EFTAn valvontaviranomaisen päätös

N:o 380/00/KOL

tehty 18 päivänä joulukuuta 2000,

elokuvatuotannolle Islannissa myönnettäviä väliaikaisia korvauksia koskevasta laista

(laki N:o 43/1999)

(Islanti)

EFTAN VALVONTAVIRANOMAINEN, joka

ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen(1) ja erityisesti sen 61-63 artiklan,

ottaa huomioon EFTA-valtioiden välisen sopimuksen valvontaviranomaisen ja tuomioistuimen perustamisesta(2) ja erityisesti sen 24 artiklan ja pöytäkirjassa 3 olevan 1 artiklan,

ottaa huomioon valtion tukea koskevat menettelysäännöt ja aineelliset säännöt(3),

ottaa huomioon EFTAn valvontaviranomaisen 4 päivänä kesäkuuta 1999 tekemän päätöksen valvonta- ja tuomioistuinsopimuksen pöytäkirjassa 3 olevan 1 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn aloittamisesta,

on kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa mainittujen artiklojen mukaisesti(4),

sekä katsoo seuraavaa:

I TOSISEIKAT

Menettely

Islannin viranomaiset tekivät valvontaviranomaiselle 10 päivänä maaliskuuta 1999 päivätyllä ja valvontaviranomaisen 7 päivänä huhtikuuta 1999 saapuneeksi kirjaamalla kirjeellä (asiak. N:o 99-2531-A), jonka lähettäjä oli teollisuus- ja kauppaministeriö, valvonta- ja tuomioistuinsopimuksen pöytäkirjassa 3 olevan 1 artiklan 3 kohdan mukaisen ilmoituksen tukitoimista Islannin elokuvatuotannon hyväksi. Kuten valvontaviranomainen myöhemmin sai kuulla, näitä tukitoimia koskeva lakiesitys oli hyväksytty Islannin parlamentissa 11 päivänä maaliskuuta 1999 (laki N:o 43/1999 Islannissa tuotettujen elokuvien kustannusten väliaikaisesta korvaamisesta, jäljempänä "laki"). Valvontaviranomainen aloitti 4 päivänä kesäkuuta 1999 tehdyllä päätöksellä (päätös N:o 114/99/KOL) kyseisessä laissa tarkoitettuja tukitoimia koskevan virallisen tutkintamenettelyn. Islannin viranomaisille ilmoitettiin samana päivänä päivätyllä kirjeellä päätöksestä aloittaa virallinen tutkintamenettely, ja niitä pyydettiin toimittamaan huomautuksensa kuukauden kuluessa tiedoksi antamisesta. Kun määräaikaa oli useaan otteeseen pidennetty, kirjalliset huomautukset toimitettiin 15 päivänä lokakuuta 1999 päivätyllä kirjeellä, jonka valvontaviranomainen kirjasi saapuneeksi 26 päivänä lokakuuta 1999 (asiak. N:o 99-7966-A).

Päätös menettelyn aloittamisesta julkaistiin Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä C 223, 5.8.1999 (EU:n jäsenvaltioiden kielillä) ja ETA-täydennysosassa N:o 40, 16.9.1999, s. 1 (EFTA-valtioiden kielillä). Asianomaisilla oli mahdollisuus tehdä huomautuksia kuukauden kuluessa siitä, kun päätös julkaistiin Euroopan yhteisöjen virallisen lehden ETA-täydennysosassa. Valvontaviranomaiselle ei toimitettu yhtään huomautusta.

Päätöksessään menettelyn aloittamisesta valvontaviranomainen epäili laissa säädettyjen tukitoimien soveltuvuutta ETA-sopimuksen 61 artiklan 3 kohdan c alakohdan kannalta. Epäilyjen perusteena oli se, että elokuvien tuotantokustannusten korvaaminen oli toimintatukea, jota valvontaviranomainen ei yleensä hyväksy, ja se, ettei lain tavoitteena ollut sellaisen toiminnan edistäminen, jolla on erityistä kulttuuriarvoa. Valvontaviranomainen täsmensi epäilyksiään Islannin viranomaisille lähettämässään 9 päivänä syyskuuta 1999 päivätyssä kirjeessä (asiak. N:o 99-6620-D). Viitaten Euroopan yhteisöjen komission yleiseen käytäntöön ja erityisesti sen Ranskaa(5) ja Irlantia(6) koskeviin päätöksiin valvontaviranomaisen kilpailu- ja valtiontukiosasto korosti erityisesti sitä, ettei ohjelman mukaisilla toimenpiteillä voitaisi taata tukea saavien elokuvien valintaa niiden kulttuuriarvojen mukaan. Lisäksi ohjelmalla rajoitettaisiin palvelujen tarjontaa ETA-valtioissa, koska elokuvatuottajia vaaditaan käyttämään koko tuotantobudjettinsa Islannissa.

Epäilyksistä keskusteltiin Brysselissä 30 päivänä kesäkuuta 1999 ja 7 päivänä lokakuuta 1999 pidetyissä kahdenvälisissä kokouksissa, Reykjavikissa 26 päivänä marraskuuta 1999 pidetyssä pakettikokouksessa ja Brysselissä 21 päivänä maaliskuuta 2000 pidetyssä monenvälisessä kokouksessa. Viimeksi pidetyssä kokouksessa keskusteltiin EFTA-valtioiden kanssa Euroopan yhteisöjen komission laatimien elokuvatuotannon tukea koskevien ETA-sopimuksen 61 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisten arviointiperusteiden soveltamisen vaikutuksista ja seurauksista.

