EFTA:N VALVONTAVIRANOMAISEN PÄÄTÖS N:o 336/94/COL,

annettu 30 päivänä joulukuuta 1994,

ajanvieteautomaattitoimintaa koskevasta yksinoikeudesta Suomessa

EFTA:N VALVONTAVIRANOMAINEN, joka

ottaa huomioon sopimuksen Euroopan talousalueesta (jäljempänä "ETA-sopimus"), ja erityisesti sen 59 artiklan 1 ja 3 kohdan,

ottaa huomioon valvontaviranomaisen ja tuomioistuimen perustamisesta tehdyn EFTA-valtioiden sopimuksen (jäljempänä "valvonta- ja tuomioistuinsopimus"), ja

annettuaan Suomen hallitukselle ja Raha-automaattiyhdistykselle (Penningautomatföreningen; jäljempänä "RAY") mahdollisuuden esittää asiaa koskevia huomautuksiaan,

KATSOO, ETTÄ:

I TOSISEIKAT JA MENETTELY

1. Lain ajanvieteautomaateista 426/76 (jäljempänä "ajanvieteautomaattilaki"), annettu 27 päivänä toukokuuta 1976, 1 pykälässä ajanvieteautomaatti määritellään automaatiksi tai muunlaiseksi pelikojeeksi, jota pidetään yleisön käytettävissä maksua vastaan ja jota pelatessaan pelaaja ei voi voittaa raha- tai tavarapalkintoja tai muuta aineellista rahanarvoista etua.

Lain 2 pykälän 1 kohdassa määrätään, että lupa ajanvieteautomaatin pitämiseksi lain 1 pykälän tarkoittamassa merkityksessä yleisön käytettävissä voidaan myöntää yksinomaan 1 päivänä syyskuuta 1965 annetussa arpajaislaissa 491/65 (jäljempänä "arpajaislaki") tarkoitetulle julkisyhteisölle peliautomaattitoiminnan harjoittamiseksi tarkoituksena hankkia rahaa yhteisön tavoitteena olevalle toiminnalle. Saman lain 2 pykälän 2 kohdan mukaisesti tämä ei koske pelkkiä musiikkiautomaatteja (joita kutsutaan usein "jukeboxeiksi"), eikä se koske virkistystapahtumien ja huvipuistojen ajanviete- ja peliautomaatteja.

Raha-automaattiasetuksen 676/67, (jäljempänä "raha-automaattiasetus"), annettu 29 päivänä joulukuuta 1967, 1 pykälän 3 kohdan mukaisesti arpajaislaissa tarkoitettu yhteisö on RAY. Sen tehtävistä ja hallinnosta määrätään tässä asetuksessa. RAY:n tarkoituksena on hankkia rahaa yleistä mielenkiintoa omaaviin tarkoituksiin, sellaisena kuin ne on määritetty arpajaislain 3 pykälän 4 kohdassa.

RAY:n johtokunta koostuu puheenjohtajasta, kahdesta varapuheenjohtajasta ja yhdestätoista muusta jäsenestä. Valtioneuvostolla on oikeus nimetä puheenjohtaja, ensimmäinen varapuheenjohtaja ja viisi muuta jäsentä. Johtokuntaan on kuuluttava yksi sosiaali- ja terveysministeriön edustaja, yksi sisäministeriön edustaja ja yksi valtiovarainministeriön edustaja.

2. Arpajaislain 3 pykälän 4 kohdan mukaisesti ja erityisesti raha-automaattiasetuksen 1 pykälän mukaisesti RAY nauttii myös lakisääteistä yksinoikeutta harjoittaa tietyntyyppistä uhkapeliä tai "varsinaista" rahapeliä. Sillä on hallussaan ainoa lupa pitää tietyin rajoituksin yleisön käytettävissä peliautomaatteja, joista voidaan saada rahapalkintoja tai rahaksi muutettavia pelimerkkejä tai tavarapalkintoja tai tavaraksi muutettavia pelimerkkejä, samoin kuin lupa järjestää kasinopelejä ja harjoittaa kasinotoimintaa.

3. Raha-automaattiasetuksessa on määräyksiä RAY:n tuoton käytöstä (asetuksen 29-32 pykälä). Perussääntönä on, että kaikki tuotto menee valtion budjettiin määrärahoina, joita valtioneuvosto jakaa sosiaali- ja terveysministeriön ehdotuksesta taloudellista hyötyä tavoittelemattomille järjestöille ja rahastoille, joilla on asetuksessa määritettyjen tavoitteiden kaltaiset tietyt pyrkimykset. Tukea ei kuitenkaan myönnetä sellaisten kustannusten kattamiseksi, joista valtio, kunta tai uskonnollinen yhteisö on muuten vastuussa.

