RELAZIONE SPECIALE N. 2/90 riguardante la gestione ed il controllo delle restituzioni all'esportazione corredata delle risposte della Commissione (90/C 133/01)

(Osservazioni in conformità dell'articolo 206 bis, paragrafo 4 del trattato CEE)

>SPAZIO PER TABELLA>

0. Prologo

1. Una mattina del maggio 1989, due controllori si trovavano nel porto tedesco di Amburgo per esaminare lo svolgimento dei controlli fisici espletati sulle operazioni d'imbarco di cereali, nel quadro di un'indagine della Corte sulle restituzioni all'esportazione. I controllori sono stati informati che sulla nave russa, Kapitan Danilkin, ormeggiata lungo i silos del porto al momento della loro visita, era in corso un'operazione di carico di cereali, in applicazione di una misura particolare della Comunità intesa ad alleggerire il mercato tedesco delle eccedenze di frumento tenero tedesco. Osservando le operazioni i controllori hanno constatato che si stavano effettivamente caricando cereali sulla nave, a prua. I due controllori hanno inoltre notato che un'operazione analoga era in corso a poppa, ma osservando più da vicino si sono accorti che il volume del mucchio di cereali invece di aumentare sembrava diminuire rapidamente. Di fatto si stavano trasferendo i cereali dalle stive situate a poppa della nave a quelle a prua, attraverso un silo del porto, operazione che richiede diversi giorni.

2. In seguito i controllori hanno appreso che la nave era stata inizialmente caricata con frumento tenero francese a Dunkerque e che, in rotta verso l'URSS, aveva attraccato ad Amburgo per scaricare e ricaricare simultaneamente il suo carico di frumento attraverso un silo del porto. Da un'ulteriore indagine è risultato che si trattava di una delle tante operazioni analoghe già effettuate, o previste, ad Amburgo ed in altri porti della Repubblica federale di Germania. Era ovvio, tuttavia, che tale attività, apparentemente superflua, costosa per le spese portuali e di silo e rappresentante una perdita di tempo sia per la nave che per l'equipaggio, non poteva essere motivata da una normale pratica commerciale. La risposta in effetti è da cercare altrove.

3. Il frumento, avendo una definizione comune in tutti gli Stati membri, può essere venduto per l'ammasso agli organismi d'intervento in tutta la Comunità, ovunque si possa concludere l'affare migliore. Questo spiega in larga misura il fatto che negli ultimi anni quantitativi di frumento tenero talvolta fino a 2 Mio t all'anno siano entrati a far parte delle scorte d'intervento tedesche. Nell'ottobre 1988 il ministero tedesco dell'Agricoltura, preoccupandosi di questa tendenza, ha informato la Commissione che prevedeva un aggravarsi della situazione nel 1989; infatti vi sarebbe stata nella Repubblica federale di Germania una sovrapproduzione rispetto al fabbisogno nazionale, con il rischio di dover acquistare all'intervento «ingenti quantitativi di frumento» (). La Commissione ha condiviso tale parere e, ritenendo improbabile l'assorbimento di tale eccedenza () da parte del mercato comunitario nel suo insieme, ha convenuto di adottare una misura particolare, il 27 gennaio 1989, per alleggerire il mercato tedesco concedendo una sovvenzione all'esportazione delle eccedenze di frumento tenero tedesco verso i paesi terzi ().

4. La reazione del mercato alla misura particolare è stata positiva. Allo scopo di incoraggiare ulteriormente gli operatori commerciali a ricorrere alla misura particolare, il massimale, inizialmente di 300 000 t, è stato portato a 500 000 t e successivamente a 700 000 t, in seguito alla sospensione delle disposizioni generali relative al mercato libero per l'esportazione di frumento tenero. Al 16 marzo 1989 il successo della misura non lasciava più dubbi in quanto erano stati concessi titoli d'esportazione per la totalità delle 700 000 t ad un costo di circa 47,67 Mio ECU ossia di 68 ECU/tonnellata.

5. Il 28 marzo, tuttavia, la Commissione ha ricevuto un telefax dalle autorità tedesche, col quale si comunicava che il frumento tenero fino allora fisicamente esportato nel quadro della misura particolare (circa 470 000 t, di cui i primi carichi sulle navi avevano eluso ogni controllo fisico) non era, neppure in minima parte, di origine tedesca. Di fatto il frumento tenero non proveniva neanche dal mercato tedesco. Apparentemente, navi dirette verso l'URSS e la Polonia, con a bordo frumento tenero francese caricato in porti francesi, attraccavano in porti tedeschi per scaricare e ricaricare simultaneamente le loro merci, affinché il frumento tenero potesse essere riconosciuto come «esportato dalla Repubblica federale di Germania» e quindi beneficiare della restituzione all'esportazione esigibile nel quadro della misura particolare.

6. La Commissione, ritenendo di non avere giuridicamente la facoltà di limitare l'applicazione di qualsiasi misura d'intervento facendo riferimento all'origine del prodotto agricolo in causa (malgrado i precedenti riguardanti l'orzo spagnolo ed il frumento duro greco), aveva cercato di ridurre la portata della misura particolare esigendo che il frumento tenero fosse «esportato dalla Repubblica federale di Germania». Questo accorgimento apparentemente offriva il doppio vantaggio di soddisfare i giuristi e consentire alla Commissione d'intervenire sul mercato tedesco. In pratica, tuttavia, è parso che le spese supplementari derivanti dall'esportazione di frumento tenero di origine non tedesca attraverso i porti tedeschi non costituivano un deterrente per taluni operatori commerciali. Alcuni di essi necessitavano di titoli d'esportazione per portare a termine un'operazione di esportazione con l'URSS, altri erano attratti dall'importo della restituzione, più elevato del solito.

7. Il 6 aprile la Commissione ha risposto aumentando il quantitativo disponibile nel quadro della misura particolare di altre 200 000 t, fino ad un totale di 900 000 t, ed introducendo il requisito di un tenore minimo di proteine del 12,5 %. Queste due modifiche erano collegate poiché in questa fase cominciava ad essere chiaro che la qualità del raccolto di frumento tenero tedesco era forse la migliore nella Comunità e che solo il frumento tenero di origine tedesca poteva soddisfare il requisito relativo al tenore di proteine. Solo altre 145 000 t sono state smaltite alle nuove condizioni. Ormai risultava che l'eccedenza, precedentemente prevista, di «ingenti quantitativi di frumento tenero» decisamente non rispondeva più alla realtà, in quanto il mercato comunitario si era rivelato uno sbocco rapido per questo frumento tenero di alta qualità.

8. Le ultime consegne nel quadro di questo programma sono state autorizzate il 25 maggio, data in cui la Commissione ha accettato offerte per un totale di 55 000 t a tassi di restituzione compresi tra 51 e 54 ECU/tonnellata. Lo stesso giorno la Commissione ha respinto un'offerta relativa all'esportazione di frumento tenero proveniente dal mercato libero ad un tasso di restituzione leggermente inferiore a 40 ECU/tonnellata, avendo deciso di sospendere tutte le altre vendite di mercato eccetto quelle previste nel quadro della misura particolare tedesca.

9. La Commissione non conosce l'origine del frumento tenero esportato nel quadro della misura particolare intesa ad alleggerire il mercato tedesco della sua eccedenza di frumento tenero. Secondo la Commissione gli operatori non sapevano che, affinché i loro carichi di frumento tenero francese fossero riconosciuti come «esportati dalla Repubblica federale di Germania», avrebbero dovuto scaricare e ricaricare fisicamente il frumento attraverso il silo di un porto tedesco (ad un costo che secondo le stime della Commissione poteva raggiungere i 10 USD/t) e pertanto non avevano tenuto conto delle spese supplementari quando avevano presentato le loro offerte relative alle restituzioni nel quadro della misura particolare. La previsione del ministero tedesco dell'Agricoltura e della Commissione di «grandi quantitativi» di frumento tenero pronti ad entrare nei magazzini d'intervento tedeschi era decisamente errata (di fatto sono state acquistate solo 800 000 t contro i 2 milioni di tonnellate annuali degli ultimi anni).

10. La Corte, in base ad un'analisi effettuata sul 60 % dei quantitativi esportati, stima che delle 845 000 t che infine hanno beneficiato dell'aiuto all'esportazione, solo una parte (compresa tra le 130 000 e le 160 000 t) è stata raccolta nella Repubblica federale di Germania. Il resto (circa 700 000 t), proveniente soprattutto dalla Francia ma anche dal Regno Unito e dalla Danimarca e diretto verso l'URSS e la Polonia, è stato trasbordato attraverso i porti tedeschi. La Commissione, invece, ha citato una fonte commerciale, secondo la quale la parte di frumento esportato raccolta nella Repubblica federale di Germania sarebbe stata di circa 350-400 000 t. La Corte nutre dubbi circa la fondatezza di questa affermazione. Il costo complessivo della misura particolare a carico del bilancio comunitario è stato di circa 57,5 Mio ECU.

1. Introduzione

1.1. Negli ultimi due anni l'esportazione sovvenzionata di prodotti agricoli verso paesi al di fuori della Comunità ha sostituito l'ammasso all'intervento come strumento principale che consente alla Comunità di assicurare l'equilibrio del mercato interno, regolando così il livello dei prezzi agricoli. I prodotti esportati possono provenire dal mercato aperto o «libero», oppure dalle scorte d'intervento. L'aiuto può consistere in una restituzione all'esportazione, in una vendita a prezzo ridotto di prodotti provenienti dall'ammasso all'intervento o in entrambe. L'aiuto consente agli esportatori di sostenere la concorrenza sui mercati mondiali, dove i prezzi correnti (in parte influenzati dagli aiuti di altri produttori) sono generalmente inferiori ai prezzi comunitari. I tassi di restituzione per i prodotti esportati dipendono dall'esatta classificazione delle merci in causa e possono altresì variare in funzione del paese di destinazione finale.

1.2. Nel 1988 è stata sovvenzionata, a carico del bilancio comunitario, l'esportazione di 24,8 milioni di tonnellate di cereali, 0,8 milioni di tonnellate di carni bovine e 16,8 milioni di tonnellate di latte e prodotti lattiero-caseari; questi prodotti provenivano dal mercato o dalle scorte d'intervento ed hanno beneficiato di restituzioni all'esportazione per un totale di 7 000 Mio ECU. Sono state inoltre sostenute dal bilancio comunitario perdite derivanti dall'esportazione di scorte d'intervento ad un prezzo ridotto ().

1.3. La gestione giornaliera delle misure è in gran parte demandata agli organismi pagatori degli Stati membri. Anche le autorità doganali hanno un ruolo fondamentale da svolgere in merito al controllo delle esportazioni. Tutte le decisioni rilevanti per quanto riguarda la politica in causa sono prese dalla Commissione. È quest'ultima che stabilisce - generalmente previa consultazione dei comitati di gestione (cfr. il paragrafo 2.3) dei relativi mercati - l'entità dell'aiuto, caso per caso, principalmente fissando i tassi di restituzione ed i prezzi minimi per le vendite a prezzo ridotto di prodotti detenuti all'intervento. Il parere della Commissione è inoltre determinante per quanto riguarda fattori chiave quali i tempi, il quantitativo e la destinazione delle esportazioni sovvenzionate.

1.4. I tassi di restituzione all'esportazione possono essere stabiliti in esito ad una gara, oppure mediante una valutazione che si basa sulla differenza constatata tra i prezzi comunitari e quelli del mercato mondiale, oppure tramite mezzi puramente ad hoc. Per poter beneficiare della restituzione all'esportazione l'operatore è generalmente tenuto ad impegnarsi ad esportare un determinato quantitativo di una data qualità di prodotti entro un periodo di tempo prestabilito, verso una serie definita di paesi terzi. È il titolo, rilasciato all'operatore dagli organismi pagatori degli Stati membri a nome della Commissione, che costituisce l'espressione giuridica del contratto stipulato tra la Comunità e l'operatore. La presente relazione non esamina il regime dei titoli in quanto tale, ma poiché molte osservazioni della relazione presuppongono una certa conoscenza di questo regime, esso è descritto sinteticamente all'allegato 1.

1.5. Sotto il profilo del bilancio comunitario, si può affermare che il regime dei titoli e di fissazione dei tassi costituisce una base per un controllo centrale delle spese. Esso fornisce inoltre alla Commissione un mezzo flessibile per gestire il mercato delle esportazioni. La Commissione, ad esempio, può applicare «correttivi» a tassi di restituzione precedentemente concordati e pubblicati, al fine di dissuadere o incoraggiare gli operatori ad esportare in determinate circostanze o verso una destinazione specifica.

