A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE

2004. március 16.( )

„Verseny – Vállalkozások – Egészségbiztosítási pénztár – Kartellek – Az EK 81. cikk, az EK 82. cikk és az EK 86. cikk értelmezése – Az egészségbiztosítási pénztárak szövetségei által hozott, a gyógyszerek térítésének legmagasabb összegét meghatározó döntések”

A C‑264/01., C‑306/01., C‑354/01. és C‑355/01. sz. egyesített ügyekben,

a Bírósághoz az Oberlandesgericht Düsseldorf (Németország), valamint a Bundesgerichtshof (Németország) által az EK 234. cikk alapján az e bíróságok előtt

az AOK Bundesverband,

a Bundesverband der Betriebskrankenkassen (BKK),

a Bundesverband der Innungskrankenkassen,

a Bundesverband der landwirtschaftlichen Krankenkassen,

a Verband der Angestelltenkrankenkassen eV,

a Verband der Arbeiter‑Ersatzkassen,

a Bundesknappschaft,

a See‑Krankenkasse

és

az Ichthyol‑Gesellschaft Cordes, Hermani & Co. (C‑264/01),

a Mundipharma GmbH (C‑306/01),

a Gödecke GmbH (C‑354/01),

az Intersan, Institut für pharmazeutische und klinische Forschung GmbH (C‑355/01)

között folyamatban lévő eljárásokban előterjesztett, az EK 81. cikk, az EK 82. cikk és az EK 86. cikk értelmezésére vonatkozó előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában,

A BÍRÓSÁG,

tagjai: V. Skouris elnök, P. Jann, C. W. A. Timmermans, C. Gulmann, J. N. Cunha Rodrigues és A. Rosas tanácselnökök, J.‑P. Puissochet, R. Schintgen, F. Macken, N. Colneric és S. von Bahr (előadó) bírák,

főtanácsnok: F. G. Jacobs,

hivatalvezető: H. A. Rühl főtanácsos,

figyelembe véve a következők által előterjesztett írásbeli észrevételeket:

– az AOK Bundesverband, a Bundesverband der Betriebskrankenkassen (BKK), a Bundesverband der Innungskrankenkassen, a Bundesverband der landwirtschaftlichen Krankenkassen, a Verband der Angestelltenkrankenkassen eV, a Verband der Arbeiter‑Ersatzkassen, a Bundesknappschaft és a See‑Krankenkasse képviseletében C. Quack Rechtsanwalt (C‑264/01. sz. és C‑306/01. sz. ügy), valamint A. von Winterfeld Rechtsanwalt (C‑354/01. sz. és C‑355/01. sz. ügy),

– az Ichthyol‑Gesellschaft Cordes Hermani & Co. és a Mundipharma GmbH képviseletében U. Doepner Rechtsanwalt,

– a Gödecke GmbH és az Intersan Institut für pharmazeutische und klinische Forschung GmbH képviseletében U. Reese Rechtsanwalt,

– az Európai Közösségek Bizottsága képviseletében W. Wils és S. Rating, meghatalmazotti minőségben,

tekintettel a tárgyalásra készített jelentésre,

az AOK Bundesverband, a Bundesverband der Betriebskrankenkassen (BKK), a Bundesverband der Innungskrankenkassen, a Bundesverband der landwirtschaftlichen Krankenkassen, a Verband der Angestelltenkrankenkassen eV, a Verband der Arbeiter‑Ersatzkassen, a Bundesknappschaft és a See‑Krankenkasse (képviselők: C. Quack [C‑264/01. sz. és C‑306/01. sz. ügy] és A. von Winterfeld [C‑354/01. sz. és C‑355/01. ügy]), az Ichthyol‑Gesellschaft Cordes, Hermani & Co. és a Mundipharma GmbH (képviselő: U. Doepner), a Gödecke GmbH és az Intersan, Institut für pharmazeutische und klinische Forschung GmbH (képviselő: U. Reese), a német kormány (képviselő W.‑D. Plessing, meghatalmazotti minőségben) és a Bizottság (képviselő S. Rating) szóbeli észrevételeinek a 2003. január 14‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,

a főtanácsnok indítványának a 2003. május 22‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,

meghozta a következő

Ítéletet

1 Az Oberlandesgericht Düsseldorf és a Bundesgerichtshof az EK 234. cikk alapján több, az EK 81. cikk, az EK 82. cikk és az EK 86. cikk értelmezésére vonatkozó kérdést terjesztett a Bíróság elé. Az Oberlandesgericht Düsseldorf 2001. május 18‑i és 2001. július 11‑i két végzésével, amelyek a Bírósághoz 2001. július 5‑én, illetve augusztus 6‑án érkeztek meg, négy kérdést terjesztett elő. A Bundesgerichtshof 2001. július 3‑i két végzésével, amelyek 2001. szeptember 20‑án érkeztek meg a Bírósághoz, három kérdést terjesztett elő.

2 E kérdések az egyfelől az AOK Bundesverband, a Bundesverband der Betriebskrankenkassen (BKK), a Bundesverband der Innungskrankenkassen, a Bundesverband der landwirtschaftlichen Krankenkassen, a Verband der Angestelltenkrankenkassen eV, a Verband der Arbeiter‑Ersatzkassen, a Bundesknappschaft és a See‑Krankenkasse (a továbbiakban: pénztárak szövetségei), másfelől a gyógyszereket gyártó gyógyszeripari vállalkozások, nevezetesen az Ichthyol‑Gesellschaft Cordes, Hermani & Co. (C‑264/01. sz. ügy), a Mundipharma GmbH (C‑306/01. sz. ügy), a Gödecke GmbH (C‑354/01. sz. ügy) és az Intersan, Institut für pharmazeutische und klinische Forschung GmbH (C‑355/01. sz. ügy) (a továbbiakban: gyógyszeripari vállalkozások) közötti több jogvitában merültek fel, melyek tárgya azon rögzített legmagasabb összeg meghatározása volt, amelyet az egészségbiztosítók a gyógyszerek és gyógyászati eszközök árából átvállalnak.

