C‑270/03. sz. ügy

Az Európai Közösségek Bizottsága

kontra

Olasz Köztársaság

„Tagállami kötelezettségszegés – Környezet – Hulladékgazdálkodás – A 91/156/EGK irányelvvel módosított 75/442/EGK irányelv – Hulladékok szállítása és gyűjtése – 12. cikk”

C. Stix‑Hackl főtanácsnok indítványa, az ismertetés napja: 2005. április 14.

A Bíróság ítélete (harmadik tanács), 2005. június 9.

Az ítélet összefoglalása

Környezet — Hulladékok — 75/442 irányelv — Hivatásszerűen végzett hulladékszállítás — Fogalom

(A 91/156 irányelvvel módosított 75/442 tanácsi irányelv, 12. cikk)

A 91/156 irányelvvel módosított, a hulladékokról szóló 75/442 irányelv 12. cikke előírja, hogy nyilvántartásba kell venni azokat a létesítményeket vagy vállalkozásokat, amelyek tevékenységük keretein belül rendes és rendszeres módon biztosítják – a saját maguk vagy mások által termelt – hulladékok szállítását. A hulladékok hivatásszerű szállításának az említett cikkben használt fogalma ugyanis nemcsak azokra vonatkozik, akik hivatásos szállítóként mások megbízásából végeznek hulladékszállítást, hanem azokra is, akik – bár nem folytatnak hivatásos szállítási tevékenységet – saját szakmai tevékenységük keretein belül elszállítják az általuk termelt hulladékokat.

(vö. 23., 29. pont)

A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (harmadik tanács)

2005. június 9.( )

„Tagállami kötelezettségszegés – Környezet – Hulladékgazdálkodás – A 91/156/EGK irányelvvel módosított 75/442/EGK irányelv – Hulladékok szállítása és gyűjtése – 12. cikk”

A C‑270/03. sz. ügyben,

az EK 226. cikk alapján kötelezettségszegés megállapítása iránt a Bírósághoz 2003. június 23‑án

az Európai Közösségek Bizottsága (képviselik: L. Visaggio és R. Amorosi, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)

felperesnek

az Olasz Köztársaság (képviseli: I. M. Braguglia, meghatalmazotti minőségben, segítője: M. Fiorilli avvocato dello Stato, kézbesítési cím: Luxembourg)

alperes ellen

benyújtott keresete tárgyában,

A BÍRÓSÁG (harmadik tanács),

tagjai: A. Rosas tanácselnök, J.‑P. Puissochet (előadó), S. von Bahr, J. Malenovský és U. Lõhmus bírák,

főtanácsnok: C. Stix‑Hackl,

hivatalvezető: L. Hewlett főtanácsos,

tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2005. február 22‑i tárgyalásra,

a főtanácsnok indítványának a 2005. április 14‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,

meghozta a következő

Ítéletet

1 Keresetében az Európai Közösségek Bizottsága annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy az Olasz Köztársaság – mivel a hulladékokról szóló 91/156/EGK irányelvet, a veszélyes hulladékokról szóló 91/689/EGK irányelvet, valamint a csomagolásról és a csomagolási hulladékról szóló 94/62/EK irányelvet átültető, az 1998. december 9‑i 426. törvény 1. cikkének (19) bekezdésével (GURI [az Olasz Köztársaság Hivatalos Lapja] 291. sz., 1998. december 14.) módosított, 1997. február 5‑i 22. törvényrendelet (a GURI 38. számának rendes melléklete, 1997. február 15., a továbbiakban: törvényrendelet) 30. cikke (4) bekezdésének megfelelően – lehetővé tette a vállalkozásoknak, hogy

– az Albo nazionale delle imprese esercenti servizi di smaltimento rifiutinál (hulladékártalmatlanítási szolgáltatást végző vállalkozások nemzeti nyilvántartása) való kötelező nyilvántartásba vétel nélkül, rendes és rendszeres tevékenységként végezhessék a saját, nem veszélyes hulladékaik gyűjtését és szállítását, és hogy

– a napi 30 kilogrammot vagy 30 litert meg nem haladó mennyiségű saját veszélyes hulladékaikat az említett nyilvántartásnál való kötelező nyilvántartásba vétel nélkül szállíthassák,

nem teljesítette a veszélyes hulladékokról szóló, 1991. március 18‑i 91/156/EGK tanácsi irányelvvel (HL L 78., 32. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 2. fejezet, 3. o.) módosított 1975. július 15‑i 75/442/EGK tanácsi irányelv (HL L 194., 39. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 1. fejezet, 23. o.; a továbbiakban: irányelv) 12. cikkéből eredő kötelezettségeit.

