FI Euroopan unionin virallinen lehti L 295/47

EFTAn VALVONTAVIRANOMAISEN PÄÄTÖS

N:o 273/14/KOL,

annettu 9 päivänä heinäkuuta 2014,

Scandinavian Airlinesille uuden uusiutuvan luottojärjestelyn kautta myönnettävästä rahoituksesta (Norja) [2015/2023]

EFTAn valvontaviranomainen, jäljempänä ’valvontaviranomainen’, joka

ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’ETA-sopimus’, ja erityisesti sen 61 ja 109 artiklan ja pöytäkirjat 26 ja 27,

ottaa huomioon valvontaviranomaisen ja tuomioistuimen perustamisesta tehdyn EFTA-valtioiden sopimuksen, jäljempänä ’valvonta- ja tuomioistuinsopimus’, ja erityisesti sen 24 artiklan,

ottaa huomioon valvonta- ja tuomioistuinsopimuksen pöytäkirjan 3, jäljempänä ’pöytäkirja 3’, ja erityisesti sen I osassa olevan 1 artiklan 2 kohdan ja II osassa olevan 7 artiklan 2 kohdan,

sekä katsoo seuraavaa:

I. TOSISEIKAT

1. MENETTELY

(1) Lokakuun 2012 lopussa Norja, Tanska ja Ruotsi, jäljempänä yhdessä ’asianomaiset valtiot’, ottivat epävirallisesti yhteyttä valvontaviranomaiseen ja Euroopan komissioon, jäljempänä ’komissio’, aikomuksestaan osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn Scandinavian Airlines -lentoyhtiön, jäljempänä ’SAS’, ’SAS-konserni’ tai ’yhtiö’, hyväksi. Marraskuun 12 päivänä 2012 asianomaiset valtiot päättivät osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn ilmoittamatta kuitenkaan tästä toimenpiteestä muodollisesti valvontaviranomaiselle.

(2) Valvontaviranomainen vastaanotti 5 päivänä helmikuuta 2013 European Low Fares Airline Association -järjestön, jäljempänä ’ELFAA’, tekemän kantelun, joka koski asianomaisten valtioiden osallistumista uusiutuvaan luottojärjestelyyn. Valvontaviranomainen kehotti 18 päivänä helmikuuta 2013 päivätyllä kirjeellä Norjan viranomaisia esittämään huomautuksensa kantelusta ja sääntöjenvastaista valtiontukea koskevista väitteistä.

(3) Norjan viranomaiset esittivät huomautuksensa 25 päivänä maaliskuuta 2013 päivätyssä kirjeessä. Ne antoivat myös lisätietoja 6 päivänä kesäkuuta 2013 päivätyllä kirjeellä.

(4) Valvontaviranomainen aloitti 19 päivänä kesäkuuta 2013 tehdyllä päätöksellä nro 259/13/KOL, jäljempänä ’aloittamispäätös’, muodollisen tutkintamenettelyn uudella uusiutuvalla luottojärjestelyllä SAS:lle myönnettävästä mahdollisesti sääntöjenvastaisesta tuesta. Aloittamispäätös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä ja sen ETA-täydennysosassa (1). Norjan viranomaiset, SAS-konserni ja Foundation Asset Management Sweden AB -yritys, jäljempänä ’FAM’ (2), esittivät huomautuksia aloittamispäätöksestä. Valvontaviranomainen toimitti 6 päivänä marraskuuta 2013 SAS-konsernilta ja FAM:ltä saadut huomautukset Norjan viranomaisille, joille annettiin mahdollisuus vastata niihin. Norjan viranomaiset totesivat 6 päivänä joulukuuta 2013 päivätyssä kirjeessä, ettei niillä ollut kommentoitavaa SAS-konsernin ja FAM:n esittämistä huomautuksista.

(5) Valvontaviranomainen pyysi 25 päivänä helmikuuta 2014 päivätyllä kirjeellä Norjan viranomaisilta lisätietoja. Nämä tiedot lähetettiin 27 päivänä maaliskuuta 2014 päivätyllä kirjeellä.

(6) Norjan viranomaiset ilmoittivat 6 päivänä maaliskuuta 2014 päivätyllä kirjeellä, että SAS oli päättänyt peruuttaa uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ja tutkia vaihtoehtoisia mahdollisuuksia pääomapohjansa vahvistamiseksi. Peruutus tuli voimaan 4 päivänä maaliskuuta 2014.

(7) Tässä menettelyssä valvontaviranomainen on Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’ETA-sopimus’, 109 artiklan 1 kohdan sekä valvontaviranomaisen ja tuomioistuimen perustamisesta tehdyn EFTA-valtioiden sopimuksen 24 artiklan nojalla toimivaltainen arvioimaan, onko Norja noudattanut ETA-sopimuksen määräyksiä. Toisaalta komissiolla on yksinomainen toimivalta arvioida, ovatko Tanska ja Ruotsi noudattaneet Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, määräyksiä. Lisäksi ETA-sopimuksen 109 artiklan 2 kohdan ja pöytäkirjan 27 mukaan yhtenäisen soveltamisen varmistamiseksi kaikkialla Euroopan talousalueella valvontaviranomainen ja komissio tekevät yhteistyötä, vaihtavat tietoja ja kuulevat toisiaan valvontapoliittisista kysymyksistä ja yksittäisistä tapauksista.

(8) Edellä esitetyn huomioon ottaen ja koska molemmilla toimielimillä on tässä asiassa rinnakkaista toimivaltaa, valvontaviranomainen on tehnyt yhteistyötä komission kanssa ja kuullut sitä ennen tämän päätöksen tekemistä.

2. SKANDINAVIAN LENTOLIIKENNEMARKKINAT

(9) Vuosien 2001 ja 2011 välillä Skandinavian lentoliikennemarkkinoiden (jotka kattavat Tanskan, Ruotsin, Suomen ja Norjan) on ilmoitettu kasvaneen 126 prosenttia ASK:lla (3) mitattuna. Skandinavian lyhyiden reittien markkinoiden kasvu johtui lähes kokonaisuudessaan halpalentoyhtiöistä, erityisesti Norwegian Air Shuttle- ja Ryanair-lentoyhtiöistä. On jopa arvioitu, että halpalentoyhtiöt tuottivat 90 prosenttia kasvusta kyseisellä ajanjaksolla (4).

(10) Halpalentoyhtiöiden merkityksen lisääntymisestä huolimatta suurin toimija Skandinavian markkinoilla on edelleen SAS, jonka markkinaosuuden arvioitiin vuonna 2011 olevan 35,6 prosenttia. Tämä on kaukana sen yli 50 prosentin markkinaosuuksista kymmenisen vuotta sitten. Norwegian Air Shuttlen ja Ryanairin markkinaosuudet olivat kyseisenä vuonna 18,7 ja 6,8 prosenttia.

3. TUENSAAJA

(11) SAS on asianomaisten valtioiden kansallinen lentoyhtiö, Skandinavian suurin lentoyhtiö ja Euroopan kahdeksanneksi suurin lentoyhtiö. Se on myös Star Alliance -liittouman perustajajäsen. Tähän lentoyhtiöiden liittoumaan kuuluvat Scandinavian Airlines, Widerøe (5) ja Blue1, sen päätoimipaikka on Tukholmassa ja sen tärkein Euroopan ja mannertenvälisen liikenteen keskuspaikka on Kööpenhaminan lentoasema. Vuonna 2013 SAS kuljetti noin 28 miljoonaa matkustajaa, ja sen tulot olivat noin 42 miljardia Ruotsin kruunua.

(12) Asianomaiset valtiot omistavat tällä hetkellä 50 prosenttia SAS:stä: Ruotsin omistusosuus on 21,4 prosenttia, Tanskan 14,3 prosenttia ja Norjan 14,3 prosenttia. Suurin yksityinen osakkeenomistaja on Knut ja Alice Wallenbergin säätiö, jäljempänä ’KAW’, jonka omistusosuus on 7,6 prosenttia. Muiden osakkeenomistajien osuudet ovat enintään 1,5 prosenttia. Taulukko 1 SAS AB:n suurimmat osakkeenomistajat 31 päivänä maaliskuuta 2012 (6) Osakkeenomistaja Yhteensä (%) Ruotsin valtio 21,4 Tanskan valtio 14,3 Norjan valtio 14,3 Knut ja Alice Wallenbergin säätiö 7,6 Försäkringsaktiebolaget Avanza Pension 1,5 A.H Värdepapper AB 1,4 Unionen 1,4 Tanskan keskuspankki 1,4 Robur Försäkring 0,9 Ponderus Försäkring 0,8 Andra AP-fonden 0,5 Tredje AP-fonden 0,5 SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79 0,5 Nordnet Pensionsförsäkring AB 0,4 Swedbank Robur Sverigefond 0,4 Swedbank Robur Sverigefond Mega 0,3 JPM Chase NA 0,3 AMF Aktiefond Småbolag 0,3 JP Morgan Bank 0,3 KPA Pensionsförsäkring AB 0,2 Nomura International 0,2

(13) SAS:n rahoitusasema on ollut heikko useiden vuosien ajan, ja se on kirjannut toistuvasti tappioita vuosien 2008 ja 2013 välillä. Marraskuussa 2012 Standard and Poor's, jäljempänä ’S&P’, alensi sen luottoluokituksen luokasta B- luokkaan CCC+ (7). Korkeiden polttoainekustannusten ja kysynnän epävarmuuden leimaama markkinaympäristö kärjisti entisestään näitä ongelmia.

(14) Yhtiön vuosikertomuksista käy erityisesti ilmi, että vuosina 2008–2012 SAS teki vuosittain huomattavia tappioita ja kirjasi merkittäviä määriä nettorahoitusvelkaa. Taulukko 2 SAS:n keskeiset rahoitustiedot 2007–2012 (miljoonaa SEK) (8) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 (tammi–lokakuu) Tulot 50 958 52 870 44 918 41 070 41 412 35 986 Nettorahoitusvelka 1 231 8 912 6 504 2 862 7 017 6 549 Tulos ennen veroja 1 044 – 969 – 3 423 – 3 069 – 1 629 – 1 245 Nettotulos 636 – 6 360 – 2 947 – 2 218 – 1 687 – 985 Tilikauden kassavirta – 1 839 – 3 084 – 1 741 868 – 1 243 – 1 018 Sijoitetun pääoman tuotto (ROCE) – % 6,7 – 19,6 – 11,7 – 7,6 – 2,2 – 8,1 Kirjanpidollisen oman pääoman tuotto verojen jälkeen – % 3,8 – 47,6 – 26,8 – 17,0 – 12,0 – 24,8 Suhde nettorahoituskuluihin – % 1,8 – 5,3 – 4,4 – 1,9 – 0,6 – 1,6

(15) Rahoitusasemansa heikkenemisen vuoksi SAS toteutti merkittävän kustannussäästöohjelman, jäljempänä ’ydin-SAS’, vuosina 2009 ja 2010. Ohjelmaa toteuttaessaan SAS:n oli hankittava pääomaa osakkailtaan kahdella uusannilla: i) 6 miljardia Ruotsin kruunua huhtikuussa 2009; ja ii) 5 miljardia Ruotsin kruunua toukokuussa 2010 (9).

