2004/298/EY: EFTAn valvontaviranomaisen päätös, tehty 16 päivänä heinäkuuta 2003, pikalinja-autoliikenteen harjoittajiin sovellettavasta hyvitysjärjestelmästä (Norja)



Virallinen lehti nro L 097 , 01/04/2004 s. 0068 - 0103



EFTAn valvontaviranomaisen päätös, tehty 16 päivänä heinäkuuta 2003, pikalinja-autoliikenteen harjoittajiin sovellettavasta hyvitysjärjestelmästä (Norja) (2004/298/EY) EFTAN VALVONTAVIRANOMAINEN, joka ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen(1) ja erityisesti sen 49 ja 61-63 artiklan sekä sen liitteen XIII(2), ottaa huomioon EFTAn jäsenvaltioiden sopimuksen valvontaviranomaisen ja tuomioistuimen perustamisesta(3) ja erityisesti sen 24 artiklan sekä sen pöytäkirjassa 3 olevan 1 artiklan, ottaa huomioon EFTAn jäsenvaltioiden sopimuksen valvontaviranomaisen ja tuomioistuimen perustamisesta(4) ja erityisesti sen 5 artiklan sekä sen pöytäkirjassa 15 olevan 6 artiklan, ottaa huomioon valvontaviranomaisen muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksen(5), on valtiontukea koskevien valvontaviranomaisen suuntaviivojen 5 luvussa olevien säännösten(6) mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa ja ottaa huomioon kyseiset huomautukset, sekä katsoo seuraavaa: I. TOSISEIKAT A. MENETTELY JA KIRJEENVAIHTO 1. MUODOLLISEN TUTKINTAMENETTELYN ALOITTAMINEN Vastaanotettuaan pikalinja-autoliikenteen harjoittajiin sovellettavaa hyvitysjärjestelmää koskevan kantelun valvontaviranomainen teki kyseistä järjestelmää koskevan, ETA:n valtiontukea koskevien sääntöjen mukaisen alustavan tutkimuksen. Tutkimuksen perusteella viranomainen päätti 18 päivänä joulukuuta 2000 aloittaa pikalinja-autoliikenteen harjoittajiin sovellettavaa hyvitysjärjestelmää koskevan tutkintamenettelyn. Päätöksestä annettiin samana päivänä päivätyllä kirjeellä tieto Norjan hallitukselle (Asiakirja nro 00-9192-D). Kyseisellä kirjeellä Norjan hallitusta kehotettiin valtiontukea koskevien valvontaviranomaisen suuntaviivojen 5 luvun 5.3.1 kohdan 1 alakohdan mukaisesti esittämään muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevat huomautuksensa. Norjan viranomaisia pyydettiin myös toimittamaan kaikki tarpeelliset tiedot, joiden perusteella voidaan arvioida hyvitysjärjestelmän yhteensopivuutta ETA:n valtiontukisääntöjen kanssa. Valvontaviranomainen muistutti Norjan hallitusta siitä, että valtiontukea koskevien valvontaviranomaisen suuntaviivojen 6 luvun 6.2.3 kohdan mukaisesti tuki voidaan periä takaisin sen saajilta, mikäli valvontaviranomainen toteaa hyvitysjärjestelmän ETA-sopimuksen vastaiseksi. Tästä syystä Norjan hallitusta kehotettiin viipymättä toimittamaan jäljennös päätöksestä tuensaajille. Koska hyvitysjärjestelmää oli ehdotettu jatkettavaksi vielä vuonna 2001, valvontaviranomainen muistutti Norjan hallitusta siitä, että sillä on velvollisuus olla panematta tukea täytäntöön. 2. NORJAN HALLITUKSEN ANTAMAT HUOMAUTUKSET JA SEN TOIMITTAMAT LISÄTIEDOT Norjan hallitus antoi muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevat huomautuksensa 31 päivänä tammikuuta 2001 päivätyllä kirjeellä, jonka viranomainen vastaanotti ja kirjasi saapuneeksi 8 päivänä helmikuuta 2001 (asiakirja nro 01-1029-A). Se väitti, että hyvitysjärjestelmä ei ollut "uutta tukea" ja ettei se missään tapauksessa kuulunut ennakkoilmoitusmenettelyn piiriin, koska se oli neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1191/69 mukainen(7). Tästä syystä Norjan hallitus ilmoitti valvontaviranomaiselle, että hyvitysjärjestelmän mukaisten maksujen täytäntöönpanoa ei keskeytettäisi. Huhtikuun 12 päivänä 2001 päivätyssä kirjeessään (asiakirja nro 01-2781-D) valvontaviranomainen vahvisti saaneensa mainitun kirjeen ja pyysi lisätietoja. Norjan hallitus antoi pyydetyt tiedot 15 päivänä kesäkuuta 2001 päivätyssä ja 20 päivänä kesäkuuta 2001 saapuneeksi kirjatussa kirjeessä (asiakirja nro 01-4686-A). 3. ASIANOMAISTEN KOLMANSIEN ANTAMAT HUOMAUTUKSET JA NIIDEN TOIMITTAMAT LISÄTIEDOT Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen jälkeen mutta ennen päätöksen julkaisemista Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä Norjan liikennöitsijöiden järjestö (Transportbedriftenes Landsforening) antoi menettelyn aloittamispäätöstä koskevat huomautuksensa 21 päivänä helmikuuta 2001 päivätyllä kirjeellä, jonka valvontaviranomainen kirjasi saapuneeksi 23 päivänä helmikuuta 2001 (asiakirja nro 01-1387-A). Kantelun tekijälle annettiin tieto muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta 18 päivänä joulukuuta 2000 päivätyllä kirjeellä (asiakirja nro 00-9193-D). Vastaanotettuaan muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevat huomautukset Norjan hallitukselta valvontaviranomainen otti 12 päivänä huhtikuuta 2001 päivätyllä kirjeellä (asiakirja nro 01-2780-D) uudelleen yhteyttä kantelun tekijään. Mainitussa kirjeessä viranomainen antoi yhteenvedon Norjan hallituksen esittämistä muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevista väitteistä ja kehotti kantelun tekijää toimittamaan huomautuksensa näistä väitteistä. Kantelun tekijää kehotettiin myös toimittamaan lisätietoja erityisesti satunnaisten palvelujen ja (pikalinja-autoliikenteen harjoittajien tarjoamien) säännöllisten palvelujen välisestä kilpailutilanteesta Norjassa. Kantelun tekijä vastasi tähän pyyntöön 21 päivänä toukokuuta 2001 päivätyllä kirjeellä, jonka valvontaviranomainen vastaanotti ja kirjasi saapuneeksi 23 päivänä toukokuuta 2001 (asiakirja nro 01-3911-A). Asianomaiset kolmannet eivät toimittaneet muita huomautuksia valvontaviranomaisen valtiontukia koskevien suuntaviivojen 5 luvun 5.3.2 kohdan 1 alakohdassa säädetyn määräajan kuluessa(8) eli 26 päivään toukokuuta 2001 mennessä. 4. NORJAN HALLITUKSEN TOIMITTAMAT KOLMANSIEN HUOMAUTUKSIIN LIITTYVÄT LISÄTIEDOT Lokakuun 30 päivänä 2001 päivätyssä kirjeessään (asiakirja nro 01-8453-D) valvontaviranomainen toimitti kolmansien huomautuksen Norjan hallitukselle. Samalla valvontaviranomainen ilmoitti Norjan hallitukselle, ettei tukea saamattomiin linja-autoliikenteen harjoittajiin sovellettava hyvitysjärjestelmä sen mielestä kuulunut neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1191/69 soveltamisalaan. Ottaen huomioon ympäristönsuojelua koskeviin suuntaviivoihin mahdollisesti perustuvan oikeutuksen valvontaviranomainen korosti erityisesti, että hyvitysjärjestelmän tulisi olla rajallinen ja periaatteessa asteittain aleneva, että linja-autoliikenteen harjoittajille myönnettävän hyvityksen on pysyttävä säännöllisillä linja-autoreiteillä kuluvasta dieselpolttoaineesta aiheutuvia todellisia kuluja pienempänä ja että hyvityksen määrää on rajoitettava myös siksi, että se kannustaisi linja-autoliikenteen harjoittajia supistamaan dieselpolttoaineen kulutustaan. Tästä syystä Norjan hallitusta pyydettiin toimittamaan lisätietoja. Tammikuun 31 päivänä 2001 päivätyssä liikenne- ja viestintäministeriön kirjeessä, jonka viranomainen vastaanotti ja kirjasi saapuneeksi 5 päivänä helmikuuta 2002 (asiakirja nro 02-1006-A) Norjan hallitus antoi kolmansien huomautuksia koskevat huomautuksensa. Se toimitti myös huomautuksensa neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1191/69 soveltamista koskevasta valvontaviranomaisen arviosta ja lähetti pyydetyt tiedot. Norjan hallitus toimitti lisähuomautuksia (ks. 4 päivänä huhtikuuta 2002 päivätty liikenne- ja viestintäministeriön kirje, jonka viranomainen vastaanotti ja kirjasi saapuneeksi 9 päivänä huhtikuuta 2002 (asiakirja nro 02-2573-A)). 5. KOLMANSIEN HUOMAUTUKSET, JOTKA TOIMITETTIIN HUOMAUTUSTEN TOIMITTAMISELLE ASETETUN MÄÄRÄAJAN PÄÄTYTTYÄ Kolmansien huomautusten toimittamiselle asetetun määräajan päätyttyä (eli toukokuun 26 päivän 2001 jälkeen) viranomainen vastaanotti vielä lisähuomautuksia Norjan liikennöitsijöiden järjestöltä (ks. 7 päivänä helmikuuta 2002 päivätty faksi, jonka valvontaviranomainen vastaanotti ja kirjasi saapuneeksi samana päivänä (asiakirja nro 02-1058-A) ja 9 päivänä huhtikuuta 2002 päivätty kirje, jonka valvontaviranomainen vastaanotti ja kirjasi saapuneeksi 11 päivänä huhtikuuta 2002 (asiakirja nro 02-2557-A)) ja kantelun tekijältä (ks. 8 päivänä toukokuuta 2002 päivätty kirje, jonka valvontaviranomainen vastaanotti ja kirjasi saapuneeksi 15 päivänä toukokuuta 2002 (asiakirja nro 02-3635-A)). B. PIKALINJA-AUTOLIIKENNETTÄ KOSKEVAN HYVITYSJÄRJESTELMÄN KUVAUS 1. NORJAN DIESELVERO: LINJA-AUTOLIIKENTEEN HARJOITTAJIA KOSKEVAN POIKKEUKSEN POISTAMINEN Dieselvero (autodieselavgift) otettiin alun perin käyttöön 1 päivänä lokakuuta 1993 (vuonna 1978 käyttöön otetun kilometriveron tilalle)(9). Veroa peritään dieselin käytöstä ja suurkäräjät vahvistaa sen määrän litraa kohti vuosittaisella päätöksellä(10). Matkustajia kuljettavat linja-autoliikenteen harjoittajat oli vapautettu tästä verosta (koska ne oli aikaisemmin vapautettu myös kilometriverosta). Ympäristöveroja koskevassa lakiehdotuksessaan (St. prp. nr. 54 (1997-1998) Grønne Skatter) Norjan hallitus piti linja-autoille aikaisemmin myönnettyä vapautusta ympäristön kannalta perusteettomana, koska siinä linja-autoliikenteen harjoittajat vapautettiin teiden käytöstä, onnettomuuksista ja ympäristön pilaantumisesta aiheutuvista ulkoisista kustannuksista eikä siinä tarjottu taloudellista kannustinta näiden kustannusten vähentämiseen. Näin ollen Norjan hallitus ehdotti linja-autoliikenteen harjoittajille dieselverovapautuksen poistamista, jotta alan yritykset saisivat kimmokkeen tehokkuuden lisäämiseen ja ympäristölähtöisten investointipäätösten tekemiseen. Tammikuun 1 päivästä 1999 kaikki linja-autoliikenteen harjoittajat (eli sekä säännöllisiä liikennepalveluja(11) tarjoavat että satunnaisliikennepalveluja(12) tarjoavat) ovat periaatteessa joutuneet maksamaan dieselveroa. 2. JOHDANTO HYVITYSJÄRJESTELMIIN Julkisen liikenteen (eli säännöllisen matkustajaliikenteen) kilpailukyvyn heikentymisen välttämiseksi ehdotuksessa esitettiin verovapauden poistamisesta aiheutuvien kustannusten hyvittämistä tiettyyn kategoriaan kuuluville linja-autoliikenteen harjoittajille (niin kutsuttua "tilskuddsberettiget bussdrift" -liikennettä varten eli "tukikelpoisille" linja-autoliikenteen harjoittajille, toisin sanoen suoraa valtion avustusta säännöllisten matkustajaliikennepalvelujen(13) tarjoamista varten saamaan oikeutetuille liikenteenharjoittajille). Muista linja-autoliikenteen harjoittajien luokista (niin kutsutusta ikke-tilskuddsberettiget bussdrift -liikenteestä eli "tukea saamattomista" linja-autoliikenteen harjoittajista, toisin sanoen säännöllisiä matkustajaliikennepalvelua tarjoavista linja-autoliikenteen harjoittajista, jotka eivät ole oikeutettuja saamaan tällaista suoraa valtion avustusta(14)) hallituksen ympäristöveroja koskevassa lakiehdotuksessa todettiin, että hyvitystä ei tulisi myöntää, koska kyseisten liikennöitsijöiden katsottiin pystyvän kattamaan kustannusten lisääntyminen joko nostamalla lipunhintoja tai alentamalla voittojaan. Edelleen ehdotuksessa väitettiin, että verovapautuksen poistaminen tarjoaisi linja-autoyhtiöille kannustimen toimintansa tehokkuuden ja ympäristöystävällisyyden lisäämiseen. Hallituksen ehdotuksen jälkeen suurkäräjät hyväksyi syksyllä 1998 "tukikelpoisille" linja-autoliikenteen harjoittajille myönnettävän hyvitysjärjestelmän. Vaikka ympäristöverojen uudistusta koskeva hallituksen ehdotus ei alun perin sisältänyt toista hyvitysjärjestelmää "tukea saamattomille" linja-autoliikenteen harjoittajille, Norjan suurkäräjät hyväksyi sellaisen keväällä 1999 tekemässään päätöksessä tarkistetusta valtion talousarviosta vuodelle 1999 (St. prp. nr. 67 (1998-1999)). Järjestelmä kuuluu liikenneministeriön vastuualueeseen (ks. St.prp.nr. 1 (1999-2000), 1330 luku, 71 kohta Tilskudd til ekspressbusser). Kun hyvitysjärjestelmiä näin ollen alettiin soveltaa sekä "tukikelpoisiin" että "tukea saamattomiin" linja-autoliikenteen harjoittajiin, säännöllistä matkustajaliikennettä tarjoaville liikennöitsijöille hyvitettiin 1 päivästä tammikuuta 1999 (osittain) dieselverosta aiheutuvat kustannukset. Sen sijaan muiden linja-autoliikenteen harjoittajien, muun muassa satunnaisliikennepalvelujen tarjoajien, oli itse vastattava kaikista dieselverosta aiheutuvista kustannuksista. Pikalinja-autoliikenteen harjoittajille maksettavia hyvityksiä koskevat säännöt määriteltiin kahdessa 21 päivänä helmikuuta 2000 päivätyssä tukikelpoisille liikennöitsijöille lähetetyssä kirjeessä(15). Kunkin yhtiön saaman hyvityksen määrä lasketaan reittisuunnitelman mukaisesti ajettujen matkojen ja tietyn kilometritaksan perusteella. Kilometritaksaa ei ole määritelty ennalta, vaan se lasketaan vasta, kun kaikkien luvanhaltijoiden ajamat kokonaismatkat on saatu selville(16). Norjan hallituksen mukaan kilometritaksa oli 1,37 Norjan kruunua vuonna 1999 ja 1,41 vuonna 2000. Vuodelle 2001 se arvioitiin 1,07 Norjan kruunuksi ja vuodelle 2002 0,62 Norjan kruunuksi. Hyvitys myönnetään myös niin kutsutusta "varikkoajosta"(17) ja "täydennysajosta"(18). Norjan viranomaisten mukaan hyvitystä myönnettiin näissä tapauksissa vain, jos varikkoajoa ja täydennysajoa oli yli 10 prosenttia aikataulunmukaisesta ajosta. Hyvitystä myönnetään myös "hyväksytyistä poikkeamisista" reittisuunnitelmasta(19). Kansainvälisen liikenteen yhteydessä tarjottavat kotimaan liikennepalvelut (kabotaasiliikenne) sisältyvät myös hyvitysjärjestelmään. Kabotaasiliikennettä harjoittavan ulkomaisen liikennöitsijän oletetaan toimivan yhteistyössä norjalaisten liikenteenharjoittajien kanssa. Lisäksi oletetaan, että norjalainen liikennöitsijä toimii ulkomaisen liikennöitsijän puolesta hyvityksiä haettaessa. 