T-48/05. sz. ügy

Yves Franchet és Daniel Byk

kontra

az Európai Közösségek Bizottsága

„Szerződésen kívüli felelősség — Közszolgálat — Az OLAF vizsgálatai — »Eurostat«-ügy — Olyan cselekményekkel kapcsolatos információknak a nemzeti igazságügyi hatóságok részére történő továbbítása, amelyek miatt büntetőeljárás indítható — Az érintett tisztviselők és az OLAF Felügyeleti Bizottsága előzetes értesítésének elmulasztása — Információk kiszivárogtatása a sajtóban — Az OLAF és a Bizottság általi nyilvánosságra hozatal — Az ártatlanság vélelme elvének megsértése — Nem vagyoni kár — Okozati összefüggés”

Az Elsőfokú Bíróság ítélete (harmadik tanács), 2008. július 8. II ‐ 1595

Az ítélet összefoglalása

Főszabály szerint az intézmény megalapozottan kéri a belső dokumentumnak a közösségi bíróság elé terjesztett iratanyagból való eltávolítását, ha azt az arra hivatkozó személy nem jogszerű úton szerezte meg. A belső dokumentumok ugyanis bizalmas jellegűek, kivéve ha az azokat elkészítő intézmény hozzájárult azok nyilvánosságra hozatalához. Bizonyos helyzetekben azonban a felperesnek nem kell bizonyítania, hogy az állításának alátámasztása érdekében hivatkozott dokumentumot jogszerű úton szerezte meg, és a védendő érdekek mérlegelésekor vizsgálni kell, hogy különleges körülmények – mint például a belső dokumentum előterjesztésének a meghatározó fontossága a megtámadott jogi aktus elfogadására vonatkozó eljárás szabályosságának ellenőrzése vagy a hatáskörrel való visszaélés fennállásának megállapítása szempontjából – igazolják-e a dokumentum iratanyagból való eltávolításának mellőzését. (vö. 77., 79. pont)

Az olyan vagyoni és nem vagyoni kár megtérítése iránti kereseti kérelem, amelyet a tisztviselő állítólag egyrészt az Európai Csaláselleni Hivatal (OLAF) általi olyan vizsgálat lefolytatása és befejezése folytán szenvedett el, amely őt név szerint megjelöli, és amely jóval a hatáskörrel rendelkező nemzeti bíróság jogerős határozatának meghozatala előtt esetleg nyilvánosan neki tulajdonít egyes szabálytalanságokat, másrészt amiatt szenvedett el, ahogy a Bizottság a vizsgálattal kapcsolatban eljárt, nem utasítható el mint idő előtti kérelem, amelyet a tisztviselő csak a nemzeti igazságügyi hatóságok esetleges jogerős határozatát követően terjeszthetne elő. A nemzeti bírósági eljárások esetleges kimenetele ugyanis nem érinti a közösségi bíróság előtt folyamatban lévő eljárást, mert a kártérítés iránti kereseti kérelem elbírálása körében nem az a kérdés, hogy a tisztviselő terhére rótt cselekmények megállapíthatók-e vagy sem, illetve hogy követett-e el a tisztviselő a szakmai tevékenysége során hibákat, hanem annak vizsgálata, hogy az OLAF hogyan vezette le ezt a vizsgálatot, valamint az, hogy a Bizottság a vizsgálattal kapcsolatban hogyan járt el, mivel a tisztviselő által elszenvedett állítólagos kár különbözik attól a kártól, amelyet a nemzeti igazságügyi hatóságoknak a bűnösség hiányát megállapító határozata igazolhatna. (vö. 90., 91. pont)