Valvontaviranomainen ilmaisi 24 päivänä heinäkuuta 2000 päivätyssä kirjeessä (asiak. N:o 00-5245-D) mielipiteenään, että niiden perusteiden mukaisesti, jotka Euroopan yhteisöjen komissio on laatinut Euroopan yhteisön elokuvatuotannon tukiohjelmille, ja ottaen huomioon Islannin viranomaisten toimittamat kirjalliset huomautukset, laissa tarkoitettuihin tukitoimiin ei voida soveltaa ETA-sopimuksen 61 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisia poikkeussäännöksiä, ja että ne on sen vuoksi katsottava tämän sopimuksen vastaisiksi. Tätä taustaa vasten valvontaviranomainen kehotti Islannin viranomaisia toimittamaan huomautuksensa kahden kuukauden kuluessa mainitun kirjeen vastaanottamisesta. Vastauksenaan Islannin viranomaiset ilmoittivat valvontaviranomaiselle 8 päivänä syyskuuta 2000 päivätyllä faksilla, jonka valvontaviranomainen kirjasi saapuneeksi 14 päivänä syyskuuta 2000 (asiak. N:o 00-6356-A), että Islannin hallitus oli saanut käsiteltäväkseen lakiesityksen, jossa otettiin huomioon valvontaviranomaisen ilmaisemat epäilykset siitä, onko laki ETA-sopimuksen 61 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukainen. Tämän lisäksi Islannin hallitus vahvisti pidättyvänsä soveltamasta lakia, kuten valvontaviranomaisen 4 päivänä kesäkuuta 1999 tekemässä päätöksessä edellytettiin. Islannin viranomaiset ja valvontaviranomaisen kilpailu- ja valtiontukiosaston edustajat pitivät 11 päivänä lokakuuta 2000 kokouksen, jossa Islannin hallituksen suunnittelemista muutoksista keskusteltiin yksityiskohtaisemmin. Islannin viranomaiset vahvistivat tässä kokouksessa myös, ettei lain nojalla ollut suoritettu mitään maksuja. Elokuvatuotannolle Islannissa myönnettäviä väliaikaisia korvauksia koskevan lain N:o 43/1999 lopullinen muutosluonnos(7) toimitettiin valvontaviranomaiselle 28 päivänä marraskuuta 2000 päivätyllä ja valvontaviranomaisen 4 päivänä joulukuuta 2000 saapuneeksi kirjatulla kirjeellä (asiak. N:o 00-8857-A), jonka lähettäjä on valtiovarainministeriö.

Lain N:o 43/1999 muutosesityksen mukaisten tukitoimien kuvaus

Elokuvatuotannolle Islannissa myönnettäviä väliaikaisia korvauksia koskevan lain N:o 43/1999 muutosesityksen (jäljempänä "ehdotettu lakimuutos") 1 pykälän mukaan ehdotetun lakimuutoksen mukaisen elokuvatuen tavoitteena on tukea kotimaista kulttuuria ja edistää Islannin historian ja luonnon tuntemusta tukemalla Islannissa tuotettuja elokuvia ja televisio-ohjelmia väliaikaisesti.

Ehdotetun lakimuutoksen 2 pykälän mukaan korvausta myönnetään siitä osasta tuotantokustannuksia, joka aiheutuu elokuvien ja televisio-ohjelmien tuottamisesta Islannissa. Pykälässä tarkennetaan edelleen, että jos yli 80 prosenttia elokuvan tai televisio-ohjelman kokonaistuotantokustannuksista aiheutuu Islannissa, korvaus on laskettava Euroopan talousalueella aiheutuneista kokonaistuotantokustannuksista. Tuotantokustannuksilla tarkoitetaan kaikkia Islannissa aiheutuneita kustannuksia, jotka voidaan vähentää yritysten tuloista tulo- ja nettovarallisuusverolain nojalla. Työntekijöitä ja sopimuskumppaneita koskevat maksut voidaan sisällyttää tuotantokustannuksiin vain, jos niitä todistettavasti verotetaan Islannissa.

Ehdotetun lakimuutoksen 3 ja 4 pykälässä viitataan hakumenettelyyn ja korvaushakemusten arvioinnista vastaavan komitean perustamiseen. Komitea arvioi, edistääkö elokuva tai televisio-ohjelma Islannin kulttuuria ja sisältääkö se siinä tapauksessa viittauksia Islannin historiaan ja luontoon. Korvaushakemusta arvioidessaan komitea voi myös pyytää asiantuntija-arvion kyseisen tuotannon oletetusta taiteellisesta arvosta.

Ehdotetun lakimuutoksen 4 pykälässä säädetään korvausehdoista. Kyseisiin ehtoihin sisältyy erityisesti vaatimus, että tuotannon on oltava omiaan edistämään Islannin kulttuuria sekä Islannin historian ja luonnon tuntemusta, ja että Islantiin on perustettava tuotantoa varten erityinen yhtiö (Islantiin on perustettava yhtiö myös siinä tapauksessa, että muussa ETA:n jäsenvaltiossa rekisteröidyllä yhtiöllä on sivuyhtiö tai toimisto Islannissa).

