C‑366/04. sz. ügy

Georg Schwarz

kontra

Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg

(az Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg [Ausztria] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)

„Áruk szabad mozgása – Mennyiségi korlátozások – Azonos hatású intézkedések – Csomagolás nélküli édességek árusító automatából történő eladását megtiltó nemzeti rendelkezés – Élelmiszer-higiénia”

L. A. Geelhoed főtanácsnok indítványa, az ismertetés napja: 2005. június 28.

A Bíróság ítélete (első tanács), 2005. november 24.

Az ítélet összefoglalása

Áruk szabad mozgása – Mennyiségi korlátozások – Azonos hatású intézkedések – Élelmiszer-higiénia – 93/43 irányelv – Csomagolás nélküli édességek automatából történő eladását megtiltó nemzeti szabályozás – Igazolás – A közegészség védelme

(EK 28. és EK 30. cikk; 93/43 tanácsi rendelet, 7. cikk)

Az EK 28. és EK 30. cikkel, valamint az élelmiszer-higiéniáról szóló 93/43 irányelv 7. cikkével nem ellentétes az ezen irányelv hatálybalépése előtt kibocsátott nemzeti jogszabály, amely szerint automatákból csomagolás nélkül tilos cukorból vagy cukorpótlóból készült édességet árusítani.

Ugyanis az ilyen rendelkezés – még ha főszabály szerint az EK 28. cikk alapján azonos hatású intézkedésnek minősül is – az EK 30. cikke alapján a közegészség védelme indokaival igazolható, amennyiben a kitűzött cél elérésére megfelelő és arányos intézkedésnek tekintendő.

(vö. 29., 33., 36., 38. pont és a rendelkező rész)

A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (első tanács)

2005. november 24.( )

„Áruk szabad mozgása – Mennyiségi korlátozások – Azonos hatású intézkedések – Csomagolás nélküli édességek árusító automatából történő eladását megtiltó nemzeti rendelkezés – Élelmiszer-higiénia”

A C‑366/04. sz. ügyben,

az EK 234. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában,

amelyet az Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg (Ausztria) a Bírósághoz 2004. augusztus 23‑án érkezett 2004. augusztus 16‑i határozatával terjesztett elő az előtte

Georg Schwarz

és

a Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg

között folyamatban lévő eljárásban,

A BÍRÓSÁG (első tanács),

tagjai: P. Jann tanácselnök, J. N. Cunha Rodrigues, Juhász E. (előadó), M. Ilešič és E. Levits bírák,

főtanácsnok: L. A. Geelhoed,

hivatalvezető: R. Grass,

tekintettel az írásbeli szakaszra,

figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:

– G. Schwarz képviseletében J. Dengg, M. Vavrousek és T. Hölber Rechtsanwälte,

– az Európai Közösségek Bizottsága képviseletében J.‑P. Keppenne és B. Schima, meghatalmazotti minőségben,

a főtanácsnok indítványának a 2005. június 28‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,

meghozta a következő

Ítéletet

1 Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az EK 28–30. cikk és az élelmiszer-higiéniáról szóló, 1993. június 14‑i 93/43/EGK tanácsi irányelv (HL L 175., 1. o., magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 12. kötet, 125. o., a továbbiakban: irányelv) 7. cikkének értelmezésére irányul.

2 A kérelmet a G. Schwarz és a Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg között folyó eljárás keretében nyújtották be; ez utóbbi szabálysértési eljárást indított a nevezett magánszemély ellen, aki árusító automatákból csomagolás nélküli édességet forgalmazott.

Jogi háttér

A közösségi szabályozás

3 Az EK 28. cikk értelmében a tagállamok között tilos a behozatalra vonatkozó minden mennyiségi korlátozás és azzal azonos hatású intézkedés.

4 Az EK 30. cikk értelmében a 28. cikk rendelkezése nem zárja ki az olyan behozatali tilalmakat vagy korlátozásokat, amelyeket többek között az emberek vagy az állatok egészségének és életének védelme indokol, feltéve, hogy ezek a tilalmak vagy korlátozások nem önkényes megkülönböztetés vagy a tagállamok közötti kereskedelem rejtett korlátozásának eszközei.

5 Az irányelv első preambulumbekezdése szerint az élelmiszerek szabad mozgása a belső piac megvalósításának elengedhetetlen előfeltétele.

6 Az irányelv második preambulumbekezdése szerint az emberi egészség védelme kiemelkedően fontos.

7 Az irányelv negyedik preambulumbekezdése szerint az emberi egészség védelme érdekében össze kell hangolni az élelmiszer-higiénia általános szabályait.