Jogi háttér

A közösségi szabályozás

2 Az irányelv 1. cikke a) pontjának első albekezdése úgy határozza meg a hulladékot, hogy az „az I. mellékletben felsorolt kategóriák bármelyikébe tartozó olyan anyag vagy tárgy, amelytől birtokosa megválik, megválni szándékozik, vagy megválni köteles”.

3 Az irányelv 1. cikkének c) pontja értelmében a „birtokos […] a hulladék termelője, vagy az a természetes vagy jogi személy, akinek a hulladék a birtokában van”.

4 Az irányelv 4. cikke kimondja:

„A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket annak biztosítására, hogy a hulladék hasznosítása vagy ártalmatlanítása az emberi egészség veszélyeztetése, valamint anélkül történjen, hogy olyan folyamatokat vagy módszereket használnának, amelyek veszélyesek lehetnek a környezetre, így különösen:

– ne jelentsen kockázatot a vízre, levegőre, talajra, növény- és állatvilágra,

– ne okozzon kellemetlen zajt vagy szagot,

– ne befolyásolja hátrányosan a tájképet vagy a különleges érdeklődésre számot tartó helyeket.

A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket azért is, hogy megtiltsák a hulladékok ellenőrizetlen elvezetését vagy lerakását, illetve ellenőrizetlen ártalmatlanítását.”

5 Az irányelv 8. cikke kimondja:

„A tagállamoknak meg kell tenniük a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy bármely hulladékbirtokos:

– átadja hulladékát kezelésre egy magán- vagy közületi hulladékgyűjtőnek vagy egy olyan vállalkozásnak, aki [helyesen: amely] a II.A. vagy II.B. mellékletben felsorolt műveleteket végzi, vagy

– maga hasznosítsa vagy ártalmatlanítsa a hulladékát ezen irányelv rendelkezéseivel összhangban.”

6 Az irányelv 9. cikke értelmében különösen a 4. cikk végrehajtása céljából minden olyan létesítménynek vagy vállalkozásnak, amelyik a II.A. mellékletben meghatározott ártalmatlanítási műveleteket végez, engedélyt kell beszereznie az illetékes hatóságtól. Az engedély kiterjed különösen a hulladék típusára és mennyiségére, a műszaki követelményekre, a meghozandó biztonsági intézkedésekre, a hulladékártalmatlanítás helyére, valamint a kezelési módszerre.

7 Az irányelv 12. cikke értelmében:

„Azokat a létesítményeket vagy vállalkozásokat, amelyek hivatásszerűen végeznek hulladékgyűjtést vagy -szállítást, vagy akik [helyesen: amelyek] mások megbízásából járnak el hulladékártalmatlanítás vagy -hasznosítás ügyében (kereskedők vagy közvetítők), ott, ahol [helyes fordítása: amennyiben] nincsenek engedély beszerzésére kötelezve, az illetékes hatóságok nyilvántartásba veszik.”

A nemzeti szabályozás

8 A törvényrendelet 30. cikkének (4) bekezdése értelmében:

„Azok a vállalkozások, amelyek a mások által termelt nem veszélyes hulladék gyűjtését és szállítását végzik, valamint a veszélyes hulladékok gyűjtését és szállítását végző vállalkozások kötelesek magukat a [hulladékártalmatlanítási szolgáltatást végző vállalkozások nemzeti] nyilvántartásánál nyilvántartásba vetetni, kivéve, ha a szállított veszélyes hulladék mennyisége nem haladja meg a napi 30 kilogrammot vagy napi 30 litert, és a szállítást a szóban forgó hulladék termelője végzi.”

