A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (nagytanács)

2013. november 19. ( *1 )

„Intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset — Az Európai Unió tisztviselői és egyéb alkalmazottai díjazásának és nyugdíjának éves kiigazítása — A tisztviselők személyzeti szabályzata — A korrekciós együtthatók kiigazítása — A Tanács határozata — A bizottsági javaslat elfogadásának megtagadása — Cselekvés elmulasztása — Elfogadhatatlanság”

A C‑196/12. sz. ügyben,

az EUMSZ 265. cikk alapján intézményi mulasztás megállapítása iránt 2012. április 26‑án

az Európai Bizottság (képviselik: J. Currall, D. Martin és J.‑P. Keppenne, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)

felperesnek,

támogatja:

az Európai Parlament (képviselik: A. Neergaard és S. Seyr, meghatalmazotti minőségben)

beavatkozó,

az Európai Unió Tanácsa (képviselik: M. Bauer és J. Herrmann, meghatalmazotti minőségben)

alperes ellen,

támogatják:

a Németországi Szövetségi Köztársaság (képviselik: T. Henze és J. Möller, meghatalmazotti minőségben),

a Spanyol Királyság (képviselik: N. Díaz Abad és S. Centeno Huerta, meghatalmazotti minőségben),

a Holland Királyság (képviselik: C. Wissels és M. Bulterman, meghatalmazotti minőségben),

Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága (képviselik: E. Jenkinson és J. Beeko, meghatalmazotti minőségben, segítőjük: R. Palmer barrister)

beavatkozók,

benyújtott keresete tárgyában,

A BÍRÓSÁG (nagytanács),

tagjai: V. Skouris elnök, K. Lenaerts elnökhelyettes, A. Tizzano, R. Silva de Lapuerta, T. von Danwitz (előadó), Juhász E., M. Safjan, C. G. Fernlund és J. L. da Cruz Vilaça tanácselnökök, A. Rosas, G. Arestis, J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev, C. Toader és C. Vajda bírák,

főtanácsnok: Y. Bot,

hivatalvezető: A. Calot Escobar,

tekintettel az írásbeli szakaszra,

a főtanácsnok indítványának a 2013. szeptember 12‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,

meghozta a következő

Ítéletet

1 Keresetlevelében az Európai Bizottság annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy azáltal, hogy nem fogadta el a Bizottságnak az Európai Unió tisztviselői és egyéb alkalmazottai díjazásának és nyugdíjának, valamint az azokra alkalmazott korrekciós együtthatóknak 2011. július 1‑jétől kezdődő hatállyal történő kiigazításáról szóló tanácsi rendeletre vonatkozó javaslatát (COM(2011) 820 végleges) (a továbbiakban: rendeletjavaslat), az Európai Unió Tanácsa megszegte az Európai Közösségek tisztviselői személyzeti szabályzatának, valamint az Európai Közösségek egyéb alkalmazottainak alkalmazási feltételeiről és a Bizottság tisztviselőire vonatkozó egyedi átmeneti intézkedések bevezetéséről szóló, 2010. november 24‑i 1080/2010/EU, Euratom rendelettel (HL L 311., 1. o.; helyesbítés: HL L 144., 2012.6.5., 48. o.) módosított, 1968. február 29‑i 259/68/EGK, Euratom, ESZAK tanácsi rendelettel létrehozott, az Európai Unió tisztviselői személyzeti szabályzata (HL L 56., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 2. kötet, 5. o.; helyesbítés: HL 2007. L 248., 26. o.; a továbbiakban: személyzeti szabályzat) alapján rá háruló kötelezettségeket.

Jogi háttér

2 A személyzeti szabályzat 65. cikke kimondja: „(1) A Tanács minden évben felülvizsgálja az Unió tisztviselőinek és egyéb alkalmazottainak díjazását. E felülvizsgálatot szeptemberben kell elvégezni, a Bizottságnak az Európai Unió Statisztikai Hivatalának a tagállamok nemzeti statisztikai hivatalaival egyetértésben elkészített közös indexén alapuló közös jelentése alapján; az index az Unió minden egyes országában a július 1‑jén fennálló helyzetet tükrözi. E felülvizsgálat során a Tanács mérlegeli [helyesen: megvizsgálja], hogy az Unió gazdasági és szociális politikájának keretében a díjazást ki kell‑e igazítani. Különös figyelmet kell fordítani a közszolgálatbeli fizetések emelkedésére és a személyzetfelvétel szükségleteire. (2) A megélhetési költségek jelentős változása esetén a Tanács két hónapon belül határoz a súlyozás [helyesen: az együtthatók] kiigazításáról és adott esetben visszamenőleges hatályú alkalmazásáról. (3) E cikk alkalmazásában a Tanács a Bizottság javaslata alapján az [EUSZ] 16. cikkének (4) és (5) bekezdésében meghatározottaknak megfelelően minősített többséggel jár el.”

