T‑315/01. sz. ügy

Yassin Abdullah Kadi

kontra

az Európai Unió Tanácsa és az Európai Közösségek Bizottsága

„Közös kül- és biztonságpolitika – Az Oszáma bin Ládennel, az al-Kaida-hálózattal és a Tálibánnal összeköttetésben álló személyekkel és szervezetekkel szemben meghatározott korlátozó intézkedések – A Közösség hatásköre – Pénzeszközök befagyasztása – Alapvető jogok – Ius cogens – Bírósági felülvizsgálat – Megsemmisítés iránti kereset”

Az Elsőfokú Bíróság ítélete (kibővített második tanács), 2005. szeptember 21.

Az ítélet összefoglalása

1. Eljárás – A megtámadott rendelet helyébe az eljárás folyamán lépő rendelet – Új elem – Az eredeti kérelmek és jogalapok kiterjesztése

2. Intézmények jogi aktusai – A jogalap megválasztása – Harmadik országgal semmilyen kapcsolatot fel nem mutató egyes személyekkel és szervezetekkel szemben szankciókat bevezető rendelet – Az együttesen figyelembe vett EK 60. cikk, EK 301. cikk és EK 308. cikk – Megengedhetőség

(EK 60. cikk, EK 301. cikk és EK 308. cikk; EU 3. cikk; 881/2002 tanácsi rendelet)

3. A tőke szabad mozgása és a fizetési műveletek szabadsága – Korlátozások – A nemzetközi terrorizmus elleni küzdelmet célzó és harmadik országgal semmilyen kapcsolatot fel nem mutató magánszemélyekkel szemben gazdasági és pénzügyi szankciókat e célból elrendelő nemzeti intézkedések – Megengedhetőség – Feltételek

(EK 58. cikk)

4. Nemzetközi közjog – Az Egyesült Nemzetek Alapokmánya – A Biztonsági Tanács határozatai – A tagállamok ebből eredő kötelezettségei – A nemzeti joggal és a közösségi joggal szembeni elsőbbség – Ezen Alapokmányból adódó kötelezettségek – A Közösségre nézve fennálló kötelező jelleg

5. Európai Közösségek – Az intézmények jogi aktusai jogszerűségének bírósági felülvizsgálata – Az Egyesült Nemzetek Biztonsági Tanácsának határozatait végrehajtó jogi aktus – A Biztonsági Tanács határozatai jogszerűségének kapcsolódó vizsgálata – A közösségi jogra tekintettel végzett vizsgálat – Kizártság – A ius cogensre tekintettel végzett vizsgálat – Megengedhetőség

(EK 5. cikk, EK 10. cikk, EK 230. cikk, EK 297. cikk, EK 307. cikk, első bekezdés; EU 5. cikk; 881/2002 tanácsi rendelet)

6. Európai Közösségek – Az intézmények jogi aktusai jogszerűségének bírósági felülvizsgálata – Az Egyesült Nemzetek Biztonsági Tanácsának határozatait végrehajtó jogi aktusok – 881/2002 rendelet – Az Oszáma bin Ládennel, az al-Kaida-hálózattal és a Tálibánnal összeköttetésben álló egyes személyekkel és szervezetekkel szemben meghatározott korlátozó intézkedések – Az érintettek alapvető jogai – A pénzkészletek befagyasztása – A ius cogensre tekintettel végzett vizsgálat – Az érintettek tulajdonhoz való joga – Az arányosság elve – Megsértés – Hiány

(az 561/2003 tanácsi rendelettel módosított 881/2002 tanácsi rendelet)

7. Európai Közösségek – Az intézmények jogi aktusai jogszerűségének bírósági felülvizsgálata – Az Egyesült Nemzetek Biztonsági Tanácsának határozatait végrehajtó jogi aktusok – 881/2002 rendelet – Az Oszáma bin Ládennel, az al-Kaida-hálózattal és a Tálibánnal összeköttetésben álló egyes személyekkel és szervezetekkel szemben meghatározott korlátozó intézkedések – Az érintettek meghallgatáshoz való joga – Megsértés – Hiány

(881/2002 tanácsi rendelet)

8. Megsemmisítés iránti kereset – Az Egyesült Nemzetek Biztonsági Tanácsának határozatait végrehajtó közösségi jogi aktusok – 881/2002 rendelet – Az Oszáma bin Ládennel, az al-Kaida-hálózattal és a Tálibánnal összeköttetésben álló egyes személyekkel és szervezetekkel szemben meghatározott korlátozó intézkedések – Bírósági felülvizsgálat – Korlátok – A felperes bírói jogvédelmének hiánya – A ius cogensre tekintettel végzett vizsgálat – A tényleges bírósági jogorvoslathoz való jog – Megsértés – Hiány

(EK 226. cikk; 881/2002 tanácsi rendelet)

1. Megsemmisítés iránti kereset elbírálásának keretében, amikor valamely magánszemélyt közvetlenül és személyében érintő rendelet helyébe az eljárás folyamán valamely azonos tárgyú rendelet lép, ezt olyan új ténynek kell tekinteni, amely lehetővé teszi a felperes számára kereseti kérelmeinek és jogalapjainak megfelelő módosítását. Ellentétes lenne ugyanis a gondos igazságszolgáltatás és az eljárásgazdaságosság követelményével a felperes új kereset benyújtására való kötelezése. Ezenkívül igazságtalan lenne, ha az érintett intézmény, a felperes által valamely határozat ellen a közösségi bíróság elé terjesztett keresetben található bírálatokkal való szembenézés jegyében, a megtámadott határozatot megfelelően módosíthatná vagy helyébe valamely másikat léptethetne, és az eljárás során hivatkozhatna erre a módosításra vagy jogszabályváltásra annak érdekében, hogy a másik felet megfossza eredeti kérelmeinek és jogalapjainak a későbbi határozatra való kiterjesztésének vagy az e határozat elleni további kérelmek vagy jogalapok előterjesztésének lehetőségétől.

(vö. 53–54. pont)

2. Az EK 60. és az EK 301. cikk önmagukban nem alkotnak azon közösségi rendelet megalkotásának alátámasztásához elegendő jogalapot, amelynek célja a nemzetközi terrorizmus elleni küzdelem és a magánszemélyekkel szembeni gazdasági és pénzügyi szankciók (mint például a pénzkészletek befagyasztása) e célból történő elrendelése a valamely harmadik ország és a magánszemély közötti bármiféle kapcsolat fennállta nélkül.

Hasonlóképpen, önmagában az EK 308. cikk nem megfelelő jogalap az ilyen rendelet megalkotásának alátámasztására. Még ha igaz is, hogy a Szerződés egyetlen rendelkezése sem biztosít a közösségi intézményeknek a valamely harmadik országgal semmilyen kapcsolatot fel nem mutató egyénekkel és szervezetekkel szembeni szankciók elrendelésére vonatkozó hatáskört, a nemzetközi terrorizmus elleni küzdelem, közelebbről a terrorizmus pénzeléséhez való hozzájárulással gyanúsított személyekkel és szervezetekkel szembeni gazdasági és pénzügyi szankciók elrendelése nem kapcsolható a Közösségnek az EK 2. cikkben és az EK 3. cikkben kifejezetten meghatározott céljaihoz. Ráadásul az EK-Szerződés preambulumából egyáltalán nem következik, hogy a Szerződés a nemzetközi béke és biztonság védelmére irányuló szélesebb célt követne. Ez kizárólag az EU-Szerződés céljai közé tartozik. Noha kijelenthető, hogy az Unió eme céljának ihletet kell adnia a Közösség tevékenységének saját hatáskörei területén, ez nem elegendő alap azonban az EK 308. cikk alapján hozott intézkedésekhez. Nem lehet ugyanis az EK 308. cikket úgy értelmezni, mintha az általános felhatalmazást adna az intézményeknek, hogy az EU-Szerződés valamely céljának megvalósítását erre a rendelkezésre alapítsák.

Ezért tehát a Tanács az EK 60., az EK 301. és az EK 308. cikk együttes olvasata alapján rendelkezett hatáskörrel a 2002/402 közös álláspontban előírt gazdasági és pénzügyi szankciókat a Közösségben a valamely harmadik állam területe vagy politikai rendszere közötti bármiféle kapcsolat hiányában végrehajtó, az Oszáma bin Ládennel, az al-Kaida-hálózattal és a Tálibánnal összeköttetésben álló egyes személyekkel és szervezetekkel szemben meghatározott szigorító intézkedések bevezetéséről szóló 881/2002 rendelet megalkotására.

Ebben az összefüggésben ugyanis figyelembe kell venni a Közösségnek az EK 60. cikk és az EK 301. cikk alapján elrendelt szankciókra vonatkozó tevékenységei és az EU-Szerződés külkapcsolatok területén megfogalmazott céljai között a maastrichti felülvizsgálat során sajátosan létrehozott áthidalást. E tekintetben az EK 60. és az EK 301. cikk az EK‑Szerződés nagyon sajátos rendelkezései, amennyiben kifejezetten számolnak azzal, hogy a Közösség fellépésére lehet szükség, éspedig nem a Közösségnek az EK-Szerződésben meghatározott valamely célja, hanem az EU 2. cikkben kifejezetten az Unió részére előírt cél – tudniillik a közös kül- és biztonságpolitika – megvalósítására. Így amikor az EK 60. és az EK 301. cikkben foglalt gazdasági és pénzügyi szankciók (tudniillik az egy vagy több harmadik országgal fennálló gazdasági kapcsolatok felfüggesztésére vagy korlátozására, például a tőkemozgások és a fizetési műveletek tekintetében) elrendelésére szóló jogosultság elégtelennek bizonyul ahhoz, hogy lehetővé tegye az intézmények számára a KKBP céljának megvalósítását, az EK 308. cikkben biztosított kiegészítő jogalap felhasználása e két cikk sajátos összefüggésében indokolt, az EU 3. cikkben foglalt összhang követelményére hivatkozással. Így az EK 60., az EK 301. és az EK 308. cikk összesítése révén létrejövő jogalap felhasználása lehetővé teszi a gazdasági és pénzügyi szankciók terén, a KKBP alapján az Unió és tagállamai által kitűzött – valamely közös álláspontban vagy együttes fellépésben kifejezett – cél megvalósítását, annak ellenére, hogy a Közösség nem kapott kifejezett felhatalmazást a valamely meghatározott harmadik országgal semmilyen elégséges kapcsolatot fel nem mutató egyénekkel és szervezetekkel szembeni gazdasági és pénzügyi szankciók elrendelésére.

(vö. 96–97., 100., 116., 118–121., 123–124., 127–128., 130., 135. pont)

3. A Közösségnek nincs semmiféle kifejezett hatásköre arra, hogy korlátozásokat írjon elő a tőkemozgásokra és a fizetési műveletekre. Ezzel szemben az EK 58. cikk lehetővé teszi, hogy a tagállamok ilyen intézkedéseket hozzanak, amennyiben az – különösen a közrend vagy a közbiztonság által – indokolt (és az is marad) az e cikkben foglalt célok eléréséhez. Minthogy a közbiztonság fogalma magában foglalja az államnak mind a kül-, mind a belbiztonságát, a tagállamok elvileg jogosultak az EK 58. cikk (1) bekezdésének b) pontja alapján a nemzetközi terrorizmus elleni küzdelmet és a magánszemélyekkel szembeni gazdasági és pénzügyi szankciók (mint például a pénzkészletek befagyasztása) elrendelését célzó intézkedések meghozatalára, a valamely harmadik ország területével vagy annak politikai rendszerével fenntartott bármiféle kapcsolat megállapítása nélkül. Mindaddig, amíg ezek az intézkedések megfelelnek az EK 58. cikk (3) bekezdésének, és nem lépik túl azt a mértéket, amely a kitűzött cél eléréséhez szükséges, addig összeegyeztethetők a Szerződéssel megteremtett szabad tőkemozgás és fizetési műveletek rendszerével.

(vö. 110. pont)

4. A nemzetközi jog szempontjából az Egyesült Nemzetek Szervezete (ENSZ) tagállamainak az Egyesült Nemzetek Alapokmánya alapján fennálló kötelezettségei vitathatatlanul megelőznek minden más, belső jogi vagy nemzetközi szerződési jogi kötelezettséget, beleértve az Emberi Jogok Európai Egyezménye alapján fennálló kötelezettségeket (közülük azok számára, akik az Európa Tanács tagjai) és az EK-Szerződés alapján fennálló kötelezettségeket (közülük azok számára, akik egyben a Közösség tagjai is). Ez az elsőbbség kiterjed a Biztonsági Tanács valamely határozatában foglalt döntésekre, az Egyesült Nemzetek Alapokmányának 25. cikkének megfelelően, amelynek értelmében az ENSZ tagjai kötelesek elfogadni és végrehajtani a Biztonsági Tanács határozatait.

Noha a Közösség nem tagja az ENSZ-nek, rá ugyanúgy vonatkoznak az Egyesült Nemzetek Alapokmányából eredő kötelezettségek, mint ahogyan – a Közösség létrehozásáról szóló szerződés alapján – tagállamaira. Egyrészt a Közösség nem sértheti meg a tagállamait ezen Alapokmány alapján terhelő kötelezettségeket, és nem akadályozhatja azok végrehajtását sem. Másrészt a Közösség – hatáskörei gyakorlása során – a létrehozásáról szóló szerződés alapján köteles meghozni minden szükséges rendelkezést ahhoz, hogy tagállamai számára lehetővé tegye az említett kötelezettségeknek való megfelelést.

(vö. 181., 184., 192–193., 204. pont)

5. A 2002/402 közös álláspontra való tekintettel alkotott, az Oszáma bin Ládennel, az al-Kaida-hálózattal és a Tálibánnal összeköttetésben álló egyes személyekkel és szervezetekkel szemben meghatározott szigorító intézkedések bevezetéséről szóló 881/2002 rendelet a Közösség tagállamaira az Egyesült Nemzetek Szervezete (ENSZ) tagjaként háruló azon kötelezettségnek a Közösség szintjén történő végrehajtása, hogy – adott esetben egy közösségi jogi aktus révén – hatályba léptessék a Biztonsági Tanácsnak az Egyesült Nemzetek Alapokmánya VII. fejezete alapján elfogadott több határozatával elhatározott majd megerősített, Oszáma bin Ládennel, az al-Kaida-szervezettel, a Tálibánnal, valamint a velük összeköttetésben álló személyekkel, csoportokkal, vállalkozásokkal és szervezetekkel szembeni szankciókat.

