A BIZOTTSÁG (EU) 2022/1414 HATÁROZATA

(2020. december 4.)

a Portugália által a Zona Franca da Madeira (ZFM) – III. programcsomag tekintetében nyújtott SA.21259. (2018/C) (korábbi 2018/NN.) számú támogatási programról

(az értesítés a C(2020) 8550. számú dokumentummal történt)

(Csak a portugál nyelvű szöveg hiteles)

(EGT-vonatkozású szöveg)

AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG,

tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 108. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére,

tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra és különösen annak 62. cikke (1) bekezdésének a) pontjára,

miután az Európai Unió működéséről szóló szerződés (1) 108. cikkének (2) bekezdése értelmében felhívta az érdekelt feleket észrevételeik megtételére, és tekintettel ezekre az észrevételekre,

mivel:

1. ELJÁRÁS

(1) A 2015. évi ellenőrzési gyakorlat (a továbbiakban: a 2015. évi ellenőrzés) (2) keretében a Bizottság 2015. március 12-i levelével tájékoztatást kért Portugáliától annak vizsgálata céljából, hogy a Bizottság által – összeegyeztethető regionális támogatásként – jóváhagyott Zona Franca da Madeira-program (a továbbiakban: ZFM-program vagy III. programcsomag) során Portugália betartotta-e a vonatkozó szabályokat, különös tekintettel a 2007. január 1-jétől 2013. december 31-ig alkalmazandó, 2007. június 27-i bizottsági határozat (3) (a továbbiakban: a 2007. évi bizottsági határozat) és a 2013. január 1-jétől 2013. december 31-ig alkalmazandó, 2013. július 2-i bizottsági határozat (4) (a továbbiakban: a 2013. évi bizottsági határozat) rendelkezéseit. A Bizottság első lépésként a program jogi keretéről kért tájékoztatást (5), második lépésként pedig megvizsgálta a program végrehajtását, amihez a ZFM-programból 2012-ben és 2013-ban támogatásban részesült 26 kedvezményezettből álló mintát állított össze.

(2) Portugália 2015. május 4-én adott tájékoztatást. A bizottsági szolgálatok június 5-én további információkat kértek, amire Portugália július 6-án válaszolt. A Bizottság 2015. október 1-jén újabb tájékoztatási kérelmet küldött, amelyre Portugália október 29-én válaszolt. A bizottsági szolgálatok 2016. február 29-én további információkat kértek, amire Portugália április 1-jén, 8-án és 12-én válaszolt. Miután a bizottsági szolgálatok 2017. március 29-én és augusztus 11-én kiegészítő információkat kértek, Portugália 2017. május 2-án, illetve szeptember 11-én ismét tájékoztatást adott. A portugál hatóságokkal 2017. október 26-án tartott konferenciahívás után a Bizottság 2017. október 27-én újabb tájékoztatási kérelemmel fordult Portugáliához, Portugália pedig 2017. november 21-én és 22-én válaszolt. A Bizottság és a portugál hatóságok között 2017. december 4-én tartott találkozót követően Portugália kérelmet nyújtott be a hiánypótlásra nyitva álló határidő 2017. december végéig történő meghosszabbítása iránt. A bizottsági szolgálatok 2017. december 7-én megküldték Portugáliának azokat a kérdéseket, amelyekre még választ vártak. Portugália 2018. február 2-án adott tájékoztatást. Portugália kérésére a Bizottság és a portugál hatóságok 2018. március 27-én újabb találkozót tartottak.

(3) 2018. július 6-i levelében a Bizottság tájékoztatta Portugáliát, hogy az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 108. cikkének (2) bekezdése szerinti eljárás megindításáról határozott a ZFM-program tekintetében (a továbbiakban: az eljárás megindításáról szóló határozat) (6).

(4) 2018. július 30-i levelükben a portugál hatóságok jelezték, hogy álláspontjuk szerint az eljárás megindításáról szóló határozat teljes szövege bizalmas információnak minősül, ezért arra kérték a Bizottságot, hogy tekintsen el az említett bizottsági határozat közzétételétől, és kizárólag a tömör összefoglalását tegye közzé, amelynek szövegére egyúttal javaslatot tettek.

(5) 2018. szeptember 11-i levelében Portugália az eljárás megindításáról szóló határozat 64. pontjának 1., illetve 2. alpontjában kért módon közölte a ZFM-ben 2007 és 2014 között bejegyzett összes vállalat jegyzékét, illetve a 2007–2011 között, valamint a 2014. évben a legnagyobb összegű támogatásban részesült 25 kedvezményezett jegyzékét. Portugália emellett kérte a hiánypótlásra nyitva álló határidő 2018. szeptember végéig történő meghosszabbítását. Portugália 2018. szeptember 26-án nyújtotta be az EUMSZ 108. cikkének (2) bekezdése szerinti eljárás megindításával, valamint az eljárás megindításáról szóló határozat 64. pontjának 3–7. pontjában kért információkkal kapcsolatos észrevételeit.

(6) Miután részletes egyeztetéseket folytatott, de nem sikerült megállapodnia Portugáliával az eljárás megindításáról szóló határozat bizalmasságával kapcsolatos kérdésekben, a Bizottság 2019. február 11-i levelében (7) tájékoztatta Portugáliát, hogy a portugál hatóságok bizalmas kezelés iránti kérelmének elutasításáról és a határozat 2018. július 6-án elfogadott változatának közzétételéről határozott. Portugália eltekintett attól, hogy az uniós bíróságok előtt fellebbezzen a határozat ellen, és 2019. március 5-i levelében elfogadta annak közzétételét.

(7) 2019. március 15-én közzétették az eljárás megindításáról szóló határozatot az Európai Unió Hivatalos Lapjában (8). A Bizottság felszólította az érdekelt feleket, hogy tegyék meg a támogatási programmal kapcsolatos észrevételeiket.

(8) Portugália kérésére a Bizottság és a portugál hatóságok 2019. április 10-én újabb találkozót tartottak. A találkozó során a Bizottság az eljárás megindításáról szóló határozat 64. pontjában kért információkat illetően hiánypótlásra emlékeztette Portugáliát. A találkozót követően Portugália 2019. április 24-i levelében adatokat szolgáltatott a nemzeti adóhatóságok által a ZFM-kedvezményezettek körében folytatott adóellenőrzésekről. Portugália emellett a ZFM-vállalatok adóbevallásaiban feltárt eltérésekre vonatkozó adatokat és a ZFM-adóalanyok által fizetendő adót érintő korrekciókkal kapcsolatos kiegészítéseket közölt ugyanarra az időszakra vonatkozóan.

(9) A Bizottsághoz észrevételek érkeztek érdekelt felektől. A Bizottság 2019. május 23-i és június 12-i levelében továbbította őket Portugáliának, amely lehetőséget kapott a válaszadásra. Portugália észrevételei a 2019. június 26-i levelében érkeztek meg a Bizottsághoz.

2. A TÁMOGATÁSI PROGRAM RÉSZLETES ISMERTETÉSE

2.1. A ZFM-program a 2007. évi bizottsági határozatban

(10) 2007-ben a Portugália által tett bejelentést követően a Bizottság a 2007. január 1-től 2013. december 31-ig tartó időszakra jóváhagyta a ZFM-programot (9) a 2007 és 2013 közötti időszakra vonatkozó nemzeti regionális támogatásokról szóló iránymutatás (10) (a továbbiakban a regionális támogatásokról szóló 2007. évi iránymutatás) alapján. A programban 2013. december 31. előtt (11) bejegyzett és engedélyezett vállalatok az e határozat (12) preambulumbekezdésében leírtak szerint 2020. december 31-ig részesülhettek társaságiadó-kedvezményben vagy egyéb adómentességben.

(11) A Bizottság összeegyeztethető működési támogatásként jóváhagyta a ZFM-programot, amelynek célja Madeira regionális fejlesztésének és gazdaságszerkezeti diverzifikációjának előmozdítása. Mivel Madeira autonóm régió (a továbbiakban: Madeira) az Európai Közösséget létrehozó szerződés (a továbbiakban: EK-Szerződés) 299. cikkének (2) bekezdésében (jelenleg az EUMSZ 349. cikke) meghatározott legkülső régió, az EK-Szerződés 87. cikke (3) bekezdésének a) pontja (jelenleg az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének a) pontja) értelmében regionális működési támogatásra jogosult. A regionális működési támogatás célja, hogy az adott régióban gazdasági tevékenységet folytató vállalkozások számára ellentételezze a legtávolabbi régiók strukturális hátrányaiból (12) adódó többletköltségeket.

(12) A Bizottság által 2007-ben jóváhagyott ZFM-program támogatást engedélyezett társaságiadó-kedvezmény formájában (13) a ténylegesen és fizikailag Madeirán folytatott tevékenységekből származó nyereség tekintetében (14), továbbá mentességet adott az önkormányzati és helyi adók, valamint az ingatlanátruházási adók alól vállalkozás ZFM-ben történő létrehozása esetén (15), a kedvezményezettek éves adóalapjára vonatkozó felső korláton alapuló maximális támogatási összeg erejéig. E felső korlátot a kedvezményezett által az egyes adóévekben fenntartott munkahelyek száma alapján állapították meg az alábbiak szerint: A létrehozott/megőrzött munkahelyek éves száma Az adóalap felső korlátai (EUR) Maximális támogatási összeg (EUR) 1 –2 2 000 000 420 000 3 –5 2 600 000 546 000 6 –30 16 000 000 3 360 000 31 –50 26 000 000 5 460 000 51 –100 40 000 000 8 400 000 > 100 150 000 000 31 500 000

(13) A ZFM-programba tartozó Ipari Szabadkereskedelmi Övezetben bejegyzett vállalatok bizonyos feltételek mellett (16) további 50 %-os társaságiadó-kedvezményben részesülhettek.

(14) A ZFM-programban való részvétel a 2007. évi bizottsági határozatban az Európai Közösségen belül folyó gazdasági tevékenységek közös statisztikai osztályozási rendszere, a NACE Rev. 1.1 (17) alapján felsorolt tevékenységekre korlátozódott a következők szerint: mezőgazdaság és állattenyésztés (A. nemzetgazdasági ág, 01.4. és 02.02. kód), halászat, halgazdálkodás és kapcsolódó szolgáltatások (B. nemzetgazdasági ág, 05. kód), feldolgozóipar (D. nemzetgazdasági ág), villamosenergia-, gáz-, és víztermelés és elosztás (E. nemzetgazdasági ág, 40. kód), nagykereskedelem (G. nemzetgazdasági ág, 50. és 51. kód), szállítás és távközlés (I. nemzetgazdasági ág, 60–64. kód), Ingatlanügyletek, bérbeadás és vállalatoknak nyújtott szolgáltatások (K. nemzetgazdasági ág, 70–74. kód), felsőoktatás, illetve felnőttoktatás (M. nemzetgazdasági ág, 80.3. és 80.4. kód), egyéb közösségi szolgáltatások (O. nemzetgazdasági ág, 90., 92, és 93.01. kód) (18). Arra az esetre, ha módosulna ez a jegyzék, mivel az ilyen jellegű osztályozási rendszerek továbbfejleszthetők, a portugál hatóságok vállalták, hogy megfelelően bejelenti a módosításokat a Bizottságnak (19).

(15) A program alkalmazási köréből kizárták a pénzügyi közvetítési, biztosítási, valamint pénzügyi kiegészítő és biztosítással összefüggő tevékenységeket (J. nemzetgazdasági ág, 65–67. NACE-kód), továbbá a K. nemzetgazdasági ág 74. kódja (főként vállalatoknak nyújtott szolgáltatások) alatt folytatható összes, vállalatcsoporton belüli szolgáltatási tevékenységet (koordinációs, pénzgazdálkodási és elosztó központok) (20). A 2007. évi bizottsági határozat emellett a portugál hatóságok azon kötelezettségvállalását is tartalmazta, hogy közlik a Bizottsággal azoknak a vállalkozásoknak neveit, amelyek ZFM-programban történő nyilvántartásba vételét elutasították, az elutasítás indokolásával együtt (21).

2.2. A ZFM-program a 2013. évi bizottsági határozatban

(16) A Portugáliától kapott bejelentést követően a Bizottság 2013-ban engedélyezte a társaságiadó-kedvezmény tárgyát képező adóalap felső korlátainak 36,7 %-kal történő emelését. Így 2013-tól kezdődően az adóalap felső korlátai és a maximális támogatási összegek az alábbiak voltak: A létrehozott/megőrzött munkahelyek éves száma Az adóalap felső korlátai (2013–2014, EUR) Maximális támogatási összeg (2013–2014, EUR) 1 –2 2 730 000 546 000 3 –5 3 550 000 710 000 6 –30 21 870 000 4 374 000 31 –50 35 540 000 7 108 000 51 –100 54 680 000 10 936 000 > 100 205 500 500 41 100 000

(17) A 2013. évi bizottsági határozatot eredményező bejelentésben a portugál hatóságok jelezték, hogy a program összes többi feltétele – a 2007. évi jóváhagyás szerint – változatlan maradt (22).

2.3. A Portugália által létrehozott ZFM-program és Portugália álláspontja a 2015. évi ellenőrzés során

(18) A 2015. évi ellenőrzés keretében a Bizottság a 2012. és 2013. évre vonatkozóan vizsgálta a III. programcsomagot (23). Az ellenőrzés során Portugália által nyújtott tájékoztatás és az ellenőrzést követő, hivatalból indított vizsgálat (a továbbiakban: a 2016. évi vizsgálat) az alábbi eredményekkel zárult:

2.3.1. A társaságiadó-kedvezménnyel érintett nyereség forrása

(19) A 2007. és a 2013. évi bizottsági határozatban leírtak szerint a ZFM-program keretében engedélyezett adókedvezmény tárgyát kizárólag „a ténylegesen és fizikailag Madeirán folytatott tevékenységekből származó nyereség” képezte (24). A 2015. évi ellenőrzés során a Bizottság pontosítást kért e feltétel alkalmazását illetően. A 2015. évi ellenőrzés és a 2016. évi vizsgálat feltárta, hogy a mintában szereplő, ZFM-programban nyilvántartásba vett vállalatok egy része nem „ténylegesen és fizikailag Madeirán folytatott” tevékenységekből származó nyereség tekintetében részesült társaságiadó-kedvezményben.

