A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (nagytanács)

2011. november 22.1( )

„Uniós polgárság – Uniós polgárok harmadik ország állampolgárságával rendelkező családtagjainak tartózkodási joga – Az uniós polgár szabad mozgáshoz való joga gyakorlásának hiányán alapuló megtagadás – A szabad mozgáshoz való jogot gyakorló uniós polgárok vonatkozásában esetlegesen alkalmazott eltérő bánásmód – Az EGK–Törökország társulási megállapodás – Az 1/80 társulási tanácsi határozat 13. cikke – A kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikke – »Standstill« szabályok”

A C‑256/11. sz. ügyben,

az EUMSZ 267. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet a Verwaltungsgerichtshof (Ausztria) a Bírósághoz 2011. május 25‑én érkezett, 2011. május 5‑i határozatával terjesztett elő az előtte

Murat Dereci,

Vishaka Heiml,

Alban Kokollari,

Izunna Emmanuel Maduike,

Dragica Stevic

és

a Bundesministerium für Inneres

között folyamatban lévő eljárásban,

A BÍRÓSÁG (nagytanács),

tagjai: V. Skouris elnök, J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.‑C. Bonichot, J. Malenovský, U. Lõhmus tanácselnökök, R. Silva de Lapuerta (előadó), M. Ilešič és E. Levits bírák,

főtanácsnok: P. Mengozzi,

hivatalvezető: K. Malacek tanácsos,

tekintettel a Bíróság elnökének 2011. szeptember 9‑i végzésére, amellyel az Európai Unió Bírósága alapokmányának 23a. cikke, valamint a Bíróság eljárási szabályzata 104a. cikke első bekezdésének megfelelően a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem gyorsított eljárásban történő elbírálását rendelte el,

tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2011. szeptember 27‑i tárgyalásra,

figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:

– M. Dereci képviseletében H. Blum, Rechtsanwalt,

– az osztrák kormány képviseletében G. Hesse, meghatalmazotti minőségben,

– a dán kormány képviseletében C. Vang, meghatalmazotti minőségben,

– a német kormány képviseletében T. Henze és N. Graf Vitzthum, meghatalmazotti minőségben,

– Írország képviseletében D. O’Hagan, meghatalmazotti minőségben, segítője: P. McCann BL,

– a görög kormány képviseletében T. Papadopoulou, meghatalmazotti minőségben,

– a holland kormány képviseletében C. Wissels és J. Langer, meghatalmazotti minőségben,

– a lengyel kormány képviseletében B. Majczyna, meghatalmazotti minőségben,

– az Egyesült Királyság Kormánya képviseletében S. Hathaway és S. Ossowski, meghatalmazotti minőségben, segítőjük: K. Beal barrister,

– az Európai Bizottság képviseletében D. Maidani, C. Tufvesson és B.‑R. Killmann, meghatalmazotti minőségben,

a főtanácsnok meghallgatását követően,

meghozta a következő

Ítéletet

1 Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az uniós polgárságra vonatkozó uniós jogi rendelkezések értelmezésére, valamint az Európai Gazdasági Közösség és Törökország közötti társulást létrehozó, 1963. szeptember 12‑én Ankarában a Török Köztársaság, valamint az EGK tagállamai és a Közösség által aláírt, a Közösség nevében az 1963. december 23‑i 64/732/EGK tanácsi határozattal (HL 1964. 217., 3685. o.; magyar nyelvű különkiadás 11. fejezet, 11. kötet, 10. o.) megkötött, jóváhagyott és megerősített megállapodás által létrehozott társulás fejlesztéséről szóló, 1980. szeptember 19‑i 1/80 társulási tanácsi határozat (a továbbiakban: 1/80 határozat, illetve társulási megállapodás) rendelkezéseinek értelmezésére, és az 1970. november 23‑án Brüsszelben aláírt, a Közösség nevében az 1972. december 19‑i 2760/72/EGK tanácsi rendelettel (HL L 293., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 11. fejezet, 11. kötet, 41. o.) megkötött, jóváhagyott és megerősített kiegészítő jegyzőkönyv (a továbbiakban: kiegészítő jegyzőkönyv) rendelkezéseinek értelmezésére irányul.

2 A jelen kérelmet az M. Dereci, V. Heiml, A. Kokollari, I. E. Maduike és D. Stevic, valamint a Bundesministerium für Inneres (belügyminisztérium) között az alapeljárások e felpereseinek tartózkodási engedély megadása iránti kérelmeit elutasító, négy alapeljárás esetében az Ausztria területéről történő kiutasítást vagy kitoloncolást is elrendelő határozatok tárgyában folyamatban lévő eljárások keretében terjesztették elő.

Jogi háttér

A nemzetközi jog

3 A Rómában 1950. november 4‑én aláírt, az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény (a továbbiakban: EJEE) „Magán‑ és családi élet tiszteletben tartásához való jog” című 8. cikke szerint:

„1. Mindenkinek joga van arra, hogy magán‑ és családi életét, lakását és levelezését tiszteletben tartsák.

2. E jog gyakorlásába hatóság csak a törvényben meghatározott, olyan esetekben avatkozhat be, amikor az egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság, a közbiztonság vagy az ország gazdasági jóléte érdekében, zavargás vagy bűncselekmény megelőzése, a közegészség vagy az erkölcsök védelme, avagy mások jogainak és szabadságainak védelme érdekében szükséges.”

Az uniós jog

A társulási megállapodás

4 A társulási megállapodás 2. cikkének (1) bekezdése értelmében a megállapodás célja a Felek közötti kereskedelmi és gazdasági kapcsolatok folyamatos és kiegyensúlyozott megerősítésének elősegítése, teljes mértékben figyelembe véve, hogy biztosítani kell a török gazdaság gyorsuló fejlődését, továbbá javítani kell a török lakosság foglalkoztatási szintjét és életkörülményeit. A társulási megállapodás 12. cikke szerint a „Szerződő Felek megállapodnak abban, hogy az [EK 39.], [EK 40.] és [EK 41.] cikk szolgál iránymutatásul a munkavállalók Szerződő Felek közötti szabad mozgása fokozatos biztosításának megvalósításához”, e megállapodás 13. cikke szerint pedig e felek „megállapodnak abban, hogy az [EK 43.]–[EK 46.] és [EK 48.] cikk szolgál iránymutatásul a letelepedés szabadságára vonatkozó, az egymás között fennálló korlátozások megszüntetésének megvalósításához”.

Az 1/80 határozat

5 Az 1/80 határozat 13. cikke a következőképpen rendelkezik:

„A Közösség tagállamai és Törökország nem vezethetnek be új korlátozásokat a területükön jogszerűen tartózkodó és munkát vállaló munkavállalók és családtagjaik tartózkodási és munkavállalási feltételeire vonatkozóan.” [nem hivatalos fordítás]

A kiegészítő jegyzőkönyv

6 A kiegészítő jegyzőkönyv, annak 62. cikke szerint, mellékleteivel együtt a társulási megállapodás szerves részét képezi.

7 A kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdése értelmében:

„(1) A Szerződő Felek tartózkodnak attól, hogy egymás között új korlátozásokat vezessenek be a letelepedési joggal és a szolgáltatásnyújtás szabadságával kapcsolatban.”

A 2003/86/EK irányelv

8 A családegyesítési jogról szóló, 2003. szeptember 22‑i 2003/86/EK tanácsi irányelv (HL L 251., 12. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 6. kötet, 224. o.) 1. cikke szerint:

„Ezen irányelv célja a családegyesítési jognak a tagállamok területén jogszerűen tartózkodó, harmadik országok állampolgárai által történő gyakorlása feltételeinek meghatározása.”

9 Ezen irányelv 3. cikkének (3) bekezdése a következőket írja elő:

„Ezt az irányelvet nem kell az Unió polgárának családtagjaira alkalmazni.”

A 2004/38/EK irányelv

10 Az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról, valamint az 1612/68/EGK rendelet módosításáról, továbbá a 64/221/EGK, a 68/360/EGK, a 72/194/EGK, a 73/148/EGK, a 75/34/EGK, a 75/35/EGK, a 90/364/EGK, a 90/365/EGK és a 93/96/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2004. április 29‑i 2004/38/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 158., 77. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 5. kötet, 46. o.) „Általános rendelkezések” című I. fejezete tartalmazza az 1–3. cikket.