Ebben az összefüggésben a közösségi intézmények kötött hatáskör alapján cselekedtek, ezért semmilyen önálló mérlegelési kerettel nem rendelkeztek. Közelebbről, a kérdéses határozatok tartalmát sem nem módosíthatták közvetlenül, sem nem hozhattak létre egy ilyen módosításnak eleget tevő eljárást. A 881/2002 határozat belső jogszerűségének bármiféle vizsgálata azzal járna tehát, hogy az Elsőfokú Bíróságnak kapcsolódó jelleggel vizsgálnia kellene az említett határozatok jogszerűségét.

Márpedig az ENSZ-jognak a közösségi joggal szembeni elsőbbségének elvére tekintettel az Elsőfokú Bíróság hatáskörének megállapítása a Biztonsági Tanács határozata jogszerűségének kapcsolódó és az emberi jogok védelme közösségi jogrendben elismert követelményeinek mércéjével történő vizsgálata végett nem lenne igazolható sem a nemzetközi, sem pedig a közösségi jog alapján. Egyrészt ugyanis, az ilyen hatáskör összeegyeztethetetlen lenne a tagállamoknak az Egyesült Nemzetek Alapokmánya – különösen annak 25., 48. és 103. cikke – alapján vállalt kötelezettségeivel ugyanúgy, mint a szerződések jogáról szóló bécsi egyezmény 27. cikkével. Másrészt, az ilyen hatáskör ellentétes lenne mind az EK-Szerződés rendelkezéseivel, különösen az EK 5., EK 10., EK 297. cikkel és az EK 307. cikk első bekezdésével, mind pedig az EU-Szerződés rendelkezéseivel, különösen az EU 5. cikkel. Ez a hatáskör méginkább összeegyeztethetetlen lenne azzal a jogelvvel, miszerint a Közösség, és ebből következőleg az Elsőfokú Bíróság, hatásköreit a nemzetközi jog tiszteletben tartásával kell gyakorolni.

Így a Biztonsági Tanácsnak az Egyesült Nemzetek Alapokmánya VII. fejezete alapján elfogadott határozatai elvileg nem tartoznak az Elsőfokú Bíróság által végzett bírósági felülvizsgálat hatálya alá, és az Elsőfokú Bíróság nincs feljogosítva arra, hogy a szóban forgó határozatok jogszerűségét a közösségi jogra való tekintettel, akár kapcsolódó jelleggel is megkérdőjelezze. Ellenkezőleg, az Elsőfokú Bíróság köteles megtenni lehetőség szerint mindent annak érdekében, hogy a közösségi jogot a tagállamoknak az Egyesült Nemzetek Alapokmánya fennálló kötelezettségeivel összeegyeztethetően értelmezze és alkalmazza.

Az Elsőfokú Bíróság jogosult azonban kapcsolódó jelleggel vizsgálni az ilyen határozatok jogszerűségét tekintettel a ius cogensre, amely a nemzetközi jog összes jogalanyára (beleértve az ENSZ fórumait is) kötelező nemzetközi közrendként értendő, és amelytől az eltérés nem lehetséges.

(vö. 213–215., 221–223., 225–226. pont)

6. Az 561/2003 rendelettel módosított, az Oszáma bin Ládennel, az al-Kaida-hálózattal és a Tálibánnal összeköttetésben álló egyes személyekkel és szervezetekkel szemben meghatározott szigorító intézkedések bevezetéséről szóló 881/2002 rendeletben és közvetetten a Biztonsági Tanács határozataiban (amelyeket ezek a rendeletek végrehajtanak) előírt pénzeszköz-befagyasztás nem sérti az érintett alapvető jogait az ember alapvető jogainak a ius cogens hatálya alá tartozó egyetemes védelme alapkövetelmény-szintje mércéjével mérve.

E tekintetben a felmentések és kivételek kifejezett lehetőségei, amelyek a Szankcióbizottság listájára felvett személyek pénzeszközeinek befagyasztásával kapcsolatban rendelkezésre állnak, világosan mutatják, hogy ennek az intézkedésnek sem nem célja, sem nem következménye e személyeket embertelen vagy megalázó bánásmód alá vetni.

Ezenkívül amennyiben a tulajdonhoz való jogot az általános nemzetközi jog kötelező normáihoz tartozónak kell tekinteni, kizárólag az ettől a jogtól való önkényes megfosztást lehetne egyébként a ius cogens-szel ellentétesnek tekinteni. Márpedig a jelen ügyben nem ez a helyzet.

Elsősorban ugyanis ezeknek a pénzeszközöknek a befagyasztása a Biztonsági Tanács által Oszáma bin Ládennel, az al-Kaida-hálózattal, a Tálibánnal, valamint a velük összeköttetésben álló személyekkel, csoportokkal, vállalkozásokkal és szervezetekkel szemben elhatározott szankciók egyik megnyilvánulása, tekintettel a nemzetközi terrorizmus elleni küzdelem jelentőségére és az Egyesült Nemzeteknek a terrorszervezetek üzelmei elleni védelme jogszerűségére. Másodsorban, a pénzeszközök befagyasztása biztosítási intézkedés, amely az elkobzástól eltérően nem sérti az érintetteknek a pénzköveteléseiken fennálló tulajdonjoga lényegét, csupán azok használatát korlátozza. Harmadsorban, a Biztonsági Tanács határozatai a szankciók általános rendszerének időszakos felülvizsgálatára irányuló eljárásról rendelkeznek. Végezetül, a szóban forgó szabályozás olyan eljárást vezet be az érintettek számára, amely lehetővé teszi, hogy ügyüket – az állampolgárságuk vagy a lakóhelyük szerinti tagállamon keresztül – felülvizsgálatra bármikor a Szankcióbizottság elé terjesszék.

Tekintettel ezekre a körülményekre, azon személyek és szervezetek pénzeszközeinek befagyasztása, akiket az Egyesült Nemzetek tagállamai által közölt és a Biztonsági Tanács által ellenőrzött információk alapján Oszáma bin Ládenhez, az al-Kaida-hálózathoz és a Tálibánhoz való kötődéssel, valamint terrorcselekmények pénzelésében, kitervelésében, előkészítésében vagy elkövetésében való részvétellel gyanúsítanak, nem valósítja meg az érintettek alapvető jogainak önkényes, nem megfelelő vagy aránytalan sérelmét.

(vö. 238., 240., 242–245., 248–251. pont)

7. Az érintett meghallgatáshoz való jogát nem sértette meg sem a Tanács az Oszáma bin Ládennel, az al-Kaida-hálózattal és a Tálibánnal összeköttetésben álló egyes személyekkel és szervezetekkel szemben meghatározott szigorító intézkedések bevezetéséről szóló 881/2002 rendelet megalkotásával összefüggésben, sem a Szankcióbizottság az érintettnek a Biztonsági Tanács által az említett rendelettel végrehajtott határozatai alkalmazásával pénzeszköz-befagyasztás hatálya alá eső személyek listájára való felvételével összefüggésben.

Először is a Tanács ugyanis nem volt köteles a szóban forgó rendelet megalkotásával és végrehajtásával összefüggésben az érintettet a szankciókkal érintett személyek és szervezetek listáján való további szerepeltetésével kapcsolatban meghallgatni, mivel a közösségi intézmények nem rendelkeztek semmilyen mérlegelési kerettel a Biztonsági Tanács és a Szankcióbizottság határozatainak a közösségi jogrendszerbe való átültetése tekintetében, így az érintett meghallgatása semmilyen esetben nem indíthatta volna az intézményt álláspontjának felülvizsgálatára.

Másodsorban az érintettnek a Biztonsági Tanács szóban forgó határozatai alkalmazásával a pénzeszköz-befagyasztás hatálya alá tartozó, a nemzetközi terrorizmus pénzeléséhez való hozzájárulással gyanúsított személyek listájára való felvételével összefüggésben a Szankcióbizottság által történő meghallgatáshoz való jogot a kérdéses határozatok nem biztosítanak. Különösképpen olyan helyzetben, amelyben az érintett vagyonával való rendelkezést korlátozó biztosítási intézkedésről van szó, az érintett alapvető jogainak tiszteletben tartása nem követeli meg, hogy közöljék vele az ellene felhozott tényeket és bizonyítékokat, amennyiben a Biztonsági Tanács vagy Szankcióbizottsága úgy ítéli meg, hogy a nemzetközi közösség biztonságával kapcsolatos indokok ezzel ellentétben állnak.

(vö. 258–259., 261., 274., 276. pont)

8. Az Oszáma bin Ládennel, az al-Kaida-hálózattal és a Tálibánnal összeköttetésben álló egyes személyekkel és szervezetekkel szemben meghatározott szigorító intézkedések bevezetéséről szóló 881/2002 rendelet elleni megsemmisítés iránti kereset elbírálása során az Elsőfokú Bíróság az említett rendeletet illetően teljes jogszerűségi felülvizsgálatot gyakorol arra vonatkozólag, hogy a közösségi intézmények betartják-e a hatásköri szabályokat, valamint a cselekvésükre kötelezően alkalmazandó külső jogszerűségi szabályokat és lényeges alaki szabályokat. Az Elsőfokú Bíróság ugyanezen rendelet jogszerűségét a Biztonsági Tanács azon határozataira való tekintettel is felülvizsgálja, amelyeket e rendeletnek végre kell hajtania, különösen az alaki és anyagi megfelelőség, a belső koherencia és a rendeletnek a határozatokhoz viszonyított arányossága szemszögéből. Az Elsőfokú Bíróság ezenkívül felülvizsgálja e rendelet jogszerűségét és – közvetetett módon – felülvizsgálja a Biztonsági Tanács szóban forgó határozatai jogszerűségét a nemzetközi jog ius cogenshez, különösen pedig az emberi jogok egyetemes védelmét célzó, feltétlen alkalmazást igénylő szabályaihoz tartozó magasabb rendű szabályaira tekintettel.

Ezzel szemben az Elsőfokú Bíróságnak nem feladata, hogy közvetetten felülvizsgálja maguknak a Biztonsági Tanács szóban forgó határozatainak a közösségi jogrendben védett alapvető jogokkal való összhangját. Az Elsőfokú Bíróságnak még kevésbé feladata, hogy vizsgálja azoknak a tényeknek és bizonyítékoknak az értékelésihiba-mentességét, amelyeket a Biztonsági Tanács az általa hozott intézkedések alátámasztására elfogadott, sem pedig az, hogy – a ius cogensre tekintettel végzett felülvizsgálat korlátozott keretei között – közvetetten vizsgálja ezeknek az intézkedéseknek a célszerűségét és arányosságát. Ebben az esetben a felperesnek nem áll rendelkezésére semmilyen bírósági jogorvoslat, mivel a Biztonsági Tanács nem tartotta kívánatosnak olyan független nemzetközi bírói fórum felállítását, amelynek feladata lenne a Szankcióbizottság egyedi határozatai ellen irányuló keresetek jogi és ténybeli elbírálása.

Mindazonáltal a felperes bírói jogvédelmének ilyetén hiánya önmagában nem ellentétes a ius cogens-szel. A bírósághoz való fordulás joga ugyanis nem korlátlan jog. A felperes bírósághoz fordulásra vonatkozó jogának – a Biztonsági Tanácsnak az Egyesült Nemzetek Alapokmánya VII. fejezete alapján elfogadott határozatai alapján elvileg élvezett joghatóság alóli mentességéből eredő – korlátozása ennek a ius cogens által garantált jognak a természetéből fakadó belső sajátosságát képezi. A felperesnek az az érdeke, hogy ügyét valamely bíróság érdemben vizsgálja, nem elegendő a nemzetközi békének és biztonságnak a Biztonsági Tanács által – az Egyesült Nemzetek Alapokmánya rendelkezéseinek megfelelően – világosan azonosított fenyegetésével szembeni fenntartására irányuló lényeges közérdek meghaladására. Így a felperesnek a tényleges bírósági jogorvoslathoz való joga nem sérült.

(vö. 279–280., 282–289., 291. pont)

AZ ELSŐFOKÚ BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (kibővített második tanács)

2005. szeptember 21.( )

„Közös kül- és biztonságpolitika – Az Oszáma bin Ládennel, az al-Kaida-hálózattal és a Tálibánnal összeköttetésben álló személyekkel és szervezetekkel szemben meghatározott korlátozó intézkedések – A Közösség hatásköre – Pénzeszközök befagyasztása – Alapvető jogok – Ius cogens – Bírósági felülvizsgálat – Megsemmisítés iránti kereset”

A T-315/01. sz. ügyben,

Yassin Abdullah Kadi (lakóhelye: Dzsedda [Szaúd-Arábia], képviselik: D. Pannick QC, P. Saini barrister, G. Martin és A. Tudor solicitors, kézbesítési cím: Luxembourg)

felperesnek

az Európai Unió Tanácsa (képviselik: M. Vitsentzatos és M. Bishop, meghatalmazotti minőségben)

és

az Európai Közösségek Bizottsága (képviselik: A. Van Solinge és C. Brown, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)

alperesek ellen,

támogatja őket:

Nagy Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága (képviseli: kezdetben J. E. Collins, később: R. Caudwell, meghatalmazotti minőségben, utóbbi segítője: S. Moore barrister, kézbesítési cím: Luxembourg)

beavatkozó,

kezdetben egyrészt az egyes termékek és szolgáltatások Afganisztánba történő kivitelének tilalmáról, a repülési tilalom megerősítéséről és az afganisztáni Tálibánt illető pénzkészletek és egyéb pénzügyi források befagyasztásáról, valamint a 337/2000/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2001. március 6-i 467/2001/EK tanácsi rendelet (HL L 67., 1. o.), másrészt pedig a […] 467/2001 rendelet harmadszori módosításáról szóló, 2001. október 19-i 2062/2001/EK bizottsági rendelet (HL L 277., 25. o.), ezt követően pedig az Oszáma bin Ládennel, az Al-Qaida [helyesen és a továbbiakban: al-Kaida]-hálózattal és a Tálibánnal összeköttetésben álló egyes személyekkel és szervezetekkel szemben meghatározott szigorító intézkedések bevezetéséről, valamint a […] 467/2001[…] rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2002. május 27-i 881/2002/EK tanácsi rendelet (HL L 139., 9. o.; magyar nyelvű különkiadás 18. fejezet, 1. kötet, 294. o.) felperesre vonatkozó részének megsemmisítése iránti kérelem tárgyában,

AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK

ELSŐFOKÚ BÍRÓSÁGA (kibővített második tanács),

tagjai: N. J. Forwood elnök, J. Pirrung, P. Mengozzi, A. W. H. Meij és M. Vilaras bírák,

hivatalvezető : H. Jung,

tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2003. október 14-i tárgyalásra,

meghozta a következő

Ítéletet

Jogi háttér

1 Az Egyesült Nemzetek San Franciscóban (Egyesült Államok) 1945. június 26-án aláírt Alapokmánya 24. cikkének (1) bekezdése értelmében az Egyesült Nemzetek Szervezetének (ENSZ) tagjai „a nemzetközi béke és biztonság fenntartásáért a fő felelősséget a Biztonsági Tanácsra ruházzák, és elismerik, hogy a Biztonsági Tanács e felelősségből folyó kötelességeinek teljesítésekor az ő nevükben jár el”.