3. TARKASTELTAVANA OLEVAN TUTKIMUKSEN LAAJUUS Valvontaviranomainen päätti 18 päivänä joulukuuta 2000 aloittaa "pikalinja-autoliikenteen harjoittajiin sovellettavaa hyvitysjärjestelmää"(20) koskevan muodollisen tutkintamenettelyn. Menettelyn aloittamispäätöstä koskevissa huomautuksissaan Norjan hallitus selitti, että tutkimuksen kohteena olevan tukiohjelman edunsaajat eivät olleet nimenomaisesti "pikalinja-autoliikenteen harjoittajia". Liikenteenharjoittajat käyttivät käsitettä "pikalinja-auto" markkinoinnissaan. Norjan hallituksen mukaan "pikalinja-autoliikenteen harjoittajat" tarjosivat itse asiassa sekä "tukikelpoisia" että "tukea saamattomia" palveluja. Näiden selitysten perusteella valvontaviranomainen huomauttaa, että tutkimuksen kohteena oleva hyvitysjärjestelmä on säännöllistä matkustajaliikennettä harjoittavien "tukea saamattomien" linja-autoliikenteen harjoittajien tukemiseksi käyttöönotettu järjestelmä. Muodollinen tutkintamenettely ei koske "tukikelpoisiin" linja-autoliikenteen harjoittajiin sovellettavaa hyvitysjärjestelmää. C. SÄÄNNÖLLISEEN MATKUSTAJALIIKENTEESEEN NORJASSA SOVELLETTAVAN OIKEUSKEHYKSEN SÄÄNNÖSTEN KUVAUS 1. SÄÄNNÖLLISEN MATKUSTAJALIIKENTEEN TARJOAMISTA NORJASSA KOSKEVAN OIKEUSKEHYKSEN SÄÄNNÖKSET Norjan hallituksen mukaan kaikkiin säännöllisiin matkustajaliikennepalveluihin sovelletaan Norjassa liikennöintilakia (Lov om samferdsel 1976 nr. 63) ja kotimaan matkustajaliikenteestä annettua asetusta (Forskrift om persontransport i rute innenlands med motorvogn eller fartøy)(21). Kaikilla liikennöitsijöillä, joilla on liikennöintilain 3 §:n mukainen toimilupa, on mahdollisuus tarjota säännöllisiä matkustajaliikennepalveluja Toisaalta kaikkiin toimiluvan haltijoihin sovelletaan samoja säännöllisten matkustajaliikennepalvelujen tarjoamista koskevia ehtoja, jotka on määritelty liikennöintilaissa ja kotimaan matkustajaliikennettä koskevassa asetuksessa. Kotimaan matkustajaliikennettä koskevassa asetuksessa säädetään muun muassa, että toimiluvan haltijalla on oikeus ja velvollisuus tarjota toimiluvan mukaisia liikennepalveluja. Reittisuunnitelmille ja tariffeille on saatava toimivaltaisten viranomaisten lupa(22). Jos liikennöitsijä hakee kyseisen liikennepalvelun lopettamista (Esimerkiksi luopuakseen liikennepalvelun tarjoamisesta reitillä tai muuttaakseen liikennepalveluun sovellettavia ehtoja), toimivaltaiset viranomaiset voivat edellyttää, että liikennöitsijä jatkaa liikennepalvelun tarjoamista ja hyvittää samalla kyseisellä reitillä mahdollisesti syntyvät tappiot, joita ei ole mahdollista rahoittaa muilla reiteillä syntyvillä voitoilla (ks. kotimaan matkustajaliikennettä koskevan asetuksen 19 §:n 2 kohta). 2. NIIN KUTSUTTUJEN "TUKIKELPOISTEN" JA "TUKEA SAAMATTOMIEN" LIIKENNÖITSIJÖIDEN VÄLINEN ERO Norjan hallitus korosti, että "tukikelpoisten" ja "tukea saamattomien" liikennöitsijöiden välinen ero ei perustunut liikennöintilakiin eikä muuhun säännöllisen matkustajaliikenteen tarjoamista koskevaan säädökseen. Valvontaviranomainen toteaa kuitenkin, että "tukikelpoisiin" ja "tukea saamattomiin" liikennöitsijöihin sovelletaan erilaisia sääntöjä säännöllisten matkustajaliikennepalvelujen tarjoamista yksittäisillä reiteillä koskevan oikeuden myöntämistä edeltävässä menettelyssä ja määriteltäessä hakijan oikeutta (tai sen puuttumista) saada suoria valtion avustuksia kyseisten liikennepalvelujen tarjoamiseksi. Valvontaviranomaisen käytettävissä olevista tiedoista käy ilmi, että niin kutsutut "tukikelpoiset" liikennöitsijät valitaan säännöllisten liikennepalvelujen tarjoamista koskevan tarjouskilpailun perusteella. Nämä palvelut korvataan kyseisen maan kanssa tehtävien "puitesopimusten" mukaisesti. Tarjousmenettelyjä, kyseisistä järjestelyistä päättämistä ja hyvitysten maksamista koskevat ehdot on määritelty paikallisliikennepalvelujen kilpailuttamista koskevassa asetuksessa (Forskrift om anbud i lokal rutetransport). Toisaalta reiteillä, joilla odotukset kaupallisen liikenteen kannattavuudesta ovat hyvät, linja-autoliikenteen harjoittajat voivat hakea toimilupia säännöllisen matkustajaliikenteen harjoittamiseksi kyseisellä reitillä. Toimivaltaiset viranomaiset arvioivat nämä hakemukset ottaen huomioon liikenteen tarpeen ja kilpailun. Hakemuksen perusteella säännöllisiä matkustajaliikennepalveluja linja-autolla tarjoavat liikennöitsijät eivät ole oikeutettuja saamaan suoria avustuksia valtiolta. Tästä syystä niitä kutsutaan "tukea saamattomiksi" linja-autoliikenteen harjoittajiksi. D. MUODOLLISEN TUTKINTAMENETTELYN ALOITTAMISTA KOSKEVA VALVONTAVIRANOMAISEN PÄÄTÖS, NORJAN ESITTÄMÄT HUOMAUTUKSET JA ASIANOMAISTEN KOLMANSIEN MENETTELYN AIKANA ESITTÄMÄT HUOMAUTUKSET Valvontaviranomainen päätti joulukuussa 2000 aloittaa pikalinja-autoliikenteen harjoittajiin sovellettavaa hyvitysjärjestelmää koskevan muodollisen tutkintamenettelyn(23). Valvontaviranomainen ilmaisi kyseisessä päätöksessä huolensa hyvitysjärjestelmän yhteensopivuudesta ETA-sopimuksen määräysten kanssa. Valvontaviranomaisen mielestä pikalinja-autoliikenteen harjoittajia koskeva vuonna 1999 käyttöön otettu hyvitysjärjestelmä oli "uutta tukea". Koska järjestelmästä ei oltu ilmoitettu valvontaviranomaiselle valvontaviranomaisesta ja tuomioistuimesta tehdyn sopimuksen pöytäkirjan 3 1 artiklan 3 kohdan mukaisesti, hyvitysjärjestelmää oli pidettävä sääntöjenvastaisena menettelytapavirheen vuoksi valvontaviranomaisen valtiontukia koskevien suuntaviivojen 6 luvun nojalla. Valvontaviranomainen ilmoitti myös epäilevänsä hyvitysjärjestelmän yhteensopivuutta erityisesti ETA-sopimuksen 61 artiklan 3 kohdan c alakohdan määräysten kanssa yhdistettynä ympäristönsuojelua koskeviin suuntaviivoihin. 1. ETA-SOPIMUKSEN 61 ARTIKLAN 1 KOHDASSA TARKOITETTU VALTIONTUKI a) Valvontaviranomaisen kannat sellaisina, kuin ne esitettiin menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä Alustavan tutkintamenettelyn aikana saatujen tietojen perusteella valvontaviranomainen ei voinut varmistua siitä, että hyvitysjärjestelmä ei vahvistaisi sekä Norjassa että Norjan ulkopuolella henkilöliikennettä harjoittavien yritysten kilpailuasemaa ja olisi näin ollen omiaan vääristämään kilpailua ja vaikuttamaan sopimuspuolten väliseen kauppaan. Valvontaviranomaisen alustava päätelmä perustui seuraaviin olosuhteisiin: Hyvitysjärjestelmästä hyötyvät yritykset voivat tarjota sekä säännöllisiä että satunnaisia liikennepalveluja. Valvontaviranomaisen mukaan ei näin ollen voitu sulkea pois mahdollisuutta, että hyvitysjärjestelmästä saatavia maksuja käytettäisiin satunnaisliikenteen (eli täysin vapautetun palvelun) harjoittamiseen. Niissäkään tapauksissa, joissa liikennöitsijä harjoitti yksinomaan säännöllistä liikennettä, kilpailua vääristäviä vaikutuksia ei voitu kokonaan sulkea pois, koska "tukea saamattomat" linja-autoliikenteen harjoittajat kilpailivat - joskin vähäisessä määrin - satunnaisliikenteen alalla. Kansainvälisten säännöllisten liikennepalvelujen osalta valvontaviranomainen ei voinut vakuuttua siitä, että ulkomaiset liikennöitsijät saisivat hyvitystä syrjimättömästi ja avoimesti. Valvontaviranomainen korosti myös, että vaikka järjestelmää sovellettaisiin liikennepalveluja Norjassa tarjoavia ulkomaisia yrittäjiä syrjimättä, mahdollista vaikutusta kauppaan ei voitaisi sulkea pois, koska hyvitysmaksuja saavat norjalaiset linja-autoliikenteen harjoittajat saattoivat kilpailla Norjan ulkopuolella sekä satunnaisten että säännöllisten liikennepalvelujen alalla. b) Menettelyn aloittamispäätöstä koskevat Norjan hallituksen huomautukset Menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen esittämissään huomautuksissa (ks. 31 päivänä tammikuuta 2001 päivätty kirje) Norjan hallitus katsoi, että hyvitysjärjestelmä ei ollut ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tukea. Säännöllisten liikennepalvelujen tarjoajille myönnetyt hyvitykset eivät voineet vaikuttaa kilpailutilanteeseen satunnaisten palvelujen osalta, koska säännöllisen liikenteen ja satunnaisen liikenteen markkinat olivat erilliset ja niillä oli hyvin vähän yhtymäkohtia. Norjan hallitus väitti lisäksi, että hyvitysjärjestelmällä ei ollut vaikutusta kauppaan, koska hyvitys myönnettiin kaikille (kotimaisille ja ulkomaisille) Norjassa kabotaasiliikennettä harjoittaville liikennöitsijöille. Hyvitys myös laskettiin vain Norjassa ajettujen kilometrien perusteella. c) Norjan hallituksen toimittamat lisätiedot Norjan hallituksen toimittamat tiedot osoittivat, että kaikkiaan 100:sta liikennöitsijästä, jotka tarjosivat säännöllisiä liikennepalveluja Norjassa ja saivat tarkasteltavana olevan hyvitysjärjestelmän mukaisesti hyvitystä dieselverosta, 49 tarjosi myös satunnaisia liikennepalveluja, joten näiden osuus oli 49 prosenttia. Norjan hallitus toimitti myös lukuja, jotka osoittivat, että Norjan linja-auto- ja turistilinja-autoliikenteessä ilman aikatauluja tarjottavien liikennepalvelujen(24) osuus kaikista kyseistä liikennettä harjoittavien yritysten toimintakustannuksista jäi yleensä alle 15 prosenttiin. Säännöllisen liikenteen ja satunnaisliikenteen välisestä kilpailutilanteesta Norjan hallitus selitti (ks. 15 päivänä kesäkuuta 2001 päivätty kirje) että kyseiset palvelut kuuluivat kaksille erillisille markkinoille, koska näitä kahta liikennemuotoa koskevat lakisääteiset velvoitteet olivat erilaiset (toimilupavaatimus säännöllistä liikennettä mutta ei satunnaisliikennettä varten, säännöllistä mutta ei satunnaisliikennettä koskevat liikennöintitiheys- ja reittisuunnitelmiin sekä aikatauluihin liittyvät lisävelvoitteet) ja toimintojen luonteen väitettiin olevan asiakkaan näkökulmasta erilainen. Norjan viranomaisten mukaan säännöllinen liikenne voi olla matkustajaryhmän kannalta satunnaisliikenteen hyvä vaihtoehto vain siinä tapauksessa, että nähtävyydet, hotellit jne. sijaitsevat määritellyn reitin varrella. Norjan hallitus totesi myös, että asiakas voi tietyissä olosuhteissa katsoa, että on taloudellisesti mielekästä valita joko matkustaminen vuokratulla satunnaisliikennepalvelua tarjoavalla linja-autolla taikka matkustaminen aikataulunmukaisessa(25) liikenteessä. Normaalitilanteessa tällaista tilannetta ei Norjan hallituksen mukaan voisi ilmetä usein ja säännöllistä linja-autoliikennettä tarjoavat liikennöitsijät ovat palvelleet hyvin vähän asiakasryhmiä, jotka tavallisesti käyttävät satunnaisliikennepalvelujen tarjoajia. Lisäksi Norjan hallitus totesi, että Norjan liikennöintilain säännösten mukaan säännöllisessä liikenteessä olevalla linja-autolla oli mahdollisuus noutaa matkustajaryhmiä, jotka olivat kohtuullisen matkan päässä sen suunnitelmanmukaisista pysähdyspaikoista. Norjan viranomaisten tietojen mukaan suuria poikkeamia ei ollut ilmennyt, elleivät ne kuuluneet toimiluvassa määriteltyyn julkisen palvelun tarjoamisvelvoitteeseen. Sellaisiin velvoitteisiin voi sisältyä liikennepalveluja erityisiin retkikohteisiin. Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä olleesta lausunnosta, jonka mukaan säännöllisen liikenteen harjoittajilla oli mahdollisuus muuttaa reittejään talviaikaan ja tarjota liikennepalveluja matkailukohteisiin, Norjan hallitus selitti vielä, että liikenneministeriön oli arvioitava "tukea saamattoman" linja-autoliikenteen aikataulun muutoksia koskevat hakemukset ottaen huomioon muutosten tarve ja vaikutukset kilpailuun. Norjan hallituksen mukaan liikennöitsijöillä ei ollut periaatteessa lupaa muuttaa reittejään, vaikka ryhmä ihmisiä sitä pyytäisi (tällainen reitin muutos vaikutti kuitenkin mahdolliselta, mikäli se ei haitannut aikataulun mukaista liikennepalvelua eli aikataulujen noudattamista ja pysähdyspaikkoja.). Hyvitysjärjestelmästä hyötyvien ulkomaisten liikennöitsijöiden osalta Norjan hallitus ilmoitti valvontaviranomaiselle, että parhaillaan kansainvälistä säännöllistä kabotaasiliikennettä tarjosi Norjassa vain yksi ulkomainen liikennöitsijä, ruotsalainen Swebus AB, joka toimi yhteistyössä norjalaisen AS Østfold Bilruter -nimisen liikennöitsijän kanssa. Norjalaisista liikennöitsijöistä, jotka tarjosivat liikennepalveluja ulkomailla, Norjan hallitus ilmoitti valvontaviranomaiselle, että yhteisössä liikennöintiä varten oli siihen mennessä myönnetty 330 toimilupaa(26). Tiedot säännöllisten liikennepalvelujen tarjoamiseksi myönnetyistä toimiluvista olisi hankittava kyseisistä maista. d) Menettelyn aloittamispäätöstä koskevat Norjan liikennöitsijöiden järjestön huomautukset Norjan liikennöitsijöiden järjestö myönsi, että aikataulunmukaiset(27) palvelut kilpailivat satunnaisten palvelujen kanssa, mutta samalla se väitti, että sen kaltainen kilpailu oli erottamaton osa Norjan ja Euroopan liikennepolitiikkaa. Norjan liikennöitsijöiden järjestö väitti, että aikataulujen muutokset (vuoden mittaan vaihtelevan kysynnän mukaisesti) ja mahdollisuus noutaa ryhmiä kohtuullisen matkan päästä linjojen suunnitelmanmukaisilta pysähdyspaikoilta olisi luontaista kyseisille palveluille ja kuuluisi neuvoston asetuksen (ETY) N:o 684/92, sellaisena kuin se on muutettuna neuvoston asetuksella (EY) N:o 11/98, soveltamisalaan. Kansainvälisistä aikataulunmukaisista(28) palveluista Norjan liikennöitsijöiden järjestö totesi, että ulkomaisia liikenteenharjoittajia kohdeltaisiin samalla tavoin kuin kotimaisia liikennöitsijöitä. ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdan soveltamisesta tarkasteltavana olevaan hyvitysjärjestelmään Norjan liikennöitsijöiden järjestö väittää 9 päivänä huhtikuuta 2002 päivätyssä kirjeessään, että kyseisestä järjestelmästä hyötyvä säännöllinen linja-autoliikenne oli rajoitettu Norjan alueelle joten kilpailusääntöjä ei voitaisi soveltaa kyseiseen hyvitysjärjestelmään. e) Kantelun tekijän huomautukset Kantelun tekijän mukaan "tukea saamattomat" linja-autoliikenteen harjoittajat kilpailevat turistilinja-autojen kanssa. Tällöin kantelun tekijä tarkoittaa tiettyjä reittejä, joilla liikennöivät sekä "tukea saamattomat" linja-autoliikennöitsijät että turistilinja-autot ja joilla kummatkin liikennöitsijät kilpailevat samasta asiakasryhmästä (esim. pikalinja-autoreiteistä Oslon lentokentälle, joilla säännöllisiä liikennepalveluja tarjoavat liikennöitsijät kilpailevat turistilinja-autojen kanssa. Kantelun tekijä väittää myös, että aikataulunmukaisessa liikenteessä olevilla linja-autoilla on - toisin kuin Norjan hallitus on väittänyt - mahdollisuus muuttaa reittisuunnitelmiaan ja ajaa ryhmiä matkailukohteisiin, tehdä tyypillisiä turistilinja-autojen toimintoja (tässä yhteydessä valituksen tekijä viittaa Valdresbusses-yhtiöön, joka liikennöi linjalla Oslo-Beitostølen, "tyypillinen matkailukohde"; muita kantelussa mainittuja esimerkkejä ovat reitit Oslo-Trysil, Oslo-Hemsedal ja Oslo-Geilo). Tällaiset poikkeamat reittisuunnitelmasta johtaisivat palvelujen päällekkäisyyteen. Niin kutsutut "tukea saamattomat" linja-autoliikenteen harjoittajat saisivat lisäksi hyvitystä "täydennysajosta" ja "varikkoajosta". Kyseiset linja-autoliikenteen harjoittajat käyttäisivät molempia toimintoja kantelun tekijän kanssa kilpailevien liikennepalvelujen tarjoamiseen (tässä yhteydessä kantelun tekijä viittaa erityisesti reittiin Valdres-Oslo; paluumatkan/varikkoajon yhteydessä liikennöitsijät tarjoavat väitteen mukaan matkustajaryhmille turistikuljetuspalveluja). Kantelun tekijä korosti lopuksi, että "tukea saamattomat" liikennöitsijät saivat hyvitystä säännöllisten matkustajaliikennepalvelujen tarjoamisesta reiteillä, joilla toimiluvan saaneet linja-autoliikennöitsijät tarjoavat samanaikaisesti tavarankuljetuspalveluja. f) Kolmansien huomautuksia koskevat Norjan hallituksen huomautukset Norjan hallitus (ks. Norjan hallituksen 31 päivänä tammikuuta 2002 päivätty kirje) ei kiistänyt kantelun tekijän väitteitä, jotka koskivat erityisesti sekä säännöllisessä linja-autoliikenteessä toimivien liikennöitsijöiden että satunnaisen linja-autoliikenteen harjoittajien ajamia reittejä sekä säännöllistä liikennettä harjoittavien liikennöitsijöiden mahdollisuutta muuttaa reittisuunnitelmiaan ajaakseen ryhmiä turistikohteisiin. Kirjeessä viitattiin kuitenkin hyvitysjärjestelmään sovellettaviin valvontamekanismeihin, joilla varmistetaan, että hyvitysmaksuja ei voitaisi käyttää väärin, eli hyödyttämään liikennöitsijän harjoittamaa turistiliikennettä, ja että hyvitystä myönnettäisiin vain matkoilta, joilla noudatetaan erityisiä reittisuunnitelmia ja aikatauluja. Tavaraliikenteen osalta Norjan hallitus ilmoitti valvontaviranomaiselle, että Norjan kuljetusyritysten liitolta saatujen tietojen mukaan tavarankuljetuksesta kertyneen liikevaihdon osuus säännöllisen liikenteen kokonaisliikevaihdosta oli "mahdollisesti alle 1 prosenttia". Täydennysajoon, varikkoajoon ja hyväksyttyihin toimiluvassa määritellyltä suunnitelmanmukaiselta ajoreitiltä poikkeamisiin liittyvistä vaikutuksista hyvitysjärjestelmään Norjan hallitus totesi, että vuonna 1999 hyvitetyn täydennysajon ja varikkoajon määrä jäi alle 4 prosenttiin suunnitelmanmukaisesta ajosta. Näiden lukujen perusteella Norjan hallitus katsoi, että varikkoajon ja täydennysajon sisällyttäminen järjestelmään ei vaikuttanut sanottavasti kilpailuun. Norjan hallitus vahvisti, että myös hyväksytyistä poikkeamisista(29) maksettiin hyvityksiä. 2. ILMOITUSVELVOLLISUUS JA LYKKÄYSVELVOITE a) Valvontaviranomaisen kannat sellaisina, kuin ne esitettiin menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä Valvontaviranomainen katsoi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään, että kyseinen hyvitysjärjestelmä oli "uutta tukea". Valvontaviranomaisen mielestä hyvitysjärjestelmää ei voida pitää valvontaviranomaisen valtiontukea koskevien suuntaviivojen 7 luvun 7.2 kohdan 1 alakohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa tarkoitettuna olemassa olevana tukena, koska maksut eivät perustu ETA-sopimuksen voimaantulon aikaan sovellettavissa olleeseen säädökseen (kun linja-autoliikenteen harjoittajiin sovellettava vapautus dieselverosta oli kumottu 1 päivästä tammikuuta 1999, niin kutsuttuja "tukea saamattomia" linja-autoliikenteen harjoittajia koskeva hyvitysjärjestelmä otettiin käyttöön). Hyvitys määräytyi erityisten sääntöjen mukaan, joista osasta ilmoitettiin asianomaisille liikennöitsijöille kahdessa 21 päivänä helmikuuta 2000 päivätyssä kirjeessä. Nämä säännöt muodostivat uuden lainsäädäntökehyksen tuen myöntämiseksi tietyille säännöllistä linja-autoliikennettä harjoittaville liikennöitsijöille. Näin ollen hyvitystä ei voitu pitää eri säädökseen perustuneen verovapautuksen jatkeena. b) Menettelyn aloittamispäätöstä koskevat Norjan hallituksen huomautukset Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksen johdosta esittämissään huomautuksissa Norjan hallitus väitti, että hyvitysjärjestelmän asemalla osana uutta oikeuskehystä ei ollut merkitystä. Ratkaisevaa määriteltäessä, onko toimenpide "uutta tukea" vai "voimassa olevaa tukea", oli se, myönnettiinkö tarkoitukseen lisää rahaa ja tuliko toimenpiteen piiriin uusia edunsaajia. Tästä Norjan hallitus väitti, että hyvitysjärjestelmä olisi suppeampi (sekä rahallisesti että järjestelmän piiriin kuuluvien yritysten osalta) kuin aikaisempi verovapausjärjestelmä. Norjan hallituksen mukaan tuen määrää vuodelle 1999 laskettaessa oletettiin polttoaineen kulutuksen alentuneen 6 prosenttia; lisäksi hyvitysjärjestelmän soveltamisala rajoitettiin säännöllistä liikennettä harjoittaviin liikennöitsijöihin, kun aiempi verovapausjärjestelmä koski kaikkia linja-autoliikennöitsijöitä satunnaisten palvelujen tarjoajat mukaan lukien. 3. NEUVOSTON ASETUKSEN (ETY) N:o 1191/69 MUKAINEN YHDENMUKAISUUDEN ARVIOINTI a) Valvontaviranomaisen kannat sellaisina, kuin ne esitettiin menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä Vaikka Norjan hallitus ei ottanut asiaa esille alustavan tutkimuksen aikana, valvontaviranomainen arvioi, voitaisiinko järjestelmään soveltaa asetuksen N:o 1191/69 säännöksiä. Käytettävissään olevien tietojen perusteella valvontaviranomainen päätteli alustavasti, että "...tukea saamattomille linja-autoliikenteen harjoittajille maksettavat hyvitykset eivät näytä kuuluvan asetuksen N:o 1191/69 soveltamisalaan, koska kyseisen asetuksen 2 artiklassa tarkoitetut julkisen palvelun velvoitteet eivät näyttäisi koskevan hyvitykseen oikeutettuja liikennöitsijöitä". Valvontaviranomainen katsoi myös, että "...21 päivänä helmikuuta 2000 päivätyissä kahdessa kirjeessä määrättyjen hyvitysmaksuja koskevien sääntöjen perusteella oli ilmeistä, että kyseisille linja-autoliikenteen harjoittajille myönnettyä hyvitystä ei ole määritelty asetuksessa N:o 1191/69 (erityisesti sen 9 artiklassa ja sitä seuraavissa artikloissa) säädetyn menettelyn mukaisesti...". b) Menettelyn aloittamispäätöstä koskevat Norjan hallituksen huomautukset Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksen johdosta esittämissään huomautuksissa Norjan hallitus väitti, että hyvitysjärjestelmä kuuluisi neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1191/69 soveltamisalaan. Norjan hallituksen mukaan kaikki Norjan säännölliset matkustajaliikennepalvelut kuuluivat neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1191/69 soveltamisalaan. Norjan hallitus väitti, että sekä "tukikelpoiset" että "tukea saamattomat" linja-autoliikenteen harjoittajat olivat saman lainsäädäntökehyksen alaisia. Norjan liikennöintilaissa ei tehty minkäänlaista eroa näiden kahden ryhmän välille. Näin ollen Norjan hallitus ei nähnyt perusteita näiden kahden toimintatyypin arvioimiselle erikseen. Olettaen, että valvontaviranomainen pitäisi niin kutsutuille "tukikelpoisille" linja-autoliikenteen harjoittajille maksettuja hyvityksiä ETA-sopimuksen mukaisina, Norjan hallitus väitti, että niin kutsutuille "tukea saamattomille" liikennöitsijöille maksettavaa hyvitystä tulisi myös pitää ETA-sopimuksen mukaisena. Norjan hallitus korosti, että näiden kahden toimintatyypin välinen ero riippui reittien kannattavuutta koskevista arvioista ja arvio oli tehty ennen verovapauden poistamista. Verovapauden päätyttyä niin kutsuttujen "tukea saamattomien" linja-autoliikenteen harjoittajien kaupallinen asema oli muuttunut. Norjan viranomaisten mukaan oli selvää, että "tukea saamattomat" linja-autoliikenteen harjoittajat eivät olisi välttämättä ottaneet vastaan julkisen palvelun velvoitteita samalla tavoin tai samoin ehdoin ennen tammikuun 1 päivää 1999, ellei niillä olisi ollut vapautta dieselverosta. Norjan hallituksen mukaan liikennöintilaissa (Lov om samferdsel 1976 nr. 63) ja kotimaan matkustajaliikenteestä annetussa asetuksessa (Forskrift om persontransport i rute innenlands med motorvogn eller fartøy) säädetään useita ehtoja, jotka koskevat säännöllisten matkustajaliikennepalvelujen tarjoamista ja siihen liittyviä julkisen palvelun velvoitteita(30): - Liikennöitsijällä on ehdoton velvoite tarjota liikennepalvelua, ellei kyseessä ole ylivoimainen este (7 §); - Liikennöitsijällä on oltava käytössään riittävä määrä linja-autoja tavanomaisen kysynnän ja mahdollisuuksien mukaan myös ennakoitavissa olevan poikkeuksellisen kysynnän tyydyttämiseksi (8 §); - Reittisuunnitelmille on saatava toimivaltaisen viranomaisen hyväksyntä; kaikista aikatauluista, lähtöpaikoista, välipysähdyspaikoista ja määränpäätä koskevista tiedoista on ilmoitettava riittävästi (10 §); - Maksuille ja alennuksille on saatava toimivaltaisen viranomaisen hyväksyntä (11 §); - Liikennöitsijän on käytettävä lippuja, lipunmyyntikoneita ja muita laitteita, jotka toimivaltainen viranomainen on hyväksynyt (12 §); - Toimivaltaisella viranomaisella on oikeus päättää terminaalien, pysähdyspaikkojen ja tiettyjen teiden käytöstä reiteillä (13 §); - Toimivaltainen viranomainen voi päättää, että matkustajilla on oltava oikeus varata paikkoja etukäteen (15 §); - Liikennöitsijän on huolehdittava, että linja-autojen pysähdyspaikoilla on tiedotustaulut. Norjan hallitus väittää lisäksi, että monilla rinnan rautatiereittien kanssa kulkevilla reiteillä on kielletty matkustajien ottaminen rautatieasemien lähellä, mitä voidaan pitää kyseisille liikennöitsijöille asetettuna julkisen palvelun velvoitteena. Norjan viranomaisten mukaan on ilmeistä, että liikennöintilakiin ja kotimaan matkustajaliikenteestä annettuun asetukseen sisältyvät velvoitteet nostavat kustannukset korkeammiksi, kuin ne olisivat olleet, jos palveluja olisi tarjottu pelkästään kaupallisin perustein ja että erityisesti rautatieliikenteen turvaamiseksi asetetut rajoitukset pienentävät