8 Az irányelv 1. cikke szerint:

„(1) Ezen irányelv megállapítja az élelmiszer-higiénia általános szabályait és azokat az eljárásokat, amelyekkel e szabályok betartását ellenőrizni lehet.

(2) Ezen irányelvet az egyéb egyedi közösségi élelmiszer-higiéniai szabályok keretében megállapított rendelkezések sérelme nélkül kell alkalmazni. […]”

9 Az irányelv 3. cikkének (1) bekezdése szerint:

„(1) Az élelmiszerek előkészítését, feldolgozását, gyártását, csomagolását, tárolását, szállítását, forgalmazását, kezelését, árusítását, valamint a fogyasztók élelmiszerrel való ellátását higiénikus módon kell végezni.”

10 Az irányelv 3. cikkének (2) bekezdése szerint az élelmiszeripari vállalkozásoknak tevékenységük során azonosítaniuk kell azon lépéseket, amelyek az élelmiszer biztonsága szempontjából kritikusak, és gondoskodniuk kell megfelelő biztonsági eljárások kiválasztásáról, végrehajtásáról, fenntartásáról, illetve felülvizsgálatáról, az ugyanebben a bekezdésben felsorolt, a HACCP-rendszer (veszélyelemzés, kritikus ellenőrzési pontok) kifejlesztéséhez használt elvek alapján.

11 Az irányelv 3. cikkének (3) bekezdése szerint:

„Az élelmiszeripari vállalkozásoknak be kell tartaniuk a mellékletben felsorolt higiéniai szabályokat. […]”

12 Az irányelv 7. cikkének (1) bekezdése szerint:

„A Szerződés értelmében a tagállamok fenntarthatnak, módosíthatnak és bevezethetnek az irányelvben megállapítottakhoz képest egyedibb [helyesen: részletesebb] nemzeti higiéniai rendelkezéseket, feltéve, hogy e rendelkezések

– legalább olyan szigorúak, mint a mellékletben szereplők,

– nem korlátozzák, hátráltatják vagy akadályozzák az irányelvvel összhangban előállított élelmiszerek kereskedelmét.”

13 Az irányelv mellékletének III. fejezete többek között a következő követelményeket támasztja a mozgó és/vagy ideiglenes forgalmazó helyekkel és árusító automatákkal szemben:

„1. A fenti létesítményeket és automatákat úgy kell elhelyezni, tervezni, összeállítani, tisztán és jól karbantartani [helyesen: tisztítani és karbantartani], hogy ésszerűen megvalósítható mértékig [helyesen: hogy amennyire csak lehet] elkerüljék az élelmiszerek szennyeződésének kockázatát és a kártevők megtelepedését.

2. Különösen, és szükség szerint:

[…]

b) az élelmiszerrel érintkezésbe kerülő felületeket jó állapotban kell tartani, könnyen tisztíthatónak és szükség szerint fertőtleníthetőnek kell lenniük. Ez megköveteli a sima, mosható, nem mérgező anyagok alkalmazását, kivéve ha az illetékes hatóság elfogadja az élelmiszeripari vállalkozás véleményét, hogy más anyag is megfelelő;

[…]

d) megfelelő berendezést kell biztosítani az élelmiszerek tisztításához;

[…]

h) az élelmiszert úgy kell elhelyezni, hogy szennyeződésének kockázatát az ésszerűen megvalósítható mértékig [helyesen: amennyire csak lehet] el lehessen kerülni.”

14 A melléklet „Élelmiszerekre vonatkozó rendelkezések” címet viselő IX. fejezetének 3. pontja szerint:

„A kezelt, a tárolt, a csomagolt, az árusításra kihelyezett és a szállított élelmiszert minden olyan szennyeződéstől óvni kell, amely azt emberi fogyasztásra alkalmatlanná, egészségre ártalmassá tenné, vagy pedig olyan módon szennyezné, hogy az előállt állapotban ésszerűtlen volna fogyasztását elvárni. Különösen fontos, hogy az élelmiszert úgy helyezzék el és/vagy olyan módon óvják, hogy a szennyezés kockázata minimális legyen. A kártevők elleni védekezést megfelelő eljárásokkal kell biztosítani.”

A nemzeti szabályozás

15 Az irányelv rendelkezéseit az élelmiszer-higiéniáról szóló, 1998. február 3‑i rendelet (Lebensmittelhygieneverordnung) (BGBl. II, 31/1998, a BGBl. II, 33/1999 szerinti változatában) ültette át az osztrák jogba. Ez a rendelet gyakorlatilag változatlan szöveggel vette át az irányelv szövegét.