11 Ezen irányelv „Tárgy” című 1. cikke a következőképpen rendelkezik:

„Ez az irányelv megállapítja:

a) az uniós polgárok és családtagjaik által a tagállamok területén a szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jog gyakorlására vonatkozó feltételeket [helyesen: a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jognak az uniós polgárok és családtagjaik által történő gyakorlására vonatkozó feltételeket];

b) az uniós polgárok és családtagjaik huzamos tartózkodáshoz való jogát a tagállamok területén;

c) az a) és b) pontban meghatározott jogok korlátait közrendi, közbiztonsági és közegészségi okokból.”

12 Az említett irányelvnek a „Fogalommeghatározások” című 2. cikke a következőket írja elő:

„Ezen irányelv alkalmazásában:

1. »uniós polgár«: egy tagállam állampolgárságával rendelkező bármely személy;

2. »családtag«:

a) a házastárs;

b) az uniós polgár élettársa, akivel egy tagállam jogszabályai alapján létrejött regisztrált élettársi kapcsolatban él, ha a fogadó tagállam jogszabályai a regisztrált élettársi kapcsolatot a házassággal egyenértékűnek tekintik, és a fogadó tagállam vonatkozó jogszabályaiban megállapított feltételekkel összhangban;

c) az uniós polgár, házastársa, vagy a b) pontban meghatározott élettársa egyenes ági leszármazottai, akik 21. életévüket nem töltötték be, vagy eltartottak;

d) az uniós polgár, házastársa, vagy a b) pontban meghatározott élettársa eltartott egyenes ági felmenői;

3. »fogadó tagállam«: az a tagállam, ahova az uniós polgár költözik azért, hogy a szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogát gyakorolja.”

13 A 2004/38 irányelvnek a „Kedvezményezettek” címet viselő 3. cikke az (1) bekezdésében a következőképpen rendelkezik:

„Ezt az irányelvet kell alkalmazni mindazokra az uniós polgárokra, akik olyan tagállamba költöznek, vagy olyan tagállamban tartózkodnak, amelynek nem állampolgárai, valamint az őket kísérő vagy hozzájuk csatlakozó, a 2. cikk 2. pontjában meghatározott családtagjaikra.”

A nemzeti jog

14 Az Ausztria területén történő letelepedésről és tartózkodásról szóló szövetségi törvény (Bundesgesetz über die Niederlassung und den Aufenthalt in Österreich, BGBl. I, 100/2005; a továbbiakban: NAG) oly módon szabályozza az Ausztria területén történő letelepedést és tartózkodást, hogy különbséget tesz az uniós jogból eredő, illetve az osztrák jogból eredő jogok között.

15 A NAG „A tartózkodási engedély megszerzésének általános feltételei” című 11. §‑a a következőképpen rendelkezik:

„[...]

(2) Külföldi személy számára tartózkodási engedély csak akkor adható ki, ha

1. a külföldi tartózkodása nem sért közérdeket;

2. a külföldi bizonyítja, hogy jogosult olyan lakásra, amely egy hasonló méretű család számára megfelelőnek minősül;

3. a külföldi teljes körű, Ausztria területére is kiterjedő egészségbiztosítással rendelkezik;

4. a külföldi tartózkodása nem jelenthet anyagi terhet az osztrák hatóságok számára;

[...]

(3) A tartózkodási engedély megadható az (1) bekezdés 3., 5. vagy 6. pontja szerinti elutasítási okok valamelyikének fennállása ellenére is, vagy abban az esetben, ha nem teljesül a (2) bekezdés 1–6. pontjában foglalt feltételek valamelyike, ha ez a magán‑ és családi élet tiszteletben tartásához a[z EJEE] 8. cikke értelmében szükséges. Az EJEE 8. cikke értelmében vett magán‑ és családi élet az alábbi szempontok alapján vizsgálandó:

1. a harmadik ország állampolgára addigi tartózkodásának tartama, és az a kérdés, hogy az addigi tartózkodása jogszerű vagy jogszerűtlen volt‑e;

2. családi élet tényleges fennállása;

3. a magánélet védelmének szükséges volta;

4. a beilleszkedés mértéke;

5. a harmadik ország állampolgárának kapcsolata saját országával;

6. büntetlen előélet;

7. a közrend sérelme, különösen a menekültügyi, az idegenrendészeti és a bevándorlási jogszabályok megsértése;

8. az a kérdés, hogy a harmadik ország állampolgárának magán‑ és családi élete olyan időpontban kezdődött‑e, amikor az érdekeltek tudatában voltak bizonytalan tartózkodási helyzetüknek.

(4) A külföldi tartózkodása abban az esetben sérti a közérdeket ((2) bekezdés 1. pont), ha

1. tartózkodása veszélyt jelentene a közrendre vagy a közbiztonságra

[...]

(5) a külföldi tartózkodása abban az esetben nem jelent anyagi terhet az osztrák hatóságok számára ((2) bekezdés 4. pont), ha a külföldi személy olyan állandó és rendszeres saját jövedelemmel rendelkezik, amely szükségtelenné teszi, hogy létfenntartásához a hatóságok által nyújtható szociális támogatásokat kelljen igénybe vennie, és amelynek összege megfelel a társadalombiztosítási rendszerről szóló törvény [Allgemeines Sozialversicherungsgesetz] 293. cikkében szereplő táblázatokban meghatározott összegeknek [...]”

16 A NAG 21. §‑a, amely „Az első kérelemre irányadó eljárás” címet viseli, a következőképpen rendelkezik:

„(1) Az első kérelmet külföldön, az Ausztria területére történő belépést megelőzően kell benyújtani a helyi illetékes diplomáciai hatóságokhoz. Kérelmének elbírálásáig a kérelmező köteles külföldön maradni.

(2) Az (1) bekezdéstől eltérően, kérelmüket jogosultak Ausztria területén benyújtani:

1. Osztrák állampolgárok olyan családtagjai, olyan EGT‑állampolgárok és svájci állampolgárok, akik tartósan Ausztria területén tartózkodnak, és jogszerű belépést követően, valamint jogszerű tartózkodásuk idején nem gyakorolták a közösségi jogból, vagy a [Luxemburgban 1999. június 21‑én aláírt, egyrészről az Európai Közösségek és tagállamai, másrészről a Svájci Államszövetség közötti, a személyek szabad mozgásáról szóló] megállapodásból [(HL 2002. L 114., 6. o.)] eredő, három hónapnál hosszabb tartózkodáshoz való jogukat;

[...]

(3) Az (1) bekezdéstől eltérően, a hatóságok indokolt kérelemre engedélyezhetik a kérelem Ausztria területén történő benyújtását, amennyiben nem áll fenn a 11. § (1) bekezdésének 1., 2. vagy 4. pontjában szereplő megtagadási ok, és ha bizonyított, hogy a külföldi a kérelmének benyújtása céljából nem tudja elhagyni Ausztria területét, vagy ez ésszerűen nem várható el tőle:

[...]

2. az EJEE 8. cikke értelmében vett magán‑ és családi élet tiszteletben tartása érdekében (11. § (3) bekezdés).

[...]

(6) A (2) bekezdés 1., és 4–6. pontja, a (3) bekezdés és az (5) bekezdés alapján Ausztriában benyújtott kérelem nem biztosít jogot az Ausztria területén maradásra a vízummal vagy a nélkül történő, engedélyezett tartózkodás időtartamán túl. Úgyszintén nem képezi akadályát idegenrendészeti intézkedések meghozatalának és végrehajtásának, és így az idegenrendészeti eljárások tekintetében nem lehet felfüggesztő hatálya.”

17 A NAG 47. §‑a szerint:

„(1) A (2)–(4) bekezdés értelmében családegyesítést kérők azok az osztrák állampolgárok, EGT–állampolgárok vagy svájci állampolgárok, akik tartósan Ausztria területén tartózkodnak, és nem gyakorolták a közösségi jogból, vagy a [21. § (2) bekezdésében említett] megállapodásból eredő, három hónapnál hosszabb tartózkodáshoz való jogukat.

(2) Harmadik ország olyan állampolgárának, aki az (1) bekezdés értelmében családegyesítést kérő személy családtagja, mint „közvetlen családtagnak”, meg kell adni a tartózkodási engedélyt, ha teljesíti az 1. részben foglalt feltételeket. Ha az 1. részben foglalt feltételek teljesülnek, e tartózkodási engedélyt először 12 hónap elteltével, majd 24 havonta meg kell újítani.