1.6. La tabella 1 illustra l'evoluzione delle spese di bilancio relative alle restituzioni all'esportazione negli ultimi 10 anni; la tabella 2 mostra come le restituzioni all'esportazione abbiano sostituito l'ammasso pubblico all'intervento, diventando il perno del regime di garanzia dei prezzi nel quadro della politica agricola comune (PAC). Un aspetto caratteristico delle restituzioni all'esportazione, che non risulta dalle tabelle, consiste nel fatto che per determinati prodotti il valore della restituzione all'esportazione esigibile per una sola partita di merci esportate supera spesso il prezzo che sarà pagato dal consumatore del paese terzo. A titolo illustrativo, la Corte ha riscontrato i seguenti esempi (basati sui tassi applicabili nel periodo 1986/87) nel corso del suo controllo:

(a)un solo container di carni bovine esportato in Libia restituzione all'esportazione: 34 700 ECU valore fatturato: 18 600 ECU

(b)una partita di 161 t di butteroil diretta ad Abu Dhabi restituzione all'esportazione: 347 850 ECU valore fatturato: 218 000 ECU

(c)un contratto per l'esportazione di 450 t di burro verso l'URSS restituzione all'esportazione: 867 850 ECU valore fatturato: 150 620 ECU

(d)un contratto per 2 000 t di latte in polvere verso l'Algeria restituzione all'esportazione: 2 515 000 ECU valore fatturato: 1 536 430 ECU

(e)una partita di formaggio feta verso l'Iran restituzione all'esportazione: 2 720 000 ECU valore fatturato: 2 511 000 ECU

La rilevanza di questi casi per la Comunità (ed i controllori comunitari) risiede nel fatto che i rischi finanziari dell'operazione corsi dalla Comunità sono potenzialmente superiori a quelli dell'acquirente.

>SPAZIO PER TABELLA>

1.7. Più del 35 % delle spese del FEAOG garanzia derivano dalle restituzioni all'esportazione e più del 70 % di queste riguardano tre settori del mercato: quello delle carni bovine, quello dei cereali e quello dei prodotti lattiero-caseari. La presente relazione verte sulle restituzioni all'esportazione in questi tre settori. Gli aspetti esaminati sono, in primo luogo, il ruolo centrale della Commissione per quanto riguarda la fissazione dei tassi di restituzione e dei prezzi minimi per le vendite a prezzo ridotto (capitolo 2) ed in secondo luogo, (capitolo 3), i controlli nazionali eseguiti sulle partite esportate negli Stati membri principalmente interessati, ossia la Danimarca, la Repubblica federale di Germania, la Francia, l'Irlanda, l'Italia, i Paesi Bassi e il Regno Unito. Questa seconda parte della relazione risulta dal fatto che è stato esteso al settore dei cereali ed a quello dei prodotti lattiero-caseari un precedente lavoro di controllo svolto dalla Corte in alcuni paesi nel settore delle carni bovine, che aveva dato luogo ad una prima serie di conclusioni pubblicate nella relazione annuale della Corte sull'esercizio finanziario 1987.

1.8. La relazione, inoltre, aggiorna precedenti osservazioni relative alle disposizioni nazionali adottate per conformarsi alla direttiva 77/435/CEE del Consiglio del 27 giugno 1977 () [ora sostituita dal regolamento (CEE) n. 4045/89 della Commissione] (), in virtù della quale gli Stati membri sono tenuti a svolgere controlli sistematici a posteriori sui documenti commerciali delle imprese beneficiarie o debitrici nei confronti del FEAOG. Questi controlli completano quelli normalmente svolti dalle dogane e dagli organismi pagatori.

1.9. L'obiettivo principale dell'indagine è stato quello di accertare se:

(a)le procedure adottate dalla Commissione per fissare i tassi di restituzione, concludere affari speciali e provvedere a smaltimenti a costo ridotto siano conformi ai principi della sana gestione finanziaria e siano efficaci;

(b)siano previsti controlli adeguati e se questi vengano espletati sia a livello comunitario, sia a livello nazionale, per garantire la legittimità e la regolarità di tutte le spese comunitarie connesse alle restituzioni all'esportazione;

(c)siano previsti e vengano effettivamente svolti controlli indipendenti ed appropriati sulle operazioni relative alle restituzioni all'esportazione.

1.10. La Corte deplora il tono adottato dalla Commissione nelle risposte alle sue osservazioni.

Tabella 2 - Evoluzione delle spese relative alle restituzioni all'esportazione, all'ammasso all'intervento e agli aiuti al consumo per tre prodotti fondamentali (cereali latte e prodotti lattiero-caseari carni bovine)

>INIZIO DI UN GRAFICO>

<? D><?þ><?þ><?þ><?þ><? 3><?×42><?þ><? 8>

<? 3><?þ><?Ð7><?²>Mio ECU

<?Ð7><?±><? 8><?þ><?ue><?û>

<?þ><?×04><? ©><? ¨>BILANCIO <?¾>

<?Ð7><?±> <?þ><?×11><?©><?º>Restituzioni all'esportazione <?½> <?í><?ue><?ue><?»>Ammasso all'intervento (pubblico e privato, escluso il deprezzamento) <?½> <?í><?ue><?ue><?»>Aiuti al consumo

<?Ð7><?±><? 8> <?×09><?ú><?×18><?©>Aiuti al consumo

<?Ð7><?±><? 8><?×19><?ú><?×25><?©>Ammasso all'intervento

<?Ð7> <?±><? 8><?×31><?ú><?×25><?©>Restituzioni all'esportazione

<?Â"FINE DI UN GRAFICO>

>RIFERIMENTO A UN FILM>

Tabella 5 - Vendite di latte scremato in polvere (1 000 t) proveniente dalle scorte d'intervento a norma di regolamenti speciali (1) nel 1987/88

>INIZIO DI UN GRAFICO>

<?ue><?Ð7><?²> (1 <? >000 t)

<? D><?þ><?þ><?þ><? 3><?×30><?þ><? 8>

<?Dl70506><? 8><?þ><?ue><?©><?©><?¦><?Ð7><?±> Aprile 1987 <?½> Maggio <?¿> Giugno <?¿> Luglio <?¿> Agosto <?¿> Settem. <?¿> Ottobre <?¿> Novem. <?¿> Dicem. <?¿> Gennaio 1988 <?¿> Febbraio <?¿> Marzo <?¿> Aprile <?¿>

<?Ð7><?±><?þ><?ue><?©><?©> <?¨>(<?ó>1<?ò>) <? ><?º>(a) <? >Regolamento (CEE) n. <? > <? > <? >727/87 del 13 marzo 1987 (LSP destinato all'esportazione) <? ><?oe><?AE4><?¤><?¤><?¤><?¤><?¤><?ae> <?¼><?Ð7><?±><?ue><?»>(b) <? >Regolamento (CEE) n. <? > <? >2213/76 del 10 settembre 1976 (LSP destinato alle vendite sul mercato interno) <? ><?÷><?oe><?DLH300006N> <? ><?DLH300006N> <? ><?DLH300006N> <? ><?DLH300006N> <? ><?DLH300006N> <? ><?DLH300006N> <? ><?DLH300006N><?ue><?ue>

<?Â"FINE DI UN GRAFICO>

> RIFERIMENTO A UN FILM>

2. Gestione delle esportazioni da parte della Commissione

Quadro normativo

2.1. I regolamenti di base che istituiscono l'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari e in quello delle carni bovine sono stati pubblicati nel giugno 1968 (). Il regolamento relativo al mercato dei cereali della CEE è stato adottato nel 1962. L'attuale organizzazione dei mercati è definita dal regolamento (CEE) n. 2727/75 del Consiglio (). Questi tre regolamenti contengono una disposizione comune, che prevede il ricorso alle restituzioni all'esportazione al fine di facilitare l'esportazione di prodotti i cui prezzi mondiali sono inferiori a quelli praticati all'interno della Comunità. Le restituzioni per molti dei più importanti contratti di esportazione sono fissate mediante gara. In altri casi i tassi applicabili sono quelli pubblicati dalla Commissione. Questi ultimi devono essere fissati periodicamente ma la Commissione può modificarli in qualsiasi momento, di propria iniziativa o su richiesta di uno Stato membro.

2.2. I tassi di restituzione all'esportazione sono gli stessi per tutta la Comunità. Essi variano a seconda del prodotto e possono essere differenziati a seconda della destinazione. Nel settore dei cereali e delle carni bovine la differenziazione è rilevante, mentre nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari essa è prevista solo per i formaggi. I titoli sono richiesti per tutte le esportazioni di cereali, carni bovine, burro e latte scremato in polvere (LSP), nonché per tutti gli altri prodotti lattiero-caseari se l'esportatore sceglie di fissare in anticipo il tasso di restituzione (procedura nota col nome di fissazione anticipata) ().

2.3. I regolamenti, inoltre, hanno istituito dei comitati di gestione per ciascun mercato, composti di rappresentanti degli Stati membri e presieduti da un rappresentante della Commissione. Sebbene possa modificare il livello dei tassi di restituzione in qualsiasi momento, la Commissione è tenuta a consultare periodicamente il comitato di gestione competente riguardo ai tassi di restituzione allo scopo di confermarli o modificarli. Il comitato è tenuto a formulare un parere. Qualora il comitato dovesse votare contro la proposta, la Commissione deve sottoporla al Consiglio, che ha un mese di tempo per adottare una decisione diversa a maggioranza qualificata.

2.4. I regolamenti (CEE) nn. 876/68, 885/68 e 2746/75 del Consiglio () stabiliscono le norme generali per la concessione di restituzioni all'esportazione nei settori rispettivamente del latte e dei prodotti lattiero-caseari, delle carni bovine e dei cereali. I criteri da prendere in considerazione nel fissare le restituzioni sono sostanzialmente gli stessi per i tre mercati e sono sintetizzati all'allegato 2.

2.5. Il quadro legislativo del regime delle restituzioni all'esportazione si è ampliato da quando sono state create le organizzazioni di mercato. Esistono numerosi regolamenti relativi ai titoli di esportazione, alla fissazione anticipata, al pagamento anticipato, alle vendite delle scorte d'intervento mediante gara od a prezzo fisso, e numerosi regolamenti specifici per mercato, relativi ad esempio alle carni disossate, alla trasformazione del burro in olio ed ai coefficienti dei cereali per le farine.

Accordo generale sulle tariffe e il commercio (GATT)

2.6. Dal settembre 1986 sono in corso una serie di trattative (note col nome di «Uruguay Round»), nel quadro del GATT, che hanno lo scopo, tra l'altro, di ridurre i livelli dell'aiuto e della protezione nel settore dell'agricoltura. Ciò interessa in particolar modo gli Stati Uniti e la CEE che, per quanto riguarda il commercio mondiale di cereali, continuano a farsi concorrenza ricorrendo a sovvenzioni alle esportazioni. L'EEP (Export Enhancement Programme) americano (programma per la promozione delle esportazioni), varato nel 1985, ha dato luogo fino ad oggi a 102 iniziative relative a 65 paesi e 12 prodotti.

2.7. La politica adottata dalla Commissione consiste nell'allinearsi con le sovvenzioni concesse alle esportazioni americane di prodotti agricoli allo scopo di proteggere i mercati tradizionali e promuovere, in particolare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, le esportazioni di prodotti ad alto valore aggiunto. Talvolta la politica dell'allineamento ha comportato la concessione di tassi di restituzione estremamente elevati come, ad esempio, nel caso del frumento destinato all'Egitto (cfr. il paragrafo 2.65) e dell'aumento del 20 % dei tassi per i bovini di razza pura (cfr. il paragrafo 2.40).

Fissazione del livello dell'aiuto

2.8. La politica comunitaria di sovvenzionamento delle esportazioni di prodotti agricoli si fonda sul presupposto che non sarebbe possibile esportare i quantitativi di cereali, di prodotti lattiero-caseari e di carni bovine necessari per stabilizzare i prezzi del mercato interno al livello desiderato senza concedere un aiuto finanziario agli esportatori, per coprire la differenza esistente di norma tra il livello dei prezzi ottenibile sui mercati mondiali e quello (più elevato) dei prezzi comunitari. Se l'entità dell'aiuto finanziario supera il minimo necessario allo scopo, gli esportatori ricevono un compenso eccessivo a spese del bilancio comunitario (e - a causa delle ripercussioni sui prezzi interni - del consumatore comunitario). Il dilemma per la Commissione consiste nel trovare il modo di raggiungere il giusto equilibrio tra efficacia (ossia l'esportazione delle eccedenze comunitarie) ed economia.

