Felek

Az ítélet indoklása

Rendelkező rész



Felek

A T‑496/11. sz. ügyben,

Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága (képviselik kezdetben: S. Ossowski, S. Behzadi‑Spencer és E. Jenkinson, később S. Behzadi‑Spencer és E. Jenkinson, végül V. Kaye, meghatalmazotti minőségben, segítőik: K. Beal és P. Saini QC)

felperesnek,

támogatja:

a Svéd Királyság (képviselik: A. Falk, C. Meyer‑Seitz, C. Stege, S. Johannesson, U. Persson és H. Karlsson, meghatalmazotti minőségben)

beavatkozó,

az Európai Központi Bank (EKB) (képviselik kezdetben: A. Sáinz de Vicuña Barroso és K. Laurinavičius, később: Sáinz de Vicuña Barroso és P. Papapaschalis, végül: P. Papapaschalis és P. Senkovic, meghatalmazotti minőségben, segítőik: R. Subiotto QC, F.–C. Laprévote ügyvéd és P. Stuart barrister)

alperes ellen,

támogatják:

a Spanyol Királyság (képviseli: A. Rubio González abogado del Estado)

és

a Francia Köztársaság (képviselik: G. de Bergues, D. Colas és E. Ranaivoson, meghatalmazotti minőségben)

beavatkozók,

az EKB által 2011. július 5‑én közzétett, az eurórendszer felvigyázói tevékenységének politikai keretrendszere megsemmisítése iránt benyújtott keresete tárgyában, amennyiben az az eurórendszeren kívüli tagállamok területén letelepedett központi szerződő felekre letelepedési kötelezettséget állapít meg,

A TÖRVÉNYSZÉK (negyedik tanács),

tagjai: M. Prek elnök (előadó), I. Labucka és V. Kreuschitz bírák,

hivatalvezető: S. Spyropoulos tanácsos,

tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2014. július 9‑i tárgyalásra,

meghozta a következő

Az ítélet indoklása

Ítéletet

A jogvita előzményei

1. 2011. július 5‑én az Európai Központi Bank (EKB) internetes weboldalán közzétette az eurórendszer felvigyázói tevékenységének politikai keretrendszere (a továbbiakban: felvigyázói keretrendszer) című dokumentumot, amellyel az eurórendszernek (azaz az EKB‑ból és az eurót közös fizetőeszközként bevezető tagállamok nemzeti központi bankjaiból álló Központi Bankok Európai Rendszerének [KBER]) a „fizetési, elszámolási és kiegyenlítési rendszerek” felvigyázását illetően betöltött szerepét kívánta meghatározni.

2. Az EKB e dokumentumban kiemeli, hogy a „fizetési, elszámolási és kiegyenlítési rendszerek” fogalmát úgy kell értelmezni, mint amely általános értelemben jelöli a „fizetési rendszereket (ideértve a fizetőeszközöket), az elszámolási rendszereket (ideértve a központi szerződő feleket) és a kiegyenlítési rendszereket (értékpapírok)” (a felvigyázói keretrendszer 1. pontja).

3. A fizetési, elszámolási és kiegyenlítési rendszerek eurórendszer tekintetében fennálló jelentőségének igazolása érdekében a dokumentum kimondja, hogy azok infrastruktúrája számos veszélynek van kitéve, amelyek rendszerszinten jelentkezhetnek, és befolyásolhatják a pénzügyi rendszer és a gazdaság egészét. Ezenkívül megemlítésre kerülnek azok a negatív külső hatások, amelyek e rendszerekből következhetnek, mint a kifizetések késedelmes teljesítése. Az EKB továbbá kiemeli az euróövezetben jelen lévő infrastruktúrák széttagoltságát és annak – különösen a határokon átnyúló tranzakciókra gyakorolt – negatív következményeit.

4. Az EKB álláspontja szerint az eurórendszernek a fizetési, elszámolási és kiegyenlítési rendszerek tekintetében fennálló jelentősége tükröződik az EUMSZ 127. cikk (2) bekezdése által ráruházott feladatban, amely a fizetési rendszerek zavartalan működésének előmozdítására irányul. Az ilyen rendszerek biztonságának és hatékonyságának biztosítása fontos előfeltétel, amely hozzájárul a pénzügyi stabilitáshoz és a nagyközönség euróba vetett bizalmához. A biztonság és a hatékonyság elősegítése érdekében az eurórendszer három egymást kiegészítő megközelítést követ. Először is, mint tulajdonos és a rendszer működtetője felelős annak biztonságáért és hatékonyságáért. Továbbá feladatkörébe tartozik a fizetési, elszámolási és kiegyenlítési rendszerek és infrastruktúrák egésze feletti felvigyázói funkció gyakorlása. Végül az eurórendszer ösztönzőként és katalizátorként működik, amelynek célja az euróövezet piaci infrastruktúrái globális hatékonyságának javítása (a felvigyázói keretrendszer 2. pontja).

5. Ami különösen az eurórendszer felvigyázói funkcióját illeti, az EKB úgy véli, hogy e funkció jogalapjául az EUMSZ 127. cikk (2) bekezdésének negyedik francia bekezdése és az EUM‑Szerződésnek a KBER és az EKB alapokmányáról szóló 4. jegyzőkönyve (a továbbiakban: alapokmány) 3. cikke 3.1 pontja szolgál, amelyek a fizetési rendszerek zavartalan működésének előmozdítására irányuló alapvető feladatot a KBER jogkörébe sorolják. Szintén megemlítésre kerül, hogy az elszámolási és fizetési rendszerek tekintetében az alapokmány 22. cikke előírja, hogy „[a]z EKB és a nemzeti központi bankok megfelelő eszközöket bocsáthatnak rendelkezésre, az EKB pedig rendeleteket alkothat annak érdekében, hogy biztosítsák az Unión belüli és a más államokkal fenntartott elszámolási és fizetési rendszerek hatékony és megbízható működését”.

6. Az EKB hozzáteszi, hogy e jogalapokat történeti összefüggéseik keretében kell értelmezni. A „felvigyázói” feladatkörre való kifejezett hivatkozás hiányára az a körülmény szolgál magyarázattal, hogy az Európai Unióról szóló szerződés aláírásának idején ez a funkció nem minősült önálló hatáskörnek, azt inkább a fizetési rendszerek, a pénzügyi rendszer stabilitása és a monetáris politika tekintetében a központi bankokra ruházott feladatkörök következményének tekintették. Ezenkívül a kiegyenlítési és elszámolási rendszerek, különösen a határokon átnyúló ügyletek, akkoriban nem bírtak a jelenlegivel összevethető mérettel és jelentőséggel. A felvigyázás keretében ezzel kapcsolatban hangsúlyozzák, hogy a nemzeti központi bankokra gyakran ruháztak kifejezett felvigyázói funkciót, többek között a kiegyenlítési és elszámolási rendszerek tekintetében. Végül megemlítésre kerül, hogy a kiegyenlítési és elszámolási rendszerek zavartalan működésének előmozdítása az e rendszereknek a monetáris politika zavartalan megvalósításában játszott jelentős szerepe, a fizetési rendszerekkel fennálló szoros kapcsolatuk és általában véve a pénzügyi rendszer stabilitása tekintetében fennálló jelentőségük miatt az eurórendszer érdekét szolgálja.

7. Ez a felvigyázói funkció a fizetési rendszerek által tiszteletben tartandó normák és követelmények elfogadásával jött létre. Az elszámolási és értékpapír‑kiegyenlítési rendszereket illetően, e funkció a KBER képviselőinek és az értékpapír‑piaci szabályozók bizottságának egy olyan munkacsoportban való együttes részvétele révén valósult meg, amely nem kötelező ajánlásokat fogalmazott meg a közjogi testületek részére (a felvigyázói keretrendszer 3. pontja).

8. A felvigyázói keretrendszerben pontosításra kerül, hogy az értékpapír‑kiegyenlítési rendszerek és a központi szerződő felek a pénzügyi rendszer lényeges összetevői. E pénzügyi rendszert az őket befolyásoló pénzügyi, jogi vagy működési problémák rendszerszinten érinthetik. Különösen ez a helyzet a központi szerződő felek tekintetében, mivel azok mind likviditási, mind hitelkockázati szempontból gócpontnak minősülnek. Az EKB hozzáteszi, hogy mivel az értékpapír‑műveletek értékpapír‑ és pénzeszköz‑átruházással járnak, az értékpapírok átruházása során felmerülő problémák zavarokat okozhatnak a fizetési rendszerben (a felvigyázói keretrendszer 4. pontja).

9. A felvigyázói keretrendszer az eurórendszer által alkalmazott felvigyázói módszert úgy írja le, mint amely egy három szakaszból álló megközelítést követ, tudniillik, elsőként összegyűjti a releváns információkat, másodszor, céljaira figyelemmel értékeli azokat, harmadszor pedig adott esetben változtatásokat kezdeményez, hogy orvosolja az esetleges megfelelőségi hiányosságokat. Az ilyen változtatások kezdeményezése végett az eurórendszer az erkölcsi nyomásgyakorlás, a nyilvánosság előtt tett kijelentések, a rendszerekben való részvételből és a más hatóságokkal való együttműködésből eredő befolyás, valamint az euróövezet tagállamaiban közvetlenül kötelező hatállyal bíró szabályozások elfogadására irányuló lehetőség eszközeit alkalmazza. Az EKB hangsúlyozza, hogy ez utóbbi lehetőség alkalmazására még nem került sor.

