A BIZOTTSÁG (EU) 2017/2338 AJÁNLÁSA

(2017. november 16.)

a tagállamok illetékes hatóságai által a visszatéréssel kapcsolatos feladatok ellátása során használandó közös „visszatérési kézikönyv” létrehozásáról

AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG,

tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 292. cikkére,

mivel:

Gondoskodni kell arról, hogy ezeket a közös normákat és eljárásokat valamennyi tagállamban egységesen hajtsák végre, ezért a 2015. október 1-jei C(2015) 6250 bizottsági ajánlás (2) közös „visszatérési kézikönyvet” hozott létre, amely tartalmazza a tagállamok illetékes hatóságai által a visszatéréssel kapcsolatos feladatok ellátása során alkamazandó közös iránymutatásokat, bevált gyakorlatokat és ajánlásokat. A jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok visszatérése terén időközben új fejlemények következtek be, ezért a visszatérési kézikönyvet frissíteni kell.

ELFOGADTA EZT AZ AJÁNLÁST:

(1) Az Európai Parlament és a Tanács 2008/115/EK irányelve (2008. december 16.) a harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról (HL L 348., 2008.12.24., 98. o.).

(2) A Bizottság C(2015) 6250 ajánlása (2015. október 1.) a tagállamok illetékes hatóságai által a visszatéréssel kapcsolatos tevékenységeik végzése során használandó közös „Visszatérési kézikönyv” kidolgozásáról.

(3) A Bizottság C(2017) 1600 ajánlása (2017. március 7.) a 2008/115/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv végrehajtása során a visszatérések hatékonyságának javításáról.

(4) A Tanács 1053/2013/EU rendelete (2013. október 7.) a schengeni vívmányok alkalmazását ellenőrző értékelési és monitoringmechanizmus létrehozásáról és a végrehajtó bizottságnak a Schengent Értékelő és Végrehajtását Felügyelő Állandó Bizottság létrehozásáról szóló 1998. szeptember 16-i határozatának hatályon kívül helyezéséről (HL L 295., 2013.11.6., 27. o.).

MELLÉKLET

VISSZATÉRÉSI KÉZIKÖNYV

1. FOGALOMMEGHATÁROZÁSOK 87

1.1. Harmadik országbeli állampolgár 87

1.2. Illegális tartózkodás 88

1.3. Kiutasítás 90

1.4. Kiutasítási határozat 90

1.5. Kitoloncolási végzés 91

1.6. A szökés veszélye 91

1.7. Önkéntes távozás 93

1.8. Kiszolgáltatott személyek 94

2. ALKALMAZÁSI KÖR 94

2.1. Határátlépéssel kapcsolatos esetek – 2. cikk, (2) bekezdés, a) pont 95

2.2. Különleges biztosítékok a „határátlépéssel kapcsolatos esetek” tekintetében 96

2.3. Büntető- és kiadatási ügyek 97

3. KEDVEZŐBB RENDELKEZÉSEK 98

4. A MIGRÁCIÓÜGYI SZABÁLYOK MEGSÉRTÉSÉNEK SZANKCIONÁLÁSA 98

5. ELFOGÁS ÉS KIUTASÍTÁSI HATÁROZAT KIADÁSÁRA VONATKOZÓ KÖTELEZETTSÉG 100

5.1. Elfogás kiléptetési ellenőrzés során 102

5.2. Egy másik tagállam által kibocsátott kiutasítási határozat 102

5.3. Kapcsolat a dublini szabályokkal 103

5.4. Illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgár, aki egy másik tagállamban tartózkodási joggal rendelkezik 104

5.5. Tagállamok közötti hatályos kétoldalú megállapodás hatálya alá tartozó, illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgár 106

5.6. Humanitárius (vagy egyéb) okból kibocsátott tartózkodási engedéllyel/jogosultsággal rendelkező, illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgár 107

5.7. Az engedély/jogosultság megújítására irányuló, folyamatban lévő eljárás hatálya alatt álló illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgár 107

5.8. A jogszerű migrációról szóló irányelvekben szereplő, a tagállamok közötti visszafogadásra vonatkozó különleges szabályok Unión belüli mobilitás esetén 108

6. ÖNKÉNTES TÁVOZÁS 108

6.1. Az önkéntes távozás határidejének meghosszabbítása 109

6.2. Az önkéntes távozásra vonatkozó időszakban fennálló kötelezettségek 110

6.3. Ellentmondó jelek 110

6.4. Gyakorlati megfelelés – szárazföldi átutazás 111

6.5. Gyakorlati megfelelés – légi átszállítás 112

6.6. Az önkéntes távozás nyilvántartása 113

7. KITOLONCOLÁS 113

7.1. Légi úton történő kitoloncolás 115

7.2. Légi átszállítás 118

7.3. Légi úton történő közös kitoloncolási műveletek 118

7.4. Az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség által koordinált visszaküldési műveletek 119

8. A KITOLONCOLÁS ELLENŐRZÉSE 119

9. A KITOLONCOLÁS ELHALASZTÁSA 120

10. KÍSÉRŐ NÉLKÜLI KISKORÚAK KIUTASÍTÁSA 121

10.1. Megfelelő szervek általi segítségnyújtás 122

10.2. Visszatérés egy családtaghoz, kinevezett gondviselőhöz vagy megfelelő befogadó létesítményekbe 123

11. BEUTAZÁSI TILALOM 123

11.1. Az EU egészére vonatkozó hatály 124

11.2. A SIS II használata 125

11.3. Eljárási kérdések 125

11.4. A beutazási tilalom elrendelésének indokai 125

11.5. A beutazási tilalom időtartama 126

11.6. A beutazási tilalom visszavonása, lerövidítése és felfüggesztése 127

11.7. A beutazási tilalom tiszteletben nem tartásának szankcionálása 128

11.8. A tagállamok közötti konzultáció 128

11.9. „Történelmi” beutazási tilalmak 129

12. ELJÁRÁSI BIZTOSÍTÉKOK 130

12.1. A megfelelő ügyintézéshez való jog és a meghallgatáshoz való jog 130

12.2. A kiutasítással kapcsolatos határozatok 131

12.3. A határozatok formája és a fordítás 133

12.4. Jogorvoslat 134

12.5. Nyelvi segítség és ingyenes jogi segítségnyújtás 135

13. BIZTOSÍTÉKOK A KIUTASÍTÁS VÉGREHAJTÁSÁT MEGELŐZŐEN 137

13.1. Írásbeli igazolás 138

13.2. A tartós szabálytalanság esetei 138

14. ŐRIZET 139

14.1. Az őrizetet indokoló körülmények 139

14.2. Az őrizet formája és elsőfokú felülvizsgálata 142

14.3. Az őrizet rendszeres felülvizsgálata 142

14.4. Az őrizet megszüntetése 143

14.4.1. A kitoloncolás észszerű lehetőségének hiánya 144

14.4.2. Az őrizet maximális időtartamának elérése 144

14.5. A visszatérésre kötelezett személyek ismételt őrizetbe vétele 146

14.6. Kevésbé kényszerítő intézkedések alkalmazása az őrizet megszüntetését követően 146

15. AZ ŐRIZET KÖRÜLMÉNYEI 146

15.1. Előzetes rendőrségi őrizet 146

15.2. Különleges idegenrendészeti fogdák használata mint főszabály 147

15.3. Elkülönítés a szabadságvesztésüket töltő személyektől 148

15.4. Az őrizet tárgyi feltételei 148

16. KISKORÚAK ÉS CSALÁDJAIK ŐRIZETBEN TARTÁSA 153

17. SZÜKSÉGHELYZETEK 155

18. A NEMZETI JOGBA VALÓ ÁTÜLTETÉS, ÉRTELMEZÉS ÉS ÁTMENETI RENDELKEZÉSEK 156

19. FORRÁSOK ÉS HIVATKOZÁSOK 157

20. RÖVIDÍTÉSEK 159

ELŐSZÓ

E visszatérési kézikönyv útmutatást ad a visszatéréssel kapcsolatos feladatok ellátásában illetékes nemzeti hatóságok, köztük a rendőrség, a határőrség, a bevándorlási hivatalok, az idegenrendészeti fogdák személyzete és az ellenőrző szervek számára.

A kézikönyv tartalmazza az illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok visszatérésére vonatkozó normákat és tagállami eljárásokat, és az e területen irányadó uniós jogi eszközökön – elsősorban a 2008/115/EK európai parlamenti és tanácsi irányelven (1) (a továbbiakban: visszatérési irányelv) – alapul. A kiutasítási eljárások a gyakorlatban gyakran kapcsolódnak más típusú eljárásokhoz (menekültügyi eljárások, határellenőrzési eljárások, beutazási, tartózkodási vagy letelepedési joghoz vezető eljárások), amelyeket egyéb releváns uniós, illetve nemzeti jogszabályok szabályoznak. Az ilyen esetekben a tagállamoknak biztosítaniuk kell az ezekben az eljárásokban részt vevő különböző hatóságok közötti szoros együttműködést.

A kézikönyv első változatát 2015 októberében fogadták el (2). A 2017-es felülvizsgálat nyomán kidolgozott jelenlegi változat a 2017. március 7-i bizottsági ajánlásra (3) épül, és kiegészítő iránymutatást nyújt a nemzeti hatóságoknak arról, hogy a visszatérési irányelv előírásai miként használhatók fel a visszatérési rendszerek hatékonyságának fokozása érdekében, az alapvető jogok maradéktalan tiszteletben tartása mellett.

A hatékony visszatérési rendszernek – a megfelelő normákon és eljárásokon túlmenően – az észszerű és kellőképpen integrált nemzeti szintű hatáskörmegosztás is elengedhetetlen összetevője. Ez azt jelenti, hogy a rendszer képes mozgósítani a visszatéréssel kapcsolatos eljárásokban érintett valamennyi szereplőt (például a bűnüldöző és a bevándorlási hatóságokat, de ugyanígy az igazságügyi hatóságokat, a gyermekvédelmi szerveket, az egészségügyi és szociális szolgálatokat és az idegenrendészeti fogdák személyzetét is), valamint szerepüknek és hatáskörüknek megfelelően összehangolni tevékenységüket, hogy gyors és megfelelő multidiszciplináris válaszintézkedésekkel tudják kezelni az egyes visszatérési ügyeket. A nemzeti visszatérési rendszereknek kielégítő létszámú képzett és kompetens személyzet támogatásán kell alapulniuk, akik rövid időn belül – szükség esetén akár napi 24 órában – mozgósíthatók, különösen a visszatérések végrehajtása jelentette teher növekedése esetén, és akik szükség esetén az Unió külső határára is kiküldhetők a migrációs nyomás kezelésére szolgáló azonnali intézkedések végrehajtása céljából. Ennek érdekében a nemzeti rendszereknek gondoskodniuk kell az operatív információk Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökséggel és más tagállamokkal való folyamatos megosztásáról, valamint igénybe kell venniük az Ügynökség által kínált technikai és operatív támogatást.

Ahhoz, hogy a visszatérési rendszerek képesek legyenek reagálni a kihívásokra, a tagállamoknak a lehető legjobban ki kell használniuk a visszatérési irányelvben foglalt rugalmasságot, és rendszeresen felül kell vizsgálniuk, illetve ki kell igazítaniuk struktúráikat és visszatérési kapacitásukat az aktuális igényekhez való alkalmazkodás, és ezáltal a hatékonyság megőrzése érdekében.

Ez a kézikönyv nem hoz létre jogilag kötelező erejű kötelezettségeket a tagállamok számára, és nem keletkeztet új jogokat és feladatokat. Nagyrészt a tagállamok és a Bizottság által a 2008/115/EK visszatérési irányelvvel foglalkozó kapcsolattartó bizottság keretében 2009 és 2017 között elvégzett munkára épül, továbbá rendszerezi és összefoglalja az e fórum keretében lezajlott egyeztetéseket, ami nem feltétlenül jelenti azt, hogy a tagállamok konszenzusra jutottak a jogi aktusok értelmezéséről.

A kézikönyv értelmező részét az újonnan felmerülő ügyekre vonatkozó iránymutatás egészíti ki (például az Európai Unió Bíróságának új ítéletei, nemzetközi normák). Csak az e kézikönyv alapjául szolgáló vagy abban hivatkozott jogi aktusok bírnak jogilag kötelező erővel, és csak e jogi aktusokra lehet hivatkozni a nemzeti bíróságok előtt. Az uniós joggal kapcsolatban kizárólag az Európai Unió Bírósága adhat jogilag kötelező erejű értelmezést.

1. FOGALOMMEGHATÁROZÁSOK

1.1. Harmadik országbeli állampolgár

Jogalap: visszatérési irányelv – 3. cikk, (1) bekezdés; Schengeni határellenőrzési kódex (4) – 2. cikk, 5. pont

Minden olyan személy, aki a Szerződés 17. cikkének (1) bekezdése értelmében nem uniós polgár, és aki a Schengeni határellenőrzési kódex 2. cikkének 5. pontja értelmében nem a szabad mozgás uniós jogával rendelkező személy.

A személyek alábbi kategóriái nem minősülnek „harmadik országbeli állampolgárnak”:

— az EUMSZ 20. cikkének (1) bekezdése (a Szerződés korábbi 17. cikkének (1) bekezdése) szerinti uniós polgárok = a valamely uniós tagállam állampolgárságával rendelkező személyek (5);

— az EGT/Svájc állampolgárságával rendelkező személyek;

— az EUMSZ 21. cikke vagy a 2004/38/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (6) szerinti szabad mozgáshoz való jogukkal élő uniós polgárok családtagjai;

— az EGT/Svájc uniós polgárokkal azonos szabad mozgáshoz való jogukkal élő állampolgárainak családtagjai.

Minden más személy (ideértve a hontalan személyeket is (7)) „harmadik országbeli állampolgárnak” minősül.