Ténybeli és jogi háttér

Gazdasági és társadalmi összefüggések

3 A Bundesgerichtshof előzetes döntéshozatalra utaló határozataiból kitűnik, hogy a szövetségi kormány számításai szerint a német kötelező egészségbiztosítási rendszer kiadásai egyértelműen gyorsabban növekedtek, mint a járulékszámítás alapjául szolgáló jövedelmek, következésképpen jóval gyorsabban, mint a rendszer forrásai. E növekedés oka az egészségvédelem területén működő szolgáltatók közötti verseny hiánya, a biztosítottak nem kellő érdekeltsége az egészségügyi szolgáltatások és gyógyszerek költségei tekintetében, valamint az egészségbiztosítási pénztárak azon lehetőségének hiánya, hogy befolyásolhassák az említett rendszer által térített gyógyszerek kiválasztását. A német jogalkotó ezért intézkedéseket tett e hiányosságok orvoslása céljából, többek között meghatározta azon rögzített legmagasabb összegeket, amelyekig az említett pénztárak a gyógyszerek árát átvállalják (a továbbiakban: rögzített legmagasabb összegek).

A rögzített legmagasabb összegek és a kötelező egészségbiztosítás

4 A rögzített legmagasabb összegek meghatározásának módja az előzetes döntéshozatalra utaló határozatok alapján a következő:

5 A rendszer a kötelező egészségbiztosítási rendszerhez kapcsolódik, amelynek a lakosság túlnyomó többsége a tagja. E rendszer az egészségbiztosítási pénztárakra támaszkodik, amelyek jogi személyiséggel felruházott, önállóan működő közjogi jogalanyok. A rendszer célja a biztosítottak egészségi állapotának megóvása, fenntartása, helyreállítása vagy javítása.

6 A munkavállalók főszabály szerint kötelesek csatlakozni e kötelező rendszerhez. Ez alól kivételt képeznek egyrészt a törvényben meghatározott szintnél magasabb jövedelemmel rendelkező munkavállalók, másrészt a különös kötelező rendszerhez tartozó munkavállalók, mint például a köztisztviselők. A munkavállalónak nem minősülő személyek bizonyos feltételek mellett önként csatlakozhatnak a rendszerhez. A rendszerhez való csatlakozás kötelező jellege lehetővé teszi a tagok közötti szolidaritási mechanizmusok kialakítását.

7 Az egészségbiztosítási pénztárak szolgáltatásait a tagoktól és azok munkáltatóitól beszedett, többnyire egyenlő mértékű járulékokból finanszírozzák. A járulék összege elsősorban a biztosított jövedelmétől és a minden egyes egészségbiztosítási pénztár által külön megállapított járulékmértéktől függ.

8 Az egészségbiztosítási pénztárak versenyben állnak egymással a járulékmérték tekintetében, amellyel magukhoz vonzhatják a kötelezően részt vevő és az önkéntes tagokat. A törvény előírja, hogy a tagok szabadon megválaszthatják egészségbiztosítási pénztárukat, akárcsak kezelőorvosukat vagy a kórházat, ahol gyógyíttatni kívánják magukat.

9 A rendszer természetbeni szolgáltatások rendszerén alapszik, nem pedig a tagoknál felmerült költségek utólagos megtérítésén. A szolgáltatások a kötelező ellátások csoportjai tekintetben lényegében azonosak, csupán a választható kiegészítő ellátások eltérőek. A gyógyszereket illetően a vénykiállítás költsége a pácienst terheli, azonban a gyógyszer árát a törvény által rögzített legmagasabb összeg erejéig az egészségbiztosítási pénztár fizeti ki a gyógyszert kiadó gyógyszertárnak. Amennyiben a gyógyszer ára alacsonyabb, mint a rögzített legmagasabb összeg vagy azzal egyenlő, a pénztár a teljes árat kifizeti. Ha azonban az ár az említett összegnél magasabb, a különbözetet a biztosított állja.

10 Az egészségbiztosítási pénztárak a szolidaritás elve („Risikostrukturausgleich”) alapján működnek, amelynek értelmében az egészségbiztosítási pénztárak között kiegyenlítés történik a fedezett kockázatok eltérő jelentőségéből adódó pénzügyi különbségek korrigálása érdekében. A kevésbé költséges kockázatokat fedező egészségbiztosítási pénztárak tehát hozzájárulnak a költségesebb kockázatokat fedező pénztárak finanszírozásához.

11 Az egészségbiztosítási pénztárak tevékenységi ágazatok szerint több alcsoportra tagolódnak. Ezek tartományi szinten tartományi szövetségbe tömörülnek, amelyek szövetségi szinten országos szövetségeket alkotnak. Ha valamely meghatározott ágazatban csupán egyetlen egészségbiztosítási pénztár működik, ez látja el a nemzeti szövetség feladatait is.