(3) Az (1) bekezdés értelmében, az 1. részben foglalt feltételek teljesülése esetén, kérelemre kontingens nélküli „letelepedési engedély – egyéb családtag” elnevezésű engedély adható az (1) bekezdés értelmében családegyesítést kérő személy egyéb családtagja részére, aki

1. a családegyesítést kérő személynek, házastársának vagy regisztrált élettársának egyenes ági felmenő ági rokona, amennyiben eltartásáról ténylegesen e személyek gondoskodnak;

2. élettárs, ha bizonyítani tudja tartós kapcsolat fennállását a származási országban, és ténylegesen eltartott; vagy

3. olyan egyéb családtag,

a) akit a származási országban a családegyesítést kérő személy korábban eltartott;

b) aki a származási országban korábban közös háztartásban élt a családegyesítést kérő személlyel, vagy

c) akinél olyan súlyos egészségügyi okok állnak fenn, amelyek feltétlenül szükségessé teszik a családegyesítést kérő személy általi ápolást.

[...]”

18 A NAG „közvetlen családtagnak” csak a házastársat, a regisztrált élettársat, és a nőtlen/hajadon kiskorú gyermeket tekinti, a házastársat és a regisztrált élettársat csak abban az esetben, ha a kérelem benyújtásának napján mindketten betöltötték 21. életévüket. A többi családtag, különösen a szülő és a nagykorú gyermek „egyéb családtagnak” minősül.

19 A NAG 57. §‑a szerint harmadik országok olyan állampolgára részére, aki osztrák állampolgár családtagja, azt a jogállást kell biztosítani, amelyet egy másik tagállam állampolgárának családtagja kap, ha ez az osztrák állampolgár egy másik tagállamban vagy Svájcban gyakorolta a három hónapnál hosszabb tartózkodáshoz való jogát, és e tartózkodást követően visszatér Ausztriába. Minden más esetben az említett harmadik országbeli állampolgárok ugyanazon feltételeknek kell, hogy megfeleljenek, mint az Ausztriába bevándorolt harmadik országbeli állampolgárok, vagyis a NAG 47. §‑ában foglalt feltételeknek.

20 A NAG 2006. január 1‑jével helyezte hatályon kívül a külföldiek beutazásáról, tartózkodásáról és letelepedéséről szóló szövetségi törvényt (Bundesgesetz über die Einreise, den Aufenthalt und die Niederlassung von Fremden, BGBl. I, 75/1997, a továbbiakban: az 1997. évi törvény). Az 1997. évi törvény 49. §‑a szerint:

„(1) Osztrák állampolgárnak a 47. § (3) bekezdése szerinti, harmadik ország állampolgárságával rendelkező családtagjait megilleti a letelepedés szabadsága; ha ez a törvény másképp nem rendelkezik, rájuk a harmadik ország állampolgáraira vonatkozó, az 1. szakasz szerinti kedvezőbb szabályozás alkalmazandó. E külföldiek belföldön nyújthatják be az első letelepedési engedély megadása iránti kérelmet. A részükre első két alkalommal adott letelepedési engedély mindkét esetben egy évig érvényes.

(2) Az ilyen harmadik ország állampolgárságával rendelkező személyek számára kérelemre határozatlan időre szóló letelepedési engedélyt kell adni, ha teljesülnek a tartózkodási engedély megadásának feltételei (8. § (1) bekezdés), és ha a külföldi

1. legalább két éve osztrák állampolgár házastársa, és vele közös háztartásban él Ausztria területén;

[...]”

21 Az 1997. évi törvény a tartózkodásról szóló törvényt (Aufenthaltsgesetz, BGBl. 466/1992) és a külföldiekről szóló törvényt (Fremdengesetz, BGBl. 838/1992) is hatályon kívül helyezte, amelyek az Osztrák Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő csatlakozásakor, 1995. január 1‑jén hatályban voltak.

Az alapeljárások és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések

22 Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy az alapeljárások felperesei mindannyian harmadik országok olyan állampolgárai, akik együtt szeretnének élni osztrák állampolgárságú, Ausztriában lakó uniós polgár családtagjaikkal. Azt is ki kell emelni, hogy az érintett uniós polgárok soha nem gyakorolták a szabad mozgáshoz való jogukat, és létfenntartásuk tekintetében nincsenek az alapeljárások felpereseire utalva.

23 Megjegyzendő azonban, hogy az alapügyek tényállásai bizonyos eltéréseket is mutatnak, amelyek többek között az alapeljárások felperesei Ausztriába történő belépésének jogszerű vagy jogellenes voltára, ez utóbbiak jelenlegi lakóhelyére, valamint az érintett uniós polgárhoz fűződő családi kapcsolatára, és az ez utóbbitól való esetleges gazdasági függőségükre vonatkoznak.

24 Így M. Dereci, aki török állampolgár, jogellenesen lépett be Ausztria területére, házasságot kötött egy osztrák állampolgárral, akivel három gyermekük született, akik szintén mindannyian osztrák állampolgárok, és jelenleg kiskorúak. M. Dereci jelenleg a családjával együtt Ausztriában lakik. I. E. Maduike, nigériai állampolgár, szintén jogellenesen lépett be Ausztria területére, és házasságot kötött egy osztrák állampolgárral, akivel jelenleg együtt lakik e tagállam területén.

25 V. Heiml, Srí Lanka‑i állampolgár ellenben azt megelőzően kötött házasságot egy osztrák állampolgárral, hogy jogszerűen Ausztria területére lépett, ahol férjével jelenleg lakik, bár tartózkodási engedélye már lejárt.

26 A. Kokollari, aki kétéves korában, akkor jugoszláv állampolgárságú szüleivel jogszerűen lépett be Ausztriába, huszonkilenc éves, és elmondása szerint a már osztrák állampolgárságú édesanyja biztosítja létfenntartását. Jelenleg Ausztriában lakik. D. Stevic szerb állampolgár, ötvenkét éves, és családegyesítést kér apjával, aki hosszú évek óta Ausztriában lakik, és aki 2007‑ben megkapta az osztrák állampolgárságot. D. Stevic azt állítja, hogy apjától rendszeres pénzbeli támogatást kapott, és hogy ausztriai tartózkodásának idején ez utóbbi fogja létfenntartását biztosítani. D. Stevic jelenleg Szerbiában lakik, csakúgy, mint férje és három nagykorú gyermeke.

27 Valamennyi alapeljárás felperesének elutasították a tartózkodási engedély iránti kérelmét Ausztriában. V. Heiml, valamint M. Dereci, A. Kokollari és I. E. Maduike esetében az Ausztria területéről történő kiutasításukat vagy kitoloncolásukat elrendelő határozatokat is hoztak.

28 A Bundesministerium für Inneres elutasító határozatai különösen a következő indokok valamelyikén, vagy azok közül többön alapulnak: a kérelem alaki hibája; a kérelmező azon kötelezettségének megsértése, hogy e kérelem elbírálásáig külföldön kell tartózkodnia, mégpedig az Ausztria területére történő jogellenes belépése, vagy jogszerű belépés de azt követően az eredetileg engedélyezettnél hosszabb tartózkodás miatt; elegendő forrás hiánya, valamint a közrend sérelme.

29 A Bundesministerium für Inneres valamennyi alapügyben megtagadta a 2004/38 irányelv által előírthoz hasonló, az uniós polgárok családtagjaira vonatkozó szabályozásnak az alapeljárások felpereseire való alkalmazását amiatt, hogy az érintett uniós polgár nem gyakorolta a szabad mozgáshoz való jogát. Az említett hatóság szintén megtagadta e felperesekkel szemben az EJEE 8. cikkén alapuló tartózkodási jog megadását, különösen azzal az indokkal, hogy ez utóbbiak ausztriai tartózkodási helyzetét magán‑ és családi életük kezdetétől fogva bizonytalannak kellett tekinteni.

30 A kérdést előterjesztő bíróságnak kell döntenie a Bundesministerium für Inneres határozataival szemben az alapeljárások felperesei által benyújtott fellebbezéseket elutasító határozatok ügyében. E bíróság szerint felmerül a kérdés, hogy a Bíróság által a C‑34/09. sz. Ruiz Zambrano‑ügyben 2011. március 8‑án hozott ítéletben (az EBHT‑ban még nem tették közzé) adott iránymutatás alkalmazható‑e az alapügyek egy vagy több felperesére.

31 E tekintetben a kérdést előterjesztő bíróság rámutat, hogy a fent hivatkozott, Ruiz Zambrano‑ügyben hozott ítélet alapját képező ügyhöz hasonlóan a harmadik országok állampolgárai és osztrák állampolgársággal rendelkező, a szabad mozgáshoz való jogukat korábban nem gyakorló családtagjaik elsősorban együtt élni szeretnének.