2.9. La Commissione si serve di due strumenti principali per sovvenzionare l'esportazione di prodotti agricoli: vendite d'intervento a prezzo ridotto e la concessione di restituzioni all'esportazione per l'esportazione di prodotti provenienti dal mercato libero o dall'intervento. L'importanza relativa di ciascuno strumento e la portata dell'intervento della Commissione variano da caso a caso. Esistono tassi di restituzione pubblicati per i tre settori oggetto della presente relazione. Si tratta dei tassi di cui può beneficiare qualsiasi operatore in qualsiasi momento; talvolta vengono chiamati «restituzioni permanenti». Possono essere aumentati o ridotti in diversi modi, ad esempio tramite «correttivi» validi per determinati periodi e destinazioni.

2.10. La Commissione può attingere a due fonti principali di informazioni esterne per orientare le sue decisioni in merito ai tassi di restituzione. Una di queste fonti è costituita dai dati pubblicati o disponibili negli Stati membri, riguardanti i livelli dei prezzi comunitari e dei prezzi mondiali. L'altra fonte è costituita dai prezzi di mercato determinati in base a gare. Nessuna delle due fonti può essere considerata pienamente attendibile od obiettiva.

2.11. In definitiva è il giudizio della Commissione che è determinante nella fissazione del tasso di restituzione e del livello del prezzo per le vendite a prezzo ridotto. Quali che siano i meccanismi obiettivi di cui teoricamente la Commissione dispone, sarebbe irrealistico presumere che tali meccanismi possano essere sufficientemente «sintonizzati» e sensibili da sostituirsi in ultima analisi a quella che è essenzialmente una valutazione commerciale. Il problema di gestione per la Commissione consiste nel modo di applicare tale valutazione soddisfacendo, al contempo, le esigenze di responsabilità pubblica. A parere della Corte le esigenze più importanti sono le seguenti: le informazioni devono essere conservate in modo da rispondere alle esigenze di gestione e di controllo indipendente da parte di terzi; deve essere rispettato il principio dell'economia nel fissare i tassi e le vendite a prezzo ridotto, i cui costi di bilancio devono essere accertati e sorvegliati; l'efficacia delle misure adottate dev'essere valutata allo scopo di definire i risultati rispetto al programma e di stabilire l'eventuale necessità di azioni correttive; occorre seguire procedure corrette per informare e consultare gli operatori.

2.12. La Corte ha esaminato le decisioni della Commissione relative alla fissazione delle restituzioni all'esportazione e delle vendite a prezzo ridotto nei tre mercati in causa. Essa ha esaminato in particolare le decisioni adottate negli anni 1987 e 1988. Il problema del controllo, dal punto di vista sia della Corte dei conti che del controllo finanziario, consiste nel modo di stabilire con ragionevole certezza se sono state effettuate valutazioni valide. In linea di principio ciò è possibile solo attraverso colloqui con i funzionari interessati, attraverso la valutazione delle procedure seguite e un esame approfondito dei documenti che contengono la valutazione, da parte degli stessi funzionari, di casi specifici. In tal modo dovrebbe essere possibile stabilire un nesso chiaro tra i fatti relativi ad un dato caso, quali sono stati constatati dalla Commissione, e la valutazione data riguardo al tasso di restituzione appropriato o al livello del prezzo per le vendite a prezzo ridotto. Se manca una documentazione soddisfacente di queste importanti decisioni, i requisiti attinenti alla responsabilità non possono essere soddisfatti né formalmente né sostanzialmente.

2.13. Le operazioni di esportazione che formano oggetto del presente capitolo sono, in generale, di tre tipi. In primo luogo vi sono le operazioni standard, che consistono in vendite all'esportazione di prodotti provenienti dal mercato libero, effettuate con l'aiuto di restituzioni all'esportazione pubblicate o mediante gara pubblica. In secondo luogo vi sono le vendite a prezzo ridotto di prodotti provenienti dalle scorte d'intervento, in cui l'entità della sovvenzione (spesso una combinazione di prezzo ridotto e di restituzione all'esportazione) è determinata in esito ad una gara o fissata in anticipo dalla Commissione. Vi sono, infine, «misure particolari», che vengono adottate o per approfittare di una possibilità di esportazione specifica oppure per allinearsi con offerte concorrenti da parte degli Stati Uniti o di altri produttori. Questa suddivisione è ripresa nelle tre parti seguenti (paragrafi da 2.14 a 2.78), in cui sono esposte le constatazioni della Corte riguardo alla gestione, da parte della Commissione, degli aiuti all'esportazione in ciascuno dei tre mercati esaminati.

Latte e prodotti lattiero-caseari

Introduzione

2.14. Il mercato d'esportazione nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari comprende prodotti sfusi (ossia il burro e l'LSP) ed i cosiddetti prodotti derivati quali i formaggi, il latte intero in polvere (LIP) arricchito ed il latte condensato. Il mercato nel suo complesso manca di un «barometro» riconosciuto per i prezzi mondiali. Tuttavia, i livelli dei prezzi minimi stabiliti dal GATT determinano di fatto il livello minimo del mercato mondiale per i principali prodotti. La riduzione delle scorte comunitarie dei due prodotti sfusi - burro e LSP - è stata notevole ed è stata conseguita in larga misura ricorrendo a programmi speciali di smaltimento (principalmente per il burro) e grazie a condizioni di mercato più favorevoli che hanno facilitato le esportazioni (in particolare per l'LSP). Le scorte di burro, pari a 1,3 milioni di tonnellate alla fine del 1986 sono state ridotte a 64 000 t entro il marzo 1989 e le scorte di LSP sono state eliminate.

2.15. Il mercato mondiale è suddiviso principalmente tra la Comunità, la Nuova Zelanda e, in minor misura, gli Stati Uniti. La concorrenza è forte a causa della partecipazione commerciale diretta - nelle operazioni d'esportazione - del «New Zealand Dairy Board», il quale, grazie a tale partecipazione, dispone delle informazioni necessarie per fissare gli aiuti all'esportazione più competitivi senza correre il rischio di non rispettare i prezzi minimi del GATT.

2.16. Uno dei problemi della Commissione è quello di trovare il modo di individuare e mantenere un indicatore attendibile dei prezzi mondiali correnti. Un altro problema consiste nell'intervenire sul mercato efficacemente, senza contravvenire ai prezzi minimi fissati dal GATT. Un'ulteriore difficoltà per la Commissione in questo mercato particolarmente competitivo consiste nel riuscire a soddisfare le esigenze della responsabilità (ad esempio pubblicando i tassi di restituzione) senza avvertire i concorrenti stranieri in merito alle sue intenzioni commerciali (il che ovviamente pregiudicherebbe il successo delle sue iniziative).

Fissazione del livello dell'aiuto

Tassi pubblicati

2.17. I tassi più importanti, da cui derivano i tassi di tutti gli altri prodotti lattiero-caseari, sono quelli per il burro, l'LSP, l'LIP ed alcuni formaggi. I tassi rappresentano la differenza tra le stime della Commissione relative ai prezzi mondiali e quelle relative ai prezzi comunitari. Il prezzo comunitario è calcolato ogni settimana in base alle informazioni sui prezzi fornite dagli organismi pagatori degli Stati membri, mentre il prezzo del mercato mondiale è calcolato facendo riferimento a varie fonti commerciali ed a pubblicazioni. La Corte ha constatato che alcuni organismi pagatori non erano sempre aggiornati riguardo alle informazioni richieste e di conseguenza accadeva che gli stessi prezzi fossero utilizzati per diversi mesi per mancanza d'informazioni. La Corte ha inoltre constatato l'assenza di una collazione, analisi o registrazione sistematica, da parte della Commissione, delle fonti relative ai prezzi mondiali, benché ogni settimana esca una relazione ad uso interno, la quale riporta gli avvenimenti più importanti e cita alcuni prezzi.

2.18. La Commissione sostiene di applicare una metodologia standard nel calcolo dei tassi di restituzione in base alla differenza tra i prezzi mondiali e quelli comunitari. I controllori della Corte hanno cercato di ricalcolare i tassi di restituzione per il burro, l'LSP ed il cheddar come pubblicati nel regolamento (CEE) n. 701/89 della Commissione del 17 marzo 1989 (). I risultati dei calcoli dei controllori figurano nella tabella 3. Non esisteva alcuna documentazione sulle modalità di calcolo di questi tassi da parte della Commissione. In realtà i tassi di restituzione pubblicati per l'LSP ed il burro sono stati fissati in base ad istruzioni date oralmente dal Commissario. Uno degli elementi dei calcoli dei controllori consisteva nelle informazioni sui prezzi mondiali pubblicate nel «Dairy Market News» (volume 56, n. 13, del 31 marzo 1989), essendo questa l'unica fonte informativa indipendente in merito ai prezzi mondiali, di cui la Commissione disponesse in quel periodo. Il prezzo comunitario fissato era uguale al più basso dei prezzi franco fabbrica dei quattro principali paesi esportatori della Comunità.

>SPAZIO PER TABELLA>

2.19. Date le difficoltà incontrate nell'accertare su quale base erano stati fissati i tassi precedenti, i controllori hanno esaminato anche gli ultimi tassi pubblicati all'epoca del controllo (regolamento (CEE) n. 1476/89 della Commissione del 25 maggio 1989) (). Allora sembrava che nessuna prova documentaria a sostegno di questi tassi fosse disponibile. Tuttavia, a seguito di un colloquio con il direttore generale sono stati successivamente presentati alcuni documenti. Questi hanno mostrato notevoli discrepanze tra le riduzioni per l'LSP, l'LIP ed il burro proposte dalla divisione responsabile del mercato e quelle adottate.

Tassi non pubblicati

2.20. Alla fine del 1986, il «New Zealand Dairy Board» ha spesso offerto tassi più vantaggiosi di quelli pubblicati dalla Commissione per taluni mercati d'esportazione, e le scorte di burro e di LSP sono rimaste elevate (cfr. la tabella 4). Di fronte a questo complesso di circostanze sfavorevoli, la Commissione ha deciso di adottare un metodo alternativo di fissazione dei tassi di restituzione. Gli obiettivi di questa nuova strategia erano quelli di sfruttare i costi di trasporto più bassi per gli esportatori comunitari (costi che non sempre si riflettono del tutto nei dati disponibili relativi ai prezzi), data la relativa vicinanza di tali esportatori ai principali mercati d'esportazione, e di fissare i tassi ai livelli più competitivi possibili senza contravvenire ai prezzi minimi del GATT. Allo scopo di non svelare pubblicamente le intenzioni commerciali della Commissione, i tassi non sarebbero stati pubblicati nella Gazzetta ufficiale, né sarebbero state indette gare. L'intenzione della Commissione era quella di compensare il vantaggio operativo di cui godeva il «New Zealand Dairy Board» in virtù della sua posizione di esportatore unico.

2.21. La Commissione doveva ovviamente porsi in contatto con gli operatori commerciali allo scopo di ottenere le informazioni necessarie per conseguire gli obiettivi sopra esposti. Tuttavia, non voleva trattare direttamente. La procedura da essa adottata superficialmente assomigliava ad una gara, in quanto gli organismi d'intervento erano pregati di domandare agli operatori regolari di presentare offerte riguardo alla restituzione che avrebbero richiesto per esportare LSP, burro o butteroil verso destinazioni specifiche. Le offerte pervenute sono state raccolte settimanalmente e inviate alla Commissione. La divisione responsabile di ciascun mercato ha esaminato le offerte ed ha calcolato un tasso vicino ai valori minimi del GATT in base all'ultimo tasso di cambio del dollaro statunitense. Il tasso o i tassi di restituzione sono stati fissati in un documento «decisione» sottoposto alla firma del Commissario. Le decisioni firmate sono state trasmesse ai rappresentanti degli Stati membri perché fossero diffuse, attraverso gli organismi d'intervento, fra gli operatori interessati. Gli operatori che desideravano procedere a scambi commerciali hanno richiesto i titoli secondo la procedura normale ma procedendo alla fissazione anticipata ai tassi non pubblicati. Le offerte precedentemente presentate agli organismi pagatori non rappresentavano alcun vincolo per gli operatori. Coloro le cui offerte indicavano un tasso più elevato potevano sempre beneficiare del tasso non pubblicato allo stesso titolo di coloro che non avevano presentato alcuna offerta. Gli operatori, invece, che avevano richiesto un tasso di restituzione più basso, beneficiavano del tasso non pubblicato (più alto).

2.22. I primi tassi non pubblicati (per l'LSP, il burro ed il butteroil) sono stati fissati nella decisione 86/2508/CEE per il periodo compreso tra il 18 dicembre 1986 ed il 5 gennaio 1987. Nel 1987 sono state adottate altre 32 decisioni e nel 1988 altre 17, dopodiché questa procedura è stata sospesa. Sono stati fissati in questo modo 108 tassi speciali. Il periodo medio di validità di questi tassi era di 8 giorni ed il maggior valore rispetto ai tassi pubblicati era in media il seguente:

>SPAZIO PER TABELLA>

Molte di queste decisioni riguardano una sola destinazione (Algeria, Messico, India). Le note nei fascicoli relative a queste decisioni spiegano la metodologia dei calcoli ma non menzionano né i dati sui prezzi che ne sono alla base, né la natura delle offerte ricevute.