12 A jogalkotó a Gesundheits‑Reformgesetzcel (az egészségbiztosítási reformról szóló törvény; BGBl. 1988. I., 2477. o.) beiktatta a Sozialgesetzbuch – Gesetzliche Krankenversicherung (szociális törvénykönyv – kötelező egészségbiztosítási rendszer) V. könyvének (a továbbiakban: „SGB V. könyv”) 35. §‑át, melynek célja a költségek csökkentése az egészségügyben. E rendelkezés állapítja meg a rögzített legmagasabb összeg meghatározásának szabályait, melyek a következőképpen foglalhatók össze.

13 Első lépésként az orvosok és a kötelező egészségbiztosítási rendszer egészségbiztosítási pénztárainak képviselőiből álló független szervezet, a Bundesausschuß für Ärzte und Krankenkassen (orvosok és egészségbiztosítási pénztárak szövetségi bizottsága; a továbbiakban: szövetségi bizottság) megállapítja azon gyógyszerek körét, amelyekre nézve a rögzített legmagasabb összeget meg kell határozni. A gyógyszerek minden egyes csoportját olyan készítmények alkotják, amelyek azonos hatóanyagot, hasonló hatóanyagot vagy hasonló gyógyhatású hatóanyagot tartalmaznak. E gyógyszerek kiválasztásakor a szövetési bizottságnak biztosítania kell, hogy a betegségek gyógyításának lehetőségeit ne korlátozzák, és az orvosok megfelelő alternatívákkal rendelkezzenek a kezelés kiválasztásakor.

14 A gyógyszercsoportokban általános szabályként szerepelniük kell konkurens gyártók készítményeinek. Mielőtt a szövetségi bizottság nyilatkozik, meg kell hallgatni a gyógyszergyártók által kijelölt szakértőket, tudósokat és a gyógyszerészeket képviselő szakmai szervezeteket, és észrevételeiket figyelembe kell venni. A szövetségi bizottság köteles a határozatait az egészségügyért felelős szövetségi miniszter elé terjeszteni. E határozatok csak akkor lépnek hatályba, ha a miniszter jóváhagyja, vagy két hónapon belül nem vitatja őket.

15 Második lépésben az egészségbiztosítási pénztárak szövetségei közösen meghatározzák a felállított kategóriákba tartozó gyógyszerekre vonatkozó egységes rögzített legmagasabb összegeket. Ezen összegeknek lehetővé kell tenniük a megfelelő, hasznos, jövedelmező és jó minőségű ellátás biztosítását. Úgy kell őket meghatározni, hogy magukba foglalják a gyártók haszonkulcsát, tényleges árversenyt hozzanak létre, és ezáltal lehetővé tegyék, hogy a nyújtandó szolgáltatások a lehető leggazdaságosabbak legyenek. A rögzített legmagasabb összegeket általában több gyártó ajánlatait figyelembe véve állapítják meg. Ezen összegeknek a legalacsonyabb gyógyszertári eladási áron kell alapulniuk.

16 A rögzített legmagasabb összegeket évente legalább egyszer felül kell vizsgálni, és megfelelő időközönként a piaci helyzet változásaihoz kell őket igazítani.

17 Ha az egészségbiztosítási pénztárak szövetségei nem jutnak megállapodásra a rögzített legmagasabb összegek tekintetében, azokat a minisztérium állapítja meg.

18 A rögzített legmagasabb összegeket megállapító határozatokkal szemben benyújtott megsemmisítés iránti kereset kizárólag magukra az összegekre vonatkozhat, és nem irányulhat a gyógyszercsoportok szövetségi bizottság általi meghatározására.

Az alapeljárások és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések

A C‑264/01. sz. és a C‑306/01. sz. ügy

19 A C‑264/01. sz. és a C‑306/01. sz. ügy két hamburgi (Németország) székhelyű, közepes méretű gyógyszeripari vállalkozásra, az Ichthyol‑Gesellschaft Cordes, Hermani & Co.‑ra (a továbbiakban: Ichthyol) és a Mundipharma GmbH‑ra (a továbbiakban: Mundipharma) vonatkoznak.

20 Az Ichthyol ammónium‑bitumenszulfonát hatóanyagú termékeket gyárt és forgalmaz, amely anyagot a bőrgyógyászatban és ízületi betegségek gyógyítására használnak. Az ammónium‑bitumenszulfonátot tartalmazó gyógyszerek németországi piacát 90%‑ban az Ichthyol által gyártott termékek alkotják. A Mundipharma morfint tartalmazó termékeket gyárt és forgalmaz.

21 1998‑ban az egészségbiztosítási pénztárak szövetségei bizonyos gyógyszerekre vonatkozóan korrigálták a rögzített legmagasabb összegeket, ami érintette e két gyógyszeripari vállalkozást.

22 Az Ichthyol és a Mundipharma ekkor pert indított az egészségbiztosítási pénztárak szövetségei ellen annak érdekében, hogy azok szüntessék be az e vállalkozásokat érintő rögzített legmagasabb összegek alkalmazását, és fizessenek kártérítést.

23 Az elsőfokú bíróság helyt adott e két gyógyszeripari vállalkozás kereseteinek, többek között az EK 81. cikk (1) bekezdése alapján. Az egészségbiztosítási pénztárak szövetségei a fellebbviteli bíróság előtt fellebbeztek ezen ítéletek ellen, és a vállalkozások kérelmeinek elutasítását kérték.

24 Az Oberlandesgericht Düsseldorf felfüggesztette az eljárást és az alábbi kérdéseket terjesztette a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra.