Ehdotetun lakimuutoksen 5 pykälässä määritellään ohjelman mukaan sallittu tuen intensiteetti: korvattavien tuotantokustannusten osuus on 12 prosenttia 2 pykälän mukaisista tuotantokustannuksista. Teollisuusministeri määrittää korvaussumman ehdotetun lakimuutoksen 3 pykälässä tarkoitetun komitean suosituksen perusteella. Ehdotetun lakimuutoksen 7 pykälässä varmistetaan, että jos hakija on saanut avustusta Islannin elokuvarahastosta saman elokuvan tai televisio-ohjelman tuottamiseen, avustus on vähennettävä siitä summasta, joka katsotaan kotimaisiksi tuotantokustannuksiksi. Islannin elokuvarahaston tuen ja 5 pykälän mukaisen korvauksen kokonaismäärä ei saa olla enempää kuin 50 prosenttia saman elokuvan tai televisio-ohjelman kokonaistuotantokustannuksista.

Ehdotetun lakimuutoksen 8 pykälän mukaan teollisuusministeri antaa asetuksen tämän lain täytäntöönpanosta. Asetukseen sisältyy muun muassa säännöksiä tässä laissa tarkoitetuista korvausmenettelyistä, ministerin oikeudesta lykätä hallituksen talousarviossa myönnetyn summan ylittävien korvausten maksamista, korvausehdoista, hakumenettelystä, hakemuksiin vastaamisesta ja korvauksia koskevista päätöksistä.

Ehdotetun lakimuutoksen 9 pykälän mukaan ohjelma tulee voimaan välittömästi ja sen voimassaolo lakkaa 31 päivänä joulukuuta 2006. Ennen kyseistä päivämäärää hyväksytyt korvaushakemukset jäävät voimaan.

II ARVIOINTI

Lykkäysvelvoite

Valvonta- ja tuomioistuinsopimuksen pöytäkirjassa 3 olevan 1 artiklan 3 kohdan mukaan "EFTAn valvontaviranomaiselle on ilmoitettava tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa. Jos EFTAn valvontaviranomainen katsoo, että suunnitelma ei ETA-sopimuksen 61 artiklan mukaan sovellu ETA-sopimuksen toimintaan, se aloittaa 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn viipymättä. Valtio, jota asia koskee, ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös".

Päätöksessään menettelyn aloittamisesta valvontaviranomainen katsoi, että tuki oli sääntöjenvastaista menettelyyn liittyvien syiden vuoksi, koska laista oli ilmoitettu liian myöhään ja se oli pantu täytäntöön odottamatta valvontaviranomaisen päätöstä. Islannin viranomaiset ovat kuitenkin menettelyn kuluessa vahvistaneet, että lain N:o 43/1999 nojalla ei ollut maksettu mitään tukea.

Tämän vuoksi valvontaviranomainen voi päätellä, että Islannin viranomaiset ovat noudattaneet valvonta- ja tuomioistuinsopimuksen pöytäkirjassa 3 olevan 1 artiklan 3 kohdan mukaista lykkäysvelvoitetta.

ETA-sopimuksen 61 artiklassa tarkoitettu valtiontuki

ETA-sopimuksen 61 artiklassa määrätään: "Jollei tässä sopimuksessa toisin määrätä, EY:n jäsenvaltion tai EFTA-valtion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotain yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu tämän sopimuksen toimintaan, siltä osin kuin se vaikuttaa sopimuspuolten väliseen kauppaan."

Ehdotetun lakimuutoksen mukaiset tukitoimenpiteet rahoitetaan valtion talousarviosta. Ehdotetun lakimuutoksen nojalla elokuvatuottajille myönnetään taloudellinen etu, jota ne eivät saisi tavanomaisessa liiketoiminnassa. Näin ollen tuensaajan asema vahvistuu kilpailevien yhtiöiden asemaan nähden. Yleisesti ottaen tukitoimet vaikuttavat sopimuspuolten väliseen kilpailuun ja kauppaan, jos tuensaajayhtiö harjoittaa taloudellista toimintaa, johon sisältyy sopimuspuolten välistä kauppaa. Elokuvia voidaan kuvata eri puolilla Euroopan talousaluetta. Elokuvilla myös käydään tämän jälkeen kauppaa sopimuspuolten välillä ja niitä voidaan kilpailuttaa keskenään katsojien houkuttelemiseksi. Tämän vuoksi ehdotetun lakimuutoksen mukaisesti myönnetty tuotantotuki saattaa muuttaa kilpailuoloja elokuvien eri tuotantopaikkojen välillä ja vaikuttaa elokuvien myyntiolosuhteisiin elokuvaa markkinoitaessa. Näin ollen ehdotettu lakimuutos tuotantokustannusten väliaikaisesta korvaamisesta sisältää ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tukea.

Tukitoimien soveltuvuus ETA-sopimuksen 61 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla

Valvontaviranomainen on tutkinut, voidaanko ehdotetun lakimuutoksen mukainen tuki hyväksyä kulttuuristen perusteiden nojalla. On mainittava, että valvontaviranomainen ei ole vielä laatinut elokuva- ja televisioalalle myönnettäviä tukia koskevia tulkitsevia suuntaviivoja toisin kuin monilla muilla aloilla on tehty. Sen vuoksi elokuvatuottajille myönnettävän tuen soveltuvuuden arvioinnin on perustuttava suoraan ETA-sopimuksen 61 artiklaan, jota tulkitaan erityisesti Euroopan yhteisöjen komission asiaa koskevan käytännön mukaisesti.