További magyarázat:

— Az EU/EGT/Svájc állampolgárainak azon családtagjai, akik ilyen módon állampolgárságtól függetlenül jogosultak az uniós polgárral együtt történő beutazásra és tartózkodásra, a következők: a) a házastárs és az az élettárs, akivel az EU/EGT/Svájc állampolgára valamely tagállam jogszabályai alapján létrejött bejegyzett élettársi kapcsolatban él, ha a fogadó tagállam jogszabályai alapján a bejegyzett élettársi kapcsolat a házassággal egyenértékűnek tekintendő; b) a 21. életévüket be nem töltött vagy eltartott egyenes ági leszármazottak, beleértve a házastárs vagy bejegyzett élettárs egyenes ági leszármazottait is; c) az eltartott egyenes ági felmenők, beleértve a házastárs vagy regisztrált élettárs eltartott egyenes ági felmenőit is. Az a), b) és c) pont szerinti kategóriákon kívül bizonyos körülmények között más családtagok is gyakorolhatják a szabad mozgás uniós jogát – különösen amikor a 2004/38/EK irányelv 3. cikkének (2) bekezdését végrehajtó nemzeti jogszabály biztosítja számukra a beutazási és a tartózkodási jogot.

— Azok a harmadik országbeli állampolgárok, akiknek az EUMSZ 21. cikke vagy a 2004/38/EK irányelv szerinti szabad mozgáshoz való jogot élvező uniós polgár családtagjaként benyújtott kérelmét egy tagállam elutasította, harmadik országbeli állampolgárnak minősülnek. Az ilyen személyek ezért a visszatérési irányelv hatálya alá tartozhatnak, és az abban foglalt minimumszabályok, eljárások és jogok alkalmazandók rájuk nézve. Mindazonáltal ami a 2004/38/EK irányelv kedvezményezetti státusza iránti kérelmet elutasító határozat elleni esetleges fellebbezést illeti, a Bizottság úgy véli, hogy az érintett személy – a visszatérési irányelv 4. cikke szerinti kedvezőbb rendelkezés keretében – továbbra is élhet a 2004/38/EK irányelv VI. fejezetében meghatározott eljárási biztosítékokkal (például a határozattal kapcsolatos értesítés és indokolás, a terület önkéntes elhagyására biztosított idő, a jogorvoslati eljárások stb. tekintetében).

1.2. Illegális tartózkodás

Jogalap: visszatérési irányelv – 3. cikk, (2) bekezdés; Schengeni határellenőrzési kódex – 6. cikk

Olyan harmadik országbeli állampolgár jelenléte valamely tagállam területén, aki a Schengeni határellenőrzési kódex 5. cikkében meghatározott beutazási feltételeknek vagy az adott tagállamban érvényes egyéb beutazási, tartózkodási vagy letelepedési feltételeknek nem vagy már nem felel meg.

Ez a rendkívül tág meghatározás minden olyan harmadik országbeli állampolgárra vonatkozik, aki nem jogosult egy tagállamban való tartózkodásra. Egy uniós tagállam területén fizikailag jelen lévő harmadik országbeli állampolgár vagy jogszerűen, vagy jogellenesen tartózkodik ott. Harmadik lehetőség nincs.

A nemzeti jog olyan fikciói, amelyek szerint a tagállam területének egyes kijelölt részein (pl. tranzitzónák vagy bizonyos határ menti területek) fizikailag jelen lévő személyek nem „tartózkodnak a területén”, ebben az összefüggésben nem relevánsak, mivel ez aláásná a visszatéréssel kapcsolatos uniós vívmányok egységes alkalmazását. A tagállamok dönthetnek azonban úgy, hogy a személyek e kategóriája tekintetében nem alkalmazzák a visszatéréssel kapcsolatos vívmányok bizonyos rendelkezéseit (lásd az alábbi 2. szakaszt).

A Schengeni határellenőrzési kódex 2016. évi kodifikációja nyomán a Schengeni határellenőrzési kódex 5. cikkére való hivatkozás a visszatérési irányelv 3. cikkének (2) bekezdésében a Schengeni határellenőrzési kódex jelenlegi 6. cikkére való hivatkozásként értendő.

A harmadik országbeli állampolgárok alábbi kategóriái például jogellenesen tartózkodnak az érintett tagállamban:

— lejárt tartózkodási engedéllyel vagy vízummal rendelkező személyek;

— visszavont engedéllyel vagy vízummal rendelkező személyek;

— elutasított menedékkérők;

— olyan menedékkérők, akik menedékkérői minőségben való tartózkodásuk jogát megszüntető határozatot kaptak;

— olyan személyek, akiktől a határon megtagadták a beutazást;

— olyan személyek, akiket szabálytalan határátlépés kapcsán tartóztattak fel;

— olyan irreguláris migránsok, akiket a tagállamok területén fogtak el;

— olyan személyek, akiket egy másik tagállam területére való jogosulatlan beutazást célzó átutazás közben fogtak el valamely tagállam területén;

— olyan személyek, akik nem jogosultak az elfogás szerinti tagállamban való tartózkodásra (annak ellenére, hogy egy másik tagállamban jogszerűen tartózkodhatnak);

— olyan személyek, akik az önkéntes távozásra vonatkozó határidőn belül a tagállam területén tartózkodnak;

— olyan személyek, akik kitoloncolását elhalasztották.

A személyek alábbi kategóriái nem jogellenesen tartózkodnak az érintett tagállamban, mivel jogosultak az ott-tartózkodásra (akár csak ideiglenes jelleggel is):

— olyan menedékkérők, akik abban a tagállamban tartózkodnak, amelyben a menekültügyi eljárás lefolytatásáig jogszerűen tartózkodhatnak;

— az olyan tagállamban tartózkodó hontalan személyek, ahol a nemzeti jog szerint jogszerűen tartózkodhatnak a hontalanság megállapítására irányuló eljárás alatt;

— az olyan tagállamban tartózkodó személyek, ahol hivatalos türelmi státusszal rendelkeznek (amennyiben ez a státusz a nemzeti jog szerint „jogszerű tartózkodásnak” minősül);

— csalárd módon megszerzett engedéllyel rendelkező személyek addig, amíg hatályon kívül nem helyezik vagy vissza nem vonják az engedélyt és az továbbra is érvényes engedélynek minősül.

További magyarázat:

— A tartózkodási engedély iránti kérelem elbírálására váró személyek tartózkodása lehet jogszerű vagy jogellenes, attól függően, hogy rendelkeznek-e érvényes vízummal vagy egyéb jogosultsággal a tartózkodásra.

— A jogellenes tartózkodásnak nem feltétele sem egy minimális tartózkodási időtartam, sem a harmadik országbeli állampolgár arra vonatkozó szándéka, hogy jogellenesen tartózkodjon valamely tagállam területén – lásd a Bíróság C-47/15. sz. Affum-ügyben hozott ítéletét (8) (48. pont).

— A már lejárt engedély megújítását kérvényező személyek jogellenesen tartózkodnak, a tagállam nemzeti jogának eltérő rendelkezése hiányában (lásd még az 5.7. szakaszt).

— Azok a harmadik országbeli állampolgárok, akik esetében a visszatérési irányelvben meghatározott kiutasítási eljárást alkalmazták, és akik jogellenesen tartózkodnak egy tagállam területén úgy, hogy közben nem áll fenn vissza nem térést igazoló indok (a Bíróság C-329/11. sz. Achughbabian-ügyben hozott ítéletének (9) 48. pontjában említett forgatókönyv), jogellenesen tartózkodnak ott. A Bíróság által az Achughbabian-ügyben hozott ítéletben tett utalás csak a nemzeti büntetőjogi intézkedések és a visszatérési irányelv összeegyeztethetőségére vonatkozik. Az ítélet nem tesz említést a visszatérési irányelv hatályáról és alkalmazandóságáról, ezért a 2. cikk (1) bekezdésében megállapított főszabály alkalmazandó: „A vagy B”: azt jelenti, hogy a személy vagy jogellenesen tartózkodik és a visszatérési irányelvet kell alkalmazni, vagy pedig jogszerűen tartózkodik és a visszatérési irányelv nem alkalmazandó.

1.3. Kiutasítás

Jogalap: visszatérési irányelv – 3. cikk, (3) bekezdés

Egy harmadik országbeli állampolgár visszatérési folyamata, függetlenül attól, hogy visszatérési kötelezettség önkéntes teljesítéséről vagy kitoloncolásról van szó:

1. a származási országába; vagy

2. egy tranzitországba közösségi vagy kétoldalú visszafogadási megállapodásoknak vagy egyéb megegyezéseknek megfelelően; vagy

3. más harmadik országba, ahova az érintett harmadik országbeli állampolgár önkéntesen vissza kíván térni és amely őt befogadja.

Ez a meghatározás korlátozza, hogy mi tekinthető „kiutasításnak” és mi nem minősül „kiutasításnak” a visszatérési irányelv végrehajtása tekintetében. A jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgár egy másik tagállamnak történő átadása az uniós jog szerint nem minősül „kiutasításnak”. Erre az intézkedésre azonban kivételesen kétoldalú visszafogadási egyezmények vagy a dublini szabályok keretében is sor kerülhet, amely esetben azt „kiutasítás” helyett helyénvaló „átadásnak” vagy „transzfernek” nevezni.

Ez a meghatározás továbbá azt vonja maga után, hogy a tagállamoknak csak a három franciabekezdés valamelyikében kimerítően felsorolt körülmények között kell harmadik országba való kiutasítást végrehajtaniuk. Ezért például nem lehetséges a visszatérésre kötelezett személyt hozzájárulása nélkül olyan harmadik országba kitoloncolni, amely nem a származási országa és nem is a tranzitországa.

További magyarázat:

— A „származási ország” az első franciabekezdésben a harmadik országbeli állampolgár állampolgársága szerinti országot jelenti; hontalan személyek esetében ez rendszerint a korábbi szokásos tartózkodási hely szerinti országnak tekintendő.

— A „tranzitország” a második franciabekezdésben csak harmadik országokat takar, az EU tagállamait nem.

— A „közösségi vagy kétoldalú visszafogadási megállapodások vagy egyéb megegyezések” a második franciabekezdésben csak harmadik országokkal kötött megállapodásokra vonatkozik. A tagállamok közötti kétoldalú visszafogadási megállapodások ebben az összefüggésben nem relevánsak. A tagállamok közötti ilyen megállapodások azonban bizonyos esetekben lehetővé teszik az irreguláris migránsok más tagállamoknak történő átadását a visszatérési irányelv 6. cikkének (3) bekezdése értelmében (lásd az alábbi 5.5. szakaszt).

— A harmadik franciabekezdésben szereplő „önkéntesen vissza kíván térni” kifejezés nem egyenértékű az önkéntes távozással. Az „önkéntesen” ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy a kiutasítandó személy kiválaszthatja a célországot. A célország önkéntes kiválasztása a kitoloncolási művelet előkészítése során is megtörténhet: előfordulhatnak olyan esetek, amelyekben a visszatérésre kötelezett személy a tranzit- vagy származási országtól eltérő harmadik országba kíván távozni.

— A visszatérési célország meghatározása kitoloncolás esetén: amennyiben megállapítják az önkéntes távozásra vonatkozó határidőt, a visszatérésre kötelezett személynek kell biztosítania, hogy a meghatározott határidőn belül eleget tegyen visszatérési kötelezettségének, és elvileg nem szükséges meghatározni a visszatérési célországot. Csak akkor kell meghatározni, hogy melyik harmadik országba toloncolják ki az érintett személyt, ha a tagállamoknak kényszerintézkedéseket kell alkalmazniuk (kitoloncolás, lásd az 1.5. szakaszt).

1.4. Kiutasítási határozat

Jogalap: visszatérési irányelv – 3. cikk, (4) bekezdés és 6. cikke (6) bekezdés

Közigazgatási vagy bírósági határozat vagy intézkedés, amely valamely harmadik országbeli állampolgár tartózkodásának jogszerűtlenségét megállapítja vagy kimondja, és visszatérési kötelezettséget állapít meg vagy mond ki.

A „kiutasítási határozat” fogalommeghatározása két fő elemre összpontosít. A kiutasítási határozatnak tartalmaznia kell az alábbiakat:

1. a tartózkodás jogszerűségére vonatkozó megállapítás; valamint

2. a visszatérési kötelezettség előírása.

A kiutasítási határozat további elemeket is tartalmazhat, például beutazási tilalmat, az önkéntes távozás határidejét, a visszatérési célország megjelölését. Amennyiben a visszatérési célország nem kerül említésre, a tagállamoknak a visszatérési irányelv 5. cikke szerint biztosítaniuk kell a visszaküldés tilalmára vonatkozó elv tiszteletben tartását.

A tagállamok széles mérlegelési jogkörrel rendelkeznek a kiutasítási határozatok formáját illetően (határozat vagy intézkedés, bírósági vagy közigazgatási).

A kiutasítási határozat önálló intézkedésként vagy határozatként, vagy pedig más határozatokkal – például kitoloncolási végzéssel vagy a jogszerű tartózkodás megszüntetéséről szóló határozattal – együtt is kibocsátható (lásd az alábbi 12.1. szakaszt).

A kiutasítási határozat megállapítja a határozatot kibocsátó tagállamban való tartózkodás jogellenességét, és kimondja az uniós tagállamok és a schengeni társult országok területének elhagyására vonatkozó kötelezettséget. Ki kell emelni továbbá, hogy a 11. cikk értelmében a kiutasítási határozatot az EU egészére kiterjedő beutazási tilalom is kísérheti (amely a visszatérési irányelv hatálya alá tartozó összes tagállam számára kötelező).

További magyarázat:

— A „kiutasítási határozat” rugalmas meghatározása nem zárja ki, hogy a visszatérési kötelezettséget elrendelő határozat büntetőeljárás keretében büntetőítélet formáját öltse – lásd a Bíróság C–430/11. sz. Sagor-ügyben hozott ítéletét (10) (39. pont).

1.5. Kitoloncolási végzés

Jogalap: visszatérési irányelv – 3. cikk, (5) bekezdés és 8. cikke (3) bekezdés

Közigazgatási vagy bírósági határozat vagy intézkedés, amely elrendeli a visszatérési kötelezettség kikényszerítését, azaz a tagállamból történő fizikai kiszállítást.