>SPAZIO PER TABELLA>

2.23. Sebbene la tendenza della Commissione sia stata quella di accettare o fissare i tassi compresi nella fascia più bassa delle diverse offerte ricevute, la mancanza di fascicoli di lavoro non consente di valutare l'economia dell'operazione nel suo complesso. La Corte stima che circa 300 000 t di LSP e 450 000 t di burro/butteroil siano state esportate beneficiando di tassi non pubblicati.

Vendite speciali

2.24. Si tratta di vendite uniche di prodotti sfusi, organizzate o per approfittare di una specifica possibilità di esportazione o per contrapporsi ad offerte concorrenti da parte di altri produttori. Nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari le vendite speciali sono molto rare e riguardano solo lo smercio di scorte d'intervento, ossia l'LSP ed il burro. Nel corso del periodo esaminato hanno avuto luogo tre operazioni d'esportazione speciali, di cui le due che seguono sono significative:

(a)regolamento (CEE) n. 765/86 della Commissione (): vendita di burro d'intervento destinato ad essere esportato in India, Pakistan, Mongolia e URSS;

(b)regolamento (CEE) n. 727/87 della Commissione (): vendita di latte scremato in polvere proveniente dall'ammasso pubblico, destinato ad essere esportato.

2.25. La prima operazione sopra citata mostra le difficoltà che la Commissione incontra nel ricorrere alla gara per fissare l'ammontare appropriato della restituzione quando un determinato mercato d'esportazione è accessibile solo tramite un singolo operatore, come avviene per molti contratti con i paesi dell'Europa dell'Est. La seconda operazione, che si è svolta in un mercato con numerosi operatori, mostra le conseguenze possibili quando non si consente che i prezzi siano determinati dalle forze di mercato, come avviene facilmente nel quadro di una gara pubblica.

Regolamento (CEE) n. 765/86 della Commissione: burro per l'URSS

2.26. Le ingenti scorte di burro e di LSP, un tempo giacenti nei magazzini d'intervento comunitari, hanno creato aspettative circa un'imminente vendita a prezzi ridotti da parte della Commissione. Tali prospettive hanno provocato un calo dei prezzi mondiali. Questo fenomeno è stato riconosciuto dal GATT che, allo scopo di alleggerire il mercato mondiale del burro di questo peso particolare, ha concesso alla Comunità di concludere accordi speciali di smercio con determinati paesi terzi a prezzi notevolmente inferiori ai prezzi minimi del GATT. Di conseguenza, nel marzo 1986 è stato adottato il regolamento (CEE) n. 765/86 per vendite di burro fortemente sovvenzionate all'India, al Pakistan, alla Mongolia e all'URSS.

2.27. Alla fine del febbraio 1986 le scorte d'intervento CEE ammontavano a 1,15 milioni di tonnellate. Fino al 31 dicembre 1986 le vendite previste dal regolamento (CEE) n. 765/86 erano effettuate tramite gara ad un livello di poco inferiore al 70 % del prezzo d'intervento. Anche i tassi di restituzione all'esportazione pubblicati erano esigibili. La combinazione di prezzo ridotto e di restituzione ha in effetti significato che il burro è stato venduto ad un prezzo inferiore a quello minimo del GATT di 1 000 USD/tonnellata. La concessione speciale sarebbe dovuta scadere il 31 dicembre 1986 [cfr. il regolamento (CEE) n. 3535/86 della Commissione] () ma, poiché l'URSS rinviava gli acquisti prevedendo di poter ottenere prezzi ancora più bassi, durante l'anno in causa sono state vendute solo 105 000 t. Dato il relativo insuccesso della misura, il GATT ha accettato che la concessione rimanesse valida per i contratti conclusi con l'URSS prima della data suddetta. Solo una società era in possesso di un contratto di questo tipo.

2.28. Il 1° gennaio 1987 il regolamento (CEE) n. 155/87 della Commissione () ha posto termine alla combinazione di restituzione all'esportazione e prezzi ridotti. La sovvenzione all'esportazione è stata invece ottenuta semplicemente attraverso vendite a prezzo ridotto, per le quali i prezzi sono stati diminuiti di un importo più o meno uguale alla restituzione esigibile in precedenza. I prezzi hanno continuato ad essere fissati mediante gare mensili, sebbene la Commissione trattasse con un solo operatore.

2.29. La Corte ha esaminato le offerte pervenute all'organismo d'intervento tedesco. La Commissione ha respinto tutte le offerte presentate ai fini dell'aggiudicazione del 27 gennaio 1987, le prime per cui le restituzioni all'esportazione non erano esigibili. Nell'aggiudicazione successiva (10 febbraio 1987) un'offerta tedesca superava di 20 ECU/tonnellata cinque altre offerte provenienti dalla Repubblica federale di Germania e corrispondeva esattamente ai tassi offerti da quattro società in Francia e da un'altra nei Paesi Bassi. Nelle aggiudicazioni successive le offerte tedesche erano uguali. Da un esame dei documenti della Commissione è risultato che la stessa circostanza si era verificata per offerte presentate in altri Stati membri. Le offerte venivano orchestrate dal titolare del contratto. Sono stati assegnati titoli per 610 000 t ad un prezzo medio di 215 ECU/tonnellata, corrispondente a sovvenzioni superiori al 90 % del prezzo d'intervento. Nel quadro del regolamento (CEE) n. 765/86 sono state vendute complessivamente 715 300 t.

Regolamento (CEE) n. 727/87 della Commissione del 13 marzo 1987: LSP destinato all'esportazione

2.30. In conformità di questo regolamento sono state vendute 261 381 t di LSP al prezzo di acquisto applicato dall'organismo d'intervento il giorno della vendita, decurtato di 30 ECU/tonnellata. Anche i tassi correnti di restituzione all'esportazione erano esigibili. Il 92 % delle vendite ha interessato LSP proveniente dalle scorte d'intervento tedesche.

2.31. Le vendite sono state scarse fino al dicembre 1987, quando è stato raggiunto un quantitativo di 83 000 t (che era più di tre volte superiore al totale del mese precedente). La Commissione non ha reagito a questo brusco aumento, sebbene fosse al corrente della situazione delle vendite. Nel gennaio 1988 le vendite mensili hanno raggiunto un quantitativo di 91 000 t; un'escalation simile è stata osservata riguardo alle vendite di LSP sul mercato interno al prezzo d'intervento [regolamento (CEE) n. 2213/76 della Commissione] () (cfr. la tabella 5).

2.32. Alla riunione del comitato di gestione tenutasi il 22 gennaio 1988, è stata decisa la sospensione delle vendite al prezzo d'intervento decurtato di 30 ECU/tonnellata per timore di speculazioni da parte degli operatori. In tal modo il prezzo è stato portato allo stesso livello di quello corrente per le vendite sul mercato interno a norma del regolamento (CEE) n. 2213/76. Non vi sono state altre vendite per l'esportazione al prezzo maggiorato ma le vendite per il mercato comunitario sono proseguite a ritmo sostenuto: nel solo mese di aprile sono uscite dalle scorte d'intervento 138 500 t. Nei primi quattro mesi del 1988 le scorte sono passate da 473 000 a circa 100 000 t.

2.33. Il «costo» del regolamento (CEE) n. 727/87 è stato di 265,8 Mio ECU per le restituzioni, più 7,8 Mio ECU per la riduzione del prezzo di vendita all'intervento. L'obiettivo della Commissione era quello di ridurre le scorte di LSP nel modo più rapido possibile, incoraggiando le esportazioni verso i paesi terzi. Di conseguenza, il prezzo di vendita dei prodotti detenuti all'intervento è stato fissato tenendo conto delle informazioni sui prezzi disponibili e della valutazione. Il netto e continuo miglioramento delle condizioni del mercato mondiale e comunitario ha avuto come conseguenza che il prezzo di vendita dei prodotti detenuti all'intervento fissato dalla Comunità è risultato ben presto eccessivamente basso. La Commissione, tuttavia, non ha approfittato delle mutate condizioni di mercato ed ha venduto l'LSP destinato all'esportazione ad un prezzo esiguo senza che ciò fosse necessario. In effetti, data la forte domanda di LSP sul mercato interno (), è improbabile che lo smercio dell'LSP d'intervento verso paesi terzi fosse veramente giustificato.

Carni bovine

Introduzione

2.34. La Comunità è uno dei principali operatori sul mercato (nel 1988 ha rappresentato il 20 % delle esportazioni mondiali di carni bovine). Dal 1984 l'approvvigionamento interno normale di carni è aumentato con l'abbattimento di vacche da latte a seguito dell'introduzione delle quote nel settore del latte. Dal 1987 una contrazione del numero dei bovini e quindi degli animali da riproduzione ha avuto come effetto una riduzione globale del 4,5 % nel 1988. Per il 1989 si prevede un'ulteriore riduzione di circa il 3 %. La produzione totale di carni bovine è stata di 8,1 milioni di tonnellate nel 1987 e di 7,7 milioni di tonnellate nel 1988. Il consumo all'interno della Comunità si aggira intorno ai 7,5 milioni di tonnellate in termini lordi. Con importazioni di circa 0,5 milioni di tonnellate la Comunità registra un'eccedenza annuale di circa 1 milione di tonnellate. Le sovvenzioni comunitarie all'esportazione possono avere un'incidenza significativa sui prezzi mondiali di questo mercato. Nel 1987, 909 000 t sono state esportate principalmente nel Medio Oriente (28 %) ed in Egitto (20 %). Nel 1988 le esportazioni sono scese a 789 000 t. Sono state vendute 535 000 t di carni d'intervento, sono state esportate 186 000 t di carni provenienti dal mercato libero ed il resto (8 %) era sotto forma di prodotti a base di carne o animali vivi. Nel 1988 10 paesi hanno acquistato il 74 % di tutte le esportazioni; i tre acquirenti principali sono stati l'Egitto, l'Iran e la Polonia e ciascuno ha acquistato un quantitativo largamente superiore alle 100 000 t.

2.35. Il mercato d'esportazione della CEE è caratterizzato dal numero ridotto delle principali società esportatrici. Gli operatori sono ancor meno quando le esportazioni riguardano i paesi dell'Europa dell'Est. A causa degli alti rischi finanziari che ciò comporta e della necessità di costituire cauzioni per le operazioni i cui importi sono di norma ingenti, gli operatori più piccoli possono partecipare solo indirettamente alle vendite tramite gara, ottenendo diritti all'esportazione (sotto forma di sottotitoli) dalle società più grosse. Le vendite del mercato libero offrono maggiori possibilità agli operatori più piccoli e permettono una maggiore concorrenza.

Fissazione del livello dell'aiuto

2.36. Per quanto riguarda le vendite d'esportazione di prodotti provenienti dal mercato aperto o «libero» la Commissione, in linea di principio, fissa i tassi di restituzione in base alle informazioni disponibili sui prezzi. Questi tassi vengono quindi pubblicati nella Gazzetta ufficiale. Nel caso di vendite d'intervento il livello dell'aiuto è determinato tramite «minigare», sulla base di un prezzo minimo accettabile pubblicato, sebbene in talune circostanze possano essere esigibili, in aggiunta, le restituzioni.

2.37. In mancanza di un indice dei prezzi mondiali e comunitari la Commissione continua a basare i suoi indicatori sulle informazioni disponibili in materia di prezzi. In pratica, gli organismi d'intervento degli Stati membri comunicano ogni settimana alla Commissione, mediante telescritto, i dati relativi ai prezzi alla produzione nazionali. Le informazioni sui prezzi mondiali sono fornite principalmente da operatori che svolgono la loro attività in paesi terzi, nonché da pubblicazioni di associazioni dei produttori.

Tassi pubblicati

2.38. I tassi relativi ai numerosi pezzi e qualità delle carni, ivi compresi quelli per gli animali vivi ed i prodotti a base di carne, hanno una base comune nel senso che sono tutti derivati dal tasso per una carcassa intera, che rappresenta la stima, da parte della Commissione, della differenza tra i prezzi comunitari e quelli mondiali. Il tasso relativo al quarto anteriore è pari al 70 - 80 % del tasso della carcassa, calcolato in ECU/tonnellata, mentre quello relativo al quarto posteriore è pari al 120 - 130 %. Il tasso per i bovini vivi corrisponde a circa il 59 %.