2 Az Egyesült Nemzetek Alapokmányának 25. cikke szerint „[az ENSZ] tagjai megegyeznek abban, hogy a Biztonsági Tanács határozatait a jelen Alapokmánynak megfelelően elfogadják és végrehajtják”.

3 Az Egyesült Nemzetek Alapokmánya 48. cikkének (2) bekezdése értelmében a Biztonsági Tanácsnak a nemzetközi béke és biztonság fenntartására irányuló határozatait „az Egyesült Nemzetek tagjai közvetlenül és olyan nemzetközi szervezetekben kifejtett tevékenységük útján hajtják végre, amelyeknek tagjai”.

4 Az Egyesült Nemzetek Alapokmányának 103. cikke szerint, „[h]a az Egyesült Nemzetek tagjainak a jelen Alapokmányból folyó és bármely egyéb nemzetközi megállapodásból eredő kötelezettségei összeütköznének, az Alapokmányból folyó kötelezettségeiket illeti elsőbbség”.

5 Az EU 11. cikk (1) bekezdése értelmében:

„Az Unió közös kül- és biztonságpolitikát határoz meg és hajt végre, amely a kül- és biztonságpolitika minden területére kiterjed, és amelynek célkitűzései a következők:

– az Unió közös értékeinek, alapvető érdekeinek, függetlenségének és integritásának védelme az Egyesült Nemzetek Alapokmányának alapelveivel összhangban;

– az Unió biztonságának megerősítése minden formában;

– a béke megőrzése és a nemzetközi biztonság megerősítése az Egyesült Nemzetek Alapokmányának alapelveivel […] összhangban […]”

6 Az EK 301. cikk szövege a következő:

„Ha az Európai Unióról szóló szerződés közös kül- és biztonságpolitikára vonatkozó rendelkezéseinek megfelelően elfogadott valamely közös álláspont vagy együttes fellépés egy vagy több harmadik országgal fennálló gazdasági kapcsolatok felfüggesztésére, korlátozására vagy teljes megszakítására irányuló fellépésről rendelkezik, a Tanács megteszi a szükséges sürgős intézkedéseket. A Tanács a Bizottság javaslata alapján, minősített többséggel jár el.”

7 Az EK 60. cikk (1) bekezdésének rendelkezése szerint:

„Ha a 301. cikkben előirányzott esetben a Közösség fellépése szükséges, a Tanács a 301. cikkben meghatározott eljárás szerint az érintett harmadik országokkal szemben megteheti a szükséges sürgős intézkedéseket a tőkemozgásokra és fizetési műveletekre vonatkozóan.”

8 Az EK 307. cikk első bekezdése értelmében:

„Az egyrészről egy vagy több tagállam, másrészről egy vagy több harmadik állam által egymás között 1958. január 1-je előtt, illetve a csatlakozó államok esetében a csatlakozásukat megelőzően kötött megállapodásokból eredő jogokat és kötelezettségeket e szerződés rendelkezései nem érintik.”

9 Végül, az EK 308. cikk a következőképpen rendelkezik:

„Ha a Közösség fellépése bizonyul szükségesnek ahhoz, hogy a közös piac működése során a Közösség valamely célkitűzése megvalósuljon, és e szerződés nem biztosítja a szükséges hatáskört, a Tanács a Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően egyhangúlag meghozza a megfelelő rendelkezéseket.”

A jogvita előzményei

10 1999. október 15-én az Egyesült Nemzetek Biztonsági Tanácsa (a továbbiakban: a Biztonsági Tanács) meghozta az 1267 (1999) határozatot, amelyben többek között elítélte azt a tényt, hogy afgán területen továbbra is menedéket nyújtanak és kiképzést adnak terroristáknak, valamint terrorcselekményeket készítenek elő, és amely megerősítette meggyőződését, hogy a nemzetközi terrorizmus üldözése alapvető jelentőségű a nemzetközi békére és biztonságra nézve, és rosszallását fejezte ki amiatt, hogy a Tálibán továbbra is menedéket nyújt Usama bin Laden (a közösségi intézmények által elfogadott dokumentumok magyar változatának többségében: Oszáma bin Láden) részére, továbbá lehetővé teszi neki és társainak, hogy terroristakiképző-táborok hálózatát irányítsák az általa ellenőrzött területről kiindulva, és hogy Afganisztánt támaszpontként használják nemzetközi terrorista műveletek kivitelezésére. A határozat 2. pontjában a Biztonsági Tanács felszólította a Tálibánt, hogy a nevezett Oszáma bin Ládent haladéktalanul adja át az illetékes hatóságoknak. E kötelezettség tiszteletben tartásának biztosítása érdekében az 1267 (1999) határozat (4) bekezdésének b) pontja úgy rendelkezik, hogy minden államnak kötelessége többek között „befagyasztani a Tálibán tulajdonában álló, az alábbi (6) bekezdés alkalmazásával létrehozott bizottság által azonosított pénzkészleteket és egyéb – különösen a Tálibán tulajdonában, illetve közvetlen vagy közvetett módon az ellenőrzése alatt álló, valamint a Tálibán tulajdonában vagy ellenőrzése alatt álló bármely vállalkozás tulajdonában vagy ellenőrzése alatt álló javakból származó – pénzügyi forrásokat, és ügyelni arra, hogy sem a kérdéses – sem bármely más ilyenként azonosított – pénzkészleteket vagy egyéb pénzügyi forrásokat sem állampolgáraik, sem a területükön tartózkodó bármely más személy ne bocsássák a Tálibán rendelkezésére, vagy ne használják fel a Tálibán, illetőleg a Tálibán tulajdonában vagy ellenőrzése alatt álló bármely vállalkozás javára, kivéve a bizottság ezzel ellentétes, esetileg – emberiességi megfontolásból – kiadott engedélye birtokában.”

11 Az 1267 (1999) határozat (6) bekezdésében a Biztonsági Tanács, ideiglenes belső szabályzatának 28. cikke alapján úgy döntött, hogy a Biztonsági Tanács tagjaiból bizottságot (a továbbiakban: Szankcióbizottság) hoz létre, amelynek feladata, hogy őrködjék a (4) bekezdésben elrendelt intézkedéseknek az államok általi betartása felett, hogy azonosítsa az említett (4) bekezdésben foglalt pénzkészleteket vagy egyéb pénzügyi forrásokat, továbbá hogy a (4) bekezdésben elrendelt intézkedésektől való eltérés iránti kérelmeket elbírálja.

12 Mivel a Tanács úgy ítélte meg, hogy a határozat végrehajtása érdekében szükséges a Közösség fellépése, 1999. november 15-én elfogadta a Tálibánnal szembeni korlátozó intézkedésekről szóló 1999/727/KKBP közös álláspontot (HL L 294., 1. o.). E közös álláspont 2. cikke előírja a Tálibán külföldi pénzkészleteinek és más pénzügyi forrásainak a Biztonsági Tanács 1267 (1999) határozatában megállapított feltételek szerint történő befagyasztását.

13 2000. február 14-én a Tanács – az EK 60. és EK 301. cikk alapján – megalkotta a repülési tilalomról és az afganisztáni Tálibánt illető pénzkészletek és egyéb pénzügyi források befagyasztásáról szóló 337/2000/EK rendeletet (HL L 43., 1. o.).

14 2000. december 19-én a Biztonsági Tanács meghozta az 1333 (2000) határozatot, amely többek között felszólította a Tálibánt, hogy tegyen eleget az 1267 (1999) határozatnak különösképpen azzal, hogy felhagy a nemzetközi terroristáknak és szervezeteiknek történő menedék- és kiképzésnyújtás gyakorlatával, illetőleg hogy bíróság elé állítás céljából átadja Oszáma bin Ládent az illetékes hatóságoknak. A Biztonsági Tanács jelesül úgy határozott, hogy megerősíti az 1267 (1999) határozattal elrendelt repülési tilalmat és a pénzkészletek befagyasztását. Ennek megfelelően, az 1333 (2000) határozat (8) bekezdésének c) pontja úgy rendelkezik, hogy minden állam köteles különösen „[h]aladéktalanul befagyasztani Oszáma bin Ládennek, valamint a hozzá kapcsolódó egyéneknek és szervezeteknek (beleértve az al-Kaida-szervezetet) a [Szankcióbizottság] által azonosított pénzkészleteit és más pénzügyi követeléseit, és az Oszáma bin Láden és a hozzá tartozó személyek és szervezetek, illetőleg a közvetlen vagy közvetett ellenőrzésük alatt állók tulajdonában álló vagyontárgyakból származó pénzkészleteket, továbbá őrködni afelett, hogy sem állampolgáraik, sem a területükön tartózkodó bármely más személy ne bocsássa Oszáma bin Láden, társai vagy bármely más, hozzájuk tartozó, illetve közvetlen vagy közvetett módon az ellenőrzésük alatt álló szervezet (beleértve az al-Kaida-szervezetet) rendelkezésére sem a kérdéses pénzkészleteket és más pénzügyi forrásokat, sem bármely egyéb pénzkészletet vagy pénzügyi forrást, illetőleg azokat javukra közvetlen vagy közvetett módon ne lehessen felhasználni.”

15 Ugyanebben a rendelkezésben, a Biztonsági Tanács megbízta a Szankcióbizottságot, hogy az államok és a nemzetközi szervezetek által közölt információk alapján vezessen naprakész listát azokról az egyénekről és szervezetekről, akiket/amelyeket a Szankcióbizottság Oszáma bin Ládenhez tartozóként azonosított, beleértve az al-Kaida-szervezetet.

16 Az 1333 (2000) határozat (23) bekezdésében a Biztonsági Tanács úgy határozott, hogy a – többek között a (8) bekezdés alapján – foganatosított intézkedéseket tizenkét hónapig kell alkalmazni, valamint hogy ezen időszak végén majd eldönti, hogy – ugyanazokkal a feltételekkel – szükség van-e ezen intézkedések újabb időszakra történő meghosszabbítására.

17 Mivel úgy ítélte meg, hogy e határozat végrehajtásához a Közösség fellépése szükséges, 2001. február 26-án a Tanács elfogadta a Tálibánnal szembeni további szigorító intézkedések bevezetéséről, valamint 96/746/KKBP közös álláspont módosításáról szóló 2001/154/KKBP közös álláspontot (HL L 57., 1. o.). Ennek 4. cikke a következőképpen rendelkezik:

„Az Oszáma bin Láden és – a Szankcióbizottság által azonosított – vele összeköttetésben lévő személyek és szervezetek pénzkészleteit be kell fagyasztani, és semmilyen követelést vagy egyéb pénzügyi forrást nem lehet Oszáma bin Láden, sem pedig – a Szankcióbizottság által azonosított – vele összeköttetésben álló személyek és szervezetek rendelkezésére bocsátani, a [1333 (2000) határozat] rendelkezéseinek megfelelően.”

18 2001. március 6-án a Tanács az EK 60. és az EK 301. cikk alapján megalkotta az egyes termékek és szolgáltatások Afganisztánba történő kivitelének tilalmáról, a repülési tilalom megerősítéséről és az afganisztáni Tálibánt illető pénzkészletek és egyéb pénzügyi források befagyasztásáról, valamint a 337/2000/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló 467/2001/EK tanácsi rendeletet (HL L 67., 1. o.).

19 A 467/2001 rendelet 1. cikke meghatározza, hogy mit kell „pénzkészletek” és „pénzkészletek befagyasztása” alatt érteni.

20 A 467/2001 rendelet 2. cikkének szövege szerint:

„(1) A Szankcióbizottság által megjelölt és az I. mellékletben felsorolt valamennyi természetes vagy jogi személy, illetve szervezet tulajdonát képező összes pénzeszközt és egyéb pénzügyi forrást be kell fagyasztani.

(2) Tilos a Tálibán elleni Szankcióbizottság által megjelölt és az I. mellékletben felsorolt bármely természetes vagy jogi személy, illetve szervezet részére vagy javára közvetlen vagy közvetett módon pénzeszközt vagy egyéb pénzügyi forrást rendelkezésre bocsátani.

(3) Az (1) és (2) bekezdést nem kell alkalmazni a Tálibán elleni Szankcióbizottság által adott felmentés hatálya alá tartozó pénzeszközökre és pénzügyi forrásokra. Felmentést a tagállamoknak a II. mellékletben felsorolt illetékes hatóságain keresztül lehet kapni.”

21 A 467/2001 rendelet I. melléklete tartalmazza a 2. cikkben elrendelt pénzkészlet-befagyasztással érintett személyek és szervezetek listáját. A 467/2001 rendelet 10. cikkének (1) bekezdése értelmében, a Bizottság felhatalmazást kap arra, hogy a Biztonsági Tanács vagy a Szankcióbizottság határozatai alapján az említett I. mellékletet módosítsa vagy kiegészítse.

22 2001. március 8-án a Szankcióbizottság közzétette az 1267 (1999) és 1333 (2000) biztonsági tanácsi határozatok értelmében pénzkészlet-befagyasztással érintett szervezetek és személyek első összesített listáját (lásd a Szankcióbizottság 2001. március 8-i AFG/131 SC/7028. sz. közleményét). Azóta ez a lista több alkalommal módosításra és kiegészítésre került. A Bizottság ennélfogva több rendeletet alkotott a 467/2001 rendelet 10. cikke alapján, amelyekkel módosította, illetőleg kiegészítette e rendelet I. mellékletét.

23 2001. október 19-én a Szankcióbizottság 2001. március 8-i listájához újabb kiegészítést tett közzé, amely többek között tartalmazta az alábbi személy nevét:

– „Al-Qadi, Yasin (A. K. A. Kadi, Shaykh Yassin Abdullah ; A. K. A. Kahdi, Yasin), Jeddah, Saudi Arabia.”

24 A 467/2001 rendelet harmadszori módosításáról szóló, 2001. október 19-i 2062/2001/EK bizottsági rendelettel (HL L 277., 25. o.) a kérdéses személy nevét, másokéval együtt, felvették az említett rendelet I. mellékletébe.