Euroopan yhteisöjen komissio on tähänastisessa päätöksenteossaan suhtautunut televisio-ohjelmille ja elokuvatuotannolle myönnettävään tukeen myönteisesti. Tukiohjelmien on katsottu olevan Euroopan yhteisön perustamissopimuksen mukaisia silloin, kun tuki on ollut Euroopan kulttuurin edistämisen ja/tai säilyttämisen kannalta tarpeellista ja oikein suhteutettua, ja kun tuki on ollut perustamissopimuksen perusperiaatteiden, kuten syrjimättömyyden ja palvelujen vapaan tarjoamisen periaatteen mukaista(8).

Euroopan yhteisöjen komissio on monissa suuntaviiva-asiakirjoissaan todennut, että elokuvien ja televisio-ohjelmien tuotanto ja jakelu on Euroopan kulttuuri-identiteetille erittäin tärkeää. Viimeisimmässä asiakirjassaan, joka käsittelee yhteisön audiovisuaalipolitiikan strategiaa(9) digitaaliaikaa varten, Euroopan komissio totesi, että kyseisen alan erityisen merkityksen huomioon ottaen Euroopan komissio pitää audiovisuaalipolitiikan perustavoitteena seuraavaa: "Eurooppalaisten teosten tuotantoa ja jakelua on edistettävä. On luotava varma ja vakaa sääntely-ympäristö vapaan audiovisuaalisten palvelujen tarjoamisen varmistamiseksi, ja toisaalta tarvitaan asianmukaisia tukimenetelmiä."(10).

Maastrichtin sopimuksessa EY:n perustamissopimuksen valtiontukea koskeviin määräyksiin lisättiin kulttuuria koskeva poikkeus. EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan d alakohdan (nyt 87 artiklan 3 kohdan d alakohta(11)) kulttuuria koskevan poikkeuksen mukaan komissio voi pitää yhteismarkkinoille soveltuvana antaa "tukea kulttuurin ja kulttuuriperinnön edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin ja kilpailun edellytyksiä yhteisössä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla". Tämä poikkeus ei sisälly ETA-sopimukseen. Valvontaviranomainen katsoo kuitenkin, että elokuvan tukitoimet voidaan hyväksyä kulttuurisin perustein ETA-sopimuksen 61 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla siltä osin kuin EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan d alakohdan (nyt 87 artiklan 3 kohdan d alakohta) mukaiset Euroopan yhteisöjen komission päätökset eivät poikkea komission aikaisemmasta käytännöstä, joka perustuu EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan c alakohtaan (nyt 87 artiklan 3 kohdan c alakohta). Tässä suhteessa valvontaviranomainen haluaisi viitata Euroopan yhteisöjen komission päätökseen Irlannin elokuvatuotantotuesta, josta komissio totesi, että olisi painotettava sitä, että 151 artiklan 1 kohdan ja 87 artiklan 3 kohdan d alakohdan sisällyttäminen vuonna 1992 tehtyyn sopimukseen Euroopan unionista ei välttämättä kuvasta muutosta komission kulttuuripolitiikasta, koska komissio on aiemmin ottanut mainituissa artikloissa esitetyt näkökohdat huomioon arvioidessaan kulttuuritoimintaan myönnetyn tuen soveltuvuutta(12).

Valvontaviranomainen on tietoinen siitä, että elokuvan tukitoimia koskevissa viimeaikaisissa päätöksissään Euroopan komissio ei ole soveltanut EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohtaa (joka vastaa ETA-sopimuksen 61 artiklan 3 kohdan c alakohtaa), vaan on perustanut hyväksymisensä EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan d alakohtaan. Euroopan yhteisöjen komission mukaan EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohtaa ei voitu soveltaa, koska esillä olevat elokuvan tukitoimet olivat toimintatukea, jota ei kyseisen määräyksen mukaan yleensä sallita. Lisäksi elokuvan tukitoimien pääasiallisena tavoitteena ei komission mukaan ole taloudellisen toiminnan kehittäminen, vaan pikemminkin kulttuurituotteen (elokuvan) luominen. Valvontaviranomaisen käsityksen mukaan Euroopan yhteisöjen komission näkemys ei estä pitämästä ETA-sopimuksen 61 artiklan 3 kohdan c alakohtaa elokuvan tukitoimien oikeusperustana EFTA-valtioissa edellyttäen, että komission laatimat EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan d alakohdan mukaiset perusteet otetaan riittävässä määrin huomioon.

Valvontaviranomainen on tutkinut tätä taustaa vasten, voidaanko ehdotettu lakimuutos hyväksyä ETA-sopimuksen 61 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla. ETA-sopimuksen 61 artiklan kohdan c alakohdan mukaan "tuen tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehittämiseen..." voidaan katsoa olevan ETA-sopimuksen mukaista " ...jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisön edun kanssa ristiriitaisella tavalla."

Elokuva-alalle myönnettävää valtiontukea koskevan Euroopan yhteisöjen komission käytännön mukaan(13) elokuva-alan toimintatukea voidaan pitää soveltuvana, jos seuraavat edellytykset täytetään:

- tukea saavan elokuvan kulttuurisisältö on jollakin tavoin varmistettu

- tuen intensiteetti ei ylitä 50:tä prosenttia tuotantokustannuksista

- tuottaja voi käyttää vähintään 20 prosenttia elokuvan rahoituksesta muissa ETA-valtioissa menettämättä tukea kyseiseltä tuotantokustannusten osalta

- tuki on valtiontuen soveltuvuutta koskevien yleisten periaatteiden (tarpeellisuus, suhteellisuus ja avoimuus) mukainen ja vastaa ETA-sopimuksen perusperiaatteita.