10. Az eurórendszerbeli szerepek felosztását illetően, az elsődleges felelősség a legkedvezőbb helyzetben lévő központi bankot terheli, legyen szó valamely nemzeti központi bankról vagy az EKB‑ról. Szintén megemlítésre kerül, hogy a felvigyázás tárgyát képező jogszabályok és jogi normák a magánrendszerek és az eurórendszer irányítása alatt álló rendszerek tekintetében azonosak (a felvigyázói keretrendszer 5. pontja).

11. Ami az euróövezeten kívül található olyan infrastruktúrák fennállása folytán felmerülő problémákat illeti, amelyekben a kiegyenlítési vagy elszámolási ügyletek euróban történnek, a felvigyázás körében hangsúlyozzák, hogy az ezen infrastruktúrák részéről bekövetkező valamely funkciózavar negatív hatással lehet az euróövezeten belül található fizetési rendszerekre, még ha ez utóbbi semmiféle közvetlen hatást nem gyakorol az ilyen infrastruktúrákra. A nemzetközi szintű felvigyázásra irányuló együttműködési megállapodások e közvetlen befolyás hiányát csak korlátozni tudják, teljes mértékben ellensúlyozni azonban nem. Ebből következően az eurórendszernek a fizetési rendszerek zavartalan működése előmozdítására irányuló céljára tekintettel aggályosnak tűnik jelentős piaci infrastruktúrák euróövezeten kívül történő fejlesztése.

12. A felvigyázás körében ebből az következik, hogy az olyan infrastruktúráknak, amelyek az euróalapú ügyleteket számolják el, ezt elviekben „központi banki pénz” használatával kell megvalósítaniuk, illetve ezen infrastruktúrákat hivatalosan nyilvántartásba kell venni az euróövezeten belül, oly módon, hogy az alapvető feladatkörök egészére irányuló felelősséget, illetve irányítási és operatív ellenőrzést teljes egészében az euróövezet területéről gyakorolják.

13. A központi szerződő feleket illetően először is a felvigyázás körében emlékeztetni kell arra, hogy „az eurórendszer egy nyilatkozatot is elfogadott a központi szerződő felek letelepedési helyének meghatározása tekintetében, amelyben hangsúlyozta az irányú érdekét, hogy az euróhoz használt alapvető infrastruktúrák az euróövezet területén telepedjenek le”, illetve hogy „e nyilatkozatnak a tőzsdén kívüli származtatott hitelműveleti termékekre való alkalmazásával az eurórendszer nem csupán arra mutatott rá, hogy »legalább egy európai székhelyű központi szerződő félre van szükség a származtatott hitelműveletek tekintetében«, hanem azt is hangsúlyozta, hogy »figyelemmel az elszámolási és értékpapír‑kiegyenlítési rendszerek rendszerszinten fennálló alapvető jelentőségére, ezen infrastruktúrának az euróövezet területén kell letelepednie«”. Az EKB hozzáteszi, hogy „az euróövezet területén kívül letelepedett, euróban denominált ügyleteket teljesítő központi szerződő fél abszolút vagy relatív mérete hasznos kritérium az e központi szerződő fél által az euróövezetre gyakorolt lehetséges hatás értékelése szempontjából”. Azok az euróövezet területén kívül letelepedett központi szerződő felek érintettek, amelyeknek valamely euróalapú fő termékkategóriában a napi nettó hitelkockázati kitettsége átlagosan meghaladja az 5 milliárd eurót. Ezenkívül pontosításra kerül, hogy „a letelepedési politikát az összes olyan központi szerződő félre alkalmazni kell, amelyek valamely euróalapú fő termékkategóriában az összes központi szerződő fél teljes napi nettó hitelkockázati kitettségéből átlagosan több mint 5%‑kal részesednek”. Az EKB ebből azt a következtetést vonja le, hogy „azokat a központi szerződő feleket, amelyek túllépik ezt a küszöböt, kötelesek hivatalosan bejegyeztetni magukat az euróövezet területén, oly módon, hogy az összes alapvető feladatkör tekintetében a teljes felelősséget, illetve a teljes körű irányítási és operatív ellenőrzést az euróövezet területéről gyakorolják”(a felvigyázói keretrendszer 6. pontja).

Az eljárás és a felek kérelmei

14. A Törvényszék Hivatalához 2011. szeptember 15‑én benyújtott keresetlevelével Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága előterjesztette a jelen keresetet.

15. A Törvényszék Hivatalához 2012. december 28‑án benyújtott beadványával a Francia Köztársaság kérte, hogy az EKB kérelmeinek támogatása végett beavatkozhasson.

16. A Törvényszék Hivatalához 2013. január 17‑én benyújtott beadványában a Spanyol Királyság kérte, hogy az EKB kérelmeinek támogatása érdekében beavatkozhasson.

17. A Törvényszék Hivatalához 2013. február 7‑én benyújtott beadványában a Svéd Királyság kérte, hogy az Egyesült Királyság kérelmeinek támogatása végett beavatkozhasson.

18. A Törvényszék Hivatalához 2013. március 28‑án benyújtott beadványával az Olasz Köztársaság kérte, hogy az EKB kérelmeinek támogatása végett beavatkozhasson.

19. 2013. május 30‑án hozott végzésével a Törvényszék hetedik tanácsának elnöke megengedte, hogy egyrészt a Francia Köztársaság, a Spanyol Királyság és az Olasz Köztársaság az EKB kérelmeinek támogatása végett, másrészt a Svéd Királyság az Egyesült Királyság kérelmeinek támogatása végett az eljárásba beavatkozhasson.

20. 2013. november 7‑én az Olasz Köztársaság elállt a beavatkozástól.

21. Mivel módosult a Törvényszék tanácsainak összetétele, az előadó bírót a negyedik tanácsba osztották be, következésképpen a jelen ügyet e tanács elé utalták.

22. Az előadó bíró jelentése alapján a Törvényszék (negyedik tanács) a szóbeli szakasz megnyitásáról határozott.

23. 2013. november 26‑án a Törvényszék eljárási szabályzata 64. cikke 3. §‑ának a) pontja szerinti pervezető intézkedés címén a Törvényszék írásbeli kérdéseket intézett az Egyesült Királysághoz, valamint az EKB‑hoz, amelyekre azok a megadott határidőn belül válaszoltak.

24. A Törvényszék a 2014. július 9‑i tárgyaláson meghallgatta a felek szóbeli előterjesztéseit és a Törvényszék kérdéseire adott válaszaikat.

25. Az Egyesült Királyság azt kéri, hogy a Törvényszék:

– semmisítse meg a felvigyázói keretrendszert annyiban, amennyiben az az eurórendszeren kívüli tagállamokban letelepedett központi szerződő felekre letelepedési politikát állapít meg;

– az EKB‑t kötelezze a költségek viselésére.

26. Az EKB azt kéri, hogy a Törvényszék:

– utasítsa el a keresetet;

– az Egyesült Királyságot kötelezze a költségek viselésére.

A jogkérdésről

Az elfogadhatóságról

27. Anélkül, hogy formálisan az eljárási szabályzat 114. cikke alapján önálló beadványban elfogadhatatlansági kifogást hozott volna fel, az EKB – amelynek álláspontját a tárgyaláson a Spanyol Királyság és a Francia Köztársaság is támogatta – lényegében két elfogadhatatlansági kifogásra hivatkozik, amelyek a felvigyázói keretrendszer meg nem támadhatóságán és az Egyesült Királyság kereshetőségi jogának hiányán alapulnak.

28. Az Egyesült Királyság, amelynek álláspontját a tárgyaláson a Svéd Királyság is támogatta, kérelmezi a kereset elfogadhatóságának megállapítását.

A felvigyázói keretrendszer meg nem támadhatóságán alapuló elfogadhatatlansági kifogásról

29. Az azon alapuló állításának alátámasztására, hogy a felvigyázói keretrendszer nem minősül megtámadható jogi aktusnak, az EKB először is lényegében azt állítja, hogy az említett keretrendszer nem minősül joghatást kiváltó jogi aktusnak, másodszor az csupán ismételten megerősít egy már létező letelepedési politikát, amely korábban nem képezte vita tárgyát, harmadszor pedig az nem tartozik azon kötelező erejű jogi aktusok egyik kategóriájába sem, amelynek elfogadására jogosult.