A pert megelőző eljárás

9 Tekintettel arra, hogy a törvényrendelet 30. cikkének (4) bekezdése sérti az irányelv 12. cikkét, a Bizottság 2001. október 24‑én felszólító levelet intézett az Olasz Köztársasághoz, hogy két hónapon belül tegye meg e tárgyban észrevételeit.

10 E felszólító levélre 2002. február 27‑én az olasz hatóságok levélben válaszoltak. Ebben – különösen az olasz környezet- és tájvédelmi minisztérium 2002. január 25‑i feljegyzése alapján – vitatták a Bizottság álláspontját.

11 Mivel a Bizottságot ez az érvelés nem győzte meg, 2002. június 27‑én indokolással ellátott véleményt küldött az Olasz Köztársaságnak, amelyben az értesítéstől számított két hónapos határidőt állapított meg az Olasz Köztársaság számára az értesítésben foglaltak teljesítésére.

12 Mivel a Bizottság nem kapott választ az említett véleményre, a Bíróságnál előterjesztette a jelen keresetet.

A keresetről

A felek érvei

13 A Bizottság úgy érvel, hogy – amint azt a Bíróság által 2001. május 29‑én a C‑311/99. sz. Caterino-ügyben hozott végzés (az EBHT-ban nem tették közzé) alapjául szolgáló ügyben már kifejtette – az irányelv 12. cikkében használt „hulladékgyűjtést vagy -szállítást hivatásszerűen végző vállalkozás” fogalma nem korlátozódik az e tevékenységeket mások megbízásából végző vállalkozásokra. E fogalom az említett tevékenységeket saját maguk végző vállalkozásokra is vonatkozik, amennyiben a hulladékszállítás vagy -gyűjtés egyéb tevékenységeik mellett olyan rendes tevékenységnek számít, amelyből nekik előnyük vagy más gazdasági hasznuk származik. Ez az értelmezés összhangban van az irányelv által elérni kívánt környezetvédelmi célokkal, a 91/156 irányelv tizenkettedik preambulumbekezdésével, valamint az irányelv – minden „hulladékbirtokosra” vonatkozó – 8. cikkével, és ezt egyébként a Caterino-ügyben hozott végzés 25. pontjában a Bíróság is megerősíti.

14 Egyrészt a nem veszélyes hulladékokkal kapcsolatban az irányelv 12. cikkében foglalt „hivatásszerűen” kifejezés helyett a törvényrendelet 30. cikkének (4) bekezdésében használt „mások által termelt” kifejezés – az irányelv megsértésével – mentesíti a nyilvántartásba vételi kötelezettség alól azokat a vállalkozásokat, amelyek meghatározott szakmai tevékenységük gyakorlása során saját maguk végeznek hulladékgyűjtést és -szállítást. Ez a két kifejezés szükségszerűen eltérő fogalmakra utal, amelyek nem fedik egymást.

15 Másrészt az irányelv 12. cikke kimondja, hogy minden olyan vállalkozás, amely hivatásszerűen végez hulladékgyűjtést vagy -szállítást, a mennyiségtől vagy a hulladékok veszélyességétől függetlenül köteles magát az illetékes hatóságoknál nyilvántartásba vetetni, amennyiben nincs engedély beszerzésére kötelezve. A törvényrendelet 30. cikkének (4) bekezdése tehát sérti az irányelvet, amikor a napi 30 liternél vagy 30 kilogrammnál kevesebb hulladékot szállító vállalkozások javára kivételt enged e kötelezettség alól.

16 Ellenkérelmében az olasz kormány azt állítja, hogy egyetlen közösségi rendelkezés sem írja elő, hogy a hulladékok gyűjtését és szállítását az e hulladékok termelőitől független szolgáltatók közvetítésével kell elvégezni. Az irányelv céljainak – így a hulladékképződés megelőzésének és az átfogó hulladékgazdálkodásnak – a megvalósítása érdekében a legfontosabb biztosítani a hulladékok körforgásának ellenőrzését. A közösségi szabályozás értelmében a termelő addig felelős a hulladékért, amíg attól újbóli felhasználás, hasznosítás vagy ártalmatlanítás céljából meg nem válik. Az irányelv 12. cikke tehát a hulladék ellenőrzésének arra a pillanatára vonatkozik, amikor a hulladék kikerül a termelő felelősségi köréből.

