HU Az Európai Unió Hivatalos Lapja L 323/20

AZ EFTA FELÜGYELETI HATÓSÁG 206/11/COL HATÁROZATA

(2011. június 29.)

a jelzáloghitel-programról (Izland)

AZ EFTA FELÜGYELETI HATÓSÁG

Tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra és különösen annak 61. cikkére és 26. jegyzőkönyvére,

Tekintettel az EFTA-államok közötti, Felügyeleti Hatóság és Bíróság létrehozásáról szóló megállapodásra és különösen annak 24. cikkére,

Tekintettel a Felügyeleti és Bírósági Megállapodás 3. jegyzőkönyvének („3. jegyzőkönyv”) I. része 1. cikkére és II. része 7. cikke (5) bekezdésére,

Tekintettel a Hatóságnak a 3. jegyzőkönyv II. részének 27. cikkében említett végrehajtási rendelkezésekről szóló, 2004. július 14-i határozatára (1),

Miután a 3. jegyzőkönyv II. részének 6. cikke (1) bekezdése (2) rendelkezéseinek megfelelően felkérte az érdekelt feleket észrevételeik megtételére, és ezen észrevételek figyelembevételével,

MIVEL:

I. TÉNYEK

1. ELJÁRÁS

2008. októbertől decemberig az EFTA Felügyeleti Hatóság (a „Hatóság”) és az izlandi hatóságok bejelentést megelőző tárgyalásokat folytattak a jelzáloghitelek felvásárlásáról szóló program (a „jelzáloghitel-program”) bevezetésével kapcsolatban. Az izlandi hatóságok három levelet küldtek a Hatóságnak ebben a kontextusban 2008. október 14-én (dokumentumszám: 494902), 2008. november 3-án (dokumentumszám: 496979) és 2008. december 3-án (dokumentumszám: 500670).

2009. május 27-én az izlandi hatóságok bejelentették a jelzáloghitel-programot a Hatóságnak (dokumentumszám: 519720).

A 2009. június 25-én kelt levélben (dokumentumszám: 520515) és 2009. június 29-én kelt e-mailben (dokumentumszám: 523605) a Hatóság felkérte az izlandi hatóságokat, hogy szolgáljanak további információkkal. Az izlandi hatóságok 2009. július 27-én (dokumentumszám: 525671) és 2009. augusztus 28-án (dokumentumszám: 528493) kelt levelekben válaszoltak.

Az ügyet továbbá a Hatóság és az izlandi hatóságok közötti konferenciahívás alkalmával is megtárgyalták 2009. július 1-jén, majd 2009. november 4-én az állami támogatáscsomagról szóló izlandi ülés kontextusában.

A 2009. november 16-án kelt levélben (dokumentumszám: 536644) a Hatóság tájékoztatást kért a tárgyalások nyomon követéséhez. Az izlandi hatóságok 2009. november 25-én (dokumentumszám: 536644) válaszoltak.

A 2010. március 10-én kelt levélben (dokumentumszám: 548915) a Hatóság tájékoztatta az izlandi hatóságokat a döntésükről, miszerint a jelzáloghitel-program tekintetében kezdeményezik a Felügyeleti és Bírósági Megállapodás 3. jegyzőkönyve I. részének 1. cikke (2) bekezdésében foglalt eljárást.

A Hatóságnak az eljárás kezdeményezésére vonatkozó 76/10/COL számú határozatát 2010. október 14-én kihirdették az Európai Unió Hivatalos Lapjában és annak EGT-kiegészítésében (3). A Hatóság felkérte az érdekelt feleket észrevételeik megtételére, de nem kapott semmilyen észrevételt.

A 2010. május 3-án érkezett levélben az izlandi hatóságok észrevételeket tettek a Hatóságnak a hivatalos vizsgálati eljárás megindítására vonatkozó 76/10/COL számú határozatával kapcsolatosan (dokumentumszám: 555824 és 555999).

Az izlandi hatóságok további információkat, többek között egy szakértői véleményt küldtek 2010. május 25-én (dokumentumszám: 558177 és 558531).

2010. június 1-jén a Hatóság és az izlandi hatóságok megtárgyalták az ügyet az állami támogatáscsomagról szóló izlandi ülés kontextusában.

2. AZ INTÉZKEDÉSEK LEÍRÁSA

2.1. Háttér

A nemzetközi pénzügyi piacokon 2008 és 2009 során tapasztalt nyugtalanságnak köszönhetően az izlandi pénzintézetek likviditási hiánnyal és korlátozott hitelkínálattal szembesültek. A válságra adott válaszukban az izlandi hatóságok intézkedések sorozatát vezették be, melyek célja az izlandi pénzügyi piacok működésének stabilizálása volt.

Az egyik ilyen intézkedés volt a jelzáloghitel-program bevezetése, ami felhatalmazza az izlandi lakásügynökséget, az Izlandi Lakásfinanszírozási Alapot (Íbúðalánasjóður), hogy jelzáloghiteleket vegyen át bizonyos izlandi pénzintézetektől, amelyek azokért cserébe az Izlandi Lakásfinanszírozási Alap (HFF) kötvényeit kapják, végleges eszközcsere (tehát egy swapügylet) révén. A pénzintézetek ezután a HFF-kötvényeket fedezetül használhatják fel, hogy készpénzkölcsönöket vegyenek fel az izlandi központi banktól (4).

A jelzáloghitel-program átfogó célja, hogy a jogosult pénzintézeteknek likvid tőkét nyújtson, és biztosítsa a hitelek rendelkezésre állását a lakáspiacon (ezáltal védje az ingatlantulajdonosok érdekeit) (5).

Az izlandi hatságok kifejtették, hogy a jelzáloghitel-program egy korábbi program folytatása, amelyet a Hatóság 2009. március 27-én jóváhagyott (168/09/COL határozat), és amely felhatalmazta a HFF-et, hogy a pénzügyi válság kontextusában az izlandi állam nevében beavatkozzon a jelzáloghitelek ideiglenes refinanszírozásával (az „ideiglenes jelzáloghitel-program”) (6). Az ideiglenes jelzáloghitel-programban a jelzáloghitelek cseréje ideiglenes jellegű. A jelzáloghitel-program végleges eszközcserét tesz lehetővé. Az ideiglenes jelzáloghitel-programban részt vevő jelzáloghiteleket a kedvezményezetteknek vissza kell kapniuk, mielőtt részt vehetnének a jelzáloghitel-programban.

A jelzáloghitel-program elsősorban a kis takarékpénztárakra irányul, amelyek a likviditáshoz való hozzáférésben más hazai, szintén likviditási gondokkal küzdő pénzintézetektől függenek (7). A takarékpénztárak főként hagyományos banki szolgáltatásokat nyújtanak olyan helyi közösségek (magánszemélyek, vállalati ügyfelek és helyi intézmények) számára, melynek szerves részét képezik. Számos vidéki területen csak takarékpénztárak működnek pénzintézetként (8).

2.2. Jogalap

A jelzáloghitel-program a nem szokványos pénzpiaci körülményeknek köszönhető kincstári kifizetések joghatóságáról szóló2008. október 6-i125/2008. törvény (a „válságtörvény”) (9) V. fejezetén alapul, amelyet többek között a lakásügyről szóló 44/1998. törvény (a „lakásügyi törvény”) módosított. További részletek a lakásfinanszírozási alapot lakóingatlanok jelzálogával biztosított és pénzügyi vállalkozások által kibocsátott kötvények vásárlására feljogosító 2008. november 26-i 1081/2008 rendeletben (a „rendelet”). A rendelet 2008. november 27-i elfogadásakor lépett hatályba.

Továbbá az Alap tanácsa kiadta a Jelzáloghitelek pénzügyi vállalkozásoktól történő megvásárlásának szabályai (a „kiegészítő szabályok”) c. dokumentumot (10). A szociális és társadalombiztosítási miniszter jóváhagyását követően a kiegészítő szabályokat 2009. január 15-én kihirdették, és ugyanazon a napon hatályba is lépett. Ezen a napon indult el a jelzáloghitel-program is.

2.3. Kérelmek a jelzáloghitel-programban

A jelzáloghitel-programban a jogosult pénzintézetek (a jelzáloghitelekre vonatkozó) eszközcserét kérelmezhetnek a HFF-től. A swapügylet eredményeképpen a HFF meglévő HFF-kötvényekért cserébe állandó jelleggel átveszi a kérelmező pénzintézetektől a jelzáloghiteleket (vagy „jelzáloghitel-csomagot”), a kötvényeket pedig a kérelmező pénzintézetre ruházza.

A pénzügyi vállalkozásokról szóló 161/2002. törvény értelmében működési engedéllyel rendelkező összes bank, takarékpénztár és hitelintézet kérelmezheti az eszközcserét a jelzáloghitel-programban, ideértve a külföldi bankok Izlandon létrehozott leányvállalatait és fiókjait.

Az igényléshez a pénzintézeteknek írásos kérelmet kell küldeniük, ami tartalmazza a HFF-fel tervezett swapügyletben érintett jelzáloghitel-csomag becsült nagyságára vonatkozó információkat. Ezek alapján a HFF megtárgyalja a tranzakció feltételeit a kérelmező pénzintézettel. Az eljárás fontos eleme a jelzáloghitelek értékének meghatározása (lásd a lenti 2.4. pontot). Ha elfogadják a kérelmet, a HFF átveszi a jelzáloghitel-csomagot a kérelmező pénzintézettől anélkül, hogy erre engedélyt kérnének az adóstól (kölcsönvevőtől).

