DECISIONE DELLA COMMISSIONE del 15 luglio 1997 relativa alla ricapitalizzazione della società Alitalia (Il testo in lingua italiana è il solo facente fede) (Testo rilevante ai fini del SEE) (97/789/CE)

LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 93, paragrafo 2, primo comma,

visto l'accordo che istituisce lo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),

dopo aver invitato (1) le parti interessate, conformemente alle disposizioni degli articoli citati, a presentare le loro osservazioni, e tenuto conto di dette osservazioni,

considerando quanto segue:

FATTI

I

Costituita il 16 settembre 1946 con un capitale iniziale di 900 milioni di lire italiane, la compagnia italiana Alitalia Linee Aeree Italiane SpA (in prosieguo: «l'Alitalia») si colloca nettamente al primo posto delle compagnie aeree in Italia. Nel 1995 ha trasportato 20,9 milioni di passeggeri e in termini di passeggeri-chilometro trasportati occupa il quinto posto nella classifica delle compagnie aeree europee dopo British Airways, Lufthansa, Air France e KLM. Il suo fatturato, all'incirca pari a 7 830 miliardi di lire italiane nel 1996 (circa 4 miliardi di ECU), è comparabile a quello di SAS e lievemente inferiore a quello di Swissair. La rete della compagnia, pur interessando principalmente l'Italia e l'Europa, comprende anche circa 40 rotte intercontinentali situate nell'America del Nord e nell'America del Sud, in Africa, nel Medio Oriente e in Estremo Oriente. Alla fine del 1996 l'organico dell'Alitalia comprendeva 17 390 dipendenti (contro i 17 892 alla fine del 1995) e la compagnia possedeva una flotta di 157 apparecchi, la maggior parte per il trasporto a medio e corto raggio. Con un'età media di 6,5 anni alla fine del 1995, tale flotta è una delle più giovani tra quelle delle compagnie aeree europee.

Il capitale dell'Alitalia è detenuto per il 90 % dalla holding pubblica «Istituto per la ricostruzione industriale» (IRI) e la parte residua appartiene ad investitori privati tra cui varie grandi banche internazionali. L'Alitalia ha assorbito nel 1994 la compagnia ATI, da essa controllata e specializzata nei voli interni e nell'autunno 1995 ha ceduto all'IRI la sua partecipazione di maggioranza (56 %) al capitale della «Società Aeroporti di Roma». L'Alitalia controlla al 100 % la compagnia Avianova, vettore aereo di terzo livello, trasformata nel luglio 1996 nell'Alitalia TEAM SpA (in prosieguo: «Alitalia Team») e possiede partecipazioni del 45 % nella compagnia charter Eurofly, del 27,61 % in Air Europe e del 30 % nella compagnia di bandiera ungherese Malev. Inoltre detiene partecipazioni in società che svolgono attività connesse a quella del trasporto aereo: Atitech (100 %); Racom Teledata (93,8 %), a sua volta titolare del 9 % del sistema telematico di prenotazione Galileo; Italiatour (99,67 %); Sisam (60 %); le società di gestione degli aeroporti di Napoli, Genova, Torino, Firenze, Lamezia Terme e Rimini. Il trasporto aereo di merci e passeggeri rappresenta peraltro il 92 % del fatturato complessivo del gruppo. Infine, oltre ad alleanze di portata limitata concluse con la compagnia americana Continental per il traffico Italia-USA nonché con la compagnia Air France, finora l'Alitalia non si è alleata con entità di importanza notevole.

Il fatturato dell'Alitalia, pari nel 1990 a circa 5 000 miliardi di lire, è cresciuto del 53 % in valore nominale tra il 1990 e il 1995. Le immobilizzazioni nette sono passate da 2 701 miliardi di lire nel 1990 a 4 851 miliardi nel 1995. Le cifre delle tonnellate-chilometro offerte e delle tonnellate-chilometro trasportate sono rispettivamente aumentate del 29,5 % e del 39,5, % durante il medesimo periodo nel quale la compagnia ha altresì acquisito 69 nuovi apparecchi. Tale sviluppo dell'attività non deve peraltro celare le difficoltà che l'Alitalia ha dovuto affrontare, come la maggior parte delle compagnie nazionali europee, a seguito della guerra del Golfo, della recessione degli anni 1992 e 1993 e della maggiore concorrenza derivante dal processo di liberalizzazione. I proventi unitari medi della compagnia («yield») sono così diminuiti del 22 % tra il 1990 e il 1995 espressi in lire costanti. L'Alitalia si è quindi accinta a ridurre i costi e a migliorare la produttività, in particolare con tagli del personale di terra. Ne consegue che il costo d'esercizio per tonnellata-chilometro offerta, espresso in lire costanti (valore 1995) è diminuito da 1 323 a 1 147 e che il numero di tonnellate-chilometro offerte per dipendente è invece cresciuto da 219 700 a 349 700 nel corso del medesimo periodo.

Nonostante queste iniziative, l'Alitalia non è riuscita a riportarsi sui binari della redditività. Il risultato di esercizio della compagnia sostanzialmente non è migliorato tra il 1990 e il 1996. Positivo nel 1994 e nel 1995 dopo i deficit dell'inizio del decennio, esso è ridivenuto modestamente negativo attestandosi a - 24 miliardi di lire nel 1996, vale a dire allo 0,3 % del fatturato dell'impresa. Secondo le autorità italiane i costi operativi unitari dell'Alitalia restano ancora superiori del 12 % alla media di quelli dei suoi principali concorrenti europei, soprattutto a causa dell'eccessivo costo della forza lavoro. Per contro, i proventi unitari della compagnia restano alquanto inferiori a quelli dei medesimi concorrenti ove si tenga conto della distanza media dei collegamenti, anche se tale differenza è imputabile principalmente alla svalutazione della lira. L'Alitalia ha perduto quote di mercato negli ultimi cinque anni ed ha assistito senza poter intervenire ad un'importante «fuga» della clientela dell'Italia settentrionale verso le piattaforme di corrispondenza dell'Europa del Nord soprattutto, secondo le autorità italiane, a causa dell'ubicazione troppo meridionale dell'aeroporto di Roma-Fiumicino, principale base della compagnia. Inoltre l'Alitalia ha dovuto affrontare negli anni 1995 e 1996 rilevanti agitazioni sindacali.

Il risultato operativo della compagnia negli ultimi anni è rimasto troppo debole per poter contenere una considerevole dilatazione dell'indebitamento e degli oneri finanziari imputabile alle perdite accumulate tra il 1990 e il 1996, ad un importante impegno di investimento in nuovi apparecchi (2 150 miliardi di lire tra il 1990 e il 1995) e, secondo le autorità italiane, ad una ricapitalizzazione insufficiente dell'impresa agli inizi degli anni 1990. L'indebitamento dell'Alitalia è così passato da 653 miliardi di lire nel 1990 a 3 420 miliardi di lire nel 1995, con conseguenti notevoli oneri finanziari. Il risultato netto della compagnia è perciò rimasto costantemente negativo nel periodo 1990-1995 attestandosi in particolare a - 173 miliardi di lire nel 1994 e a - 212 miliardi di lire nel 1995. Da + 0,586 nel 1990, l'indice «indebitamento a lungo termine (senza "leasing") sui fondi propri» è passato rispettivamente a + 2,91, a + 7,23 e a + 8,10 nel 1993, 1994 e 1995.

Il 31 marzo 1996 le perdite complessive dell'Alitalia raggiungevano 905 miliardi di lire e il suo patrimonio netto era ridotto a 150 miliardi di lire. Questa situazione finanziaria molto preoccupante, vicina al fallimento, non poteva che ulteriormente aggravarsi a breve scadenza in quanto le perdite attese alla medesima data per tutto il 1996 erano di 400 miliardi di lire.

In tale contesto le autorità italiane hanno presentato alla Commissione un piano di ristrutturazione dell'Alitalia accompagnato da importanti iniezioni in conto capitale.

II

Il piano di ristrutturazione dell'Alitalia è stato comunicato alla Commissione dalle autorità italiane il 29 luglio 1996. La comunicazione è stata registrata presso il Segretariato generale della Commissione il 30 luglio 1996 e il 14 agosto 1996 è stata inviata alle autorità italiane la ricevuta di ritorno.

Con lettera del 9 agosto 1996 la Commissione ha segnalato alle autorità italiane che il piano sarebbe stato esaminato alla luce dell'articolo 92 del trattato e nell'ambito della procedura di cui l'articolo 93, paragrafo 2 del trattato. Inoltre la Commissione ha reso noto che gli elementi contenuti nella notificazione del 29 luglio 1996 non le consentivano di esaminare il caso con piena cognizione di causa ed ha quindi chiesto di trasmettere informazioni aggiuntive. Nella lettera del 9 agosto 1996 la Commissione ha anche ricordato alle autorità italiane che le disposizioni dell'articolo 93, paragrafo 3 del trattato vietano di dare esecuzione a misure di aiuto prima dell'adozione di una decisione finale da parte della Commissione. Il 9 settembre 1996 le autorità italiane hanno trasmesso alla Commissione la maggior parte delle informazioni richieste nella lettera del 9 agosto 1996. Il 17 settembre 1996 si è inoltre tenuta a Bruxelles tra la Commissione e le autorità italiane una riunione di lavoro che ha apportato chiarimenti supplementari.

Secondo il governo italiano il principale obiettivo del piano di ristrutturazione dell'Alitalia comunicato alla commissione è di creare condizioni favorevoli al processo di privatizzazione della società. Il piano ha ottenuto il benestare delle parti sociali ed è corredato di proiezioni finanziarie analitiche. Di durata quinquennale (1996-2000), esso comprende due fasi successive che in parte tuttavia si sovrappongono: una fase di risanamento nel 1996-1997 e una fase di sviluppo dal 1998 al 2000.

La fase di risanamento, anzitutto, mira a ridurre i costi operativi dell'Alitalia ed a riportare ad un livello ragionevole l'indice «indebitamento su fondi propri». Di conseguenza, essa comprende un aspetto finanziario ed un aspetto gestionale.

L'aspetto gestionale si colloca nell'ambito delle iniziative, volte a ridurre i costi ed a migliorare la produttività dell'Alitalia, avviate dagli inizi degli anni '90. L'obiettivo è rendere l'impresa competitiva a breve termine grazie al perseguimento di tre obiettivi principali: riduzione dei costi, massimizzazione dei proventi e dismissione delle attività non strategiche.

La riduzione dei costi deve intervenire in particolare grazie ad incrementi di produttività e al contenimento delle retribuzioni del personale navigante. Sotto questo profilo l'accordo cui l'impresa e i rappresentanti sindacali sono pervenuti il 19 giugno 1996 permetterà economie per oltre 1 000 miliardi sull'arco di cinque anni 1996-2000. In contropartita di queste riduzioni il personale dipendente otterrà una somma totale netta di 310 miliardi di lire (vale a dire 520 miliardi se si considerano anche gli oneri fiscali e i contributi di previdenza sociale) che corrispondono alle economie annuali realizzate a termine sui costi del lavoro e che il personale interessato destinerà esclusivamente a sottoscrivere azioni Alitalia. Trattasi di un accordo che è il primo del genere per un'impresa italiana quotata in borsa. Secondo l'accordo in questione gli incrementi di produttività e la riduzione dei costi del lavoro saranno realizzati, da un lato, grazie ad una diminuzione delle indennità, alla soppressione di vari vantaggi e ad una maggiore flessibilità del lavoro per il personale già occupato, d'altro lato, grazie alla costituzione di una distinta società interamente controllata dall'Alitalia che assumerà il nuovo personale di cabina a condizioni meno onerose. Questa nuova società, l'Alitalia Team, è stata costituita il 23 luglio 1996. Inoltre il personale navigante commerciale già occupato potrà passare alla nuova società a titolo volontario fruendo di incentivi in termini di carriera, ad esempio promozioni a livelli superiori di responsabilità.

Per quanto riguarda il personale non navigante, il piano prevede in particolare la riduzione del personale di terra per 1 936 unità supplementari nel periodo 1996-1998 grazie al prepensionamento e a dimissioni accompagnate da incentivi. Inoltre il programma di riduzione dei costi comprende una modificazione delle condizioni di fornitura dei servizi di assistenza a terra («handling»).