30. Előzetesen, mint irreleváns érvet el kell utasítani az EKB által felhozott, a felvigyázói keretrendszer formáján alapuló harmadik érvet, amely közvetlen ellentmondásban áll az állandó ítélkezési gyakorlattal, amely szerint a megsemmisítés iránti kereset az intézmények által hozott valamennyi olyan jogi aktus vonatkozásában – függetlenül azok jellegétől vagy formájától – nyitva áll, amelyek joghatások kiváltására irányulnak (lásd ebben az értelemben: 1971. március 31‑i Bizottság kontra Tanács ítélet, 22/70, EBHT, EU:C:1971:32, 39. pont; 2008. július 17‑i Athinaïki Techniki kontra Bizottság ítélet, C‑521/06 P, EBHT, EU:C:2008:422, 43. és 45. pont). Ezen ítélkezési gyakorlat célja ugyanis pontosan annak kiküszöbölése, hogy a jogi aktus formája vagy a megalkotója által az aktusnak adott elnevezés eredményeképpen elkerülhető legyen a jogi aktus jogszerűségének megsemmisítési eljárás keretében történő értékelése, még akkor is, ha az ténylegesen joghatásokat vált ki.

31. Az ítélkezési gyakorlatra figyelemmel, valamely jogi aktus arra irányuló képessége, hogy joghatásokat váltson ki, és ebből következően az EUMSZ 263. cikk alapján megsemmisítés iránti kereset tárgyát képezze, megköveteli szövegének, a hátterét képező összefüggéseknek (lásd ebben az értelemben: 1997. március 20‑i Franciaország kontra Bizottság ítélet, C‑57/95, EBHT, EU:C:1997:164, 18. pont; 2005. december 1‑jei Olaszország kontra Bizottság ítélet, C‑301/03, EBHT, EU:C:2005:727, 21–23. pont), tényleges tartalmának (1990. október 9‑i Franciaország kontra Bizottság ítélet, C‑366/88, EBHT, EU:C:1990:348, 23. pont; 2010. január 26‑i Internationaler Hilfsfonds kontra Bizottság ítélet, C‑362/08 P, EBHT, EU:C:2010:40, 52. pont; Athinaïki Techniki kontra Bizottság ítélet, fenti 30. pont, EU:C:2008:422, 42. pont; lásd továbbá ebben az értelemben és analógia útján: 1991. november 13‑i Franciaország kontra Bizottság ítélet, C‑303/90, EBHT, EU:C:1991:424, 18–24. pont; 1993. június 16‑i Franciaország kontra Bizottság ítélet, C‑325/91, EBHT, EU:C:1993:245, 20–23. pont), valamint kibocsátója szándékának (lásd ebben az értelemben: a fent hivatkozott Internationaler Hilfsfonds kontra Bizottság ítélet, EU:C:2010:40, 52. pont; Athinaïki Techniki kontra Bizottság ítélet, fenti 30. pont, EU:C:2008:422, 42. pont) vizsgálatát.

32. Ami először is a jogi aktus szövegét és a hátterét képező összefüggéseket illeti, hangsúlyozni kell, hogy ez a vizsgálat lehetővé teszi annak értékelését, hogy az érdekelt felek azt ésszerűen milyen aktusnak tekinthették (lásd ebben az értelemben és analógia útján: 1998. szeptember 15‑i Oleifici Italiani és Fratelli Rubino kontra Bizottság ítélet, T‑54/96, EBHT, EU:T:1998:204, 49. pont). Amennyiben az említett jogi aktusra úgy tekintenek, mint amely csupán valamely magatartás követését javasolja, és ebből következően az EUMSZ 288. cikk, az EKB tekintetében pedig az EUMSZ 132. cikk (1) bekezdése értelmében vett egyszerű ajánlással mutat rokonságot, meg kell állapítani, hogy a jogi aktus nem vált ki olyan jellegű joghatást, amely alapján e jogi aktus ellen megsemmisítés iránti keresetet lehetne indítani. Épp ellenkezőleg, e vizsgálatból azt a következtetést lehet levonni, hogy az érdekelt felek a megtámadott jogi aktust úgy értékelik, mint amelyet kötelesek tiszteletben tartani, függetlenül annak formájától vagy megalkotója által az aktusra nézve választott elnevezéstől.

33. Annak vizsgálata érdekében, hogy az érdekelt felek hogyan tekintenek a megtámadott jogi aktus szövegére és a hátterét képező összefüggésekre, először is azt kell megvizsgálni, hogy az említett jogi aktus a megalkotójának belső körén kívül is kapott‑e nyilvánosságot. Ugyanis jóllehet az ilyen nyilvánosság fennállása nincs kihatással a jogi aktus minősítésére (lásd ebben az értelemben: 2010. május 20‑i Németország kontra Bizottság ítélet, T‑258/06, EBHT, EU:T:2010:214, 30. és 31. pont), annak hiánya e jogi aktusnak az intézmény belső jogi aktusai kategóriájába történő besorolása felé mutat, amely aktusok főszabály szerint nem támadhatók meg megsemmisítés iránti kereset útján (lásd ebben az értelemben: 2000. április 6‑i Spanyolország kontra Bizottság ítélet, C‑443/97, EBHT, EU:C:2000:190, 27–36. pont).

34. A jelen ügyben nem vitatott, hogy a felvigyázói keretrendszer az EKB belső körén kívül is nyilvánosságot kapott annak az EKB internetes oldalán történt közzététele révén.

35. Másodszor, az érdekelt felek szempontjából szintén jelentőséggel bír a jogi aktus megfogalmazása annak vizsgálata során, hogy azt imperatív jelleggel szövegezték‑e meg (lásd ebben az értelemben: Franciaország kontra Bizottság ítélet, fenti 31. pont, EU:C:1997:164, 18. pont), vagy épp ellenkezőleg, annak nyelvezete az aktus puszta ajánlás jellegét támasztja alá (lásd ebben az értelemben: Olaszország kontra Bizottság ítélet, fenti 31. pont, EU:C:2005:727, 21. és 22. pont).

36. A jelen ügyben először is meg kell állapítani, hogy a felvigyázói keretrendszer bevezető rendelkezései e rendszert úgy határozzák meg, mint amelynek célja az „eurórendszer szerepének leírása a felvigyázás területén”. Az EKB álláspontjával szemben az ilyen leíró jellegű cél hangsúlyozása ellenére nem lehet kizárni, hogy tartalmát az érdekelt felek úgy tekintsék, mint amely imperatív jelleget ölt. Abból inkább az következik, hogy a felvigyázói keretrendszer, amely távol áll attól, hogy pusztán kifejezetten ajánlás jellegű javaslatként tekintsünk rá, az eurórendszer szerepének a leírásaként jelenik meg, amelyből a felek arra következtethetnek, hogy az ismételten megállapítja a Szerződések által a ténylegesen az EKB‑ra és az euróövezet tagállamainak nemzeti központi bankjaira ruházott hatásköröket.

37. Ezután meg kell állapítani, hogy a felvigyázói keretrendszernek az értékpapírokra irányuló ügyletekkel foglalkozó központi szerződő felek letelepedési helyére vonatkozó része imperatív jellegű megfogalmazást használ:

„Az euróövezet területén kívül letelepedett központi szerződő felek által teljesített euróalapú ügyletek abszolút vagy relatív nagysága hasznos jelzésként szolgál az e központi szerződő fél által az euróövezetre gyakorolt lehetséges hatás szempontjából. Az eurórendszer a központi szerződő felekre vonatkozó letelepedési politika tekintetében hasonló küszöbértékeket alkalmaz, mint amelyek a fizetési rendszerekre alkalmazandók. Azonban figyelembe véve a központi szerződő felek tevékenységének a sajátos jellegét, az 5 milliárd eurós küszöbértéket az euróövezeten kívül letelepedett központi szerződő felekre kell alkalmazni, amelyek tekintetében valamely euróalapú fő termékkategóriában a napi hitelkockázat átlagosan meghaladja az 5 milliárd euró összeget. […] A letelepedési politikát minden olyan központi szerződő félre alkalmazzák, amelynek napi nettó hitelkockázati kitettsége valamely euróalapú fő termékkategóriában átlagosan meghaladja az összes szerződő fél napi nettó hitelkockázati kitettségének 5%‑át.

Ez az oka annak, hogy azon szerződő feleknek, amelyek túllépik ezt a küszöbértéket, az euróövezet területéről gyakorolt alapvető feladatkörök egészére irányuló, az irányítás és a működés szintjén fennálló korlátlan ellenőrzés és teljes felelősség mellett hivatalos társasági formában kell működniük az euróövezet területén.”

38. A fenti pontban leírtak egy olyan lábjegyzetbeli hivatkozásra vonatkoznak, amelyben hangsúlyozzák, hogy az átlagos kockázat teljes összege „figyelembe vehető például a származtatott ügyleteket nyitott pozíciójuk révén kiegyenlítő központi szerződő felek esetében, míg a készpénzes vagy repoügyletekben részt vevő központi szerződő felek esetében a fedezetkiegészítésük alapját képező teljes nyitott pozíció az irányadó”.

39. Meg kell jegyezni, hogy a fenti rész olyan különösen precíz jelleget ölt, amely megkönnyíti az abban foglaltak alkalmazását. Nem pusztán megállapítja azokat a tevékenységi összeghatárokat, amelyek felett a központi szerződő feleknek az euróövezet területén kell letelepedniük, hanem a központi szerződő felek által közvetített értékpapírok jellegétől függően egyértelmű megfogalmazásban meghatározza az alkalmazandó megközelítést.