Valvontaviranomaisen mielestä näiden edellytysten avulla voidaan löytää keskitie kulttuurin luomisen ja audiovisuaalialan kehittämistä koskevien tavoitteiden sekä toisaalta kilpailua koskevien huolenaiheiden välillä. Näin ETA-sopimuksen 61 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusajatuksena oleva edellytys tuen tarpeellisuudesta ja suhteellisuudesta voidaan sovittaa elokuvatuotannon alan erityisolosuhteisiin ja -vaatimuksiin.

Tukea saavan elokuvan kulttuurien sisältö on varmistettava

Valvontaviranomainen haluaa korostaa, että tämän edellytyksen tarkoituksena ei ole rajoittaa EFTA-valtioiden toimivaltaa kulttuuriasioissa eikä pyrkiä määrittelemään, millaisia elokuvia olisi pidettävä kulttuurisesti arvokkaina kansallisen elokuvatukiohjelman mukaisesti. Valvontaviranomaisen näkemyksen mukaan edellytyksenä toimintatukea koskevan yleisen kiellon soveltamatta jättämiselle kulttuurisin perustein on se, että ohjelman selkeänä tavoitteena on elokuvatuotannon eikä niinkään elokuva-alan edistäminen. Tällöin otetaan myös huomioon Euroopan yhteisöjen komission käytäntö, jonka mukaan tuella on ensisijaisesti edistettävä elokuvan luomista kulttuurituotteena eikä niinkään elokuva-alaa sinänsä. Lisäksi tukiohjelma on suunniteltava niin, että sen säännöksillä turvataan kulttuurin edistäminen. Tämä tarkoittaa sitä, että elokuvatuen myöntämisestä vastaavien kansallisten elinten on arvioitava tukihakemuksia taiteellisin ja sivistyksellisin perustein. Kulttuurista sisältöä koskeva vaatimus sulkee lisäksi pois tuen piiristä sellaisen tuotannon, jolla ei ole tällaista sisältöä, kuten mainokset.

Virallisen tutkintamenettelyn aikana valvontaviranomainen ilmaisi epäilyksensä useista 11 päivänä maaliskuuta 1999 annetun lain kohdista. Valvontaviranomaisen näkemyksen mukaan kyseisten kohtien tarkoituksena oli pääasiassa tukea Islannin elokuva-alaa houkuttelemalla ulkomaista pääomaa, mutta niissä ei korostettu riittävästi kulttuurisia perusteita tukikelpoisten elokuvien valinnassa. Ehdotetussa lakimuutoksessa on nyt yksiselitteisesti mainittu, että tukitoimilla pyritään kulttuuritavoitteisiin, kuten Islannin oman kulttuurin tukemiseen sekä Islannin historian ja luonnon tuntemuksen edistämiseen. Tämän lisäksi komitea arvioi elokuvien tuotantokustannusten korvaushakemukset kulttuurinäkökohtien pohjalta. Valvontaviranomainen on vakuuttunut siitä, että näiden säännösten avulla taataan tukikelpoisten elokuvahankkeiden valinta laadun ja taiteellisuuden perusteella.

Tuen intensiteetti ei saa olla enempää kuin 50 prosenttia tuotantokustannuksista

Jotta voitaisiin löytää keskitie elokuvatuotannon edistämistavoitteen ja vääristymättömien kilpailuolosuhteiden säilyttämisen välillä, on tarkoituksenmukaista rajoittaa yksittäisten tuotantojen saamaa valtiontukea. Elokuvan tuotantotuen ylärajan noudattaminen on tarpeen, jotta tuettaisiin markkinatalouteen kuuluvia tavanomaisia kaupan aloitteita ja estettäisiin sopimuspuolten välinen tarjouskilpailu. Enimmäismäärä eli 50 prosenttia tuotantobudjetista vastaa myös muiden monikansallisten elokuvatukiohjelmien ylärajoja. Tällaisia ovat Euroopan yhteisön MEDIA II -ohjelman (1996-2000)(14) ja Euroopan neuvoston Eurimage-ohjelman kautta annettu tuki. Valvontaviranomainen katsoo, että koska kaikissa Euroopan yhteisöjen komission vuodesta 1998 lähtien hyväksymissä elokuvatukiohjelmissa noudatetaan poikkeuksetta 50 prosentin ylärajaa(15) ja koska kaikille ETA-valtioiden elokuvatuottajille on taattava yhdenvertaiset mahdollisuudet, tuen sallittu intensiteetti on rajoitettava 50 prosenttiin tuotantobudjetista.

Ehdotetun lakimuutoksen 5 pykälässä on vahvistettu tuen intensiteetti. Sen mukaan tukea voidaan myöntää enintään 12 prosenttia tuotantokustannuksista, mikä noudattaa 50 prosentin ylärajaa. Lisäksi ehdotetun lakimuutoksen 7 pykälään lisätyillä säännöksillä tuen kasautumisesta varmistetaan, että kun sama elokuvahanke saa tukea Islannin elokuvasäätiöltä, kyseinen tukisumma on vähennettävä ehdotetun lakimuutoksen mukaan kotimaisiksi tuotantokustannuksiksi katsottavasta summasta. Yhdelle elokuvalle myönnettävä kokonaistuki ei saa missään tapauksessa olla enempää kuin 50 prosenttia kokonaistuotantobudjetista.