A kitoloncolási végzés a kiutasítási határozattal együtt (egylépcsős eljárás) vagy különállóan (kétlépcsős eljárás) is kibocsátható. Azokban az esetekben, amelyekben a kiutasítási határozatot és a kitoloncolási végzést együtt, egylépcsős eljárásban bocsátják ki, egyértelművé kell tenni – amennyiben határidőt állapítanak meg az önkéntes távozásra –, hogy a kitoloncolásra csak akkor kerül sor, ha az érintett személy az önkéntes távozásra vonatkozó határidőn belül nem tesz eleget a visszatérési kötelezettségnek.

Mivel a tagállamoknak mindig tiszteletben kell tartaniuk a visszaküldés tilalmának elvét, a kitoloncolás (a tagállamból történő fizikai kiszállítás) nem történhet meghatározatlan helyre, csakis egy meghatározott visszatérési célországba. A visszatérésre kötelezett személyt előzetesen tájékoztatni kell a kitoloncolási művelet célországáról, hogy kifejthesse azokat az okokat, amelyek miatt szerinte a javasolt célországba való kitoloncolás sértené a visszaküldés tilalmának elvét, és hogy élhessen jogorvoslati jogával. A Bizottság azt javasolja, hogy a különálló kiutasítási határozatban nevezzék meg a visszatérési célországot (kétlépcsős eljárás), vagy – ha nem tettek eleget a visszatérési kötelezettségnek – az összevont kiutasítási és kitoloncolási határozatban nevezzék meg a kiutasítási célországot (egylépcsős eljárás), vagy más határozat vagy intézkedés révén tájékoztassák a harmadik országbeli állampolgárt.

1.6. A szökés veszélye

Jogalap: visszatérési irányelv – 3. cikk, (7) bekezdés és (6) preambulumbekezdés

Egy konkrét esetben, jogszabály által meghatározott tárgyilagos kritériumokon nyugvó olyan alapos okok megléte, amelyek alapján feltételezhető, hogy egy kiutasítási eljárás alatt álló harmadik országbeli állampolgár megszökhet.

A „szökés veszélyének” fennállása (vagy hiánya) döntő tényező annak megállapításakor, hogy biztosítsák-e az önkéntes távozásra vonatkozó határidőt, és hogy szükség van-e őrizetre.

A tagállamoknak a nemzeti jogszabályokban meghatározott objektív kritériumok alapján kell értékelniük, hogy fennáll-e a szökés veszélye. A Bíróság C-528/15. sz. Al Chodor-ügyben hozott ítélete (11) – amely említést tesz a „szökés veszélyére” vonatkozó, a Dublini Rendelet 2. cikkének n) pontja szerinti meghatározásról (12), amelynek szövege lényegében megegyezik a visszatérési irányelv 3. cikkének (7) bekezdésében foglalt meghatározással – közvetett módon megerősíti ezt. Az említett ítéletben az Európai Bíróság megállapította, hogy ezeket az objektív kritériumokat általánosan alkalmazandó, kötelező erejű rendelkezésekben egyértelműen kell meghatározni, és a következetes közigazgatási gyakorlatot alátámasztó, bevett nemzeti ítélkezési gyakorlat nem tekinthető elégségesnek. Az Európai Bíróság továbbá arra a következtetésre jutott, hogy amennyiben ezek a kritériumok nem szerepelnek általánosan alkalmazandó, kötelező jogi erejű rendelkezésekben, úgy az őrizet jogellenesnek minősül.

Jóllehet a tagállamok széles körű mérlegelési jogkörrel rendelkeznek e kritériumok meghatározását illetően, egy jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgár esetleges szökésére utaló jelként megfelelően figyelembe kell venniük a következőket:

— okmányok hiánya;

— tartózkodási hely, állandó lakhely vagy megbízható cím hiánya;

— az illetékes hatóságoknál való jelentkezés elmulasztása;

— a kiutasításhoz kapcsolódó intézkedések (például kiutasítási határozatok, a szökés megakadályozására irányuló intézkedések) be nem tartására vonatkozó szándék egyértelmű kifejezése;

— bűncselekmény elkövetése miatti bűnösséget megállapító ítélet megléte, beleértve a más tagállamokban elkövetett súlyos bűncselekményeket is (13);

— folyamatban lévő bűnügyi nyomozás, illetve büntetőjogi eljárás;

— a kiutasítási határozatnak való megfelelés elmulasztása, beleértve az önkéntes távozásra vonatkozó határidőn belüli visszatérésre vonatkozó kötelezettség teljesítésének elmulasztását is;

— korábbi magatartás (pl. szökés);

— pénzügyi források hiánya;

— egy másik tagállam által kibocsátott kiutasítási határozat hatálya alá tartozás;

— az érvényes tartózkodási engedélyt vagy tartózkodásra jogosító egyéb engedélyt kibocsátó másik tagállam területére való távozásra vonatkozó kötelezettség teljesítésének elmulasztása;

— az uniós tagállamok, illetve a schengeni társult országok területére való jogellenes beutazás.

A nemzeti jog egyéb objektív kritériumokat is megállapíthat annak meghatározására, hogy fennáll-e a szökés veszélye.

Az uniós jog alapelvei és különösen az arányosság elve szerint a visszatérési irányelv keretében hozott határozatokat az egyes esetek egyedi elbírálása alapján kell elfogadni. A kritériumok fenti listáját a kiutasítási eljárás valamennyi szakaszában figyelembe kell venni az egyéni helyzetek átfogó értékelésének egyik elemeként, de nem lehet kizárólag ez alapján automatikusan feltételezni a szökés veszélyét, hiszen e veszély fennállásának megállapítása gyakran több, fent említett kritérium együttesén fog alapulni. El kell kerülni bármilyen automatikus megállapítást, például arra vonatkozóan, hogy a jogellenes beutazás vagy az okmányok hiánya a szökés veszélyének fennállását jelenti. Az egyéni értékelés során figyelembe kell venni az összes fontos tényezőt – ideértve az érintett személy korát, egészségi állapotát és szociális helyzetét –, amelyek közvetlenül befolyásolhatják a harmadik országbeli állampolgár szökésének veszélyét, és bizonyos esetekben ahhoz a következtetéshez is vezethetnek, hogy nem áll fenn a szökés veszélye, habár a nemzeti jogban meghatározott kritériumok közül egy vagy több teljesül.

A szökés veszélyének esetleges fennállására utaló, fent említett kritériumokon túlmenően, és az érintett harmadik országbeli állampolgárok meghallgatáshoz és hatékony jogorvoslathoz való jogának sérelme nélkül a nemzeti jog értelmében bizonyos objektív kritériumok a szökés veszélyének fennállására vonatkozó, megdönthető vélelemnek minősülhetnek (vagyis a harmadik országbeli állampolgár az alábbi körülmények ellenére megcáfolhatja a szökés veszélyének fennállását). Ilyen körülmények az alábbiak:

— az azonosítási eljárásban való együttműködés megtagadása hamis vagy hamisított személyazonosító okmányok felhasználásával, meglévő dokumentumok megsemmisítésével vagy egyéb módon történő eltüntetésével, az ujjnyomatadás megtagadásával;

— a kiutasítási művelet erőszakos vagy csalárd módon történő megakadályozása;

— a szökés megelőzését célzó intézkedés be nem tartása (lásd a 6.2. szakaszt);

— hatályos beutazási tilalom megszegése;

— másik tagállamba irányuló, nem engedélyezett továbbutazás.

A Bizottság javasolja, hogy a nemzeti jogszabályok határozzák meg az ilyen megdönthető vélelmeket.

1.7. Önkéntes távozás

Jogalap: visszatérési irányelv – 3. cikk, (8) bekezdés

A visszatérési kötelezettségnek a kiutasítási határozatban erre a célra meghatározott határidőn belüli teljesítése.

Az önkéntes távozás a visszatéréssel kapcsolatos uniós vívmányok összefüggésében egy harmadik országba való visszatérési kötelezettség önkéntes teljesítését jelenti. Az „önkéntes távozás” fogalma nem terjed ki azokra az esetekre, amelyekben a jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgár saját döntése alapján tér vissza származási országába. Az ilyen „valóban” önkéntes visszatérés (1. forgatókönyv az alábbi képen) nem tartozik a visszatérési irányelv hatálya alá, mivel a jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozik. Az olyan jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok távozása, akiket még nem derítettek fel vagy nem fogtak el (pl. az engedélyezett tartózkodási időt túllépők), az „önkéntes távozás” fogalom hatálya alá tartozónak tekinthetők. Ezeknek a személyeknek „absztrakt” kötelezettségük, hogy a visszatérési irányelv keretében visszatérjenek, és amint a hatóságok tudomást szereznek jogellenes tartózkodásukról, kiutasítási határozatot hozhatnak és beutazási tilalmat állapíthatnak meg rájuk vonatkozóan (legkésőbb a kiléptetési ellenőrzéskor – lásd az 5.1. és a 11.3. szakaszt).

A visszatérési irányelv tehát csak az alábbi 2. és 3. forgatókönyvre vonatkozik:

Egy tagállam nemzeti területéről való távozás egy másik tagállam területére a 6. cikk (2) bekezdése értelmében (lásd az alábbi 5.4. szakaszt) nem minősül önkéntes távozásnak. Az önkéntes távozás meghatározása minden esetben egy harmadik országba történő távozást jelent. Az önkéntes távozás során más tagállamok területén való szárazföldi átutazásra vonatkozó konkrét szabályok az alábbi 6.4. szakaszban szerepelnek.

1.8. Kiszolgáltatott személyek

Jogalap: visszatérési irányelv – 3. cikk, (9) bekezdés

A kiskorúak, a kísérő nélküli kiskorúak, a fogyatékossággal élők, az idősek, a várandós nők, a kiskorú gyermeket egyedül nevelő szülők és a kínzásnak, erőszakos közösülésnek vagy a testi, lelki vagy nemi erőszak egyéb súlyos formáinak áldozatai.

A kiszolgáltatott személyek menekültügyi uniós vívmányokban használt fogalommeghatározásával szemben (lásd pl. a 2013/33/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (14) (a befogadási feltételekről szóló irányelv) 21. cikkét vagy a 2011/95/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (15) (kvalifikációs irányelv) 20. cikkének (3) bekezdését) a visszatérési irányelvben foglalt fogalommeghatározás kimerítő lista formájában szerepel.

A kiszolgáltatott személyek helyzetének és a visszatéréssel kapcsolatos különleges igényeiknek a figyelembevételére azonban nem csupán a kiszolgáltatott személyek 3. cikk (9) bekezdésében felsorolt kategóriái esetében van szükség. A Bizottság javasolja, hogy a tagállamok szintén fordítsanak figyelmet a kiszolgáltatottság egyéb konkrét eseteire, például a menekültügyi vívmányokban említettekre – az emberkereskedelem vagy a női nemi szerv megcsonkításának áldozataira, valamint a súlyos betegséggel vagy mentális zavarokkal küzdő személyekre.

A kiszolgáltatott személyek helyzetére nem csupán a visszatérési irányelvben kifejezetten megemlített helyzetekben (az önkéntes távozásra vonatkozó határidőn belül, az elhalasztott kitoloncolás és az őrizet során) kell külön figyelmet fordítani. Ezért a Bizottság javasolja, hogy a tagállamok a kiutasítási eljárás valamennyi szakaszában fordítsanak figyelmet a kiszolgáltatott személyek igényeire az egyes esetek egyedi körülményeinek értékelése során.

2. ALKALMAZÁSI KÖR

Jogalap: visszatérési irányelv – 2. cikk és 4. cikke (4) bekezdés

A visszatérési irányelv tág alkalmazási körrel rendelkezik, és minden olyan harmadik országbeli állampolgárra vonatkozik, aki valamely tagállam területén jogellenesen tartózkodik. A visszatérési irányelv alkalmazási köre jelenleg az alábbi tagállamokra terjed ki:

— az összes uniós tagállam, kivéve az Egyesült Királyságot és Írországot;

— Svájc, Norvégia, Izland és Liechtenstein.

A tagállamok dönthetnek úgy, hogy nem alkalmazzák ezt az irányelvet a harmadik országbeli állampolgárok bizonyos kategóriáira:

— „határátlépéssel kapcsolatos esetek” a visszatérési irányelv 2. cikke (2) bekezdésének a) pontja értelmében (lásd a 2.1. szakaszt), valamint

— „büntetőjogi esetek” a visszatérési irányelv 2. cikke (2) bekezdésének b) pontja értelmében (lásd a 2.2. szakaszt).

Amennyiben egy tagállam úgy dönt, hogy az eltéréssel élve nem alkalmazza az irányelvet a „határátlépéssel kapcsolatos esetekre” vagy a „büntetőjogi esetekre”, ezt előzetesen egyértelművé kell tennie a nemzeti végrehajtási jogszabályokban (16), ellenkező esetben döntése nem válthat ki joghatást. E döntés közlésének nincsenek konkrét formai követelményei. Fontos azonban, hogy egyértelműen következzen a nemzeti jogszabályokból – kifejezetten vagy hallgatólagosan – az, hogy a tagállam alkalmazza-e az eltérést, és ha igen, milyen mértékben.

Amennyiben egy tagállam nem tette közzé előzetesen a visszatérési irányelv 2. cikke (2) bekezdésének a) vagy b) pontja szerinti eltérés alkalmazására vonatkozó döntését, ezek a rendelkezések később nem hozhatók fel a visszatérési irányelv alkalmazásától való eltekintés indokaként az egyedi ügyekben.

A tagállamok szabadon korlátozhatják a visszatérési irányelv 2. cikke (2) bekezdésének a) vagy b) pontja szerinti eltérés alkalmazását a személyek bizonyos kategóriáira (pl. csak azokra a személyekre, akik beléptetését a légi vagy a tengeri határokon tagadták meg), amennyiben ezt egyértelműen közlik a nemzeti végrehajtási jogszabályokban.

A tagállamok a visszatérési irányelv nemzeti jogba való kezdeti átültetését követően egy későbbi szakaszban is dönthetnek az eltérés alkalmazása mellett. Ez azonban nem járhat hátrányos következményekkel azon személyek esetében, akikre a visszatérési irányelv már korábban alkalmazandó volt (lásd az Európai Bíróság C-297/12. sz., Filev és Osmani ügyben hozott ítéletét (17): „[…] amennyiben valamely tagállam még nem élt ezzel a lehetőséggel […] nem élhet ezen irányelv személyi hatálya korlátozásának jogával annak 2. cikke (2) bekezdésének b) pontja szerint olyan személyek esetében, akikre az említett irányelv már korábban alkalmazandó volt”).

