Norjan hallituksen 2. syyskuuta 1998 EFTAn valvontaviranomaista vastaan nostama kanne (Asia E-6/98) (98/C 331/12)

Norjan hallitus on nostanut 2. syyskuuta 1998 EFTAn valvontaviranomaista vastaan kanteen EFTAn tuomioistuimessa. Norjan hallituksen asiamiehinä kanteen esittivät Ingvald Falch, joka toimii asianajajana yleisen syyttäjän virastossa (siviilioikeudelliset asiat), ja Jan Bugge-Marth, joka toimii pääjohtajan avustajana Norjan ulkoasiainministeriössä, PL 8012 Dep., 0030 Oslo, Norja.

Kantaja pyytää, että:

1. Norjan sosiaaliturvamaksujen järjestelmää koskeva 2. heinäkuuta 1998 tehty EFTAn valvontaviranomaisen päätös kumotaan.

2. EFTAn valvontaviranomainen määrätään maksamaan oikeudenkäynnistä aiheutuvat kustannukset.

Taustatiedot

- Norjan sosiaalivakuutusjärjestelmästä 17. kesäkuuta 1966 annetun lain (Folketrygdloven) mukaan pakollinen sosiaalivakuutus koskee kaikkia Norjassa asuvia tai työskenteleviä henkilöitä. Sosiaaliturvamaksut peritään työntekijöiltä ja työnantajilta ja lasketaan suhteessa bruttopalkkoihin. Sosiaalivakuutuksen piiriin kuuluvat ovat oikeutettuja monenlaisiin etuuksiin kuten eläkkeisiin, kuntoutukseen, terveydenhuoltoon ja ansionmenetysten korvaamiseen sekä työttömyyspäivärahaan. Maksut peritään osana tuloverotusta.

- Alueellisesti eriytettyjen maksuprosenttien järjestelmä otettiin käyttöön vuonna 1975, jolloin maa jaettiin viiteen verovyöhykkeeseen seuraavasti:

vyöhyke 1: Etelä-Norjan keskeiset alueet: 14,1 %

vyöhyke 2: Etelä-Norjan muut alueet: 10,6%

vyöhyke 3: Keski-Norjan rannikkoalue: 6,4 %

vyöhyke 4: Pohjois-Norja (paitsi vyöhyke 5): 5,1 %

vyöhyke 5: Huippuvuoret / Ruija / Tromssan pohjoisosa: 0 %

- Maksuprosentti riippuu kunnasta, jossa työntekijän vakinainen kotipaikka on, eikä yrityksen sijaintipaikasta. Näin ollen työntekijä voi hyötyä alhaisemmasta maksuprosentista, vaikka työskentelisikin alueella, jolla maksuprosentti on korkeampi.

- Järjestelmää sovelletaan suoraan objektiivisin perustein, eikä siihen kuulu aikarajoituksia. Sitä sovelletaan samalla tavoin kaikilla toimialoilla, kaikenkokoisissa yrityksissä sekä julkisella että yksityisellä sektorilla, lukuun ottamatta valtionhallintoa, joka maksaa korkeimman työnantajamaksun työntekijöiden asuinpaikasta riippumatta. Järjestelmää sovelletaan myös niihin Norjassa asuviin ulkomaalaisiin työntekijöihin, jotka kuuluvat Norjan sosiaalivakuutusjärjestelmän piiriin. Ulkomaisten työnantajien on myös maksettava näitä maksuja, jos niiden palveluksessa on Norjan sosiaalivakuutusjärjestelmään kuuluvia työntekijöitä.

- EFTAn valvontaviranomainen pyysi 16. kesäkuuta ja 30. elokuuta 1995 päivätyillä kirjeillä Norjan hallitusta toimittamaan yksityiskohtaisia tietoja Norjassa sovellettavasta sosiaaliturvamaksujen järjestelmästä ja etenkin alueellisesti eriytettyjen maksuprosenttien järjestelmästä. Tarkoituksena oli tutkia, sisältyikö järjestelmään Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen 61 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, ja jos sisältyi, voitaisiinko siihen soveltaa 61 artiklan 3 kohdan poikkeusta.

- Norjan hallitus vastasi 19. syyskuuta 1995 päivätyllä kirjeellä.

- EFTAn valvontaviranomainen ja Norjan viranomaiset pitivät kevään 1996 ja kevään 1997 välisenä aikana useita vapaamuotoisia kokouksia, joissa pyrittiin selvittämään norjalaisen sosiaaliturvamaksujen järjestelmän ominaisuuksia.