3 A személyzeti szabályzat 82. cikkének (2) bekezdése értelmében, amennyiben a Tanács a 65. cikk (1) bekezdésével összhangban a díjazás kiigazításáról határoz, ugyanezt a kiigazítást kell alkalmazni a nyugdíjakra is.

4 A személyzeti szabályzat 65a. cikke értelmében a személyzeti szabályzat 64. és 65. cikkének végrehajtására vonatkozó szabályokat a személyzeti szabályzat XI. melléklete határozza meg.

5 A személyzeti szabályzat XI. mellékletének 1. cikke – amely e melléklet 1. fejezete 1. szakaszának részét képezi –, kimondja, hogy a személyzeti szabályzat 65. cikkének (1) bekezdésében előírt felülvizsgálat céljából, az Eurostat minden évben október vége előtt jelentést készít a brüsszeli (Belgium) megélhetési költségek változásáról (Brüsszeli Nemzetközi Index), a brüsszeli és a tagállamokban található meghatározott alkalmazási helyek közötti gazdasági paritásokról (gazdasági paritások és közvetett mutatók), valamint a központi közigazgatás nemzeti közszolgálataiban fizetett bérek vásárlóerejének változásáról (fajlagos mutatók).

6 A személyzeti szabályzat XI. mellékletének 3. cikke értelmében, amely e melléklete 1 fejezetének „A díjazás és a nyugdíjak éves kiigazítására vonatkozó szabályok” című 2. szakaszát alkotja: „(1) Július 1‑jétől kezdődő hatállyal a személyzeti szabályzat 65. cikkének (3) bekezdése értelmében a Tanács – a Bizottság javaslata és az e melléklet 1. szakaszában meghatározott kritériumok alapján – minden év vége előtt határoz a díjazás és a nyugdíjak kiigazításáról [helyesen: A Tanács – a Bizottság javaslata és az e melléklet 1. szakaszában meghatározott kritériumok alapján – minden év vége előtt, a személyzeti szabályzat 65. cikke (3) bekezdésének megfelelően határoz a díjazás és a nyugdíjak július 1‑jei hatállyal történő kiigazításáról]. (2) A kiigazítás összegét a Brüsszeli Nemzetközi Index és a fajlagos mutató szorzatával határozzák meg. A kiigazítást nettó értékben, egységes százalékban fejezik ki. […] (5) Belgiumban és Luxemburgban nem kell korrekciós együtthatót alkalmazni. A korrekciós együtthatókat, amelyeket a következőkre kell alkalmazni: a) a többi tagállamban és bizonyos más alkalmazási helyeken szolgálatot teljesítő uniós tisztviselők illetménye; b) […] a többi tagállamban a 2004. május 1‑jét megelőzően szerzett nyugdíjjogosultságnak megfelelő része tekintetében folyósított nyugdíjak[,] [a]z e melléklet 1. cikkében említett megfelelő gazdasági paritások és a személyzeti szabályzat 63. cikkében az érintett országok tekintetében meghatározott átváltási árfolyamok közötti arány alapján határozzák meg. […]”

7 A személyzeti szabályzat XI. mellékletének 5. fejezete a „Kivételi záradék” címet viseli. E fejezet a 10. cikkből áll, amely kimondja: „Ha a Bizottság által e célból rendelkezésre bocsátott objektív adatok alapján értékelve az Unión belüli gazdasági és szociális helyzetben komoly és hirtelen romlás következik be, a Bizottság megfelelő javaslatokat nyújt be, amelyekkel kapcsolatban a Tanács és az Európai Parlament az [EUMSZ] 336. cikkével összhangban határoz.”