2.1. Határátlépéssel kapcsolatos esetek – 2. cikk, (2) bekezdés, a) pont

Azokra a személyekre, akiknek a beléptetését megtagadták és egy tagállam tranzitzónájában vagy határ menti területein tartózkodnak, a tagállamokban gyakran különös szabályok vonatkoznak: egy „jogi fikció” révén ezek a személyek néha nem minősülnek az érintett „tagállam területén tartózkodó” személynek, és más szabályokat alkalmaznak esetükben. A visszatérési irányelv nem ezt a megközelítést alkalmazza, és a tagállami területen tartózkodó minden harmadik országbeli állampolgárt a hatálya alá tartozónak tekint.

A tagállamok azonban dönthetnek úgy, hogy nem alkalmazzák az irányelvet a „határátlépéssel kapcsolatos esetekre”, azaz olyan harmadik országbeli állampolgárokra,

— akiknek a beléptetését megtagadták a Schengeni határellenőrzési kódex 13. cikkével összhangban (18) , vagy

— akiket az illetékes hatóságok valamely tagállam külső határának szárazföldi, tengeri vagy légi úton történő szabálytalan átlépése kapcsán elfogtak vagy feltartóztattak, és akik ezt követően nem kaptak engedélyt vagy jogot az adott tagállamban való tartózkodásra.

Ezen eltérés alkalmazása hasznos lehet például a jelentős migrációs nyomásnak kitett uniós frontországok esetében, amennyiben ez hatékonyabbá teheti az eljárásokat; ilyen esetekben a Bizottság javasolja az eltérés alkalmazását.

A „határátlépéssel kapcsolatos esetekre” vonatkozó nemzeti eljárásoknak tiszteletben kell tartaniuk a nemzetközi jog alapelveit, az érintett harmadik országbeli állampolgárok alapjogait, valamint a visszatérési irányelv 4. cikkének (4) bekezdésében foglalt biztosítékokat (lásd a 2.2. szakaszt).

További magyarázat:

— A 2. cikk (2) bekezdésének a) pontja a külső határ átlépésével fennálló közvetlen idő- és térbeli kapcsolatra utal. Következésképpen azokra a harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozik, akiket a külső határ szabálytalan átlépésének pillanatában, vagy azt követően az adott külső határszakasz közelében fogtak el vagy tartóztattak fel az illetékes hatóságok – lásd a Bíróság C-47/15. sz. Affum-ügyben hozott ítéletét (72. pont).

— A személyek alábbi kategóriái például azok közé tartoznak, „akiket az illetékes hatóságok valamely tagállam külső határának […] illegális átlépése kapcsán fogtak el vagy tartóztattak fel”, mert még mindig KÖZVETLEN kapcsolat áll fenn a szabálytalan határátlépéssel: — hajóval szabálytalanul érkező személyek, akiket az érkezéskor vagy röviddel az után fognak el; — a határkerítés átmászása után a rendőrség által letartóztatott személyek; — olyan szabálytalan belépők, akik az őket közvetlenül egy tagállam területére szállító vonatról/buszról szállnak le (valamely tagállam területén tett korábbi megálló nélkül).

— A személyek alábbi kategóriái nem tartoznak azok közé, „akiket az illetékes hatóságok valamely tagállam külső határának […] illegális átlépése kapcsán fogtak el vagy tartóztattak fel”, mert már nem áll fenn KÖZVETLEN kapcsolat a szabálytalan határátlépéssel: — olyan szabálytalan belépők, akiket a szabálytalan belépést követő bizonyos időn belül fogtak el a tagállam területén; — határ menti területeken elfogott illegális migránsok (kivéve, ha még közvetlen kapcsolat áll fenn a szabálytalan határátlépéssel); — harmadik országból érkező buszról leszálló irreguláris migránsok, ha a busz már többször megállt uniós területen; — olyan irreguláris migránsok, akik korábbi kiutasításukat követően még érvényes beutazási tilalmat sértenek meg (kivéve, ha a szabálytalan határátlépéssel közvetlen kapcsolatban fogják el őket); — valamely belső határt átlépő irreguláris migránsok – lásd a Bíróság C-47/15. sz. Affum-ügyben hozott ítéletét (69. pont), az irányelv 2. cikkének a külső határokra utaló (2) bekezdését, valamint a Schengeni határellenőrzési kódexnek a külső határokon alkalmazandó 14. cikkét; — a tagállamok és a schengeni társult országok területét elhagyó, jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok – lásd a Bíróság C–47/15. sz. Affum-ügyben hozott ítéletét (71. pont).

— Gyakorlati példák az „akik ezt követően nem kaptak engedélyt vagy jogot az adott tagállamban való tartózkodásra” körébe tartozó esetekre, amelyekre az eltérés nem alkalmazandó: — a külső határon elfogott szabálytalan belépők, akik később menedékkérőként jogot kaptak a maradásra. Még ha – a menedékjog iránti kérelem végleges elutasítása után – újból „jogellenesen tartózkodnak” is, ezek a személyek nem zárhatók ki az irányelv hatálya alól „határátlépéssel kapcsolatos esetként”; — valamely harmadik országbeli állampolgár, akinek a beléptetését megtagadják és a repülőtéri tranzitzónában tartózkodik (és így kizárható az irányelv hatálya alól), majd egészségügyi okok miatt kórházba szállítják, és a kórházi kezelés idejére rövid időre szóló nemzeti tartózkodási engedélyt kap (nem pedig pusztán elhalasztják a kitoloncolást a 9. cikk (2) bekezdésének a) pontja alapján).

— A visszatérési irányelv alkalmazási köréből a 2. cikk (2) bekezdésének a) pontja értelmében kizárt harmadik országbeli állampolgároknak kibocsátott határozatok formája, tartalma és a jogorvoslati lehetőségek a nemzeti jogszabályok hatálya alá tartoznak.

— A beléptetésnek a Schengeni határellenőrzési kódex 14. cikke szerinti megtagadása minden olyan személyre kiterjed, aki nem felel meg a Schengeni határellenőrzési kódex 6. cikkének (1) bekezdésében meghatározott beutazási feltételeknek.

— Azok a személyek, akiknek a beléptetését egy tagállami területen lévő repülőtéri tranzitzónában vagy határátkelőhelyen tagadják meg, a visszatérési irányelv hatálya alá tartoznak (mivel már fizikailag jelen vannak a területen). A tagállamok azonban élhetnek a 2. cikk (2) bekezdésének a) pontjában foglalt eltéréssel, amely szerint a tagállamok dönthetnek úgy, hogy ezekben az esetekben nem alkalmazzák az irányelvet.

— A határátlépéssel kapcsolatos esetek tekintetében a 2. cikk (2) bekezdésének a) pontja szerinti eltérés kizárólag a külső határokon elfogott személyekre vonatkozik, a belső határokon elfogottakra nem – lásd a Bíróság C-47/15. sz. Affum-ügyben hozott ítéletét.

— A belső határellenőrzés ideiglenes visszaállítása nem alakítja át a belső határokat külső határokká. Ezért ez nem érinti a visszatérési irányelv alkalmazási körét.

— A „határátlépéssel kapcsolatos” és „azokhoz hasonló” esetek, amelyek az irányelv 2. cikke (2) bekezdésének a) pontja értelmében kizárhatók az irányelv hatálya alól, nem egyeznek meg az ugyanazon irányelv 12. cikkének (3) bekezdésében említett esetekkel (egyszerűsített eljárás jogellenes belépés esetén): az illegális belépés (a 12. cikk (3) bekezdésében használt fogalom) nem jelent egyet a 2. cikk (2) bekezdésének a) pontjában leírt „határátlépéssel kapcsolatos” és „azokhoz hasonló” esetekkel. Példa: egy illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgár, akit egy tagállam területén a jogellenes belépése után három hónappal fognak el, nem tartozik a visszatérési irányelv 2. cikke (2) bekezdése a) pontjának hatálya alá, de ugyanazon irányelv 12. cikkének (3) bekezdése vonatkozhat rá.

2.2. Különleges biztosítékok a „határátlépéssel kapcsolatos esetek” tekintetében

Ha a tagállamok úgy döntenek, hogy a határátlépéssel kapcsolatos esetekre nem alkalmazzák az irányelvet, akkor is tiszteletben kell tartaniuk a visszaküldés tilalmának elvét, valamint – a visszatérési irányelv 4. cikkének (4) bekezdése értelmében – biztosítaniuk kell, hogy az érintett személyek védelmének mértéke ne legyen kedvezőtlenebb, mint az irányelv alábbiakról szóló cikkeiben foglaltak:

— kényszerítő intézkedések alkalmazásának korlátozása;

— a kitoloncolás elhalasztása;

— sürgősségi egészségügyi ellátás és betegség szükséges kezelése, a kiszolgáltatott személyek igényeinek figyelembevétele; valamint

— a fogva tartás körülményei.

Ki kell emelni továbbá, hogy a menekültügyi uniós vívmányokban foglalt biztosítékok (például a menekültügyi eljáráshoz való hozzáférés) akkor sem szűnnek meg, ha a tagállamok úgy döntenek, hogy a visszatérési irányelvet nem alkalmazzák a határátlépéssel kapcsolatos esetekre. A menekültügyi uniós vívmányokban foglalt kötelezettségek kifejezetten előírják a tagállamok számára az alábbiakat:

— a nemzetközi védelem iránti kérelem benyújtása iránt érdeklődő harmadik országbeli állampolgárok tájékoztatása ennek lehetőségéről;

— annak biztosítása, hogy a határőrség és más illetékes hatóságok rendelkezzenek a releváns információkkal, és személyzetük megfelelő szintű képzésben részesüljön a kérelmezők felismerésének módjáról, továbbá kapjon arra vonatkozó utasításokat, hogy tájékoztassa a kérelmezőket a nemzetközi védelem iránti kérelem benyújtásának helyéről és módjáról;

— intézkedés az eljárás igénybevételének megkönnyítéséhez szükséges tolmácsolásról;

— annak biztosítása, hogy a kérelmezők számára tanácsadást és segítséget nyújtó szervezetek és személyek ténylegesen találkozni tudjanak a külső határokon működő határátkelőhelyeken – ideértve a tranzitzónákat is – tartózkodó kérelmezőkkel.

További magyarázat:

— E rendelkezés gyakorlati alkalmazása, amennyiben a határon megtagadják a beléptetést: két lehetőség van: az érintett személy fizikailag jelen van egy tagállam területén (pl. repülőtéri tranzitzónában), miután a határon megtagadták a beléptetését, vagy az érintett személy nincs fizikailag jelen a tagállam területén (pl. a szárazföldi határon megtagadták a beléptetését, és fizikailag még egy harmadik ország területén tartózkodik). Az első esetben a visszatérési irányelv 4. cikkének (4) bekezdésében foglalt biztosítékok alkalmazandók; a második esetben a 4. cikk (4) bekezdése nem alkalmazandó.

— A visszatérési irányelv 4. cikke (4) bekezdésének b) pontjában elismert – és az Európai Unió Alapjogi Chartája 19. cikkének (2) bekezdésében, valamint az emberi jogok európai egyezményének (EJEE) 3. cikkében is rögzített – visszaküldés tilalma elvének tiszteletben tartása abszolút és semmilyen körülmények között nem korlátozható, még akkor sem, ha a külföldi állampolgárok veszélyt jelentenek a közrendre, vagy különösen súlyos bűncselekményt követtek el. Az ilyen személyek kizárhatók a menekült vagy kiegészítő védelmi jogállásból, viszont még ekkor sem küldhetők vissza olyan helyre, ahol megkínozhatják vagy megölhetik őket.

2.3. Büntető- és kiadatási ügyek

A tagállamok dönthetnek úgy, hogy nem alkalmazzák az irányelvet azokra a harmadik országbeli állampolgárokra:

— akiket a nemzeti jogszabályok szerint büntetőjogi szankcióként utasítanak ki,

— akiket a nemzeti jogszabályok szerint büntetőjogi szankció következményeként utasítanak ki, vagy

— akik kiadatási eljárás alatt állnak.

További magyarázat:

— Az e rendelkezésben leírt büntetőügyek azok, amelyeket a tagállamok nemzeti jogrendjében jellemzően bűncselekménynek tekintenek. — A Bíróság a C-297/12. sz., Filev és Osmani ügyben tisztázta, hogy a kábítószerre vonatkozó nemzeti jogszabályi rendelkezések megsértése és a tiltott kábítószer-kereskedelem miatti elítélés olyan esetnek tekinthető, amelyre alkalmazható az eltérés. — A Bíróság a C-329/11. sz. Achughbabian-ügyben megerősítette, hogy ez az eltérés nem alkalmazható anélkül, hogy a visszatérési irányelvet megfosztaná céljától és kötelező erejétől, olyan harmadik országbeli állampolgárok esetében, akik csupán az illegális tartózkodás bűncselekményét követték el. — A migrációval kapcsolatos enyhe jogsértések – például a szabálytalan beutazás vagy tartózkodás puszta ténye – nem indokolják ezen eltérés alkalmazását.

— A kiadatási eljárások nem feltétlenül kapcsolódnak kiutasítási eljáráshoz. Az 1957. évi európai kiadatási egyezmény (19) szerint a kiadatás „olyan személyek átadása, akik ellen a kiadatást kérő fél illetékes hatóságai bűncselekmény miatt eljárást indítottak, vagy akit az említett hatóságok keresnek egy ítélet vagy szabadságelvonással járó intézkedés végrehajtása céljából”. Mindazonáltal előfordulhatnak átfedések, és ezen eltérés célja annak tisztázása, hogy a tagállamoknak lehetőségük van eltekinteni a visszatérési irányelvben meghatározott eljárási biztosítékok alkalmazásától, amikor kiadatási eljárások keretében kiutasítást hajtanak végre.