32 Az említett ítélet alapját képező üggyel ellentétben azonban nem áll fenn az a veszély, hogy az érintett uniós polgárok a létfenntartásukhoz szükséges eszközök nélkül maradnának.

33 A kérdést előterjesztő bíróság számára tehát felmerül a kérdés, hogy az alapeljárások felpereseivel szemben a tartózkodási jog megadásának a Bundesministerium für Inneres általi megtagadása akként értelmezendő‑e, hogy az uniós polgár családtagjaikat megfosztja az uniós polgár jogállással összefüggő jogok lényegének tényleges élvezetétől.

34 Egy ilyen kérdésre adott nemleges válasszal kapcsolatban a kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy M. Dereci nemcsak a családegyesítés céljából kíván Ausztriában tartózkodni, hanem emellett keresőtevékenység végzését is tervezi. Amennyiben az 1997. évi törvény rendelkezései kedvezőbbek, mint a NAG rendelkezései, a kérdést előterjesztő bíróság számára kérdéses, hogy az 1/80 határozat 13. cikke és a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikke akként értelmezendő‑e, hogy az M. Dereciéhez hasonló helyzetben e törvény kedvezőbb rendelkezéseit kell rá alkalmazni.

35 Ilyen körülmények között a Verwaltungsgerichtshof felfüggesztette az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:

„1) a) Úgy kell‑e értelmezni az EUMSZ 20. cikket, hogy az tiltja a tagállamoknak, hogy egy harmadik ország olyan állampolgárától, akinek házastársa és kiskorú gyermekei uniós polgárok, megtagadják a házastárs és a gyermekek lakóhelye szerinti, azon tagállamban való tartózkodást, amelynek állampolgárságával a házastárs és a gyermekek rendelkeznek, mégpedig akkor is, ha ezen uniós polgárok a létfenntartásuk tekintetében nincsenek a harmadik ország állampolgárára utalva (Dereci‑ügy)?

b) Úgy kell‑e értelmezni az EUMSZ 20. cikket, hogy az tiltja a tagállamoknak, hogy egy harmadik ország olyan állampolgárától, akinek házastársa uniós polgár, megtagadják a házastárs lakóhelye szerinti, azon tagállamban való tartózkodást, amelynek a házastárs állampolgára, mégpedig akkor is, ha az uniós polgár a létfenntartása tekintetében nincs a harmadik ország állampolgárára utalva (Heiml‑ és Maduike‑ügy)?

c) Úgy kell‑e értelmezni az EUMSZ 20. cikket, hogy az tiltja a tagállamoknak, hogy egy harmadik ország olyan nagykorú állampolgárától, akinek anyja uniós polgár, megtagadják az anya lakóhelye szerinti, azon tagállamban való tartózkodást, amelynek az anya állampolgára, mégpedig akkor is, ha jóllehet az uniós polgár a létfenntartása tekintetében nincs a harmadik ország állampolgárára utalva, a harmadik ország állampolgára a létfenntartása tekintetében az uniós polgárra van utalva (Kokollari‑ügy)?

d) Úgy kell‑e értelmezni az EUMSZ 20. cikket, hogy az tiltja a tagállamoknak, hogy egy harmadik ország olyan nagykorú állampolgárától, akinek apja uniós polgár, megtagadják az apa lakóhelye szerinti, azon tagállamban való tartózkodást, amelynek az apa állampolgára, mégpedig akkor is, ha, jóllehet az uniós polgár a létfenntartása tekintetében nincs a harmadik ország állampolgárára utalva, a harmadik ország állampolgára tartásban részesül az uniós polgártól (Stevic‑ügy)?

2) Az [1. kérdés keretében előterjesztett kérdések] bármelyikére adandó igenlő válasz esetén:

A tagállamok azon kötelezettsége, hogy a harmadik ország állampolgára számára az EUMSZ 20. cikk alapján a tartózkodást biztosítsák, az uniós jogból közvetlenül következő tartózkodási jogot keletkeztet‑e, vagy elégséges, ha a[z adott] tagállam a harmadik ország állampolgárának tartózkodási jogát jogkeletkeztető aktussal elismeri?

3) a) Amennyiben a 2. kérdésre adandó válasz szerint a tartózkodási jog az uniós jogból ered:

Milyen feltételek mellett nem áll fenn kivételesen az uniós jogból eredő tartózkodási jog, illetve milyen feltételek mellett tagadható meg a harmadik ország állampolgárától a tartózkodási jog?

b) Amennyiben a 2. kérdésre adandó válasz szerint elégséges, ha a harmadik ország állampolgára számára a tartózkodási jogot jogkeletkeztető aktussal ismerik el:

Milyen feltételek mellett tagadható meg a harmadik ország állampolgárától a tartózkodási jog a tagállam főszabály szerint fennálló azon kötelezettsége ellenére, hogy lehetővé kell tenni a tartózkodást?

4) Abban az esetben, ha az EUMSZ 20. cikk nem zárja ki, hogy a harmadik ország állampolgárától az M. Dereciéhez hasonló helyzetben megtagadják a tagállamban való tartózkodást:

Ellentétes‑e az M. Dereciéhez hasonló helyzetben az […] 1/80 határozat 13. cikkével vagy a […] kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkével, ha a török állampolgárok első belépésére szigorúbb nemzeti szabályok vonatkoznak, mint amelyek korábban a török állampolgárok első belépése tekintetében már alkalmazandók voltak, jóllehet azok a nemzeti rendelkezések, amelyek az első belépést megkönnyítették, csak azon időpontot követően léptek hatályba, amikor [a fent említett], a Törökországgal való társulást érintő rendelkezések a tagállam vonatkozásában hatályba léptek?”

36 A Bíróság elnöke 2011. szeptember 9‑i végzésével úgy határozott, hogy az Európai Unió Bírósága alapokmányának 23a. cikke, valamint a Bíróság eljárási szabályzata 104a. cikke első bekezdésének megfelelően elrendeli a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem gyorsított eljárásban történő elbírálását.

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről

Az első kérdésről

37 Az első kérdés úgy értendő, hogy az lényegében arra irányul, hogy az uniós jog, és különösen az uniós polgárságra vonatkozó rendelkezései akként értelmezendők‑e, hogy azokkal ellentétes, ha egy tagállam harmadik ország állampolgárával szemben megtagadja a területén történő tartózkodási jogát annak ellenére, hogy ez az állampolgár családtagjával kíván együtt lakni, aki uniós polgár, lakóhelye ebben a tagállamban van, amelynek állampolgárságával rendelkezik, és aki soha nem gyakorolta a szabad mozgáshoz való jogát, valamint létfenntartása tekintetében nincs az említett harmadik országbeli állampolgárra utalva.

A Bíróság elé terjesztett észrevételek

38 Az osztrák, dán, német, ír, holland és lengyel kormány, az Egyesült Királyság Kormánya, valamint az Európai Bizottság úgy véli, nem ellentétes az uniós jognak az uniós polgárságra vonatkozó rendelkezéseivel, ha valamely tagállam megtagadja a tartózkodási jogot olyan harmadik országbeli állampolgároktól, akik az alapeljárások felpereseiéhez hasonló helyzetben vannak.

39 E kormányok és ezen intézmény szerint, egyrészt, a 2004/38 irányelv nem alkalmazható az alapügyekre, mivel az érintett uniós polgárok nem gyakorolták a szabad mozgáshoz való jogukat, másrészt pedig az EUMSZ uniós polgárságra vonatkozó rendelkezései sem alkalmazhatók, tekintettel arra, hogy tisztán belső helyzetekről van szó, amelyekben nincs semmilyen kapcsoló elv az uniós joghoz.

40 Az említett kormányok és az említett intézmény lényegében úgy vélik, hogy a fent hivatkozott, Ruiz Zambrano‑ügyben hozott ítéletben kifejtett elvek messzemenően kivételes helyzetekre vonatkoznak, amelyekben egy nemzeti intézkedés alkalmazása megfosztaná az érintett uniós polgárokat a jogállásukkal összefüggő jogok lényegének tényleges élvezetétől. A jelen esetben az alapügyek tényállásai lényegesen különböznek az említett ítéletet eredményező tényállástól, mivel az érintett uniós polgárok számára nem áll fenn annak a veszélye, hogy el kell hagyniuk az Unió területét, és ennek következtében meg lennének fosztva az uniós polgár jogállásukkal összefüggő jogok tényleges élvezetétől. Ugyanígy, a Bizottság szerint nem áll fenn arra vonatkozó akadály sem, hogy az uniós polgárok gyakorolják a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való, számukra biztosított jogot.