17 Az a hulladéktermelő, aki a hulladékot közvetlenül a saját hasznosítást vagy ártalmatlanítást végző létesítményébe szállítja, a hulladéktól csak akkor „válik meg”, amikor a hulladékot e létesítménybe elszállítja. Ezért egyáltalán nem kell magát nyilvántartásba vetetnie, mivel e kötelezettség csak azokra a vállalkozásokra vonatkozik, amelyek hulladék szállítását vagy gyűjtését hivatásszerűen, vagyis „rendes tevékenységként” végzik.

18 A törvényrendelet 30. cikkének (4) bekezdése tehát nem sérti az irányelv céljait.

A Bíróság álláspontja

19 Az irányelv rendelkezéseinek értelmezése során egyrészt az irányelv célját kell figyelembe venni – amely a harmadik preambulumbekezdés értelmében az emberi egészségnek és a környezetnek a hulladék gyűjtése, szállítása, kezelése, tárolása és lerakása által okozott káros hatások elleni védelme –, másrészt az EK 174. cikk (2) bekezdését, amely kimondja, hogy a Közösség környezetpolitikájának célja a magas szintű védelem, amely különösen az elővigyázatosság és a megelőzés elvén alapul (lásd ebben az értelemben a C‑9/00. sz., Palin Granit és Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus ügyben 2002. április 18‑án hozott ítélet [EBHT 2002., I‑3533. o.] 23. pontját).

20 Az irányelv eredeti változatának 10. cikke kimondta, hogy a hulladékszállítást végző vállalkozásokat az illetékes hatóság egyszerűen csak „felügyeli”, függetlenül attól, hogy saját hulladékuk szállítását végzik, vagy harmadik fél megbízásából végeznek hulladékszállítást. Ez a rendelkezés ugyanezen irányelv hetedik preambulumbekezdésében is visszhangra talál, amelynek értelmében „a környezet védelmének biztosítása érdekében fel kell állítani egy […] felügyeleti rendszert […] azon vállalkozások számára, amelyek saját hulladékukat ártalmatlanítják, vagy amelyek mások hulladékát gyűjtik […]”.

21 A 91/156 irányelv célja különösen a hatósági ellenőrzés megerősítése. Az irányelv tizenkettedik preambulumbekezdése ezzel kapcsolatban kimondja, hogy „mivel szükséges, hogy a hulladék keletkezésétől végső ártalmatlanításáig felügyelet alatt álljon, a hulladékokkal foglalkozó olyan egyéb vállalkozásokat, mint például a hulladékgyűjtéssel, -szállítással foglalkozókat és ügynököket ugyancsak engedély megszerzésére kell kötelezni, vagy nyilvántartásba kell venni, továbbá hatékonyan ellenőrizni kell”. E cél eléréséhez az irányelv 12. cikke új rendelkezésekkel egészült ki. E rendelkezések egyrészt elsősorban azt mondják ki, hogy a hulladékszállítást végző vállalkozásokat, amennyiben nincsenek engedély beszerzésére kötelezve, az illetékes hatóságok nyilvántartásba veszik, másrészt a nyilvántartásba vételre kötelezett vállalkozások a hulladékszállítást „hivatásszerűen” végzik. A 91/156 irányelv tehát – az irányelvben ebben a formában másutt nem szereplő – egyszerű „felügyelet”-et a nyilvántartásba vételi kötelezettséggel váltotta fel.

22 Mivel a hulladékszállítási tevékenységre vonatkozóan a 91/156 irányelv a hatóságok szorosabb ellenőrzését célozza, mint amely az irányelv eredeti változatából következett, ezzel a céllal ellentétes volna az irányelv 12. cikkében foglalt „hulladékgyűjtést vagy -szállítást hivatásszerűen végző vállalkozás” fogalmát úgy értelmezni, hogy abba a szakmai tevékenységük gyakorlása során saját hulladékuk szállítását végző vállalkozások nem tartoznak bele. Ezen értelmezés elfogadása esetén e vállalkozások hulladékszállítási tevékenysége teljes mértékben kikerülne az ellenőrzés alól.