8 Az említett melléklet 15. cikkének (1) bekezdése szerint az e mellékletben szereplő rendelkezéseket 2004. július 1‑jétől 2012. december 31‑ig kell alkalmazni.

A jogvita előzményei

9 Tekintettel arra, hogy az Unióban a közelmúltban bekövetkezett pénzügyi és gazdasági válság „az Unión belüli gazdasági és szociális helyzet” a személyzeti szabályzat XI. mellékletének 10. cikke értelmében vett „komoly és hirtelen romlását idézte elő”, a Tanács felkérte a Bizottságot, hogy e 10. cikk alapján terjesszen megfelelő javaslatokat a Parlament és a Tanács elé, kellő időben ahhoz, hogy azokat 2011 vége előtt megvizsgálhassák és elfogadhassák.

10 E felkérésre válaszul a Bizottság 2011. július 13‑án a Tanács elé terjesztette a kivételi záradékról (a személyzeti szabályzat XI. mellékletének 10. cikke) szóló (COM(2011) 440 végleges) jelentést, amelyben tizenöt mutató alapján, és a Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatósága által 2011. május 13‑án közzétett európai gazdasági előrejelzésre támaszkodva azt a következtetést vonta le, hogy nem szükséges a személyzeti szabályzat XI. mellékletének 10. cikkén alapuló javaslat előterjesztése.

11 E jelentést a Tanácsban megvitatták, aminek eredményeként a Tanács ismételten felkérte a Bizottságot, hogy alkalmazza az említett 10. cikket, és terjesszen elő a díjazás kiigazítására irányuló megfelelő javaslatot.

12 E felkérésre válaszul a Bizottság előterjesztette a 2011. november 24‑i COM(2011) 829 végleges közleményt, amelyben kiegészítő információkat szolgáltatott a COM(2011) 440 végleges jelentéshez, és amely többek között a Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatósága által 2011. november 10‑én kiadott gazdasági előrejelzésekre támaszkodott. A Bizottság ismét arra a következtetésre jutott, hogy az Unió nem küzd a személyzeti szabályzat XI. mellékletének 10. cikke értelmében vett rendkívüli helyzettel, ezért a Bizottság nem kezdeményezheti a kivételi záradék alkalmazását.

13 Ugyanezen a napon a Bizottság előterjesztette rendeletjavaslatát, melyet részletes indokolással látott el. A személyzeti szabályzat XI. mellékletének 3. cikkében szereplő „rendes” módszer alapján a díjazás kiigazításának javasolt mértéke 1,7% volt.

14 Az Európai Unió tisztviselői és egyéb alkalmazottai díjazásának és nyugdíjának, valamint az azokra alkalmazott korrekciós együtthatóknak 2011. július 1‑jétől kezdődő hatállyal történő kiigazításáról szóló tanácsi rendeletre vonatkozó bizottsági javaslatról szóló, 2011. december 19‑i 2011/866/EU tanácsi határozattal (HL L 341., 54. o.) a Tanács úgy határozott, hogy többek között az alábbiak miatt „nem fogadja el a [rendelet]javaslatot”: „(8) […] A Tanács meggyőződése, hogy az Unióban jelenleg tapasztalható pénzügyi és gazdasági válság, amely következményeként a tagállamok nagy hányadában jelentős költségvetési kiigazításokra, többek között a nemzeti köztisztviselők javadalmazása kiigazítására került sor, az Unión belüli gazdasági és szociális helyzet komoly és hirtelen romlásához vezetett. […] (13) A fentiek fényében a Tanács úgy véli, hogy a Bizottság nyilvánvalóan hiányos tények és téves megfontolás alapján alakította ki álláspontját a gazdasági és szociális helyzet komoly és hirtelen romlásával kapcsolatban, és ezért tagadta meg, hogy a személyzeti szabályzat XI. mellékletének 10. cikkén alapuló javaslatot nyújtson be. (14) Mivel a […] Bíróság a [C-40/10. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben 2010. november 24-én hozott ítélet (EBHT 2010., I-12043. o.) alapjául szolgáló] ügyben kimondta, hogy a személyzeti szabályzat XI. mellékletének alkalmazására vonatkozó időszak tekintetében egyedül a személyzeti szabályzat XI. mellékletének 10. cikkében szereplő eljárás ad lehetőséget a gazdasági válság figyelembevételére a díjazás kiigazítása során, a Tanács csak bizottsági javaslat alapján tudta volna az említett cikket válság idején alkalmazni. (15) A Tanácsnak meggyőződése, hogy a személyzeti szabályzat XI. melléklete 10. cikkének megfogalmazása alapján, valamint figyelemmel arra, hogy az [EUSZ] 13. cikke (2) bekezdésének második mondata értelmében az intézmények kötelesek jóhiszeműen és kölcsönösen együttműködni egymással, a Bizottságnak kötelessége lett volna megfelelő javaslatot benyújtani a Tanács részére. A Bizottság a következtetéseivel, valamint a javaslat benyújtásának elmulasztásával az említett kötelezettségét megszegte. (16) Tekintettel arra, hogy a Tanács csak bizottsági javaslat alapján járhat el, a Bizottság azzal, hogy elmulasztott a rendelkezésre álló dokumentumokból megfelelő következtetéseket levonni és a személyzeti szabályzat XI. melléklete 10. cikke szerinti javaslatot benyújtani, megakadályozta a Tanácsot abban, hogy a személyzeti szabályzat XI. melléklete 10. cikke szerinti jogi aktus elfogadása révén megfelelően reagáljon a gazdasági és szociális helyzet komoly és hirtelen romlására.”