La massimizzazione dei proventi fa perno su due principali serie di iniziative: da un lato, l'Alitalia ovvierà alla mancanza di un sistema ausiliario informatico adeguato in materia di tariffazione, grazie alla creazione di un sistema integrato di tariffazione, ad un'automazione completa del processo di emissione dei biglietti e all'entrata in servizio di un sistema di controllo delle tariffe in grado di garantire la conformità tra classi di tariffa e codici di prenotazione. D'altro lato, la compagnia avvierà una riforma dei suoi processi commerciali, in particolare sul mercato nazionale, per contenere il calo dei proventi agevolando la strategia di segmentazione e di promozione della fedeltà della clientela che l'Alitalia ha l'intenzione di sviluppare.

La cessione di attività non strategiche mira ad impegnare la compagnia sulle sue attività principali («core business») ed a liberare risorse finanziarie complementari alla ricapitalizzazione. Il piano comunicato il 29 luglio 1996 comportava anche dismissioni per un totale di 400 miliardi di lire nel corso del periodo 1996-2000, in particolare la cessione del centro direzionale della Magliana e delle partecipazioni in Alfa Romeo Avio e SISAM.

Va altresì osservato che il piano dà ampio spazio alla necessità di adattare o rinnovare l'architettura dei sistemi informatici dell'Alitalia, in particolare nei settori amministrativi e commerciali.

L'aspetto finanziario prevedeva iniezioni in conto capitale per un importo iniziale complessivo di 3 310 miliardi di lire: 1 500 miliardi conferiti dall'IRI entro la fine del 1996; altri 1 500 miliardi oggetto di una seconda quota da versare nel 1997; 310 miliardi corrispondenti alla partecipazione del personale al capitale dell'impresa secondo le modalità già descritte. Di fatto, dei 1 500 miliardi che corrispondono alla prima quota, 1 000 miliardi erano già stati anticipati all'Alitalia dall'IRI nel giugno 1996 a valere sul futuro aumento di capitale. Tali misure finanziarie hanno come obiettivi prioritari il ripristino dell'equilibrio della struttura patrimoniale dell'impresa, allineandola su quella dei principali vettori comunitari, il finanziamento dello sviluppo programmato della flotta, l'implicazione dei dipendenti nel processo di ristrutturazione grazie al loro contributo al capitale dell'impresa, e l'avviamento del processo di privatizzazione. Le autorità italiane aggiungono che tali misure rispondono inoltre, almeno in parte, all'obbligo di rispettare il combinato disposto degli articoli 2327 e 2447 del codice civile italiano che impone all'Alitalia un capitale minimo di almeno 200 milioni di lire. In effetti l'importo totale delle spese di ristrutturazione previste dal piano è pari a 900 miliardi di lire e l'incidenza immediata di tali spese straordinarie comporterebbe che i fondi propri dell'Alitalia, già in precedenza ridotti a 150 miliardi di lire, diverrebbero negativi.

Nell'insieme l'aumento di capitale previsto dal piano comporta una forte diminuzione dell'indebitamento netto dell'Alitalia nel periodo 1995-1997 e di conseguenza una sostanziale riduzione dei suoi oneri finanziari nel corso di detto periodo.

La fase di sviluppo, in secondo luogo, è principalmente basata sull'entrata in servizio del centro aeroportuale («hub») della Malpensa a partire dal 1998. Secondo le autorità italiane lo sviluppo dell'aeroporto della Malpensa costituisce per l'Alitalia un vantaggio strategico di prim'ordine in quanto le consente di riposizionarsi su uno dei mercati più importanti dell'Europa, vale a dire quello del nord dell'Italia. Il potenziamento della rete dell'impresa alla Malpensa, aeroporto nel quale l'Alitalia disporrà di un terminale specializzato, comprenderà l'aumento dei collegamenti intercontinentali che servono Milano, in particolare quelli verso l'America settentrionale e l'Asia. Tale rete intercontinentale sarà alimentata dai servizi nazionali e internazionali trasferiti da Linate alla Malpensa privilegiando i collegamenti est-ovest ed aumentando i servizi verso l'Europa dell'Est e il Medio Oriente.

La realizzazione del centro aeroportuale della Malpensa sarà accompagnata da una ristrutturazione del terminal dell'aeroporto di Roma-Fiumicino che attualmente costituisce il perno della rete Alitalia. La configurazione definitiva della rete in questione attribuisce all'aeroporto di Roma il ruolo di terminal mediterraneo, pur mantenendo una sua forte connotazione intercontinentale. L'Alitalia disporrà quindi di due centri aeroportuali (Malpensa e Fiumicino) al termine del periodo di realizzazione del piano. Va osservato che il piano nella versione comunicata alla Commissione nel luglio 1996 non prevedeva la chiusura di nessuno dei collegamenti attualmente in servizio, nemmeno durante la fase di risanamento.

Inoltre, durante la fase di sviluppo l'Alitalia intende predisporre servizi di navetta («shuttle») sui collegamenti interni italiani più importanti, riorganizzare la sua rete internazionale e sviluppare una strategia di alleanze con soggetti esterni ed aumentare la flotta. Secondo il piano comunicato, i servizi di navetta saranno caratterizzati da alta frequenza, da una struttura tariffaria semplificata e da un accesso agevolato al prodotto; tutto questo è particolarmente adatto a collegamenti a forte traffico per i quali le due componenti rappresentate da un'organizzazione «low cost» ed una frequenza elevata dei servizi sono atte a ridurre fortemente i costi unitari di produzione. I prodotti «low cost», potranno inoltre essere estesi ai principali collegamenti europei per alimentare il centro aeroportuale della Malpensa. Tuttavia la riorganizzazione della rete internazionale servirà principalmente a recuperare il traffico che riguarda l'Italia del nord grazie alla realizzazione di nuovi collegamenti a partire dai principali aeroporti di questa regione, e a razionalizzare e a sviluppare la rete intercontinentale, soprattutto verso l'Estremo Oriente. Una strategia di alleanze mirate in funzione dei vari mercati (nazionale, europeo, intercontinentale) contribuirà in misura significativa all'ampliamento della rete. Gli sviluppi attesi nel corso del periodo 1998-2000 nella prima versione del piano dovevano essere concomitanti ad un aumento della flotta che, stabile dal 1995 al 1997 e formata da 157 apparecchi, sarebbe di 172 apparecchi nel 2000 (+ 4 apparecchi a lungo raggio e + 11 apparecchi a corto e medio raggio).

Va altresì osservato che nel corso di realizzazione del piano sarà data particolare attenzione al miglioramento della qualità del prodotto, al soddisfacimento più accentuato della clientela e alla realizzazione di un marchio («brand») portante. L'Alitalia è infatti attualmente uno dei vettori che investe meno nella qualità del servizio.

Le varie misure del piano comunicate il 29 luglio 1996 dovrebbero consentire, secondo le autorità italiane, di trasformare l'Alitalia in una società estremamente redditizia sull'orizzonte 2000. Già ridotto del 13 % tra il 1990 e il 1995, il costo unitario di produzione, espresso in lire costanti per posto/chilometro offerto, dovrebbe ancora diminuire del 19 % tra il 1995 e il 2000. Il risultato d'esercizio e il risultato netto sarebbero rispettivamente di 944 (pari al 9,15 % del fatturato) e di 489 miliardi di lire nel 2000. Di fatto, il fatturato dovrebbe crescere inizialmente in misura modesta nel 1996 e 1997, in seguito in misura nettamente superiore nel 1998, 1999 e 2000 essenzialmente per effetto dello sviluppo del centro aeroportuale della Malpensa.

Infine, a sostegno delle comunicazioni del 29 luglio e del 9 settembre 1996, le autorità italiane sottolineano che la misura che consiste nell'iniettare 3 000 miliardi di lire nell'Alitalia nel 1996 e nel 1997 non contiene elementi di aiuto di Stato in quanto conforme al principio dell'investitore che opera in economia di mercato, quale definito dalla Commissione nei suoi orientamenti «Applicazione degli articoli 92 e 93 del trattato e dell'articolo 61 dell'accordo SEE agli aiuti di Stato nel settore dell'aviazione civile» (2), e applicato nella decisione 96/278/CE della Commissione (3) relativa alla società Iberia. In effetti l'operazione avrebbe una redditività attesa superiore al 30 %, grazie certamente ai dividendi distribuiti nel 1998, 1999 e 2000, ma principalmente al valore acquisito dall'impresa sull'orizzonte 2000 che si aggirerebbe intorno a 4 500 miliardi di lire. Il calcolo della redditività tiene altresì conto dei costi (oltre 1 000 miliardi di lire) che l'IRI dovrebbe sostenere in caso di fallimento dell'Alitalia. Tali costi dell'insolvenza dell'Alitalia deriverebbero sostanzialmente dai prestiti ad essa concessi da altre società appartenenti al gruppo IRI, in particolare Cofiri.

Considerato l'insieme delle informazioni contenute nelle lettere delle autorità italiane del 29 luglio e del 9 settembre 1996, in data 9 ottobre 1996 la Commissione ha deciso di avviare il procedimento di cui all'articolo 93, paragrafo 2 del trattato per quanto riguarda gli aumenti di capitale previsti dal piano. L'apertura del procedimento era motivata tanto dalla natura delle iniezioni in conto capitale effettuate dell'IRI, che possono essere qualificate come risorse statali ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato, quanto dai seri dubbi della Commissione in ordine a quanto segue:

- sussistenza di un aiuto, tenuto conto delle modeste possibilità di remunerare in modo soddisfacente l'impegno finanziario dell'IRI;

- applicabilità ad eventuali aiuti di una delle deroghe di cui all'articolo 92, paragrafi 2 e 3 del trattato. Sotto questo profilo la commissione ha constatato che verosimilmente nella fattispecie non sussistevano varie condizioni cui è in genere, subordinata la sua approvazione di un aiuto alla ristrutturazione.

Nella decisione di apertura del procedimento, la Commissione ha inoltre indicato esplicitamente che avrebbe fatto ricorso ad uno o più consulenti indipendenti al fine di riunire gli elementi necessari per una valutazione definitiva.

Con lettera del 21 ottobre 1996 la Commissione ha comunicato al governo italiano la sua decisione di avviare il procedimento e lo ha invitato a presentare osservazioni. La lettera è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee (4) e gli altri Stati membri nonché le parti interessate sono stati a loro volta invitati a presentare le loro osservazioni.

III

Con lettera del 21 novembre 1996 le autorità italiane hanno presentato le loro osservazioni sulla lettera della commissione del 21 ottobre 1996 che le informava della decisione di apertura del procedimento. Tali autorità affermano a titolo preliminare che l'Alitalia ha già realizzato importanti interventi di risanamento negli ultimi cinque anni e che da un'analisi emerge che la compagnia attualmente non è in una situazione sfavorevole sotto il profilo della competitività, eccezion fatta per uno o due dei suoi concorrenti europei. Inoltre il processo di risanamento in corso nell'economia italiana dovrebbe consentire all'impresa di ovviare a tale situazione sfavorevole dovuta essenzialmente al divario esistente tra i sistemi economici dei vari Stati membri. Le autorità italiane nelle loro osservazioni si pronunciano poi su cinque delle principali questioni sollevate dalla Commissione nella decisione di apertura del procedimento.

1) La validità delle previsioni di crescita dei mercati sui quali è presente l'Alitalia

Sotto questo profilo le autorità italiane sostengono quanto segue:

- nonostante lo sviluppo del nuovo scalo internazionale della Malpensa, la crescita prevista della capacità offerta dalla compagnia è inferiore alla crescita dei mercati (5,5 % contro 6,7 % di media annuale nel periodo di attuazione del piano), il che significherà per l'Alitalia perdite di quote di mercato;

- i dati utilizzati dall'Alitalia nelle sue previsioni provengono da fonti ufficiali;

- l'Alitalia, come tutti gli altri vettori, analizza la redditività dei collegamenti non in una logica di tragitto da punto a punto, ma in un'ottica di «rete»;

- il collegamento mediante treni ad alta velocità Milano-Roma-Napoli sarà completamente operativo soltanto dopo il 2003. Anche allora il suo impatto sui proventi dell'Alitalia sarà modesto in quanto l'aereo resterà più rapido del treno, avrà il vantaggio del traffico di corrispondenza, infine la differenza di prezzo rispetto al treno tende a ridursi.