40. Harmadszor, a megtámadott jogi aktus szövegének és a hátterét képező összefüggéseknek az értékelése az említett jogi aktus tekintetében érdekelt felek jellegétől függően változhat.

41. Az EKB álláspontja szerint a felvigyázói keretrendszernek nem célja az „intézményekre vagy a tagállamokra, illetve a [nemzeti központi bankokra] vagy a központi szerződő felekre nézve kötelező irányvonalak megállapítása”, az inkább a nagyközönségnek szánt egyszerű információs dokumentum.

42. Kétségtelen, hogy a felvigyázói keretrendszer nem írja elő közvetlenül az euróövezet területén kívül letelepedett központi szerződő felek számára, hogy hagyjanak fel tevékenységükkel, vagy azt az euróövezet területére helyezzék át. Azonban meg kell állapítani, hogy EKB érvelése figyelmen kívül hagyja az európai keretrendszernek az euróövezet tagállamai szabályozó hatóságai általi értékelését, amely hatóságok közhatalmi előjogaik gyakorlásával összefüggésben megakadályozhatják az euróövezeten kívül letelepedett központi szerződő felek számára, hogy elszámolóházi tevékenységet folytassanak.

43. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a központi szerződő felek által az értékpapírokra vonatkozó ügyletek kezelési folyamatában betöltött szerepe magában foglalja, hogy más pénzügyi infrastruktúrákkal is kapcsolatba kerülnek, amelyek olyan szabályozó hatóság felvigyázása alatt állnak, amelyek megakadályozhatják vagy korlátozhatják azon központi szerződő felekkel való kapcsolataikat, amelyek nem felelnek meg a felvigyázói keretrendszerben meghatározott követelményeknek.

44. Ugyanis vitathatatlan, hogy a központi szerződő felek funkciója az értékpapírokra vonatkozó ügyletek többoldalú nettósítási eljárásának lehetővé tétele, átvéve az eladó szerepét az összes vevővel szemben, illetve a vevő szerepét az összes eladóval szemben. Ebből következően, amint azt a felvigyázói keretrendszer keretében maga az EKB is hangsúlyozza, a központi szerződő felek által ellátott elszámolási feladat mind az ügyletek tárgyát képező értékpapírok, mint pedig az ezen ügyletek kifizetésére szánt pénzeszközök vonatkozásában megvalósul. Ebből következően tevékenységének gyakorlásához a központi szerződő feleknek egyrészt hozzá kell férniük valamely olyan fizetési rendszerhez, amely lehetővé teszi számukra a pénzeszközök átruházását, másrészt pedig olyan értékpapír‑kiegyenlítési–átruházási rendszerhez, amely lehetővé teszi az értékpapírok tulajdonjogának átruházását és azok megtartását.

45. Ebből az következik, hogy abban az esetben, ha a fizetési vagy értékpapír‑kiegyenlítési–átruházási rendszereket felügyelő hatóságok megállapítják, hogy e rendszerekre nézve elő kell írni a felvigyázói keretrendszerben szereplő letelepedés követelményét, az olyan központi szerződő feleket, amelyek nem felelnek meg az említett keretrendszerben előírt feltételeknek, megfoszthatják attól, hogy az értékpapírokra vonatkozó ügyletek kezelési folyamatában érintett további gazdasági szereplőkkel együttműködjenek.

46. Ezenkívül a központi szerződő felek által nyújtott szolgáltatások igénybevevői, amelyeket túlnyomórészt a szabályozott piacok, illetve a tőzsdén kívüli ügyletek tekintetében befektetési társaságok és saját kereskedési helyszínüket felügyelő intézmények alkotják, szintén a szabályozó hatóságok felvigyázása alá tartoznak, amelyek esetlegesen megtilthatják vagy korlátozhatják azoknak az olyan központi szerződő felekkel való viszonyát, amelyek nem felelnek meg a felvigyázói keretrendszerben meghatározott követelményeknek. E tekintetben pontosítani kell, hogy jóllehet a pénzügyi eszközök piacairól, a 85/611/EGK és a 93/6/EGK tanácsi irányelv, és a 2000/12/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv módosításáról, valamint a 93/22/EGK tanácsi irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2004. április 21‑i 2004/39/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 145., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás: 6. fejezet, 7. kötet, 263. o.) 35. cikkének (1) bekezdése és 46. cikkének (1) bekezdése kimondja a valamely más tagállamban letelepedett központi szerződő felekhez való szabad hozzáférés elvét egyrészt a befektetési társaságok és a saját kereskedési helyszínüket felügyelő piaci szereplők, másrészt a szabályozott piacok tekintetében, ugyanakkor ugyanezen irányelv 35. cikkének (2) bekezdése és 46. cikkének (2) bekezdése magában hordozza annak a lehetőségét, hogy a tagállamok hatáskörrel rendelkező hatóságai megtiltsák valamely központi szerződő fél igénybevételét, amennyiben az valamely kereskedési helyszín vagy szabályozott piac rendezett működésének fenntartásához szükséges.

47. Annak értékelése keretében, hogy az ilyen szabályozó hatóságok a felvigyázói keretegyezményt ésszerűen milyen aktusnak tekintették, meg kell jegyezni, hogy az EKB arra vonatkozó állítása, hogy az eurórendszer hatáskörrel rendelkezik azon értékpapír‑elszámolási rendszerek felvigyázására, és adott esetben azok szabályozására, amelyek hatálya alá a központi szerződő felek is tartoznak, több jogalapon alapul. Így hivatkozik az EUMSZ 127. cikk (1) bekezdésére, amennyiben az az eurórendszer számára az árstabilitás megőrzését tűzi ki fő célul. Az EKB lényegében hangsúlyozza, hogy valamely központi szerződő fél részéről történő nemteljesítés rendszerszintű veszélyt jelenthet a pénzügyi rendszer egészére nézve, és ily módon befolyásolhatja ezt a célt. Szintén hivatkozik az EUMSZ 127. cikk (2) bekezdésére, amely az eurórendszer alapvető feladatai között sorolja fel a fizetési rendszerek zavartalan működésének előmozdítását. Ezzel összefüggésben az EKB a fizetési és az értékpapír‑elszámolási és ‑kiegyenlítési rendszerek között fennálló különösen szoros kapcsolatot emeli ki, mivel e rendszerek magukban foglalják az értékpapírok kifizetéséhez kapcsolódó pénzeszközök átruházását. Ebből lényegében azt a következtetést vonja le, hogy az értékpapír‑kiegyenlítési rendszerekben bekövetkező valamely hiba közvetve kétségessé teszi a fizetési rendszerek zavartalan működését. Szintén hangsúlyozza, hogy az EUMSZ 127. cikk (2) bekezdésében szereplő fizetési rendszerekre történő hivatkozást úgy kell értelmezni, mint amely magában foglalja az elszámolási és értékpapír‑kiegyenlítési rendszereket, tekintettel az e rendszereknek az EU‑Szerződés kidolgozása óta tulajdonított jelentőségére. Az EUMSZ 127. cikk (2) bekezdése ezen értelmezésének alátámasztása végett hivatkozik továbbá arra a körülményre, miszerint az alapokmány 22. cikke elismeri az arra irányuló hatáskörét, hogy rendeletet alkothat az „elszámolási és fizetési rendszerek” – és nem csupán a fizetési rendszerek – hatékonyságának és megbízható működésének biztosítása érdekében.

48. A jelen kereset érdemi vizsgálatának sérelme nélkül hangsúlyozni kell, hogy az ilyen érvek nem minősülnek olyan nyilvánvalóan megalapozatlanoknak, hogy előzetesen ki lehetne zárni, hogy az euróövezet tagállamainak szabályozó hatóságai azt állapítják meg, hogy az eurórendszer hatáskörrel rendelkezik az elszámolási és kiegyenlítési rendszerek tevékenységének szabályozására, illetve hogy ebből következően e hatóságok kötelesek a felvigyázói keretrendszerben szereplő letelepedési kötelezettség tiszteletben tartásának biztosítására.

49. Ebből következően meg kell állapítani, hogy a felvigyázói keretrendszer szövegének és a hátterét képező összefüggéseknek a vizsgálata az euróövezet tagállamainak szabályozó hatóságai szempontjából azt eredményezi, hogy az említett keretegyezményt azon jogi aktusok közé kell sorolni, amelyek az EUMSZ 263. cikk alapján megsemmisítés iránti eljárás tárgyát képezhetik.

50. Másodszor, ugyanezen következtetést kell levonni a felvigyázói irányelv tényleges tartalmának vizsgálatából, mivel az euróövezet területén belül történő letelepedési kötelezettségnek az olyan központi szerződő felekkel szemben történő megfogalmazása, amelyek tevékenysége meghalad valamely általa meghatározott küszöbértéket, egyenértékű egy új jogszabály jogrendbe történő beillesztésével, mivel egyetlen korábbi jogszabályban sem jelenik meg ilyen követelmény.