16 Az automatákból árusított édességek higiéniájáról szóló, 1988. február 10‑i rendelet (Verordnung über die Hygiene bei Zuckerwaren aus Automaten) (BGBl. 127/1988, a továbbiakban: édességhigiéniai rendelet) 1. §‑ának (1) és (2) bekezdése szerint:

„(1) E rendelet értelmében az édességautomata olyan árusító automata, amely pénzbedobás ellenében, zárt tartályban tárolt, cukorból vagy cukorpótlóból készült édességet ad ki az adagolójáraton és gyűjtőtéren (kiadónyíláson) keresztül.

(2) Az édességautomatákat olyan helyen kell felállítani, illetve elhelyezni, ahol nincsenek közvetlen napsugárzásnak kitéve. A szennyeződés elkerülése érdekében a gyűjtőtérnek (kiadónyílásnak) az időjárási viszontagságoktól védettnek kell lennie.

17 Az édességhigiéniai rendelet 2. §‑a értelmében:

„Automatából csomagolás nélkül tilos cukorból vagy cukorpótlóból készült édességet árusítani.”

Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés

18 Salzburg város polgármesterének határozatai szerint G. Schwarz szabálysértést követett el, amikor – az édességhigiéniai rendelet 2. §-ában foglalt követelményekkel ellentétben – árusító automatákból különböző, csomagolás nélküli rágógumikat forgalmazott.

19 G. Schwarz megtámadta a szabálysértési határozatokat az Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg előtt; fennek során arra hivatkozott, hogy az édességhigiéniai rendelet és különösen annak 2. §-a összeegyeztethetetlen a közösségi joggal és különösen az irányelv rendelkezéseivel.

20 Mivel az Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg úgy ítélte meg, hogy az előtte folyó jogvitában a közösségi jog értelmezése szükséges, felfüggesztette az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjesztette a Bíróság elé:

„A […] 93/43 […] irányelv 7. cikkével összefüggésben értelmezett EK 28–30. cikk tiltja-e az ezen irányelv hatálybalépése előtt kibocsátott nemzeti jogszabályi rendelkezést, amely szerint automatákból csomagolás nélkül tilos cukorból vagy cukorpótlóból készült édességet árusítani?”

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről

A Bírósághoz benyújtott észrevételek

21 G. Schwarz arra hivatkozik, hogy az édességhigiéniai rendelet 2. §-ában foglalt, a rágógumi egyedi csomagolására vonatkozó követelmény akadályozza az élelmiszerek szabad mozgását, és összeegyeztethetetlen az irányelv 7. cikkével. Ez a nemzeti rendelkezés ahhoz vezetne, hogy a szóban forgó, az osztrák piacra szánt árukat külön be kellene csomagolni, ennélfogva a jelenleg Ausztriában működő árusító automatákban nem is lehetne forgalmazni. Ez gyakorlatilag a nem osztrák áruk forgalmazásának tilalmát eredményezné, mivel a külföldi gyártók aligha hajlanának arra, hogy kizárólag az osztrák piacra csomagolt terméket gyártsanak.

22 G. Schwarz szerint a behozatal akadályozását nem igazolják az EK 30. cikkben felsorolt okok, így az emberi egészség védelme sem. Úgy véli, hogy ha ez utóbbi igazolná az édességhigiéniai rendelet 2. §‑a szerinti vagy ahhoz hasonló intézkedések meghozatalát, akkor Németországban és Olaszországban, ahol a külső – főként éghajlati – viszonyok hasonlóak az ausztriaihoz, sem lehetne automatákból csomagolás nélkül rágógumit árusítani. Az alapügy felperese ezenkívül arra is hivatkozik, hogy még ha az áru be lenne is csomagolva, a fogyasztónak akkor is rendszerint puszta kezével kellene kibontania a csomagolásból, így továbbra is fennállna annak veszélye, hogy a kiadónyíláson át az áru esetleg beszennyeződik.

23 Az Európai Közösségek Bizottsága véleménye szerint az édességhigiéniai rendelet 2. §-ához hasonló rendelkezés az EK 28. cikk szerinti, behozatalra vonatkozó mennyiségi korlátozással azonos hatású intézkedésnek minősül. A 2. § költségesebbé tenné a más tagállamokban jogszerűen forgalomba hozott áruk Ausztriába történő behozatalát.