toiminnan kannattavuutta. Valvontaviranomaisen huolesta, että pikalinja-autoihin sovellettava hyvitysjärjestelmä ei täyttäisi neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1191/69 10-13 artiklan säännösten vaatimuksia, koska hyvitystä ei oltu laskettu siinä säädettyjen perusteiden mukaisesti, Norjan viranomaiset väittivät, että nämä puutteet eivät vaikuttaneet hyvitysjärjestelmän asetuksenmukaisuuteen. Tämä perustui siihen, että myönnetty hyvitys vastaisi edelleen asetuksessa sallittua määrää. Norjan hallitus viittaa myös hyvitysjärjestelmiin, joita on otettu käyttöön joissakin EU:n jäsenvaltioissa ja joita komissio ei ole vastustanut (tässä viitataan erityisesti Tanskassa voimassa olevaan aikataulunmukaista linja-autoliikennettä koskevaan dieselverovapauteen). Se väitti, että komissio ei ole tulkinnut neuvoston asetusta (ETY) N:o 1191/69 kovin tiukasti, ja päätteli, että tämän komission sallivan suhtautumistavan mukaisesti kaikki julkisen palvelun velvoitteisiin liittyvät kustannukset olisivat hyvitettävissä. c) Norjan hallituksen muut huomautukset Vastauksessaan valvontaviranomaisen 30 päivänä lokakuuta 2001 päivättyyn kirjeeseen, jossa valvontaviranomainen ilmoitti neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1191/69 soveltamista koskevista epäilyksistään, Norjan hallitus toisti kantansa, jonka mukaan liikennöintilaissa ja kotimaan matkustajaliikenteestä annetussa asetuksessa säädetyt ehdot merkitsivät kyseisille linja-autoliikenteen harjoittajille asetettuja julkisen palvelun velvoitteita. Vastauksena valvontaviranomaisen väitteeseen, että näitä ehtoja ei voitu välttämättä pitää kyseiseen linja-autoliikenteen harjoittajaan kohdistuvina, koska liikenteen harjoittaja oli hakenut lupaa tarjota tiettyä palvelua tietyllä reitillä, Norjan hallitus totesi, että liikennöitsijät eivät voineet yksipuolisesti muuttaa toimiluvissa määriteltyjä liikenteen jatkuvuutta, säännöllisyyttä ja kapasiteettia koskevia ehtoja voidakseen sopeutua muuttuneisiin taloudellisiin olosuhteisiin (tässä dieselverovapauden päättyminen). Tariffien, aikataulujen ja reittien muuttamista koskevia hakemuksia ei aina hyväksytty. Jos lupaa tiettyjen ehtojen muuttamiseen ei myönnetty, tätä oli pidettävä kyseiselle liikennöitsijälle asetettuna julkisen palvelun velvoitteena. Norjan hallitus totesi myös, että aiemman dieselverovapautuksen päätyttyä oli todennäköistä, että jotkin säännöllisistä matkustajaliikennepalveluista eivät enää olisi kannattavia. Tämän vuoksi jotkin liikennöitsijät joutuisivat todennäköisesti lopettamaan palvelun tarjoamisen. Toiset liikennöitsijät joutuisivat korottamaan tariffejaan ja/tai vähentämään ajettujen vuorojen määrää voidakseen toimia kannattavasti. Norjan hallituksen mukaan viranomaiset eivät voineet hyväksyä dieselverovapauden lakkauttamisen seurauksena linjojen lopettamisia eikä suuria tariffien korotuksia. Norjan hallitus totesi, että kuljetusyritysten liiton mukaan liikennöinti noin 25 linjalla jouduttaisiin mahdollisesti lopettamaan, jos hyvitysjärjestelmää ei olisi, ja muilla linjoilla olisi varauduttava noin 15 prosentin hinnankorotuksiin. Kun valvontaviranomainen pyysi toimittamaan tätä koskevia todennettuja tietoja, Norjan hallitus ilmoitti, että joidenkin liikennöitsijöiden voittojen vähäisyys huomioon ottaen Norjan hallitus ei nähnyt mitään syytä epäillä, että joidenkin linjojen lakkauttaminen ja/tai tariffien korotukset olisivat hyvitysjärjestelmästä luopumisen todennäköinen seuraus. Mitkä nimenomaiset palvelut lopetettaisiin tai millä reiteillä tariffeja jouduttaisiin korottamaan, jos hyvitysjärjestelmä lakkautettaisiin, nähtäisiin vasta, kun järjestelmästä olisi todella luovuttu. Näistä velvoitteista aiheutuvien kustannusten osalta viitataan lisäksi kuljetusyritysten liiton toimittamiin huomautuksiin (ja erityisesti niiden liitteeseen II). Kyseisessä liitteessä arvioitiin julkisen palvelun velvoitteista aiheutuvia taloudellisia seurauksia. Norjan hallituksen mukaan hyvitysjärjestelmä ei mahdollista liiallisia hyvityksiä. Hyvitysten määrä on yleisesti pidetty tasolla, joka alittaa selvästi dieselverosta aiheutuvat todelliset kustannukset. Julkisen palvelun velvoitteiden tarkoista kustannuksista Norjan hallitus kuitenkin myönsi, että käytettävissä ei ollut niitä koskevia konkreettisia ja todentamiskelpoisia tietoja. d) Norjan liikennöitsijöiden järjestön huomautukset Norjan liikennöitsijöiden järjestön mukaan kaikkiin kotimaisiin aikataulunmukaisiin linja-autoliikennepalveluihin riippumatta siitä, tarjosivatko niitä "tukea saamattomat" vai "tukikelpoiset" liikennöitsijät, liittyi yhtäläisiä julkisen palvelun velvoitteita, joista on säädetty liikennöintilaissa ja kotimaan matkustajaliikenteestä annetussa asetuksessa, joten niiden tulisi olla yhtäläisesti oikeutettuja saamaan hyvitystä. Neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 1191/69 ei ollut väitteen mukaan mitään, minkä perusteella korvattavia ja muita kuin korvattavia palveluja tulisi kohdella julkisen palvelun velvoitteiden ja hyvitysten osalta eri tavoin. Norjan liikennöitsijöiden järjestön mukaan yksikään yhteisön jäsenvaltio tai komissio itse eivät ole koskeaan ottaneet esille kysymystä verovapauden laillisuudesta julkisen palvelun velvoitteen tarjoamisesta maksettavana käytännön korvauksena. Päinvastoin, verohelpotukset eri muodoissaan ovat yleinen tapa korvata julkisen liikenteen palveluja kaikkialla EU:ssa. Norjan liikennöitsijöiden järjestön mukaan neuvoston asetus (ETY) N:o 1191/69 ei koske vain suoria hyvitysmaksuja, vaan myös välillisiä tukimuotoja, kuten ALV-vapautta, vapautusta kivennäisöljyverosta jne. Järjestö korostaa, että kyseinen tukimuoto on valittu käytännöllisistä ja hallinnollisista syistä täydentämään monimutkaisempaa toimintatukina maksettavien suorien hyvitysten järjestelmää. Kivennäisöljyveron hyvittämiseen perustuvan välillisen tukimuodon on katsottu olevan neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1191/69 3 artiklan 1 kohdan mukaista. Kyseisessä kohdassa todetaan, että toimivaltaisten viranomaisten on valittava yhteisölle halvin tapa. Norjan liikennöitsijöiden järjestö myöntää, että muodollisesti Norjan polttoaineveron hyvitysjärjestelmä ei ollut suoraan sidottu asetetusta julkisen palvelun velvoitteesta aiheutuviin todellisiin kustannuksiin. Mikäli ylisuuria hyvityksiä ei kuitenkaan makseta ja tarvittavat toimenpiteet tämän välttämiseksi toteutetaan, kysymys neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1191/69 10-13 artiklan mukaisuudesta pysyy puhtaasti teoreettisena. Norjan liikennöitsijöiden järjestö toimitti luettelon velvoitteista, jotka on lueteltu asiaan liittyvissä oikeudellisissa asiakirjoissa, ja useita toimilupia, joissa toimintaa on rajoitettu toimiluvassa tarkoitetun reitin tietyissä osissa. Norjan liikennöitsijöiden järjestön mukaan erilaiset velvoitteet kasvattavat kustannukset suuremmiksi kuin ne olisivat olleet, jos liikennettä olisi harjoitettu yksinomaan kaupallisin perustein, ja palvelujen tarjoamista markkinoilla koskevat rajoitukset tietyillä reitin osilla rautatieliikenteen turvaamiseksi vähentävät tuottoja. norjan liikennöitsijöiden järjestön mukaan valvontaviranomaisen epäilykset siitä, että Norjan viranomaiset eivät ole osoittaneet, kuinka paljon kyseiset liikennöitsijät ottavat vastaan lisävelvoitteita ja lisäkustannuksia verrattuna yksinomaan kaupallisin perustein harjoitettavan liikenteen tasoon, ovat puhtaasti teoreettisia. Asianomaiset liikennöitsijät eivät olisi pystyneet tarjoamaan säännöllisiä liikennepalveluja ilman julkisen palvelun velvoitteita. Valvontaviranomaisen epäilyksistä koskien rautatielinjojen lähellä sijaitseville liikennereiteille asetettujen rajoitusten julkisen palvelun luonnetta Norjan liikennöitsijöiden järjestö väittää, että neuvoston asetuksesta (ETY) N:o 1191/69 seuraa, että määräys, joka vähentää tuottoja, merkitsee julkisen palvelun velvoitetta. Tästä syystä järjestö väittää, että tämänkaltaisista velvoitteista maksettavat korvaukset sisällytetään Euroopassa yleisesti julkisen palvelun velvoitteita koskeviin laskelmiin. Norjan liikennöitsijöiden järjestö esitti julkisen palvelun velvoitteista Norjan aikataulunmukaiselle linja-autoliikenteelle aiheutuvia taloudellisia seurauksia koskevia arvioita (liikenneministeriön hallinnoima hyvitysjärjestelmä huomioon ottaen). Järjestön mukaan eri velvoitteiden negatiivinen arvo oli suurempi kuin polttoaineesta maksettavan hyvityksen arvo. Vaikka ylisuuria korvauksia olisikin esiintynyt, tällaiset julkisen palvelun liikenteelle myönnetyt edut olisivat ominaisia koko ETA-alueella harjoitettavalle julkista liikennettä koskevalle politiikalle. Norjan liikennöitsijöiden järjestön huomautusten liitteessä II esitettyjen laskelmien ja arvioiden perusteella julkisen palvelun velvoitteista aiheutuvista taloudellisista vaikutuksista voidaan tehdä seuraava yhteenveto(31): Taulukko 1 >TAULUKON PAIKKA> >TAULUKON PAIKKA> Näiden arvioiden lisäksi Norjan liikennöitsijöiden järjestö antoi esimerkkejä tietyistä pikalinja-autoliikenteen harjoittajista ja tietyillä reiteillä liikennöitäessä noudatettavista ehdoista. Norjan liikennöitsijöiden järjestö korosti pikalinja-autoreittien merkitystä maan syrjäisille ja harvaan asutuille seuduille, missä vaihtoehtoista julkista liikennettä ei ollut tarjolla. Norjan liikennöitsijöiden järjestö väitti myös, että valvontaviranomaisen päätös, jonka mukaan yhtä toimiluvalla toimivien linja-autoliikenteen harjoittajien luokkaa koskeva hyvitysjärjestelmä ei olisi ETA-sopimuksen määräysten mukainen, näyttäisi rikkovan ETA-sopimuksen 61 artiklaa ja mahdollisesti sen 59 artiklaa sekä kilpailusääntöjen soveltamisesta liikenteeseen annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1017/68 9 artiklaa(32). Norjan liikennöitsijöiden järjestö kiinnittää valvontaviranomaisen huomiota myös siihen, että Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi rautateiden, maanteiden ja sisävesien henkilöliikenteeseen liittyviä julkisen palvelun vaatimuksia ja julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekemistä koskevista jäsenvaltioiden toimista tehdyn muutetun ehdotuksen(33) mukaisesti sen liitteessä I olevan 1 kohdassa säädetyt julkisten palveluvelvoitteiden kustannuksien laskentasääntöjä ei sovelleta poikkeuksiin, jotka koskevat joitakin tai kaikkia polttoaineiden valmisteverojen taloudellisia vaikutuksia. Tämän perusteella Euroopan komissio aikoisi poistaa polttoaineveroa koskevan kysymyksen kokonaan niistä säännöistä, joita sovelletaan julkisen palvelun velvoitteista maksettaviin korvauksiin. Norjan liikennöitsijöiden järjestö katsoo, että tämä on merkittävä seikka, joka tulisi ottaa huomioon tarkasteltavana olevan tutkimuksen yhteydessä. e) Kantelun tekijän huomautukset Kantelun tekijän mukaan julkisen palvelun velvoitteet eivät koske "tukea saamattomia" linja-autoliikenteen harjoittajia. Erityisesti reiteillä, joilla tarjolla on myös rautatieliikennettä, julkisen palvelun velvoitteen mukaista liikennepalvelua tarjoavat juuri rautatiet. Kyseisillä reiteillä ei tarvittaisi myös pikalinja-autoliikennettä. 