(20) Ezt a tényállást Portugália is megerősítette, és ennek kapcsán jelezte, hogy a társasági adó tekintetében a Madeirán központi irodával vagy tényleges üzletvezetési hellyel rendelkező adóalanyoknak a teljes eredményük után ott kell adót fizetniük, függetlenül attól, hogy tevékenységük során a központi irodájuktól vagy tényleges üzletvezetési helyüktől eltérő helyen is termeltek-e eredményt, voltak-e ráfordításaik, illetve felmerültek-e költségeik, feltéve, hogy az adott vállalkozás részesült az eredményben, gondoskodott a ráfordításokról és fedezte a költségeket a tevékenységével összefüggésben. Az eredmény termelhető Portugália területén és azon kívül egyaránt, és teljes egészében bevallandó és figyelembe veendő az adóalap és a megfelelő adókulccsal terhelt összeg kiszámításához, feltéve, hogy a Madeirán központi irodával vagy tényleges üzletvezetési hellyel rendelkező jogalanyok által folytatott és a ZFM-ben engedélyezett tevékenységekből származik (25).

(21) Portugália kifejtette, hogy az eredmény adózás céljából történő pontos bevallása érdekében a ZFM-program külön számvitelt írt elő a Portugália területén termeltnek minősülő – és ezáltal a rendes társasági adó hatálya alá tartozó – eredmény és a Portugália területén kívül termeltnek minősülő – és ezáltal a ZFM-programban biztosított kedvezményes társaságiadó-kulccsal terhelt – eredmény tekintetében. Az előbbi a ZFM-kedvezményezetteknek a Portugália területén – tehát annak Madeirát magában foglaló, de a Madeirai Szabadkereskedelmi Övezet nélküli földrajzi területén – illetőséggel rendelkező jogalanyokkal folytatott ügyletekből származó eredménye. Az utóbbi a ZFM-kedvezményezettnek az ország területén illetőséggel nem rendelkező jogalanyokkal folytatott ügyletekből származó, valamint a ZFM-ben termelt eredménye (26).

(22) Portugália előadta, hogy a ZFM-program keretében engedélyezett tevékenységek NACE-kódjaira, valamint a ZFM-ben végzett tevékenységek túlnyomórészt nemzetközi jellegére és körére tekintettel az a feltétel, hogy a tevékenységeket ténylegesen és fizikailag Madeirán kellett folytatni, nem jelentette és nem is jelenthette azt, hogy a tevékenységeknek földrajzilag Madeira területére kellett korlátozódniuk, az eredmény pedig kizárólag annak földrajzi területéről származhatott (27). Így Portugália szerint a Bizottság által alkalmazott „megszorító értelmezés” nem tükrözte a tényleges helyzetet, nem volt összhangban a legkülső régiókra vonatkozó programok céljával, tehát a beruházások belső piacról és azon kívülről történő bevonzásával, valamint összeegyeztethetetlen volt az Unióban alapvető letelepedési szabadsággal, valamint az áruk, a személyek, a szolgáltatások és a tőke szabad mozgásával. A Bizottság 2013-ban többek között azért hagyta jóvá a program felső korlátainak emelését, mivel a III. programcsomag a Madeirával versengő más joghatósági területekhez viszonyítva nem volt versenyképes: ez bizonyítja, hogy a külföldi – és nem csak regionális – vállalkozások bevonzása nagyon fontos volt a legkülső régiók fejlődése szempontjából, és ez azóta sincs másképpen.

(23) Portugália ezenkívül kifejtette, hogy akkor tekinthető úgy, hogy valamely tevékenységet ténylegesen és fizikailag Madeirán folytatnak, ha valóban ott zajlik, és az adott vállalat rendes irodával, megfelelő személyzettel és erőforrásokkal, valamint valódi, tényleges döntéshozatali központtal rendelkezik ott. Portugália emellett azzal érvelt, hogy ez nem azt jelenti, hogy a vállalat teljes személyi állományának szükségszerűen ott kell végeznie az összes feladatát, vagy hogy a vállalat tevékenységének kizárólag Madeira földrajzi területére kell korlátozódnia. Végezetül Portugália előadta, hogy a 2007. évi bizottsági határozat 14. pontjában meghatározott, „ténylegesen és fizikailag Madeirán folytatott” tevékenységek alatt nem kizárólag a Madeira területén zajló tevékenységek értendők (28).

(24) Portugália továbbá jelezte, hogy a fizetendő adó és az adókedvezmény megállapításának alapjául szolgáló éves adóbevallások a kedvezményezettek önbevallása útján készültek. Ezeket a bevallásokat az adóhatóságok helytállónak és pontosnak tekintik, majd központi szinten az Adó- és Vámhatóság ellenőrzi. Kétség esetén ez a vélelem megszűnik, az adóhatóságok pedig további információkat kérhetnek annak vizsgálata céljából, hogy a kedvezményes adókulcs alá eső bevételek valóban külföldi illetőségű jogalanyokkal folytatott ügyletekből származnak-e (29).

(25) Végezetül Portugália előadta, hogy adóvizsgálatok útján ellenőrzések végeztek, amennyiben kétség merült fel valamely tevékenység valódiságát és tényleges folytatását illetően, ezzel összefüggésben pedig nemzetközi együttműködést és információcserét folytattak más adóhatóságokkal (30).

2.3.2. Munkahelyteremtés és -megőrzés a régióban

(26) A Bizottság által engedélyezett ZFM-program az alapvető összeegyeztethetőségi kritériumok között előírta a létrehozandó és megőrzendő munkahelyek számát, ezzel a megengedhető maximális támogatást a munkahelyek számához kötötte, amely a regionális a regionális fejlődéshez való hozzájárulásnak minősül.

(27) A 2015. évi ellenőrzés és a 2016. évi vizsgálat feltárta, hogy ZFM-programban nyilvántartásba vett és társaságiadó-kedvezményben részesült vállalatok egy része nem tudta bizonyítani, hogy ténylegesen létrehozott, illetve megőrzött munkahelyeket a régióban, tényszerűen kiszámította a munkahelyek számát, vagy a bevallott munkavállalói Madeirán végezték a tevékenységüket.

(28) Portugália előadta, hogy a ZFM-program végrehajtása során érvényesen létrehozott munkahelynek tekintett bármilyen, munkavégzésre irányuló jogviszonyt a Munka Törvénykönyvében (31) foglaltak szerint, amelynek úgy rendelkezik, hogy a törvényben rögzített bármely formában létesíthető munkaviszony (32). Ennek alapján a ZFM-program alkalmazásában érvényes munkahelyként fogadott el bármilyen munkaviszonyt, függetlenül annak jogi természetéről, valamint az éves szinten ténylegesen ledolgozott órák, napok és hónapok számától. Mivel a nemzeti jog megengedi a testületi tagságot és a részmunkaidős foglalkoztatást, az egyszerre több kedvezményezett vállalatnál (bármilyen módon) részmunkaidőben foglalkoztatottak és igazgatósági tagok által betöltött álláshelyeket érvényes munkahelyként vették figyelembe az őket bevalló mindegyik kedvezményezett vállalat maximális adókedvezményének kiszámításához.

(29) Tehát a ZFM-kedvezményezetteket megillető adókedvezmény kiszámításához Portugália nem a teljes munkaidős egyenértéket (33) vette figyelembe (és nem is ellenőrizte azt), hanem a kedvezményezettek által az éves adóbevallásukban (22. sz. űrlap vagy „Modelo 22” (34)) és bizonyos esetekben a kedvezményezett vállalatok által a munkavállalóik jövedelmét terhelő forrásadóval összefüggésben benyújtott, bevallásokban (10. sz. űrlap vagy „Modelo 10”, 30. sz. űrlap vagy „Modelo 30”, illetve a havi kereseti kimutatás vagy declaração mensal de remunerações” a továbbiakban: DMR (35)) közölt munkahelyszámot vette alapul. Az említett bevallások lehetővé teszik a „Modelo 22” űrlapon bevallott munkahelyekre vonatkozó adatokkal való összevetést (36). Mindezek a bevallások az adózás általános rendjéről szóló törvény (Lei Geral Tributária) 75. szakasza értelmében helytállónak tekintendők. Ha a jogalanyok – a bevallás elmulasztása vagy helytelen adatok közlése miatt – nem tesznek eleget adóbevallási kötelezettségüknek, az adóügyi bűncselekményekről szóló általános törvény (Regime Geral das Infrações Tributárias) az irányadó (37).

(30) 2013-tól kezdődően a „DMR” havi kimutatásokat (38) tartalmazott, Portugália pedig jelezte, hogy csak a mindegyik év decemberében bevallott munkahelyszámot vette figyelembe, függetlenül arról, hogy az adott munkavállalók egész éven át a vállalatnál dolgoztak-e. Amikor a Bizottság kérte, hogy közölje a munkahelyek számának a regionális támogatásokról szóló 2007. évi iránymutatás szerinti teljes munkaidős egyenértékben való kifejezéséhez végzett számításokat, Portugália előadta, hogy a foglalkoztatás e meghatározása csak a regionális támogatásokról szóló 2007. évi iránymutatás alapján jóváhagyott beruházási támogatási programokra vonatkozik, a regionális működési támogatásra nem, mivel nem a regionális támogatásokról szóló 2007. évi iránymutatás működési támogatásról szóló szakaszában, hanem a beruházási támogatásról szóló szakaszában szerepel kifejezetten. Emellett kifejtette, hogy az alkalmazotti létszám 800/2008/EK bizottsági rendelet (39) (általános csoportmentességi rendelet, a továbbiakban: a 2008. évi általános csoportmentességi rendelet) I. mellékletének 5. cikkében foglalt meghatározása kizárólag a 2008. évi általános csoportmentességi rendelet hatálya alá tartozó kis- és középvállalkozások (kkv-k) meghatározásához kapcsolódik, a III. programcsomagra nem vonatkozik, mivel arról eseti határozat született. Portugália továbbá azzal érvelt, hogy a jóváhagyott ZFM-program fő célja nem a munkahelyteremtés vagy a bérköltségek ellentételezése, hanem a gazdasági, társadalmi és területi kohézió előmozdítása az egyik legkülső régióban a gazdaságának korszerűsítése és diverzifikálása révén (40).

(31) A 2016. évi vizsgálat keretében a bizottsági szolgálatok a munkahelyek esetleges kétszeri beszámításának ellenőrzése céljából arra kérték Portugáliát, hogy közölje a ZFM-kedvezményezettek által 2012-ben és 2013-ban foglalkoztatott összes alkalmazott társadalombiztosítási azonosító jelét. Portugália ugyan közölte a szóban forgó adatokat, egyúttal azonban jelezte, hogy a ZFM-program alkalmazása szempontjából nem lényegesek, mivel a ZFM-program adóprogram, az ellenőrzéseket pedig adóbevallások alapján végzik (41).

(32) Ezenkívül Portugália jelezte, hogy a kedvezményezett vállalatoknak semmilyen bizonyítékot nem kellett szolgáltatniuk az adóhatóságnak a köztük és a bevallott munkavállalók között fennálló munkaviszonyra, mivel az adómegállapítás alapjául az e határozat (29) preambulumbekezdésében említett adóbevallások („Modelo” űrlapok) szolgáltak (42). Ilyen jellegű tájékoztatást csak akkor kérhet az adóhatóság, ha értesülései alapján felmerülhet a tévedés, a mulasztás, a pontatlanság stb. gyanúja (43). A portugál Munka Törvénykönyvének 16. szakasza előírja a magánélet védelmét, amely nem teszi lehetővé a munkaviszony keretében közölt személyes adatokhoz való automatikus hozzáférést az érintett engedélye nélkül (44). Ezenfelül a Lei Geral Tributária 59. szakaszának (2) bekezdése és a 75. szakaszának (1) bekezdése szerint feltételezni kell, hogy az adóalanyok jóhiszeműen járnak el. Tehát az általuk benyújtott bevallások, valamint a szám- és könyvvitelük adatai és értékelései helytállónak és jóhiszeműen készítettnek tekintendők (45).

(33) Portugália továbbá információkat közölt annak bizonyítására, hogy a 2015. évi ellenőrzéshez, majd a 2016. évi vizsgálathoz használt mintában szereplő egyes ZFM-kedvezményezetteknél Madeirán (sőt, esetenként az Unión) kívül található azoknak a munkahelyeknek egy része, amelyek tekintetében adókedvezményben részesültek. Portugália előadta, hogy a ZFM-program alkalmazásában követett gyakorlata szerint a Madeira régióban és azon kívül létrehozott munkahelyeket egyaránt figyelembe vette, és amennyiben a ZFM-ben bejegyzett vállalat hozta létre őket, az adott vállalatnak nem volt szükséges a régióban működnie. Mivel a portugál munkajog szerint a vállalatok és a munkavállalók szerződésben tetszőlegesen meghatározhatják, hol kell nyújtania a munkavállalónak a szolgáltatásokat, így a ZFM-program alkalmazásában a munkavégzés helye bárhol lehet, akár Madeirán vagy Portugália kívül is. Portugália emellett úgy vélte, hogy az érintett adóbevallásokban közölt „munkavállalói” adatok nem függnek össze a munkavállalók állampolgárságával (mivel az állampolgárság az adózás céljából lényegtelen) (46). Ezenkívül Portugália szerint a ZFM-kedvezményezett vállalatok állandó jelleggel Portugálián kívül dolgozó alkalmazottai tárgyilagosan nézve az egyes kedvezményezett vállalatok fizetett alkalmazottai, és munkájukkal hozzájárulnak a kedvezményezett vállalat bevételének termeléséhez, ezáltal pedig munkahelyük a ZFM-program alkalmazásában „létrehozott és megőrzött munkahelynek” tekintendő (47).