3. KEDVEZŐBB RENDELKEZÉSEK

Jogalap: visszatérési irányelv – 4. cikk

Jóllehet a visszatérési irányelv a tagállami kiutasítási eljárások harmonizációját célozza, szándékosan nem érinti a két- vagy többoldalú nemzetközi megállapodásokban szereplő kedvezőbb rendelkezéseket (4. cikk, (1) bekezdés).

A visszatérési irányelv nem érinti továbbá „a bevándorlási és menekültügyi tárgyú közösségi vívmányokban megállapított azon rendelkezéseket, amelyek a harmadik országbeli állampolgár szempontjából kedvezőbbek lehetnek” (4. cikk, (2) bekezdés), valamint „nem sérti a tagállamok jogát arra, hogy olyan rendelkezéseket fogadjanak el vagy tartsanak fenn, amelyek kedvezőbbek azokra a személyekre nézve, akikre ezen irányelv vonatkozik, feltéve, hogy az ilyen rendelkezések összeegyeztethetőek ezzel az irányelvvel” (4. cikk, (3) bekezdés).

További magyarázat:

— Mivel a visszatérési irányelv célja, hogy közös minimumszabályokat határozzon meg az egyének alapvető jogainak a kiutasítási eljárások folyamán való tiszteletben tartása tekintetében, a „kedvezőbb” kifejezést mindig úgy kell értelmezni, hogy „kedvezőbb a kiutasítandó személy számára”, nem pedig a kiutasító/kitoloncoló állam számára.

— A tagállamok nem alkalmazhatnak szigorúbb szabályokat a visszatérési irányelv hatálya alá tartozó területeken: lásd a Bíróság C-61/11. sz. El Dridi-ügyben hozott ítéletét (20) (33. pont): „[…]a 2008/115/EK irányelv […] azonban nem teszi lehetővé az említett államok számára, hogy az általa szabályozott területen szigorúbb normákat alkalmazzanak.”

— Kiutasítási határozat kiadása helyett bírság kiszabása: A visszatérési irányelv nem engedélyezi olyan mechanizmus alkalmazását, amely a tagállam területén illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok esetében – a körülmények függvényében – bírságot vagy kitoloncolást tesz lehetővé, mivel a két intézkedés kölcsönösen kizárja egymást (lásd a Bíróság C-38/14. sz. Zaizoune-ügyben hozott ítéletét (21)).

— A visszatérési irányelv egyes részeinek a 2. cikk (2) bekezdésének a) és b) pontja szerint az irányelv alkalmazási köréből kizárt személyekre történő alkalmazása összeegyeztethető az irányelvvel, és a 4. cikk (3) bekezdése alá tartozó esetnek tekinthető, mivel ez a gyakorlat kedvezőbb lenne az érintett harmadik országbeli állampolgárra nézve.

4. A MIGRÁCIÓÜGYI SZABÁLYOK MEGSÉRTÉSÉNEK SZANKCIONÁLÁSA

Jogalap: visszatérési irányelv – a Bíróság értelmezése a C-61/11. sz. El Dridi-ügyben, a C-329/11. sz. Achughbabian-ügyben, a C-430/11. sz. Sagor- ügyben, a C-297/12. sz., Filev és Osmani ügyben, a C-38/14. sz. Zaizoune-ügyben, a C-290/14. sz. Celaj- ügyben, valamint a C-47/15. sz. Affum- ügyben.

A tagállamok szabadon meghatározhatnak hatékony, arányos és visszatartó erejű szankciókat – köztük büntetőjogi szankcióként szabadságvesztést – a migrációügyi szabályok megsértése kapcsán, feltéve, hogy ezek az intézkedések nem veszélyeztetik a visszatérési irányelv alkalmazását, és biztosítják az alapvető jogok maradéktalan tiszteletben tartását, különös tekintettel az Alapjogi Charta által garantált jogokra, az EJEE megfelelő rendelkezéseivel összhangban értelmezve. A nemzeti jogban kell meghatározni, hogy a migrációügyi szabályok megsértésének mely típusaiért szabnak ki szankciókat.

A tagállamok nemzeti büntetőjogukba belefoglalhatják és abban figyelembe vehetik a migrációügyi szabályok más tagállamokban való megsértését is.

Beutazási tilalom be nem tartása: A tagállamok büntetőjogi szankciókat vezethetnek be azokkal az illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokkal szemben, akik kiutasításukat követően ismét beutaztak valamely tagállam területére, ezáltal megsértve a beutazási tilalmat. Az ilyen büntetőjogi szankció kizárólag akkor fogadható el, ha a harmadik országbeli állampolgárra vonatkozó beutazási tilalom megfelel az irányelv rendelkezéseinek. Ezeknek a büntetőjogi szankcióknak biztosítaniuk kell az alapvető jogok, valamint az 1951. évi genfi egyezmény (22) – és különösen annak 31. cikke (1) bekezdésének (23) – maradéktalan tiszteletben tartását (lásd a Bíróság C-290/14. sz. Celaj-ügyben hozott ítéletét (24)).

— A visszatérési irányelv nem zárja ki annak a lehetőségét, hogy a tagállamok a büntetőeljárásra vonatkozó nemzeti szabályoknak megfelelő büntetőjogi szankciókat szabjanak ki azokra a harmadik országbeli állampolgárokra, akik esetében az irányelvben meghatározott kiutasítási eljárást sikertelenül alkalmazták, és akik jogellenesen tartózkodnak egy tagállam területén úgy, hogy közben nem áll fenn vissza nem térést igazoló indok. A visszatérésre kötelezett ilyen személyek illegális tartózkodástól való eltántorítására irányuló büntetőjogi szankcióknak biztosítaniuk kell az alapvető jogok maradéktalan tiszteletben tartását, különös tekintettel az EJEE által garantált jogokra (lásd a Bíróság C-329/11. sz. Achughbabian-ügyben hozott ítéletének 48. és 49. pontját), továbbá meg kell felelniük az arányosság elvének.

— A Bizottság javasolja a tagállamoknak, hogy nemzeti jogszabályaikban irányozzanak elő hatékony, arányos és visszatartó erejű szankciókat (mint például pénzbírság, okmányok lefoglalása, kedvezmények/juttatások csökkentése vagy megvonása, munkavállalási engedély kiadásának megtagadása) azon harmadik országbeli állampolgárok tekintetében, akik szándékosan hátráltatják a kiutasítási eljárást (például megsemmisítik úti okmányukat, hamis személyazonosságot adnak meg, megakadályozzák a személyazonosítást, ismételten elutasítják a hajóra szállást), feltéve, hogy ezek a szankciók nem akadályozzák a visszatérési irányelv céljának megvalósítását, és garantálják az alapvető jogok maradéktalan tiszteletben tartását.

— Az illegális tartózkodás puszta tényének bűncselekménnyé nyilvánítása: A tagállamok nem szabhatnak ki szabadságvesztést a nemzeti büntetőjoguk alapján kizárólag a kiutasítási eljárás végrehajtása előtti vagy alatti illegális tartózkodás miatt, mivel ez késleltetné a kiutasítást (lásd a Bíróság C-61/11. sz. El Dridi-ügyben hozott ítéletét). Mindazonáltal a visszatérési irányelv nem tiltja, hogy a tagállamok szabadságvesztés kiszabásával büntessék az illegális tartózkodás puszta tényéből származóktól eltérő jogsértések elkövetését, akár olyan helyzetben is, amikor a kiutasítási eljárás még nem zárult le (lásd a Bíróság C-47/15. sz. Affum-ügyben hozott ítéletének 65. pontját).

— Pénzbüntetések: a nemzeti büntetőjog keretében az illegális tartózkodás szankcionálására (arányos) pénzbüntetés bevezetése önmagában nem összeegyeztethetetlen a visszatérési irányelv célkitűzéseivel, mivel nem akadályozza meg a kiutasítási határozatnak az irányelvben előírt feltételeknek maradéktalanul megfelelő kiadását és végrehajtását (lásd a Bíróság C-430/11. sz. Sagor-ügyben hozott ítéletét). Az a nemzeti jogszabály, amely illegális tartózkodás esetén vagy bírságot vagy kitoloncolást irányoz elő, összeegyeztethetetlen a visszatérési irányelvvel, mivel ez a két intézkedés kölcsönösen kizárja egymást, és aláássa az irányelv hatékonyságát (lásd a Bíróság C-38/14. sz., Zaizoune-ügyben hozott ítéletét).

— A 2009/52/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (a munkáltatókkal szembeni szankciókról szóló irányelv) (25) 5. cikke szerint az illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokat engedély nélkül foglalkoztató munkáltatók kötelesek pénzügyi szankciót fizetni, amely magában foglalja a kiutasításhoz kapcsolódó költségek megfizetését kiutasítási eljárás lefolytatása esetén. A tagállamok dönthetnek úgy, hogy a pénzügyi szankcióknak tükrözniük kell legalább a kiutasítás átlagos költségeit.

— A nemzeti büntetőjog szerinti azonnali kitoloncolás (azokban az esetekben, amelyeket a 2. cikk (2) bekezdésének b) pontja nem zár ki a visszatérési irányelv hatálya alól – lásd a fenti 2.3. szakaszt): csak akkor megengedett, ha a szankciót kiszabó ítélet megfelel a visszatérési irányelvben foglalt összes biztosítéknak (többek között a kiutasítási határozatok formája, a jogi biztosítékok és az önkéntes távozás lehetőségének előzetes mérlegelése tekintetében) (lásd a Bíróság C-430/11. sz. Sagor-ügyben hozott ítéletét).

— A nemzeti büntetőjog szerinti házi őrizet: csak akkor megengedett, ha biztosítékok garantálják, hogy a házi őrizet ne akadályozza a kiutasítást, valamint akkor, ha véget ér, amint lehetővé válik az érintett személy fizikai kiszállítása a tagállamból (lásd a Bíróság C-430/11. sz. Sagor-ügyben hozott ítéletét).

További magyarázat:

— A „vissza nem térést igazoló indokok” lehetnek: — a visszatérésre kötelezett személy által nem befolyásolható okok (pl. késedelmek a szükséges dokumentáció harmadik országoktól való megszerzése során a harmadik országbeli hatóságokkal való együttműködés hiányosságai miatt; a visszatérési célországban kialakult válsághelyzet, amely lehetetlenné teszi a biztonságos visszatérést; a visszatérés hivatalos elhalasztása a visszatérésre kötelezett személyek bizonyos kategóriái esetében); vagy — a visszatérésre kötelezett személy által befolyásolható okok, amelyek az uniós vagy nemzeti jog alapján jogszerűek vagy indokoltak (pl. egészségügyi problémák vagy családi okok, amelyek a kitoloncolás elhalasztásához vezetnek; folyamatban lévő jogorvoslati eljárás, amely halasztó hatállyal rendelkezik; az érintett személy arra vonatkozó döntése, hogy tanúként együttműködik a hatóságokkal). Az érintett személy arra vonatkozó szubjektív kívánsága, hogy az EU-ban maradhasson, önmagában nem minősül „megalapozott indoknak”.

— A vissza nem térést nem igazoló indokok a visszatérésre kötelezett személy által befolyásolható olyan okok lehetnek, amelyeket az uniós vagy nemzeti jog nem ismer el jogszerűnek vagy indokoltnak (pl. az együttműködés hiánya az úti okmányok kiállítása során, az együttműködés hiánya a személyazonosság felfedése során, okmányok megsemmisítése, szökés, a kitoloncolási intézkedések hátráltatása).

5. ELFOGÁS ÉS KIUTASÍTÁSI HATÁROZAT KIADÁSÁRA VONATKOZÓ KÖTELEZETTSÉG

Jogalap: visszatérési irányelv – 6. cikk, (1) bekezdés

A tagállamok a területükön illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozóan kiutasítási határozatot adnak ki.

A tagállamok kötelesek a területükön illegálisan tartózkodó minden harmadik országbeli állampolgárra vonatkozóan kiutasítási határozatot kiadni, kivéve, ha az uniós jog kivételről rendelkezik (lásd a kivételek alábbi listáját). A tagállamok a gyakorlatban nem tűrhetik a területükön illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok jelenlétét a kiutasítási eljárás megindítása vagy a tartózkodási jog megadása nélkül. A kiutasítási eljárás megindítására vagy a tartózkodási jog megadására vonatkozó tagállami kötelezettség célja a „szürke zónák” csökkentése, az illegálisan tartózkodó személyek kizsákmányolásának megelőzése és a jogbiztonság javítása az összes érintett számára.

A tagállamoknak kiutasítási határozatot kell kiadniuk attól függetlenül, hogy az érintett harmadik országbeli állampolgár rendelkezik-e érvényes személyazonosító vagy úti okmánnyal, és attól függetlenül, hogy lehetséges-e a valamely harmadik ország általi visszafogadás.

A kiutasítási határozatok érvényességét nem szabad időbeli korláthoz kötni. Az illetékes nemzeti hatóságoknak képeseknek kell lenniük a kiutasítási határozat végrehajtására anélkül, hogy egy bizonyos idő (például egy év) elteltével szükség lenne az eljárás újraindítására, feltéve, hogy az érintett harmadik országbeli állampolgár egyéni helyzetében nem történt jelentős ténybeli vagy jogi változás (például a jogállás megváltozása, a visszaküldés kockázata), és nem sértve a meghallgatáshoz és a hatékony jogorvoslathoz való jogot.

Főszabályként a kiutasítási eljárások lefolytatásáért felelős tagállam meghatározása szempontjából az elfogás helye a meghatározó kritérium. Példa: Ha egy illegális migráns A tagállamon keresztül lépett be az EU-ba (észrevétlenül), majd B és C tagállamon átutazott (észrevétlenül) és végül D tagállamban elfogták, a kiutasítási eljárás lefolytatása D tagállam feladata. A schengeni államok közötti belső határellenőrzés ideiglenes visszaállítása nem érinti ezt az elvet. Az e főszabály alóli kivételek az alábbi 5.2., 5.3., 5.4., 5.5. és 5.8. szakaszban szerepelnek.

További magyarázat:

— A nemzeti jogban meghatározott, illegális tartózkodásra vonatkozó közigazgatási bírság kivethető a kiutasítási határozat elfogadásával párhuzamosan. A közigazgatási bírság azonban nem helyettesítheti a tagállamok arra vonatkozó kötelezettségét, hogy kiutasítási határozatot adjanak ki és végrehajtsák a kitoloncolást (lásd a Bíróság C-38/14. sz. Zaizoune-ügyben hozott ítéletét).