RAY:n liikevaihto vuonna 1993 oli 2 039 miljoonaa FIM, josta 1 842,1 miljoonaa FIM saatiin raha-automaateista ja 61,9 miljoonaa FIM oli peräisin ajanvieteautomaateista. RAY:n nettotulos oli yhteensä 1 151,9 miljoonaa FIM.

4. Kyseessä oleva taloudellinen toiminta on ajanvieteautomaattien pitämistä yleisön käytettävissä maksua vastaan(1).

5. Valitusten, jotka koskevat muun muassa ajanvieteautomaattitoimintaa, seurauksena EFTA:n valvontaviranomainen pyysi Suomen hallitukselta lisätietoja ja kehotti 10 päivänä helmikuuta 1994 päivätyllä kirjeellään (1335 D) ja 7 päivänä heinäkuuta 1994 päivätyllä kirjeellään (9868 D) hallitusta lähettämään asiaa koskevat huomautuksensa. Valvontaviranomainen kehotti 26 päivänä lokakuuta 1994 päivätyllä kirjeellään (15780 D) Suomen hallitusta välittömästi toteuttamaan tarvittavia toimenpiteitä ajanvieteautomaatteja koskevan lainsäädännön saattamiseksi yhdenmukaiseksi ETA-sopimuksen kanssa. EFTA:n valvontaviranomainen ilmoitti Suomen viranomaisille 1 päivänä joulukuuta 1994 päivätyssä kirjeessään (17496 D) olevansa valmis tekemään 59 artiklan 3 kohdan mukaisen päätöksen, jos Suomi ei välittömästi korjaisi tilannetta. RAY:lle ilmoitettiin asiasta 1 päivänä joulukuuta 1994 päivätyllä kirjeellä (17496 D) ja sille annettiin mahdollisuus esittää huomautuksensa.

EFTA:n valvontaviranomainen vastaanotti vastauksen 1 päivänä joulukuuta 1994 päivättyihin kirjeisiinsä Suomelta ja RAY:ltä 19 päivänä joulukuuta 1994. Vastauksessaan Suomen hallitus huomautti, että Suomen eduskunnalle esiteltiin 28 päivänä lokakuuta 1994 lakiehdotus ajanvieteautomaattilain korvaamiseksi uudella lainsäädännöllä, jonka mukaan kyseessä oleva yksinoikeus poistettaisiin. Suomen hallitus kiisti kuitenkin sen, että olisi tarpeen, että lainsäädäntö tulisi voimaan jo kolmen kuukauden kuluttua sen hyväksymisestä ja julkaisemisesta, jotta tiettyjä valvontatoimenpiteitä voitaisiin vahvistaa ja panna täytäntöön ennen lain voimaantuloa. Sen vuoksi uusi lainsäädäntö voisi tulla voimaan 1 päivänä toukokuuta 1995.

Vastauksessaan RAY totesi, ettei se vastusta kyseisen yksinoikeuden poistamista, mutta että lakiehdotuksen aikataulun määräävät tekijät, jotka eivät kuulu RAY:n valvonnan piiriin. RAY korosti tarvetta valvoa pelitoimintaa. Lopuksi RAY totesi, ettei se välttämättä katso ajanvieteautomaattilain olevan ristiriidassa ETA-sopimuksen kanssa.

II. OIKEUDELLINEN ARVIOINTI

6. ETA-sopimuksen 31 artiklassa määrätään muun muassa, että ETA-sopimuksen sopimuspuolena olevan valtion kansalaisilla ei ole sijoittautumisvapautta koskevia rajoituksia minkään muun ETA-sopimuksen sopimuspuolena olevan valtion alueella.

ETA-sopimuksen 36 artiklassa määrätään muun muassa, että sopimuspuolten alueella ei ole palvelujen tarjoamisvapauden rajoituksia ETA-sopimuksen sopimuspuolena olevan valtion kansalaisten osalta.