51. Harmadszor, értékelni kell az EKB‑nak a felvigyázói keretrendszer elfogadása során fennálló szándékát annak ellenőrzése érdekében, hogy e keretrendszer joghatások kiváltására irányul‑e, vagy sem. Ugyanis az állandó ítélkezési gyakorlatból következik, hogy főszabály szerint azok az intézkedések minősülnek megtámadható jogi aktusnak, amelyek a közigazgatási eljárás végén véglegesen meghatározzák a megalkotójuk álláspontját, valamint amelyek a felperes érdekeit érintő kötelező joghatások kiváltására irányulnak, kizárva különösen az olyan közbenső intézkedéseket, amelyek a végleges határozat előkészítését szolgálják, és nem eredményeznek ilyen joghatásokat, valamint a korábbi, határidőben meg nem támadott határozatot pusztán megerősítő aktusokat (lásd ebben az értelemben: Internationaler Hilfsfonds kontra Bizottság ítélet, fenti 31. pont, EU:C:2010:40, 52. pont; Athinaïki Techniki kontra Bizottság ítélet, fenti 30. pont, EU:C:2008:422, 42. pont).

52. Ebből következően vizsgálni kell, hogy a felvigyázói keretrendszer elfogadásával elérni kívánt cél – amint az különösen annak szövegéből és tényleges tartalmából következik – az EKB végleges álláspontjának rögzítésére irányult‑e, vagy épp ellenkezőleg, egy későbbi jogi aktus előkészítésére szolgált, és csupán e későbbi jogi aktus irányult joghatások kiváltására.

53. E tekintetben, amint az a fenti 39. pontban megállapításra került, a felvigyázói keretrendszerben szereplő letelepedési politika megfogalmazása olyan különösen precíz jelleget ölt, ami megkönnyíti az abban foglaltak alkalmazását. Ily módon a felvigyázói keretrendszernek, amely messze nem egy egyszerű hipotetikus szöveg jellegét mutatja, ténylegesen az a célja, hogy előírja a letelepedési kötelezettség tiszteletben tartását az olyan központi szerződő felekkel szemben, amelyek tevékenysége meghaladja az általa meghatározott küszöbértékeket, és ebből következően mivel a felvigyázói keretrendszer szövegében nem szerepel ezzel ellentétes utalás, az az EKB végleges álláspontjának minősül.

54. A fentiek alapján a felvigyázói keretrendszer szövegének, a hátterét képező összefüggéseknek, a tényleges tartalmának és megalkotója szándékának a vizsgálatából azt a következtetést kell levonni, hogy a keretrendszer joghatásokat vált ki, és ennélfogva az az EUMSZ 263. cikk alapján megsemmisítés iránti eljárás tárgyát képezheti.

55. Ezt a következtetést nem cáfolja meg az EKB‑nak a felvigyázói keretrendszer állítólagos megerősítő jellegén vagy az EKB‑ra hivatkozó később keletkezett jogi aktusok fennállásán alapuló érvelése.

56. Először is, az EKB álláspontja szerint a felvigyázói keretrendszer csupán egy korábban már létező letelepedési politikát erősít meg, amely nem képezte vita tárgyát. Ily módon egy 2001‑re visszanyúló elvi nyilatkozatban, amelyről 2001. szeptember 27‑én sajtóközleményt adtak ki, az EKB hangsúlyozta, hogy „az értékpapírok és euróban denominált származékos termékek tekintetében az euróövezet minden »belső« piaci infrastruktúra (ideértve a központi szerződő felekkel való elszámolást) természetes földrajzi kerete”, valamint hogy „figyelemmel az elszámolási és értékpapír‑kiegyenlítési‑átruházási rendszerek rendszerszintű jelentőségére, ezen infrastruktúrának az euróövezet területén kell letelepednie”. Hozzáteszi, hogy egy 2008 decemberében kelt, központi szerződő felekre vonatkozó elvi nyilatkozatban megemlítésre került, hogy „a kormányzótanács megerősített e, hogy szükség volna egy európai központi szerződő félre legalább a származtatott hitelműveleti termékek tekintetében”, illetve hogy „figyelemmel az elszámolási és értékpapír‑kiegyenlítési–átruházási rendszerek potenciális rendszerszintű jelentőségére, ezen infrastruktúrának az euróövezet területén kell letelepednie”.

57. Az EKB továbbá emlékeztet arra, hogy 2009 februárjában az eurórendszerre vonatkozó felvigyázói keretrendszert tett közzé, amelyben pontosításra került egyrészt, hogy „az euróban denominált fizetési műveleteket szabályozó infrastruktúráknak azt központi banki pénz használatával kell megvalósítaniuk, illetve az euróban denominált ügyletek kezelésére irányuló teljes operatív felelősség mellett hivatalos társasági formában kell működniük az euróövezet területén”, másrészt pedig hogy „az eurórendszer szintén közzétett egy nyilatkozatot a központi szerződő felek letelepedési helyének meghatározása tekintetében, amelyben hangsúlyozták az eurórendszer arra irányuló érdekét, hogy az eurót szolgáló infrastruktúra központja az euróövezet területén legyen”.

58. Következésképpen az EKB arra hivatkozik, hogy a központi szerződő felekre vonatkozó letelepedési politikája már a jelen keresettel megtámadott felvigyázói keretrendszert megelőzően is létezett. Ebből azt a következtetést vonja le, hogy a felvigyázói keretrendszer megerősítő jellegű, és ennélfogva nem képezheti megsemmisítés iránti kereset tárgyát.

59. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint elfogadhatatlan valamely olyan korábbi határozatot pusztán megerősítő határozat megsemmisítése iránt benyújtott kereset, amelyet az erre előírt határidőn belül nem támadtak meg (1990. november 21‑i Infortec kontra Bizottság végzés, C‑12/90, EBHT, EU:C:1990:415, 10. pont; 1996. január 11‑i Zunis Holding és társai kontra Bizottság ítélet, C‑480/93 P, EBHT, EU:C:1996:1, 14. pont). Ezen ítélkezési gyakorlat célja annak elkerülése, hogy valamely felperes közvetett módon megkérdőjelezze valamely olyan határozat jogszerűségét, amelyet az előírt határidőn belül nem támadott meg, ennélfogva az jogerőre emelkedett.

60. Azonban ezen ítélkezési gyakorlat szerint valamely határozat akkor minősül egy korábbi határozat puszta megerősítésének, ha nem tartalmaz semmiféle új elemet a korábbi aktushoz képest, és azt nem előzi meg e korábbi határozat címzettjének helyzetére vonatkozó újbóli vizsgálat (2000. október 26‑i Ripa di Meana és társai kontra Parlament ítélet, T‑83/99–T‑85/99, EBHT, EU:T:2000:244, 33. pont; lásd: 2004. december 7‑i Internationaler Hilfsfonds kontra Bizottság végzés, C‑521/03 P, EU:C:2004:778, 47. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

61. Ugyanígy, valamely korábbi határozatot megerősítő határozat megsemmisítése iránt benyújtott kereset tekintetében a Bíróságnak már alkalma nyílt rá, hogy emlékeztessen arra, hogy az EUMSZ 263. cikk utolsó bekezdéséből, amely szerint a megsemmisítés iránti keresetet, az esettől függően, a megtámadott jogi aktus kihirdetésétől vagy a felperessel történő közlésétől, illetve ennek hiányában attól a naptól számított két hónapon belül kell előterjeszteni, amikor arról a felperes tudomást szerzett, az következik, hogy a keresetindítási határidőn belül meg nem támadott jogi aktus jogerőssé válik. E jogerő nemcsak magára a jogi aktusra vonatkozik, hanem minden későbbi, pusztán megerősítő jellegű jogi aktusra is. A jog állandóságának szükségességével igazolt ezen megoldás minden egyedi jogi aktusra érvényes, akárcsak a normatív jellegű jogi aktusokra, mint amilyen a rendelet. A Bíróság azonban emlékeztetett arra, hogy amennyiben egy rendelet valamely rendelkezése módosul, újra lehetőség nyílik kereset indítására nemcsak kizárólag e rendelkezéssel, hanem az összes, akár nem módosított rendelkezéssel szemben is, amely egységes egészet alkot vele (2007. október 18‑i Bizottság kontra Parlement és Tanács ítélet, C‑299/05, EBHT, EU:C:2007:608, 28–30. pont).

62. Ily módon abból a körülményből, hogy az EKB korábbi jogi aktusokban szerepeltethette a központi szerződő felekre alkalmazható letelepedési politika elvét, nem következik, hogy a felvigyázói keretrendszer tekintetében megállapítható lehet a megerősítő jogi aktusi minősítés, mivel a szóban forgó letelepedési politika abban módosított formában szerepel.

63. Márpedig meg kell állapítani, hogy a jelen kereset keretében vitatott felvigyázói keretrendszer a központi szerződő felek letelepedési helye meghatározásának kérdése tekintetében egyértelműen különbözik az azt megelőzően hozott jogi aktusoktól.