4. HYVITYSJÄRJESTELMÄN YHDENMUKAISUUS YMPÄRISTÖNSUOJELUA KOSKEVIEN SUUNTAVIIVOJEN KANSSA a) Valvontaviranomaisen kannat sellaisina, kuin ne esitettiin menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään valvontaviranomainen katsoi, etteivät Norjan viranomaiset olleet osoittaneet hyvitysjärjestelmän soveltuvan yhteen ympäristönsuojelua koskevien suuntaviivojen kanssa ottaen huomioon hyvitysten määrä, tuen väliaikainen ja aleneva luonne sekä tarve osoittaa, että tuki on välttämätön kilpailukyvyn menetysten korvaamiseksi. (1) Hyvitysten mahdollinen liiallisuus Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä valvontaviranomainen myönsi, että "hyvityssummien aleneminen verrattuna aikaisempaan dieselveroa koskevaan verovapautukseen saattaisi merkitä sitä, että hyvitykset jäävät alle dieselverosta aiheutuvien kustannusten". Viranomainen katsoi kuitenkin, että järjestelmän mukaisia hyvityksiä saavien liikennöitsijöiden mahdollisuutta hyötyä hyvityksistä enemmän kuin niille dieselverosta aiheutuvien todellisten kustannusten verran ei voitu sulkea pois. (2) Kannustusvaikutus: hyvitysjärjestelmän väliaikainen ja aleneva luonne Hyvitysjärjestelmän väliaikaisesta luonteesta valvontaviranomainen totesi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään, että hyvitysjärjestelmää ei oltu mitenkään rajoitettu ajallisesti. Hyvitysjärjestelmän kannustusvaikutuksia koskevan huolensa valvontaviranomainen ilmaisi seuraavasti: "...ei ole nähtävissä selkeitä merkkejä tulevasta valtiontuen alentamisesta, joka pakottaisi linja-autoliikenteen harjoittajat alentamaan polttoaineen kulutustaan". Valvontaviranomainen huomautti myös, että Norjan viranomaiset eivät olleet toimittaneet "... tietoja, joiden avulla valvontaviranomainen olisi voinut varmistaa, että järjestelmän mukaisesti myönnetyt hyvityssummat ovat pienentyneet jatkuvasti järjestelmän käyttöönotosta lähtien ja verrattuna tilanteeseen ennen verovapautuksen poistamista vuonna 1999". Valvontaviranomainen ilmaisi vielä huolensa siitä, että "...ilman tietoja järjestelmästä myönnettyjen hyvitysten tasosta on vaikea todentaa, onko järjestelmällä ollut riittävä kannustinvaikutus ja kuinka suuri tämä vaikutus on ollut". (3) Tarve hyvittää kilpailukyvyn menetykset Niin kutsuttuja "tukea saamattomia" linja-autoliikenteen harjoittajia koskevasta hyvitysjärjestelmästä verrattuna niin kutsuttuihin "tukikelpoisiin" linja-autoliikenteen harjoittajiin, joista kumpikin ryhmä tarjoaa säännöllisiä matkustajaliikennepalveluja, valvontaviranomainen huomautti menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään, että hallituksen ympäristöveroja koskevan alustavan lakiehdotuksen mukaan hyvitys ei olisi tarpeen, koska "tukea saamattomien" liikennöitsijöiden katsottiin pystyvän kattamaan kustannusten lisääntyminen joko nostamalla lipunhintoja tai alentamalla voittojaan. Näin ollen valvontaviranomainen epäili vahvasti hyvitysjärjestelmän tarpeellisuutta. b) Norjan hallituksen huomautukset (1) Hyvitysten mahdollinen liiallisuus Norjan hallitus väitti, että hyvitysjärjestelmä rajoittui ylimääräisiin kustannuksiin, jotka aiheutuivat dieselveron käyttöönotosta. Norjan viranomaiset ilmoittivat valvontaviranomaiselle myös, että hyvityksen määrän laskeminen perustui energiaa tehokkaimmin käyttäviin ajoneuvoihin. Hyvitykset pystyivät olemaan liiallisia vain, jos pikalinja-autoliikenteen harjoittajan polttoaineen kulutus oli alle 0,31 l/km. Mitään järjestelmän mukaisesti varattuja määriä, jotka ylittäisivät tehokkaimpien ajoneuvojen mukaan lasketun kulutuksen korvaamiseksi tarvittavan määrän, ei maksettaisi edunsaajille. Norjan hallitus korosti vielä, että linja-autoliikenteen harjoittajille aiheutui kustannuksia, joita ei korvattu kokonaan, kuten täydennysajo ja varikkoajo. Hyvitysjärjestelmän mukaisesti myönnettyjen hyvitysten määristä Norjan viranomaiset toimittivat seuraavat luvut: Taulukko 2 >TAULUKON PAIKKA> (2) Tarve hyvittää kilpailukyvyn menetykset Norjan hallitus väitti, että hyvitysjärjestelmä oli tarpeen säännöllistä matkustajaliikennettä tarjoavien linja-autoliikenteen harjoittajien kilpailukyvyn säilyttämiseksi. Norjan viranomaisten mukaan viime vuosien kokemusten perusteella on ilmeistä, että julkista liikennettä, joka on tarpeeksi laajamittaista voidakseen kilpailla yksityisautojen kanssa, ei voida pitää yllä ilman julkisista varoista myönnettyjä huomattavia avustuksia. Tärkeänä pidettiin sitä, että julkisen liikenteen kilpailukykyä suhteessa yksityisautoiluun ei tulisi heikentää. Norjan hallitus väitti alustavan ehdotuksen sanamuodon vastaisesti(34), että kyseisten liikennöitsijöiden kannattavuus ei riittänyt kattamaan kasvaneita kustannuksia. Suurkäräjien päätös huomioon ottaen oli odotettavissa, että aikaisemman dieselverovapautuksen päätyttyä monien säännöllisten reittien kaupallinen kannattavuus muuttuisi niin, että liikennöinti niin kutsutuilla "tukea saamattomilla" reiteillä, jotka tuottivat aikaisemmin vain vähän voittoa, jouduttaisiin lopettamaan. Muiden reittien osalta lipunhintoja jouduttaisiin nostamaan, mistä saattaisi aiheutua asiakkaiden siirtymistä käyttämään yksityisiä liikennemuotoja. Norjan hallitus korosti myös, että lipunhintojen korotusta ei pidetty hyväksyttävänä siksi, että julkista liikennettä oli tarjottava kohtuullisin hinnoin. Tässä yhteydessä Norjan hallitus viittasi pikalinja-autojen kilpailutilannetta koskevaan arviointiraporttiin(35). Neljästä valikoidusta reitistä (eli Haukeliekspressen, Møre-ekspressen, Nordfjordekspressen ja TIMEkspressen) Norjan hallitus totesi raportin perusteella, että niiden matkustajien osuus, jotka käyttäisivät vaihtoehtona yksityistä henkilöautoa kuljettajana tai matkustajana, oli keskimäärin noin 47 prosenttia. Norjan hallitus väitti, että yksityisauton käyttökustannukset eivät nykyisin vastanneet tämän kuljetusmuodon aiheuttamia ulkoisia kustannuksia. Dieselverovapauden päättymisestä aiheutuneista kustannusten nousuista Norjan hallitus toimitti tietoja, jotka mahdollistivat kustannusvertailun vanhan oikeudellisen kehyksen (vapautus dieselverosta vuonna 1998) ja uuden oikeudellisen kehyksen (vapautuksen poistuttua 1 päivänä tammikuuta 1999) välillä. Norjan viranomaisten mukaan dieselpolttoaineen keskihinta vähittäiskaupassa oli 4,38 Norjan kruunua (ALV sis.) litralta vuonna 1998, kun keskihinta vuonna 1999 oli 8,27 Norjan kruunua (ALV ja dieselvero sis.). Kustannukset kilometriä kohti olivat 1,38 Norjan kruunua vuonna 1998 ja 2,61 Norjan kruunua vuonna 1999 (kilometrikustannusta laskettaessa oletettiin, että kulutus oli 0,315 l/km). c) Kantelun tekijän huomautukset Kantelun tekijä väitti, että hyvitysjärjestelmän mukaisesti liikennöitsijöille maksettaisiin hyvityksiä, jotka perustuisivat kulutukseen 0,45 l/km, mikä ylittäisi väitteen mukaan todellisen kulutuksen. d) Norjan liikennöitsijöiden järjestön huomautukset Norjan liikenteenharjoittajien järjestön antamien tietojen mukaan, joihin Norjan hallitus viittasi, kokonaiskustannusten arvioitiin olevan kilometriä kohti 12 Norjan kruunua (ALV ja dieselvero mukaan lukien). Tällä perusteella vuoden 1998 polttoainekustannukset (ALV sisältyy, mutta ei dieselveroa) voitiin arvioida noin 12 prosentiksi kokonaiskustannuksista, kun taas vuoden 1999 polttoainekustannukset (ALV ja dieselvero sisältyvät) voitiin arvioida noin 20 prosentiksi kokonaiskustannuksista. e) Tasapuolista kilpailua ETA:n sisällä koskevat huomautukset Norjan hallitus ja Norjan liikennöitsijöiden järjestö väittivät, että Norjan hyvitysjärjestelmää sovellettaisiin samalla tavoin kuin julkiseen paikallisliikenteeseen sovellettavaa vapautusta kivennäisöljyverosta sovellettiin Euroopan unionissa. Näihin vapautuksiin sovellettiin EY:n kivennäisöljydirektiiviä(36) ja uudempaa 12 päivänä maaliskuuta 2001 tehtyä neuvoston päätöstä(37). Norjan hallitus väitti lisäksi, että Norjan erikoislaatuisen pinnanmuodostuksen vuoksi ja koska sen väestö asui muihin Euroopan maihin verrattuna hyvin hajallaan eri puolilla maata, julkisen liikenteen alalla jouduttaisiin turvautumaan erityisjärjestelyihin. Julkisen liikenteen ylläpito Norjan syrjäisillä alueilla kaupallisin periaattein olisi vaikeaa. Kantelun tekijä väitti 8 päivänä toukokuuta 2002 päivätyssä kirjeessään, että Norjan hyvitysjärjestelmää ei voitu pitää neuvoston direktiivin 92/81/ETY(38) nojalla hyväksyttävänä vapautuksena. Tässä yhteydessä se väittää, että hyvitys ei riipu todellisuudessa käytetyn polttoaineen määrästä, vaan ajetuista kilometreistä. Näin ollen järjestelmässä ei oteta huomioon käytetyn polttoaineen määrän huomattavia vaihteluja ajonopeuden, vuodenajan, tien kunnon jne. mukaisesti. Kantelun tekijä huomauttaa myös, että direktiivin mukaan poikkeuksia voidaan sallia vain, jos ne eivät vääristä kilpailua. II. ARVIOINTI A. ETA-SOPIMUKSEN 61 ARTIKLAN 1 KOHDASSA TARKOITETTU VALTIONTUKI ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa: "Jollei tässä sopimuksessa toisin määrätä, EY:n jäsenvaltion tai EFTA-valtion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu tämän sopimuksen toimintaan, siltä osin kuin se vaikuttaa sopimuspuolten väliseen kauppaan." Hyvitysjärjestelmään kuuluvat tukitoimet rahoitetaan valtion talousarviosta (ks. valtion budjetti, 1330 luku, 71 kohta: Pikalinja-autoliikenteen tuet, "Tilskudd til ekspressbusser"). Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti toimenpiteet, jotka alentavat yrityksen budjettiin tavallisesti sisältyviä menoeriä, ovat valtiontukea(39). Linja-autoliikenteen harjoittajat, jotka ovat hyvitysjärjestelmän mukaisesti tukikelpoisia, saavat rahallisen korvauksen, joka alentaa niiden tavanomaisia liiketoimintakuluja (eli dieselverosta aiheutuvia kustannuksia) ja jonka ansiosta ne saavat etua kilpailijoihinsa nähden. Valvontaviranomaisen mielestä yhteisöjen tuomioistuimen asiassa "Ferring" antamaan tuomioon(40) liittyvät päätelmät eivät muuta tätä arviota. Kyseisessä tuomiossa tuomioistuin katsoi, että verotukselliset toimenpiteet, joiden seurauksena jotkin yritykset saivat vapautuksen kyseisestä verosta ja jolla korvataan kyseisille yrityksille niiden täyttäessä julkisen palvelun velvoitettaan tosiasiallisesti aiheutuneita kustannuksia, voidaan pitää kyseisten yritysten palveluna eikä yhteisön perustamissopimuksen 92 artiklassa (nykyinen 87 artikla) tarkoitettuna valtiontukena. Tuomioistuin totesi myös, että jos myönnetyn vapautuksen ja aiheutuneiden lisäkustannusten vastaavuutta koskeva edellytys on täyttynyt, yritykset eivät todellisuudessa saa perustamissopimuksen 92 artiklan (nykyisen 87 artiklan) 1 kohdassa tarkoitettua etua, koska kyseisen verotuksellisen toimenpiteen tarkoituksena on ollut vain asettaa samoilla markkinoilla toimivat yritykset keskenään vertailukelpoiseen kilpailutilanteeseen. Ottaen huomioon liikennealaa koskevat alakohtaiset säännöt (erityisesti ETA-sopimuksen 49 artikla ja neuvoston asetus (ETY) N:o 1191/69), ei ole ilmeistä, että kyseisen tuomion päätelmiä voitaisiin soveltaa liikennealaan. Kysymys siitä, onko säännölliselle matkustajaliikenteelle maksettava julkinen tuki valtiontukea, on parhaillaan käsiteltävänä yhteisöjen tuomioistuimessa(41). Kuten jäljempänä selitetään tarkemmin, Norjan hallitus ei ole valvontaviranomaisen käsityksen mukaan osoittanut, kuinka paljon hyvitysjärjestelmästä hyötyiin linja-autoliikenteen harjoittajiin kohdistetaan tai kohdistetaanko niihin lainkaan julkisen palvelun velvoitteita, jotka aiheuttavat niille mahdollista kilpailuhaittaa verrattuna muihin (kaupallisen) linja-autoliikenteen harjoittajiin. Valvontaviranomainen ei saanut myöskään varmuutta siitä, että pikalinja-autoliikenteen harjoittajille myönnettävät hyvitykset rajoittuisivat lisäkustannuksiin, joita niille aiheutuu väitetyistä julkisen palvelun velvoitteista. Itse asiassa hyvitysjärjestelmä ei sellaisenaan sisällä mahdollisten julkisen palvelun velvoitteiden ja hyvityksen välistä nimenomaista yhteyttä. Näin ollen valvontaviranomainen ei voi sulkea pois mahdollisuutta, että hyvitysjärjestelmän mukaisesti myönnetystä taloudellisesta tuesta saattaa koitua tukikelpoisille yrityksille ETA:n valtiontukisäännöissä tarkoitettua todellista taloudellista etua. Tukiohjelma on myös erityinen siinä mielessä, että se koskee vain liikennealalla toimivia yrityksiä. Jotta toimenpiteeseen voitaisiin soveltaa ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohtaa, sen on myös vääristettävä kilpailua ja vaikutettava ETA:n jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kun valtion taloudellinen tuki vahvistaa yrityksen asemaa verrattuna sen kanssa yhteisön sisäisessä kaupassa kilpaileviin yrityksiin, on katsottava, että tuki vaikuttaa kyseiseen kauppaan(42). Yhteisöjen tuomioistuimen tuoreen oikeustapauksen mukaan "...valtiontukeen liittyvissä asioissa riittää, että kyseiset markkinat ovat, edes osittain, avoimet kilpailulle, jotta tuki vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kilpailuun"(43). Hyvitysjärjestelmän mukaisesti myönnetyn valtion tuen mahdollisista vääristävien vaikutusten osalta valvontaviranomainen muistuttaa oikeudellisista säännöksistä, joita sovelletaan matkustajaliikenteeseen. Pääsy kansainvälisille henkilökuljetusmarkkinoille on avattu yhteisistä säännöistä harjoitettaessa kansainvälistä henkilöliikennettä linja-autoilla 16 päivänä maaliskuuta 1992 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 684/92(44). Kabotaasiliikenneoikeudet otettiin käyttöön edellytyksistä, joilla muut kuin jäsenvaltioista olevat liikenteenharjoittajat voivat harjoittaa kansallista maanteiden henkilöliikennettä jäsenvaltioissa 23 päivänä heinäkuuta 1992 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 2454/92(45), muutettu myöhemmin samasta aiheesta 11 päivänä joulukuuta 1997 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 12/98(46). Neuvoston asetuksen (EY) 12/98 mukaisesti kabotaasiliikenne maanteiden henkilöliikenteessä vapautettiin kotimaisia säännöllisiä yhteyksiä lukuun ottamatta 1 päivästä tammikuuta 1996. Näillä säännöksillä on avattu satunnaisen liikenteen markkinat, säännöllisen erityisliikenteen markkinat ja säännöllisen liikenteen markkinat silloin, kun liikenne on osa säännöllistä