„1) Úgy kell‑e értelmezni az EK 81. cikk (1) bekezdését, hogy valamely tagállam kötelező egészségbiztosítási rendszere pénztárainak nemzeti szövetségei vállalkozások társulásainak minősülnek – vagy amennyiben valamely nemzeti szövetség maga egyben a kötelező egészségbiztosítási rendszerhez közvetlenül kapcsolódó intézmény is, akkor az EK 81. cikk (1) bekezdése értelmében vett vállalkozásnak minősül –, ha e szövetségek közösen állapítják meg a gyógyszerekre vonatkozóan az e tagállamban egységesen alkalmazandó azon rögzített összeget, amely a kötelező egészségbiztosítási rendszernek a biztosítottaival szemben természetbeni szolgáltatás nyújtására köteles pénztárai által a gyógyszerekért fizetett legmagasabb árat képezi, korlátozva ezáltal a biztosítottaival szemben fennálló szolgáltatásnyújtási kötelezettségük terjedelmét?

2) Az első kérdésre adott igenlő válasz esetén:

a) Úgy kell‑e tekinteni, hogy a rögzített összegek első kérdésben leírt módon való megállapítása a kötelező egészségbiztosítási rendszer pénztárainak nemzeti szövetségei között létrejött megállapodásnak (vagy döntésnek) minősül, amely a versenynek többek között az EK 81. cikk (1) bekezdésének a) pontja szerinti korlátozása miatt az EK 81. cikk (1) bekezdésében előírt tilalom alá tartozik?

b) A második kérdés a) pontjára akkor is igenlő választ kell‑e adni, ha a rögzített összegek rendszerének többek között az a célja, hogy az árképzésre tekintettel a gyógyszergyártók összes haszonkulcsát felhasználja, és annak alkalmazása a tagállamban azt eredményezte, hogy a piacon található, és az említett szabályozás alá tartozó gyógyszerek közel 93%‑át olyan áron értékesítik, amely (már) nem haladja meg a rájuk vonatkozó rögzített legmagasabb összeget?

3) Amennyiben a 2. pontban szereplő kérdésekre (vagy azok egyikére) igenlő válasz adandó:

A rögzített összegek olyan rendszerére, mint amely az első és második kérdésben szerepel, alkalmazható‑e az EK 86. cikk (2) bekezdésének első mondatában előírt, az EK 81. cikk (1) bekezdésétől való eltérés, annak ellenére, hogy egyrészt a kötelező egészségbiztosítási rendszer pénztárai a rögzített összegek meghatározásakor a gyógyszerpiacon jelen lévő legjelentősebb szereplőkként lépnek fel, amelyen csoportba szerveződve erőfölénnyel rendelkeznek, másrészt az is elképzelhető, hogy az egészségbiztosítási rendszer költségei csökkentésének problémája megoldása érdekében az ilyen rögzített összegek meghatározását olyan intézményre bízzák, amely nem a gyógyszerpiac szereplője, különösen ha ez a szövetségi kormány vagy valamely szövetségi minisztérium?

4) A harmadik kérdésre adott igenlő válasz esetén:

a) A kötelező egészségbiztosítási rendszer pénztárai nemzeti szövetségének milyen feltételeknek kell megfelelnie, és azok teljesülését bizonyítania, ahhoz, hogy részesülhessen az EK 86. cikk (2) bekezdésének első mondatában előírt eltérés kedvezményében a rögzített összegek meghatározását illetően?

b) Vagy úgy kell‑e tekinteni, hogy az EK 86. cikk (2) bekezdésének második mondata elegendő ahhoz, hogy az EK 86. cikk (2) bekezdésének első mondatában előírt eltérés ne legyen alkalmazható a rögzített összegek rendszerének a kereskedelemre gyakorolt hatása miatt?”

A C‑354/01. sz. és a C‑355/01. sz. ügy

25 A C‑354/01. sz. ügy a Gödecke GmbH‑ra vonatkozik, amely diltiazem‑HCL2 hatóanyagot tartalmazó gyógyszereket forgalmaz, amely hatóanyag szerepel a Bundesgesundheitsamt (szövetségi egészségügyi hivatal) listáján, és számos gyógyszer összetevője.

26 A C‑355/01. sz. ügy az Intersan, Institut für pharmazeutische und klinische Forschung GmbH vállakozásra vonatkozik, amely ginkgo‑biloba Trockenextrakt hatóanyagot tartalmazó gyógyszereket forgalmaz, amely hatóanyag szerepel a Bundesgesundheitsamt listáján, és amelyet többek között a szellemi fogyatkozással összefüggő viselkedészavarok kezelésére használnak.

27 E két ügyben a pénztárak szövetségei 1997. február 14‑én arról döntöttek, hogy a szóban forgó hatóanyagok rögzített legmagasabb összegeit a korábbiaknál jelentősen alacsonyabb összegekben rögzítik. A következő évben, amikor ezen összegeket ismét csökkentették, mindkét érintett gyógyszergyártó vállalkozás keresetet indított a pénztárak szövetségeinek határozataival szemben.

28 Az elsőfokú bíróság elutasította az érintett gyógyszergyártó vállalkozások kereseteit, melyek lényegében a rögzített legmagasabb összegek alkalmazásának megtiltására és a pénztárak szövetségeinek az ezen összegek meghatározásából eredő károk megtérítésére való kötelezésére irányult. A fellebbviteli bíróság azonban megváltoztatta az elsőfokú ítéleteket, és összességében kötelezte az említett szövetségeket, hogy tegyenek eleget azon kérelmeknek, amelyekkel e bírósághoz fordultak. Ekkor e szövetségek felülvizsgálati kérelmet terjesztettek elő, kérve az említett kérelmek teljes elutasítását.