(34) A ZFM-kedvezményezettek által létrehozott és megőrzött munkahelyek számával kapcsolatosan a portugál hatóságok által végzett ellenőrzéseket illetően Portugália előadta, hogy a különböző bevallásokban szereplő adatok közötti eltérések esetén a „Modelo 10” és a „Modelo 30” űrlap, illetve (2013. január 1-től) a „DMR” elsőbbséget élvez a „Modelo 22” űrlappal szemben (48). Miután a bizottsági szolgálatok a 2015. évi ellenőrzés során észlelt eltérésekkel kapcsolatosan tájékoztatást kértek, Portugália közölte, hogy a „Modelo 22” űrlap csak azoknak a forrásadót termelő munkahelyeknek a számszerűsítését teszi lehetővé, amelyeket az adott időszakban hoztak létre és őriztek meg. Ez eltérésekhez vezethet a többi „Modelo” űrlapokhoz képest, különösen abban az esetben, ha a munkavállalók jövedelme bizonyos küszöbérték alatt van, és nem termel forrásadót. Ezenfelül Portugália tájékoztatása alapján az adóhatóságok anélkül kérték az érintett vállalatoktól az éves adóbevallásukban feltüntetett munkahelyszám helyesbítését, hogy bármikor megkérdőjelezték volna a munkahelyek meglétét.

(35) Portugália emellett jelezte, hogy a III. programcsomag alkalmazása során akkor is érvényesen benyújtottnak minősültek az éves adóbevallások, ha a kedvezményezettek elmulasztották közölni a régióban létrehozott munkahelyek számát, következésképpen ez a mulasztás a fizetendő adó és az adókedvezmény összegének megállapítását sem érintette.

(36) Végezetül Portugália előadta, hogy meghatározott jellegű holdingtársaságok – Sociedades Gestoras de Participações Sociais (a továbbiakban: SGPS) – számára a ZFM-program nem írta elő a munkahelyteremtést ahhoz, hogy társaságiadó-kedvezményben részesülhessenek. Portugália szerint az SGPS-ek munkahelyteremtési követelmény alóli mentességét a törvényerejű rendelet bejelentéshez mellékelt tervezete (49) tartalmazta. Álláspontja szerint a 2007. évi bizottsági határozat a program jóváhagyásával hallgatólagosan ezt a mentességet is jóváhagyta e jogszabály többi rendelkezésével együtt.

3. A HIVATALOS VIZSGÁLATI ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁNAK INDOKAI

(37) Az eljárás megindításáról szóló határozatában a Bizottság arra az előzetes álláspontra helyezkedett, hogy a ZFM-program az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése szerinti állami támogatásnak minősül, és komoly kétségeket fogalmazott meg ennek a Portugália által végrehajtott programnak a belső piaccal való összeegyeztethetőségét illetően.

(38) A támogatás meglétét illetően a Bizottság előzetesen megállapította, hogy a Portugália által a ZFM-vállalatok javára végrehajtott ZFM-program állami támogatásnak minősül (50). A támogatásról az állam határoz, és az államnak tudható be (51). A támogatás szelektív, mivel előnyhöz juttatja a ZFM-ben letelepedett vállalatokat, ugyanis lehetővé teszi a ZFM-vállalatok számára, hogy a rendesen fizetendő társasági adóból olyan kedvezményben részesüljenek, amely az adórendszer logikája alapján indokolható (52). A Bizottság arra az előzetes következtetésre jutott, hogy amennyiben a ZFM-ben bejegyzett vállalatok a nemzetközi versenyre nyitott tevékenységeket folytatnak, akkor a ZFM-program torzítja a versenyt vagy azzal fenyeget, mivel alkalmas arra, hogy javítsa a ZFM-program kedvezményezettjeinek versenyhelyzetét a velük versengő többi vállalattal szemben (53).

(39) A ZFM-program jogszerűségét illetően a Bizottság az alábbi két szempont miatt döntött hivatalos vizsgálati eljárás megindítása mellett (54): i. a nyereség földrajzi forrása; ii. a nem ellenőrzött munkahelyteremtés és -megőrzés a régióban.

(40) A 2007. és a 2013. évi bizottsági határozatban foglaltak szerint a Bizottság azzal a feltétellel hagyta jóvá a ZFM-programot, hogy az engedélyezett társaságiadó-kedvezmény tárgyát kizárólag a ténylegesen és fizikailag a régióban folytatott tevékenységekből származó nyereség képezheti. Ez az alapvető feltétel szorosan összefügg a legkülső régiókban nyújtott regionális működési támogatás céljával (vagyis a vállalatoknál e régiók strukturális hátrányai miatt felmerülő többletköltségek ellentételezése), egyúttal magyarázatot ad arra, miért alapult a 2007. évi bizottsági határozatban adott jóváhagyás a vállalatoknál Madeira legkülső régióban felmerülő többletköltségek vizsgálatán (55).

(41) A Bizottság előzetesen arra a következtetésre jutott, hogy ha a vállalatok nem Madeirán folytatják a tevékenységeiket, akkor nem merülnek fel náluk többletköltségek a legkülső régióban való működésük következtében. Ezek a vállalatok tehát nem tekinthetők a jóváhagyott ZFM-program jogos kedvezményezettjének, és nem jogosultak regionális működési támogatásra.

(42) A Bizottság emellett megjegyezte, hogy Portugália nem szolgáltatott bizonyítékot arra vonatkozóan, hogy az illetékes adóhatóságok ellenőrzéseket végeztek volna a bevallott és társaságiadó-kedvezmény tárgyát képező bevételek forrását illetően. Ráadásul a program mintában szereplő mindegyik kedvezményezettjének esetében megállapítható, hogy Portugália nem adott tájékoztatást a tényleges tevékenységi helyről, hanem mindössze a kedvezményezettek madeirai központi irodája címének közlésére szorítkozott. Mivel Portugália elismerte, hogy főként Portugálián kívül folytatott tevékenységekből származó bevételekre képezték adókedvezmények tárgyát, ez a tény már egyértelműen jelezte, hogy a társaságiadó-kedvezménnyel érintett nyereség forrására vonatkozó összeegyeztethetőségi feltétel nem teljesült. Ezenkívül a Madeirán – sőt, az Unión – kívül dolgozó munkavállalók bejelentett munkája és a munkavállalóknak a 2015. évi ellenőrzésben feltárt nagyszámú kétszeri beszámítás miatti hiánya is határozottan arra utalt, hogy a ZFM-kedvezményezetteknek nyújtott adókedvezmények nem feltétlenül kapcsolódnak a régióban termelt nyereséghez.

(43) A Madeira régióban történő munkahelyteremtéssel és -megőrzéssel összefüggő összeegyeztethetőségi kritériumot illetően a Bizottság előzetesen megállapította, hogy Portugália a ZFM-programot annak teljes időtartama alatt a jóváhagyott program céljával, valamint a 2007. és a 2013. évi bizottsági határozatban rögzített összeegyeztethetőségi kritériumokkal ellentétes módon alkalmazta. A munkahelyteremtés és -megőrzés ellenőrizetlenségére utalnak a 2015. évi ellenőrzés következő eredményei: i. az adóév egy részében dolgozó munkavállalókat teljes munkaidőben foglalkoztatott alkalmazottként vették figyelembe, ii. a munkavállalókat és a testületi tagokat egyszerre több ZFM-vállalattal munkaviszonyban álló alkalmazottként vették számításba, valamint iii. Madeirán – sőt, az Unión – kívül dolgozó munkavállalókat is figyelembe vettek a program keretében biztosított társaságiadó-kedvezményt eredményező munkahelyteremtés kiszámításakor. A 2016. évi vizsgálat során Portugália megerősítette, hogy mindezek a módszerek bevett gyakorlatnak minősültek.

(44) A Bizottság továbbá rámutatott arra, hogy a „munkahely” fogalma, valamint a régióban létrehozott és megőrzött munkahelyek kiszámításának módszere nem felel meg a regionális támogatásokról szóló 2007. évi iránymutatásban foglalt fogalommeghatározásoknak, feltételeknek és elveknek.

(45) A Bizottság előzetesen azt a következtetést is levonta, hogy a régión kívül dolgozó munkavállalók által végzett tevékenységek akkor sem tekinthetők fizikailag és ténylegesen Madeirán folytatott tevékenységnek, ha a belőlük származó bevételeket a ZFM-ben működő vállalatok kapják.

(46) A Bizottság emellett arra az előzetes álláspontra helyezkedett, hogy a portugál adóhatóságok által végzett adóellenőrzések határozottan arra engednek következtetni, hogy Portugália a gyakorlatban nem gondoskodott a 2007. és a 2013. évi bizottsági határozatban foglalt alapvető összeegyeztethetőségi kritériumok teljesülésének ellenőrzéséről. Sőt, Portugália arra sem szolgáltatott bizonyítékot, hogy a bizottsági szolgálatok által végzett ellenőrzésen kívül végzett volna ellenőrzést, mindenesetre ezek az ellenőrzések a jellegüket tekintve kizárólag adóügyi vonatkozásúnak tűntek, és nem kapcsolódtak a fenti kritériumokhoz, ezenkívül a 2012-ben és 2013-ban a ZFM-kedvezményezettek alkalmazottjaként bevallott összes munkavállaló [30–40] %-át (*1) vették számításba egyszerre több ZFM-kedvezményezett vállalatnál foglalkoztatottként a kedvezményezetteknek járó adókedvezmény megállapítása céljából.

(47) Végezetül a Bizottság aggályát fejezte ki azzal kapcsolatban, hogy nem sikerült megőrizni a létrehozott munkahelyeket a 2015. évi ellenőrzés eredményei alapján, amelyekből számottevő fluktuáció mutatható ki a ZFM-program kedvezményezettjei által az egyes hónapokban foglalkoztatott alkalmazottak körében.

(48) Ezenkívül a Bizottság megvizsgálta, hogy a ZFM-program keretében nyújtott egyedi támogatások összeegyeztethetőnek tekinthetők-e, ha csoportmentességben részesülnének a 651/2014/EU bizottsági rendelet (a továbbiakban: 2014. évi általános csoportmentességi rendelet) (56) alapján, amely a megfelelő feltételek teljesülése esetén (57) visszamenőlegesen alkalmazható a 2014. évi általános csoportmentességi rendelet vonatkozó rendelkezéseinek hatálybalépése előtt nyújtott egyedi támogatásokra.

(49) Madeira autonóm régió (a továbbiakban: Madeira) az EUMSZ 349. cikkében meghatározott legkülső régió. A 2014. évi általános csoportmentességi rendelet 15. cikkének (4) bekezdése szerint jogosult regionális működési támogatásra az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének a) pontjában foglalt eltérés alapján, a következő feltételekkel: i. a kedvezményezetteknek ténylegesen a legkülső régióban kell folytatniuk a tevékenységüket, valamint ii. az éves támogatási összeg nem haladhatja meg a kedvezményezett által a régióban évente előállított bruttó hozzáadott érték, a kedvezményezettnél felmerülő éves munkaerőköltségek vagy a kedvezményezett által termelt éves árbevétel százalékban kifejezett felső határát.

(50) A ZFM-program az e határozat (12) preambulumbekezdésében ismertetett adókedvezményekből áll, amelyek hatására csökkennek a vállalatok által az üzleti tevékenységeik folytatása során viselendő költségek. A program tehát működési támogatásnak minősül, amelyben a vállalatok a ZFM-ben részesülhetnek. Azonban a Portugália által az ellenőrzés során nyújtott tájékoztatás alapján a Bizottság arra az előzetes álláspontra helyezkedett, hogy a Portugália által végrehajtott program kedvezményezettjei nem feltétlenül Madeirán folytatták a tevékenységüket. Ezenkívül a Bizottság előzetesen arra a következtetésre jutott, hogy az ezzel járó támogatási összegek nem kapcsolódtak szükségszerűen Madeirán létrehozott bruttó hozzáadott értékhez, felmerült munkaerőköltségekhez vagy termelt árbevételhez (58).

(51) Következésképpen a Bizottság arra az előzetes álláspontra helyezkedett, hogy a Portugália által végrehajtott ZFM-program nem felel meg a 2007. és a 2013. évi bizottsági határozatnak, továbbá a regionális támogatásokról szóló 2007. évi iránymutatásnak sem, mivel az e határozat (39) preambulumbekezdésében felhozott két szempont a regionális működési támogatás jóváhagyásának a regionális támogatásokról szóló 2007. évi iránymutatás szerinti alapvető feltételeit tükrözi. A Bizottság kétségeket fogalmazott meg azzal kapcsolatban, hogy a program keretében nyújtott egyedi támogatások összeegyeztethetőnek lennének tekinthetők a legkülső régiókban nyújtott működési támogatásra vonatkozó 2014. évi általános csoportmentességi rendelet alapján (59). Végezetül a Bizottság kétségét fejezte ki a tekintetben, hogy a Portugália által végrehajtott ZFM-program összeegyeztethetőnek lenne tekinthető közvetlenül az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének a) pontja alapján, mivel a portugál hatóságok látszólag oly módon alkalmazták a programot, hogy azzal nem ellensúlyozták a strukturális hátrányokat, amelyekkel a vállalatok a Madeirán folytatott tevékenységük során ténylegesen szembesülnek (60).