ETA-sopimuksen 59 artiklassa määrätään muun muassa, että silloin kun kyseessä ovat julkisyhteisöt ja yhteisöt, joille ETA-sopimuksen sopimuspuolena oleva valtio myöntää erikois- tai yksinoikeuksia, sopimuspuolten on varmistettava, että ETA-sopimuksen määräysten vastaisia toimenpiteitä ei oteta käyttöön eikä ylläpidetä, erityisesti niiden määräysten vastaisia, joista määrätään 4 ja 53-63 artiklassa. Sopimuksen 59 artiklan 3 kohdan mukaisesti EFTA:n valvontaviranomainen varmistaa sen toimivaltaan kuuluvalla alueella 59 artiklan määräysten soveltamisen ja osoittaa soveltuvin osin aiheellisia toimenpiteitä sen alueelle kuuluville valtioille.

ETA-sopimuksen 1 artiklan 2 kohdan e alakohdan mukaisesti ETA-sopimuksen tavoitteiden saavuttaminen tekee välttämättömäksi sellaisen järjestelmän perustamisen, jolla varmistetaan, että kilpailu ei vääristy ja että sitä koskevia sääntöjä tasavertaisesti noudatetaan.

7. Valitusten tekijät ovat kiinnittäneet EFTA:n valvontaviranomaisen huomiota siihen, että ajanvieteautomaatit, joista ei saada aineellisia palkintoja, ja peliautomaatit, joista voidaan saada aineellisia palkintoja, eroavat asianomaisissa kohdin toisistaan.

EFTA:n valvontaviranomainen katsoo, että nämä kaksi erilaista palvelumuotoa eroavat luonteeltaan toisistaan, koska peliautomaateista voidaan saada rahapalkintoja tai rahanarvoisia palkintoja ja koska ajanvieteautomaatit tarjoavat puhtaasti ajanvietettä ilman mahdollisuutta voittaa minkäänlaisia aineellisia palkintoja. Jännittävyystekijä on sen vuoksi olennaisesti erilainen näillä kahdella ryhmällä, vaikkakin molemmat voivat olla jossain määrin kiehtovia tai jopa riippuvuutta aiheuttavia. Pelaaja varmasti harkitsee näitä selvästi erilaisia palveluja toiminnan järjestämismuodon, automaattien ulkonäön, niiden sijaintipaikan tai muiden tällaisten olosuhteiden mahdollisista samankaltaisuuksista huolimatta.

Ajanvieteautomaatteihin ja varsinaisiin peliautomaatteihin liittyvän toiminnan välinen ero saa EFTA:n valvontaviranomaisen tekemään sen johtopäätöksen, että ajanvieteautomaatteihin liittyvä toiminta on peliautomaatteihin liittyvään toimintaan verrattuna toimintaa, jota sellaiset yritykset ovat taipuvaisia erikseen harjoittamaan, jotka eivät ole peliautomaattitoimintaa harjoittavia yrityksiä. Ajanvietepeliautomaattipalvelujen markkinoita on pidettävä varsinaisten peliautomaattipalvelujen markkinoita sivuavina, mutta silti niistä erillisinä markkinoina. Näkökohtia, joilla voidaan perustella varsinaisen pelitoiminnan syrjivän yksinoikeuden säilyttämistä, kuten uhkapeliin liittyviä moraalisia, uskonnollisia ja sivistyksellisiä näkökohtia, rikosten ja petosten riskiä, sitä tosiseikkaa, että uhkapelimahdollisuudet muodostavat yllykkeen tuhlata rahaa, millä voi olla tuhoisia yksilöllisiä ja sosiaalisia seurauksia, samoin kuin sitä seikkaa, että järjestäytynyt uhkapeli voi myötävaikuttaa merkittävästi vapaaehtoistoiminnan tai yleistä mielenkiintoa omaavan toiminnan rahoittamiseen(2), ei voida soveltaa ajanvietepelitoimintaan.

8. RAY on yritys, jonka toimintaa ohjaa erityinen säädös, kuten edellä on esitetty. Suomen hallituksella on huomattava vaikutus sen toimintaan ja hallintoon myös sen kautta, että sillä on oikeus nimetä puolet johtokunnan jäsenistä, mukaan lukien puheenjohtaja. Näistä syistä RAY on yritys ETA-sopimuksen 59 artiklan 1 kohdan tarkoittamassa merkityksessä. Ajanvietepelilaki muodostaa toimenpiteen ETA-sopimuksen 59 artiklan tarkoittamassa merkityksessä.