29 A Bundesgerichtshof felfüggesztette az eljárását, és a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra:

„1) Az EK 81. és az EK 82. cikket úgy kell‑e érteni, hogy azokkal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amelynek értelmében a kötelező egészségbiztosítási rendszer pénztárainak nemzeti szövetségei határozzák meg a kötelező rendszer összes pénztárára, valamint a kiegészítő pénztárakra (Ersatzkassen) vonatkozó azon rögzített legmagasabb összegeket, amelyeket a pénztárak a gyógyszerek árából átvállalni kötelesek, azzal a pontosítással, hogy a nemzeti jogalkotó határozza meg azon szempontokat is, amelyek alapján e rögzített legmagasabb összegeket ki kell számolni, és erre vonatkozóan különösen azt követeli meg, hogy a rögzített összegek megfelelő és garantált szintű ellátást kínáljanak a biztosítottaknak, valamint létezzenek megfelelő alternatív gyógymódok, továbbá kimondja azt is, hogy ezen összegek rögzítése teljes körű bírósági felülvizsgálat alá esik, amely történhet mind a biztosítottak, mind a gyógyszergyártók kezdeményezésére?

2) Amennyiben az első kérdésre igenlő választ kell adni:

[A rögzített legmagasabb összegek] e meghatározása mentesül‑e az EK 86. cikk (2) bekezdése alapján az EK 81. és 82. cikk alkalmazása alól, tekintettel arra, hogy e rendelkezés célja – ahogyan az a Sozialgesetzbuch V. könyvének 35. cikkében szerepel – az egészségbiztosítási rendszer fenntarthatósága, amelyet a költségek jelentős növekedése megkérdőjelez?

3) Ha az első kérdésre igenlő, a második kérdésre pedig nemleges választ kell adni:

A közösségi jog alapján akkor is fennáll‑e az alapeljárás alpereseihez hasonló szövetségekkel szemben a károk megtérítéséhez és a kárt okozó tényező megszüntetéséhez való jog, ha a legmagasabb összegek meghatározásakor e szövetségek jogszabályban előírt kötelezettségnek tesznek eleget, még ha a belső jog szerint az összegek e rögzítésében való együttműködés megtagadása nem is von maga után szankciót?”

30 2001. október 26‑i végzésével a Bíróság elnöke az írásbeli és a szóbeli szakasz lefolytatása, valamint az ítélethozatal céljából egyesítette a C‑264/01., C‑306/01., C‑354/01. és C‑355/01. sz. ügyeket.

Előzetes észrevételek

31 Kérdéseikkel a Bundesgerichtshof és az Oberlandesgericht Düsseldorf lényegében azt kérdezik a Bíróságtól, hogy az EK‑szerződésben szereplő versenyszabályokkal összeegyeztethetetlen‑e az, hogy egészségbiztosítási pénztárak olyan csoportjai – mint amilyenek a pénztárak szövetségei – állapítják meg azon rögzített legmagasabb összegeket, amelyek megfelelnek a gyógyszerek árából az egészségbiztosítási pénztárak által átvállalandó legmagasabb összegnek. A Bundesgerichtshof továbbá azt kérdezi, hogy az e kérdésre adandó igenlő válasz esetén fennáll‑e ezen csoportosulásokkal szemben egyrészt a kárt okozó tényező megszüntetéséhez, másrészt a rögzített legmagasabb összegek alkalmazásából eredő károk megtérítéséhez való jog.

32 A kérdést előterjesztő bíróságok lényegében az alábbi négy kérdést fogalmazzák meg:

1) Az egészségbiztosítási pénztárak olyan csoportosulásait, mint amilyenek a pénztárak (alapügyben szereplő) szövetségei, az EK 81. cikk értelmében vett vállalkozásoknak vagy vállalkozások társulásainak kell‑e tekinteni, amikor megállapítják a gyógyszerek árából az egészségbiztosítási pénztárak által átvállalandó legmagasabb összegnek megfelelő rögzített legmagasabb összegeket?

2) Ezen első kérdésre adandó igenlő válasz esetén, e csoportosulások megsértik‑e az EK 81. cikket, amikor ezen összeg megállapításáról szóló határozatot hoznak?

3) A második kérdésre adandó igenlő válasz esetén az EK 86. cikk (2) bekezdésében szereplő eltérés alkalmazandó‑e e határozatokra?

4) A Szerződésben előírt versenyszabályok megsértése esetén fennáll‑e a kárt okozó tényező megszüntetéséhez és a károk megtérítéséhez való jog ezen csoportosulásokkal szemben?

Az első kérdésről

33 E kérdés a Szerződésben szereplő versenyszabályok értelmében vett „vállalkozás” és „vállalkozások társulása”, valamint az ezekhez kapcsolódó „gazdasági tevékenység” kifejezésekre vonatkozik. A kérdés az egészségbiztosítási pénztárak olyan csoportosulásait érinti, mint amilyenek a szövetségi pénztárak, valamint magukat az egészségbiztosítási pénztárakat.

A felek észrevételei

34 A pénztárak szövetségei és az Európai Közösségek Bizottsága azzal érvelnek, hogy az egészségbiztosítási pénztárak tevékenysége nem minősül gazdasági tevékenységnek, és ugyanez a helyzet a pénztárak szövetségei esetén is. E jogalanyok tehát nem minősülnek az EK 81. cikk értelmében vett vállalkozásoknak.

