia della Corte dei conti. Conscia delle modifiche teniche intervenute nel processo di trasformazione, essa esamina fin d'ora se sarà necessario modificare i coefficienti previsti all'allegato V del regolamento n. 1727/70.

6. Varietà affini con premi e prezzi di obiettivo diversi

6.1. La Commissione sostiene che, allo stadio attuale delle sue informazioni, è perfettamente motivato dal punto di vista economico e agronomico accordare alle diverse varietà di Burley coltivate nella Comunità prezzi d'obiettivo, d'intervento e premi diversi. Queste varietà, nonostante derivino da uno stesso tipo di tabacco, sono realmente diverse a causa della diversità delle condizioni pedo-climatiche e dei metodi di coltura per esse applicate nella Comunità. Ognuna di queste varietà di Burley ha caratteristiche specifiche, costi di produzione e condizioni di commercializzazione che giustificano le differenze di prezzi e di premi. Tutti gli esperti consultati, sia a livello governativo che professionale, condividono la posizione della Commissione in materia e riconoscono unanimamente la specificità delle diverse varietà di Burley coltivate nella Comunità. Le caratteristiche specifiche delle varietà di Burley prodotte nella Comunità sono inoltre dettagliate (aspetti genetici, botanici, morfologici, pedo-climatici, condizioni di produzione e metodi di coltura) nel regolamento della Commissione che stabilisce le caratteristiche di ogni varietà di tabacco coltivata nella Comunità. Infine, una riduzione dei premi accordati al tabacco Burley verso il livello più basso introdurrebbe inevitabilmente distorsioni di concorrenza che possono portare ad un aumento delle consegne all'intervento o ad una riduzione se non alla scomparsa di queste varietà Burley, richieste dal mercato, in alcune zone della Comunità in cui sono prodotte. Queste ultime eventualità sarebbero contrarie alla politica perseguita dalla Commissione da molti anni allo scopo di ridurre le consegne all'intervento e ad incitare i tabacchicoltori della Comunità a riconvertirsi alle varietà più richieste dal mercato. La differenza dell'ammontare del premio fra il Burley prodotto in Italia e quello prodotto in Grecia è motivata dalla situazione esistente in Grecia al momento dell'adesione. Nel corso di questi ultimi anni tuttavia l'evoluzione della produzione e della commercializzazione del Burley greco si è deteriorata a un punto tale che la Commissione si è vista costretta a proporre per il raccolto 1987 un aumento del premio del 27 % circa, avvicinandolo così al livello di quello per gli altri Burley prodotti nella Comunità.

7. Zone di produzione

7.1. e 7.2. La Commissione sottolinea che il tabacco prodotto nelle zone di produzione denominate in Italia come in riferimento alla varietà, Forcheimer-Havana, è effettivamente tabacco Forcheimer-Havana e come tale deve beneficiare dei prezzi e premi stabiliti per questa varietà. I prezzi e premi di questa varietà sono stati fissati nei primi anni dell'organizzazione comune di mercato per la produzione sia tedesca che italiana. In realtà, già dal 1971 la produzione italiana di Forcheimer-Havana è stata di poca entità (dell'ordine di 90 t), ma comunque superiore alla produzione tedesca della stessa varietà. Nella Repubblica Federale di Germania questa produzione non ha mai superato la fase sperimentale (55 t nel 1970, 34 t nel 1971 e 18 t nel 1972) e dal 1973 è completamente scomparsa tanto che è ormai difficile fare raffronti pertinenti da un punto di vista qualitativo fra queste due produzioni. Si rileva che la produzione di Forcheimer-Havana, che oscilla ormai intorno alle 22 000 t, è stata commercializzata in media per il 95 % in questi ultimi anni, ad eccezione della raccolta 1982 che è stata commercializzata unicamente a concorrenza dell'85 %. In seguito le consegne all'intervento di questa varietà sono state ridotte ad una soglia minima visto che, secondo le ultime informazioni disponibili, nel 1985 il 98,66 % della produzione ha trovato uno sbocco sul mercato. 7.3. La Commissione precisa che la denominazione Tsebelia è stata rivendicata in Italia un'unica volta da alcuni operatori privati e solo per 3 t di tabacco raccolte nel 1984. Da allora questa produzione è scomparsa in Italia. Inoltre, dato che il Consiglio ha riconosciuto come zona di produzione di questa varietà solo regioni situate in Grecia, è attualmente escluso che i prezzi e i premi del Tsebelia siano accordati per un tabacco di questo tipo prodotto in un altro Stato membro.