4. AZ ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁRÓL SZÓLÓ HATÁROZAT UTÁN NYÚJTOTT TÁJÉKOZTATÁS ÉS PORTUGÁLIA ÉSZREVÉTELEI

4.1. A részletes vizsgálat során közölt kiegészítő információk

(52) A Bizottság az eljárás megindításáról szóló határozatban arra kérte Portugáliát, hogy nyújtson részletes tájékoztatást a ZFM-program végrehajtásáról annak teljes időtartamára (2007–2014) nézve (61). Portugáliának különösen az alábbiakat kellett közölnie: — a ZFM-ben 2007 és 2014 között bejegyzett összes vállalat jegyzéke, feltüntetve az egyes években kapott támogatások összegét, — a ZFM-ben bejegyzett vállalatok által foglalkoztatott összes alkalmazott jegyzéke (2007 és 2014 között), — a III. programcsomag keretében a 2007–2011, valamint a 2014. évben a legnagyobb összegű támogatásban részesült 25 ZFM-kedvezményezett jegyzéke (feltüntetve az egyes években kapott támogatások összegét és az adókedvezmény nyújtásához figyelembe vett alkalmazotti létszámot, megfelelő igazoló dokumentumokkal együtt), — a bevétel forrásának igazolása az ellenőrzés során a mintába felvett összes ZFM-kedvezményezett esetében a 2012. és 2013. évre vonatkozóan, a legnagyobb összegű támogatásban részesült 25 ZFM-kedvezményezett esetében pedig a 2007–2011, valamint a 2014. évre vonatkozóan (megfelelő igazoló dokumentumokkal együtt), — a tényleges tevékenységi hely igazolása a mintában szereplő összes ZFM-kedvezményezett esetében a 2007 és 2014 közötti időszakra vonatkozóan (megfelelő igazoló dokumentumokkal együtt), — a mintában szereplő összes ZFM-kedvezményezett alkalmazotti létszámának kiszámítása teljes munkaidős egyenértékben (a 2007–2014 évre vonatkozóan) a regionális támogatásokról szóló 2007. évi iránymutatás 58. pontja és 52. lábjegyzete alapján (megfelelő igazoló dokumentumokkal együtt), — a Portugália által végrehajtott ZFM-program összeegyeztethetőségi feltételeit illetően a 2014. évi általános csoportmentességi rendelet alapján vagy az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének a) pontja alapján korábban meg nem fogalmazott érvek.

(53) A Bizottság továbbá tájékoztatta Portugáliát, hogy az említett információk hiányában a rendelkezésére álló információk alapján kell határozatot hoznia (62).

(54) 2018. szeptember 11-i és 26-i (63), illetve 2019. április 24-i levélben Portugália kiegészítő információkat közölt a ZFM-program végrehajtásáról, illetve benyújtotta az eljárás megindításáról szóló határozathoz fűzött észrevételeit.

(55) 2018. szeptember 11-én Portugália adatokat szolgáltatott a ZFM-ben bejegyzett összes vállalatról a program teljes időtartamára vonatkozóan (2007-től 2014-ig). Emellett közölte az egyes években kapott támogatások összegét kedvezményezettenként 2014-ig. Portugália továbbá benyújtotta a 2007–2011, valamint a 2014. évben (64) a legnagyobb összegű támogatásban részesült 25 ZFM-kedvezményezett jegyzékét, feltüntetve a kapott támogatások összegét. Ezenkívül a 2007 és 2014 közötti évekre vonatkozó, 2018. szeptember 26-i levelében Portugália megadta a ZFM-ben bejegyzett összes vállalat által foglalkoztatott alkalmazottak jegyzékét (65). Ezek az információk azonban nem teszik lehetővé azoknak az ellenőrzés során feltárt problematikus kérdéseknek a vizsgálatát, hogy i. testületi tagok és munkavállalók egyszerre több ZFM-vállalatnál töltenek be tisztséget, ii. többször elfordult a munkahelyek kétszeri beszámítása, valamint iii. a részmunkaidős állásokat figyelembe vették a munkahelyteremtésnél és -megőrzésnél, és a ZFM-vállalatok teljes adókedvezményben részesültek.

(56) Portugália a 2008., a. 2009. és a 2010. évre vonatkozóan nem adott tájékoztatást az adókedvezmény nyújtásához figyelembe vett alkalmazotti létszámról (66), a 2011. és a 2014. évre vonatkozóan pedig hiányos adatokat közölt (67). Ezenkívül az egyes évekre vonatkozóan az alkalmazotti létszámról nyújtott tájékoztatás feltételei sem egyértelműek, ugyanis i. eltérőek a források, és ii. különbözőek a bevallási időszakok, így nem állapítható meg egyenes összefüggés létrehozott/megőrzött munkahelyek száma és a kapott támogatás összege között az egyes időszakokban.

(57) Portugália továbbá a támogatások összeegyeztethetőségének vizsgálatához szükséges alábbi információkat, adatokat és igazoló dokumentumokat (68) sem nyújtotta be: — az alkalmazotti létszám ellenőrzéséhez használt dokumentumok igazolása. A 2010-et megelőző évekre vonatkozóan Portugália előadta, hogy a vállalatok nem voltak kötelesek közölni az alkalmazottaik létszámát az adóbevallásukban, — a bevétel forrásának igazolása az ellenőrzés során a mintába felvett ZFM-kedvezményezettek esetében (69), valamint a ZFM-program keretében a legnagyobb összegű támogatásban részesült 25 kedvezményezett esetében a 2007–2009 évekre vonatkozóan (70), — a ZFM-program kedvezményezettjei által foglalkoztatott alkalmazottak tényleges tevékenységi helyének igazolása, — az alkalmazottak létszámának kiszámítása teljes munkaidős egyenértékben, a ZFM-program ellenőrzés során a mintába felvett összes kedvezményezettje esetében a 2012. és a 2013. évre vonatkozóan, a legnagyobb összegű támogatásban részesülő 25 kedvezményezett esetében pedig a 2007–2011 és a 2014. évre vonatkozóan, a regionális támogatásokról szóló 2007. évi iránymutatás 58. pontja és 52. lábjegyzete alapján.

(58) Az e határozat (8) preambulumbekezdésében említett, a bizottsági szolgálatokkal 2019. április 10-én tartott találkozón a Bizottság emlékeztette Portugáliát a folyamatban lévő hivatalos vizsgálati eljárás lépéseire és a 2017 szeptemberében vállalt kölcsönös együttműködési kötelezettségre, amely addig nem hozott érdemi eredményt. Portugália ezenfelül hiánypótlásra kapott felhívást az eljárás megindításáról szóló határozat 64. pontjában kért információkat illetően, hogy a bizottsági szolgálatok maradéktalanul tudomást szerezhessenek a ZFM-programmal kapcsolatos összes tényről és információról.

(59) 2019. április 24-i levelében (71) a Bizottság adóellenőrzések nem megfelelő végrehajtásával kapcsolatos előzetes álláspontjára (72) válaszolva Portugália adatokat szolgáltatott a 2015 és 2018 között a ZFM-kedvezményezetteknél adóvizsgálatok útján végzett adóellenőrzésekről (73). A szóban forgó időszakban [300–600] adóvizsgálat indult, és [300–600] adóvizsgálat zárult le. A közölt adókorrekciók teljes összege mintegy [100–250] millió EUR volt. Portugália továbbá [100–300] ZFM-kedvezményezett adóbevallását illetően számolt be eltérésekről. Azonban a ZFM-program (III. programcsomag) esetében lezárult adóvizsgálatokra vonatkozóan közölt információk alapján nem volt megállapítható az összefüggés a közölt adóellenőrzések és -korrekciók, illetve azon két szempont között, amelynek tárgyában hivatalos vizsgálati eljárás indult.

(60) Ezen túlmenően Portugália elismerte, hogy a munkahelyteremtési és -megőrzési kritériumok az értelmezésükkel kapcsolatos kétségek eloszlatása érdekében további pontosításra szorulnak, ehhez pedig meg kell előzni a szóban forgó támogatással való visszaéléseket, és további garanciákat kell bevezetni arra vonatkozóan, hogy a munkahelyek elszámolása hozzájárul Madeira társadalmi és gazdasági fejlődéséhez (74). E tekintetben Portugália rendelettervezetet (projeto de despacho da Vice-Presidência do Governo Regional da Madeira) nyújtott be, amely a regionális támogatásokról szóló 2007. évi iránymutatásban szereplő meghatározásokkal összhangban pontosítja a „munkahelyteremtés” fogalmát (75).

(61) Ezzel összefüggésben Portugália elismerte, hogy a ZFM-programot érintő jogszabályi változások bevezetése szükséges volt az esetleges visszaélések elkerüléséhez. Ezenfelül Portugália a ZFM-programmal kapcsolatosan jogalkotási, szabályozási és vizsgálati intézkedéseket terjesztett elő, és kérte, hogy a Bizottság adja a hozzájárulását ajánlás útján, amelyben megfelelő intézkedéseket javasol az érintett tagállamnak az (EU) 2015/1589 tanácsi rendelet (76) 22. cikkének a) és b) pontja szerint. Másik lehetőségként Portugália felvetette, hogy az ilyen jellegű jogszabály-módosításokat bizottsági határozattal (feltételes határozattal) kellene jóváhagyni az (EU) 2015/1589 rendelet 9. cikkének (4) bekezdése szerint (77).

(62) E tekintetben a „munkahelyteremtés” fogalmának az e határozat (60) preambulumbekezdésében említett pontosítása mellett Portugália a ZFM-program jogalapjának (78) módosítására is javaslatot tett a következők szerint: i. az SGPS-ek (79) kizárása, ii. a ZFM társaságiadó-bevételének egészség- és oktatáspolitikai célokra fordítása, iii. az adóvisszaélés tilalmára vonatkozó szabály megalkotása kifejezetten a ZFM-programra nézve, a belső piac működését közvetlenül érintő adókikerülési gyakorlatok elleni szabályok megállapításáról szóló (EU) 2016/1164 tanácsi irányelv (80) szerint, a harmadik országokat érintő hibrid struktúrából adódó diszkrepanciák tekintetében, valamint iv. kritériumok meghatározása azoknak a ZFM-ben működő nagyadózóknak az azonosítására, amelyek adózási helyzetét folyamatosan figyelemmel kell kísérnie az évente elvégzendő adóvizsgálati tevékenységek tekintetében illetékes Szabadkereskedelmi Övezeti Hivatalnak (Gabinete da Zona Franca) (81).

4.2. Portugália észrevételei

(63) Az alábbi preambulumbekezdésekben összefoglaljuk a Portugália által a 2018. szeptember 26-i levélben benyújtott észrevételeket.

(64) Portugália előadta, hogy a ZFM-programra vonatkozó elutasító határozat drasztikus és helyrehozhatatlan hatással lenne Madeira gazdasági fenntarthatóságra (82). A Bizottságnak ezért figyelembe kellene vennie Madeira legkülső régiói jogállását, amelyet az EUMSZ 349. cikke is elismer.

(65) Portugália továbbá előadta, hogy a Bizottságnak a vizsgálat során figyelembe kellene vennie a ZFM-program gazdasági hatását a régió fejlődésére (83), különös tekintettel a nemzeti, európai és nemzetközi kereskedelemre gyakorolt gazdasági hatására (84).

(66) Végezetül Portugália megítélése szerint a folyamatban lévő részletes vizsgálat hátrányos megkülönböztetésben részesítené Madeirát egyéb olyan joghatóságokkal szemben, amelyek kedvezményes társaságiadó-kulcsot alkalmaznak, és mentesülnek az állami támogatási szabályok hatálya alól (85).

A támogatás megléte

(67) Portugália úgy véli, hogy a ZFM-program nem jár állami források bevonásával (tehát nem jár az államháztartás kiadásainak növekedésével, sőt, a bevételeinek csökkenésével sem). A program nem jelent „valós adókiadást”, hanem egyszerűen látszólagos adókiadásnak, sőt, számviteli fikciónak („elméleti adóbevétel-kiesésnek”) minősül (86). Portugália emellett kifejtette, hogy a vállalatok csak az adókönnyítés bevezetését követően kezdtek letelepedni és beruházásokat végrehajtani a ZFM-ben. Ellenkező esetben – adókedvezmény nélkül – nem telepedtek volna le a ZFM-ben, és nem fizették volna a Portugália kontinentális területén vagy Madeirán alkalmazandó szokványos adókat (87).

(68) Portugália előadta, hogy a ZFM-program a portugál adórendszer általános szerkezetének részét képezi (88). Portugália továbbá úgy véli, hogy a Bizottság gyakorlata (89) szerint a tagállam vagy autonóm régió egész területén alkalmazott alacsony adókulcs általános intézkedésnek tekintendő, ezért nem juttatja előnyhöz a ZFM-ben letelepedett vállalatokat (90).

(69) Portugália azért sem tartja szelektívnek a ZFM-programot, mert az intézkedésnek nem célja az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében „bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése”. Portugália előadta, hogy az adókedvezményekről szóló törvény (Estatuto dos Benefícios Fiscais, a továbbiakban: EBF) 36. szakaszának (6) bekezdése szerint minden, kereskedelmi, ipari, tengeri vagy egyéb szolgáltatási tevékenységet folytató vállalat valószínűleg letelepedett a ZFM-ben (feltéve, hogy a tevékenysége nincs kifejezetten kizárva a programból, mint a biztosítási és pénzügyi tevékenységek). Ezért a ZFM-kedvezményezettnek nyújtott adókedvezmények esetében nem teljesül a szelektivitás feltétele, amely elengedhetetlen az állami támogatás meglétéhez. Végezetül nem vonható le az a következtetés, hogy a szelektivitás de facto fennáll, mivel az érintett adókedvezmények nem korlátozódnak bizonyos, azonos jellemzőkkel rendelkező csoportokra vagy ágazatokra.

(70) Portugália arra a következtetésre jutott, hogy a ZFM-programot állami támogatási intézkedés helyett általános intézkedésnek kell tekinteni (91). A vizsgált intézkedés nem juttatja szelektív előnyhöz a ZFM-ben bejegyzett vállalatokat, és az adórendszer logikája alapján indokolható. Végezetül Portugália úgy véli, hogy a Bizottságra hárul a bizonyítási teher annak megállapítását illetően, hogy a ZFM-program az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében támogatást tartalmaz.