24 Mivel nem ismeretesek előtte azok a konkrét indokok, amelyek alapján az osztrák jogalkotó megtiltotta a csomagolás nélküli édességek automatából történő árusítását, a Bizottságnak saját meglátása szerint nem áll módjában végérvényesen nyilatkozni arról, hogy fennáll‑e az emberi egészség veszélyeztetése, és hogy ezáltal az érintett nemzeti rendelkezés igazolható‑e az EK 30. cikk alapján. A Bizottság azonban előadja, hogy a veszélyeztetés tényét nem lehet pusztán hipotetikus szempontok alapján megítélni, és a közegészségre gyakorolt tényleges veszélyt, amelyre hivatkoztak, a korlátozó intézkedés meghozatalakor rendelkezésre álló legújabb tudományos adatok alapján megfelelően bizonyítani kell.

A Bíróság válasza

25 Meg kell jegyezni, hogy az EK 29. cikk, amelyre a kérdést előterjesztő bíróság hivatkozik, nem releváns az előzetes döntéshozatal iránti kérelemre adandó válasz szempontjából. A Bíróság ezért az EK 28. cikk és az EK 30. cikk, valamint az irányelv értelmezésére szorítkozik.

26 Az irányelv nem rendelkezik az árusító automatákból kapható élelmiszerek kötelező csomagolásáról. Az erre vonatkozó nemzeti intézkedések ezért nem tartoznak közösségi szintű harmonizáció körébe.

27 Az ilyen intézkedéseket következésképpen az EK‑Szerződésnek az áruk szabad mozgására vonatkozó rendelkezései alapján kell megítélni.

28 A mennyiségi korlátozásokkal azonos hatású intézkedésre vonatkozó, az EK 28. cikkben foglalt tilalom valamennyi olyan intézkedésre kiterjed, amely közvetlenül vagy közvetve, ténylegesen vagy potenciálisan akadályozhatja a Közösségen belüli kereskedelmet (lásd különösen a 8/74. sz., Dassonville-ügyben 1974. július 11‑én hozott ítélet [EBHT 1974., 837. o] 5. pontját; a 178/84. sz., Bizottság kontra Németország ügyben [ún. „sörtisztasági törvény”-ügy] 1987. március 12‑én hozott ítélet [EBHT 1987., 1227. o.] 27. pontját; a C‑192/01. sz., Bizottság kontra Dánia ügyben 2003. szeptember 23‑án hozott ítélet [EBHT 2003., I‑9693. o.] 39. pontját és a C‑270/02. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 2004. február 5‑én hozott ítélet [EBHT 2004., I‑1559. o.] 18. pontját).

29 Megállapítható, hogy az édességhigiéniai rendelet 2. §‑a alapján az Ausztriában automatákból árusított rágógumit be kell csomagolni, míg a kérdést előterjesztő bíróság által a bíróságnak megküldött iratok tanúsága szerint ugyanezt az árut külföldön – például Németországban – csomagolás nélkül is forgalomba lehet hozni. Az iratokból kitűnik, hogy azok az importőrök, akik ilyen árut kívánnak árusítani Ausztriában, kötelesek azt becsomagolni, ami költségesebbé teszi számukra az ebbe a tagállamba történő behozatalt. Az iratokból az is kiderül, hogy a csomagolás nélküli árukra kialakított automaták a becsomagolt árukra nem használhatók. Ebből következően az említett nemzeti rendelkezés elvileg az EK 28. cikk szerinti, mennyiségi korlátozásokkal azonos hatású intézkedésnek minősül.

30 Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint azonban az áruk szabad mozgását akadályozó nemzeti szabályozás nem szükségeképpen ellentétes a közösségi joggal, ha – amennyiben a nemzeti szabályozás megkülönböztetés nélkül alkalmazandó – az EK 30. cikkben felsorolt közérdeken alapuló indok vagy a Bíróság ítélkezési gyakorlatában meghatározott feltétlenül érvényesítendő követelmények valamelyike igazolja (lásd e tekintetben a 120/78. sz., Rewe-Zentral ügyben [ún. „Cassis de Dijon”-ügy] 1979. február 20‑án hozott ítélet [EBHT 1978., 649. o.] 8. pontját és a fent hivatkozott, Bizottság kontra Olaszország ítélet 21. pontját).

31 Mivel a kérdést előterjesztő bíróság szerint az édességhigiéniai rendelet 2. §‑a alapvetően a közegészség védelmének az EK 30. cikkben kifejezetten kimondott követelményével igazolható, a közösségi jog ezen rendelkezése alapján kell megvizsgálni, hogy a 2. § szerinti nemzeti szabályozás nem ellentétes‑e a közösségi joggal.