64. Kétségtelenül igaz, hogy az EKB által elfogadott korábbi jogi aktusokban megmutatkozik az arra irányuló szándék, hogy az euróövezet számára alapvető jelentőségű infrastruktúrák az euróövezet területén telepedjenek le. Így az EKB által a felvigyázói keretrendszer 2009‑ben közzétett változatában emlékeztetnek arra, hogy „az eurórendszer szintén elfogadott egy nyilatkozatot a központi szerződő felek letelepedési helyének meghatározása tekintetében, amelyben hangsúlyozzák az eurórendszer arra irányuló érdekét, hogy az eurót szolgáló alapvető jelentőségű infrastruktúrák központja az euróövezet területén legyen”, illetve hogy „[e] nyilatkozatnak a tőzsdén kívüli származtatott hitelműveleti termékekre való alkalmazásával az eurórendszer nem csupán arra mutatott rá, hogy »legalább egy európai székhelyű központi szerződő félre van szükség a származtatott hitelműveletek tekintetében«, hanem azt is hangsúlyozta, hogy »figyelemmel az elszámolási és értékpapír‑kiegyenlítési rendszerek rendszerszinten fennálló alapvető jelentőségére, ezen infrastruktúrának az euróövezet területén kell letelepednie«” (a felvigyázói keretrendszer 2009‑ben közzétett változatának 9. oldala).

65. Hangsúlyozni kell azonban, hogy a felvigyázói keretrendszer megtámadott változata egyértelműen különbözik az azt megelőző változatoktól, amennyiben olyan pontos küszöbértékeket határoz meg, amelyek túllépése esetén alkalmazni kell e letelepedési követelményt, amely küszöbértékek hozzájárulnak a keretrendszer alkalmazhatóságához. Márpedig a felvigyázói keretrendszerre önmagában e kiegészítő szövegrész szövegbeli jelenléte alapján nem lehet úgy tekinteni, mint amely az EKB által hivatkozott megerősítő jelleget ölt.

66. Másodszor, az EKB érvelését úgy lehet értelmezni, mint amely alátámasztja, hogy amennyiben más jogi aktusok hivatkoznak az EKB felvigyázói keretrendszerben leírt letelepedési politikájára, egyedül e jogi aktusok válthatnak ki olyan joghatásokat, amelyek kereset tárgyát képezhetik (az ellenkérelem 57. pontja).

67. Az ilyen érvelés azonban nem fogadható el, mivel az egyrészt az átmeneti intézkedések és a végső határozatok, másrészt pedig az általános hatályú jogi aktusok és az alkalmazandó határozatok közötti lehetséges összefüggések tekintetében zavart okozhat. Ugyanis jóllehet módosították az EKB‑nak a transzeurópai automatizált valós idejű bruttó elszámolású rendszerről szóló, 2007. április 26‑i iránymutatását (2007. április 26.) (Target2) (EKB/2007/2) (HL L 237., 1. o.) és az EKB‑nak a Target2‑EKB szabályairól szóló, 2007. július 24‑i határozatát (EKB/2007/7) (HL L 237., 1. o.), amelyekre a felek az írásbeli beadványaikban hivatkoznak, annak érdekében, hogy azokba belefoglalják a felvigyázói keretrendszer szerinti letelepedési politikára történő hivatkozást, az nem minősül az említett keretrendszer végleges jellegének állítólagos hiányára utaló körülménynek. Pusztán azt bizonyítja, hogy a szóban forgó két jogi aktus az érintett speciális területen felhasználta az abban meghatározott feltételt.

68. A fentiekre tekintettel az első, a felvigyázói keretrendszer jellegére alapított elfogadhatatlansági kifogást el kell utasítani.

Az Egyesült Királyság kereshetőségi jogának hiányára alapított elfogadhatatlansági kifogás

69. Az EKB azt állítja, hogy még ha azt állapítanák is meg, hogy a felvigyázói keretrendszer kötelező erejű jogi aktusnak minősül, az Egyesült Királyság akkor sem rendelkezne azzal szemben keresetindítási joggal, mivel nem vesz részt a gazdasági és monetáris unió egyes szakaszaiban. E tekintetben utal arra a körülményre, hogy az EUM‑Szerződés egyes Egyesült Királyságra vonatkozó rendelkezésekről szóló 15. jegyzőkönyve kizárja az EUM‑Szerződés egyes rendelkezéseinek és az ahhoz kapcsolódó alapokmánynak az alkalmazását, amelyek között szerepel az EUMSZ 127. cikk (1)–(5) bekezdése.

70. Az Egyesült Királyság arra hivatkozik, hogy az EUM‑Szerződés 15. jegyzőkönyve nem akadályozza meg abban, hogy vitassa az EKB uniós jogot sértő jogi aktusait vagy mulasztásait.

71. Az EUMSZ 263. cikkének első és második bekezdéséből és az alapokmány 35. cikkének 35.1 pontjából következik, hogy a tagállamok keresetet nyújthatnak be az EKB által elfogadott jogi aktusokkal szemben.

72. Ezenkívül az EUM‑Szerződés 15. jegyzőkönyvének 7. cikkéből következik, hogy az alapokmány egyes cikkeit az Egyesült Királyságra nem kell alkalmazni, a 35. cikk azonban nem szerepel ezen a listán.

73. Ebből azt a következtetést kell levonni, hogy az EUMSZ 263. cikkének második bekezdése alapján az Egyesült Királyság tagállami minőségében kereshetőségi joggal rendelkezik az EKB által hozott jogi aktusokkal szemben, anélkül hogy rá az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése szerinti feltételek vonatkoznának.

74. Ezt a következtetést nem cáfolja meg az a körülmény, hogy az EUM‑Szerződés 15. jegyzőkönyvének 4. cikke az EUMSZ 127. cikk (1)–(5) bekezdésének, a 7. cikke pedig az alapokmány 3. és 22. cikkének az Egyesült Királyság tekintetében való alkalmazását zárja ki. Ugyanis annak eldöntése, hogy az EKB a felvigyázói keretrendszer elfogadásával az e rendelkezések által ráruházott hatáskörök keretén belül maradt‑e, vagy épp ellenkezőleg, túllépte‑e azokat, a kereset érdemi értékelése, nem pedig az elfogadhatóságának értékelése körébe tartozik.

75. Ebből következően, jóllehet az EUM‑Szerződés 15. jegyzőkönyve alapján az EUM‑Szerződés és az alapokmány egyes rendelkezéseit az Egyesült Királyság tekintetében nem kell alkalmazni, e tagállam továbbra is jogosult keresetet benyújtani annak érdekében, hogy az uniós bíróság megvizsgálja, hogy az EKB nem lépte túl a hatásköreit.

76. Ebből következően az EKB által előterjesztett második elfogadhatatlansági kifogást el kell utasítani, és meg kell állapítani, hogy a kereset elfogadható.

Az ügy érdeméről

77. Az Egyesült Királyság öt jogalapra hivatkozik.

78. Első jogalapjával azt állítja, hogy az EKB nem rendelkezett hatáskörrel arra, hogy a központi szerződő felekkel szemben letelepedési kötelezettséget írjon elő. A második jogalap keretében azt állítja, hogy az EKB letelepedési politikája sérti az EUM‑Szerződés letelepedés szabadságára, szolgáltatásnyújtás szabadságára és tőke szabad mozgására vonatkozó rendelkezéseit. A harmadik jogalap az EUSZ 13. cikk (2) bekezdésével összefüggésben értelmezett EUMSZ 101. cikk és EUMSZ 101. cikk állítólagos megsértésén alapul. A negyedik jogalappal az Egyesült Királyság azt állítja, hogy az EKB által előírt letelepedés követelménye sérti az EUMSZ 18. cikkben szereplő hátrányos megkülönböztetés tilalmát. Végül az ötödik jogalap keretében azt állítja, hogy az arányosság elve tiszteletben tartásának hiányában semmivel nem igazolható a felvigyázói keretrendszer hátrányosan megkülönböztető jellege.

79. Az első jogalap keretében az Egyesült Királyság, amelyet a tárgyaláson a Svéd Királyság is támogatott, arra hivatkozott, hogy az EKB nem rendelkezik hatáskörrel arra, hogy felvigyázást és jogszabályi ellenőrzést gyakoroljon a központi szerződő felek felett.

80. Az EKB, amelyet a tárgyaláson a Spanyol Királyság és a Francia Köztársaság támogatott, úgy véli, hogy még ha a felvigyázói keretrendszer kötelező erejű jogi aktusnak minősül is, akkor is hatáskörrel rendelkezett annak elfogadására.

81. Az EKB először is arra hivatkozik, hogy a felvigyázói keretrendszer azon cél részét képezi, amelyet számára az EUMSZ 127. cikk (1) bekezdése állapít meg, és amelynek célja az árstabilitás megőrzése és az Unión belüli általános gazdaságpolitika támogatása. Pontosabban az EKB‑nak az EUMSZ 127. cikk (2) bekezdése által meghatározott alapvető feladatai körébe tartozik a fizetési rendszerek zavartalan működésének előmozdítása. Emlékeztet arra, hogy 2001 óta hangoztatja azokat a hatásokat, amelyek a központi szerződő felek révén a fizetési rendszerek működését érhetik. Ebből azt a következtetést vonja le, hogy amennyiben a felvigyázói keretrendszerben szereplő központi szerződő felekkel szembeni letelepedési politika a fizetési rendszerek működésének zavartalan működéséhez kapcsolódik, azt a Tanács felhatalmazása nélkül elfogadhatta.