- EFTAn valvontaviranomainen totesi 14. toukokuuta 1997 päivätyssä kirjeessään, että norjalainen alueellisesti eriytettyjen sosiaaliturvamaksujen järjestelmä on ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea eikä siihen voida soveltaa 61 artiklan 3 kohdassa määrättyä poikkeusta. EFTAn valvontaviranomainen ehdotti tässä kirjeessä myös aiheellisia toimenpiteitä, jotka toteuttamalla järjestelmään voitaisiin soveltaa 61 artiklan 3 kohdan poikkeusta. Norjan hallitusta pyydettiin ilmoittamaan kahden kuukauden kuluessa, suostuuko se ehdotettuihin toimenpiteisiin.

- Norjan hallitus totesi 11. heinäkuuta 1997 päivätyssä kirjeessään, että se ei ollut samaa mieltä EFTAn valvontaviranomaisen kanssa, ja esitti mm. eriytettyjen sosiaaliturvamaksujen järjestelmän olevan osa yleistä verotusjärjestelmää, joka ei näin ollen kuuluisi ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan.

- Norjan hallituksen vastauskirjeen perusteella EFTAn valvontaviranomainen päätti 19. marraskuuta 1997 aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn. Norjan hallitukselle ilmoitettiin päätöksestä ja sitä kehotettiin toimittamaan huomautuksensa. Myös Euroopan yhteisöjen komissiolle tiedotettiin päätöksestä.

- Norjan hallitus toimitti huomautuksensa 23. tammikuuta 1998 päivätyllä kirjeellä.

- Euroopan yhteisöjen komissio toimitti huomautuksensa 5. maaliskuuta 1998 päivätyllä kirjeellä.

- Norjan hallitus esitti lisää huomautuksia komission huomautuksista 25. maaliskuuta 1998 päivätyllä kirjeellä.

- EFTAn valvontaviranomainen teki 2. heinäkuuta 1998 päätöksen N:o 165/98/KOL, jossa todettiin, ettei alueellisesti eriytettyjen sosiaaliturvamaksujen järjestelmä ole ETA-sopimuksen mukainen.

Kanteen tueksi esitetyt oikeusseikkoja koskevat väitteet:

- Kantaja esittää, että toisin kuin EY:n perustamissopimukseen, ETA-sopimukseen ei sisälly sopimuspuolten verotusjärjestelmien yhdenmukaistamista koskevia määräyksiä. Koska yhteisiä sääntöjä ei ole, kukin jäsenvaltio voi ottaa käyttöön ja soveltaa verotusjärjestelmän omien poliittisten valintojensa mukaan. Sosiaaliturvamaksujen järjestelmä voi kuulua ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, mutta se ei ole automaattista. Norjan soveltama järjestelmä ei kuitenkaan missään tapauksessa kuulu soveltamisalaan.

- EFTAn valvontaviranomainen on soveltanut perusteettomasti ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua yleisten toimenpiteiden perustetta norjalaiseen sosiaaliturvamaksujen järjestelmään. Valtiontukia koskevan yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti on katsottu, että olennainen ja ratkaiseva tekijä tuen käsitteessä on jollekin koituvan jonkinlaisen todellisen ja vastikkeettoman edun syntyminen. Verotuksen ei yleensä katsota tuovan etua yksityishenkilöille, vaan sitä pidetään useimmiten rasituksena.

- Verotusjärjestelmä sisältää usein eroja ja eriytynyttä kohtelua toimialan, alueen tai muiden seikkojen perusteella. Tällainen valikoivuus, jota esiintyy kaikkien nykyaikaisten valtioiden verotusjärjestelmissä, on tavallisuutensa lisäksi myös tarpeellinen kaikkiin verotusjärjestelmiin kiinteästi liittyvä ominaisuus, sillä se antaa kyseiselle valtiolle mahdollisuuden asettamiensa poliittisten tavoitteiden saavuttamiseen. Jonkin valtion poliittiset valinnat eivät kuulu ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan.

- ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdassa ei kielletä valikoivaa verotuskohtelua, vaikka siinä asetetaankin tiettyjä rajoituksia perusteille, joita voidaan soveltaa valikoivan verotuksen pohjana. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä on kehitetty menetelmä, jolla tutkitaan verotuksen tavoitteita ja verotusjärjestelmän yleistä rakennetta. Näitä seikkoja tutkimalla määritetään, voidaanko kyseinen järjestelmä katsoa oikeutetuksi objektiivisin perustein.

- ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdassa kielletään valtiontuki, joka vääristää kilpailua "suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa". Tämä voidaan tulkita yritysten tai tuotannon suosimiseksi tietyillä alueilla. Yhteisöjen tuomioistuin ei ole koskaan todennut, että verotoimenpide olisi automaattisesti kielletty 61 artiklan 1 kohdan nojalla, koska sitä sovelletaan vain määrätyllä maantieteellisellä alueella. EFTAn valvontaviranomainen on siis väärässä esittäessään, että valikoivuuden peruste täytetään.

- Euroopan yhteisöjen komissio on myös tulkinnut valtiontukisääntöjä siten, että toimenpide ei kuulu automaattisesti näiden sääntöjen soveltamisalaan pelkästään sillä perusteella, että se suosii joitakin yrityksiä tai tuotannonaloja toisia enemmän. Arviointi on tehtävä tapauskohtaisesti järjestelmän ominaisuuksien ja rakenteen perusteella.

- Näin ollen se seikka, että norjalainen järjestelmä vaikuttaa eri tavoin eri yrityksiin, ei välttämättä merkitse sitä, että se olisi valtiontukisääntöjen vastainen. Yksi tämän järjestelmän päätavoitteista on lähentää elintasoa riippumatta asuinpaikasta edistämällä myös työllisyyttä ja asutusta syrjäisemmillä seuduilla. Työnantajien sosiaaliturvamaksujen alentaminen edesauttaa tämän tavoitteen saavuttamista. Asustusmallin säilyttämistä sekä tulojen ja työllisyystilanteen tasausta koko maassa koskevia tavoitteita on pidettävä perusteltuina ja oikeutettuina, vaikka järjestelmä vaikuttaisikin eri tavalla eri yrityksiin.

- On muistettava, että ETA-sopimuksen sopimuspuolilla on edelleen toimivalta harjoittaa itsenäistä vero- ja työmarkkinapolitiikkaa, eikä voida epäillä, ettei tämä järjestelmä olisi asianmukainen keino näiden poliittisten tavoitteiden saavuttamiseen. Lisäksi on todettava, ettei ole samanvaikutuksisia vaihtoehtoisia keinoja, joihin liittyisi vähemmän kauppaa rajoittavia vaikutuksia.

- EFTAn valvontaviranomainen on tulkinnut virheellisesti, että peruste, jonka mukaan tuki on kiellettyä, jos se "vaikuttaa sopimuspuolten väliseen kauppaan", täytetään kyseisessä tapauksessa. Monissa tapauksissa sopimuspuolten väliseen kauppaan ei aiheudu vaikutuksia ja vaikka joissakin tapauksissa siihen vaikutettaisiinkin, se on erittäin vähäistä ETA:n sisäisen kaupan tasolla. Jos eräät yritykset voivat hyötyä järjestelmästä asetettuja rajoja enemmän ja toiset niitä vähemmän, se ei välttämättä merkitse sitä, että koko järjestelmä olisi sääntöjen vastainen.

- Kilpailun vääristymistä koskevan perusteen osalta EFTAn valvontaviranomainen on olettanut virheellisesti, että kaikki ne yritykset, joihin sovelletaan kevyempää verorasitusta määrätyillä Norjan alueilla, toimivat markkinoilla, joilla esiintyy kilpailua. Suuri osa julkisesta sektorista ja yrityksistä, joilla on laillinen monopoli, toimii kuitenkin markkinoilla, joilla ei esiinny kilpailua.

- EFTAn valvontaviranomainen on ylittänyt toimivaltansa, koska se on soveltanut ETA-sopimuksen 62 artiklan ja valvonta- ja tuomioistuinsopimuksen pöytäkirjan 3 1 artiklan määräyksiä päättäessään, että Norjan hallituksen velvollisuutena oli ilmoittaa tuesta, joka ei kuulu ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan. Tämän päätöksen seuraukset ovat melko huomattavat mm. siksi, että siinä asetetaan Norjalle velvollisuus ilmoittaa aluetuista, mukaan luettuina kuljetustuet, mikä on selkeästi ETA-sopimuksen määräysten vastaista.

- EFTAn valvontaviranomainen ei ole myöskään esittänyt asianmukaisia perusteluja päätökselleen, kuten valvonta- ja tuomioistuinsopimuksen 16 artiklassa vaaditaan. Se ei ole selittänyt, miksi järjestelmää ei katsota riittävän yleiseksi eikä sitä, miksi tuki yrityksille, joiden toimintaan ei liity kansainvälistä kilpailua, on ETA-sopimuksen vastaista. Tästä syystä olennaisia menettelyä koskevia vaatimuksia ei ole täytetty valvonta- ja tuomioistuinsopimuksen 36 artiklassa tarkoitetulla