Az eszközcserét követően a HFF vállalja a kölcsönadó szerepét a kölcsönvevővel szemben a jelzáloghitelezésben a jelzáloglevél hivatalos átruházásával.

Az izlandi hatóságok úgy tájékoztatták a Hatóságot, hogy 2008. október 22. és 2008. december 18. között az alábbi hét pénzintézet nyújtott be kérelmet a jelzáloghitel-program szerinti eszközcserére: Keflavik Takarékpénztár, BYR Takarékpénztár, Bolungarvik Takarékpénztár, Ólafsfjarðar Takarékpénztár, Mýrasýsla Takarékpénztár, Höfðhverfinga Takarékpénztár és SPRON.

A Keflavik Takarékpénztár 2009. március 23-án, BYR Takarékpénztár 2009. május 20-án és Bolungarvik Takarékpénztár 2009. július 3-án, ill. 2009. augusztus 5-én (11) kötött megállapodást a swapügyletekre a HFF-fel.

A jelzáloghitel-programban az első megállapodás egy 2009. március 23-án keltezett jelzáloghitel átruházási megállapodás volt a HFF és a Keflavik Takarékpénztár között, melynek összértéke 9 959 972 471,00 izlandi korona volt (12). A BYR Takarékpénztár megállapodásának értéke 2 707 559 690,00 izlandi korona volt, a Bolungarvik Takarékpénztáré pedig 477 141 823,00, illetve 425 924 422,00 izlandi korona.

A fent említett többi négy bank kérelmét elutasították.

2.4. Jelzáloghitelek és HFF-kötvények felértékelése a jelzáloghitel-programban

A jelzáloghitel-programban a HFF-nek több lépcsős eljárást kellett lefolytatnia, hogy meghatározza a kérelmező pénzintézetek jelzáloghitel-csomagjának, valamint a swapügylet HFF-kötvényeinek értékét.

A rendelet 3. cikke (13) és a kiegészítő rendelet 6. cikke (14) szerint a HFF-nek „fel kell becsülnie az Alapnak felajánlott kötvények értékét” és „főszabályként a hitelek könyv szerinti értékét kell alapul venni az áruk meghatározásához.” Más szóval maga a HFF végzi el a jelzáloghitelek felbecsülését „házon belül”. A felbecsülést a hitelek könyv szerinti értékére alapozza.

2.4.1. A jelzáloghitelek kiválasztása a HFF által (15)

A jelzáloghitel csomag értékének felbecslését megelőzően a HFF megfontolja, hogy egyáltalán érdekében áll-e a hitelek átvétele. Ebből a célból a HFF az alábbi szempontokból értékeli a hiteleket: az adós minősítése, a jelzáloghitel hitel-fedezet aránya (LTV), a hitel nemteljesítése és a jelzáloghitel szerződés feltételei. Ezek alapján a HFF három csoportra osztja a jelzáloghiteleket:

a) teljesített jelzáloghitelek, amelyek megfelelnek a HFF összes általános követelményének a hitelekre vonatkozóan;

b) egyéb teljesített jelzáloghitelek, amelyek nem felelnek meg a HFF összes általános követelményének a hitelekre vonatkozóan;

c) nem teljesített jelzáloghitelek.

Az első két csoportban lévő jelzáloghitelek megfelelnek a jelzáloghitel-program szerinti swapügyletnek. Azonban a c) csoportban lévő jelzáloghitelek csak akkor felelnek meg, ha a jelzáloghitel adósságbehajtása megszűnik, és minden díjat, illetve költséget kifizetnek a swap előtt.

2.4.2. A jelzáloghitelek értékének meghatározása a HFF által

A rendelet 3. cikke és a kiegészítő rendelet 6. cikke kimondja, hogy a HFF-nek a jelzáloghitelek vételárát azok piaci értékére kell alapoznia. Azonban a 6. cikk azt is kimondja, hogy a HFF-nek a jelzáloghitelek piaci értékét azok könyv szerinti értékére kell alapoznia (számításba véve az előtörlesztési kockázatot, működési költségeket és egyéb tényezőket). Utóbbit az izlandi hatóságok megerősítették a Hatóság számára (16). Az izlandi hatóságok azt is megerősítették, hogy az egyes hitelek könyv szerinti értéke az a tőkeösszeg, amit a kölcsönvevő kapott leírások nélkül (17). A jelzáloghitel-programban részt venni kívánó pénzintézeteknek a HFF rendelkezésére kell bocsátani az egyes hitelek könyv szerinti értékét (18).

2.4.3. A hitelkockázat és a „hitelpuffer” meghatározása a HFF által

A harmadik lépés a jelzáloghitelekhez a kibocsátásukkor kapcsolódó hitelkockázat meghatározása. A rendelet 3. cikke és a kiegészítő rendelet 5. cikke értelmében a HFF ebben a tekintetben a KPMG Izland által biztosított hitelkockázati modellt alkalmaz, mely szerint a jelzáloghitel csomagok hitelkockázatának felmérését a pénzintézetek tőkekockázat elemzéséről szóló Bázel II nemzetközi rendszer alapján végzik. Az elemzés magában foglalja a becsült veszteség számítását az alábbi három tényező összeszorzásával: nemteljesítési valószínűség, veszteségarány nemteljesítés esetén és kockázati kitettség nemteljesítés esetén. A fenti tényezőket az egyes jelzáloghitelekre és a hitelek futamidejének minden évére külön meghatározzák.

A modell alapja több olyan paraméter, amelyek segítségével felmérhető az egyes hitelek várható hitelvesztesége, valamint számos makroökonómiai tényező, amelyek nagy valószínűséggel befolyásolják a jelzáloghiteleket. Az egyes hitelek elemzéséhez használt paraméterek: i. hitel-fedezet arány és ii. fizetési előzmények. A makroökonómiai elemzés az ingatlanpiaci árak, infláció, bérfejlesztések és egyéb, a jelzáloghitel csomagot általánosságban nagy valószínűséggel befolyásoló tényezők középtávú előrejelzése (2014-ig). 2014 után a korábbi tapasztalatok alapján a hitelveszteségnek állandó számértéket feltételeznek.

Miután a HFF meghatározta a hitelkockázatot, a könyv szerinti értéket nem csökkentik közvetlenül a hitelkockázat értékével. A hitelkockázat értékét csak arra használják, hogy meghatározzák azoknak a kötvényeknek az értékét, amelyeket a swapügylet idejét a kérelmező pénzintézet kapni fog.

A rendelet 3. cikke és a kiegészítő rendelet 6. cikke értelmében a HFF a várható hitelkockázat értékét a „hitelpuffer” megállapítására használja. Ez azt jelenti, hogy a pénzintézet kezdetben a jelzáloghitel csomag összesített könyv szerinti értékének legfeljebb csak 80 %-ával egyenértékű HFF-kötvényt kap. A hitelpuffer meghaladhatja a 20 %-ot a jelzáloghitel csomaghoz kapcsolódó becsült veszteség (EL) függvényében, és a becsült veszteség értékével arányosan nő (kiegészítő rendelet 5. cikke). A hitelpuffer mindig nagyobb, mint a becsült veszteség. Gyakorlatban a HFF a hitelpuffert úgy számítja, hogy a becsült veszteséghez további 10 %-ot ad hozzá.

A kezdeti megállapodást követően 8-10 évvel később elemzik a hitelcsomag teljesítését arra az időszakra vonatkozóan. Ekkor továbbá megbecsülik a csomag előremutató hitelkockázatát is. A fenti két összetevő függvényében a pénzintézet további HFF-kötvényeket kap a hitelpuffer értékéig. Más szóval, ha 8–10 év elteltével a hitelkockázat csak részben valósul meg, tehát a tényleges veszteség kevesebb, mint a megállapodás idején becsült, a HFF a hitelpuffer és a tényleges veszteség különbségének megfelelő értékű kötvényt ad át az előremutató hitelkockázat becslése alapján. Azonban, ha a hitelkockázat teljes mértékben megvalósul, tehát minden várt veszteség megvalósul, a HFF nem ad át további kötvényeket a pénzintézetnek. Végül, ha a tényleges veszteség nagyobb, mint a hitelpuffer, a HFF viseli a veszteségeket.

2.4.4. Az egyenértékű HFF-kötvények meghatározása a HFF által

A rendelet 5. cikke és a kiegészítő rendelet 7. cikke (19) értelmében a HFF határozza meg azon HFF-kötvények értékét, amelyeket a pénzügyi vállalkozásoknak a jelzáloghitel csomag swapügylete során átad (levonva a hitelpuffer értékét).

A HFF a HFF-kötvények értékét azoknak a tranzakció napján az izlandi tőzsdén (OMX) jegyzett „napvégi bruttó árfolyama” alapján határozzák meg. Az árat a jelzáloghitelek súlyozott átlagos kamatlábával korrigálják (amit az előtörlesztési kockázattal, működési költségekkel és hitelveszteséggel csökkentenek). Az izlandi hatóságok által rendelkezésre bocsátott információk alapján nem egyértelmű, hogy ez a kötvények értékének csökkentésével vagy növelésével jár.