(71) Ezenfelül Portugália előadta, hogy amennyiben a ZFM-program „támogatást” foglal magában, akkor „létező támogatásnak” kell minősíteni. A ZFM-program Portugália EGK-hoz való csatlakozása előtt indult (92), és azóta a létező támogatásra vonatkozó tárgyalási kereten kívül nem módosult jelentősen. A ZFM-programhoz tehát nincs szükség a Bizottság előzetes jóváhagyására az EUMSZ 108. cikkének (3) bekezdése alapján. Éppen ellenkezőleg, a Bizottságnak ehelyett a megfelelő intézkedések meghatározása érdekében kellene eljárást indítania (93). Ilyen intézkedés lehetne a támogatási program tartalmának módosítása, illetve követelmények bevezetése vagy pontosítása. Másik megoldásként Portugália azt javasolja, hogy a Bizottság fogadjon el bizonyos feltételekhez kötött megengedő határozatot (a továbbiakban: feltételt megállapító határozat) (94).

A társaságiadó-kedvezménnyel érintett nyereség forrása

(72) Portugália elismeri, hogy a 2007. és a 2013. évi bizottsági határozat rögzíti, hogy a társaságiadó-kedvezmény formájában nyújtott támogatás tárgyát „a ténylegesen és fizikailag Madeirán folytatott tevékenységekből származó nyereség” képezi (95). Portugália ugyanakkor elutasítja a Bizottság azon következtetését, hogy ha a vállalatok nem Madeirán folytatják a tevékenységeiket, akkor nem merülnek fel náluk többletköltségek a legkülső régióban való működésük következtében, következésképpen nem jogosultak regionális működési támogatásra (96).

(73) Portugália emlékeztetett arra, hogy a Madeira legkülső régióban működő vállalatoknál felmerült, számszerűsített többletköltségeket (97) a ZFM gazdasági dimenziójára tekintettel kiigazították, amit a 2007. évi bizottsági határozat is elismert (98). Ezenkívül a ZFM-program jelenlegi végrehajtása teljes összhangban áll a 2007. és a 2013. évi bizottsági határozat rendelkezéseivel, amelyek azt a következtetést fogalmazzák meg, hogy „az intézkedés lehetővé teszi az említett legkülső régióban működő vállalatok többletköltségeinek ellentételezését” (99). Portugália továbbá előadta, hogy a ZFM adókedvezményei jelentősen elmaradnak a „többletköltségektől”, az a feltétel pedig, miszerint a tevékenységeket „ténylegesen és fizikailag Madeirán” kell folytatni, megnyilvánul a ZFM engedélyezési kötelezettségében és egyéb olyan jogi követelmények teljesítésében, amelyek alapján a ZFM-programban (III. programcsomagban) nyilvántartásba vett vállalatok a program jogos kedvezményezettjeinek és regionális működési támogatásra jogosultnak minősülnek (100).

(74) Portugália megismételte, hogy „a tevékenységek Madeirán folytatása” csupán úgy értendő, hogy a vállalat Madeirán végzi a tevékenységét, ha annak végrehajtásakor rendelkezik ott bejegyzett székhellyel, üzletvezetési és döntéshozatali központtal, ugyanakkor nem köteles ott teljes, állandó személyzetet fenntartania. Portugália megítélése szerint a jellegükből fakadóan nemzetközi tevékenységek Madeirán történő tényleges végrehajtásának előírásával a Bizottság tagadja, hogy az ilyen nemzetközi tevékenységek kapcsolódnak a régióhoz, holott azt a 2007. és a 2013. évi bizottsági határozatban elismerte (101).

(75) Portugália ezenkívül ismét előadta azon álláspontját, miszerint annak előírása, hogy a tevékenységeket ténylegesen és fizikailag Madeirán kell folytatni, nem jelenti és nem is jelentheti azt, hogy a tevékenységeknek földrajzilag Madeira területére kell korlátozódniuk, az eredmény pedig kizárólag annak földrajzi területéről származhat. A Bizottság által alkalmazott „megszorító értelmezés” tehát nincs összhangban a „fő érdekeltségek központjára” vonatkozó állandó uniós ítélkezési gyakorlattal (102), a „tovagyűrűző hatásra” (103) vonatkozó bizottsági határozathozatali gyakorlattal és uniós ítélkezési gyakorlattal, valamint az Unióban alapvető letelepedési szabadsággal, valamint az áruk, a személyek, a szolgáltatások és a tőke szabad mozgásával.

(76) Portugália továbbá arra a következtetésre jutott, hogy az államnak való betudhatóság a vállalat központi irodája vagy tényleges üzletvezetési helye alapján áll fenn. Ez teljes összhangban van a 2007. évi bizottsági határozattal, amely úgy rendelkezik, hogy „a program a Portugáliában illetőséggel rendelkező és külföldi illetőségű vállalatok megkülönböztetése nélkül alkalmazandó” (104). A 2013. évi bizottsági határozat azt is elismeri, hogy a ZFM-ben engedélyezett vállalatok alapvetően nemzetközi jellegűek, mivel „az e vállalatok által folytatott tevékenységek ki vannak téve a nemzetközi versenynek” (105). Tehát a 2007. évi bizottsági határozat 14. pontjának olyan módon történő átértelmezése, hogy az érintett tevékenységek kizárólag teljes mértékben Madeira szigorúan vett földrajzi határain belül végezhetők, ellentmond magának ZFM-programnak és a regionális támogatásokról szóló 2007. évi iránymutatásnak, amely a beruházások belső piacról és azon kívülről történő bevonzásának kulcsfontosságú eszköze. Szintén ellentétes az EUMSZ 349. cikkének céljával, amely lehetővé teszi egyedi (adó)intézkedések elfogadását a beruházások bevonzása és ezáltal a gazdaság korszerűsítésének és diverzifikálásának elindítása érdekében.

(77) Ezenfelül Portugália eleget tesz kötelezettségvállalásainak az OECD adóalap-erózió és nyereségátcsoportosítás elleni cselekvési terve (106) (a továbbiakban: BEPS cselekvési terv) szerint, amelyet 2016-ban írt alá. A BEPS cselekvési terv tartalmazza az „érdemi tevékenység” fogalmát, amely a preferenciális programok alkalmazását arra az eredményre korlátozza, amely ok-okozati összefüggésben áll a vállalat által a mögöttes eszköz fejlesztésére fordított költségekkel.

(78) Portugália megítélése szerint a Bizottságnak a ZFM-program jogszerűségének vizsgálata során figyelembe kellene vennie az OECD-szabályokban és különösen a BEPS cselekvési terv keretében végrehajtott intézkedések értékelésének általános irányelveiben meghatározott „érdemi tevékenység” kritériumát (107). Portugália úgy véli, hogy a Bizottságnak a vizsgálat során ki kell térnie az adókijátszás és adócsalás elleni küzdelemről szóló hatályos uniós jogi eszközökre, különösen az (EU) 2016/1164 irányelv által a valódi jogügyletekkel való visszaélésekre vonatkozóan rögzített szabályokra, valamint a 2011/16/EU tanácsi irányelv (108) által az adatszolgáltatási kötelezettség alá tartozó, határokon átnyúló konstrukciókkal kapcsolatosan az adózás területére vonatkozó kötelező automatikus információcserére vonatkozóan bevezetett szabályokra.

(79) Portugália előadta, hogy az (EU) 2016/1164 irányelv által bevezetett adókikerülési szabályok a nem valódi jogügyletekre alkalmazandók (tehát azokra az esetekre, amikor az alacsony adójú területeken letelepedett, de ott semmilyen gazdasági tevékenységet nem folytató vállalatok alacsony vagy nulla százalékos adókulccsal adóznak). Ezen irányelvnek megfelelően kiemelendő, hogy a ZFM-ben letelepedett vállalatok jogszerűségének vizsgálata céljából a Bizottságnak az adóvisszaélés tilalmára vonatkozó általános szabályokra kellene támaszkodnia az állami támogatás nyújtásának értékelésére irányuló szakasz során. Portugália megítélése szerint elfogadhatatlan az a következtetés, hogy a ZFM-ben engedélyezett vállalatoknak nyújtott, „adókönnyítésnek” minősülő adókedvezmény szükségszerűen maga után vonja, hogy az ilyen vállalatok nem valódi jogügylet részesei (109).

(80) Végezetül Portugália bemutatta a ZFM-ben bejegyzett vállalatokra vonatkozó hatályos adóellenőrzési rendszert (110). Portugália továbbá ismertette a ZFM-ből származó eredményre vonatkozó külön számvitellel kapcsolatos követelmény teljesülésének ellenőrzését (111), ennek alapján pedig vitatja a Bizottság eljárás megindításáról szóló határozatban megfogalmazott álláspontját, miszerint kétségbe vonható az adóhatóság által végzett ellenőrzések eredményessége (112).

Munkahelyteremtés és -megőrzés a régióban

(81) Portugália előadta, hogy a munkahelyek minimális számához kapcsolódó korlátozások bevezetése szervesen összefügg az adóvisszaélés elleni intézkedés hasonló logikával: a cél annak elkerülése volt, hogy az érdemi gazdasági tevékenységet nem folytató vállalatok jogtalan előnyhöz jussanak Madeirán. Ez azonban nem írja elő és nem indokolja a munkahelyekre vonatkozó követelményeknek az alkalmazandó uniós és nemzeti jog keretén kívüli értelmezését.

(82) A jogharmonizációról szóló uniós jogszabályokon (113) túlmenően Portugália azzal érvelt, hogy az uniós jogban nincs egységes meghatározása a „munkaszerződés”, a „munkaviszony” és a „munkavállaló” (114), következésképpen a „munkahely” fogalmának sem. A „munkahely” vonatkozó fogalmát a portugál munkajog (115) határozza meg, amely nem ellentétes az alkalmazandó uniós joggal.

(83) Portugália mindig úgy vélte, hogy a ZFM-ben működési engedéllyel rendelkező jogalanyok munkahelyteremtési és -megőrzési kötelezettsége csak akkor teljesül, amennyiben munkaszerződés jön létre ZFM-ben letelepedett vállalattal (116). Nem hagyhatók figyelmen kívül a munkavégzésre irányuló szerződések uniós és nemzeti szabályokban foglalt formái, különös tekintettel az ideiglenes foglalkoztatásra és a munkavállalók szabad mozgásának (alapvető) jogára.

(84) Portugália továbbá előadta, hogy az uniós jogszabályok (117) és az uniós ítélkezési gyakorlat (118) szellemében el kell fogadni és meg kell védeni a különféle (akár ideiglenes, akár állandó) munkaviszonyokat és a munkavállalói mobilitást a tagállamokban, egyebek mellett a tagállamok gazdaságának fejlődése szempontjából kedvező tényezőként tekintve erre a jelenségre (a mobilitásra). Ehhez hasonlóan az Unió széles körben elismeri, hogy a vállalatok szabadon nyújthatnak szolgáltatásokat más tagállamokból, és ideiglenesen kiküldhetik alkalmazottaikat e tagállamokba (ami szintén a jelenlegi munkaviszonyok mobil jellegét tükrözi), anélkül, hogy ez arra utalna, hogy a vállalatok érdemi gazdasági tevékenysége nem ellenőrzött. Következésképpen Portugália nem fogadja el azt, hogy a ZFM-program jogszerűsége közvetlenül függene bizonyos számú munkahely létrehozásától vagy a „munkahely” elmaradott fogalmától, amelynek alapját kizárólag a térbeli elhelyezkedés, vagyis az a fizikai hely képezi, ahol a munkavállalók állandó jelleggel végzik a feladataikat (119).

(85) Portugália a II. programcsomagot jóváhagyó 2002. évi bizottsági határozattal (120) összefüggésben a Bizottsággal folytatott tárgyalásokra hivatkozott, amelyek eredményeként Portugália hozzájárult az adóalap munkahelyek számához kötött felső korlátainak belefoglalásához, ebből azonban nem következik, hogy ez a feltétel elengedhetetlen, Portugália pedig a program végrehajtása során sosem tekintette annak (121).

(86) Végezetül Portugália megítélése szerint a ZFM nem foglalkoztatási támogatási program, hanem Madeira gazdaságának diverzifikálására és korszerűsítésére irányuló támogatási program. A ZFM-program elsődleges célja, hogy hozzájáruljon a régió bruttó hazai termékéhez (a továbbiakban: GDP). A program Madeira GDP-jéhez való hozzájárulása bizonyítja, hogy szoros kapcsolat van a ZFM-vállalatok által végzett gazdasági tevékenységek és a régió között.

A létrehozott munkahelyek számának meghatározása

(87) Portugália megismételte, hogy a „munkahelyteremtés” és az „éves munkaegység” (ÉME) regionális támogatásokról szóló 2007. évi iránymutatás 58. pontjában és 52. lábjegyzetében meghatározott fogalma nem vonatkozik a ZFM-programra. A meghatározások csak „regionális beruházási támogatás” (a regionális támogatásokról szóló 2007. évi iránymutatás 4. szakasza) esetében alkalmazható, működési támogatás (a regionális támogatásokról szóló 2007. évi iránymutatás 5. szakasza) esetében nem. Ezenkívül Portugália kiemelte, hogy a Bizottság eljárás megindításáról szóló határozatban megfogalmazott állításával (122) ellentétben nincs precedens az ÉME fogalmának legkülső régióban nyújtott regionális támogatásra való alkalmazására. A portugál hatóságok szerint a legkülső régiók rendkívüli jellegére tekintettel eltérő fogalommeghatározást kellene elfogadni munkahelyteremtésre vonatkozóan. Portugália emlékeztetett arra, hogy átfogóbban szemlélve a regionális támogatásokról szóló 2007. évi iránymutatás, valamint a 2007. és a 2013. évi bizottsági határozat feltételei nem kötelező erejűek. Mindenesetre a munkahelyteremtés regionális támogatásokról szóló 2007. évi iránymutatásban szereplő fogalmát illetően Portugália emlékeztet arra, hogy nem vállalt kötelezettséget e fogalom alkalmazására. A régióban létrehozott és megőrzött munkahelyek számának kiszámítására ezért nem vonatkozhatnak a regionális támogatásokról szóló 2007. évi iránymutatásban rögzített feltételek vagy az alkalmazotti létszám mikro-, kis- és középvállalkozások meghatározásáról szóló bizottsági ajánlás (123) 5. cikke szerinti meghatározása.