2.39. Alcuni tassi, inizialmente fissati qualche anno fa, hanno successivamente subìto aumenti e modifiche ad hoc. Nel novembre 1986, ad esempio, allo scopo di limitare le spese di bilancio relative alle restituzioni, tutti i tassi delle carni sono stati ridotti in media del 10 %. Tale riduzione non ha avuto effetti rilevanti sulle esportazioni.

2.40. Nel fissare i tassi per alcuni mercati d'esportazione, la Commissione deve talvolta prendere in considerazione non solo la differenza tra i prezzi comunitari e quelli mondiali, ma anche l'entità di qualsiasi sovvenzione all'esportazione offerta dai concorrenti stranieri (che può non risultare dai prezzi constatati). Di fronte ad iniziative aggressive da parte dei concorrenti sul mercato mondiale, sembra che alla Commissione non rimanga altra scelta se non quella di aumentare i tassi di conseguenza, se intende mantenere il volume delle esportazioni. Una situazione di questo tipo è sorta nel marzo 1988, allorché il tasso relativo ai bovini di razza pura è stato aumentato del 20 % in risposta all'«Export Enhancement Programme» degli Stati Uniti e alla sovvenzione speciale austriaca per le vendite alla Spagna.

2.41. Allorché si presentava la possibilità di esportare verso paesi terzi, la Commissione ha talvolta preso come base i tassi pubblicati esistenti e li ha aumentati fino ad incentivare le esportazioni. Due casi del genere si sono verificati nell'ottobre 1988:

(a)carni congelate disossate destinate ad essere esportate verso gli Stati Uniti. La restituzione è stata aumentata e portata da 90 ECU/100 kg a 100 ECU nel marzo 1988, ed a 112 ECU nell'ottobre 1988. Lo scopo di questo aumento era quello di stimolare le esportazioni per raggiungere la quota annuale di 5 000 t concordata con gli Stati Uniti. Il primo aumento si è rivelato inadeguato. Le esportazioni effettuate da ottobre a dicembre sono state complessivamente pari a 3 590 t;

(b)in risposta alla possibilità di vendere circa 120 000 t all'Iran, all'Algeria e alla Tunisia, a seguito della sospensione delle ostilità tra Iran e Iraq, il tasso relativo alle carni fresche di bovini maschi (mezza carcassa), destinate ad essere esportate verso l'Africa del Nord ed il Vicino e Medio Oriente, è stato aumentato del 10 % e portato da 152,5 a 168 ECU/100 kg. Alla fine del maggio 1989 erano state vendute 123 000 t. Il 26 giugno 1989 la restituzione è stata riportata al tasso vigente prima dell'ottobre 1988.

2.42. Entrambe le iniziative si sono rivelate efficaci. Non si può escludere, tuttavia, che i quantitativi smaltiti attraverso queste vendite non avrebbero potuto essere esportati altrove (o venduti sul mercato comunitario) ad un costo minore per il bilancio, considerando la riduzione delle scorte d'intervento di carni bovine di circa 700 000 t, verificatasi nel corso di 18 mesi fino al giugno 1989 (cfr. la tabella 4).

Vendite d'intervento

2.43. L'attuale politica della Commissione favorisce il ricorso alla gara in questo mercato contrariamente alla precedente politica di vendite a prezzo fisso. Il tipo di gara adottato dalla Commissione consiste in un sistema composto di due fasi successive [la cosiddetta «minigara» in conformità dei regolamenti (CEE) n. 2173/79 () e n. 2539/84 della Commissione] (), nel quale le offerte presentate devono superare un prezzo minimo pubblicato nel regolamento che indice la vendita. Le carni eventualmente rimaste invendute dopo l'aggiudicazione, sono messe in vendita a questo prezzo minimo. Quest'ultimo in effetti funge da prezzo di riserva in quanto costituisce il prezzo d'offerta minimo accettabile. La Corte ha constatato che nel 1989 tra il 20 ed il 35 % dei quantitativi in offerta è stato venduto tramite gara e che queste vendite hanno avuto luogo o al prezzo minimo o a prezzi ad esso leggermente superiori. La Corte riconosce l'attrazione che esercita sugli operatori una procedura che riduce al minimo i rischi della gara, ma ritiene che una procedura più competitiva gioverebbe sia al bilancio che alla politica delle esportazioni. La Corte nutre dubbi circa l'opportunità della pubblicazione dei prezzi minimi.

2.44. Il regolamento (CEE) n. 2173/79 (articolo 6) esige un periodo minimo di 14 giorni tra la data di pubblicazione nella Gazzetta ufficiale ed il termine ultimo per la presentazione delle offerte agli organismi d'intervento. Questo articolo non è applicabile alle minigare. L'allegato del regolamento che annuncia le vendite funge da notifica. Nel 1987, in quattro casi sono trascorsi solo 2 giorni tra la pubblicazione ed il termine ultimo. Nel corso del 1988 la media è stata di 5 giorni, ma vi è stato il caso di un regolamento che è stato pubblicato il giorno stesso del termine ultimo ed un altro solo il giorno prima. Secondo la Commissione, i membri del comitato di gestione, immediatamente dopo le loro riunioni, comunicano agli organismi d'intervento informazioni dettagliate sulle gare che si svolgeranno, e la pubblicazione ha unicamente lo scopo di adempiere un obbligo giuridico. Ne consegue che l'onere di informare le parti interessate incombe agli organismi d'intervento, il che può significare un'inutile limitazione della concorrenza.

Vendite speciali

2.45. Dal 1986 sono state organizzate quattro vendite speciali per l'esportazione, di cui solo due sono rilevanti sotto il profilo dei quantitativi venduti:

(a) regolamento (CEE) n. 1812/86 della Commissione (): 200 000 t di carni bovine per il Brasile;

(b) regolamento (CEE) n. 2415/88 della Commissione (): 206 000 t di carni bovine per i paesi dell'Europa dell'Est.

Riguardo a queste due vendite la Corte formula le osservazioni che seguono.

Brasile

2.46. Si è presentata la possibilità di esportare in Brasile 200 000 t di carni bovine provenienti dalle scorte d'intervento comunitarie. A parte la fissazione di un massimale di 200 000 t per le esportazioni, non si conosce con esattezza il ruolo svolto dalla Commissione in questa operazione. Apparentemente essa non ha tentato di giungere ad alcun tipo di accordo preliminare con l'unico importatore brasiliano per quanto riguarda i prezzi, ma ha piuttosto lasciato che tale aspetto venisse definito, nel quadro di una gara, tra l'importatore ed i singoli esportatori. È ovvio che il potere contrattuale della Commissione è decisamente maggiore nel primo caso che nel secondo, con importanti conseguenze per il bilancio.

2.47. Un bando di gara è stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale del 12 giugno 1986. Il regolamento esigeva che l'operazione interessasse le scorte di almeno tre Stati membri e stabiliva che almeno il 40 % dei quantitativi doveva provenire dalle scorte d'intervento italiane. In questo modo la Commissione apparentemente si proponeva di ridurre le scorte in modo più o meno uniforme tra gli Stati membri, correggendo allo stesso tempo lo squilibrio esistente nelle dimensioni delle scorte italiane.

2.48. Il quantitativo minimo di offerta era fissato a 10 000 t e non era indicato alcun massimale. La sovvenzione all'esportazione consisteva unicamente in una vendita a prezzo ridotto. Una condizione imposta per la vendita delle prime 100 000 t era l'accordo della Commissione per l'importazione di 5 000 t di cosiddette carni bovine «hilton» provenienti dal Brasile, di 2 000 t di carni bovine dall'Argentina e di 1 000 t dall'Uruguay per compensare la perdita commerciale. Il valore delle carni bovine importate sul mercato europeo è stimato pari a circa 30 Mio ECU.

2.49. Tutte le offerte della prima fase (26 giugno 1986) sono state respinte; tutte quelle della seconda fase (9 luglio 1986) - per un totale di 100 000 t - sono state accettate e delle 170 000 t offerte nella terza fase (13 agosto 1986) solo 100 000 t sono state accettate. Per la seconda e la terza fase la Commissione ha fissato prezzi distinti per ciascuno Stato membro, prendendo come prezzo guida quello che apparentemente era stato ottenuto dagli Stati Uniti in una recente vendita al Brasile riguardante un quantitativo simile di carni bovine. In entrambe le fasi il prezzo italiano è stato il più basso. Ciò rispecchia il desiderio della Commissione di promuovere la vendita di scorte d'intervento italiane, sebbene il regolamento (CEE) n. 2388/86 del Consiglio () del 29 luglio 1986 abbia ridotto la percentuale richiesta, portandola dal 40 % al 30 %.

2.50. Da un'analisi delle offerte pervenute risulta chiaramente che gli operatori cooperavano, dato che le offerte di diversi operatori erano identiche per ciascuno Stato membro in causa. Occorre inoltre segnalare che, prima ancora che la vendita fosse formalmente notificata, una società ha presentato alla Commissione una proposta relativa all'esportazione di 100 000 t di carni bovine d'intervento in Brasile. Alla stessa società è stato aggiudicato, nel quadro delle procedure di gara, un totale di 45 000 t destinate all'esportazione; lo stesso è avvenuto per un'altra società che ha sottoposto offerte identiche per ciascuna fase di presentazione delle offerte.

Paesi dell'Europa dell'Est

2.51. La Corte non è stata in grado di stabilire i termini di un accordo con l'URSS, che apparentemente collegava la vendita di 110 000 t di burro con quella di 200 000 t di carni bovine (obiettivo fissato nel luglio 1988). Il burro è stato consegnato nell'agosto, ma non ha avuto luogo alcuna vendita di carni bovine. Data la notevole entità delle scorte d'intervento in quel periodo (770 000 t nel giugno 1988), la Commissione ha deciso di indire una vendita mediante gara. Il bando di gara è stato pubblicato il 2 agosto 1988. Le caratteristiche particolari di questo bando di gara erano le seguenti:

(a)l'esportazione doveva essere effettuata verso i paesi dell'Europa dell'Est (Bulgaria, Cecoslovacchia, Ungheria, Polonia, Romania, URSS e Iugoslavia);

PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO : 390Y0531(05).1(b)il quantitativo minimo d'offerta era elevato (25 000 t);

(c)il quantitativo venduto proveniente da un singolo Stato membro non poteva superare il 50 %.

2.52. Non è chiaro per quale motivo la vendita sia stata limitata ai paesi dell'Europa dell'Est. La prima prova, nei fascicoli della Commissione, di un interesse per la vendita da parte dei paesi del blocco orientale riguarda la Polonia e reca la data di due settimane dopo la pubblicazione del bando di gara. Il regolamento affermava che il quantitativo minimo d'offerta elevato era dovuto a «motivi di controllo». L'effetto è stato quello di escludere i piccoli e medi operatori dalla procedura di gara. Di fatto, il quantitativo minimo d'offerta è stato raddoppiato dopo la prima aggiudicazione, poiché infatti è stato richiesto che fossero presentate offerte di almeno 25 000 t in due Stati membri (regolamento (CEE) n. 2602/88 della Commissione del 19 agosto 1988) (). Malgrado le reiterate richieste da parte degli operatori affinché questo minimo fosse ridotto, la Commissione ha deciso di mantenerlo. Il limite del 50 % aveva lo scopo di facilitare lo smaltimento di carni trattate con ormoni.

2.53. Per la prima aggiudicazione solo una società ha presentato delle offerte (una tramite l'organismo d'intervento francese ed un'altra tramite l'organismo d'intervento tedesco). Entrambe sono state respinte perché troppo basse: il loro valore medio era di 1 385 ECU/tonnellata. Nella seconda aggiudicazione la stessa società ha aumentato le sue offerte portandole ad una media di 1 397,5 ECU/tonnellata ed ha vinto. Nella terza fase non vi sono state offerte. Nell'aggiudicazione successiva (10 ottobre 1988) una seconda società ha presentato offerte corrispondenti a quelle della prima società, di nuovo con un prezzo medio di 1 397,5 ECU/tonnellata. Alla gara tenutasi l'8 novembre 1988 non è stata presentata alcuna offerta. Nella sesta fase (13 dicembre 1988) le due società hanno mostrato lo stesso grado di cooperazione presentando offerte identiche. Solo le offerte francesi sono state accettate ad un prezzo di 1 351 ECU/tonnellata. Nell'aggiudicazione finale del gennaio 1989 entrambe le società hanno presentato ancora una volta offerte identiche per un totale complessivo di 100 000 t. Le offerte presentate nella Repubblica federale di Germania (50 000 t) corrispondevano ad un prezzo di 1 410 ECU/tonnellata, circa 4 ECU/tonnellata in più rispetto alle offerte vincenti della seconda e della quarta fase. Ciononostante, la Commissione ha respinto tutte le offerte adducendo il motivo che erano state raggiunte le 200 000 t previste e che essa aveva assicurato al comitato di gestione che non avrebbe accettato altre offerte senza discutere la possibilità di ridurre il quantitativo minimo d'offerta.