82. Az EKB a viszonválaszban hangsúlyozza, hogy a tőzsdén kívüli származtatott ügyletekről, a központi szerződő felekről és a kereskedési adattárakról szóló, 2012. július 4‑i 648/2012/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 201., 1. o.) (11) preambulumbekezdése elismeri, hogy a fizetési rendszerek zökkenőmentes működésének a KBER által történő előmozdítására irányuló feladat alapján ez utóbbi tagjai azáltal gyakorolnak felvigyázást, hogy gondoskodnak az elszámolási és fizetési rendszerek – köztük a központi szerződő felek – hatékony és megbízható működéséről.

83. Másodszor, az EKB cáfolja az Egyesült Királyság arra vonatkozó álláspontját, miszerint a szóban forgó terület politikájának megállapítása érdekében köteles lett volna kötelező erejű jogi aktus elfogadására. Lényegében azt állítja, hogy jogosult volt nyilatkozat elfogadására, hogy megfogalmazza politikáját az euróban denominált eszközökre irányuló ügyleteket végrehajtó központi szerződő felek letelepedési helye kapcsán, még abban az esetben is, ha a Tanácsnak ehhez az EUMSZ 127. cikkének (6) bekezdése alapján külön hatásköröket kellett volna rá ruháznia.

84. Előzetesen meg kell vizsgálni, hogy az EKB hatásköre kiterjed‑e arra, hogy az eurórendszer nevében letelepedési kötelezettséget írjon elő azon központi szerződő felekkel szemben, amelyek bizonyos küszöbértéket meghaladóan folytatnak euróban denominált értékpapírokra vonatkozó elszámolóházi tevékenységet. Meg kell állapítani, hogy az ilyen kötelezettség előírása túllép az értékpapír‑elszámolási rendszerek infrastruktúráinak egyszerű felvigyázásán, és az inkább a tevékenységük szabályozásában való részvételnek minősül.

85. Ebből következően meg kell vizsgálni, hogy az EKB hatáskörrel rendelkezik‑e az értékpapír‑elszámolásban közreműködő központi szerződő felekhez hasonló infrastruktúrák működésének szabályozására.

86. Írásbeli beadványaiban az EKB az erre irányuló hatáskör fennállását az EUMSZ 127. cikk (1) bekezdésére és az EUMSZ 127. cikk (2) bekezdésének negyedik francia bekezdésére alapítja. A felvigyázói keretrendszerben továbbá hivatkozik az alapokmány 22. cikkére.

87. Az EUMSZ 127. cikk (1) bekezdése alapján a KBER alapvető célja az árstabilitás megőrzése. Az EUMSZ 127. cikk (2) bekezdésének negyedik franciabekezdésére szerint [a] KBER alapvető feladatai a következők: […] a fizetési rendszerek zavartalan működésének előmozdítása”. E feladatra az alapokmány 3. cikke is emlékeztet a 3.1 pontjának negyedik francia bekezdésében.

88. Az alapokmány „Elszámolási és fizetési rendszerek” címet viselő 22. cikke előírja, hogy „[a]z EKB és a nemzeti központi bankok megfelelő eszközöket bocsáthatnak rendelkezésre, az EKB pedig rendeleteket alkothat annak érdekében, hogy biztosítsák az Unión belüli és a más államokkal fenntartott elszámolási és fizetési rendszerek hatékony és megbízható működését”.

89. Meg kell állapítani, hogy e két eltérő jogalap között egymást kiegészítő kapcsolat áll fenn. Az alapokmány 22. cikke szerinti rendelet alkotására irányuló hatáskör az egyik eszköz, amely az EKB rendelkezésére áll a fizetési rendszerek zavartalan működésének előmozdítására irányuló feladat teljesítéséhez, amelyet az EUMSZ 127. cikk (2) bekezdésével ruházott rá az eurórendszerre. Ez a feladat önmagában az EUMSZ 127. cikk (1) bekezdésében említett fő célkitűzést szolgálja.

90. Ebből szükségszerűen következik, hogy az alapokmány 22. cikkében szereplő „elszámolási rendszerek” fogalmát az ugyanezen cikkben hivatkozott „fizetési rendszerek” fogalmával – amely fizetési rendszerek zavartalan működése az eurórendszer egyik feladata – együttesen kell értelmezni.

91. Ennélfogva vizsgálni kell, hogy a fizetési rendszerek zavartalan működésének előmozdítására irányuló, eurórendszerre ruházott feladatot, amelyhez az EKB rendelet alkotására irányuló hatáskörrel rendelkezik, úgy lehet‑e tekintetni, mint amely magában foglalja az értékpapírok elszámolási rendszereit, és ebből következően a központi szerződő felek tevékenységét, amikor ez utóbbiak e körben járnak el.

92. E tekintetben emlékeztetni kell arra, amint az a fenti 44. pontban kiemelésre került, hogy a központi szerződő felek feladata az eladó szerepének az összes vevővel szemben, illetve a vevő szerepének az összes eladóval szemben való átvétele. Ebből következően az elszámolási tevékenységüket nemcsak a szóban forgó értékpapírok vásárlására szánt pénzeszközök tekintetében gyakorolják, hanem az ügyletek tárgyát képező értékpapírokra is. Maga az EKB is ezt hangsúlyozza a felvigyázói keretrendszerben, amikor a központi szerződő felek tevékenységének „pénzlábára” (cash leg) és „értékpapírlábára” (securities leg) hivatkozik.

93. Ebből következően először is értelmezni kell a „fizetési rendszereknek” az EUMSZ 127. cikk (2) bekezdése negyedik francia bekezdésében, illetve a fizetési és elszámolási rendszereknek” az alapokmány 22. cikkében használt fogalmát annak értékelése végett, hogy azok magukban foglalhatják‑e az értékpapírok elszámolására irányuló tevékenységet.

94. Egyrészt megfigyelhető, hogy a „fizetési rendszer” fogalmát a jogalkotó a belső piaci pénzforgalmi szolgáltatásokról és a 97/7/EK, a 2002/65/EK, a 2005/60/EK és a 2006/48/EK irányelv módosításáról és a 97/5/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2007. november 13‑i 2007/64/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 319., 1. o.) 4. cikkének (6) bekezdésében úgy határozta meg, mint olyan „pénzátutalási rendszer, amely a fizetési műveletek feldolgozására, elszámolására és/vagy teljesítésére formális és szabványosított eljárásokat, és egységes szabályokat alkalmaz”.

95. Ezenkívül hangsúlyozni kell, hogy jóllehet a 2007/64/EK irányelv 3. cikkének h) pontja kizárja a hatálya alól azt az esetet, „ha a fizetési műveletet – a 28. cikkben meghatározottak sérelme nélkül – fizetési vagy értékpapír‑elszámolási rendszeren belül, egyrészt teljesítő felek, központi szerződő felek, elszámolóházak és/vagy központi bankok, valamint a rendszer más résztvevői, másrészt pénzforgalmi szolgáltatók között hajtják végre”, mindazonáltal az ugyanezen irányelv 4. cikkének (6) bekezdése szerinti meghatározás továbbra is relevánsnak minősül a fizetési rendszer meghatározása tekintetében, ideértve azt is, amikor e fizetési rendszereket a központi szerződő felekhez hasonló pénzügyi infras truktúrák használják, amint azt az említett irányelv „Hozzáférés a fizetési rendszerekhez” címet viselő 28. cikkében szereplő hivatkozás is alátámasztja.

96. Másrészt, szintén meg kell állapítani, hogy a Bíróságnak volt alkalma a „fizetési műveletek” fogalmának értelmezésére, amikor azt az EUMSZ 63. cikk (2) bekezdésével összefüggésben valamely ügylet ellenszolgáltatásának biztosítására irányuló pénzeszköz‑átutalás értelemben használják (lásd ebben az értelemben: 1984. január 31‑i Luisi és Carbone ítélet, 286/82 és 26/83, EBHT, EU:C:1984:35, 20. pont; 1988. július 14‑i Lambert‑ítélet, 308/86, EBHT, EU:C:1988:405, 10. pont; 1995. december 14‑i Sanz de Lera és társai ítélet, C‑165/94 és C‑250/94, EBHT, EU:C:1995:451, 17. pont).

97. A fentiekből következik, hogy az EUMSZ 127. cikk (2) bekezdése értelmében vett „fizetési rendszer” a pénzeszköz‑átutalások területéhez tartozik. Ebből következően, jóllehet az ilyen meghatározás magában foglalhatja az elszámolási ügyletek „pénzlábát”, más a helyzet valamely központi szerződő fél által történő elszámolási ügylet „értékpapírlába” tekintetében, mivel az ilyen értékpapírok, jóllehet pénzeszköz‑átutalást eredményező ügylet tárgyául szolgálhatnak, önmagukban nem minősülnek fizetési műveletnek.

98. Hasonló következtetés vonható le az alapokmány 22. cikkében használt „elszámolási és fizetési rendszerek” fogalma tekintetében is.