Madeira régión kívüli munkahelyek

(88) Portugália továbbá megismételte, hogy a ZFM-kedvezményezetteknek nem feltétlenül kell a régióban folytatniuk a tevékenységüket, mivel a program külföldi beruházás bevonzására és nemzetközi szolgáltatások fejlesztésére irányul. A tevékenységeket Madeira területére korlátozó, megszorító értelmezés esetén semmi nem ösztönzi a vállalkozásokat a nemzetköziesedésre, ezáltal pedig szembemegy a támogatandó regionális fejlesztés logikájával. Portugália arra a következtetésre jutott, hogy sem a kizárólag Madeirára korlátozódó munkahelyek létrehozása, sem az adó beszedése nem tartozott az elsődleges szempontok közé a ZFM-programban.

A munkahelyteremtésre és -megőrzésre vonatkozó ellenőrzések

(89) Portugália megismételte, hogy a ZFM-en belüli munkahelyteremtés és -megőrzés ellenőrzését elegendő volt az éves adóbevallások (Modelo 10 és 30), a havi kereseti kimutatás (DMR), valamint a létrehozott és megőrzött munkahelyeknek a „Modelo 22” űrlap D. mellékletének 6. mezőjében (csak a ZFM-program kedvezményezettjei számára volt kötelező) feltüntetett módon történő bevallása alapján elvégezni (124). Ezek a bevallások a portugál munkajog szerint lehetővé teszik a pénzügyi év elején és végén meglévő munkahelyek ellenőrzését.

(90) Portugália megítélése szerint a portugál adórendszer több olyan eszközt is tartalmaz, amellyel eredményesen ellenőrizhető a ZFM-program. A ZFM-ben letelepedett vállalatokat az Adó- és Vámhatóság (AT), a regionális kormányzat, a Pénzügyi Főfelügyelet és minden egyéb adóügyi szervezeti egység, többek között a csalás és a különleges intézkedések vizsgálatával foglalkozó igazgatóság, az adóvizsgálati igazgatóság és a nagyadózókkal foglalkozó egység is ellenőrzi. Ezenkívül jogellenes tevékenység feltárása esetén szabálysértési vagy akár büntetőeljárás is indulhat. A ZFM-ben folytatott tevékenységek jogszerűségének felügyelete, vizsgálata és ellenőrzése kiemelt helyet foglal el a nemzeti adóvizsgálati tervekben.

(91) Végezetül Portugália megítélése szerint a Bizottság azon előzetes álláspontja, hogy a különböző adóbevallások sem az egyes ZFM-kedvezményezettek által fenntartott munkahelyek számának pontos kiszámítására, sem a munkahelyek regionális támogatásokról szóló 2007. évi iránymutatás értelmében vett meghatározásának alternatívájaként nem használhatók (125), sérti az állami funkciók tiszteletben tartásának az Európai Unióról szóló szerződés 4. cikkének (2) bekezdése szerinti elvét.

Hozzájárulás a regionális fejlődéshez

(92) Portugália kiemelte a ZFM-program Madeira legkülső régió fejlődéséhez való hozzájárulását, ennek alátámasztására pedig tanulmányt (126) nyújtott be, amelyből kiderül, mekkora jelentőséggel bír a ZFM Madeira gazdaságának nemzetköziesítésében és diverzifikálásában. Portugália továbbá előadta, hogy az alkalmazott intézkedés megfelel a 2007. és a 2013. évi bizottsági határozatnak, valamint az alkalmazandó állami támogatási szabályoknak. Portugália emellett arra a következtetésre jutott, hogy a Bizottságnak következetesen a legkülső régiókra vonatkozó uniós gazdasági, társadalmi és területi kohéziós politikák alapján kellene vizsgálnia a ZFM-programot.

A 2014. évi általános csoportmentességi rendelet visszamenőleges hatályú alkalmazása

(93) Portugália megismételte, hogy a 2014. évi általános csoportmentességi rendelet nem alkalmazható visszamenőleges hatállyal a ZFM-program keretében nyújtott egyedi támogatásokra az összeegyeztethetővé nyilvánításuk céljából, ha ez az általános csoportmentességi rendelet mentesítette őket. Portugália továbbá úgy ítélte meg, hogy a 2014. évi általános csoportmentességi rendelet rugalmas értelmezése esetén nem kellene a ZFM-kedvezményezetteket arra kötelezni, hogy kizárólag Madeira legkülső régióban folytassák gazdasági tevékenységüket. Portugália arra a következtetésre jutott, hogy a ZFM-program végrehajtásának az akkor hatályos, regionális támogatásokról szóló 2007. évi iránymutatáson kell alapulnia.

A támogatás visszafizetése; a bizalomvédelem és a jogbiztonság elvének megsértése

(94) Portugália előadta, hogy a Bizottság korábban már többször jóváhagyta a ZFM-programot. Ezért a jelenlegi esetben sem kérhetők fel a nemzeti adóhatóságok a támogatás visszafizettetésére.

(95) Portugália továbbá úgy véli, hogy az összes adókedvezményt a ZFM-program feltételeinek tiszteletben tartása mellett nyújtották. Következésképpen az ettől eltérő értelmezés nem felelne az állandó uniós ítélkezési gyakorlat egyértelműségre, pontosságra és a hatások kiszámíthatóságára vonatkozó követelményeinek (127). Portugália és a támogatás kedvezményezettjei azt feltételezték, hogy bízhatnak abban, hogy a végrehajtott ZFM-program jogszerűen a 2007. és a 2013. évi bizottsági határozat hatálya alá tartozik. Portugália arra a következtetésre jutott, hogy a III. programcsomag keretében támogatásban részesült vállalatok jogosulttá váltak a jogbiztonságra és arra a jogos elvárásra, hogy ne szülessen velük szemben visszafizettetési határozat.

5. ÉRDEKELT HARMADIK FELEK ÉSZREVÉTELEI ÉS PORTUGÁLIA ÉSZREVÉTELEI

5.1. Érdekelt harmadik felek észrevételei

(96) A Bizottsághoz 102 érdekelt féltől (polgároktól, vállalatoktól és vállalati társulások) érkeztek észrevételek. Az észrevételek túlnyomó többségét (102-ből 94-et) ZFM-vállalatok és alkalmazottaik nyújtották be. Ezek az érdekelt felek különösen a ZFM működésének megszüntetésével vagy korlátozásával kapcsolatosan fejezték ki aggályaikat, emiatt ugyanis számos munkahely megszűnhet, a regionális gazdaságot pedig kedvezőtlen hatások érhetik. Emellett azt is előadták, hogy a ZFM-vállalatok által folytatott tevékenységek a jellegüknél fogva nem korlátozhatók Madeira területére, nem csak azért, mert viszonylag kis piaccal rendelkezik, hanem főként azért, mert a ZFM egyik célja kezdettől fogva a legkülső régió gazdaságának nemzetköziesítése. Ezenfelül arra a következtetésre jutottak, hogy a Bizottság által „a gazdasági tevékenységek folytatásának helye” tekintetében képviselt álláspont a ZFM működési feltételeinek megszorító értelmezését tükrözi, miközben a gazdaság nyitott és nemzetközi jellegű.

(97) A Bizottság hét ágazati vállalati társulásból (128) és magától a ZFM-et irányító vállalattól (129) is kapott észrevételeket. Mindannyian bírálták a Bizottság általuk megszorítónak tartott értelmezését, amely a támogatás összegét valódi munkahelyek Madeirán történő létrehozásához és megőrzéséhez, a társaságiadó-mentesség alkalmazását pedig „ténylegesen és fizikailag Madeirán folytatott tevékenységből” származó bevételhez köti.

(98) Az érdekelt felek által a támogatás meglétével, a nyereség forrásával és a munkahelyteremtéssel kapcsolatos álláspontjuk alátámasztása érdekében felhozott érveket az alábbi preambulumbekezdésekben foglaljuk össze.

(99) Mindössze egy érdekelt fél, a Funchal Kereskedelmi és Ipari Szövetség (Associação Comercial e Industrial do Funchal, ACIF) (130) vélte úgy, hogy a társaságiadó-kedvezmény nem minősül támogatásnak. Álláspontja szerint az adókedvezmény csupán olyan bevételek után be nem szedett adók különbözetének felel meg, amelyek az adókedvezmény hiányában fel sem merültek volna. A ZFM-program pusztán elméleti és mesterséges adóráfordítással jár, amelyet kizárólag számviteli célból irányoznak elő és számítanak ki évente, mivel nem eredményez tényleges adóráfordítást vagy a beszedett adóbevétel csökkenését. A ZFM adókedvezményeinek megszüntetése esetén nem lehetne beszedni az említett adókülönbözetet. Az ACIF továbbá úgy véli, hogy Madeira olyan egyéb, versenyképes adórendszerrel rendelkező európai országokkal való összevetése esetén, amelyeket nem érintenek ugyanazok az állandó korlátok, és amelyek nem kötik az adókedvezményeket a létrehozott munkahelyekhez, megállapítható lenne, hogy a madeirai ZFM-programhoz nem kapcsolódik gazdasági előny. Erre tekintettel rendkívül valószínűtlen, hogy a ZFM-program torzítja a versenyt, és hatással van a tagállamok közötti kereskedelemre.

(100) Az érdekelt felek előadták, hogy a jellegüknél fogva nemzetközi tevékenységek és munkahelyek helyileg Madeira régióhoz kötése jogtalanul korlátozza a Madeira legkülső régió javára nyújtott támogatást kizárólag a vállalatoknál Madeirán annak EUMSZ 349. cikkében foglalt hátrányos természeti adottságai miatt felmerülő többletköltségek ellentételezésére.

(101) Az érdekelt felek megítélése szerint a Bizottság értelmezésében figyelmen kívül hagyja, hogy a ZFM-ben letelepedett összes vállalat csak akkor részesülhet támogatásban a program keretében, ha állandó telephellyel rendelkezik Madeirán, figyelemmel az OECD-modellegyezményre (131) a kettős adóztatás elkerülése érdekében, továbbá székhelye és tényleges üzletvezetési helye egyaránt a régióban van.

(102) Ezenkívül az érdekelt felek azt állítják, hogy a ZFM-vállalatoknak a jelenleg az immateriális tevékenységeken felül folytatott tevékenységeik nagy részét a székhelyüktől eltérő helyen kell végezniük. E lehetőség korlátozása esetén Madeira önkényes és kedvezőtlen bánásmódban részesülne, ami érthetetlen és észszerűtlen, különösen azon ösztönzők tekintetében, amelyek nem tényleges, hanem látszólagos adókiadásnak minősülnek, és adóbevétel-kieséssel sem járnak Madeira régió számára.

(103) Mindössze néhány érdekelt fél állítja, hogy a Bizottság ellehetetleníti a madeirai gazdaság nemzetköziesedését azzal, hogy ehelyett a régió gazdasági elszigetelődését ösztönzi, ami sérti a piacgazdaság elveit, és ellentétes a kedvezőtlen helyzetű régiók piacgazdaságba való integrálásával.

(104) Az érdekelt felek továbbá visszaélésnek tekintik a regionális támogatásokról szóló 2007. évi iránymutatásban rögzített fogalommeghatározások, feltételek és elvek ZFM-programra való alkalmazását a munkahelyek meghatározása és számának kiszámítása tekintetében, mivel a támogatási programot regionális működési támogatásként, nem pedig beruházási támogatásként hagyták jóvá. Következésképpen még analóg módon sem helyénvaló a regionális támogatásokról szóló 2007. évi iránymutatás 58. pontjában és 52. lábjegyzetében meghatározott kritériumok és fogalmak alkalmazása a regionális működési állami támogatás, ezen belül a ZFM-programhoz engedélyezett támogatás értékelése során. Végezetül az érdekelt felek állítása szerint a „munkahely” fogalmát a portugál munkajogban foglalt fogalommeghatározások és feltételek szerint kell figyelembe venni.

(105) Az érdekelt felek továbbá megjegyezték, hogy az általános csoportmentességi rendeletben a „munkahelyteremtés” fogalmáról kizárólag a regionális beruházási támogatást szabályozó 14. cikk és a kkv-knak nyújtott beruházási támogatást szabályozó 17. cikk rendelkezik. Az elszámolható költségek meghatározásához mindkét esetben „az induló beruházás által létrehozott munkahelyek két évre számított becsült bérköltsége” az irányadó. Az érdekelt felek arra a megállapításra jutotta, hogy „a ZFM-vállalatoknak nyújtott támogatás nem kapcsolódik bérköltségekhez, nem tartozik induló beruházás körébe, és nem korlátozódik két évre”.

(106) Mindössze néhány érdekelt fél adta elő, hogy az „éves munkaerőegység” fogalmának meghatározását csak a 2014. évi általános csoportmentességi rendelet I. mellékletének 5. cikke tartalmazza (ahogyan a 2008. évi általános csoportmentességi rendeletben is volt). Ezenkívül kifejtették, hogy a fogalom a kkv-k „védelmét” szolgálja azáltal, hogy megakadályozza az összes alkalmazottjuk „tényleges” munkavállalóként való figyelembevételét és „teljes munkaidős alkalmazottként” való számításba vételét, különösen a kkv-jogállás megtartásához elfogadható legnagyobb munkavállalói létszám túllépésének elkerülése érdekében (132).

(107) Az érdekelt felek továbbá előadták, hogy a program keretében támogatásban részesülő vállalatoknál betöltött vezetői álláshelyek esetében az „éves munkaerőegységre vonatkozó követelmény” alkalmazásának sem logikailag, sem jogilag nincs értelme. A vállalati vezető testületek tagjaira irányadó nemzeti szabályok (133) szerint e feladatok egyszerre több vállalatnál történő ellátása jogszerű. Ezért a Bizottság e feladatok egyszerre több vállalatnál történő ellátását „ellehetetlenítő” értelmezése nemcsak aláaknázza a nemzeti jogi keretet, de figyelmen kívül hagyja a szóban forgó feladatok funkcionális tartalmát és az ilyen álláshelyeket betöltő személyek jellemzőit.