15 A Bizottság, miközben az EUMSZ 263. cikk alapján megsemmisítés iránti keresetet indított a 2011/866 határozat ellen a C‑63/12. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben hozott ítélet alapjául szolgáló ügyben, 2012. január 25‑i keltezéssel levelet intézett a Tanács főtitkárságához, az EUMSZ 265. cikk alapján felhívva a Tanácsot arra, hogy e levél kézhezvételétől számított két hónapon belül fogadja el a rendeletjavaslatot. A Tanács „tudomásul vette” az említett levelet.

A felek kérelmei és a Bíróság előtti eljárás

16 A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság: — állapítsa meg, hogy a rendeletjavaslat el nem fogadásával a Tanács megszegte a személyzeti szabályzat alapján rá háruló kötelezettségeit, és — a Tanácsot kötelezze a költségek viselésére.

17 A Tanács azt kéri, hogy a Bíróság utasítsa el a keresetet és a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.

18 A Bíróság elnöke 2012. szeptember 4‑i végzésével engedélyezte a Parlament számára, hogy a Bizottság kereseti kérelmeinek támogatása végett beavatkozzon, és engedélyezte a Németországi Szövetségi Köztársaság, a Spanyol Királyság, a Holland Királyság, valamint Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága számára, hogy a Tanács kereseti kérelmeinek támogatása végett beavatkozzanak.

A keresetről

19 A Bizottság azzal érvel, hogy a jelen intézményi mulasztás megállapítása iránti keresetet elővigyázatosságból indította meg, arra az esetre, ha a Tanács magatartása mulasztásnak minősülne, különösen a korrekciós együtthatók kiigazítása tekintetében, és amennyiben a 2011/866 határozat megsemmisítése iránti kereset keretében a Bíróság e határozatot nem minősítené megtámadható jogi aktusnak.

20 A Bizottság azt állítja, hogy abban az esetben, ha e határozat nem minősül a rendeletjavaslat elfogadása „valódi” megtagadásának, a Tanács megszegte a személyzeti szabályzat XI. melléklete 3. cikkének (1) bekezdéséből fakadó cselekvési kötelezettségét, vagyis azon kötelezettséget, hogy minden év vége előtt köteles elfogadni a Bizottság által előterjesztett javaslatot. E melléklet 10. cikkén alapuló javaslat hiányában e cikk alkalmazásának egyik alaki feltétele nem teljesül, így a fent hivatkozott Bizottság kontra Tanács ügyben 2010. november 24‑én hozott ítélet értelmében a Tanács köteles lett volna elfogadni az említett 3. cikken alapuló rendeletjavaslatot.

21 Az EUMSZ 265. cikk (1) bekezdése értelmében az Unió valamely intézménye a Bírósághoz fordulhat annak megállapítása iránt, hogy a Tanács a Szerződés megsértésével elmulasztja a határozathozatalt.