kansainvälistä liikennettä. Euroopan komission tekemän matkustajaliikennemarkkinoita koskevan analyysin mukaan EU:n julkisen liikenteen markkinat avautuvat asteittain kilpailulle. Komissio toteaa, että yhdessätoista EU:n viidestätoista jäsenvaltiosta on otettu käyttöön lainsäädäntö tai hallinnolliset järjestelyt, jotka koskevat kilpailua vähintään osassa kaupunkiliikenteen, alueellisen liikenteen ja alueiden välisen liikenteen linja-autokuljetusmarkkinoilla(47). Komission analyysissä viitataan myös julkisia hankintoja koskeviin sääntöihin ja erityisesti EY:n jäsenvaltioiden kansalliseen lainsäädäntöön, jotka parantavat markkinoillepääsyä koko EY/ETA-alueella. Komissio totesi vielä, että liikenteenharjoittajat osoittivat kasvavaa kiinnostusta muiden maiden kotimarkkinoihin ja ovat jossain määrin jo hankkineet osuuksia kansallisista linja-autoyhtiöistä tai harjoittavat julkista liikennettä kotimarkkinoidensa ulkopuolella(48). Kuten viranomainen on jo todennut menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään, pikalinja-autoliikenteen harjoittajat tarjoavat sekä säännöllisiä matkustajaliikennepalveluja että satunnaisia liikennepalveluja. Siksi on olemassa vaara, että hyvitysjärjestelmän mukaista valtion tukea käyttävät hyväkseen myös pikalinja-autoliikenteen harjoittajat, jotka tarjoavat satunnaisia liikennepalveluja. Vaikka kyseessä olisivat säännöllisen matkustajaliikenteen markkinat, tukikelpoiset liikennöitsijät voivat käyttää hyvitysjärjestelmän mukaisesti myönnettyä valtion tukea samankaltaisten palvelujen tarjoamiseen ulkomailla maissa, jotka ovat avanneet kyseisen markkinalohkon kilpailulle. Pelkästään näiden seikkojen perusteella voidaan päätellä, että hyvitysjärjestelmän, jonka mukaan myönnetään tukea säännöllistä liikennettä paikallisilla, alueellisilla tai alueiden välisillä markkinoilla tarjoaville yrityksille, on katsottava olevan omiaan vääristämään kilpailua ja vaikuttamaan kauppaan ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Tämä päätelmä vastaa myös komission tällä alalla vakiintunutta käytäntöä(49). Valvontaviranomainen huomauttaa lisäksi, että Norjan hallituksen toimittamat tiedot sekä kolmansien tutkintamenettelyn aikana toimittamat tiedot ja huomautukset osoittavat, että "tukea saamattomille" linja-autoliikenteen harjoittajille myönnetyt hyvitykset tosiasiassa vääristävät kilpailua ja vaikuttavat kauppaan. Muodollisen tutkintamenettelyn aikana toimitetut tiedot osoittivat, että lähes 50 prosenttia hyvitysjärjestelmään kuuluvista yrityksistä harjoitti sekä säännöllistä että satunnaista liikennettä. Näin ollen mahdolliset pikalinja-autoliikenteen harjoittajille säännöllistä matkustajaliikennepalvelua varten myönnetyt taloudelliset edut voitiin kanavoida muille liiketoiminta-alueille, kuten satunnaisten liikennepalvelujen tarjoamiseen. Valvontaviranomainen ei voi myöskään sulkea pois mahdollisuutta, että ainakin tietyillä reiteillä säännölliset ja satunnaiset liikennepalvelut kilpailevat keskenään. Säännöllisen ja satunnaisen linja-autoliikenteen välisestä kilpailutilanteesta Norjan hallitus väitti, että säännöllistä ja satunnaista liikennettä harjoitetaan erilaisten oikeudellisten ehtojen mukaisesti, joten satunnainen ja säännöllinen matkustajaliikenne kuuluivat kumpikin eri markkinoille. Valvontaviranomainen toteaa kuitenkin, että säännöllisten liikennepalvelujen ja satunnaisten liikennepalvelujen välistä todellista kilpailutilannetta ei voida määritellä abstraktein perustein. Kilpailevatko nämä kaksi liikennemuotoa keskenään voidaan todeta vain yksittäisten reittien perusteella ja yksilöllisten olosuhteiden, kuten etäisyyksien, sijainnin jne. perusteella. Norjan hallituksen toimittamien tietojen ja sen kantelun tekijän tähän liittyviä väitteitä koskevien huomautusten perusteella valvontaviranomainen toteaa, että reittejä, joilla harjoitetaan sekä säännöllistä että satunnaista liikennettä, näyttää olevan useita. Tämä näyttää pitävän paikkansa erityisesti tapauksissa, joissa lopullisena päämääränä on matkailukohde/hiihtokeskus tai joissa matkailijoita kiinnostavat paikat sijaitsevat tietyn reitin varrella. Toimitetut tiedot osoittavat lisäksi, että säännöllisiä liikennepalveluja tarjoavilla liikennöitsijöillä oli mahdollisuus palvella matkustajaryhmiä, jotka olivat menossa tiettyihin retkikohteisiin. Satunnaisten liikennepalvelujen markkinat (ja tavaroiden/pakettien kuljetusmarkkinat) on täysin vapautettu. Siksi valtiontuki, joka saattaa vääristää kilpailua näillä markkinoilla, on myös omiaan vaikuttamaan kauppaan. Valtion tuki saattaa lisäksi vaikuttaa myös säännöllisten liikennepalvelujen kauppaan. Se, että ulkomaiset liikennöitsijät, jotka tarjoavat kansainvälisiä säännöllisiä kuljetuspalveluja Norjassa, voivat samalla tavoin hyödyntää tarkasteltavana olevaa hyvitysjärjestelmää, ei poista sen mahdollisia vaikutuksia kauppaan, koska hyvitysjärjestelmästä hyötyvät liikennöitsijät saattavat käyttää hyväkseen muissa ETA:n jäsenvaltioissa avautuvia markkinoita ja tarjota säännöllisiä liikennepalveluja Norjan ulkopuolella. Tästä syystä valvontaviranomainen päättelee, että tarkasteltavana oleva hyvitysjärjestelmä on omiaan vääristämään kilpailua ja vaikuttamaan ETA-sopimuksen sopimuspuolten väliseen kauppaan. Edellä esitettyjen seikkojen perusteella valvontaviranomainen päättelee, että tarkasteltavana oleva hyvitysjärjestelmä on ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. B. ILMOITUSVELVOLLISUUS JA LYKKÄYSVELVOITE Valvontaviranomaisesta ja tuomioistuimesta tehdyn sopimuksen pöytäkirjassa 3 olevan 1 artiklan 3 kohdan mukaan "EFTAn valvontaviranomaiselle on ilmoitettava tuen myöntämistä tai sen muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa.(...) Valtio, jota asia koskee, ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös." Ilmoitusvelvollisuus ja lykkäysvelvoite koskevat "uutta tukea". Sen sijaan "voimassa olevaa tukea" voidaan myöntää kunnes valvontaviranomainen toteaa, että kyseinen tuki ei sovellu ETA-sopimuksen toimintaan. Valvontaviranomaisen valtiontukea koskevien suuntaviivojen 7 luvun 7.2 kohdassa olevan määritelmän mukaisesti "voimassa oleva tuki" on "ennen ETA-sopimusta myönnettyä" tukea (eli "tukiohjelmia, jotka olivat käytössä ETA-sopimuksen tullessa voimaan") ja hyväksyttyä tukea. Tehtäessä päätöstä siitä, onko tukiohjelma katsottava "uudeksi tueksi" vai "voimassa olevaksi tueksi", valvontaviranomainen tutkii kyseistä tukea koskevat säännökset ja erityisesti kyseisten säännösten voimaantuloajat. Valvontaviranomainen ei ole velvollinen suorittamaan taloudellista analyysiä kyseisestä toimenpiteestä verrattuna tukiohjelmiin, jotka ovat olleet voimassa ennen uusien säännösten voimaantuloa. Tämän näkemyksen vahvistaa myös yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö. Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan asiassa "Namur-Les Assurances" "...uuden tuen aloittamista tai voimassa olevan tuen muuttamista ei ole mahdollista arvioida tuen laajuuden perusteella eikä erityisesti sen rahallisen määrän perusteella missään yrityksen elinkaaren vaiheessa, jos tuki myönnetään sellaisten aikaisempien oikeudellisten säännösten perusteella, jotka pysyvät muuttumattomina. Voidaanko tuki luokitella uudeksi tueksi vai muutetuksi voimassa olevaksi tueksi on määriteltävä sitä koskevien säännösten perusteella."(50) (alleviivaukset tässä) Tosiasia, että aiempi verovapautus, joka perustui Norjan valmisteveroja koskevan lain mukaisesti tehtyihin päätöksiin, kumottiin, ja uusi hyvitysjärjestelmä otettiin käyttöön, riittää tekemään tästä hyvitysjärjestelmästä valvontaviranomaisesta ja tuomioistuimesta tehdyn sopimuksen pöytäkirjassa 3 olevan 1 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua "uutta tukea". Valvontaviranomainen katsoo lisäksi, että vuonna 1999 käyttöön otettu hyvitysjärjestelmä sisältää säännöksiä, jotka liittyvät tukikelpoisten toimintojen laajuuteen ja erityisesti hyvityksen laskemiseen ja poikkeavat sellaisenaan olennaisesti aikaisemmista verovapautusta koskevista säännöistä. Tässä yhteydessä valvontaviranomainen huomauttaa erityisesti, että kun aikaisempi dieselverovapautus takasi, että tästä vapautuksesta koituvat edut vastasivat aivan itsestään dieselverosta aiheutuvia kustannuksia, sen jälkeen käyttöön otettu hyvitysjärjestelmä ei varmista, että liikennöitsijät eivät voi saada enempää kuin niiden todellisia dieselverosta aiheutuvia kustannuksia vastaavan määrän. Hyvitysjärjestelmään liittyvä hyvitysjärjestelmä sisältää liiallisten hyvitysten riskin, koska hyvityksen määrää ei ole sidottu dieselverosta kyseisille liikenteenharjoittajille aiheutuviin todellisiin kustannuksiin, vaan määritellään valtiolta järjestelmän mukaista tukea hakevien liikennöitsijöiden reitillä ajamien kilometrien perusteella(51). Valvontaviranomaisen käsityksen mukaan hyvitysjärjestelmä ei ollut vapautettu neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1191/69 mukaisesta ilmoitusvelvollisuudesta, koska se ei täyttänyt asetuksessa säädettyjä ehtoja(52). Näin ollen valvontaviranomainen päättelee, että vuonna 1999 käyttöön otettu hyvitysjärjestelmä on "uutta tukea", josta olisi valvontaviranomaisesta ja tuomioistuimesta tehdyn sopimuksen pöytäkirjassa 3 olevan 1 artiklan 3 kohdan mukaisesti pitänyt ilmoittaa ennalta valvontaviranomaiselle(53). Koska tarkasteltavana olevaa hyvitysjärjestelmää ei oltu ilmoitettu viranomaiselle ennalta, se katsotaan "sääntöjenvastaiseksi menettelytapavirheen vuoksi" valvontaviranomaisen valtiontukea koskevien suuntaviivojen 6 luvun mukaisesti. C. PIKALINJA-AUTOLIIKENNETTÄ KOSKEVAN HYVITYSJÄRJESTELMÄN SÄÄNTÖJENMUKAISUUS Norjan hallituksen esittämien seikkojen perusteella valvontaviranomainen arvioi "tukea saamattomiin" linja-autoliikenteen harjoittajiin sovellettavan hyvitysjärjestelmän ottaen huomioon neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1191/69 (ja ETA-sopimuksen 49 artiklan) sekä ETA-sopimuksen 61 artiklan 3 kohdan c alakohdan yhdessä ympäristöä koskevien suuntaviivojen kanssa. 1. NEUVOSTON ASETUS (ETY) N:o 1191/69 a) Oikeudellista kehystä koskevat ehdot ETA-sopimuksen 49 artiklan mukaisesti "[t]uki on tämän sopimuksen mukainen, jos se on tarpeen liikenteen yhteensovittamiseksi tai korvausta julkisten palvelujen käsitteeseen kuuluvien velvoitteiden täyttämisestä". Asetuksessa (ETY) N:o 1191/69, annettu 26 päivänä kesäkuuta 1969, julkisten palvelujen käsitteeseen rautatie-, maantie- ja sisävesiliikenteessä olennaisesti kuuluvia velvoitteita koskevista jäsenvaltioiden toimenpiteistä(54), sellaisena kuin se on muutettuna 20 päivänä kesäkuuta 1991 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 1893/91(55) ja sisällytettynä ETA-sopimukseen, vahvistetaan säännöt, joiden mukaisesti julkisen palvelun velvoitteista maksetut korvaukset voidaan katsoa soveltuvaksi ETA-sopimuksen toimintaan. Neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 1191/69 julkisen palvelun velvoitteista maksettu korvaus julistetaan sääntöjenmukaiseksi ja vapaaksi ilmoitusvelvollisuudesta, jos kyseiset velvoitteet on määrätty ja jos korvauksen määrä on laskettu asetuksen säännösten mukaisesti. Asetuksessa tarkoitetut julkisen palvelun velvoitteet määritellään ja luetellaan neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1191/69 2 artiklassa. Kyseisen 2 artiklan nojalla kyseiset velvoitteet voivat johtaa hyvitysten maksamiseen vain, jos voidaan osoittaa, että kyseiset velvoitteen on määrätty asianomaiselle yritykselle vastoin sen taloudellisia etuja. Neuvoston asetuksen(ETY) 1191/69 3 artiklassa EFTAn jäsenvaltioille annetaan mahdollisuus pitää voimassa julkisen palvelun velvoitteita varmistaakseen riittävät liikennepalvelut ottamalla huomioon yleinen etu ja mahdollisuus käyttää muita liikennemuotoja. Liikennepalveluja tarjoavat yritykset voivat pyytää toimivaltaisilta viranomaisilta kyseisten velvoitteiden lakkauttamista, jos velvoitteesta aiheutuu niille taloudellista haittaa. Asetuksen 6 artiklan 2 kohdassa edellytetään, että päätöksissä pitää voimassa julkisen palvelun velvoite on määrättävä myös hyvityksestä, jonka suuruus on määrättävä asetuksen säännösten mukaisesti (ks. asetuksen 10-13 artikla). b) Julkisen palvelun velvoitteiden määritelmä Valvontaviranomainen huomauttaa aluksi, että se ei sulje pois mahdollisuutta, että Norjan kotimaan matkustajaliikennettä koskevan asetuksen ehtoja voitaisiin periaatteessa pitää neuvoston asetuksen (ETY) 2 artiklan 2-5 kohdassa tarkoitettuina julkisen palvelun velvoitteina. c) Erityisten julkisen palvelun velvoitteiden asettaminen "tukea saamattomille" linja-autoliikenteen harjoittajille Valvontaviranomainen