32 Az élelmiszerek forgalomba hozatalával kapcsolatban a Bíróság úgy ítélte meg, hogy harmonizáció híján – az áruk Közösségen belüli szabad mozgására vonatkozó követelményeket figyelembe véve – a tagállamok döntik el, hogy milyen szinten biztosítják az emberek egészségének és életének védelmét (lásd e tekintetben a 174/82. sz., Sandoz-ügyben 1983. július 14‑én hozott ítélet [EBHT 1983., 2445. o.] 16. pontját; a C‑1/90. és C‑176/90. sz., Aragonesa de Publicidad Exterior és Publivía egyesített ügyekben 1991. július 25-én hozott ítélet [EBHT 1991., I‑4151. o.] 16. pontját; a C-271/92. sz., LPO-ügyben 1993. május 25-én hozott ítélet [EBHT 1993., I-2899. o.] 10. pontját; a fent hivatkozott, Bizottság kontra Dánia ügyben hozott ítélet 42. pontját és a C‑41/02. sz., Bizottság kontra Hollandia ügyben 2004. december 2‑án hozott ítélet [EBHT 2004., I‑11375. o.] 42. pontját).

33 A meghozott intézkedéseknek azonban alkalmasnak kell lenniük az EK 30. cikkben foglalt cél illetve célok – a jelen ügyben a közegészség védelmének – megvalósítására, és arányosaknak kell lenniük, azaz nem haladhatják meg az elérni kívánt célokhoz szükséges mértéket (lásd többek között a fent hivatkozott LPO-ítélet 12. pontját és a C‑373/92. sz., Bizottság kontra Belgium ügyben 1993. június 8‑án hozott ítélet [EBHT 1993., I‑3107. o.] 8. pontját).

34 Az előzetes döntéshozatalra utaló végzésből kitűnik, hogy az Österreichische Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit GmbH (osztrák egészségi és élelmiszerbiztonsági ügynökség) szerint az édességhigiéniai rendelet 2. §‑ában foglalt tilalmat a közegészség védelme igazolja, mivel régebben megtörtént, hogy csomagolás nélküli termékek nedvesség hatására vagy rovarok – elsősorban hangyák – miatt megromlottak az árusító automaták tartályában.

35 A kérdést előterjesztő bíróság továbbá megjegyzi, hogy az említett tilalom jelentősen növeli a szóban forgó élelmiszerekkel kapcsolatos biztonságot. E tekintetben megállapítja, hogy az automatából csomagolás nélküli árut vásárló fogyasztónak mindenképpen meg kell érintenie az árut és a kiadónyílást, méghozzá puszta kézzel, előzetes kézmosás nélkül. E bíróság szerint semmi esetre sem csupán elméleti jellegű annak veszélye, hogy a kiadónyílásban patogén organizmusok telepedjenek meg, és átkerüljenek a vásárló által kivett árura.

36 Így tehát meg kell továbbá azt is állapítani, hogy az Österreichische Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit GmbH és a kérdést előterjesztő bíróság által helytállóan kifejtett indokok alapján az édességhigiéniai rendelet 2. §‑ában foglalt tilalom a közegészség védelmét illetően megfelelő és arányos intézkedésnek minősül.

37 Ezenkívül meg kell jegyezni, hogy az iratokban semmilyen adat nem támasztja alá az édességhigiéniai rendelet 2. §‑ának igazolásául kifejtett, a közegészségre vonatkozó indokok céljával való visszaélést, valamint azt, hogy azok más tagállamokból származó termékekkel szemben hátrányos megkülönböztetéshez vezetnek, vagy egyes termékek nemzeti előállításának közvetett védelmét szolgálják (lásd e tekintetben a 34/79. sz., Henn és Darby ügyben 1979. december 14‑én hozott ítélet [EBHT 1979., 3795. o.] 21. pontját valamint a fent hivatkozott, Aragonesa de Publicidad Exterior és Publivía ügyben hozott ítélet 20. pontját).

38 Az előzőkben kifejtett szempontokra tekintettel az előterjesztett kérdésre azt a választ kell adni, hogy az EK 28. és az EK 30. cikkel, valamint az irányelv 7. cikkével nem ellentétes az ezen irányelv hatálybalépése előtt kibocsátott nemzeti jogszabály, amely szerint automatákból csomagolás nélkül tilos cukorból vagy cukorpótlóból készült édességet árusítani.

A költségekről

39 Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez utóbbi bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (első tanács) a következőképpen határozott:

Az EK 28. és 30. cikkel, valamint az élelmiszer-higiéniáról szóló, 1993. június 14‑i 93/43/EGK tanácsi irányelv 7. cikkével nem ellentétes az ezen irányelv hatálybalépése előtt kibocsátott nemzeti jogszabály, amely szerint automatákból csomagolás nélkül tilos cukorból vagy cukorpótlóból készült édességet árusítani.

Aláírások