25 2002. január 16-án a Biztonsági Tanács elfogadta az 1390 (2002) határozatot, amely meghatározza az Oszáma bin Ládennel, az al-Kaida-szervezet tagjaival és a Tálibánnal, valamint a hozzájuk kapcsolódó személyekkel, csoportokkal, vállalkozásokkal és szervezetekkel szemben alkalmazandó intézkedéseket. E határozat (1) és (2) bekezdése lényegében előírja az 1267 (1999) határozat (4) bekezdésének b) pontjában és az 1333 (2000) határozat (8). bekezdésének c) pontjában elrendelt intézkedések fenntartását, különösen a pénzeszközök befagyasztását. Az 1390 (2002) határozat (3) bekezdése értelmében ezeket az intézkedéseket a Biztonsági Tanács az elfogadásukat követő tizenkét hónapon belül felülvizsgálja, mely határidő elteltével vagy fenntartja, vagy pedig módosítja azokat.

26 A Tanács, mivel úgy ítélte meg, hogy e határozat végrehajtásához a Közösség fellépésére van szükség, 2002. május 27-én elfogadta a z Oszáma Bin Ládennel, az Al-Qaida szervezet tagjaival és a Tálibannal [helyesen és a továbbiakban: az al-Kaida-szervezet tagjaival és a Tálibánnal], valamint a velük összeköttetésben álló személyekkel, csoportokkal, vállalkozásokkal és szervezetekkel szembeni korlátozó intézkedésekről, továbbá a 96/746/KKBP, 1999/727/KKBP, 2001/154/KKBP és a 2001/771/KKBP közös álláspont hatályon kívül helyezéséről szóló 2002/402/KKBP közös álláspontot (HL L 139., 4. o.; magyar nyelvű különkiadás 18. fejezet, 1. kötet, 292. o.). E közös álláspont 3. cikke előírja különösen a Szankcióbizottság által az 1267 (1999) és az 1333 (2000) biztonsági tanácsi határozatnak megfelelően összeállított listán említett személyek, csoportok, vállalkozások és szervezetek pénzeszközei és egyéb pénzügyi eszközei [helyesen: pénzkövetelései] vagy gazdasági [erő]forrásai befagyasztásának további fenntartását.

27 A Tanács 2002. május 27-én megalkotta az Oszáma bin Ládennel, az [al-Kaida]-hálózattal és a Tálibánnal összeköttetésben álló egyes személyekkel és szervezetekkel szemben meghatározott szigorító intézkedések bevezetéséről, valamint a […] 467/2001/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló 881/2002/EK rendeletet (HL L 139., 9. o.; magyar nyelvű különkiadás 18. fejezet, 1. kötet, 294. o.).

28 E rendelet (4) preambulumbekezdése értelmében, a többek között az 1390 (2002) biztonsági tanácsi határozatban előírt intézkedések „a Szerződés hatálya alá tartoznak, s ennek megfelelően – és különösen a piaci verseny torzulásának elkerülése érdekében – a Közösség területén a Biztonsági Tanács vonatkozó határozatainak végrehajtásához közösségi jogszabályokra van szükség”.

29 A 881/2002 rendelet 1. cikke a „pénzeszközök” és a „pénzeszközök befagyasztása” fogalmát lényegében azonos kifejezésekkel határozza meg, mint a 467/2001 rendelet 1. cikke.

30 A 881/2002 rendelet 2. cikke szerint:

„(1) A Szankcióbizottság által megjelölt és az I. mellékletben felsorolt valamennyi természetes vagy jogi személy, csoport, illetve szervezet tulajdonát képező, illetve birtokában lévő pénzeszközt és gazdasági erőforrást be kell fagyasztani.

(2) Tilos a Szankcióbizottság által megjelölt és az I. mellékletben felsorolt bármely természetes vagy jogi személy, csoport, illetve szervezet részére vagy javára közvetlen vagy közvetett módon pénzeszközt rendelkezésre bocsátani.

(3) Tilos a Szankcióbizottság által megjelölt és az I. mellékletben felsorolt természetes, vagy jogi személy, csoport, illetve szervezet részére vagy javára közvetlen vagy közvetett módon, pénzeszközök, áruk vagy szolgáltatások beszerzése céljából bármely gazdasági erőforrást rendelkezésre bocsátani.”

31 A 881/2002 rendelet I. melléklete tartalmazza a pénzeszközöknek a 2. cikkben elrendelt befagyasztásával érintett személyek, szervezetek és csoportok listáját. Ez a lista többek között tartalmazza a következő természetes személy nevét: „Al-Qadi, Yasin (másképpen: KADI, Shaykh Yassin Abdullah; másképpen: KAHDI, Yasin), [Dzsedda], Szaúd-Arábia”.

32 2002. december 20-án a Biztonsági Tanács elfogadta a terrorizmus elleni küzdelemre vonatkozó kötelezettségek betartásának elősegítését célzó 1452 (2002) határozatot. E határozat (1) bekezdése a pénzeszközöknek és a gazdasági erőforrásoknak az 1267 (1999), 1333 (2000) és 1390 (2002) határozatokkal elrendelt befagyasztása alól néhány esetben felmentést és kivételt tesz lehetővé, amelyet emberiességi megfontolásból, a Szankcióbizottság jóváhagyásával, az államok engedélyezhetnek.

33 2003. január 17-én a Biztonsági Tanács elfogadta az 1455. (2003) számú határozatot, amely az 1267 (1999) határozat (4) bekezdésének b) pontjában, az 1333 (2000) határozat 8. c) pontjában és az 1390 (2002) határozat 1. és 2. pontjában elrendelt intézkedések végrehajtásának javítására irányult. Az 1455 (2003) határozat (2) bekezdése alapján ezeket az intézkedéseket újra javítani fogják tizenkét hónapon belül, vagy szükség esetén korábban.

34 A Tanács, mivel úgy ítélte meg, hogy a Biztonsági Tanács 1452 (2002) határozatának végrehajtásához a Közösség fellépésére van szükség, 2003. február 27-én elfogadta a 2002/402/KKBP közös állásponttal meghatározott korlátozó intézkedések alóli kivételekről szóló 2003/140/KKBP közös álláspontot (HL L 53., 62. o.; magyar nyelvű különkiadás 18. fejezet, 2. kötet, 80. o.). E közös álláspont 1. cikke úgy rendelkezik, hogy a 2002/402/KKBP közös álláspont 3. cikkének végrehajtásakor az Európai Közösség figyelembe veszi a Biztonsági Tanács 1452 (2002) határozatával meghatározott kivételeket.

35 2003. március 27-én a Tanács elfogadta a […] 881/2002/EK rendeletnek a pénzkészletek és egyéb pénzügyi források befagyasztása alóli kivételek tekintetében történő módosításáról szóló 561/2003/EK rendeletet (HL L 82., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 18. fejezet, 2. kötet, 91. o.). E rendelet (4) preambulumbekezdésében a Tanács jelzi, hogy a Biztonsági Tanács 1452 (2002) határozatának figyelembevételével a Közösség által előírt intézkedések kiigazításra szorulnak.

36 Az 561/2003 rendelet 1. cikke szerint:

„A 881/2002/EK rendelet a következő cikkel egészül ki:

»2a. cikk

(1) A 2. cikk nem alkalmazható a pénzkészletekre és egyéb pénzügyi forrásokra, amennyiben:

a) a tagállamok – II. mellékletben felsorolt – illetékes hatóságainak bármelyike az érdekelt természetes vagy jogi személy kérésére úgy határozott, hogy ezek a pénzkészletek vagy egyéb pénzügyi források:

i. alapvető kiadások fedezésére szükségesek, beleértve az élelmiszerek, bérlet vagy jelzálog, gyógyszerek és orvosi kezelés, adók, biztosítási díjak és közműdíjak költségeit;

ii. kizárólag az ésszerű szakértői díjak és a jogi szolgáltatások biztosításával kapcsolatos megtérítések kifizetésére szolgálnak;

iii. kizárólag a befagyasztott pénzeszközök vagy gazdasági erőforrások szokásos eszköztartási és megtartási díjainak, valamint szolgáltatási díjainak kiegyenlítésére szolgálnak; vagy

iv. rendkívüli kiadásokra szükségesek; és

b) erről a határozatról értesítették a Szankciós Bizottságot [az előzményi rendeletekben és a továbbiakban: Szankcióbizottság]; és

c) i. az a) pont i., ii. vagy iii. alpontja alapján hozott határozat esetén a [Szankcióbizottság] az értesítéstől számított 48 órán belül nem ellenezte a határozatot; vagy

ii. az a) pont iv. alpontja alapján történő határozat esetén a [Szankcióbizottság] jóváhagyta a határozatot.

(2) Az (1) bekezdésben említett rendelkezések kedvezményében részesülni kívánó bármely személy a tagállam II. mellékletben megjelölt illetékes hatóságához intézi kérelmét.

A II. mellékletben megjelölt illetékes hatóság haladéktalanul írásban értesíti mind a kérelmezőt, mind pedig a közvetlenül érintettnek ismert egyéb személyeket, szerveket vagy testületeket arról, hogy helyt adtak-e a kérelemnek.

Az illetékes hatóság a többi tagállamot is tájékoztatja arról, hogy az ilyen kivétel iránti kérelemnek helyt adtak-e.

(3) A kiadások fedezetéül felszabadított, és a Közösségen belül átutalt vagy e cikk alapján elismert pénzeszközök a 2. cikk alapján nem képezik további korlátozó intézkedések tárgyát.

[…]«”

Az eljárás és a felek kérelmei

37 Az Elsőfokú Bíróság Hivatalához 2001. december 18-án benyújtott és T–315/01. sz. alatt nyilvántartásba vett keresetlevelével Yassin Abdullah Kadi az EK 230. cikk alapján keresetet terjesztett elő a Tanács és a Bizottság ellen, amelyben azt kéri, hogy az Elsőfokú Bíróság:

– semmisítse meg a 2062/2001 és a 467/2001 rendeleteket a felperesre vonatkozó részükben;

– kötelezze a Tanácsot és/vagy a Bizottságot a költségek viselésére.

38 Az Elsőfokú Bíróság Hivatalához 2002. február 20-án benyújtott ellenkérelmében a Tanács, illetőleg 2002. február 21-én benyújtott ellenkérelmében a Bizottság azt kéri, hogy az Elsőfokú Bíróság :

– utasítsa el a keresetet;

– kötelezze a felperest a költségek viselésére.

39 Az Elsőfokú Bíróság a Hivatala 2002. június 13-i levelében felhívta a feleket, hogy terjesszék elő észrevételeiket a 467/2001 rendelet hatályon kívül helyezésének és a 881/2002 rendelettel való felváltásának következményeivel kapcsolatban.

40 A felperes az észrevételei mellékleteként az Elsőfokú Bíróság Hivatalához 2002. június 28-án benyújtott iratában kiterjesztette eredeti kérelmeit és jogalapjait a 881/2002 rendelet (a továbbiakban: megtámadott rendelet) reá vonatkozó részére.

41 A Tanács az Elsőfokú Bíróság Hivatalához 2002. június 28-án benyújtott észrevételeiben úgy nyilatkozott, hogy nem kifogásolja a keresetben foglalt eredeti kérelmek és jogalapok ilyen kiterjesztését.

42 A Bizottság az Elsőfokú Bíróság Hivatalához 2002. július 1-jén benyújtott észrevételeiben előadta, hogy az eredeti keresetet, mint elfogadhatatlant, el kell utasítani annyiban, amennyiben az a 467/2001 rendelet ellen irányul, minthogy az EK 230. cikk negyedik és ötödik bekezdésében foglalt feltételek nem teljesülnek. A Bizottság szerint ezért az eredeti, e rendelet megsemmisítése iránti kereseti kérelmet az EK 241. cikk alapján benyújtott jogellenességi kifogásként lehet csupán érteni. Az eredeti keresetet tehát úgy kell tekinteni, mint amely elsődlegesen a 2062/2001 rendelet ellen irányul, és amely a 467/2001 rendeletet csupán kapcsolódó jelleggel támadja. Mindazonáltal, a gondos igazságszolgáltatás érdekében és eljárásgazdaságossági megfontolásból, illetve tekintettel arra a körülményre, hogy a 2062/2001 rendelet joghatásai a megtámadott rendeletben folytatódnak, a Bizottság úgy nyilatkozik, hogy nem kifogásolja, hogy a felperes módosítsa eljárási iratait ez utóbbi rendeletnek az eljárásba való bevonása végett.

43 A Bizottság egyébiránt arra kéri az Elsőfokú Bíróságot, hogy eljárási szabályzatának 113. cikke alapján állapítsa meg, hogy a kereset a 2062/2001 rendelet ellen irányuló részében okafogyottá vált, és arról már nem szükséges határozni, mivel e rendelet a 467/2001 rendelet hatályon kívül helyezése és annak a megtámadott rendelettel történt felváltása folytán hatályát vesztette. A Bizottság hivatkozik ilyen értelemben a Bíróság 294/86. és 77/87. sz., Technointorg kontra Bizottság és Tanács ügyben 1988. október 5-én hozott ítéletére (EBHT 1988., 6077. o.) és az Elsőfokú Bíróság T‑13/96. sz., TEAM és Kolprojekt kontra Bizottság ügyben 1997. június 13-án hozott végzésére (EBHT 1997., II‑983.o.).

44 A Bizottság kéri továbbá, hogy az eljárási szabályzat 115. cikkének 1. §-a és 116. cikkének 6. §-a alapján az Elsőfokú Bíróság engedélyezzen számára beavatkozói jogállást a Tanács kérelmeinek támogatása végett; emellett a Bizottság fenntartja a felperesnek a 2062/2001 rendelet felperes általi vitatása időszakában a Bizottságnál felmerült költségek viselésére való kötelezésére irányuló kérelmét.

45 Az Elsőfokú Bíróság első tanácsa elnökének 2002. szeptember 10-i végzésével Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága, az eljárási szabályzat 116. cikkének 6. §-a alapján, engedélyt kapott arra, hogy az alperes kérelmeinek támogatása végett beavatkozzék.

46 Minthogy az Elsőfokú Bíróság tanácsainak összetétele a 2002. október 1-jével kezdődő új ítélkezési évben megváltozott, az előadó bírót a második tanácshoz osztották be, ezért az ügyet ennek a tanácsnak osztották ki.

47 A felek meghallgatását követően az Elsőfokú Bíróság, eljárási szabályzata 51. cikkének megfelelően, öttagú bírói tanács elé utalta az ügyet.