41 M. Dereci szerint viszont az uniós jogot akként kell értelmezni, hogy azzal ellentétes, ha egy tagállam annak ellenére megtagadja valamely harmadik ország állampolgárától a területén történő tartózkodás jogát, hogy az feleségével és három gyermekével akar együtt élni, akik e tagállam állampolgárságával rendelkező uniós polgárok, és annak területén is laknak.

42 M. Dereci véleménye szerint irreleváns, hogy határokon átnyúló esetről van‑e szó. E vonatkozásban az EUMSZ 20. cikk akként értelmezendő, hogy azt a tényezőt kell figyelembe venni, hogy az uniós polgár meg van‑e fosztva a jogállásával összefüggő jogok lényegének tényleges élvezetétől. Erről van szó M. Dereci gyermekeinek esetében, mivel eltartásuk tekintetében rá vannak utalva, és ezen eltartás sikerét veszélyeztethetné, ha őt kiutasítanák Ausztriából.

43 Végül a görög kormány álláspontja szerint a Bíróság ítélkezési gyakorlatának fejlődése az uniós jog, és különösen a 2004/38 irányelv rendelkezéseinek analógia útján történő követésére kötelezi a tagállamokat, így tehát arra, hogy az alábbi feltételek teljesülése esetén megadják a tartózkodási jogot az alapeljárások felpereseinek, tehát, először is, hogy azon uniós polgárok helyzete, akik nem gyakorolták a szabad mozgáshoz való jogukat, megfelel azok helyzetének, akik gyakorolták e jogot, ez a jelen esetben azt jelenti, hogy a nemzeti állampolgárnak és családtagjainak teljesíteniük kell az ezen irányelv által előírt feltételeket, másodszor, hogy a nemzeti intézkedések a szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jog lényeges sérelmével járnak, harmadszor pedig, hogy a nemzeti jog nem nyújt legalább ugyanilyen szintű védelmet az érdekelt számára.

A Bíróság válasza

– A 2003/86 és 2004/38 irányelv alkalmazhatóságáról

44 Előzetesen kiemelendő, hogy az alapeljárások felperesei harmadik országok olyan állampolgárai, akik azért kérnek tartózkodási jogot valamely tagállamban, mert együtt szeretnének élni családtagjaikkal, akik uniós polgárok, és soha nem gyakorolták a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz való jogukat.

45 A Bíróság által újrafogalmazott első kérdés megválaszolása érdekében először azt kell vizsgálni, hogy a 2003/86 és 2004/38 irányelv alkalmazható‑e az alapeljárások felpereseire.

46 Elsőként, a 2003/86 irányelvvel kapcsolatban megállapítandó, hogy annak 1. cikke értemében az irányelv célja a családegyesítési jognak a tagállamok területén jogszerűen tartózkodó harmadik országok állampolgárai által történő gyakorlása feltételeinek meghatározása.

47 A 2003/86 irányelv a 3. cikkének (3) bekezdése értelmében azonban nem alkalmazandó az uniós polgárok családtagjaira.

48 Tekintettel arra, hogy az alapeljárások keretében az uniós polgárok azok, akik valamely tagállam területén tartózkodnak, és harmadik ország állampolgárságával rendelkező családtagjaik kívánnak e tagállam területére belépni és ott tartózkodni az említett [uniós] polgárokkal való családi egység fenntartása érdekében, megállapítandó, hogy a 2003/86 irányelv nem alkalmazható az alapeljárások felpereseire.

49 Továbbá, amint arra a Bizottság helyesen rámutat, bár a Bizottság által 2000. január 11‑én benyújtott, a családegyesítési jogról szóló tanácsi irányelvre vonatkozó tervezet [(2000/C 116 E/15), COM (1999) 638 végleges – 1999/0258(CNS)] (HL C 116. E., 66. o.) hatálya azon uniós polgárokra is kiterjedt, akik nem gyakorolták a szabad mozgáshoz való jogukat, a 2003/86 irányelv elfogadásához vezető jogalkotási eljárás folyamán az irányelv hatályát végül nem terjesztették ki.

50 Másodsorban, a 2004/38 irányelvet illetően a Bíróságnak korábban már alkalma volt megállapítani, hogy az irányelv célja, hogy megkönnyítse a tagállamok területén történő szabad mozgás és tartózkodás alapvető és egyéni jogának a gyakorlását, amelyet közvetlenül a Szerződés ruház az uniós polgárokra, és az irányelv célja különösen az említett jog megerősítése (lásd a C‑127/08. sz., Metock és társai ügyben 2008. július 25‑én hozott ítélet [EBHT 2008., I‑6241. o.] 82. és 59. pontját, valamint a C‑434/09. sz. McCarthy‑ügyben 2011. május 5‑én hozott ítélet [az EBHT‑ban még nem tették közzé] 28. pontját).

51 Amint az a jelen ítélet 24–26. pontjából következik, V. Heiml, valamint M. Dereci és I. E. Maduike, mint uniós polgárok házastársai, a 2004/38 irányelv 2. cikkének 2. pontja szerinti „családtag” fogalom körébe tartoznak. Ugyanígy, A. Kokollari és D. Stevic, mint 21. életévüket betöltött egyenesági leszármazók e fogalom körébe tartozhatnak, amennyiben az ezen irányelv 2. cikke 2. pontjának c) alpontja szerinti, az e polgárok általi eltartottság feltétele teljesül.

52 Amint azonban a kérdést előterjesztő bíróság rámutatott, a 2004/38 irányelv nem alkalmazható az alapügyben szereplőkhöz hasonló helyzetekben.

53 A 2004/38 irányelv 3. cikkének (1) bekezdése értelmében ugyanis ez utóbbit kell alkalmazni mindazokra az uniós polgárokra, akik olyan tagállamba költöznek, vagy olyan tagállamban tartózkodnak, amelynek nem állampolgárai, valamint az ezen irányelv 2. cikkének 2. pontjában meghatározott, őket kísérő, vagy hozzájuk csatlakozó családtagjaikra (lásd a fent hivatkozott Ruiz Zambrano‑ügyben hozott ítélet 39. pontját).

54 A Bíróságnak már alkalma volt megállapítani, hogy e rendelkezés szó szerinti, teleológiai és rendszertani értelmezése szerint valamely uniós polgár, aki soha nem élt a szabad mozgáshoz való jogával, és mindig az állampolgársága szerinti tagállamban tartózkodott, nem tartozik a „kedvezményezetteknek” a 2004/38 irányelv 3. cikkének (1) bekezdése értelmében vett fogalmába, így az irányelv nem alkalmazandó rá (a fent hivatkozott McCarthy‑ügyben hozott ítélet 31. és 39. pontja).

55 Az is megállapítást nyert, hogy amennyiben az uniós polgár nem tartozik a „kedvezményezetteknek” a 2004/38 irányelv 3. cikkének (1) bekezdése értelmében vett fogalmába, családtagja sem tartozik e fogalomba, tekintettel arra, hogy az ezen irányelv által a kedvezményezettjei családtagjaira ruházott jogok nem az említett családtagok saját jogai, hanem olyan származtatott jogok, amelyeket a kedvezményezett családtagjaiként szereznek (lásd a házastársra vonatkozólag a fent hivatkozott McCarthy‑ügyben hozott ítélet 42. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).

56 A 2004/38 irányelv ugyanis a tagállamokba való beutazás, illetve az ott‑tartózkodás jogát nem biztosítja a harmadik országok valamennyi állampolgára számára, hanem csupán azokat illetik meg e jogok, akik a szabad mozgáshoz való jogát az állampolgársága szerinti tagállamon kívüli más tagállamban való letelepedés útján gyakorló uniós polgárnak az ezen irányelv 2. cikkének 2. pontja értelmében vett családtagjai (a fent hivatkozott Metock és társai ügyben hozott ítélet 73. pontja).

57 A jelen ügyben, mivel az érintett uniós polgárok soha nem gyakorolták a szabad mozgáshoz való jogukat, és mindig annak a tagállamnak a területén tartózkodtak, amelynek állampolgárai, meg kell állapítani, hogy nem tartoznak a „kedvezményezetteknek” a 2004/38 irányelv 3. cikkének (1) bekezdése értelmében vett fogalmába, így ez utóbbi sem rájuk, sem családtagjaikra nem alkalmazható.

58 Ebből következik, hogy a 2003/86 és 2004/38 irányelv nem alkalmazható harmadik országok olyan állampolgáraira, akik azért kérnek tartózkodási jogot, hogy csatlakozzanak uniós polgár családtagjaikhoz, akik a szabad mozgás jogát soha nem gyakorolták, és mindig annak a tagállamnak a területén tartózkodtak, amelynek állampolgárai.