— A kiutasítási határozatnak ki kell mondania, hogy az érintett harmadik országbeli állampolgár köteles elhagyni a kibocsátó tagállam területét egy harmadik országba való távozás céljából, összhangban a „kiutasítás” fogalmával (lásd az 1.3. szakaszt), illetve másképp fogalmazva, hogy a harmadik országbeli állampolgár köteles elhagyni az uniós tagállamok és a schengeni társult országok területét. A harmadik országbeli állampolgárra háruló kötelesség nem kellőképpen egyértelmű meghatározása akaratlanul is maga után vonhatja a szabálytalan továbbutazás kockázatának megjelenését.

— A visszatérési irányelv szerinti kiutasítási határozatokat akkor is meg kell hozni, ha a kiutasítási eljárást visszafogadási megállapodás alkalmazásával hajtják végre: a harmadik országokkal kötött visszafogadási megállapodások (amelyek az uniós tagállamok és harmadik országok közötti kapcsolatokra vonatkoznak) alkalmazása nem befolyásolja a visszatérési irányelv (amely a kitoloncoló állam és a visszatérésre kötelezett személy közötti kapcsolatra vonatkozik) teljeskörű és inkluzív alkalmazását az egyes kiutasítási esetekben. A visszafogadási megállapodás alkalmazása feltételezi, hogy előtte kiutasítási határozat született.

— A nemzeti jogszabályok előírhatják, hogy a harmadik országbeli állampolgárok kötelesek elhagyni az EU területét, ha illegálisan tartózkodnak ott. Az ilyen absztrakt jogi kötelezettség nem egyenlő a kiutasítási határozattal. Annak minden esetben egyéni kiutasítási határozaton kell alapulnia.

— Az illetékes nemzeti hatóságoknak maradéktalanul ki kell használniuk a releváns uniós informatikai rendszereket – például a második generációs Schengeni Információs Rendszert (SIS II), az Eurodac-ot és a Vízuminformációs Rendszert (VIS) – a személyazonosítás és az egyes esetekben végzett egyéni elbírálás előmozdítása, valamint a kiutasítási és visszafogadási eljárások kapcsán a tagállamok között megvalósuló együttműködés megkönnyítése és támogatása érdekében.

— A tagállamoknak hatékony és arányos intézkedéseket kell bevezetniük a területükön illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok helymeghatározása, felderítése és elfogása céljából, hogy eleget tudjanak tenni a kiutasítási határozat kiadására vonatkozó kötelezettségüknek. E tekintetben érdemes felidézni, hogy a Schengeni határellenőrzési kódex 13. cikkének (1) bekezdése értelmében a határt illegálisan átlépő és az Unió területén tartózkodásra nem jogosult személyeket a tagállamoknak el kell fogniuk, és ellenük kiutasítási eljárást kell indítaniuk. Emellett a munkáltatókkal szembeni szankciókról szóló irányelv 14. cikke szerint a tagállamok biztosítják, hogy területükön hatékony és megfelelő vizsgálatokat folytassanak az illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok foglalkoztatásának ellenőrzése érdekében.

Elfogásra vonatkozó gyakorlatok – az alapvető jogok tiszteletben tartása

A tagállamoknak, az arra vonatkozó kötelezettségük teljesítése során, hogy a területükön illegálisan tartózkodó minden harmadik országbeli állampolgár vonatkozásában kiutasítási határozatot bocsássanak ki, tiszteletben kell tartaniuk az alapvető jogokat, ideértve az arányosság elvét is ((24) preambulumbekezdés). Az illegális migráció elleni küzdelem jogszerű célja egyensúlyba hozható más jogos állami érdekekkel, például közegészségügyi megfontolásokkal, a bűnüldözésre vonatkozó állami érdekkel, az átfogó születési anyakönyvi nyilvántartás vezetésére vonatkozó érdekkel, a gyermek mindenek felett álló érdekének tiszteletben tartásával (amint a (22) preambulumbekezdés külön kiemeli), a genfi egyezménnyel (amint a (23) preambulumbekezdés kiemeli) és az Alapjogi Charta által elismert további releváns alapvető jogokkal.

A Bizottság az Alapvető Jogok Ügynökségének 2012. évi „Rendezetlen jogállású migránsok elfogása – alapjogi megfontolások” című dokumentumában (13847/12. sz. tanácsi dokumentum) foglaltakat tekinti irányadónak arra vonatkozóan, hogy az elfogásra vonatkozó gyakorlatok miként valósíthatók meg a harmadik országbeli állampolgárok alapvető jogainak tiszteletben tartása, ugyanakkor a hatékony kiutasítási eljárások biztosítása mellett. Az említett útmutatást tiszteletben tartó tagállami gyakorlatok úgy tekinthetők, hogy nem érintik a visszatérési irányelv 6. cikkének (1) bekezdésében foglalt, az illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozóan kiutasítási határozat kiadását előíró kötelezettséget.

Az egészségügyi ellátáshoz való hozzáférés:

Az egészségügyi ellátást igénylő, rendezetlen jogállású migránsokat nem szabad elfogni az egészségügyi létesítményekben vagy azok mellett.

Az egészségügyi létesítményeket nem szabad arra kötelezni, hogy megosszák a migránsok személyes adatait az idegenrendészeti hatóságokkal az esetleges kiutasítás céljából.

Az oktatáshoz való hozzáférés:

A rendezetlen jogállású migránsokat nem szabad elfogni abban az iskolában vagy az mellett, ahová gyermekeik járnak.

Az iskolákat nem szabad arra kötelezni, hogy megosszák a migránsok személyes adatait az idegenrendészeti hatóságokkal az esetleges kiutasítás céljából.

Vallásszabadság:

A rendezetlen jogállású migránsokat nem szabad elfogni elismert vallási létesítményekben vagy azok mellett, vallásgyakorlás közben.

A születések anyakönyvezése:

A rendezetlen jogállású migránsok számára lehetővé kell tenni a születések anyakönyvezését és gyermekeik születési anyakönyvi kivonatának átvételét az elfogás kockázata nélkül.

A születési anyakönyvi kivonatokat kibocsátó népesség-nyilvántartókat nem szabad arra kötelezni, hogy megosszák a migránsok személyes adatait az idegenrendészeti hatóságokkal az esetleges kiutasítás céljából.

Az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés:

Bűnüldözési célból a tagállamok lehetőséget biztosíthatnak az áldozatoknak és tanúknak arra, hogy az elfogás kockázata nélkül bejelenthessék a bűncselekményeket. E célból az alábbi bevált gyakorlatok alkalmazhatók:

— anonim, félig anonim vagy egyéb hatékony bejelentési módok bevezetése;

— a súlyos bűncselekmények áldozatai és tanúi számára lehetőség biztosítása arra, hogy harmadik félen keresztül forduljanak a rendőrséghez (pl. migránsok ombudsmanja, külön kijelölt tisztviselők, vagy humanitárius és jogi segítséget nyújtó szervezetek);

— olyan feltételek meghatározása, amelyek teljesülése esetén a bűncselekmények – köztük a családon belüli erőszak – áldozatai vagy tanúi tartózkodási engedélyt kaphatnak a 2004/81/EK tanácsi irányelvben (26) és a 2009/52/EK irányelvben foglalt szabályok alapján;

— az erőszak áldozatai bevándorlói jogállásának függetlenítése az engedély fő jogosultjától, aki egyben a bűnelkövető is;

— szórólapok kidolgozása a munkaügyi felügyelőségekkel vagy más érintett szervekkel együttműködésben a munkahelyükön elfogott migránsoknak a munkáltatóik elleni panasztétel lehetőségeiről való szisztematikus és objektív tájékoztatása érdekében, a 2009/52/EK irányelv alapján, és ezzel kapcsolatban a bizonyítékok megóvására irányuló lépések megtétele.

A jogi segítséget kérő, rendezetlen jogállású migránsokat nem szabad a szakszervezetek, illetve más hasonló támogatást nyújtó szervek épületeiben vagy azok mellett elfogni.

Emellett a Bizottság azt javasolja, hogy a nemzetközi védelem vagy a hontalan jogállás iránti kérelmeket iktató közszolgálatok épületeibe belépni kívánó, rendezetlen jogállású harmadik országbeli állampolgárokat ne fogják el az ilyen épületekben vagy azok mellett.

Különleges esetek:

5.1. Elfogás kiléptetési ellenőrzés során

Jogalap: visszatérési irányelv – 6. cikk

Bizonyos körülmények között – eseti értékelést követően és az arányosság elvének figyelembevételével – akkor is elfogadható kiutasítási határozat, ha az illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárt az EU területének elhagyásakor az EU külső határán fogják el. Ez indokolt lehet olyan esetekben, amikor a kiléptetési ellenőrzés során az engedélyezett tartózkodási idő jelentős túllépésére vagy illegális tartózkodásra derül fény. Ilyen esetekben a tagállamok kiutasítási eljárást indíthatnak, amikor tudomást szereznek az illegális tartózkodásról, és az érintett személy távollétében lefolytatott eljárás keretében folytathatják a kiutasítási határozat kibocsátásához vezető eljárást, amelyet beutazási tilalom is kísér, betartva az alábbi 11.3. és 12. szakaszban meghatározott eljárási biztosítékokat.

Jóllehet egy ilyen egyedi helyzetben az érintett személy egyébként is az EU elhagyására készül, a kiutasítási határozat kibocsátásának mégis lehet értelme, mivel lehetővé teszi a tagállamok számára a beutazási tilalom kiadását is, és ezáltal az újabb belépés és az illegális tartózkodás esetleges kockázatának elkerülését.

A Bizottság felkéri a tagállamokat olyan eljárások kialakítására, amelyek az ilyen különleges esetekben lehetővé teszik a kiutasítási határozatok és adott esetben a beutazási tilalmak kiadását közvetlenül a repülőtéren, egy másik külső határátkelőhelyen, vagy – beutazási tilalom esetében – az érintett személy távollétében (lásd a 11.3. szakaszt).

Ha egy harmadik országbeli állampolgár túllépi a vízumában vagy tartózkodási engedélyében meghatározott tartózkodási időt az első tagállamban, és egy második vagy tranzit tagállamon keresztül elhagyja az Uniót, a kiutasítási határozatot és beutazási tilalmat a második tagállamnak kell kibocsátania (az engedélyezett tartózkodási időt túllépő személy alapesetben a visszatérési irányelv értelmében illegálisan tartózkodónak minősül a második tagállamban).

5.2. Egy másik tagállam által kibocsátott kiutasítási határozat

Jogalap: 2001/40/EK tanácsi irányelv (27)

Emlékeztető/magyarázat: Az egyik tagállam által kibocsátott kiutasítási határozatnak egy másik tagállamban jelentkező hatásával a visszatérési irányelvre vonatkozó 2005-ös bizottsági javaslat V. fejezete külön foglalkozott („Elfogás más tagállamban”). Ezt a fejezetet és a 2001/40/EK irányelv hatályon kívül helyezését előirányzó bizottsági javaslat 20. cikkét azonban törölték az egyeztetések során, és a 2001/40/EK irányelv hatályban maradt. A 2001/40/EK irányelv kifejezetten lehetővé teszi egy tagállam illetékes hatósága által egy másik tagállam területén tartózkodó harmadik országbeli állampolgárra vonatkozóan hozott kiutasítási határozat elismerését. A visszatérési irányelv 6. cikke nem említi meg azt a konkrét esetet, amikor a második tagállam a 2001/40/EK irányelv szerint elismeri az első tagállam által kibocsátott kiutasítási határozatot. A 6. cikk szó szerinti értelmezése, amely szerint ilyen esetben a határozatot elismerő tagállamnak is ki kellene adnia egy teljes kiutasítási határozatot a 2008/115/EK irányelv értelmében, megfosztaná a 2001/40/EK irányelvet minden hozzáadott értékétől. Annak érdekében, hogy a 2001/40/EK irányelv továbbra is megőrizze hatékonyságát, olyan értelmezést kellett keresni, amely értelmet ad a két irányelv további párhuzamos fennmaradásának.

Ha A tagállam elfog egy olyan személyt, akire vonatkozóan a B tagállam már kiutasítási határozatot adott ki, A tagállam választhat az alábbi lehetőségek közül:

a) új kiutasítási határozatot ad ki a visszatérési irányelv 6. cikkének (1) bekezdése értelmében; vagy

b) egy hatályos kétoldalú megállapodás alapján átadja az érintett személyt B tagállamnak a visszatérési irányelv 6. cikkének (3) bekezdése értelmében; vagy

c) elismeri a B tagállam által kiadott kiutasítási határozatot a 2001/40/EK irányelv értelmében.

Amennyiben A tagállam elismeri a B tagállam által kiadott kiutasítási határozatot a 2001/40/EK irányelv értelmében, akkor is köteles alkalmazni az elismert kiutasítási határozat végrehajtása során a visszatérési irányelvben előirányzott, a kiutasítás (kitoloncolás) végrehajtásával kapcsolatos biztosítékokat.

A kiutasítási határozatok kölcsönös elismerése jelentős hozzáadott értéket jelenthet bizonyos helyzetekben – különösen a visszatérésre kötelezett személyek szárazföldi tranzitja esetén (lásd az alábbi 6.4. szakaszt). A Bizottság arra ösztönzi a tagállamokat, hogy éljenek a kölcsönös elismerés lehetőségével, amennyiben ez segít a kiutasítási eljárások felgyorsításában és az adminisztratív teher csökkentésében.

5.3. Kapcsolat a dublini szabályokkal

Jogalap: 604/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (28) (a Dublini Rendelet) – 19. és 24. cikk

A visszatérési irányelv 6. cikke nem említi azt a konkrét esetet, amikor a második tagállam él a Dublini Rendeletben foglalt, arra vonatkozó lehetőséggel, hogy megkeresse az első tagállamot az illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgár visszavétele céljából. A 6. cikk szó szerinti értelmezése, amelynek megfelelően ilyen esetben a kérelmező (második) tagállamnak is ki kellene adnia egy teljes kiutasítási határozatot a 2008/115/EK irányelv értelmében, megfosztaná az idevágó dublini szabályokat minden hozzáadott értéküktől. A Dublini Rendelet szövege kifejezetten foglalkozik ezzel a kérdéssel, és egyértelmű szabályokat fogalmaz meg a visszatérési irányelv és a Dublini Rendelet alkalmazásával kapcsolatban.