katsoo, että sille toimitettujen tietojen perusteella Norjan kotimaan matkustajaliikennettä koskevassa asetuksessa säädettyjen ehtojen ei voida katsoa kohdistuvan linja-autoliikenteen harjoittajiin, jotka hyötyvät pikalinja-autoliikennettä varten käyttöönotetusta hyvitysjärjestelmästä. Valvontaviranomaisen näkemyksen mukaan "tukikelpoisten" ja "tukea saamattomien" linja-autoliikennöitsijöiden välillä on huomattava ero, jota on arvioitava erikseen neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1191/69 mukaisesti. Tämä ero johtuu Norjan lain mukaisen oikeudellisen kehyksen ehdoista. "Tukikelpoiset" liikennöitsijät on valikoitu tarjouskilpailun perusteella tarjoamaan säännöllisiä liikennepalveluja. Toimivaltaiset viranomaiset laativat tarjouskilpailua varten erityisehdot, joiden mukaisesti liikennöitsijöitä pyydetään tarjoamaan liikennepalveluja. Valitut liikenteenharjoittajat saavat suoraa valtion maksamaa tukea hyvityksenä, joka määräytyy liikennepalvelujen tarjoamisen aiheuttamien kustannusten perusteella ja sen taso määritellään tarjouskilpailun yhteydessä. Oikeudesta liikennöidä tietyllä reitillä ennalta määrättyjen velvoitteiden mukaisesti koskevan sopimuksen tekemistä niiden liikenteenharjoittajien kanssa, jotka on valittu tarjouskilpailussa, voidaan pitää päätöksenä, jolla tietyt julkisen palvelun velvoitteet määrätään valitun liikenteenharjoittajan täytettäväksi. "Tukea saamattomat" liikenteenharjoittajat ovat puolestaan ryhtyneet harjoittamaan säännöllistä liikennettä kaupallisin perustein. Näin ollen kyseisillä liikenteenharjoittajilla ei ole Norjan lain mukaan oikeutta saada valtiolta suoraa tukea säännöllisen matkustajaliikenteen harjoittamiseksi kyseisillä reiteillä. Valvontaviranomainen katsoo, että toimivaltaisten viranomaisten "tukea saamattomille" liikenteenharjoittajille myöntämää toimilupaa, jonka mukaisesti ne voivat tarjota säännöllisiä matkustajaliikennepalveluja tietyillä reiteillä, ei voida pitää neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1191/69 3 ja 6 artiklassa edellytettynä päätöksenä. Valvontaviranomaisen käsityksen mukaan toimilupa on pikemminkin säännöllisen matkustajaliikennepalvelun tarjoamisen edellytys kuin päätös, jolla kyseinen liikenteenharjoittaja velvoitetaan tarjoamaan palvelua. Vaikka asianomaisille linja-autoliikenteen harjoittajille myönnetty toimilupa sisältää velvoitteen täyttää liikennöintilaissa ja kotimaan matkustajaliikenteestä annetussa asetuksessa määrätyt ehdot, kyseiset ehdot eivät välttämättä sisällä julkisen palvelun velvoitteita, jotka olisi määrätty näille liikenteenharjoittajille, koska liikenteenharjoittajat ovat hakeneet toimilupaa säännöllisten liikennepalvelujen tarjoamiseksi taloudellisista syistä. Valvontaviranomainen huomauttaa myös, että liikenteen tason näyttävät määränneen suureksi osaksi säännöllisten matkustajaliikennepalvelujen tarjoamista tietyllä reitillä koskevaa toimilupaa hakeneet liikennöitsijät kuin julkiset viranomaiset(56). Valvontaviranomainen on tietoinen siitä, että tiettyjä reittejä koskevista hakemuksista ja linja-autoliikenteen harjoittajien tarjoamien sekä toimiluvissa määriteltyjen palvelujen tasosta on ehtoja oikeuskehyksessä, joka vapauttaa asianomaiset liikenteenharjoittajat (osittain(57)) dieselverosta aiheutuvista kustannuksista. Ei voida sulkea täysin pois mahdollisuutta, että säännöllisen matkustajaliikenteen harjoittamista koskevan toimiluvan hakemiseen johtavat taloudelliset oletukset ovat muuttuneet, jos linja-autoliikenteen harjoittajien on vastattava dieselverosta aiheutuvista kustannuksista (osittain) itse. Valvontaviranomainen toteaa myös, että asiaa koskevat oikeudelliset säännökset (ks. kotimaan matkustajaliikenteestä annetun asetuksen 19 §) näyttävät antavan liikenteenharjoittajille mahdollisuuden pyytää liikennepalvelun lopettamista tietyllä reitillä tai liikennepalvelua koskevien ehtojen muuttamista. Tällaisen pyynnön perusteella toimivaltaisen viranomaiset voivat määrätä asianomaiselle liikenteenharjoittajalle julkisen palvelun velvoitteita, jos liikennepalvelun jatkamisen kyseisellä reitillä katsotaan olevan yleisen edun mukaista. Tämän säännöksen soveltaminen antaisi Norjan viranomaisille mahdollisuuden määritellä, minkä reittien katsotaan olevan yleisen edun mukaisia ja mitä ehtoja ja mitä velvoitteita liikenteenharjoittajalle on asetettava, jotta varmistettaisiin sellainen palvelutaso, jota liikenteenharjoittaja ei pitäisi yllä ottaen huomioon omat taloudelliset etunsa. Valvontaviranomainen huomauttaa kuitenkin, että tätä säännöstä ei ole sovellettu tarkasteltavana olevassa tapauksessa. Tästä syystä valvontaviranomainen katsoo, että toimivaltaiset julkiset viranomaiset eivät ole tehneet päätöstä, jonka mukaan julkisen palvelun velvoitteet olisi määrätty tietyille liikenteenharjoittajille. d) Ylimääräisten kustannusten määrittely verrattuna oman taloudellisen etunsa vuoksi toimiville "tukea saamattomille" linja-autoliikenteen harjoittajille aiheutuviin kustannuksiin Valvontaviranomainen on tietoinen siitä, että kotimaan matkustajaliikenteestä annetun asetuksen 19 §:n käyttämättömyys johtuu mahdollisesti käytössä olevasta hyvitysjärjestelmästä. Tästä syystä valvontaviranomainen tutki edelleen liikenteenharjoittajan taloudellisen tilanteen perusteella, voitiinko tukea saamattomia linja-autoliikenteen harjoittajien katsoa ottavan vastuulleen liikennöintilaissa ja kotimaan matkustajaliikenteestä annetussa asetuksessa määriteltyjä velvoitteita vastoin omia taloudellisia etujaan (erityisesti, jos liikennöinti tietyillä reiteillä tuottaisi tappiota ilman hyvitysjärjestelmästä saatavia tuloja). Valvontaviranomainen ei voi sulkea pois mahdollisuutta, että kaupallisesti toimivilla (eli kannattavilla) liikenteenharjoittajilla voi olla mahdollisuus saada valtiontukea julkisen palvelun velvoitteista maksettavan korvauksen muodossa, kuten Norjan liikennöitsijöiden järjestö väittää. Jotta tällaista valtion maksamaa tukea voitaisiin pitää soveltuvana ETA-sopimuksen toimintaan, neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 1191/69 säädetyt vaatimukset on täytettävä (erityisesti tiettyjen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä aiheutuvat ylimääräiset nettokustannukset on määriteltävä ja hyvityssumma on laskettava vastaavasti). Neuvoston asetuksen (ETY) 1191/69 10-13 artiklassa säädettyjen yhteisten hyvitysmenettelyjen mukaisesti hyvityksen määrä on laskettava erityisistä ehdoista ja velvoitteista aiheutuneiden ylimääräisten kustannusten perusteella ja tulot vähennettynä. Tämän menetelmän soveltaminen edellyttää, että toimivaltaiset viranomaiset vertaavat tilannetta, jossa julkisen palvelun velvoite täytetään (todelliseen tai oletettuun) tilanteeseen, jossa asianomainen liikenteenharjoittaja olisi ollut vapaa päättämään kyseisen palvelun tarjoamisesta yksinomaan taloudellisin perustein. Hyvityksen määrän laskenta edellyttää toimivaltaisilta viranomaisilta tapauskohtaista arviointia kyseisen julkisen palvelun velvoitteeseen liittyvistä kustannus- ja tuottovaikutuksista. Tähän liittyen valvontaviranomainen toteaa, että tarkasteltavana oleva hyvitysjärjestelmä ei sisällä vastaavaa arviointia. Tästä syystä on vaikea perustella, miksi pikalinja-autoliikenteen harjoittajiin sovellettavan hyvitysjärjestelmän voitaisiin katsoa täyttävän neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1191/69 vaatimukset. Valvontaviranomainen toteaa lisäksi, että Norjan hallituksen ja Norjan liikennöitsijöiden järjestön toimittamissa tiedoissa ei selvästi määritellä ylimääräisiä kustannuksia, jotka aiheutuvat kaikista väitetyistä julkisen palvelun velvoitteista, eikä niissä määritellä vastaavia ylimääräisiä kustannuksia yksittäisten liikenteenharjoittajien osalta. Tähän liittyen valvontaviranomainen toteaa, että joidenkin velvoitteiden osalta (kuten ehdoton kuljetusvelvoite) ei ole toimitettu mitään ylimääräisiä kustannuksia koskevia arvioita. Lisäksi jotkin Norjan hallituksen ja Norjan liikennöitsijöiden järjestön tarkoittamista velvoitteista eivät olisi valvontaviranomaisen mielestä välttämättä aiheuttaneet ylimääräisiä kustannuksia verrattuna siihen, mitä asianomaiset liikennöitsijät tekisivät oman taloudellisen etunsa vuoksi (esim. vaatimus, jonka mukaan reittejä koskevat tiedot tulisi asianmukaisesti julkistaa). Muut ehdot näyttäisivät myös aiheuttavan lisätuloja, jotka tulisi vähentää ylimääräisistä kustannuksista. Tietoja mahdollisista lisätuloista, jotka johtuisivat Norjan liikennöitsijöiden järjestön mainitsemista velvoitteista, ei kuitenkaan toimitettu. Näin ollen viranomainen katsoo, että Norjan hallitus ei ole osoittanut riittävästi ylimääräisten kustannusten olemassaoloa ottaen huomioon kaikki väitetyt julkisen palvelun velvoitteet ja kaikki liikennöitsijät, joihin kyseiset velvoitteet väitteiden mukaan kohdistuvat. e) Ylimääräisiin nettokustannuksiin perustuva hyvitys julkisen palvelun velvoitteista Norjan hallitus väitti, että hyvitysjärjestelmä ei voinut johtaa pikalinja-autoliikenteen harjoittajille maksettaviin ylisuuriin hyvityksiin, koska hyvityksen määrä pysyisi aina pienempänä kuin dieselveron määrä. Kattaako hyvitys vain osan dieselverosta vai ei on toisarvoinen kysymys arvioitaessa hyvitysjärjestelmän yhdenmukaisuutta neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1191/69 kanssa, koska dieselverosta pikalinja-autoliikenteen harjoittajille aiheutuvat kustannukset eivät ehkä ole yhtäläiset väitetyistä julkisen palvelun velvoitteista aiheutuvien kustannusten kanssa. Kuten edellä on todettu, toimitetut tiedot sisälsivät vain arvioita tietyistä velvoitteista ja tietyistä liikenteenharjoittajista. Tietyt Norjan liikennöitsijöiden järjestön mainitsemat velvoitteet näyttävät koskevan kaikkia säännöllisiä matkustajaliikennepalveluja (esim. ehdoton kuljetusvelvoite, riittävän linja-automäärän varaaminen, tietojen julkaiseminen "Rutebok"-kirjassa), kun taas toiset velvoitteet näyttävät koskevan vain tiettyjä liikenteenharjoittajia (esim. määrättyjen terminaalien käyttö, erityisten pysähdyspaikkojen käyttö, velvoite varustaa pysäkit tiedotustauluilla, tiettyjen matkustajaryhmien asettaminen etusijalle, lippujen käyttö, kilpailuviranomaisten hyväksymät lipunmyyntikoneet)(58). Siksi ehdot, joilla säännöllisiä liikennepalveluja tarjotaan ja mahdolliset ylimääräiset (netto)kustannukset, joita asianomaisille liikennöitsijöille aiheutuu, voivat vaihdella merkittävästi liikennöitsijästä toiseen ja reitiltä toiselle. Toisaalta hyvityksen määrä lasketaan reittien pituuden perusteella. Määrä ei vaihtele sen mukaan, onko tiettyjä velvoitteita olemassa vai ei, tai sen mukaan, millaisia kustannuksia näihin velvoitteisiin liittyy. Näin ollen Norjan hallitus ei ole osoittanut, että valtion maksama tuki, jota myönnetään hyvitysjärjestelmän mukaisesti, ei sisältäisi ylisuuria hyvityksiä väitetyistä julkisen palvelun aiheuttamista kustannuksista, joita asianomaisille liikenteenharjoittajille aiheutuu. f) Päätelmä neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1191/69 mukaisesta arvioinnista ja loppuhuomautukset Edellä esitetyn perusteella valvontaviranomainen päättelee, että ehtoja, joiden perusteella pikalinja-autoliikenteen harjoittajat tarjoavat säännöllisiä matkustajaliikennepalveluja, ei voida käsitteellisesti tarkastellen pitää julkisen palvelun velvoitteina, jotka on määrätty asianomaisten liikenteenharjoittajien täytettäväksi. Norjan hallitus ei ole myöskään osoittanut, että väitetyistä julkisen palvelun velvoitteista aiheutuisi ylimääräisiä kustannuksia (se ei ole myöskään määritellyt kyseisiä kustannuksia) ja että pikalinja-autoliikenteen harjoittajille hyvitysjärjestelmän mukaisesti myönnetyt hyvitykset rajoittuisivat kyseisten ylimääräisten kustannusten määrään. Näin ollen valvontaviranomainen ei katsonut, että neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 1191/69 säädetyt ehdot täyttyvät. Olettaen, että hyvitysjärjestelmää ei voitaisi arvioida suoraan ETA-sopimuksen 49 artiklan perusteella(59), valvontaviranomainen katsoo, että hyvitysjärjestelmää ei voida pitää kyseisen säännöksen mukaisena, koska Norjan hallitus ei ollut osoittanut, että hyvitys oli tarpeellinen ja oikeassa suhteessa julkisen palvelun tarjoamiseen. Valvontaviranomainen haluaa huomauttaa, että edellä mainittu päätelmä ei merkitse, ettei pikalinja-autoja käyttäen tarjottuja säännöllisiä matkustajaliikennepalveluja ei saisi hyvittää niiden kustannusten osalta, jotka johtuvat niihin todella kohdistuvista julkisen palvelun velvoitteista. Hyvityksen oikeutus riippuu yksilöllisestä arvioinnista, jonka toimivaltaiset viranomaiset suorittavat