A csalás, a korrupció és a Közösségek érdekeit sértő jogellenes tevékenységek elleni küzdelemmel kapcsolatos belső vizsgálatok feltételeiről és módjairól szóló 1999/396 határozat 4. cikke első bekezdésének a rendelkezéseiből kitűnik, hogy az érdekelt tisztviselőt rövid időn belül értesíteni kell személyes érintettségének lehetőségéről, feltéve hogy ez a vizsgálatot nem veszélyezteti, és semmilyen esetben sem lehet a bizottsági tisztviselőre név szerint utaló következtetést levonni, ha a vizsgálatot anélkül folytatták le, hogy az érdekeltnek lehetősége lett volna véleményét kifejteni az őt érintő valamennyi tényről. A vizsgálati eljárásra vonatkozó lényeges alakiságok megsértésének minősül, ha figyelmen kívül hagyják ezen rendelkezéseket, amelyek mellett az érintett tisztviselő védelemhez való jogának tiszteletben tartása összeegyeztethető a valamennyi ilyen jellegű vizsgálatra jellemző bizalmassági követelménnyel. Igaz ugyan, hogy az 1999/396 határozat 4. cikke nem érinti kifejezetten azon információtovábbítást, amelyet az Európai Csaláselleni Hivatal (OLAF) által lefolytatott vizsgálatokról szóló 1073/1999 rendelet 10. cikkének (2) és (3) bekezdése alapján az OLAF belső, illetve külső vizsgálatok esetén köteles, illetve jogosult megtenni a nemzeti igazságügyi hatóságok részére, és így e cikk nem ír elő olyan kötelezettséget, hogy az érintett tisztviselőt az ilyen továbbítás előtt értesíteni kell. Ha azonban a szóban forgó információk között szerepelnek az érintett tisztviselőre „név szerint utaló következtetések” is, akkor e tisztviselőt tájékoztatni kell, és meg kell hallgatni az őt érintő tényekkel kapcsolatban. Ez a cikk ugyanakkor kivételt ír elő arra az esetre, ha a vizsgálat céljai érdekében a teljes titoktartás fenntartása és a nemzeti igazságügyi hatóságok hatáskörébe tartozó vizsgálati eljárás lefolytatása válik szükségessé. Az ilyen esetekben a tisztviselő nyilatkozattételre való felhívására vonatkozó kötelezettség teljesítése a Bizottság főtitkárának a hozzájárulásával elhalasztható. Az értesítés elhalasztásához tehát a vizsgálat céljai érdekében a teljes titoktartás fenntartása szükségességének, valamint a nemzeti igazságügyi hatóságok hatáskörébe tartozó vizsgálati eljárás lefolytatása szükségességének a kettős feltétele kell, hogy teljesüljön. Ezenfelül a Bizottság főtitkárának előzetes hozzájárulását is be kell szerezni. A Bizottság főtitkára hozzájárulásának a kérése és a beszerzése nem puszta formalitás, amelyet adott esetben az eljárás későbbi szakaszában is teljesíteni lehetne. A hozzájárulás beszerzésének követelménye ugyanis elveszítené alapvető funkcióját, amely az érintett tisztviselők védelemhez való joga tiszteletben tartásának, valamint annak biztosításában áll, hogy az érintett tisztviselők értesítésének elhalasztására csak valóban kivételes esetben kerüljön sor, és e kivételes jelleg értékelése ne csak az OLAF hatáskörébe tartozzon, hanem annak a Bizottság főtitkára általi értékelése is szükséges legyen. (vö. 128–130., 133., 144–146., 151. pont)

Az a jogszabály, amely szerint az Európai Csaláselleni Hivatal (OLAF) által folytatott vizsgálat által érintett személyeket a vizsgálatról értesíteni kell, és biztosítani kell a számukra a lehetőséget arra, hogy valamennyi őket érintő tényt illetően nyilatkozzanak, a magánszemélyek számára jogokat keletkeztető jogszabály. Igaz ugyan, hogy a csalás, a korrupció és a Közösségek érdekeit sértő jogellenes tevékenységek elleni küzdelemmel kapcsolatos belső vizsgálatok feltételeiről és módjairól szóló 1999/396 határozat 4. cikke az OLAF számára mérlegelési mozgásteret biztosít azokban az esetekben, amelyekben a vizsgálat céljai érdekében a teljes titoktartás fenntartása és a nemzeti igazságügyi hatóságok hatáskörébe tartozó vizsgálati eljárás lefolytatása válik szükségessé; ilyenkor a tisztviselő nyilatkozattételre való felhívására vonatkozó kötelezettség teljesítése a Bizottság főtitkárának a hozzájárulásával elhalasztható. Az érintett tisztviselők értesítésének elhalasztására vonatkozó határozat elfogadásának módja, valamint az 1999/396 határozat 4. cikke alkalmazási feltételeinek vizsgálata tekintetében azonban az OLAF semmilyen mérlegelési mozgástérrel nem rendelkezik. Következésképpen az OLAF kellően súlyosan megsérti a magánszemélyek számára jogokat keletkeztető jogszabályt, ha – anélkül, hogy ilyen vizsgálati eljárás lefolytatására hivatkozna, valamint időben kérné a Bizottság főtitkárának a hozzájárulását ahhoz, hogy a vizsgálat által érintett tisztviselő nyilatkozattételre való kötelező felhívását elhalasszák – megsérti e kivétel feltételeit és alkalmazásának részletes szabályait is. Ugyanez a helyzet az OLAF számára az Európai Csaláselleni Hivatal (OLAF) által lefolytatott vizsgálatokról szóló 1073/1999 rendelet 11. cikkének (7) bekezdésében előírt, saját Felügyeleti Bizottságának az információk nemzeti igazságügyi hatóságok részére történő átadása előtt történő tájékoztatására vonatkozó kötelezettség megszegése esetén is, amely a magánszemélyek számára jogokat keletkeztető jogszabály kellően súlyos megsértésének minősül. Ugyanis egyrészt, még ha e rendelet 11. cikkének (1) bekezdése értelmében az OLAF Felügyeleti Bizottsága nem is avatkozhat be a folyamatban lévő vizsgálatok végrehajtásába, feladata az OLAF vizsgálatai által érintett személyek jogainak a védelme, mert belső szabályzatának 2. cikke értelmében „biztosítja, hogy az OLAF tevékenységének gyakorlása az emberi jogok és alapvető szabadságok teljes mértékű tiszteletben tartása mellett a Szerződéssel és a másodlagos joggal, és különösen az Európai Közösségek kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyvvel, valamint az Európai Közösségek tisztviselőinek személyzeti szabályzatával összhangban történjen”. Másrészt az 1073/1999 rendelet 11. cikkének (7) bekezdése előírja, hogy a Felügyeleti Bizottság értesítése feltétlen kötelezettség, és semmilyen mérlegelési mozgásteret nem hagy az OLAF-nak. (vö. 146., 153–156., 164., 167–170. pont)