2.4.5. A jelzáloghitel program szerinti swapügyletek elszámolása

Miután meghatározták a jelzáloghitel csomag értékét, átadják azt a HFF-nek HFF-kötvényekért cserébe, amelyeket a pénzintézet kap (20).

A végső elszámolásra a megállapodás hatályba lépését követően 8–10 évvel később kerül sor (21). Ekkor a fenti 2.4.3. pontban leírt felmérés szerint a HFF további kötvényeket ad át a pénzintézeteknek a hitelpuffer értékéig (levonva a tényleges veszteségeket, valamint minden becsült veszteséget, ami a jelzáloghitel fennmaradó futamidejére vonatkozik) (22).

2.5. Időtartam és költségvetés

A jelzáloghitel-program időben nincs korlátozva. Tehát a programba való jelentkezésnek nincs végső dátuma, illetve nincs rögzített időszak, melynek során a program szerinti kérelmeket be lehet nyújtani. A jelzáloghitel-program így még pillanatnyilag is hatályban van, és a jogosult pénzintézetek nyújthatnak be kérelmeket.

A költségvetés tekintetében az izlandi hatóságok nem bocsátották a Hatóság rendelkezésére a jelzáloghitel-program becsült éves vagy teljes kiadásainak adatait.

2.6. További lényeges piaci információk

2010. április 22-én az izlandi pénzügyi felügyeleti hatóság (FME) határozatot hozott a Keflavik Takarékpénztár aktíváinak és passzíváinak átruházásáról a Spkef Takarékpénztár javára (23). 2011. március 5-én az izlandi pénzügyi felügyeleti hatóság határozatot hozott a Spkef Takarékpénztár aktíváinak és passzíváinak átruházásáról az NBI hf. (New Landsbanki) javára (24).

A Byr Takarékpénztár (régi Byr) 2010 áprilisában bekövetkezett összeomlását követően az izlandi állam Byr hf. (új Byr) néven megalapított egy teljesen állami tulajdonban lévő korlátolt felelősségű társaságot. A régi Byr jelenleg felszámolás alatt áll. Az új Byr átveszi a régi Byr minden aktíváját, valamint bizonyos passzíváit és működését (25).

3. A HIVATALOS VIZSGÁLATI ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁNAK INDOKLÁSA

2010 márciusában a Hatóság úgy határozott, hogy hivatalos vizsgálati eljárást indít az ügyben, mivel kétségei voltak afelől, hogy a jelzáloghitel-programban végrehajtott tranzakciók piaci feltételek mellett zajlottak-e, ebből következően a program tartalmaz-e olyan elemeket, amelyek az EGT-megállapodás 61. cikke (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősülnek (26).

A hatóságnak továbbá kétségei voltak afelől is, hogy a potenciális támogatás megfelelt-e az EGT-megállapodás állami támogatásokra vonatkozó rendelkezéseinek, és úgy vélte, az intézkedés összeegyeztethetőségének értékelésére az értékvesztett eszközökre vonatkozó iránymutatás (IAG) szolgálhat (27). Az IAG alapján a Hatóságnak kétségei voltak afelől, hogy i. az eszközök piaci értékét helyesen számították-e (ill. az átadási ár tükrözte-e azt), valamint ii. a swapügyletek elegendő ellenszolgáltatást nyújtottak-e az államnak, biztosítva a felek közötti kellő tehermegosztást.

Végül a Hatóság kifogásolták azt a tényt, hogy az izlandi hatóságok nem korlátozták azt az időszakot („belépési időszakot”), melynek során a jogosult pénzintézetek a jelzáloghitel-programban kérelmet nyújthattak be, illetve nem határozták meg a program teljes vagy éves költségvetését. Más szóval, a jelzáloghitel-program a költségvetés és időtartam tekintetében korlátlan volt.

4. HARMADIK FELEK ÉSZREVÉTELEI

A Hatósághoz nem érkezett semmilyen észrevétel harmadik felektől a hivatalos vizsgálati eljárásról szóló 76/10/COL határozat kihirdetését követően.

5. AZ IZLANDI HATÓSÁGOK ÉSZREVÉTELEI

Az izlandi hatóságok azzal érvelnek, hogy a jelzáloghitelek átruházása a jelzáloghitel-programban piaci feltételek mellett történik, ezáltal biztosítják, hogy a HFF-kötvényeknek a kérelmező pénzintézetek részére történő átadásában nincs állami támogatás.

Az izlandi hatóságok emellett megkérdőjelezik, hogy helyénvaló-e a jelzáloghitel-programot az IAG szerint értékelni, miután a program swapügyleteiben érintett jelzáloghitelek nem értékvesztettek. Az izlandi hatóságok azzal érvelnek, hogy nem azért kínálják fel a lehetőséget a takarékpénztáraknak a jelzáloghiteleik HFF-kötvényekre történő cseréjére, mert az eszközök értékvesztettek, hanem azért, mert nem biztosítanak megfelelő likviditást (28).

Mindazonáltal amennyiben a Hatóság arra a következtetésre jut, hogy a jelzáloghitel-program állami támogatást tartalmaz, és az IAG szerint kell értékelni, az izlandi hatóságok azzal érvelnek, hogy a támogatás megfelel a független szakértő bevonása követelményeinek. Ezt azzal indokolják, hogy a hitelkockázati modell, amelyet a HFF használt a jelzáloghitelek értékeléséhez a KPMG Izland, egy független szakértő által létrehozott hitelkockázati modellen alapult. Az izlandi hatóságok emellett azzal érvelnek, hogy a „hitelpuffer” beszámítása biztosítja, hogy a jelzáloghitelek könyv szerinti értékét a piaci értékükhöz igazítják (29).

Miután a Hatóság a hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról határozott, az izlandi hatóságok benyújtottak egy értékelést, amelyet egy független pénzügyi szakértő, az ALM Finance LTD (ALM) (30) készített a programban érintett jelzáloghitel csomagokról és HFF-kötvényekről. Az ALM értékelése egy valószínűségi alapon súlyozott cash flow modellen és kockázatmentes megtérülésen alapul a programban érintett jelzáloghitel csomagok pillanatnyi értékének (valódi gazdasági értékének) kiszámításában. A hitelcsomagok valódi gazdasági értékének számítását két gazdasági forgatókönyvre dolgozták ki: a várható forgatókönyvre és egy stresszhelyzeti forgatókönyvre. Az ALM értékelése hozzávetőlegesen megegyezik a HFF által készített értékeléssel.

Az izlandi hatóságok azzal is érvelnek, hogy a jelzáloghitel-program ellentételezést nyújt a támogató hatóságnak, a HFF-nek olyan alapon, hogy a HFF a HFF-kötvények értékét úgy korrigálja, hogy fedezni tudja a működési költséget, előtörlesztési kockázatot és hitelveszteségeket (31).

Az izlandi hatóságok azzal is érvelnek, hogy a jelzáloghitel-programot az izlandi takarékpénztárak szerkezetátalakítására irányuló szélesebb körű terv részének kell tekinteni, ezért a Hatóság szerkezetátalakítási iránymutatása alapján kell megítélni (32). Mind a pénzügyminisztérium és az izlandi központi bank intézkedésekbe fogott az izlandi takarékpénztárak újbóli feltőkésítésére. A szélesebb körű szerkezetátalakítási terv részeként az FME felügyeli a takarékpénztárak szerkezetátalakítását, és ebben a tekintetben bizonyos követelményeket állított fel.

Végül, az intézkedés arányosságának tekintetében az izlandi hatóságok megjegyezték, hogy hajlandóak megtenni a szükséges lépéseket annak érdekében, hogy megfeleljenek a Hatóság elvárásának a jelzáloghitel-program időtartamának és költségvetésének korlátozása terén.

II. ÉRTÉKELÉS

1. AZ EGT-MEGÁLLAPODÁS 61. CIKKE (1) BEKEZDÉSE SZERINTI ÁLLAMI TÁMOGATÁS FENNÁLLÁSA

Az EGT-megállapodás 61. cikke (1) bekezdése értelmében:

„Ha e megállapodás másként nem rendelkezik, összeegyeztethetetlen az e megállapodásban foglaltak érvényesülésével az EK-tagállamok vagy az EFTA-államok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a Szerződő Felek közötti kereskedelmet.”

Ahhoz, hogy egy intézkedés támogatásnak minősüljön az EGT-megállapodás 61. cikke (1) bekezdése értelmében, az alábbi négy kritérium mindegyike teljesül: az intézkedés i. a kedvezményezetteknek olyan gazdasági előnyt jelent, amelyet a normál üzletmenet során nem tapasztalnak; ii. az állam nyújtja vagy állami forrásból nyújtják; iii. bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által szelektívnek minősül; valamint iv. torzítja a versenyt és érinti a Szerződő Felek közötti kereskedelmet.

1.1. Állami források megléte

Az intézkedést az államnak kell nyújtania vagy állami forrásból kell nyújtani.

Az ítélkezési gyakorlattal összhangban a támogatást nyújthatja közvetlenül az állam, vagy az állam által a támogatás igazgatása céljából létrehozott vagy kijelölt állami vagy civil testületek (33).