23 A Bíróság egyébként már kimondta, hogy a hulladékok hivatásszerű szállításának az irányelv 12. cikkében használt fogalma nemcsak azokra vonatkozik, akik hivatásos szállítóként mások megbízásából végeznek hulladékszállítást, hanem azokra is, akik – bár nem folytatnak hivatásos szállítási tevékenységet – saját szakmai tevékenységük keretein belül elszállítják az általuk termelt hulladékokat (a Caterino-ügyben hozott, fent hivatkozott végzés 25. pontja).

24 Az olasz kormány állításával ellentétben az irányelv által elérni kívánt cél, vagyis a hulladékok körforgásának felügyelete már a hulladékok keletkezésekor megkezdődik, és – mint azt az irányelv 12. cikke is kimondja – különösen azon körülmények ellenőrzésére terjed ki, amelyek között a hulladékokat gyűjtik és szállítják. Bár bizonyos esetekben a hulladék termelője saját maga is gondoskodhat a hulladék gyűjtéséről vagy szállításáról, és e hulladékoktól csak az említett két művelet befejezését követően válhat ténylegesen meg, ez a körülmény független a gyűjtött vagy szállított hulladékok, anyagok vagy tárgyak minősítésétől, következésképpen a hulladék termelőire az e műveletek alapján vonatkozó nyilvántartásba vételi kötelezettségtől is.

25 Az irányelv 12. cikke ugyanakkor nem vonatkozik minden olyan vállalkozásra, amely a saját hulladékainak szállítását maga végzi, a szakmai tevékenységével összefüggésben.

26 Elsőként e cikkben használt „hivatásszerűen” fogalom nem azonos a „szakmai tevékenységével összefüggésben” vagy a „szakmai tevékenységük során” kifejezésekkel, amelyeket a közösségi jogalkotó valószínűleg akkor használt volna, ha azokat a saját hulladéka szállítását szakmai tevékenysége során végző valamennyi vállalkozásra ki akarta volna terjeszteni.

27 A 91/156 irányelv tizenkettedik preambulumbekezdéséből következik, hogy az irányelv által az engedélyezésre és nyilvántartásba vételre vonatkozóan előírt új kötelezettségek „a hulladékgyűjtéssel, szállítással foglalkozó [vállalkozásokra] és az ügynökök”-re is vonatkoznak. A „foglalkozni” ige használata és a hulladékokkal kapcsolatos egyes szakterületek példálózó felsorolása azt mutatja, hogy az irányelv 12. cikke a hulladékgyűjtést és -szállítást rendes tevékenységként végző vállalkozásokra vonatkozik.

28 Végül a szállítás „hivatásszerű” jellegére vonatkozó előírás azt jelzi, hogy a hulladékszállítási tevékenységnek – még ha az irányelv 12. cikke értelmében nem szükséges is, hogy az az érintett vállalkozás kizárólagos vagy fő tevékenysége legyen – e vállalkozások rendes és rendszeres tevékenységének kell lennie.

29 A fenti megfontolásokból következően az irányelv 12. cikke előírja, hogy nyilvántartásba kell venni azokat a létesítményeket vagy vállalkozásokat, amelyek tevékenységük keretein belül rendes és rendszeres módon biztosítják – a saját maguk vagy mások által termelt – hulladékok szállítását. Egyébként az irányelv egyetlen más rendelkezéséből sem következik, hogy e kötelezettség alól a hulladékok jellege vagy mennyisége alapján kivételt lehetne tenni.

30 A törvényrendelet 30. cikkének (4) bekezdése meghatározza a nyilvántartásba vételre vonatkozó egyes kötelezettségeket, amelyek azonban a gyűjtött vagy szállított hulladékok veszélyes vagy nem veszélyes jellege szerint változnak.