Az Európai Csaláselleni Hivatal (OLAF) nem köteles tájékoztatni a belső vizsgálattal érintett intézményt az olyan cselekményekkel kapcsolatos információknak az érintett tagállam igazságügyi hatóságai részére az Európai Csaláselleni Hivatal (OLAF) által lefolytatott vizsgálatokról szóló 1073/1999 rendelet 10. cikkének (2) bekezdése alapján történt továbbítása előtt, amelyek miatt büntetőeljárás indítható. Ugyanis egyrészt a belső vizsgálatok során megszerzett információnak az érintett intézmény számára való megküldése e rendelet 10. cikkének (3) bekezdése szerint csupán lehetőség, és e cikknek egyetlen rendelkezése sem írja elő, hogy az információknak a nemzeti igazságügyi hatóságok részére történő megküldése előtt vagy azzal egyidejűleg az érintett intézményt értesíteni kell. Másrészt e rendelet 4. cikkének (5) bekezdése – amely szerint az érintett intézményt értesíteni kell, ha a vizsgálat ezen intézmény tagjának, igazgatójának, tisztviselőjének vagy egyéb alkalmazottjának személyes érintettségét tárja fel – ezen értesítésre semmilyen határidőt nem határoz meg, továbbá kivételt is tartalmaz, miszerint az OLAF az értesítést késleltetheti, ha megítélése szerint a vizsgálat célja érdekében teljes titoktartásra van szükség. Végezetül e rendelkezések nem tartalmaznak a magánszemélyek számára jogokat keletkeztető olyan jogszabályt, amelynek a tiszteletben tartását a közösségi bíróság biztosítja. (vö. 158., 159., 162. pont)

Az Európai Csaláselleni Hivatal (OLAF) által lefolytatott vizsgálattal a tisztviselőnek állítólagosan okozott vagyoni és nem vagyoni kár megtérítése iránti kártérítési kereset keretében hatástalan az a jogalap, amelyet az érintett tagállam igazságügyi hatóságainak – a vizsgálattal kapcsolatos információknak az Európai Csaláselleni Hivatal (OLAF) által lefolytatott vizsgálatokról szóló 1073/1999 rendelet 10. cikkének (2) bekezdése alapján e hatóságok részére történt továbbításával való – befolyásolására alapítottak, és amely jogalap szerint az OLAF orientálta ezen igazságügyi hatóságokat azáltal, hogy büntetőjogi minősítéssel is illette a közölt tényeket. Ugyanis kizárólag és teljes mértékben a nemzeti hatóságok felelősek azért, hogy milyen intézkedéseket tesznek az OLAF által nekik továbbított információk nyomán. Így e hatóságoknak maguknak kell megvizsgálniuk, hogy ezek az információk indokolják-e vagy megkövetelik-e büntetőeljárás indítását. Ebből következik, hogy az ilyen büntetőeljárások keretében a bírói jogvédelmet nemzeti szinten kell biztosítani a belső jog által biztosított valamennyi garancia felhasználásával, ideértve azokat a garanciákat is, amelyek a közösségi jog általános elveinek szerves részét képező alapvető jogokból erednek, amelyeket a tagállamoknak tiszteletben kell tartaniuk a közösségi szabályozás végrehajtása során. (vö. 171–173. pont)