8. Rapporto tra prezzi, premi e qualità

8.1. Il rapporto in percentuale fra il premio e il prezzo di obiettivo citato dalla Corte è diminuito, ma a prima vista sembra restare elevato. La Commissione ritiene tuttavia che questo raffronto sia poco significativo. Di norma, sul piano economico si utilizza piuttosto il rapporto fra il premio e il costo di produzione, che per le stesse varietà si situa fra il 18 e il 35 % (GU C 85 del 14 aprile 1986). 8.2. I prezzi di obiettivo e d'intervento fissati dal Consiglio sono stabiliti per una qualità di riferimento, mentre i prezzi effettivamente pagati dipendono dalla qualità e dalla presentazione del prodotto (vedansi anche i punti 9.4. - 9.6.). Dopo un esame approfondito la Commissione ritiene che le differenze di qualità, le diverse modalità d'imballaggio e di cernita, nonché alcune condizioni particolari di mercato spieghino questa apparente differenza per alcune varietà fra i premi e i prezzi pagati ai produttori. Quanto al suggerimento della Corte dei conti di procedere alla distruzione di questo tabacco erogando per essa una compensazione finanziaria, la Commissione fa notare che, dato il costo di una tale distruzione (valutato a 0,20 ECU/kg) e i problemi d'ordine pratico e ambientale connessi, la spesa dell'operazione sarebbe superiore al risparmio previsto. Per quanto riguarda il livello del premio rispetto ad alcuni prezzi pagati ai produttori, giova notare che la questione riguarda unicamente la qualità C la quale rappresenta solo il 10 % di un lotto normale di tabacco o il tabacco alla rinfusa. 8.3. Nell'ambito della ricerca agronomica nella Comunità, la Commissione svolge ricerche per il miglioramento di varietà e qualità della produzione comunitaria di tabacco. La proposta della Commissione relativa ai prezzi e premi per la raccolta 1987 accorda un largo spazio a questo obiettivo. 8.4. - 8.6. La possibilità di differenziare il premio secondo la qualità è stata e continua ad essere attentamente esaminata dai servizi della Commissione. Va notato tuttavia che, anche se questa possibilità si è concretizzata tra il 1970 e il 1974 (Virgin SCR), dalle informazioni comunicate dagli Stati membri provenienti dal settore professionale risulta che un'applicazione generalizzata della differenziazione, a prima vista logica, non è facile e potrebbe dar luogo a frodi. Da un punto di vista economico, inoltre, tale differenziazione ridurrebbe l'interesse delle qualità inferiori, ed è probabile che le economie di bilancio presumibili sarebbero compensate (o più che compensate in caso di cattivi raccolti) dal costo dei quantitativi supplementari di tabacco di qualità inferiore che potrebbero essere consegnate all'intervento. La Commissione prende atto dell'interesse della Corte dei conti in merito alla differenziazione del premio in funzione della qualità e s'impegna a proseguire lo studio dell'opportunità, della fattibilità e delle conseguenze dell'istituzione di un tale sistema, anche se nel regolamento 727/70 la variabilità del premio è contemplata solo a titolo eccezionale.

9. Riepilogo e conclusioni

9.1., 9.2., 9.3., 9.4., 9.5. La Commissione ritiene che, conformemente ai suoi obiettivi, l'organizzazione comune di mercato del tabacco ha portato la produzione ad una evoluzione nel senso auspicato dal mercato internazionale e alla riduzione delle consegne all'intervento a meno del 3 % della produzione. Inoltre le scorte pubbliche di raccolti precedenti al 1985 sono state smerciate. La Commissione persegue una politica volta ad adattare la produzione di tabacco comunitario alla domanda dei mercati mediante la riconversione delle varietà e il miglioramento qualitativo. Per quanto riguarda il livello del premio e della protezione finanziaria del settore, il raffronto deve essere fatto fra i costi di produzione e di trasformazione reali e l'ammontare del premio. Nella proposta di prezzi e premi per il raccolto 1988 la Commissione si è impegnata a presentare una relazione sui costi di produzione e di trasformazione nei vari paesi produttori. A titolo di raffronto, il prezzo garantito ai tabacchicoltori comunitari corrisponde alla metà di quello garantito ad un produttore americano e ad un quinto del prezzo garantito ad un produttore giapponese. È necessario mantenere un certo equilibrio fra la produzione comunitaria e le importazioni nell'approvvigionamento di tabacco greggio dell'industria manifatturiera comunitaria per evitare un'eccessiva dipendenza della Comunità dai paesi terzi. I quantitativi di tabacco greggio utilizzati dall'industria manifatturiera della Comunità rappresentano attualmente in volume circa il doppio della produzione di tabacco comunitario. Infine, dalla verifica delle procedure amministrative e delle norme di controllo effettuata dalla Commissione negli Stati membri non sono risultate irregolarità di rilievo.

Le note figurano alla fine della relazione.