(16) SAS:n taloudelliset vaikeudet saavuttivat huippunsa vuonna 2012, jolloin yhtiö esitteli ”4 Excellence Next Generation” -liiketoimintasuunnitelman, jäljempänä ’4XNG-suunnitelma’, jota lentoyhtiön johto piti ”viimeisenä kuulutuksena” SAS:lle (10). Lisäksi marraskuussa 2012 lehdistössä raportoitiin SAS:n konkurssin mahdollisuudesta (11).

4. TOIMENPITEEN KUVAUS: UUSI UUSIUTUVA LUOTTOJÄRJESTELY VUONNA 2012

(17) Kuten muutkin lentoyhtiöt eri puolilla maailmaa, SAS on turvautunut ulkoisiin luottojärjestelyihin säilyttääkseen maksuvalmiuden vähimmäistason. SAS käytti joulukuun 20 päivästä 2006 lähtien uusiutuvaa luottojärjestelyä, jäljempänä ’vanha uusiutuva luottojärjestely’, jonka oli määrä päättyä kesäkuussa 2013. Vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn määrä oli 366 miljoonaa euroa, ja siitä vastasivat yksinomaan eräät pankit […]. Se sisälsi myös useita rahoituksellisia kovenantteja tai ehtoja […].

(18) Joulukuussa 2011 SAS:n johto päätti yhtiön liiketoiminnan tuloksen heikkenemisen johdosta nostaa vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn kokonaan. Erään SAS:n tytäryhtiön (Spanairin) jätettyä konkurssihakemuksen tammikuussa 2012 SAS aloitti neuvottelut pankkien kanssa ja pääsi sopimukseen kovenanttien uudelleen sopimisesta 15 päivänä maaliskuuta 2012. Tämä kovenanttien muuttaminen lisäsi vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn nostamisen kustannuksia, tiukensi nostoehtoja ja edellytti, että SAS maksoi välittömästi takaisin nostetun määrän kokonaisuudessaan. Lisäksi SAS:n oli toimitettava lainanantajille pääomapohjan vahvistamissuunnitelma, jonka oli saatava hallintoneuvoston ja suurimpien osakkaiden, eli asianomaisten valtioiden ja KAW:n, hyväksyntä.

(19) Pääomapohjan vahvistamissuunnitelmaa tuettiin niin kutsutulla 4XNG-suunnitelmalla, joka oli jo kehitteillä vuoden 2012 alussa. 4XNG-suunnitelmalla puututtiin myös […] toukokuussa 2012 ilmaisemaan huoleen SAS:n silloisesta ”4 Excellence” -liiketoimintasuunnitelmasta, jäljempänä ’4X-suunnitelma’. SAS:n mukaan se pystyisi 4XNG-suunnitelman avulla saavuttamaan taloudellisesti riippumattoman lentoyhtiön aseman. Suunnitelmassa asetettiin joukko taloudellisia tavoitteita, jotka SAS:n oli saavutettava tilivuonna 2014/2015. Näihin tavoitteisiin kuuluivat yli 8 prosentin käyttökate (EBIT), yli 20 prosentin maksuvalmiusaste ja yli 35 prosentin omavaraisuusaste (oman pääoman suhde varoihin). 4XNG-suunnitelman avulla SAS:n oli määrä pystyä parantamaan tulostaan ennen veroja noin 3 miljardilla Ruotsin kruunulla vuosittain, ja sen toteuttaminen aiheuttaisi noin 1,5 miljardin Ruotsin kruunun rakenneuudistuskustannukset ja kertaluonteiset kustannukset.

(20) Lisäksi 4XNG-suunnitelman tavoitteena oli valmistella yhtiötä marraskuussa 2013 käyttöön otettaviin uusiin eläkkeitä koskeviin kirjanpitosääntöihin, joiden ennakoitiin vaikuttavan kielteisesti SAS-konsernin omaan pääomaan. Suunnitelma sisälsi myös sitoumuksen toteuttaa omaisuuserien myyntiä ja rahoitusta koskeva suunnitelma, jonka tuottamat mahdolliset nettokäteistulot olivat yhteensä noin 3 miljardia Ruotsin kruunua. Omaisuuserien myyntiin kuuluivat seuraavat (12): i) norjalaisen alueellisen tytärlentoyhtiön Widerøen myynti (13), ii) […] tehdyn vähemmistöosuussijoituksen myynti, iii) lentoasemiin liittyvien kiinteistöintressien myynti, iv) maahuolinnan ulkoistaminen (14), v) lentokoneiden moottorien myynti (15), vi) […] koskeva myynti ja takaisinvuokraus tai muu rahoitustoimi, vii) hallintojärjestelmien ja puhelinpalvelujen ulkoistaminen (16) sekä viii) kolmen Q400-lentokoneen myynti tai vakuudellinen rahoitus.

(21) Norja väittää, että 4XNG-suunnitelma oli omarahoitteinen eli että SAS saisi riittävästi käteisvaroja toiminnastaan ja muiden kuin ydintoimintojen myynnistä 4XNG-suunnitelman toteuttamisen ensivaiheen kustannusten kattamiseksi. SAS oli kuitenkin huolissaan siitä, että sijoittajat pitäisivät likviditeettiasemaa heikkona 4XNG-suunnitelman toteuttamisen huomattavien ensivaiheen kustannusten seurauksena. Tästä syystä SAS pyysi vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn jatkamista sekä uuden uusiutuvan luottojärjestelyn käyttöönottoa asianomaisten valtioiden ja KAW:n tuella. SAS väitti kuitenkin, että sen paremmin (jatkettua) vanhaa uusiutuvaa luottojärjestelyä kuin uutta uusiutuvaa luottojärjestelyä ei nostettaisi.

(22) Keskustelut uudesta uusiutuvasta luottojärjestelystä alkoivat 4 päivänä kesäkuuta 2012 (17). Aluksi vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn lainanantajapankit vaativat pääomapohjan vahvistamissuunnitelman mukaisesti (ks. edellä oleva 18 yllä kohta), että asianomaiset valtiot tekisivät uuden pääomasijoituksen esimerkiksi uusannin muodossa, koska pankit eivät olleet halukkaita tukemaan uutta uusiutuvaa luottojärjestelyä yksinään. Asianomaiset valtiot kuitenkin torjuivat tämän ajatuksen.

(23) Neuvottelujen jälkeen pankit hyväksyivät uuden uusiutuvan luottojärjestelyn, joka toteutettaisiin yhdessä asianomaisten valtioiden ja KAW:n kanssa täysin tasavertaisin ehdoin ilman etuoikeusluokkia tai suhteettomia oikeuksia vakuuteen. On muistettava, että uuden uusiutuvan luottojärjestelyn määräksi asetettiin aluksi [3–6] miljardia Ruotsin kruunua, vaikka käytettävissä olevan vakuuden määrä oli vain [1–4] miljardia Ruotsin kruunua. Uuden uusiutuvan luottojärjestelyn määrä supistettiin 22 päivänä lokakuuta 2012 viimein 3,5 miljardiin Ruotsin kruunuun (noin 400 miljoonaan euroon).

(24) Uuden uusiutuvan luottojärjestelyn perustivat yhdessä asianomaisten valtioiden ja KAW:n kanssa samat pankit, jotka olivat perustaneet vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn (yhtä lukuun ottamatta) (18). Asianomaisten valtioiden osuus uudesta uusiutuvasta luottojärjestelystä oli 50 prosenttia ja se jakautui niiden SAS:stä omistaman osuuden mukaisesti. Lopuista 50 prosentista vastasivat pankit ja KAW. Asianomaiset valtiot ja KAW osallistuvat uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn samoin ehdoin (maksut, korot, kovenantit) kuin pankit.

(25) Uuden uusiutuvan luottojärjestelyn tärkeimmät piirteet olivat seuraavat: — Se jaettiin kahteen alajärjestelyyn, joiden määrät olivat 2 miljardia Ruotsin kruunua (järjestely A) ja 1,5 miljardia Ruotsin kruunua (järjestely B) ja joiden arvosta asianomaisten valtioiden rahoitusosuus oli 50 prosenttia. Molempien järjestelyjen hinnoitteluedellytyksiin sisältyi ennakkomaksu, sitoutumismaksu, käyttömaksu, marginaalimaksu ja lopetusmaksu. — SAS:n oli täytettävä tiettyjä ehtoja voidakseen nostaa uuden uusiutuvan luottojärjestelyn varoja, ja nämä ehdot olivat tiukemmat järjestelyssä B kuin järjestelyssä A (19). — Uudessa uusiutuvassa luottojärjestelyssä jatkettiin vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn vakuuspakettia, ja lisäksi lainanantajille myönnettiin vakuus, joka muodostui kaikista Widerøen osakkeista ja kaikesta muusta SAS-konsernin hallussa joulukuussa 2012 olleesta kiinnittämättömästä kiinteästä omaisuudesta. Uudella uusiutuvalla luottojärjestelyllä oli siis ylimmän etuoikeussijan vakuus, joka koostui useista SAS:n omaisuuseristä. Näihin lukeutuivat muun muassa 100 prosenttia sen tytäryhtiöiden Widerøen ja SAS Spare Enginen osakkeista, 18 lentokonetta ja useat kiinteistöt. Näiden vakuiden kirjanpitoarvoksi määritettiin noin 2,7 miljardia Ruotsin kruunua (eli noin 75 prosenttia uudesta uusiutuvasta luottojärjestelystä), ja ne jaettiin määräsuhteessa järjestelyn A ja järjestelyn B välillä. — Järjestely B voitiin nostaa vasta, kun järjestely A oli nostettu kokonaan. Tammikuun 1 päivän 2014 jälkeen SAS olisi voinut nostaa varoja siitä vain, jos Widerøen omaisuuserien tai osakkeiden myynti oli suoritettu. — Uuden uusiutuvan luottojärjestelyn erääntymispäivä oli 31 päivä maaliskuuta 2015.

(26) Uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehdoista päästiin sopimukseen 25 päivänä lokakuuta 2012. Se edellytti kuitenkin muun muassa kunkin valtion parlamentin hyväksyntää ja sopimusten allekirjoittamista ohjaamo- ja matkustamohenkilökunnan ammattijärjestöjen kanssa.