A kártérítési kereset keretében a felperesnek kell bizonyítania, hogy a Közösség EK 288. cikk második bekezdése szerinti, szerződésen kívüli felelőssége megállapításának a feltételei teljesülnek. E szabály alól létezik azonban kivétel abban az esetben, ha a kárt okozó tény több különböző tényező következménye, és a közösségi intézmény nem szolgáltatott olyan bizonyítékot, amely lehetővé tenné annak megállapítását, hogy a kárt okozó tény mely tényező következménye, annak ellenére, hogy az intézmény volt inkább abban a helyzetben, hogy e tekintetben bizonyítékot szolgáltasson, így a fennmaradó bizonytalanságot az intézmény terhére kell figyelembe venni. (vö. 182., 183. pont)

Az ártatlanság vélelmének elve megköveteli, hogy a jogsértés elkövetésével vádolt személyt ártatlannak vélelmezzék mindaddig, amíg a bűnösségét bírósági eljárás keretében minden kétséget kizáróan meg nem állapították. Az intézmény ugyanakkor nem akadályozható meg abban, hogy a nyilvánosságot az Európai Csaláselleni Hivatal (OLAF) által az intézményen belüli jogsértések miatt indított, folyamatban lévő vizsgálatokról tájékoztassa. Az intézménynek azonban ezt a megkövetelt teljes titoktartást és bizalmasságot betartva, az érintett tisztviselők és az intézmény érdekei közötti megfelelő egyensúlyt szem előtt tartva kell megtennie. Olyan sajtóközleménynek az intézmény általi nyilvánosságra hozatala, amely a nyilvánosságban vagy legalábbis annak egy részében azt a benyomást kelti, hogy a tisztviselő belekeveredett az intézménynél elkövetett jogsértésekbe, noha e tisztviselő bűnösségét még nem állapították meg, meghaladja a szolgálati érdekkel igazolható eljárás határait, és az ártatlanság vélelme kellően súlyos megsértésének minősül, mivel az intézményt e vélelem tiszteletben tartásának kötelezettsége tekintetében nem illeti meg mérlegelési mozgástér. Ugyanígy az OLAF is megszegi az ártatlanság vélelmének elvét, ha a tisztviselő elleni vizsgálati eljárás során a sajtóban olyan információkat szivárogtat ki, amelyek azt a véleményt tükrözik, hogy a tisztviselő bűncselekményt követett el, és a közvéleményt arra ösztönzik, hogy őt már azelőtt bűnösnek tekintse, hogy e kérdésben bíróság döntött volna. E kiszivárogtatással az OLAF a vizsgálathoz kapcsolódó titoktartási kötelezettséget is megsérti, továbbá azáltal, hogy a vizsgálatból származó érzékeny információknak a sajtóban való terjesztését provokálja, a gondos ügyintézéshez fűződő érdekeket is megsérti, mivel a vizsgálati eljárás során lehetővé teszi a széles nyilvánosság számára, hogy bizalmas igazgatási információkhoz férjen hozzá. Ebben az esetben e jogszabályok kellően súlyos megsértése megvalósul, mivel az OLAF-nak gondoskodnia kell arról, hogy ne kerülhessen sor ilyen kiszivárogtatásokra, amelyek az érintett személyek olyan alapvető jogait sértik, mint az ártatlanság vélelme, és az adminisztráció e kötelezettség teljesítése tekintetében semmilyen mérlegelési mozgástérrel nem rendelkezik. (vö. 216., 217., 219., 309–311., 314. pont)