A jelzáloghitelekért cserébe a kérelmező pénzintézet HFF-kötvényeket kap. A HFF-et a lakásügyi törvény értelmében alapították, mint állami lakásügynökséget, amely teljes egészében az izlandi állam tulajdonában, valamint a népjóléti miniszter igazgatási felügyelete alatt áll. A népjóléti miniszter nevezi ki a HFF öttagú igazgatótanácsát. A HFF feladatköre (hitelezés magánszemélyek, helyhatóságok és vállalkozások számára lakóingatlanok megvásárlásának vagy építésének finanszírozásához) törvényerejű rendeletekben van meghatározva és szabályozva, a lakásügyi törvényben és másodlagos jogszabályokban (például a HFF hitel kategóriáiról szóló 57/2009. rendelet).

Az ügyben vitatott intézkedéseket tehát egy állami ügynökség, a HFF hajtotta végre, ami teljes mértékben az állam irányítása alatt áll. Ezért a HFF intézkedései az államnak tulajdoníthatók, így a HFF-kötvények átruházása pénzintézeteknek állami forrásokból történik.

1.2. Vállalkozásoknak vagy áruk termelésének előnyben részesítése

1.2.1. Gazdasági előny

Az intézkedésnek olyan előnyökkel kell szolgálnia a kedvezményezettek számára, amelyek mentesítik őket olyan kiadások alól, amelyek rendes körülmények között a költségvetésüket terhelik.

Az izlandi hatóságok magyarázata szerint a jelzáloghitel-programot azért hozták létre, hogy bizonyos pénzintézeteknek lehetővé tegyék a bankközi kölcsönökön kívüli finanszírozási források igénybe vételét, mivel a pénzügyi szektor világszerte tapasztalt nehézségei eredményeképpen a bankközi hitelezés megszűnt.

A Hatóság véleménye szerint valószínűtlen, hogy a pénzügyi válság idején piaci befektetők összehasonlítható mértékben és hasonló feltételek mellett nyújtottak volna finanszírozást a jelzáloghitel-programban részvételre jogosult pénzintézeteknek. Ezért az ilyen tranzakció gazdasági előnyt nyújt a résztvevő bankoknak, ami ebben az időben nem állt volna rendelkezésükre piaci feltételek mellett.

A jelzáloghitel-program javítja a kedvezményezett pénzintézetek pozícióját azáltal, hogy növeli eszközeik likviditását, és eltávolítja a mérlegükből a volatilitás forrását. Ez pedig javítja a piaci pozíciójukat.

1.2.2. Szelektivitás

Ahhoz, hogy egy intézkedés állami támogatásnak minősüljön, előnyben kell részesítenie bizonyos vállalkozásokat, bizonyos áruk termelését vagy bizonyos szolgáltatások nyújtását.

A jelzáloghitel-program szelektív, mivel csak bizonyos pénzintézeteket részesít előnyben. Abból a tényből, hogy egy intézkedés egy adott szektor minden vállalkozásának a javát szolgálja, nem következik, hogy az intézkedés általános jellegű. Éppen ellenkezőleg, az intézkedés szelektív, mert csak egy gazdasági szektort részesít előnyben (34).

1.3. A verseny torzítása és a Szerződő Felek közötti kereskedelemre gyakorolt hatás

A jelzáloghitel-program alkalmas arra, hogy torzítsa a versenyt és befolyásolja a Szerződő Felek közötti kereskedelmet. A program javítja a kedvezményezett pénzintézetek pozícióját, mivel növeli az eszközeik likviditását, és eltávolítja a mérlegükből a volatilitás forrását, így erősíti a pozíciójukat más EGT-államokbeli versenytársaikkal szemben.

Az Izlandon működési engedéllyel rendelkező összes bank, takarékpénztár és hitelintézet, méretétől függetlenül, elvben jogosult arra, hogy támogatást kérjen a jelzáloghitel-programban. A bank- és pénzügyi szektor szolgáltatásainak és termékeinek kereskedelme nemzetközi. Ennek fényében is a jelzáloghitel-program alkalmas arra, hogy torzítsa a versenyt és befolyásolja a Szerződő Felek közötti kereskedelmet.

2. ELJÁRÁSI KÖVETELMÉNYEK

A 3. jegyzőkönyv I. része 1. cikke (3) bekezdése értelmében „az EFTA Felügyeleti Hatóságot időben kell értesíteni a támogatások nyújtása, illetve azok módosítása felől annak érdekében, hogy a Hatóságnak lehetősége legyen megjegyzéseinek benyújtására (…). Az érintett állam az általa javasolt intézkedéseket nem valósíthatja meg addig, amíg a fent említett folyamat végső döntéssel le nem zárult.”

Az izlandi hatóságok 2009. május 27-én kelt levelükben (dokumentumszám: 519720) értesítették a Hatóságot a jelzáloghitel-programról. Azonban a HFF tanácsának a pénzügyi vállalkozások jelzáloghiteleinek megvásárlásáról szóló kiegészítő rendelete 2009. január 15-én lépett hatályba, tehát azelőtt, hogy a Hatóság végső döntést hozott volna az értesítésről.

Ennek fényében az izlandi hatóságok nem vették figyelembe a 3. jegyzőkönyv I. része 1. cikke (3) bekezdése szerinti kötelezettségüket.

3. A TÁMOGATÁS ÖSSZEEGYEZTETHETŐSÉGE

Az EGT-megállapodás 61. cikke (1) bekezdése szerint állami támogatásnak minősülő támogatási intézkedések általában összeegyeztethetetlenek az EGT-megállapodásban foglaltak érvényesülésével, hacsak nem az EGT-megállapodás 61. cikke (2) vagy (3) bekezdése szerinti kivételek egyike áll fenn. A 61. cikk (2) bekezdése szerinti felmentés nem vonatkozik a kérdéses támogatásra ebben az esetben, mivel az nem a cikkben felsorolt célok bármelyike érdekében jött létre. Hasonlóképpen az EGT-megállapodás 61. cikke (3) bekezdése a) és c) pontja sem vonatkozik a vizsgált támogatási intézkedésre. Főként, mert a támogatási intézkedést nem azért hozták, hogy bizonyos területek vagy bizonyos tevékenységek gazdasági fejlődését elősegítsék vagy megkönnyítsék.

A kérdéses támogatás nem kapcsolható semmilyen tőketeremtő befektetéshez. Csupán azokat a költségeket csökkenti, amelyeket rendes körülmények között a társaságoknak kell viselniük napi üzleti tevékenységeik során, ezért működési támogatásnak kell tekinteni. A működési támogatás az EGT-megállapodás 61. cikke (3) bekezdése c) pontja értelmében rendes körülmények között nem tekinthető megfelelő intézkedésnek bizonyos gazdasági tevékenységek vagy bizonyos régiók fejlődésének elősegítésére. A működési támogatás csak különleges körülmények között megengedett (például bizonyos fajtájú környezeti vagy regionális támogatások), amikor a Hatóság vonatkozó iránymutatása kivételt tesz.

Az EGT-megállapodás 61. cikke (3) bekezdése b) pontja lehetővé teszi a Hatóság számára, hogy a támogatás az EGT-megállapodásban foglaltak érvényesülésével összeegyeztethetőnek nyilvánítsa, amennyiben az „egy tagállam vagy EFTA-állam gazdaságában bekövetkezett komoly zavar megszüntetésére” szolgál. A Hatóság emlékeztet arra, hogy az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlatával, valamint a Hatóság és az Európai Bizottság (a „Bizottság”) döntéshozatali gyakorlatával összhangban szigorúan a 61. cikk (3) bekezdése b) pontját kell alkalmazni, és a kérdéses intézkedésnek a teljes nemzetgazdaság zavarát kell orvosolnia (35).

A Hatóság tudomásul veszi, hogy a jelzáloghitel-programot a jelenlegi nemzetközi pénzügyi válság idején és arra válaszként alakították ki. Izlandon különösen a kis takarékpénztárak szembesültek likviditási gondokkal a nagyobb bankok által tapasztalt pénzügyi nehézségek eredményeképpen, mivel hagyományosan azok nyújtottak finanszírozást a kis takarékpénztáraknak. A nagyobb pénzügyi vállalkozásoktól eltérően a takarékpénztáraknak nincs közvetlen hozzáférésük az izlandi központi bank általi finanszírozáshoz.

A Hatóságnak a hivatalos vizsgálati eljárásról szóló határozatában leírtak szerint a Hatóság véleménye szerint a jelzáloghitel-program összeegyeztethetőségének értékelésére az értékvesztett eszközökre vonatkozó iránymutatás (IAG) jelenti a megfelelő keretet, amely az EGT-megállapodás 61. cikke (3) bekezdése b) pontján alapul. A jelzáloghitel-programot ezért az EGT-megállapodás 61. cikke (3) bekezdése b) pontja és az IAG alapján kell értékelni.