2) L'efficienza di una rete imperniata su due centri aeroportuali (Malpensa e Fiumicino)

Sotto questo profilo le autorità italiane sottolineano che altri vettori comunitari (Lufthansa, SAS, Iberia) hanno una rete sviluppata a partire da due centri aeroportuali. Inoltre, la futura rete dell'Alitalia facente perno su due centri aeroportuali sarebbe coerente in quanto Fiumicino, ben situato anche per servire come piattaforma per i voli intercontinentali nord-sud, resterà un grande aeroporto internazionale grazie all'importanza di Roma, mentre Malpensa, ben situato per servire come piattaforma ai voli intercontinentali est-ovest e piattaforma di sesta libertà per i voli internazionali, serve la zona più prospera dell'Italia. Trattandosi in modo particolare di quest'ultima zona, le fughe di traffico dall'Italia del Nord verso aeroporti esteri sono state stimate intorno a 3,3 milioni nel 1995 e il piano comunicato alla Commissione ne prevede soltanto un recupero parziale (meno del 30 %) sull'orizzonte 2000.

3) La fondatezza degli obiettivi del piano per quanto riguarda il ripristino dell'equilibrio economico-finanziario

Secondo le autorità italiane i tagli ai costi del lavoro previsti dal piano sul periodo 1996-2000 si inseriscono all'interno del rilevante impegno posto in essere dopo il 1990 e devono essere considerati come gli elementi più sicuri del piano, tenuto conto in particolare dell'accordo sottoscritto con i sindacati il 19 giugno 1996. Inoltre la metodologia seguita per identificare il personale in eccedenza tiene conto di programmi di «business process reengineering», di un'analisi del valore aggiunto per il personale amministrativo e dei volumi di attività previsti per il personale operativo. Le autorità italiane insistono altresì sul fatto che i programmi definiti nel piano si svolgono egregiamente in quanto Alitalia Team ha iniziato ad operare il 1° novembre 1996 (vale a dire due mesi prima del previsto) e la riduzione del personale risulta più rapida del previsto.

4) La posizione del personale dell'Alitalia nei confronti del piano

Su tale punto le autorità italiane ribadiscono che le forze sindacali si sono impegnate in modo chiaro ed univoco a sostenere la realizzazione del piano notificato. L'accordo generale sottoscritto il 19 giugno 1996 con i sindacati si è infatti concretato in una serie di accordi di applicazione: con il personale tecnico di volo il 30 ottobre 1996, con gli assistenti di volo il 22 ottobre 1996 e con i piloti il 4 ottobre 1996, comprese le misure di mobilità verso Alitalia Team.

5) Il calcolo del tasso di rendimento interno dell'operazione

Le autorità italiane ricordano che il metodo seguito per calcolare il tasso di rendimento interno è conforme tanto agli orientamenti della Commissione, in particolare per quanto riguarda l'inclusione nel calcolo dei costi dell'insolvenza, quanto alla decisione 96/278/CE. Le perdite dirette che l'IRI dovrebbe sostenere in caso di fallimento dell'Alitalia sono state inoltre stimate in modo prudente. Per quanto concerne il tasso annuo medio di crescita oltre l'orizzonte 2000 è stato ipotizzato un valore del 5,9 %.

Sulle modalità della seconda iniezione di capitale le autorità italiane precisano che anche se l'IRI ha confermato il suo impegno di versare 1 500 miliardi di lire in quanto azionista di controllo della società, al finanziamento di tale importo potranno anche partecipare azionisti di minoranza o investitori privati nella prospettiva della privatizzazione della società.

Le autorità italiane informano infine la Commissione che recentemente è stato soppresso l'ostacolo principale alla privatizzazione dell'Alitalia, vale a dire la norma che imponeva all'IRI di detenere almeno il 51 % del capitale della compagnia di bandiera.

IV

A seguito dell'apertura del procedimento, i governi britannico, danese, norvegese e svedese, nonché alcune parti interessate, vale a dire le compagnie aeree Air-One, British Airways, British Midland, KLM, Lauda Air, Lufthansa, SAS e Virgin Atlantic, concorrenti dell'Alitalia, l'Associazione delle compagnie aeree della Comunità (ACE) e l'Associazione nazionale utenti di servizi pubblici (Assoutenti) hanno presentato osservazioni. In totale si sono espressi quattro Stati e dieci terzi interessati tra cui otto compagnie aeree. Tutti hanno approvato la decisione della Commissione di avviare il procedimento di cui all'articolo 93, paragrafo 2 del trattato, sollevando altresì varie questioni connesse ai dubbi espressi in detta decisione.

Nelle osservazioni degli Stati membri si ricorda innanzitutto che le norme del trattato in materia di aiuti di Stato devono essere applicate in modo rigoroso nel settore dell'aviazione civile in un momento in cui, il 1° aprile 1997, si conclude il processo di liberalizzazione per effetto dei regolamenti del Consiglio (CEE) n. 2407/92, (CEE) n. 2408/92 e (CEE) n. 2409/92 (5), (in prosieguo: «il terzo pacchetto»). Inoltre ribadiscono che la ricapitalizzazione dell'Alitalia presentata nel piano di ristrutturazione comunicato alla Commissione costituisce un aiuto di Stato. La Danimarca e il Regno Unito insistono a questo proposito sulle numerose incertezze e sulle ipotesi irrealistiche sulle quali il piano sarebbe fondato, nonché sul fatto che nessun privato abbia accettato di partecipare all'operazione. I quattro Stati aggiungono che l'aiuto non può beneficiare di una deroga in forza dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera c) del trattato in quanto non ne sussistono le condizioni a causa, tra l'altro, del carattere espansionistico e non restrittivo del piano di ristrutturazione. La Svezia fa valere in proposito il previsto aumento della flotta dell'Alitalia di qui al 2000 nonché l'assenza di riduzioni delle capacità e di chiusure delle rotte non redditizie. La Danimarca e la Norvegia sottolineano il carattere sporporzionato dell'importo dell'aiuto che porterebbe ad una sovraccapitalizzazione dell'impresa. Il Regno Unito e la Danimarca sostengono inoltre che l'aiuto trasferirà le difficoltà dell'Alitalia verso i suoi concorrenti comunitari in quanto servirà di fatto a finanziare gli importanti investimenti in nuovi apparecchi realizzati dall'Alitalia negli ultimi anni, i quali costituiscono la causa principale del suo attuale indebitamento.

Per quanto riguarda le condizioni alle quali dovrebbe essere assoggettato un aiuto conforme ai criteri d'applicazione della deroga, la Danimarca e la Norvegia menzionano la cessione da parte dell'Alitalia delle sue attività non principali. Il Regno Unito per parte sua richiede condizioni che garantiscano l'assenza di discriminazioni in materia di assegnazione di bande orarie («slots»), di assistenza a terra, di accesso alle installazioni aeroportuali, di esercizio dei servizi in Italia, in particolare per quanto riguarda il trasferimento di attività da Linate verso Malpensa.

Inoltre, se la Danimarca sostiene che l'esame della Commissione dovrebbe riguardare la totalità dei 3 310 miliardi di lire di conferimenti in conto capitale previsti dal piano, il Regno Unito e la Norvegia ritengono invece che la decisione di apertura del procedimento adottata dalla Commissione il 9 ottobre 1996 riguarda soltanto la prima iniezione di capitale per 1 500 miliardi di lire e che la seconda iniezione di capitale di importo identico dovrebbe costituire oggetto di altra analoga decisione. Infine la Danimarca e la Svezia auspicano che la Commissione comunichi agli Stati membri e ai terzi interessati, mediante ulteriore comunicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, i nuovi elementi del caso di cui potrebbe venire a conoscenza.

I vari punti menzionati figurano inoltre in grado diverso, ma spesso in modo più analitico, nelle osservazioni dei terzi interessati che ritengono, unanimi, che la ricapitalizzazione dell'Alitalia sia attualmente un aiuto incompatibile con il trattato. Tuttavia i terzi interessati forniscono altresì alcuni elementi supplementari.

Air-One, Assoutenti, British Airways, KLM e SAS formulano ampi dubbi sullo sviluppo dell'attività dell'Alitalia nell'aeroporto della Malpensa come previsto nel piano, sia a motivo di ritardi nella realizzazione dell'infrastruttura, sia per i problemi connessi con il trasferimento del traffico da Linate verso Malpensa, sia infine per effetto delle difficoltà che l'Alitalia incontrerà per gestire simultaneamente due centri aeroportuali (Malpensa e Fiumicino). Air-One e Assoutenti sottolineano altresì le incertezze che gravano sulle modalità esatte della partecipazione dei dipendenti dell'Alitalia al capitale della loro impresa visto che essa presuppone una modifica della legge tributaria italiana. Inoltre la vendita dell'immobile ove ha sede l'Alitalia non darebbe i proventi previsti. Air-One e Lauda Air denunciano anche un aiuto supplementare ed illegale concesso all'Alitalia dallo Stato italiano grazie al finanziamento delle misure di prepensionamento istituite dal decreto legge del 23 ottobre 1996, n. 546 (convertito nella legge del 20 dicembre 1996, n. 640 (in prosieguo: «il DL 546/96»).

Quanto alla sussistenza di un aiuto, oltre all'assenza di partecipanti privati all'operazione e alla natura incerta e troppo ottimistica delle ipotesi del piano, in particolare per quanto riguarda il traffico e i proventi, Air-One, Assoutenti e British Airways rilevano che i costi dell'insolvenza a carico dell'IRI non devono essere computati nel calcolo della redditività dell'operazione e che l'Alitalia attualmente continua a subire perdite nonostante la congiuntura favorevole. L'insufficienza delle misure e dei tagli ai costi secondo il piano comunicato alla Commissione è un altro argomento sostenuto da ACE, British Airways, SAS, Air-One e Assoutenti. Gli ultimi due ritengono che il piano sottovaluti la pressione concorrenziale alla quale l'Alitalia dovrà far fronte nei prossimi anni.

Per quanto riguarda l'incompatibilità dell'aiuto, oltre al carattere espansionistico del piano e alla sproporzione dell'importo dell'aumento di capitale previsto, British Airways e Virgin Atlantic sostengono anzitutto che l'aiuto non è indispensabile in quanto l'Alitalia dovrebbe reperire al suo interno le risorse necessarie alla sua ristrutturazione, cedendo talune attività e tagliando i costi, come fanno le compagnie private. Insieme ad Air-One e a SAS, esse aggiungono che l'aiuto non consentirà di ripristinare l'efficienza economico-finanziaria dell'Alitalia in quanto il piano non prevede in particolare né un sufficiente taglio dei costi di esercizio, né la dismissione delle attività non redditizie della compagnia. Air-One, British Airways e SAS sottolineano inoltre la mancanza di trasparenza nell'attuazione dell'aiuto. British Airways ricorda poi le frequenti interferenze del governo italiano nella gestione dell'Alitalia e afferma che l'aiuto non agevola lo sviluppo di un'attività economica ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera c) del trattato in quanto tale criterio va valutato su scala comunitaria dove già esiste un settore del trasporto aereo competitivo ed efficiente. Inoltre ACE, Air-One, Assoutenti, British Airways, British Midland, Lufthansa e Virgin Atlantic insistono sui rischi di trasferimento delle difficoltà dell'Alitalia sui suoi concorrenti comunitari, ricordando le pratiche predatorie ed anticoncorrenziali dell'Alitalia sul mercato italiano («swamping», tariffe molto basse, manipolazione delle bande orarie). Lufthansa e Assoutenti ricordano al riguardo che l'Alitalia è stata recentemente condannata dall'Autorità italiana garante della concorrenza. Lauda Air ed Air-One aggiungono che gli effetti anticoncorrenziali dell'aiuto saranno potenziati dal decreto italiano del 16 aprile 1992 che riconosce all'Alitalia un diritto esclusivo per l'esercizio della maggior parte dei collegamenti aerei regolari tra l'Italia e i paesi terzi rispetto allo Spazio economico europeo. I terzi interessati chiedono di conseguenza alla Commissione di opporsi all'operazione.