– A Szerződés uniós polgárságra vonatkozó rendelkezéseinek alkalmazhatóságáról

59 A 2003/86 és 2004/38 irányelvnek az alapügyekben való alkalmazhatatlansága ellenére vizsgálni kell, hogy a jelen ügyek keretében érintett uniós polgárok hivatkozhatnak‑e mégis a Szerződés uniós polgárságra vonatkozó rendelkezéseire.

60 E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Szerződésnek a személyek szabad mozgására vonatkozó szabályai, és az azok végrehajtására hozott jogi aktusok nem alkalmazhatók azokra a helyzetekre, amelyekben nincs jelen semmilyen kapcsoló elv valamely az uniós jog által szabályozott helyzettel, és amelynek valamennyi lényeges eleme egyetlen tagállam területére korlátozódik (lásd ebben az értelemben a C‑212/06. sz., Gouvernement de la Communauté française és gouvernement wallon ügyben 2008. április 1‑jén hozott ítélet [EBHT 2008., I‑1683. o. ] 33. pontját, a fent hivatkozott Metock és társai ügyben hozott ítélet 77. pontját, valamint a fent hivatkozott McCarthy‑ügyben hozott ítélet 45. pontját).

61 Az alapeljárások felpereseinek családtagjaihoz hasonló uniós polgár helyzetét, aki nem gyakorolta a szabad mozgáshoz való jogát, pusztán emiatt nem lehet teljesen belső helyzetnek tekinteni (lásd a C‑403/03. sz. Schempp‑ügyben 2005. július 12‑én hozott ítélet [EBHT 2005., I‑6421. o.] 22. pontját, és a fent hivatkozott McCarthy‑ügyben hozott ítélet 46. pontját).

62 A Bíróság ugyanis már több alkalommal megállapította, hogy az uniós polgárság célja, hogy a tagállamok állampolgárainak alapvető jogállása legyen (lásd a fent hivatkozott Ruiz Zambrano‑ügyben hozott ítélet 41. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).

63 Az alapeljárások felpereseinek családtagjai, mint tagállami állampolgárok, az EUMSZ 20. cikk (1) bekezdése szerinti uniós polgár jogállással rendelkeznek, tehát még állampolgárságuk szerinti tagállammal szemben is hivatkozhatnak az e jogálláshoz kapcsolódó jogokra (lásd a fent hivatkozott McCarthy‑ügyben hozott ítélet 48. pontját).

64 Ennek alapján a Bíróság megállapította, hogy az EUMSZ 20. cikkel ellentétesek azok a nemzeti intézkedések, amelyek azzal a hatással járnak, hogy megfosztják az uniós polgárokat az e jogállás révén biztosított jogok lényegének tényleges élvezetétől (lásd a fent hivatkozott, Ruiz Zambrano‑ügyben hozott ítélet 42. pontját).

65 Az említett ítélet alapját képező ügyben ugyanis az a kérdés merült fel, hogy a harmadik ország állampolgárságával rendelkező személy esetében abban a tagállamban való tartózkodás megtagadása, amelyben az említett tagállam állampolgárságával rendelkező és általa eltartott kiskorú gyermekei tartózkodnak, valamint a munkavállalási engedély e személy részére történő megadásának megtagadása ilyen hatással járna‑e. A Bíróság többek között azt állapította meg, hogy a tartózkodás ehhez hasonló megtagadása azzal a következménnyel járna, hogy az uniós polgársággal rendelkező, említett gyermekek kötelesek lennének elhagyni az Unió területét azért, hogy szüleikkel tartsanak. Ilyen körülmények között az említett uniós polgárok számára ténylegesen lehetetlen volna az uniós polgárként meglévő jogállásuk révén biztosított jogok lényegének gyakorlása (lásd a fent hivatkozott Ruiz Zambrano‑ügyben hozott ítélet 43. és 44. pontját).

66 Ebből következik, hogy az uniós polgárként meglévő jogállás révén biztosított jogok lényegének gyakorlásától való megfosztottságra vonatkozó feltétel olyan helyzetekre vonatkozik, amelyeket az jellemez, hogy az uniós polgár valójában kénytelen elhagyni nemcsak azon tagállam területét, amelynek állampolgára, hanem egyáltalán az Unió egészének területét is.

67 Ez a feltétel tehát igen különleges jellegű, mivel olyan helyzetekre vonatkozik, amikor – noha a harmadik országok állampolgárainak tartózkodási jogára vonatkozó másodlagos jog nem alkalmazható – kivételes jelleggel nem tagadható meg a tartózkodási jog harmadik ország olyan állampolgárától, aki egy tagállami állampolgár családtagja, mivel ellenkező esetben az utóbbi állampolgárt megillető uniós polgárság jogállás elveszítené hatékony érvényesülését.

68 Következésképpen pusztán az a tény, hogy gazdasági okokból vagy a családi egységnek az Unió területén történő fenntartása érdekében valamely tagállami állampolgár számára kívánatosnak tűnhet, ha családtagjai, akik nem rendelkeznek egyetlen tagállam állampolgárságával sem, vele együtt az Unió területén tartózkodhatnának, önmagában nem elegendő annak megállapításához, hogy az uniós polgár kénytelen volna elhagyni az Unió területét e tartózkodási jog megtagadása esetén.

69 Ettől függetlenül továbbra is kérdés, hogy más alapokon, különösen a családi élet védelmére vonatkozó jogszabályok alapján megtagadható‑e a tartózkodási jog. Ezt a kérdést azonban az alapvető jogok védelmére vonatkozó rendelkezések keretében és azok konkrét alkalmazhatósága szerint kell vizsgálni.

– A magán‑ és családi élet tiszteletben tartásához való jogról

70 Előzetesen arra kell emlékeztetni, hogy az Európai Unió alapjogi chartájának (a továbbiakban: Charta) a magán‑ és családi élet tiszteletben tartásához való jogra vonatkozó 7. cikke az EJEE 8. cikke (1) bekezdésében biztosított jogoknak megfelelő jogokat tartalmaz, így tehát a Charta 7. cikkének tartalmát és terjedelmét az Emberi Jogok Európai Bírósága ítélkezési gyakorlata által értelmezett EJEE 8. cikke (1) bekezdésével azonosnak kell tekinteni (a C‑400/10. PPU sz. McB‑ügyben 2010. október 5‑én hozott ítélet [az EBHT‑ban még nem tették közzé] 53. pontja).

71 Mindazonáltal emlékeztetni kell arra, hogy a tagállamok – a Charta 51. cikke (1) bekezdésének értelmében – kizárólag annyiban címzettjei a Charta rendelkezéseinek, amennyiben az Unió jogát hajtják végre. Ugyanezen cikk (2) bekezdése szerint a Charta az uniós jog alkalmazási körét nem terjeszti ki az Unió hatáskörein túl, továbbá nem hoz létre új hatásköröket vagy feladatokat az Unió számára, és nem módosítja a Szerződésekben meghatározott hatásköröket és feladatokat. Így a Bíróságnak a Charta fényében kell értelmeznie az uniós jogot a számára biztosított hatáskörökön belül (lásd a fent hivatkozott McB‑ügyben hozott ítélet 51. pontját, valamint a C‑483/09. és C‑1/10. sz., Gueye és Salmerón Sánchez egyesített ügyekben 2011. szeptember 15‑én hozott ítélet [az EBHT‑ban még nem tették közzé] 69. pontját).

72 Ezért a jelen ügyben, amennyiben a kérdést előterjesztő bíróság az alapjogviták körülményeire tekintettel úgy véli, hogy az alapeljárások felpereseinek helyzete az uniós jog hatálya alá tartozik, vizsgálnia kell, hogy a tartózkodási jog megtagadása ez utóbbiakkal szemben sérti‑e a Charta 7. cikkében előírt, a magán‑ és családi élet tiszteletben tartásához való jogot. Ha viszont álláspontja szerint az említett helyzet nem tartozik az uniós jog alkalmazási körébe, ezt a vizsgálatot az EJEE 8. cikkének (1) bekezdése fényében kell elvégeznie.

73 Emlékeztetni kell ugyanis arra, hogy minden tagállam részese az EJEE‑nek, amely a 8. cikkében biztosítja a magán‑ és családi élet tiszteletben tartásához való jogot.