99. A fenti 89. pontban kifejtett okok miatt e fogalmat a „fizetési rendszerek zavartalan működésének előmozdítás[ára]” irányuló, az EUMSZ 127. cikk (2) bekezdésének negyedik francia bekezdésével az eurórendszerre ruházott feladatra figyelemmel kell értelmezni. Ebből szükségszerűen következik az alapokmány 22. cikke által az EKB számára biztosított lehetőség, miszerint rendeleteket alkothat „annak érdekében, hogy biztosítsák az elszámolási és fizetési rendszerek hatékony és megbízható működését”, nem tekinthető úgy, mint amely számára az elszámolási rendszer egésze – ideértve az értékpapírügyletekre vonatkozó rendszereket is – tekintetében ilyen hatáskört ismerne el.

100. Az EKB részére az alapokmány 22. cikkével elismert jogosultságot inkább úgy kell tekinteni, mint amely csupán a fizetési műveletek elszámolási rendszereire korlátozódik. E tekintetben meg kell állapítani, hogy a fizetési rendszerek elszámolási szakaszt is magukban foglalhatnak, mint például a nettó elszámolási rendszer, szemben a bruttó elszámolási rendszerrel.

101. Következésképpen az értékpapír‑elszámolásra történő, az alapokmány 22. cikkében való kifejezett utalás hiányában meg kell állapítani, hogy az „elszámolási és fizetési rendszer” fogalma annak hangsúlyozására szolgál, hogy az EKB hatáskörrel rendelkezik rendeletek alkotására annak érdekében, hogy biztosítsák az elszámolási és fizetési rendszerek – ideértve az elszámolási szakaszt magukban foglaló rendszereket is – hatékony és megbízható működését, nem pedig arra, hogy önálló szabályozási hatáskörrel ruházza fel az elszámolási rendszerek egésze tekintetében.

102. Nem cáfolja meg ezt a következtetést az az EKB által a 648/2012 rendelet (11) preambulumbekezdésére tett hivatkozás, amely szerint „a KBER tagjai azáltal gyakorolnak felvigyázást, hogy gondoskodnak az elszámolási és fizetési rendszerek – köztük a központi szerződő felek – hatékony és megbízható működéséről”, mivel ez a rendelet a felvigyázói keretrendszer elfogadásának időpontjában nem volt hatályos. Csak a szóban forgó preambulumbekezdés szövegének egészéből következik, hogy a jogalkotó abban pusztán azokra a szoros kötelékekre emlékeztet, amelyek összekapcsolják az elszámolási és fizetési rendszereket, valamint a központi szerződő feleket, illetve az arra irányuló törekvést, hogy bevonja az EKB‑t és a nemzeti központi bankokat a központi szerződő felekre vonatkozó engedélyezési eljárásba, valamint az azokra vonatkozó szabályozástechnikai standardok meghatározásába. Abból semmilyen módon nem következik, hogy a 648/2012 rendelet keretében a jogalkotó szándéka arra irányult, hogy az EKB és a nemzeti központi bankok javára a központi szerződő felek tevékenységének szabályozására vonatkozó hatáskört ismerjen el, jóllehet a jogalkotó e rendelettel maga próbálja szabályozni a központi szerződő felek tevékenységét azzal, hogy velük szemben egységes követelményeket ír elő.

103. Másodszor, el kell utasítani az EKB azon érvelését, amely szerint az EUMSZ 127. cikk (2) bekezdésének negyedik francia bekezdése szerinti, a fizetési rendszerek zavartalan működésének előmozdítására irányuló feladat megvalósításából az következik, hogy az EKB szükségszerűen hatáskörrel rendelkezik az értékpapír‑elszámolási infrastruktúrák tevékenységének a szabályozására, tekintettel arra a hatásra, amelyet az ezen infrastruktúrák által történő teljesítés elmaradása a fizetési rendszerekre gyakorolhat.

104. Kétségtelen, a Bíróság elismerte, hogy a Szerződésekben kifejezetten elő nem írt hatáskörök igénybe vehetők, ha azok szükségesek a Szerződésekben meghatározott célok eléréséhez (lásd ebben az értelemben: Bizottság kontra Conseil ítélet, fenti 30. pont, EU:C:1971:32, 28. pont). Így amennyiben a Szerződés valamely rendelkezése valamely intézményt valamely meghatározott feladattal bízza meg, akkor el kell ismerni, hogy az szükségszerűen biztosítja számára az e feladat ellátásához nélkülözhetetlen hatásköröket, különben nem lenne biztosítva e rendelkezés hatékony érvényesülése (lásd analógia útján: 1987. július 9‑i Németország és társai kontra Bizottság ítélet, 281/85, 283/85–285/85 és 287/85, EBHT, EU:C:1987:351, 28. pont; 2007. szeptember 17‑i Franciaország kontra Bizottság ítélet, T‑240/04, EBHT, EU:T:2007:290, 36. pont).

105. A bennefoglalt szabályozási hatáskör fennállását azonban, amely eltérést tartalmaz az EUSZ 13. cikk (2) bekezdése szerinti hatáskörrel való felruházás elvétől, szigorúan kell értelmezni. Az ítélkezési gyakorlat csak kivételesen ismer el ilyen bennefoglalt hatáskört, és az ilyen elismeréshez a bennefoglalt hatáskörnek szükségesnek kell lennie a Szerződés vagy az érintett alaprendelet rendelkezései hatékony érvényesülésének biztosításához (lásd analógia útján: Franciaország kontra Bizottság ítélet, fenti 104. pont, EU:T:2007:290, 37. pont).

106. A jelen ügyben nem tagadható a fizetési és értékpapír‑elszámolási rendszerek közötti szoros kapcsolat, sem pedig annak lehetősége, hogy az értékpapír‑elszámolási infrastruktúrákat érintő zavarok továbbgyűrűznek a fizetési rendszerekbe, és kárt okoznak azok zavartalan működésében.

107. Az ilyen kapcsolat fennállása azonban nem elegendő az EKB‑t az értékpapír‑elszámolási rendszerek szabályozása tekintetében megillető bennefoglalt hatáskör elismerésének igazolásához, mivel az EUM‑Szerződés lehetővé teszi, hogy ilyen hatásköröket kifejezetten az EKB‑ra ruházzanak.

108. Ugyanis hangsúlyozni kell, hogy az EUMSZ 129. cikk (3) bekezdése az EUSZ 48. cikkben foglalttól eltérő egyszerűsített módosítási mechanizmust ír elő az alapokmány bizonyos rendelkezései – köztük annak 22. cikke – tekintetében. Lehetővé teszi az Európai Parlament és a Tanács számára, hogy rendes jogalkotási eljárás keretében, az EKB ajánlása vagy a Bizottság javaslata alapján módosítsa az említett rendelkezéseket.

109. Ebből következően, amennyiben az EKB úgy ítéli meg, hogy az értékpapír‑elszámolással foglalkozó infrastruktúrák szabályozására irányuló hatáskör javára történő elismerése szükséges az EUMSZ 127. cikk (2) bekezdésének negyedik francia bekezdésében előírt feladat hatékony ellátásához, az EKB feladata lenne, hogy az uniós jogalkotóhoz forduljon az alapokmány 22. cikkének olyan módosítása értekében, amelynek révén az az értékpapír‑elszámolási rendszerekre történő kifejezett utalással egészül ki.

110. A fentiek alapján az Egyesült Királyság által felhozott első jogalapnak helyt kell adni, és anélkül, hogy szükséges lenne a további négy jogalap vizsgálata, meg kell állapítani, hogy az EKB nem rendelkezik az értékpapír‑elszámolási rendszerek működésének szabályozásához szükséges hatáskörrel, ily módon annyiban, amennyiben a felvigyázói keretrendszer az értékpapír‑elszámolásban közreműködő központi szerződő felekkel szemben az euróövezet területén való letelepedési kötelezettséget ír elő, azt hatáskör hiánya miatt meg kell semmisíteni.

A költségekről

111. Az eljárási szabályzat 87. cikkének 2. §‑a alapján a Törvényszék a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Az EKB‑t, mivel pervesztes lett, az Egyesült Királyság kérelmének megfelelően kötelezni kell az Egyesült Királyság részéről felmerült költségek viselésére.

112. Az eljárási szabályzat 87. cikke 4. §‑a első bekezdésének alkalmazásában az eljárásba beavatkozó tagállamok és intézmények maguk viselik saját költségeiket. A Spanyol Királyság, a Francia Köztársaság és a Svéd Királyság maga viseli saját költségeit.

Rendelkező rész

A fenti indokok alapján

A TÖRVÉNYSZÉK (negyedik tanács)

a következőképpen határozott:

1) A Törvényszék az Európai Központi Bank (EKB) által 2011. július 5‑én közzétett, az eurórendszerre vonatkozó felvigyázói keretrendszert megsemmisíti annyiban, amennyiben az az értékpapír‑elszámolásban közreműködő központi szerződő felekkel szemben az eurórendszer valamely tagállamának területén való letelepedési kötelezettséget határoz meg.

2) Az EKB viseli a saját költségeit, valamint a Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága részéről felmerült költségeket.

3) A Spanyol Királyság, a Francia Köztársaság és a Svéd Királyság maga viseli saját költségeit.