35 Mindenekelőtt az egészségbiztosítási pénztárak kizárólag társadalmi feladatot látnak el, bármiféle haszonszerzési cél nélkül, amelynek lényege, hogy orvosi ellátást biztosítsanak a biztosítottaknak, tekintet nélkül azok vagyoni helyzetére és egészségi állapotára.

36 Továbbá az egészségbiztosítási pénztárak működése a szolidaritás elvén alapul. Ez a népesség közel 90%‑os részvételén nyugszik, és az egészségbiztosítási pénztárak közötti pénzügyi kiegyenlítés gyakorlatában nyilvánul meg. A tagok által befizetett járulékok összege nem függ össze a biztosított kockázatokkal, és a szolgáltatások függetlenek ezen összegtől.

37 Végül a tagállam ellenőrzi a pénztárak szövetségeinek tevékenységét. Ha azok nem jutnak megállapodásra a gyógyszerek árának átvállalására nézve a rögzített legmagasabb összeget illetően, az állam lép fel helyettük, és maga állapítja meg ezen összegeket.

38 Ezzel szemben a gyógyszergyártók szerint az egészségbiztosítási pénztárak és a pénztárak szövetségei vállalkozásoknak és vállalkozások társulásainak minősülnek, amelyek gazdasági tevékenységet végeznek.

39 A gyógyszergyártók azt állítják, hogy az egészségbiztosítási pénztárak szoros versenyben vannak a következő területeken: a járulékok összege, a szolgáltatásnyújtás, valamint a szolgáltatásaik szervezése és igazgatása.

40 A járulékok mértékét minden pénztár maga állapítja meg, igyekezve a lehető legalacsonyabb mértékű járulékot kínálni, többek között az igazgatási költségek csökkentése révén. A különböző pénztárak járulékainak mértéke közötti eltérés esetenként jelentős. Így 2002. január 1‑jén a legmagasabb járulékmérték egy harmadával magasabb volt a legalacsonyabbnál.

41 Igaz, hogy a szolgáltatásokat részben az SGB V. könyve szabályozza, azonban az egészségbiztosítási pénztáraknak marad mozgástere a választható kiegészítő szolgáltatások terén, különösen a rehabilitáció, az alternatív és természetes gyógymódok vagy bizonyos olyan krónikus betegségek megelőzésével kapcsolatos intézkedések vonatkozásában, mint amilyen a cukorbetegség vagy az asztma.

42 Az egészségbiztosítási pénztárak tevékenységük szervezése és igazgatása terén ugyancsak versenyben állnak, közülük néhányan például a hangsúlyt a jelenlétre helyezik, amely irodáik kiterjedt hálózatán keresztül valósul meg, míg mások éppen a telefonos és az interneten keresztül történő kommunikációt részesítik előnyben.

43 A gyógyszergyártók hozzáteszik, hogy általában véve az egészségbiztosítási pénztárak jelentős marketingtevékenységet végeznek, és akciókat szerveznek. Az egészségbiztosítási pénztárt változtatók aránya évente 3–5% között mozog. Emellett az egészségbiztosítási pénztárakat a felügyeleti szervük bezárathatja, ha azok jövedelmezősége nem biztosított.

44 Mindebből következik, hogy az egészségbiztosítási pénztárak tevékenysége, ideértve a gyógyszerek beszerzésére irányuló tevékenységüket, gazdasági jellegű.

A Bíróság álláspontja

45 E kérdés megválaszolásához mindenekelőtt meg kell vizsgálni, hogy az olyan jogalanyok, mint a német kötelező egészségbiztosítási rendszer egészségbiztosítási pénztárai a rögzített legmagasabb összegek meghatározása során vállalkozásnak minősülnek‑e, majd azt, hogy az e szervezeteket képviselő csoportosulásokat, mint amilyenek a pénztárak szövetségei, vállalkozások társulásainak kell‑e tekinteni.

46 E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a versenyjogban a vállalkozás fogalma minden gazdasági tevékenységet folytató jogalanyra kiterjed, függetlenül azok jogállásától és finanszírozásuk módjától (lásd a C‑41/90. sz., Höfner és Elser ügyben 1991. április 23‑án hozott ítélet [EBHT 1991., I‑1979. o.] 21. pontját és a C‑218/00. sz. Cisal‑ügyben 2002. január 22‑én hozott ítélet [EBHT 2002., I‑691. o.] 22. pontját).

47 A társadalombiztosítás terén a Bíróság kimondta, hogy a kötelező egészségbiztosítási és nyugdíjbiztosítási rendszereket kezelő szervek kizárólag társadalmi célt követnek, és nem végeznek gazdasági tevékenységet. A Bíróság úgy ítélte meg, hogy ez a helyzet áll fenn az egészségbiztosítási pénztárak esetén is, amelyek csupán a jogszabályt alkalmazzák, semmilyen lehetőségük nincs a járulékok összegének, a vagyon hasznosításának és a szolgáltatások szintjének befolyásolására. Tevékenységük ugyanis, amely a nemzeti szolidaritás elvén alapszik, mentes bárminemű haszonszerzési céltól, továbbá a nyújtott szolgáltatások kötelezőek és a járulék mértékétől függetlenek (a C‑159/91. és C‑160/91. sz., Poucet és Pistre egyesített ügyekben 1993. február 17‑én hozott ítélet [EBHT 1993., I‑637. o.] 15. és 18. pontja).