kyseisiä reittejä koskevista olosuhteista ja siitä, kohdistuuko kyseiseen liikenteenharjoittajaan julkisen palvelun velvoitteita, voidaanko niitä kohdistaa tähän tai kuinka paljon niitä tähän kohdistuu. Tämän arvioinnin perusteella määritellään kyseisiin velvoitteisiin liittyvät ylimääräiset kustannukset, joiden kattamiseksi hyvityksiä voidaan myöntää. Ilman tällaista toimivaltaisten kansallisten viranomaisten suorittamaa yksilöllistä arviointia valvontaviranomainen ei voi arvioida, onko pikalinja-autoliikenteen harjoittajiin sovellettava hyvitysjärjestelmä mahdollista katsoa ETA-sopimuksen valtiontukea koskevien sääntöjen mukaiseksi. Valvontaviranomaisen tiedossa ei ole myöskään yhtään Euroopan komission päätöstä, jolla tarkasteltavana olevan hyvitysjärjestelmän kaltainen tuki olisi hyväksytty neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1191/69 perusteella. Sen sijaan tuore komission päätös kaukoliikenteen linja-autoille Yhdistyneessä kuningaskunnassa myönnetyistä avustuksista osoittaa, että Euroopan komissio ottaa julkisen palvelun velvoitteista suoritettavien hyvitysmaksujen neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1191/69 mukaisessa arvioinnissa tarkoin huomioon vaaran mahdollisista ylisuurista hyvityksistä. Euroopan komissio katsoi, että hyvitysjärjestelmä, jonka mukaisesti avustukset laskettiin ajettujen matkakilometrien perusteella ilman, että niillä olisi ollut yhteyttä julkisen palvelun velvoitteista aiheutuviin todellisiin kustannuksiin, ei sellaisenaan voinut torjua ylisuurten hyvitysten vaaraa. Vasta, kun Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset olivat esittäneet mekanismit, joiden avulla voitiin varmistaa, että avustusohjelman mukaiset maksut eivät voineet yleisellä tasolla eikä kunkin järjestelmästä hyötyvän yksittäisen liikennöitsijä tasolla voineet johtaa ylisuuriin hyvityksiin, komissio katsoi hyvitysohjelman neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 1191/69 säädettyjen vaatimusten mukaiseksi(60). 2. ETA-SOPIMUKSEN 61 ARTIKLAN 3 KOHDAN c ALAKOHTA YHDESSÄ YMPÄRISTÖÄ KOSKEVIEN SUUNTAVIIVOJEN KANSSA Valvontaviranomainen on Norjan hallituksen toimittamien lisätietojen perusteella tutkinut, voisiko tukeen soveltaa ETA-sopimuksen 61 artiklan 3 kohdan c alakohdassa mainittua poikkeusta yhdistettynä valvontaviranomaisen valtiontukea koskevien suuntaviivojen 15 lukuun, joka koskee ympäristönsuojeluun tarkoitettua tukea. Aluksi on syytä huomauttaa, että sen jälkeen, kun valvontaviranomainen teki päätöksensä muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta, on hyväksytty uudet ympäristöä koskevat suuntaviivat(61). Valvontaviranomaisen valtiontukia koskevien suuntaviivojen uuden 15 luvun 73 kohdan mukaisesti uusia suuntaviivoja sovelletaan alkaen niiden hyväksymispäivästä (eli 23 päivästä toukokuuta 2001). Valvontaviranomaisen ympäristönsuojelua koskevien suuntaviivojen uuden 15 luvun 74 kohdan mukaisesti valvontaviranomainen soveltaa vuoden 1994 suuntaviivoja(62) asioissa, joissa kyseessä on ilmoittamaton tuki, jos tuki on myönnetty ennen uusien suuntaviivojen hyväksymistä. Jos tuki myönnetään uusien suuntaviivojen hyväksymisen jälkeen, valvontaviranomainen soveltaa uusia suuntaviivoja. Kuten edellä on todettu, hyvitysjärjestelmä on uutta tukea, jota Norjan hallitus ei ole ilmoittanut valvontaviranomaiselle. Näin ollen kyseessä on uusien ympäristöä koskevien suuntaviivojen 74 kohdassa tarkoitettu ilmoittamaton tuki. Tästä syystä valvontaviranomainen arvioi hyvitysohjelmaa ajanjaksolla 1 päivästä tammikuuta 1999 22 päivään toukokuuta 2001 vuoden 1994 ympäristöä koskevien suuntaviivojen mukaisesti ja 23 päivästä toukokuuta 2001 alkaen uusien ympäristöä koskevien suuntaviivojen mukaisesti. a) Hyvitysjärjestelmän arviointi vuoden 1994 ympäristöä koskevien suuntaviivojen mukaisesti Valvontaviranomaisen ympäristöä koskevien suuntaviivojen 15.4.3 kohdan mukaan toimintatuki voi olla hyväksyttävissä jätehuollon ja ympäristöverohelpotusten osalta. Valvontaviranomaisen valtiontukea koskevissa suuntaviivoissa määriteltyjen ehtojen soveltaminen merkitsee sitä, että periaatteessa hyvitys pitäisi rajoittaa ylimääräisiin tuotantokustannuksiin ja tuen pitäisi olla väliaikaista ja asteittain alenevaa, niin että se kannustaisi päästöjen vähentämiseen tai tehokkaampien energialähteiden käyttöönottoon nopeammalla aikataululla. Tällainen väliaikainen vapautus uusista ympäristöveroista voi olla sallittua silloin, kun se on tarpeen kilpailukyvyn menetyksen tasaamiseksi, erityisesti kansainvälisellä tasolla. Lisäksi huomioon on otettava se, mitä asianomaisten yritysten on puolestaan tehtävä vähentääkseen ympäristön pilaantumista. (1) Ylimääräisiin tuotantokustannuksiin rajoitettu hyvitys Muodollisen tutkintamenettelyn aikana Norjan hallitus toimitti lukuja, jotka liittyivät hyvitysjärjestelmän mukaisesti käytettyihin yleisiin rahamääriin suhteessa dieselveron tuottoon. Nämä luvut, jotka päivitetty Norjan hallituksen äskettäin tekemien budjettiehdotusten mukaisesti, esitetään jäljempänä olevassa taulukossa. Taulukko 3 >TAULUKON PAIKKA> Norjan hallitus väitti, että dieselveron tuotto ylitti hyvitysjärjestelmään käytetyt määrät. Näin ollen yleinen hyvitystaso oli Norjan hallituksen mukaan koko ajan alle 100 prosenttia. Tähän liittyen Norjan viranomaiset väittivät, että dieselveron tuotto olisi todellisuudessa korkeampi kuin edellä olevassa taulukossa. Norjan viranomaisten mukaan valvontaviranomaiselle ilmoitettu verotuotto ei perustunut tukea saamattomilta linja-autoliikenteen harjoittajilta todellisuudessa perittyyn dieselveroon, vaan se oli laskettu perustuen oletukseen, että asianomaiset linja-autoliikenteen harjoittajat käyttäisivät energiankulutukseltaan tehokkaimpia ajoneuvoja (joiden kulutus on 0,315 l/km). Norjan viranomaisten mukaan kaikilla linja-autoliikenteen harjoittajilla ei ole tällaisia ajoneuvoja. Jos liikennöitsijät kuluttaisivat todellisuudessa enemmän dieselpolttoainetta, kuin veron tuottoa koskevissa laskelmissa oletettiin, dieselveron tuottoa koskeva luku voisi olla suurempi. Siinä tapauksessa hyvityksen määrä ja samalla tuen intensiteetti olisivat todellisuudessa alhaisemmat kuin Norjan esittämistä luvuista voidaan laskea. Ottaen kuitenkin huomioon, että todennettavissa olevaa tietoa hyvitysjärjestelmään kuuluvilta pikalinja-autoliikenteen harjoittajilta kerätyn dieselveron tarkasta määrästä ei ole, valvontaviranomainen voi vain perustaa tietonsa Norjan hallituksen toimittamiin tietoihin, jotka on esitetty edellä olevassa taulukossa. Näiden lukujen perusteella hyvityksen osuus olisi ollut vuonna 1999 100 prosenttia, vuonna 2000 noin 109 prosenttia ja vuonna 2001 77 prosenttia. Näin ollen edellä esitettyihin lukuihin perustuva hyvityksen taso olisi vuosina 1999-2001 ollut keskimäärin 95,3 prosenttia. Valvontaviranomainen valittaa, että Norjan hallituksen esittämät luvut eivät mahdollista valvontaviranomaiselle tarkan hyvityksen tason määrittelyä. Jäljelle jäävistä epävarmuustekijöistä huolimatta valvontaviranomainen voi silti päätellä, että hyvitysjärjestelmän mukaisesti myönnetyn hyvityksen määrä rajoittui keskimäärin ylimääräisiin kustannuksiin (eli dieselverosta aiheutuviin kustannuksiin ALV mukaan lukien(63)). Valvontaviranomainen toteaa myös, että Norjan hallituksen vakuutus siitä, että mitään järjestelmän mukaisesti varattuja määriä, jotka ylittäisivät tehokkaimpien ajoneuvojen mukaan lasketun kulutuksen korvaamiseksi tarvittavan määrän, ei maksettaisi edunsaajille. Valvontaviranomainen toteaa lisäksi Norjan hallituksen lausunnon, jonka mukaan täydennysajosta ja varikkoajosta aiheutuvia kustannuksia ei korvattaisi kokonaan. (2) Väliaikainen ja asteittain aleneva vapautus uusista ympäristöveroista, jotta voitaisiin tarjota kannustimia, jotka nopeuttavat saastumisen vähentämistä tai tehokkaamman resurssien käytön omaksumista Valvontaviranomainen toteaa, että järjestelmä itsessään ei sisällä aikarajoituksia. Hyvitysjärjestelmän jatkuminen riippuu Norjan hallituksen vuotuisista budjettiehdotuksista ja suurkäräjien tekemistä vuotuisista budjettipäätöksistä. Se osa hyvitysjärjestelmästä, jota piti arvioida vuoden 1994 ympäristöä koskevien suuntaviivojen mukaisesti, on rajallinen eli voimassa ajanjakson 1 päivästä tammikuuta 1999 22 päivään toukokuuta 2001, eli noin 2,5 vuotta(64). Norjan hallituksen toimittamien lukujen perusteella valvontaviranomainen toteaa, että hyvitysjärjestelmään osoitetut määrät vähenivät vuosina 1999-2001 (64 miljoonasta Norjan kruunusta vuonna 1999 40,8 miljoonaan Norjan kruunuun vuonna 2001). Norjan hallituksen esittämien lukujen perusteella(65) hyvityksen osuus supistui vuosina 1999-2001 vuoden 2001 100 prosentista vuoden 2001 77 prosenttiin. Jos hyvityksen osuus sovellettaessa hyvitysohjelmaa vuonna 2002 otettaisiin huomioon (56,9 prosenttia), olisi havaittavissa tiettyä yleistä laskusuuntausta. Tässä yhteydessä tulisi kuitenkin huomata, että Euroopan komissio ei ole edellyttänyt käytännössä tiukkaa alenevan suuntauksen periaatteen noudattamista(66). Toisaalta hyvityksen osuus oli samalla ajanjaksolla hyvin korkea. Norjan hallituksen toimittamien lukujen perusteella hyvitysten keskimääräinen osuus oli 95,3 prosenttia(67). Kuten edellä on huomautettu, tämä prosenttiosuus ei välttämättä tarkoita todellista hyvityksen osuutta, koska kyseiset luvut ovat arvioita ja perustuvat energiankulutukseltaan vain kaikkein tehokkaimpien ajoneuvojen oletettuun dieselpolttoaineen kulutukseen. On syytä muistaa, että vain, jos liikennöitsijöillä olisi ajoneuvokannoissaan yksinomaan kaikkein tehokkaimpina pidettyjä ajoneuvoja, myönnetty hyvitys kattaisi suuren osan niiden dieselverosta johtuvista kustannuksista. Verrattuna vuotta 1999 edeltäneeseen tilanteeseen, jossa linja-autoliikenteen harjoittajat oli kokonaan vapautettu dieselverosta, on kohtuullista olettaa, että liikenteenharjoittajilla näyttäisi olevan kannustimia minimoida ylimääräisiä kustannuksiaan ja korvata näin ollen nykyisiä ajoneuvojaan uusilla energiankulutukseltaan tehokkailla ajoneuvoilla. Valvontaviranomainen valittaa, että Norjan hallitus ei toimittanut tietoja tukikelpoisten liikenteenharjoittajien käyttäytymisestä vapautuksen verosta päätyttyä ja uuden hyvitysjärjestelmän tultua voimaan, ajatellen erityisesti liikenteenharjoittajien investointeja vähemmän saastuttaviin ajoneuvoihin. Valvontaviranomainen on kuitenkin tietoinen siitä, että vuoden 1994 ympäristöä koskevien suuntaviivojen mukaisesti luvalliseen tukeen ei sovellettu kiinteää kattoa. Komission vuoden 1994 ympäristöä koskevien suuntaviivojen soveltamiskäytäntö osoittaa, että kyseisen verotustoimenpiteen kannustavaa vaikutusta koskevat ehdot katsottiin täytetyiksi, jos verohelpotuksella ei korvattu veroa kokonaan. Sellaisissa olosuhteissa komissio katsoi, että vero itsessään merkitsi tuensaajille kannustinta supistaa saastuttavia toimintatapojaan(68). (3) Tarve hyvittää kilpailukyvyn menetykset Suuntaviivojen mukaan väliaikainen vapautus ympäristöveroista voi olla sallittua silloin, kun se on tarpeen kilpailukyvyn menetyksen tasaamiseksi. Linja-autoliikenteen harjoittajia koskeneen dieselverovapautuksen lakkauttaminen vaikeutti entisestään säännöllisiä matkustajaliikennepalveluja tarjoavien yritysten toimintaa. Norjan viranomaiset arvioivat kustannusten nousun noin 8 prosentiksi yritysten kilometriä kohti lasketuista kokonaiskustannuksista. Pikalinja-autoliikennepalveluja tarjoavat liikenteenharjoittajat kilpailevat matkustajista, jotka käyttäisivät muuten yksityisiä henkilöautoja. Julkinen liikenne vahingoittaa luontoa vähemmän kuin yksityisautoilu. Euroopan liikenteen ulkoisia kustannuksia koskevien tutkimusten perusteella (Norja mukaan lukien) henkilöauton käytöstä johtuvat keskimääräiset ulkoiset kustannukset (mukaan lukien vaikutukset kuten ilman saastuminen, ilmastonmuutos ja onnettomuudet) ovat yli kaksi kertaa suuremmat, kuin linja-autojen käytöstä aiheutuvat ulkoiset kustannukset(69). Nykyisin ei ole olemassa mitään kattavaa järjestelmää, jolla voitaisiin varmistaa, että ulkoiset kustannukset sisäistetään kokonaan eri liikennemuotoihin ja ne näkyisivät siten myös markkinahinnoissa. Norjan hallitus väittää, että yksityisauton käyttökustannukset eivät nykyisin vastaa tämän kuljetusmuodon aiheuttamia ulkoisia kustannuksia. Säännöllistä matkustajaliikennettä tarjoaville liikennöitsijöille myönnetyt hyvitykset voidaan näin ollen tulkita korvaukseksi maksamattomista ulkoisista kustannuksista, joita yksityisautojen käyttö aiheuttaa. Kyseinen toimenpide merkitsee toiseksi parasta ratkaisua niin kauan, kuin kokonaisvaltaista järjestelmää liikennejärjestelm