Mielőtt megállapítanák, hogy a jelzáloghitel-program az IAG szerint összeegyeztethető-e, a jelen esetben lényeges, hogy meghatározzák, a program a Felügyeleti és Bírósági Megállapodás 3. jegyzőkönyve értelmében „programnak” minősül-e. A 3. jegyzőkönyv II. része 1. cikke d) bekezdése kimondja:

„a »támogatási program«: olyan jogi aktus, amely alapján – anélkül, hogy további végrehajtási intézkedésre volna szükség – egyedi támogatásokat lehet megítélni azon vállalkozások számára, amelyeket a jogi aktusban általános vagy elvont módon jelöltek meg, illetve olyan jogi aktus, amelynek alapján a meghatározott projekthez nem kapcsolódó támogatást egy vagy több vállalkozásnak lehet megítélni határozatlan időre és/vagy meghatározatlan összegben.”

A Hatóság állásfoglalása szerint (amelyet nem vitatott meg az izlandi hatóságokkal) a jelzáloghitel-program olyan szabályozásokon – a lakásügyi törvényen, a rendeleten és a kiegészítő rendeleten – nyugszik, amelyek alapján további végrehajtási intézkedések szükségessége nélkül lehet megítélni egyedi támogatást a fenti szabályozásokban általános és absztrakt módon meghatározott vállalkozásoknak. A jelzáloghitel-program ezért a 3. jegyzőkönyv II. része 1. cikke d) bekezdése értelmében támogatási programnak minősül. Ebben a tekintetben a Hatóság emlékeztet arra, hogy a C-310/99. számú ügyben az Európai Bíróság kimondta: „A megtámadott határozat esetén nem volt szükség a program szerint az egyes esetekben megítélt támogatás elemzésére. Csupán a támogatás visszafizetésekor szükséges megvizsgálni minden egyes érintett vállalkozás ügyét.” (36)

A Hatóság az ítélkezési gyakorlattal összhangban a program jellegzetességei alapján értékelte a jelzáloghitel-programot (nem pedig a program szerint megítélt egyes támogatások jellemzői alapján).

A fent leírtak szerint az izlandi hatóságok azzal érveltek, hogy a Hatóságnak a jelzáloghitel-programot az izlandi takarékpénztári szektor folyamatban lévő szerkezetátalakításának részeként kellene tekintenie, és a Hatóságnak a pénzügyi válság idején a pénzintézetekre vonatkozó szerkezetátalakítási iránymutatása (a „banki szerkezetátalakítási iránymutatás”) szerint kellene értékelnie (37). Azonban a jelzáloghitel-programban zajló swapügyletekhez nem szükséges a program kedvezményezett pénzintézeteinek semmilyen általános szerkezetátalakítása. A jelzáloghitel-programban bármely pénzintézet nyújthat be kérelmet, függetlenül attól, hogy szerkezetátalakítás alatt állnak-e. Ilyen körülmények között a Hatóság úgy véli, nem helyénvaló a banki szerkezetátalakítási iránymutatást alkalmazni az intézkedésre. A fentekből következően a jelzáloghitel-program jellegzetességei alátámasztják az IAG alkalmazását.

3.1. Az IAG alkalmazása – jogosult eszközök

Ahhoz, hogy a támogatást az EGT-megállapodás 61. cikke (3) bekezdése b) pontjával összeegyeztethetőnek nyilvánítsák, diszkriminációmentes kritériumok alapján kell megítélni, jól irányzottnak kell lennie, hogy a gazdaság komoly zavarát megszüntethesse, valamint ennek megfelelően szükségszerűnek és arányosnak kell lennie, korlátozva a versenytársakra gyakorolt negatív továbbgyűrűző hatásokat. Az IAG ezeket az általános elveket az eszközátvételi intézkedések konkrét feltételeiként jeleníti meg.

A korábban említettek szerint az izlandi hatóságok megkérdőjelezték az IAG alkalmazhatóságát a jelzáloghitel-program szerinti eszközcserére azzal indokolva, hogy a swap megállapodásokban érintett jelzáloghitelek nem értékvesztett eszközök. Az izlandi hatóságok azzal érvelnek, hogy a jelzáloghitelek jelentik a bankok tulajdonában lévő, pénzügyileg legvonzóbb eszközöket, ezért nem értékvesztettek.

Az IAG meghatározásában az értékvesztett eszközök „… a pénzügyi válság kiváltásáért felelős, rendszerint toxikus eszközöknek nevezett eszközök (pl. a jelzáloggal fedezett egyesült államokbeli értékpapírok, valamint kapcsolódó fedezeti ügyletek és derivatívák) képezik, amelyek jórészt elvesztették likviditásukat vagy erőteljesen le kellett értékelni őket”. Az IAG szerint továbbá az eszközök értékvesztettségének megállapításakor pragmatikus megközelítésmódot kell alkalmazni bizonyos rugalmasságot is megengedve (38).

Amint az látható volt, a jelzáloghitel-programban jelenleg résztvevő takarékpénztárak rendes körülmények között az ügyfelek betétjeiből és a nagyobb izlandi bankoktól felvett kölcsönökből finanszírozzák tevékenységüket. Amennyiben ez nem bizonyul elegendőnek, a működés továbbviteléhez a takarékpénztárak normál üzletmenetében eladják bizonyos eszközeiket (például a jelzáloghiteleket).

Azonban az izlandi hatóságok kifejtették, hogy a nagyobb izlandi bankok csődeljárás alatt állnak és szerkezetátalakításon mennek keresztül, ami kizárja, hogy kölcsönöket vegyenek fel tőlük. Továbbá az ügyfelek betétjei önmagukban nem elegendőek a takarékpénztárak finanszírozási igényeinek fedezéséhez. Az izlandi hatóságok úgy tájékoztatták a Hatóságot, hogy a harmadik lehetőség, az eszközök eladása a pénzügyi válság miatt nem megvalósítható. Ez volt a háttere a jelzáloghitel-program bevezetésének.

A Hatóság úgy véli, hogy az a tény, miszerint a takarékpénztárak nem tudták eladni a piacon a jelzáloghiteleiket arra utal, hogy ezen eszközök elvesztették likviditásukat, ezáltal értékvesztettek. Az IAG 3. mellékletében található egy lista az értékvesztett eszközök olyan csoportjairól, amelyek alkalmasak az eszközátviteli intézkedésekre. A listán szerepelnek a lakáscélú jelzáloghitelek.

Ennek fényében ahhoz, hogy az EGT-megállapodás értelmében a jelzáloghitel-program összeegyeztethetőnek minősüljön, teljesítenie kell az eszközátvitel összeegyeztethetőségének az IAG-ben előírt feltételeit. A lényeges feltételeket az alábbi 3.2–3.6. pontban tárgyaljuk.

3.2. A jelzáloghitelek értékelése – független szakértő

A 20. bekezdés 1. felsorolási pontjában az IAG kimondja: „[…] a támogatás iránti kérelem […] megfelelő […] értékelésen alapuló, elismert független szakemberek által ellenőrzött […].”

A rendelet 3. cikke kimondja, hogy a HFF-nek fel kell értékelnie az Alap számára felajánlott jelzáloghiteleket. Ugyanez történik a gyakorlatban: a jelzáloghitel-program swapügyleteiben érintett eszközöket a HFF felértékeli. Így a jelzáloghitel-program swapügyleteiben érintett eszközöket nem független szakértő értékeli, ami ellenkezik az IAG követelményeivel.

Az a tény, hogy az értékelés egyik elemét, a hitelkockázati módszert egy független szakértő (KPMG Izland) készítette, nem jelenti automatikusan azt, hogy a teljes értékelés úgy tekinthető, mintha független szakértő végezte volna. Az értékelés másik fontos eleme, konkrétan az értékelés alapjának meghatározása (ti. a jogosult jelzáloghitelek kiválasztása, az érték alapja (könyv szerinti érték), a hitelkockázati elemzés teljesítése, valamint a hitelpuffer számítási módjának eldöntése és a HFF-kötvények formájában járó megfelelő összeg meghatározása) csak a rendelet ill. a HFF által van előírva. a tény, hogy egy független szakértő biztosította a módszert a hitelkockázat elemzéséhez, nem befolyásolja azt a tényt, hogy maga a HFF alkalmazza a módszert, más szóval maga végzi az értékelést. Azzal kapcsolatosan nincs alapos vizsgálat, hogy a HFF hogyan alkalmazza a módszert, ha egyáltalán alkalmazza.

Ilyen módon a Hatóság arra a következtetésre jutott, hogy a jelzáloghitel-programban végzett értékbecslések nincsenek összhangban az IAG 20. bekezdésével.

A korábban leírtak szerint a hivatalos vizsgálat során az izlandi hatóságok előterjesztettek egy független pénzügyi szakértő, az ALM által készített értékbecslést a jelzáloghitel-program swapügyleteiben már érintett jelzáloghitelekre vonatkozóan. Azonban ez nem változtat azon a tényen, hogy a jelzáloghitel-programban, valamint a vonatkozó jogszabályok értelmében maga a HFF köteles elvégezni a programban átvett jelzáloghitelek értékelését.

A fenti II. rész 3. pontjában leírtak szerint a Hatóság a 3. jegyzőkönyv II. része 1. cikke d) bekezdése értelmében a jelzáloghitel-programot csupán „támogatási programnak” tekinti. Így anélkül, hogy előítéleteink volnának a programban az egyes esetekben elvégzett értékelések kapcsán, maga a jelzáloghitel-program nem teljesíti az IAG-ben meghatározott feltételeket.