48 Az a tény, hogy a szolgáltatások árát, valamint a járulékokat végső soron az állam állapítja meg, a Bíróságot ugyancsak arra engedte következtetni, hogy az olyan szervezet, amelyre törvény bízza a munkahelyi balesetekkel és foglalkozási megbetegedésekkel szembeni biztosítás rendszerét, amilyen az Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (a munkahelyi balesetekkel szembeni biztosításért felelős olasz nemzeti intézet), nem minősül a Szerződéseben előírt versenyszabályok értelmében vett vállalkozásnak (lásd a fent hivatkozott Cisal‑ügyben hozott ítélet 43–46. pontját).

49 Ezzel szemben a kötelező társadalombiztosítási rendszert kezelő, és a jelen ítélet 47. pontjában szereplő jellemzők egy részével – mint amilyen a haszonszerzési cél hiánya, a társadalmi jellegű, többek között a szolidaritás követelményét megfogalmazó állami szabályozás alá tartozó tevékenység – rendelkező más szervezeteket gazdasági tevékenységet végző vállalkozásoknak tekintett a Bíróság (lásd a C‑244/94. sz., Fédération française des sociétés d’assurance és társai ügyben 1995. november 16‑án hozott ítélet [EBHT 1995., I‑4013. o.] 22. pontját és a C‑67/96. sz. Albany‑ügyben 1999. szeptember 21‑én hozott ítélet [EBHT 1999., I‑5751. o.] 84–87. pontját).

50 Így a fent hivatkozott Fédération française des sociétés d’assurance és társai ügyben hozott ítélet 17. pontjában a Bíróság úgy ítélte meg, hogy a kiegészítő nyugdíjbiztosítási rendszert működtető szervezet az életbiztosítással foglalkozó vállalkozásokkal versenyezve gazdasági tevékenységet végzett, és az érdekeltek kiválaszthatták a jobb befektetést biztosító lehetőséget. A fent hivatkozott Albany‑ügyben – amely kötelező csatlakozás rendszerén alapuló, a járulékok összegének és a szolgáltatások szintjének meghatározásakor a szolidaritás elvét alkalmazó kiegészítő nyugdíjalapra vonatkozott – hozott ítélet 81. és 84. pontjában a Bíróság mindazonáltal rámutatott, hogy az alap maga határozta meg a járulékok összegét, valamint a szolgáltatásokat, és a tőkésítés elve alapján működött. A Bíróság ebből arra a következtetésre jutott, hogy az ilyen alap a biztosítótársaságokkal versenyezve gazdasági tevékenységet végez.

51 Meg kell állapítani, hogy a fent hivatkozott Poucet és Pistre ítélet alapjául szolgáló ügyben szereplő szervezetekhez hasonlóan a német kötelező egészségbiztosítási rendszer pénztárai részt vesznek a társadalombiztosítási rendszer irányításában. E tekintetben kizárólag társadalmi feladatot látnak el, amely a szolidaritás elvén alapszik, és amelynek nincs haszonszerzési célja.

52 Különösen azt kell hangsúlyozni, hogy az egészségbiztosítási pénztárakat jogszabály kötelezi arra, hogy tagjaiknak kötelező, lényegében azonos szolgáltatásokat kínáljanak, amelyek függetlenek a járulékok összegétől. Az említett pénztáraknak így semmilyen lehetőségük nincs befolyásolni e szolgáltatásokat.

53 Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatokban a Bundesgerichtshof e tekintetben rámutat, hogy az egészségbiztosítási pénztárak egyfajta szolidaritási közösségbe (Solidargemeinschaft) tömörülnek, amely lehetővé teszi számukra a költségek és kockázatok közös viselését. Az SGB V. könyve 265. és azt követő §‑ainak megfelelően kompenzáció megy végbe azon egészségbiztosítási pénztárak között, amelyek egészségügyi költségei a legalacsonyabbak, valamint azok között, amelyek költséges kockázatok biztosítását vállalják, és amelyek ehhez kapcsolódó költségei magasabbak.

54 Az egészségbiztosítási pénztárak tehát nem versenyeznek sem egymással, sem a magánintézetekkel az egészségbiztosítás vagy a gyógyszerellátás terén a kötelező szolgáltatások nyújtásáért, amely feladatuk lényegét képezi.

55 E jellemzőkből következik, hogy az egészségbiztosítási pénztárak a fent hivatkozott Poucet és Pistre, valamint Cisal ítéletek alapjául szolgáló ügyekben szereplő szervezetekhez hasonlóak, és tevékenységüket nem gazdasági jellegű tevékenységnek kell minősíteni.

56 Az egészségbiztosítási pénztárak számára a járulékmérték meghatározásánál és bizonyos verseny révén a tagok magukhoz vonzása érdekében rendelkezésre álló mozgástér nem kérdőjelezi meg ezt az elemzést. Ugyanis, ahogyan az a Bíróság előtt előadott észrevételekből kitűnik, a jogalkotó vezetett be a járulékok terén bizonyos versenyelemet azért, hogy a német egészségbiztosítási rendszer megfelelő működése érdekében az egészségbiztosítási pénztárakat helyes gazdálkodásra, vagyis a lehető leghatékonyabb és legkevésbé költséges működésre ösztönözze. E célkitűzés követése nem változtat az egészségbiztosítási pénztárak tevékenységén.