(27) Asianomaiset valtiot toimittavat CITI:n laatiman 7 päivänä marraskuuta 2012 päivätyn raportin, jäljempänä ’CITI:n raportti’, jonka tarkoituksena oli arvioida, olisiko yksityinen sijoittaja tehnyt uutta uusiutuvaa luottojärjestelyä koskevan sopimuksen samoin ehdoin kuin asianomaiset valtiot niiden tilannetta mahdollisimman tarkoin vastaavassa tilanteessa. Perusskenaariossa oletettiin, että 4XNG-liiketoimintasuunnitelma toteutetaan menestyksekkäästi, minkä perusteella CITI:n raportissa pääteltiin, että valtioiden osallistuminen uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn johtaisi [90–140] prosentin sisäiseen tuottoasteeseen, sijoitusten tuottokertoimeen, joka olisi noin [4–9], ja oman pääoman arvon lähes [700–1 200] prosentin kasvuun (marraskuusta 2012 maaliskuuhun 2015). CITI:n raportissa pääteltiin, että asianomaisten valtioiden edellyttämä tuotto olisi näin ollen vähintään sama kuin yksityisten sijoittajien samanlaisessa tilanteessa edellyttämä tuotto. CITI:n raportissa ei kuitenkaan arvioitu sitä, kuinka todennäköisesti SAS onnistuu toteuttamaan 4XNG-suunnitelman perusskenaarion, eikä myöskään sitä, mitä vaikutuksia olisi perusskenaariosta poikkeamisella, esimerkiksi toissijaisten omaisuuserien rahaksi muuttamisen epäonnistumisella.

(28) SAS ilmoitti 19 päivänä joulukuuta 2012, että kaikki uuden uusiutuvan luottojärjestelyn voimaantulon edellytykset (ks. edellä oleva 26 kohta) oli täytetty, asianomaisten valtioiden parlamenttien hyväksyntä mukaan lukien. Uusi uusiutuva luottojärjestely oli voimassa tästä päivämäärästä 3 päivään maaliskuuta 2014 korvaten vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn (20).

(29) Norja selitti 6 päivänä kesäkuuta 2013 päivätyssä kirjeessä, että kun Widerøen osakkeista oli saatu myytyä 80 prosenttia (20 kohta edellä), asianomaiset valtiot ja lainanantajapankit olivat sopineet SAS:n kanssa uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehtojen muuttamisesta, vaikka tätä koskevaa sopimusta ei vielä ollut muodollisesti allekirjoitettu. Muodollisen tutkintamenettelyn aikana toimittamissaan huomautuksissa Norjan viranomaiset ilmoittivat valvontaviranomaiselle, että kaikki osapuolet olivat allekirjoittaneet uuden uusiutuvan luottojärjestelyn muutosesityksen ja se tulisi voimaan, kun Widerøe-kauppa oli saatu päätökseen, eli 30 päivänä syyskuuta 2013. Muutokset koskivat muun muassa seuraavia seikkoja: — Järjestelmää A pienennettäisiin 1,173 miljardista Ruotsin kruunusta 0,8 miljardiin Ruotsin kruunuun, ja sen maturiteettia pidennettäisiin viidellä kuukaudella 1 päivään kesäkuuta 2014 asti. — SAS asettaisi [0,5–0,8] miljardia Ruotsin kruunua käteisvaroja järjestelyn A vakuudeksi. Loput [0,1–0,4] miljardia kruunua taattaisiin uutta uusiutuvaa luottojärjestelyä koskevassa sopimuksessa jo luetelluilla vakuuksilla. — Järjestelystä A peruutettaisiin 0,2 miljardia Ruotsin kruunua, kun maahuolintatoiminnot oli osittain myyty. Kun uusi uusiutuva luottojärjestely peruutettiin 4 päivänä maaliskuuta 2014, SAS oli jo tehnyt aiesopimuksen mahdollisen ostajan kanssa (21). — Järjestelyä B pienennettäisiin 1,5 miljardista Ruotsin kruunusta 1,2 miljardiin kruunuun.

5. MUODOLLISEN TUTKINTAMENETTELYN ALOITTAMISEN SYYT

(30) Tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä valvontaviranomainen ilmaisi epäilevänsä sitä, että asianomaiset valtiot, KAW ja pankit osallistuivat uuteen uusiutuvaan luottojärjestelmään tasavertaisesti, lähinnä seuraavin perustein: — Pankkien aiempi altistuminen SAS:ään liittyville luottoriskeille niiden vanhaan uusiutuvan luottojärjestelyyn osallistumisen vuoksi. Pankit olivat suurin piirtein puolittaneet rahoitusosuutensa uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn ja siten vähentäneet kokonaisaltistumistaan SAS:ään liittyville riskeille noin 50 prosentilla, mutta asianomaiset valtiot – jotka eivät olleet saaneet tuottoa vuosien 2009 ja 2010 uusanneille SAS:n jatkuvasti negatiivisten tulosten vuoksi – olivat lisänneet SAS:ään liittyviä riskejään. — SAS oli nostanut vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn kokonaisuudessaan tammikuussa 2012, mikä saattoi vaikuttaa lainanantajapankkien päätökseen osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn; ne pyrkivät ehkä näin välttämään uudet nostot ja varmistamaan, etteivät ne menettäisi täysin uusiutuvan luottojärjestelyn rahoitusosuuksiaan SAS:n vaikeuksien vuoksi. Valvontaviranomaiselle oli epäselvää, vaikuttiko asianomaisten valtioiden aiempina vuosina jatkuvasti antama rahoitustuki pankkien päätökseen osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn. Valvontaviranomainen huomautti myös, että valtioiden osallistuminen oli ehdoton edellytys yksityisten toimijoiden osallistumiselle uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn. — Valvontaviranomainen piti kyseenalaisena, voitiinko KAW:n osallistumista uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn verrata yksityisen sijoittajan osallistumiseen, kun otetaan huomioon KAW:n altistuminen SAS:ään liittyville riskeille sekä osakeomistuksensa että SEB-pankin kautta.

(31) Lisäksi valvontaviranomainen kyseenalaisti sen, voitiinko asianomaisten valtioiden osallistumista uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn pitää järkevänä osakkaan näkökulmasta ja täyttäisikö se markkinataloussijoittajaperiaatteen vaatimukset tasavertaisen osallistumisen logiikan ulkopuolella. Tässä suhteessa valvontaviranomainen arvioi, perustuiko 4XNG-suunnnitelma riittävän luotettaviin oletuksiin, jotta se saisi yksityisen sijoittajan osallistumaan uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn, ja olivatko suunnitelmassa tehdyt herkkyysanalyysit liian optimistisia.

(32) Valvontaviranomainen totesi muun muassa, että suunnitelmassa esitetyt luvut, jotka koskivat markkinoiden kasvua tarjottuina matkustajakilometreinä sekä BKT:tä, olivat optimistisia ja että kaudelle 2015–2017 ennustettiin 0 prosentin inflaatioastetta. Se epäili myös, oliko uuden uusiutuvan luottojärjestelyn allekirjoitusajankohtana voitu ennustaa, että kaikki kustannussäästöjä ja omaisuuserien myyntiä koskevat aloitteet saataisiin toteutettua menestyksellisesti.

(33) Uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehtojen ja asianomaisten valtioiden osallistumisesta tähän luottojärjestelyyn odotettua tuottoa koskevan CITI:n arvion osalta valvontaviranomainen painotti, että CITI:n raportissa ei arvioitu 4XNG-suunnitelmaa eikä tehty herkkyysanalyysiä rahoitusmallista, vaan siinä tukeuduttiin vain CITI:lle toimitettuihin tietoihin. Valvontaviranomainen korosti myös, että CITI:n raportissa ei arvioitu uuden uusiutuvan luottojärjestelyn vakuutta yksityisen markkinainvestoijan näkökulmasta ja että siinä ei pohdittu mahdollisten vähemmän suotuisiin oletuksiin (myös maksukyvyttömyys) perustuvien vaihtoehtoisten skenaarioiden vaikutusta tuottoanalyysiin. Tältä osin valvontaviranomainen totesi, että CITI:n raportissa todennäköisyys siitä, että SAS joutuisi maksukyvyttömyystilaan kolmen seuraavan vuoden aikana, katsottiin nollaksi, mikä vaikutti riskin aliarvioimiselta.

(34) Edellä esitetyn huomioon ottaen valvontaviranomainen ei voinut sulkea pois sitä mahdollisuutta, että asianomaisten valtioiden osallistuminen uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn saattoi muodostaa ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun edun SAS:n hyväksi.

(35) Jos uusi uusiutuva luottojärjestely oli ETA-sopimuksessa tarkoitettua valtiontukea, valvontaviranomainen epäili, voitiinko sitä pitää yhteensopivana ETA-sopimuksen kanssa. Tässä suhteessa valvontaviranomainen arvioi, voitaisiinko asiassa soveltaa jotain ETA-sopimuksessa määrättyä mahdollista yhteensopivuusperustetta. Toimenpiteen luonteen ja SAS:n vaikeudet huomioon ottaen valvontaviranomainen totesi, että kyseeseen tulevat ainoastaan perusteet, jotka koskevat ETA-sopimuksen 61 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaista tukea vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi valvontaviranomaisen asiaa koskevien suuntaviivojen (22), jäljempänä ’pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivat’, perusteella. Valvontaviranomainen päätyi kuitenkin alustavasti siihen päätelmään, että pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivoissa vahvistetut pelastamis- ja rakenneuudistustuen edellytykset eivät ilmeisesti täyttyneet.

6. HUOMAUTUKSET ALOITTAMISPÄÄTÖKSESTÄ

6.1 Norjan viranomaisten huomautukset

(36) Norja katsoi, että se osallistui uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn markkinaehdoin, koska se osallistui siihen tasavertaisin ehdoin pankkien ja KAW:n kanssa, mikä sulkee pois valtiontuen olemassaolon.

(37) Norja totesi, että SAS ei nostanut varoja vanhasta uusiutuvasta luottojärjestelystä sinä aikana, kun neuvotteluja uudesta uusiutuvasta luottojärjestelystä käytiin. Se huomautti vanhaan uusiutuvaan luottojärjestelyyn maaliskuussa 2012 tehdyistä muutoksista, joilla otettiin käyttöön vielä tiukemmat nostoehdot, ja katsoi, että pankit pystyivät näin ollen kesäkuun lopusta 2012 lähtien hylkäämään kaikki SAS:n tekemät nostopyynnöt. SAS maksoi uusiutuvasta luottojärjestelystä nostetun määrän takaisin kokonaisuudessaan maaliskuussa 2012, eikä sen jälkeen nostanut varoja vanhasta uusiutuvasta luottojärjestelystä. Tämän seurauksena kyseisiä pankkeja voitiin kohtuudella pitää ”ulkopuolisina” sijoittajina, jotka osallistuivat uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn samoin ehdoin kuin asianomaiset valtiot (23) ilman merkittävää vakuudetonta altistumista SAS:ään liittyville riskeille (24).