A fentiek alapján a Hatóság arra a következtetésre jutott, hogy a jelzáloghitelek értékelésére szolgáló rendszer nem felel meg az IAG-ben meghatározott feltételeknek.

3.3. A jelzáloghitelek értékelése – értékelés alapja

Az IAG meghatározza az értékvesztett eszközök értékelésének módját is az eszközátvételi intézkedések kontextusában. Az IAG 39. és 40. bekezdése, valamint 3. melléklete meghatározza a „költség”, „aktuális piaci ár”, „tényleges gazdasági érték” és „átvételi érték” fogalmát, melyeket így határoz meg: (39)

— A költség a hitelek értékvesztéssel csökkentett könyv szerinti értékét jelenti.

— Az aktuális piaci ár az az érték, amelyet az értékvesztett eszközök a piacon elérhettek volna.

— A tényleges gazdasági érték az eszköz alapul szolgáló hosszú távú gazdasági érték az alapul szolgáló cash-flow-k, valamint a szélesebb időhorizont alapján. Ki kell számolni az alapeseti forgatókönyvre és a stresszhelyzeti forgatókönyvre is.

— Az átviteli érték az eszközátvételi program keretében az értékvesztett eszközökhöz rendelt érték.

Általában az IAG szerint, ha az átviteli érték nagyobb, mint az aktuális piaci ár, akkor állami támogatás van jelen. Ahhoz, hogy a támogatást összeegyeztethetőnek minősítsék, az átviteli értéknek kisebbnek vagy egyenlőnek kell lennie a tényleges gazdasági értékkel.

A kiegészítő rendelet 6. cikke kimondja, hogy a jelzáloghitel csomagok értéke az egyes jelzáloghitelek könyv szerinti értékén alapul. A könyv szerinti érték általában nem egyezik meg az eszközök tényleges gazdasági értékével, ami az alapul szolgáló cash-flow-kon és szélesebb időhorizonton nyugszik.

A fentiek fényében a Hatóság úgy véli, hogy az izlandi állam nem bizonyította be (ill. számolt azzal), hogy az átviteli érték a tényleges gazdasági értéken alapul. Az izlandi hatóságok érvelése a tekintetben, hogy a „hitelpuffer” alkalmazása biztosítja, hogy a könyv szerinti érték a piaci értékhez legyen igazítva, nem elfogadható. Elsősorban, a „hitelpuffer” csak arra szolgál, hogy megvédje a HFF-et a hitekockázattól (a jelzáloghitelek ellentételezésének részleges elhalasztásával), nem pedig a piaci érték meghatározására. Másodsorban, a végső elszámoláskor a pénzintézetek a jelzáloghitelek könyv szerinti értékének a megvalósult és jövőben várható értékvesztésével csökkentett mértékéig kapnak HFF-kötvényeket, nem pedig azok tényleges gazdasági értékének megfelelően.

Ezért a rendelkezésre álló információk alapján, valamint az IAG-ben foglalt elvek szerint a Hatóság nem zárhatja ki, hogy a jelzáloghitel-program összeegyeztethetetlen állami támogatást tartalmaz.

3.4. Tehermegosztás

A tehermegosztás tekintetében az IAG 21–25. bekezdésében általános elvek találhatók arra vonatkozóan, hogy a pénzintézeteknek a lehető legnagyobb mértékben viselniük kell az értékvesztett eszközökhöz kapcsolódó veszteségeket. Ez magába foglalja azt is, hogy viselniük kell az értékvesztett eszközök aktuális piaci értéke és tényleges gazdasági értéke közötti különbségből adódó veszteségeket.

Mivel a HFF nem végzett az IAG szerinti értékelést, nem lehetséges felmérni, hogy a jogosult pénzintézetek az IAG követelményeihez képest milyen mértékben veszik ki a részüket a tehermegosztásból.

3.5. Ellentételezés

A Hatóság megemlíti, hogy az EFTA-államoknak gondoskodniuk kell arról, hogy „az eszközátvétel árazásakor be kell kalkulálni az államnak nyújtott ellentételezést, amely kellő figyelemmel van a tényleges gazdasági érték meghatározásakor becsült jövőbeli veszteségeket meghaladó veszteségek kockázatára, valamint a tényleges gazdasági értéket meghaladó átvételi értékből eredő bármely egyéb kockázatra.” (40)

Az IAG azt javasolja, hogy az ilyen ellentételezést úgy is megvalósíthatják, hogy az eszközök átviteli értékét jelentősen a „tényleges gazdasági érték” alatt állapítják meg, így megfelelő kompenzációt biztosítanak az állam által vállalt kockázatért (41). Minden árazási rendszernek biztosítania kell, hogy a kedvezményezett pénzintézetek összes hozzájárulása a szükséges minimális értékre csökkenti az állam nettó beavatkozásának mértékét. Azonban miután a jelzáloghitel-program az értékelés tekintetében nem felel meg az IAG követelményeinek, nem lehetséges felmérni, hogy az izlandi hatóságok megfelelnek-e az ellentételezési követelménynek.

Ahogyan arról már szó volt, az izlandi hatóságok azzal érvelnek, hogy a kedvezményezett pénzintézeteknek 95 bázispontnyi (bp) díjat számítanak fel, amelyet a HFF tőkeköltségéhez adnak hozzá, amikor megállapodást kötnek a jelzáloghitel-programban. Azonban a Hatóság rendelkezésére álló információk alapján 95 bp a jelenlegi prémium, amelyet a HFF általában felszámít az ügyfeleknek a hagyományos jelzáloghitelek esetén a működési költségei (25 bp), előtörlesztési kockázat (50 bp) és hitelveszteségek (20 bp) fedezésére.

Ezért a Hatóság úgy értelmezi, hogy ez befolyásolja a kedvezményezett pénzintézeteknek átadott HFF-kötvények értékét, azonban a HFF-nél az ilyen jellegű költségek a jelzáloghitelek futamideje alatt az átvett jelzáloghitelek kezelésével kapcsolatosan merülnek fel. A Hatóság ezidáig nem kapott semmilyen írásos bizonyítékot, ami alátámasztotta volna ennek ellenkezőjét (42). Ennek fényében a 95 bp-os díjat nem lehet úgy tekinteni, mint a kedvezményezett pénzintézetek által az állam számára kifizetett ellentételezés.

3.6. Korlátlan hatály és időtartam

Az izlandi hatóságok nem határoztak meg semmilyen időbeli korlátozást a jelzáloghitel-programra, sem pedig arra az időszakra, amely során a pénzintézetek kérelmezhetik a jelzáloghitel-programban való részvételt (az úgynevezett „belépési időszakot”) (43).

Annak érdekében, hogy az eszközátvételi intézkedéseket az EGT-megállapodással összeegyeztethetőnek minősítsék, az IAG megkívánja, hogy az időtartamuk ne legyen a pénzügyi válságnál hosszabb (44). Az eszközátvételi intézkedéseket nem hagyják jóvá korlátlan időtartamra.

Az Európai Bizottság határozathozatali gyakorlata alapján az eszközátvételi intézkedések belépési időszakát rendszerint legfeljebb hat hónapra hagyják jóvá. A belépési időszak (rendszerint további hat hónappal történő) bármilyen meghosszabbítását jó előre be kell jelenteni, és figyelembe kell venni az érintett pénzügyi piacok időközben bekövetkezett változásait is. Az eszközátvételi programokat legfeljebb két évre lehet jóváhagyni, feltéve, ha a Hatóság félévente jelentést kap róluk (45).

Hasonlóképpen az izlandi hatóságok nem határozták meg a jelzáloghitel-program teljes költségvetését, ill. a program becsült éves kiadásait sem. Nem nyújtották be a kedvezményezettek becsült számára, illetve a program szerint az eszközcserére potenciálisan jogosult eszközök értékének korlátozására vonatkozó információkat. Így a jelzáloghitel-program hatályát tekintve korlátlannak látszik, ezáltal nem arányos, ahogyan azt az IAG megkívánja.

4. KÖVETKEZTETÉS

Az izlandi hatóságok által rendelkezésre bocsátott információk alapján a Hatóság arra a következtetésre jutott, hogy a jelzáloghitel-program az EGT-megállapodás 61. cikke (1) bekezdése szerinti állami támogatás nyújtását foglalja magában, ami nem összeegyeztethető az EGT-megállapodásban foglaltak érvényesülésével a fent részletezett okok miatt. Azonban egyes támogatások, amelyeket a jelzáloghitel-programban nyújtottak, és megfelelnek az állami támogatásról szóló iránymutatásnak az értékvesztett eszközökre vonatkozóan, összeegyeztethetők az EGT-megállapodásban foglaltak érvényesülésével (46).

A jelzáloghitel-programot a hatályba lépését követően jelentették be a Hatóságnak, mielőtt a Hatóság végső döntést hozott volna a bejelentés tekintetében. Így az izlandi hatóságok jogellenesen vezették be a kérdéses támogatást megsértve a 3. jegyzőkönyv I. része 1. cikke (3) bekezdését.