48 Az előadó bíró jelentése alapján az Elsőfokú Bíróság (kibővített második tanács) úgy határozott, hogy megnyitja az eljárás szóbeli szakaszát, és az eljárási szabályzat 64. cikkében foglalt pervezető intézkedések keretében bizonyos kérdéseket tett fel írásban a Tanácsnak és a Bizottságnak, amelyekre azok az előírt határidőben válaszoltak.

49 Az Elsőfokú Bíróság kibővített második tanácsának elnöke 2003. szeptember 18-i végzésével a jelen ügyet és a T–306/01. sz., Aden és társai kontra Tanács és Bizottság ügyet a szóbeli szakasz lefolytatása céljából egyesítette, az eljárási szabályzat 50. cikkének megfelelően.

50 A felperes 2003. október 8-i levelében arra kérte az Elsőfokú Bíróságot, hogy csatolja az iratanyaghoz a Terrorism (United Nations Measures) Order 2001-et (a terrorizmusról [az Egyesült Nemzetek intézkedései] szóló 2001. évi brit rendelet). A Bizottság, szintén 2003. október 8-án kelt levélben, arra kérte az Elsőfokú Bíróságot, hogy csatolja az iratanyaghoz „[a Szankcióbizottság] eljárását szabályozó irányelveket”, az e bizottság által 2002. november 7-én elfogadott és 2003. április 10-én módosított változatában. Az Elsőfokú Bíróság elnöke 2003. október 9-i határozatával helyt adott e két kérelemnek.

51 A 2003. október 14-i tárgyaláson az Elsőfokú Bíróság meghallgatta a felek szóbeli előadásait és a kérdéseire adott válaszait.

A megtámadott rendelet megalkotásának eljárásjogi következményeiről

52 A felek egyetértőleg elismerik, hogy a felperes jogosult kereseti kérelmeit és jogalapjait kiigazítani oly módon, hogy azok a 2062/2001 rendelettel módosított 467/2001 rendeletet hatályon kívül helyező és annak helyébe lépő, megtámadott rendelet megsemmisítésére irányuljanak. A felperes az Elsőfokú Bíróság Hivatalához 2002. június 28-án benyújtott iratában ténylegesen kinyilvánította, hogy ilyen értelemben módosítja eredeti kereseti kérelmeit és jogalapjait.

53 E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy amikor az eljárás során valamely határozatot valamely másik, azonos tárgyú határozat vált fel, ez utóbbit olyan új ténynek kell tekinteni, amely lehetővé teszi a felperes számára kereseti kérelmeinek és jogalapjainak megfelelő módosítását. Ellentétes lenne ugyanis a gondos igazságszolgáltatás és az eljárásgazdaságosság követelményével a felperes új kereset benyújtására való kötelezése. Ezenkívül igazságtalan lenne, ha az érintett intézmény, a felperes által valamely határozat ellen a közösségi bíróság elé terjesztett keresetben található bírálatokkal való szembenézés jegyében, a megtámadott határozatot megfelelően módosíthatná vagy helyébe valamely másikat léptethetne, és az eljárás során hivatkozhatna erre a módosításra vagy jogszabályváltásra annak érdekében, hogy a másik felet megfossza eredeti kérelmeinek és jogalapjainak a későbbi határozatra való kiterjesztésének vagy az e határozat elleni további kérelmek vagy jogalapok előterjesztésének lehetőségétől (a Bíróság 14/81. sz., Alpha Steel kontra Bizottság ügyben 1982. március 3-án hozott ítéletének [EBHT 1982., 749. o.] 8. pontja; a 351/85. és 360/85. sz., Fabrique de fer de Charleroi és Dillinger Hüttenwerke kontra Bizottság egyesített ügyekben 1987. szeptember 29-én hozott ítéletének [EBHT 1987., 3639. o.] 11. pontja; és a 103/85. sz., Stahlwerke Peine-Salzgitter kontra Bizottság ügyben 1988. július 14-én hozott ítéletének [EBHT 1988., 4131. o.] 11. és 12. pontja; az Elsőfokú Bíróság T–46/98. és T–151/98. sz., CCRE kontra Bizottság egyesített ügyekben 2000. február 3-án hozott ítéletének [EBHT 2000., II‑167. o.] 33. pontja).

54 Ezt az ítélkezési gyakorlatot megfelelően alkalmazni kell arra az esetre, amikor valamely magánszemélyt közvetlenül és személyében érintő rendelet helyébe az eljárás folyamán valamely azonos tárgyú rendelet lép.

55 Minthogy ez az eset minden szempontból megfelel a jelenleginek, helyt kell adni a felperes azon kérelmének, hogy keresetét a megtámadott rendelet reá vonatkozó részének megsemmisítésére irányulónak kell tekinteni, és lehetővé kell tenni a feleknek, hogy ezen új körülmény figyelembevételével kérelmeiket, jogalapjaikat és érveiket módosítsák.

56 E körülmények között úgy kell tekinteni, hogy a felperesnek a 467/2001 rendelet részleges megsemmisítésére irányuló eredeti kérelme – e rendeletnek a megtámadott rendelet által történt hatályon kívül helyezése miatt – okafogyottá vált. Ezért sem erről a kérelemről, ennek következtében pedig a Bizottság által emelt elfogadhatatlansági kifogásról (lásd a fenti 42. pontot) sem szükséges már határozni. Nem kell a továbbiakban a 2062/2001 rendelet részleges érvénytelenségéről sem határozni, mivel ez szintén okafogyottá vált.

57 Az előzőekben előadottakból az következik, hogy a keresetről, amennyiben az a Bizottság ellen irányul, már nem szükséges határozni. A jelen ügy körülményei között azonban, a gondos igazságszolgáltatás elve és az eljárásgazdaságosság követelménye, amelyeken az 53. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat alapul, azt is indokolják, hogy figyelembe vegyék a Bizottságnak a – fenti 55. pontban kifejtettek szerint módosított – kérelmeit, védekezési jogalapjait és érveit anélkül, hogy ennek az intézménynek az eljárásba – a Tanács kérelmeinek támogatása végett – beavatkozóként történő belépését az eljárási szabályzat 115. cikkének 1. §-a és 116. cikkének 6. §-a alapján alakszerű határozattal újra meg kellene engedni.

58 Az előzőekben foglaltak alapján a jelen keresetet úgy kell tekinteni, hogy az immár egyedül – a Bizottság és az Egyesült Királyság által támogatott –Tanács ellen irányul, és hogy annak egyedüli tárgya a megtámadott rendelet felperest érintő részének megsemmisítése iránti kérelem.

Az ügy érdeméről

1. Előzetes megfontolások

59 Kereseti kérelmeinek alátámasztására a felperes keresetében az alapvető jogainak megsértésére alapított három jogalapot hozott fel. Az első jogalapot a meghallgatáshoz való jog megsértésére, a másodikat a tulajdonhoz való jog és az arányosság elvének megsértésére, a harmadikat pedig a tényleges bírósági felülvizsgálathoz való jog megsértésére alapítja.

60 Válaszában a felperes felhívott egy negyedik, a hatáskör hiányára és hatáskörtúllépésre alapított jogalapot azzal, hogy az alperes intézmények megalkották a 467/2001 és a 2062/2001 rendeleteket az EK 60. és az EK 301. cikk alapján, miközben ezek a rendelkezések véleménye szerint a Közösséget a harmadik országokkal fennálló gazdasági kapcsolatok felfüggesztésére vagy korlátozására, nem pedig magánszemélyek követeléseinek befagyasztására jogosítják fel. Mindazonáltal, a 467/2001 rendelet hatályon kívül helyezése és annak az EK 60., EK 301. és EK 308. cikkek alapján alkotott, megtámadott rendelettel történt felváltása következtében a felperes, az Elsőfokú Bíróság Hivatalához 2002. június 28-án benyújtott észrevételeiben úgy nyilatkozott, hogy lemond erről az új jogalapról.

61 Az Elsőfokú Bíróság mégis úgy döntött, hogy hivatalból vizsgálja azt a kérdést, vajon a Tanács rendelkezett-e hatáskörrel az EK 60., EK 301. és EK 308. cikkek alapján a megtámadott rendelet megalkotására. A megtámadott jogi aktus kibocsátójának hatáskörhiányára alapított jogalap eljárásgátló jellegű (Lagrange főtanácsnok által a 66/63. sz., Hollandia kontra Főhatóság ügyben előterjesztett indítvány [a Bíróság 1964. július 15-én hozott ítélete {EBHT 1964., 1047., 1086. o.}]), így tehát azt a közösségi bíróság hivatalból vizsgálhatja (a Bíróság 14/59. sz. Société des fonderies de Pont-à-Mousson kontra Főhatóság ügyben 1959. december 17-én hozott ítélete [EBHT 1959., 445., 473. o.], a 19/58. sz. Németország kontra Főhatóság ügyben 1960. május 10-én hozott ítélete [EBHT 1960., 469., 488. o.], a 108/81. sz.. Amylum kontra Tanács ügyben 1982. szeptember 30-án hozott ítéletének [EBHT 1982., 3107.o.] 28. pontja és a C‑210/98. P. sz. Salzgitter kontra Bizottság ügyben 2000. július 13-án hozott ítéletének [EBHT 2000., I‑5843. o.] 56. pontja; az Elsőfokú Bíróság T‑79/89., T‑84/89., T‑85/89., T‑86/89., T‑89/89., T‑91/89., T‑92/89., T‑94/89., T‑96/89., T‑98/89., T‑102/89. és T‑104/89. sz., BASF és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 1992. február 27-én hozott ítéletének [EBHT 1992., II‑315. o.] 31. pontja és a T‑182/94. sz., Marx Esser és Del Amo Martinez kontra Parlament ügyben 1996. szeptember 24-én hozott ítéletének [EBHT-KSZ 1996., I‑A‑411. és II‑1197. o.] 44. pontja).

62 Mivel sem a Tanácsnak, sem a Bizottságnak nem volt lehetősége állást foglalni e kérdésben az írásbeli szakasz során, az Elsőfokú Bíróság felhívta őket, hogy ezt – pervezető intézkedések alapján – írásban tegyék meg (lásd a fenti 48. pontot). Ezek az intézmények eleget tettek az Elsőfokú Bíróság kérésének a részükre e célra megszabott határidőben. Egyébiránt, a tárgyaláson az alperes megkérdőjelezte a Tanács hatáskörét a megtámadott rendeletnek az EK 60., az EK 301. és az EK 308. cikk alapján való megalkotására. Az Egyesült Királyság szintén állást foglalt e kérdésben a tárgyaláson.

63 Az Elsőfokú Bíróság, döntése szerint, előbb a Tanácsnak a megtámadott rendelet megalkotására vonatkozó hatásköre hiányából levezetett, hivatalból megfogalmazott jogalapról határoz. Az Elsőfokú Bíróság ezt követően a felperes alapvető jogainak megsértéséből levezetett három megsemmisítési jogalapról határoz.

2. A Tanácsnak a megtámadott rendelet megalkotására vonatkozó hatásköre hiányából levezetett jogalapról

Az Elsőfokú Bíróság kérdései és a felek válaszai

64 Az Elsőfokú Bíróság a Tanácshoz és a Bizottsághoz intézett kérdéseiben emlékeztetett arra, hogy a Bíróság az 1996. március 28-i 2/94. sz. véleményben (EBHT 1996., I‑1759. o., 29. és 30. pont) kifejtette, hogy az EK-Szerződés 235. cikkének (jelenleg EK 308. cikk) célja, hogy pótolja azon cselekvési hatásköröket, amelyekkel a Szerződés egyedi rendelkezései a közösségi intézményeket kifejezett vagy implicit módon nem ruházzák fel, amennyiben e hatáskörök mégis szükségesek ahhoz, hogy a Közösség elláthassa feladatait a Szerződésben meghatározott valamely célkitűzésének megvalósítása érdekében. Mivel e rendelkezés az átruházott hatáskörök elvén alapuló intézményi rend szerves részét képezi, így ennek alapján nem lehet a Közösség hatásköreit a Szerződés rendelkezéseinek összességéből eredő általános kereten túl kiterjeszteni, különös tekintettel a Közösség tevékenységét és feladatait meghatározó rendelkezésekre. Az EK 308. cikk semmi esetre sem szolgálhat alapul olyan rendelkezések elfogadásához, amelyek lényegében, következményeiket tekintve a Szerződés módosításához vezetnének, az ott e célra meghatározott eljárás megkerülésével. E vélemény alapján az Elsőfokú Bíróság különösen annak megjelölésére hívta fel a Tanácsot és a Bizottságot, hogy melyek a Közösségnek az EK-Szerződésben rögzített azon céljai, amelyeket a megtámadott rendelet rendelkezéseivel el kívánnak érni.

65 A Tanács erre lényegében azt válaszolta, hogy ezek a rendelkezések gazdasági és pénzügyi kényszerítésre irányulnak, amely szerinte az EK-Szerződés egyik tárgykörét képezi.

66 E tekintetben a Tanács előadja, hogy a Közösség céljai nemcsak az EK 3. cikkben felsorolt tárgykörökből, hanem más különös rendelkezésekből is adódhatnak.

67 Véleménye szerint e tekintetben a meghatározó tényező az, hogy a Maastrichti Szerződésből következő felülvizsgálat óta az EK 60. és az EK 301. cikkek meghatározzák a Közösség tevékenységét és feladatait a gazdasági és pénzügyi szankciókra vonatkozólag, és e feladatok teljesítése végett jogi hivatkozási alapként szolgálnak a Közösségre történő kifejezett hatáskör-átruházáshoz. Az átruházott hatáskörök kifejezetten az EU-Szerződésnek a közös kül- és biztonságpolitikára (KKBP) vonatkozó rendelkezései alapján elfogadott jogi aktushoz kötöttek, sőt ez valójában a hatáskör-átruházás előfeltétele. Márpedig az EU 11. cikk (1) bekezdésének harmadik francia bekezdése értelmében a KKBP egyik célja „a béke megőrzése és a nemzetközi biztonság megerősítése az Egyesült Nemzetek Alapokmányának alapelveivel […] összhangban”.

68 Ezért el kell fogadni, hogy a politikai okokból történő gazdasági és pénzügyi kényszerítés, különösen akkor, ha arra a Biztonsági Tanács kötelező erejű határozatának végrehajtása keretében kerül sor, az EK-Szerződés kifejezett és jogszerű célja még akkor is, ha ez a cél érintőleges, és a szerződés fő – például a tőke szabad mozgására [az EK 3. cikk (1) bekezdésének c) pontja] és a verseny torzulását megakadályozó rendszer megteremtésére [az EK 3. cikk (1) bekezdésének g) pontja] vonatkozó, valamint az EU-Szerződéshez kötődő – céljaihoz csupán közvetett módon kapcsolódik.