(38) KAW:n osallistumisesta uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn yhdessä pankkien kanssa Norjan viranomaiset katsoivat, että KAW:n taloudellinen altistuminen SEB:n riskille oli rajoitettua eikä tämä voinut vaikuttaa sen päätökseen osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn.

(39) Lisäksi Norja katsoi, että 4XNG-suunnitelma oli realistinen ja että se voitiin toteuttaa menestyksellisesti. Sen mukaan kaikki näkökohdat ja oletukset, myös tuloennusteita (”RASK”) (25), kustannussäästötoimenpiteitä ja suunniteltuja myyntejä koskevat oletukset, tutkittiin huolellisesti ja niiden todettiin vastaavan 4XNG-suunnitelman rahoitustavoitteita vuosiksi 2014–2015. Lisäksi sekä asianomaisten valtioiden että pankkien ulkoiset taloudelliset neuvonantajat (valtioiden osalta Goldman Sachs ja pankkien osalta […]) tarkastivat perusteellisesti 4XNG-suunnitelman – sekä kaikki oletukset, joihin se perustui – ja suunnitelmaa mukautettiin niiden huomautusten ja suositusten mukaan. Norja korosti myös, että odotuksia suunnitelman menestyksellisestä täytäntöönpanosta päätettäessä uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn osallistumisesta tuki se tosiseikka, että uusien sopimusten tekeminen ammattijärjestöjen kanssa oli uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ennakkoedellytys. Lisäksi kehitys joulukuun 2012 ja uuden uusiutuvan luottojärjestelyn 4 päivänä maaliskuuta 2014 tapahtuneen peruuttamisen välillä osoitti Norjan mukaan, että suunnitelma olisi tuottanut odotetut tulokset (26).

(40) Uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehdoista Norja katsoi, että ne olivat tavanomaisten markkinaehtojen mukaisia, koska ne olivat samanlaiset kuin vastaavissa liiketoimissa sovelletut ehdot ja koska uudella uusiutuvalla luottojärjestelyllä oli myös korkeammat ennakkomaksut ja tiukemmat nostoehdot kuin useimmissa analysoiduissa liiketoimissa. Vakuuspaketin osalta Norja totesi, että lainanantajapankkien todelliset taloudelliset riskit olivat mitättömän pienet, koska vakuuksien arvioitu arvo ylitti selvästi järjestelyn A suuruuden. Tämän seurauksena vakuuspaketti tai muut SAS:n myyntikelpoiset omaisuuserät, kuten […], sen omistusosuus […] jne., olisivat kattaneet selvitystilaskenaariossa kaikki lainanantajapankkien vaateet. Edellä esitettyä tukee myös se, että huomattava osa järjestelyn A sitoumuksista peruutettiin vuoden 2013 ensimmäisellä vuosipuoliskolla. Norjan mukaan tämä osoittaa, että pankit toimivat kaupallisin perustein ja varovaisesti päättäessään osallistua asianomaisten valtioiden ja KAW:n kanssa uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn.

(41) Lisäksi Norja ilmoitti, että uusi uusiutuva luottojärjestely on tuottanut uusiutuvan luottojärjestelyn lainanantajille huomattavasti tuottoa SAS:n tarvitsematta nostaa varoja siitä. Tämä tukee sitä näkemystä, että asianomaisten valtioiden osallistuminen uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn yhdessä KAW:n ja pankkien kanssa oli täysin markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaista.

6.2 SAS-konsernin huomautukset

(42) SAS-konserni katsoi, että asianomaiset valtiot osallistuivat uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn osakkaiden ominaisuudessa eivätkä viranomaisina. Tästä näkökulmasta tällaiseen välineeseen osallistuminen oli parempi vaihtoehto kuin pääomasijoitus, kun otetaan huomioon maksuista sekä osakkeiden arvon ennustetusta noususta johtuva huomattava tuotto osakkaille/lainanantajille.

(43) SAS-konserni totesi, että tasavertaista asemaa koskeva ehto täyttyi, koska pankit eivät altistuneet SAS:ään liittyville riskeille, ja siksi niitä olisi kohdeltava ”ulkopuolisina” sijoittajina. Lisäksi valtioiden osallistuminen uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn ei vaikuttanut pankkien toimintaan, koska osakkaiden liittymistä uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn pyysi SAS eivätkä pankit. Lisäksi SAS-konserni väitti, että pankit päättivät osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn tasavertaisin ehdoin asianomaisten valtioiden ja KAW:n kanssa riski-tuotto-analyysin hyvin myönteisten tulosten perusteella.

(44) SAS-konserni tuki myös Norjan väitettä siitä, että 4XNG-suunnitelman taustalla olleet oletukset olivat luotettavia ja että niiden ennusteet kolmen tärkeimmän seikan eli ASK-indikaattorilla mitatun markkinoiden kasvun, BKT:n kasvun vuosina 2015–2017 ja oletetun 0 prosentin inflaatioasteen osalta olivat hyvin realistiset. Kaikki lainanantajapankit tarkastivat myös hyvin huolellisesti kaikki suunnitelman täytäntöönpanoon liittyvät riskit ja kiinnittivät tässä yhteydessä erityistä huomiota yhtiön kannattavuuden kannalta keskeiseen RASK-indikaattoriin.

(45) Samalla SAS-konserni katsoi, että vakuuspakettia oli arvioitu riittävästi, mikä lievensi sitä riskiä, että SAS laiminlöisi 4XNG-suunnitelman toteutuksen. Tätä tukee se tosiseikka, että kustannussäästöjen aikaansaaminen oli ennakkoedellytys lainanantajien osallistumiselle uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn ja että uusien työehtosopimusten tekeminen marraskuussa 2012 oli suunnitelman menestyksellisen täytäntöönpanon avain.

(46) SAS-konserni arvosteli valvontaviranomaista lisäksi siitä, että tämä ei ollut ottanut huomioon konkurssivaihtoehtoa eikä sitä seikkaa, että asianomaiset valtiot olisivat menettäneet yhdistettyjen omistusosuuksiensa arvon, ellei uutta uusiutuvaa luottojärjestelyä olisi perustettu. Tässä yhteydessä SAS-konserni korosti, että asianomaiset valtiot osallistuivat uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn SAS:n keskeisten osakkaiden ominaisuudessa ja pyrkivät saamaan asianmukaisen tuoton sijoitukselleen.

(47) SAS-konserni ilmoitti lisäksi, että 4XNG-suunnitelman täytäntöönpano oli tuottanut 3 miljardin Ruotsin kruunun säästöt ennen veroja, minkä ansiosta SAS:n tulos marraskuusta 2012 heinäkuuhun 2013 oli positiivinen.

6.3 FAM:n huomautukset

(48) KAW:n omaisuuden hoidosta vastaavan yrityksen FAM:n mukaan KAW:n päätös osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn tehtiin riippumatta sen SEB-osakkuudesta sekä SEB:n altistumisesta SAS:ään liittyville riskeille. FAM totesi, että KAW:lla ei ollut enemmistöosakkuutta SEB:ssä eikä sillä myöskään voitu katsoa olleen määräysvalta SEB:ssä.

(49) FAM tutki 4XNG-suunnitelman, siihen liittyvät taloudelliset riskit sekä vakuuspaketin, ja katsoi olevan KAW:n edun mukaista osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn. Tässä suhteessa se vertasi KAW:n SAS:ään tekemän pitkän aikavälin sijoituksen ja siitä tulevaisuudessa mahdollisesti saatavien tuottojen suojaamista sekä SAS:n uudessa uusiutuvassa luottojärjestelyssä maksamia korkeita maksuja SAS:n toiminnan lopettamiseen, jota se ei pitänyt taloudellisesti suotuisana vaihtoehtona.

(50) FAM oli myös samaa mieltä Norjan ja SAS-konsernin kanssa siitä, että kaikki osakkaat osallistuivat uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn tasavertaisin ehdoin ilman mitään etuoikeusluokkia, suhteettomia oikeuksia vakuuteen tai muita epäsymmetrisiä ehtoja. Päätös osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn perustui niiden tuottomahdollisuuksien perinpohjaiseen analyysiin, joita vahvasta ja kilpailukykyisestä SAS:stä jatkossa seuraisi.

(51) FAM yhtyi myös Norjan näkemykseen siitä, että lainanantajapankkien päätös osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn perustui kaupallisiin näkökohtiin, koska niiden silloinen altistuminen vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn riskeille oli vain teoreettista. Se katsoi, että osallistuminen uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn oli pankeille jopa vähemmän houkuttelevaa kuin asianomaisille valtioille ja KAW:lle, koska nämä saattoivat laskea osakkeiden hinnannousun varaan. Tästä syystä se väitti, että tasavertaista asemaa koskevan ehdon on katsottava täyttyneen.

II. ARVIOINTI

1. VALTIONTUEN OLEMASSAOLO

(52) ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohta kuuluu seuraavasti: ”Jollei tässä sopimuksessa toisin määrätä, EY:n jäsenvaltion tai EFTA-valtion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu tämän sopimuksen toimintaan, siltä osin kuin se vaikuttaa sopimuspuolten väliseen kauppaan.”

(53) Valtiontuen käsitteeseen kuuluu kaikentyyppinen suora tai välillinen etu, joka rahoitetaan valtion varoista joko valtion itsensä tai valtion valtuuttamien laitosten toimesta.

(54) Ollakseen valtiontukea toimenpiteen on oltava peräisin valtion varoista ja seurausta valtion toiminnasta. Valtion varoja ovat periaatteessa jäsenvaltion ja sen viranomaisten varat sekä niiden julkisten yritysten varat, joissa viranomaiset voivat käyttää määräysvaltaa joko suoraan tai välillisesti.

(55) Kyseiseen toimenpiteeseen liittyy kiistatta valtion varoja, koska se rahoitettiin asianomaisten valtioiden talousarvioista tulevilla varoilla, ja se oli kiistatta seurausta valtion toiminnasta. Erityisesti voidaan huomauttaa, että Norjan parlamentti hyväksyi valtion osallistumisen uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn (ks. 28 kohta edellä).

(56) Kyseisen toimenpiteen on vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua ja oltava omiaan vaikuttamaan sopimuspuolten väliseen kauppaan.

(57) Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan silloin, kun jäsenvaltion myöntämä rahoitustuki vahvistaa yrityksen asemaa unionin sisäisessä kaupassa muihin, kilpaileviin yrityksiin verrattuna, tuen on katsottava vaikuttavan ainakin mahdollisesti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja kilpailuun (27). Tässä suhteessa valvontaviranomainen katsoo, että kaikki valtion varoista SAS:lle myönnetyt mahdolliset taloudelliset edut täyttäisivät tämän ehdon. SAS on kilpaillut muiden lentoyhtiöiden kanssa Euroopan unionin ja ETA:n alueella varsinkin siitä lähtien, kun lentoliikenteen vapauttamista koskevan toimenpidepaketin kolmas osio (”kolmas paketti”) tuli voimaan 1 päivänä tammikuuta 1993 (28). Lisäksi ETA:n sisäisillä suhteellisen lyhyillä matkoilla lentoliikenne kilpailee maantie- ja rautatieliikenteen kanssa, ja siksi toimenpide saattaa vaikuttaa myös maantie- ja rautatieliikenteen harjoittajiin.