Tuottajan on voitava käyttää vähintään 20 prosenttia elokuvan rahoituksesta muissa ETA-valtioissa menettämättä tukea

Tukitoimella olisi pääasiassa edistettävä elokuvan tuotantoa kulttuurituotteena, mutta valvontaviranomainen myöntää, että ilman riittävän kehittynyttä inhimillistä ja teknistä ympäristöä elokuvatuottajat eivät pysty ilmaisemaan luovuuttaan. Tämän vuoksi EFTA-valtioiden sallitaan antaa elokuva-alalle muutakin kuin tietylle elokuvalle suunnattua tukea niin paljon kuin tarvitaan sellaisen inhimillisen ja teknisen ympäristön kehittämiseksi tai ainakin ennallaan pitämiseksi, joka vaaditaan kulttuurituotteen tekemiseen kyseisessä EFTA-valtiossa. Tämä tapahtuu siten, että elokuvatuottajat velvoitetaan käyttämään osa tuotantobudjetistaan tukea myöntävässä valtiossa. Tämän mahdollisuuden käyttöön liittyy kuitenkin rajoituksia. Näyttääkin siltä, että tätä velvoitetta ei pitäisi soveltaa tiettyihin puhtaasti teknisiin palveluihin, jotka eivät kuulu välttämättömään kulttuuriympäristöön. Tätä taustaa vasten Euroopan yhteisöjen komissio on laatinut "80/20 prosentin säännön", jonka mukaan EU:n jäsenvaltiot voivat "alueellistaa" enintään 80 prosenttia kokonaistuotantobudjetista omaan maahansa. Sääntö tarkoittaa sitä, että kun alle 80 prosenttia kokonaistuotantokustannuksista käytetään tukea myöntävässä maassa, vain kyseisessä maassa aiheutuneet tuotantokustannukset ovat tukikelpoisia. Jos osuus on 80 prosenttia tai sitä suurempi, kaikki ETA:n alueella aiheutuneet kustannukset on katsottava tukikelpoisiksi.

Silloinkin, kun elokuvatukiohjelmissa ei ole nimenomaisesti velvoitettu elokuvatuottajia käyttämään koko tuotantobudjettia tai osaa siitä tukea myöntävässä valtiossa, muut ja erityisesti tuen laskemiseen liittyvät säännökset voivat vaikuttaa samalla tavoin. Tarkastellessaan 11 päivänä maaliskuuta 1999 hyväksyttyä lakia valvontaviranomainen oli sitä mieltä, että jotkin kohdat (erityisesti lain 2 pykälä) olisivat saattaneet saada elokuvatuottajan käyttämään suuremman osan tuotantobudjetistaan Islannissa kuin tämä muuten oli suunnitellut. Tässä yhteydessä "80/20 prosentin sääntö" edellyttää, että korvauksen määrä on laskettava kokonaistuotantokustannusten perusteella riippumatta siitä, missä kyseiset kustannukset ovat syntyneet, jos vähintään 80 prosenttia kokonaistuotantokustannuksista syntyy kyseisessä valtiossa. Sen sijaan silloin, kun elokuvatuottajat käyttävät alle 80 prosenttia tuotantobudjetista Islannissa, katsotaan, että muiden ETA-sopimuspuolten eduista on huolehdittu riittävästi. Näissä tapauksissa korvauksen määrä voidaan laskea Islannissa aiheutuneiden kulujen mukaan.

Ehdotetun lakimuutoksen mukaan (katso 2 pykälä) korvausta myönnetään siitä osasta tuotantokustannuksia, joka aiheutuu elokuvien ja televisio-ohjelmien tuotannosta Islannissa. Pykälässä korostetaan kuitenkin, että jos yli 80 prosenttia elokuvan tai televisio-ohjelman kokonaistuotantokustannuksista syntyy Islannissa, korvaus lasketaan koko Euroopan talousalueella syntyneistä kokonaistuotantokustannuksista. Tämä tarkoittaa sitä, että elokuvatuottaja voi vapaasti käyttää enintään 20 prosenttia tuotantobudjetista Islannin ulkopuolella menettämättä tukea tämän summan osalta. Toisaalta jos tuottaja käyttää alle 80 prosenttia budjetista Islannissa, tuki lasketaan Islannissa aiheutuneiden kustannusten perusteella. Tällainen tuen alueellistaminen on niiden perusteiden mukaista, jotka komissio on yleisessä käytännössään määritellyt Euroopan yhteisön elokuvatukiohjelmille. Alueellistamisen avulla on mahdollista löytää keskitie Islannin elokuva-alan tukea koskevan oikeutetun huolen ja palvelujen vapaasta tarjoamisesta ETA:ssa tunnetun huolen välillä. Näin ollen valvontaviranomainen katsoo, että ehdotettuun lakimuutokseen liitetyt säännökset ovat täysin edellä mainittujen perusteiden mukaisia.