(108) Az érdekelt felek állítása szerint a vezetői álláshelyek és az ezekkel járó feladatok nem igényelnek teljes munkaidős és kizárólagos foglalkoztatást és rendelkezésre állást, mivel az ilyen irodai feladatokat rendszer magasan képzett és képesített munkavállalók látják el, akik gyakran végeznek egyéb szakmai és üzleti tevékenységeket. Számtalan esetben előfordul, hogy tisztviselők/igazgatók, illetve cégvezetők/vállalkozók több vállalathoz is kapcsolódnak, szakértelmükkel és szakmai készségeikkel pedig hozzájárulnak e vállalatok fejlődéséhez. Az érdekelt felek emellett arra a következtetésre jutotta, hogy a Bizottság álláspontjával ellentétben semmilyen szabály vagy korlátozás nem vonatkozik az álláshelyek/feladatkörök egyszerre több, ZFM-ben letelepedett vállalatnál egyidejűleg történő betöltésére. Így a vállalat vezető testületeinek tagjai a nemzeti jog erre vonatkozó szabályainak betartása esetén „tényleges alkalmazottnak” minősülnek.

(109) Mindössze néhány érdekelt fél állította, hogy Madeira előnyben részesül az EUMSZ 349. cikkében elismert legkülső régiói jogállása alapján, és kiemelte a ZFM fontosságát Madeira gazdasága szempontjából (134) (számszerűsítve, milyen hatást gyakorolna a régióra, ha a jelenleg ott működő vállalatok többsége vagy mindegyike beszüntetné a tevékenységét (135)).

(110) Végezetül néhány érdekelt fél állítása szerint a visszafizettetés sértené az uniós jog általános elveit. Ezzel összefüggésben előadták, hogy ha a Bizottság jogellenes támogatásnak nyilvánítaná a Portugália által végrehajtott programot, azzal megsértené a jogbiztonság (136) és a bizalomvédelem állandó uniós ítélkezési gyakorlatban foglalt elvét (137).

5.2. Portugália észrevételei

(111) A Bizottság az érdekelt felektől kapott észrevételeket 2018. május 23-án és június 12-én továbbította Portugáliának. Portugália ezen észrevételekre adott válaszai az alábbiak szerint foglalhatók össze (138).

(112) Portugália kiemelte, hogy az érdekelt felektől kapott összes észrevétel egyértelművé tette, hogy a Portugália által végrehajtott ZFM-program összeegyeztethető a belső piaccal. Ezek az észrevételek arra is rávilágítanak, mennyire fontos a ZFM a regionális fejlődés, a területi kohézió, a Madeira régión belüli foglalkoztatás, valamint a Madeira legkülső régiói jogállásából fakadó következmények enyhítéséhez való hozzájárulása szempontjából. Következésképpen nem tartják bizonyítottnak a Bizottság előzetes következtetéseinek alapjául szolgáló kockázatok és helyzetek fennállását.

(113) Portugália továbbá megjegyezte, hogy a kapott észrevételek számából és tartalmából is kiderül, hogy a program nem gyakorol érzékelhető hatást a tagállamok közötti kereskedelemre és a versenyre.

(114) Ezenfelül Portugália megítélése szerint a kapott általánosan kedvező észrevételek, a ZFM-programmal versenybe álló joghatósági területek észrevételeinek hiánya, valamint a program keretében támogatásban nem részesülő vállalatok észrevételeinek hiánya egyértelműen jelzi, hogy a programot megfelelően hajtották végre.

(115) Portugália sürgeti a Bizottságot, hogy az EUMSZ 349. cikkének és Portugália Európai Gazdasági Közösséghez (EGK) történő csatlakozásáról szóló okmánynak a feltételei szerint és annak alkalmazásában vegye figyelembe Madeira legkülső régiói jogállását, és tekintse indokoltnak a jóváhagyott programból fakadó előnyben részesítést.

(116) Portugália továbbá úgy véli, hogy a ZFM az állam számára, valamint Madeira régió gazdaságának korszerűsítése, diverzifikálása és fejlesztése szempontjából egyaránt rendkívül fontos, mivel döntően hozzájárul a gazdasági és pénzügyi rendszerekhez, és lényeges hatást gyakorol a nemzetgazdaságra és az államháztartásra. Az említett korszerűsítés és fejlesztés nem valósulhatott volna meg a régióban létrehozott és eredményesen fejlesztett munkahelyek, valamint a tárgyi beruházások nélkül.

(117) Portugália kiemelte, hogy a ZFM folytatott tevékenységek sokfélesége, a közvetlenül vagy közvetve létrehozott munkahelyek száma, a végrehajtott (belföldi és külföldi) beruházások, a fogyasztás élénkítése, a beszedett adók regionális költségvetéshez való nagymértékű hozzájárulása, valamint a regionális gazdaság nemzetköziesedése mind elengedhetetlen Madeira gazdasági és társadalmi fenntarthatóságához. Az ACIF által benyújtott észrevételekhez mellékelt gazdasági tanulmányok ugyanerre az eredményre jutottak.

(118) Ezenfelül Portugália álláspontja szerint az érdekelt felek észrevételei megerősítik, hogy a portugál hatóságok a program jogosultsági feltételei tekintetében éltek felügyeleti hatáskörükkel. A benyújtott észrevételekből voltaképpen az derült ki, hogy a portugál hatóságok a 2007. és a 2013. évi bizottsági határozatban foglalta követelményekhez képest szigorúbb ellenőrzést végeztek a ZFM-program kedvezményezettjei körében.

(119) Végezetül Portugália előadta, hogy az EBF 36. szakasza előírja ugyan a munkahelyteremtést, azonban kifejezetten nem utal arra, hogy a munkahelyeket a régióban kell létrehozni. Portugália továbbá kifejtette, hogy a munkahelyteremtésről szóló rendelkezés nem azért született, hogy ennek alapján ellenőrizni lehessen, hogy az egyes vállalatok konkrétan hogyan járulnak hozzá a régió fejlődéséhez, hanem mindössze az érdemi gazdasági tevékenység egyik kritériumának tekintették, az OECD és a magatartási kódexszel foglalkozó csoport (társasági adózás) (139) ajánlásaira figyelemmel, a „postafiókcégek” kizárása érdekében (140).

6. A TÁMOGATÁS ÉRTÉKELÉSE

6.1. Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett támogatás megléte

(120) Az állami támogatás EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdésében foglalt fogalommeghatározása szerint „a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet”.

(121) Ennek megfelelően ahhoz, hogy egy támogatási intézkedés az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett támogatásnak minősüljön, együttesen kell teljesítenie a következő feltételeket: i. az intézkedést az állam által vagy állami forrásokból kell finanszírozni, és az adott államnak betudhatónak kell lennie; ii. bizonyos vállalkozások vagy bizonyos áruk előnyben részesítése által szelektív előnyhöz kell juttatnia a kedvezményezetteket; iii. torzítania kell a versenyt vagy a verseny torzításával kell fenyegetnie, és iv. képesnek kell lennie a tagállamok közötti kereskedelem befolyásolására.

(122) Az alábbi preambulumbekezdésekben a Bizottság megvizsgálja, hogy a Portugália által a ZFM-kedvezményezettek javára végrehajtott ZFM-program megfelel-e a (121) preambulumbekezdésben foglalt kritériumoknak, és ennélfogva állami támogatásnak minősül-e.

6.1.1. Állami források és az államnak való betudhatóság

(123) Portugália megítélése szerint a ZFM-program nem jár állami források bevonásával, mivel nem jelent „valós adókiadást”, hanem egyszerűen látszólagos adókiadásnak („elméleti adóbevétel-kiesésnek”) minősül, ezért nem állami támogatási intézkedés (141).

(124) Az egyik érdekelt fél, az ACIF hasonló érveket hozott fel, és szintén úgy vélte, hogy a program nem minősül támogatásnak (142).

(125) A Bizottság megjegyzi, hogy a portugál alkotmány Madeirát saját politikai és közigazgatási jogállással („Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira” (143), a továbbiakban: Estatuto), valamint saját önkormányzati intézményekkel rendelkező „autonóm régióként” ismeri el. A Bizottság továbbá rámutat arra, hogy az Estatuto 5. cikkének (1) bekezdése szerint Madeira autonóm régió többek között pénzügyi, gazdasági és adójogi autonómiát élvez. A Bizottság szintén megjegyzi, hogy az Estatuto külön „regionális adórendszert” biztosít, amely egyúttal kifejezetten magában foglalja a ZFM-et (144). A regionális hatóságok által beszedett adók és járulékok Madeira bevételét képezik (145), az adóbevételek pedig többek között jogi személyek bevételeiből és nyereségeiből, valamint bélyegilletékből származnak (146). Madeira saját adójogi hatáskörrel rendelkezik, és jogosult a nemzeti adójogi rendelkezéseket a regionális sajátosságokhoz igazítani (147). Ezenkívül a regionális parlament hatáskörrel rendelkezik a nemzeti parlament által Portugália egész területére vonatkozóan évente megállapított a társaságiadó-kulcs csökkentésére (148). Végezetül a Bizottság megjegyzi, hogy a ZFM jogi keretére az EBF 36. szakasza az irányadó (149).

(126) Az e határozat (12) és (13) preambulumbekezdésében foglaltak szerint a ZFM-program társaságiadó-kedvezményt és más, rendesen a portugál államnak fizetendő adók alóli mentességet foglal magában (150). Különösen a jogi személyek bevételeit és nyereségeit terhelő társasági adóról szóló törvény (Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas, a továbbiakban: CIRC) (151) alapján a társasági bevétel után rendesen fizetendő adóhoz képest kedvezményes társasági adó és bizonyos feltételek mellett további 50 %-os társaságiadó-kedvezmény alkalmazását teszi lehetővé.

(127) Az állami adóbevétel kiesése egyenértékű az állami források adókiadás formájában történő felhasználásával. Az EBF 36. szakaszával jóváhagyott ZFM-program keretében a CIRC szerinti adóból nyújtott kedvezmény engedélyezésével Portugália lemond arról a bevételről, amelyhez akkor jutott volna, ha nem vezette volna be ezt az adójogi rendelkezést. A társaságiadó-kedvezményt állami forrásokból nyújtják. Ezt az intézkedést állami rendelkezés (a parlament által hozott, adókedvezményekről szóló törvény, Estatuto dos Benefícios Fiscais, a továbbiakban: EBF) formájában léptették életbe, amely a portugál államnak betudható jogi aktus. Mivel ezt az adókedvezményt a portugál hatóságok nyújtják, betudható az államnak.

(128) A „támogatás” fogalma nemcsak pozitív juttatásokat foglal magában, hanem olyan intézkedéseket is, amelyek különféleképpen könnyítenek a vállalkozás költségvetésében rendszerint megjelenő terheken, és amelyek ugyan a szó szoros értelmében nem minősülnek szubvenciónak, mégis hasonló jellegűek, és azonos hatásúak (152).

(129) A Bizottság ezért arra a következtetésre jutott, hogy a társaságiadó-kedvezmény (a ZFM ipari övezetében ipari tevékenységet folytató vállalatoknak nyújtott további 50 %-os társaságiadó-kedvezménnyel együtt) állami forrásokból származik, és betudható az államnak (153).

6.1.2. Szelektív előny

(130) Portugália azért nem tartja szelektívnek a ZFM-programot, mert az intézkedésnek nem célja az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében „bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése”. Portugália megítélése szerint minden, kereskedelmi, ipari, tengeri vagy egyéb szolgáltatási tevékenységet folytató vállalat valószínűleg letelepedett a ZFM-ben. Előadta, hogy a ZFM-program a portugál adórendszer általános szerkezetének részét képezi, és az intézkedés nem juttatja szelektív előnyhöz a ZFM-ben bejegyzett vállalatokat. Következésképpen nem minősül állami támogatásnak. A ZFM-programot inkább általános intézkedésnek kellene tekinteni (154).

(131) Az állandó uniós ítélkezési gyakorlat szerint annak megállapítása érdekében, hogy valamely állami intézkedés állami támogatásnak minősül-e, meg kell állapítani, hogy a kedvezményezett vállalkozások olyan gazdasági előnyhöz jutnak-e, amelyben szokásos piaci feltételek mellett – vagyis állami beavatkozás nélkül – nem részesültek volna. Az olyan intézkedés, amellyel a közhatóságok egyes vállalkozásoknak adómentességeket adnak, és így a kedvezményezettek előnyösebb helyzetbe kerülnek más adóalanyoknál, az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősül (155). Hasonlóképpen állami támogatásnak minősülhet az olyan intézkedés is, amely egyes vállalkozások számára adókedvezményt nyújt a szokásosan befizetendő adó tekintetében.

(132) A ZFM-program regionális támogatási program, amely az e határozat (12) preambulumbekezdésében foglaltak szerint a 2007. évi bizottsági határozattal jóváhagyott módon támogatást engedélyezett a ténylegesen és fizikailag Madeirán folytatott tevékenységekből származó nyereség tekintetében nyújtott társaságiadó-kedvezmény formájában.

(133) E határozat (127) preambulumbekezdése szerint a ZFM-programra az EBF 36. szakasza az irányadó (156).

(134) A Madeira régióban működő vállalkozásokra több (rendes) társaságiadó-kulcs vonatkozott a 2007 és 2014 közötti időszakban az egymást követő regionális költségvetési törvények alapján (157). A ZFM-ben bejegyzett vállalatok 2020. december 31-ig részesülnek a nyereségük tekintetében társaságiadó-kedvezményben (158) vagy egyéb adómentességben. A ZFM-program révén a kedvezményezettek csökkenthetik ráfordításaikat. Ez az eltérés kifejezetten a ZFM-ben bejegyzett vállalatok által folytatott tevékenységek előnyhöz juttatására és támogatására irányul, ezáltal pedig kedvezőbb helyzetbe hozza e vállalatokat az ország vagy Madeira más részén működő egyéb vállalatoknál.

(135) A vizsgált intézkedés tehát kizárólag a ZFM-ben bejegyzett vállalatokat juttatja előnyhöz. A vizsgált intézkedés a földrajzi hatályára tekintettel szelektív, mivel csak a ZFM-ben bejegyzett vállalatok vehetik igénybe.