69 Jelen esetben, a Tanács véleménye szerint, az EK 308. cikket azért vették fel a megtámadott rendelet jogalapjai közé, hogy kiegészítsék az EK 60. és az EK 301. cikkekből adódó jogalapokat, annak érdekében, hogy nemcsak harmadik országok vonatkozásában, hanem ezeknek az országoknak a kormányával vagy rendszerével nem feltétlenül kapcsolatban álló magánszemélyekkel és nem állami szervezetekkel szemben is lehetőség nyíljék intézkedések elfogadására olyan esetben, amikor az EK-Szerződés nem biztosítja az ilyen cselekvéshez szükséges felhatalmazást.

70 A Tanács szerint a Közösség ekképpen eljárva volt képes alkalmazkodni a nemzetközi gyakorlat fejlődéséhez, amely az ártatlan lakosság helyett immár a nemzetközi biztonságra nézve fenyegetést jelentő magánszemélyekkel szembeni „okos szankciók” meghozatalában áll.

71 A Tanács álláspontja az, hogy azok a körülmények, amelyek között a jelen esetben az EK 308. cikkhez folyamodott, nem különböznek azoktól, amelyekben ezt a rendelkezést korábban – a közös piac működése tekintetében – az EK‑Szerződés valamely céljának megvalósítása végett használta anélkül, hogy e szerződés ilyen jellegű cselekvési jogosítványokkal felruházta volna. Ebben az értelemben felhívja:

– a szociális politika területén azokat az irányelveket, amelyek az EK-Szerződés 235. cikke (kiegészítve néhány esetben az EK-Szerződés 100. cikkével [jelenleg EK 94. cikk]) alapján, kiterjesztették azt az elvet, hogy a férfiak és a nők egyenlő vagy egyenlő értékű munkáért egyenlő díjazást kapjanak, amint azt az EK-Szerződés 119. cikke előírja (az EK-Szerződés 117–120. cikke helyébe az EK 136.–EK 143. cikk lépett) annak érdekében, hogy azt minden olyan területen, ahol még hátrányos megkülönböztetés maradhatott fenn, az egyenlő bánásmódra vonatkozó általános jogelv rangjára emeljék, továbbá, hogy ezt alkalmazzák az önálló vállalkozókra, beleértve a mezőgazdasági ágazatban foglalkoztatottakat is, éspedig: a férfiak és a nők közötti egyenlő bánásmód elvének a munkavállalás, a szakképzés, az előmenetel és a munkakörülmények terén történő végrehajtásáról szóló, 1976. február 9-i 76/207/EGK tanácsi irányelvet (HL L 39., 40. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 1. kötet, 187. o.); a férfiak és a nők közötti egyenlő bánásmód elvének a szociális biztonság területén történő fokozatos megvalósításáról szóló, 1978. december 19-i 79/7/EGK tanácsi irányelvet (HL 1979. L 6., 24. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 1. kötet, 215. o.); a férfiak és a nők közti egyenlő bánásmód elvének a foglalkoztatási szociális biztonsági rendszerekben történő megvalósításáról szóló, 1986. július 24-i 86/378/EGK tanácsi irányelvet (HL L 225., 40. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 1. kötet, 327. o.) és a valamely önálló vállalkozói tevékenységet, beleértve a mezőgazdasági tevékenységet is, folytató férfiak és nők közötti egyenlő bánásmód elvének alkalmazásáról, valamint az önálló vállalkozó nők terhességi és anyasági védelméről szóló, 1986. december 11-i 86/613/EGK tanácsi irányelvet (HL L 359., 56. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 1. kötet, 330. o.);

– a személyek szabad mozgása területén azokat a jogi aktusokat, amelyek az EK-Szerződés 235. cikke és az EK-Szerződés 51. cikke (jelenleg, módosítást követően, EK 42. cikk) alapján kiterjesztették az önálló vállalkozókra, családtagjaikra és a diákokra a Közösségen belül mozgó munkavállalók részére elismert jogokat, éspedig a szociális biztonsági rendszereknek a Közösségen belül mozgó munkavállalókra és családtagjaikra történő alkalmazásáról szóló 1408/71/EGK tanácsi rendelet hatályának az önálló vállalkozókra és azok családtagjaira történő kiterjesztéséről szóló, 1981. május 12-i 1390/81/EGK tanácsi rendeletet (HL L 143., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 1. kötet, 222. o.);

– az újabbak közül az EK-Szerződés 213. cikke (jelenleg EK 284. cikk) és az EK-Szerződés 235. cikke alapján alkotott, a Rasszizmus és Idegengyűlölet Európai Megfigyelőközpontja létrehozásáról szóló, 1997. június 2-i 1035/97/EK tanácsi rendeletet (HL L 151., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 1. kötet, 416. o.).

72 Álláspontja szerint maga a Bíróság is elismerte ennek a gyakorlatnak a jogszerűségét (a C‑114/88. sz. Delbar-ügyben 1989. december 5-én hozott ítélet [EBHT 1989., 4067. o.]).

73 Sőt, a Tanács úgy véli, hogy a múltban a közösségi jogalkotó a szankciók területén már folyamodott az EK-Szerződés 235. cikkében foglalt jogalaphoz. E tekintetben a Tanács előadja, hogy az EK 301. és az EK 60. cikknek az EK-Szerződésbe való beiktatását megelőzően a Tanács különböző, kereskedelmi szankciókat elrendelő rendeleteit az EK-Szerződés 113. cikkére alapították (jelenleg, módosítást követően, EK 133. cikk) [lásd például a Szovjetunióból származó bizonyos termékek behozatali szabályainak módosításáról szóló, 1982. március 15-i 596/82/EGK tanácsi rendeletet (HL L 72., 15. o.); az Argentinából származó minden termék behozatalának felfüggesztéséről szóló, 1982. április 16-i 877/82/EGK tanácsi rendeletet (HL L 102., 1. o.) és az arany érméknek a Dél-afrikai Köztársaságból történő behozatalának felfüggesztéséről szóló, 1986. október 27-i 3302/86/EGK tanácsi rendeletet (HL L 305., 11. o.)]. Mindazonáltal, abban az esetben, ha ezek az intézkedések meghaladták a közös kereskedelmi politika hatályát, vagy a Közösségben lakóhellyel/székhellyel rendelkező természetes vagy jogi személyekre vonatkoztak, akkor az intézkedéseket az EK-Szerződés 235. cikkére alapították. Ez volt a helyzet különösen az Egyesült Nemzetek Biztonsági Tanácsának 661 (1990) határozata és a kapcsolódó határozatok által a teljesítés tekintetében érintett szerződésekhez és ügyletekhez kapcsolódó iraki követelések kielégítésének tilalmáról szóló 3541/92/EGK tanácsi rendelet (HL L 361., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 11. fejezet, 18. kötet, 222. o.) esetében, amelynek 2. cikke úgy rendelkezik, hogy „[t]ilos olyan követeléseket kielégíteni, illetve olyan követelések kielégítése céljából intézkedéseket tenni, amelyeket a következő személyek támasztanak: […] természetes vagy jogi személy, aki közvetlenül vagy közvetve iraki természetes vagy jogi személy(ek) megbízásából vagy ilyen személy(ek) javára jár el”.

74 A Bizottság, az Elsőfokú Bíróság ugyanazon kérdéseire adott válaszában előadta, hogy a Biztonsági Tanács által elrendelt szankciók végrehajtása teljesen vagy részben az EK-Szerződés hatálya alá tartozik, akár a közös kereskedelmi politika, akár a belső piac címén.

75 Jelen esetben a Bizottság – a megtámadott rendelet (4) preambulumbekezdésére utalással – azt az álláspontot képviseli, hogy a kérdéses intézkedések szükségesek voltak a Biztonsági Tanács szóban forgó határozatainak megfelelően a tőkemozgásokra elrendelt korlátozások végrehajtásának biztosítása és egységes értelmezése végett, a tőke Közösségen belüli szabad mozgásának megőrzése és a piaci verseny torzulásának elkerülése érdekében.

76 Egyébiránt a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a nemzetközi biztonságnak akár az Unión kívüli, akár azon belüli védelmére úgy kell tekinteni, hogy az beletartozik az EK-Szerződés rendelkezéseinek általános keretébe. E tekintetben a Bizottság utal egyrészt az EU 3. és az EU 11. cikkre, másrészt pedig az EK-Szerződés preambulumára, amelyben a szerződő felek megerősítették „az Európát és a tengerentúli országokat összekötő szolidaritást […] az Egyesült Nemzetek Alapokmányával összhangban […]”, és kinyilvánították, hogy „megőrzik és erősítik a békét és a szabadságot”. A Bizottság ebből „a Közösség számára kitűzött általános célként a béke és a biztonság megőrzését” vezeti le, amelyből sajátosan az EK 60. és az EK 301. cikk is ered; e cikkek ugyanakkor a belső és külső tőkemozgások szabályozása területén fennálló közösségi hatáskör sajátos megnyilvánulásai.

77 Minthogy az EK-Szerződés III. Címe 4. fejezetének a tőkemozgásokról szóló rendelkezései semmilyen különleges jogkört nem adnak a Közösségnek, az EK 308. cikket azért fogadták el kiegészítő jogalapnak, hogy a Közösségnek biztosítsák a szóban forgó – többek között magánszemélyekkel szembeni – korlátozások elrendelésének lehetőségét, a Tanács által elfogadott közös álláspontnak megfelelően.

78 Az Egyesült Királyság a tárgyaláson úgy határozta meg a megtámadott rendelet megalkotásával követett közösségi célt, hogy az nem más, mint a Biztonsági Tanács által a tagállamok számára előírt tőkemozgás-korlátozásokkal kapcsolatos kötelezettségeknek a Közösségen belüli egységes alkalmazása.

79 Az Egyesült Királyság hangsúlyozza, hogy a Közösségnek az EK 3. cikkben felsorolt egyik célja a belső piac megteremtése a tőkemozgások területén. Úgy véli, hogy a tőkemozgások szabadságára vonatkozó összes korlátozás egységes alkalmazása alapvető szempontja a belső piac megteremtésének.

80 Ezzel szemben, amennyiben a Biztonsági Tanács határozatainak végrehajtása nem képezte volna közösségi szinten hozott intézkedések tárgyát, az az Egyesült Királyság szerint a tagállamok között a követelések befagyasztásának alkalmazásában felmerülő eltérések kockázatát hordozta volna magában. Ha a tagállamok egyénileg hajtották volna végre e határozatokat, óhatatlanul különbségek merültek volna fel a tagállamokat terhelő kötelezettségek mértékének értelmezésében, és egyenlőtlenségekhez vezetett volna a tagállamok között a tőke szabad mozgása terén, ami a piaci verseny torzulásának kockázatával járt volna.

81 Ezenkívül, az Egyesült Királyság véleménye szerint a – harmadik országok helyett – magánszemélyek pénzkészleteit a nemzetközi terrorszervezetekkel fenntartott gazdasági kapcsolatok megszakítása céljából befagyasztó intézkedések ‑ a 2/94. sz. vélemény (fenti 64. pont) szerint ‑ nem tekinthetők „a Közösség hatáskörét a Szerződés rendelkezéseinek összességéből fakadó hatáskörökön túlra” kiterjesztő jellegűeknek. Szerinte a Közösségnek, a Szerződés rendelkezéseinek megfelelően, van hatásköre a tőkemozgások szabályozását célzó intézkedések elfogadására, éspedig magánszemélyekkel szembeni intézkedések meghozatala révén. Következésképpen, noha igaz, hogy a magánszemélyek tőkemozgásainak a nemzetközi terrorszervezetekkel fenntartott gazdasági kapcsolatok megszakítása céljából történő szabályozását szolgáló intézkedések olyan területre vonatkoznak, amellyel kapcsolatban az EK-Szerződés nem alapított sajátos hatáskört az intézmények számára, továbbá az is igaz, hogy ezekhez az intézkedésekhez az EK 308. cikk alkalmazása szükséges, ezek mégsem tekinthetők a Szerződés általános keretét meghaladó intézkedéseknek.

82 Az Egyesült Királyság álláspontja az, hogy az EK 308. cikknek a jelen körülmények közötti alkalmazása nem különbözik e rendelkezésnek más helyzetekben történt felhasználásától, például a szociálpolitika területén, ahol ez a cikk szolgált a Közösség céljainak elérésére akkor, amikor a Szerződés nem biztosított pontos jogalapot (lásd a fenti 71. pontot).

83 A tárgyaláson a felperes vitatta a Tanács hatáskörét a megtámadott rendeletnek az EK 60., EK 301. és EK 308. cikkek alapján történő megalkotására.

84 Véleménye szerint, egyrészt az EK 60. és az EK 301. cikket nem lehet alkalmazni jelen esetben, mivelhogy a megtámadott rendelet magánszemélyek, nem pedig harmadik országok elleni intézkedések tételéről rendelkezik.

85 Másrészt az EK 308. cikk alkalmazása sem jogszerűbb, minthogy a megtámadott rendelet nem irányul az EK-Szerződés egyik céljának sem a megvalósítására, hanem kizárólag az EU-Szerződés hatálya alá tartozó KKBP céljainak megvalósítására. Közelebbről pedig, az érintettek pénzköveteléseinek befagyasztása nem áll valóságos és tényleges kapcsolatban a megtámadott rendelet (4) preambulumbekezdésében foglalt céllal („különösen a piaci verseny torzulásának elkerülése”) (a Bíróságnak a C‑376/98. sz. Németország kontra Parlament és Tanács ügyben 2000. október 5-én hozott ítélete [EBHT 2000., I‑8419. o.] 84. és 85. pontja).

86 A felperes e tekintetben előadja, hogy önmagában az, hogy valamely intézkedés az EU-Szerződés egyik céljának megvalósítását szolgálja, még nem elegendő ahhoz, hogy az intézkedés az EK 308. cikk alapján kerüljön elfogadásra. Így a Bíróság 2/94. sz. véleményben (a fenti 64. pont) kimondta, hogy ez a rendelkezés nem teszi lehetővé a Közösség csatlakozását az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményhez (EJEE), még akkor sem, ha az emberi jogok tiszteletben tartásának célja kifejezetten említésre kerül az EU-Szerződésben. A felperes ezért felkéri az Elsőfokú Bíróságot, hogy utasítsa el az EK 308. cikknek a Tanács és a Bizottság által javasolt tág értelmezését, amelynek véleménye szerint az lenne a következménye, hogy ennek a rendelkezésnek esetleg korlátlan alkalmazhatóságot biztosítana.