A 3. jegyzőkönyv II. része 14. cikkéből következik, hogy az EGT-megállapodás szerinti állami támogatásokra vonatkozó szabályokkal összeegyeztethetetlen jogellenes támogatást vissza kell fizettetni a kedvezményezettekkel,

ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:

1. cikk

A jelzáloghitel-program olyan állami támogatásnak minősül, amely összeegyeztethetetlen az EGT-megállapodásban foglaltak érvényesülésével az EGT-megállapodás 61. cikke (1) bekezdése értelmében.

2. cikk

Annak fényében, hogy az izlandi hatóságok nem feleltek meg az EFTA Felügyeleti Hatóság értesítéséről szóló követelménynek a jelzáloghitel-program bevezetése előtt, a 3. jegyzőkönyv I. része 1. cikke (3) bekezdése szerint a jelzáloghitel-program jogellenes állami támogatást foglal magában.

3. cikk

Az izlandi hatóságoknak azonnali hatállyal fel kell függeszteniük a jelzáloghitel-programot, és minden szükséges intézkedést meg kell tenniük, hogy visszafizessenek minden összeegyeztethetetlen és jogellenes támogatást, amelyet a jelzáloghitel-programban nyújtottak az 1. cikk és 2. cikk szerint.

4. cikk

2011. augusztus 30-ig az izlandi hatóságoknak tájékoztatniuk kell az EFTA Felügyeleti Hatóságot azon intézkedésekről, amelyeket az e határozatnak való megfelelés érdekében tettek.

5. cikk

A visszafizettetést késedelem nélkül, de legkésőbb 2011. október 30-ig végre kell hajtani. A visszafizettetést a nemzeti jog szerinti eljárás keretében kell végrehajtani, feltéve, hogy e rendelkezések lehetővé teszik a határozat azonnali és hatékony végrehajtását. A visszafizetendő támogatásnak tartalmaznia kell a támogatásnak a kedvezményezettek általi rendelkezésre állásának dátumától a visszafizetés dátumáig járó kamatokat (kamatos kamatokat) is. A kamatot a 195/04/COL számú határozat 9. cikke alapján kell kiszámítani.

6. cikk

Ennek a határozatnak az Izlandi Köztársaság a címzettje.

7. cikk

A határozatnak csak az angol nyelvű szövege hiteles.

Kelt Brüsszelben, 2011. június 29-én. az EFTA Felügyeleti Hatóság részéről Per SANDERUD elnök Sabine MONAUNI-TÖMÖRDY testületi tag

(1) A módosított 2004.7.14-i 195/04/COL határozat, HL L 139., 2006.5.25., 37. o., és 26. EGT-kiegészítés, 2006.5.25., 1. o. A határozat frissített verziója elérhető itt: www.eftasurv.int

(2) HL C 277., 2010.10.14., 4. o., és 57. EGT-kiegészítés, 2010.10.14., 4. o.

(3) Lásd a fenti 2. lábjegyzetet.

(4) Az izlandi hatóságok kifejtették, hogy a pénzintézetek nem tudtak likvid tőkéhez jutni a nyílt piacon, mivel ekkor nem működött bankközi piac Izlandon a pénzügyi válság miatt, és a kisebb takarékpénztárak nem rendelkeztek olyan eszközökkel, amelyek a központi bank számára fedezetül szolgáltak volna.

(5) Lásd az ingatlan- és pénzpiacokat érintő intézkedésekről szóló 2008.6.19-i kormánynyilatkozatot, és a kormány 2008.7.18-i sajtóközleményét. Az izlandi pénzügyi válság miatt a jelzáloghitelek futamideje 70 évre tolódott ki.

(6) HL C 241., 2009.10.8., 16. o., és 52. EGT-kiegészítés, 2009.10.8., 1. o. A határozat elérhető a Hatóság honlapján: http://www.eftasurv.int/fieldsofwork/fieldstateaid/stateaidregistry/sadecice09/168_09_col.pdf.

(7) A pénzügyi válságot megelőzően az izlandi bankszektor alapvetően két szegmensből állt: egyrészről a három korábbi nagy bankból, a Glitnir, a Landsbanki és a Kaupthing, amelyek viszonylag nagy mértékben ki voltak téve a nemzetközi pénzpiacoknak, másrészről a kis takarékpénztárakból, amelyek a nagyobb bankokra voltak utalva a finanszírozás terén.

(8) Lásd 168/09/COL határozatot, 3. o.

(9) A 2008.10.7-i kihirdetésekor hatályba lépett 125/2008. törvény.

(10) A módosított lakásügyi törvény és a rendelet felhatalmazza a HFF-et, hogy vásároljon (vagy refinanszírozzon) lakóingatlanok jelzálogával biztosított kötvényeket. Azonban a kiegészítő szabályok maguknak a jelzáloghiteleknek a vásárlására vonatkoznak. Az izlandi hatóságok kifejtették, hogy a szándékaik szerint ezek ugyanarra vonatkoztak.

(11) A HFF és a Bolungarvik Savings Bank között két megállapodás jött létre.

(12) A swapügyletben résztvevő felek megállapodása szerint a végső árat 2009.4.15-ig kellett meghatározni.

(13) A kötvények árazására vonatkozóan a rendelet 3. cikke kimondja, hogy „a Lakásfinanszírozási Alapnak független értékelést kell végeznie az Alapnak felajánlott kötvények értékére vonatkozóan. A kötvények értékének meghatározásakor az Alapnak többek között figyelembe kell vennie a kölcsönvevő fizetési minősítését, a jelzálog arányát a lakóingatlan értékében a kötvény átvételekor, a kötvény nemteljesítési kockázatát és feltételeit, hogy a kötvény árának meghatározása tükrözze a piaci értékét. Továbbá a szerződéses feltételeket és vételárat úgy kell meghatározni, hogy az Alap által vállalt hitelkockázat minimális legyen.”

(14) A kiegészítő rendelet 6. cikke a „vételár” tekintetében kimondja, hogy

„a jelzáloghitelek vételárának azok piaci értékén kell alapulnia. A jelzáloghitelek adásvételi megállapodásaiban rendszerint a hitelek könyv szerinti értéke alapján kell meghatározni a vételárukat számításba véve az előtörlesztési kockázatot, működési költségeket és egyéb tényezőket. a jelzáloghitel-csomag végső árát a teljesítése és a vételár végső kiegyenlítésekor várt veszteség határozza meg. A megállapodás megkötésekor kifizetett vételár soha nem haladhatja meg a csomag piaci árának 80%-át. Ezt a százalékot az 5. cikk szerinti becsült veszteség (EL) növekedésével arányosan csökkenteni kell. A vételár fennmaradó részének mindig nagyobbnak kell lennie a becsült veszteségnél (EL). A jelzáloghitelek adásvételi megállapodásaiban meg kell határozni a vételár végső kiegyenlítésének módját. A kiegyenlítésnek rendszerint 8–10 évvel az adásvétel napját követően kell megtörténnie. A végső kiegyenlítés idején a HFF kifizeti az eladónak a vételár fennmaradó részét a jelzáloghitel csomag fennálló értékcsökkenésével, illetve a csomag futamidejére az 5. cikk szerint számított becsült veszteségével (EL) csökkentve.”

(15) A kiegészítő rendelet 4. cikke.

(16) Az izlandi hatóságok 2009.8.27-i keltezésű levele a Hatóságnak.

(17) A Hatóság értelmezésében ez a kölcsönvevőnek adott tőkeösszeg kintlévőségét jelenti (leírások nélkül).

(18) A kiegészítő rendelet 3. cikke szerint „a pénzügyi vállalkozásnak számítógépes feldolgozásra alkalmas adatokat kell átadnia, amelyeket a HFF nélkülözhetetlennek tart a HFF-nek eladásra kínált jelzáloghitel csomag értékének és hitelkockázatának felbecsüléséhez.”

(19) A „jelzálogkötvények kifizetése” tekintetében a kiegészítő rendelet 7. cikke kimondja, hogy a „HFF-nek fizetnie kell a jelzáloghitelekért azáltal, hogy HFF-kötvényeket ad cserébe értük. A HFF-kötvények hozamát a jelzáloghitelek futamideje és feltételei határozzák meg. Egyéb tényezők mellett figyelembe kell venni az előtörlesztési kockázatot és a működési költségeket is.”

(20) A rendelet 5. cikke kimondja, hogy „a Lakásfinanszírozási Alap által vásárolt kötvényeket általában HFF-kötvények formájában kell ellentételezni.” Ez alapján a rendelet elvben lehetővé teszi az ellentételezés más formáit is, például a készpénzes kifizetéseket. Azonban ezidáig csak HFF-kötvények formájában történt ellentételezés.

(21) A végső elszámolás tényleges dátumát szokás szerint a megállapodásban rögzítik.

(22) A rendelet 3. cikke és a kiegészítő rendelet 6. cikke.

(23) Lásd http://www.fme.is/lisalib/getfile.aspx?itemid=7199.

(24) Lásd http://www.fme.is/lisalib/getfile.aspx?itemid=7997.

(25) Lásd 2011.4.13-i 126/11/COL EFA határozat a Byr hf. megalapításának és feltőkésítésének állami támogatásáról, még nem tették közzé, elérhető a Hatóság honlapján: http://www.eftasurv.int/media/decisions/126-11-COL.pdf.

(26) Lásd fent a 2. lábjegyzetet.