In merito alle condizioni cui dovrebbe essere subordinata un'eventuale approvazione da parte della Commissione dell'aiuto concesso ad Alitalia, i terzi interessati propongono principalmente le seguenti soluzioni:

- imporre all'Alitalia la cessione delle sue attività non principali (British Airways, Lufthansa, SAS Virgin Atlantic);

- ridurre significativamente l'importo dell'aiuto (ACE, British Airways, Virgin Atlantic);

- limitare le capacità offerte dal gruppo Alitalia (ACE, Assoutenti, British Midland, Lauda Air, Lufthansa, SAS, Virgin Atlantic) ed imporre l'abbandono dell'esercizio dei collegamenti non redditizi;

- vietare all'Alitalia di avvalersi della sua posizione di «price leader» sull'insieme della sua rete (Lufthansa SAS Virgin Atlantic);

- porre fine al monopolio legale di cui beneficia Alitalia sui collegamenti a destinazione dei paesi terzi (Assoutenti, Lauda Air, Lufthansa);

- obbligare l'Alitalia ad accettare l'«interlining». con le nuove imprese che si affacciano sul mercato (Assoutenti);

- vietare le pratiche anticoncorrenziali da parte dell'Alitalia (Assoutenti, Lufthansa);

- porre fine alle discriminazioni di cui profitta l'Alitalia, in particolare per quanto riguarda l'assistenza a terra (KLM), la ripartizione del traffico tra gli aeroporti di Linate e di Malpensa (KLM, Lufthansa), i diritti ed oneri aeroportuali (Lufthansa, SAS), l'assegnazione delle bande orarie (Lufthansa, Virgin Atlantic).

Infine vari interessati constatano una mancanza di trasparenza per quanto riguarda l'importo esatto dell'aiuto di cui alla decisione di apertura del procedimento assunta dalla Commissione il 9 ottobre 1996.

Tutte le osservazioni formulate dagli Stati membri e dai terzi interessati sono state trasmesse dalla Commissione al governo italiano il 18 dicembre 1996 e il 15 gennaio 1997. Con lettera del 15 gennaio 1997 le autorità italiane hanno a loro volta presentato la risposta alle osservazioni così ricevute. Esse riaffermano la natura commerciale e la redditività dell'operazione di ricapitalizzazione dell'Alitalia e contestano in modo particolare cinque dei punti sollevati dagli Stati membri e dai terzi interessati.

In primo luogo, per quanto riguarda l'assenza di partecipazione di privati all'operazione, le autorità italiane ricordano che non sono stati ricercati partecipanti di questo tipo per sottoscrivere in tutto o in parte all'aumento di capitale in questione e che una partecipazione di privati sarebbe pregiudizievole nella fattispecie agli interessi dell'IRI. In effetti da un lato l'IRI ha interesse a procedere all'operazione per il momento da solo e a cedere la propria partecipazione in condizioni più vantaggiose quando il risanamento dell'Alitalia sarà realizzato; d'altro lato l'introduzione nell'attuale fase di privati con quote del capitale dell'Alitalia comporterebbe l'elaborazione di un programma di lungo o medio termine che non consentirebbe alla compagnia di ripristinare completamente il proprio equilibrio patrimoniale e gestionale nel 1998 e profittare appieno, a tale data, dell'avvio dell'attività nell'aeroporto della Malpensa.

In secondo luogo, per quando riguarda l'insufficiente credibilità del piano di risanamento, le autorità italiane sostengono che le ipotesi su cui si fonda il piano sono non soltanto realistiche, ma anche ragionevoli in quanto il costo del capitale mutuato, le proiezioni del traffico e i tagli ai costi ipotizzati dal piano tengono conto di un margine di prudenza. Inoltre non è stato preso in considerazione l'impatto positivo del giubileo alla fine del secolo. Per quanto riguarda la coesistenza dei due centri aeroportuali della Malpensa e di Fiumicino le autorità italiane ricordano che l'Alitalia possiede già due piattaforme aeroportuali (Fiumicino e Linate), che è opportuno migliorare la rete della compagnia sviluppando il suo traffico sul mercato più importante dell'Italia (l'Italia settentrionale), che grandi compagnie europee gestiscono validamente vari centri aeroportuali, che la durata del tragitto tra Malpensa e il centro di Milano è comparabile a quella constatata tra il centro urbano e l'aeroporto in altre città d'Europa. Esse affermano poi che la crescita del traffico dell'Alitalia sui collegamenti intercontinentali è compatibile con la capacità della sua flotta a lungo raggio in quanto, oltre all'introduzione di quattro nuovi apparecchi lungo corso, il piano prevede accordi con altri vettori e il ricorso a contratti di nolo. Infine, sempre secondo le autorità italiane, il piano rafforza la tendenza alla riduzione del costo di lavoro e l'Alitalia presenta già peraltro un livello di produttività che è tra i più elevati del settore.

In terzo luogo, per quanto riguarda l'assenza di tagli alla capacità o di soppressione di rotte deficitarie, le autorità italiane sostengono che le previsioni di crescita dell'Alitalia per la durata del piano restano sensibilmente inferiori a quelle del mercato, nonostante lo sviluppo dell'attività atteso sull'aeroporto della Malpensa. Inoltre a loro parere occorre tener conto dell'insieme del contributo di ciascun collegamento alla rete e, sotto questo profilo, il margine operativo delle tre parti della rete della compagnia (nazionale, internazionale, intercontinentale) è positivo.

In quarto luogo, per quanto riguarda l'affermazione secondo la quale l'aumento di capitale falsa la concorrenza, le autorità italiane sostengono che le iniziative commerciali lanciate da Alitalia negli ultimi mesi non pongono la compagnia in una posizione di «price leader», si collocano nella strategia definita dal piano e rispondono a criteri di selettività (segmentazione della domanda, alimentazione dei voli internazionali ed intercontinentali, migliore utilizzazione degli aeromobili).

Da ultimo, per quanto riguarda le condizioni che la Commissione dovrebbe imporre, le autorità italiane le considerano senza oggetto in quanto a loro parere la ricapitalizzazione dell'Alitalia non costituisce un aiuto di Stato. Esse precisano altresì che l'imposizione di limiti alla crescita dell'Alitalia pregiudicherebbe la logica del piano in un momento in cui il trasporto aereo è in fase di sviluppo generale.

V

Conformemente a quanto annunciato nella lettera di apertura del procedimento trasmessa alle autorità italiane il 21 ottobre 1996, la Commissione nel novembre 1996 si è avvalsa di un consulente indipendente (Ernst & Young) per avere informazioni su alcune delle questioni su cui aveva espresso dubbi. Il consulente ha avuto anzitutto il compito di applicare all'operazione in questione il principio dell'investitore in un'economia di mercato e, a tale titolo, fare una valutazione generale della situazione dell'Alitalia, considerare le opzioni offerte all'azionista pubblico (IRI) e agli azionisti privati della compagnia, tenuto conto in particolare delle disposizioni dell'articolo 2447 del codice civile italiano, calcolare il tasso di rendimento interno dell'operazione ed identificare sotto un profilo più generale tutti gli eventuali elementi di aiuto, comprese le garanzie. Qualora il consulente avesse concluso su tale primo punto che la proposta iniezione di capitale di 3 000 miliardi di lire italiane non si configurava come comportamento di un investitore razionale, gli era stato altresì chiesto di valutare in subordine l'efficienza economico-finanziaria e l'adeguatezza del piano di ristrutturazione, di verificare il carattere indispensabile dell'importo di 3 000 miliardi di lire e la sua adeguatezza agli obiettivi del piano, di ricercare infine le soluzioni alternative all'iniezione di capitale.

Il consulente nominato dalla Commissione ha potuto svolgere il suo compito in cooperazione con rappresentanti dell'IRI e dell'Alitalia e ottenendo da questi tutte le informazioni necessarie. L'11 dicembre 1996 il consulente ha presentato alla Commissione la relazione riguardante la prima parte dei suoi lavori. Da questa risulta sostanzialmente quanto segue:

- tenuto conto della situazione dell'Alitalia, il codice civile italiano impone agli azionisti di ricapitalizzare l'impresa o di liquidarla in tempi brevi;

- ciò premesso, il piano di ristrutturazione è più simile ad un «turnaround plan», che a un «business plan». Di fatto il tasso critico di rendimento minimo annuo richiesto («hurdle rate») da un investitore in una situazione di questo tipo si colloca tra il 30 e il 40 %;

- i costi per ripianare le perdite che il gruppo IRI dovrebbe sostenere in caso di fallimento dell'Alitalia a seguito dei finanziamenti da questa ottenuti da altre società appartenenti al gruppo costituiscono un fattore estremamente importante del calcolo e dell'analisi necessaria;

- la determinazione del tasso di crescita del «cash flow» dell'Alitalia dopo l'anno 2000 da un lato sembra alquanto aleatoria, dall'altro ha però un impatto estremamente significativo. Così, oltre all'ipotesi di un tasso del 5,93 % proposto dalle autorità italiane, il consulente ha anche previsto l'ipotesi di un tasso del 4 %;

- il programma di prepensionamento previsto a favore dei dipendenti dell'Alitalia, a carico del bilancio dello Stato italiano per un importo di circa 160 miliardi di lire per il periodo 1995-2001, potrebbe comprendere elementi di aiuto di Stato;

- il tasso di rendimento interno dell'iniezione di capitale di 3 000 miliardi di lire, quale è stato ricalcolato previo aggiustamento degli elementi presentati dall'Alitalia, varia tra - 12,5 % e - 25,7 % in funzione dei vari scenari prescelti (inclusione o esclusione dei costi dell'insolvenza, inclusione o esclusione del finanziamento del programma di prepensionamento, ipotesi divergenti sul tasso di crescita del «cash flow» dopo l'anno 2000 e sulla quota detenuta da IRI sul capitale dell'Alitalia sull'orizzonte 2000). Comunque esso è sensibilmente inferiore al tasso critico tenuto conto dei rischi assunti dall'investitore.

La relazione del consulente è stata presentata il 12 dicembre 1996 al governo italiano che è stato invitato a formulare le sue osservazioni. Le autorità italiane, nella risposta trasmessa alla Commissione il 20 dicembre successivo, globalmente sollevano poche critiche al lavoro svolto dal consulente. Tuttavia esse considerano inaccettabili o contraddittori i seguenti quattro punti: la fissazione dello «hurdle rate» ad un livello superiore o anche uguale al 30 %; l'assimilazione del programma di prepensionamento ad un'iniezione supplementare di capitale; l'ipotesi di un tasso di crescita annuo medio del «cash flow» dopo l'anno 2000 ridotto al 4 %; l'esclusione dei costi dell'insolvenza dal calcolo da effettuare.

Sulla base dell'insieme di queste informazioni, in particolare della relazione presentata dal consulente, la Commissione ha informato le autorità italiane e i dirigenti dell'Alitalia, in una riunione tenuta a Bruxelles il 16 gennaio 1997, e con lettera del 22 gennaio 1997 che il piano di ristrutturazione della compagnia comunicato il 29 luglio 1996 non sembrava sufficiente ai lini di una decisione positiva e che risultava indispensabile disporre di elementi di informazione supplementari per esaminare gli adeguamenti necessari. L'esame doveva aver luogo di concerto con il consulente designato dalla Commissione. Una riunione tecnica in proposito si è svolta a Roma il 24 gennaio 1997 tra la Commissione, l'Alitalia ed i rispettivi consulenti.

VI

A seguito degli scambi di opinioni che hanno avuto luogo tra la Commissione e le autorità italiane nel gennaio 1997, e tenuto conto delle osservazioni trasmesse dagli Stati membri e dagli altri interessati, l'Alitalia nel corso del febbraio 1997 ha ufficiosamente informato la Commissione di essere disposta ad adattare il piano di ristrutturazione comunicato il 29 luglio 1996. Tale adattamento è basato su previsioni più modeste tanto sotto il profilo macroeconomico che per quanto riguarda i dati relativi all'impresa, in particolare per l'andamento dell'offerta e dei proventi unitari. Trattasi essenzialmente dei seguenti elementi:

- una riduzione, a partire dal 1997, di quasi il 10 % del numero di collegamenti e frequenze eserciti dall'Alitalia. Il totale dei voli così annullati sarebbe pertanto di circa 27 000 all'anno;

- il mantenimento della flotta all'attuale livello fino al termine del piano di ristrutturazione: il numero di apparecchi in servizio nel 2000 sarà di 158 contro i 172 inizialmente previsti dal piano e 157 alla fine del 1996. Ciò rappresenta un taglio del 16 % circa in termini di posti offerti rispetto al piano iniziale. Di conseguenza il numero di assunzioni previsto sarà ridotto di 476 persone nel corso del periodo del piano. In totale l'organico dell'Alitalia diminuirà di 1 212 unità tra il dicembre 1996 e il dicembre 2000;

- la diminuzione dell'importo complessivo dell'aumento di capitale previsto che passa da 3 000 miliardi a 2 800 miliardi di lire, sostanzialmente per effetto di una riduzione degli investimenti;

- la cessione delle quote che l'Alitalia detiene nel sistema telematico di prenotazione Galileo;

- l'allineamento del metodo di ammortamento degli aeromobili seguito dell'Alitalia su quello applicato dalle altre grandi compagnie comunitarie.