Tuen on oltava valtiontuen soveltuvuutta koskevien yleisten periaatteiden (tarpeellisuus, suhteellisuus ja avoimuus) mukaista

Tuen tarpeellisuudesta puhuttaessa ollaan yleisesti sitä mieltä, että Euroopan elokuvatuotannolle on myönnettävä huomattavaa valtiontukea, jotta voitaisiin varmistaa, että Euroopan omalla kulttuurilla ja luomisvoimalla on mahdollisuus päästä esille. Tätä tukea tarvitaan varmistamaan Euroopan asema markkinoilla, joita ETA:n ulkopuolelta tulevat audiovisuaaliset tuotteet hallitsevat. Yksittäisten EFTA-valtioiden audiovisuaalisen tuotannon turvaamisella voidaan edistää kulttuurin moninaisuutta, mikä ei muuten olisi mahdollista(16). Elokuvatuottajien ei voi olettaa kattavan elokuvien, televisio-ohjelmien ja videofilmien tuotantokustannuksia niiden jakelusta saatavilla tuloilla ilman valtiontukea, koska eurooppalaisten elokuvien markkinat ja yleisö ovat rajalliset, varsinkin jos elokuvan kielenä on suppealla alueella Euroopassa puhuttu kieli. On laajalti tunnustettu tosiasia, että markkinavoimat eivät yksin voi taata haluttua tuotantotasoa. Islannin elokuvan tukiohjelmaa voidaan näiden olosuhteiden perusteella pitää tarpeellisena.

Ehdotettu lakimuutos poistaa aikaisemmin ilmaistun epäilyksen tuen suhteellisuudesta. Ehdotettujen säännösten mukaan tuen intensiteetti ei enää kasva elokuvan budjetin mukaan. Lisäksi ehdotetusta lakimuutoksesta on poistettu vaatimus, jonka mukaan ohjelman nojalla tukikelpoisia ovat elokuvat, joiden budjetti on vähintään 80 miljoonaa Islannin kruunua. Näiden muutosten ansiosta elokuvan tukiohjelmaa voidaan pitää hyvin suhteutettuna tavoitteeseen, joka on Islannin kulttuurin edistäminen elokuvan tuotantobudjetin kokoon katsomatta. Lisäksi valvontaviranomainen panee merkille, että tukiohjelma on voimassa viisi vuotta (joulukuuhun 2006 asti).

Tuen on vastattava ETA-sopimuksen perusperiaatteita

Laissa, joka annettiin 11 päivänä maaliskuuta 1999, edellytettiin, että korvausta saavalla elokuvatuottajalla oli oltava kiinteä toimipaikka Islannissa. Valvontaviranomainen katsoi, että kyseisellä vaatimuksella rajoitettiin palvelujen vapaata tarjontaa, mitä ei voitu perustella kulttuuriin liittyvillä syillä. Ehdotetun lakimuutoksen 4 pykälän c kohdan mukaisesti elokuvatuottajilla ei enää tarvitse olla toimipaikkaa Islannissa saadakseen ohjelman mukaista tukea. Jos yhtiöllä on ETA-valtiossa rekisteröity toimisto, riittää, että sillä on sivuliike tai toimisto Islannissa. Lisäksi korvaussumman laskemista varten annettu alueellisuuteen liittyvä säännös on voimassa vain siltä osin kuin "80/20 prosentin säännössä" edellytetään. Näin ollen valvontaviranomainen katsoo, että ehdotetun lakimuutoksen säännökset ovat ETA-sopimuksen perusvapauksien mukaisia.

Päätelmät

Elokuvatuotannolle Islannissa myönnettäviä väliaikaisia korvauksia koskevan lain muutosesitykseen sisältyvien elokuvan tukitoimien voidaan katsoa soveltuvan ETA-sopimuksen toimintaan 61 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla. Näin ollen valvontaviranomaisella on edellytykset päättää alkuperäistä lakia N:o 43/1999 vastaan valvonta- ja tuomioistuinsopimuksen pöytäkirjassa 3 olevan 1 artiklan 2 kohdan mukaisesti aloitettu menettely. Valvontaviranomainen haluaa kuitenkin korostaa, että päätelmä perustuu valtiovarainministeriön valvontaviranomaiselle lähettämässä 28 päivänä marraskuuta 2000 päivätyssä ja valvontaviranomaisen 4 päivänä joulukuuta 2000 saapuneeksi kirjaamassa kirjeessä ilmoitettuun lain N:o 43/1999 muutosesitykseen (asiak. N:o 00-8857-A). Päätös ei koske esitykseen tehtäviä muutoksia, jotka saattavat vaikuttaa tukitoimien arviointiin ETA-sopimuksen 61 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla. Näistä muutoksista on ilmoitettava valvontaviranomaiselle ja ne voidaan saattaa voimaan vasta, kun valvontaviranomainen on antanut siihen suostumuksensa.

Jotta valvontaviranomainen voi seurata ohjelman soveltamista jatkuvasti, Islannin viranomaisia pyydetään toimittamaan valvontaviranomaisen valtiontukisuuntaviivojen 32 luvun mukaiset yksinkertaistetut vuosikertomukset ohjelman täytäntöönpanosta valvontaviranomaisen valtiontukisuuntaviivojen liitteessä IV annetussa muodossa. Islannin viranomaisia muistutetaan siitä, että valvontaviranomaisen valtiontukisuuntaviivojen 32.5 kohdan mukaan "jokaisen ohjelman osalta ensimmäinen kertomus on lähetettävä EFTAn valvontaviranomaiselle kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun EFTAn valvontaviranomainen on hyväksynyt ohjelman."