(58) Näin ollen ainoa kyseenalainen valtiontuen kriteeri on se, antoiko toimenpide SAS:lle perusteetonta valikoivaa taloudellista etua.

(59) Ottaen huomioon, että uusi uusiutuva luottojärjestely peruutettiin 4 päivänä maaliskuuta 2014, valvontaviranomainen on arvioinut, antoiko uusi uusiutuva luottojärjestely SAS:lle perusteetonta valikoivaa taloudellista etua järjestelyn perustamisesta vuonna 2012 sen peruuttamiseen vuonna 2014.

2. TALOUDELLINEN ETU SAS:N HYVÄKSI

(60) Määrittääkseen, myönnettiinkö SAS:lle ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, valvontaviranomainen arvioi, saiko lentoyhtiö taloudellista etua, jota se ei olisi saanut tavanomaisissa markkinaolosuhteissa. Tämän kysymyksen tutkimiseksi valvontaviranomainen soveltaa markkinataloussijoittajaperiaatetta, jonka mukaan kysymys ei ole valtiontuesta, jos kooltaan asianomaisia julkissektorin elimiä vastaava ja tavanomaisissa markkinaolosuhteissa markkinataloudessa toimiva yksityinen sijoittaja olisi samanlaisissa olosuhteissa voinut toteuttaa kyseisen toimenpiteen tuensaajalle.

(61) Markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaisesti valvontaviranomaisen on näin ollen arvioitava, olisiko yksityinen sijoittaja toteuttanut arvioitavana olevan liiketoimen samoin ehdoin. Hypoteettisen yksityisen sijoittajan asenne on sama kuin varovaisen sijoittajan, joka pyrkii maksimoimaan voittonsa ylittämättä tietylle tuottotasolle hyväksyttävää riskitasoa (29).

(62) Periaatteessa julkisista varoista maksettu pääomasijoitus ei ole valtiontukea, jos se tapahtuu samaan aikaan kuin yksityisen sijoittajan vastaavissa olosuhteissa ja vastaavin ehdoin (pari passu) toteuttama huomattava pääomasijoitus (30).

2.1 Asianomaisten valtioiden, KAW:n ja pankkien osallistuminen tasavertaisin ehdoin uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn

(63) Valvontaviranomainen huomauttaa, että uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn osallistuneet pankit osallistuivat myös vanhaan uusiutuvaan luottojärjestelyyn. Uudessa uusiutuvassa luottojärjestelyssä asianomaiset valtiot kuitenkin lisäsivät altistumistaan SAS:ään liittyville riskeille, kun taas pankit suurin piirtein puolittivat rahoitusosuutensa (366 miljoonasta eurosta noin 200 miljoonaan euroon) ja pienensivät siten uusiutuvan luottojärjestelyn SAS:ään liittyvää kokonaisriskiään noin 50 prosentilla. Tämän vuoksi valvontaviranomainen ilmaisi aloittamispäätöksessä epäilyksiä siitä, täyttyikö tasavertaisia ehtoja koskeva vaatimus, koska asianomaisten valtioiden ja pankkien asemat ilmeisesti poikkesivat toisistaan.

(64) Norja ja SAS-konserni katsoivat muodollisessa tutkintamenettelyssä, että lainanantajapankeilla ei ollut vanhasta uusiutuvasta luottojärjestelystä johtuvia riskejä, kun ne neuvottelivat osallistumisestaan uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn. Tästä syystä pankkeja olisi täytynyt pitää ”ulkopuolisina” sijoittajina, jotka olivat vastaavassa asemassa kuin asianomaiset valtiot ja KAW.

(65) Valvontaviranomainen huomauttaa, että SAS oli nostanut vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn kokonaisuudessaan tammikuussa 2012 (ks. 18 kohta edellä). Maaliskuussa 2012 vanhaan uusiutuvaan luottojärjestelyyn tehtyihin muutoksiin sisältyi muun muassa ehto, jonka mukaan nostettu määrä oli maksettava takaisin täysimääräisesti ja välittömästi. Nostetut määrät maksettiin takaisin kokonaisuudessaan maaliskuussa 2012, ja vanhaan uusiutuvaan luottojärjestelyyn samassa kuussa tehdyt muutokset aiheuttivat sen, että SAS:n oli erittäin vaikeaa nostaa varoja järjestelystä tämän jälkeen (31). Lisäksi SAS:n oli toimitettava kesäkuuhun 2012 mennessä pääomapohjan vahvistamissuunnitelma, jonka oli saatava hallintoneuvoston ja suurimpien osakkaiden, eli asianomaisten valtioiden ja KAW:n, hyväksyntä. Pankit hylkäsivät aluksi tämän suunnitelman. Vasta marraskuussa 2012, tutkittuaan huolellisesti tarkistetun 4XNG-suunnitelman, asianomaiset valtiot päättivät osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn, ja pankit seurasivat niiden esimerkkiä.

(66) Tämän seurauksena Norjan viranomaiset ja SAS-konserni väittivät muodollisessa tutkintamenettelyssä, että SAS:ää tosiasiallisesti estettiin pyytämästä vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn nostoa. Tietoisina tästä tilanteesta pankkien oli päätettävä, jatkaako vanhaa uusiutuvaa luottojärjestelyä sen päättymiseen eli kesäkuuhun 2013 asti vai osallistuako uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn tasavertaisin ehdoin asianomaisten valtioiden ja KAW:n kanssa huolimatta siitä, että valtioilla ja KAW:llä oli osakkaina suuremmat kannustimet osallistua järjestelyyn, koska 4XNG-suunnitelman täytäntöönpanon tuloksena niiden osakkeiden arvo saattoi kohota.

(67) Vaikka valvontaviranomainen pitää todennäköisenä, että pankit – ainakin ne pankit, joilla ei ollut muita vakuudettomia kahdenvälisiä SAS:ään liittyviä vastuita – eivät olleet aineellisesti altistuneet vanhaan uusiutuvaan luottojärjestelyyn liittyville riskeille päättäessään osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn, se katsoo myös, että oli edelleen olemassa riski siitä, että SAS olisi voinut täyttää nostoehdot ennen kuin uusi uusiutuva luottojärjestely oli perustettu. Sillä, että näin ei tapahtunut eikä vanhaa uusiutuvaa luottojärjestelyä käytetty sen jälkeen, kun se oli maksettu kokonaisuudessaan takaisin maaliskuussa 2012, ei ole tässä suhteessa merkitystä. Näillä perustein vaikuttaa siltä, että pankeilla oli vanhassa uusiutuvassa luottojärjestelyssä jonkin verran SAS:ään liittyviä riskejä, joita asianomaisilla valtioilla (ja KAW:llä) ei ollut. Tästä syystä valvontaviranomainen ei voi hyväksyä Norjan viranomaisten väitettä siitä, että pankit osallistuivat uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn ”ulkopuolisena” sijoittajana huolimatta niiden altistumisesta vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn riskeille.

(68) Valvontaviranomainen ei myöskään ole samaa mieltä Norjan kanssa siitä, että eräiden pankkien vanhaan uusiutuvaan luottojärjestelyyn liittyviin kahdenvälisiin järjestelyihin (32) perustuvat riskit eivät muodostaneet pankeille mitään taloudellista riskiä niiden neuvotellessa osallistumisesta uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn sillä perusteella, että näitä järjestelyjä ei voitu nostaa, ellei vanhaa uusiutuvaa luottojärjestelyä ollut nostettu kokonaisuudessaan. Kuten edellä mainittiin, oli olemassa riski – vaikkakin pieni – siitä, että nostoehdot olisi voitu täyttää huolimatta siitä, että maaliskuussa 2012 tehtyjen muutosten ja käyttöön otettujen tiukkojen ehtojen seurauksena se, että SAS olisi nostanut varoja vanhasta uusiutuvasta luottojärjestelystä, oli hyvin epätodennäköistä.

(69) Lisäsi vaikuttaa siltä, että eräillä pankeilla oli muita SAS:ään liittyviä riskejä. Esimerkiksi […] oli vanhaan uusiutuvaan luottojärjestelyyn osallistumisen lisäksi (30 päivänä syyskuuta 2012) vakuudeton (ja nostamaton) [200–600] miljoonan Ruotsin kruunun suuruinen kahdenvälinen SAS:ään liittyvä riski sekä [500–900] miljoonan Ruotsin kruunun suuruinen vakuudeton luottokorttiriski. Se olisi näin ollen voinut joutua kattamaan asiakkaille maksettavista korvauksista aiheutuvat kustannukset, jos SAS olisi peruuttanut vastaavat lennot. Vaikka tämä vakuudeton luottokorttiriski muodosti [0–2] prosenttia […] noin [1 000–3 000] miljardin Ruotsin kruunun kokonaisluottosalkusta, se oli kuitenkin taloudellinen riski, ja tästä syystä ei voida hyväksyä, että […] oli vastaavassa asemassa kuin asianomaiset valtiot päättäessään osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn.

(70) Lisäksi kolmella muulla pankilla (esimerkiksi […]) oli maksamattomiin lentokoneiden rahoitusjärjestelyihin liittyviä riskejä. Vaikka asianomaiset valtiot väittävät, että rahoituksen vakuutena olivat lentokoneet eikä se muodostanut pankeille taloudellista riskiä, koska ne olisi voitu helposti myydä markkinoilla, tätä ei ole tosiasiallisesti todistettu. On epäselvää, olisiko rahoituksen koko määrä todella saatu takaisin lentokoneiden pakkomyynnin tapauksessa.

(71) Valvontaviranomainen myös kysyi aloittamispäätöksessä, oliko asianomaisten valtioiden toiminta voinut vaikuttaa pankkien käyttäytymiseen, kun otetaan huomioon, että valtiot olivat edellisinä vuosina antaneet lentoyhtiölle jatkuvaa rahoitustukea (esimerkiksi vuosien 2009 ja 2010 uusannit). Lisäksi pankit olivat valmiita osallistumaan uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn vain sillä ehdolla, että asianomaiset valtiot osallistuivat siihen, kuten edellä 21 ja 22 kohdassa selitettiin.

(72) Periaatteessa valvontaviranomainen katsoo, että tasavertaisten ehtojen vaatimusta ei voida soveltaa tapauksissa, joissa valtion osallistuminen on yksityisten toimijoiden liiketoimeen osallistumisen ehdoton edellytys.