2.54. Sono state vendute complessivamente 206 000 t di carni bovine. La Commissione non conosce con esattezza i quantitativi venduti a ciascun paese, ma si ritiene che almeno la metà sia andata alla Polonia e circa 40 000 t all'URSS. Come era accaduto nel caso dell'esportazione delle carni bovine in Brasile, questa vendita speciale è stata efficace in quanto il quantitativo che si voleva smaltire è stato interamente smerciato. Tuttavia, considerando la restituzione all'esportazione pagata (895 ECU/tonnellata), le carni bovine sono state vendute al prezzo netto di 500 ECU/tonnellata in un periodo in cui i quarti posteriori venivano venduti all'industria di trasformazione comunitaria ad un prezzo quattro volte superiore al prezzo di vendita applicato ai paesi dell'Europa dell'Est.

Cereali

Introduzione

2.55. Benché di recente si sia registrata una tendenza della produzione mondiale complessiva a scendere al di sotto del consumo corrente, all'interno della Comunità la produttività sta crescendo e probabilmente aumenterà del 2-3 % circa l'anno nonostante le riduzioni dei prezzi garantiti e l'introduzione del regime di messa a riposo delle terre agricole. Nella CEE i principali paesi produttori di cereali sono la Francia, la Repubblica federale di Germania, la Spagna, l'Italia e il Regno Unito. La produzione cerealicola comunitaria nel 1988 è stata di circa 162,5 milioni di tonnellate; le stime per il 1989 oscillano intorno a 160,5 milioni di tonnellate. Secondo le previsioni, il consumo interno diminuirà di 4-7 milioni di tonnellate fra il 1989 e il 1995.

2.56. Per il 1988/89 gli scambi mondiali di frumento e cereali sono stati stimati pari a circa 200 milioni di tonnellate, che equivalgono al 16 % della produzione mondiale. Sebbene la quota comunitaria nel settore delle esportazioni di cereali sia aumentata fino al 15 % nel corso del 1988/89, questo mercato è dominato dagli Stati Uniti, che trattano più del 50 % di tutti gli scambi. La borsa dei cereali di Chicago stabilisce i prezzi di mercato, che sono quindi strettamente legati al corso del dollaro. L'eccedenza cerealicola comunitaria per il 1988/89 è ammontata a circa 30 milioni di tonnellate; ad eccezione del granturco e del sorgo, per tutti gli altri cereali la Comunità è autosufficiente. I clienti più importanti della CEE sono l'URSS, la Cina, l'Algeria e, più recentemente, la Polonia e l'Egitto.

2.57. Il mercato delle esportazioni è dominato, per i cereali, da operatori ancora più grossi e meno numerosi di quelli esistenti nel mercato delle carni bovine. Queste società comprendono multinazionali che con una rete complessa operano in tutti gli Stati membri in cui si coltivano cereali destinati all'esportazione. Spesso esse hanno filiali o consociate in paesi non comunitari. Queste società possono avere relazioni commerciali e di fatto commerciano fra di loro. Pertanto, una restituzione all'esportazione può essere concessa ad una consociata, con sede nella Comunità, che esporta ad un'altra azienda consociata della stessa società al di fuori della CEE. Dal punto di vista della normativa ciò è consentito: a condizione che i cereali lascino la CEE per essere consumati in un paese terzo, le restituzioni sono esigibili. Un cambiamento di proprietà non viene richiesto da alcuna disposizione.

Fissazione del livello dell'aiuto

2.58. Circa il 90 % di tutte le esportazioni di cereali dalla CEE ha luogo in esito ad una gara. La procedura di gara assume una delle due forme seguenti:

(a)gara per fissare il prezzo di acquisto dalle scorte d'intervento;

(b)gara per fissare una restituzione all'esportazione.

Le esportazioni rimanenti hanno luogo applicando i tassi di restituzione pubblicati, sebbene questi spesso siano aumentati da «correttivi» (parimenti pubblicati), oppure applicando tassi speciali. Le diverse possibilità sono descritte più dettagliatamente qui di seguito.

Tassi pubblicati

2.59. I tassi pubblicati di base si applicano sia alle vendite d'intervento, sia alle vendite sul mercato libero. Negli ultimi due anni essi hanno oscillato fra 20 e 60 ECU/tonnellata per i cereali più importanti e si basano su di una valutazione (cioè non sono calcolati applicando una formula). In pratica i tassi pubblicati di base sono utilizzati raramente. I tassi effettivi per le esportazioni dal mercato libero e per le esportazioni di prodotti provenienti dalle scorte d'intervento sono stabiliti mediante gara ed in alcuni casi vengono aggiunti correttivi.

Correttivi

2.60. I correttivi sono maggiorazioni o detrazioni dai tassi pubblicati per determinate destinazioni e sono una caratteristica unica della gestione del mercato dei cereali. Essi possono applicarsi anche a tassi di restituzioni all'esportazione fissati mediante gara e vengono usati generalmente in questo contesto. La Commissione ritiene che rispetto ai tassi speciali i correttivi presentino il vantaggio di costituire uno strumento flessibile per reagire agli sviluppi che si registrano nei vari mercati.

2.61. Di norma i correttivi sono pubblicati settimanalmente ma possono essere modificati più spesso. Essi servono a raggiungere due scopi, e precisamente:

(a)incoraggiare le esportazioni verso una destinazione particolare (correttivi positivi);

(b)far sì che le esportazioni abbiano luogo prima di una certa data (correttivi negativi).

2.62. I correttivi positivi in generale sono esigui rispetto alla restituzione all'esportazione, di solito 3 o 4,5 ECU/tonnellata. Tuttavia, l'équipe di controllo ha osservato che le eccezioni hanno avuto conseguenze significative per il bilancio. Ad esempio, nel settembre 1987 è stato concesso un correttivo di 20 ECU/tonnellata per l'esportazione verso l'URSS di 850 000 t di orzo e 650 000 t di frumento per l'alimentazione animale. Analogamente, un correttivo di 30 ECU/tonnellata è stato concesso per 900 000 t di frumento tenero esportate verso l'URSS in conformità del regolamento (CEE) n. 395/89 della Commissione (cfr. il paragrafo 2.76). Questi due soli correttivi sono costati 57 Mio ECU. Non si sa quanto si spenda per i correttivi in generale, poiché la Commissione non dispone di questa informazione.

2.63. I correttivi negativi sono molto più elevati, cioè P30, P40 oppure P50 ECU/tonnellata. Tipicamente entrano in vigore due o tre mesi dopo la pubblicazione ed hanno lo scopo di incoraggiare l'operatore ad esportare i cereali prima del normale termine ultimo previsto dal titolo di esportazione. I correttivi negativi, inoltre, sono destinati a ridurre la speculazione sui titoli fra gli operatori.

2.64. Spesso i clienti più importanti usufruiscono di tassi migliori; ad esempio, un correttivo di 4,5 ECU/tonnellata è divenuto la norma per le esportazioni verso l'URSS ed è stato concesso anche per quelle verso la Cina per un giorno, il 23 dicembre 1988, quando sono stati richiesti titoli per 1,3 milioni di tonnellate.

Tassi speciali

2.65. I mercati di taluni derivati dei cereali sono particolarmente limitati oppure caratterizzati da una forte concorrenza fra gli Stati Uniti e la Comunità. Nel caso delle farine, ad esempio, nell'agosto 1988 gli USA hanno pagato premi di circa 100 USD per tonnellata. I tassi comunitari delle restituzioni all'esportazione per le farine si basano su coefficienti applicati ai tassi per il frumento, che variano a seconda del tenore di cenere. I coefficienti di base per le farine sono quelli indicati nel regolamento (CEE) n. 162/67 della Commissione (). Nel caso delle farine due sono i coefficienti applicati al commercio internazionale: 1,51 per un tenore di cenere inferiore a 521 mg per 100 grammi e 1,43 per un tenore di cenere uguale o superiore. Comunque, dal 1985 la Commissione applica quello che essa definisce un coefficiente medio, 1,40, concordato a livello internazionale. Applicando il coefficiente 1,40 ai tassi di restituzione per il frumento come stabilito mediante gara nell'agosto 1988, si ottiene un tasso di restituzione pari a circa 85 ECU/tonnellata. Tuttavia, per potersi contrapporre alla concorrenza USA, il tasso è stato aumentato per particolari destinazioni; ad esempio, per l'Egitto il tasso effettivo era 116,8 ECU/tonnellata.

2.66. Per le semole, la restituzione è calcolata applicando un coefficiente basato sulla quantità di cereale necessario per la loro fabbricazione. Il coefficiente ufficiale è 1,58 [regolamento (CEE) n. 162/67], ma dal 1985 la Commissione applica il coefficiente 1,67. Le semole destinate all'esportazione verso l'Algeria (dove sono utilizzate per preparare il cuscus) usufruiscono di un tasso di restituzione particolarmente vantaggioso. Il fornitore principale è l'Italia. Il regolamento (CEE) n. 330/89 della Commissione del 9 febbraio 1989 () ha stabilito una restituzione pari a 230 ECU/tonnellata per l'esportazione di semole in Algeria, importo superiore di 51 ECU/tonnellata a quello ottenuto applicando il coefficiente ufficiale, cioè 1,58. Ai sensi di questo regolamento, la Commissione ha consentito il rilascio di titoli d'esportazione per 300 000 t [regolamento (CEE) n. 355/89 della Commissione del 13 febbraio 1989] (). Se tutte le consegne effettuate a norma di questo regolamento avessero avuto come destinazione l'Algeria [come è probabile, benché non sicuro ()], il costo supplementare per queste esportazioni sarebbe ammontato a 15 Mio ECU. Per l'esportazione delle 300 000 t suddette, la Commissione ha ricevuto domande di titoli d'esportazione per un totale di 5,01 milioni di tonnellate. Queste domande provenivano da due società che dominano il mercato d'esportazione delle semole dall'Italia all'Algeria. Le società hanno presentato le domande alla Commissione sapendo che quest'ultima avrebbe ridotto i quantitativi accettati. In passato il Consiglio non ha autorizzato la procedura di gara per prodotti trasformati, che avrebbe potuto generare una certa concorrenza.

La gara

Mercato libero

2.67. Le gare sono indette dalla Commissione allo scopo di smaltire l'eccedenza di produzione derivante dal raccolto dell'anno in corso e così limitare o evitare la necessità di procedere ad acquisti all'intervento più tardi, nel corso della campagna di commercializzazione. Normalmente viene organizzata una sola gara all'anno per ciascun cereale, a meno che in occasione della prima gara indetta le vendite non abbiano raggiunto il livello voluto. I quantitativi di cereali posti in vendita mediante gara possono variare da 100 000 t a diversi milioni di tonnellate. Di solito la Commissione dà importanza a quest'attività all'inizio della campagna di commercializzazione e la considera prioritaria rispetto alle vendite d'intervento per l'esportazione. Le aggiudicazioni hanno luogo ogni settimana. Le offerte possono essere presentate, in qualsiasi Stato membro, agli organismi appositi che le trasmettono alla Commissione in forma anonima. Il comitato di gestione dei cereali si riunisce ogni giovedì pomeriggio per esaminare le offerte e la Commissione decide quindi se stabilire un massimale per il tasso di restituzione che è disposta a pagare e, in caso affermativo, ne fissa il livello.

2.68. Tutte le offerte pari o inferiori a tale tasso sono accettate entro i limiti dei quantitativi disponibili. Se l'offerta dell'operatore è inferiore al tasso massimo fissato, gli spetterà solo il tasso che figura sull'offerta. Nel 1987/88 la Commissione ha cercato di vendere mediante gara un quantitativo complessivo di 11,3 milioni di tonnellate di cereali provenienti dal mercato libero ed è riuscita a venderne 8,5 milioni, ossia il 75 %.

2.69. Per riscontrare i risultati delle gare sul mercato libero, la Commissione calcola una restituzione di riferimento, che si basa sulle restituzioni teoriche necessarie per l'esportazione di frumento e orzo da porti francesi e britannici. Il calcolo si fonda sull'ultimo prezzo FOB adeguato in modo da ottenere un prezzo FOB porto d'imbarco definitivo. Questo prezzo è confrontato con il prezzo mondiale corrente e la differenza che ne risulta, dopo essere stata corretta applicando un coefficiente monetario, è la restituzione di riferimento. Tuttavia la Commissione può fissare e spesso ha scelto di fissare tassi di restituzione massimi più elevati, di solito per far fronte alle sovvenzioni offerte dagli USA nell'ambito dell'EEP (Export Enhancement Programme).