Azok az esetek, amikor a harmadik országbeli állampolgár menedékjogot kért és tartózkodási jogot kapott menedékkérőként a második tagállamban, nem tartoznak a visszatérési irányelv hatálya alá, mivel a harmadik országbeli állampolgár menedékkérőként tartózkodási joggal rendelkezik, ezért nem tekinthető a második tagállamban illegálisan tartózkodó személynek.

Másrészt azonban azok az esetek, amikor a harmadik országbeli állampolgár nem kért menedékjogot és nem kapott tartózkodási jogot menedékkérőként a második tagállamban, a visszatérési irányelv hatálya alá tartoznak. Az alábbi helyzetek (29) fordulhatnak elő:

a) A harmadik országbeli állampolgár az első tagállamban menedékkérő jogállással rendelkezik (folyamatban lévő eljárás, még nincs jogerős határozat): a Dublini Rendelet alkalmazandó azon alapelv szerint, hogy az egyik tagállamban menedékjog iránti kérelmet benyújtó harmadik országbeli állampolgárok nemzetközi védelmének szükségességét az egyik tagállamnak teljeskörűen értékelnie kell. A tagállam nem küldheti vissza azt a harmadik országbeli állampolgárt egy harmadik országba; ehelyett a Dublini Rendelet értelmében felelős tagállamba küldheti, hogy kérelmét megvizsgálják.

b) A harmadik országbeli állampolgár visszavonta menedékjog iránti kérelmét az első tagállamban: amennyiben a kérelem visszavonása a kérelem elutasításához vezetett (a menekültügyi eljárásokról szóló átdolgozott irányelv 27. vagy 28. cikke alapján), az alábbi c) pontban leírt szabályok (választási lehetőség a dublini szabályok és a visszatérési irányelv alkalmazása között) alkalmazhatók. Amennyiben a kérelem visszavonása nem vezetett a kérelem elutasításához, akkor a Dublini Rendelet alkalmazandó (mint lex specialis) azon alapelv szerint, hogy az egyik tagállamban menedékjog iránti kérelmet benyújtó harmadik országbeli állampolgárok nemzetközi védelmének szükségességét az egyik tagállamnak teljeskörűen értékelnie kell.

c) A harmadik országbeli állampolgár menedékjog iránti kérelmével kapcsolatban az első tagállam jogerős elutasító határozatot hozott: választani lehet a Dublini Rendelet és a visszatérési irányelv alkalmazása között. A Dublini Rendelet 24. cikkének (4) bekezdése egyértelműen kimondja ezt a választási lehetőséget, és tisztázza, hogy attól a pillanattól kezdve, hogy a hatóságok a Dublini Rendelet szerinti megkeresés benyújtása mellett döntenek, felfüggesztik a visszatérési irányelv és a kiutasítási eljárások alkalmazását, és csak a dublini szabályok alkalmazandók (ez az őrizetre és a jogorvoslati lehetőségekre vonatkozó szabályokat is érinti).

d) A harmadik országbeli állampolgár esetében már megtörtént az első tagállamból valamely harmadik országba irányuló sikeres kiutasítás/kitoloncolás (egy menedékjog iránti kérelem elutasítását vagy visszavonását követően): amennyiben a harmadik országbeli állampolgár újból belép az EU területére, a Dublini Rendelet 19. cikkének (3) bekezdése egyértelműen úgy rendelkezik, hogy az első tagállam már nem felelős a harmadik országbeli állampolgárért – ezért nem adható át ennek a tagállamnak. Következésképpen a visszatérési irányelv alkalmazandó.

Gyakorlati példák:

— Az A tagállamban nemzetközi védelmet kérelmező személy jogosultság nélkül egy szomszédos B tagállamba utazik (belső határok átlépésével), ahol a rendőrség elfogja. Mivel a szóban forgó személy a Dublini Rendelet hatálya alá tartozik, B tagállam átadja A tagállamnak. B tagállamnak ebben a helyzetben ki kell-e adnia kiutasítási határozatot e személy vonatkozásában a területén való illegális tartózkodás miatt? — A dublini rendelkezések alkalmazandók. B tagállam nem adhat ki kiutasítási határozatot.

— Kiadhat-e A tagállam (a fent leírt helyzetben) kiutasítási határozatot (beutazási tilalommal együtt, amelyet a menekültügyi eljárás lezárásáig elhalasztanak)? — Nem. Amíg az érintett személy menedékkérőként jogszerűen tartózkodhat A tagállamban, tartózkodása nem illegális A tagállamban a visszatérési irányelv értelmében, és A tagállam nem adhat ki kiutasítási határozatot.

— Az A tagállam által nemzetközi védelemben részesített harmadik országbeli állampolgár illegálisan tartózkodik B tagállamban (pl. túllépi az engedélyezett 90 napos tartózkodási időt). Ilyen esetekben alkalmazandó-e a visszatérési irányelv? Milyen eljárásokat kell alkalmazni, ha a személy önként nem hajlandó visszatérni az első tagállamba, amely a védelmet biztosította? — A Dublini Rendelet nem tartalmaz szabályokat a nemzetközi védelemben részesülők visszafogadásával kapcsolatban. Ezért a visszatérési irányelv 6. cikkének (2) bekezdésében szereplő „általános rendszert” kell alkalmazni. Ez azt jelenti, hogy B tagállamnak fel kell kérnie az érintett személyt, hogy térjen vissza A tagállamba, és – ha a személy ezt nem teszi meg önként – B tagállamnak mérlegelnie kell kiutasítási határozat kiadását, figyelembe véve a visszatérési irányelvben meghatározott összes biztosítékot, köztük különösen a visszaküldés tilalmának elvét. Bizonyos körülmények között, ha a harmadik országba való kiutasítás/kitoloncolás nem lehetséges és egy másik tagállamnak való átadás „kedvezőbb intézkedésnek” minősül (lásd a 3. szakaszt), B tagállam átadhatja az érintett személyt A tagállamnak; az illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok másik tagállamnak történő átadásával kapcsolatos eljárásra a nemzeti jog irányadó.

— Egy harmadik országbeli állampolgárt, akitől az A tagállamba való jogellenes beutazása után ujjlenyomatot vettek, és aki A tagállamban nem kért menedékjogot, elfognak B tagállamban. B tagállam átadhatja-e az érintett személyt A tagállamnak a dublini szabályok szerint? — Nem. Mivel nem áll fenn kapcsolat menedékjogi eljárással, a Dublini Rendelet nem alkalmazandó.

5.4. Illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgár, aki egy másik tagállamban tartózkodási joggal rendelkezik

Jogalap: visszatérési irányelv – 6. cikk, (2) bekezdés

A valamely tagállam területén illegálisan tartózkodó és egy másik tagállam által kibocsátott érvényes tartózkodási engedéllyel vagy tartózkodásra jogosító egyéb engedéllyel rendelkező harmadik országbeli állampolgároknak haladéktalanul távozniuk kell az engedélyt kibocsátó tagállam területére. Amennyiben az érintett harmadik országbeli állampolgár nem teljesíti ezt a kötelezettséget, vagy ha közrendi vagy nemzetbiztonsági okokból szükséges a harmadik országbeli állampolgár azonnali távozása, az (1) bekezdés alkalmazandó.

E rendelkezés szerint – amely a Schengeni Egyezmény (SMVE) (30) 23. cikkének (2) és (3) bekezdésében szereplő hasonló szabály helyébe lép – egy másik tagállamban érvényes tartózkodási engedéllyel rendelkező, illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgár vonatkozásában nem lehet kiutasítási határozatot kiadni. Ilyen esetekben a harmadik országbeli állampolgárt először arra kell kötelezni, hogy haladéktalanul térjen vissza abba a tagállamba, ahol jogszerűen tartózkodhat. Kiutasítási határozat csak akkor adható ki, ha az érintett személy nem tesz eleget ennek a kérésnek, vagy ha veszélyt jelent a közrendre vagy a nemzetbiztonságra nézve.

További magyarázat:

— A „haladéktalanul távozniuk kell az engedélyt kibocsátó tagállam területére” kérés formáját a nemzeti jogszabályokkal összhangban kell meghatározni. Ajánlott a határozatokat írásban kiadni és indokolással ellátni. A félreértések elkerülése érdekében ezt a határozatot nem szabad „kiutasítási határozatként” feltüntetni.

— A másik tagállamba való távozáshoz biztosított időtartam: nem lehet általános érvényű időtartamot megadni, amelynek el kell telnie egy másik tagállam területére való távozásra vonatkozó kérés és a 6. cikk (1) bekezdése szerinti kiutasítási határozat kiadása között. A nemzeti jogszabályok alapján kell kiválasztani a megfelelő időkeretet, figyelembe véve az egyéni körülményeket, az arányosság elvét és azt, hogy a „haladéktalanul” szó szerepel a jogszabályban. A másik tagállamba való távozásra vonatkozó kérés és a 6. cikk (1) bekezdése szerinti kiutasítási határozat kiadása közötti időt nem szabad beleszámítani az önkéntes távozásra vonatkozó határidőbe, mivel ez az időtartam a kiutasítási határozat egyik eleme, és csak a kiutasítási határozat kiadásától számítandó.

— Más tagállamba való távozás ellenőrzése: az uniós jog nem határozza meg, hogy hogyan kell ellenőrizni a másik tagállamba való visszatérésre vonatkozó kötelezettség teljesítését. A tagállamoknak a nemzeti jogszabályokkal összhangban biztosítaniuk kell határozataik megfelelő nyomon követését.

— Más tagállamok által kibocsátott engedélyek érvényességének ellenőrzése: jelenleg nem létezik központi rendszer a tagállamok közötti információcserére ebben a kérdésben. A Bizottság arra ösztönzi a tagállamokat, hogy folytassanak kétoldalú együttműködést, és haladéktalanul közöljék egymással a releváns információkat a nemzeti jogszabályokkal és a kétoldalú együttműködési megállapodásokkal összhangban. A meglévő nemzeti kapcsolattartó pontok (pl. a Schengeni kézikönyv (31) 2. mellékletében felsoroltak) szintén használhatók erre a célra.

— A „tartózkodási engedély vagy tartózkodásra jogosító egyéb engedély” (32) nagyon tág fogalom, és a tagállamok által biztosított jogállásokra vagy engedélyekre vonatkozik, amelyek jogszerű tartózkodást tesznek lehetővé, és nem csupán a kiutasítás/kitoloncolás ideiglenes elhalasztásának elfogadását jelentik. A fogalom kiterjed a következőkre: — hosszú távú tartózkodásra jogosító vízum (egyértelműen tartózkodási jogot biztosít); — humanitárius célból kiadott ideiglenes tartózkodási engedély (amennyiben az engedély tartózkodási jogot biztosít, és nem csupán a kiutasítás elhalasztását jelenti); — még érvényes nemzetközi védelmi jogálláson alapuló lejárt tartózkodási engedély (a nemzetközi védelmi jogállás nem függ az azt igazoló dokumentum érvényességétől); — érvénytelen (lejárt) úti okmányban lévő érvényes vízum – a vonatkozó uniós jogszabályok szerint nem adható ki olyan vízum, amelynek érvényessége túllépi az útlevél érvényességét. A lejárt útlevélben szereplő érvényes vízum esete ezért a gyakorlatban nem fordulhat elő. Amennyiben mégis ilyen helyzet állna elő, az érintett harmadik országbeli állampolgárt nem szabad indokolatlanul büntetni. A vonatkozó vízumügyi szabályokkal kapcsolatos útmutatásért lásd a vízumokról szóló frissített kézikönyvet – II. rész, 4.1.1. és 4.1.2. pont (33). A fogalom nem terjed ki a következő esetekre: — lejárt tartózkodási jogálláson alapuló lejárt tartózkodási engedély; — hamisított és hamis útlevelek vagy tartózkodási engedélyek; — a kitoloncolás ideiglenes elhalasztását igazoló dokumentum; — türelmi státusz (amennyiben a türelem nem jár tartózkodási joggal).

— A más tagállamokba való kitoloncolás mellőzésére vonatkozó főszabály: amennyiben egy harmadik országbeli állampolgár nem hajlandó a 6. cikk (2) bekezdése szerint önként visszatérni abba a tagállamba, ahol engedéllyel rendelkezik, a 6. cikk (1) bekezdését kell alkalmazni, és kiutasítási határozatot kell kiadni, amely egy harmadik országba való közvetlen visszatérést ír elő. Az érintett személy nem adható át erővel a másik tagállamnak, kivéve, haa már 2009. január 13-án hatályos, tagállamok közötti kétoldalú megállapodás (lásd az 5.5. szakaszt) kifejezetten tartalmazza ezt a lehetőséget, illetve bizonyos körülmények között, ha a harmadik országba történő kiutasítás/kitoloncolás nem lehetséges, és az engedélyt kiadó tagállam hajlandó visszafogadni az érintett személyt.

— Uniós beutazási tilalom kiadásának mellőzése a 6. cikk (2) bekezdésének alkalmazása esetén: amennyiben egy illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárt átadnak egy másik tagállamnak a 6. cikk (2) bekezdése értelmében, nem lehet a 11. cikk szerinti uniós beutazási tilalmat elrendelni, mivel a 11. cikk csak a kiutasítási határozat kiadásával kapcsolatban alkalmazandó, és nem alkalmazható egy másik tagállamnak való „átadás” esetén. Emellett gyakorlati szempontból értelmetlen uniós beutazási tilalmat elrendelni olyan helyzetben, amikor az érintett személy a továbbiakban jogszerűen tartózkodik egy másik tagállamban.

— Közrendi vagy nemzetbiztonsági okok miatt szükséges azonnali távozás: a 6. cikk (2) bekezdésének 2. mondatában (2. eset) leírt kivételes körülmények között az érintett személy tekintetében azonnal kiutasítási határozatot kell kiadni, és a személyt ki kell toloncolni egy harmadik országba. Erről tájékoztatni kell azt a tagállamot, amelyben az érintett személy jogszerűen tartózkodhat.