9. RAY:lle myönnettyä yksinoikeutta pitää ajanvieteautomaatteja yleisön käytettävissä ei voida katsoa perustelluksi siltä pohjalta, että se liittyy uhkapelitoiminnan erityisluonteeseen. Myöntämällä RAY:lle yksinoikeuden pitää ajanvietepelejä yleisön käytettävissä maksua vastaan ja tehden täten mahdottomaksi, ilman objektiivista tarvetta tai perustelua, minkään muun yrityksen harjoittaa tällaista taloudellista toimintaa missään muodossa Suomessa, Suomi rikkoo ETA-sopimuksen 59 artiklan 1 kohtaa, sellaisena kuin sitä tulkitaan yhdessä ETA-sopimuksen sijoittautumisvapautta ja vapautta tarjota palveluja koskevan 31 ja 36 artiklan kanssa.

10. Kyseinen yksinoikeus vääristää myös kilpailua muiden ETA-sopimuksen sopimuspuolena olevien valtioiden yritysten kustannuksella. Yksinoikeus ei siten ole yhdenmukainen sen ETA-sopimuksen 1 artiklan 2 kohdan 3 alakohdan sisältämän tavoitteen kanssa, joka koskee sellaisen järjestelmän perustamista, jolla varmistetaan, että kilpailu ei vääristy, mikä saavutetaan erityisesti noudattamalla ETA-sopimuksen 53 ja 54 artiklan periaatteita.

11. Suomen hallitus näyttää hyväksyneen velvollisuuden muuttaa lainsäädäntöä siten, että poistetaan RAY:lle myönnetty yksinoikeus pitää ajanvieteautomaatteja yleisön käytettävissä. Suomen hallitus on ilmoittanut EFTA:n valvontaviranomaiselle osoittamassaan kirjeenvaihdossa, että kansallista lainsäädäntöä muutetaan tämän mukaisesti ja että se on esittänyt eduskunnalle tätä koskevan lakiehdotuksen. Suomen hallitus kuitenkin kiistää, että uuden lainsäädännön voimaantulopäivä voisi olla 1 päivä toukokuuta 1995.

12. ETA-sopimuksessa ei määrätä mistään siirtymäkaudesta, jota voitaisiin soveltaa tässä tapauksessa yksinoikeuden myöntämistä koskevan kansallisen lainsäädännön mukauttamiseksi silloin, kun tällainen mukauttaminen on tarpeen. Sen vuoksi Suomen lainsäädäntö olisi yhdenmukaistettava ETA-sopimuksen kanssa ETA-sopimuksen voimaantuloon mennessä, eli 1 päivään tammikuuta 1994 mennessä. Tarpeellisia muutoksia ei kuitenkaan vieläkään ole vahvistettu. EFTA:n valvontaviranomainen ei näe mitään pakottavia syitä, joiden vuoksi minkäänlainen lisäviive rikkomisen päättämiseksi olisi perusteltu.

Edellä mainituista syistä EFTA:n valvontaviranomainen pitää tarpeellisena vedota ETA-sopimuksen 59 artiklaan saadakseen Suomen toteuttamaan tätä tarkoitusta varten tarpeellisia toimenpiteitä.

ON PÄÄTTÄNYT SEURAAVAA:

1 artikla

Suomen laki ajanvieteautomaateista 426/76, annettu 27 päivänä toukokuuta 1976, ei ole yhdenmukainen ETA-sopimuksen 59 artiklan 1 kohdan kanssa, sellaisena kuin sitä tulkitaan yhdessä ETA-sopimuksen 1, 31 ja 36 artiklan kanssa, siltä osin kuin siinä määrätään yksinoikeudesta pitää ajanvieteautomaatteja yleisön käytettävissä maksua vastaan.

2 artikla

Suomen on toteutettava kaikkia tarpeellisia lainsäädännöllisiä ja hallinnollisia toimenpiteitä rikkomisen päättämiseksi mahdollisimman pian. Suomen on ilmoitettava EFTA:n valvontaviranomaiselle kuukauden kuluessa tiedoksiantopäivämäärästä tämän päätöksen noudattamisen edellyttämistä toimenpiteistä, joita on toteutettu.

3 artikla

Tämä päätös, joka on todistusvoimainen englannin kielellä, on osoitettu Suomen tasavallalle.

Tehty Brysselissä 30 päivänä joulukuuta 1994.

EFTA:n valvontaviranomaisen puolesta

Puheenjohtaja

Knut ALMESTAD

(1) Tässä yhteydessä voidaan taustatietona todeta, että RAY pitää automaatteja sekä omissa peliluolissaan että vuokratiloissa baareissa, huoltoasemilla ja muissa yleisöpaikoissa.

(2) Katso Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen päätös asiassa C-275/92 Schindler [1994] ECR I-1039.