Az Elsőfokú Bíróság álláspontja

87 A 467/2001 rendelettől eltérően, a megtámadott rendelet jogalapja nemcsak az EK 60. és az EK 301. cikk, hanem az EK 308. cikk is. Tükröződik ebben annak a nemzetközi helyzetnek a változása, amelynek keretében a Biztonsági Tanács által elrendelt és a Közösség által megvalósított szankciók egymást követték.

88 A Biztonsági Tanács 1333 (2000) határozata, noha a nemzetközi terrorizmusnak a nemzetközi béke és biztonság megőrzéséhez alapvetőnek tekintett üldözése érdekében tett intézkedések keretében fogadták el (lásd a hetedik preambulumbekezdését), mégis a Tálibán-rendszerre vonatkozott, amely abban az időben Afganisztán területének legnagyobb részét ellenőrizte, és menedéket, valamint segítséget nyújtott Oszáma bin Ládennek és társainak.

89 Éppen ez a – valamely harmadik ország területével és politikai rendszerével kifejezetten megállapítható – kapcsolat juttatta a Tanácsot arra a meggyőződésre, hogy a 467/2001 rendeletet jogalapjaként az EK 60. és az EK 301. cikkre támaszkodhat. Ennek a véleménynek helyt kell adni, mert e rendelkezések szövegezésében semmi nem teszi lehetővé az egyéneket vagy szervezeteket sújtó korlátozó intézkedések meghozatalának kizárását, amennyiben az ilyen intézkedések ténylegesen az egy vagy több harmadik országgal fenntartott gazdasági kapcsolatok teljes vagy részleges korlátozására irányulnak.

90 Amint arra a Tanács joggal mutatott rá, a 467/2001 rendeletben előírt intézkedések a közkeletűen „okos szankcióknak” (sanctions intelligentes/smart sanctions) nevezett rendelkezések közé tartoztak, amelyek az ENSZ gyakorlatában a ’90-es években jelentek meg. Az ilyen szankciók esetén a valamely tagállammal szembeni általános kereskedelmi embargós intézkedések helyébe célirányosabb és személyválogató intézkedéseket léptetnek, amelyek révén csökkentik az érintett ország polgári lakossága által elviselt szenvedéseket, emellett pedig valódi szankciókkal sújtják az illető politikai rendszert és annak vezetőit. A közösségi intézmények gyakorlata ugyanebben az irányban fejlődött, mivel a Tanács egymás után többször úgy vélekedett, hogy az EK 60. és az EK 301. cikkek feljogosítják a valamely harmadik ország területének egy részét, illetőleg kormányzati gépezetét ténylegesen ellenőrző szervezetekkel vagy személyekkel, valamint az ezekhez kapcsolódó és nekik gazdasági támogatást nyújtó személyekkel és szervezetekkel szembeni korlátozó intézkedések meghozatalára.

91 Ezt az – EK 60. cikk és az EK 301. cikk betűjével nem ellentétes – értelmezést mind hatékonysági megfontolások, mind pedig emberiességi törekvések igazolják.

92 Mindazonáltal, a Biztonsági Tanács 1390 (2002) határozatát 2002. január 16-án, a Tálibán-rendszernek a nemzetközi koalíció 2001 októberében megindított afganisztáni fegyveres beavatkozását követő összeomlása után fogadták el. Következésképpen, habár még kifejezetten említést tesz a Tálibánról, a határozat már nem e megbuktatott rendszer ellen irányul, hanem sokkal inkább közvetlenül Oszáma bin Láden, az al-Kaida-hálózat, valamint a hozzájuk kötődő személyek vagy szervezetek ellen.

93 Az e határozat alapján hozandó szankciók és a valamely harmadik állam területe vagy politikai rendszere közötti bármiféle kapcsolat hiányát, amelyet már a Bizottság által 2002. március 6-án előterjesztett, a megtámadott rendelet kiindulópontjául szolgáló tanácsirendelet-javaslat [COM (2002) 117 végleges dokumentum] indokolásának 2. pontja megállapít, a Tanács a tárgyaláson kifejezetten elismerte, legalábbis az abban az időszakban nem Afganisztánban tartózkodó személyek és szervezetek tekintetében.

94 Ilyen kapcsolat hiányában, a Tanács és a Bizottság úgy ítélték meg, hogy az EK 60. cikk és az EK 301. cikk önmagukban nem képeznek elegendő jogalapot a megtámadott rendelet elfogadására. Ezekkel a megfontolásokkal egyet kell érteni.

95 Az EK 60. cikk (1) bekezdése ugyanis úgy rendelkezik, hogy a Tanács a 301. cikkben meghatározott eljárás szerint „az érintett harmadik országokkal szemben” megteheti a szükséges sürgős intézkedéseket a tőkemozgásokra és fizetési műveletekre vonatkozóan. Az EK 301. cikk kifejezetten lehetővé teszi a Közösségnek „egy vagy több harmadik országgal fennálló” gazdasági kapcsolatok felfüggesztésére, korlátozására vagy teljes megszakítására irányuló fellépését.

96 Egyébiránt az a tény, hogy e rendelkezések felhatalmazást adnak „okos szankcióknak” nemcsak harmadik országokkal, hanem valamely harmadik ország vezetőivel, valamint hozzájuk kötődő, illetőleg általuk közvetlenül vagy közvetetten irányított személyekkel vagy szervezetekkel szembeni meghozatalára (lásd a fenti 89–91. pontokat), nem teszi lehetővé annak feltételezését, hogy ilyen személyekre és szervezetekre vonatkozhatnak a szankciók még akkor is, ha a harmadik országot irányító politikai rendszer megszűnt létezni. Ebben az esetben ugyanis már nem áll fenn elégséges kapcsolat e személyek vagy szervezetek és a harmadik ország között.

97 Ebből következőleg az EK 60. és az EK 301. cikk önmagukban semmi esetre sem alkottak a megtámadott rendelet alátámasztásához elegendő jogalapot.

98 Egyébként, ellentétben a Bizottságnak a megtámadott rendelet kiindulópontjául szolgáló tanácsirendelet-javaslatban (lásd a fenti 93. pontot) kifejtett álláspontjával, a Tanács úgy ítélte meg, hogy az EK 308. cikk önmagában szintén nem jelentett megfelelő jogalapot az említett rendelet elfogadásához. Ezekkel a megfontolásokkal is egyet kell érteni.

99 E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az ítélkezési gyakorlat szerint (a Bíróság 45/86. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben 1987. március 26-án hozott ítéletének [EBHT 1987., 1493. o.] 13. pontja) az EK 308. cikk megfogalmazásából az következik, hogy e cikk alkalmazása csak abban az esetben igazolható valamely jogi aktus jogalapjaként, amennyiben a Szerződés egyetlen másik rendelkezése sem biztosít a közösségi intézményeknek e jogi aktus meghozatalára vonatkozó hatáskört. Ebben az esetben az EK 308. cikk lehetővé teszi az intézmények számára a cselekvést a Közösség valamely céljának megvalósítása érdekében, az ahhoz szükséges hatáskört megalapító rendelkezés hiánya ellenére is.

100 Az EK 308. cikk alkalmazhatóságának első feltételét illetően bizonyos, hogy az EK-Szerződés egyetlen rendelkezése sem irányozza elő a megtámadott rendeletben szereplő intézkedésekhez hasonló, a nemzetközi terrorizmus elleni küzdelmet, közelebbről a terrorizmus pénzeléséhez való hozzájárulással gyanúsított személyekkel és szervezetekkel szembeni gazdasági és pénzügyi szankciók (mint például a pénzkészletek befagyasztása) elrendelését célzó intézkedések elfogadását a valamely harmadik ország területével vagy annak politikai rendszerével fenntartott bármiféle kapcsolat megállapítása nélkül. Ez az első feltétel tehát jelen esetben teljesül.

101 Ami az EK 308. cikk alkalmazhatóságának második feltételét illeti, e cikk jelen esetben való alkalmazhatóságához a fenti 99. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat alapján az szükséges, hogy a nemzetközi terrorizmus elleni küzdelem, közelebbről a terrorizmus pénzeléséhez való hozzájárulással gyanúsított személyekkel és szervezetekkel szembeni gazdasági és pénzügyi szankciók (mint például a pénzkészletek befagyasztása) elrendelése jelen esetben kapcsolódjék a Közösségnek a Szerződésben meghatározott céljaihoz.

102 Jelen esetben, a megtámadott rendelet preambuluma különösen szűkszavú ebben a kérdésben. A Tanács legfeljebb annak kijelentésére szorítkozott e rendelet (4) preambulumbekezdésében, hogy az 1390 (2002) határozat és a 2002/402 közös álláspont alapján szükséges intézkedések „a Szerződés hatálya alá tartoznak”, és „a piaci verseny torzulásának elkerülése érdekében” közösségi jogszabályokra van szükség.

103 Ami azt a – bizonyítandót elfogadottnak tekintő – logikailag hibás megállapítást illeti, miszerint az illető intézkedések „a Szerződés hatálya alá tartoznak”, azonnal le kell szögezni, hogy a Szerződésnek az EK 2. és az EK 3. cikkben világosan kifejtett egyik célja sem tűnik megvalósíthatónak a kérdéses intézkedések révén.

104 Közelebbről, a Tanács által álláspontja alátámasztására felhívott 3541/92 rendeletben a Közösségben lakóhellyel/székhellyel rendelkező természetes vagy jogi személyekre vonatkozóan előírt intézkedésektől (lásd a fenti 73. pontot) eltérően, a megtámadott rendeletben foglalt intézkedések nem alapíthatók a közös kereskedelmi politika megvalósításának céljára [az EK 3. cikk (1) bekezdésének b) pontja], amelynek keretében a Közösséget jogosultnak tartották az EK 133. cikk alapján kereskedelmi embargós intézkedések elfogadására, minthogy jelen esetben a Közösségnek valamely harmadik országgal fennálló kereskedelmi kapcsolatai nem jönnek szóba.

105 Ami a belső piaci verseny torzulását megakadályozó rendszer megteremtésére [az EK 3. cikk (1) bekezdésének g) pontja] vonatkozó célt illeti, a verseny torzulásának kockázatára (amelyet – preambuluma szerint – a megtámadott rendelet volna hivatott megelőzni) vonatkozó állítás nem meggyőző.

106 Az EK-Szerződés versenyszabályainak címzettjei a vállalkozások, valamint a tagállamok abban az esetben, amikor sértik a vállalkozások közötti versenyegyenlőséget (lásd, az EK 87. cikket illetően, a Bíróság 173/73. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyben 1974. július 2-án hozott ítéletének [EBHT 1974., 709. o.] 26. pontját, az EK 81. cikket illetően pedig a Bíróság 170/83. sz. Hydrotherm-ügyben 1984. július 12-én hozott ítéletének [EBHT 1984., 2999. o] 11. pontját).

107 Márpedig jelen esetben, egyrészt, senki nem állítja, hogy a megtámadott rendelettel érintett személyek vagy szervezetek az EK-Szerződés versenyszabályai értelmében vett vállalkozások.

108 Másrészt semmi olyan indok nem került előadásra, amely megmagyarázná, hogy a Biztonsági Tanács 1390 (2002) határozatában egyes személyekkel és szervezetekkel szemben előírt különleges korlátozó intézkedéseknek a Közösség vagy a tagállamok szintjén történő végrehajtása milyen módon tudná károsan befolyásolni a vállalatok közötti versenyt.

109 Az előbbi megfontolások helyességét nem kérdőjelezi meg az EK 3. cikk (1) bekezdésének g) pontjában foglalt cél és a tagállamok között különösen a tőke szabad mozgását korlátozó akadályok lebontásával jellemezhető belső piac megteremtésére vonatkozó cél [az EK 3. cikk (1) bekezdésének c) pontja] között – mind a Bizottság által az Elsőfokú Bíróság kérdéseire adott írásbeli válaszában, mind pedig az Egyesült Királyság által a tárgyaláson – felvetett összefüggés (lásd különösen a fenti 75. és 78–80. pontot).

110 E tekintetben meg kell állapítani, hogy a Közösségnek nincs semmiféle kifejezett hatásköre arra, hogy korlátozásokat írjon elő a tőkemozgásokra és a fizetési műveletekre. Ezzel szemben az EK 58. cikk lehetővé teszi, hogy a tagállamok ilyen intézkedéseket hozzanak, amennyiben az – különösen a közrend vagy a közbiztonság által – indokolt (és az is marad) az e cikkben foglalt célok eléréséhez. (lásd értelemszerűen, az EK 30. cikkel kapcsolatban, a Bíróság C‑367/89. sz. Richardt-ügyben 1991. október 4-én hozott ítéletének [EBHT 1991., I‑4621. o.] 19. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot). Minthogy a közbiztonság fogalma magában foglalja az államnak mind a kül-, mind a belbiztonságát, a tagállamok elvileg jogosultak az EK 58. cikk (1) bekezdésének b) pontja alapján a megtámadott rendeletben előírtakhoz hasonló intézkedések meghozatalára. Mindaddig, amíg ezek az intézkedések megfelelnek az EK 58. cikk (3) bekezdésének, és nem lépik túl azt a mértéket, amely a kitűzött cél eléréséhez szükséges, addig összeegyeztethetők az EK-Szerződéssel megteremtett szabad tőkemozgás és fizetési műveletek, valamint szabad verseny rendszerével.

111 Hozzá kell tenni, hogy amennyiben a nemzeti jogszabályok közötti eltérések kockázata, a szabad tőkemozgás korlátozásának elméleti veszélye, vagy a verseny esetlegesen ebből származó torzulásának egyszerű megállapítása elegendő lenne a EK 308. cikknek ‑ az EK 3. cikk (1) bekezdésének g) pontjával együtt ‑ valamely rendelet jogalapjaként történő megjelöléséhez, akkor nemcsak az EK-Szerződés VI. Címének a jogszabályok közelítéséről szóló 3. fejezete rendelkezései, hanem a jogalap bírósági felülvizsgálata is teljesen elvesztené bármiféle hatékonyságát. A közösségi bíróságot ez akadályozná az EK 220. cikk szerinti feladata ellátásában, ami a jog tiszteletben tartásának biztosítása a Szerződés értelmezése és alkalmazása során (lásd ilyen értelemben az EK-Szerződés 100a. cikke [jelenleg, módosítást követően, EK 95. cikk] vonatkozásában a Németország kontra Parlament és Tanács ügyben hozott ítélet [hivatkozás a 85. pontban] 84., 85. és 106–108. pontját, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).