Gyakorlati példa:

— A visszatérési irányelv mely rendelkezéseit kell alkalmazni az A tagállamban felderített olyan harmadik országbeli állampolgárok esetében, akik B tagállam által kibocsátott érvényes tartózkodási engedéllyel rendelkeznek, ugyanakkor C tagállam által a SIS-be bevitt figyelmeztető jelzés (beutazási tilalom) vonatkozik rájuk? — Az A tagállamnak az irányelv 6. cikkének (2) bekezdését kell alkalmaznia, és fel kell szólítania az érintett személyt a B tagállamba való visszautazásra. Ami a C tagállam által elrendelt beutazási tilalom és a B tagállam által kibocsátott tartózkodási engedély egyidejű meglétét illeti, ezt kétoldalúan kell tisztázni a figyelmeztető jelzést kiadó tagállam (C) és az engedélyt kibocsátó tagállam (B) között a Schengeni Egyezmény 25. cikkének (2) bekezdése értelmében.

5.5. Tagállamok közötti hatályos kétoldalú megállapodás hatálya alá tartozó, illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgár

Jogalap: visszatérési irányelv – 6. cikk, (3) bekezdés

— A tagállamok közötti hatályos kétoldalú visszafogadási megállapodások indikatív jegyzékének elérhetősége: http://rsc.eui.eu/RDP/research/analyses/ra/

A tagállamok tartózkodhatnak a területükön illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárra vonatkozó kiutasítási határozat kiadásától, ha az érintett harmadik országbeli állampolgárt valamely másik tagállam – az ennek az irányelvnek a hatálybalépésekor (vagyis 2009. január 13-án) érvényben lévő kétoldalú megállapodások vagy megegyezések keretében – visszafogadja. Ebben az esetben az érintett harmadik országbeli állampolgárt visszafogadó tagállam alkalmazza az (1) bekezdést.

Ez a rendelkezés – kivételként és „felfüggesztési záradék” formájában – lehetővé teszi a tagállamok számára az illegális migránsok más tagállamoknak való átadását a 2009. január 13-án már hatályos kétoldalú megállapodások vagy egyezmények keretében.

Emlékeztető/magyarázat: ez a rendelkezés csak az egyeztetések késői szakaszában került bele a visszatérési irányelv szövegébe, miután bizonyos tagállamok ragaszkodtak hozzá, hogy az irányelv ne kötelezze őket a jól bevált gyakorlatok megváltoztatására, amelyek keretében a kétoldalú megállapodások alapján visszafogadják vagy más tagállamoknak átadják az illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokat.

A visszatérési irányelv alapjául szolgáló elv az illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgároknak az EU-ból harmadik országokba történő közvetlen visszatérése. Az irányelv 6. cikkének (3) bekezdése ezért rögzít egy kivételt, amely kizárólag a harmadik országbeli állampolgár tartózkodási helye szerinti tagállam kötelezettségét érinti, és a kivétel értelmében ez a kötelezettség a szóban forgó személyt visszafogadó tagállamra hárul. Az említett rendelkezés nem határoz meg kivételt a visszatérési irányelv alkalmazási körét illetően a 2. cikk (2) bekezdésében foglaltakon túlmenően – lásd a Bíróság C-47/15. sz. Affum-ügyben hozott ítéletét (82–85. pont).

További magyarázat:

— Az A és B, valamint B és C tagállamok közötti kétoldalú megállapodások későbbi alkalmazása: a visszatérési irányelv – és különösen 6. cikkének (3) bekezdése – nem tiltja kifejezetten a meglévő kétoldalú megállapodások alapján történő „dominó-visszafogadást”. Fontos azonban, hogy végül egy tagállam hajtsa végre az irányelvnek megfelelő teljes kiutasítási eljárást. Mivel ezek a későbbi eljárások sok költséget rónak a közigazgatási rendszerekre, és további kényelmetlenséget okoznak a visszatérésre kötelezett személynek, a Bizottság arra ösztönzi a tagállamokat, hogy tartózkodjanak e gyakorlat alkalmazásától.

— Uniós beutazási tilalom kiadásának mellőzése a 6. cikk (3) bekezdésének alkalmazása esetén: amennyiben egy illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárt átadnak egy másik tagállamnak a 6. cikk (3) bekezdése értelmében, nem rendelhető el beutazási tilalom a 11. cikk szerint, mivel a 11. cikk csak a kiutasítási határozat kiadásával kapcsolatban alkalmazandó, és egy másik tagállamnak való „átadás” esetén nem alkalmazható. Emellett gyakorlati szempontból értelmetlen uniós beutazási tilalmat elrendelni olyan helyzetben, amikor az érintett személy még nem hagyja el az EU területét. A kivételes körülmények között csupán nemzeti beutazási tilalom elrendelésére vonatkozó, a Schengeni Egyezmény 25. cikkének (2) bekezdése szerinti lehetőséggel kapcsolatban lásd a 11.8. szakaszt.

— A harmadik országbeli állampolgár másik tagállamnak történő átadásáról szóló határozat: ez a határozat a visszatérési irányelvben előirányzott, az illegális tartózkodás megszüntetésére irányuló intézkedések közé tartozik, és az Unió területéről való kitoloncolás előkészítő szakaszának minősül. A tagállamoknak ezért az ilyen határozatokat kellő gondossággal és gyorsan kell elfogadniuk, hogy mielőbb sor kerüljön a kiutasítási eljárásért felelős tagállamnak való átadásra – lásd a Bíróság C-47/15. sz. Affum-ügyben hozott ítéletét (87. pont).

— Mivel a visszatérési irányelv szerinti „kiutasítás” kifejezés mindig harmadik országba való kiutasításra utal, ajánlott az ilyen jellegű nemzeti határozatokat „átadási határozatnak” vagy „visszaküldési határozatnak”, nem pedig „kiutasítási határozatnak” nevezni.

— Felfüggesztési záradék: A 6. cikk (3) bekezdése kifejezetten felfüggesztési záradéknak minősül. A tagállamok a 6. cikk (3) bekezdésében foglalt lehetőséget csak olyan kétoldalú visszafogadási megállapodásokkal kapcsolatban alkalmazhatják, amelyek 2009. január 13. előtt léptek hatályba. A 6. cikk (3) bekezdése a 2009. január 13. után újratárgyalt vagy megújított, korábban már létező megállapodásokra is vonatkozhat, amennyiben az újratárgyalt/megújított megállapodás a már létező megállapodás módosítása, és ezt egyértelműen ki is mondja. Amennyiben az újratárgyalt/megújított megállapodás eltérő (teljesen új megállapodás más tárggyal), akkor a 6. cikk (3) bekezdése már nem vonatkozik rá.

— Visszafogadási megállapodások a schengeni tagállamok és az Egyesült Királyság között: a 6. cikk (3) bekezdésének értelmezése szempontjából az Egyesült Királyság tagállamnak minősül.

5.6. Humanitárius (vagy egyéb) okból kibocsátott tartózkodási engedéllyel/jogosultsággal rendelkező, illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgár

Jogalap: visszatérési irányelv – 6. cikk, (4) bekezdés

A tagállamok bármikor dönthetnek úgy, hogy a területükön jogszerűtlenül tartózkodó harmadik országbeli állampolgár számára könyörületességből, humanitárius vagy egyéb okokból önálló tartózkodási engedélyt vagy tartózkodásra jogosító egyéb engedélyt adnak ki. Ebben az esetben kiutasítási határozat elrendelésére nem kerül sor. Amennyiben már kiadták a kiutasítási határozatot, azt vissza kell vonni, vagy a tartózkodási engedély vagy tartózkodásra jogosító egyéb engedély érvényességének idejére fel kell függeszteni.

A tagállamok bármikor adhatnak tartózkodási engedélyt vagy jogosultságot egy illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárnak. Ilyen esetben a folyamatban lévő kiutasítási eljárásokat le kell zárni, és a már kiadott kiutasítási határozatot vagy kitoloncolási végzést vissza kell vonni vagy fel kell függeszteni, az engedély jellegétől függően. Ugyanez vonatkozik azokra az esetekre, amikor a tagállamoknak például menedékjog iránti kérelem benyújtását követően tartózkodási jogot kell biztosítaniuk.

A tagállamok eldönthetik, hogy melyik megközelítést kívánják alkalmazni (a kiutasítási határozat visszavonása vagy felfüggesztése), figyelembe véve a tartózkodási engedély vagy jogosultság jellegét és érvényességének várható időtartamát, valamint a hatékony kiutasítási eljárás biztosításának szükségességét. Mindazonáltal a Bíróság C-601/15. sz. J. N.-ügyben hozott ítélete (34) (75–80. pont) értelmében amennyiben egy tagállam a területén való tartózkodási jogot biztosít egy harmadik országbeli állampolgárnak, aki nemzetközi védelem iránti kérelmet nyújtott be és azt megelőzően már kiadtak számára kiutasítási határozatot, a tagállamoknak fel kell függeszteniük a kiutasítási határozat végrehajtását (a határozat visszavonása helyett) a nemzetközi védelem iránti kérelem elbírálásáig (lásd még a 7. szakaszt).

5.7. Az engedély/jogosultság megújítására irányuló, folyamatban lévő eljárás hatálya alatt álló illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgár

Jogalap: visszatérési irányelv – 6. cikk, (5) bekezdés

Ha a tagállam területén illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgár tartózkodási engedélyének vagy tartózkodásra jogosító egyéb engedélyének megújítása folyamatban van, a tagállamnak mérlegelnie kell, hogy eltekint-e a kiutasítási határozat elrendelésétől mindaddig, amíg az eljárás befejeződik, a (6) bekezdés sérelme nélkül.

A tagállamok dönthetnek úgy, hogy nem adnak ki kiutasítási határozatot olyan illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok részére, akik engedélyük megújításával kapcsolatos határozatra várnak. E rendelkezés célja az olyan harmadik országbeli állampolgárok védelme, akik bizonyos ideig jogszerűen tartózkodtak egy tagállamban, és akik – az engedélyük megújításához szükséges eljárás késedelme miatt – ideiglenesen illegálisan tartózkodnak a tagállamban. Ez a rendelkezés kizárólag az elfogás szerinti tagállamban folyamatban lévő, a tartózkodási engedély megújításárairányuló eljárására hivatkozik („a tagállamnak”). A Bizottság arra ösztönzi a tagállamokat, hogy azokban az esetekben is alkalmazzák ezt a rendelkezést, amikor a megújítás iránti kérelem várhatóan sikeres lesz, és hogy az érintett személyeket legalább ugyanolyan bánásmódban részesítsék, mint a visszatérésre kötelezett személyeket az önkéntes távozásra vonatkozó határidőn belül vagy az elhalasztott kiutasítás időtartama alatt.

Ez a rendelkezés nem vonatkozik a tartózkodási engedély másik tagállamban folyamatban lévő megújítására. Mindazonáltal az, hogy egy személy tartózkodási engedélyének megújítása folyamatban van egy másik tagállamban, bizonyos körülmények között indokolhatja a kiutasítás elhalasztását a 9. cikk (2) bekezdése értelmében, vagy kedvezőbb intézkedések alkalmazását a 4. cikk (3) bekezdése értelmében.

5.8. A jogszerű migrációról szóló irányelvekben szereplő, a tagállamok közötti visszafogadásra vonatkozó különleges szabályok Unión belüli mobilitás esetén

Jogalap: a 2014/66/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (35) (a vállalaton belül áthelyezett személyekről szóló irányelv) – 23. cikk; a 2003/109/EK tanácsi irányelv (36) (a harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárainak jogállásáról szóló irányelv) (a 2011/51/EU irányelv (37) módosította) – 12. és 22. cikk; a 2009/50/EK tanácsi irányelv (38) (a kékkártyáról szóló irányelv) – 18. cikk

A fent említett irányelvek különleges szabályokat tartalmaznak a tagállamok közötti visszafogadásra a harmadik országbeli állampolgárok bizonyos kategóriáinak Unión belüli mobilitása esetében (vállalaton belül áthelyezett személyek, európai uniós kékkártyával rendelkező személyek, huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező személyek). Ezek a rendelkezések különös szabályoknak (lex specialis) minősülnek, amelyeket az említett irányelvek hatálya alá tartozó, azokban kifejezetten említett esetekben elsődlegesen alkalmazni kell.

6. ÖNKÉNTES TÁVOZÁS

Jogalap: visszatérési irányelv – 7. cikk, (1) bekezdés

A kiutasítási határozat a (2) és (4) bekezdésben említett kivételek sérelme nélkül megfelelő, hét naptól harminc napig terjedő határidőt állapít meg az önkéntes távozásra. A tagállamok nemzeti jogszabályaikban előírhatják, hogy ilyen határidőt kizárólag az érintett harmadik országbeli állampolgár kérelme alapján biztosítanak. Ebben az esetben a tagállamok tájékoztatják az érintett harmadik országbeli állampolgárokat az ilyen irányú kérelem benyújtásának lehetőségéről.

A visszatérési irányelv egyik legfontosabb célkitűzése az önkéntes távozás ösztönzése. Amennyiben nincsenek arra utaló okok, hogy ez aláásná a kiutasítás célját, a visszatérési kötelezettség önkéntes teljesítését előnyben kell részesíteni a kitoloncolással szemben, mivel előbbi a visszatérés méltóbb, biztonságosabb és gyakran költséghatékonyabb formája.

Az önkéntes távozásra vonatkozó határidőn belül az érintett harmadik országbeli állampolgárra visszatérési kötelezettség vonatkozik, jóllehet ez a kötelezettség nem kényszeríthető ki a határidő lejárta előtt, vagy ha felmerül a szökés kockázata vagy egy közrendi, közbiztonsági vagy nemzetbiztonsági kockázat, vagy ha a jogszerű tartózkodás iránti kérelmet annak nyilvánvalóan megalapozatlan vagy hamis volta miatt elutasítják (lásd a 6.3. szakaszt). A Bizottság arra ösztönzi a tagállamokat, hogy a lehető legtöbb