22 E jogorvoslati lehetőség azon az elképzelésen alapszik, hogy valamely intézmény jogellenes tétlensége különösen a többi intézmény számára lehetővé teszi a Bírósághoz fordulást azért, hogy a Bíróság a cselekvés elmulasztását az EUMSZ‑szel ellentétesnek nyilvánítsa. Az említett cikk a határozathozataltól vagy állásfoglalástól való tartózkodásban megnyilvánuló mulasztásra vonatkozik, nem pedig a felperes által kívánttól vagy szükségesnek tartottól eltérő aktus elfogadására (lásd ebben az értelemben különösen a C-15/91. és C-108/91. sz., Buckl és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 1992. november 24-én hozott ítéletének [EBHT 1992., I-6061. o.] 17. pontját, valamint a C-107/91. sz., ENU kontra Bizottság ügyben 1993. február 16-án hozott ítélet [EBHT 1993., I-599. o.] 10. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).

23 Márpedig a jelen ügyben a Tanács állást foglalt a rendeletjavaslatról a 2011/866 határozat elfogadásával, amely határozat az EUMSZ 263. cikk értelmében vett megtámadható jogi aktusnak minősül, ahogyan azt a Bíróság a fent hivatkozott Bizottság kontra Tanács ügyben 2013. november 19‑én hozott ítéletének 29–33. pontjában megállapította.

24 Ugyanis a Tanács, álláspontjának ismertetése céljából, formálisan „határozatot” hozott, amelyet közzétettek az Európai Unió Hivatalos Lapjának az Unió jogszabályait tartalmazó L‑sorozatában.

25 Emellett a Tanács a 2011/866 határozat preambulumbekezdéseiben rámutatott, hogy a jelenlegi pénzügyi és gazdasági válságra tekintettel a Bizottság köteles volt a személyzeti szabályzat XI. mellékletének 10. cikkében szereplő kivételi záradékon alapuló megfelelő javaslatot előterjeszteni.

26 Ebből következik, hogy a Tanács nem mulasztott el határozatot hozni az e melléklet 3. cikkén alapuló javaslatról, hanem azt lényegében elutasította.

27 Ezen állásfoglalás a rendeletjavaslat egészére vonatkozik, ideértve a korrekciós együtthatók kiigazítását is, még akkor is, ha a Tanács nem fejtette ki külön azon indokokat, amelyek alapján megtagadta a korrekciós együtthatók kiigazítását.

28 Ugyanis egyrészt a 2011/866 határozat címe és annak rendelkező része a rendeletjavaslat teljes címét említi.

29 Másrészt a személyzeti szabályzat XI. mellékletének 10. cikkében szereplő kivételi záradék, valamint a 2011/866 határozat indokolása, amely azon alapul, hogy a Bizottságnak e 10. cikk alapján kellett volna javaslatot előterjesztenie, ahelyett hogy az említett melléklet 3. cikkén alapuló javaslatot terjeszt elő, egyaránt a díjazás és a nyugdíjak éves kiigazításának egészére vonatkozik, vagyis mind a díjazás és a nyugdíjak általános szintjének kiigazítására, mind a korrekciós együtthatók kiigazítására, ahogyan azt a Bíróság a fent hivatkozott Bizottság kontra Tanács ügyben 2013. november 19‑én hozott ítéletének 90–95. és 100–103. pontjában kimondta.

30 Ilyen körülmények között az EUMSZ 265. cikkben előírt feltételek nem teljesülnek.

31 Közvetkezésképpen az intézményi mulasztás megállapítása iránti keresetet mint elfogadhatatlant el kell utasítani.

A költségekről

32 Az eljárási szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Mivel a Bizottság pervesztes lett, a Tanács kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére. Az eljárási szabályzat 140. cikkének (1) bekezdésével összhangban az eljárásba beavatkozó tagállamok és intézmények maguk viselik saját költségeiket.

A fenti indokok alapján a Bíróság (nagytanács) a következőképpen határozott:

1) A Bíróság a keresetet elutasítja.

2) A Bíróság az Európai Bizottságot kötelezi a költségek viselésére.

3) A Németországi Szövetségi Köztársaság, a Spanyol Királyság, a Holland Királyság, Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága, valamint az Európai Parlament maguk viselik saját költségeiket.

Aláírások

( *1 ) Az eljárás nyelve: francia.