112 Mindenesetre az Elsőfokú Bíróság elé terjesztett előadások és bizonyítékok nem teszik lehetővé annak elfogadását, hogy a megtámadott rendelet ténylegesen hozzájárul a szabad tőkemozgás korlátozása vagy a verseny jelentős torzulása veszélyének megelőzéséhez.

113 Az Elsőfokú Bíróság jelesül úgy látja, hogy ellentétben azzal, amit a Bizottság és az Egyesült Királyság képvisel, a Biztonsági Tanács szóban forgó határozatainak inkább a tagállamok, mintsem a Közösség által történő végrehajtása nem eredményezne a pénzkészletek befagyasztásának alkalmazásában a tagállamok gyakorlata közötti eltérésre vonatkozó tényleges és komoly kockázatot. Egyrészt ugyanis ezek a határozatok világos, pontos és részletes meghatározásokat és előírásokat tartalmaznak, amelyek gyakorlatilag nem adnak teret az értelmezésnek. Másrészt a végrehajtásukhoz megkövetelt intézkedések fontossága olyan, hogy ilyen kockázattól nem kell tartani.

114 Ilyen körülmények között a szóban forgó intézkedések jelen esetben nem alapíthatók az EK 3. cikk (1) bekezdésének c) és g) pontjában foglalt célokra.

115 Ezenkívül a Tanács által az EK 308. cikkben biztosított kiegészítő jogalapra alapított keresetek különböző hivatkozott példái (lásd a fenti 71. és 73. pontokat) a jelen ügyben nem bírnak jelentőséggel. Egyfelől ugyanis ezekből a példákból nem tűnik ki, hogy az EK 308. cikk alkalmazási feltételei, jelesül a Közösség valamely céljának megvalósítására vonatkozó feltétel, nem álltak fenn az illető ügyekben. Másfelől, az e példákban említett jogi aktusokat a Bíróság előtt (például a Delbar-ügyben [hivatkozás a 72. pontban]) e tekintetben nem vitatták. Mindazonáltal az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a Tanács egyszerű gyakorlata nem térhet el a Szerződés szabályaitól, az ilyen gyakorlat ennélfogva a helyes jogalap megállapítása tekintetében nem teremthet a Közösség intézményeit kötelező precedenst (a Bíróság 68/86. sz. Egyesült Királyság kontra Tanács ügyben 1988. február 23-án hozott ítéletének [EBHT 1988., 855. o.] 24. pontja és a Bíróság 1994. november 15-i 1/94. sz. véleményének [EBHT 1994., I‑5267. o.] 52. pontja).

116 Az előzőekben írtakból az következik, hogy a nemzetközi terrorizmus elleni küzdelem, közelebbről a terrorizmus pénzeléséhez való hozzájárulással gyanúsított személyekkel és szervezetekkel szembeni gazdasági és pénzügyi szankciók (mint például a pénzkészletek befagyasztása) elrendelése nem kapcsolható a Közösségnek az EK 2. és az EK 3. cikkben kifejezetten meghatározott céljaihoz.

117 A Bizottság – az Elsőfokú Bíróság kérdéseire adott írásbeli válaszában – a Szerződésnek az EK 2. és az EK 3. cikkben kifejezetten felsorolt céljain kívül hivatkozott a Közösség általánosabb jellegű céljára is, amely jelen esetben indokolta volna az EK 308. cikk jogalapként való felhasználását. A Bizottság az EK-Szerződés preambulumából „a Közösség számára kitűzött általános célként a nemzetközi béke és a biztonság megőrzését” vezeti le (lásd a fenti 76. pontot). Ez az álláspont nem fogadható el.

118 Ellentétben ugyanis azzal, amit a Bizottság állít, az EK-Szerződés preambulumából egyáltalán nem következik, hogy a Szerződés a nemzetközi béke és biztonság védelmére irányuló szélesebb célt követne. Bár az EK-Szerződés elsődleges célja vitathatatlanul az, hogy véget vessen az Európa népei közötti múltbeli viszályoknak az e népek közötti „mind szorosabb egység” megteremtésével, azonban közös kül- és biztonságpolitikára történő bármiféle utalás nélkül. A közös kül- és biztonságpolitika kizárólag az EU-Szerződés céljai közé tartozik, amely preambuluma szerint arra irányul, „hogy az Európai Közösségek megalapításával felvállalt európai integrációs folyamat egy új szakaszába” lépjen.

119 Noha kijelenthető, hogy az Unió eme céljának ihletet kell adnia a Közösség tevékenységének saját hatáskörei területén, mint például a közös kereskedelempolitika, ez nem elegendő alap azonban az EK 308. cikk alapján hozott intézkedésekhez, különösen az olyan területeken, ahol a közösségi hatáskörök érintőlegesek és kimerítően felsorolásra kerültek a Szerződésben.

120 Végül, nem lehet az EK 308. cikket úgy értelmezni, mintha az általános felhatalmazást adna az intézményeknek, hogy az EU-Szerződés valamely céljának megvalósítását erre a rendelkezésre alapítsák. Közelebbről, az Elsőfokú Bíróság úgy ítéli meg, hogy az Unió és a Közösség integrált, de egymástól elkülönített jogrendszerekként való egymás melletti létezése, valamint a pillérek alkotmányos felépítménye, ahogyan azt a jelenleg hatályban lévő szerződések szerzői akarták, nem hatalmazzák fel sem az intézményeket, sem a tagállamokat, hogy az Unió valamely céljának végrehajtásához szükséges közösségi hatáskör hiányát az EK 308. cikk „rugalmassági záradékára” hivatkozással leplezzék. Az ettől eltérő döntés végső soron azt jelentené, hogy ezt a rendelkezést a KKBP és a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés (IB) hatálya alá tartozó összes intézkedésre alkalmazhatóvá tenné. Egy ilyen eredmény megfosztaná alkalmazási körétől az EU-Szerződés számos rendelkezését, és nem állna összhangban a KKBP és az IB saját eszköztárának (KKBP: közös stratégiák, együttes fellépések, közös álláspontok; IB: közös álláspontok, határozatok, kerethatározatok) megteremtésével.

121 Arra a következtetésre kell tehát jutni, hogy önmagában az EK 308. cikk semmivel sem megfelelőbb jogalap a megtámadott rendelet alátámasztására, mint elszigetelten véve az EK 60. cikk és az EK 301. cikk.

122 A Tanács azonban mind a megtámadott rendelet preambulumbekezdéseiben, mind az Elsőfokú Bíróság kérdéseire adott írásbeli válaszában azt az álláspontot érvényesítette, hogy az EK 308. cikk, az EK 60. cikkel és az EK 301. cikkel együttesen alkalmazva, felhatalmazza őt olyan közösségi rendelet megalkotására, amely a nemzetközi terrorizmus pénzelése ellen az Unió és tagállamai által a KKBP alapján folytatott küzdelemre vonatkozik; az Unió e célból gazdasági és pénzügyi szankciókat rendel el magánszemélyekkel szemben anélkül, hogy valamely harmadik ország területével vagy politikai rendszerével bármiféle kapcsolatot megállapítana. Ezeket a megfontolásokat érdemes elfogadni.

123 Ebben az összefüggésben ugyanis figyelembe kell venni a Közösségnek az EK 60. cikk és az EK 301. cikk alapján elrendelt szankciókra vonatkozó tevékenységei és az EU-Szerződés külkapcsolatok területén megfogalmazott céljai között a maastrichti felülvizsgálat során sajátosan létrehozott áthidalást.

124 Ténylegesen meg kell állapítani, hogy az EK 60. és az EK 301. cikk az EK‑Szerződés nagyon sajátos rendelkezései, amennyiben kifejezetten számolnak azzal, hogy a Közösség fellépésére lehet szükség, éspedig nem a Közösségnek az EK-Szerződésben meghatározott valamely célja, hanem az EU 2. cikkben kifejezetten az Unió részére előírt cél – tudniillik a közös kül- és biztonságpolitika – megvalósítására.

125 Az EK 60. cikk és az EK 301. cikk keretei között a Közösség fellépése tehát valójában az Unió fellépése, amelyet a közösségi pillérre alapozva hajtanak végre, miután a Tanács a KKBP alapján közös álláspontot vagy együttes fellépést fogadott el.

126 E tekintetben meg kell állapítani, hogy az EU 3. cikk értelmében az Unió egységes intézményi kerettel rendelkezik, amely – a közösségi vívmányokat tiszteletben tartva és továbbfejlesztve – biztosítja a céljai elérése érdekében végzett tevékenységek összhangját és folytonosságát. Az Unió különösen külső tevékenységei egészének összhangját biztosítja a kül-, a biztonság-, a gazdaság- és a fejlesztési politikája keretében. A Tanács és a Bizottság felel ezen összhang biztosításáért, és ennek érdekében együttműködnek egymással. Saját hatáskörüknek megfelelően biztosítják e politikák végrehajtását.

127 Márpedig, ahogyan az EK-Szerződésben biztosított cselekvési jogosultságok elégtelennek bizonyulhatnak arra, hogy az intézmények számára lehetővé tegyék a Közösség valamely céljának a közös piac működése keretében történő megvalósítását, ugyanúgy az EK 60. és az EK 301. cikkben foglalt gazdasági és pénzügyi szankciók (tudniillik az egy vagy több harmadik országgal fennálló gazdasági kapcsolatok felfüggesztésére vagy korlátozására, például a tőkemozgások és a fizetési műveletek tekintetében) elrendelésére szóló jogosultság is elégtelennek bizonyulhat ahhoz, hogy lehetővé tegye az intézmények számára a KKBP céljának az EU-Szerződés hatálya alá tartozó megvalósítását; e rendelkezéseket éppen emiatt iktatták be az EK-Szerződésbe.

128 El kell tehát fogadni, hogy az EK 60. és az EK 301. cikkben feltételezett sajátos összefüggésben az EK 308. cikkben biztosított kiegészítő jogalap felhasználása indokolt, az EU 3. cikkben foglalt összhang követelményére hivatkozással, amennyiben ezek a rendelkezések nem biztosítják a közösségi intézmények számára a gazdasági és pénzügyi szankciók vonatkozásában szükséges hatáskört ahhoz, hogy a KKBP alapján az Unió és tagállamai által kitűzött cél megvalósítása érdekében cselekedjenek.

129 Így előfordulhat, hogy a KKBP alapján elfogadott közös álláspont vagy együttes fellépés a Közösségtől az EK 60. és az EK 301. cikkben kifejezetten biztosított intézkedéseken (egy vagy több harmadik országgal fennálló gazdasági kapcsolatoknak a – többek között a tőkemozgások és fizetési műveletek vonatkozásában történő – felfüggesztése vagy korlátozása) túlmutató gazdasági és pénzügyi szankciós intézkedéseket igényel.

130 Ilyen esetben az EK 60., az EK 301. és az EK 308. cikk összesítése révén létrejövő jogalap felhasználása lehetővé teszi a gazdasági és pénzügyi szankciók terén a KKBP alapján az Unió és tagállamai által kitűzött – valamely közös álláspontban vagy együttes fellépésben kifejezett – cél megvalósítását, annak ellenére, hogy a Közösség nem kapott kifejezett felhatalmazást a valamely meghatározott harmadik országgal semmilyen elégséges kapcsolatot fel nem mutató egyénekkel és szervezetekkel szembeni gazdasági és pénzügyi szankciók elrendelésére.

131 Jelen esetben a nemzetközi terrorizmus és annak pénzelése elleni küzdelem vitathatatlanul az Uniónak a KKBP-vel kapcsolatos – az EU 11. cikkben meghatározott – célkitűzései közé tartozik, még abban az esetben is, ha az nem vonatkozik konkréten harmadik országokra vagy azok vezetőire.

132 Bizonyos egyébként, hogy a 2002/402 közös álláspontot a Tanács a terrorizmus elleni küzdelem keretében, egyhangúlag fogadta el, és az a Közösség számára gazdasági és pénzügyi szankciók elrendelését írja elő a nemzetközi terrorizmus pénzeléséhez való hozzájárulással gyanúsított magánszemélyekkel szemben anélkül, hogy bármiféle kapcsolatot állapítana meg valamely harmadik ország területével vagy politikai rendszerével.

133 Ebben az összefüggésben az EK 308. cikk – a Közösségnek az EK 60. és az EK 301. cikkben biztosított, gazdasági és pénzügyi szankciók elrendelésére vonatkozó hatáskörének kiegészítése végett történő – felhasználását indokolttá teszi az a megfontolás, hogy a jelenvaló világban az államokra nem lehet immár mint a nemzetközi békét és biztonságot fenyegető egyetlen veszélyforrásra tekinteni. Akárcsak a nemzetközi közösség, az Unió és közösségi pillére sem akadályozható abban, hogy alkalmazkodjék eme új fenyegetésekhez azzal, hogy nemcsak harmadik országokkal szemben rendel el gazdasági és pénzügyi szankciókat, hanem nemzetközi terrorista tevékenységgel foglalkozó, vagy a nemzetközi békét és biztonságot másként veszélyeztető személyekkel, csoportokkal, vállalkozásokkal vagy ezekhez kapcsolódó szervezetekkel szemben is.

134 Ezért a Tanács azzal, hogy jelen esetben az EK 308. cikkben biztosított kiegészítő jogalaphoz folyamodott, nem szélesítette ki a Közösség hatáskörét oly mértékben, hogy az túllépjen a Szerződés összes rendelkezéséből, jelesül pedig a Közösség feladatait és tevékenységét meghatározó rendelkezésekből eredő általános kereten.

135 Ezért tehát az intézmények és az Egyesült Királyság joggal állítják azt, hogy a Tanács az EK 60., az EK 301. és az EK 308. cikk együttes olvasata alapján rendelkezett hatáskörrel a 2002/402 közös álláspontban előírt gazdasági és pénzügyi szankciókat a Közösségben végrehajtó megtámadott rendelet megalkotására.

3. A felperes alapvető jogainak megsértésére alapított három jogalapról

A felek érvei

136 Érvelésének ténybeli részében a felperes az Európai Unióban jelentős pénzügyi érdekekkel rendelkező, szaúd-arábiai illetőségű nemzetközi üzletembernek vallja magát. Előadása szerint a 2062/2001 rendelet, majd a megtámadott rendelet hatálybalépése óta pénzkészleteit és követelé