(73) Muodollisessa tutkintamenettelyssä Norja ja SAS-konserni väittivät, että pankit eivät missään uudesta uusiutuvasta luottojärjestelystä käytyjen neuvottelujen vaiheessa katsoneet, että asianomaisten valtioiden aiempi käyttäytyminen ja niiden jatkuva valmius tukea SAS:ää, vaikka vuosien 2009 ja 2010 uusannit eivät tuottaneet niin paljon tuloja kuin valtiot olivat ennustaneet, olisi vaikuttanut niihin.

(74) Valvontaviranomainen ei voi sulkea pois sitä mahdollisuutta, että yksityiset toimijat eivät olisi olleet valmiita sijoittamaan yritykseen, jolla oli tällainen tuloshistoria ja epävarmat ennusteet, ilman valtioiden osallistumista. Samalla se ei voi sulkea pois sitäkään mahdollisuutta, että valtiot, jotka olivat kieltäytyneet sijoittamasta uutta pääomaa ja osallistumasta huonommassa etuoikeusasemassa olevaan uusiutuvaan luottojärjestelyyn, eivät enää olleet valmiita sijoittamaan lisää varoja SAS:ään. Näistä näkökohdista huolimatta valvontaviranomainen ei edelleenkään ole vakuuttunut siitä, että valtioiden osallistuminen uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn tapahtui tasavertaisin ehdoin lainanantajapankkien kanssa, kun otetaan huomioon, että asianomaisten valtioiden osallistumisen seurauksena pankit vähensivät uusiutuvan luottojärjestelyn SAS:ään liittyvää kokonaisriskiään noin 50 prosentilla, kun taas valtiot samanaikaisesti lisäsivät SAS:ään liittyvää riskiään.

(75) Sen suhteen, voidaanko KAW:n toimintaa pitää vertailukohtana, jonka perusteella voidaan määrittää yksityisen sijoittajan toiminta, muodollinen tutkintamenettely osoitti, että KAW:n altistuminen SAS:ään liittyville riskeille sen SEB:stä omistaman osuuden kautta oli pienempi kuin mitä aloittamispäätöksessä esitettiin. Kun otetaan huomioon, että KAW on vain SEB:n vähemmistöosakas ja että SEB:n altistuminen SAS:ään liittyville riskeille oli rajoitettua, voidaan väittää, että KAW:n motiivina osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn olivat sijoituksen kannattavuusnäkymät.

(76) Edellä esitetty huomioon ottaen valvontaviranomainen ei muodollisen tutkintamenettelyn perusteella ole voinut päätellä varmasti, että kyseinen liiketoimi toteutettiin tasavertaisin ehdoin.

(77) Tasavertaisia ehtoja koskevasta arvioinnista riippumatta valvontaviranomainen on myös tutkinut, voitiinko asianomaisten valtioiden osallistumista uuteen uusiutuvan luottojärjestelyyn pitää järkevänä osakkaan näkökulmasta ja täyttäisikö se markkinataloussijoittajaperiaatteen vaatimukset tasavertaisen osallistumisen logiikan ulkopuolella.

2.2 Arviointi valtioiden osallistumisesta uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn markkinataloussijoittajaperiaatteen perusteella

(78) Vastattava kysymys on se, olisiko yksityinen sijoittaja, joka on valtioiden kanssa samassa asemassa, eli SAS:n osakas, osallistunut niissä olosuhteissa, joissa valtiot olivat vuonna 2012, uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn samoin ehdoin (33).

(79) Ulkopuolisten taloudellisten neuvonantajien (Goldman Sachs International ja CITI asianomaisten valtioiden osalta ja […] lainanantajien osalta) ennen uuden uusiutuvan luottojärjestelyn perustamista tekemät riippumattomat analyysit antavat osviittaa tämän asian suhteen. Norjan aloittamispäätökseen antaman vastauksen mukaan asianomaiset valtiot päättivät osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn vasta, kun niiden ulkopuoliset neuvonantajat olivat tutkineet perusteellisesti 4XNG-suunnitelman ja kun uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehtoja oli tämän perusteella muutettu.

(80) Vaikka valvontaviranomainen ilmaisi aloittamispäätöksessään eräitä varauksia CITI:n laatiman raportin laajuuden suhteen, Norja on selventänyt, että sen päätös osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn perustui kaikkiin sen taloudellisten neuvonantajien laatimiin analyyseihin eikä CITI:n raporttia näin ollen tulisi arvioida niistä erillään.

(81) Taloudellisten neuvonantajien tehtävänä oli muun muassa laatia kriittinen analyysi 4XNG-suunnitelmasta ja uudesta uusiutuvasta luottojärjestelystä sekä niihin liittyvistä heikkouksista ja haavoittuvuuksista. Tämä analyysi tehtiin useissa peräkkäisissä raporteissa, joissa viitattiin SAS:n aiempaan tuloskehitykseen ja muihin alan vertailuarvoihin. Neuvonantajat antoivat useita suosituksia riskejä lieventävistä strategioista sekä 4XNG-suunnitelman että uuden uusiutuvan luottojärjestelyn osalta. Näiden neuvojen mukaisesti asianomaiset valtiot vaativat useita mukautuksia 4XNG-suunnitelmaan (kustannussäästötoimenpiteiden vauhdittaminen ja lisätoimien sisällyttäminen) sekä mukautuksia uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehtoihin nostojen todennäköisyyden vähentämiseksi.

(82) 4XNG-suunnitelman analyysissään ulkopuoliset neuvonantajat yksilöivät ja painottivat keskeisiä mahdollisia riskialoja, joita olivat muun muassa kustannussäästötavoitteet, omaisuuserien myynnit ja RASK-indikaattoriin kohdistuva paine. Tämän riskinarvioinnin tuloksena esitettiin muun muassa seuraavat huomiot: — Kustannussäästötavoitteet Saatujen ulkoisten neuvojen perusteella 4XNG-suunnitelmaa muutettiin ja vahvistettiin sisällyttämällä siihen kustannussäästöjä noin [1–4] miljardin Ruotsin kruunun arvosta vuodessa (alkuperäinen tavoite oli [1–4] miljardia kruunua vuodessa). Vaikka kustannussäästötavoitteiden saavuttamatta jättämistä pidettiin huolenaiheena, keskeinen toimenpide 4XNG-suunnitelman riskien poistamiseksi ennen uuden uusiutuvan luottojärjestelyn päätökseen saattamista oli uusien, työntekijöiden palkkoja ja etuuksia leikkaavien työehtosopimusten tekeminen sekä marraskuussa 2012 tehdyt eläkejärjestelmän muutokset. Tämä johti hieman alle […] Ruotsin kruunun suoriin kustannussäästöihin, ja asianomaisten valtioiden vaatimuksesta toimenpide oli pantava menestyksellisesti täytäntöön ennen kuin uusi uusiutuva luottojärjestely voi tulla voimaan. — Omaisuuserien myynti Koska ulkopuolinen taloudellinen neuvonantaja kyseenalaisti omaisuuserien myyntiä koskevat alkuperäiset oletukset ja koska prosessin aikana saatiin myös uutta tietoa, 4XNG-suunnitelman suunniteltujen myyntien lopullinen luettelo poikkesi SAS:n alun perin ehdottamasta luettelosta (34). Asianomaisten valtioiden taloudellinen neuvonantaja päätteli lopulta, että lopulliseen 4XNG-suunnitelmaan sisältyneet myynnit (joiden arvioitu arvo oli noin 3,0 miljardia Ruotsin kruunua) voitiin toteuttaa arvioidussa aikataulussa. Lisäksi uusi uusiutuva luottojärjestely sisälsi Widerøen myynnin ajoitusta koskevia määräyksiä sekä määräyksiä siitä, että myynnin tuotot oli ehdottomasti käytettävä uuden uusiutuvan luottojärjestelyn takaisinmaksuun. — RASK-indikaattoriin kohdistuva paine Tuottoa ja RASK-indikaattoriin kohdistuvaa painetta koskevat taustaoletukset arvioitiin ja ne katsottiin kohtuullisiksi ottaen huomioon aiempaa kehitystä koskevat merkitykselliset tiedot, kolmansien osapuolien ennusteet ja kilpailuympäristön silloiset tunnetut muutokset. Näiden oletusten ei tästä syystä katsottu muodostavan merkittävää riskiä 4XNG-suunnitelman täytäntöönpanolle.

(83) Mitä tulee valvontaviranomaisen aloittamispäätöksessä esittämiin epäilyihin 4XNG-suunnitelman erityisten kehitystekijöiden optimistisuudesta (ASK-indikaattorilla mitattu markkinoiden kasvu, BKT:n kasvuennusteet ja 0 prosentin inflaatioaste vuosina 2015–2017), Norjan ja SAS-konsernin muodollisessa tutkintamenettelyssä toimittamat tiedot osoittavat, että näissä arvioissa otettiin erityisesti huomioon tärkeimmät markkinat, joilla SAS toimii. Tähän sisältyi yhtiön korostuneempi altistuminen Pohjois-Euroopan pikemmin kuin Etelä-Euroopan riskeille sekä sen Yhdysvaltojen ja Aasian markkinoihin liittyvä riski. Toimitetuissa huomautuksissa todettiin lisäksi, että kaudeksi 2015–2017 arvioitu vuotuinen 0 prosentin kustannusinflaatio on nettotulos taustalla olevasta (EU:n arvioidun inflaatioasteen mukaisesta) 2 prosentin vuotuisesta inflaatioasteesta sekä oletuksesta, jonka mukaan tämä voitaisiin neutraloida uusilla kustannussäästötoimenpiteillä.

(84) Vastauksena siihen, että CITI:n raportissa esitetty sisäistä tuottoastetta koskeva analyysi ei sisältänyt herkkyysanalyysiä (ks. 33 kohta edellä), sekä valvontaviranomaisen vähemmän optimististen skenaarioiden mahdollisista vaikutuksista aluksi ilmaisemaan huoleen Norja toimitti aloittamispäätöstä koskevissa huomautuksissaan valvontaviranomaiselle lisätietoja suoritetun herkkyysanalyysin laajuudesta. Goldman Sachs esitti useita herkkyystestejä 4XNG-suunnitelman laatimisen aikana kesäkuusta syyskuuhun 2012. Syyskuussa 2012 esitetyn tarkistetun analyysin mukaan SAS:n käteisvarat eivät loppuisi edes esitetyissä pessimistisemmissä skenaarioissa. Toisin sanoen SAS:n kassatilanne pysyisi kaikissa analysoiduissa tapauksissa uusiutuvan luottojärjestelyn vaihteluvälin alapään yläpuolella. Markkinoiden luottamuksen säilyttämiseksi katsottiin kuitenkin, että tarvittiin likviditeettitakaus ja että uusiutuva luottojärjestely oli edelleen realistisin vaihtoehto tällaisen varalikviditeetin hankkimiseksi.