Fin dal febbraio 1997 la Commissione ha chiesto al suo consulente di valutare il piano di ristrutturazione dell'Alitalia nella versione sopra descritta. Il 6 marzo 1997 il consulente ha presentato alla Commissione una bozza di relazione che nella medesima data è stata trasmessa alle autorità italiane invitandole a presentare osservazioni. Tale bozza di relazione ha tenuto conto dei risultati dell'Alitalia pubblicati per il 1996 e conclude che se il piano nella versione aggiornata sembra effettivamente più prudente del piano iniziale e presenta caratteristiche nettamente meno espansionistiche, tuttavia è ancora basato su varie ipotesi generose. Il consulente ritiene perciò che il tasso critico di rendimento minimo annuo chiesto da un investitore in una situazione di questo tipo non potrebbe essere inferiore al 30 %, visto il persistere di importanti rischi connessi con l'operazione. Sempre secondo il consulente detto tasso resta ampiamente superiore alla redditività di fondo dell'operazione («the underlying internal rate of return») ancorché quest'ultima risulti sensibilmente migliorata grazie agli adattamenti eseguiti.

In un documento presentato alla Commissione il 25 marzo 1997 nonché in una lettera del 3 aprile 1997 le autorità italiane hanno formulato osservazioni sulla bozza di relazione loro trasmessa il 6 marzo 1997. Esse contestano vari elementi ivi contenuti, in particolare talune ipotesi del piano qualificate come generose e la fissazione al 30 % del tasso critico di rendimento annuo minimo richiesto («hurdle rate»). Esse ribadiscono altresì che l'investimento in questione risponde al principio dell'investitore che opera in un'economia di mercato.

In seguito, in una riunione tenuta a Bruxelles l'8 aprile 1997 tra la Commissione e il suo consulente da un lato e l'Alitalia e il suo consulente dall'altro si sono avuti scambi di opinioni approfonditi. Successivamente la Commissione ha trasmesso, l'11 aprile 1997, richieste di informazioni supplementari all'Alitalia ed alle autorità italiane le quali hanno risposto rispettivamente con lettere del 15 e 17 aprile 1997 fornendo le precisazioni e le informazioni richieste. In particolare è stato confermato che l'IRI avrebbe assunto a suo carico l'iniezione di capitale a concorrenza di 2 800 miliardi di lire.

Con lettera del 18 aprile 1997 la Commissione ha indicato all'Alitalia e al governo italiano di non poter adottare sul caso una decisione positiva fondata sul principio dell'investitore operante in un'economia di mercato sia per le difficoltà inerenti al computo dei costi dell'insolvenza a carico dell'IRI in caso di fallimento dell'Alitalia, sia per i notevoli rischi commerciali ancora insiti nel piano. Posteriormente a tale lettera si sono svolte varie riunioni a Bruxelles e a Roma tra le autorità italiane e la Commissione durante il maggio e il giugno 1997.

Tali riunioni hanno consentito la definizione di un ulteriore miglioramento del piano sui seguenti punti:

- un'accelerazione del processo di riduzione dei costi grazie ad un trasferimento del personale dell'Alitalia verso l'Alitalia Team più rapido di quanto precedentemente previsto;

- una riduzione dell'importo dell'aumento di capitale previsto che passava a 2 750 miliardi di lire. Inoltre l'aumento di capitale è ormai articolato in tre rate: la prima di 2 000 miliardi di lire (che comprende i 1 000 miliardi di lire già concessi a titolo d'anticipo nel giugno 1996) da versare immediatamente dopo l'adozione di una decisione positiva; la seconda di 500 miliardi di lire, da versare nel maggio 1998; la terza di 250 miliardi di lire da versare nel maggio 1999;

- la cessione delle partecipazioni detenute dell'Alitalia nella compagnia ungherese Malev, nonché in sei aeroporti regionali italiani (Genova, Napoli, Rimini, Firenze, Lamezia Terme e Torino).

L'analisi effettuata dai consulenti della Commissione consente di concludere che tali ulteriori miglioramenti riducono i rischi inerenti al piano di ristrutturazione e incrementano ancora la redditività dell'iniezione di capitale. In una relazione aggiuntiva il consulente della Commissione conclude altresì dichiarando che il piano, nella versione adattata e migliorata dopo il gennaio 1997, è realistico e consente all'Alitalia di ripristinare una redditività soddisfacente sull'orizzonte 2000. Il consulente aggiunge che l'entità dell'iniezione di capitale può essere considerata indispensabile ed adeguata in funzione degli obiettivi del piano e delle esigenze connesse agli interventi di ristrutturazione.

Il 26 giugno 1997 le autorità italiane hanno ufficialmente trasmesso alla Commissione l'insieme degli adattamenti del piano sopra esplicitati. La nuova versione del piano che è stata oggetto di concertazione con gli organismi sindacali della compagnia comprende previsioni economiche e finanziarie corrette in funzione di questi adattamenti e dei risultati noti del 1996. I principali parametri e «ratio» del piano nella versione adattata sono i seguenti:

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

Nella lettera del 26 giugno 1997 le autorità italiane riconoscono altresì che il piano nella versione adattata implica misure di aiuto di Stato ai sensi del trattato e formulano vari impegni. Le autorità italiane si sono impegnate a quanto segue:

1) adottare nei confronti dell'Alitalia un normale comportamento di azionista, permettendo alla compagnia di essere gestita unicamente secondo principi commerciali ed astenendosi da qualsiasi intervento nella sua gestione per ragioni diverse da quelle derivanti dalla posizione di azionista dello Stato italiano;

2) non concedere all'Alitalia nuovi fondi o altre forme di aiuto incluse le garanzie sui prestiti;

3) garantire che, fino al 31 dicembre 2000, l'aiuto sia impiegato esclusivamente per gli obiettivi della ristrutturazione dell'Alitalia e non per acquisire nuove partecipazioni in altri vettori aerei;

4) non concedere all'Alitalia alcun trattamento preferenziale nei confronti di altri vettori comunitari, in particolare per quanto riguarda la concessione di diritti di traffico (inclusi quelli verso i paesi al di fuori dello Spazio economico europeo), l'allocazione degli «slots», l'assistenza a terra e l'accesso alle installazioni aeroportuali nella misura in cui tale trattamento risulti in contrasto con norme comunitarie. In particolare le autorità italiane confermano che non verrà applicata alcuna norma incompatibile con le norme comunitarie e garantiscono:

a) che inizieranno immediatamente il processo di revisione della convenzione n. 4372 del 15 aprile 1992, approvata con decreto del 16 aprile 1992, (in prosieguo: «la convenzione») con l'obiettivo di completare tale processo entro il 31 dicembre 1998, per assicurarne una corrispondenza formale con la legislazione comunitaria e in particolare per quanto riguarda «il diritto di prelazione», «l'interferenza del governo», «la conformità con i regolamenti di liberalizzazione del trasporto aereo» e «i privilegi aeroportuali»;

b) che una revisione «de facto» della convenzione è già avvenuta sui punti sopra menzionati attraverso uno scambio di lettere con l'Alitalia sulla base dell'articolo 50 della convenzione che prevede che la convenzione si applica solo se non in contrasto con le norme comunitarie;

c) che l'Alitalia ha rinunciato al diritto di prelazione derivante dall'articolo 3 della convenzione;

d) che negli aeroporti italiani coordinati o pienamente coordinati, le autorità italiane designeranno prima della stagione invernale 1997/1998 un coordinatore che non abbia legami con l'Alitalia ed agisca in tutta indipendenza dall'Alitalia;

5) garantire che, fino al 31 dicembre 2000, la capacità offerta dagli aeromobili operati dall'Alitalia, o operati da altri vettori aerei con accordi tramite i quali la compagnia assume il rischio commerciale per tale capacità («wet lease», «block space», «joint venture», ecc.) non supererà i seguenti limiti:

a) il numero dei posti disponibili non supererà i 28 985, di cui quelli operati con flotta Alitalia non supereranno i 26 350;

b) la crescita su base annua dei posti km offerti

- all'interno dello Spazio economico europeo esclusa l'Italia

e

- all'interno dell'Italia

non supererà il 2,7 %; non sarà permessa alcuna crescita se il tasso di crescita dei relativi mercati e più basso del 2,7 %. Se il tasso di crescita annuale di tali mercati supera il 5 % l'offerta potrà essere aumentata, oltre il 2,7 % dell'ammontare che eccede il 5 %.

6) accertarsi che l'Alitalia manterrà una contabilità analitica che permetterà di determinare a breve la profittabilità di ogni rotta definita come la relazione fra i profitti e i costi (costi totali che includono i costi fissi e i costi variabili) relativi ad ogni rotta;

7) garantire che, fino al 31 dicembre 2000, l'Alitalia non applicherà tariffe inferiori a quelle dei suoi concorrenti per un'offerta equivalente sulle rotte che la compagnia opera;

8) garantire che l'Alitalia cederà la sua quota in Malev entro il [ . . . ] (6);

9) garantire che il piano di ristrutturazione, come notificato alla Commissione il 29 luglio 1996 e adattato il 26 giugno 1997, sarà completamente posto in essere in particolare per ciò che riguarda il raggiungimento degli obiettivi di produttività, profittabilità e finanziari;

10) sottomettere alla Commissione entro la fine di marzo 1998, marzo 1999, marzo 2000 e marzo 2001, dei rapporti annuali sullo stato di avanzamento del piano di ristrutturazione, sulla situazione economica e finanziaria dell'Alitalia, e sul rispetto di queste condizioni. Tali rapporti includeranno una descrizione (tipo ed identità delle compagnie coinvolte) degli accordi di cooperazione commerciali ed operativi conclusi dall'Alitalia durante l'anno precedente. La Commissione verificherà, laddove necessario, le informazioni contenute in tali rapporti con l'aiuto di un consulente indipendente scelto dalla Commissione stessa dopo aver consultato le autorità italiane.

Le autorità italiane precisano inoltre che il pagamento della seconda e terza rata de1l'aumento di capitale rispettivamente previsto per il maggio 1998 e il maggio 1999 sarà soggetto all'adempimento dei sopraccitati impegni, dell'effettiva implementazione del piano di ristrutturazione e del raggiungimento dei risultati previsti (particolarmente per ciò che concerne i «ratio» di costo e produttività di cui sopra). Almeno dieci settimane prima del pagamento della seconda e della terza rata, le autorità italiane sottometteranno alla Commissione un rapporto per permetterle di fare commenti con l'aiuto di un consulente indipendente scelto dalla Commissione stessa dopo aver consultato le autorità italiane.

Nella lettera del 26 giugno 1997 le autorità italiane hanno altresì segnalato d'impegnarsi a non dare seguito al disegno di legge per il finanziamento statale dell'ammodernamento degli aerei MD 80 e ad accertarsi che la cessione da parte dell'Alitalia del centro direzionale alla Magliana avvenga al valore di mercato.

Infine, nella lettera del 26 giugno 1997 le autorità italiane menzionano il DL n. 546/96 relativo al prepensionamento di 700 dipendenti dell'Alitalia che hanno lasciato la compagnia fra il 1995 ed il 1997. Esso prevede il pagamento di una somma supplementare annua fino a quando gli ex dipendenti non abbiano raggiunto la normale età del pensionamento. I1 budget totale per tale misura è stato stimato in 160 miliardi di lire per il periodo totale 1995-2001, di cui lire 56,6 miliardi si riferiscono al periodo 1995-1997.

La Commissione prende nota del fatto che nella lettera citata le autorità italiane hanno segnalato che l'Alitalia si è impegnata a versare irrevocabilmente, entro il 5 luglio 1997, la somma di lire 56,6 miliardi più gli interessi in un «escrow account» presso un notaio al fine di rimborsare lo Stato italiano. Per quanto riguarda l'ammontare residuo fino al 2001 Alitalia verserà nello stesso «escrow account», al massimo entro la fine di giugno, l'ammontare pagato agli ex dipendenti in quell'anno per lo scopo di cui sopra.