Valvontaviranomaisen valtiontukisuuntaviivojen 32.6 kohdan mukaan "laiminlyönti toimittaa kertomus määräajassa saattaa velvoittaa EFTAn valvontaviranomaisen aloittamaan kyseistä tukiohjelmaa koskevan menettelyn valvonta- ja tuomioistuinsopimuksen pöytäkirjassa 3 olevan 1 artiklan 2 kohdan nojalla",

ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:

1. Elokuvatuotannolle Islannissa myönnettäviä väliaikaisia korvauksia koskevan lain N:o 43/1999 muutosesityksen mukaiset tukitoimet soveltuvat ETA-sopimuksen toimintaan.

2. Islannin parlamentin 11 päivänä maaliskuuta 1999 antamaa Islannissa tuotettujen elokuvien kustannusten väliaikaisia korvauksia koskevaa lakia N:o 43/1999 vastaan aloitettu virallinen tutkintamenettely päätetään.

3. Islannin viranomaisia pyydetään toimittamaan valvontaviranomaisen valtiontukisuuntaviivojen 32 luvun mukaiset yksinkertaistetut vuosikertomukset ohjelman täytäntöönpanosta.

Tehty Brysselissä 18 päivänä joulukuuta 2000.

EFTAn valvontaviranomaisen puolesta

Knut Almestad

Puheenjohtaja

Hannes Hafstein

Kollegion jäsen

(1) Jäljempänä "ETA-sopimus".

(2) Jäljempänä "valvonta- ja tuomioistuinsopimus".

(3) EFTAn valvontaviranomaisen 19 päivänä tammikuuta 1994 antamat suuntaviivat ETA-sopimuksen 61 ja 62 artiklan sekä valvonta- ja tuomioistuinsopimuksen pöytäkirjassa 3 olevan 1 artiklan soveltamista ja tulkitsemista varten, julkaistu EYVL:n. L 231, 3.9.1994, ETA-täydennysosassa N:o 32, 3.9.1994, sellaisena kuin ne ovat viimeksi muutettuna 12 päivänä huhtikuuta 2000 tehdyllä valvontaviranomaisen päätöksellä N:o 78/00/KOL (julkaistaan myöhemmin), jäljempänä "valtiontukisuuntaviivat".

(4) Päätös menettelyn aloittamisesta julkaistiin EYVL:ssä C 223, 5.8.1999 (EU:n kielillä) ja ETA-täydennysosassa N:o 40, 16.9.1999, s. 1 (EFTA-valtioiden kielillä).

(5) Valtiontuki N 3/98 - Ranska.

(6) Valtiontuki NN 49/97 ja N 357/99 - Irlanti. Päätös löytyy myös Internet-osoitteesta http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgb/state_aids/industrie/nn049-97.pdf

(7) Valvontaviranomainen toteaa, että lain N:o 43/1999 muutosesityksen otsikko on hieman erilainen kuin alkuperäisen lain N:o 43/1999 otsikko. Muutettava laki on kuitenkin selvästi sama.

(8) Ks. ensimmäinen kertomus kulttuurinäkökohtien huomioon ottamisesta Euroopan yhteisön toiminnassa, KOM(96) 160 (lopull.), 17.4.1996, julkaistu Internet-osoitteessa: http://europa.eu.int/comm/dg10/culture/cult-asp/en/index.html; ks. myös komission päätös 89/441/ETY, tehty 21 päivänä joulukuuta 1988, Kreikan hallituksen elokuvateollisuudelle myöntämästä Kreikassa tuotettuja elokuvia koskevasta tuesta, EYVL L 208, 20.7.1989, s. 38.

(9) KOM(1999) 657, 14.12.1999.

(10) Audiovisuaalipolitiikka (mainittu edellä), s. 8/9.

(11) Numerointi on tehty julkaisun "Perustamissopimuksen uudelleennumerointi ja artiklaviittaukset yhteisöjen tuomioistuimen ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen julkaisuissa" mukaan (ks. Internet-sivu http://curia.eu.int/fi/jurisp/remnot.htm).

(12) Valtiontuki NN 49/97 ja N 357/99 - Irlanti. Tämä päätös löytyy myös Internet-osoitteesta http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgb/state_aids/industrie/nn049-97.pdf

(13) Valtiontuki N 3/98 - Ranska, valtiontuki N 486/97 - Alankomaat, valtiontuki N 4/98 - Saksa, valtiontuki NN 49/97 ja N 357/99 - Irlanti, valtiontuki N 748/99 - Ruotsi.

(14) Esimerkiksi neuvoston päätös 95/563/EY, tehty 10 päivänä heinäkuuta 1995, eurooppalaisten audiovisuaalisten teosten kehittämistä ja jakelua edistävän ohjelman täytäntöönpanosta, 3 artikla (EYVL L 321, 30.12.1995).

(15) Valtiontuki N 3/98 - Ranska, valtiontuki N 486/97 - Alankomaat, valtiontuki N 4/98 - Saksa, valtiontuki NN 49/97 ja N 357/99 - Irlanti, valtiontuki N 748/99 - Ruotsi.

(16) Tämä vahvistettiin viimeksi audiovisuaalipolitiikkaa käsittelevän korkean tason työryhmän raportissa http://europa.eu.int/comm/dg10/avpolicy/key_doc/hlg_en.html