(85) Valvontaviranomainen panee näin ollen merkille, että 4XNG-suunnitelmaa on tarkasteltu useita kertoja taloudellisesta näkökulmasta (mukaan lukien suunnitelman eri vaiheiden laaja analyysi ja testaus). Valvontaviranomainen panee myös merkille tästä seuranneet asianomaisten valtioiden vaatimukset pienentää täytäntöönpanoriskejä ja saada aikaan rakenneuudistussuunnitelma ennen uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn liittymistä. Tällaiset toimet vaikuttaisivat vastaavan varovaisen yksityisen markkinasijoittajan toimintaa. Tästä huolimatta on silti pohdittava, olivatko uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehdot sellaiset, että asianomaisten valtioiden kanssa samassa asemassa eli yhtiön osakkaana oleva yksityinen markkinasijoittaja olisi hyväksynyt ne.

(86) Norja ja SAS-konserni ovat selittäneet, että yksi ilmailualan erityispiirre on tarve ylläpitää hyvää maksuvalmiutta, jotta säilytetään asiakkaiden ja sidosryhmien luottamus yrityksen kykyyn jatkaa toimintaa. Kun otetaan huomioon SAS:n taloudelliset vaikeudet vuonna 2012 sekä silloinen likviditeettitilanne, asianomaisten valtioiden todennäköisenä motiivina osallistua SAS:n osakkaina uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn oli suurempien tappioiden tai konkurssin välttäminen yhtiötä koskevan likviditeettipaon tapauksessa.

(87) Tässä suhteessa asianomaiset valtiot vaikuttavat ottaneen huomioon erityisesti riippumattomien taloudellisten neuvonantajien suositukset laatiessaan uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehtoja. Vaikuttaa itse asiassa siltä, että uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehdoilla pyrittiin kokonaisuutena lieventämään suurimpia havaittuja kaupallisia riskejä. Kuten edellä 82 kohdassa huomautettiin, uuden uusiutuvan luottojärjestelyn täytäntöönpanon yhtenä keskeisenä ennakkoedellytyksenä oli esimerkiksi se, että lentohenkilöstön kanssa onnistuttiin tekemään uudet työehtosopimukset. Lisäksi järjestelyyn B sovelletut nostoehdot vaikuttivat sellaisilta, että varojen nostaminen järjestelystä ennen maaliskuuta 2015 oli hyvin epätodennäköistä (35). Uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn liitetyt rahoitukselliset kovenantit oli myös järjestetty siten, että ellei SAS kyennyt toteuttamaan 4XNG-suunnitelman sisältämiä keskeisiä taloudellisia tavoitteita, se ei olisi voinut käyttää uusiutuvaa luottojärjestelyä tai sen olisi täytynyt maksaa takaisin uusiutuvasta luottojärjestelystä tuolloin nostettu määrä (36).

(88) Edellä esitettyjen huomautusten lisäksi valvontaviranomainen on saanut lisätietoja uuden uusiutuvan luottojärjestelyn vakuuden riittävyydestä. Toukokuussa 2012 päivätyssä raportissa […] esitti riippumattoman arvonmäärityksen Widerøestä ja tietyistä aineellisista omaisuuseristä (muun muassa varamoottoreista, asianomaisista lentokoneista, useista pienehköistä kiinteistöistä ja eräistä laitteista), joita sitten käytettiin uuden uusiutuvan luottojärjestelyn vakuutena. Vaikka painopiste oli Widerøessä vakuuspaketin merkittävimpänä omaisuuseränä ja muiden omaisuuserien arviointi perustui niukempiin tietoihin, yhteensä arvonmääritys antoi omaisuuserien kokonaisarvoksi noin [1–4]–[3–6] miljardia Ruotsin kruunua. Näin ollen vakuudeksi asetettujen omaisuuserien arvioitu kokonaisarvo oli suurempi kuin järjestely A. Norjan mukaan tätä pidettiin riittävänä takauksena uuden uusiutuvan luottojärjestelyn lainanantajille, sillä kuten edellä huomautettiin, todennäköisyyttä siitä, että SAS koskaan nostaisi järjestelyn B varoja, pidettiin häviävän pienenä.

(89) Uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn liittyviä todellisia taloudellisia riskejä lievitettiin lisäksi määräyksillä pakollisesta ennakkomaksusta ja/tai uuden uusiutuvan luottojärjestelyn mukaisten sitoumusten peruuttamisesta siinä tapauksessa, että SAS myisi tiettyjä omaisuuseriä tai käyttäisi muita rahoitusvaihtoehtoja. Tällaisilla ennakkomaksuja ja peruuttamista koskevilla määräyksillä vähennettiin mahdollisia ajan mittaan syntyviä tappioita. Widerøen myynnin tuloksena ja tämän myynnin jälkeen syyskuussa 2013 voimaan tulleen sopimuksen nojalla (ks. 29 kohta edellä) uuden uusiutuvan luottojärjestelyn kokonaismäärää vähennettiin 3,5 miljardista Ruotsin kruunusta 2 miljardiin kruunuun.

(90) Näin ollen vaikuttaa siitä, että SAS:n jatkuvan elinkelpoisuuden varmistamiseksi kaudella 2012–2015 ja uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn liittyvien keskeisten taloudellisten riskien rajoittamiseksi toteutettiin erityisesti tähän tähtäävä kattava ja johdonmukainen toimenpidepaketti.

(91) Lisäksi valvontaviranomainen toteaa, että on tarpeen harkita, olisiko vastaavassa asemassa oleva yksityinen sijoittaja asianomaisten valtioiden olosuhteita vastaavissa markkinaolosuhteissa (eli SAS:n osakkaana) voinut toteuttaa kyseisen toimenpiteen tuensaajalle. Tätä varten on myös hyödyllistä harkita mahdollisia vaihtoehtoisia tilanteita, jotka olisivat syntyneet, ellei kyseistä toimenpidettä olisi toteutettu.

(92) Tässä suhteessa Norja ja SAS-konserni väittävät aloittamispäätöksestä toimittamissaan huomautuksissa, että konkurssi olisi ollut todennäköinen, ellei uutta uusiutuvaa luottojärjestelyä olisi asetettu käyttöön vuonna 2012. Norjan mukaan tämä olisi aiheuttanut asianomaisille valtioille yhteensä 1 044,6 miljoonan Ruotsin kruunun tappiot, mikä vastaa niiden omistamien osakkeiden yhteenlaskettua arvoa. Eräs toinen näkökohta liittyi myös näkymiin mahdollisten tulevien pääomatuottojen menettämisestä, jos 4XNG-suunnitelma pantaisiin menestyksellisesti täytäntöön. Vertailun vuoksi mainittakoon, että Norja arvioi huomautuksissaan, että mikäli SAS olisi laiminlyönyt uuden uusiutuvan luottojärjestelyn maksunsa, asianomaisten valtioiden yhteisestä osakkuudesta ja niiden uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn maksamista osuuksista aiheutuva mahdollinen yhteenlaskettu tappio olisi pahimmassa tapauksessa ollut suuri piirtein [1 000–3 000] miljoonaa Ruotsin kruunua (37).

(93) Näin ollen jos SAS olisi joutunut konkurssiin, valtioiden osallistumiseen uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn liittyvät ylimääräiset tappiot (Norjan havainnollistavan esimerkin perusteella noin 447,5 miljoonaa Ruotsin kruunua) vaikuttavat olevan suhteellisen rajalliset verrattuna tappioihin, jotka joka tapauksessa olisivat syntyneet asianomaisten valtioiden osakeomistuksen vuoksi. Tämän valtioiden pessimistiseen (konkurssi)skenaarioon syntyvän suhteellisen pienen lisäyksen vertaaminen 4XNG-suunnitelman menestyksellisen täytäntöönpanon asianomaisille valtioille mahdollisesti tuomiin hyötyihin näyttäisi antavan lisätukea valtioiden päätökselle osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn. Optimisimmassa perusskenaariossa CITI:n raportissa arvioitiin valtioiden mahdollisten pääomatuottojen määräksi yhteensä [7 000–12 000] miljoonaa Ruotsin kruunua. Vaikka valvontaviranomainen ilmaisi aloittamispäätöksessään eräitä varauksia tällaisten kasvuennusteiden optimistisuudesta, se myöntää kuitenkin olevan mahdollista, että varovaisemmissakin skenaarioissa positiivisen skenaarion mahdolliset pääomatuotot olisivat yhä voineet olla huomattavasti suuremmat kuin pessimistisen skenaarion mahdolliset tappiot.

(94) Näin ollen valvontaviranomainen panee merkille edellä mainitun riski-tuotto-arvioinnin sekä 4XNG-suunnitelman laajan arvioinnin ja testaamisen, vakuudesta toimitetut lisätarkastukset (38), peruuttamista ja ennakkomaksuja koskevat määräykset, joilla vähennettiin mahdollisia ajan mittaan syntyviä tappioita (39), sekä useat muut uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehtoihin sisällytetyt riskejä lieventävät toimenpiteet (40). Edellä esitetyn valossa asianomaisten valtioiden päätös osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn näyttäisi vastaavan sellaisen yksityisen sijoittajan toimintaa, joka pyrkii saamaan tavanomaisen markkinaperusteisen tuoton, kun otetaan huomioon yhtiön tuolloinen tilanne.

(95) Edellä esitetyn perusteella valvontaviranomainen päättelee, että asianomaiset valtiot toimivat SAS:n osakkaiden ominaisuudessa kohtuullisten ja realististen kannattavuusennusteiden perusteella päättäessään osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn yhdessä KAW:n ja lainanantajapankkien kanssa joulukuun 2012 ja maaliskuun 2014 välisellä ajanjaksolla. Näin ollen tämä osallistuminen ei tuottanut SAS:lle ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua etua.

3. PÄÄTELMÄ VALTIONTUEN OLEMASSAOLOSTA

(96) Edellä esitetty huomioon ottaen valvontaviranomainen päättelee, että Norjan osallistuminen uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn ei ole ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea,

ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:

1 artikla

Norjan joulukuussa 2012 SAS:lle uuden uusiutuvan luottojärjestelyn kautta myöntämä rahoitus ei ole ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.

2 artikla

Tämä päätös on osoitettu Norjan kuningaskunnalle.

3 artikla

Ainoastaan tämän päätöksen englanninkielinen teksti on todistusvoimainen.

Tehty Brysselissä 9 päivänä heinäkuuta 2014. EFTAn valvontaviranomaisen puolesta Oda Helen SLETNES Puheenjohtaja Helga JÓNSDÓTTIR Kollegion jäsen

(1) EUVL C 290, 5.10.2013, s. 9 (oikaisu).

(2) FAM on Knut ja Alice Wallenbergin säätiön omaisuuden hoidosta vastaava yritys.

(3) ASK eli tarjottu henkilökilometri (Available Seat Kilometer) on lentoyhtiön matkustajien kuljetuskapasiteetin mittari. Se saadaan kertomalla käytettävissä olevien matkustajapaikkojen määrä lennettyjen kilometrien määrällä.