Vendite d'intervento

2.70. Le gare possono essere indette per iniziativa della Commissione o su richiesta di uno Stato membro. Gli inviti a presentare offerte sono pubblicati sotto forma di regolamenti nella Gazzetta ufficiale e indicano le scorte detenute per deposito/magazzino. Gli operatori devono presentare offerte per queste partite sotto forma di prezzo «consegnato» ma non «scaricato» nel porto specificato (ECU per tonnellata). Mutatis mutandis le procedure di aggiudicazione sono uguali a quelle applicate nel caso delle gare indette sul mercato libero. Il tasso di restituzione pubblicato è versato a tutti gli operatori aggiudicatari della gara, cioè che hanno presentato offerte pari o superiori al prezzo minimo stabilito dalla Commissione. Nel 1987/88 sono state indette gare per un quantitativo complessivo di 7,2 milioni di tonnellate, rispetto al quale la Commissione ha registrato «vendite» per 6,1 milioni di tonnellate.

Offerte

2.71. La Corte ha esaminato un campione di offerte riguardanti il mercato libero e gare d'intervento presso la Commissione ed ha svolto un esame approfondito sia di queste offerte, sia di altre presso tre organismi d'intervento: il BALM (nella Repubblica federale di Germania), l'ONIC (in Francia) e l'IBAP (nel Regno Unito). La Corte formula le seguenti osservazioni:

(a)date di scadenza: i regolamenti stabiliscono date di scadenza per la presentazione delle offerte all'organismo pagatore; si tratta delle ore 10.00 (ora di Bruxelles) del giovedì per le vendite del mercato libero e delle ore 13.00 del mercoledì per le vendite d'intervento. In diversi casi i controllori della Corte non hanno potuto accertare a che ora fossero state ricevute le offerte perché i telex non indicavano l'ora e/o la data, oppure tali indicazioni erano errate. Inoltre, l'interpretazione della data di scadenza variava da un organismo all'altro. Pertanto, uno dei principi chiave della gara (parità di trattamento degli offerenti) non era rispettato e la Corte non è stata in grado di stabilire se le offerte fossero state ricevute entro i termini e potessero quindi essere prese in considerazione dalla Commissione;

(b)rifiuto di offerte: nell'ambito del regolamento (CEE) n. 2735/87 della Commissione () (vendita di frumento tenero panificabile detenuto da un organismo d'intervento), tre operatori hanno presentato offerte al BALM per l'aggiudicazione del 9 dicembre 1987. È stata accettata la più bassa di queste offerte (53,25 ECU/tonnellata), mentre sono state respinte offerte a prezzi più elevati (55,13 e 56,33). L'offerta più bassa si riferiva, come destinazione, all'URSS, mentre le rimanenti riguardavano altri paesi terzi. La Commissione non è giuridicamente tenuta ad accettare l'offerta migliore e in questo caso ha scelto di non farlo. Apparentemente la Commissione ha deciso di pagare una ricompensa per le esportazioni verso l'URSS poiché si tratta di un cliente importante, esposto alle iniziative americane nell'ambito dell'EEP;

(c)trasferimento di titoli: benché alcuni trasferimenti abbiano luogo nel settore delle carni bovine, il commercio di titoli è modesto in questo settore in confronto a quello dei cereali, dove i titoli d'esportazione sono divenuti una «merce» in tutto e per tutto. Spesso i grossi operatori svolgono il ruolo di «mediatori». Non esportano essi stessi (e possono non possedere) i cereali per i quali hanno acquisito il diritto alla restituzione. Allorché è stato loro concesso il diritto di richiedere titoli d'esportazione dopo che hanno presentato con successo offerte relative a cereali posti in vendita mediante gara, essi possono trasferire i diritti ad altri operatori, sotto forma di «estratti» o di «sottotitoli». Pertanto, gli operatori possono presentare offerte per tassi di restituzione all'esportazione elevati, sapendo che questi hanno poche probabilità di essere accettati nell'ipotesi di poter ottenere sottotitoli ad un prezzo concordato con l'aggiudicatario. La Corte ha constatato che spesso coloro che ricevono questi estratti sono operatori le cui offerte sono state respinte in sede di aggiudicazione.

2.72. Un altro rischio derivante dalla mancanza di una vera e propria concorrenza in questo mercato consiste nel fatto che un operatore non è spinto ad ottenere dal proprio cliente il prezzo migliore, poiché sa che la Commissione deve pagare una restituzione sufficiente a rendere l'esportazione proficua se essa vuole che i cereali siano esportati. In questo scenario l'acquirente del paese terzo paga meno di quanto altrimenti potrebbe pagare ed il margine dell'operatore è coperto dalla concessione di una restituzione superiore a quella che sarebbe stata necessaria in condizioni di libera concorrenza.

Vendite speciali

2.73. Nel 1987 sono state adottate due misure speciali di esportazione per evitare l'intervento: una riguardava 200 000 t di granturco e l'altra 1,2 milioni di tonnellate di orzo; entrambi questi quantitativi provenivano dalla Spagna. Nel 1988 sono state adottate quattro misure:

(a)100 000 t di frumento tenero panificabile esportate dalla Repubblica federale di Germania [regolamento (CEE) n. 633/88 della Commissione] (). Inizialmente come destinazione era stata prevista solo la Polonia. Il regolamento in seguito è stato modificato, in modo da coprire tutte le zone. Successivamente le vendite hanno avuto luogo con restituzioni di 112,50 ECU e 109,89 ECU/tonnellata in un momento in cui le vendite sul mercato libero registravano un prezzo di 104 ECU/tonnellata. L'intero quantitativo offerto è stato venduto;

(b)200 000 tonnellate di frumento da esportare in Algeria e/o in Tunisia [regolamento (CEE) n. 2191/88 della Commissione] (). Questa misura non ha suscitato alcun interesse ed è stata abbandonata;

(c)1 milione di tonnellate di orzo prodotto in Spagna [regolamento (CEE) n. 2444/88 della Commissione] (). Questa misura precisava che l'orzo doveva essere stato prodotto in Spagna per beneficiare della restituzione. Ne sono state vendute 407 300 t;

(d)600 000 t di frumento duro proveniente dalla Grecia [regolamento (CEE) n. 2751/88 della Commissione] (). In virtù di questa misura ne sono state vendute 300 000 t, di cui 250 000 hanno beneficiato di una restituzione massima di 130 ECU/tonnellata, allorché le vendite sul mercato libero avevano luogo a 122 P123 ECU/tonnellata. Il costo supplementare non è stato giustificato chiaramente.

2.74. Nel corso del 1989 sono state adottate tre misure speciali. Ancora una volta è stata indetta una gara relativa ad orzo prodotto in Spagna (300 000 t). Le altre due misure si riferivano ciascuna a 900 000 t di frumento tenero. Una di queste misure è trattata nel prologo della presente relazione. L'altra è esaminata dettagliatamente nei paragrafi che seguono.

Gara per la restituzione all'esportazione di frumento tenero verso l'Unione sovietica

2.75. Nel novembre 1988 alcuni operatori hanno firmato un contratto per esportare verso l'URSS 1,5 milioni di tonnellate di frumento, la cui consegna era prevista per gennaio-marzo del 1989. Non sembra che in questa fase la Commissione fosse implicata nelle trattative. All'epoca i prezzi mondiali erano relativamente bassi e questa circostanza si rifletteva nel contratto stipulato con l'URSS, che si presume sia stato concluso ad un prezzo inferiore di 5 USD-10 USD/tonnellata ai prezzi di mercato. Gli operatori ritenevano che i prezzi mondiali avrebbero continuato a scendere. Ciò nonostante, essi hanno acquistato cereali sul mercato interno prevedendo di acquisire titoli di esportazione a tassi di restituzione più elevati. Contrariamente alle aspettative, il mercato dei cereali si è ripreso, i prezzi del mercato mondiale hanno cominciato a salire e le offerte degli operatori per le restituzioni all'esportazione nell'ambito della gara relativa al frumento sul mercato libero [regolamento (CEE) n. 2470/88 della Commissione] () sono risultate poco competitive e sono state respinte. In dicembre sono stati rilasciati titoli per circa 2,2 milioni di tonnellate, con un correttivo di 4,5 ECU/tonnellata applicabile alla Cina ed all'URSS. Questi titoli sono stati ottenuti da operatori che avevano presentato con successo le proprie offerte per le restituzioni all'esportazione nella gara sul mercato libero ma che - fatto di cui la Commissione si è resa conto solo in seguito - non erano gli stessi operatori che avevano concluso il contratto con l'URSS, né questi ultimi, a loro volta, erano in grado di comprare titoli sul mercato. Pertanto essi non potevano rispettare le condizioni di consegna previste dal contratto con l'URSS ed i cereali sono rimasti nei silos di alcuni porti importanti provocando situazioni d'intasamento, poiché non potevano essere caricati sulle navi russe in attesa (alcune di queste sono partite vuote).

2.76. Nel gennaio del 1989 la Commissione era disposta a colmare il «deficit di titoli» con un regolamento apposito. Il 16 febbraio è stato pubblicato il regolamento (CEE) n. 395/89 della Commissione (), con cui venivano offerte 900 000 t per l'esportazione verso l'URSS; al tempo stesso l'URSS è stata tolta dalla gara del mercato libero come destinazione ammissibile [regolamento (CEE) n. 2470/88 della Commissione].

2.77. Le 900 000 t offerte sono state assegnate all'unico offerente nel corso dell'aggiudicazione del 23 febbraio 1989, giorno in cui è stato concesso un correttivo di 30 ECU, che portava il tasso effettivo a 71 ECU/tonnellata. Il correttivo speciale è stato pubblicato lo stesso giorno in cui ha avuto luogo l'aggiudicazione. Al tempo stesso è stata respinta, in quanto troppo elevata, un'offerta di 61,9 ECU/tonnellata nell'ambito della gara sul mercato libero [regolamento (CEE) n. 2470/88 della Commissione].

2.78. La Corte non è riuscita ad ottenere una spiegazione soddisfacente in merito al correttivo di 30 ECU disposto dalla Commissione, né a stabilire in che modo sia stata concordata l'operazione d'esportazione. La Commissione ritiene che l'operatore abbia subìto perdite in quest'operazione, nonostante la concessione di un tasso preferenziale.

Pianificazione e controllo delle vendite all'esportazione

2.79. All'inizio di ogni anno la Commissione redige un bilancio di approvvigionamento. Per la campagna cerealicola 1988/89 cfr. la tabella 6. In questa sono indicati i quantitativi globali su cui si basa la stima del costo finanziario per effettuare le esportazioni previste. Fondandosi sugli andamenti medi delle esportazioni e sui tassi di restituzione correnti, la Commissione stima il costo probabile delle restituzioni.

2.80. La Commissione redige le relazioni settimanali ad uso interno, citate nel paragrafo 2.17, che riportano tutte le decisioni prese sia all'interno che all'esterno delle riunioni del comitato di gestione. In queste relazioni vengono anche messi in rilievo eventuali avvenimenti significativi che si siano verificati nei mercati interessati. Gli Stati membri trasmettono periodicamente prospetti indicanti il tonnellaggio per cui sono stati richiesti/emessi certificati.

>SPAZIO PER TABELLA>

2.81. La Commissione deve fare assegnamento sugli Stati membri per essere tenuta al corrente dell'evoluzione delle vendite. In passato ciò non sempre si è verificato. La Commissione ha dovuto richiedere ripetutamente le informazioni in causa, che spesso sono state fornite oralmente. Dopo l'adozione del regolamento (CEE) n. 859/89 della Commissione del 29 marzo 1989 (), riguardante il settore delle carni bovine, la situazione di questo mercato è migliorata. Gli Stati membri sono ora tenuti a trasmettere alla Commissione gli estremi degli importi attinenti alle vendite d'intervento, ripartiti per regolamento relativo alle vendite. Tuttavia, per le minigare non vengono date informazioni sulla suddivisione fra vendite mediante gara e vendite a prezzo fisso ed i prezzi non sono comunicati. A norma del regolamento (CEE) n. 2377/80 della Commissione del 4 settembre 1980 () [modificato dal regolamento (CEE) n. 3988/87 della Commissione del 22 dicembre 1987] (), gli Stati membri devono segnalare ogni settimana i quantitativi per i quali sono stati rilasciati titoli. Queste informazioni sono fornite per 14 gruppi di codici della nomenclatura combinata e perciò non consentirebbero alla Commissione di sorvegliare le esportazioni di tagli specifici di carni all'interno di ciascuno di questi gruppi.