31 A nem veszélyes hulladékok esetén e rendelkezés csak a hulladékgyűjtést és ‑szállítást mások megbízásából végző vállalkozásoknak írja elő, hogy a hulladékártalmatlanítási szolgáltatást végző vállalkozások nemzeti nyilvántartásánál nyilvántartásba kell vetetniük magukat, és ezáltal a saját hulladékaik gyűjtését vagy szállítását végző vállalkozásokat mentesíti e kötelezettség alól.

32 Tény, hogy a veszélyes hulladékok esetén a törvényrendelet 30. cikkének (4) bekezdése értelmében minden olyan vállalkozást nyilvántartásba kell venni, amely ilyen hulladékokat gyűjt és szállít. E rendelkezés azonban nem tartalmaz a gyűjtés és szállítás szakmai jellegével kapcsolatos korlátozást, ezért alkalmazási köre szélesebb az irányelv 12. cikkének alkalmazási körénél.

33 Az említett rendelkezés azonban mentesíti a nyilvántartásba vételi kötelezettség alól a veszélyeshulladék-szállítmányokat, „ha a szállított veszélyes hulladék mennyisége nem haladja meg a napi 30 kilogrammot vagy napi 30 litert, és a szállítást a szóban forgó hulladék termelője végzi”, pedig ilyen kivételt az irányelv egyetlen rendelkezése sem tesz lehetővé. Az olasz kormány egyébként nem adott magyarázatot arra, hogy milyen megfontolások alapján határozta meg ezt a minimális mennyiséget.

34 A fentiekből az következik, hogy a törvényrendelet 30. cikkének (4) bekezdése sérti az irányelv 12. cikkét. E körülmények alapján a Bizottság keresete megalapozottnak tekintendő.

35 Következésképpen meg kell állapítani, hogy az Olasz Köztársaság, mivel a törvényrendelet 30. cikke (4) bekezdésének megfelelően lehetővé tette a vállalkozásoknak, hogy

– a hulladékártalmatlanítási szolgáltatást végző vállalkozások nemzeti nyilvántartásánál való kötelező nyilvántartásba vétel nélkül, rendes és rendszeres tevékenységként végezhessék a saját nem veszélyes hulladékaik gyűjtését és szállítását és hogy

– a napi 30 kilogrammot vagy 30 litert meg nem haladó mennyiségű saját veszélyes hulladékaikat az említett nyilvántartásnál való kötelező nyilvántartásba vétel nélkül szállíthassák,

– nem teljesítette az irányelv 12. cikkéből származó kötelezettségeit.

A költségekről

36 Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §‑a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Mivel az Olasz Köztársaság pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.

A fenti indokok alapján a Bíróság (harmadik tanács) a következőképpen határozott:

1) Az Olasz Köztársaság, mivel a hulladékokról szóló 91/156/EGK irányelvet, a veszélyes hulladékokról szóló 91/689/EGK irányelvet, valamint a csomagolásról és a csomagolási hulladékról szóló 94/62/EK irányelvet átültető, az 1998. december 9‑i 426. törvény 1. cikkének (19) bekezdésével módosított, 1997. február 5‑i 22. törvényrendelet 30. cikke (4) bekezdésének megfelelően lehetővé tette a vállalkozásoknak, hogy:

– az Albo nazionale delle imprese esercenti servizi di smaltimento rifiutinál (hulladékártalmatlanítási szolgáltatást végző vállalkozások nemzeti nyilvántartása) való kötelező nyilvántartásba vétel nélkül, rendes és rendszeres tevékenységként végezhessék a saját nem veszélyes hulladékaik gyűjtését és szállítását, és hogy

– a napi 30 kilogrammot vagy 30 litert meg nem haladó mennyiségű saját veszélyes hulladékaikat az említett nyilvántartásnál való kötelező nyilvántartásba vétel nélkül szállíthassák,

nem teljesítette a veszélyes hulladékokról szóló, 1991. március 18‑i 91/156/EGK tanácsi irányelvvel módosított, 1975. július 15‑i 75/442/EGK tanácsi irányelv 12. cikkéből eredő kötelezettségeit.

2) A Bíróság az Olasz Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére.

Aláírások