Az Európai Csaláselleni Hivatal (OLAF) nem köteles arra, hogy a belső vizsgálat által állítólag érintett közösségi tisztviselő számára – a kinevezésre jogosult hatóság tisztviselő számára sérelmet okozó jogerős határozatának a meghozatala előtt – hozzáférést biztosítson az ilyen vizsgálat tárgyát képező vagy az OLAF által a vizsgálat keretében készített dokumentumokhoz; ellenkező esetben az OLAF-ra bízott feladat teljesítésének hatékonysága és bizalmassága, valamint az OLAF függetlensége sérülhetne. Különösen az a puszta tény, hogy úgy tűnik, hogy a vizsgálati iratanyagot a sajtóval jogellenes módon közölték, nem igazolja önmagában az iratanyag és az OLAF által lefolytatott vizsgálat bizalmasságától az állítólagosan érintett tisztviselő javára való eltérést. A kérdéses tisztviselő védelemhez való jogának a tiszteletben tartását kellő módon biztosítja a csalás, a korrupció és a Közösségek érdekeit sértő jogellenes tevékenységek elleni küzdelemmel kapcsolatos belső vizsgálatok feltételeiről és módjairól szóló 1999/396 határozat 4. cikke, amely nem kötelezi az OLAF-ot arra, hogy hozzáférést biztosítson e dokumentumokhoz. Ez a megközelítés nem ellentétes az Európai Unió Alapjogi Chartájának 41. cikkében előírt gondos ügyintézéshez való jog tiszteletben tartásával, amely cikk szerint e jog magában foglalja, hogy mindenkinek joga van arra, hogy a személyére vonatkozó iratokba a bizalmas adatkezeléshez, illetőleg a szakmai és üzleti titokhoz fűződő jogos érdekek tiszteletben tartása mellett betekintsen. Az iratanyaghoz való hozzáférés ezért elvben megtagadható, ha a titoktartás ezt megkívánja. Az OLAF a végleges vizsgálati jelentéshez sem köteles hozzáférést biztosítani. Ugyanis egyrészt az 1999/396 határozat 4. cikkéből adódó kötelezettségek közül egyik sem vonatkozik e kérdésre, másrészt a kontradiktórius eljárás elve tekintetében az OLAF részéről jogellenes magatartást csak akkor lehet megállapítani, ha a végleges jelentést nyilvánosságra hozza, vagy ha a jelentést követően sérelmet okozó jogi aktus elfogadására kerül sor. Ha e jelentést megküldték az intézménynek és az érintett nemzeti igazságügyi hatóságoknak, akkor ezen intézménynek és e hatóságoknak a feladata adott esetben az, hogy az érintett tisztviselő részére hozzáférést biztosítsanak az iratanyaghoz a saját eljárási szabályaik, és nem pedig az OLAF eljárási szabályai alapján, amennyiben szándékukban áll, hogy a végleges jelentés alapján az érintett tisztviselőnek sérelmet okozó jogi aktust fogadjanak el. (vö. 255–260. pont)

Noha az Európai Csaláselleni Hivatal (OLAF) által lefolytatott vizsgálatokról szóló 1073/1999 rendelet nem ír elő pontos és kógens határidőt az OLAF vizsgálatainak a befejezésére, az igazgatási eljárások tekintetében az ésszerű határidő betartásának a kötelezettsége a közösségi jog általános elvének minősül, amelynek a tiszteletben tartását a közösségi bíróságok biztosítják, és amelyet egyébként az Európai Unió Alapjogi Chartája 41. cikkének (1) bekezdése a gondos ügyintézéshez való jog elemeként nevesít. Következésképpen az OLAF előtti eljárás nem hosszabbítható meg az ésszerű határidőt meghaladóan, és az ésszerű határidőt az adott ügy körülményei és bonyolultsága alapján kell értékelni. A Bizottság szolgálatai igazgatási szervezetének az OLAF létrehozatalakor meglévő hiányosságai, amelyek miatt az érintett tisztviselőket nem érheti hátrány, önmagukban nem igazolhatják a vizsgálat hosszú időtartamát, és nem jelentenek indokot a Bizottságnak a felelősség alóli mentesülésére. (vö. 272–274., 280., 281. pont)

Kétségtelen, hogy az Európai Csaláselleni Hivatal (OLAF) által lefolytatott vizsgálatokról szóló 1073/1999 rendelet 12. cikke (3) bekezdésének harmadik albekezdése szerint az intézmények biztosítják a Hivatal által lefolytatott vizsgálatok bizalmas jellegének tiszteletben tartását az érintett személyek törvény által biztosított jogainak tiszteletben tartásával együtt. Ugyanakkor ez a rendelkezés nem értelmezhető úgy, hogy az a Bizottságra általános kötelezettséget ró annak biztosítására vonatkozóan, hogy az OLAF, amely a vizsgálatait teljes függetlenségben folytatja le, tiszteletben tartsa a bizalmasságot. Ezt a rendelkezést ugyanis az előző bekezdéssel összefüggésben kell értelmezni, amely szerint az OLAF igazgatója rendszeresen jelentést tesz az intézményeknek az általa lefolytatott vizsgálatok eredményeiről, tiszteletben tartva ugyanezen elveket. Az 1073/1999 rendelet 12. cikkéből tehát kitűnik, hogy amennyiben az OLAF főigazgatója az intézményeknek – a Bizottságot is ideértve – továbbította a vizsgálatokat érintő információkat, az intézményeknek az információk kezelése során biztosítaniuk kell ezen információk bizalmasságát, valamint az érintett személyeknek a törvény által biztosított jogait. (vö. 299. pont)