Il processo decisionale

2.82. Finora le proposte presentate dalla Commissione ai comitati di gestione non sono state corroborate da informazioni complete sulle loro implicazioni finanziarie, ad esempio sotto il profilo dell'incidenza sul bilancio di un aumento (o di una diminuzione) dei tassi di restituzione e delle perdite sulle vendite derivanti dalla fissazione di prezzi minimi. La Commissione è consapevole di questa deficienza e ha preso i primi provvedimenti per far fronte al problema. Le proposte presentate al comitato di gestione devono ora essere corredate di un documento informale che illustra le conseguenze finanziarie della misura in causa. Esso comprende una sezione che riguarda il finanziamento e le conseguenze per l'esercizio finanziario successivo. La divisione di mercato deve compilarlo tre giorni prima che il comitato di gestione esamini la misura. Questo documento è stato introdotto solo di recente e non esisteva per le operazioni relative al 1987 ed al 1988 esaminate dalla Corte.

2.83. All'interno dei servizi della Commissione l'avvio e l'attuazione della politica di sovvenzionamento delle esportazioni è di competenza primariamente (ma non esclusivamente) delle divisioni responsabili dei vari mercati della DG VI. Interviene quindi il controllore finanziario, che è rappresentato nelle riunioni del comitato di gestione e talvolta ha sollevato questioni in merito a decisioni particolari a posteriori. A livello esterno, i comitati di gestione offrono in linea di principio la sede in cui le proposte della Commissione sono esaminate accuratamente da rappresentanti degli Stati membri, ma sotto questo profilo è difficile valutarne l'efficacia. Non esistono verbali esaurienti delle riunioni, di cui rimane, come unica documentazione, un elenco sommario delle decisioni prese.

2.84. La Commissione ha l'intenzione di servirsi di un programma per elaboratore per seguire alcune delle sue decisioni (prese dopo aver consultato il comitato di gestione) attinenti al mercato dei cereali. Il programma si basa su un modello studiato per lo zucchero. Esso consentirà di valutare i risultati delle gare settimanali e di esercitare una sorveglianza continua sugli obblighi finanziari derivanti dalle decisioni. Tuttavia, all'epoca del controllo il sistema elaborato per i cereali non funzionava a causa di problemi di programmazione.

Conclusioni

Il costo della politica

2.85. L'erogazione di aiuti all'esportazione è uno degli strumenti più importanti di cui la Commissione dispone per gestire i mercati agricoli. Tale strumento è anche complesso e costoso: per gli aiuti alle esportazioni (cioè restituzioni più vendite a prezzo ridotto) viene speso circa un terzo dell'intero bilancio comunitario. La complessità del regime di aiuto alle esportazioni così come si è sviluppato nel corso degli anni contrasta in modo impressionante con la normativa di base. Riguardo agli obiettivi perseguiti dalle restituzioni all'esportazione, i regolamenti contengono dichiarazioni d'intenti di carattere generale. La normativa comunitaria di base tace per quanto riguarda l'uso delle vendite a prezzo ridotto come strumento per promuovere le esportazioni.

2.86. In pratica, il regime delle restituzioni all'esportazione è diventato il principale strumento di gestione del mercato interno. Inoltre, il regime di aiuto alle esportazioni si è trasformato in uno strumento flessibile di politica commerciale e di relazioni esterne. Questi sviluppi comportano entrambi rischi per il bilancio comunitario. Il rischio nel primo caso (esemplificato dalla misura speciale per il frumento tedesco e l'LSP per l'esportazione) consiste nel fatto che il bilancio possa essere utilizzato per finanziare l'esportazione di prodotti che avrebbero potuto essere assorbiti dal mercato interno. Ad esempio, il regime di aiuto alle esportazioni tende ad aumentare i prezzi comunitari in alcuni mercati e costituisce, insieme al basso valore del dollaro, un fattore che contribuisce ad abbassare i prezzi mondiali in altri mercati, ad esempio in quello delle carni bovine. Ne consegue che quel divario che il regime dovrebbe colmare, si amplia, aumentando pertanto il costo dello smaltimento.

2.87. Nel secondo caso, il rischio è che, prevedendo per le vendite all'esportazione particolari condizioni geografiche (ad esempio specificando come destinazione o provenienza un solo paese), la Commissione riduca l'interesse dell'operatore ed aumenti così il costo per il bilancio comunitario. Il prologo e diversi casi descritti in questo capitolo indicano che questo rischio è reale. (cfr. ad esempio i paragrafi 2.42, 2.73 lettere (a) e (b), 2.77).

2.88. Nel gestire l'esportazione sovvenzionata di prodotti agricoli la Commissione di fatto è responsabile di un'operazione commerciale su scala internazionale. Rispetto alle imprese commerciali con cui conclude la maggior parte dei propri affari, la Commissione è svantaggiata sotto diversi aspetti. Uno degli svantaggi risiede nel fatto che per la maggior parte degli ultimi dieci anni essa è stata costretta a vendere su mercati che tendono ad essere dominati da un piccolo numero di grossi operatori.

2.89. Tuttavia, alcuni di questi svantaggi li ha creati la Commissione stessa: ad esempio, la mancata documentazione, sorveglianza o valutazione delle decisioni. L'uso delle gare da parte della Commissione e la sua analisi delle informazioni sui prezzi per stabilire il livello opportuno dell'aiuto, potrebbero essere migliorati. Le gare sono state indette nell'ambito di mercati imperfetti (cioé con un numero troppo basso di operatori per favorire una vera concorrenza, oppure con un unico operatore) o in condizioni che possono definirsi «non competitive» (ad esempio in quanto si richiedono offerte per quantitativi considerevoli, come nel caso del regolamento (CEE) n. 2415/88 della Commissione, secondo cui l'offerta doveva riferirsi come minimo a 25 000 t di carni bovine). L'attendibilità e la completezza delle informazioni sui prezzi detenute dalla Commissione sono dubbie. Si sono verificati aumenti significativi dell'entità dell'aiuto, ma la Commissione non è stata in grado di giustificare tali cambiamenti alla Corte. Nel presente capitolo si dimostra che il costo dell'aiuto spesso può essere più elevato di quanto sia necessario per conseguire gli obiettivi della Commissione in materia di esportazioni (cfr. ad esempio i paragrafi 2.21, 2.33, 2.46 e 2.66).

Responsabilità

2.90. Quali che siano i mezzi con cui la Commissione si procura le informazioni necessarie per fissare il livello opportuno dell'aiuto, il tutto è subordinato al giudizio od alla discrezione della Commissione per le ragioni esposte al paragrafo 2.11. Questo non sarebbe necessariamente un aspetto preoccupante se venisse tenuta una documentazione soddisfacente dei fatti, dell'esame di questi da parte della Commissione, delle decisioni prese e dei risultati. Questo, però, non accade e le conseguenze sono gravi sia per l'esercizio di un controllo indipendente da parte di terzi, sia per la gestione. La Corte non è riuscita a ricavare dalla documentazione della Commissione le informazioni necessarie per esprimere un giudizio che non fosse estremamente rudimentale su molti aspetti dell'aiuto all'esportazione. Visti i risultati dell'esame della Corte, è lecito chiedersi come la gestione possa funzionare correttamente ed i vari comitati di gestione possano svolgere un controllo efficace sulla Commissione.

La gara

2.91. Teoricamente il livello dell'aiuto corrisponde alla differenza tra i prezzi correnti sul mercato mondiale ed i prezzi comunitari. In pratica, la questione non è affatto così semplice, poiché è improbabile che fattori come le iniziative statunitensi di sovvenzione delle esportazioni, i costi di trasporto e di movimentazione e la reazione dei concorrenti si rispecchino adeguatamente nelle informazioni disponibili sui prezzi. In tali circostanze, la gara sembrerebbe l'unica soluzione di cui la Commissione disponga per far sì che il criterio indipendente delle forze di mercato sia messo in opera nella determinazione dei tassi e dei prezzi, garantendo al tempo stesso che il livello dell'aiuto erogato non superi il minimo necessario per assicurare l'esportazione. In teoria la gara presenta l'ulteriore vantaggio di garantire la parità di trattamento fra gli offerenti.

2.92. Nel caso delle esportazioni di LSP (paragrafi 2.30 - 2.33), ricorrendo alla gara la Commissione si sarebbe resa conto dell'entità della domanda sul mercato e sarebbe stata probabilmente incoraggiata a riesaminare la necessità, per la Comunità, di sovvenzionare la vendita di LSP. Inoltre, è quasi certo che il livello dell'aiuto così determinato avrebbe meglio riflesso le condizioni di mercato che non quello di fatto stabilito, consentendo un notevole risparmio per il bilancio.

2.93. La Corte raccomanda alla Commissione di estendere il ricorso alla gara, in particolare per i prodotti sfusi. Tenendo presente la mancanza in taluni mercati di una vera e propria concorrenza, la Commissione dovrebbe stabilire un prezzo minimo o un prezzo di riserva in ciascun caso prima di indire la gara. Tutte queste decisioni dovrebbero essere documentate ma (diversamente dalla prassi attuale nel settore delle carni bovine) i prezzi minimi o di riserva non dovrebbero essere pubblicati. Nei casi in cui i prodotti esportati verso paesi terzi siano venduti ad un solo acquirente, la Commissione dovrebbe trattare direttamente per concordare un prezzo e ricorrere alla gara per gli altri elementi. Per le vendite di prodotti detenuti dagli organismi d'intervento, ciò significherebbe di fatto che la Commissione organizzerebbe una gara per le spese di movimentazione e di trasporto, dato che il prezzo di vendita dei prodotti detenuti all'intervento è di sua competenza.

3. I controlli nazionali

Introduzione

3.1. In conformità delle disposizioni generali che disciplinano la gestione delle spese del FEAOG-garanzia, gli Stati membri sono primariamente responsabili dell'esame delle merci esportate e del controllo delle domande di restituzione. La Comunità, tuttavia, ha definito alcuni requisiti fondamentali indispensabili. Il regolamento (CEE) n. 3665/87 della Commissione del 27 novembre 1987 (), riunisce le modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all'esportazione per i prodotti agricoli, che comprendono le norme relative ai documenti giustificativi necessari a sostegno di una domanda: la prova necessaria dell' avvenuta esportazione e dell'arrivo, per l'immissione in consumo, nel paese di destinazione finale, il calcolo dei tassi di restituzione e le disposizioni particolari per il prefinanziamento delle restituzioni. Inoltre, a norma della direttiva 77/435/CEE del Consiglio del 27 giugno 1977 (), (sostituita dal regolamento (CEE) n. 4045/89 della Commissione del 21 dicembre 1989 ()), gli Stati membri sono tenuti ad espletare controlli a posteriori sui documenti commerciali delle imprese beneficiarie di pagamenti del FEAOG, ivi compresi i pagamenti di restituzioni all'esportazione.

3.2. Il presente capitolo riassume i risultati dell'esame che la Corte ha svolto sui controlli esercitati dagli Stati membri sulle spese sostenute per le restituzioni all'esportazione riguardanti i tre principali prodotti seguenti: cereali, prodotti lattiero-caseari e carni bovine. L'esame ha interessato i controlli degli organismi pagatori e i controlli doganali nel Regno Unito, in Irlanda, nei Paesi Bassi, in Francia, nella Repubblica federale di Germania, in Italia e in Danimarca. Inoltre i controlli doganali sulle operazioni di restituzioni all'esportazione sono stati esaminati in Belgio e in Grecia. In uffici doganali scelti nella misura del possibile in funzione dell'importanza delle operazioni attinenti a restituzioni all'esportazione, la Corte ha valutato le procedure teoriche e reali di controllo fisico delle partite di merce beneficiarie di restituzioni all'esportazione e la certificazione d'esportazione finale. Per quanto riguarda gli organismi pagatori, la Corte ha esaminato le prove di esportazione e di arrivo alla destinazione finale.

3.3. Gli aspetti principali considerati sono stati i seguenti:

(a)se fossero state presentate prove appropriate a sostegno delle domande di restituzione;

(b)se i pagamenti delle restituzioni fossero basati sul tasso giusto in considerazione della data, della descrizione, della quantità e della destinazione;

(c)se fossero previsti ed effettivamente svolti i controlli opportuni che consentono di certificare la data, la descrizione, la quantità, la qualità e l'esportazione;

(d)se i controlli appropriati a posteriori sull'autenticità dell'operazione fossero efficaci sotto il profilo sia della portata, sia della frequenza.

3.4. La collaborazione prestata dagli Stati membri nel corso dell'indagine è stata soddisfacente. Tuttavia, in alcuni Stati membri la Corte non è riuscita ad ottenere un accesso totale alle relazioni ed alla documentazione riguard