Considerato l'insieme degli elementi di fatto sopra riportati la Commissione è in grado di procedere ad una valutazione definitiva del caso.

VALUTAZIONE GIURIDICA

VII

Ai termini dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato e dell'articolo 61, paragrafo 1 dell'accordo sullo Spazio economico europeo (in prosieguo: «l'accordo»), sono incompatibili con il mercato comune e con l'accordo citato nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri e tra le parti contraenti gli aiuti concessi dagli Stati ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.

Nella fattispecie occorre valutare alla luce delle disposizioni citate il conferimento di capitale di importo complessivo pari a 2 750 miliardi di lire che l'IRI intende effettuare a favore dell'Alitalia conformemente al piano comunicato alla Commissione.

Anzitutto è fuori di dubbio che detto conferimento di capitale costituisce una risorsa statale ai sensi delle disposizioni sopra citate. In effetti, i fondi provengono specificamente dal Tesoro italiano, e la decisione di effettuare l'aumento di capitale è imputabile allo Stato italiano, come nella situazione esaminata dalla Corte di giustizia delle Comunità europee nella sentenza del 21 marzo 1991, causa C-305/89, Italia/Commissione (7).

Per quanto riguarda poi l'esistenza di elementi di aiuto, il trattato e l'accordo stabiliscono il principio della neutralità nei confronti del regime di proprietà esistente negli Stati membri (articolo 222 del trattato e articolo 125 dell'accordo) e il principio di parità tra le imprese pubbliche e private. In virtù di questi principi l'azione della Commissione non può essere né sfavorevole né favorevole nei confronti delle imprese pubbliche, specie quando la Commissione esamina un'operazione alla luce delle disposizioni summenzionate degli articoli 92 del trattato e 61 dell'accordo. Occorre di conseguenza stabilire caso per caso se un'operazione tra uno Stato membro e una impresa pubblica costituisce un atto commerciale normale o se contiene in tutto o in parte elementi di aiuto.

A tale scopo la Commissione deve fondare la propria valutazione sul principio dell'investitore che opera in un'economia di mercato. In virtù di tale principio non si ha aiuto pubblico in caso di intervento di uno Stato in condizioni che sarebbero accettabili per un investitore privato che opera nelle normali condizioni di un'economia di mercato (8). In linea di massima la Commissione ritiene che un conferimento di capitali attinti a fondi pubblici non è un aiuto di Stato se all'operazione partecipano azionisti privati in proporzione al numero delle loro azioni e in condizioni identiche a quelle dell'investitore pubblico. Tuttavia la quota detenuta dagli investitori privati deve avere un peso economico reale. Nel presente caso, tuttavia, anche nell'ipotesi che la quota del 10 % del capitale dell'Alitalia detenuta da investitori privati possa essere considerata tale da rivestire un peso economico reale, nessun investitore privato partecipa comunque all'aumento di capitale in questione, pari a 2 750 miliardi di lire. Inoltre, la partecipazione dei dipendenti al capitale dell'impresa per un importo di 310 miliardi di lire ai termini dell'accordo stipulato il 19 giugno 1996 non potrebbe essere presa in considerazione in questa sede in quanto interviene in condizioni totalmente diverse.

Quindi, in mancanza di una partecipazione sostanziale di investitori privati all'operazione in questione, la Commissione deve ricorrere ad un approccio più teorico le cui modalità sono state indicate a varie riprese dalla Commissione e dalla Corte di giustizia. Quest'ultima, nella citata sentenza del 21 marzo 1991, ha infatti affermato che «occorre valutare se, in circostanze analoghe, un investitore privato di dimensioni paragonabili a quelle degli enti che gestiscono il settore pubblico avrebbe effettuato conferimenti di capitale di simile entità» (9) e che «il comportamento dell'investitore privato, cui deve essere raffrontato l'intervento dell'investitore pubblico che persegue obiettivi di politica economica, anche se non è necessariamente quello del comune investitore che colloca capitali in funzione della loro capacità di produrre reddito a termine più o meno breve, deve quantomeno corrispondere a quello di una holding privata o di un gruppo imprenditoriale privato che persegue una politica strutturale, globale o settoriale, guidato da prospettive di redditività a più lungo termine» (10). Quando l'impresa è in passivo, tale investitore a lungo termine assumerà la sua decisione tenendo conto in particolare dell'esistenza di un piano di ristrutturazione coerente e adeguato.

Il metodo normalmente seguito per valutare la razionalità di un investimento consiste nel confrontarne l'importo con quello dei redditi che dovrà generare. Nel presente caso l'orizzonte prescelto per il raffronto è il 2000 che corrisponde al completamento del piano. I redditi generati dall'Alitalia comprendono i dividendi che saranno versati all'IRI dall'Alitalia prima del 2000 e soprattutto il plusvalore acquisito dalla compagnia nel 2000. Questo plusvalore è di fatto pari al valore della partecipazione dell'IRI nell'impresa a quest'ultima data, visto che il valore attuale dell'Alitalia è nullo secondo il parere degli specialisti consultati. La Commissione ritiene a questo proposito che nelle circostanze presenti non vada tenuto conto, nel calcolo dei redditi attesi, dei costi che 1'IRI dovrebbe sostenere in caso di liquidazione dell'Alitalia. In effetti i costi dell'insolvenza derivano sostanzialmente dalla perdita dei prestiti a breve termine concessi prima del giugno 1996 all'Alitalia dalla società finanziaria Cofiri, controllata dall'IRI, e rimborsati nel giugno e luglio 1996 grazie al contestuale versamento dell'anticipo di 1 000 miliardi di lire, il che consente peraltro di equiparare in pratica questa doppia operazione ad una conversione di prestiti in capitale. Ebbene, un investitore privato guidato da previsioni di redditività di più lungo periodo non fonda la sua decisione sul computo di un possibile vantaggio immediato se la situazione reale dell'impresa non è sufficientemente buona da giustificare impegni duraturi.

Sulla base dei dati in possesso della Commissione, il tasso di rendimento interno dell'investimento per 2 750 miliardi di lire nel capitale dell'Alitalia risulta per l'IRI intorno al 20 %, tenendo conto dell'assunzione diretta da parte dell'Alitalia del costo dei prepensionamenti. Il tasso di rendimento interno resta inferiore al tasso critico di rendimento annuo minimo («hurdle rate») che esigerebbe un investitore operante secondo le leggi di mercato per procedere al conferimento di capitale in questione. Pertanto la Commissione ritiene che il criterio dell'investitore operante in un'economia di mercato non risulta soddisfatto nella fattispecie.

D'altronde il conferimento di capitale incide sugli scambi tra gli Stati membri in quanto riguarda una società la cui attività di trasporto, che attiene intrinsecamente e direttamente agli scambi, copre la totalità del mercato comune e dello Spazio economico europeo. Trattasi di una operazione che falsa o minaccia di falsare anche la concorrenza all'interno di tale mercato in quanto riguarda una sola impresa concorrente di altre compagnie comunitarie in tutta la rete europea, in particolare dopo l'entrata in vigore del terzo pacchetto il 1° gennaio 1993. Inoltre, si tratta di un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato e dell'articolo 61, paragrafo 1 dell'accordo, come è stato peraltro esplicitamente ammesso dalle autorità italiane nella lettera del 26 giugno 1997. Di conseguenza occorre esaminare l'eventuale compatibilità di questo aiuto sotto il profilo dell'articolo 92, paragrafi 2 e 3 del trattato e dell'articolo 61, paragrafi 2 e 3 dell'accordo.

VIII

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Le disposizioni delle lettere a), b) e c) del paragrafo 2 dell'articolo 92 del trattato e dell'articolo 61 dell'accordo non si applicano all'operazione in questione poiché non si tratta né di un aiuto a carattere sociale concesso a consumatori singoli, né di un aiuto destinato ad ovviare ai danni causati da calamità naturali o da altri eventi eccezionali e nemmeno di un aiuto concesso a favore dell'economia di alcune regioni tedesche.

L'articolo 92, paragrafo 3 del trattato e l'articolo 61, paragrafo 3 dell'accordo elencano gli aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato comune. Tale compatibilità va valutata nel contesto della Comunità e non di un solo Stato membro. Inoltre per salvaguardare il corretto funzionamento del mercato comune, e considerato l'articolo 3, lettera g) del trattato, le deroghe all'articolo 92, paragrafo 1, quali definite all'articolo 92, paragrafo 3 sono soggette ad interpretazione restrittiva in sede di esame di un regime di aiuto o di qualsiasi misura individuale; ciò a maggior ragione in quanto, tenuto conto della concorrenza più intensa successiva alla liberalizzazione dei trasporti aerei per effetto del terzo pacchetto, la Commissione deve attenersi ad una rigorosa politica di controllo degli aiuti di Stato per evitarne gli effetti contrari all'interesse comune.

L'articolo 92, paragrafo 3, lettere a) e c) del trattato e l'articolo 61, paragrafo 3, lettere a) e c) dell'accordo comportano deroghe a favore degli aiuti destinati a favorire o ad agevolare lo sviluppò di talune regioni. L'iniezione di capitale a favore dell'Alitalia non sembra rientrare in tali disposizioni in quanto si tratta di una misura ad hoc, mirante a risolvere un problema particolare, che non rientra in un regime generale di cui beneficerebbero tutte le compagnie aeree italiane. I1 governo italiano del resto non ha invocato tali possibilità di deroga.

Le disposizioni delle lettere b) e d) del citato paragrafo sono anch'esse inapplicabili nella fattispecie in quanto l'intervento in questione non mira né a promuovere la realizzazione di un progetto di comune interesse europeo, né a porre rimedio ad un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro, né a promuovere la cultura o la conservazione del patrimonio.

Quanto alla deroga di cui al paragrafo 3, lettera c) degli articoli citati, riguardante gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di alcune attività economiche sempreché non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse, la Commissione può ritenere un aiuto alla ristrutturazione di un'impresa compatibile con il mercato comune se conforme a vari criteri (11), che sono così riassunti:

- l'aiuto deve iscriversi in un programma globale di ristrutturazione destinato a risanare la compagnia in modo che entro tempi ragionevoli possa ripristinare una situazione sana, efficiente e concorrenziale nel contesto in cui essa opera;

- il programma deve essere autonomo, il che implica che non dovrà essere necessario alcun aiuto supplementare;

- il programma deve comprendere qualsiasi eventuale riduzione di capacità richiesta dalla situazione del mercato o dal ripristino dell'efficienza economico-finanziaria dell'impresa;

- l'aiuto non deve avere l'effetto di trasferire le difficoltà della compagnia sui concorrenti;

- il governo deve astenersi da interferenze nella gestione della compagnia per motivi diversi da quelli che derivano dai suoi diritti di proprietà e deve autorizzare una gestione della compagnia basata su principi commerciali;

- l'aiuto deve essere esclusivamente utilizzato ai lini del programma di ristrutturazione e non deve essere sproporzionato rispetto a quanto necessario;

- l'aiuto non può violare altre disposizioni del trattato;

- l'aiuto deve essere articolato in modo da essere trasparente e controllabile.

La Commissione ha verificato che l'aumento di capitale di 2 750 miliardi di lire italiane a favore dell'Alitalia è conforme a tali criteri, tenuto conto in particolare dell'insieme degli elementi di fatto riepilogati nei punti da I a VI.

Trattandosi in primo luogo dell'efficienza economico-finanziaria a termine della compagnia, occorre sottolineare che l'aumento di capitale accompagna un piano di ristrutturazione per la cui integrale attuazione le autorità italiane si sono impegnate nella lettera del 26 giugno 1997. Il piano è stato oggetto di concertazione con i sindacati dell'impresa. Il suo obiettivo consiste nel ripristinare la competitività dell'Alitalia e consentirne la privatizzazione nel nuovo contesto del mercato comunitario liberalizzato. A tale duplice fine l'aumento di capitale comporterà una forte riduzione dell'indebitamento e il ripristino di una struttura finanziaria comparabile a quella della maggior parte delle imprese concorrenti della compagnia. Il risanamento della situazione debitoria comporterà anche una sostanziale diminuzione degli oneri finanziari. Inoltre il piano prevede un impegno costante nelle azioni già avviate dall'Alitalia in materia di produttività e di costi. La Commissione osserva peraltro che la produttività del personale dell'impresa è attualmente al medesimo livello di quella dei suoi principali concorrenti comunitari. Per quanto riguarda i costi di produzione lo scarto a sfavore dell'Alitalia che ancora persiste sotto questo profilo dovrebbe progressivamente ridursi nel corso di esecuzione del piano, grazie in particolare ai tagli dell'organico e al trasferimento del personale verso Alitalia Team. I relativi «ratio» di costo e di produttività menzionati al punto VI, che le autorità italiane si sono impegnate a rispettare nel periodo di attuazione del piano, danno conto peraltro dei progressi che saranno realizzati.