57 Mivel az olyan szervezetek, mint az egészségbiztosítási pénztárak tevékenysége nem gazdasági jellegű, e szervezetek nem minősülnek az EK 81. és 82. cikk értelmében vett vállalkozásnak.

58 Nem zárható ki azonban, hogy a német társadalombiztosítási rendszer irányításában végzett kizárólag társadalmi jellegű feladataikon túl az egészségbiztosítási pénztárak és az azokat képviselő jogalanyok, vagyis a pénztárak szövetségei végeznek nem társadalmi célú, gazdasági jellegű műveleteket. Ilyen esetben az általuk hozott döntések esetlegesen vállalkozások vagy vállalkozások társulásai által hozott döntéseknek minősülhetnek.

59 Meg kell tehát vizsgálni, hogy a rögzített legmagasabb összegeknek a pénztárak szövetségei általi meghatározása az egészségbiztosítási pénztárak kizárólag társadalmi jellegű feladataihoz kapcsolódik, vagy ettől eltérően, gazdasági jellegű tevékenységnek minősül.

60 A gyógyszergyártók szerint a pénztárak szövetségei a vállalkozások szövetségeire jellemző, gazdasági jellegű döntéseket hoznak a rögzített legmagasabb összegek meghatározásakor.

61 Mindazonáltal rá kell mutatni, hogy ahogyan az az iratokból kitűnik, a pénztárak szövetségei a rögzített legmagasabb összegek meghatározásakor az SGB V. könyvének 35. §‑ában a német egészségbiztosítási rendszer fenntarthatósága érdekében előírt kötelezettségüknek tesznek eleget. E cikk részletesen előírja az említett összegek meghatározásának módját, és pontosítja, hogy a pénztárak szövetségeinek meg kell felelniük a minőség és jövedelmezőség bizonyos követelményeinek. Az SGB V. könyve azt is kimondja, hogy amennyiben az említett szövetségek nem tudják meghatározni a rögzített legmagasabb összegeket, akkor ez a hatáskörrel rendelkező miniszter feladata.

62 Így kizárólag a rögzített legmagasabb összegek pontos szintje nincs törvényileg előírva, azt a pénztárak szövetsége határozza meg, a jogalkotó által előírt szempontokat figyelembe véve. Ráadásul, noha a pénztárak szövetségei e tekintetben rendelkeznek bizonyos mérlegelési jogkörrel, e jogkör az egészségbiztosítási pénztárak által a gyógyszerek árából átvállalandó legmagasabb összegre vonatkozik, amely területen ez utóbbiak nincsenek egymással versenyben.

63 Ebből következik, hogy a rögzített legmagasabb összegek meghatározásával a pénztárak szövetségei nem az egészségbiztosítási pénztárak által követett, kizárólag társadalmi célkitűzéstől elválasztható saját érdeküket követik. Éppen ellenkezőleg, ennek meghatározásával az említett szövetségek a német kötelező egészségbiztosítási rendszerben teljes egészében az egészségbiztosítási pénztárak tevékenységéhez kapcsolódó kötelezettségnek tesznek eleget.

64 Meg kell tehát állapítani, hogy a rögzített legmagasabb összegek meghatározásával a pénztárak szövetségei csupán a német egészségbiztosítási rendszer működtetésének egy feladatát végzik el, amelyet a törvény ír elő számukra, és nem gazdasági tevékenységet végeznek, mint a vállalkozások.

65 Az első kérdésre tehát azt a választ kell adni, hogy az egészségbiztosítási pénztárak olyan csoportosulásai, mint a pénztárak szövetségei, nem minősülnek az EK 81. cikk értelmében vett vállalkozásnak vagy vállalkozások társulásának, amikor megállapítják a gyógyszerek árából az egészségbiztosítási pénztárak által átvállalandó legmagasabb összegnek megfelelő rögzített legmagasabb összegeket.

66 Az első kérdésre adott válaszra tekintettel a kérdést előterjesztő bíróságok által feltett többi kérdésre nem szükséges választ adni.

A költségekről

67 A Bíróságnál észrevételt előterjesztő német kormány, valamint a Bizottság részéről felmerült költségek nem téríthetők meg. Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróságok előtt folyamatban lévő eljárások egy‑egy szakaszát képezi, ezek a bíróságok döntenek a költségekről.

A fenti indokok alapján

A BÍRÓSÁG,

az Oberlandesgericht Düsseldorf és a Bundesgerichtshof 2001. május 18‑i és 2001. július 11‑i, illetve 2001. július 3‑i végzéseivel hozzá intézett kérdésekre válaszolva a következőképpen határozott:

Az egészségbiztosítási pénztárak olyan csoportosulásai, mint amilyen az AOK Bundesverband, a Bundesverband der Betriebskrankenkassen (BKK), a Bundesverband der Innungskrankenkassen, a Bundesverband der landwirtschaftlichen Krankenkassen, a Verband der Angestelltenkrankenkassen eV, a Verband der Arbeiter‑Ersatzkassen, a Bundesknappschaft és a See‑Krankenkasse, nem minősülnek az EK 81. cikk értelmében vett vállalkozásnak vagy vállalkozások társulásának, amikor megállapítják a gyógyszerek árából az egészségbiztosítási pénztárak által átvállalandó legmagasabb összegnek megfelelő rögzített legmagasabb összegeket.

Skouris Jann Timmermans

Gulmann Cunha Rodrigues Rosas

Puissochet Schintgen Macken

Colneric von Bahr

Kihirdetve Luxembourgban, a 2004. március 16‑i nyilvános ülésen.

R. Grass V. Skouris