(27) Az állami támogatásról szóló iránymutatások frissített változatát a Hatóság honlapján tették közzé: http://www.eftasurv.int/state-aid/legal-framework/state-aid-guidelines/.

(28) A Hatóság megemlíti, hogy ez ellentétben áll a jelzáloghitel-programról a Hatóság részére 2009.5.27-én küldött értesítéssel (dokumentumszám: 519720), melyben az izlandi hatóságok azzal érvelnek, hogy az IAG volna a megfelelő iránymutatás a program értékeléséhez (abban az esetben, ha a Hatóság arra a következtetésre junta, hogy a program állami támogatást tartalmazott).

(29) A jelzáloghitel-program összeegyeztethetősége tekintetében az izlandi hatóságok utaltak a Hatósággal folytatott korábbi vitáikra az izlandi takarékpénztárak szervezeti jelentőségéről – lásd például az izlandi központi bank 2009.5.19-én kelt levelét, melyben megerősítik az intézkedések szükségességét (az értesítés 5. melléklete). Ennek bizonyítékául az izlandi hatóságok benyújtottak egy tanulmányt, amelyet az Európai Politikai Tanulmányok Központja (CEPS) készített („Az európai bankszektor változatosságának vizsgálata: A takarékpénztárak teljesítménye és szerepe”, CEPS, 2009.6.26.).

(30) A jelentést Hjörtur H. Jónsson készítette az ALM-től.

(31) A Spkef esetén felszámított prémium 95 bázispont (bp) volt az előtörlesztési kockázat, működési költség és hitelveszteség többlet fedezésére. 95 bp a jelenlegi prémium, amelyet a HFF általában az ügyfeleire terhel: 25 bp a működési költségekre, 50 bp az előtörlesztési kockázatra és 20 bp a hitelveszteségre.

(32) A Hatóság feltételezése szerint az izlandi hatóságok a pénzügyi szektor életképességének helyreállítása és a jelenlegi válságban hozott szerkezetátalakítási intézkedéseknek az állami támogatási szabályok alapján történő értékelése tekintetében hivatkoznak a Hatóság iránymutatására.

(33) 78/76. számú, Steinicke és Weinlig kontra Németország ügy [1977] EBHT 595, 21. pont

(34) E-5/04, E-6/04 és E-7/04 összevont ügyek, Fesil és Finnfjord [2005] EFTA Court Report, 117.o., 77. bekezdés. Ez az ítélet megerősíti az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlatát a C-75/97. számú, Belgium kontra Bizottság ügy [1999] EBHT I-3671, 33. bekezdése szerint. Lásd még a C-66/02. számú, Olaszország kontra Bizottság ügy [2005] EBHT I-10901, 95. bekezdését.

(35) T-132/96 és T-143/96 összevont ügyek, Freistaat Sachsen és Volkswagen AG kontra Bizottság ügy [1999] EBHT II-3663, 167. bekezdés. Lásd az NN 70/07. számú Northern Rock ügyben, és az NN 25/08. számú „A WestLB-nek nyújtott megmentési támogatás” ügyben hozott bizottsági határozatokat (HL C 43., 2008.2.16., 1. o., ill. HL C 189., 2008.7.26., 3. o.), valamint a C 9/08. számú SachsenLB ügyben hozott 2008.6.4-i bizottsági határozatot (HL L 104., 2009.4.24.). Lásd még a Hatóságnak a norvég állam és az Eksportfinans ASA között az Eksportfinans állami támogatása tekintetében létrejött megállapodásáról szóló 36/09/COL számú 2009.1.30-i határozatát (HL C 156., 2009.7.9., 17. o., és 36. EGT-kiegészítés, 2009.7.9., 9. o.); az alapvetően stabil bankoknak a pénzügyi stabilitás és a reálgazdaság számára történő hitelezés elősegítése céljából történő átmeneti feltőkésítéséről szóló 205/09/COL számú 2009.5.8-i határozatát (HL L 29., 2011.2.3., 36. o., és 6. EGT-kiegészítés, 2011.2.3., 1. o.); a norvég ideiglenes kismértékű támogatási programról szóló 235/09/COL számú 2009.5.20-i határozatát (HL L 46., 2011.2.19., 59. o., és 8. EGT-kiegészítés, 2011.2.17., 1. o.); az izlandi Lakásfinanszírozási Alapnak a bankok, takarékpénztárak és más pénzintézetek számára a jelzáloghitelek ideiglenes refinanszírozása céljából nyújtott további kölcsön típusról szóló 168/09/COL számú 2009.3.27-i határozatát (HL C 241., 2009.10.8., 16. o., és 52. EGT-kiegészítés, 2009.10.8., 1. o.).

(36) C-310/99. számú Olaszország kontra Bizottság ügy [2002] EBHT I-2289, 91. bekezdés. A C-66/02. számú Olaszország kontra Bizottság ügy [2005] EBHT I-10901, 91. bekezdésében a Bíróság kimondta: „A támogatási programok esetében a Bizottság arra szorítkozhat, hogy a program jellemzőit tanulmányozza, anélkül hogy köteles lenne minden egyes alkalmazási esetet megvizsgálni (…) annak vizsgálata céljából, hogy a kérdéses program támogatási elemeket tartalmaz-e. Lásd még az E-2/05 EFH kontra Izland ügyet [2005] EFTA Court Report, 202.o., 24. bekezdés és C-71/09 P, C-73/09 P és C-76/09 P, Comitato “Venezia vuole vivere” kontra Bizottság ügyet, még nem tették közzé, 63–64. bekezdés.

(37) Lásd a 32. lábjegyzetet.

(38) Lásd az IAG 32. bekezdését.

(39) A 39. bekezdés szerint: „Első lépésként, amikor csak lehetséges, aktuális piaci értékükön kell értékelni az eszközöket. Általánosságban véve minden olyan, átvételi program keretében végrehajtott eszközátvétel, amely során az értékelés meghaladja a piaci árat, állami támogatásnak minősül. Az aktuális piaci ár azonban a jelenleg forgalomban lévő eszközök esetében elég messze eshet a könyv szerinti értéktől, vagy előfordulhat, hogy piac hiányában nem is létezik (egyes eszközök tényleges értéke nulla lehet).”

A 40. bekezdés szerint: „Második lépésként az eszközátvételi program keretében az értékvesztett eszközökhöz rendelt érték (az átvételi érték) az átvételi hatás elérése érdekében elkerülhetetlenül az aktuális piaci ár fölé kerül. A támogatás összeegyeztethetősége következetes értékelésének biztosítása érdekében a Bizottság az összeegyeztethető és a szükséges minimumra korlátozott támogatási összeg elfogadható referenciaértékének tekinti az eszköz alapul szolgáló hosszú távú gazdasági értékét (a tényleges gazdasági értéket) tükröző és az alapul szolgáló cash-flow-k, valamint a szélesebb időhorizont alapján kiszámított átvételi értéket.”

Továbbá az 1. táblázat: „Nem értékpapírosított hitelek” bevezeti a „Költség”, „Gazdasági érték” és „Átviteli érték” fogalmát a program szerinti értékelés alapjául.

(40) Az IAG 4.II. sz. melléklete.

(41) Az IAG 4.II. sz. melléklete.

(42) Még ha 95 bp-os díjat is fogadnának el az eszközcsere ellentételezésére, kérdéses maradna, hogy ez a díj elegendő mértékű-e a megfelelő ellentételezéshez, lásd az IAG 4.II. sz. mellékletét.

(43) Az izlandi hatóságok érvelése, miszerint a válságtörvény ideiglenes jellegű, ebből adódóan az e szerint bevezetett programok sem állandó jellegűek, nem elfogadható. A vonatkozó szabályozások egyikében sincs olyan rendelkezés, amely megakadályozhatná az izlandi hatóságokat, hogy határozatlan ideig fenntartsák a jelzáloghitel-programot. Ez ellenkezik az arányosság és szükségszerűség általános elvével, amelyek a pénzügyi válság idején nyújtott állami támogatásokra vonatkozó iránymutatás középpontjában állnak. A tény, hogy az izlandi parlamentnek 2010.1.1-ig szándékában áll felülvizsgálni a válságtörvényt, nem változtat ezen a következtetésen. Mindenesetre a Hatóság rendelkezésére álló információk alapján az izlandi parlament ezidáig nem végzett ilyen felülvizsgálatot.

(44) A Hatóság iránymutatása a pénzintézetekre vonatkozóan, 12. bekezdés.

(45) A Hatóság iránymutatása a pénzintézetekre vonatkozóan, 24. bekezdés.

(46) Lásd például a Bizottságnak a Franciaországban a nehézségekkel küzdő társaságok átvételéhez nyújtott támogatási program bevezetéséről szóló 2003.12.16-i határozatát (HL L 108., 2004.4.16., 38. o.), valamint a Bizottságnak a Spanyolországban 1993-ban bizonyos újonnan megalapított vizcaya-i társaságoknak nyújtott támogatási program bevezetéséről szóló 2001.12.20-i határozatát (HL L 40., 2003.2.14., 11. o.). Lásd még az EFH 2008. december 3-i 754/08/COL számú határozatát a faanyag alapú innovációs programról (HL C 58, 2009.3.12., 12. o., és 14. EGT-kiegészítés, 2009.3.12., 5. o.).