Inoltre il piano, nella versione adattata del 26 giugno 1997, limita l'espansione della compagnia nei prossimi quattro anni. Esso mira a realizzare risultati operativi largamente in attivo, non tanto ricorrendo ad una politica di espansione, ma principalmente tagliando i costi con capacità di produzione praticamente invariate per la durata del piano e persino sensibilmente ridotte in un primo tempo. Come la maggior parte delle compagnie concorrenti che sono riuscite a far fronte alla crisi del trasporto aereo agli inizi degli anni '90, Alitalia pratica inoltre una politica di riposizionamento verso le sue attività principali, vale a dire il trasporto aereo vero e proprio. Così dopo la cessione delle quote detenute nel capitale della «Società Aeroporti di Roma», intervenuta nel 1995, il piano prevede tra l'altro la prossima vendita del centro direzionale alla Magliana, nonché delle partecipazioni dell'Alitalia in Alfa Romeo Avio, SISAM, nel sistema telematico di prenotazione Galileo, in Malev e in sei aeroporti regionali italiani.

Su queste basi, i risultati nettamente positivi attesi sull'orizzonte 2000 dovrebbero nel contempo soddisfare le esigenze di capitale circolante, il finanziamento degli investimenti indispensabili all'attività a lungo termine della compagnia e offrire delle prospettive di redditività di lungo periodo. Essi dovrebbero altresì ispirare fiducia agli investitori ed aprire la via allo sviluppo di alleanze con altre compagnie.

Infine, per quanto riguarda la capacità dell'Alitalia di ripristinare la sua efficienza economico-finanziaria, la Commissione ha preso nota dell'impegno delle autorità italiane che figura nella lettera del 26 giugno 1997 di non concedere all'Alitalia alcun trattamento preferenziale rispetto ad altri vettori comunitari e dell'obiettivo persistentemente addotto dal governo italiano di procedere appena possibile alla privatizzazione dell'impresa. La Commissione sottolinea a questo proposito che il mantenimento di una situazione di privilegio a favore dell'Alitalia inciterebbe viceversa a dubitare della convinzione delle autorità italiane circa la capacità della compagnia di prosperare nel contesto competitivo ormai peculiare al mercato comunitario dell'aviazione civile.

In secondo luogo, la Commissione si è accertata, con l'ausilio dei suoi consulenti, che il piano fosse di per sé sufficiente a garantire la sopravvivenza e la prosperità dell'Alitalia senza bisogno di altri aiuti supplementari. Del resto, le autorità italiane si sono impegnate nella lettera del 26 giugno 1997 a non accordare all'Alitalia alcun altro aiuto comunque configurato, ivi compreso sotto forma di garanzie di prestiti, esplicite o implicite. Sotto questo profilo, la Commissione ricorda che considererebbe un aiuto di Stato illegale in quanto non notificato qualsiasi garanzia di pagamento che fosse implicitamente o esplicitamente concessa ai creditori dell'Alitalia dall'IRI o da qualsiasi altro organismo pubblico (12). La Commissione ha inoltre preso atto del fatto che il governo italiano rinunciava a finanziare un programma di ammodernamento degli aerei MD 80 e che la cessione del centro direzionale alla Magliana, sarebbe avvenuta a valore di mercato.

In terzo luogo, il piano nella versione adattata comprende le riduzioni di capacità necessarie per il ripristino dell'efficienza economico-finanziaria dell'Alitalia. Quindi le cifre degli apparecchi e dei posti disponibili nell'insieme degli aerei eserciti dall'Alitalia passano rispettivamente da 157 e 25 422 nel 1996 a 143 e 23 384 nel 1997. I1 numero totale di tonnellate-chilometro offerte decresce per parte sua dell'1,5 % nel 1997 rispetto al 1996. Il piano adattato prevede inoltre la soppressione di rotte e di frequenze per un totale di 27 000 voli all'anno a decorrere dal 1997, vale a dire fino al 10 % circa dei voli Alitalia. Tali riduzioni di capacità sono tanto più significative in quanto il mercato europeo dell'aviazione civile cresce attualmente del 6 % circa all'anno in media annua. La Commissione ha altresì preso nota degli impegni delle autorità italiane di limitare sensibilmente le capacità offerte dalla compagnia fino al 2000. Come è stato indicato queste diminuzioni di capacità seguite da una sensibile restrizione della crescita dell'impresa, secondo quanto previsto dal piano medesimo, potenziano la credibilità del piano in quanto sostanzialmente l'impegno di ristrutturazione e di ripristino della redditività discende dalla riduzione dei costi di produzione.

In quarto luogo, la Commissione ha preso tutte le misure per evitare che l'aiuto erogato all'Alitalia abbia l'effetto di trasferire le difficoltà della compagnia sui suoi concorrenti comunitari. Sotto questo profilo va anzitutto sottolineato che, nel periodo di applicazione, il piano adattato prevede una diminuzione costante delle quote di mercato a svantaggio dell'Alitalia sui collegamenti nazionali e internazionali nonché intercontinentali eserciti dalla compagnia. Inoltre, come si è detto, il traffico aereo registra attualmente in Europa saggi elevati di aumento, superiori al 6 % all'anno, e le prospettive sembrano altrettanto favorevoli per i prossimi anni. In tale contesto generale di crescita sostenuta, le prospettive dei concorrenti sono più favorevoli che nell'ipotesi di riduzione della domanda. Del resto, nella lettera del 26 giugno 1997, le autorità italiane si sono impegnate a far sì che le capacità di produzione offerte dall'Alitalia siano limitate in vario modo conformemente al piano. Ad esempio il numero di posti disponibili sul totale della flotta esercita in proprio dall'Alitalia non potrà essere superiore a 26 350 entro la fine del 2000. Questa restrizione riguarda l'insieme della rete esercita dall'Alitalia. Del pari l'aumento del numero dei posti-km offerti dall'Alitalia all'interno del mercato italiano e dello Spazio economico europeo sarà anch'esso limitato a un tasso inferiore alla crescita del mercato. A queste restrizioni del volume dell'offerta si aggiunge una limitazione della libertà tariffaria dell'Alitalia poiché le autorità italiane si sono inoltre impegnate ad evitare che nel corso del piano l'Alitalia adotti un comportamento di supremazia tariffaria («price leader») proponendo tariffe inferiori a quelle applicate dai suoi concorrenti per un'offerta equivalente sulle rotte da essa operate. Di conseguenza il piano non dovrebbe comportare un aumento dell'attività dell'Alitalia a scapito delle altre compagnie comunitarie.

D'altronde la Commissione si è accertata che la concessione dell'aiuto, il quale dà modo all'Alitalia di sopravvivere e di continuare le sue attività, non costituirà un ostacolo all'apertura del mercato italiano e allo sviluppo della concorrenza all'interno dello Spazio economico europeo, in particolare nei confronti di altre compagnie autorizzate ad operare in Italia. Così le autorità italiane si sono pure impegnate con la lettera precitata del 26 giugno 1997 a non concedere all'Alitalia alcun trattamento preferenziale rispetto ad altri vettori comunitari, segnatamente per quanto riguarda la concessione di diritti di traffico, assegnazione di bande orarie, assistenza a terra ed accesso alle installazioni aeroportuali. Tale principio di non discriminazione varrà anche in caso di attuazione o modificazione delle regole di ripartizione del traffico all'interno di un medesimo sistema aeroportuale e comporterà tra l'altro la soppressione dei diritti privilegiati attribuiti all'Alitalia con il decreto del 16 aprile 1992 che ha approvato la convenzione: questa convenzione già comportava una clausola di conferma della preminenza del diritto comunitario, ma essa sarà riveduta per assicurarne la corrispondenza formale con la legislazione comunitaria. Per quanto riguarda la concessione di diritti di traffico verso i paesi terzi, e in particolare la disapplicazione immediata del diritto di prelazione di cui all'articolo 3 della convenzione, le autorità italiane procederanno ormai alle designazioni o alle designazioni multiple verso questi paesi sulla base esclusiva delle caratteristiche intrinseche di ciascuna domanda di diritti di traffico. Inoltre, per effetto del principio citato, le autorità italiane designeranno negli aeroporti italiani coordinati un coordinatore operante in tutta indipendenza e privo di qualsiasi vincolo con l'Alitalia, organico, giuridico o tecnico. In caso contrario il mantenimento di situazioni protette a favore dell'Alitalia amplificherebbe gli effetti negativi dell'aiuto e sarebbe di conseguenza contrario all'interesse comune secondo l'articolo 92, paragrafo 3, lettera c) del trattato e dell'articolo 61, paragrafo 3, lettera c) dell'accordo.

In quinto luogo, le autorità italiane hanno assunto, nella lettera del 26 giugno 1997, l'impegno di adottare il normale comportamento dell'azionista nei confronti dell'Alitalia e di non interferire nella sua gestione per motivi che non siano rigorosamente connessi alla posizione di azionista dello Stato italiano. Tale impegno consentirà una gestione dell'Alitalia informata ai soli criteri commerciali nel mercato comunitario liberalizzato dell'aviazione civile, fatto che la Commissione considera un fattore determinante del successo del piano. Il governo italiano introduce altresì una netta distinzione tra il ruolo dello Stato che agisce in quanto azionista di un'impresa, la cui principale motivazione deve essere la massimizzazione dei profitti e il ruolo dello Stato che agisce in quanto potere pubblico, con motivazioni di politica generale. Anche l'impegno sopra menzionato delle autorità italiane di considerare l'Alitalia una normale impresa sul piano regolamentare e di non concederle un trattamento privilegiato si colloca nell'ambito di questa distinzione.

In sesto luogo, la Commissione ritiene che l'aiuto sarà esclusivamente impiegato per gli obiettivi del piano e che non è sproporzionato rispetto alle esigenze ad esso connesse. L'importo totale di 2 750 miliardi di lire risulta in effetti necessario per coprire i costi della ristrutturazione previsti dal piano, stimati nella misura di 900 miliardi di lire, e per ridurre ad un livello ragionevole l'indebitamento della compagnia che alla fine del 1995 raggiungeva la cifra di 3 420 miliardi di lire contro 422 miliardi di capitali propri. Come già indicato, la riduzione dell'indebitamento risulta indispensabile per il risanamento dell'impresa, in quanto occorre intervenire in tal senso sulla struttura del passivo del bilancio e limitare l'importo degli oneri finanziari che nel 1995 erano pari al 5,3 % del fatturato. Con particolare riguardo alla struttura del passivo del bilancio, l'aiuto non comporterà una sovracapitalizzazione dell'Alitalia. L'esame dell'andamento dell'indice di indebitamento su fondi propri («gearing») dell'Alitalia nel corso dell'attuazione del piano per i due distinti casi di esclusione o di inclusione nel «gearing» delle operazioni di «leasing» rivela che il valore di tale indice resterà comparabile a quello constatato tra le principali compagnie europee ed americane concorrenti. Concentrando le sue attività sulle sue attività principali ed effettuando dei disinvestimenti significativi, l'Alitalia contribuisce a coprire il fabbisogno finanziario per mezzo delle sue risorse proprie.

Inoltre l'aiuto non consentirà all'Alitalia di adottare una politica di investimenti esorbitanti o svincolati dal piano. così gli investimenti in aeromobili previsti dal piano adattato assicurano semplicemente la sostituzione degli apparecchi meno recenti della flotta, in quanto il numero di apparecchi eserciti dall'Alitalia sarà alla fine del 2000 di 158 unità contro 157 alla fine del 1996. Inoltre le autorità italiane nella lettera del 26 giugno 1997 si sono impegnate affinché l'aiuto sia esclusivamente impiegato dall'Alitalia per gli obiettivi della ristrutturazione e non per acquisire nuove partecipazioni in altri vettori aerei. La Commissione si riserva tuttavia di autorizzare le partecipazioni incrociate nell'ambito dell'eventuale adesione dell'Alitalia ad alleanze con altre compagnie.