(136) A fentiekre tekintettel a Bizottság megállapítja, hogy a ZFM-program az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett szelektív előnyhöz juttatja a ZFM-ben bejegyzett vállalatokat azáltal, hogy mérsékli a rájuk rótt adóterhet.

6.1.3. Versenytorzulás és a kereskedelemre gyakorolt hatás

(137) Portugália közvetlenül nem állította, hogy az intézkedés nem torzítja a versenyt, nem fenyeget a verseny torzításával, és a tagállamok közötti kereskedelmet sem érinti (159). Az érdekelt felek egyikének, az ACIF-nak az állítása szerint viszont rendkívül valószínűtlen, hogy a ZFM-program torzítaná a versenyt, és hatással lenne a tagállamok közötti kereskedelemre (160).

(138) Az állam által nyújtott intézkedés akkor tekinthető úgy, hogy torzítja a versenyt vagy azzal fenyeget, ha feltehetően javítja a kedvezményezett versenyhelyzetét a vele versengő többi vállalkozással szemben (161). Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdésének értelmében vett versenytorzulás tehát akkor feltételezhető, ha az állam pénzügyi előnyhöz juttatja valamely vállalkozást olyan liberalizált ágazatokban, ahol verseny zajlik vagy verseny alakulhatna ki (162). Ha egy, az állam által nyújtott pénzügyi támogatás megerősíti egy vállalkozás helyzetét más, a Közösségen belüli kereskedelemben versenytárs vállalkozásokkal szemben, e kereskedelmet a támogatás által érintettnek kell tekinteni (163).

(139) Amennyiben a ZFM-ben bejegyzett vállalatok a nemzetközi versenyre nyitott tevékenységeket folytatnak, a szóban forgó intézkedés javítja a versenyhelyzetüket, és a verseny torzításával fenyeget, ezáltal pedig hatással van a tagállamok közötti kereskedelemre.

6.1.4. A létező támogatás minősítése és megfelelő intézkedések

(140) Portugália azzal érvelt, hogy a ZFM-programot akkor kellene „létező támogatásnak” minősíteni, ha „támogatást” foglalna magában. Portugália továbbá előadta, hogy a ZFM 1980-ban – tehát Portugália EGK-hoz való 1986-os csatlakozása előtt – jött létre (164), és azóta a létező támogatásra vonatkozó tárgyalási kereten kívül nem módosult jelentősen. Ezért az (EU) 2015/1589 rendelet 1. cikke b) pontjának i. alpontja értelmében vett „létező támogatási programnak” kellene minősíteni (165).

(141) A fentiekre tekintette Portugália úgy véli, hogy a Bizottságnak megfelelő intézkedéseket kellene javasolnia a ZFM-program belső piaccal való további összeegyeztethetőségének biztosítása érdekében. Ilyen intézkedés lehetne a támogatási program tartalmának módosítása, követelmények bevezetése vagy a meglévő követelmények pontosítása (166).

(142) Az (EU) 2015/1589 rendelet 1. cikke b) pontjának i. alpontjában foglalt fogalommeghatározás szerint „létező támogatás”„minden támogatás, amely az EUMSZ-nek az érintett tagállamokban történő hatálybalépését megelőzően már létezett, vagyis az olyan támogatási programok és egyedi támogatások, amelyeket az EUMSZ-nek az érintett tagállamokban történő hatálybalépése előtt vezettek be és azt követően is alkalmazhatók”.

(143) Portugália csatlakozási okmányának (167) 26. cikke és I. mellékletének 10. szakasza az intézmények által elfogadott jogi aktusok kiigazításáról rendelkezik, a vámjogszabályokról szóló szakaszban pedig a „Zona Franca da Madeira” is szerepel. Portugália csatlakozási okmánya nem rendelkezik úgy, hogy a ZFM-et az EK-Szerződés 88. cikkének (1) bekezdése (jelenleg az EUMSZ 108. cikkének (1) bekezdése) értelmében létező támogatásnak kell tekinteni.

(144) Ezenfelül az állami támogatási szabályok értelmében először 1986-ban jelentették be a ZFM-programot (I. programcsomagot), amelyet a Bizottság az 1987. május 25-i határozatával jóváhagyott. 1987 óta a ZFM-programot többször meghosszabbították, utódprogramjait pedig a 2002., illetve a 2007. évi határozatával hagyta jóvá a Bizottság (168). A ZFM-program továbbá jelentősen módosult az egymást követő I., II. és III. programcsomag között. Az I. programcsomag nem írta elő a munkahelyteremtést és -megőrzést. Ezt a követelményt a II. programcsomag vezette be (a kedvezményezettek éves adóalapjára vonatkozó felső korlátokkal összefüggésben), és a III. programcsomagban is megmaradt. A II. programcsomag alkalmazási köréből kizárták a pénzügyi közvetítési, biztosítási, valamint pénzügyi kiegészítő és biztosítással összefüggő tevékenységeket, továbbá a vállalatcsoporton belüli szolgáltatási tevékenységeket (koordinációs, pénzgazdálkodási és elosztó központok) (169). Emellett a támogatás fokozatos csökkentését is bevezették a rendszerbe az alkalmazandó adókulcsok emelése révén (2003-ban és 2004-ben 1 %, 2005-ben és 2006-ban 2 %, 2007-től pedig 3 %). Végezetül további előnyként 50 %-os társaságiadó-kedvezményt vezettek be a ZFM Ipari Szabadkereskedelmi Övezetében működő vállalatok számára. A III. programcsomag keretében – és különösen a 2013. évi bizottsági határozat nyomán – jóváhagyták a társaságiadó-kedvezmény tárgyát képező adóalap felső korlátainak 36,7 %-kal történő emelését.

(145) A fentiek alapján az ezen ügy tárgyát képező intézkedés nem minősül létező támogatásnak az (EU) 2015/1589 rendelet 1. cikke b) pontja i. alpontjának értelmében. Következésképpen nem alkalmazható az említett rendelet 22. cikke, amelynek alapján Portugália arra kéri a Bizottságot, hogy szorítkozzon „megfelelő intézkedések” elfogadására.

6.1.5. Csekély összegű támogatás

(146) Azokban az esetekben, amikor a ZFM-program egyes kedvezményezettjei az 1998/2006/EK bizottsági rendeletben (170) meghatározott küszöbértéket meg nem haladó előnyben részesültek, ez az előny nem tekintendő állami támogatásnak, így nem tartozik az EK-Szerződés 87. cikkének (1) bekezdése (jelenleg az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése) szerinti tilalom hatálya alá, feltéve, hogy a rendeletben meghatározott minden egyéb feltétel teljesül. Hasonlóképpen a ZFM-program azon kedvezményezettjei sem részesültek az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásban, akik az 1407/2013/EU bizottsági rendeletben (171) (amely annak 7. cikke (1) bekezdése értelmében visszamenőleges hatállyal alkalmazandó a jelenlegi ügyben) meghatározott küszöbértéket meg nem haladó előnyben részesültek, feltéve, hogy a rendeletben meghatározott minden egyéb feltétel teljesül.

(147) A Portugália által benyújtott számszerű adatok alapján úgy tűnik, hogy a ZFM kedvezményezettjei által kapott támogatás összege több esetben a csekély összegű támogatásokra vonatkozó 200 000 EUR küszöbérték alatt van.

A támogatás meglétére vonatkozó következtetés

(148) A fentiekre tekintettel a Bizottság úgy véli, a Portugália által a ZFM-vállalatok javára végrehajtott intézkedés az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak minősül.

(149) Egyúttal hozzá kell tenni, hogy Portugália nem vitatta a Bizottság által a 2007. évi határozatban a támogatás meglétére tett megállapítást (172).

6.2. A támogatás összeegyeztethetősége a belső piaccal

6.2.1. A ZFM-program megfelelése a 2007. és a 2013. évi bizottsági határozatnak

(150) Portugália úgy véli, hogy a portugál hatóságok által végrehajtott ZFM-program összhangban van a Portugália által a bejelentéskor vállalt kötelezettségekkel, valamint a 2007. és a 2013. évi bizottsági határozattal.

A társaságiadó-kedvezménnyel érintett nyereség forrása

(151) A ZFM-programot a Bizottság a regionális támogatásokról szóló 2007. évi iránymutatás alapján regionális működési támogatásként vizsgálta, és ennek megfelelően hagyta jóvá a 2007. és a 2013. évi bizottsági határozatban. A ZFM-program támogatást engedélyezett a ténylegesen és fizikailag Madeirán folytatott tevékenységekből származó nyereség tekintetében nyújtott társaságiadó-kedvezmény és egyéb adók alóli mentesség formájában, az adóalapnak a kedvezményezettek által az egyes adóévekben fenntartott munkahelyek számán alapuló felső korlátai alapján kiszámított maximális támogatási összeg erejéig.

(152) A 2007. évi bizottsági határozatot eredményező bejelentési eljárás folyamán Portugália nem vitatta, hogy a programban foglalt adókedvezmények a Madeirán folytatott tevékenységekre korlátozódnak, amint arra az eljárás megindításáról szóló határozat 32. pontja is emlékeztet (173).

(153) A regionális támogatásokról szóló 2007. évi iránymutatás csak kivételes esetekben engedélyezi a regionális működési támogatást (174): „a[z EK-Szerződés] 87. cikk[e] (3) bekezdésének a) pontja [jelenleg az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének a) pontja] szerinti régiókban nyújthatnak ilyen támogatást, feltéve, hogy i. a regionális fejlődéshez való hozzájárulása és természete szempontjából indokolt, és ii. mértéke az általa enyhíteni kívánt hátrányokkal arányos (175).”

(154) Kétségtelen, hogy Madeira az EUMSZ 349. cikkének alkalmazásában legkülső régiónak minősül, tehát az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének a) pontja szerint jogosult.

(155) A működési támogatási program regionális fejlődéshez való hozzájárulását azonban az adott régió hátrányaival összefüggésben és azokkal arányosan kell vizsgálni, a legkülső régiók esetében pedig olyan, az EUMSZ által elismert strukturális és állandó hátrányok merülnek fel, mint a távoli fekvés, a szigetjelleg, a kis méret, a kedvezőtlen domborzati és éghajlati viszonyok, valamint a néhány terméktől való gazdasági függés, amint azt az EUMSZ 349. cikke is rögzíti.

(156) Amint arra az eljárás megindításáról szóló határozat 30. pontja is emlékeztet, a legkülső régiókban nyújtott regionális működési támogatás létezésének célja, hogy ellentételezze a vállalatoknál e régiókban az említett hátrányok miatt felmerülő többletköltségeket.

(157) A ZFM-program vizsgálata során a Bizottság a portugál hatóságok által benyújtott tanulmány alapján tárta fel és számszerűsítette a többletköltségeket. A 2007. évi bizottsági határozatban e számszerűsített többletköltségeken alapult az intézkedés arányosságának vizsgálata a ZFM összesített szintjén és a ZFM-ben bejegyzett egyes kedvezményezettek szintjén (176).

(158) A társaságiadó-kedvezménnyel érintett nyereség forrását illetően Portugália előadta, hogy a program Madeira regionális fejlődéséhez való hozzájárulására figyelemmel kell vizsgálni, és földrajzilag nem korlátozódhat a régióra, mivel így a támogatási program alkalmazási köre kizárólag a ZFM-ben működő vállalatoknál felmerülő többletköltségek ellentételezésére szűkülne (177). Portugália továbbá előadta, hogy a végrehajtott program összhangban van a nemzetközi adójogi normákkal, a ZFM-ben működő vállalatok pedig az OECD adóalap-erózió és a nyereségátcsoportosítás elleni cselekvési tervének értelmében vett érdemi tevékenységet folytatnak ott, adójogi előírások vonatkoznak rájuk, és számos ellenőrzést végeznek náluk (178). Ezt az álláspontot általánosságban az érdekelt felek is támogatták (179).

(159) Portugália állításával (180) ellentétben a ZFM-ben bejegyzett vállalatoknál csak akkor merülnek fel ilyen többletköltségek, ha tevékenységeiket ténylegesen és fizikailag Madeirán folytatják, ebből pedig az következik, hogy nyereségük is az ilyen többletköltségekkel közvetlenül terhelt tevékenységekből származik. Egyéb jellegű nyereségek, amelyeket e költségek nem terhelnek, mivel a régión folytatott tevékenységekből származnak, nem számíthatók be az adóintézkedéssel érintett adóalapba.

(160) A Bizottság megjegyzi, hogy Portugália a 2015. évi ellenőrzés során egyértelműen állította, a hivatalos vizsgálat keretében pedig megerősítettet, hogy a kedvezményezetteknek nem feltétlenül kell a régióban tevékenykedniük, és akár a régión kívül folytatott tevékenységek is részesülhetnek támogatásban a program keretében (lásd e határozat (20) és (21) preambulumbekezdését).

(161) A Bizottság megítélése szerint a nyereség forrásának Portugália által elítélt, úgynevezett földrajzi korlátozása mindössze a regionális támogatásokról szóló 2007. évi iránymutatásban foglalt alapelvek megnyilvánulása a 2007. és a 2013. évi bizottsági határozatban, és a ZFM-program végrehajtása a nyereség forrása tekintetében nincs összhangban az említett iránymutatás működési támogatásra vonatkozó rendelkezéseivel.

(162) Az eljárás megindításáról szóló határozatában a Bizottság nem vonta kétségbe, hogy a program összhangban lenne a nemzetközi adójogi normákkal és az adójogi előírásokkal. Az állami támogatás ellenőrzése céljából nem az OECD saját adóügyi célkitűzéseket szolgáló adóegyezményei alapján, hanem a regionális támogatásokról szóló 2007. évi iránymutatás működési támogatásra vonatkozó elveivel összefüggésben kell vizsgálni, hogy a kedvezményezettek ténylegesen és fizikailag folytatják-e a tevékenységet, amint arra e határozat (156) és (157) preambulumbekezdése is emlékeztet.

(163) A Bizottság ehhez h