74 A fentiek alapján az első kérdésre az a válasz, hogy az uniós jog, és különösen annak az uniós polgárságra vonatkozó rendelkezései akként értelmezendők, hogy azokkal nem ellentétes, ha egy tagállam harmadik ország állampolgárával szemben megtagadja a területén történő tartózkodást annak ellenére, hogy ez az állampolgár családtagjával kíván együttélni, aki uniós polgár, lakóhelye ebben a tagállamban van, amelynek állampolgárságával rendelkezik, és aki soha nem gyakorolta a szabad mozgáshoz való jogát, amennyiben ez a megtagadás nem fosztja meg az érintett uniós polgárt az uniós polgár jogállással összefüggő jogok lényegének tényleges élvezetétől, aminek vizsgálata a kérdést előterjesztő bíróság feladata.

A második és a harmadik kérdésről

75 Tekintettel arra, hogy a második és harmadik kérdést kizárólag arra az esetre terjesztették elő, ha az első kérdésre igenlő választ kellene adni, azokra nem szükséges válaszolni.

A negyedik kérdésről

76 A kérdést előterjesztő bíróság negyedik kérdésével lényegében azt kívánja megtudni, hogy az 1/80 határozat 13. cikke vagy a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdése akként értelmezendő‑e, hogy azokkal ellentétes, ha egy tagállam a török állampolgárok első belépésére szigorúbb belső szabályokat ír elő, mint amelyek korábban az ilyen belépés tekintetében már alkalmazandók voltak, jóllehet ez utóbbi rendelkezések, amelyek az első belépésre vonatkozó szabályozást enyhítették, csak azon időpontot követően léptek hatályba, amikor az említett rendelkezések e tagállamban annak az Unióhoz való csatlakozása következtében hatályba léptek.

A Bíróság elé terjesztett észrevételek

77 Az osztrák és a német kormány, valamint az Egyesült Királyság Kormánya úgy véli, hogy sem az 1/80 határozat 13. cikke, sem a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdése nem akadálya szigorúbb belső szabályok alkalmazásának olyan török állampolgárok vonatkozásában, akik munkavállalóként vagy önálló vállalkozóként keresőtevékenységet kívánnak végezni valamely tagállamban, mivel az említett rendelkezések csak a fogadó tagállamban jogszerű helyzetben lévő török állampolgárokra alkalmazandók, és nem vonatkoznak az M. Dereciéhez hasonló helyzetekre, akinek Ausztria területére való belépése jogellenes volt, és aki azóta is jogellenesen tartózkodik ott.

78 Ezzel szemben a holland kormány és a Bizottság álláspontja szerint az említett rendelkezésekkel ellentétes a munkavállalók szabad mozgásának és a letelepedés szabadságának gyakorlásával kapcsolatos minden új korlátozás bevezetése a tagállamok nemzeti szabályozásaiban, ideértve a tagállamok területére való első belépésre vonatkozó érdemi és/vagy eljárási feltételeket tartalmazó rendelkezéseket is.

79 M. Dereci előadja, hogy menedékjog iránti kérelme alapján lépett be Ausztria területére, és ezt a kérelmet visszavonta ugyan, azonban egy osztrák állampolgárral történő házasságkötése miatt. Márpedig egy ilyen házasság az akkor hatályos jogszabályok értelmében lehetővé tette a letelepedési jog megadását számára. Továbbá előadása szerint 2002. július 1‑jétől 2003. június 30‑ig munkavállalóként dolgozott, majd ezt követően 2003. október 1‑jétől 2008. augusztus 31‑ig önálló vállalkozóként a testvérétől átvett fodrászüzletet üzemeltette.

A Bíróság válasza

80 Előzetesen megjegyzendő, hogy a negyedik kérdés különbségtétel nélkül vonatkozik az 1/80 határozat 13. cikkére és a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdésére.

81 Márpedig, bár e két rendelkezés jelentése azonos, azok különböző, pontosan körülhatárolt területekre vonatkoznak, így nem lehet őket együttesen alkalmazni (lásd a C‑317/01. és C‑369/01. sz., Abatay és társai egyesített ügyekben 2003. október 21‑én hozott ítélet [EBHT 2003., I‑12301. o.] 86. pontját).

82 E tekintetben megjegyzendő, hogy a kérdést előterjesztő bíróság szerint M. Dereci 2003. július 24‑én házasságot kötött egy osztrák állampolgárral, és ezt követően az 1997. évi törvény alapján 2004. június 24‑én letelepedési engedély iránti első kérelmet nyújtott be. Továbbá M. Dereci, állítása szerint, ebben az időszakban vette át a testvére fodrászüzletét.

83 Ebből következik, hogy M. Dereci helyzete a letelepedés szabadságát érinti, tehát a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikke (1) bekezdésének hatálya alá tartozik.

84 Ezenkívül emlékeztetni kell arra, hogy a jelen ítélet 21. pontjában említett, a tartózkodásról, illetve a külföldiekről szóló törvények jelentik azokat a rendelkezéseket, amelyek Ausztriának az Európai Unióhoz való csatlakozásakor, 1995. január 1‑jén, tehát a kiegészítő jegyzőkönyv e tagállamban való hatálybalépésekor a letelepedés szabadságának török állampolgárok által e tagállam területén történő gyakorlására vonatkozó feltételekre alkalmazandók voltak.

85 Bár az 1997. évi törvény hatályon kívül helyezte az említett törvényeket, azt 2006. január 1‑jei hatállyal a NAG szintén hatályon kívül helyezte, amely utóbbi szabályozás a kérdést előterjesztő bíróság szerint szigorítást jelentett az 1997. évi törvényhez képest a letelepedés szabadságának török állampolgárok általi gyakorlására vonatkozó feltételek tekintetében.

86 Következésképpen a negyedik kérdés úgy értendő, hogy az arra irányul, hogy úgy kell‑e értelmezni a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdését, hogy az e rendelkezés értelmében vett „új korlátozásnak” kell tekinteni az előzőnél szigorúbb új szabályozás kibocsátását, amely előző szabályozás e jegyzőkönyvnek az érintett tagállam területén történő hatálybalépése időpontjában a letelepedés szabadságának török állampolgárok általi gyakorlására vonatkozó feltételeket érintő korábbi szabályozás könnyítését jelentette.

87 Ezzel összefüggésben emlékeztetni kell arra, hogy a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikke (1) bekezdésének közvetlen hatálya van a tagállamokban, olyannyira, hogy a nemzeti bíróságok előtt hivatkozni lehet azon jogokra, amelyeket azon török állampolgároknak biztosít, akikre alkalmazandó, azon belső jogszabályok alkalmazásának figyelmen kívül hagyása érdekében, amelyek azzal ellentétesek. E rendelkezés ugyanis világos, pontos és feltétlen kifejezésekkel egyértelmű „standstill” szabályt fogalmaz meg, amely olyan, a Szerződő Felek által aláírt kötelezettséget tartalmaz, amely jogilag egy egyszerű tartózkodással felbontható (lásd a C‑16/05. sz., Tum és Dari ügyben 2007. szeptember 20‑án hozott ítélet [EBHT 2007., I‑7415. o.] 46. pontját, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).

88 Állandó ítélkezési gyakorlat, hogy még ha a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdésében foglalt „standstill” szabály önmagában, egyedül az uniós szabályozás alapján nem is biztosíthat a török állampolgároknak letelepedési jogot és ehhez kapcsolódóan tartózkodási jogot, a szolgáltatásnyújtás szabadságához való jogot, és valamely tagállam területére történő belépéshez való jogot sem, kétségtelen, hogy az ilyen szabály általános jelleggel tiltja minden olyan új intézkedés bevezetését, amelynek az lenne a célja vagy hatása, hogy az említett gazdasági szabadságoknak az ország területén történő, török állampolgár általi gyakorlását azon feltételeknél korlátozóbb feltételeknek vesse alá, mint amelyek a kiegészítő jegyzőkönyvnek az érintett tagállam vonatkozásában történő hatálybalépése időpontjában irányadók voltak (lásd a C‑228/06. sz., Soysal és Savatli ügyben 2009. február 19‑én hozott ítélet [EBHT 2009., I‑1031. o.] 47. pontját, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).

89 Az olyan „standstill” szabály ugyanis, mint amely a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdésében szerepel, nem anyagi jogi szabályként működik – alkalmazhatatlanná téve a releváns anyagi jogot, amelynek a helyébe lép –, hanem kvázi eljárási jellegű szabályként, amely ratione temporis írja elő, hogy melyek a tagállami szabályozás azon rendelkezései, amelyekre tekintettel értékelni kell az adott tagállamban a letelepedés szabadságával élni kívánó török állampolgár helyzetét (lásd a fent hivatkozott Tum és Dari ügyben hozott ítélet 55. pontját, valamint a C‑186/10. sz. Oguz‑ügyben 2011. július 21‑én hozott ítélet [az EBHT‑ban még nem tették közzé] 28. pontját).