Le risorse derivanti dall'aiuto risultano anche necessarie nella misura in cui l'Alitalia non può sostituirle con risorse sufficienti ricavate dalla cessione di cespiti. Come già indicato, la compagnia si è già impegnata in una politica di disinvestimento e di riposizionamento sulle sue attività principali. Tuttavia le risorse così ottenute, pari a 600 miliardi di lire, se consentono di ridurre l'importo dell'aumento di capitale da effettuare, restano però modeste rispetto ai finanziamenti richiesti dal piano. La compagnia non potrebbe d'altronde procedere a cessioni di cespiti riguardanti le sue attività principali senza compromettere il successo del piano.

In settimo luogo, dagli elementi di cui dispone la Commissione non risulta che la concessione dell'aiuto possa dare risultati contrari a norme specifiche del trattato e in particolare alle altre norme anch'esse riguardanti l'obiettivo di una concorrenza non falsata nel mercato comune (13). Anzi, come è già stato indicato, le autorità italiane si sono impegnate a sopprimere qualsiasi trattamento preferenziale in favore dell'Alitalia. Inoltre, le restrizioni che le autorità italiane si sono impegnate a far rispettare in materia di prezzi e di volume dell'offerta da parte dell'Alitalia durante l'esecuzione del piano, limitano fortemente i rischi che l'impresa beneficiaria dell'aiuto ricorra a pratiche predatorie contrarie agli articoli 85 e 86 del trattato. Nella stessa direzione vanno anche gli impegni assunti dalle autorità italiane in base ai quali l'Alitalia non acquisirà nuove partecipazioni in altri vettori aerei, disporrà di una contabilità analitica che consenta di determinare a breve la profittabilità di ciascuna rotta interna operata ed indicherà in un rapporto annuale gli accordi e convenzioni conclusi con altre compagnie aeree. Su quest'ultimo punto la Commissione intende verificare con attenzione particolare gli accordi che l'Alitalia potrebbe concludere durante l'esecuzione del piano con le compagnie Eurofly e Air Europe di cui detiene già una quota del capitale.

In ottavo luogo, quanto alla trasparenza e controllabilità dell'aiuto, è opportuno sottolineare al riguardo che innanzitutto le autorità italiane hanno fornito alla Commissione la totalità delle informazioni richieste per potersi pronunciare sul caso con piena cognizione di causa. Anche il consulente designato dalla Commissione ha potuto accedere le informazioni necessarie al corretto espletamento del suo compito e lavorare in collaborazione con i rappresentanti dell'IRI e dell'Alitalia. Gli impegni assunti il 26 giugno 1997 dalle autorità italiane per quanto riguarda l'accompagnamento del piano presentato dalla Commissione garantiscono poi soddisfacenti possibilità di verifica e di controllo. Infatti, il governo italiano si accerterà che il piano di ristrutturazione venga posto in essere completamente, ogni anno fino ad ultimazione del piano presenterà alla Commissione un rapporto sulla sua esecuzione e sul rispetto dei suoi impegni; la Commissione potrà far verificare tale rapporto da un consulente scelto dopo aver consultato le autorità italiane e queste ultime non procederanno al versamento della seconda e della terza rata di aumento del capitale (nel maggio 1998 e nel maggio 1999) qualora gli obiettivi del piano non fossero raggiunti o qualora gli impegni non fossero rispettati.

Infine, e da un punto di vista generale, la Commissione ritiene che, quanto all'interesse comunitario, la ricapitalizzazione e la ristrutturazione dell'Alitalia contribuiranno allo sviluppo delle attività nel settore del trasporto aereo all'interno della Comunità e dello Spazio economico europeo, in particolare poiché l'Alitalia è il principale vettore in una parte importante della Comunità e poiché l'esistenza di numerose grandi compagnie aeree comunitarie garantisce la salvaguardia di una situazione di concorrenza equilibrata.

IX

Le considerazioni di cui ai punti VII e VIII rispondono alle preoccupazioni espresse dalla Commissione nella decisione di avviare il procedimento preso, il 9 ottobre 1996, nonché dagli Stati membri e dai terzi interessati nelle osservazioni presentate a seguito di tale apertura.

Alla luce di quanto precede, l'aiuto concesso dal governo italiano all'Alitalia sotto forma di un conferimento di capitali di importo complessivo pari a 2 750 miliardi di lire italiane che accompagna il piano di ristrutturazione della compagnia può beneficiare della deroga di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera c) del trattato e all'articolo 61, paragrafo 3, lettera c) dell'accordo, purché vengano rispettate varie condizioni che garantiscano che detto aiuto agevola lo sviluppo del settore del trasporto aereo e non altera le condizioni degli scambi in misura contraria all'interesse comune. La Commissione deplora tuttavia che il governo italiano abbia accordato all'Alitalia nel giugno 1996 un anticipo di 1 000 miliardi di lire sulla prima rata di 2 000 miliardi di lire prima della decisione finale, violando in tal modo l'articolo 93, paragrafo 3 del trattato,

HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:

Articolo 1

L'aiuto concesso dall'Italia alla società «Alitalia Linee Aeree Italiane SpA» (in prosieguo: «l'Alitalia») sotto forma di un conferimento di capitale per un importo complessivo di 2 750 miliardi di lire italiane, ai fini della ristrutturazione della compagnia conformemente al piano comunicato alla Commissione il 29 luglio 1996 e adattato il 26 giugno 1997, è considerato compatibile con il mercato comune e con l'accordo SEE in virtù dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera c) del trattato e dell'articolo 61, paragrafo 3, lettera c) dell'accordo a condizione che l'Italia rispetti i seguenti impegni:

1) adottare nei confronti dell'Alitalia un normale comportamento di azionista, permettendo alla compagnia di essere gestita unicamente secondo principi commerciali e astenendosi da qualsiasi intervento nella sua gestione per ragioni diverse da quelle derivanti dalla posizione di azionista dello Stato italiano;

2) non concedere all'Alitalia nuovi fondi o altre forme di aiuto, incluse le garanzie sui prestiti;

3) garantire che, fino al 31 dicembre 2000, l'aiuto sarà impiegato esclusivamente per gli obiettivi della ristrutturazione della compagnia e non per acquisire nuove partecipazioni in altri vettori aerei;

4) non concedere all'Alitalia alcun trattamento preferenziale nei confronti di altri vettori comunitari, in particolare per quanto riguarda la concessione di diritti di traffico (inclusi quelli verso paesi al di fuori dello Spazio economico europeo), l'allocazione degli «slots», l'assistenza a terra e l'accesso alle installazioni aeroportuali nella misura in cui tale trattamento risulti in contrasto con norme comunitarie.

In particolare l'Italia conferma che non verrà applicata alcuna norma incompatibile con le norme comunitarie e garantisce:

a) che inizierà immediatamente il processo di revisione della convenzione n. 4372 del 15 aprile 1992, approvata con decreto del 16 aprile 1992 (in prosieguo: «la convenzione»), con l'obiettivo di completare tale processo entro il 31 dicembre 1998, per assicurarne una corrispondenza formale con la legislazione comunitaria ed in particolare per quanto riguarda «il diritto di prelazione», «l'interferenza del governo», «la conformità con i regolamenti di liberalizzazione del trasporto aereo» e «i privilegi aeroportuali»;

b) che una revisione «de facto» della convenzione è già avvenuta sui punti sopra menzionati attraverso uno scambio di lettere con l'Alitalia sulla base dell'articolo 50 della convenzione che prevede che la convenzione si applica solo se non in contrasto con le norme comunitarie;

c) che l'Alitalia ha rinunciato al diritto di prelazione derivante dall'articolo 3 della convenzione;

d) che negli aeroporti italiani coordinati o pienamente coordinati, le autorità italiane designeranno prima della stagione invernale 1997/1998 un coordinatore che non abbia legami con l'Alitalia ed agisca in tutta indipendenza dall'Alitalia;

5) garantire che, fino al 31 dicembre 2000, la capacità offerta dagli aeromobili operati da Alitalia, od operati da altri vettori aerei con accordi tramite i quali la compagnia assume il rischio commerciale per tale capacità («wet lease», «block space», «joint venture», ecc.), non supererà i seguenti limiti:

a) il numero di posti disponibili non supererà i 28 985, di cui quelli operati con flotta Alitalia non supereranno i 26 350;

b) la crescita in base annua dei posti-km offerti

- all'interno dello Spazio economico europeo ad esclusione dell'Italia e

- all'interno dell'Italia

non supererà il 2,7 %; non sarà permessa alcuna crescita se il tasso di crescita dei relativi mercati è più basso del 2,7 %. Se il tasso di crescita annuale di tali mercati supera il 5 % l'offerta potrà essere aumentata oltre il 2,7 % dell'ammontare che eccede il 5 %;

6) accertarsi che l'Alitalia manterrà una contabilità analitica che permetterà di determinare a breve la profittabilità di ogni rotta definita come relazione tra i profitti e i costi (costi totali che includono i costi fissi e i costi variabili) relativi ad ogni rotta;

7) garantire che fino al 31 dicembre 2000 l'Alitalia non applicherà tariffe inferiori a quelle dei suoi concorrenti per un'offerta equivalente sulle rotte che la compagnia opera;

8) garantire che l'Alitalia cederà la sua quota in Malev entro il [ . . . ] (14);

9) garantire che il piano di ristrutturazione come notificato alla Commissione il 29 luglio 1996 e adattato il 26 giugno 1997 sarà completamente posto in essere, in particolare per ciò che riguarda il raggiungimento degli obiettivi di produttività, profittabilità e finanziari, di cui al precedente punto VI;

10) sottomettere alla Commissione entro la fine di marzo 1998, marzo 1999, marzo 2000 e marzo 2001 rapporti annuali sullo stato di avanzamento del piano di ristrutturazione, sulla situazione economica e finanziaria dell'Alitalia e sul rispetto di queste condizioni. Tali rapporti includeranno una descrizione (tipo e identità delle compagnie coinvolte) degli accordi di cooperazione commerciali ed operativi conclusi dall'Alitalia durante l'anno precedente. La Commissione verificherà, laddove necessario, le informazioni contenute in tali rapporti, con l'aiuto di un consulente indipendente scelto dalla Commissione stessa dopo aver consultato le autorità italiane.

Articolo 2

Il versamento della seconda rata di aiuto di 500 miliardi di lire e della terza rata di 250 miliardi di lire è subordinato al rispetto degli impegni di cui all'articolo 1 nonché alla effettiva realizzazione del piano di ristrutturazione e dei risultati previsti in particolare per quanto riguarda i «ratio» di costo e produttività menzionati espressamente al precedente punto VI.

Almeno dieci settimane prima del pagamento della seconda e della terza rata, previste rispettivamente nel maggio 1998 e nel maggio 1999, le autorità italiane presentano alla Commissione un rapporto per consentirle di presentare le sue osservazioni, assistita da un consulente indipendente scelto dalla Commissione previa consultazione delle autorità italiane. Le rate non vengono versate se gli obiettivi del piano di ristrutturazione non sono raggiunti o se gli impegni non sono rispettati.

Articolo 3

Gli impegni di cui all'articolo 1 riguardano tanto l'Alitalia quanto l'Alitalia TEAM SpA da essa controllata.

Articolo 4

La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione.

Fatto a Bruxelles, il 15 luglio 1997.

Per la Commissione

Neil KINNOCK

Membro della Commissione

(1) GU 346 del 16. 11. 1966, pag. 13/66.

(2) GU C 350 del 10. 12. 1994, pag. 5.

(3) GU L 104 del 27. 4. 1996, pag. 25.

(4) Cfr. nota n. 1.

(5) GU L 240 del 24. 8. 1992, pag. 1, 8 e 15.

(6) Omissis, segreto d'ufficio.

(7) Racc. 1991, pag. I-1603, punti da 11 a 16 della motivazione.

(8) Comunicazione della Commissione sull'applicazione degli articoli 92 e 93 del trattato alle assunzioni di partecipazioni pubbliche, Bollettino delle Comunità europee n. 9-1984; Corte di giustizia delle Comunità europee, cause riunite 296 e 318/82, Paesi Bassi e Leeuwarder Papierwarenfabriek BV/Commissione, Racc. 1985, pag. 809, punto 17 della motivazione; applicazione degli articoli 92 e 93 del trattato e dell'articolo 61 dell'accordo SEE agli aiuti di Stato nel settore dell'aviazione, cit., punti 25 e 26.

(9) Punto 19 d