(4) Lähde: http://www.airlineleader.com/regional-focus/nordic-region-heats-up-as-all-major-players-overhaul-their-strategies

(5) Ks. jäljempänä alaviite 11 ja 29 kohta Widerøen osakepääoman 80 prosentin osuuden myynnistä.

(6) Lähde: http://www.sasgroup.net/SASGroup/default.asp

(7) S&P:n SAS:lle antaman luottoluokituksen myöhempää kehitystä käsitellään jäljempänä alaviitteessä 24.

(8) Lähde: SAS:n vuosikertomukset vuosilta 2008–2012, saatavilla osoitteessa: http://www.sasgroup.net/SASGroup/default.asp

(9) Vuosien 2009 ja 2010 uusanteja käsiteltiin komission asiasta SA. 29785 tekemässä päätöksessä (saatavilla osoitteessa: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/249053/249053_1461974_61_2.pdf), jossa komissio totesi, etteivät ne olleet valtiontukea.

(10) Ks. tähän liittyen SAS:n pääjohtajan lausunto, jota Reuters siteerasi 12.11.2012: ”’This truly is our ’final call’ if there is to be a SAS in the future’, said Chief Executive […] after launching a new rescue plan for the airline […] which has not made a full-year profit since 2007” (”’Tämä on todella ’viimeinen kuulutus’, jos haluamme SAS:n toiminnan jatkuvan tulevaisuudessakin’, pääjohtaja sanoi […] käynnistettyään uuden pelastussuunnitelman lentoyhtiölle […], joka ei ole tuottanut voittoa koko vuodelta kertaakaan vuoden 2007 jälkeen”) (saatavilla osoitteessa: http://www.reuters.com/article/2012/11/12/uk-sas-idUSLNE8AB01O20121112). Ks. myös artikkeli ”SAS tops European airline critical list”, joka julkaistiin Financial Timesissa 13.11.2012 (saatavilla osoitteessa: http://www.ft.com/intl/cms/s/0/fa1cbd88-2d87-11e2-9988-00144feabdc0.html#axzz2TSY5JHUh).

(11) Ks. esimerkiksi Reuters 18.11.2012 (http://www.reuters.com/article/2012/11/19/sas-idUSL5E8MI6IY20121119) ja Financial Times 19.11.2012 (http://www.ft.com/intl/cms/s/0/43e37eba-322f-11e2-b891-00144feabdc0.html#axzz2TSY5JHUh).

(12) Norjan viranomaisten toimittamien tietojen mukaan […] myynti poistettiin lopullisesta suunniteltujen myyntien luettelosta, koska myynnin ajoitus ja sen tuottamien tulojen määrä olivat erittäin epävarmoja.

(13) SAS ilmoitti 20.5.2013 allekirjoittaneensa sopimuksen, jolla se myi 80 prosenttia Widerøen osakkeistaan eräälle sijoittajaryhmälle. SAS säilyttää 20 prosentin omistusosuuden Widerøessä, mutta sillä on optio siirtää täysi omistusoikeus vuonna 2016. Ks. http://mb.cision.com/Main/290/9410155/119539.pdf

(14) SAS on myynyt 10 prosenttia maahuolintayhtiönsä osakkeista Swissportille. Kauppa tuli voimaan 1.11.2013. Neuvottelut ovat tällä hetkellä pysähdyksissä, kunnes Swissport on saattanut päätökseen Servisair-kaupan ja Servisairin toimintojen integroinnin.

(15) Tämä on saatettu päätökseen, ja sen vaikutus maksuvalmiuteen oli noin 1,7 miljardia Ruotsin kruunua.

(16) Nämä toimenpiteet on suurelta osin toteutettu, ja niiden tuottamat säästöt ovat noin 1 miljardi Ruotsin kruunua.

(17) […].

(18) […], joka oli yksi vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn lainanantajapankeista, ilmoitti, ettei se ollut halukas osallistumaan uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn. Tämän tuloksena […] ja […] lisäsivät osallistumistaan uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn vastaavassa suhteessa.

(19) Ks. alaviite 33.

(20) Ks. http://www.reuters.com/finance/stocks/SAS.ST/key-developments/article/2662973

(21) Järjestelyn A sitoumusta pienennettiin 0,8 miljardista Ruotsin kruunusta 0,6 miljardiin kruunuun 31.10.2013 sen seurauksena, että SAS myi osuuden SAS Ground Handling -yrityksestä Swissportille.

(22) EUVL L 97, 15.4.2005, s. 41, ja ETA-täydennysosa N:o 18, 14.4.2005, s. 1.

(23) Vaihtoehtona olisi ollut yksinkertaisesti antaa vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn päättyä 20.6.2013 ja estää samalla sen käyttö tänä aikana, mikäli SAS ei pystynyt täyttämään nostoehtoja.

(24) Norjan viranomaiset toimittivat tietoja eräiden pankkien muusta altistumisesta SAS:ään liittyville riskeille kahdenvälisten luottojärjestelyjen, erilaisten suojausjärjestelyjen, luottokorttien, lentokoneiden rahoitusjärjestelyjen, tilinylitysoikeuksien ja kiinteistökauppojen muodossa. Norjan viranomaiset katsoivat, että pankeilla ei ollut merkittävää vakuudetonta SAS:ään liittyvää luottoriskiä lukuun ottamatta mahdollisesti […] luottokorttimaksuihin liittyvää altistumista. Erilaiset mainitut riskit olivat joko kooltaan rajoitettuja tai vakuudellisia, ja siksi ne vaikuttivat merkityksettömiltä pankkien uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn osallistumista koskevan päätöksen suhteen.

(25) RASK-indikaattori (tulot tarjottua henkilökilometriä kohti) on yleisesti käytetty lentoyhtiöiden tulojen mittari.

(26) Norja ja SAS korostivat tässä yhteydessä myös, että S&P korotti 5.8.2013 SAS:n luottoluokitusta luokasta CCC+ luokkaan B- ja totesi tulevaisuudennäkymien olevan vakaita.

(27) Ks. asia 730/79, Philip Morris Holland BV v. komissio, tuomio 17.9.1980 (Kok., s. 2671, 11 kohta); asia T-288/97, Regione Friuli Venezia Giulia v. komissio, tuomio 29.4.2001 (Kok., s. II-1169, 41 kohta); ja asia C-280/00, Altmark Trans GmbH ja Regierungspräsidium Magdeburg v. Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH (Altmark), tuomio 24.7.2003 (Kok., s. I-7747, 75 kohta).

(28) ”Kolmas paketti” sisälsi kolme säädöstä: i) neuvoston asetus (ETY) N:o 2407/92, annettu 23 päivänä heinäkuuta 1992, yhteisön lentoliikenteen harjoittajien toimiluvista (EYVL L 240, 24.8.1992, s. 1); ii) neuvoston asetus (ETY) N:o 2408/92, annettu 23 päivänä heinäkuuta 1992, yhteisön lentoliikenteen harjoittajien pääsystä yhteisön sisäisen lentoliikenteen reiteille (EYVL L 240, 24.8.1992, s. 8); ja iii) neuvoston asetus (ETY) N:o 2409/92, annettu 23 päivänä heinäkuuta 1992, lentoliikenteen kuljetus- ja rahtimaksuista (EYVL L 240, 24.8.1992, s. 15). Nämä asetukset sisällytettiin ETA-sopimukseen, kunnes ne kumottiin Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 1008/2008, annettu 24 päivänä syyskuuta 2008, lentoliikenteen harjoittamisen yhteisistä säännöistä yhteisössä (uudelleen laadittu toisinto), sellaisena kuin se on sisällytetty ETA-sopimuksen liitteeseen XIII.

(29) Yhdistetyt asiat T-228/99 jaT-233/99, Westdeutsche Landesbank Girozentrale ja Land Nordrhein-Westfalen v. komissio, tuomio 6.3.2003 (Kok., s. II-435, 255 kohta).

(30) Asia T-296/97, Alitalia, tuomio 12.12.2000 (Kok., s. II-3871, 81 kohta).

(31) […].

(32) Vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn lisäksi kolmella pankilla oli 30 päivänä syyskuuta 2012 vanhaan uusiutuvaan luottojärjestelyyn liittyviä kahdenvälisiin järjestelyihin perustuvia riskejä. Näitä kahdenvälisiä järjestelyjä ei voitu nostaa, ellei vanhaa uusiutuvaa luottojärjestelyä ollut nostettu kokonaan. Yksittäisten kahdenvälisten järjestelyjen määrät olivat [400–800] miljoonaa euroa […] osalta, [200–400] miljoonaa euroa […] osalta ja [400–800] miljoonaa euroa […] osalta.

(33) Asia C-305/89, Italia v. komissio, tuomio 21.3.1991 (Kok., s. I-1603, 20 kohta).

(34) Esimerkiksi […] poistettiin suunniteltujen myyntien lopullisesta luettelosta […].

(35) Esimerkiksi yksi järjestelyn B nostoehdoista oli se, että SAS:llä olisi oltava jatkuvasti vähintään [5–9] miljardin Ruotsin kruunun EBITDAR-arvo 12 kuukauden ajanjaksolta mitattuna. Koska tämä ylitti kauden 2012–2015 kullekin vuodelle ennustetun EBITDAR-arvon, pidettiin epätodennäköisenä, että SAS pystyisi nostamaan varoja järjestelystä B uuden uusiutuvan luottojärjestelyn aikavälillä.

(36) […] liittyvät rahoitukselliset kovenantit. Kahta jälkimmäistä rahoituksellista kovenanttia mukautettiin neljännesvuosittain 4XNG-suunnitelman taustalla olevan rahoitusmallin perusteella, mikä merkitsi, että SAS:n oli saavutettava omat taloudelliset tavoitteensa.

(37) Havainnollisuuden vuoksi mainittakoon, että arviossaan uudesta uusiutuvasta luottojärjestelystä asianomaisille valtioille aiheutuvista yhteenlasketuista tappioista Norja olettaa, että järjestelmä A (josta valtiot kattoivat [700–1 200] miljoonaa Ruotsin kruunua) nostetaan kokonaan, että vakuus kattoi vain 50 prosenttia järjestelyn A sitoumuksesta ja että valtiot olivat jo saaneet ensimmäisen erän sitoutumismaksusta. Tämä olisi merkinnyt arviolta [400–800] miljoonan kruunun tappioita uudesta uusiutuvasta luottojärjestelystä sekä yhteenlasketusta osakeomistuksesta aiheutuvia arviolta [700–1 200] miljoonan kruunun tappioita, eli yhteensä [1 100–2 000] miljoonan kruunun tappioita.

(38) Ks. 88 kohta.

(39) Ks. 82 ja 89 kohta.

(40) Ks. 82 ja 87 kohta.