90 E tekintetben a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdése a letelepedési szabadság fokozatos megvalósításának kedvező feltételek megteremtésére irányul, a nemzeti hatóságoknak szóló azon abszolút tilalom révén, hogy e szabadság gyakorlásának az egy adott időpontban fennálló feltételek súlyosbításával bármilyen új akadályát vezessék be, annak érdekében, hogy ne tegyék nehezebbé a letelepedési szabadság fokozatos megvalósításának feltételeit a tagállamok és a Török Köztársaság között. Az említett rendelkezés így a társulási megállapodás 13. cikke szükséges következményének tűnik, amelynek az elengedhetetlen előfeltételét jelenti a letelepedési szabadság nemzeti korlátainak fokozatos eltörléséhez (lásd a fent hivatkozott Tum és Dari ügyben hozott ítélet 61. pontját, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).

91 Következésképpen, még ha az említett szabadság fokozatos megvalósítása szempontjából az első szakaszban a letelepedésre vonatkozóan fennálló nemzeti korlátozásokat fenn is lehet tartani, valójában vigyázni kell arra, hogy semmilyen új akadályt ne vezessenek be, hogy ne korlátozzák jobban e szabadság fokozatos megvalósulását (lásd a fent hivatkozott Tum és Dari ügyben hozott ítélet 61. pontját, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).

92 A tartózkodási engedély török munkavállalók általi megszerzésével kapcsolatos nemzeti rendelkezésre vonatkozólag a Bíróságnak korábban már alkalma volt leszögezni, hogy fontos annak biztosítása, hogy a tagállamok ne térjenek el az elérni kívánt célkitűzéstől azáltal, hogy megváltoztatják az 1/80 határozat területükön történő hatálybalépését követően a török munkavállalók szabad mozgása érdekében elfogadott rendelkezéseket (a C‑300/09. és C‑301/09. sz., Toprak és Oguz egyesített ügyekben 2010. december 9‑én hozott ítélet [az EBHT‑ban még nem tették közzé] 55. pontja).

93 A Bíróság továbbá úgy vélte, hogy az 1/80 határozat 13. cikkét úgy kell értelmezni, hogy az e cikk értelmében vett „új korlátozást” képez az olyan rendelkezéshez képest bevezetett szigorítás, amely az 1/80 határozatnak az érintett tagállamban történő hatálybalépésekor alkalmazandó, a szabad mozgás török munkavállalók általi gyakorlásának feltételeire vonatkozó rendelkezés enyhítését írta elő, még akkor is, ha az 1/80 határozatnak az érintett tagállam területén történő hatálybalépésekor hatályos rendelkezésből eredő feltételekhez képest ez a szigorítás nem nehezíti az említett feltételeket (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott, Toprak és Oguz egyesített ügyekben hozott ítélet 62. pontját).

94 Az elérni kívánt célkitűzést illetően a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikke (1) bekezdésének és az 1/80 határozat 13. cikkének értelmezési konvergenciája tekintetében meg kell állapítani, hogy az e rendelkezésekben szereplő „standstill” kötelezettség terjedelme – analóg módon – magában foglalja a letelepedés szabadságának, a szolgáltatásnyújtás szabadságának és a munkavállalók szabad mozgásának gyakorlásával szembeni bármilyen új, egy adott időpontban fennálló feltételeket súlyosbító akadályt (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott, Toprak és Oguz egyesített ügyekben hozott ítélet 54. pontját), és ezért fontos annak biztosítása, hogy a tagállamok ne térjenek el a „standstill” szabály útján elérni kívánt célkitűzéstől azáltal, hogy megváltoztatják az 1/80 határozat vagy a kiegészítő jegyzőkönyv területükön történő hatálybalépését követően a török munkavállalókat megillető említett szabadságok érdekében elfogadott rendelkezéseket.

95 A jelen ügyben nem vitatott, hogy a NAG 2006. január 1‑jei hatálybalépése szigorítást jelentett a letelepedés szabadságának az M. Dereciéhez hasonló helyzetben lévő török állampolgárok általi gyakorlására vonatkozó feltételek tekintetében.

96 A NAG 21. §‑a szerint ugyanis a harmadik országok állampolgárainak, köztük az M. Dereciéhez hasonló helyzetben lévő török állampolgároknak főszabály szerint Ausztria területén kívül kell benyújtaniuk tartózkodási engedély iránti kérelmüket, és kérelmük elbírálásáig kötelesek e területen kívül maradni.

97 Az 1997. évi törvény 49. §‑a szerint viszont az M. Dereciéhez hasonló helyzetben lévő török állampolgárokat, mint osztrák állampolgárok családtagjait, megilleti a letelepedés szabadsága, és Ausztriában nyújthatják be a letelepedési engedély iránti első kérelmüket.

98 Ilyen körülmények között megállapítandó, hogy a NAG, mivel szigorítást jelentett a letelepedés szabadságának a török állampolgárok általi gyakorlására vonatkozó feltételek tekintetében az előzőleg, a kiegészítő jegyzőkönyv Ausztriában történő hatálybalépése óta elfogadott rendelkezések alapján rájuk alkalmazandó feltételekhez képest, az említett jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdése értelmében vett „új korlátozást” jelent.

99 Végül az osztrák és a német kormány, valamint az Egyesült Királyság Kormánya által hivatkozott érvvel kapcsolatban, miszerint M. Dereci „tartózkodása jogellenes”, és ezért rá nem alkalmazható a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdése, elegendő annak megállapítása, hogy az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy bár M. Dereci jogellenesen lépett be Ausztria területére 2001 novemberében, letelepedés iránti kérelmének benyújtásakor az akkor hatályos nemzeti szabályozás szerint az osztrák állampolgárral kötött házassága alapján rendelkezett tartózkodási joggal, és az erre vonatkozó kérelmet jogosult volt Ausztria területén benyújtani, amint azt egyébként meg is tette. A kérdést előterjesztő bíróság álláspontja szerint csak a NAG hatálybalépése következtében vált a kezdetben jogszerű tartózkodása jogellenessé, ami tartózkodási engedély iránti kérelmének elutasításához vezetett.

100 Ebből az következik, hogy tartózkodását nem lehet jogellenesnek minősíteni, mivel e jogellenesség az új korlátozást jelentő rendelkezés alkalmazása miatt következett be.

101 A fentiek alapján a negyedik kérdésre az a válasz, hogy a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdése akként értelmezendő, hogy az e rendelkezés értelmében vett „új korlátozásnak” kell tekinteni az előzőnél szigorúbb új szabályozás kibocsátását, amely előző szabályozás e jegyzőkönyvnek az érintett tagállam területén történő hatálybalépése időpontjában a letelepedés szabadságának török állampolgárok általi gyakorlására vonatkozó feltételeket érintő korábbi szabályozás könnyítését jelentette.

A költségekről

102 Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (nagytanács) a következőképpen határozott:

1) Az uniós jog, és különösen annak az uniós polgárságra vonatkozó rendelkezései akként értelmezendők, hogy azokkal nem ellentétes, ha egy tagállam harmadik ország állampolgárával szemben megtagadja a területén történő tartózkodást annak ellenére, hogy ez az állampolgár családtagjával kíván együtt élni, aki uniós polgár, lakóhelye ebben a tagállamban van, amelynek állampolgárságával rendelkezik, és aki soha nem gyakorolta a szabad mozgáshoz való jogát, amennyiben ez a megtagadás nem fosztja meg az érintett uniós polgárt az uniós polgár jogállással összefüggő jogok lényegének tényleges élvezetétől, aminek vizsgálata a kérdést előterjesztő bíróság feladata.

2) A Brüsszelben 1970. november 23‑án aláírt – a Közösség nevében az 1972. december 19‑i 2760/72/EGK tanácsi rendelettel megkötött, jóváhagyott és megerősített – kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdése akként értelmezendő, hogy az e rendelkezés értelmében vett „új korlátozásnak” kell tekinteni az előzőnél szigorúbb új szabályozás kibocsátását, amely előző szabályozás e jegyzőkönyvnek az érintett tagállam területén történő hatálybalépése időpontjában a letelepedés szabadságának török állampolgárok általi gyakorlására vonatkozó feltételeket érintő korábbi szabályozás könnyítését jelentette.

Aláírások